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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE COMUNICAO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM COMUNICAO E CULTURA CONTEMPORNEAS

RADIODIFUSO E TELECOMUNICAES:
UM ESTUDO SOBRE O PARADOXO DA DESVINCULAO NORMATIVA NO BRASIL

Chalini Torquato Gonalves de Barros

Salvador 2009

CHALINI TORQUATO GONALVES DE BARROS

RADIODIFUSO E TELECOMUNICAES:
UM ESTUDO SOBRE O PARADOXO DA DESVINCULAO NORMATIVA NO BRASIL

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-graduao em Comunicao e Cultura Contemporneas, Faculdade de Comunicao, Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para a obteno do grau de Mestre em Comunicao. Orientador: Prof. Dr. Othon Fernando Jambeiro.

Salvador 2009

B277

Barros, Chalini Torquato Gonalves. Radiodifuso e telecomunicaes: um estudo sobre o paradoxo da desvinculao normativa no Brasil / Chalini Torquato Gonalves de Barros. Salvador, 2009. 169 f.: il. color. Orientador: Prof. Dr. Othon Fernando Jambeiro. Dissertao (mestrado) - Universidade Federal da Bahia. Faculdade de Comunicao, 2009. 1. Radiodifuso. 2. Telecomunicaes. 3. Regulamentao. I. Universidade Federal da Bahia. II. Jambeiro, Othon. III. Ttulo. CDU: 654

RESUMO
O presente estudo se dedica ao exame das razes que vo ocasionar a ciso normativa entre telecomunicaes e radiodifuso dentro das polticas de comunicao no Brasil. Considera-se aqui a contextualizao histrica de fatores polticos e econmicos como sendo fundamental para a compreenso do problema. A justificativa do trabalho baseia-se na importncia que este feito tem para o setor de radiodifuso, sobretudo porque contribui para a permanncia de um regimento normativo defasado e democraticamente nocivo para a sociedade. Como metodologia de anlise buscou-se o levantamento de informaes por meio de livros, artigos, revistas especializadas, bem como por entrevistas com autores e entidades envolvidas no processo de reformulao poltica dos ltimos dois anos. A contribuio da pesquisa se d atravs do levantamento de uma discusso que se faz to essencial para as polticas de comunicao no Brasil. Entre as concluses podemos destacar a impressionante influncia que o empresariado da radiodifuso teve na consagrao deste paradoxo de acordo com seus interesses privados e a necessidade de reforo da regulamentao para o setor.

Palavras-chave: Radiodifuso. Telecomunicaes. Regulamentao.

ABSTRACT
This work is dedicated to examine the reasons that will cause division between telecommunications and broadcasting legislation within the policies of communication in Brazil. It is here the historical background of political and economic factors as being fundamental to understanding the problem. The work justification is based on the importance of this has done for the broadcasting industry, especially because it contributes to the permanence of a regiment normative low and democratically harmful to society. As a methodology of analysis was adopted a survey of information through books, articles, specialized journals, as well as interviews with authors and organizations involved in the process of political reform over the last two years. The contribution of the research is bringing a discussion that is so essential to the policies of communication in Brazil. Among the conclusions we can highlight the impressive influence that the broadcasting businessmen had in the establishment of this paradox according to their interests and the need to strengthen the rules to this sector.

Keywords: Broadcasting. Telecommunications. Regulation.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Receita das Privatizaes Federais por Setor Figura 2 A Comunicao Social de acordo com as definies constitucionais

57 76

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Comparando dois modelos de governana Quadro 2 - Companhias brasileiras privadas e no financeiras com maior faturamento em 2000 Quadro 3 - Principais marcos na legislao da Comunicao Social e das Telecomunicaes Quadro 4 - Distines entre servios de Telecomunicao e Radiodifuso Quadro 5 - Sntese dos elementos analisados

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57

79 80 145

SUMRIO

1 2 2.1 2.1.2 2.1.3 2.2 2.3 2.3.1 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 4

INTRODUO ESTADO: TEORIA E CONTEMPORANEIDADE DOUTRINA CLSSICA DO ESTADO Jusnaturalistas Doutrina liberal MARX, GRAMSCI E O ESTADO NEOLIBERALISMO Ajuste econmico UM MUNDO GLOBALIZADO O ESTADO REGULADOR REFORMA DO ESTADO ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL REFORMA DO ESTADO NO BRASIL ESTADO E REGULAO ESTADO REGULADOR E COMUNICAO ESTADO REGULADOR E CENRIO DE ANLISE BASES PARA COMPREENSO DA DISTINO NORMATIVA

11 17 17 17 19 20 25 29 34 47 48 50 55 62 65 68 71

4.1

EMENDA CONSTITUCIONAL E PRIVATIZAO DAS TELECOMUNICAES

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4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.5 4.6 4.7

DEFINIES TCNICAS E REGULATRIAS DUAS EXPLICAES E UMA MESMA CAUSA CORONELISMO ELETRNICO E CLIENTELISMO POLTICO Coronelismo eletrnico Polticas de comunicao e clientelismo ABERT E REDE GLOBO MANUTENO DE UM MODELO VIGENTE CONVERGNCIA TECNOLGICA E CONTRAMO BRASILEIRA

76 81 83 83 85 92 94 97

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4.7.1 5

Fora poltica x fora econmica DISCUSSES NORMATIVAS NA ATUALIDADE: CONVERGNCIA E DIVERGNCIAS

98 101

5.1 5.2

SOB O CDIGO BRASILEIRO DE TELECOMUNICAES PROPOSTAS DE REVISO PARA O MARCO DAS COMUNICAES

102 105

5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.4

OUTROS DEBATES RELEVANTES Ancinav Abertura ao capital estrangeiro Escolha do padro de TV digital O PROJETO DE LEI N29/2007 E DISCUSSES NAS TELECOMUNICAES

108 108 110 114 118

5.4.1 5.5 5.6

A disputa por contedo RADIODIFUSO E VENCIMENTO DE CONCESSES MOVIMENTOS RECENTES POR UMA REFORMULAO REGULATRIA

124 126 131

5.6.1 5.6.2 5.7 6

Movimentao Pr-Conferncia Nacional de Comunicao Um ano de TV digital no Brasil DISCUSSO CONCLUSO Referncias Apndice

133 139 140 148 156

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1 INTRODUO

A idia norteadora inicial desta pesquisa fora resultado das constataes obtidas num trabalho anterior, o de concluso de curso de graduao, o qual se dedicava a analisar os fatores que permeavam as circunstncias definidoras do modelo brasileiro de TV digital que estava sendo implementado. Naquele perodo foi observada a magnitude da influncia poltica que o empresariado da radiodifuso exercia para pressionar por uma deciso favorvel s suas expectativas e o quanto isso limava o debate histrico que estava sendo travado sob as novas possibilidades democrticas que a nova plataforma poderia oferecer. Saltava aos olhos o imperativo de uma ampla reformulao poltica na comunicao brasileira, uma vez que toda ela no comportava a estrutura do novo desafio que a digitalizao trazia consigo. Mais uma vez ficava delegado ao mercado desregulado a importante responsabilidade de orientar a forma como a TV digital seria feita no Brasil e nenhum dispositivo legal era tido como base para evitar que os riscos da orientao por regras de rentabilidade pudessem causar prejuzos ainda maiores para um setor que j estava problematicamente consolidado. A observncia da ausncia de polticas pblicas efetivas para o setor de radiodifuso no Brasil tornou-se, pois o ponto inicial do questionamento que se refinaria em seguida. Estudos realizados ao longo dos anos fundamentaram a constatao de que a ausncia de um marco legal eficiente para orientar as polticas empregadas no setor era o principal fator para sua degradao. A radiodifuso estava amarrada a um cdigo normativo que havia completado j seu 45 aniversrio e poucas mudanas apresentava em sua essncia e, o mais grave, abria brechas capazes de permitir aqueles que se tornaram ao longo dos anos problemas crnicos do setor. O mais interessante observar que mudanas legislativas de grande importncia tinham sido aplicadas comunicao social do Pas quando, na dcada de 1990 o governo de Fernando Henrique Cardoso deu impulso ao plano de reforma do aparelho do Estado, quando o setor de telecomunicaes foi privatizado, aliado a

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uma ampla reformulao normativa que atualizava as orientaes para o setor (uma lei geral foi criada assim como uma agncia reguladora que a fizesse valer). No entanto, foi como parte dessa reformulao legal que uma emenda constitucional, a mesma que oficializava a privatizao do setor, desvinculava os servios de radiodifuso daqueles de telecomunicao. Isso impediu que a regulamentao que estava sendo paralelamente criada englobasse as modalidades de telecomunicao caracterizadas pela transmisso se sons e imagens por radiofreqncia. Aquilo que inicialmente pde ser enquadrada como uma medida de carter meramente temporrio para agilizar um processo complexo que em seguida seria retomado, fincou-se como uma condio permanente que fragilizava o setor. Por conta disso, ficou determinado que o objetivo geral para a orientao deste trabalho seria entender porque a radiodifuso sofre esta desvinculao do rol dos servios de telecomunicao. Acerca dos objetivos especficos podemos elencar:

a) reunir elementos histricos que ajudem na compreenso das foras que orientam a dinmica poltica da comunicao no Brasil; b) entender como o Estado regulador e as polticas de cunho neoliberal se articulam com este processo; c) observar como esta questo se insere no cenrio atual de convergncia tecnolgica e rediscusso legislativa; d) contribuir com o debate acadmico acerca da necessidade de reviso legislativa para o setor.

Torna-se ainda relevante neste momento enfatizar que o objeto de pesquisa aqui estudado se constitui da desvinculao normativa em si, mas notando-se ainda que durante a trajetria certa prioridade analtica dada para a radiodifuso comercial aberta, por conta, especialmente, do acmulo de

conhecimento de pesquisas anteriores. As questes norteadoras a serem aqui trabalhadas so: por que a radiodifuso, um setor to estratgico para a comunicao social brasileira quanto s telecomunicaes, se manteve fora da reformulao poltica que marcou a dcada de 1990, com a aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes? Que fatores histricos de ordem tcnica, poltica ou econmica seriam capazes de justificar a

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dissociao regulatria entre os servios de radiodifuso e os de telecomunicao no Brasil? A delimitao temporal do estudo apresenta uma espcie de tripartio que no explcita, mas que pode ser observada ao longo do texto. O levantamento histrico pea-chave para a o acompanhamento de fatores polticos e econmicos que interferem nas formulaes polticas da radiodifuso no Brasil, especialmente porque um dos elementos de maior relevncia para anlise o cdigo de telecomunicaes de 1962 que permanece vigente. Outro momento retomado com maior nfase o que corresponde aprovao da emenda constitucional que oficializa a ciso no ano de 1995, e todo o debate poltico que se assiste em seguida. O terceiro perodo a que se foi dedicado estudo mais delimitado, pois tem seu marco inicial na definio do padro de TV digital a ser adotado no Brasil, na metade do ano de 2006, e seu ponto final com o Encontro Preparatrio para a I Conferncia Nacional de Comunicao, ocorrido em dezembro de 2008, quando este trabalho foi finalizado. Este perodo se justifica por englobar o binio 2007/2008, de grande importncia para a radiodifuso nacional pelos grandes debates polticos que comportam, como ser visto mais adiante. No que se refere metodologia aplicada, optou-se por um levantamento bibliogrfico a partir de livros, artigos, trabalhos acadmicos em geral, revistas especializadas, jornais, boletins eletrnicos, especialmente para o levantamento de dados mais recentes, alm da anlise documental de leis, projetos de leis e estudos de consultoria. O levantamento de informaes foi ainda favorecido por entrevistas realizadas com acadmicos dedicados ao tema e representantes de entidades bastante atuantes neste processo. O trabalho desenvolve-se em seis captulos nos quais so mescladas abordagens tericas, analticas, histricas e contemporneas com o propsito de problematizar e contextualizar, dentro da relao entre Estado, comunicao e sociedade, o tema aqui proposto. O captulo 2 discorre acerca do Estado a partir de perspectivas clssicas jusnaturalistas e liberais em que uma viso sistmica se faz presente. Esta entidade vem ser encarada como um elemento fundamental para a manuteno da civilidade e da paz social, mas dentro de um limite que no prejudicasse a liberdade individual. As contribuies de Marx e Gramsci deslocam o centro de anlise do Estado para a sociedade civil que passa a t-lo como reflexo de suas relaes de

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poder materiais e sociais. A abordagem segue pelo neoliberalismo avanando at o momento mais contemporneo de globalizao das relaes sociais em que a dissoluo de barreiras entre pases faz questionar a autonomia dos Estados-nao, realocando-os em suas funes. Diante da proeminncia das relaes de mercado em escala global, como parte da soluo neoliberal, e da eminncia de uma Sociedade da Informao, cresce ainda a importncia das redes e dos meios de comunicao, assim como os impactos sociais causados por estarem a servio do mercado internacional. Mais uma vez, ento, questiona-se o papel do Estado entre sua dupla funo de garantir nveis estveis de segurana para investimentos e competio em seu territrio e, ao mesmo tempo, impedir que os impactos negativos dessa lgica acumulativa desencadeiem mazelas sociais em seu povo. O captulo 3 aborda justamente como a estrutura burocrtica tradicional afetada por novos desafios como estes. Especialmente por conta de crises mundiais de carter econmico e poltico - desde a Grande Depresso de 1929, at a crise do petrleo na dcada de 1970 e a queda do muro de Berlim, em 1989 o paradigma do Estado questionado. Um novo modelo de administrao passa a ganhar destaque no cenrio mundial e vem se refletir no Brasil. o Estado gerencial, menos burocrtico e mais dinmico, cuja estrutura de poder se torna mais distribuda entre entidades de carter autnomo que passam a servir mais adequadamente s exigncias da soluo neoliberal. A lgica administrativa empresarial adentra o poder pblico e altera suas formas de regulamentao. Privatizao e desregulamentao so os itens bsicos da agenda de ajuste econmico empregada por pases em desenvolvimento que procuram ser aceitos no cenrio internacional. Seu reflexo no Brasil se faz por uma poltica econmica que, na dcada de 1990, foi responsvel por intensas transformaes tambm no setor de comunicaes, especialmente com a privatizao das telecomunicaes e com a reformulao poltica decorrente. Foi o impulso que

resultou na desvinculao constitucional entre telecomunicaes e radiodifuso e que orientou a poltica econmica a ser adotada pela lei geral que viria em seguida. O captulo 4 se prope a aprofundar o debate que est envolvido neste objeto de estudo. Observa-se como ficam definidas as bases normativas de cada setor a partir do momento em que a ciso dada, orientaes regulatrias que vo marcar uma sensvel bifurcao de destinos entre estes que na prtica se constituem servios de uma mesma natureza. feito um breve histrico das polticas

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de comunicao no Brasil a fim de resgatar os conflitos e disputas que possam ajudar a entender o problema em questo, bem como a maneira como ele ainda se configura na atualidade. Buscam-se as possveis explicaes para este feito e discorre-se sobre a possvel interferncia do coronelismo eletrnico e clientelismo poltico no estabelecimento dessa separao. discutida ainda a influncia de interesses da Associao Brasileira de Rdio e Televiso (Abert) e da Rede Globo na formulao de polticas pblicas para o setor de radiodifuso por conta da manuteno de um modelo de mercado adequado s suas estratgias econmicas e polticas. O captulo 5 trata da situao no momento atual. Em quais condies se encontra a radiodifuso, uma vez que permanece regida pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, e como esta legislao antiga d conta dos novos desafios da convergncia e da digitalizao. Na medida em que fica constatada sua defasagem so observadas as tentativas de reformulao desse marco atravs dos anteprojetos de uma lei geral que contemplasse o setor como um todo. Alm disso, feita ainda uma retomada das questes de reviso regulatria que alcanaram o setor nos anos seguintes ciso constitucional, como os debates sobre a criao de uma Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual, a entrada de capital estrangeiro nas aes das empresas de radiodifuso ou aquele acerca do modelo de TV digital que seria implantado no Brasil. Enfocando o momento mais recente, realizado um levantamento de informaes acerca das discusses ocorridas desde o segundo semestre de 2006 at o fim do ano de 2008. O Projeto de Lei n29 teve uma grande repercusso, especialmente por procurar oficializar entrada dos empresrios de telefonia na produo de contedo, o que desafiava os interesses dos tradicionais operadores de TVs por assinatura e levantava a discusso sobre a proteo ao contedo e a indstria nacionais. Apesar desse projeto no englobar a radiodifuso aberta, havia, bom lembrar, a promessa de que uma vez consolidada essa reformulao transitasse e passasse a valer tambm para ela. Outro acontecimento de grande importncia neste perodo foi o do vencimento das concesses de emissoras, o que levou a mobilizao da sociedade civil pelo debate acerca das normas que orientam essas concesses. Essa movimentao se faz presente ainda para pressionar o poder pblico pela realizao de uma Conferncia Nacional de Comunicao, a fim de que

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uma ampla discusso seja realizada com todos os interessados, claro, com a sociedade fortemente envolvida. Na verdade, o grande tema entre todas essas questes o constante desafio que as reformulaes normativas sempre representavam aos interesses da elite empresarial consolidada sobre a radiodifuso brasileira e como isso pode interferir para a permanncia da paradoxal separao entre telecomunicaes e radiodifuso em plena fase de convergncia tecnolgica. Esta dissertao de mestrado foi realizada como parte da pesquisa desenvolvida junto ao Grupo de Estudos de Polticas de Informao, Cultura e Comunicaes e ao Programa de Ps-graduao em Comunicao e Cultura Contemporneas vinculado Faculdade de Comunicao da Universidade Federal da Bahia. O perodo de dedicao pesquisa foi viabilizado pela concesso de bolsa de estudos pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). O presente estudo dever contribuir para o conhecimento acadmico na medida em que retoma discusses fundamentais para a comunicao no Brasil, mas particularmente por analisar um aspecto fundamental para a caracterizao da radiodifuso brasileira tal qual ela hoje: sua distino normativa do mbito das telecomunicaes, algo que, apesar da relevncia, no havia sido tratado com profundidade em outro trabalho acadmico, pelo que se tem conhecimento. Alm disso, a pesquisa procura oferecer informaes relevantes quanto ao estgio atual do processo de reformulao regulamentar para o setor, ponderando interesses e posicionamento dos diferentes atores envolvidos.

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2 ESTADO: TEORIA E CONTEMPORANEIDADE 2.1 DOUTRINA CLSSICA DO ESTADO

A teoria clssica do Estado teve incio na Europa do sculo XVII quando filsofos polticos sustentaram suas consideraes na anlise da natureza humana, especificamente no comportamento individual que surgia das relaes de poder entre sujeitos a partir das alteraes econmicas que se instauravam naquele perodo. Como o exerccio da coero dessas relaes no se adequava mais ao sentimento moralista de preceitos religiosos, ela passava a ser executada por uma instituio social capaz de controlar impulsos e paixes humanas, essencial como mecanismo civilizador. Neste momento histrico, a redefinio da condio natural do homem, marcada pela superao da lei divina, resulta na compreenso sistematizada de seus direitos individuais. Estas seriam, pois, as bases para o desenvolvimento da teoria liberal de Estado, fundamentada em direitos individuais e na ao do Estado para a garantia do funcionamento de um mercado livre e da defesa do bem comum. A razo toma lugar de destaque e os poderes econmico e poltico se desviam de antigas determinaes teolgicas para caber agora aos sujeitos racionais.

2.1.1 Jusnaturalistas

A racionalizao do Estado proposta pelos tericos jusnaturalistas contrape, essencialmente, o Estado como momento positivo sociedade prestatal - em seu estado de natureza ou sociedade natural - degradada ao momento negativo (BOBBIO, 1982). O instinto humano era algo nocivo ao convvio em sociedade e precisava ser urgentemente contido. O Estado era ento concebido como:

[...] o momento supremo e definitivo da vida comum e coletiva do homem, ser racional; como o resultado mais perfeito ou menos imperfeito daquele processo de racionalizao dos instintos ou das

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paixes ou dos interesses, mediante o qual o reino da fora degradada se transforma no reino da sociedade regulada (BOBBIO, 1982, p.19).

Na viso de Hobbes, por exemplo, o estado de natureza oferecia um ambiente catico na medida em que a liberdade dada aos indivduos estava sujeita s paixes humanas que traziam como conseqncias conflitos extremos e guerras. O Estado, para ele, seria fruto do desejo de garantia da ordem e da paz social. Seria a forma racional da existncia social do homem. Da adveio o conceito de contrato social, segundo o qual:

Os homens, em busca da paz, confiariam a um soberano o controle de suas paixes com o interesse de se refrearem a si prprios; desistiriam de seu poder individual para que nenhum deles pudesse reduzir o poder de qualquer outra pessoa atravs da fora (CARNOY, 1994, p. 27).

John Locke (apud BOBBIO, 2002) concorda com Hobbes quando afirma que, em virtude do perigo de guerras, os homens se unem numa sociedade poltica cedendo sua liberdade individual e seus direitos de auto-preservao a uma entidade protetora superior o Estado. Para Locke ele seria, portanto, o rbitro cuja imparcialidade, dirigida pelas leis da razo, impediria a degenerao de uma sociedade que naturalmente estaria condenada a conflitos permanentes e insolveis. esta renncia das liberdades individuais em favor de todas as outras que vai constituir o que Rousseau chamou de expresso da vontade geral, viabilizando o alcance da liberdade civil ou moral, a partir das quais o sujeito se torna mais livre do que era antes (CARNOY, 1994, p.33). O Estado de Rousseau, como reflexo da vontade geral, deveria agir na garantia da igualdade entre os cidados e conseqente compartilhamento dos benefcios gerados pela paz. Mas com Hegel que a tendncia de racionalizao do Estado dos pensadores jusnaturalistas se exaspera. Com ele, a viso positiva idealizada do Estado racional em si e para si - se consolida como uma realidade j dada, a superao da sociedade pr-estatal.
A racionalizao do Estado celebra o seu prprio triunfo e, simultaneamente, representada no mais como proposta de um modelo ideal, porm como compreenso do movimento histrico real;

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a racionalidade do Estado no mais apenas uma exigncia, porm uma realidade; no mais apenas um ideal, mas um evento da histria (BOBBIO, 1982, p. 20).

2.1.2 Doutrina liberal

Uma nova vertente do pensamento racionalista vem ser apresentada, ento, por Adam Smith (apud CARNOY, 1994). a partir dele que os homens comeam a ser compreendidos como sendo inteiramente impulsionados pelo desejo de ascenso econmica, agindo, assim, de acordo com o seu prprio interesse em busca do ganho material. A conseqncia, segundo Smith, da propagao desta atitude entre a coletividade seria a maximizao do bem-estar coletivo. Desta forma, ao lutarem por seu enriquecimento pessoal, os indivduos, mesmo inconscientemente, contribuam para a prosperidade coletiva. Da se constitui o paradoxo da concepo liberal. Ao mesmo tempo em que essencialmente competitiva, ela defende que este o modo mais eficaz dos homens alcanarem sua condio mxima de auto-realizao, de onde adviriam, ainda, benefcios para toda a sociedade. Na viso de Smith o Estado deveria pr-se parte deste processo social, de modo que sua interferncia poderia consistir num fator prejudicial.

Para Smith o papel do Estado era o mais perifrico em relao dinmica social fundamental a mo invisvel do mercado livre uma dinmica que no somente no deveria sofrer interferncia, mas exigiria, ao contrrio, uma loucura humana extrema para fazer retroceder significativamente sua capacidade inexorvel de prover o ganho material coletivo (e, conseqentemente, uma melhoria social global) (CARNOY, 1994, p. 39).

O Estado, contudo, aqui no visto como uma instituio a ser descartada, mas limitada. Na verdade ele se torna pea fundamental para a prosperidade social quando age de maneira a garantir a liberdade individual diante do livre mercado, fornecendo, para este fim, uma base legal propcia. Sua funo legislativa deve se orientar pelo benefcio do maior nmero de cidados e em defesa do mximo de liberdade possvel, ou seja, uma medida que proteja o indivduo para agir sem obstculos do poder do Estado, mas evite o prejuzo do interesse coletivo.

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[...] trata-se, ento, de delimitar a esfera privada com respeito pblica de modo que o indivduo possa gozar de uma liberdade protegida contra a invaso por parte do poder do Estado, liberdade essa que dever ser a mais ampla possvel no necessrio ajustamento do interesse individual ao interesse coletivo (BOBBIO, 1988, p. 67).

Esta limitao mnima imposta ao comportamento dos sujeitos no pode ser confundida com paternalismo, ou seja, a doutrina em que o Estado protege o cidado dele prprio. Na verdade o liberalismo se consolida como uma doutrina antipaternalista por excelncia, tornando cada um responsvel e guardio de si (BOBBIO, 1988). A melhor maneira de impedir que a intromisso do governo na dinmica social competitiva prejudicasse os interesses dos cidados era torn-lo freqentemente suscetvel a alteraes de mandato, ou seja, sujeito as eleies peridicas. este raciocnio que cria uma ligao ntima entre liberalismo e democracia. John Stuart Mill viu o processo democrtico como uma contribuio fundamental na defesa da liberdade dos cidados perante o governo, e na busca de uma sociedade livre e equitativa (CARNOY, 1994). A concepo do Estado liberal burgus foi, ento, amparada pela idia de democracia representativa, atravs da qual era conferido aos cidados o poder de mudar o pequeno grupo de funcionrios dirigentes, agora sujeitos vontade geral. Mesmo ainda vista como superior, a entidade de governo apresentava, ento, certa vulnerabilidade, e era esta subordinao coletividade que tornava tal aparelho poltico adequado para o sistema competitivo de mercado.

2.2 MARX, GRAMSCI E O ESTADO

Opondo-se concepo positiva prpria do pensamento racionalista, Karl Marx condiciona sua teorizao acerca do Estado (no em sentido estrito, mas a partir da conjuno de vrios de seus fundamentos e escritos) essencialmente, crtica da filosofia poltica hegeliana atravs da obra Crtica da filosofia do direito pblico de Hegel (BOBBIO, 2002). Marx refuta o mtodo especulativo adotado por Hegel, principalmente, no que diz respeito a sua concepo de subordinao da sociedade civil em relao ao Estado. Ao contrrio desta viso, portanto, o Estado

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no seria a superao da sociedade civil, mas o simples reflexo dela: se a sociedade civil assim, assim o Estado (BOBBIO, 1982, p. 22). Em Marx e Engels o Estado passa a ser concebido no como superao, mas como conservao do estado da natureza, perpetuando a lei da fora no mais de todos contra todos [...] [mas] de uma parte contra outra parte (a luta de classes, da qual o Estado expresso e instrumento) (CARNOY, 1994, p. 66). A doutrina marxista e engelsiana do Estado (BOBBIO,1982) seria caracterizada primeiramente pela considerao de que o Estado moldado tomando como base a sua estrutura social correspondente. a soma total dessas relaes de produo que constitui a estrutura econmica da sociedade, a base concreta sobre a qual emerge uma superestrutura jurdica e poltica que no representa o bemcomum, mas a expresso poltica da estrutura de classes inerente produo (CARNOY, 1994). Estando, portanto, subordinado sociedade civil, o Estado seria uma expresso poltica da dominao de classes e consistiria num instrumento essencial para a legitimao e manuteno da classe burguesa dentro da sociedade capitalista.
O Estado se torna uma entidade separada, ao lado e de fora da sociedade civil, mas no nada mais do que a forma de organizao que a burguesia necessariamente adota para fins internos e externos, para a garantia mtua da sua propriedade e interesses (MARX; ENGELS, 1964, p.78, apud CARNOY, 1994, p. 68).

Caracterizado como instrumento sujeito classe dominante, a ele no caberia resolver as desigualdades da sociedade civil, mas conserv-la tal qual ela , resultado historicamente determinado dessas relaes. Assim ela no s no se sente ameaada pelo Estado, como se utiliza dele para perpetuar suas determinaes. Carnoy (1994), entretanto, faz questo de enfatizar que este reflexo das relaes de domnio no deve ser observado atravs de uma concepo de compl de classe colocada por Marx e Engels. Na verdade, apesar de no ficar claro na obra dos dois autores at que ponto o Estado atuaria de acordo com os interesses da classe dominante, eles esclarecem que:

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[...] o Estado tem suas origens na necessidade de controlar os conflitos sociais entre os diferentes interesses econmicos e que esse controle realizado pela classe economicamente mais poderosa na sociedade. O Estado capitalista uma resposta necessidade de mediar o conflito de classes e manter a ordem, uma ordem que reproduz o domnio econmico da burguesia (CARNOY, 1994, p. 69).

Antes de um mero instrumento de compl da classe dominante, tal entidade apenas seria o reflexo de uma relao de dominao existente na sociedade que a condiciona. Seria, portanto, pelo cumprimento do seu papel como mantenedor da ordem que ela serviria de meio para a represso da classe oprimida, sufocada por conta de uma paz contrria s possibilidades de reestruturao social revolucionria.
O condicionamento da superestrutura poltica por parte da estrutura econmica, isto , a dependncia do Estado e da sociedade civil o lugar onde se formam as classes sociais e se revelam seus antagonismos, e o Estado o aparelho, ou conjunto de aparelhos, dos quais o determinante o aparelho repressivo (o uso da fora monopolizada), cuja funo principal , pelo menos em geral e feitas algumas excees, de impedir que o antagonismo degenere em luta perptua [...] no tanto mediando os interesses das classes sociais mas reforando e contribuindo para manter o domnio de classe dominante sobre a classe dominada (BOBBIO, 2002, p. 741).

Este seria, ento, um terceiro elemento caracterizador do Estado marxista. Ele entendido como um aparelho coercitivo consolidando a dominao burguesa pela imposio de leis repressoras. Para Lnin esta seria, pois, a funo primordial do Estado burgus: a legitimao do poder, da represso, para reforar a reproduo da estrutura e das relaes de classe (CARNOY, 1994, p. 71). Segundo Bobbio (1982), trs elementos vo, portanto sintetizar a doutrina marxista e engelsiana do Estado:

a) trata-se de um aparelho coercitivo (oposto sua antiga concepo tica); b) um instrumento de dominao de classe; c) uma instituio de papel secundrio por estar subordinado sociedade civil (ele no condiciona a sociedade, como em Hegel, mas por ela condicionado).

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Tanto para Marx quanto para Gramsci (1949 apud BOBBIO, 1982), a sociedade civil torna-se fator fundamental na compreenso do desenvolvimento capitalista, no entanto, uma distino crucial marcar o raciocnio dos dois autores: enquanto para Marx a sociedade civil consiste na estrutura, como relaes de produo, para Gramsci, ela a superestrutura, incorporando sua reflexo analtica o complexo de representaes ideolgicas, culturais e polticas que a constitui.

A anlise sumria do conceito de sociedade civil, desde os jusnaturalistas at Marx, terminou com a identificao realizada por Marx entre sociedade civil e momento estrutural. Esta identificao pode ser considerada como ponto de partida da anlise do conceito de sociedade civil em Gramsci, j que [...] a teoria de Gramsci introduz uma profunda inovao em relao a toda tradio marxista. A sociedade civil em Gramsci, no pertence ao momento da estrutura, mas ao da superestrutura (BOBBIO, 1982 p. 32, grifo do autor).

Dessa forma, Gramsci e Marx realizam uma ruptura com o pensamento de Hegel e a tradio jusnaturalista deslocando o centro de anlise do Estado para a sociedade civil. Porm, contrapondo Marx que Gramsci flexibiliza a determinao da histria social apenas por fatores econmicos. A constituio poltica em que resulta a sociedade civil no mais se restringe s relaes materiais do conjunto da vida comercial e industrial, ela compreende toda a problematizao das relaes intelectuais e espirituais que nela interferem. A reavaliao da sociedade civil no o que liga [Gramsci] a Marx [...], mas precisamente o que o distingue dele. (BOBBIO, 1982 p. 32). E exatamente orientado por seu enfoque ideolgico que Gramsci desenvolve o conceito de hegemonia atravs da qual valores e normas burguesas eram disseminadas por entre as classes subalternas procurando conquistar o seu consentimento e assim legitimar o domnio. A fora da hegemonia repousava, portanto, no na fora coercitiva exercida pelo Estado como aparelho repressivo da burguesia, mas na aceitao negociada por parte dos dominados de conceitos de realidade, valores polticos e religiosos, moralidade e concepes de mundo de uma maneira geral pertencente aos seus dominadores. Em Gramsci (1949 apud BOBBIO, 1982) a relao entre instituies e ideologias aparece invertida de modo que as ideologias tornam-se o momento

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primrio da histria e as instituies, por sua vez, passam a ser o momento secundrio.
[...] de modo mais sinttico e preciso: a teoria da hegemonia liga-se, em Gramsci no apenas a uma teoria do partido e do Estado, [...] mas engloba a nova e mais ampla concepo da sociedade civil, considerada em suas diversas articulaes e [...] considerada como momento superestrutural primrio. Com isso mais uma vez reconhecido o posto central que o momento da sociedade civil assume no sistema gramsciano: a funo resolutiva que Gramsci atribui hegemonia revela, com toda a fora, a posio preeminente da sociedade civil, ou seja, do momento mediador entre a estrutura e o elemento superestrutural secundrio (BOBBIO, 1982, p. 48).

Se para Gramsci nem fora nem a estrutura econmica da produo capitalista so responsveis diretas pelo consentimento e aceitao da dominao entre as classes subordinadas, sua explicao s poderia residir em aspectos ideolgicos de persuaso de conscincias. Gramsci (1949 apud BOBBIO, 1982) inverte a teoria marxista

especialmente por enfatizar a supremacia das superestruturas ideolgicas sobre a estrutura econmica e a da sociedade civil - na forma de consenso - sobre a sociedade poltica fora do Estado como aparelho repressivo. No entanto, a hegemonia no a oposio entre consentimento e coero, ela seria, antes disso, a sntese de consentimento e represso (CARNOY, 1994, p. 99).

[...] podem ser fixados, por enquanto, dois grandes planos superestruturais: o que pode ser chamado de sociedade civil, ou seja, o conjunto de organismos habitualmente ditos privados, e o da sociedade poltica ou Estado. E eles correspondem funo de hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade; e do domnio direto ou de comando, que se expressa no Estado e no governo jurdico (GRAMSCI, 1949, p. 9 apud BOBBIO, 1982, p. 3233).

Haveria a uma relao de complementaridade, de maneira que o Estado torna-se um aparelho de hegemonia que abrange toda a sociedade, distinguindo-se dela, somente, pelo domnio dos aparelhos coercitivos atravs dos quais exerce o uso legtimo de sua fora. Segundo Coutinho (2000) o maior mrito de Gramsci consiste em ter ampliado a teoria marxista clssica do Estado e, alm disso, ter percebido o surgimento de:

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[...] uma esfera social nova, dotada de leis e de funes relativamente autnomas e especficas, e o que nem sempre observado de uma dimenso material prpria. essa esfera que ele vai chamar de sociedade civil, introduzindo uma novidade terminolgica com relao a Marx e Engels (para os quais sociedade civil sinnimo de relaes de produo econmicas), mas retomando alguns aspectos do conceito tal como aparece em Hegel (que introduzia na sociedade civil as corporaes, isto , associaes poltico-econmicas que, de certo modo, podem ser vistas como formas primitivas dos modernos sindicatos). Nessa nova situao, [...] o Estado os mecanismos de poder no se limita mais aos institutos de dominao direta, aos mecanismos de coero. [...] ao lado deles, Gramsci v a emergncia da sociedade civil. E o que especifica essa sociedade civil o fato de, atravs dela, ocorrerem relaes sociais de direo poltico-ideolgica, de hegemonia, que por assim dizer completam a dominao estatal, a coero, assegurando tambm o consenso dos dominados (ou assegurando tal consenso, ou hegemonia, para as foras que querem destruir a velha dominao) (COUTINHO, 2000, p. 15-16).

2.3 NEOLIBERALISMO

A anlise contempornea de fenmenos polticos, sociais e econmicos que englobam a redefinio capitalista no pode ser feita, pois, sem a observao de tais fundamentos bsicos dos tericos mencionados acima. Ao perodo estudado por Marx e, posteriormente, por Gramsci so dados novos contornos e novas propores, especialmente a partir da dcada de 1970, por movimentos estruturantes oriundos da chamada globalizao, expanso de capital, ento articulados dentro de uma roupagem mais recente da clssica teoria liberal, a poltica econmica neoliberal. Redes de conexo de alta velocidade em transmisso de dados remodelam as relaes sociais contemporneas e impulsionam a circulao de capital que, com o seu potencial multiplicado, fomenta o mercado financeiro numa lgica que transcende a esfera econmica repercutindo tambm nos mbitos poltico e cultural. Se a legitimao deste novo perodo dada pela doutrina neoliberal, seu estabelecimento s foi possvel devido ao declnio do Estado fordista e da crena na ideologia socialista. O cenrio poltico que se tem em mente aqui constitudo pela crise do Welfare State, a ascenso ao poder de Ronald Reagan, nos EUA, e de

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Margareth Thatcher, na Inglaterra, alm da queda do Estado socialista na Unio Sovitica. A interveno keynesiana do Estado na economia nacional, que havia se instaurado aps a crise de 1929 e aps a Segunda Guerra, foi desafiada pela crise do petrleo de 1974 e 1979, de modo que a orientao geral, emitida pelo FMI, Banco Mundial e Grupo dos 7 todos sob forte influncia dos Estados Unidos foi dura: profundos e permanentes cortes nos gastos pblicos. (JAMBEIRO, 2006). Na dcada de 1980, portanto, o Estado interventivo encontra-se espreitado e conhece o seu esgotamento intervencionista graas crise fiscal, uma vez que ele:

Se encontra perante dois limites: o primeiro representado pela natureza do objeto fiscal (em virtude da qual a imposio direta pode agravar mais a renda e o capital monoplico do que a empresa concorrencial) e pelos vnculos da manuteno de uma economia livre; o segundo constitudo pela possibilidade de um incremento incontrolvel da demanda de despesas pblicas, capaz de motivar um colapso do Estado fiscal (GOZZI, 1993, p. 404).

por conta dessa crise entre arrecadao e despesa que o Estado de Bem-Estar Social, at ento uma resposta liberal para o avano do socialismo na Europa, estava sendo apontado como um fator determinante no aumento do dficit das contas pblicas. Um descompasso bastante nocivo para a sade oramentria das naes por desviar recursos que deveriam, segundo o discurso pregado, ser destinados ao investimento industrial e comercial, tornando mais competitivas aquelas economias. Os gastos sociais como garantias trabalhistas, sade e previdncia eram, ento, combatidos veementemente pelos defensores do livre mercado, pois, alm de gerar inflao, truncar o desenvolvimento econmico dos Estados nacionais e a concorrncia, ainda seriam responsveis pelo estmulo do comodismo dos trabalhadores e funcionrios. A incumbncia sobre gastos sociais deveria, por seu turno, sair da responsabilidade estatal e passar para instituies do setor privado, pois elas investem os recursos arrecadados e cumprem suas obrigaes graas s rendas auferidas com as aplicaes. (PAIM, 2000, p. 258). Afora desconfianas advindas da instabilidade econmica, outro fator contribuiu no cultivo de um terreno mundial propcio para a difuso do

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neoliberalismo. Trata-se do declnio do socialismo como bandeira de luta, decorrente do distanciamento entre as promessas de bons tempos de uma sociedade de transio para o comunismo e a realidade da estatizao autoritria que se instaurou nos pases que o adotaram.

Assim, como nenhuma das sociedades ditas socialistas se comportava como Marx e a maioria dos marxistas pensavam que elas se comportariam as classes no tinham sido eliminadas, o Estado no s no desaparecera como se tornara a mais central e dominante estrutura da sociedade Sweezy concluiu que o resultado era uma profunda crise na teoria marxiana, ou no paradigma marxiano de construo das sociedades (RAMOS, 2000, p.33).

Assim, o colapso do socialismo marca um retrocesso no curso da histria que a mudana revolucionria como aquela de transio do feudalismo para o capitalismo - iria promover, segundo as previses de Marx, passando-se do capitalismo para o socialismo e por fim ao comunismo. O que ocorreu no cenrio contemporneo, portanto, foi uma reverso contra-revolucionria atravs da qual praticamente todos os pases que haviam alcanado o socialismo retornaram ao capitalismo (JAMBEIRO, 1997). O fim das experimentaes de naes com estados socialistas foi caracterizado por Habermas (apud RAMOS, 2000) como Revoluo Ratificadora concebida especialmente pelos projetos perestroika (de reestruturao econmica) e glasnost (poltica de transparncia de informaes). O mercado baseado na tradio liberal do laissez-faire se espalhava, portanto, pelos mais diversos pases do mundo de maneira desigual. Os pases perifricos que ainda no tivessem se inserido efetivamente na proposta liberal se viam obrigados a ceder s exigncias de organizaes internacionais sem as quais no conseguiriam recursos para sobreviverem no mercado globalizado, sobretudo porque muitos deles j se encontravam profundamente endividados.

A globalizao foi difundida, vendida e impingida a governos, partidos, sindicatos, em todos os pases, mas principalmente nos de economia perifrica, como a nica possibilidade, poltica e ideolgica, necessria e irrecusvel ao ingresso na modernidade capitalista. Fenmeno universal, inclusivo e homogeneizador, indispensvel aos Estados nacionais no acesso s transformaes tecnolgicas em curso em todo o mundo, foram tais as idias subsidirias na fabricao desta crena. E, por outro lado a ausncia de qualquer outra alternativa [...] (SIMIONATTO, 2003, p.277-278).

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De fato, como colocado por Paim (2000) diante dos resultados espetaculares alcanados pelo livre-cambismo ainda no sculo XIX, esperava-se que este novo regimento econmico fosse adotado por todos os pases do mundo uma vez que:
Adotado este sistema de produo, seguir-se-iam o bem-estar da maioria e a instituio do sistema representativo. Esta hiptese foi turbada, desde logo, pelo empenho dos socialistas de valer-se do sistema produtivo moderno, instaurado sob a gide do Estado, para perpetuar estruturas polticas autoritrias e totalitrias. A par disso, mesmo no chamado campo democrtico, a democracia e o progresso pouco prosperaram, a exemplo da Amrica Latina. (PAIM, 2000, p. 253).

Mais adiante ele arremata:

De onde vem a riqueza das naes desenvolvidas? A suposio de que a nossa pobreza teria algo a ver com a histria absolutamente pueril. [...] optamos pela Contra-Reforma e a Inquisio, escolhemos a pobreza. Os Estados Unidos seguiram caminho diretamente oposto. Aqui fomentamos o dio riqueza, ali esta poderia consistir em indcio de predestinao. Enquanto ficarmos agarrados aos valores contra-reformistas, jamais encontraremos o caminho do desenvolvimento, que, sem dvida, corresponde hoje a uma aspirao da maioria. (PAIM, 2000, p. 260).

Diante deste tipo de afirmao, no parece exagero afirmar que a constituio de uma via de desenvolvimento determinada pela adoo de mtodos neoliberais como nica alternativa situao de atraso econmico de pases perifricos surge como uma apologia privatizao e supremacia do mercado, inserida, ainda, numa cultura antiestado. Sem dvida, a presso psicolgica de se atribuir a responsabilidade sobre seus fracassos econmicos s escolhas de cada pas, cria uma falsa expectativa de que a sada desta situao seria uma mera questo de opo. Se existe a possibilidade de ser includo no mercado mundial, e se somente assim as benesses democrticas e prosperidade podem ser alcanadas, os pases que escolherem outro caminho estariam, de acordo com este raciocnio, fadados ao fracasso. Por outro lado, o individualismo surgido aps o colapso das lutas socialistas e reforado pela reforma intelectual advinda da cultura da crise

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desencoraja o ativismo poltico coletivo e produz um desencantamento utpico, um conformismo que atravessa todo o tecido social, reforando a crena de que a realidade hoje e desde sempre foi assim, e para sempre assim ser. (SIMIONATTO, 2003, p. 278). Alm disso, o que se percebe o esmaecimento dos processos de luta coletiva, um esvaziamento da sociedade civil em busca de lutas particulares, concretizada atualmente sob a forma do chamado terceiro setor. A dinmica global passa, dessa maneira, a ser determinada pela expanso da hegemonia neoliberal assentada sobre a crise de legitimao do Estado e pela cristalizao de uma cultura antiestado. Especialmente em pases em desenvolvimento, a degradao da figura do Estado apresenta-se como solo frtil para o consentimento acerca da soluo liberal. A partir disso, as grandes corporaes tornam-se, para pases perifricos, uma indispensvel fonte de capital para investimento em desenvolvimento no mercado nacional. O grau de submisso destes Estados tanto que eles entram em verdadeira competio e aumentam a atratividade de seus mercados internos na tentativa de angariar mais recursos seguindo, para isso, os passos da cartilha neoliberal instituda pelas organizaes internacionais: privatizao e

desregulamentao.

2.3.1 Ajuste Econmico

A reformulao capitalista de que damos conta, expandida pela integrao global dos mercados, no poderia se efetivar sem uma poltica econmica neoliberal que garantisse a flexibilizao dos mercados nacionais. O livre fluxo de capital e a atuao ampliada das grandes corporaes passavam a exigir dos organismos internacionais a configurao de um ambiente propcio para as dinmicas da acumulao e a partir da que, para integrarem o mercado, as economias de pases perifricos teriam que oferecer em troca sua mxima abertura para esses capitais. A estratgia neoliberal havia exaurido determinados mercados de pases centrais e buscava, ento, expandir sua produtividade para alm de fronteiras ainda no alcanadas, sejam elas territoriais ou setoriais. Para isso os novos mercados

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teriam que se submeter a um ajuste econmico que assegurasse estabilidade de investimentos e a partir o qual a entrada do capital privado passasse a ser permitida em esferas as quais anteriormente apenas o Estado poderia gerir. Tomada sob a forma de uma nova ordem global, uma nova hegemonia impunha, como uma de suas premissas fundamentais de reforma, a privatizao das propriedades do Estado, com a superao do modelo patrimonial clssico. Entre as razes sobre as quais se baseiam os benefcios da privatizao estariam: o enxugamento das despesas do Estado, que resultaria numa possvel reduo de impostos; o estmulo competio do mercado interno, que seria responsvel pela melhora nos servios prestados e por maiores investimentos e rendimentos, possibilidades de progresso e conquistas individuais, que representariam menos custos sociais para os cofres pblicos (PAIM, 2000). De maneira geral, o carter imperativo da privatizao consiste na injeo de recursos no mercado interno, o que poderia oferecer maiores possibilidades de desenvolvimento se no fossem acompanhados de efeitos sociais to nocivos. O fato que a privatizao assistida nos pases em desenvolvimento caracterizada no pelo progresso de seu povo, mas pela submisso ao capital de bens e servios pblicos dos mais elementares, como sade, educao, previdncia, cultura, sob a justificativa da ineficincia do Estado e das promessas da livre concorrncia. No entanto, ao invs de reduzir, o investimento em atrativos para o capital externo acaba elevando as despesas pblicas. O setor rebocador do

desenvolvimento econmico o do capital monoplico exige crescentes investimentos infra-estruturais, dessa forma, o Estado fornece uma cota de capital constante, que contribui para frear a queda da taxa mdia de lucro, e assim provoca desvio da verba que inicialmente estava voltada para despesas de cunho social (GOZZI, 1993, p. 405). As novas formas de gesto empresarial concebidas por corporaes multinacionais em pases em desenvolvimento, integrando suas atividades em estruturas de interconexo global, fazem perceber que elas se tornam agora suficientemente grandes para competir com governos, e to desejadas como parceiras em projetos econmicos que, como antes colocado, podem ser motivo de fortes disputas entre estados nacionais (JAMBEIRO, 1997).

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Perseguindo uma densa e tensa agenda comum, a maioria dos pases procura, no momento, realinhar suas estruturas polticas na perspectiva de permitir, favorecer e acelerar a internacionalizao de suas economias e a atrao de capitais estrangeiros. Sob o comando de organismos internacionais, os estados nacionais dispendem suas energias buscando integrar-se no planejamento estratgico dos grandes conglomerados internacionais. Para os pases em desenvolvimento, em particular, a receita aplicar o conhecido Programa de Ajustamento Estrutural sugerido pelo FMI: isto , eles podem receber grandes e baratos emprstimos se adotarem as medidas indicadas pela viso ortodxica da cincia econmica, expressa na exigncia de equilibrados oramentos, desvalorizao da moeda, estado, e entusistica aceitao de capital estrangeiro (MORGAN, 1992 apud JAMBEIRO, 1997).

A penetrao de recursos financeiros de origem externa se traduz na necessidade de uma flexibilizao emergencial tambm no que se refere regulamentao. A existncia de um conjunto de regras estabelecidas pelo Estado interventor, caracterstico do perodo fordista1 de capitalismo, se tornava neste novo momento uma barreira burocrtica que implicava prejuzos significativos para a dinmica econmica da comunidade internacional. A cultura antiestado atua aqui tambm a favor da desregulamentao de atividades econmicas e da decomposio dos monoplios de servios pblicos. Os Estados nacionais eram, ento, redefinidos dentro da lgica liberal, permanecendo sua funo regulamentadora, no entanto, agora, ela estaria voltada para a manuteno de um sistema competitivo e segurana do fluxo de capitais.
Na verdade, velhas idias sobre regulamentao podem no funcionar na nova era tecnolgica, na qual servios e mercados so cada vez mais integrados, sem respeito a fronteiras fsicas ou culturais. A tarefa de regular, entretanto, permanece sendo cumprida, mesmo mascarada pela proclamada forma de desregulamentao: desregulamentao, na verdade, ainda interveno estatal, usada ao menos como inteno - para estender racionalizao e eficincia empresarial em contextos onde agncias estatais reguladoras ou tecnocracias estabelecidas no interior do prprio governo emperram a expanso capitalista (JAMBEIRO, 1997).

Esquema de produo econmica em massa instaurado inicialmente por Henry Ford, simbolicamente a partir de 1914, orientado por tcnicas de organizao Tayloristas, e que tornou-se smbolo da racionalizao da rotina produtiva baseada na diviso, controle e execuo do trabalho, baixa qualificao da mo-de-obra, na reduo do conhecimento do projeto completo pelo trabalhador que ficava coordenado a seguir um ritmo fabril de organizao do processo produtivo. O modo de regulao governamental desta fase centrado basicamente no controle, planejamento, propriedade e welfare state (HARVEY, 2003).

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A doutrina liberal contempornea confirma expressivamente as idias liberais do pensamento clssico segundo as quais o Estado visto como mal necessrio. Sua interveno deve permitir o mximo de liberdade possvel dentro das articulaes de mercado, evitando, portanto, que seus atores cometam aes exageradas e indesejveis para o bom funcionamento do sistema. A nova relao Estado/economia criou a noo de Estado-mnimo que, atravs do seu recuo interventivo e limitao funo administrativa, atua para a recriao de um mercado estvel, alm de investir em infra-estrutura (mo-de-obra especializada atravs da educao e programas profissionalizantes), operando, assim, mais ativamente na valorizao do capital.

Na formulao hoje mais corrente, o liberalismo a doutrina do Estado mnimo (o minimal state dos anglo-saxes). Ao contrrio dos anarquistas, para quem o Estado absoluto e deve, pois, ser eliminado, para o liberal o Estado sempre um mal, mas necessrio, devendo, portanto, ser conservado dentro de limites os mais restritos possveis. (BOBBIO, 1988, p. 89).

A liberdade de iniciativa econmica, portanto, reclamava uma interveno legislativa reformada para a necessidade de sua expanso. As premissas de privatizao e re-regulamentao davam abertura para a internalizao de valores neoliberais na formulao de polticas de interesse nacional, contribuindo, dessa forma para uma deslegitimao do Estado e enfraquecimento da autoridade nacional. Fragilidade esta que o torna instrumento adequado e primordial para assegurar a manuteno da ordem estabelecida.
Destitudo de seu carter pblico, o Estado vem sendo cada vez mais substitudo por fraes da sociedade civil, articuladas em torno de uma oligarquia financeira globalizada que busca garantir seus interesses ampliando os canais e as instituies capazes de aglutinar seus projetos, o que lhe confere uma hegemonia poltico-econmica assegurada pela organizao atual do capitalismo (SIMIONATTO, 2003, p. 279).

Fica evidente aqui a realocao progressiva que o Estado sofre diante da lgica de valorizao econmica do seu mercado interno. Ele passa a assumir um carter cada vez mais administrativo, distanciando-se da regulao direta de diversos setores agora geridos por agncias reguladoras de carter eminentemente autnomo. Elas resultam exatamente da eliminao das instituies que do

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materialidade ao Estado, reestruturando-o sobre rgos tcnicos impermeveis s oscilaes conjunturais da poltica e instabilidade eleitoral, fruto da

instrumentalizao democrtica do Estado liberal (RAMOS, 2005). A conseqncia deste processo seria o esvaziamento da funo legislativa e a reorganizao do comando poltico de maneira a desviar-se para outros ncleos distanciados do aparelho estatal.

Agncias reguladoras so [...] elementos centrais de processos de liberalizaes e privatizaes de operadoras de servios pblicos, tanto em pases centrais quanto perifricos. Trata-se de entes administrativos capazes de, em tese, como reza a expectativa terica dos mercados perfeitos da economia neoclssica, regular os mercados privatizados de modo equilibrado, autnomo e eqidistante das influncias do Estado, dos interesses privados, e dos consumidores. Um dado singular desses processos a despreocupao terica e prtica com a categoria governo. Essa ausncia, porm, parte objetiva dos modelos [defendidos pelo] Banco Mundial (RAMOS, 2005, p. 20).

Mais adiante, Ramos completa:

Um ente que, por sua inventiva natureza poltica, jurdica e administrativa, seria capaz de oferecer aos mercados a segurana de que eles no seriam atropelados pela excessiva ingerncia do aparelho governamental. Da a idia de independncia, poltica e administrativa, avocada a esse ente que somaria competncia e atribuies de natureza legislativa, executiva e judicial at hoje inaplicveis a qualquer outro cenrio nacional (RAMOS, 2005, p. 23, grifo do autor).

As entidades tcnicas reguladoras seriam, pois, a soluo para o alcance de uma legitimidade reguladora desprovida do pesado encargo poltico-burocrtico das instituies estatais tradicionais. A autonomia seria pea chave na

desvinculao de poltica e economia, o que torna as agncias tcnicas figuras centrais na consolidao do neoliberalismo na atualidade. No se pode tomar por verdade, porm, que o resultado deste novo momento seria uma degenerao do Estado quando se trata, antes, de seu reposicionamento, de modo a se tornar um piv poltico-estratgico do

estabelecimento da ordem competitiva.

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2.4 UM MUNDO GLOBALIZADO

A reorientao funcional que ir configurar o Estado contemporneo deve ser compreendida, ento, em meio a uma srie de fatores estruturantes que o formulam diante do que se convencionou chamar de globalizao. Tal fenmeno colocado (GIDDENS, 1991, p. 69) a partir da intensificao das relaes sociais em escala mundial no que compe uma estratgia financeira de ordem internacional entoada por uma filosofia de empresa global (interdependncia dos sistemas produtivos nacionais). Segundo Mattelart (2000, p. 125) a globalizao , primeiramente, um modelo de administrao de empresas que procede na criao e explorao de competncias em nvel mundial, objetivando maximizar o lucro e consolidar suas fatias de mercado. Aqui, portanto, se faz valer a integrao como palavra de ordem para a concretizao de uma estrutura orgnica mundial, uma unidade funcionalmente sistematizada que vai consolidar a empresa global. O termo globalizao mais freqentemente utilizado por tericos anglo-saxes que entendem a expanso dos princpios de mercado para todo o planeta como oriunda do salto tecnolgico das ltimas dcadas. A idia aqui entusiasta e se identifica com os propsitos neoliberais da construo do mercado de intercmbio global. O termo correlato mundializao, muito embora referente ao mesmo conjunto de aspectos que configuram a atualidade, mais utilizado por tericos seguidores da tradio sociolgica francesa que no compreendem tais fenmenos como sendo recentes, mas provenientes de um conjunto de processos que integram a transformao do sistema capitalista.2 Assim, de acordo com a uma teorizao mais alinhada com a primeira perspectiva, o que se estaria vivenciando atualmente, seria o processo de estabelecimento temporal de uma economia de Terceira Onda que configuraria uma Era da Informao.

In a First Wave economy, land and farm labor are the main factors of production. In a Second Wave economy, the land remains valuable
A proposio aqui apresentada no objetiva estabelecer uma distino entre estas duas denominaes. De fato, o que se tem em mente uma diferenciao ideolgica que marca a escolha efetuada entre os tericos que, de uma maneira geral, optam por um termo ou pelo outro.
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while the labor, becomes massified around machines and larger industries. In a Third Wave economy, the central resource a single word broadly encompassing data, information, images, symbols, culture, ideology, and values is actionable knowledge. [] The meaning of freedom, structures of self-government, definition of property, nature of competition, conditions for cooperation, sense of community and nature of progress will each be defined for de Knowledge Age just as they were redefined for a new age of industry some 250 years ago (DYSON et. al., 1994).

Esta terceira fase que ora estaria se instaurando, seria o resultado de uma integrao mundial dos mercados para a prosperidade da sociedade global numa clara releitura do discurso liberal de que falamos anteriormente. Segundo os defensores desta viso, portanto, o mal estar que ainda se faz presente na civilizao atualmente seria conseqncia de uma adaptao fase de transio para a Terceira Onda, redefinies essenciais para o alcance dos louros das novas conquistas. Foi num raciocnio similar que o ento vice-presidente norte-americano Albert Gore utilizou a expresso nova ordem numa conferncia do ainda G7 em Bruxelas, em 1995, sobre as novas Tecnologias da Informao e da Comunicao (TICs), quando com a sua interveno intitulada Toward a global information infrastructure: The promise of a new world information order defendia a liberalizao das redes de comunicao dois anos aps o anncio do Plano Gore para a construo de auto-estradas (superhighways) da informao (MATTELART, 2000). A nova ordem, no entanto, como uma expresso cunhada pelos pases mais industrializados foi uma adaptao realizada da Nova Ordem da Informao e da Comunicao (NOMIC) da dcada de 1970, fundada nas aes progressistas que lutavam pela superao de desigualdades inerentes aos fluxos de informao ao redor do mundo (MATTELART, 2006). Por trs dela estaria a estruturao de uma terceira fase do capitalismo a partir da qual suas antigas desigualdades estariam longe de demonstrar sinais de sucumbncia. A globalizao das sociedades que ocorre na atualidade, de acordo com Ianni (1993), dentro de uma lgica prpria da expanso do capital que no se configura em algo novo:
Desde as grandes navegaes iniciadas no sculo XV, at o presente, em fins do sculo XX, o capitalismo provoca constantes e peridicos surtos de expanso, de tal maneira que se revela

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simultaneamente nacional e internacional, ou propriamente global. [...] o desenvolvimento intensivo e extensivo do capitalismo, em escala mundial, implica simultnea concentrao e centralizao do capital, tambm em escala mundial. [...] a rigor, a histria do capitalismo pode ser vista como a histria da mundializao, da globalizao do mundo. Um processo histrico de larga durao, com ciclos de expanso e retrao, ruptura e reorientao (IANNI, 1993, p.54-55).

O que se presencia atualmente seria, ento, uma terceira fase do modo capitalista de produo. Num primeiro momento ele se organizava em moldes nacionais, revolucionando formas de trabalho feudais, tribais ou pr-capitalistas e, posteriormente, numa segunda fase, passa a transcender fronteiras nacionais, mares e oceanos, indo em busca de matria-prima, novos mercados consumidores, desenvolvimento de foras produtivas e novas fontes de lucro segundo as quais se instituiu colonialismos, imperialismos, sistemas econmicos, economias-mundo, sistemas mundiais (IANNI (1993, p. 37). A terceira fase, por fim, se d quando esse sistema alcana escala propriamente global dando impulso a processos de concentrao e centralizao do capital assim como se reconhece atualmente. O mundo moderno tal qual est caracterizado hoje tem suas razes num conjunto de transformaes institucionais que ocorreram na Europa, iniciadas no ltimo perodo da Idade Mdia e que logo se espalharam para outros continentes. Thompson (2001) coloca trs linhas principais para caracterizar tais transformaes:

a) a primeira de ordem econmica (segundo a qual o sistema feudal europeu transformou-se em capitalista); b) a segunda de ordem poltica (reformulao de unidades polticas e formao de um sistema entrelaado de Estados-Naes) e; c) uma terceira, de ordem militar (quando o poder militar se concentra nas mos de determinados Estados-Naes que reivindicavam o uso legtimo da fora).

Giddens (1991) por sua vez, compreende ainda um quarto aspecto dentre estes que iro caracterizar as dimenses institucionais de modernidade, trata-se da diviso internacional do trabalho que confere materialidade estrutura sistmica de que damos conta.

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De fato, so transformaes deste porte que servem de base para os acontecimentos histricos que afetaram a sociedade mundial em sua fase de maior integrao, como a Primeira Guerra Mundial, de 1914 a 1918, a Grande Depresso Econmica Mundial, em 1929, a Segunda Guerra Mundial, entre 1939 e 1945, e posteriormente, a Guerra Fria e a queda do muro de Berlim. A reconfigurao por que passava a sociedade mundial no sculo XX foi composta, portanto, de constantes crises na busca de um modelo de crescimento e de uma governabilidade para democracias ocidentais - abalando as economias e legitimidades polticas dos Estados que, estarrecidos, passaram a procurar definies capazes de lhes oferecer alguma estabilidade ou possibilidade de progresso. Por conta disso, no princpio dos anos 1970, a informatizao se transforma para as potncias industriais em uma ferramenta oficial de sada da crise, de modo que a crena na virtude teraputica das Tecnologias da Informao e de suas redes inspira polticas de reindustrializao tanto dos governos nacionais quanto no plano das instituies internacionais (MATTELART, 2006, p. 234). A partir dos anos 1980 ocorre a emergncia de algumas das novas tecnologias que iro iniciar a transformao do ambiente miditico. quando acontece a evoluo nos sistemas de impresso de jornais, revistas e livros, se disseminam aparelhos portteis como o walkman, e aparelhos domsticos como o videocassete. D-se, ento, o incio de uma segmentao do pblico que passa a cultivar novos hbitos de consumo,3 mais adaptveis s suas necessidades e disponibilidades (CASTELLS, 1999). A multiplicao de canais de TV vem ser possibilitada posteriormente graas s redes de cabeamento coaxial e de fibra tica, transmisso via satlite e digitalizao que tambm impulsiona o surgimento de uma gama de servios de transmisso de voz e dados. No entanto, a tecnologia mais marcante no fim do sculo sem dvida a Internet. A ferramenta de conexo de redes em escala global (atravs da World Wide Web) torna-se a espinha dorsal da comunicao mediada por computador (CMC), e vai simbolizar a reestruturao tecnolgica que altera definitivamente o cenrio mundial das comunicaes (CASTELLS, 1999).

Com o videocassete e a possibilidade de gravar a programao da TV para ser assistida em momentos mais convenientes ao usurio pode-se notar o surgimento de certa autonomia de consumo.

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H uma complexificao do mercado aliada redefinio do pblico que torna obsoleta a expresso massa, como originalmente era reconhecida, devido a uma reconfigurao no modelo tradicional de produo e transmisso centralizadas de contedo informativo de alguns poucos plos de emisso para o grande pblico. Tais condies so modificadas na atualidade juntamente com a convergncia tecnolgica via distribuio de produtos de voz, vdeo e impressos num canal eletrnico comum, muitas vezes em formatos interativos bidirecionais que do aos consumidores maior controle sobre os servios que recebem sobre como obt-los e sob que forma (DIZARD JNIOR, 2000, p. 23). Trata-se de uma

dinmica favorvel segmentao do pblico que passa a ganhar uma autonomia cada vez maior como consumidor, ditando as novas formas de produo de contedo. A segmentao do pblico exige customizao, investimentos em contedo diferenciado e promove um acirramento da concorrncia no setor. Os empreendedores que conseguem se destacar no novo ambiente so aqueles capazes de desenvolver estratgias de sucesso para a explorao dos recursos da rede como a sinergia da produo cultural configurada pela escala de produtos ramificados segundo a qual cada um dos produtos das diversas mdias filmes, livros, programas de televiso [...] passam a fazer parte de uma cadeia de distribuio e comercializao (DIZARD JNIOR, 2000, p. 33). A segunda metade da dcada de 1990 passa a ser marcada por um novo sistema de comunicaes que conjuga a mdia de massa personalizada com a comunicao mediada por computadores, a multimdia, como o novo sistema de recursos passaria a ser chamado, se configura pela integrao de diferentes veculos de comunicao e seu potencial interativo (CASTELLS, 1999, p. 387).
Em meados dos anos 90, governos e empresas do mundo inteiro empenhavam-se em uma corrida frentica para a instalao do novo sistema, considerado uma ferramenta de poder, fonte potencial de altos lucros e smbolo da hipermodernidade (CASTELLS, 1999, p. 387).

A transio para uma ambiente de mdias interativas passava a exigir das empresas altos investimentos tanto para a aquisio de novas tecnologias quanto para a criao e disponibilizao de novos produtos, especialmente por se constituir uma fase de alto risco de retorno de investimentos. As novas exigncias estratgias

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corporativas ficaram voltadas para as fuses, inclusive dos j grandes e consolidados grupos de comunicao, unindo diversos servios. Foi o caso, por exemplo, da empresa norte-americana Time Inc., que atuava principalmente na publicao de revistas, com a Warner Communications em 1989 criando a Time Warner Inc. e, assim, ampliando suas atividades para cinema, publicaes e TV aberta e a cabo4 (DIZARD JNIOR, 2000). As fuses no mercado norte-americano foram o impulso inicial para o que se tornaria um modelo para o setor em escala mundial. Para Dizard Jnior combinar informao multimdia e produo de entretenimento sob o teto de uma nica empresa foi primeira parte da nova estratgia. Mas uma integrao vertical completa ainda est por vir. Aps a fase de fuses que marcou a dcada de 1990, as companhias de comunicao passaram a buscar o controle dos canais de distribuio eletrnica a fim de melhor disponibilizar o acesso de seus produtos aos consumidores. Esta tambm foi a estratgia das empresas de telecomunicao que, na busca de novos investimentos e da reduo de riscos, encontram a soluo na expanso de suas atividades convergindo os servios que oferecem.
[...] as indstrias da mdia e de telecomunicaes optaram por estratgias que invadem o tradicional territrio empresarial umas das outras. Numa impressionante inverso de papis as companhias telefnicas e demais redes esto se tornando fornecedoras de mdia e as companhias de mdia se tornam cada vez mais fornecedoras de telecomunicaes. [...] companhias telefnicas recentemente liberadas usariam sua liberdade para comear a se deslocar para os negcios da informao, freqentemente em concorrncia direta com empresas de mdia. Simultaneamente, e ainda mais surpreendentemente, as companhias do setor de mdia comearam a admitir mudanas dentro do negcio das telecomunicaes, no apenas para controlar a distribuio de seus prprios produtos, mas tambm para competir diretamente nos servios de telecomunicaes. Isso o que de fato est acontecendo e de uma forma que est transformando ambas as indstrias (DIZARD JNIOR, 2000, p. 36).

A convergncia de servios de mdia e telecomunicaes leva a uma nova relao entre estas indstrias que passam a disputar os mesmos interesses. Nos Estados Unidos a Lei de Telecomunicaes de 1996 (MATTELART, 2000)
Posteriormente, em 1996, a empresa voltou a fundir-se, desta vez com a empresa Turner Broadcasting System e em 2000 com o provedor Amrica Online.
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suspendia grande parte das restries que impediam os dois setores de competir, o que tornou o setor ainda mais disputado e estimulou uma nova rodada de fuses. Este investimento em redes foi acentuado ainda mais dentro da integrao do comrcio mundial, pelo gerenciamento global de riscos, e a complexificao do mercado financeiro a volatilidade do ambiente internacional, ampliada pela interdependncia entre naes, reforou a imprevisibilidade econmica que passava a se sustentar fundamentalmente nestes canais de transmisso e transformava a comunicao numa importante ferramenta estratgica. A funo econmica das indstrias de informao e de comunicao consiste em tornar possvel o funcionamento do mercado pelo fato de implementarem uma atividade de coordenao entre os diferentes agentes (HERSCOVICI, 1999, p. 165). Deteno, tratamento e distribuio do conhecimento mercadolgico e cientfico, no cenrio configurado a partir das novas tecnologias, definem, no capitalismo contemporneo, o posicionamento hierrquico dos agentes econmicos (HERSCOVICI, 1999). Segundo Mattelart (2000, p. 130) o quadro movedio e imprevisvel da globalizao das trocas transformou o papel da informao econmica e da pesquisa e do tratamento da informao cientfica e tecnolgica na definio da estratgia das empresas e dos atores pblicos e parapblicos. Como conseqncia observa-se tambm uma maior penetrao de investimentos na produo acadmica de modo que ela passa a incorporar o carter funcional de produtora de conhecimento para a produo de lucro. A eficincia do sistema de preos na Era do Conhecimento surge atrelada sua capacidade de se tornar um mecanismo de captura, apreenso e comunicao de informaes (MELODY, 1993). Melody (1993, p. 65) entende a comunicao como um aspecto central para o estudo do funcionamento de sistemas econmicos como o ar para o estudo do funcionamento do corpo humano. No mesmo momento em que a informao passa a ser sinnimo de ferramenta estratgica de marketing, ela tambm se torna assunto de engenheiros de maneira que seu principal problema consiste em encontrar a codificao mais eficaz (em velocidade e custo) para transmitir uma mensagem telegrfica entre emissores e destinatrios. O que importa o canal. A produo de sentido no est includa no programa (MATTELART, 2006, p. 234).

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Trata-se de uma ntida mecanizao do sistema de comunicao de maneira a torn-lo mais funcional s novas perspectivas de progresso. O que se sucede neste momento um aprofundamento e expanso do processo de valorizao mercadolgica da informao e dos meios de gerenciamento social. Uma caracterstica notvel no desenvolvimento contemporneo no simplesmente a automao da produo de bens, mas a mudana de foco para a fabricao de bens atravs da produo comercial de conhecimento. A absoro da lgica acumulativa na produo cultural pode ser observada pelas novas formas de monitoramento de uso do contedo a ser comercializado, uma vez que parte do conhecimento vendvel desprovida de suporte fsico (como verso impressa ou em CD e DVD) capaz de ser trocado, como o caso de canais pay-per-view e venda de livros eletrnicos.

There is nothing new or revolutionary in the production of information for commodities. Markets for such information products as books and news papers, including legal property right protections embodied in copyright, are centuries old. Rather we can observe a deepening and extension of the information commodity, make possible by application of technologies that improve on the ability to measure and monitor information transactions, and to package and repackage information products in marketable form (MOSCO, 1993).

Os meios de comunicao exerceriam tambm um papel importante na disseminao de um ambiente propcio ao desenvolvimento. Como Ianni (1993, p. 59) afirma, se o capitalismo um modo de produo no s material, mas tambm espiritual, a indstria cultural contribui fundamentalmente para o seu processo civilizatrio revolucionando continuamente as condies de vida e trabalho, os modos de ser de indivduos e coletividades, em todos os cantos do mundo. A atuao da indstria cultural estaria na criao do esprito de aldeia global necessria para a integrao dos povos criando um simulacro da realidade, da vida social [...] a indstria cultural pode ser vista como uma tcnica social, por meio da qual trabalham-se mentes e coraes (IANNI, 1993, p. 136-137). Golding (1979) apresenta um raciocnio similar ao afirmar que o papel dos meios de comunicao no desenvolvimento estaria associado criao de uma empatia segundo a qual os valores tidos como apropriados para culturas adiantadas so disseminados para a promoo de atitudes adequadas

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modernidade e a uma atividade construtiva que contaminaria os pases de economia aptica. A considerao da difuso de valores deste tipo parece se tornar mais plausvel quando se coloca o padro comportamental predominante nas sociedades urbanas, segundo o qual o consumo de mdia a segunda maior categoria de atividade depois do trabalho e, certamente, a atividade predominante nas casas (CASTELLS, 1999, p. 358). Atualmente esta proporo deve ter sido alterada ao se levar em conta a penetrao das novas Tecnologias de Informao e Comunicao no ambiente de trabalho. A alterao das estruturas de trabalho seria, inclusive, uma das caractersticas mais marcantes do que se convencionou chamar de Sociedade da Informao (SI). Trata-se de adaptaes ocupacionais que assimilam aspectos de uma fase ps-industrial, decorrente do declnio de empregos de manufatura e um aumento progressivo dos cargos de colarinho branco - predominncia de empregos em que a matria-prima a informao (WEBSTER, 2001). Outros aspectos chave, de acordo com Webster (2001), vo sintetizar os traos tomados como definidores de uma SI. A tecnologia, inicialmente, seria o elemento mais evidente dos novos tempos a partir da qual seus impactos causariam uma reconstruo do mundo social capaz inclusive, segundo entusiastas, de promover a resoluo de antigos problemas sociais atravs de uma nova ordem. atravs da tecnologia, com as redes de transmisso de dados, que se alcana tambm a superao de limites de interao espaciais e temporais. Outra forma de se identificar a classificao de uma sociedade como sendo pertinente a esta nova fase, seria a constatao de que o aumento do valor das atividades da informao foi capaz de proporcionar uma elevao no PIB relativo a negcios da informao. Ou seja, quando o peso econmico da informao realoca setores tradicionais como agricultura de subsistncia e indstrias de manufatura (WEBSTER, 2001). Na verdade ao analisar o termo Sociedade da Informao o que Webster nos apresenta uma crtica a uma classificao que seja baseada eminentemente em medidas de carter quantitativo. Ele considera a conceituao inadequada por partir de propsitos inconsistentes de argumentao.

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The claim that the information society marks a profound transformation in our ways of life cannot be supported on the basis of the quantitative indices that are typically advanced. [] the idea that all such might signal the shift towards a new society, an information society, is mistaken. Indeed, what is most striking are the continuities of the present age with previous social and economics arrangements, informational developments being heavily influenced by familiar constraints and priorities. [] the imperatives of profit, power and control seem as predominant now as they have ever been in the history of capitalist industrialism. The difference lies in the greater range and intensity of their applications not in any change in the principles themselves (WEBSTER, 2001).

Dessa maneira, ento, diferente da resoluo de problemas que se coloca como promessa para uma nova ordem, o que se observa com o processo de globalizao o lanamento de desigualdades sociais econmicas, polticas e culturais em escala mundial.
O mesmo processo de globalizao com que se desenvolve a interdependncia, a integrao e a dinamizao das sociedades nacionais, produz desigualdades, tenses e antagonismos. O mesmo processo de globalizao que debilita o Estado-Nao, ou redefine as condies de sua soberania, provoca o desenvolvimento de desigualdades e contradies em escala nacional e mundial (IANNI, 1993, p. 50).

Sendo fruto da lgica de acumulao que lhe d impulso, a globalizao apenas repercute caractersticas que lhe so intrnsecas. O mercado que havia sido colocado como a soluo para questes inerentes ao subdesenvolvimento de sociedades perifricas pela superao de sua apatia econmica provou que sua integrao acabou conduzindo no apenas ao reforo de desigualdades j bastante familiares, mas tambm ao surgimento de novas disparidades. O tamanho dessas disparidades agora toma a mesma proporo da grandiosidade global que se pretende cultivar. Agora ela se d no nvel, por exemplo, da diviso internacional do trabalho, segundo a qual se observa uma ntida distino entre o centro condensador de conhecimento tecnolgico e a periferia que atua no oferecimento de mo-de-obra de baixo custo permanecendo fadada margem da economia mundial (MATTELART, 2000).

A concentrao em torno de plos e a organizao da economia mundial em redes de plo a plo, em detrimento dos espaos intermedirios menos favorecidos e, portanto, expostos ao risco de

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marginalizao e desertificao, so portadores de risco de dualizao da economia mundial e de uma geografia social de duas velocidades (MATTELART, 2000, p. 151).

Outras formas mais recentes de excluso tambm viro se mostrar ao longo dos anos como aquela referente a quem tem ou no acesso domstico web (sob total disponibilidade de uso), habilidades tcnicas para lidar com as modernas interfaces, uso de banda larga ou disponibilidade de pagar pelo contedo de melhor qualidade que oferecido pela Internet (GARNHAM, 1998; CASTELLS, 2003; MURDOCK; GOLDING, 2004).

The impact of technology on politics is exaggerated. The technology is not determinant, but interlaced with political and economic processes. The mains barrier to democracy is, again, education and information technology is not going to make a significant difference to that problem. The major impact of information technology and new communications systems take place within the economy as a part the productive system. So, the arguments about the economic impact of the new technology are about their impact on the economy as a productive enterprise, not their impact on the public sphere or the domestic consumption of information (GARNHAM, 1998).

O que se comprova, portanto, que a consolidao da comunicao global ao longo dos ltimos anos apresenta carter empresarial e no tem oferecido grandes colaboraes para superar problemas mais estruturais, tais como a recuperao do atraso de pases em desenvolvimento em relao ao peloto de frente do mundo industrial (MATTELART, 2000, p. 158), simplesmente por que este no o seu propsito. As profecias entusiastas da tecnologia perdem-se em seus argumentos, pois ainda no parecem se concretizar. Em seu lugar, o que se assiste uma consolidao gradativa de um nmero cada vez mais reduzido de grandes grupos de comunicao no mercado mundial que tampouco esto inclinados a resoluo de problemas de desigualdades scio-econmicas. A funo do Estado que ora se reformula tem sido anunciada por defensores neoliberais como a morte do paradigma central da vida moderna, a organizao burocrtica uma vez que a complexidade da sociedade da Terceira Onda grande demais para qualquer burocracia centralmente planejada administrar (DYSON et. al., 1994, traduo nossa).

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Retoma-se aqui, pois, aquela proposio de que se ao Estado cabe algum papel, ele deve circular, segundo Dyson et. al. (1994), dentro de basicamente cinco propsitos: afastando-se do mercado, deixando-o coordenar-se pela livre iniciativa; atuando na promoo da competio dinmica, pelo estmulo a superao de monoplios naturais do passado; definindo direitos de propriedade, protegendo direitos individuais; criando taxaes para investir-se no desenvolvimento, e redefinindo, de uma maneira geral, sua relao com a sociedade. Como colocado anteriormente, a ao de estados nacionais,

especialmente naqueles pases com economias em desenvolvimento, tem se caracterizado, ento, por um ajuste que compreende essencialmente formulaes em prol da privatizao e desregulamentao dos mercados nacionais.

Em sntese, os processos de concepo e execuo de polticas de informao e comunicaes enfrentam, hoje, entre outros, dois fatores condicionantes de natureza tanto conceitual quanto contextual: em primeiro lugar, a tendncia de retirada progressiva do Estado, em benefcio do interesse privado e mercantil, facilitando a mercantilizao de produtos e processos informacionais e comunicacionais; em segundo lugar, a tentativa crescente de instrumentalizao direta das aes pblicas em favor de grupos empresariais, em prejuzo do interesse pblico e da democratizao dos servios informativo-culturais (JAMBEIRO, 2007, p. 124).

Um dos maiores desafios das polticas pblicas no cenrio colocado por uma suposta Sociedade da Informao a busca de mtodos capazes de garantir que os desenvolvimentos no setor da comunicao e informao no reforcem excluses na sociedade e que seus benefcios sejam expandidos por todos os setores e classes. Isto requer novas concepes e definies operacionais de interesse pblico, diferente da concepo neoliberal que o enquadra especialmente sobre o ponto de vista do consumo, e de servios pblicos, novas interpretaes das necessidades de poltica pblica, e o delineamento de novas estruturas institucionais para sua efetiva implementao (MELODY, 1993, p. 80, traduo nossa). Um projeto eficaz de nova ordem tecnolgica comunicacional, segundo Mattelart (2006, p. 240-245), no poderia deixar de passar pela resoluo de desafios tais quais: o questionamento do lxico da Sociedade da Informao, to carregado de valorao de benefcios do ultraliberalismo; a superao do discurso messinico do que seria uma nova fase caracterizada pela nova gora ateniense;

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a busca de uma resposta para os novos mecanismos de hegemonia cultural; a proteo da diversidade cultural e o questionamento do domnio da circulao de conhecimentos na sociedade atual pelo capital. No presente captulo buscou-se sintetizar uma retomada histrica de conceitos bsicos para tratar do Estado enquanto elemento fundamental de anlise das relaes de poder que se estabelecem na sociedade, no por definirem-se como ponto de reflexo exaustiva deste trabalho, pois esta no a inteno, mas por combinarem-se a outros aspectos fundamentais de observao e conformarem o impulso terico do debate a ser proposto no captulo seguinte, em que o Estado examinado em seu papel regulador.

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3 O ESTADO REGULADOR

O cenrio que ora se coloca no pode ser compreendido seno dentro desta contextualizao histrica, notadamente a que se refere ao momento contemporneo da globalizao. Torna-se necessrio relembrar que no bojo da disseminao da poltica econmica neoliberal, como promessa de desenvolvimento dos diversos pases, que se cristaliza uma cultura antiestado de deslegitimao do intervencionismo deselvolvimentista. As foras de mercado chamam para si a responsabilidade de crescimento econmico, acusando o Estado de ter sido incapaz de faz-lo. Isto se deu principalmente, como visto, graas descrena gradativa no ideal socialista, considerado, inclusive, como causa de atrasos desmedidos, e crise fiscal pela qual foi acusado o modelo de Welfare State. Como possibilidade de reao, as economias que no haviam conseguido deslanchar seu desenvolvimento,

enxergavam na cartilha neoliberal de ajuste econmico a possibilidade de reerguerem-se, baseando-se essencialmente na abertura de mercados internos via privatizao e desregulamentao.5 No enlaamento de uma rede de relaes econmicas em escala mundial, realizada como parte da reconfigurao posterior a um perodo de crtico de instabilidade, os Estados nacionais se viam questionados em sua soberania administrativa, uma vez que pareciam inaptos a oferecer a propulso competitiva necessria neste novo ambiente.

O movimento mundial em curso, impulsionador da reforma das funes econmicas e sociais do Estado, objetiva superar os impactos da crise do longo ciclo de crescimento industrial, nascido na onda inovativa tecno-econmica e social da segunda metade do sculo XIX. Este movimento, catalisado por acentuada restrio fiscal dos governos, compeliu o capital privado a invadir todos os espaos econmicos conquistveis para sua valorizao, avanando sobre a
Acerca de questes conceituais que diferenciam os termos regulao e regulamentao, compreende-se aqui que regulao corresponde expresso em ingls regulation, que de fato pode ser traduzida como regulao ou regulamentao, mas que, na abordagem aqui adotada compreendida como a forma de orientao adotada pelas agncias reguladoras com vias a manter o equilbrio e o funcionamento de um sistema. Regulamentao, por seu turno, deriva de rulemaking em ingls e se relaciona s formas de gesto tipicamente poltico-institucionais de Estado e que, portanto, tendem a ser mais burocrticas.
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esfera de bens e servios anteriormente providos pelo canal pblico (ALVEAL, 2003, p. 13).

3.1 REFORMA DO ESTADO

Exigncias por alteraes nas engrenagens administrativas dos aparelhos estatais denunciavam sua adaptao s influncias da lgica competitiva e ao poder econmico externo via entidades internacionais, como a Organizao Mundial do Comrcio, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial que, juntamente com foras econmicas do capital privado nacional e multinacional, passavam a demandar tais reformas. O Estado fortemente interventor, ou keynesiano, havia sido visto como soluo para a reconstruo econmica de diversos pases aps o perodo de grande depresso mundial na dcada de 1930 (como a americana de 1929 e a do petrleo), em que se mostrou fundamental a sua ao para corrigir problemas ocasionados por falhas de mercado. No Brasil este processo ganha destaque desde o primeiro governo de Vargas, quando se forma uma nova burocracia estatal que passa a adotar mecanismos de proteo setorial e a oferecer investimentos produtivos essenciais industrializao nacional. quando surge uma srie de rgos federais de coordenao e planejamento econmico que voltavam suas aes para o investimento na produo, sob direo estatal. O setor produtivo nacional passou, portanto, a se desenvolver estreitamente enlaado com o Estado, atravs de tcnicas de administrao fiscal e monetria bastante centralizadas numa coordenao mtua entre empresas estatais e privadas (MATTOS, 2006). Desse modo, o desenvolvimento daquele perodo ocorreu centrado essencialmente no Estado, dentro de uma articulao entre capital estatal e privado. Tratava-se de uma estrutura patrimonialista de Estado forte e centralizado, fruto do pensamento autoritrio vigente, que resultou numa fuso dos seus papis de regulador e proprietrio, e acarretou seu distanciamento da funo reguladora (VELASCO JNIOR, 1997). O modelo de organizao patrimonialista da economia refletia o que, desde as sociedades pr-capitalistas, consistia numa interpermeabilidade entre

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patrimnios pblico e privado preservados por uma administrao pblica burocrtica organizada de maneira formal, hierarquizada e impessoal de modo a prevenir o nepotismo e a corrupo (PEREIRA, 1999). No entanto, a partir da dcada de 1970 emerge uma crise econmica marcada pelos crescentes ndices de desemprego e inflao, enquanto a despesa pblica discricionria e as generosas polticas de bem-estar eram cada vez mais vistas como parte do problema de desempenho econmico insatisfatrio (MAJONE, 1999, p. 7). De maneira bastante simples, os fatores que contribuem para a insatisfao com o Estado keynesiano so: a necessidade de reduzir os gastos pblicos, um entusiasmo crescente pelas solues de mercado e um

desencantamento progressivo com a interveno do Estado (CARNEIRO; ROCHA, 2000). Sendo assim, as falhas administrativas do setor pblico apontavam para o desmoronamento do intervencionismo e a soluo passava a ser identificada com algo semelhante retomada do Estado Mnimo liberal. Tratava-se de uma dinmica no simplesmente de reduo da atuao estatal, mas de reavaliao de sua funo e extenso. So movimentos orientados no sentido de promover a competio e a eficincia dos mercados domsticos, agora mais autnomos em seu

desenvolvimento, no que diz respeito ao auxlio estatal. Ainda assim, em dcadas mais recentes, o poder econmico privado, tanto nacional quanto internacional, permaneceu com certa dependncia da ao estatal em setores de baixa lucratividade, com altos riscos financeiros, ou carentes de investimentos tecnolgicos e de pesquisa, como as reas de infra-estrutura (energia, estradas, gua potvel, telefonia) e social (educao, sade, saneamento) (CLARK, 2008). No entanto, se por um lado tais benefcios auxiliavam na correo de eventuais falhas de mercado e contribuam para a criao de uma atmosfera comercial mais confivel, por outro as despesas pela sustentao de uma estrutura burocrtica lenta, cara e ineficiente j no faziam mais sentido (PEREIRA, 1999). A iniciativa privada no s se considerava capaz de suprir boa parte das funes que estavam delegadas ao Estado, como passaram a constituir um movimento em defesa da re-regulamentao a partir de uma hostilidade que havia se formado com aquele tipo de atuao (HILLS, 1986).

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3.2 ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL

Como dito anteriormente, a proposta colocada pela reforma administrativa do Estado tem como base o questionamento acerca de sua nova abrangncia administrativa, de maneira a absorver estratgias de atuao mais eficientes e at mesmo alinhadas com a lgica competitiva, de modo a buscar suprir seus problemas crnicos de funcionamento. Trata-se, portanto de um processo de maior complexidade do que simplesmente uma reduo de atuao. Na verdade, a proposta de uma administrao pblica gerencial buscava construir uma idia de governo

intermediria ao Estado liberal - que j havia se mostrado vulnervel s contradies de mercado - e ao Estado positivo - cuja interveno foi fundamental na fase de reconstruo econmica, mas agora representava um empecilho para os novos impulsos econmicos. O que se comprova, portanto, que se as crises da dcada de 1980 foram resultados de falhas de Estado, elas no apontaram simplesmente para o seu definhamento, mas para a necessidade urgente de sua reconstruo (PEREIRA, 1999). Desta forma, alm de ajustes polticos e econmicos que marcaram a fase de superao mundial de colapsos, uma reforma administrativa interna ao aparelho estatal se tornava, da mesma maneira, crucial. Propostas de reforma se deparavam, ento, com dois dilemas fundamentais, de acordo com Kettl (1999): a busca de um Estado que funcionasse melhor custando menos e, paralelamente, a redefinio do seu papel. Esta onda de reformas tinha como ponto de partida um novo conceito que passava a se disseminar ao redor do mundo, o managerialism 6, a partir do qual se buscava reduzir a autoridade e a rigidez pela flexibilidade, a ateno estrutura, pela melhoria do processo, uma vez que a estrutura de governo existente j no atendia s necessidades de governana iminentes e a tradicional hierarquia burocrtica, com seus procedimentos baseados em regras e rigidez passou a ser vista como superada e intil (KETTL, 1999, p. 79-80).
O managerialism visto como um conjunto de idias e crenas que tomam como valores mximos a prpria gerncia, o objetivo de aumento constante da produtividade e a orientao para o consumidor. (PEREIRA, 1999, p.32).
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Deste modo, a necessidade de se manter o equilbrio entre atender s mais variadas demandas populares com recursos escassos (para que tambm no houvesse elevao da carga tributria) e fazer valer a proteo ao patrimnio pblico diante da probabilidade de ameaas de privatizao requer um Estado aprimorado. Para isso, segundo Pereira (1999) a organizao burocrtica deveria ser substituda por uma administrao pblica gerencial.

A administrao pblica gerencial emergiu na segunda metade deste sculo como resposta crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal, como estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente administrao dos imensos servios que cabiam ao Estado e como um instrumento de proteo do patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta. (PEREIRA, 1999, p. 28)

Algumas caractersticas vo definir a administrao pblica gerencial: ela orientada para o cidado, que aqui passa a ser identificado tambm como consumidor7, e para a obteno de resultados, que so observados constantemente via avaliao de desempenho atravs de critrios e ndices, capazes de direcionar as decises poltico-administrativas (KETTL, 1999). Este modelo tambm tem como estratgia a organizao descentralizada, desatolando o poder central da execuo direta de servios e controle, devendo, para isso, ser baseada numa relao de confiana entre polticos e funcionrios, dos quais se cobram resultados e se incentivam criatividade e inovao. Tais controles sobre produo e resultados so formalmente acordados mediante contratos de gesto utilizados como instrumentos de disciplina dos gestores pblicos (PEREIRA, 1999). As demandas reformistas, antes de uma degradao das formas de regulamentao do Estado, portanto - mesmo que marcadas por estratgias bsicas como a privatizao, liberalizao, austeridade fiscal, integrao econmica e monetria, todas atuando de maneira a limitar o Estado positivo - pregavam uma nova forma de regular. Com um grau diferenciado de governana, menos rgida, buscando atingir objetivos reguladores atravs de mtodos menos pesados, haveria, ento, um
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So incorporados aos mtodos de gerenciamento pblico os recursos especficos de tratamento e satisfao do cliente de empresas capitalistas convencionais como forma de superar deficincias no atendimento pblico (KETTL, 1999).

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Estado mais enxuto, mais eficiente. A eroso daquele modelo de Estado estava atrelada transformao dos mtodos tradicionais de regulamentao e controle que, sob presso de foras tecnolgicas, econmicas e ideolgicas do novo momento, foram colocados em xeque.

Reformar o Estado no significa desmantel-lo. Pelo contrrio, a reforma jamais poderia significar uma desorganizao do sistema administrativo e do sistema poltico de decises e, muito menos, claro, levar diminuio da capacidade regulatria do Estado, ou ainda, diminuio do seu poder de liderar o processo de mudanas, definindo o seu rumo. Mudar o Estado significa, antes de tudo, abandonar vises do passado de um Estado assistencialista e paternalista que, por fora de circunstncias, concentrava-se em larga medida na ao direta para a produo de bens e servios Hoje, todos sabemos que a produo de bens e servios pode e deve ser transferida sociedade, iniciativa privada, com grande eficincia e menor custo ao consumidor. (CARDOSO, 1999, p. 15).

Aqui

no

se

aponta,

portanto

para

uma

desvalorizao

da

regulamentao, mas ao contrrio, a percepo sobre a sua importncia que contribuir para a superao do Estado patrimonialista. No se trata mais to somente de reduzi-lo, mas de dot-lo de capacidade de interveno em novas bases (VELASCO JNIOR, 1997, p. 5). A revoluo global de reforma do setor pblico criou a necessidade de se restringir ao mximo o nmero de funcionrios e instituies de governo que do materialidade institucional ao Estado. A partir da, uma estratgia de enxugamento de despesas veio tona, os mecanismos de controle passaram a se sustentar numa estrutura de delegao de poder (KETTL, 1999).

Do cruzamento entre o fim das empresas estatais de infra-estrutura e a reforma do Estado deu-se a emergncia entre ns das agncias reguladoras independentes, ou autnomas. Agncias tcnicas, acima de tudo, impermeveis s oscilaes conjunturais da poltica, s oscilaes eleitorais, sobretudo (RAMOS, 2005, p. 35).

Com a complexificao moderna de exigncias que passam a recair sobre o Estado surge, ento, a possibilidade administrativa de transferncia de autoridade poltica do poder central para entidades de nvel mais baixo com considervel autonomia de deciso, mas que, ao mesmo tempo passam a ter que prestar contas de desempenho em troca do benefcio desta autoridade.

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Para que o mecanismo de delegao de poder tenha um funcionamento efetivo, especialmente com a transferncia de atividades antes estatais para entes privados, torna-se essencial, portanto, o aperfeioamento de instrumentos de controle impondo determinadas restries, penalidades e incentivos - e accountability 8 - divulgando para a opinio pblica suas aes e definies polticas, bem como permitindo sua participao e avaliao (ABRUCIO; P, 2006). Este tipo de preocupao se deve ao fato de que mesmo com as atividades, antes sob exerccio do Estado, transferidas s mos da iniciativa privada, elas permanecem constituindo obrigao do Estado que apenas delega a sua execuo para estas empresas. Como continua se tratando de servio pblico, em ltima instncia, permanece sob sua responsabilidade a garantia de que tais atividades sirvam efetivamente populao como bem comum (COIMBRA, 2001). Torna-se sensvel a o deslocamento do eixo da estrutura de poder composto pela passagem do Estado interventor para regulador e, a partir da, o encargo antes de domnio dos ministrios se transfere para as agncias.

Esse novo paradigma estatal objetiva, desse modo, editar normas de acordo com as necessidades do setor econmico no ficando to dependente do processo legislativo [...] e essa a causa maior do surgimento de regulao econmica, o regramento das atividades econmicas se torna mais dinmico pelo fato de esses rgos possurem, alm de um conhecimento tcnico especializado das atividades as quais se encontram sob a sua esfera de atuao, o poder normativo e fiscalizatrio, dando, assim, uma maior eficincia ao regramento do setor econmico (OLIVEIRA, 2007, p. 158).

A especializao tcnica das agncias proporciona maior conhecimento e legitimidade no momento de formular regras para o gerenciamento dos setores competentes e eliminam a lentido burocrtica que interferia na fiscalizao e imposio de sanes aos atores econmicos, consistindo num desempenho mais prtico e menos custoso para iniciativas pblicas e privadas. Ocorre desta maneira, uma descentralizao administrativa baseada na delegao de poder entre unidades no ministeriais que operam fora do quadro formal do poder executivo, um governo indireto com novas formas de controle dos servios terceirizados. Majone (1999) elabora um quadro comparativo que explora as distines entre a estrutura poltica burocrtica e centralizada, representante de grandes custos
8

Compreendido aqui como prestao de contas ou responsabilizao.

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aos cofres pblicos, e aquela caracterizada pelas agncias reguladoras, dotada de aplicao oramentria mais eficiente. Algumas demandas, como a redistribuio de renda e a gesto macroeconmica, exigem centralizao e por isso so atribuies do Estado positivo, no entanto, demandas administrativas de exerccio de normatividade so melhor atendidas por organizaes flexveis, altamente especializadas que gozem de autonomia considervel no processo de tomada de decises: as agncias reguladoras independentes (MAJONE, 1999, p. 19). O modelo de agncias, assim, no se faz incondicionalmente superior ao tradicional, como argumentam alguns de seus defensores, mas limitado a determinadas reas de regulao econmica e atividades administrativas, para as quais apresenta conhecimento e experincia. As agncias se tornam fundamentais onde instrumentos de governana do Congresso e tribunais se revelaram incapazes de regular dentro do grande imperativo funcional da especializao (MAJONE, 1999, p. 21). Neste novo cenrio, os atores que ganham maior notoriedade so os especialistas oferecem embasamento cientfico para as decises - e os reguladores, tambm os grupos pluralistas de interesses especficos em superao ao corporativismo (sindical e partidrio) estabelecido anteriormente. O poder judicirio, da mesma forma, tem sua participao mais reconhecida uma vez que se expande o envolvimento dos tribunais na administrao e formulao de polticas legalistas que estejam em acordo com os interesses do Estado e do mercado. Estes e outros aspectos so dispostos comparativamente no Quadro 1.
Quadro 1: Comparando dois modelos de governana

Modelos Itens comparados Funes principais Instrumentos Arena principal de conflito poltico Instituies caractersticas Estado positivo Redistribuio, estabilizao macroeconmica. Tributao (ou tomar fundos emprestados) e dispndio. Alocaes oramentrias. Parlamento, departamentos ministeriais, empresas Estado regulador Corrigir falhas do mercado Formulao de regras. Reviso e controle da formulao de regras. Comisses parlamentares, agncias

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nacionalizadas, servios de bemestar social.

Atores-chave

Partidos polticos, funcionrios pblicos, grupos corporativos. Discricionrio. Corporativista. Direta.

Estilo de polticas Cultura de polticas Responsabilizao poltica

Fonte: MAJONE (1999).

e comisses independentes, tribunais. Movimentos em prol de questes singulares, reguladoras, peritos, juzes. Limitado por regras, legalista. Pluralista. Indireta.

3.3 REFORMA DO ESTADO NO BRASIL

A redefinio da mquina administrativa no Brasil foi formalmente delineada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado elaborado pelo ento Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE), sob comando do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, e aprovado pela presidncia da repblica em novembro de 1995. O Estado deixava de ser responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social, via produo de bens e servios, voltando-se agora para a funo de promotor e regulador desse desenvolvimento como consta

expressamente no projeto (VELASCO JNIOR, 1997). Tratava-se de uma dinmica de mudanas que afetaram a estruturao produtiva do pas durante a dcada de 1990 dentro da qual possvel identificar trs perodos:

O primeiro at 1993, refere-se aos efeitos iniciais de abertura da economia, em que ocorreu grande nmero de fuses em setores como produtos qumicos, petroqumicos, metalurgia e siderurgia. O segundo, de 1994 a 1997, corresponde implementao do Plano Real e estabilizao da economia, o que estimulou novas transaes, sobretudo nos segmentos financeiro e eletro-eletrnico para alm dos j mencionados. Finalmente, no terceiro perodo (1998 2000) o avano das privatizaes teria propiciado um grande nmero de transaes nos setores de telecomunicaes e tecnologia da informao (DINIZ; BOSCHI, 2003, p. 16).

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Os efeitos desta fase turbulenta para o setor produtivo brasileiro, iniciada com a abertura comercial para a composio acionria das empresas, foram expressos pelo grande nmero de falncias, fuses e aquisies que levou a um deslocamento cada vez maior do capital domstico em favor do capital estrangeiro (DINIZ; BOSCHI, 2003, p. 16). De grande destaque neste processo foram as privatizaes oriundas do Programa Nacional de Desestatizao (PND), de 1991, a partir do qual o Brasil se transformou em lder mundial das privatizaes, no que se refere tanto velocidade e a importncia econmica das empresas privatizadas como ao volume de recursos envolvidos (LIMA, 2001, p. 116). O PND tinha como seu principal objetivo a reordenao do posicionamento estratgico do Estado dentro da economia, de modo a repassar para a iniciativa privada as atividades que haviam sido indevidamente exploradas pelo setor pblico e, a partir da, as privatizaes atendiam a trs propsitos principais: uma maior eficincia do setor privado, reduo da dvida pblica e a retomada dos investimentos das atividades transferidas (VELASCO JNIOR, 1997). Logo de incio o empresariado brasileiro no s no demonstrou resistncia aos projetos reformistas como, ao contrrio, ofereceu forte apoio proposta de cunho neoliberal, especialmente aps a estabilizao proporcionada com o xito do Plano Real. Estava instaurado um clima de entusiasmo at que a desnacionalizao da economia tomou propores inesperadas, desenhando uma nova ordem econmica dominada pelo capital internacional. A reestruturao produtiva que marca a economia brasileira nesta fase consiste na alterao de propriedade das maiores empresas atuantes no Brasil, com uma drstica reduo no nmero de empresas estatais, diretamente proporcional ao aumento do nmero de empresas de propriedade estrangeira, ao ponto de se observar que dentre as companhias brasileiras privadas de maior faturamento em 2000, uma (a Ambev) era fruto de fuso, quatro resultantes de privatizao (Telemar, Telesp, Vale do Rio Doce e Embratel) e apenas trs eram genuinamente do setor privado: Po de Acar, Gerdau e Souza Cruz (DINIZ; BOSCHI, 2003).

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Quadro 2: Companhias brasileiras privadas e no financeiras com maior faturamento em 2000

Empresa Ambev Telemar Telesp Operacional Vale do Rio Doce Po de Acar Embratel Gerdau Souza Cruz *em bilhes de R$

Faturamento* 11282 10852 9821 9820 9052 8955 6226 5337

Fonte: Valor Econmico 13 mar. 2001 apud DINIZ ;BOSCHI, 2003, p.19.

Das

privatizaes

realizadas

naquele

perodo,

do

setor

de

telecomunicaes no Brasil constituiu, sem dvida, na mais significativa, correspondendo a 44% da receita federal proveniente de privatizaes (DINIZ; BOSCHI, 2003).

Figura 1 - Receita das Privatizaes Federais por Setor tizaes

Siderurgia Eltrico Porturio Petrleo e Gs

Petroqumica Ferrovirio Financeiro Telecomunicaes

Fertilizantes Minerao Informtica Outros

Fonte: www.bndes.gov.br apud DINIZ; BOSCHI, 2003, p. 17

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E no para menos j que as telecomunicaes, especialmente por se tratar da principal base tecnolgica para transmisso de dados da atualidade, consistem num setor que envolve grandes somas de recursos financeiros e at mesmo j ultrapassa em faturamento reas como petrleo e minerao (NOVAES, 2000). Alm disso, um estudo realizado pela prpria OMC identificou o Brasil como o pas em desenvolvimento que mais oferece oportunidade de lucro neste setor (BERLINCK, 1997 apud LIMA, 2001, p. 128). No foi por outro motivo que o setor de telecomunicaes se tornou alvo de fortes presses para privatizao. Com a Emenda Constitucional n8, aprovada em 15 de agosto de 1995, teve desfeita a sua estrutura de monoplio estatal, com a alterao do artigo 21 da Constituio de 1988 (NOVAES, 2000). J em 16 de julho de 1997 houve a aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), n 9.472, que marcava uma mudana de postura do governo em relao ao setor de comunicaes, deixando oficialmente o seu papel de provedor de servios para regulador do setor. Com a nova lei fica claro o papel do Estado como agente regulador e no provedor dos servios de telecomunicaes (NOVAES, 2000, p.158). Lima (2001, p. 119) afirma que o processo de privatizao promovido na dcada de 1990, especialmente durante o governo de FHC, reflete duas caractersticas do que ele chamou de uma nova poltica:

a) as formulaes das polticas nacionais estavam marcadas por um forte componente internacional, ou seja, uma participao ativa dos global players (governos, empresas e/ou organismos internacionais); e b) polticas nacionais e externas articulam como coincidentes interesses de Estado (pblicos) e de grandes grupos empresariais nacionais e/ou transnacionais (privados).

Foi, portanto, em virtude da influncia desta nova poltica na reestruturao do setor de telecomunicaes que, em 1996, foi assinado um Termo de Cooperao entre o governo brasileiro e a Unio Internacional de

Telecomunicaes (UIT) no qual estava prevista uma consultoria internacional referente ao:

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(a) desenvolvimento do modelo econmico que dar sustentao proposta de reforma estrutural do setor; (b) anlise do impacto potencial das disposies da nova lei de telecomunicaes sobre a oferta e a demanda, utilizando o modelo econmico citado; (c) anlise das alternativas possveis para adequao do sistema Telebrs ao novo contexto econmico-institucional e (d) privatizao de empresas estatais na rea de telecomunicaes (cf. Documento de Projeto, 4.1. Consultoria internacional, Anexo ao UIT n 9BRA/95/05 apud. LIMA, 2001, p. 123).

Com relao ao Termo de Cooperao internacional em que a UIT, em assessoria ao governo brasileiro, contratou a consultoria de uma das maiores empresas especializadas do mundo, a McKinsey & Company, Lima (2001) coloca ainda:
A contratao da McKinsey pelo governo brasileiro, por intermdio da UIT, revelava o componente internacional da Lei Geral de Telecomunicaes, uma das caractersticas da nova poltica. A UIT, um organismo das Naes Unidas, transformou-se num espao de atuao e exerccio de poder dos global players do setor. A McKinsey ela prpria uma grande consultoria internacional estava em total sintonia com os interesses desses global players, muitos deles seus clientes (LIMA, 2001, p.125).

A Lei Geral seria ento a caracterizao de um projeto de lei destinado especificamente a atrair investidores estrangeiros. Ela constituiu a base

regulamentar segundo a qual a reorganizao do setor de telecomunicaes pde de fato se efetivar. As principais definies da LGT estabeleciam o delineamento de princpios gerais para reger os servios prestados, a criao da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), a organizao dos servios de telecomunicaes e a reestruturao e privatizao do Sistema Telebrs (NOVAES, 2000). A organizao dos servios de telecomunicaes passava a se dar com base no princpio da livre competio preservada pelo poder pblico entre as prestadoras de servios. A Anatel foi de fundamental importncia para a preparao e organizao do setor na fase de privatizao, especialmente na melhoria operacional e reestruturao da Telebrs com o intuito de valoriz-la no momento da venda. E o retorno foi garantido, sendo que em menos de seis horas, todas as 12 empresas [companhias holdings da Telebrs] foram leiloadas na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro (NOVAES, 2000, p. 172).

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A justificativa apresentada pelo governo de FHC acerca da privatizao das telecomunicaes tinha como base o j conhecido discurso que se refere s benesses oferecidas aos cidados enquanto consumidores num ambiente competitivo. No entanto, apesar da argumentao fortemente alinhada com a regulao de mercado, Fernando Henrique, bem como o ministro Bresser Pereira, esboava uma preocupao constante em no se fazer associado ao discurso neoliberal, um tanto indigesto para o eleitorado brasileiro e um prato cheio para as crticas de esquerda. Na verdade, havia todo um raciocnio terico desenvolvido por Fernando Henrique, enquanto intelectual, a partir do qual ele trabalhava uma crtica ao que chamou de anis burocrticos9. Seriam grupos de interesses especficos, ou crculo de interessados na soluo de questes nacionais com o intuito de atender a anseios prprios. Sua anlise tinha como base o perodo autoritrio segundo o qual o planejamento econmico, enquanto tcnica administrativa de interveno do Estado na Economia [...] teria tido no Brasil funes polticas importantes na organizao de interesses polticos e econmicos das classes dirigentes. So relaes clientelistas que se agravam quando considerada a importncia que o capital multinacional passou a ter para a economia brasileira especialmente no perodo ps-64 e assim, novas foras privadas, beneficirias diretas do regime, iro se articular aos funcionrios do Estado (civis e militares) para garantir seus interesses (MATTOS, 2006, p. 145-146). Com sua eleio para a presidncia da repblica, FHC se props ento, a criao de um novo modelo jurdico-institucional de Estado, como alternativa queles hbitos do perodo autoritrio que julgava to nocivos poltica brasileira e que ainda persistiam arraigados sua estrutura. Seguiu-se, portanto, na dcada de 1990, uma fase de alterao da concepo do Estado a partir da qual, as reformas econmicas ainda que orientadas para o mercado, buscavam recuperar a capacidade de interveno do Estado (ou de governance)10 (VELASCO JNIOR, 1997, p.28). Dessa maneira, a proposta de criao de uma administrao pblica gerencial, segundo Pereira (1999), mesmo que se identifique com ideais de cunho

Sobre anis burocrticos ver CARDOSO, Fernando H. Autoritarismo e Democratizao. 3ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975. Coleo Estudos Brasileiros. Vol 3. 10 Governana, em portugus.

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neoliberal, de carter social-democrata, no-neoliberal, uma vez que, de acordo com seu argumento, no se pretende retirar o Estado da economia, mas reforar a sua governana, criando mecanismos que possam construir uma interveno econmica mais eficiente. Ramos (2005), no entanto, identifica esta preocupao discursiva de FHC e Bresser Pereira com uma inclinao fielmente neoliberal disfarada.

O atual modelo institucional das telecomunicaes brasileiras foi concebido e implantado a partir de 1995 tendo como premissa programtica fundamental, ainda que no declarada, a concepo liberal ortodoxa de Estado-mnimo. No declarada porque essa seria uma concepo inadequada para um governo como o de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), resultante de coalizo poltica encabeada por partido social democrata que dadas sua origem e sua essncia, seria incompatvel com a idia de Estado mnimo. [...] Toda essa pretensa inovao administrativa que vinha acompanhada de significativas doses de presuno tcnica visava, no limite, mascarar um processo que em outros cenrios nacionais, como o Chile de Augusto Pinochet e a Inglaterra de Margareth Thatcher, nos anos 70 e 80 do sculo passado, tinha sido feito com muito mais objetividade administrativa e despudor poltico (RAMOS, 2005, 17-18).

Os interesses reais que adentraram a estruturao do Estado nacional brasileiro, assim como o foi em diversos pases, aqui no parecem, portanto, claramente colocados, e, alm disso, dado o seu alinhamento com a regulao de mercado, tornam-se dificilmente pertinentes ao discurso social-democrata que seus agentes procuram sustentar. Por outro lado, se o interesse de se reformar o Estado no o de simplesmente limit-lo, mas tambm de redimension-lo, dotando-o de uma roupagem mais moderna, inteligente e efetiva, o discurso reformista parece tomar uma nova perspectiva, mais palatvel e condizente com a necessidade iminente de uma recuperao da viso positiva de Estado. Ao mesmo tempo em que as crises enfrentadas na segunda metade do sculo XX apontam para uma deteriorao da figura desenvolvimentista, as polticas desordenadamente adotadas para sua superao demonstram que o mercado no pode ser o nico a governar sob pena de prejudicar o interesse pblico. Por isso que, afora questes de enquadramento ou identificao ideolgicas, o imperativo

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principal nos Estados nacionais atualmente o resgate da confiana na administrao pblica.

3.4 ESTADO E REGULAO

As exigncias por reestruturao dos estados nacionais, como vimos anteriormente, so determinadas por uma forte presso internacional de

reconfigurao das economias de pases em desenvolvimento. dentro deste cenrio mundial, sua relao com a ideologia do liberalismo e com a economia monetarista, que o movimento orientado para a desregulamentao e privatizao deve ser visto (HILLS, 1986, p. 26). O Estado, portanto, seja por sua ao direta ou mesmo por seu afastamento, torna-se pea estratgica imprescindvel na conformao de um ambiente favorvel, ou seja, economicamente estvel, at porque concorrncia e regulao no so anttese um do outro, mas meios diferentes de se buscar o mesmo objetivo garantir condies de eficincia dos mercados (FIANI; PINTO, 2002 apud MATTOS; SIMES, 2005, p. 37). A delimitao dada ao Estado com a sua reforma o recriou como mecanismo de manuteno da ordem econmica, colocando em evidncia, primeiramente o respeito liberdade dos agentes econmicos. Dessa maneira, apesar de sua funo interventora ser permitida pela Constituio de 1988, ela deve ser a exceo e no a regra e, por isso, precisa ser justificada basicamente por duas razes: assegurar as condies de permanncia da liberdade econmica ou implementar objetivos que garantam o interesse geral (como, por exemplo, evitar a acentuao de disparidades scio-econmicas) (MARQUES NETO, 2006). Ao coordenar as regras do jogo econmico o aparelho governamental se impe, portanto, o dever de estar atento para no prejudicar a liberdade de iniciativa que, alm de ser a base sobre a qual se sustenta a ordem econmica, eleita pelo constituinte como princpio fundamental da repblica:

A regulao estatal, embora expressamente admitida na Constituio, se constitui circunstncia excepcional, excludente da regra matriz de liberdade de iniciativa. Para justificar esta exceo, haver sempre que existir razes suficientemente densas e relevantes a ponto de derrogar, parcialmente, o princpio da livre iniciativa (MARQUES NETO, 2006).

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Delimitaes desta natureza fazem acreditar que o ambiente de reformas de fato reduziu o Estado, e leva novamente impresso errnea de que o ambiente que se instaura o de uma desregulamentao. A adaptao regulamentar exigida no cenrio atual, entretanto, at hoje esteve longe de representar a falta de regulamentao que, pelo contrrio, apenas torna-se ainda mais indispensvel dentro da nova poltica. Hills (1986) elenca a existncia de quatro formas de regulao: a de propriedade pblica com regulao ministerial, a de propriedade privada com regulao ministerial, a de propriedade privada com regulao por agncia e a autoregulao. Segundo ele a liberdade dentro de um setor de telecomunicaes sem regulao liberdade para certas pessoas que desfrutam das facilidades de acesso e dos benefcios que ele oferece. Liberdade de escolha, nesses termos, se refere queles consumidores a quem os servios competitivos so destinados, no aos consumidores como um todo, e assim, na prtica, as promessas mercadolgicas da privatizao parecem, ento, se restringir apenas aos consumidores privilegiados. Em virtude disso, Hills (1986) define duas razes fundamentais para a regulao de Estado. A primeira social, segundo a qual seu dever salvaguardar aqueles interesses que o mercado no tem condies de garantir, minimizando as externalidades, ou seja, os custos sociais da lgica acumulativa. A segunda econmica e deve orientar-se para garantir que o mercado funcione dentro de regras que assegurem benefcios para todos os cidados via competitividade e, inclusive, tomando para si o controle de setores que constituam monoplios naturais como forma de evitar a explorao de consumidores. No entanto, justamente em direo contrria a esta ltima que os processos de privatizao se estabeleceram. Hills (1986) coloca ainda que apesar dos argumentos favorveis privatizao no que concerne competitividade, ela no garantia de lucro para os investidores ou de melhoria na prestao de servios e produtos oferecidos, pois uma das principais tendncias de um mercado fortemente concorrencial a sua concentrao. Dessa forma, com a privatizao de monoplios estatais, mais do que nunca a demanda por uma regulao moderna e atualizada que evite abusos. O que veio ocorrer, contudo, de acordo com Trebing (1993), foi o relaxamento de polticas antitruste antes instauradas para evitar falhas de competitividade, mas que passaram a ser toleradas e at defendidas por alguns

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economistas. O aumento de fuses e aquisies concentrou economias e criou mega-empresas com tentculos dentro e fora dos seus territrios nacionais, corporaes com poder de capital suficiente para fazer com que alguns Estados se sentissem ameaados, especialmente porque passavam a influenciar de maneira decisiva na regulao dos seus setores de atuao, trazendo conseqncias desastrosas para uma sociedade que almejasse ser pluralista. Sem uma recuperao do poder de interveno do Estado no ter como haver aes de impedimento ou mesmo de amortecimento de impactos, assim como qualquer tipo de conciliao entre interesses pblicos e privados.

[] there is a strong need to restore confidence in governments ability to plan and act responsibly. Widespread acceptance of argument that government planning is consistently inferior to private planning constitutes a significant barrier to reform (TREBING, 1993, p. 56).

Dessa forma, mesmo que parea insustentvel acreditar que reformas administrativas do aparelho estatal possam trazer resultados positivos quando se tem em mente o histrico desordenado com que tais reformas foram implementadas, especialmente no Brasil, indispensvel compreender que a busca de solues efetivas para crescimento econmico sustentvel deve ser atrelada a um esprito de recuperao da confiana no Estado. Os governos reformistas deveriam conscientizar-se do fato que o desenvolvimento dominado pelo governo faliu, mas que, no entanto, o desenvolvimento sem o Estado no possvel (CARNEIRO; ROCHA, 2000, p. 68), uma vez que:
[...] os prprios idelogos liberais tm sustentado que nenhuma organizao pode substituir o Estado no papel de regulador da vida social econmica. Ele continua sendo o melhor instrumento para a manuteno da ordem, a preveno e eliminao da anarquia no mercado, e a reduo do nvel de conflito entre as classes sociais e grupos de interesse que atuam na sociedade. (JAMBEIRO, 1997).

Do ponto de vista social e democrtico, a importncia do aprimoramento do Estado se d especialmente porque atividades que dizem respeito a direitos essenciais dos cidados, como o caso da comunicao, mesmo quando delegadas iniciativa privada, no devem ser conduzidas deliberadamente, dentro

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de uma liberdade traduzida pelas dinmicas do livre-mercado, ainda que na atualidade sofram grandes presses para isso.

3.5 ESTADO REGULADOR E COMUNICAO

A radiodifuso tradicional aberta, diferentemente de suas correlatas como a TV a cabo e via satlite, carrega incorporada em si o aspecto tradicional de bem pblico segundo o qual a penetrao da lgica competitiva deve ser encarada com cautela sob pena de comprometimento da democratizao desta atividade. Por conta disso ainda hoje no Brasil este continua sendo um setor cujo funcionamento constitucionalmente restringido ao controle do Estado que se torna responsvel direto pela emisso de concesses para a explorao do espectro eletromagntico por grupos privados. Alm disso, o Estado se reserva ainda o direito de fiscalizar programao e contedo produzido, como forma de proteger e garantir que o material veiculado seja condizente com o interesse pblico. A grande presso na atualidade, no entanto, mais uma vez se faz presente advinda especialmente de polticas multinacionais e, at mesmo, de grandes empresas nacionais, pelo recuo desta interveno em defesa de uma liberdade de expresso e de informao dos cidados, enquanto consumidores. Este discurso vem comumente arraigado quele de averso censura

historicamente imposta pelos regimes autoritrios e que serve de sustentao argumentativa contra propostas de regulamentao do Estado no setor de comunicao. O livre mercado procura adentrar o setor basilar para o crescimento econmico na atualidade, o de Tecnologias da Informao e da Comunicao, chamando para si a responsabilidade sobre o seu regimento. Com o Estado agindo de forma essencialmente gerencial, a ele apenas seria delegada a funo de mantenedor da ordem, especialmente por sua capacidade legtima de ser o rbitro de questes conflitantes. Dessa forma, com o estreitamento de sua soberania, diante da prioridade constitucional do respeito liberdade de mercados, at mesmo o desenvolvimento de polticas de comunicao torna-se um penoso processo de luta poltica entre governos e as crescentes limitaes de seus poderes causada por presses

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nacionais e internacionais de grupos econmicos sobre a elaborao e implementao daquelas polticas (JAMBEIRO, 1997). O argumento que a liberdade de expresso, que teria como protagonista a emergncia das novas Tecnologias de Informao e Comunicao, se estabeleceria sobre as regras do livre mercado de idias que para funcionar deveria estar isento de intervenes de Estado. Ora, se, como afirmou Hills (1986), a tendncia da auto-regulao mais voltada para a concentrao de atores numa lgica fortemente oligopolista, como poderia se argumentar que dentro desta tendncia um livre mercado de idias fosse estabelecido? Para neoliberais a liberdade de mercado uma precondio para a prpria existncia democrtica, so conceitos indissociveis. No entanto, o que a lgica de livre mercado pde oferecer para o setor de comunicaes ao longo dos anos foi uma estrutura de mercado extremamente concentrada ao redor do mundo com enormes estruturas empresariais de comunicao e um poder poltico e econmico ameaador, capaz de interferir diretamente na manuteno de seu posicionamento estratgico. Democraticamente as conseqncias da expanso de lgicas de competitividade no mercado de comunicao caracterizadas pela conglomerao de empresas e oligopolizao do mercado - so desse modo, desastrosas.
Esta nova realidade revela a conseqncia mais visvel da consolidao do processo de expanso do capitalismo na rea de comunicao, hoje caracterizada pela conglomerao de empresas, globalizao da produo, internacionalizao e oligopolizao do mercado, e cristalizao da lgica capitalista nas relaes entre os mdia e seus pblicos. [...] Na medida em que se veja esta situao como no conducente ao exerccio e ao aprofundamento da democracia, pode-se, portanto, concluir pela falha do mercado enquanto regulador da sociedade, e da democracia liberal enquanto sistema de gesto social pelo menos no que se refere rea da comunicao (JAMBEIRO, 1997).

A regulamentao do setor de comunicao, longe de caracterizar qualquer retorno censura ditatorial e uma ameaa liberdade de informao , ao contrrio, a forma mais elementar de garantir este direito. Na medida em que a liberdade defendida pela competio de mercado no comportada pelos conflitos e contradies inerentes a este ambiente, cabe ao Estado impedir que eles prejudiquem o interesse pblico.

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[...] o mercado por si s j demonstrou ser incapaz de organizar a economia de modo que ela combine eficincia, justia e equidade social, at mesmo porque o mundo no um grande mercado de concorrncia perfeita, totalmente pulverizado e com chances igualitrias. Pelo contrrio, so freqentes e universais as situaes que favorecem monoplios e oligoplios, ou situaes de desigualdade na competio, com claras barreiras entrada de novos agentes econmicos num dado mercado. Mantm-se, pois imprescindvel a presena do Estado [...]. (JAMBEIRO, 2006).

A relao entre Estado e economia, especialmente quando abrange o setor de comunicaes, fica melhor compreendida dentro do enfoque de Estruturas de Mercado. Aqui, alm de um mero conjunto de mtodos de disputa, a concorrncia entendida como a prpria fora motriz da dinmica capitalista, mas que se v reduzida diante de um mercado oligoplico (BRITTOS, 2004). Contraditoriamente, a prpria competitividade o elemento estimulante das fuses estratgicas entre empresas, pois assim se tornam mais agressivas e protegidas de oscilaes. Uma vez j estabilizadas em seu posicionamento favorvel, as empresas buscam ento, mant-lo protegido da instabilidade caracterstica do mercado, e fazem isso atravs de barreiras entrada.

[...] conceitua-se barreiras entrada como um conjunto de injunes denominadas pelas empresas lderes, que servem como impedimentos para o acesso de novas corporaes num mercado ou para que, ingressando, as demais companhias que compem este setor no alcancem a liderana (BRITTOS, 2004, p. 18-19).

atravs de mecanismos deste tipo que a permisso ou inibio regulamentar exerce influncia fundamental na caracterizao dos mercados, como o televisivo. A conscientizao sobre a importncia do papel do Estado neste contexto imprescindvel porque por seu intermdio que so estabelecidas as regras capazes de criar e recriar barreiras de proteo s posies estratgicas de grandes empresas barreiras poltico-institucional - impedindo que sejam atingidas pela competitividade, e ainda, impedindo que novas empresas tenham reais chances de crescer.

O Estado intervm na atividade televisiva de duas formas, como empresrio e como agente regulamentador. Quando o Estado outorga novas concesses ou permisses de TV, interfere no

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mercado e aumenta, de alguma forma, a disputa pelos consumidores. A barreira poltico-institucional processa-se a partir de atuaes dos rgos executivos, legislativos e judicirios estatais e suas unidades geo-poltico-administrativas [...] Em linhas gerais, pode-se dizer que a regulamentao que determina a barreira poltico-institucional. Para que a regulamentao transforme-se em barreira poltico-institucional necessrio que se traduza em posio que garanta ao agente econmico lugar privilegiado na disputa, dificultando a outros atores de ingressarem ou crescerem no mercado. A edificao desta barreira pode decorrer de vitria regular em processo de disputa decidido por instncias governamentais ou de relaes privilegiadas com tais organismos (BRITTOS, 2004, p. 33).

A configurao da concorrncia na radiodifuso torna-se, portanto, conseqncia direta da ao ou omisso do Estado no que se refere sua regulamentao que ainda hoje se encontra diretamente sob sua competncia. Os aspectos histricos que iro configurar este setor competitivo, mais especificamente o da televiso aberta, tendo em conta elementos de ordem poltica e econmica no Brasil, sero esmiuados no decorrer do captulo seguinte. Por hora, algumas consideraes mais gerais se fazem relevantes.

3.6 ESTADO REGULADOR E CENRIO DE ANLISE

O objetivo geral do presente captulo foi o de realizar um levantamento descritivo da dinmica constitutiva do momento mundial histrico de reformulaes da mquina administrativa dos Estados nacionais na segunda metade do sculo XX, bem como da forma como este evento vem ocorrer no Brasil. A dissoluo institucional do modelo desenvolvimentista representa mais do que simplesmente sua modernizao administrativa ou mesmo, como afirmado aqui repetidas vezes, sua restrio operacional dentro de uma minimizao do Estado. As transformaes estruturais de que aqui damos conta so o reflexo de uma penetrao cada vez maior da lgica acumulativa em terrenos antes dela resguardados sob o argumento de sua maior competncia para a promoo do progresso. Com este intuito se estabeleceu uma gradativa abertura ao liberalismo econmico em setores que anteriormente compunham uma segmentao isenta de suas aes por se tratarem de servios de natureza pblica. A responsabilidade

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sobre sua execuo passou iniciativa privada atravs principalmente de privatizaes como foi o caso do setor brasileiro de telecomunicaes. No caso do Brasil este foi o feito de maior significao dentro do processo de ajuste econmico e foi realizado paralelamente a um conjunto mais complexo de profundas reformas aceleradamente realizadas na dcada de 1990, especialmente durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. A representao financeira que o tal acordo significou levou ao questionamento das razes que de fato o orientou, se foram propsitos alinhados com a argumentao social-democrata do discurso oficial, ou se foram propsitos estritamente neoliberais, consolidados para que o capital externo pudesse adentrar o mercado nacional, como um novo territrio a ser explorado. Tal desconfiana se concretiza na observao das formas com que so levadas as polticas de comunicao advindas daquele perodo. Se preceitos com fundamentao democrtica servem de base para o modelo de reforma administrativa do Estado, ento eles devem orienta-se de modo a garantir o patrimnio pblico e impedir o seu acesso se restrinja as condies de mercado. Dessa forma, mesmo que constitucionalmente a prioridade da interveno estatal na atualidade deva ser a do provimento da liberdade dos agentes, ela deve ainda assim estar condicionada preservao dos direitos fundamentais dos cidados. No caso da comunicao, ser reconhecida como um direito humano torna-se princpio bsico de sua defesa. Absorvida pela lgica do consumo, ela se converte em produto e passa a ser valorizada pelo seu potencial de lucro, correndo o risco de submeter-se ainda s tendncias contraditrias da acumulao. Por este raciocnio, observa-se que, deixada merc de impulsos de mercado, e de suas instabilidades, um servio essencialmente pblico pode ser ameaado,

especialmente quando se considera a luta histrica que tem sido a busca por sua democratizao. O Estado para atuar aqui deve ser restaurado enquanto regulador, uma vez que a histria demonstra que sua competncia gerencial tambm pode ser ameaada por uma tendncia autoritria de gesto. Assim, preciso a cautela de, ao se colocar a necessidade de regulamentao, se questionar qual o Estado que se prope. Aquele que se comprovou insustentvel em tempos de crise econmica, poltica e ideolgica, no deve ser necessariamente a nica figura de Estado que se deve ter em mente ao reneg-lo. Da mesma forma, por outro lado, no se faz aqui

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uma defesa de cunho estatista, segundo a qual, o mercado e todas as esferas de interesse pblico devem ficar incondicionalmente sob a tutela do Estado. Mas o reconhecimento da relevncia da figura do Estado enquanto defensor de direitos pblicos fundamental, pois ele se torna o mecanismo mais adequado para colocar rdeas ao mercado e conciliar interesses pblicos e privados. o que acontece especialmente no caso das outorgas de radiodifuso no Brasil. Este servio encontra-se executado essencialmente por empresas de capital privado que constroem seu patrimnio em cima de algo que de propriedade pblica, o espectro eletromagntico, e por isso devem oferecer algo em troca para o pblico, cultura e informao qualificada, como um compromisso

constitucionalmente estabelecido. Quem deve dar conta deste controle, portanto, o Estado e, por isso, nada mais justificvel do que o estabelecimento de normas efetivas para este servio. No entanto, a maneira como dada a normatizao da radiodifuso no Brasil est longe de garantir o retorno ao pblico das obrigaes que deve exigir da iniciativa privada. Por fim, este um panorama dos elementos constitutivos do Estado na atualidade, uma caracterizao fundamental na compreenso do perodo histrico regulamentar contemporneo que procura conduzir o debate para o prximo captulo. Ser feita uma remisso histrica de aspectos polticos e econmicos mais especficos da regulamentao brasileira de comunicao que vo desencadear o paradoxo que nosso objeto de pesquisa.

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4 BASES PARA COMPREENSO DA DISTINO NORMATIVA

A descrio realizada no captulo anterior se revela um alicerce elementar de compreenso conjuntural para a retomada do problema aqui posto em questo: o paradoxo em que se constitui a desvinculao regulamentar entre radiodifuso e telecomunicaes no Brasil. Uma viso panormica sobre o que foi colocado at agora esboa um cenrio de anlise essencialmente contextual. Portanto, o problema aqui posto no pode ser observado seno inserido numa perspectiva intercalada entre um contexto mundial de reformulao capitalista sua terceira fase sustentada pela lgica monopolista que se adapta s novas exigncias de um mercado global cada vez mais voltil - e um contexto nacional de assimilao de polticas de reformulao regulamentar, com a rediscusso das funes que passam a ser distribudas entre Estado e iniciativa privada, alm de todo um complexo de mudanas j mencionadas. Tais alteraes se faziam condizentes com a tendncia global de busca pelo aperfeioamento da mquina administrativa, especialmente no que se refere ao trato com setores de natureza estratgica para o desenvolvimento nacional. Sofrendo o impacto dessas transformaes, e buscando se enquadrar s exigncias concebidas para integrao junto ao mercado, as polticas nacionais de comunicao alteram, ento, seus estatutos internos. As privatizaes das telecomunicaes brasileiras so um forte exemplo disso quando, durante o governo de Fernando Henrique, assistem uma alterao legislativa fundamental para o incremento de sua competitividade e sua caracterizao como um setor bastante expressivo economicamente. Excluda desse processo ficou, contudo, a radiodifuso. Sua legislao permaneceu estagnada no tempo, alheia a uma realidade que ajuda a construir sob velhas formas. Mesmo com sucessivas evidncias no que diz respeito sua insuficincia jurdica diante dos problemas enfrentados no momento atual e freqentes promessas de reformulao, a regulamentao pelo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962 pouco mudou em sua essncia. Por que a radiodifuso, um setor to estratgico para a comunicao social brasileira quanto s telecomunicaes, se manteve fora da reformulao poltica que marcou a dcada de 1990, com a aprovao da Lei Geral de

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Telecomunicaes? Que fatores histricos de ordem tcnica, poltica ou econmica seriam capazes de justificar a dissociao regulatria entre os servios de radiodifuso e de telecomunicao no Brasil?

4.1 EMENDA CONSTITUCIONAL E PRIVATIZAO DAS TELECOMUNICAES

Movimentos voltados para a reconstruo do Estado em sua estrutura administrativa e para a quebra do monoplio das telecomunicaes, por conta das dinmicas reformistas em escala internacional mencionadas anteriormente, j adentravam o ambiente legislativo brasileiro, mas somente se concretizaram com a ascenso de Fernando Henrique Cardoso ao poder. A justificativa apresentada pelo ministro das comunicaes poca, Srgio Motta, apontava para o esgotamento do Estado no provimento de recursos para o desenvolvimento do setor de telecomunicaes de modo que a sada inevitvel seria a abertura explorao de mercado. No entanto, para se desfazer uma estrutura fortemente estatizada, tradicionalmente centrada na coordenao pelo Estado e tomada como pea estratgica fundamental para a integrao nacional, foi realizada uma alterao no prprio texto constitucional que antes a consolidava. Originalmente estava estabelecido na Constituio de 1988:

Art. 21. Compete Unio: ......................................... XI - explorar, diretamente ou mediante concesso a empresas sob controle acionrio estatal, os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes; (BRASIL, 1988).

Ficava, dessa forma, respaldado um sistema de explorao dos servios de telecomunicao exclusivamente estatal, de maneira que a Constituio Federal

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de 1988 consagrou, na Carta Magna, o que os militares haviam feito por lei e/ou decretos ordinrios (RAMOS, 2000, p. 171). No havia a diferenciao alguma no que se refere aos servios de telecomunicao, abrangendo tanto telgrafos e transmisso de dados como radiodifuso sonora de sons e imagens, como se observa na alnea a do inciso XII. A privatizao das telecomunicaes viria a ser consolidada, portanto, a partir da alterao na redao deste artigo. Aps apenas um ms e meio no poder, em 14 de fevereiro de 1995, o Governo FHC encaminhou ao Congresso Nacional uma primeira proposta de flexibilizao do monoplio estatal das telecomunicaes (RAMOS, 2000).

Proposta de Emenda Constitucional: Art. 1: suprimida a expresso a empresas sob controle acionrio estatal no Art. 21, Inciso XI, da Constituio, passando o dispositivo a ter a seguinte redao: Art. 21: Compete Unio: ......................................... XI - explorar, diretamente ou mediante concesso os servios telefnicos, telegrficos, de transmisso de dados e demais servios pblicos de telecomunicaes, assegurada a prestao de servios de informaes por entidades de direito privado atravs da rede pblica de telecomunicaes explorada pela Unio. Art. 2: Esta emenda entra em vigor na data de sua publicao XII - explorar diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, de sons e imagens e demais servios de telecomunicaes (RAMOS, 2000, p.172).

Permanecia, ento, a redao original do que diz respeito configurao das transmisses de radiodifuso caracterizando-se como telecomunicao. No que se refere supresso do trecho as empresas sob controle acionrio estatal como forma de permitir a explorao dos servios pela iniciativa privada, o que se observa apenas a concretizao legal de uma situao que j estava dada. A discusso sobre a alterao do texto constitucional, porm, no cessou a e meses aps a apresentao desta primeira proposta, a emenda seria aprovada, em 15 de agosto de 1995, com a seguinte disposio:

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:

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Art.1 O inciso XI e a alnea "a" do inciso XII do art. 21 da Constituio Federal passam a vigorar com a seguinte redao: Art. 21. Compete Unio: ......................................... XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao do servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; (BRASIL, 1995)

A nova redao que ficava estabelecida no texto constitucional, portanto, pela exclusiva alterao deste trecho, causava pelo menos duas grandes repercusses para o setor brasileiro das comunicaes. A primeira seria o respaldo constitucional privatizao do setor de telecomunicaes que passava a exigir uma lei especfica para regular o setor mediante um rgo regulador que tambm viria a ser criado. A segunda repercusso diz respeito diferenciao dos servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens dos demais servios de telecomunicaes. No se trata, no entanto, apenas de uma diferenciao formal, que de algum modo poderia at mesmo ser justificada do ponto de vista tcnico. A maior conseqncia desta reformulao foi a supresso da radiodifuso das reformulaes regulatrias fundamentais por que passaria o setor de telecomunicaes em seguida. Quando a modernizao administrativa que advm da privatizao passa a vigorar para as telecomunicaes, com a criao de uma lei especfica e de um rgo de regulao independente, ela no atinge o setor de radiodifuso que permanece regido pelo Cdigo de 1962, e a os efeitos daquela diferenciao se tornam mais evidentes. Com isso, o que se conforma, ento, o rompimento da unidade do Cdigo constituindo o que Ramos (2000) chamou de paradoxo da radiodifuso, inclusive porque seus congneres prximos como a TV a Cabo, o MMDS,11 o DTH12 e mesmo as futuras novas modalidades de rdio por assinatura, encontram-se amparados pela Anatel.

MMDS - Servio de Distribuio Multiponto Multicanal uma das modalidades de servio especial de TV por assinatura, que utiliza uma faixa de microondas. 12 DTH do ingls direct to home modalidade de TV por assinatura via satlite.

11

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Em decorrncia, o Servio de Radiodifuso no ficou sujeito alada da Agncia Nacional de Telecomunicaes, o rgo regulador previsto na Lei Geral de Telecomunicaes. Paradoxalmente, porm, esto sujeitos alada da Agncia todos os demais servios correlatos radiodifuso, como os servios de TV por Assinatura: o Servio de TV a Cabo, o Servio de MMDS e o Servio de Televiso Direta por Satlite (DTH). Isto para no falar em outros servios, ainda dependendo de regulamentao, como o LMDS, e os servios multimdia que devero se popularizar com a expanso da Internet e das redes digitais de banda larga (RAMOS, 2000, p. 177).

De acordo com Grgen (2008) a diferenciao entre os dois setores foi um marco a partir do qual as telecomunicaes passaram a assistir uma fase de forte desenvolvimento econmico enquanto a radiodifuso pairava no tempo, estagnada.

Para acomodar interesses, o ministro das Comunicaes Srgio Motta promoveu um esquartejamento do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, separando o marco da telefonia e demais servios pblicos e privados de comunicao interpessoal da legislao de radiodifuso. Entre 1997 e 1998, o primeiro setor, adquirido por conglomerados estrangeiros e fundos de penso brasileiros, passou a responder a um rgo prprio e a respeitar uma regulao avanada, com plano geral de metas de universalizao e qualidade para os servios, consultas pblicas e fundos setoriais. Para o rdio e a TV, reafirmando a sociedade patriarcal de dois sculos, o mundo ficou congelado trs dcadas atrs: vigoravam ainda o CBT e o Decreto-lei n 236/67 (GRGEN, 2008, p.208).

A disposio normativa dos servios de comunicao no Brasil pode ser mais bem compreendida abaixo na Figura 2, que trata de uma esquematizao de como fica interpretado constitucionalmente o setor:

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Figura 2: A Comunicao Social de acordo com as definies constitucionais Comunicao Social

Meios de Comunicao de Massa

Comunicao Social Eletrnica Jornalismo

Telecomunicao para Transporte - Televiso a Cabo - DTH (Assinatura por Satlite) - MMDS (Assinatura por Microondas)

Radiodifuso - Sonora (FM, Com., AM, OC e OT) - Sons e Imagens (Televiso Aberta)

Fonte: Documento de Referncia da Consultoria Legislativa. Portal da Cmara. Diretoria legislativa. 12 jun. 2008. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/fiquePorDentro/Temasatuais/fidelidade partidaria/documentode-referencia-da-consultoria-legislativa-1>. Acesso em: 08 out. 2008.

Sendo institucionalizados como duas instncias distintas da Comunicao Social Eletrnica os servios ficam, ento, regidos por determinaes tambm distintas e a radiodifuso tradicional permanece aprisionada s mesmas regras que a instituiu na dcada de 60.

4.2 DEFINIES TCNICAS E REGULATRIAS

Historicamente a radiodifuso vai ser citada explicitamente pela primeira vez em um instrumento normativo em 1931, atravs do decreto n.20.047, que estabelecia condies para concesso de servios e previa a criao de uma rede nacional, entre outras regras. Pouco depois, em 1932, o decreto n.21.111 j mencionava a televiso como um novo servio de radiodifuso antes mesmo que ela houvesse chegado ao mercado nacional, estabelecendo que radioteleviso, do mesmo modo que qualquer outro uso de radioeletricidade para a transmisso ou recepo de textos, sinais, sons ou imagens de qualquer natureza, atravs de ondas

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hertzianas, deveriam ser considerados servios de telecomunicaes (FEDERICO, 1982, p. 50 apud JAMBEIRO, 2001, p.55). Dessa maneira, radiodifuso, radiotelegrafia e radiotelefonia eram ento consideradas atividades similares [...] (JAMBEIRO, 2001, p. 47). A regulamentao que regia o setor era, no entanto, fragmentada e desordenada, tornando-se evidente a necessidade de um arcabouo regulatrio orgnico. Aps a discusso de diversos projetos para a criao deste marco terico, uma ao conjunta entre empresrios de telecomunicao e de radiodifuso conseguiu finalmente a aprovao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, pela lei n 4.117, em 27 de agosto de 1962. Ficava, assim, efetivamente institudo uma estrutura legislativa que sistematizava os diversos instrumentos normativos que por cerca de um sculo, desde as normas para os primeiros servios telegrficos, regiam desordenadamente o setor. A partir dele os servios de telecomunicao ficam distribudos em seis grupos com regulamentos especficos: servios pblicos, servios pblicos restritos, radiodifuso, emisso privada de rdio, servios limitados e servios especiais (JAMBEIRO, 2001). No que concerne definio dos servios de radiodifuso, o CBT, subordinando-os s telecomunicaes, institui:
Quanto aos fins a que se destinam, as telecomunicaes assim se classificam: d) servio de radiodifuso, destinado a ser recebido direta e livremente pelo pblico em geral, compreendendo radiodifuso sonora e televiso (BRASIL, 1962).

Este mesmo vnculo mantido na reformulao que veio em seguida com a Constituio de 1967 em que

A radiodifuso, antes considerada uma atividade especfica a ser explorada diretamente pelo governo ou por outras entidades atravs de concesses, foi eliminada da nova Constituio. O mesmo foi feito com a telegrafia, a radiocomunicao e a telefonia. No lugar dessa especificao de servios os militares colocaram na Constituio a expresso genrica, Servios de Telecomunicaes, emprestada do Cdigo Nacional das Telecomunicaes que o Congresso aprovara em 1962 (JAMBEIRO, 2001, p. 84).

O termo telecomunicaes ficava estabelecido, portanto, para designar os servios de radiodifuso, tambm em texto constitucional, o que foi mantido ainda na Constituio de 1988. E no era para ser diferente, uma vez que agindo assim a

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legislao nacional apenas acompanhava uma formalidade empregada em todo o mundo (RAMOS, 2000). O decreto 52.795 de 1963, que institua o Regulamento dos Servios de Radiodifuso tambm j o definia como [...] o servio de telecomunicaes que permite a transmisso de sons (radiodifuso sonora) ou a transmisso de sons e imagens (televiso), destinada a ser direta e livremente recebida pelo pblico (BRASIL, 1963). Jos Antnio Milagre (2007) oferece uma definio tcnica esclarecedora sobre as delimitaes devidas a esse respeito.
Radiodifuso a emisso e transmisso de notcias, de programas culturais ou recreativos por meio da radiofonia, para recepo geral. Radiofonia a converso em som dos raios trmicos e luminosos das ondas hertzianas. Para compreendermos completamente, preciso que saibamos que Hertz (Hz) a unidade de medida de freqncia definida como a freqncia de um fenmeno cujo perodo tem a durao de um segundo; um ciclo por segundo. Neste cenrio, descobrimos que a radiodifuso a comunicao que deve se dar necessariamente por meio de Radiofreqncia (freqncia de onda eletromagntica, intermediria entre as audiofreqncias e as freqncias infravermelhas), considerando-se freqncia, o nmero de oscilaes de um movimento vibratrio na unidade de tempo. Telecomunicao conceituada como sendo a denominao geral das comunicaes distncia, compreendendo a telefonia e telegrafia (por fios ou por ondas hertzianas) e a televiso. J por televiso, considera-se o sistema eletrnico para transmitir imagens fixas ou animadas, juntamente com o som, atravs de um fio ou do espao, por aparelhos que os convertem em ondas eltricas e os transformam em raios de luz visveis e sons audveis. Logo, conclumos que se a televiso utiliza radiofreqncia, uma modalidade de radiodifuso, que por sua vez modalidade de telecomunicao, que o gnero (MILAGRE, 2007).

Torna-se

claramente

constatvel,

pois,

que

os

servios

de

telecomunicaes englobam a radiodifuso, por uma questo de conceituao lgica e tecnolgica, mesmo se resguardando suas particularidades, ou seja, h um consenso no entendimento tcnico quanto caracterizao dessa como um servio daquela (PIERANTI, 2008, p. 107). Como afirma Lopes (2005):

[...] a fria letra da lei separa telecomunicaes de radiodifuso ainda que qualquer etimlogo possa garantir que telecomunicao significa comunicao distncia e, que qualquer engenheiro possa confirmar que a radiodifuso uma espcie de comunicao distncia (LOPES, 2005, p. 4).

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Atualmente, porm, com a distino regulatria que colocada, o servio de radiodifuso isola-se, ao passo que tudo o que se refere telefonia e transmisso de dados, segue uma trajetria de atualizao de seus marcos regulatrios com decretos e portarias especficos de acordo com as determinaes da LGT como pode ser observado no Quadro 3.

Quadro 3 Principais Telecomunicaes

marcos

na

legislao

da

Comunicao Social e

das

Ano

Servio13

Diploma institudo Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes Decreto de Servios Especiais

Limite do capital estrangeiro

1962

Radiodifuso

30%

1988

TVA (em UHF)

Vedao Total

1995 Telecomunicaes

TV a Cabo

Lei do Cabo

49%

1997

Telecomunicaes

Lei Geral das Telecomunicaes Portaria do Ministrio das Comunicaes Portaria do Ministrio das Comunicaes Emenda Constitucional 36 e Lei da Imprensa

Sem Limite

1997

MMDS

Sem Limite

1997

DTH

Sem Limite

2002

Imprensa

30%

Fonte: Documento de Referncia da Consultoria Legislativa. Portal da Cmara. Diretoria legislativa. 12 jun. 2008. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/fiquePorDentro/ Temasatuais/fidelidadepartidaria/documento-de-referencia-da-consultoria-legislativa-1>. Acesso em: 08 out. 2008.
13

TVA: Servio Especial de Televiso por Assinatura (um nico canal em UHF). MMDS: Servio de Distribuio de Sinais Multiponto Multicanal (televiso por assinatura na faixa de microondas). DTH: Servio de Distribuio de Sinais de Televiso e de udio por Assinatura via Satlite (televiso por assinatura via satlite).

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Percebe-se, ento a segregao normativa que marca as trajetrias legais e definies polticas do setor. Citemos ainda o estabelecimento distinto de regras para outorgas e planos de licitao, obrigaes sociais e fiscalizao efetiva do cumprimento das determinaes. Mesmo que se considere a concepo tcnica da radiodifuso como um servio claramente alinhado com as telecomunicaes, algumas distines especficas podem ser apontadas.

Quadro 4 - Distines entre servios de Telecomunicao e Radiodifuso

Caracterstica Transmisso Preo Acessibilidade Comunicao Tributao O que podem transmitir Aplicao bsica Regulamentao Atribuio Freqncia Concesso Lei base

Telecomunicao Por qualquer meio Tarifada (Gratuidade exceo) Pblica ou Restrita Bilateral Tributada Sons, imagens e quaisquer outras informaes Telefonia Anatel Anatel Anatel 94-1997

Radiodifuso Radiofonia Gratuita Livre Unilateral Imune Sons e Imagens Televiso e Rdio (Contedo) Ministrio das Comunicaes Anatel Presidente da Repblica 4117-1967

Fonte: MILAGRE, J. A. Excluso Digital: possvel legislar sobre TV Digital por decreto? Revista Consultor Jurdico, 19 de nov. de 2007. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/static/text/61453,1 >. Acesso em: 02 set. 2008.

O que consta segundo alguns autores que, diante da diferenciao instituda em 1995, radiodifuso estaria prevista a criao de um instrumento normativo equivalente a LGT para as telecomunicaes, uma espcie de lei geral especfica para a comunicao de massa. Assim, haveria de fato a inteno de

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substituir o Cdigo de Telecomunicaes por uma legislao mais moderna dentro do setor. Os dois marcos dessa reforma nas comunicaes seriam a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), aprovada em 7 de julho de 1997, e a Lei Geral da Comunicao Eletrnica de Massa (LGCEM)[...] (BOLAO, 2007, p. 39). No entanto, essa promessa at hoje ainda no mostra sinais efetivos de concretizao e, longe de se caracterizar uma condio temporria, resultante de uma fase conturbada de reformulaes, se caracteriza, isto sim, pela resistncia ao longo dos anos.

A promulgao da LGT, em 17 de julho de 1997, rompeu, portanto, a unidade do CBT de 62, que continuou vigorando para a radiodifuso. Essa situao foi apresentada poca, pelo governo, como transitria, e anunciava-se, ainda para 1998, uma Lei Geral da Comunicao Eletrnica de Massa, cujo anteprojeto permaneceu anos circulando sigilosamente pelos meandros do Ministrio das Comunicaes, at cair no esquecimento (BOLAO, 2007, p. 42).

4.3 DUAS EXPLICAES E UMA MESMA CAUSA

Tendo em vista, portanto, a inteno de desvendar quais fatores contribuem para esta desvinculao normativa, torna-se necessrio um esboo acerca de suas justificativas mais provveis. Uma delas seria a urgncia com que foram tratadas as reformas e a promulgao de novos marcos regulatrios para o setor durante a fase de privatizao. O roteiro de Reforma do Aparelho de Estado exigia medidas polticas imediatas para que se pudesse alcanar a reordenao efetiva do setor de telecomunicaes delegando-a iniciativa privada. A ciso foi, ento, essencial para acelerar o processo de normatizao referente quebra do monoplio, pois, de outro modo, uma longa briga seria comprada com os empresrios do setor de radiodifuso.

Para Gustavo Gindre, coordenador do curso de comunicao da Universidade Cndido Mendes, essa ciso passou a prevalecer j na emenda da quebra do monoplio e na Lei Geral das Telecomunicaes aprovada em 1997. A idia era vender a Telebrs logo. Sem essa separao, seria impossvel, afirma Gindre. Se telecomunicaes e radiodifuso fossem regulamentadas em uma nica lei, o processo se complicaria, por envolver interesses do empresariado e dos polticos detentores de boa parte das concesses (BRANT, 2002).

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Orientando-se pelo mesmo raciocnio, Pieranti (2008a) afirma:

[...] a imediata promulgao de novos marcos no caso, a LGT, a chamada Lei Mnima e, principalmente, a Emenda Constitucional n 8 era crucial para a privatizao das empresas telefnicas estatais. A urgncia com que foram tratadas as privatizaes uma das explicaes possveis para que a reformulao legal no setor abstrasse a radiodifuso, servio cujas implicaes polticas, permanentes obstrues legislativas e acordos entre parlamentares e governantes j haviam se tornado lendrias no cenrio nacional (PIERANTI, 2008a, p. 107).

Outra explicao sustentvel apresentada de forma sinttica numa hiptese formulada por Murilo Ramos (2000):

[...] para assegurar a continuidade de sua maior autonomia possvel diante dos poderes estatais e dos controles da sociedade, a indstria de radiodifuso optou pela inovao tcnico-jurdica de situar-se como servio singular, constitucionalmente estabelecido e no como servio de telecomunicaes como acontecem nos demais pases do mundo. [...] o paradoxo ocorreu pela razo simples de o principal lobby da radiodifuso no Congresso Nacional, a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert), ter procurado manter sua indstria fora do alcance do novo rgo regulador, a Agncia Brasileira de Telecomunicaes [...] (RAMOS, 2000, p.176178).

Aos radiodifusores interessaria, portanto, ao invs de se tornar subordinada a uma agncia reguladora, manter a radiodifuso sob o regimento do Ministrio das Comunicaes, o qual historicamente mostra-se mais malevel aos seus interesses dentro das polticas de comunicao. Fica claro, no entanto, que as duas possibilidades apresentadas acima compartilham uma mesma essncia justificativa. Ambas esto atreladas ao forte poder poltico carregado pelos empresrios do setor de radiodifuso. Se por um lado, a emergncia das reformas no poderia esperar um acordo pacfico com os radiodifusores, como nem se arriscaram os idealizadores das reformas da dcada de 1990, por outro, novamente os interesses deste empresariado se colocam como barreira intransponvel a qualquer possibilidade de se arriscar sua autonomia legislativa pela submisso a um rgo regulador. A indstria de rdio e televiso, assim, se pe parte das reformas setoriais e se isola numa bolha regulatria atemporal perfeitamente conformada com sua estratgia operacional e

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oportunamente aqum de qualquer ameaa no que se refere a propostas polticas voltadas para o interesse democrtico ou concorrencial.

4.4 CORONELISMO ELETRNICO E CLIENTELISMO POLTICO

O favorecimento poltico dentro da cultura poltica brasileira se mostra ao longo dos anos como uma dura realidade que desafia a prpria lgica democrtica, uma vez que ao Estado e especialmente queles funcionrios que atuam na formulao de leis delegada uma confiana histrica como mediadores da ordem, uma tarefa cuja importncia e magnitude faz tomar significativas propores qualquer desvio de conduta por eles adotados. No entanto, desde o Estado Novo, quando o rdio passa a se alinhar com os propsitos de Vargas e reconhecido como mecanismo primordial de disseminao ideolgica, ele percebe que estava ali a chave para a legitimao do regime que procurava instaurar. De l pra c um sistema de troca de favores se instaura como base para o desenvolvimento da radiodifuso brasileira,

especialmente quando as concesses de emissoras, exclusivamente ofertadas pelo Poder Executivo, passam a representar uma poderosa moeda de troca poltica. A trajetria legislativa da comunicao no Brasil foi pautada, assim, pela influncia poltica de atores que se beneficiavam de seu status de formadores de opinio para trabalharem um ambiente de atuao que fosse condizente com seus interesses.

4.4.1 Coronelismo eletrnico

Muitos dos autores que se dedicaram anlise desse esquema de favorecimentos o identificaram com a expresso coronelismo, um conceito cunhado por Victor Nunes Leal, em 1948, na obra Coronelismo, enxada e voto: o municpio e o sistema representativo no Brasil, baseado na troca de proveitos entre poder pblico e os chefes locais, proprietrios de terra. No fim do sculo XX seria apresentada uma nova interpretao com o termo coronelismo eletrnico que seria uma atualizao do conceito de Leal, assim definido por Suzy dos Santos.

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Chamamos de coronelismo eletrnico o sistema organizacional da recente estrutura brasileira de comunicaes, baseado no compromisso recproco entre poder nacional e poder local, configurando uma complexa rede de influncias entre o poder pblico e o poder privado dos chefes locais, proprietrios dos meios de comunicao (SANTOS, 2008, p. 224).

Ou de uma maneira mais simples como colocado por Pieranti (2008b).

Como coronelismo eletrnico passou-se a identificar a prtica inerente mdia brasileira, qual seja, a utilizao das concesses de emissoras de rdio e de televiso como moeda de barganha poltica (PIERANTI, 2008b, p. 128).

Os grandes proprietrios rurais que compunham a classe dominante do Brasil agrrio tiveram, com o devido custo poltico, de fato grande importncia para a expanso das emissoras pelos recantos mais afastados do Brasil. A viso do coronelismo como sistema uma base importante de compreenso das primeiras prticas clientelistas que vo fazer parte da cultura poltica das comunicaes no Pas. A definio do coronelismo como sistema [...] ocorre no mbito do compromisso poltico. Os coronis garantem apoio eleitoral e poltico ao governador e recebem, em contrapartida, o silncio cmplice do Estado quanto aos seus atos em seus redutos de poder (PIERANTI, 2008b, p. 130). Muito embora seja inegvel a permanncia de determinadas prticas tpicas do coronelismo nos ambientes legislativos brasileiros, importante perceber que o emprego do termo coronelismo para designar as prticas atuais se faz equivocado. necessrio corrigir a idia de que o coronelismo prtica contnua que apenas se atualiza a partir da insero dos meios de comunicao [...] o coronelismo no continuou sob novas bases (SANTOS, 2008, p. 233). Os defensores da continuidade do coronelismo sob a forma de coronelismo eletrnico, segundo Pieranti
Esquecem-se, porm, que se enfraqueceram, com a modernizao do pas, bases sobre as quais se fundamentava esse sistema, tais como a concentrao da populao no meio rural, a fragilidade do manancial legal republicano, o analfabetismo e a unicidade forada de objetivos das distintas esferas de poder. Sem esses pilares, o coronelismo no sobrevive, logo, falar em coronelismo no presente no se justifica a no ser como licena potica ou como referncia imprecisa (PIERANTI, 2008b, p. 141).

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Os coronis que constituam a elite agrria anteriormente entraram em decadncia, especialmente por conta da modernizao exigida pelas tendncias neoliberais de mercado. O que persiste, entretanto, so as prticas clientelistas cunhadas naquele perodo, formas de fazer poltica que resistem ao longo das dcadas e se concretizam pelo poder da ainda permanente elite formada pelos empresrios da comunicao.

Ainda que no exista o coronelismo como um sistema, sobrevivem prticas a ele ligadas graas, em parte, existncia de condicionantes necessrias tambm ao coronelismo. Ainda que sejam mais fracas como dito anteriormente, as bases do sistema no se romperam por completo [...] Se falar em coronelismo, como sistema, na contemporaneidade impreciso, reconhecer a permanncia de prticas como o clientelismo e mandonismo so possveis e desejveis. [...] Mudaram seus modos de operao, mas permanecem as relaes de poder e as prticas que os caracterizam. Configuram-se, portanto, no que tange radiodifuso, um cenrio formado por coronis sem coronelismo (PIERANTI, 2008b, p. 141- 142).

Para uma melhor compreenso de como essas prticas atuaram para a conformao da estrutura atual das comunicaes brasileiras se faz essencial neste momento uma remisso histrica da trajetria poltica do setor.

4.4.2 Polticas de comunicao e clientelismo

A constituio de uma rede nacional de comunicao se deu intimamente atrelada aos interesses do governo militar, mas no somente pelo fato de representar uma importante forma de legitimao do regime. Estrategicamente o setor de comunicaes revelou-se essencial para promover a integrao nacional e a consolidao de um mercado nacional de bens materiais e simblicos, ou seja, tornava-se imprescindvel como infra-estrutura para a industrializao do Pas (JAMBEIRO, 2001). A promessa do milagre econmico s poderia se consolidar, ento, atravs de forte investimento na modernizao das redes de telecomunicao que viriam a interligar todo o territrio nacional.

As telecomunicaes estavam entre esses setores estratgicos e foram fortemente privilegiadas. Durante os primeiros perodos

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militares, entre 1965 e 1972, foram criados a Embratel, o Ministrio das Comunicaes e o Sistema Telebrs, possibilitando a implementao de uma sofisticada infra-estrutura de telecomunicaes que ligaria os quatro cantos do pas [..] (CAPPARELLI; RAMOS; SANTOS, 1999, p. 11).

A expanso nacional da indstria televisiva foi ento impulsionada por essa moderna estrutura e ocorreu graas a um acordo de cooperao mtua e de compartilhamento de interesses entre empresrios e regime. O propsito de fortalecimento da indstria nacional, cunhado pelos militares, se voltava

convenientemente aos interesses daquela elite comercial.

Protegidas pela nova legislao O Cdigo Nacional de Telecomunicaes e o Regulamento dos Servios de Radiodifuso que refletiam suas aspiraes histricas para a proteo de seus interesses privados, as emissoras organizaram-se sob e em torno do poder militar [...] A ditadura militar pde ento completar seu papel tanto como defensora dos interesses das elites econmicas reforando o carter da indstria televisiva como vendedora de mercadorias quanto de si mesma, atravs do controle do contedo da televiso e da ampla divulgao das conquistas positivas do governo (JAMBEIRO, 2001, p. 104 - 105).

A troca de favores j sustentava os primeiros passos da radiodifuso e tornava-se comum no seio de suas polticas, onde se perpetuaram prticas clientelistas das quais fazem parte o nepotismo e a familiarizao de relaes patrimoniais que interpenetravam propriedades pblica e privada. Por conta disso, a elaborao do principal marco normativo que veio sistematizar o regimento do setor sofreria tambm interferncias deste tipo de prtica. O processo de elaborao de uma proposta para um cdigo nacional para o setor foi longo e conflituoso. Havia presso por parte do empresariado desde a dcada de 1940, quando ocorreu o I Congresso Brasileiro de Radiodifuso, para que uma proposta fosse fechada e enviada para o Congresso.
Em 1940 foi constituda uma comisso para elaborar um estatuto para a radiodifuso, o que foi realizado. O documento, com o ttulo de Cdigo Brasileiro de Radiodifuso, foi apresentado ao Governo como sugesto. Entretanto o trabalho no teve prosseguimento, provavelmente porque o Congresso Nacional fora fechado pelo Estado Novo. Outras tentativas foram feitas, em 1944 e 1946, sempre sem haver posterior andamento. Em 1947 foi novamente apresentado, na Cmara dos Deputados, um anteprojeto de lei para o Cdigo Brasileiro de Radiodifuso. Esse anteprojeto foi muito

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discutido em Comisses da Cmara, porm no chegou a ser votado [...] (OLIVEIRA, 2007).

Outras propostas diversas foram apresentadas aos Poderes Executivo e Legislativo at 1952, mas sem sucesso, at que em 1953 os radiodifusores conseguiram levar ao Congresso Nacional sua proposta de um Cdigo Brasileiro de Radiodifuso que no contemplava ainda as telecomunicaes. Durante a presidncia de Jnio Quadros decretos rigorosos so impostos contrariando os interesses dos radiodifusores, inclusive reduzindo para trs anos o perodo de concesso - Decreto 50.840, de 1961 (BOLAO, 2007). A ao de Quadros leva a mobilizao dos empresrios da comunicao a fim de agilizar a aprovao de uma verso mais ampliada do Cdigo, agora incluindo tambm as telecomunicaes. Aps a renncia de Quadros, num perodo de transio de chefes de governo, o setor concentrou-se na idia de que havia necessidade imperiosa de uma legislao completa e passou a se empenhar com maior interesse junto ao Congresso, conseguindo apressar a aprovao do projeto de lei (OLIVEIRA, 2007). O projeto foi rapidamente aprovado quando retornou ao Senado, mas ao passar pelas mos do ento presidente Joo Goulart foi submetido a 52 vetos. Naquele momento a ao do empresariado da radiodifuso se fez ainda mais impressionante. Organizado pelo que logo veio se consolidar como a Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT), numa atuao indita, foi responsvel direta pela derrubada de cada um dos 52 vetos que haviam sido colocados ao CBT pela Presidncia da Repblica (MARTINS, 2007).
Os vetos impostos por Joo Goulart ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes provocaram, novamente, mais uma forte reao dos radiodifusores que, a partir de uma mobilizao nacional, reuniram-se em Braslia com o objetivo de atuar junto aos parlamentares, pressionando por sua derrubada [...] com uma grande presso das emissoras nacionais de rdio e televiso, o Congresso Nacional, numa atuao indita, derrubou cada um dos 52 itens vetados pela Presidncia da Repblica (MARTINS, 2007, p. 325).

Como colocado pela prpria Abert em seu histrico:

A movimentao era intensa e a conquista de votos em nmero suficiente para a derrubada dos vetos ao Cdigo foi rdua. Os participantes daquele momento histrico foram responsveis no s

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pela derrubada dos vetos, como tambm pela formao da Associao Brasileira de Empresas de Radiodifuso e Televiso Abert. [...] A vitria foi total: a classe passava a existir como sociedade civil e todos os 52 vetos foram derrubados (Abert).14

O empenho dos empresrios da radiodifuso na aprovao do CBT era justificvel pelo clima favorvel naquele momento para a aprovao de um marco regulatrio formulado em consonncia com suas prioridades. Havia uma

instabilidade poltica causada pela renncia de Quadros, alm do apoio do empresariado das telecomunicaes, tambm engajado naquela empreitada. O resultado no poderia ter sido outro. No dia 27 de agosto de 1962 foi sancionado o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes pela lei 4.117. Seria apenas uma primeira ao coordenada pelo empresariado da radiodifuso agora organizado sob a Abert. Sua atuao tambm se fez notria durante as discusses para a Constituio de 1988, a Carta Magna que poria fim a um perodo de 20 anos de regime militar e consagraria, pela primeira vez, um captulo dedicado Comunicao Social (JAMBEIRO, 2001). Aquela fase de reformulaes direcionadas para a redemocratizao foi, sem dvida, bastante duvidosa, pelo menos no que diz respeito s comunicaes, uma vez que a substituio do regime ditatorial no Brasil representou na verdade um rearranjo dentro da prpria elite poltica para a criao de um ambiente mais sintonizado com as exigncias de uma democracia liberal.
A mudana de regime foi, ao final do processo, efetuada pela elite poltica, que atravs de negociaes e frmulas institucionais arranjou os termos da transformao do regime autoritrio em democracia liberal sob controle civil [...] O governo civil que seguiu ao regime militar nasceu, portanto, comprometido com e tinha de ser construdo sobre as fundaes do regime autoritrio que ele substituiria. Em conseqncia, o grau de continuidade dos administradores polticos do antigo regime foi muito alto, uma vez que a maior parte das elites poltica, administrativa e tcnica que dera sustentao ao regime militar permaneceu no controle das estruturas de poder do pas (JAMBEIRO, 2001, p. 140).

Dessa forma, na prtica a coordenao governamental que se sucedeu demonstrou sinais to antidemocrticos quanto houvera outrora. Ela veio apenas reordenar a mesma estrutura ditatorial sob novas bases.
14

Informao obtida no site < http://www.abert.org.br/>

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O processo de transio no Brasil tem sido conceituado como sendo um caso tpico de conciliao pelo alto ou de transio transada. Os autores que escreveram sobre a abertura do Brasil so unnimes em reconhecer que no houve um colapso do regime militar e sim transio com notvel continuidade. Ela deu-se mediante um relaxamento progressivo dos controles exercidos pelo regime, com uma gradativa redistribuio de poder, impulsionada e monitorada pelo calendrio eleitoral (MOTTER, 1994, p. 24 apud CAPPARELLI; RAMOS; SANTOS, 1999, p. 14).

Da torna-se compreensvel as prticas autoritaristas realizadas pelo Governo Sarney, especialmente no que se refere distribuio desordenada de concesses de emissoras, com a conivncia do ministro das comunicaes Antnio Carlos Magalhes, usando-as nitidamente como moeda de troca por apoio poltico.
Apesar de inicialmente ter se manifestado em favor de uma reviso das concesses de rdio e televiso dada no ltimo perodo militar usando critrios exclusivamente clientelistas, o Governo Sarney, por meio de seu ministro das Comunicaes Antnio Carlos Magalhes, no s manteve as antigas concesses como se utilizou da ameaa de reviso a fim de obter apoio em outras reas. Quanto aos critrios clientelistas na radiodifuso, eles continuariam durante toda a sua administrao, tendo sido extensivamente usados principalmente ao longo do processo de elaborao constitucional, em particular quando da votao da prorrogao de seu mandato de cinco para seis anos (CAPPARELLI; RAMOS; SANTOS, 1999, p. 14-15).

Em decorrncia disso, ainda sob o manto da Constituio de 1967, o governo Sarney foi responsvel pelo maior nmero de concesses j permitidas no Brasil. Entre maro de 1985 e setembro de 1988 foram concedidas 1.028 outorgas, a grande maioria destinada a polticos responsveis por votar a extenso do mandato presidencial. Antes disso nmero de outorgas desde 1934, mesmo com 20 anos de ditadura, chegava a 2.117 (GRGEN, 2008, p. 197). Trata-se de mais uma demonstrao da forma como prticas clientelistas, oriundas do coronelismo, em que a propriedade pblica usada displicentemente em nome de interesses particulares, permaneceu ainda fortemente arraigada poltica brasileira, mesmo na fase de redemocratizao. O processo de consagrao de uma Nova Repblica veio atravs da Constituio de 1988. Ali mais uma vez se faria presente a Abert defendendo a sustentao de seus interesses. Seu posicionamento inicialmente era de que o texto constituinte no abordasse a radiodifuso, mas em seguida passou a defender que

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ela fosse regulada diretamente pelo Poder Executivo, e no por um rgo autnomo e, alm disso, que permanecesse sendo permitida a explorao pela iniciativa privada (JAMBEIRO, 2001). Em contrapartida, havia tambm a Federao Nacional dos Jornalistas (FENAJ) defendendo diversas medidas a serem amparadas pela nova Carta bastante alinhadas com propostas progressistas para a comunicao como normas antimonoplio, direito informao e criao de um Conselho Nacional de Comunicao, entre outras. De uma maneira geral, aps os embates empreendidos na Assemblia, pode-se afirmar que algumas conquistas foram alcanadas por essa frente de ao. Entre elas podemos citar o artigo 220, pargrafo 5, que probe o monoplio e o oligoplio dos meios de comunicao; a priorizao das funes como educativas, culturais e informativas, bem como a preservao da cultura regional e estmulo produo independente (BOLAO, 2007). Por outro lado, muito embora o Conselho de Comunicao Social tambm possa ser apontado como uma conquista para o setor e tenha sido regulamentado pelo Congresso Nacional desde 1991, at hoje seu funcionamento instvel.15 Se o documento representa um importante avano quando condena monoplios e oligoplios no que tange radiodifuso e defende a produo regionalizada e independente, ele no demonstra tanta eficincia no momento de efetivar tais conquistas, [...] se cala quanto regulamentao desses dispositivos ou silencia quanto a prazos para estabelecimento de critrios para regul-los (PIERANTI; ZOUAIN, 2006, p. 70).

O estudo da legislao brasileira para a radiodifuso sugere ser a regulao desse setor fruto de um pacto histrico entre Estado e empresariado, no necessariamente atores distintos, visto que, no raro, os empresrios so, tambm, parlamentares, fiscalizando as concesses de emissoras. Nesse cenrio, premiam-se correligionrios e privilegia-se a regulao imprecisa em prol do empresariado. O sistema montado, se bem administrado, pode constituir a base de sustentao poltica dos atores pblicos. Ressalte-se que essa atuao fruto de uma slida policy community, cujo marco fundador pode ser a criao da Abert no dia de apreciao do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes no Congresso Nacional, mas que, na verdade, j aglutinava anteriormente, de forma coesa, os interesses do empresariado. Assim, o empresariado, nos mbitos local e regional, tem papel fundamental na manuteno da estrutura de apoio ao Estado no que tange aos meios de comunicao de massa. Para que possa exercer essa funo, ampara-se nas condies que lhe so oferecidas pelo
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Desde dezembro de 2006 o Conselho encontra-se desativado.

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prprio Estado, por meio de uma regulao precria. Tambm na radiodifuso abre-se espao para a reproduo das relaes de poder que ligam tradicionalmente governo federal e empresariado local, funcionando a legislao e, principalmente, suas brechas como instrumentos para a pactuao desses interesses (PIERANTI; ZOUAIN, 2006, p. 70-71).

Disso torna-se possvel constatar que, mais uma vez, o maior beneficirio do processo de reformulao foi o empresariado de radiodifuso que conseguiu fazer prevalecer seus interesses durante a elaborao constitucional e, ainda assim, atua para que as poucas mudanas conseguidas pela frente progressista sejam at hoje postergadas (JAMBEIRO, 2001). Foi graas ao da Abert, por exemplo, que a proposta de um Conselho Nacional de Comunicao, originalmente concebido como um colegiado independente e deliberativo, limitou-se a um rgo consultivo do Congresso, o Conselho de Comunicao Social. Ainda por conta dessa interferncia a Assemblia Nacional Constituinte aprovou o dispositivo que condiciona a no renovao de quaisquer concesses ao voto de dois quintos dos parlamentares alm de outros dispositivos antimonoplio e de promoo da regionalizao de produo que no puderam ser aprovados (JAMBEIRO, 2001). Assim, as discusses sobre a elaborao da Constituio de 1988 tambm foram palco do triunfo da Abert, como coloca Jambeiro:

No que se refere especificamente constituio de 1988, creio que se algum tivesse de escolher o grupo de interesse maior vitorioso na Assemblia Constituinte, quanto ao tema Comunicao de Massa, a indicao mais acertada seriam os concessionrios privados atravs da Abert. De fato, como mostramos neste captulo, aquela entidade tem mais conquistas a apresentar principalmente em termos de bloqueio a conquistas pretendidas por outros grupos de interesse que qualquer dos outros conjuntos de foras sociais da mesma rea de atuao, que buscaram influenciar decises dos parlamentares constituintes (JAMBEIRO, 2001, p.161).

A ao da Abert especialmente nestes momentos histricos somente fortalece a presente argumentao acerca do seu poder poltico. Sua influncia na formulao de polticas pblicas no setor se constitui uma arma fundamental na manuteno do status quo de seus representados, lderes polticos e econmicos. Trata-se de um crculo de retroalimentao em que a manuteno de sua condio econmica depende de seu potencial poltico, ou seja, da sua capacidade de influenciar a audincia eleitoral, que por sua vez se constitui um argumento de

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barganha valioso. Trata-se, ainda, do exemplo mais claro de articulao entre fatores polticos e econmicos capazes de produzir o fenmeno aqui analisado.

4.5 ABERT E REDE GLOBO

O Abert foi fundada em 27 de novembro de 1962, como j foi dito, pela unio das emissoras de radiodifuso que se posicionaram contrariamente aos vetos do presidente Joo Goulart quando da aprovao do CBT. As aes da associao estavam pautadas pela defesa da liberdade de expresso e dos interesses das emissoras que representava. Na verdade os empresrios da radiodifuso j haviam formado associaes anteriormente, atravs das quais pde exercer uma forte atuao a busca pelo delineamento de um mercado de comunicao.
Os radiodifusores brasileiros passaram a organizar-se em entidades de classe a partir de 1933, com a criao, em 19 de junho, da Confederao Brasileira de Radiodifuso. Em 02 de junho de 1934, foi implantada a Federao Paulista das Sociedades de Rdio, substituda em 1948 pela Associao de Emissoras de So Paulo (AESP). No dia 30 de setembro de 1944, fundou-se a Associao Brasileira de Rdio e, finalmente, em 1962 foi criada a Associao Brasileira de Rdio e Televiso (ABERT), que at hoje responsvel pela defesa dos interesses de parte considervel das empresas de radiodifuso no Pas (MARTINS, 2007, p. 312).

O surgimento vitorioso veio impulsionar nas dcadas seguintes seu amadurecimento como entidade ganhando incontestvel notoriedade no cenrio poltico brasileiro.

A indstria da radiodifuso brasileira, congregada desde os embates congressuais para aprovao da Lei n 4.117/62 em torno da Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (ABERT), sempre se pautou por uma grande influncia sobre o meio parlamentar, sobre o Poder Executivo e sobre a sociedade. Escudada sob seu poder formador de opinio e liderada, inicialmente, pelos Dirios e Emissoras Associados, at os anos 60, e, a partir dos anos 70, pelas Organizaes Globo, a ABERT um grupo de presso sempre presente nas mais estratgicas decises nacionais. Particularmente aquelas que lhe dizem respeito, direta ou indiretamente (RAMOS, 2000, p. 174).

A atuao da Abert na defesa de interesses dos radiodifusores, no entanto, mascarava o que posteriormente viria a conhecimento pblico: na verdade

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ela era bastante controlada pelos interesses da TV Globo. Em 2002, durante o perodo de discusses sobre a Emenda Constitucional que ampliaria a permisso de entrada de capital estrangeiro nas aes de empresas de comunicao nacionais, foi denunciado pelas prprias emissoras componentes da associao uma defesa exagerada dos interesses daquela emissora. Por este motivo o SBT, a Rede Bandeirantes e a TV Record desautorizaram a Abert a represent-las (Jornal do Brasil, 28/02/02). Dois anos depois as dissidncias da Abert ocasionariam a criao da Associao Brasileira de Radiodifusores (Abra) reunindo as emissoras SBT, Record, RedeTV! e Bandeirantes (HOINEFF, 2004). Desse modo, voltando-se essencialmente para a defesa da lder do mercado, a Abert continua a exercer uma presso decisiva nas definies polticas para o setor, o que passa a incomodar inclusive os empresrios concorrentes. Em virtude dessa autonomia poltica e poder de barganha, a Abert no se mostra disposta a se submeter a nenhuma espcie de rgo regulador.

Os rgos reguladores sempre foram um elemento decisivo nas pautas polticas da ABERT. Desde que o regime militar ps fim ao CONTEL, centralizando no Ministrio das Comunicaes todo o poder de poltica para o setor, esta situao jamais deixou de servir aos interesses do lobby da radiodifuso. Acesso e informao privilegiados, instransparncia, capacidade de impor nomes de dirigentes estatais de ministros a chefes de departamentos e servios. Tudo isto beneficiava a indstria da radiodifuso e no foi por outra razo que, durante o processo de elaborao da Constituio Federal de 1988, a Comunicao Social tornou-se o captulo mais polmico. Mais polmico at do que a reforma agrria (RAMOS, 2000, p. 175).

Por conta disso, ela foi to contrria aprovao de um Conselho de Comunicao Social, quando da constituinte de 1988, como um rgo independente ao qual ficaria submetida. Como afirmou o ex-vice-presidente da Abert, Fernando Ernesto Correia, a criao de um conselho no de interesse dos concessionrios brasileiros, pois para eles sua criao seria uma tolice, uma perda de tempo, algo aprovado apenas em memria do falecido senador Pompeu de Souza que havia coordenado sua elaborao (JAMBEIRO, 2001). Mantendo-se alheia a qualquer tipo de rgo regulador, portanto, e atrelada a uma legislao convenientemente defasada, os empresrios da

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radiodifuso conseguem preservar h dcadas o modelo oligoplico que os consagrou, aquele que garante seus interesses.

4.6 MANUTENO DE UM MODELO VIGENTE

A trajetria poltica brasileira revela-se, assim impregnada de prticas polticas antidemocrticas, estabelecendo-se sob o manto do clientelismo e paternalismo poltico que teimam em impedir transformaes efetivas tanto no que diz respeito ao estmulo competitividade, pondo em prtica, regras antimonoplio, quanto ao estabelecimento de diretrizes que defendam de fato a diversidade cultural do pas. uma lei de ferro da histria: as oligarquias dominantes lutam sempre desesperadamente para no perder o poder que controlam, a ferro e fogo, h sculos (SADER, 2007). Se ao menos as poucas determinaes que ficaram estabelecidas na Constituio de 1988 fossem colocadas em vigor, o cenrio j se tornaria outro, mas ao invs disso ocorre uma displicncia quanto ao que j est estabelecido, alm disso, iniciativas de reformulao legislativa permanecem sendo combatidas no Congresso. Deve-se influncia dos concessionrios privados, por exemplo, a estagnao em que se encontra a discusso de projetos, como o da Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa, 16 um exemplo de ao legislativa que se prope a atualizar a normatizao do setor operando inclusive na busca de soluo de problemas crnicos que prejudicam a fluidez do desenvolvimento do setor:
No que nos interessa mais de perto, o anteprojeto [da LGCEM] prev dispositivos anti-monoplio, com a proibio da propriedade cruzada da TV aberta e a cabo numa mesma localidade, ou a proibio da cobertura nacional superior a 30% dos domiclios com TV, ou ainda exigncias referentes regionalizao da produo que, se aprovadas, devero promover uma desconcentrao efetiva do setor, ferindo poderosos (e bvios) interesses constitudos (BOLAO, 2007, p.43).

Isso pode ser percebido especialmente aps o falecimento do ministro Srgio Motta quando a linha de elaborao do projeto passou a se mostrar muito mais malevel s posies do empresariado. Outros exemplos mais recentes podem
16

A proposta de uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa ser tratada no captulo seguinte.

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ser observados como a presso exercida pelas emissoras de televiso, especialmente a Globo, na discusso sobre o modelo de TV Digital a ser implementado no Brasil.

A escolha do modelo definiu, a rigor, as duas questes bsicas: no haveria reviso dos marcos regulatrios; e ficava assegurada a manuteno do negcio da TV aberta como exclusivo para as tradicionais empresas de radiodifuso. Foram ignoradas, assim, as amplas possibilidades de explorao da evidente e crescente convergncia tecnolgica para estimular competio entre servios de telecomunicaes e o ingresso de novos investidores. Preferiu-se manter o status quo, preservando-se os privilgios das cadeias nacionais de TV analgica e contendo-se o surgimento de novas emissoras e produtoras. Isto , os espaos de onda que a tecnologia digital cria no sero disponibilizados para grupos privados e organizaes sociais que queiram se habilitar para investir no setor. Ficam com os mesmos que j l esto (JAMBEIRO, 2008, p. 99100).

Estes mesmos atores reagiram tambm ao projeto de lei da Ancinav, compactuando para o seu arquivamento, o que contribui sobremaneira para a argumentao de que o empresariado do setor de comunicaes teria no s fortssimo poder de barganha dentro das polticas brasileiras de comunicao como no est de forma alguma disposto a perd-lo. No caso especfico da rea das comunicaes, o Brasil do passado mantm no cabresto os atores e prticas sociais que ousam imaginar um futuro em que o interesse pblico se imponha ao privado (GRGEN, 2008, p. 197). O discurso em geral adotado pelos legisladores de uma diplomacia entre conflitos multilaterais que emperram decises polticas precipitadas, mas que na verdade obscurece um receio de se desafiar o poder poltico dos empresrios da mdia. Evita-se ferir seus interesses a fim de no sofrerem as conseqncias de uma inevitvel revanche. No entrar em rota de coliso com o setor privado que constri e sustenta a imagem pblica dos governantes, a ttica permanente de qualquer poltico (GRGEN, 2008, p.207). O reflexo de uma trajetria legislativa sustentada na troca de favores a firmao de uma estrutura arcaica para o setor de radiodifuso que no representa ameaa de rompimento com o modelo vigente. As foras que sustentam a influncia das famlias empresariais da radiodifuso, grandes caciques do setor (BOLAO, 2004), empresrios polticos que compem as redes nacionais de afiliadas, ou coronis, so muito mais de valor

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poltico do que econmico, uma vez que os servios de comunicao oferecidos pelas empresas dos coronis so pobres, no tem condies de competitividade em termos de qualidade de contedo ou de distribuio eficaz (SANTOS, 2008, p. 235). justamente por se sentirem ameaados em sua expressividade econmica, especialmente por conta das empresas de telecomunicaes, que empresrios de radiodifuso fazem uso de seu poder de barganha dentro do que Hellman, Jones e Kaufmann (2000) denominaram de teoria da captura, ou seja, essas firmas tm sido capazes de influenciar, dada sua representatividade poltica, a formulao das regras de mercado de acordo com suas prioridades. A fora poltica dos atores que interferem para que a situao estabelecida continue tal qual ela est acompanhada de conseqncias sociais desastrosas na medida em que consideramos a estagnao ou mesmo o retrocesso poltico que ela capaz de causar. Em economias de transio como a brasileira, tais amarras prejudicam profundamente o crescimento de um setor estratgico para o desenvolvimento nacional. No entanto, mesmo com todas as articulaes polticas, as empresas de radiodifuso no puderam evitar a vulnerabilidade de seus investimentos por conta das oscilaes de mercado cujo resultado, desde meados da dcada de 1990, foi uma importante crise financeira para o setor. Um dos maiores exemplos dessa crise foi a dvida acumulada pela Globopar que em 2002 chegava a R$6,1 bilhes, mostrando um crescimento de 140% em menos de um ano, mesmo com o auxilio financeiro governamental, via recursos do BNDES (CAPPARELLI; LIMA, 2004). O mesmo caminho de endividamento era seguido por outras emissoras de radiodifuso comerciais, especialmente por conta de investimentos em moeda estrangeira. O auxlio do governo quelas empresas foi bastante questionado uma vez que as emissoras nocomerciais, que de fato deveriam ser sustentadas pelos cofres pblicos, encontravam-se em situao financeira desastrosa. Aps estes resultados negativos tornou-se ainda mais delicado tratar de reviso legislativa com os grandes empresrios da comunicao. Instaurados em seu reduto oligoplico, eles no concebem a possibilidade de ver seu mercado invadido pelas grandes corporaes internacionais de telecomunicao. Reviso legislativa s para favorecer suas estratgias de mercado, como a presso exercida sobre o Governo de Fernando Henrique Cardoso pela aprovao da Emenda

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Constitucional que desfizesse o limite dado aos investidores do capital internacional dentro do setor de radiodifuso. A injeo de capital, entretanto, no chegou a acontecer na proporo que tinha sido esperada. Aparentemente os grandes empresrios internacionais no enxergaram nas empresas de radiodifuso brasileiras boas oportunidades de investimento (CAPPARELLI; LIMA, 2004). As telecomunicaes, por seu turno assistem um perodo de grande prosperidade desde as mudanas ocorridas na dcada de 1990. Os lucros apresentados a cada balano anual comprovam que o setor est em franco crescimento.

4.7 CONVERGNCIA TECNOLGICA E CONTRAMO BRASILEIRA

a disputa de mercados, advinda da expanso operacional das atividades de empresas de telecomunicaes e televiso, a causa de embates ferrenhos quando o assunto a reviso de marcos regulatrios. A combinao de plataforma de suporte para informao multimdia e produo de contedo faz parte de uma estratgia de negcios indispensvel para investidores do setor de comunicaes. Como conseqncia de uma tendncia mundial tanto el mercado televisivo como el de las telecomunicaciones estn en vas de saturacin [...] En efecto, las telecomunicaciones buscan salidas em el campo del audiovisual y e la televisin em el de las telecomunicaciones. (RICHERI, 1993, p. 36). As companhias de comunicao passaram, ento, a buscar o controle dos canais de distribuio eletrnica a fim de melhor disponibilizar o acesso de seus produtos aos consumidores. Da mesma forma, as empresas de telecomunicao, na procura de novos investimentos e da reduo de riscos, encontram uma soluo vivel na expanso de suas atividades convergindo os servios que oferecem.
[...] as indstrias da mdia e de telecomunicaes optaram por estratgias que invadem o tradicional territrio empresarial umas das outras. Numa impressionante inverso de papis as companhias telefnicas e demais redes esto se tornando fornecedoras de mdia e as companhias de mdia se tornam cada vez mais fornecedoras de telecomunicaes (DIZARD JNIOR. 2000, p. 36).

A convergncia de servios audiovisuais e de telecomunicaes leva a uma verdadeira transformao dessas indstrias e a uma nova disputa de interesses

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em comum. No Brasil isto no diferente, o seu reflexo num contexto de reformulao regulamentar uma arena de tenses entre os empresrios dos dois campos.

4.7.1 Fora poltica x fora econmica

Defensor declarado da manuteno da separao regulamentar, o empresariado de radiodifuso sustenta seu argumento na defesa pelo contedo nacional e expresses culturais regionais que se encontrariam prejudicadas caso a legislao brasileira passasse a permitir o domnio de investidores estrangeiros dentro da produo cultural. A ameaa sentida pelos radiodifusores parece ser mais simples e fielmente explicada pelo fato de o empresariado de telecomunicaes vir apresentando um destaque econmico cada vez mais impressionante dentro do mercado brasileiro.
Comparado com o setor de comunicao social, o setor de telecomunicaes um monstro de mais de quase R$ 100 bilhes de reais de receitas totais ao ano. S as receitas totais do mercado com telefonia fixa e mvel superam os R$ 85 bilhes. Para se ter uma idia, somando-se todo o mercado publicitrio brasileiro, mais as receitas com assinaturas de TV por assinatura e Internet, mais as vendas de bancas de jornais e revistas, mais o setor de cinema, chega-se perto de R$ 26 bilhes ao ano (POSSEBON, 2007a, p. 298).

Ou ainda, como colocado por Grgen.

Em termos gerais, o montante arrecadado pelo setor de telecomunicaes supera em cinco vezes o bolo publicitrio brasileiro, incluindo os valores investidos na produo publicitria mesmo que o rdio e a televiso alcancem 90% dos lares, e as redes de companhias telefnicas, apenas 60% (GRGEN, 2008, p. 213).

Portanto, para evitar estes concorrentes de fortssima expresso econmica os empresrios de radiodifuso se apegam legislao existente que ainda restringe a produo de contedo por parte deles. Seus argumentos de defesa do contedo nacional e do perigo da instaurao de uma concorrncia desleal dentro do setor tornam-se infundados diante da constatao de que o mercado brasileiro de televiso aberta tem como sua principal caracterstica uma esmagadora

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concentrao, tanto da produo de contedo nacional, como do bolo publicitrio, principal fonte de recursos do setor. A produo independente nacional sobrevive s margens de um mercado concretizado sob fortes e intransponveis barreiras entrada institudas pelas lderes (BRITTOS, 2001).

De acordo com Murilo Ramos:

No vejo problema na entrada das empresas de telecomunicaes no mercado de televiso por assinatura. Como consultor, tenho trabalhado para que isso acontea. Mais operadores de televiso por assinatura pode significar a ampliao do acesso a esse servio por mais pessoas, ainda que ele v manter, por muito tempo, o seu carter essencialmente elitista. J a possibilidade de as empresas de telecomunicaes oferecerem televiso por assinatura de forma alguma ameaa o sistema de radiodifuso. Esse um argumento engendrado pela Globo para, fundamentalmente, manter o seu domnio quase absoluto sobre a produo audiovisual brasileira. O Congresso Nacional discute no momento essa questo. E, por mais incrvel que parea, a radiodifuso, ou melhor, a Globo, continua a levar vantagem. Ao mesmo tempo em que ela "concede" s teles o direito de distribuir programaes audiovisuais mediante assinatura, as impede de sequer financiar produes independentes. A "poltica audiovisual" da Globo mais restritiva do que a da prpria Ancine, disfarada de proteo "cultura" nacional, o nome que ela d ao seu virtual monoplio sobre a produo audiovisual [...] A radiodifuso no pode continuar a ser regulada pelo Ministrio das Comunicaes, isso tudo o que os radiodifusores querem. E as outorgas de radiodifuso precisam deixar de ser submetidas ao escrutnio interessado, e interesseiro, do Congresso Nacional (RAMOS, 2008).

Dessa maneira, ao que se compreende at agora, a situao de fragmentao legislativa no setor brasileiro de comunicaes no parece ser algo despropositado ou fortuito, e at por isso uma situao que permanece ao longo dos anos. Seus resultados so bastante nocivos para o setor e para a sociedade, e como resultado da separao entre radiodifuso e telefonia, hoje temos uma ao reguladora deficiente em termos de servios convergentes (SIMIS, 2008, p.82). O prejuzo afeta, ainda o Estado que se torna ineficaz em seu papel regulador, pois, no Brasil, a ausncia de uma legislao consolidada no que se refere radiodifuso e s telecomunicaes engessa parcialmente o Estado em sua ao reguladora (PIERANTI, 2008a, p.108). As razes que motivam o paradoxo aqui colocado em anlise sero aprofundadas posteriormente. Por hora, podem-se adiantar brevemente as

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respostas para as questes colocadas no incio deste captulo. Toma-se como certo que fatores de ordem tcnica de fato no so suficientes para justific-lo. A realidade convergente a principal linha argumentativa capaz de confirmar que a separao entre radiodifuso e telecomunicaes torna-se cada vez menos racional, ou seja, mesmo que sejam consideradas como justificativa, as diferenas entre as duas tecnologias se tornam cada vez mais tnues por conta da convergncia tecnolgica. Fatores de ordem poltica e econmica, por outro lado, no surpreendem ao serem aqui considerados como satisfatrios para justificar o fenmeno em questo. A articulao de interesses polticos e econmicos to inerente a este processo que se confunde com sua prpria essncia. A radiodifuso enquanto instrumento de informao e influncia do eleitorado tem um poder de barganha fundamental no momento de procurar garantir seus interesses quando da formulao de polticas pblicas para o setor. Ou seja, existe uma linha bastante delicada entre o poder do Estado sob a regulamentao do setor de radiodifuso e o receio de desafiar os empresrios que nele atuam. Por ser responsvel pela definio das normas que vo gerir o seu mercado, ou seja, por ter o poder de influenciar diretamente nas regras de acumulao lucrativa, o Estado torna-se alvo, portanto, do empresariado da radiodifuso. o crculo de relaes mtuas de que falamos anteriormente e a base de compreenso que ir direcionar a perspectiva analtica adotada neste trabalho. Dessa forma, considerando-se a mxima importncia de que seja revisto o arcabouo regulatrio que orienta o setor de comunicaes, especialmente com a unificao dos regulamentos e a reinsero a radiodifuso s telecomunicaes, tomamos como ponto de partida para o prximo captulo como esta necessidade vem sendo encarada no cenrio poltico nacional.

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DISCUSSES

NORMATIVAS

NA

ATUALIDADE:

CONVERGNCIA

DIVERGNCIAS

A base de argumentao que se pretende montar aqui, como se pde acompanhar, essencialmente histrica, notadamente porque os fatores

condicionantes das polticas de comunicao no Brasil se revelam anacronicamente consolidados. Dessa forma, evidencia-se a constatao de que, seguindo uma trajetria similar, o momento atual se constri sobre uma base de articulaes muito anterior a ele. Por conta disso faz-se necessrio no s a contextualizao histrica levada a cabo no captulo anterior, como a caracterizao deste cenrio nos ltimos anos, especialmente no que concerne ao perodo inaugurado pelo marco histrico da separao constitucional que damos conta. De uma maneira mais especfica existe aqui uma preocupao maior com a observao do perodo atual, ou melhor, o momento imediatamente posterior resoluo sobre o modelo de TV digital a ser implementado no Brasil. Isto se d pelo fato de a digitalizao da TV, muito embora no seja aqui objeto de anlise aprofundada, representar um dos momentos mais significativos para o setor.17 Por conta dele, e das tendncias convergentes de que faz parte, se instaurou uma forte disputa concorrencial no mercado de comunicaes refletindo-se na articulao de atores econmicos, com claros interesses em jogo, dentro do cenrio poltico brasileiro. Foi nesta fase tambm que a reviso legislativa pra o setor tornou-se pauta ainda mais imperativa e ficou mais difcil para representantes do governo se esquivarem das cobranas do empresariado e da sociedade. No entanto, tais reformulaes ainda permanecem truncadas em interesses fortemente consolidados no mercado televisivo brasileiro, mas que comeam gradativamente a reconhecer a necessidade de dilogo. Diversos aspectos vo ainda definir o binio 2007/2008 como

fundamental para o setor das comunicaes no Brasil. A reviso regulatria com a possibilidade de elaborao de uma lei geral, como fora ao longo dos anos colocada como prioridade das foras sociais e progressistas, passa a ser exigida por outros agentes, como empresrios de telecomunicao e de radiodifuso, e gradativamente
17

O tema encontra-se mais profundamente trabalhado em Barros (2006).

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ganha um maior espao para discusso no Congresso. Prova disso foi a Conferncia Preparatria ocorrida no segundo semestre de 2007, as discusses efervescentes sobre o Projeto de Lei n 29 e, mais recentemente, as discusses sobre a renovao de outorgas de radiodifusores bem como as promessas para uma Conferncia Nacional de Comunicao em 2009. Sendo assim, a conformao do momento mais recente oferece indcios de que trar impactos para a reestruturao do setor e por conta disso se faz necessria sua compreenso analtica. A coleta de informaes referentes a tal perodo se fez por meio de artigos publicados recentemente, estudos realizados por entidades e por consultores tcnicos e jurdicos, alm de pesquisa de notcias referentes ao tema em jornais, revistas e boletins online, mdias especializadas ou no, publicados no perodo estudado - em mdia entre julho de 2006 e dezembro de 2008 - alm de entrevistas com pessoas e entidades envolvidas nos debates ou com interesses envolvidos, acadmicos etc., realizadas pessoalmente, por telefone ou via email.18 A compilao analtica dessas informaes o que compe o presente captulo.

5.1 SOB O CDIGO BRASILEIRO DE TELECOMUNICAES

A vigncia do marco regulatrio de 1962 para a radiodifuso por mais de 46 anos fato constantemente questionado. O que constituiu um importante arcabouo para o seu perodo, dotando de impulso e sustentao a fase inicial de desenvolvimento do setor brasileiro de comunicao, hoje se reflete em um smbolo perfeito da regulao ou da ausncia dela no setor de radiodifuso (LIMA, 2007). Sua falta de clareza quanto delimitao de propriedade e a restrio de concesses a parlamentares permitem a formao e consolidao histrica de um sistema de mdia que tem, desde as suas origens, a propriedade cruzada e o vnculo poltico como uma de suas principais caractersticas (LIMA, 2007).

18

As entrevistas foram transcritas e anexadas ao presente trabalho. Ministrio das Comunicaes e Associao Brasileira de Rdio e Televiso (Abert) se dispuseram inicialmente a conceder entrevistas, mas no deram novo retorno aps o envio das questes. A Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) no se disps a conceder entrevista, pois se reservou o direito de no dar declaraes acerca de qualquer tema relacionado radiodifuso por no ser de sua incumbncia.

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As

atividades

de

radiodifuso

so

regidas

pelo

Ministrio

das

Comunicaes a quem cabe outorgar concesses, autorizaes e permisses para a execuo do servio, enquanto o espectro de radiofreqncias fica sob incumbncia da Anatel. As outorgas devem ser aprovadas em Congresso Nacional, sob orientao constitucional, e para que no seja renovada torna-se necessrio que no mnimo dois quintos dos parlamentares se manifestem favorveis a isso. Para que a outorga seja cancelada durante seu perodo de vigncia faz-se necessria uma deciso judicial (BRASIL, 1988). No caso especfico das concesses de radiodifuso os perodos so de 10 anos para o rdio e de 15 anos para a televiso, e concluindo este prazo torna-se automaticamente deferida sua prorrogao caso o rgo competente no se pronuncie em 120 dias (LIMA, 2008a). Sendo mantido em vigor apenas em parte, pois sua unidade foi quebrada em 1995, o Cdigo de 1962 torna-se no somente desatualizado, mas tambm incoerente em sua integralidade. Quatro dcadas e meio depois de sua promulgao, ainda vige cerca de um tero do documento e de suas alteraes, no que se refere radiodifuso e s sanes (PIERANTI, 2007). Deslocada de seu tempo, a permanncia dessa lei para o regimento do setor em plena fase de digitalizao e convergncia torna-se algo cada vez mais difcil de sustentar.

[...] s portas da digitalizao da radiodifuso, aumentam os apelos revogao do CBT. A crena na necessidade de uma medida enftica beira a unanimidade (mais um exemplo de consenso envolvendo o marco). No h mais dvidas e talvez j no as houvesse h algumas dcadas de seu anacronismo no que se refere aos avanos tecnolgicos, sendo suficiente lembrar que o documento data da poca em que a televiso restringia suas imagens a branco, preto e tonalidades de cinza (PIERANTI, 2007).

Ou ainda, como coloca Valrio Brittos:

O atraso no setor da radiodifuso enorme. A legislao totalmente anacrnica. Ela no acompanhou as mudanas. Est, no mnimo desde os anos 80, totalmente defasada e j nasce com problemas. Ela no acompanha as possibilidades da convergncia porque, ao estar atrasada para a radiodifuso, chega-se num novo momento histrico com uma legislao que no d conta da radiodifuso, muito menos do espao da convergncia. Isso agora com a TV digital, onde a prpria TV pode ser um meio convergente por si, trazendo, alm do contedo audiovisual tradicional da TV, dados prprios de outras mdias, com a possibilidade de interatividade no mais alto grau, com auxilio com o canal de retorno,

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no sendo, portanto s radiodifuso. Eu diria o seguinte: fundamental que se tenha uma legislao integradora nesse momento, no s para resolver os problemas histricos, mas para dar conta dessa nova realidade, porque seno hoje existe um vcuo a. Existe um vazio legal onde, em principio, no se sabe como pode ser feita a multiprogramao como pode ser feita a interatividade no mais alto grau, alm de todos esses desvios, digamos assim, em termos de avanos democrticos que podem se perpetuar no novo sistema (BRITOS, Informao verbal). 19

Dessa forma, a permanncia de um marco construdo h 46 anos tornase to infundada que ela s poderia ser justificada, segundo alguns crticos e pelas constataes histricas que pudemos acompanhar, pela manuteno do modelo oligoplico vigente no setor, o que, dessa maneira, estaria em consonncia com interesses dos grandes empresrios da radiodifuso. Nas palavras do presidente da Associao das Rdios Pblicas do Brasil (ARPUB), Orlando Guilhon:

As conseqncias so que o marco regulatrio de 1962 est totalmente caduco e defasado, e no mais respeitado por ningum, passou a ser pea de museu, tem insuficincias, no prev a modernidade, a digitalizao, a internet, a convergncia de mdia, enfim, no responde s principais questes do atual cenrio da comunicao no Pas... Isso significa quase uma 'desregulamentao', na prtica, o que muito interessa aos grandes empresrios da radiodifuso, pois passa a valer a lei do 'velho oeste', minimizando o papel do Estado como ordenador e regulador do mercado (GUILHON, 2008). 20

A incoerncia pela manuteno do regimento da radiodifuso pelo CBT no , portanto, constatao recente. A atualizao para este marco era algo previsto desde o governo de Fernando Henrique, quando da separao pela Emenda Constitucional n. 8, que temos aqui como objeto. Desde aquele momento estava prevista a criao de um novo marco regulatrio para o setor, e alguns projetos chegaram a ser parcialmente discutidos.

Informao obtida em entrevista concedida autora em 14 de novembro de 2008 por Valrio Brittos. 20 Informao obtida em entrevista concedida autora em 24 de novembro de 2008.

19

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5.2 PROPOSTAS DE REVISO PARA O MARCO DAS COMUNICAES

As discusses sobre a reviso do marco regulatrio so impulsionadas pelas reformas no governo Fernando Henrique. J naquele momento o ento ministro das comunicaes Srgio Motta defendia publicamente a prioridade pela elaborao de uma Lei Geral de Comunicao que pudesse abarcar todo o setor e que revogasse o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (LOPES, 2005). A proposta do ministro era, assim, criar uma lei que englobasse a radiodifuso, algo anunciado ainda em 1996, antes mesmo do deferimento da Lei Geral de Telecomunicaes, tanto que um ano aps ele j apresentava o que seriam suas diretrizes: precisamos criar critrios nos servios de radiodifuso; precisamos proteger mercados locais de produo cultural, de produo jornalstica; precisamos dar pluralidade ideolgica para o pas, pluralidade de opinies e este o objetivo (ABERT, 1997 apud BRANT, 2002, p.194-195). O projeto elaborado naquele primeiro momento se dava privativamente, alheio at mesmo, segundo Brant (2002), ao empresariado. A Abert comea a questionar, mais uma vez, a necessidade de outra lei, afirmando a validade do CBT, e reclamando do fato de o processo estar sendo feito s escondidas (BRANT, 2002, p. 195). A prioridade das reformulaes no setor de telecomunicaes retardou as promessas sobre as definies da nova lei para 1998. O momento que sucede a morte de Srgio Motta, em 1998, faz com que as definies para a nova lei tomem outro rumo, como descrito por Joo Brant:

At a morte de Srgio Motta, o processo vinha sendo tocado s escondidas. Com a posse de Luiz Carlos Mendona de Barros, o Ministrio abre Abert os pontos que vinham sendo discutidos, mas o processo continuava fechado s outras entidades, repetindo a promiscuidade conhecida entre Executivo e empresrios (ABERT, 29, 1998). nesse momento que Juarez Quadros, secretrioexecutivo do Minicom, anuncia que o projeto ficaria s para 1999, mas que estava definido que a Anatel seria o rgo regulador responsvel pelo setor, transformando-se em uma agncia de comunicaes. A definio contestada pelo presidente da Abert, Joaquim Mendona; claramente, a entidade se incomodava com a possibilidade de um rgo independente (por mais relativa que seja a independncia no caso das agncias) regular o setor. A chiadeira tem efeito. Em setembro de 98, o ministro Luiz Carlos Mendona de Barros declara que a radiodifuso poder ficar no Minicom, saindo das atribuies da Anatel [...] Todo esse trmite mostra a mudana de rumos que se deu no projeto a partir da morte de Motta.

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Comeava assim a interferncia direta da Abert, o que o tornaria, como veremos, mais liberal (BRANT, 2002, p. 195-196).

O projeto continuava correndo em regime de sigilo, mesmo com a abertura para a participao da sociedade pela internet, 21 at que em setembro de 1999, Daniel Hertz, coordenador do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), disponibilizou online a quinta verso do anteprojeto no site Acesso.com, do qual era editor. Pimenta da Veiga, ao assumir a pasta do ministrio posteriormente, reconheceu a estagnao em que se encontrava o processo e prometeu amplo debate, inclusive com consultas pblicas, no entanto o que se deu foi uma guinada no projeto de modo a tornar-se muito mais suscetvel aos interesses do empresariado (BOLAO, 2007).

Diferentemente do que foi planejado pela administrao anterior do Ministrio das Comunicaes, sob o controle do falecido Ministro Srgio Motta, onde a elaborao da lei seria um processo aberto participao dos diversos segmentos da rea das comunicaes e da sociedade civil em geral, o que resta como elementos objetivos deste processo um texto legislativo j pr-elaborado por tcnicos do ministrio, interdito ao conhecimento pblico, sem quaisquer pistas sobre a natureza dos sistemas de comunicao abrangidos, suas convergncias, formas de propriedade e controle pblico e/ou estatal, contedo e participao dos usurios (RIBEIRO, 1999 apud BOLAO, 2007, p. 44).

Ainda com Pimenta da Veiga, j no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, pelo menos seis verses do anteprojeto foram formuladas e somente em 2001 o texto do que viria a ser uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa (LGCEM) foi colocado sob consulta pblica (LOPES, 2005). Para Csar Bolao (2007), tratava-se, na verdade de uma Lei de Radiodifuso que corresponderia, pela temtica tratada, a LGCEM e que consagrava a separao entre radiodifuso e os demais servios de telecomunicao, seguindo assim uma direo oposta originalmente colocada pelo ex-ministro Srgio Motta, de vincular todo setor a uma entidade autnoma sob a forma de uma Agncia Nacional de Comunicao (Anacom).

Foram disponibilizados questionrios online para que cidados interessados pudessem opinar sobre diversas questes a serem abordadas no projeto. No entanto, apenas 56 pessoas responderam ao primeiro questionrio (ABERT, 1998 apud BRANT, 2002, p. 196).

21

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Alguma mudana observada entre a 5 verso do anteprojeto divulgada no site Acesso.com e aquela colocada para consulta pblica levam a pensar que, de fato, mudanas de cunho mais liberal foram efetuadas. As atribuies do Conselho de Comunicao Social so ignoradas, estimula-se auto-regulao, no h critrios claros para licitao de concesses ou limites de propriedade, nem definies especficas quanto relao entre afiliadas e cabeas-de-rede e, alm disso, o captulo referente programao tambm vago (BRANT, 2002).

No que se refere s medidas antimonopolistas e inibidoras da concentrao, o projeto representava um retrocesso no apenas em relao ltima verso conhecida da LGCEM, mas prpria legislao em vigor, ao acabar com os limites de concesses por grupo empresarial em nvel nacional, mantendo apenas as restries referentes mesma praa, alm de no incorporar nenhuma medida restritiva em relao propriedade cruzada (BOLAO, 2007, p. 49).

O anteprojeto, no entanto, seja por sua dificuldade de aceitao por alguns atores envolvidos, entidades e meios de comunicao (BRANT, 2002), ou por possivelmente colocar em jogo interesses do lobby dos radiodifusores, bem como de membros do Executivo e Legislativo (LOPES, 2005), no foi levado a diante e logo foi engavetado. Com o programa de governo de Lus Incio Lula da Silva, em 2002, no estavam definidas metas de reformulao para o setor de comunicaes. A gesto do Miro Teixeira no Ministrio das Comunicaes deu prioridade praticamente absoluta questo do acmulo de processos de radiodifuso comunitria, bem como ao resgate do poder ministerial sobre as telecomunicaes (LOPES, 2005, p. 6). No entanto, quando Euncio Oliveira assume o Ministrio retoma-se a idia de renovar a legislao do setor, como fica explcito em suas metas publicadas para o ano de 2005. O problema que, por conta de discusses paralelas relacionadas ao projeto da Ancinav, e em virtude dos ataques incisivos da mdia, as propostas de reformulao legislativa acabaram perdendo fora e mais uma vez se desviando de seu rumo (LOPES, 2005).

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5.3 OUTROS DEBATES RELEVANTES 5.3.1 Ancinav

Uma das discusses mais relevantes do cenrio das comunicaes no Brasil naquele perodo foi, pois, a da criao da Ancinav. O projeto tinha como pretenso substituir a atual Agncia Nacional de Cinema (Ancine), criada pelo governo de Fernando Henrique em 2001, ampliando sua atuao e transformando-a em Agncia Nacional de Cinema e do Audiovisual (Ancinav).

Tambm redimensionar a posio e os valores da Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica e Audiovisual Brasileira (Condecine), transformar o Conselho Superior de Cinema (CSC) em Conselho Superior do Audiovisual (CSA), criar o Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Cinema e do Audiovisual Brasileiros (Funcinav) e outros mecanismos de fomento, como o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Brasileiro (Prodecine), o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Audiovisual Brasileiro (Prodav) e o Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Infra-Estrutura do Cinema e do Audiovisual (Pro-infra) (BRITTOS; NAZRIO, 2005, p. 4).

Ministrio da

Cultura e

Casa Civil

se articularam

com outros

colaboradores ministeriais para a elaborao de uma lei capaz de abranger o cinema e o audiovisual e a colocaram para consulta pblica. Apenas setores envolvidos diretamente na discusso se manifestaram - emissoras de TV, produtores, provedores de internet, escolas de cinema, centros de pesquisa, advogados etc. - sendo que a sociedade civil mais ampla manteve-se alheia a tais movimentaes. De todo modo, o projeto foi levado ao conhecimento pblico, sendo alvo de diversas acusaes, especialmente a de se tratar de uma tentativa de controle federal para a produo de contedo semelhante a uma espcie de censura, consistindo em ameaa a liberdade de expresso. A cobertura miditica demonstrava, dessa forma, uma postura claramente contrria proposta, salvo raras excees.
Diante de fortssima presso por parte dos organismos miditicos, o Ministrio da Cultura modificou os trs artigos mais polmicos do

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projeto, reapresentando-o trs semanas depois do lanamento da primeira verso. O artigo oitavo, que tratava do poder pblico poder impor limites participao estrangeira no capital das exploradoras de atividades cinematogrficas e audiovisuais foi totalmente suprimido. O artigo primeiro reverteu seu texto, retirando expresses como planejar e administrar atividades cinematogrficas e audiovisuais. J o mais polmico, o artigo 43, teve eliminado o propsito de regular as linhas editoriais e a direo dos produtos audiovisuais (BRITTOS; NAZRIO, 2005, p.17).

Mas, na viso dos autores:

O projeto de lei de criao da Ancinav no apresenta algo que defenda um partido, um regime poltico ou mesmo um dado sistema de idias, nem prope o cerceamento da liberdade de expresso, e sim, trata da soberania nacional, da diversidade e da valorizao do patrimnio cultural brasileiro, assim como da funo social de propriedade [...] Para caracterizar este projeto como ditador preciso primeiro tratar a prpria Constituio do pas como ditadora (BRITTOS; NAZRIO, 2005, p. 28).

Dentre as propostas da Ancinav destaca-se a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica e Audiovisual Brasileira (Condecine) a ser incidida sobre produes audiovisuais, especialmente a de origem estrangeira. A arrecadao se destinaria ao Fundo Nacional para o Desenvolvimento do Cinema e do Audiovisual Brasileiro (Funcinav), bem como aos programas, de mesma finalidade, Pro-infra, Prodecine e Prodav. Pelo projeto, haveria tambm espao reservado na programao de emissoras para exibio e/ou publicidade de contedos independentes a fim de promover visibilidade produo nacional. Nesta mesma linha, os cinemas deveriam tambm dedicar 35 dias por ano exibio de produes brasileiras. Observa-se, portanto, que o projeto, mesmo se enquadrando numa necessidade crnica de poltica para setor audiovisual brasileiro, v-se, naquele momento, obrigado a flexibilizar-se diante da reao contrria manifestada pelos meios de comunicao. A proposta de criao de um rgo que assumisse o compromisso de controle por parte do Estado afastou-se do seu objetivo na medida em que foi se adaptando s exigncias da mdia e no concluindo suas metas.
O projeto original [da Ancinav] no dispunha da produo dos contedos miditicos e sim da sua fiscalizao. Atualmente este processo est sendo conduzido por lgicas privadas, o que foi

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proposto que esta responsabilidade regida pelas empresas passasse a ser fiscalizada por uma agncia, assim como em outras atividades econmicas [...] Fundamental a regulamentao desses contedos, j que, alm de ser uma atividade econmica, reflete sobre a identificao cultural da sociedade, a forma de viver e a autoconfiana de um povo (BRITTOS; NAZRIO, 2005, p. 29).

Brittos critica o carter restritivo que o projeto tomou se voltando produo cinematogrfica. Para ele, uma proposta deste tipo deve abranger o audiovisual como um todo, contemplando a diversidade de produes que necessitam e regulamentao e incentivo, a exemplo das TVs comunitrias e pblicas que no possuem recursos suficientes para a sua sustentao e se submetem obrigatoriamente publicidade descaracterizando-se e comprometendo seu papel social. A falta de regulamentao para a produo de contedo no audiovisual como um todo contribui para que este mercado permanea concentrado e que no haja brechas para a participao de novos produtores. A Ancinav originalmente responderia a boa parte desses anseios e por isso constituiria um passo importante para o setor, no entanto, pode deduzir-se facilmente, sobretudo por conta dos ataques sofridos, que seu projeto colocava em jogo importantes interesses.
H de se ressaltar duas caractersticas primordiais dessa proposta. Primeira; caso aprovado o anteprojeto e instalada a Ancinav, a nova agncia iria exercer importantes funes na regulao do mercado de televiso, tanto por assinatura quanto aberta. Ainda que apenas de maneira reflexa, j que o mercado de cinema objeto primordial a ser regulado pela Ancinav, a televiso aberta deixaria de ser uma assunto de exclusiva responsabilidade, no mbito do Executivo, do Ministrio das Comunicaes. Da vem a segunda caracterstica primordial do anteprojeto: diversas atribuies de hoje so exercidas pelo Minicom, como por exemplo parte da fiscalizao de contedo das emissoras de televiso, seria transferida para a Ancinav, o que redundaria em perda de importncia poltica do Ministrio (LOPES, 2005 p. 7-8).

5.3.2 Abertura ao capital estrangeiro

Desde a Constituio de 1934 j ficava proibida a participao do capital estrangeiro nas empresas de radiodifuso brasileiras, restrio que permaneceu durante determinaes seguintes, inclusive na Constituio de 1988. Contudo, a

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entrada de capital internacional era defendida pelas emissoras e acabou sendo regularizada em 2002, embora viesse ocorrendo anteriormente em desrespeito ao artigo 222. Foram as dvidas acumuladas de altos investimentos, especialmente da Rede Globo, que justificaram a aprovao da emenda constitucional n 36/2002 (BOLAO, 2003). A participao de capital estrangeiro na mdia nacional no era um fenmeno novo, como afirmam Srgio Capparelli e Vencio Lima (2004). Eles acreditam que dentre os aspectos que vo caracterizar o mercado de mdia diante do fenmeno da globalizao, est a diluio dessas barreiras, resqucios do forte nacionalismo que desenvolveu o setor. o caso da Lei do Cabo, na qual o capital internacional permitido em at 49% nas concessionrias.

As portarias 87 e 88 do Minicom de 1996 outorgaram as primeiras autorizaes para explorao do servio de DTH. Em seguida veio a quebra do monoplio estatal das telecomunicaes (Emenda Constitucional de 8 de agosto de 1995) que abre as portas para a privatizao do sistema Telebrs concretizada em 1998; a Lei Mnima (Lei 9.295 de julho de 1996), que permitiu a entrada de capital estrangeiro nas reas de telefonia celular e das telecomunicaes via satlite, no limite de 49%, at julho de 1999; e a Lei Geral de Telecomunicaes (Lei 9.472 de julho de 1997) que cria a agncia reguladora das telecomunicaes - a Anatel e autoriza o Poder Executivo a estabelecer quaisquer limites participao estrangeira no capital da prestadora de servios de telecomunicaes, o que logo se transformou em 100%. E em 2002 so aprovadas a Emenda Constitucional e a Lei que permitem a entrada do capital estrangeiro em at 30% tambm na radiodifuso (CAPPARELLI; LIMA, 2004, p. 40).

O fato que na dcada de 1990 diversos grupos de comunicao, entre os quais empresas de radiodifuso, comearam a sofrer de dificuldades financeiras especialmente em decorrncia de dvidas acumuladas que resultaram na venda da TV Manchete e na desestabilizao da Rede Globo. Por conta disso, as emissoras se puseram em campanha em prol da permisso do capital estrangeiro a fim de que este financiamento pudesse reergu-las economicamente. A mudana foi proposta pelas prprias empresas de radiodifuso ao deputado Aloysio Nunes Ferreira que a apresentou em forma de proposta de emenda constitucional em 1997 (BRANT, 2002, p. 191). O apoio da Rede Globo veio em poucos anos, quando sua crise financeira se agravava ainda mais, levando-a a defender a entrada de at 30% do capital estrangeiro (HERZ, 2001 apud BRANT, 2002).

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Murilo Ramos, em entrevista revista Meio & Mensagem, justifica a crise nas mdias como conseqncia de gestes familiares desastradas, mostrando-se contrrio ao auxlio governamental e entrada de capital estrangeiro sem um embasamento regulatrio adequado:

Eu entendo que o principal problema de gesto. Acho que se trata de empresas que ainda funcionam na pior tradio da gesto familiar - temos no Brasil cinco, seis ou sete dessas famlias controlando veculos de comunicao. O profissionalismo muito limitado na mdia brasileira. [...] A crise financeira , no obstante, real, e tem um vis de investimentos duvidosos, como os realizados em onerosas redes de televiso a cabo, duplicando estruturas. No s o Sistema Telebrs, na poca, oferecia a possibilidade de transportar sinais de televiso em suas redes de longa distncia, os backbones, como Globo e Abril, por exemplo, chegaram a fazer o chamado overbuilding, isto , lanaram redes prprias ao invs de buscar o compartilhamento. Na dcada de 90, acreditou-se na convergncia das tecnologias digitais, em investimentos em companhias telefnicas, e as empresas de mdia no se deram bem. Houve o equvoco generalizado da convergncia, que exigiu investimentos em dlar, coisas do gnero, mas insisto que, no limite, h um problema de gesto. [...] No vejo por que o governo teria de ajudar as empresas de mdia. Podemos ter determinadas situaes em que a ao do Estado poderia se fazer necessria, mas no o caso das empresas de comunicao. [...] O risco inerente a quem se envolve em atividades de mercado. Por que se deve tirar o dinheiro de outras prioridades sociais para salvar um setor que no se permite ser entendido e analisado quanto s razes pelas quais encontra-se em crise?[...] Ento preciso estabelecer um procedimento de modo que o capital estrangeiro venha, mas com um novo marco regulatrio, com uma re-regulamentao e, principalmente, com um rgo regulador. E isso ainda no entrou em discusso. Do jeito que foi aprovado, sou contra por dois motivos: a sociedade est desprotegida, porque no h marco regulatrio; e o investidor no vai botar dinheiro onde no h regras claras que garantam o sucesso de seu investimento (RAMOS, 2003).

O intuito seria, ento, dar novo flego s empresas que teriam como sanear suas dvidas, e ainda teriam fluxo de capital para investir em inovaes tecnolgicas. Entretanto, como foi previsto por Murilo Ramos, o resultado que se observa aps a abertura das emissoras nacionais no corresponde a essas expectativas. o que tambm afirma Vencio Lima:

A participao do capital estrangeiro na propriedade e gesto das empresas de comunicao permitida a partir da emenda constitucional n 36/2002 parece no ter acontecido dentro das expectativas do empresariado nacional do setor. Na verdade a crise

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financeira na qual o setor est mergulhado afastou o investimento externo apesar do esforo de enxugamento administrativo realizado por vrias empresas. Se o capital externo vier, certamente jogar um papel decisivo na formatao da programao das emissoras de radiodifuso. E esse papel decisivo exatamente o principal risco desse capital (LIMA, 2006b).

Seguindo a mesma linha de raciocnio, o FNDC defendia que, com dificuldades financeiras, o mercado nacional fica merc de interesses externos e esta interferncia poderia modificar bastante o produto que levado ao pblico no que se refere a idias, cultura e valores. Seria, para o Frum, uma representao de ameaa soberania nacional, como se afirma em seu Manifesto aos Senadores da Repblica, em abril de 2002: A presena de scios estrangeiros nas empresas de mdia e o risco real de ingerncia destes na gesto administrativa e no contedo dos veculos de comunicao constitui ameaa objetiva ao interesse pblico e soberania nacional (FRUM NACIONAL DE DEMOCRATIZAO DA

COMUNICAO, 2005). J Nelson Hoineff (2004) afirma que o investidor estrangeiro prefere no apostar no nosso mercado devido sua deficiente estrutura administrativa e mediocridade do que produzido. O Promdia, programa do governo para auxiliar empresas de comunicao, privadas e pblicas, atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), com recursos pblicos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), objetivava impedir que as empresas nacionais fechassem suas portas. Representantes da sociedade civil foram contrrios a esta proposta uma vez que empresas pblicas esto passando pela mesma crise, correndo tambm risco de fechar, com problemas mais fceis de solucionar e, se obrigao do governo mant-las funcionando, seria injusto que apenas uma parcela mnima do auxlio do Promdia fosse voltada para elas. Alm disso, com relao ao produto que oferecido ao pblico, haveria mais lgica se as emissoras pblicas tivessem prioridade quanto ao auxlio federal e no empresas privadas que no comportam os riscos de sua ganncia lucrativa. Esta perspectiva torna-se distorcida quando se considera o critrio de audincia medida pelo Ibope como base para a distribuio da verba. Na ocasio, quando os grupos de mdia procuraram recursos do BNDES, uma forte movimentao da sociedade civil, promovida pelo FNDC, resultou na Carta Aberta intitulada Crise na mdia: um assunto da sociedade entregue ao Governo Lula (FRUM NACIONAL DE

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DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO, 2003). A presso pblica gerada acabou por estagnar o processo. Bolao sintetiza a situao:

[...] a concluso mais aterradora que se pode tirar a da total falta de interesse em se regular os contedos, a praticamente inexistente preocupao com a questo da diversidade cultural, da regionalizao da produo etc. Mesmo quando esses temas aparecem, timidamente, na legislao como vimos, trata-se de pontos de princpio historicamente desrespeitados. O Brasil permanece sendo, portanto, no audiovisual, um paraso, antes perdido para o grande capital internacional, deixado por dcadas para o usufruto dos caciques locais, e agora pronto para ser desbravado. A soberania nacional impe, no obstante, que os novos colonizadores se adaptem s tradies locais, reconheam o poder das elites autctones e se integrem na luta pela preservao do carter selvagem do capitalismo brasileiro (BOLAO, 2003, p. 52).

5.3.3 Escolha do padro de TV digital

O processo decisrio governamental sobre a digitalizao da TV brasileira comeou em 1999 quando, autorizados os testes de laboratrio e de campo pela Anatel, um grupo formado pela Universidade Mackenzie de So Paulo e 17 emissoras dedicou-se a testar os sistemas americano, japons e europeu22 com o auxlio do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD) (MARTINS; HOLANDA, 2005). Primeiramente avaliaram-se os sistemas ATSC e DVB, comparando seus desempenhos de sinal, nvel de interferncia e verificando condies domsticas de recepo, enquanto o padro ISDB foi demonstrado no Hotel Marina, do Rio de Janeiro, num evento realizado em 2001, destacando-se sua capacidade de alta definio e recepo mvel. Os relatrios apresentados em 2000 e 2001 apontaram para a inadequao do modelo norte-americano por sua baixa flexibilidade e robustez de sinal em multipercurso (MARTINS; HOLANDA, 2005). Em 2003, com Miro Teixeira no Ministrio das Comunicaes prope-se a criao de um sistema nacional inteiramente prprio ou resultante de parcerias com
Os principais padres analisados para a digitalizao da TV brasileira foram: o americano ATSC (Advanced Television Systems Committee), o europeu DVB (Digital Vdeo Broadcasting) e o japons ISDB (Integrated Services Digital Broadcasting).
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a China ou ndia, pases que investem fortemente nesse tipo de pesquisa tecnolgica. Contudo, em 26 de novembro de 2003, o presidente Lula instituiu pelo decreto n 4.901, o Sistema Brasileiro de TV Digital (SBTVD). Foram criados tambm o Comit Consultivo, para propor aes e diretrizes; o Comit de Desenvolvimento, a fim de fixar critrios e condies para a escolha das pesquisas e dos projetos e o Grupo Gestor, responsvel pela execuo e operao das decises administrativas (O SISTEMA..., 2005). O convnio assinado entre o Fundo de Desenvolvimento Tecnolgico de Telecomunicaes (FUNTTEL) e a Fundao Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD) destinou R$ 65 milhes no primeiro ano de pesquisas (compreendido entre maro de 2004 e maro de 2005). Miro Teixeira acreditava que

A implantao de um sistema brasileiro de TV digital, desenvolvido a partir de elementos padronizados, um equacionamento inovador e pioneiro, que traz dividendos no s econmicos, mas tambm em termos de identidade e coeso nacional, reduz o pagamento de royalties, populariza o acesso ao set top box para as classes C, D e E, aproveita o parque instalado de televisores, apresenta flexibilidade para diversos usos; abre a perspectiva de ampliao das importaes, e mobiliza o sentimento de brasilidade (BOLAO; BRITTOS, 2004, p. 25).

O ministro sucessor, Euncio de Oliveira, comprometia-se com a manuteno do projeto SBTVD, bem como de seus objetivos, a saber:

a) promover a incluso social, a diversidade cultural do Pas e a lngua ptria por meio de acesso tecnologia digital, visando a democratizao da informao; b) propiciar a criao de uma rede universal de educao distncia; c) planejar um processo de transio da televiso analgica para a digital que garanta a gradual adeso dos usurios a custos compatveis com sua renda; d) estabelecer aes e modelos de negcios para a televiso digital adequados realidade econmica e empresarial do Pas (BRASIL, 2003).

No entanto, o processo de elaborao de um sistema nacional para a digitalizao da TV ruiria com a ascenso de Hlio Costa ao Ministrio das

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Comunicaes, em julho de 2005. A primeira das suas atitudes foi anunciar que o Pas j no mais investiria no desenvolvimento do SBTVD, ignorando os R$ 80 milhes previstos para pesquisas (dos quais apenas R$ 38 milhes foram liberados), descartando a possibilidade de haver um sistema prprio (BOLAO; BRITTOS, 2004). Mesmo diante de reaes da sociedade, Costa mostrou uma clara inclinao pela defesa de interesses dos radiodifusores, especialmente quando passou a negociar com eles independentemente do Comit Consultivo do SBTVD (COSTA, 2006). Durante os primeiros anos do governo Lula, o debate sobre a TV digital havia ganhado maiores propores quando o Ministrio das Comunicaes reafirmava a prioridade do projeto SBTVD com a incluso social. O que se alcanou com Hlio Costa foi, porm, um retrocesso no debate nacional sobre a democratizao da comunicao, e a desconsiderao dos avanos da rede nacional de pesquisadores dedicada ao SBTVD, em nome de uma deciso urgente do governo entre modelos de sistema. Os relatrios do esforo coletivo de 1400 pesquisadores foram entregues ao governo no dia 10 de fevereiro de 2005, mas nem chegou a ser debatido com o Comit Consultivo (HOINEFF, 2005). No conveniente distanciamento do Comit Consultivo da discusso transpareciam, ento, os interesses do ministro Hlio Costa:

Ao mesmo tempo em que abriu uma interlocuo especial com os radiodifusores, o ministro esvaziou os debates em torno do Comit Consultivo do SBTVD, que rene 23 entidades da sociedade civil, inclusive os representantes das emissoras, e passou a tratar de forma irnica qualquer demanda que no coincida com os interesses dos concessionrios de televiso. Costa desprezou at as crticas ao processo de definio feitas pelas associaes dos fabricantes de produtos eletroeletrnicos e das empresas de telefonia, que tero um papel to relevante quanto o das emissoras na transio da tecnologia analgica para a digital (TV DIGITAL..., 2005).

Um os maiores embates no cenrio de discusses sobre a TV digital se situa na mobilidade. Radiodifusores e empresas de telecomunicaes brigam na disputa do mercado que cresceu quase 120% em todo o mundo no ano de 2005 (HOINEFF, 2006). Trata-se, portanto, de um segmento com grande potencial exploratrio, principalmente no que se refere s novas formas de consumo de contedo, acesso a clientes ou pagamento de servios. Na convergncia entre

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telefonia e TV por assinatura o campo de disputas se refere estrutura de servios triple-play, e torna-se ainda mais acirrado quando o que se est em jogo a distribuio de contedo.

Os radiodifusores querem evitar que as teles tenham o direito de produzir contedo, o que representaria, segundo eles, uma concorrncia desleal. O argumento principal que todas as receitas dos radiodifusores advm unicamente da venda do espao publicitrio e que a pulverizao da oferta inviabiliza os seus negcios. As emissoras batem na tecla de que, com o capital estrangeiro restrito a 30% do controle, no h como fazer face s operadoras que, na sua maioria, tem grandes investimentos externos (HOINEFF, 2006).

As empresas de telefonia, por sua vez, pressionam para que a transmisso das TVs para receptores mveis no se d em sua faixa de freqncia, mas que precisem de uma faixa extra como aconteceria no modelo DVB (MOBILIDADE..., 2006). Este um dos fatores que contam para a preferncia das companhias telefnicas pelo padro europeu, como assumia a Telemar - hoje Oi Fixo (MARQUES, 2006). Com o ISDB, as prprias emissoras podem transmitir para celulares e receptores mveis, sem a necessidade de uma faixa extra, ficando assim, todo o processo de distribuio de contedo controlado verticalmente (RIBEIRO; MOYSS; BRANT, 2006). Vencio Lima (2006b) acredita que o discurso das emissoras de TV digital livre e gratuita, bordo bastante repetido entre os concessionrios privados de radiodifuso, significa: livre no sentido de operarem segundo suas prprias regras, ao sabor das foras de mercado, sem a regulamentao estatal; e gratuita por ser financiada principalmente por publicidade e servios oferecidos. De acordo com interesses do empresariado da radiodifuso, ento, o padro definido pelo Governo Federal para a TV digital brasileira, em 29 de junho de 2006 pelo decreto n 5820, foi o japons (BRASIL, 2006). Pouco do material produzido pela pesquisa brasileira - desenvolvido de fato para atender exigncias especficas do mercado nacional como colocado pelos objetivos originais do SBTVD - viria a ser utilizado chegando a ser afirmado que o que estava sendo implementado seria um modelo nipo-brasileiro (ZIMMERMANN, 2006). Nem mesmo as vantagens de negociao to anunciadas pela imprensa que haveriam sido oferecidas pelos negociadores japoneses chegaram a ser mencionadas no acordo final, como, por

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exemplo, a construo de uma fbrica de semicondutores no Pas (GOVERNO..., 2006). No embalo da deciso pela digitalizao da TV aberta brasileira foram tomando novos impulsos as discusses sobre reformas no setor das comunicaes como um todo. A escolha tecnolgica que durante anos era pauta de debate priorizado no governo finalmente havia sido tomada, mais uma vez, favorvel aos interesses dos grandes empresrios. A TV digital j no correspondia tanto aos desejos de democratizao e incluso social de que fora objeto. Do lado de dentro do Ministrio das Comunicaes a preocupao discursiva passava a ser o novo marco regulatrio que daria base para a digitalizao. Promessas veementes foram feitas para que ele sasse ainda no ano de 2007, uma vez que a reestruturao tecnolgica j estava dada e conflitos a ela agregados tambm, enfatizando ainda mais a urgncia pela redefinio de regras. Torna-se necessrio agora compreender as discusses de maior relevncia para o setor na atualidade.

5.4 O PROJETO DE LEI N. 29/2007 E DISCUSSES NAS TELECOMUNICAES

Entre os projetos de lei que tramitam no mbito parlamentar de debates est, desde fevereiro de 2007, o PL n. 29. Originalmente este projeto fora elaborado pelo deputado Paulo Bornhausen (DEM/SC) com o restrito intuito de liberar as concessionrias de telecomunicao para operarem na distribuio de contedo. O texto ali descrito evidenciava uma clara prontido em atender os interesses das empresas de telecomunicaes, liberando sua entrada da distribuio de contedo pago, ou seja, na conhecida atividade de operadora, deixando assegurado, pois, o direito de produzir, programar, prover e distribuir contedo eletrnico (ROSSETTO, 2008, p. 156). proposta inicial foram, porm, apensados outros trs projetos de lei que tratavam de assuntos correlatos: o PL 302/07, do deputado Nelson Marquezelli (PTB/SP); o PL 332/07 de Walter Pinheiro (PT/BA) e Paulo Teixeira (PT/SP), e o PL 1.908/07 do deputado Joo Maia (PR/RN). Ao serem analisados junto a Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio (CDEIC) da Cmara, os

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projetos receberam texto substitutivo do relator, o deputado Jorge Bittar (PT-RJ), que ampliou o debate com diversos setores do governo e entidades interessadas (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008). As opinies, assim como os interesses, eram bastante conflitantes. Entre os principais pontos de divergncia que podem ser apontados neste processo de discusso esto a questo das cotas de must carry, a entrada das teles na concorrncia do setor e o tempo de publicidade permitida nos canais pagos. Haje, Leal e Paulino (2008) realizam uma compilao interessante dos principais elementos articulados no substitutivo de Jorge Bittar.

[...] o substitutivo do deputado Jorge Bittar ao PL 29/07 e seus apensados, em sntese: 1) libera as concessionrias de telefonia fixa para prestarem o servio de TV a cabo, com a eliminao de restries contidas na Lei do Cabo e na Lei Geral de Telecomunicaes; 2) mantm a obrigatoriedade, contida da Lei do Cabo, de carregamento de canais destinados distribuio do sinal aberto das geradoras locais de radiodifuso de sons e imagens (must carry) e de canais de acesso pblico, estendendo a obrigao s demais tecnologias de prestao de servio de TV por assinatura (MMDS, DTH e TVA); 3) estabelece nova definio de contedo brasileiro, diferente na contida na Medida Provisria 2.228-113, eliminando a possibilidade de co-produes serem consideradas como contedo nacional; 4) estabelece limite de 30% de capital estrangeiro para produtoras nacionais, lembrando que hoje o limite de capital estrangeiro de 49%; 5) probe que prestadoras de servios de telecomunicaes detenham mais de 30% do capital total e votante das empresas de radiodifuso, produo ou programao de contedo, sendo que hoje a atuao nesses dois ltimos segmentos livre; 6) probe as prestadoras de servios de telecomunicaes de adquirir ou financiar a aquisio de direitos de explorao de imagens de eventos, contratar talentos artsticos nacionais ou direitos sobre obras de autores nacionais; 7) estabelece a competncia da Ancine para regular e fiscalizar as atividades de programao e empacotamento no mbito da comunicao audiovisual eletrnica por acesso condicionado; 8) aumenta em R$ 200 milhes o fomento para a produo de obras audiovisuais brasileiras, por meio de transferncia de recursos do Fundo de Fiscalizao de Telecomunicaes (Fistel) para a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Condecine); 9) cria cotas de contedo nacional para pacotes de canais e para canais de programao, ainda que sejam cotas um tanto tmidas no que se refere produo independente (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008, p. 12).

No que diz respeito s cotas, o PL 29/07 estabelece 10% de contedo nacional e independente entre os canais qualificados, 30% desses mesmos canais

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devem ter pelo menos metade de seu contedo nacional e 25% deles, nacional e independente, e ainda metade dos canais qualificados devem ser operados por programadoras nacionais sendo dessas 30% independentes (POSSEBON, 2008a). Tais valores chegaram a ser rediscutidos e alterados algumas vezes, mas o fato que as operadoras de TV por assinatura, como era de se esperar, se pem contrrias a esta idia, uma vez que esta imposio representa um custo de investimento sem retorno garantido, ou seja, o uso da infra-estrutura sem qualquer remunerao e ainda ocupando o lugar de outro canal que poderia ser negocivel. O apoio s cotas apenas unanimidade entre os produtores independentes. Entre os programadores as opinies so divididas. Abril, Bandeirantes e Record declararam-se favorveis a proposta de cotas, enquanto a Associao Brasileira de Programadores de Televiso por Assinatura (ABPTA) e Globosat colocaram-se contra. Com relao entrada das empresas de telecomunicaes na disputa, a Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) coloca a necessidade de regras claras e salvaguardas que impeam a constituio de monoplios (NA TOCA..., 2008, p. 32). Para as teles, no entanto, bastaria que o projeto de lei suprimisse o artigo da Lei do Cabo permitindo a prestao do servio por parte delas. Daniel Slaviero, presidente da Abert, afirma que o PL apresenta apenas alguns problemas de redao, sendo necessria manuteno das regras de must carry dos canais abertos bem como do modelo federativo de radiodifuso, ou seja, aqueles baseados em cabeas-de-rede e afiliados (NA TOCA..., 2008). Alexandre Annemberg, presidente da ABTA, se coloca enfaticamente contra a maneira como o texto do projeto estava estabelecido. O PL 29 [...] parece ignorar que a TV por assinatura no um servio essencial e prestado em regime privado [...] O princpio bsico para regular uma atividade privada o da mnima interveno e no o da camisa-de-fora (ANNEMBERG, 2008). 23 No que se refere aos movimentos sociais, o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC) defende a ampliao do debate com o fortalecimento da interveno da sociedade, especialmente a partir do Conselho de Comunicao Social, desativado desde 2006, e de uma to aguardada Conferncia
23

Declarao proferida durante a Comisso Geral sobre convergncia realizada pela Cmara dos Deputados no dia 23 de abril de 2008. Disponvel em: <www.camara.gov.br/internet/ sitaqweb/discursodireto.asp?nuSesso=077.2.53.O>

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Nacional de Comunicao, que ser discutida mais adiante. Para o FNDC o fato de o projeto procurar garantir cotas para a produo independente apenas uma pequena conquista diante da possibilidade de retrocesso que ele capaz de causar, especialmente por considerar a possibilidade de anular a Lei do Cabo desfazendose, assim, de um dos mais representativos instrumentos normativos para a democratizao da comunicao, especialmente pela forma com que foi feita.

[...] o projeto [PL 29] tinha problemas. Por que o projeto tinha problemas? Porque, ns dizamos aos deputados, o projeto incidia decisivamente sobre a Lei do Cabo que, embora no implementada completamente como ns queramos, era a primeira lei pblica brasileira. a primeira lei fruto de negociao junto com a sociedade civil entre si, entre os empresrios e a sociedade civil organizada, cujo resultado era uma lei bastante interessante, que alm dos canais pblicos que esto a como ns conhecemos, ela trazia embutido em si, e que nunca foi implementado, o conceito de rede pblica e nica, que apontava j para a convergncia tecnolgica e uma proposta importante antitruste e antimonoplio. Isso nunca foi aplicado pela Anatel. Ns cobrvamos dos deputados dizendo o seguinte: olha, o problema do PL 29 que ele sepulta a Lei do Cabo. Ele at melhora a Lei do Cabo na medida em que trazia para dentro do projeto da Lei do Cabo, os servios de TV por assinatura em MMDS e DTH, porque a inteno dos empresrios era permanecer fora da Lei do Cabo, mas no revigorava, no mantinha este conceito de rede pblica e nica e de controle pblico que a Lei do Cabo tinha (SCHRDER, informao verbal). 24

Tanto FNDC quanto o Coletivo Intervozes entendem que no faz sentido formular uma base legislativa que separe ainda radiodifuso de TV por assinatura. A posio do Coletivo favorvel a uma regulamentao em camadas, ou seja, tratando de infra-estrutura, aplicativos/protocolos e contedo de forma separada, mas dialogando entre si, evitando remendos na legislao (POSSEBON, 2007). O Intervozes entende ainda que as diversas concesses feitas pelo relator Bittar no texto da matria interferiram em demasia na essncia do projeto a ponto de torn-lo agora desconfigurado (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008). De fato, o texto sofreu diversas alteraes, pois cada vez que era levado avaliao recebia novas sugestes, colocando-se excessivamente malevel s vontades dos diversos atores interessados, buscando um consenso impossvel de ser alcanado.

24

Informao obtida em entrevista concedida autora em 25 de novembro de 2008 por Celso Augusto Schrder.

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O deputado Jorge Bittar apresentou trs verses de seu substitutivo, na tentativa de elaborar texto conciliatrio com os interesses dos atores afetados pelo projeto de lei. A cada nova verso do texto, concesses foram feitas a grupos econmicos, em especial ao grupo dominante no setor de audiovisual brasileiro, isso , as Organizaes Globo, como forma de se tentar construir um grande acordo poltico em torno da proposta. [...] o texto final revela-se, de certa forma, anacrnico, justamente por tentar costurar interesses que se revelaram, na verdade, inconciliveis. A despeito das concesses feitas, a Globo tenta obstruir, na Cmara dos Deputados, a votao da proposta, por no concordar com um de seus pilares: o estabelecimento de regulao, ainda que incipiente, ao setor de audiovisual brasileiro (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008, p. 11).

Limitaes reconhecidas, o projeto de lei tinha sim os seus mritos. Ele se propunha a colocar o dedo na ferida do mercado audiovisual brasileiro (PINHEIRO, 2008)25, mexendo em casa de maribondo (BRITTOS, 2008), ou seja, ele representava uma tentativa de reviso legislativa que procurava fomentar a indstria de audiovisual brasileira ampliando espaos para a distribuio desta produo, o que contrariava os mais diversos interesses poderosos. Alm disso, como coloca Celso Augusto Schrder.

[...] foi uma boa iniciativa do Jorge Bittar, alis, acho que o deputado percebeu e incidiu sobre o projeto do deputado Paulo Bornhausen (DEM/SC) que era um projeto muito ruim. A histria a seguinte, h dois anos a radiodifuso apresenta, atravs do senador Maguito Vilela, um projeto de impedimento de entrada das teles no negcio da comunicao, o que um absurdo porque no h um projeto de lei que v impedir isso. Ns somos contra aquele projeto de lei e ns dizamos que esse debate no acontece assim, com vetos, com impedimentos de entrada. Era um projeto muito ruim. Por sua vez, as teles apresentam um projeto to ruim e com a mesma natureza s que com os vetores em sentidos contrrios, apresentado por Paulo Bornhausen (DEM/SC) que era esse, que era abrindo a possibilidade de entrada das teles no setor de radiodifuso. O que tambm um absurdo, porque essas teles precisam estar regradas pelas mesmas leis da radiodifuso. O deputado Bittar tenta fazer uma mediao e age com um bom movimento, que era de fazer uma lei de transio. No era uma lei geral, no era um projeto definitivo, no era um projeto de universalizao dos servios, mas era um projeto que desse conta da rea da televiso por assinatura. O deputado achava que se fizesse essa regra na TV por assinatura, depois, esse

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Declarao proferida durante a Comisso Geral sobre convergncia realizada pela Cmara dos Deputados no dia 23 de abril de 2008. Disponibilizado em: <www.camara.gov.br/internet/ sitaqweb/discursodireto.asp?nuSesso=077.2.53.O>

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regramento transitaria, ou seja, ele iria para as televises abertas. Eu 26 no tenho certeza disso (SCRHDER, informao verbal) .

O estmulo concorrncia, com a abertura para empresas de telecomunicao, tambm pode ser vista, apesar de algumas ressalvas, como um aspecto positivo na medida em que amplia o leque de ofertas para os consumidores. No entanto, no que nos interessa mais de perto, um fator essencial conta negativamente para a contribuio que tal projeto poderia trazer para a comunicao no Pas como um todo. Mesmo sendo identificado como um projeto de lei de convergncia tecnolgica, o PL29/07 tratava apenas do contedo audiovisual de acesso condicionado ao pagamento de assinatura, excluindo, pois, a radiodifuso aberta. Constitucionalmente, a radiodifuso separada das telecomunicaes regida pela Lei Geral de Telecomunicaes e pela Lei do Cabo. A idia do projeto de lei n 29 manter a radiodifuso fora do mbito de sua discusso, disse o deputado [Jorge Bittar]. A radiodifuso ficar como est (FONSECA, 2008).
O projeto de lei sobre o qual estamos falando no pretende tratar da TV aberta, embora seja relevante sempre o debate e a reflexo sobre a radiodifuso em nosso Pas. O projeto explicita que trata exclusivamente da distribuio de contedos pagos, at porque a Constituio separa o tratamento do ambiente da radiodifuso, o tratamento da TV aberta no Pas e sublinhamos isso em nosso projeto (BITTAR, 2008). 27

A idia, colocada por Schrder, de que uma vez aprovada esta legislao migraria para TV aberta no colocada pelos relatores do projeto de maneira clara, o que facilmente compreensvel quando consideramos que o PL j estava sendo alvo de diversas crticas e resistncias, e uma declarao como esta poderia gerar indisposio com os representantes da radiodifuso aberta. No entanto, uma proposta de tal impacto, repensando o audiovisual e o fomento produo, no poderia se restringir apenas esfera de TV a pagamento. Mais uma vez a convenincia de no bater de frente com os grandes empresrios da radiodifuso fez com que a legislao da radiodifuso fosse deixada quieta.

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Informao obtida em entrevista concedida autora em 25 de novembro de 2008 por Celso Augusto Schrder. 27 Declarao proferida durante a Comisso Geral sobre convergncia realizada pela Cmara dos Deputados no dia 23 de abril de 2008. Disponibilizado em: <www.camara.gov.br/internet/ sitaqweb/discursodireto.asp?nuSesso=077.2.53.O>

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De qualquer modo, o projeto no conseguiu sucesso, pelo menos no durante o perodo de anlise. O projeto que estava prestes a ser votado na Comisso de Cincia e Tecnologia, para, em seguida, ser encaminhado a Cmara dos Deputados, foi entregue Comisso de Defesa do Consumidor onde seria analisado para alteraes a partir do projeto original (BRITTOS, 2008). O novo relator, o deputado Vital do Rgo Filho (PMDB/PB) se propunha a votar a proposta ainda em 2008 com um novo substitutivo incorporando as cerca de 30 emendas que o projeto j recebeu na comisso (PL 29 RECEBE..., 2008).

5.4.1 A disputa por contedo

Entre as propostas que haviam sido apensadas ao PL n. 29 estava a do deputado Joo Maia (PR/RN) que elimina qualquer restrio oferta de contedo por prestadoras de servios de telecomunicao fixo e mvel que desejassem fazer uso de plataformas de TV por assinatura (como cabo, microondas e satlite), bem como de comunicao multimdia, como o caso das redes de banda larga. Dessa forma, empresas de telecomunicao estariam autorizadas a programar, produzir, prover e distribuir contedo eletrnico, no importando a participao de capital estrangeiro nessas companhias (PROJETO..., 2007). Esta, no entanto, era a proposta bruta, era seu primeiro formato que viria ser alvo de diversas presses para alterao. O contedo da proposta, porm, aliadas s indefinies sobre a atuao das empresas em plataformas de tecnologia convergente, deram impulso aos questionamentos relativos sobreposio de atividades de empresas de radiodifuso e de telecomunicao. As empresas de TV por assinatura, de maneira geral, se puseram cautelosas quanto possibilidade de terem seu mercado invadido pelas teles, principalmente dado o risco de reduo do bolo publicitrio e o acirramento da concorrncia no setor, como a compra da exclusividade de transmisso de contedos, por exemplo. O vice-presidente institucional das Organizaes Globo, Evandro Guimares, avalia que o momento de transio tecnolgica pode ser um grave risco para a indstria audiovisual brasileira uma vez que no existe um marco legal que proteja o contedo nacional e, por conta disso, as empresas de telecomunicao

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atuam margem da lei, priorizando o contedo e a publicidade externos, o que consiste numa clara evaso de divisas (MINISTRO..., 2007). De fato, o argumento da necessidade de um marco regulatrio para impor limites atuao das teles no setor aceitvel e compartilhada por empresrios de comunicao, pelo ex-ministro da cultura, Gilberto Gil, e pelos movimentos sociais (como o FNDC).
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Guimares,

no entanto, estende sua argumentao, afirmando que uma legislao para o setor deve permanecer tratando diferenciadamente os dois setores j que, segundo ele, a entrada dessas empresas no setor constituiria uma ameaa identidade nacional (TELES..., 2007).

[...] eu acho que a gente tem que pensar na legislao como um todo, como eu mesmo vinha dizendo, uma legislao integradora. A sim, eu acho que se pode pensar - havendo processos pblicos de controle dos processos de midiatizao, de participao talvez, se a gente pudesse pensar na participao cruzada de agente nacionais, de agentes pblicos, com um ndice de produo terceirizada muito grande, com controle social de contedo, tentando fazer que fosse um mercado minimamente concorrencial - a a gente pode pensar em algum nvel de flexibilizao. Afinal o problema no unicamente uma dominao externa, a gente sabe, essa idia que era uma teoria da dependncia que a dominao vinha unicamente de fora, hoje em dia ela superada. sabido que a dominao ela vem de dentro. uma questo de classe social e h arranjos internos e externos para isso. Eu diria que, se pensarmos numa outra legislao integradora, possvel se fazer abertura para as teles tambm distriburem contedo (BRITOS, informao verbal). 29

De fato, esta parece ser a opinio mais sensata. A defesa do contedo nacional no passa, necessariamente, pela defesa da produo obrigatoriamente local. Basta lembrar que este j o modelo do audiovisual brasileiro, o que nunca garantiu uma abertura efetiva para a produo regional e independente. Pelo contrrio, a produo de contedo brasileira reflete a estrutura oligoplica do setor em que a identidade nacional, to proclamada pelo discurso dos representantes das Organizaes Globo, permanece merc de articulaes polticas e econmicas de toda ordem. Neste sentido, a entrada de empresas de telecomunicao na produo de contedo representaria um elemento fundamental para desequilibrar tal estrutura, afinal, como defende o Coletivo Intervozes, interessa

Informao obtida em entrevista concedida autora em 25 de novembro de 2008. Informao obtida em entrevista concedida autora em 14 de novembro de 2008 por Valrio Brittos.
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saber se o contedo brasileiro, no se o capital brasileiro (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008, p. 13). Na opinio de Walter Ceneviva, diretor da Rede Bandeirantes, a criao de uma nova legislao, mais abrangente, e que resista evoluo das tecnologias, torna-se fundamental neste momento (MAGALHES, 2007). Para a Associao Brasileira de Radiodifusores (ABRA), se a convergncia inevitvel, preciso proteger o contedo nacional, restringindo a participao estrangeira nas empresas de contedo (ABRA..., 2007). A defesa por uma perspectiva inversa tambm pode ser observada, ou seja, as empresas de TV esto se sentindo tentadas a investir na infra-estrutura das telecomunicaes a fim de poderem oferecer servios lucrativos e de forte expanso, tais como os de banda larga e de transmisso para handsets. Argumenta Joo Carlos Saad, presidente da ABRA:
Especificamente sobre o esse projeto [PL29/07], ele tem coisas que precisam ser melhoradas, inclusive a proibio a radiodifusores de comprar e operar empresas de telefonia. Por qu? Ser que temos que falar espanhol para comprar ou operar empresa de telefonia no Brasil? (SAAD, 2008). 30

As empresas de telecomunicao, por sua vez, procuram demonstrar que sua entrada no setor ser benfica para a oferta de servios ao consumidor. A Telefnica do Brasil, por exemplo, argumenta que a atuao das teles no mercado de TV paga no representa risco nenhum concorrncia, como afirmam as programadoras, e que a normatizao deve flexibilizar-se, atuando no sentido de ampliar a oferta, aumentar a competio e incentivar a inovao (TELEFNICA..., 2007).

5.5 RADIODIFUSO E VENCIMENTO DE CONCESSES

O binio em anlise tambm foi marcado pelo vencimento de concesses de empresas de radiodifuso. Desde 05 de outubro de 2007 concesses de
30

Declarao proferida durante a Comisso Geral sobre convergncia realizada pela Cmara dos Deputados no dia 23 de abril de 2008. Disponibilizado em: <www.camara.gov.br/internet/ sitaqweb/discursodireto.asp?nuSesso=077.2.53.O>.

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emissoras prprias da Globo, Bandeirantes e Record encontram-se expiradas e, alm disso, pelo menos 184 emissoras de rdio e de televiso funcionam com prazo de concesso vencido (LOBATO, 2008). A causa para que esta situao se sustente seria a burocratizao do processo e a incapacidade, por parte do ministrio, de dar conta de tantos processos acumulados. Em virtude disso, em vez de quatro meses o ministrio demora hoje em mdia 4,7 anos para avaliar um processo de renovao de uma rdio FM e ao invs de dar andamento o ministrio tem simplesmente arquivado esses processos que j contam com mais anos tramitando dentro do governo do que o prazo de outorgas que deveriam ter renovado (COLETIVO INTERVOZES, 2008).

Segundo especialistas, a situao no setor catica. H casos de emissoras que esto com as concesses expiradas h mais de 20 anos e cujos pedidos de renovao de outorga ficaram emperrados no Ministrio das Comunicaes e no Congresso Nacional. As famlias dos ex-presidentes da Repblica Fernando Collor de Mello e Jos Sarney tm emissoras nessa situao, alm de outros polticos, como o senador Edison Lobo Filho (PMDB-MA) e os deputados federais Jader Barbalho e Elcione Barbalho (ambos do PMDB-PA). Todos alegam que entregaram a documentao no tempo adequado ao governo. [...] H dois anos, o presidente Luiz Incio Lula da Silva, em ato indito, pediu ao Congresso a devoluo de 225 processos de pedido de renovao de concesses, que estavam em vias de ser rejeitados pela Comisso de Cincia e Tecnologia da Cmara dos Deputados. [...] Na ocasio, o ministro Hlio Costa disse que as empresas teriam 90 dias para regularizar suas documentaes, ou seria proposta a extino das concesses. Passados dois anos, o Ministrio Pblico Federal, de Braslia, notificou o ministro para que ele informasse o desfecho dos processos requisitados por Lula. O relatrio do ministrio mostra que apenas 37 dos 225 foram regularizados e tiveram as concesses renovadas. Cento e cinqenta processos foram engavetados definitivamente pelo Ministrio das Comunicaes, porque j tinham perdido o sentido. Havia se passado mais tempo do que o perodo de renovao solicitada - 10 anos para rdio e 15 anos para televiso-, devido tramitao dos pedidos. Outros 34 processos sero engavetados, pelo mesmo motivo. Ou seja, se uma empresa tem um processo pendente referente ao perodo de 1996 a 2006, por exemplo, o ministrio engaveta esse processo e passa a examinar a renovao para os dez anos seguintes. como se a empresa tivesse vivido no limbo, por uma dcada (LOBATO, 2008).

Tal situao reflete claramente a permissividade com que so tratadas as concesses pblicas de emissoras no Brasil. Aqui a burocratizao serve perfeitamente para os interesses dos concessionrios que no se sujeitam a

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qualquer controle ou ameaa. Trata-se, como afirma em nota pblica o Coletivo Intervozes, de um caso evidente de prevaricao por parte do Ministrio das Comunicaes que acaba protegendo as irregularidades das emissoras mesmo nos raros momentos de renovao de suas concesses (COLETIVO INTERVOZES, 2008). A ausncia de um rgo regulador nesta situao, e de qualquer mecanismo que permita o controle pblico sobre este licenciamento, s faz contribuir para a idia de que a renovao de concesses meramente uma exigncia formal, sem efetiva validade. Cabe colocar ainda que, constitucionalmente, o processo de renovao se faz mais burocratizado para o cancelamento das concesses (artigo 223, pargrafos de 1 a 5, e 224), ou seja precisando ser aprovado por dois quintos dos legisladores uma ato emanado pelo Executivo, antes disso tendo que passar pelo Conselho de Comunicao Social, que tem vida efmera, do que para sua renovao automtica caso no haja um posicionamento definido em 120 dias (BRASIL, 1988). A permissividade com que a questo vem sendo tratada foi alvo de questionamento por parte da sociedade civil organizada que passou a exigir a realizao de audincias pblicas sobre o tema. Foi o que fizeram a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Associao Mundial de Rdios Comunitrias (Amarc), Federao Interestadual dos Trabalhadores de Rdio e TV (Fitert) e Coletivo Brasil de Comunicao Social (Intervozes). Juntas, como parte da Campanha por Democracia e Transparncia nas Concesses de Rdio e TV, oficializaram um requerimento de audincia pblica Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI), sendo aprovado em outubro pela Comisso de Legislao Participativa (CLP) (COMISSO..., 2008). Trata-se de um passo importante que, sem dvida, se configura um avano por parte da CCTCI, mas que tambm ganha maior legitimidade a partir do momento que as emissoras passaram a se dispor para o debate. Isso sim representa um avano fundamental para se pensar numa nova configurao deste cenrio. Como coloca Celso Schrder.

A questo das outorgas, das concesses, isso era uma caixa preta. Ou seja, o fato de ns estarmos discutindo isso publicamente, e essa

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discusso tendo uma certa notoriedade, isso extremamente positivo e isso sim fruto de uma tentativa da radiodifuso, e principalmente desses grandes meios, de subverter ou reverter uma imagem pblica que construram ao longo dos anos. A Globo, por exemplo, esteve no centro das grandes questes brasileiras, polticas principalmente, ou seja, as Diretas, a prorrogao dos mandatos militares, com Collor, elegeu Collor, tirou Collor. A poltica brasileira estava pautada por esses senhores durante muitos anos e isso construiu uma marca muito forte e negativa neles e eles precisar limpar isso agora. Quando o Evandro Guimares, representante da Globo que hoje tem vindo aos nossos espaos e faz um discurso defendendo a cultura nacional, isso soa completamente hipcrita, soa completamente cnico. Por qu? Porque foram esses caras que h 4 ou 5 anos atrs romperam com a Constituio brasileira para colocar o capital estrangeiro, foram esses caras que montaram a televiso no Brasil em que mais de 70% do contedo da Globo continua sendo estrangeiro. Ento fica difcil para eles apresentaremse como defensores da cultura nacional. Ento, eles precisam da sociedade pra dizer isso (SCHRDER, informao verbal). 31

Seria uma tentativa, segundo este raciocnio, de uma retomada da confiana da sociedade, fundamental para lhe servir de apoio quando estes empresrios procuram empregar o discurso da defesa do contedo nacional diante da ameaa estrangeira. A reconstruo positiva de sua imagem seria, ento, estratgica. De todo modo, o fato que a predisposio das emissoras, as grandes barreiras para a reviso legislativa no Brasil, em participar do debate pblico por si s j se constitui um importante progresso. A audincia pblica realizada em 27 de novembro de 2008, na Cmara dos Deputados, sobre a renovao de concesses das emissoras Globo, Record e Bandeirantes j rendia pelo menos a promessa por parte do Ministrio das Comunicaes de desburocratizar o processo e de rever as regras para concesso em 2009, pois j era anunciada a contratao de uma consultoria da Fundao Getlio Vargas para simplificar o processo (LIMA, 2008b). Nesta oportunidade, paralelamente s severas crticas proferidas ao modelo brasileiro de radiodifuso por parte da academia e dos movimentos sociais, o Coletivo Intervozes entregou uma srie de propostas de mudana nos mecanismos regulatrios que orientam a renovao de outorgas (POSSEBON, 2008b). importante notar tambm que, durante a audincia, houve uma cartada interessante por parte da Abert. Ela introduzia a tese de que, pelo fato de se
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Informao obtida em entrevista com Celso Augusto Schrder concedida autora em 25 de novembro de 2008.

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enquadrarem na caracterstica de sistemas privados dentre os trs sistemas previstos na Constituio (pblico, estatal e privado) , as emissoras comerciais estariam, por isso, desobrigadas a cumprirem normas de interesse pblico, ou seja, este no seria um critrio cabvel para avaliao do cumprimento das responsabilidades de concesso do sistema privado. Quem teria esta obrigao, segundo a argumentao apresentada pela Abert, seriam, pois, os sistemas pblico e estatal, enquanto o sistema privado poderia atender simplesmente aos seus prprios interesses, mesmo que tivessem apenas vistas ao mercado (LIMA, 2008b). Trata-se de uma tese j levantada quando da discusso sobre a obrigatoriedade de transmisso da Voz do Brasil pelas emissoras comerciais. No entanto prova-se bastante infundada na medida em que, pela Constituio, o artigo 221 no faz qualquer distino quanto aos princpios orientadores das emissoras de radio e televiso:
Art. 221. A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso atendero aos seguintes princpios: I - preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas; II - promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente que objetive sua divulgao; III - regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei; IV - respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia (BRASIL, 1988).

Esta argumentao sem sentido da Abert no impediu, contudo que a audincia pblica representasse um significativo avano no debate pelas concesses de emissoras. Prova disso que no dia 03 e dezembro de 2008 foi aprovado pelo plenrio da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI) o relatrio com propostas para maior garantia de transparncia nos processos de concesses de rdio e TV, elaborado pela deputada Maria do Carmo Lara (PT/MG) (VALENTE, 2008a). O documento resultado do trabalho de um ano e oito meses da Subcomisso de Radiodifuso e congrega uma srie de exigncias h anos colocadas por movimentos sociais, mas que at ento pouca repercusso alcanava dentro das esferas de poder. Entre as propostas de reviso sugeridas pelo relatrio est a revogao de dois pargrafos do artigo 223 da Constituio. O primeiro prev o apoio de, no mnimo dois quintos do Congresso, em votao nominal, para cancelar uma

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concesso de rdio ou TV, e o segundo condiciona a uma deciso judicial o cancelamento das concesses antes do prazo. So aspectos cruciais da legislao nacional para a manuteno do clima de impunidade que confere estabilidade de proprietrios aos concessionrios de emissoras (VALENTE, 2008a). Outras alteraes relevantes do relatrio so a reviso de critrios para a caracterizao de monoplios e oligoplios, dentro da regulamentao que probe tais prticas, e a clara proibio de que parlamentares sejam proprietrios, controladores, diretores ou gerentes de empresas de radiodifuso, alm de mudanas imediatas, tais como a obrigao de concessionrias manterem sua regularidade fiscal durante o perodo de outorga e a criao de mecanismos de controle social entre outros.

5.6 MOVIMENTOS RECENTES POR UMA REFORMULAO REGULATRIA

A compreenso mais ampla das dinmicas que configuram as reformulaes do momento recente demanda uma breve retomada de questes paralelas s discusses pela definio de diretrizes sobre a digitalizao da TV no Brasil. Ainda em 2005, mais precisamente, no dia 05 de dezembro, havia sido criada uma Comisso do Marco Regulatrio (CMR), mas que foi efetivamente instalada em maro de 2006, com o intuito de debater os projetos de lei referentes a regulamentao de servios de telecomunicaes, televiso e internet que estivessem em tramitao no Congresso (FONSECA, 2006). Entre suas primeiras diretrizes de trabalho estava a definio de novos limites legais no que diz respeito aos servios de mdia convergentes, uma vez que no j era aceitvel a permanncia do vcuo jurdico em que se encontrava o setor (COMISSO..., 2006). Naquele perodo a atualizao de leis j era, portanto, imperativa e defendida inclusive por representantes de empresrios da radiodifuso, como era o caso de Joo Carlos Saad, presidente do Grupo Bandeirantes de Comunicao, que j afirmava ser necessria a criao de uma lei que no se restringisse a resolver questes entre radiodifuso e teles, mas que regulasse todo o setor de comunicao

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social (SOUZA, 2006). Evandro Guimares, representante da Abert, poca, e do Grupo Globo, por sua vez, defendia que a reformulao para a lei priorizasse o enquadramento jurdico das operadoras de telefonia, uma fez que, segundo ele, no Brasil j existe muita regulamentao para as radiodifusoras e nenhuma para as teles (SOUZA, 2006). Ele defendia ainda que os dispositivos legais que normatizam as atividades da radiodifuso devem estar separados da legislao que trata dos servios de telecomunicaes a fim de no prejudicar a adoo de inovaes resultantes da convergncia tecnolgica e da implantao do Sistema Brasileiro de Televiso Digital (REPRESENTANTE..., 2006). Ficava claro naquele momento, portanto, que na opinio de Guimares a reformulao regulatria se tornaria desejada na medida em que limitasse ou enquadrasse juridicamente a atuao das empresas de telecomunicao no setor. No entanto, de uma maneira geral o que se pode afirmar que naquele momento de digitalizao da TV no Brasil havia um consenso de declaraes sobre a necessidade de reestruturao legislativa no setor, o que pode ser, inclusive, percebido no discurso do prprio ministro Hlio Costa ao mencionar a idia de uma Lei Geral de Comunicao de Massa.
Estamos conscientes de que precisamos rever os marcos regulatrios. O cdigo de radiodifuso, que dos anos 60, funcionou bem durante 30 anos. A Lei Geral de Telecomunicaes mais atual, mas tambm ficou desatualizada muito rapidamente. Vamos fazer uma reviso para comear a entender esses problemas afirmou o ministro [...] (CONSELHO..., 2007).

De acordo com sua declarao do ano de 2006, pouco aps a definio do padro da TV digital, Hlio Costa reconhecia a responsabilidade do governo por essa modernizao legislativa e a previa j para o ano de 2007.
Houve uma primeira manifestao durante o governo Lula, quando foi apresentada uma proposta de Lei Geral de comunicao de Massa. No entanto ela veio amarrada a outras sugestes que deixaram o mercado um pouco preocupado, por ela inclua a cobrana de um percentual sobre o faturamento das empresas. Essa proposta seguiu para o Congresso Nacional e foi torpedada, inclusive por mim, quando estava no Senado. Agora o governo sabe que tem que enviar uma nova proposta. A Casa Civil tem trabalhado neste tema. Ns temos uma equipe que trabalha na pesquisa da proposta que ser feita. As autoridades do Ministrio das Comunicaes e a Casa Civil tm a conscincia de que este assunto dever entrar em

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pauta no incio do prximo ano, no mais tardar. Este momento complicado, pois estamos em um ano eleitoral e no teramos a menor chance de colocarmos essa discusso em pauta agora, com debates e audincias pblicas na Cmara e no Senado. Portanto, a melhor alternativa iniciarmos o ano de 2007 com a discusso da proposta no Congresso Nacional. Hoje temos uma Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) que de 1997, temos uma legislao de radiodifuso que de 1962 e temos a Constituio que separou os dois setores. Se vamos elaborar uma Lei Geral que vai tratar da convergncia regulatria, temos que alterar a Constituio, at para contemplar os avanos que percebemos a cada dia (COSTA, 2006).

Tal expectativa foi refletida pela imprensa como exemplifica o trecho de uma matria divulgada em O Estado de So Paulo.
At o fim do ano o Brasil ter uma nova Lei de Comunicao de Massa que vai tratar de temas relativos prestao dos servios de televiso aberta, TV por assinatura, internet e telefonia. A promessa foi feita ontem, em seminrio, pelo Ministro das Comunicaes, Hlio Costa. Ele anunciou a criao de um conselho consultivo, formado por representantes de vrios setores da sociedade, passa assessorar o governo na elaborao de um novo marco regulatrio para o setor (NOVA LEI..., 2007).

O passar do ano de 2007, e at mesmo de 2008, revelou que essa promessa de fato no se concretizou, por mais que no se possam negar os avanos nos debates sobre um novo marco terico para as comunicaes.

5.6.1 Movimentao Pr-Conferncia Nacional de Comunicao

Especialmente durante o segundo semestre de 2007 os debates em prol das reformulaes regulatrias do setor ganham evidncia em funo da realizao da Conferncia Nacional Preparatria de Comunicaes: uma nova poltica para a convergncia tecnolgica e o futuro das comunicaes, ocorrida em setembro na Cmara dos Deputados. O encontro foi promovido pelo Ministrio das

Comunicaes, Anatel e comisses da Cmara e Senado e se propunha a fomentar as discusses entre governo, empresrios e sociedade a fim de contribuir com o andamento das propostas de leis no Congresso Nacional. Durante o evento a constatao mais bvia revelava-se consensual: a legislao existente no abrange os avanos tecnolgicos contemporneos. Para o

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ministro-chefe da Secretaria de Comunicao, Franklin Martins, o atual marco regulatrio da radiodifuso no mais capaz de dar as respostas que a sociedade precisa (O ATUAL..., 2007). a mesma opinio da Hlio Costa, para quem o marco regulatrio atual foi feito em cima de premissas j superadas e a convergncia tecnolgica tem mostrado isso (HLIO COSTA..., 2007). A movimentao por um novo modelo de comunicao no Brasil ganhou amplo apoio e todas as entidades ligadas s lutas pela democratizao da comunicao adotaram a causa pela realizao da I Conferncia Nacional de Comunicao (CNC), oficialmente organizadas sob um movimento pr-conferncia.

O movimento Pr-Conferncia Nacional de Comunicao foi criado oficialmente ao final do Encontro Nacional de Comunicao, que ocorreu em junho de 2007, por iniciativa da Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) e da Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI) da Cmara dos Deputados. Ele composto por cerca de 30 entidades da sociedade civil de carter nacional, alm da CDHM e do Ministrio Pblico Federal. [...] A iniciativa ganhou fora a partir do final de 2006, quando foi aprovado um requerimento da deputada Iriny Lopes (PTES) na Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados solicitando o envolvimento da comisso na construo da Conferncia. A partir da, a CDHM convocou diversas entidades para debater caminhos para construo da Conferncia. A primeira iniciativa nesse sentido foi a realizao do Encontro Nacional de Comunicao, que tinha por objetivo reunir contribuies para o temrio e para a organizao da conferncia (MOVIMENTO PRCONFERNCIA NACIONAL DE COMUNICAO, 2008). 32

Este grupo organizado conta com a participao de entidades tais quais: Associao Brasileira de Canais Comunitrios (ABCcom), Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG), Associao Brasileira de

Radiodifuso Comunitria (Abrao), Associao Nacional dos Docentes das Instituies de Ensino Superior (ANDES), Campanha pela tica na TV, Ministrio Pblico Federal (MPF), Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) entre tantos outros. Suas reunies so quinzenais e apresentam o intuito de dialogar com membros do Poder Executivo e Legislativo para, assim, viabilizar a convocao do evento. Com esse objetivo, o comit promoveu encontros com deputados favorveis iniciativa, como Luiza Erundina (PSB/SP), Walter Pinheiro (PT/BA) e Iriny Lopes (PT/ES), alm do
32

Informaes obtidas no site <http://www.proconferencia.com.br/>.

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ministro-chefe empresrios.

da

Secretaria

da

Comunicao

Social,

Franklin

Martins

Com um ano de existncia, a Comisso j apresentou proposta de mtodo para a Conferncia Nacional, em que os debates devem ser organizados em torno de trs eixos: a) Meios de Comunicao (televiso aberta, rdio, Internet, telecomunicaes por assinatura, cinema, mdia impressa e mercado editorial), b) Cadeia Produtiva (abrange os processos de produo, provimento, distribuio e recepo de contedos); e c) Sistemas de Comunicao (agrupados nas categorias pblico, estatal e privado). O formato definitivo deve ser acertado por grupo de trabalho convocado por portaria presidencial, essencial para que os resultados da conferncia sejam incorporados s polticas pblicas do setor. Ademais, a Comisso Pr-Conferncia Nacional de Comunicao conseguiu a aprovao de uma emenda Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2008 que garante R$ 6 milhes para a realizao da Conferncia neste ano e promoveu, at junho deste ano, trs videoconferncias com representantes de vrios estados brasileiros debatendo estratgias de mobilizao para a convocao da Conferncia (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008, p. 9).

Em nota oficial, a Comisso Pr-Conferncia defende como objetivos: identificar os principais desafios relativos ao setor da comunicao no Brasil, fazer um balano das aes do poder pblico na rea, propor diretrizes para as polticas pblicas de comunicao, apontar prioridades de aes governamentais dentro destas diretrizes (NOTA..., 2008). 33 A idia que seja realizada uma conferncia nos moldes que ocorrem em outras reas de interesse nacional, como sade, educao, meio ambiente etc. Somente no governo Lula, desde 2002, foram realizadas aproximadamente 50 conferncias, nacionais e internacionais, para debater os mais diversos temas o que aumenta a sensao de atraso nos debates referentes comunicao no Brasil (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008). Sendo convocadas pelo Executivo, essas conferncias tm etapas municipais, estaduais e nacionais. So executadas, financiadas e presididas pela Unio por intermdio do ministrio especfico e constituem um importante espao de debate pblico para o estabelecimento de diretrizes orientadoras das formulaes de polticas pblicas do Estado (MESSAGI JNIOR; OLIVEIRA, 2008). No caso das polticas de comunicao, a grande

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Informaes obtidas no site <http://www.proconferencia.com.br/>.

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barreira para a realizao dessa iniciativa so os interesses conflituosos dos empresrios, especialmente os de radiodifuso aberta.
Os empresrios da radiodifuso sempre boicotaram qualquer tipo de legislao para o setor, pois entendiam que o melhor era lei nenhuma, pois dessa forma o setor est desregulamentado e, portanto, sem nenhuma fiscalizao [...] Agora os empresrios da radiodifuso esto demonstrando a vontade poltica de uma nova legislao para o setor, regulamentando o que at hoje no foi regulamentado. Por que a mudana de comportamento? Porque as teles (empresas de telefonia) esto entrando no mercado de audiovisual e na produo de contedos para a TV mvel. Essas empresas de capital internacional faturaram em 2007 120 bilhes enquanto a radiodifuso faturou 12 bi no mesmo perodo. Os radiodifusores tm medo de serem engolidos pelas teles e querem uma nova regulamentao que crie barreiras para a entrada das teles na produo de contedos e no negcio do audiovisual (TORVES, 2008). 34

Ou ainda, segundo Messagi Jnior e Oliveira:

Os empresrios da rea sempre foram os mais arredios a qualquer debate pblico sobre o tema. Senhores dos instrumentos que, numa sociedade moldada pelos meios eletrnicos de comunicao, lanam luzes ou trevas sobre os temas de interesse da sociedade, ocultaram, por anos, os debate sobre a rea. Ou, tanto pior, distorceram acintosamente o debate quando o tema lhes interessava. O resultado uma regulao precria da comunicao no Brasil. Nenhuma outra rea to impenetrvel regulao pblica, to avessa s regras do prprio capitalismo contra oligoplio e monoplio. Isso no bastasse, o momento demanda que a rea seja debatida e os prprios radiodifusores se vem na premncia de participar do debate, pelas investidas das empresas de telefonia na rea. A convergncia engendrou a TV Digital, eliminou as diferenas entre redes (telefonia, TV a Cabo, sinal de TV, etc.) e trouxe novos agentes para o jogo. O momento propcio; os interesses empresariais na rea esto cindidos; as novas tecnologias demandam um debate sobre como a sociedade deve se apropriar delas (MESSAGI JNIOR; OLIVEIRA, 2008).

De fato o momento propcio. Ameaados em seu terreno, os radiodifusores demonstram sinais de estar dispostos a repensar a legislao para o setor. Segundo Celso Schrder, do FNDC, a aceitao por parte desses

Informao obtida em entrevista com Jos Carlos Torves, concedida autora em 20 de novembro de 2008.

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empresrios, em especial pela Rede Globo, foi pea chave para que finalmente tais movimentos deslanchassem.
Por que ns propnhamos uma conferncia? Porque ns percebemos que era preciso, primeiro, do ponto de vista social era importante, como aconteceu nas outras reas da vida brasileira educao, cultura surge a idia da conferncia em assuntos que precisavam constituir-se acordos nacionais. Ento, o Brasil tem uma presso de no ter havido debates sobre isso. Ento, ns achamos que a conferncia era possvel de acontecer porque como a radiodifuso estava num momento delicado, espreitada por essas teles que chegam com muito dinheiro, e obriga a radiodifuso a deslocar-se do seu ambiente natural de hegemonizao poltica no pas, que o Congresso Nacional, [...] Ns procuramos a radiodifuso e eles, compreendendo isso, acenaram, pela primeira vez, em participar de um debate pblico. Ento, como a radiodifuso acenou para um debate pblico, as teles no puderam furtar-se a isso. Ento, ns fomos com um grande mrito mo, quer dizer, um grande trunfo na mo. Pela primeira vez o grande Leviat que era a comunicao social, a radiodifuso brasileira, topava ir pro espao pblico. Com isso na mo ns fomos ao governo e dissemos olha, temos a chance de fazer um debate pblico, o que retira do colo do governo uma batata quente que a deciso de polticas pblicas que desagrade um ou outro. Ou seja, o governo tem a chance de, como eu disse antes, transferir para o pblico o debate e depois, recolhendo essas impresses esses consensos e essas votaes, enfim, oriundas de suas conferncias, o governo produz suas polticas pblicas (SCRHDER, informao verbal). 35

Dessa maneira, a postura adotada pelo governo parece diferente de sua costumaz falta de objetividade quando a questo reformulao poltica, ou seja, o discurso de que preciso mediar os conflitos de interesses de maneira cautelosa que acaba incorrendo no adiamento eterno de aes efetivas. Ao contrrio, e at por uma caracterstica prpria do atual Ministro das Comunicaes, as afirmativas no que diz respeito a um novo marco regulatrio so acompanhadas por uma sensao mais presente de concretude de promessas, pelo menos assim o foi com a tomada da deciso pelo padro de TV digital, cuja morosidade durava anos. O discurso de Hlio Costa de que o ministrio est comprometido com esta causa. Segundo Costa, sua equipe estaria apenas esperando o final do segundo turno para intensificar as articulaes junto ao Congresso (VALENTE, 2008a).

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Informao obtida em entrevista com Celso Augusto Schrder concedida autora em 25 de novembro de 2008.

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Por outro lado, enquanto as iniciativas do governo estavam paralisadas por conta do perodo eleitoral, as movimentaes de presso se espalharam pelo Pas. O ano de 2008 contou com a realizao de seminrios e audincias pblicas sistemticas com o objetivo de pressionar o Governo Federal a criar um Grupo de Trabalho para efetivamente organizar a Conferncia. J foram realizados seminrios, por iniciativa da comisso Pr-Conferncia, em Porto Alegre, Rio de Janeiro, Braslia, Belo Horizonte, Fortaleza, Aracaju etc., reunindo cerca de 4 mil participantes em 14 estados (CRESQUI, 2008). A movimentao contou ainda com um abaixo-assinado para que a convocao da Conferncia ocorresse ainda em 2008. Ainda como parte dessas articulaes pr-conferncia, foi realizado o Encontro Preparatrio da Conferncia Nacional de Comunicao em 02 de dezembro de 2008 na Cmara dos Deputados em Braslia. Aproximadamente 300 pessoas, de 66 entidades, fizeram parte deste encontro em que foi cobrada a convocao urgente da conferncia por parte do Governo Federal, bem como a instalao de um Grupo de Trabalho com participao ampla de movimentos sociais, empresrios e poder pblico. O consultor jurdico do Ministrio das Comunicaes, Marcelo Bechara, afirmou que a atual gesto da pasta quer ter a honra de convocar esta conferncia para que ela acontea em 2009 (VALENTE, 2008b). As condies para que essa convocao ocorra estariam, contudo, atreladas basicamente disponibilidade de recursos oramentais e a disposio em construir um processo amplo, que chegue s vrias regies e municpios do pas (VALENTE, 2008b). Tendo em conta que dados oficiais garantiam, j em 2008, um montante de R$ 6 milhes para a realizao da conferncia, este requisito j estaria sanado, explicitando, em outras palavras, o fato de que resta apenas vontade poltica. O documento resultante do encontro acata os objetivos e prioridades elencados pelo Comit Pr-Conferncia e defende, ainda, que os debates a serem realizados sejam sustentados pela noo de comunicao como direito humano, valorizando a diversidade de gnero, tico-racial, sexual, cultural e religiosa. Esta carta ser, ento, protocolada no Ministrio das Comunicaes e endereada a Hlio Costa e demais assessores (VALENTE, 2008b). De uma maneira geral, o saldo do encontro foi positivo por contar com a presena macia dos mais importantes agentes no processo poder pblico, sociedade e empresrios servindo como espao para o fomento de debates, mas

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especialmente, como marco de presso para aes prticas mais concretas. A expectativa, no momento do fechamento deste trabalho, colocada pelo documento resultante do evento, era que a convocao por Decreto Presidencial para a Conferncia e que a Portaria do Minicom para o GT ocorressem ainda este ano, mais precisamente em 31 de dezembro.

5.6.2 Um ano de TV digital no Brasil

Tambm ao final de 2008 quando se completa um ano do incio das operaes da TV digital no Brasil. Observa-se, neste momento, a reiterao da promessa da interatividade para o ano de 2009, uma vez que ela ainda no pde ser implementada. A expectativa que o sistema de software livre Ginga, desenvolvido por pesquisadores brasileiros e ainda em fase de especificao pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), possa oferecer esta interatividade em breve (MUNIZ; MAIA, 2008). Entretanto, os consumidores que se anteciparam na compra dos conversores convencionais tero de comprar um novo se quiserem usufruir deste recurso, pois no h possibilidade de adaptao. O Middleware Aberto do Sistema Brasileiro de TV Digital Ginga permitir, segundo seus desenvolvedores, servios similares aos oferecidos pela internet na televiso como consulta de informaes e compras.36 A Rede Globo realiza testes para que j no primeiro semestre de 2009 recursos de interatividade possam ser agregados aos programas de Ana Maria Braga, com a disponibilizao de receitas, e ao Big Brother Brasil (MUNIZ; MAIA, 2008). Mas, em seu primeiro ano no Brasil a TV digital ainda no deslanchou de fato, chegando aproximadamente 645 mil telespectadores (MARINI; CRESQUI, 2008).
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Num universo de, segundo dados de 2007, 183 milhes de habitantes, dos

quais 94,8% dos domiclios no Pas possuem televiso, a penetrao da TV Digital seria equivalente a 0,5% (SALLES, 2008).
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Informaes obtidas em < http://www.ginga.org.br/ > Este nmero considera os cerca de 150 mil usurios de receptores mveis, como celulares e miniTVs (Marini; Cresqui, 2008).

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Dois fatores podem ser apontados como causadores do entrave para a nova tecnologia: o primeiro seria a demora para se formar uma escala de mercado em que toda a populao possa ter acesso aos equipamentos, e o segundo que para a classe mdia, principal usuria de tecnologias em fases iniciais, no h muita diferena entre servios oferecidos por empresas de TV por assinatura, como, por exemplo, os da Sky, e da TV digital aberta (MUNIZ; MAIA, 2008). Esses usurios, ento, j possuem uma melhor definio de imagem e som alm, claro, de interatividade, possibilidades de gravar e agendar programao inclusive com uma maior gama de canais. Aliados a estes fatores podem ser facilmente acrescentados o alto custo e a baixa funcionalidade dos equipamentos disponveis no mercado, juntamente aos receios incorporados pelos consumidores em tempo de crise financeira mundial. De todo modo, a implantao da nova plataforma de televiso aberta pretende ser gradual no Pas. Desde sua inaugurao em So Paulo, em dezembro de 2007, a TV digital j iniciou suas operaes em nove cidades brasileiras38, sendo as ltimas Salvador, em 1 de dezembro de 2008, e Campinas, trs dias depois. Os canais analgicos de transmisso simultnea (simulcasting) esto programados para sarem do ar em 29 de junho de 2016 (MATTEDI, 2006).

5.7 DISCUSSO

A organizao do presente captulo deu-se de modo a esquematizar os aspectos de cunho poltico e econmico que foram sobressalentes para o setor de comunicao desde as reformas que vieram consolidar a desvinculao

constitucional entre radiodifuso e telecomunicaes. A partir daquele momento observa-se uma aceitao cada vez mais expandida da defasagem em que se encontrava j o marco regulatrio da radiodifuso e, por conta disso, alguns esforos foram empregados para reestrutur-lo. Foi o que ocorreu com as propostas de uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa. Com a morte de Srgio Motta, a conduo da proposta, que era levada s escondidas, foi exposta Abert que pressionou mais uma vez para que seus
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At o fechamento deste texto.

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interesses prevalecessem. Ali a idia de transformar a Anatel em uma agncia mais ampla para a comunicao foi fortemente rechaada, no se concebia a possibilidade de um rgo independente regulasse o setor, o que contribuiu para a permanncia da radiodifuso sob o Minicom. Mesmo com essas concesses, o projeto de uma LGCEM no foi levado adiante em nenhuma de suas tentativas. Observa-se ento que se a maior convenincia do paradoxo da radiodifuso justamente a manuteno do mercado sob a vigncia do CBT, isso se d pelo fato de que ele foi o marco que consolidava e servia aos interesses do empresariado da radiodifuso. Sua permanncia o principal efeito e a principal razo que fundamenta a ciso. Retomando outros trs elementos colocados aqui em anlise observamos uma relao simples entre convenincia estratgica e orientao regulamentar. A proposta da Ancinav, por exemplo, seria responsvel por progressos significativos para a indstria audiovisual brasileira e, no entanto, apesar de no se propor diretamente a interferir no setor de radiodifuso, foi alvo de fortes ataques por parte da mdia. Ela claramente no se alinhava com seus propsitos e apresentava reorientaes consideradas nocivas pelo empresariado. Com relao discusso sobre a permisso de capital estrangeiro na constituio de empresas de comunicao, outro direcionamento pde ser notado. A proposta era perfeitamente condizente com estratgias de mercado daquelas empresas que no davam conta das dvidas que haviam acumulado. As emissoras fizeram, ento, campanha para que aqueles recursos pudessem adentrar o setor e, assim, servissem para a sua recuperao financeira, algo que em pouco tempo, mesmo diante das reivindicaes da sociedade, foi amparado por uma reformulao no texto constitucional. Tal advento demonstra a orientao inversa que uma deciso poltica pode tomar quando condiz com prioridades dos radiodifusores, tornando-se mais agilmente formulada e promulgada. Um terceiro momento em que esses interesses tiveram interferncia decisiva foi o da soluo pela forma como a TV digital seria introduzida no Brasil. H anos a discusso vinha se prolongando sobre como e quando ela seria implementada. Para que a nova plataforma fosse adaptada s necessidades estruturais brasileiras primou-se, num primeiro momento, pela incluso social e a isso se dedicou massivamente a pesquisa nacional. Mais uma vez uma importante guinada na forma como as decises estavam sendo tomadas pde ser observada. A

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ascenso de Hlio Costa, defensor evidente dos interesses dos radiodifusores, pasta do Ministrio das Comunicaes conferiu um rumo decisivo e ao mesmo tempo um retrocesso ao debate que outrora estava sendo travado. A discusso sobre o carter democrtico da TV digital dissolveu-se em contornos essencialmente tcnicos, era o modelo de negcio que passava a ter destaque. Por conta disso, a proposta de um modelo nacional foi se perdendo, e a escolha por um padro entre os j existentes reduziu o debate ao seu carter mais mercadolgico. Os interesses dos radiodifusores mais uma fez ditaram a lgica da deciso, o padro japons ISDB foi o adotado pelo Brasil. Trata-se de um dos exemplos mais recentes da maneira mais clssica como as polticas de comunicao so feitas no Brasil, sob a orientao de diretrizes fortemente clientelistas. No momento mais recente, especialmente nos ltimos dois anos, outros debates polticos objetivados a rever a legislao vigente ganharam notoriedade. Entre eles estava o Projeto de Lei n29, que mobilizou opinies de poder pblico, empresrios e sociedade, com debates polmicos, como o da abertura para a atuao das empresas de telecomunicao no setor de TV a pagamento. Os programadores do setor, alguns deles oriundos da TV aberta que se expandiram para a TV por assinatura, que j atuam em parcerias com empresas estrangeiras, dentro do limite regulamentar de 49%, se incomodaram claramente com a possibilidade de ver seu mercado invadido. Alm disso, havia na proposta uma srie de definies quanto imposio de cotas para a participao da produo nacional independente que tambm desagradava, de uma maneira geral, estes empresrios. Algumas crticas podem ser feitas ao projeto, como o fato de ele se propor a sepultar as conquistas acumuladas pela sociedade atravs da Lei do Cabo, mas, no que nos interessa aqui, o maior problema foi o fato de mais uma vez deixar de lado a radiodifuso aberta. A argumentao usada justamente a separao constitucional que injustificavelmente existe entre TV paga (por ser considerada telecomunicao) e TV aberta. Novamente essa desvinculao, embora possua uma base lgica questionvel, formalizada e representa um fator decisivo para manter a radiodifuso relegada ao seu fardo regulatrio. O projeto de lei, ento, como mais uma vez a poltica brasileira, se pe na defensiva ao no ousar incluir a radiodifuso aberta em seu texto, evitando o embate direto com o poder dos empresrios que regem o setor.

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Um reflexo ainda mais evidente dessa relao so as concesses pblicas de emissoras. Da maneira como so embasadas constitucionalmente, com o excesso de burocracia, ausncia de um rgo regulador e sem qualquer controle pblico, elas so um retrato da prevaricao com que as comunicaes se estruturam no Pas. Tendo seus interesses de mercado colocados em xeque, uma vez que, na prtica, esta disputa j ocorre, mesmo que margem da lei, os radiodifusores sentem-se agora refns da ausncia de regulamentao que consolidaram. Em virtude desses novos desafios concorrenciais, causados especialmente pela convergncia tecnolgica, deles cobrado um reposicionamento dentro de sua clausura regulamentar e eles passam a sentir a necessidade urgente de leis que amenizem essas ameaas. Emerge, ento, uma sensvel mudana de comportamento por parte dos empresrios de radiodifuso que passam a considerar a possibilidade de dilogo referente ampla reformulao regulamentar, pois o seu maior interesse o enquadramento e a limitao da atuao das empresas de telecomunicaes. A ausncia de regras teve efeito reverso s suas estratgias, sua hegemonia provouse no to resistente s leis do livre mercado que a consolidou. Com isso abre-se a possibilidade de se ampliar a discusso regulamentar e de se dissolver a ciso paradoxal que isola o setor de radiodifuso e o torna impenetrvel a inovaes legislativas. Os movimentos recentes de reformas se fundamentam nesta

conformao propcia em que novas definies so tambm cobradas pela elite que representou historicamente a mais importante barreira para a evoluo do setor. O modelo arcaico que se consolidou se prova cada vez mais difcil de ser sustentado, e isso se torna evidente com a lentido com que a TV digital, o maior investimento do mercado de TV aberta da atualidade, penetra no mercado nacional. Na medida em que a instabilidade causa prejuzos desta magnitude, a mobilizao social encontra uma das mais importantes oportunidades de fazer valer suas demandas. Felizmente organizaes de movimentos sociais tm conseguido acumular importantes conquistas para a democratizao da comunicao, como as articulaes pela transparncia nas concesses de rdio e TV e a campanha nacional por uma conferncia no setor. A conjuntura atual singular, ao que havia sido feito anteriormente, por que consegue agregar crticas e propostas, numa

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demonstrao de amadurecimento por parte destes movimentos, que hoje buscam dialogar mais com seus inimigos histricos. A maior prova disso o relato oferecido por Schrder sobre as articulaes do FNDC com empresrios e poder pblico em prol de uma Conferncia Nacional. A sntese dos elementos colocados em anlise ao longo deste captulo foi conformada no Quadro 5:

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Quadro 5: Sntese dos elementos analisados

Elementos analisados

O que significam

Sua relao com o paradoxo A permanncia do CBT a principal razo para o paradoxo, justamente porque ele consolida e serve aos interesses dos maiores interessados.

Vigncia do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes

Convenincia para os grandes empresrios do setor que procuram manter seu modelo como ele . Empresrios da radiodifuso se incomodavam com a possibilidade de ser regido por um rgo independente ou por novas leis. Mobilizao da opinio pblica quando seus interesses so ameaados. Representa claramente a ameaa poltica que intimida os polticos formuladores de leis. Quando so alinhadas aos seus interesses as reformulaes so bem-vindas e o processo de aprovao se acelera mesmo que a sociedade civil se ponha claramente contrria. Mais um momento histrico capaz de impulsionar reformulaes essenciais para o setor seguiu o caminho menos ameaador e mais conveniente aos seus interesses. Seus interesses de mercado em xeque. Como na prtica essa disputa j ocorre margem da lei os empresrios se sentem refns da desregulao que consolidaram. Processos convenientemente defasados que promovem a permissividade e a falta de controle. Uma representao clssica da prevaricao entre

Propostas de uma nova lei geral para a comunicao Proposta de criao da Ancinav

Impedimento de novas leis que pudessem desestruturar o mercado que os mantm lderes.

Abertura ao capital externo

Novas leis somente interferem no mercado na medida em que estiverem em consonncia com seus interesses. um dos exemplos mais recentes da maneira mais clssica como as polticas de comunicao so feitas no Brasil. Deles cobrado um reposicionamento dentro de sua clausura regulamentar. Passam a sentir necessidade de leis e comeam a considerar a reviso do marco. Representao das relaes clientelistas entre empresrios e legisladores.

Escolha por um padro de TV digital PL 29 e concorrncia com empresas de telecomunicao / Disputa por contedo Burocracia e concesses de emissoras

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governo e concessionrios.

Mudana de comportamento dos radiodifusores Mudana nas regras de concesso em vista/ Novos movimentos de reforma Consenso de que a lei est defasada/ Mobilizaes por uma Conferncia Nacional de Comunicao Momento propcio

Radiodifusores estrategicamente buscam recuperar sua imagem pblica abrindo a oportunidade de dilogo, pois precisam da opinio pblica a seu favor. Interessa aos radiodifusores na medida em que enquadrem as teles e relativizem a ameaa que elas representam ao seu negcio. Novas definies so cobradas com urgncia por quem enfrenta a concorrncia no setor desregrado e instvel para investimentos. Os empresrios do setor se pem mais abertos ao dilogo e governo afirma ser sua prioridade reformar o marco. Sociedade civil acumula conquistas e abre importantes oportunidades de reforma. Ainda no deslanchou. Caminha a passos bastante lentos por conta de indefinies e instabilidades. Oportunidade de rever leis de forma mais democrtica seguindo as demandas sociais deslocando a responsabilidade dos legisladores Novos desafios para o modelo arcaico de TV o que o torna mais difcil de ser sustentado Possibilidade de rever as leis e de dissolver a separao.

Um ano de TV digital

Fonte: Pesquisa da autora (elaborao prpria).

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Dessa forma, fica evidente que os interessados em barrar a reviso do marco regulatrio na atualidade foram tambm os sujeitos da ciso que manteve a radiodifuso dentro dos moldes defasados de sua convenincia. O paradoxo no pode ser compreendido se no dentro de seu carter de instrumento de reproduo de um modelo histrico e, em virtude disso, a ele est bastante atrelado sendo seu produto tanto quanto seu fator. Logo, podemos deduzir que mudanas nas estratgias dos radiodifusores podem incidir diretamente nas determinaes que regem a manuteno do modelo separado constitucionalmente. Agora o empresariado se pe favorvel a uma reviso legislativa, talvez por isso, o Estado esteja deixando de esquivar-se tanto de seu papel regulador, e agora adote uma postura mais eficiente. So movimentaes que, da mesma forma que alimentam a promessa de que haja finalmente um redirecionamento mais democrtico para a conduo de polticas para a radiodifuso, no afastam o receio de que, mais uma vez, tais reformulaes se conformem de modo a consolidar interesses escusos, distantes das demandas sociais. Este o grande desafio: aproveitar o momento oportuno para subverter as regras do jogo.

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6 CONCLUSO

A elaborao do presente estudo se d com o intuito de compreender as dinmicas que contribuem para a constituio do fenmeno aqui identificado como o paradoxo da radiodifuso, caracterizado por sua desvinculao normativa dos servios de telecomunicao. Para isso, busca-se, de uma maneira geral, um

embasamento terico e histrico que possa justificar a razo pela qual um setor to estratgico para a comunicao social como a radiodifuso foi ignorada justamente no momento em que uma modernizao regulatria fundamental passava a ser promovida dentro do setor. Motivaes estritamente tcnicas de fato no seriam satisfatrias nem mesmo na dcada de 1960, quando uma legislao integradora j era formalizada. Por outro lado, questes de carter econmico, especialmente quando se considera o momento de convergncia gradativa de tecnologias, to marcado pelo acirramento de disputas, se fazem bastantes plausveis para motivar os empresrios que atuam no setor a pressionar o governo para que seu enquadramento legislativo seja favorvel s suas estratgias. Essa a orientao historicamente imposta pelo lobby desses empresrios que se articulam a fim de estagnar as propostas de reformulao legislativa que j ousaram englobar a radiodifuso. Entretanto, o reducionismo a fatores de cunho econmico se constitui um erro, alm de um retrocesso ao pensamento gramsciano que flexibiliza a determinao da histria social somente a fatores de ordem econmica. Segundo este raciocnio fica compreendido, ento, que alm de relaes materiais inerentes estrutura produtiva tal qual descrita por Marx interfere profundamente neste processo, relaes intelectuais, de consenso e de superestruturas ideolgicas, ou seja, o Estado (sociedade poltica) deixa de ser mecanismo nico de coero e busca pelo consentimento, pois ao lado dele est a sociedade civil. Diante da presente anlise considera-se que o componente da sociedade civil que se sobressai , sem dvida, o empresariado de radiodifuso, pois o papel por ele exercido na reproduo do consenso, na formao de cidados e na informao do eleitorado o confere intenso poder poltico que ele no mostra receio em explorar. Por conta disso, seu poder de barganha poltica se exaspera e ele no s atua fortemente ao lado do Estado, com quem tem alta capacidade de influncia,

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como em dados momentos histricos o supera, ou seja, ele passa de subordinado agente dominador, assumindo a postura de formulador das polticas s quais deveria, em tese, se submeter. Trata-se de uma relao acordada na qual se estabelece uma relao mtua de suporte quando meios de comunicao apiam governo em troca de um pacote de condies que lhes so oferecidas pelo prprio Estado, sob a forma de uma regulao pouco interventiva e conveniente. Eis o carter poltico que tambm configura as razes do presente paradoxo: consolida-se uma preocupao constante de no se desafiar os radiodifusores. Acovardando-se diante de sua obrigao reguladora, o Estado se pe, ento, refm dos agentes que o pressionam e, ao fazer isso, permite que tambm na esfera pblica permanea a lei do mais forte, daquele que tem maior influncia poltica. Dessa forma, nem o papel de mediador de conflitos, aquele definido por tericos clssicos e que se faz desejado at mesmo dentro das conjunturas neoliberais, ele assume. Esta subservincia do Estado iniciativa privada tem certo vnculo com a proposta neoliberal que se propunha a reform-lo, algo que estava sendo amplamente aceito ao redor do mundo e teve forte reflexo no Brasil. Quando se constatou que o aparelho administrativo pblico em sua forma burocrtica j no mais correspondia s necessidades impostas pela contemporaneidade, foi elaborado um plano de reformulao para moderniz-lo, tornando-o mais enxuto e gil. O intuito era o de conferir maior dinmica aos processos decisrios que emperravam a engrenagem dos setores econmicos. Defendeu-se a estrutura de poder distribudo por agncias regulatrias de carter autnomo, que, segundo o discurso de empregado, se fazia dentro de uma lgica social-democrtica, muito embora alguns aspectos permitam perceber a prevalncia de entoaes neoliberais. Como se pde notar no transcorrer do presente trabalho, porm, nem mesmo determinaes de cunho mercadolgico e concorrencial que marcavam estas reformas eram aceitas pelos radiodifusores. Eles, por sua vez, se empenharam intensamente para que uma agncia reguladora no fosse criada para o setor, e nem mesmo que leis mais eficientes pudessem favorecer uma maior competitividade. Se o Estado em suas configuraes tradicionais no eficiente no cumprimento de seu papel regulador, especialmente por conta de sua estrutura burocrtica, a criao de uma agncia reguladora autnoma e mais eficiente, uma Agncia Nacional de Comunicaes como j foi previsto, poderia ser a sada para a

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reorganizao do setor sob bases mais democrticas. Entretanto, os empresrios de radiodifuso no se prestam a qualquer tipo de regulamentao que no se enquadre expressamente em seus interesses. A estagnao com que eles procuram manter a legislao do setor cria uma situao prtica de auto-regulao que se faz bastante danosa, tanto para o setor quanto para a sociedade, na medida em que reproduz o sistema oligoplico e concentrado que j resiste h dcadas. Esta estrutura sem-lei que se instaura conservadora do acordo histrico entre Estado e radiodifuso, atuando na manuteno de um status quo dominante. A subordinao a esses interesses foi o fator determinante para a constituio e permanncia do paradoxo. Fica evidenciado, ento que a regulao imprecisa mantida em consonncia com essa estratgia, pois, para eles assim a forma ideal, por isso feito um esforo para que ela no mude. Trata-se de um contra-senso que se sustenta dentro do esprito clientelista da cultura poltica brasileira, para a perpetuao dessa estrutura, at por que, vale lembrar, parte significativa dos parlamentares que votam leis para o setor consiste em concessionrios de radiodifuso. Configura-se, ento, um caso clssico do que condiciona as barreiras poltico-institucionais, pois se trata de uma legislao determinada sob as necessidades estratgicas dos lderes de mercado, ou seja, uma regulao bastante limitadora na medida em que barra a entrada de novos agentes no sistema e no oferece condies de sobrevivncia aos que conseguem entrar, reduzindo severamente a possibilidade de concorrncia no setor. Dessa maneira, se o paradoxo da radiodifuso persiste na atualidade exatamente porque cumpre o papel de barreira e porque o poder poltico do empresariado assume propores suficientes para condicionar as aes do Estado. A diplomacia entre conflitos o discurso oficial para esquivar-se de aes mais energticas quando a bvia insustentabilidade desta situao vem tona. Mas a orientao pelos interesses dos radiodifusores se faz real e contraditria, quando so eles quem ditam as regras que esto dispostos a seguir, como os exemplos analisados no captulo anterior foram capazes de demonstrar. uma inverso de interesses que d materialidade argumentao baseada na captura do Estado por esse empresariado. Quando as propores so dadas, ou seja, quando se percebe a magnitude que este problema toma, fica clara a anomalia democrtica que ele

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representa, afinal trata-se de um setor elementar para a cultura brasileira, um servio exercido pela iniciativa privada, mas que lida com o interesse pblico de direito informao. Somente isso j deveria ser argumento o suficiente para justificar a necessidade de que ele seja protegido de determinaes escusas e que se faa imprescindvel sua defesa pelo Estado. Ele ainda o mecanismo mais apropriado para defesa do interesse pblico, pois quem carrega autoridade para tanto. No entanto, o sculo XX foi capaz de demonstrar a profunda crise de legitimidade pela qual o paradigma do Estado tem passado, seja em sua forma mais autoritria, intervencionista ou desenvolvimentista. O Estado-Nao se relativiza pelas determinaes de ordem externa que desconhecem limites territoriais, e se faz subserviente da lgica acumulativa. Emerge, ento, o mercado como mecanismo regulador capaz de organizar no somente relaes econmicas, mas as relaes sociais, polticas e culturais que desafiam os velhos paradigmas. Sua emergncia se deu sustentada em solues neoliberais responsveis pela disseminao de uma cultura antiestado que durante dcadas trabalhou a desconstruo das crenas nacionalistas arraigadas cultura poltica de outrora. Essa crise de legitimidade do Estado, por conta de uma complexidade de fatores analisados anteriormente, foi responsvel pela validao do mercado como o instrumento fundamental pra reger as relaes humanas e construo uma cultura de resistncia interveno estatal. Consolidava-se, ento o receio de que a intromisso do Estado fosse negativa e autoritria. No entanto, torna-se necessrio frisar a importncia de sua regulao no cenrio analisado, uma vez que at mesmo pela Constituio fica determinado que seja dele a responsabilidade de garantir o interesse geral. Somente por intermdio dessa instncia podem ser defendidos os direitos dos cidados que o mercado no se prontifica a garantir por conta especialmente dos impactos sociais advindos de contradies acumulativas. do Estado, ento, a obrigao de salvaguardar os interesses que o mercado no supre, assegurando que os cidados no sejam respeitados apenas em sua qualidade de consumidores. Dessa forma, considera-se aqui que no necessariamente atos legislativos efetivos tm a ver com autoritarismo de Estado, muito embora este seja o argumento a que se recorre com certa freqncia.

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Faz-se

necessria

superao

desta

idia

negativa,

usada

principalmente, no presente contexto, pelo empresariado da radiodifuso quando sinaliza a ameaa da liberdade de expresso e de retorno censura, que a interveno regulatria pode causar. Democracia e regulamentao no so

instncias antagnicas, ao contrrio disso, esta se torna precondio garantia daquela. Alm disso, a regulao a ferramenta colocada como essencial, mesmo por tericos neoliberais, pois deve assegurar condies de concorrncia e evitar condutas anticompetitivas, tais como concentrao, formao de cartel, etc. Vale lembrar que a ausncia de regulamentao no setor de radiodifuso, ao contrrio do que expem seus empresrios, s foi capaz de trazer prejuzos democrticos na medida em que legitimou uma estrutura de mercado que no se afina com o interesse coletivo. Para este setor, o regimento pelo mercado, sobretudo por conta do vcuo normativo, no se fez satisfatrio, mas isto no quer dizer que um ataque s solues de cunho neoliberal seja totalmente aceitvel. Ao contrrio, isso pode soar imaturo ou ainda hipcrita. Mesmo que no se possa negar que o neoliberalismo enquanto vertente orientadora das reformas das naes em desenvolvimento, essencialmente por conta da agenda de exigncias impostas pelo mercado internacional, tenha sido responsvel por graves conseqncias sociais e pela explorao dessas naes, importante que sua crtica seja realizada de forma racional. As solues orientadas pelo mercado trazem agregadas a elas as contradies que lhes so inerentes, isto , torna-se notvel a concentrao de riquezas, evaso de divisas, o domnio da tecnologia e do conhecimento, a acumulao de benefcios por um nmero irrisrio de atores s custas da excluso de outros tantos. Quando consideramos a assimilao gradativa desta lgica em esferas como a cultura e a comunicao, isso se torna mais preocupante. Por outro lado, tambm no se pode negar que no h cabimento em se defender o retorno interveno de Estado, uma vez que historicamente sua tendncia autoritria de fato se fez presente, o que contribuiu intensamente para o desencantamento com o ideal socialista e comunista que marcou a segunda metade do sculo. Constata-se aqui, pois, que se torna imprescindvel um equilbrio de ponderaes, para que no se reduza as discusses ao mero ataque acrtico que carrega a tendncia de um retorno idolatria ao Estado, o que seria insensato.

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No entanto, as contradies de mercado podem justamente ser as responsveis pela abertura de novas possibilidades, brechas oportunas, que podem surgir por conta de sua dinmica. Isto se comprova, no presente contexto, pela abertura ao debate pelos empresrios da radiodifuso quando se sentiram ameaados pela concorrncia das empresas de telecomunicao. Surge, por conta de movimentaes tipicamente mercadolgicas, uma chance histrica de se discutir novas regras para orientar o setor. No se pode negar que esta uma orientao de mercado, uma conseqncia de suas articulaes, mas seus resultados sociais podem ser positivos. Quando se tem um servio de interesse pblico absorvido de tal forma pela iniciativa privada faz-se necessrio recorrer a estratgias de regulamentao de mercado. Assim, se no caso da radiodifuso brasileira ela historicamente assume um carter essencialmente comercial, nada mais sensato do que dirigi-la dentro de uma dinmica proposta por solues liberais, isto , por instrumentos de controle e gerenciamento tipicamente mercadolgicos e concorrenciais, o que inclui a urgente revitalizao do Estado regulador. Trata-se de uma responsabilidade com o interesse coletivo a ser compartilhada entre regulao de mercado e

regulamentao de Estado, por assim dizer. O essencial que se prime pela democratizao da comunicao e por sua compreenso como um direito dos cidados, mesmo que para isso deva-se entender que sua assimilao pelo mercado algo inevitvel na atualidade. Fugir a essa realidade no contribui para a sua soluo e desvia as aes corretivas que possam ser providenciadas. No entanto, segundo o que aqui foi posto, da mesma forma que os radiodifusores brasileiros repudiam intensamente qualquer possibilidade de reformas que representem o controle do setor, eles se empenham para implant-las quando isso se alinha aos seus interesses. De uma maneira geral, pode-se concluir que, referentes ao setor de comunicao, reformulaes normativas s tm

prosseguimento quando elas interessam aos radiodifusores, de outro modo elas so fortemente rechaadas por articulaes internas s esferas de poder ou perante a opinio pblica. Por conta disso, fica claro que para mudanas efetivas se realizarem no setor se faz necessria a difcil tarefa de um dilogo entre vertentes: progressista, aqui compreendida como os movimentos sociais de luta pela democratizao da comunicao; conservadora, tomada em nosso contexto pela elite poltica e

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empresarial que se articula para a manuteno de seu status quo; e liberal, representada pelos defensores de assimilao das leis de mercado no setor e na dinmica do controle exercido pelo Estado. importante destacar que o alcance de uma democratizao dos meios de comunicao passa por este dilogo, uma vez que as insuficincias de uma postura ideolgica se complementam com contribuies de outra, algo que os embates histricos no deixam transparecer. Uma perspectiva nesta linha pode facilmente ser acusada de utpica ou idealista, e haveria inclusive um fundo de razo para isso, h de se reconhecer. Trata-se de posturas polticas historicamente conflituosas e segmentadas que se unem e se dissipam ao sabor de seus interesses provisrios e, muitas vezes, sustentam sua argumentao defensiva no mero ataque vertente rival, dependendo do caso em questo. No entanto, exemplos prticos como os colocados acerca das ltimas experincias da relao alcanada entre empresrios e movimentos sociais se constituem contrapontos fundamentais para a comprovao de que este caminho , de fato, eficaz quando o que se busca uma reconfigurao regulatria consistente. A disposio em dilogo, com o contrabalanceamento de interesses e acordos diplomticos entre deveres e direitos entre as esferas em questo empresariado, poder pblico, sociedade - parece ser o caminho mais acertado para transformaes regulamentares mais aprofundadas. No entanto este grau de interlocuo s pode ser alcanado quando se expe aos principais interessados o quanto isso pode ser benfico a eles. Foi o que aconteceu no caso dos radiodifusores que se dispuseram a conversar sobre a proposta de uma lei geral e sobre as regras de concesses pblicas, eles o fizeram por razes estratgicas, sejam elas vinculadas a uma retomada da imagem com a opinio pblica, necessria para suas jogadas eventuais, ou por outros motivos escusos. O fato que foi alcanado um novo patamar de anlise para a questo das comunicaes no Brasil. O perodo que se vivencia no momento de concluso deste trabalho o da efervescncia do debate acerca dessas reformulaes normativas to apontadas aqui como necessrias, o que permite a rara sustentao de expectativas positivas quanto s reformas legislativas para o setor de radiodifuso. No entanto, vale lembrar que o consentimento dos radiodifusores acerca desta necessidade deve ser vista com cautela, na medida em que, torna-se

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compreensvel o receio de que mais uma vez, a elite empresarial se aproveite de um momento histrico para fazer valer seus interesses.

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APNDICE ENTREVISTAS

ENTREVISTA: VALRIO BRITTOS

Novembro/2008 Transcrio da entrevista concedida para a realizao desta pesquisa e gravada na Universidade Federal de Sergipe. Valrio Brittos doutor em comunicao e atualmente professor da Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) e presidente do Captulo Brasil da Unio Latina de Economia Poltica da Informao, da Comunicao e da Cultura (ULEPICC-Brasil). Quais fatores polticos e econmicos vo convergir para a separao regulamentar entre radiodifuso e telecomunicao? Valrio Brittos: Originalmente o Cdigo prev uma unificao e depois com o tempo acaba havendo uma separao entre ambas e essa separao acaba culminando justamente com essa quebra da unidade com a nova Lei Geral de Telecomunicaes, mas seja como for eu direi que tudo telecomunicao. Tudo comunicao a distncia e eletrnica, onde ns teramos uma subdiviso em telefonia e radiodifuso. Mas historicamente h um tratamento diferenciado porque de um lado a radiodifuso de um para muitos, onde h um baixssimo grau de interatividade quase nulo, um grande centro produtor e distribuidor de contedo pra vrios. Portanto, existe um impacto social muito grande e uma preocupao com os contedos enorme porque esse contedo atinge uma massa enorme da populao. De outro lado, a telecomunicao acaba sendo um para um na sua essncia, embora haja algumas variaes e a sim com um grau de interatividade muito maior, mas um grau de impacto social grande na sua totalidade, mas no daquele contedo. A tecnologia em si ela impacta muito - como o telefone na vida de uma comunidade - mas aquele contedo chega para uma ou para algumas pessoas que so conectadas na telefonia, por exemplo. Ento, acaba havendo uma preocupao com a questo dos contedos muito menor. Historicamente isso a acaba conduzindo, mesmo quando havia uma proposta de convergncia (vamos usar a palavra convergncia), de que fosse tudo telecomunicao, na prtica, desde o inicio, h essa distino de que merecem tratamentos diferentes. Um muito preocupado com o tipo de contedo - alguns falam at em censura, proteo a grupamentos especficos, elementos polticos no sendo tratados - e o outro com a preocupao de universalizar o acesso, o que naquele perodo no foi atingido mesmo. Ento, na essncia so essas duas evolues que acabam sendo bem diferentes. Como o atraso legislativo do setor de radiodifuso interfere num setor em plena fase de convergncia? Valrio Brittos: Olha, o atraso no setor da radiodifuso enorme. A legislao totalmente anacrnica. Ela no acompanhou as mudanas. Est no mnimo desde os anos 80 totalmente defasada e j nasce com problemas. Ela no acompanha as

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possibilidades da convergncia porque, ao estar atrasada para a radiodifuso, chega-se num novo momento histrico com uma legislao que no d conta da radiodifuso, muito menos do espao da convergncia. Isso agora com a TV digital, onde a prpria TV pode ser um meio convergente por si, trazendo alem do contedo audiovisual tradicional da TV, dados prprios de outras mdias, com a possibilidade de interatividade no mais alto grau, com auxilio com o canal de retorno, no sendo, portanto s radiodifuso. Eu diria o seguinte: fundamental que se tenha uma legislao integradora nesse momento, no s para resolver os problemas histricos, mas para dar conta dessa nova realidade, porque seno hoje existe um vcuo a. Existe um vazio legal onde, em principio, no se sabe como pode ser feita a multiprogramao como pode ser feita a interatividade no mais alto grau, alm de todos esses desvios, digamos assim, em termos de avanos democrticos que podem se perpetuar no novo sistema. A permanncia dessa legislao pode ser configurada como barreira polticoinstitucional? Valrio Brittos: Sem dvida. Ela tem sido utilizada historicamente por isso. Ela foi conformada. Ela um exemplo clssico de barreira poltico-institucional. A regulamentao em geral o , mas na radiodifuso muito mais, porque ela foi conformada pelos radiodifusores. Eles fizeram a legislao que eles queriam. E ao ser uma legislao extremamente limitadora, inclusive no acesso, ela barra a entrada de outros agentes no sistema especificamente no que eles querem que na produo e mais ainda na distribuio de contedo audiovisual. Portanto, ela uma alta barreira. Por que ela interessa aos radiodifusores? Porque so eles que j detm a concesso. Portanto, a barreira deles. Os outros so grupos econmicos tambm, grande parte das vezes, como o caso das teles, grupos at mais fortes, mas eles no participam desse mercado. Eles querem romper essa barreira, por isso eles querem outra legislao, por que eles querem romper essa barreira para entrar no negcio. Porque esta desvinculao persiste na atualidade? Valrio Brittos: Ela persiste... Eu diria que, na essncia, o principal motivo dessa persistncia por ser uma barreira entrada. Porque os radiodifusores, eles tem um poder enorme. Todo setor econmico acaba tendo uma influncia muito grande sobre sua regulamentao. Mas no caso do radiodifusor, para trabalhar com uma mdia com a penetrao como rdio, especialmente a televiso, eles acabam conformando a regulamentao muito como eles querem, muito mais do que qualquer outro setor. Por que os governos acabam se tornando refns deles? Porque as sociedades acabam conhecendo a realidade social e conhecendo o prprio governo atravs deles. Ento esses governos, eles tem que estar medianamente bem, pra no dizer que tem que estar muito bem, com essa mdia. Diante disso eles no querem mudar. Eles acabam pressionando o governo e, enquanto eles no querem mudar, o governo acaba sendo temeroso de contrariar esses interesses e acabam no mudando. Ento, se no houver uma disposio dos rgos pblicos de romperem, no necessariamente de romper, mas de contrariar os interesses dos radiodifusores, nada mais srio vai se ter. O regimento por um rgo regulador, bem como por regras mais efetivas de estmulo concorrncia, seria positivo ou negativo para o setor de radiodifuso?

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Valrio Brittos: fundamental. A gente precisa de legislao sobre isso, apesar de que a prpria legislao atual, muito j poderia ser feito com ela. Mas ela no cumprida. No fiscalizada para algumas coisas que so pblicas, como o caso do prprio processo de concentrao. Agora, um rgo especificamente pra questo da concentrao da concorrncia, eu no vejo necessidade. Para isso existe o CADE. O CADE deveria ser um rgo mais fortalecido do que e, havendo legislao especfica para isso na rea de comunicao, que o rgo pudesse aplicar, apesar de j existe, mas uma legislao mais clara e mais precisa sobre isso. Agora, um rgo amplo, que trate da questo da comunicao como um todo, inclusive questes de concorrncia, mas quando entrasse especificamente s com concorrncia, entraria no CADE. Mas um grande rgo regulador fundamental. Eu diria que o Brasil precisa de uma ANACOM. Uma coisa como Agncia Nacional de Comunicao que desse conta das comunicaes como um todo, inclusive daquela comunicao que independe de concesso, de autorizao ou de permisso do Estado, que o caso da mdia impressa. Uma grande agncia que possa pensar os processos de comunicao, possa pensar como tornar pblica a comunicao da sociedade com ela prpria, abrindo caminhos. A sim ela cuidaria da concentrao quando essa concentrao deixasse de ser um problema puramente econmico, mas fosse um problema comunicacional. Ela poderia entrar certamente pedindo o auxlio do CADE em questes complementares. Eu acho que essa grande agncia no uma agncia puramente tcnica, mas uma agncia poltica como eu acredito que tem que ser, porque so decises polticas que devero ser tomadas - poderia e teria certamente um papel muito grande nisso. Agora no vejo perspectiva a curto prazo de construo desse tipo de agncia. Qual a sua opinio sobre a produo de contedo nacional por empresas de capital estrangeiro, como o caso das de telecomunicao? Valrio Brittos: Isso uma questo sria. Se a gente pensar unicamente a empresa de telecomunicao por si s, ela produzir contedos e distribuir contedos, em principio eu diria que eu sou contra. Mas eu acho que a gente tem que pensar na legislao como um todo, como eu mesmo vinha dizendo, uma legislao integradora. A sim, eu acho que se pode pensar - havendo processos pblicos de controle dos processos de midiatizao, de participao talvez, se a gente pudesse pensar na participao cruzada de agente nacionais, de agentes pblicos, com um ndice de produo terceirizada muito grande, com controle social de contedo, tentando fazer que fosse um mercado minimamente concorrencial - a a gente pode pensar em algum nvel de flexibilizao. Afinal o problema no unicamente uma dominao externa, a gente sabe, essa idia que era uma teoria da dependncia que a dominao vinha unicamente de fora, hoje em dia ela superada. sabido que a dominao ela vem de dentro. uma questo de classe social e h arranjos internos e externos para isso. Eu diria que, se pensarmos numa outra legislao integradora, possvel se fazer abertura para as teles tambm distriburem contedo. Algo a acrescentar: Valrio Brittos: Esses elementos que a gente est discutindo so fundamentais. A Conferncia Nacional de Comunicao pode ser um espao importante para isso. A legislao da TV digital, ela carece, eu volto a dizer, de uma regulamentao pesada para isso, ela tem vcuos que podem se tornar problemas, no s da democracia,

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mas do prprio funcionamento do mercado como um todo - alm disso, o capitalismo passa por um momento de instabilidade em que ter que construir um novo arranjo eu diria que um momento profcuo, um momento bom, um momento rico pra gente pensar e agir pra fazer essas coisas.

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ENTREVISTA: MURILO CSAR RAMOS

Novembro/2008 Transcrio da entrevista gravada durante evento na Universidade Federal de Sergipe. Murilo Ramos jornalista e professor da Universidade de Braslia e rene em suas publicaes diversas contribuies acerca do tema tratado nesta pesquisa. Quais fatores polticos e econmicos convergiram para a separao regulamentar entre telecomunicao e radiodifuso? Murilo Ramos: Quando no governo Fernando Henrique se deu inicio ao processo de abertura do mercado de telecomunicaes e telefonia para o setor privado, inclusive estrangeiro, precisou se modificar a Constituio, a histria essa. O que ocorreu? O projeto do FHC previa um novo modelo institucional para as telecomunicaes e dentro desse modelo institucional havia a previso de um rgo regulador. Ia se trazer para o Brasil a idia da agncia reguladora autnoma. Ento duas coisas fizeram com que a radiodifuso ento, surpreendentemente naquele momento, conseguisse pela primeira vez se separar normativamente de telecomunicaes. Porque isso assim no mundo todo: telecomunicaes gnero e radiodifuso, espcie, como telefonia espcie, como dados espcie. Ento, voc tinha o gnero telecomunicaes como podia chamar de comunicaes, enfim a uma questo mais de como se usa os termos - mas para a Unio Internacional de Telecomunicaes, por exemplo, o grande rgo normatizador das comunicaes do mundo, telecomunicaes gnero e o resto espcie. Ento era assim, sempre foi assim na lei 4117, na Constituio at ento, estava assim. O que eles fizeram? Primeiro, para no correr o risco de serem apanhados numa nova regulamentao, numa nova lei e, segundo, e mais importante, para no serem apanhados debaixo de um rgo de regulador (os radiodifusores), eles ento fizeram um lobby muito mais eficaz e conseguiram separar na Constituio a radiodifuso de telecomunicaes. isso que vai caracterizar o que voc chamou de paradoxo da radiodifuso... Murilo Ramos: Exatamente. Eu fiz isso logo num texto da poca. o paradoxo da radiodifuso. Paradoxo por qu? Porque j se sabia desde aquela poca que em algum momento voc ia ter o que a gente chama de convergncia, em que a oferta de servios ia indiferenciar radiodifuso de telecomunicaes. Ento, hoje voc v cada vez mais uma operadora de telecomunicaes comea a oferecer vdeos por assinatura. A radiodifuso que se digitaliza agora, a radiodifuso aberta, ela, em algum momento, tambm vai oferecer dados ou tipos de programao usando redes tpicas de telecomunicaes. Ento, a separao no fazia sentido, ela era paradoxal naquele momento porque, justo no momento que as coisas comeavam a convergir, instala-se uma divergncia normativa oportunista. Porque, eu dei exemplo, na discusso de hoje de manh, do que est acontecendo com o Projeto de Lei 29, que a radiodifuso colocou numa verso que felizmente no ir progredir, colocou que a regra de que as outorgas de autorizao - no concesso,

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autorizao - daqueles servios PDA do UHF codificado vo ser renovados por mais 15 anos. Por qu? Porque eles sabem que em algum momento eles vo ter que oferecer programas ou programetes para celular, para laptops, enfim, para os receptores mveis, que eles vo precisar da freqncia, ento eles esto querendo usar, reservar essa freqncia nobre, que hoje est jogada fora - por um servio que no existe, que o servio de PDA e, ao fazer isso, eles [os radiodifusores] vo ter que ter alguma licena de telecomunicaes, ou servio de comunicao multimdia, ou TVA, que servio de telecomunicaes, que apesar de ser de televiso est enquadrado em telecomunicao. Ento no sei se voc percebe, tudo oportunismo, tudo esperteza. Inclusive, nesse caso, o mundo inteiro est recuperando o espectro, o poder publico est recuperando o espectro pra licitar, porque hoje um bem escasso e muito rentvel. s ver o que as operadoras de telecomunicaes pagaram pelas licenas de terceira gerao de telefonia celular. Esto agora negociando com a Anatel pra prorrogar o prazo, talvez com a ajuda do BNDES, em funo da tal crise financeira, esto dizendo que no podem pagar no sei se no podem pagar, mas esto dizendo que no podem pagar - o valor alto que ofereceram pelas licenas. O OFCOM, nos EUA, e mesmo o rgo regulador britnico, j esto comeando a discutir o dividendo digital. O que ? o dividendo que vai resultar na hora que encerrar as transmisses analgicas, o espectro usado na transmisso analgica da televiso volta para Unio, o poder pblico, que vai licitar. otimizar o espectro. Ento, tudo que eles fazem de maneira a obter vantagem, a assegurar direitos para eles, sem nenhuma obrigao. Nesse caso reservar uma fatia nobre do espectro sem pagar nenhum tosto enquanto que os outros, o argumento deles [ dizer] ah, mas eles so os ricos, os operadores de telecomunicaes e ns somos os coitadinhos [os radiodifusores]. Enfim, tudo bem, mas vamos discutir isso transparentemente, vamos discutir isso a partir de uma poltica para televiso brasileira, vamos re-regulamentar e no ficar fragmentando e colocando, o que a gente chama de colocar jabuti em rvore. De repente aparece um jabuti, mas jabuti no sobe rvore, mas algum colocou ele l, isso toda hora se fala. Voc pega um projeto de lei, voc v um item meio estranho, a gente chama isso de jabuti. Agora apareceu esse jabuti l no texto do Jorge Bittar. H quantas anda o processo de reformulao das leis de comunicao atualmente no que se refere a essa desvinculao? Existe uma proposta de reformular isso? Murilo Ramos: No. Existe, mas ningum leva a srio. No h nenhuma proposta sria de rever o marco regulatrio da radiodifuso. E quais as conseqncias disso para a sociedade e para o setor? Murilo Ramos: As conseqncias so as piores possveis. Voc tem um setor que presta um servio por concesso, e concesso tpico instrumento de prestao de servio pblico, portanto, tem que ter relao contratual transparente e clara, obrigaes e direitos para ambos os lados, e a radiodifuso segue como servio que tem toda a segurana jurdica que a concesso d e explorado como se fosse um servio privado comercial, s sujeito a regras de mercado, isso um absurdo. Em nenhum pas do mundo. No pas mais capitalista do mundo que os EUA, tem um rgo regulador, tem a Lei 34 revista em 1996, tem a FCC, toda hora tem regulamentao. Na Gr-Bretanha toda hora vem uma multa para a televiso porque ela passou um programa no horrio errado, ou cena de violncia, sexo, isso tudo na

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Gr-Bretanha. Aqui at fuso horrio se muda no Brasil para atender o interesse do radiodifusor, para no seguir a portaria da classificao da indicativa como deve ser seguido. uma excrescncia. Ento, no tem nada, no se fala em nada. Realmente uma excrescncia, um absurdo. Qual o papel da Abert neste processo? Murilo Ramos: Hoje em dia no d mais para falar s em Abert, porque a Abert no mais aquele monolito que ela era. Abert hoje uma associao representativa da Rede Globo e de pequenos e mdios operadores de rdio. A ABRA comandada pela Band. O SBT bem a cara do Silvio Santos, ele no se mete muito, ele oscila, mas ele chegou a criar a UNITV, h uns 5 anos atrs, e a Record criou a ABRATEL que existe ainda. S que eles fragmentaram, mas na hora da deciso da TV Digital eles se uniram de novo. Agora na discusso do PL 29, da re-regulamentao da TV paga, se separaram de novo, tanto que Band, Record e Abril lanaram um lobby prprio contra a Globo, porque a Globo est protegendo o mercado de produo de contedo dela e Band, Record e Abril tambm querem disputar esse mercado de TV por assinatura de produo, ento se separaram de novo. Ento, hoje no d mais para falar a Abert, se fala o setor de radiodifuso com seus interesses variados, inclusive na TV paga, TV aberta, na distribuio, na produo. A Abert, hoje, serviu de fachada na hora da TV digital, mas no d pra dizer que a Abert est comandando esse processo, no. O processo muito mais complicado, se tem que olhar os atores caso a caso, pontualmente, a partir dos interesses especficos. O regimento por um rgo regulador, bem como por regras de estmulo a concorrncia, seria positivo ou negativo para o setor de radiodifuso? Murilo Ramos: Toda vida, isso fez parte da nossa discusso hoje de manh. Esse setor deveria ser regulado - em tese ele regulado - pelo Ministrio das Comunicaes. Uma TV paga regulada pela Anatel, porque ela telecomunicaes. TV paga, a distribuio do sinal de televiso por cabo, MMDS e DTH telecomunicaes. O rdio por espectro, chamado de radiodifuso, televiso, enfim, no d pra entender bem isso. Esse setor tinha que ser regulado por um rgo regulador prprio. Hoje pela falta de uma legislao especifica da radiodifuso voc no tem nem como instrumentalizar um processo, por exemplo. A Band no poderia instrumentalizar um processo contra, por exemplo, a Record. Voc tem um paradoxo hoje, voc tem uma deformao na concorrncia. A Globo tem digamos 50% do share l no horrio nobre, mas ela tem 70% da receita publicitria. A Record tem, digamos, 20% e 10% da receita publicitria, j uma deformao, tudo bem. A Record poderia argir isso dizendo que uma concorrncia desleal, que a Globo est usando, seja qual for os mecanismos, para ainda ter a receita publicitria alm do que ela tem de audincia, pela regras do mercado. A Record no poderia - estou criando um caso hipottico aqui certo? porque no h uma legislao. A legislao de radiodifuso no permite, teria que usar outras legislaes, enfim. No que seja impossvel fazer isso, mas voc teria que fazer a partir de um conjunto de normas para levar ao rgo de defesa concorrncia, que o CADE, passando pelo Ministrio da Justia, Ministrio da Fazenda... Para argir o processo de concorrncia desleal. Isso s pode ser feito se tiver regras razoavelmente claras e transparentes que hoje no se tm para a radiodifuso.

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ENTREVISTA: CSAR BOLAO

Novembro/2008 Transcrio da entrevista concedida por Csar Bolao, jornalista, doutor em economia e professor da Universidade Federal de Sergipe (UFS) e da Universidade de Braslia (Unb), realizada na Universidade Federal de Sergipe. Qual sua opinio sobre o fato de a radiodifuso permanecer regida pelo CBT de 1962? Csar Bolao: O problema no s com o Cdigo, o problema geral. aquilo que a gente chama de o paradoxo das comunicaes: voc ter as telecomunicaes regidas por um instrumento e a radiodifuso por outro. Ento voc tem a televiso aberta regida por um instrumento e a televiso fechada por um outro e no h nenhuma justificativa para isso. Agora com a convergncia tecnolgica pior ainda, ento voc tem no Brasil uma situao de um caos regulamentar que no est relacionado s com isso, mas que isso veio ainda a contribuir, esse foi o grande problema. Algumas conquistas da Constituio de 1988 seriam notveis para a comunicao no Brasil. Porque elas ainda so desrespeitadas? Csar Bolao: . Na verdade elas no foram regulamentadas, porque no h interesse dos grupos hegemnicos que controlam os meios de comunicao no pas de regulamentar. Ento elas so letra morta. Isso uma coisa que na verdade acontece freqentemente na legislao brasileira em relao a uma srie de coisas embora voc tenha na Constituio uma definio muito boa e muito bonita, ela acaba no tendo efeito prtico porque no h interesse dos legisladores de regulamentar e fazer com que se cumpra. Com relao Lei Geral da Comunicao Eletrnica de Massa, como est este processo atualmente? Csar Bolao: Olha eu no tenho acompanhado o processo atualmente. Essa est parada, n? A gente sabe que ela est parada h muito tempo, mas o que preciso ver que ela tem adquirido diversos nomes em diferentes momentos do tempo em funo das iniciativas. Ento, a ltima que eu tive conhecimento foi do Ministrio da Cultura e no deu em nada. No se chamava a Lei Geral da Comunicao Eletrnica de Massa, tinha outro nome. Mas basicamente essa questo: a preocupao de unificar a legislao do audiovisual e isso no prosperou perante o governo Lula. Quais as conseqncias do atraso legislativo da radiodifuso para o setor e para a sociedade? Csar Bolao: As conseqncias so muito graves porque, na verdade, a minha opinio que voc no pode dizer que o processo de democratizao no Brasil foi concludo enquanto no houver uma verdadeira democratizao da comunicao. Ento voc pega um pas como a Espanha, por exemplo, que passou por uma ditadura mais longa, mais intensa e mais complexa uma guerra civil, uma ditadura largussima e quando caiu a ditadura houve uma mudana na poltica e uma

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mudana na estrutura nos meios de comunicao. Ento, se h uma mudana na estrutura na hegemonia da sociedade, natural que os novos grupos hegemnicos tenham a sua cota de poder tambm. Ento, a no mudana dessa estrutura mostra que de fato a estrutura de poder no Brasil permanece a mesma. No fundo no fundo permanece a mesma, apesar das pequenas aberturas que ocorreram e da Constituio de uma democracia formal no pas. Ento, pra mim seria fundamental uma estrutura de sistema de comunicao que permitisse uma comunicao horizontalizada que todos os indivduos tivessem no apenas acesso, mas tambm capacidade de emisso e etc., e isso no discutido no Brasil. A regulao da comunicao vista como problema dos radiodifusores e isso ficou bem claro na discusso sobre a televiso digital. Apesar das presses dos grupos pela democratizao da comunicao, no final das contas uma deciso que definida como se fosse uma deciso puramente tcnica. Todo mundo sabe que a comunicao no isso. No existe nada de puramente tcnico nesse processo. A produo de contedos por empresas de telecomunicao seria benfica para o setor? Csar Bolao: Olha eu no sei, o meu problema com relao estrutura do poder que existe nos meios de comunicao. Eu no acredito que uma empresa de telecomunicaes tenha competncia para produzir contedo, mas tambm no sei se teria interesse. Eu acho que a questo se coloca no essa, o ponto chave que est a, no na produo de contedo, mas na capacidade de transmisso, porque o problema da democratizao da comunicao est relacionado com a necessidade de se abrir a produo para setores independentes, produo regional etc., ento quem tem m capacidade de canalizar isso e de aproximar essa produo regional, independente, democrtica do pblico? a radiodifuso? Ou a telefonia? essa a questo que deveria ser pensada no ponto de vista democrtico, na verdade toda discusso da maneira como ela est pautada uma discusso muito formal sobre o que radiodifuso, o que telecomunicaes quando na verdade a lei separou de forma tambm complicada como a gente j viu. Mas o problema no esse, do ponto de vista da democratizao da comunicao no nos interessa defender os interesses nem das companhias telefnicas nem dos radiodifusores. Nosso problema no defender o radiodifusor porque ele nacional ou a telefnica que j no nacional porque fizeram uma privatizao com a qual ns tambm no estvamos de acordo. O nosso problema continua sendo a democratizao da comunicao, e a eu acho que todas as cartas deveriam estar postas na mesa e isso que no acontece, o que acontece a briga de mercados. Na verdade o que est acontecendo a briga de mercado, ento ns no temos que nos posicionar [...]. O setor de televiso paga fortemente hegemonizado pela Net, pela Globo, de modo geral voc tem uma porcentagem de produo internacional brutal e no se admite a regulao de contedo, ento ns vamos defender o qu? A propriedade da Globo contra a propriedade de uma companhia telefnica? Ou ns vamos discutir a regulao do contedo... Essa que a questo. Algo a acrescentar? Csar Bolao: No. S isso.

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ENTREVISTA: CELSO AUGUSTO SCHRDER

Novembro/2008 Transcrio da entrevista gravada por telefone. Celso Augusto Schrder jornalista e coordenador-geral do Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC). Como o FNDC avalia a desvinculao constitucional entre telecomunicaes e radiodifuso? Celso Augusto Schrder: Olha, uma desvinculao que no por acaso na medida em que a lei geral de 1962, de alguma maneira, embora no existisse a convergncia tcnica que ns temos hoje, apontava para esta unidade, ou seja, se percebia que havia uma sintonia, havia pontos de contatos entre essas duas atividades: comunicao e telecomunicaes. Na Constituio essa desvinculao prejudica aquilo que j estava anunciado, bem embora no houvesse a convergncia que ns temos hoje, j existia, por exemplo, a fibra tica, j existia uma sinalizao de que haveria, num futuro prximo, a convergncia que hoje est acontecendo. Ento ns achamos, e o FNDC sempre denunciou esta separao, principalmente quando ela se concretiza com a privatizao das teles. Ali sim, ento, embora a primeira verso da Lei Geral [primeira proposta de uma Lei Geral de Comunicao Eletrnica de Massa] divulgada pelo Srgio Motta, ela tratava em conjunto esta questo, ela previa a convergncia, ela apontava para a universalizao dos servios e, portanto, por conta disso, ela era bastante contempornea, ela era bastante interessante. As verses seguintes, inclusive no momento da morte dele, abandonam esse conceito. A sim, a separao real, como a Lei Geral das Telecomunicaes, fruto de um projeto poltico imediatista de privatizao do sistema telefnico brasileiro, foi feita para no entrar e para poupar, naquele momento o negcio da radiodifuso. Naquele momento ali feita uma escolha absolutamente poltica e ideolgica a partir de interesses econmicos muito dados, muito concretos. Existe alguma expectativa para a elaborao de uma lei geral para a comunicao por parte do atual governo? Celso Augusto Schrder: Eu acho que ns temos, o governo tem a obrigao, com a digitalizao agora, ou seja, com a convergncia acontecendo concretamente, a possibilidade da convergncia acontecendo concretamente, ns temos obrigao de faz-lo. Embora o governo, ao escolher a TV digital no modelo japons, tenha optado pela menor convergncia. A partir dos interesses da Rede Globo, principalmente, e para os radiodifusores de uma maneira geral, o governo opta por um modelo que do ponto de vista tcnico usava a menor convergncia. Porque que fez isso? Por que os radiodifusores tentaram da pior maneira possvel, porque foi, digamos, a maneira tcnica de impedir a entrada das teles na cadeia produtiva, ou seja, no modelo de negocio que se implantava agora. Ns sempre dizamos que essa convergncia aconteceria, quisessem eles ou no, que a melhor maneira de acontecer era acontecer a partir de uma legislao, a partir de um modelo negociado

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de negcio. Ns imaginvamos que isso aconteceria no SBTVD, no Sistema Brasileiro de TV Digital, isso no aconteceu, ou seja, no aconteceu porque as empresas de radiodifuso no quiseram e com a entrada do ministro Hlio Costa isso foi absolutamente abandonado. Ento, a escolha do padro japons foi a retomada das decises que haviam sido feitas l no governo Fernando Henrique a partir de uma demanda da ABERT. Bem, esta escolha ela s protelou a convergncia, porque como ns dissemos, ela estaria estava arrombando a porta. Ento, ela arrombou a porta da pior maneira possvel, por qu? Porque sem nenhuma regulamentao ela pe em risco, de uma maneira bastante grave, a radiodifuso brasileira e principalmente a radiodifuso no-hegemnica. A Globo, de alguma maneira, j est fazendo uma transio, j est fazendo negcios, como as empresas de telecomunicaes, para transitar de uma transmissora de contedo para simplesmente uma produtora de contedo. Mas, as outras empresas no tem essa capacidade da Globo, ento, o risco de sucateamento e de canibalizao por parte da teles sobre a radiodifuso brasileira muito breve e ns temos que estar alerta sobre isso. Embora, veja s, embora ns achemos que as teles tem que entrar no negcio, ns precisamos ter senso, ns queramos a convergncia plena, ns queramos a possibilidade de multicanal de multiservio o mximo possvel. Neste sentido se fez a pior das escolhas, no nosso entendimento, ou seja, minimizou ao mximo a convergncia, inclusive com danos e com resultados futuros muito ruins pra indstria brasileira, no s para a indstria de comunicao. De uma maneira geral, a indstria brasileira e a indstria mundial assentam-se hoje sobre a microeletrnica, est assentada sobre semicondutores, sobre subcondutores. Ento, ns temos domnio sobre isso e o controle sobre isso foi abandonado - essas pesquisas l no governo Fernando Henrique e era fundamental. Assim como ns fizemos o Brasil ser visto ao longo de sua historia com a escolha de ter autonomia com o petrleo, no perodo Getulio, depois no ao no perodo dos militares, ns precisvamos ter agora de autonomia em pesquisas, enfim, em centro de decises na rea da microeletrnica. Ns no estamos fazendo isso, isso bastante grave. Portanto o governo tem que ter poltica pblica para isso, no s para regrar esse novo negcio, este novo servio que mistura comunicao e telecomunicaes, mas principalmente para constituir uma base de digitalizao para o pas para que isso permita o desenvolvimento nacional. O PL 29 se propunha a ser um dispositivo convergente, por que ainda assim ele no englobava a radiodifuso? Celso Augusto Schrder: Pois . Essa era uma das questes que ns conversvamos com o deputado Jorge Bittar. Eu acho que foi uma boa iniciativa do Jorge Bittar, alis, acho que o deputado percebeu e incidiu sobre o projeto do deputado Paulo Bornhausen (DEM/SC) que era um projeto muito ruim. A histria a seguinte, h dois anos a radiodifuso apresenta, atravs do senador Maguito Vilela (PMDB-GO), um projeto de impedimento de entrada das teles no negcio da comunicao, o que um absurdo porque no h um projeto de lei que v impedir isso. Ns somos contra aquele projeto de lei e ns dizamos que esse debate no acontece assim, com vetos, com impedimentos de entrada. Era um projeto muito ruim. Por sua vez, as teles apresentam um projeto to ruim e com a mesma natureza s que com os vetores em sentidos contrrios, apresentado por Paulo Bornhausen (DEM/SC) que era esse, que era abrindo a possibilidade de entrada das teles no setor de radiodifuso. O que tambm um absurdo, porque essas teles precisam estar regradas pelas mesmas leis da radiodifuso. O deputado Bittar tenta fazer uma

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mediao e age com um bom movimento, que era de fazer uma lei de transio. No era uma lei geral, no era um projeto definitivo, no era um projeto de universalizao dos servios, mas era um projeto que desse conta da rea da televiso por assinatura. O deputado achava que se fizesse essa regra na TV por assinatura, depois, esse regramento transitaria, ou seja, ele iria para as televises abertas. Eu no tenho certeza disso. Mas, de qualquer maneira, o projeto tinha problemas. Por que o projeto tinha problemas? Porque, ns dizamos aos deputados, que o projeto incidia, decisivamente sobre a lei do cabo e a lei do cabo, uma lei, embora no implementada completamente como ns queramos, era a primeira lei pblica brasileira. a primeira lei fruto de negociao junto com a sociedade civil entre si, entre os empresrios e a sociedade civil organizada, cujo resultado era um lei bastante interessante, que alm dos canais pblicos que esto a como ns conhecemos, ela trazia embutido em si, e que nunca foi implementado, o conceito de rede pblica e nica, que apontava j para a convergncia tecnolgica e uma proposta importante antitruste e antimonoplio. Isso nunca foi aplicado pela Anatel. Ns cobrvamos dos deputados dizendo o seguinte: olha, o problema do PL 29 que ele sepulta a lei do cabo. Ele at melhora a lei do cabo na medida em que trazia para dentro do projeto da lei do cabo, os servios de TV por assinatura em MMDS e DTH, porque a inteno dos empresrios era permanecer fora da lei do cabo, mas no revigorava, no mantinha este conceito de rede pblica e nica e de controle pblico que a lei do cabo tinha. Este era o grande problema. O segundo problema era que, ao colocar dentro do negcio as teles, as colocava sem uma regulamentao. Ento, elas entravam no negcio da radiodifuso numa situao muito mais favorvel de competio do que a radiodifuso e isso, segundo o nosso ponto de vista, poderia ser um elemento desproporcional para a radiodifuso. E finalmente havia um elemento que acabou sendo central no negcio, que a questo da entrada do capital estrangeiro, que um elemento relevante e tal, mas que acabou assumindo uma desproporo. A grande vantagem do PL 29 que ele trazia, mas a era o problema porque limitado s para TV por assinatura, a idia da produo independente, da produo regional por obrigatoriedade. Isso era a ameixinha em cima do... Para agradar o movimento social. Mas no deixa de ser interessante. O que ns dizamos, e ns ento fazemos uma crtica ao PL que ele poderia consistir num projeto que seria a servio de um ou de outro, dessas vontades polticas enfim. Precisava na verdade, que o Estado tambm se movesse, mostrasse o que ele queria. Ento, acho que o grande equvoco do Estado de no estar agindo como Estado e ficado refm desses grandes poderes, dessas vontades polticas e econmicas, que so as teles de um lado e a radiodifuso do outro. Por isso, ento, ns dizamos vamos fazer um conferncia. Se o governo no tem poder, no tem fora, vamos fazer uma conferncia pblica e um debate nacional, em que se constitui consensos onde for possvel. O governo tem, ento, fugido um pouco deste tema. Sobre a proposta de uma Conferncia Nacional de Comunicao, como o governo est lidando com essa idia? Celso Augusto Schrder: Olha, esta idia inicial ela partiu do FNDC, pelo menos at onde a gente se lembra. E por que ns propnhamos uma conferncia? Porque ns percebemos que era preciso, primeiro, do ponto de vista social era importante, como aconteceu nas outras reas da vida brasileira educao, cultura surge a idia da conferncia em assuntos que precisavam constituir-se acordos nacionais. Ento, o Brasil tem uma presso de no ter havido debates sobre isso. Ento, ns

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achamos que a conferncia era possvel de acontecer porque como a radiodifuso estava num momento delicado, espreitada por essas teles que chegam com muito dinheiro, e obriga a radiodifuso a deslocar-se do seu ambiente natural de hegemonizao poltica no pas, que o Congresso Nacional, onde, ao longo da histria, a radiodifuso constituiu uma base dentro deste congresso absolutamente ilegtima, absolutamente escandalosa, com um nmero enorme de deputados a servio das suas vontades, senadores, enfim, esta historia estava mudando e, principalmente, o tipo de embate com as teles precisava deslocar-se para um outro espao. Ns procuramos a radiodifuso e eles, compreendendo isso, acenaram, pela primeira vez, em participar de um debate pblico. Ento, como a radiodifuso acenou para um debate pblico, as teles no puderam furtar-se a isso. Ento, ns fomos com um grande mrito mo, quer dizer, um grande trunfo na mo. Ento, pela primeira vez o grande Leviat que era a comunicao social, a radiodifuso brasileira, topava ir pro espao pblico. Com isso na mo ns fomos ao governo e dissemos olha, temos a chance de fazer um debate pblico, o que retira do colo do governo uma batata quente que a deciso de polticas pblicas que desagrade um ou outro. Ou seja, o governo tem a chance de, como eu disse antes, transferir para o pblico o debate e depois, recolhendo essas impresses esses consensos e essas votaes, enfim, oriundas de suas conferncias, o governo produz suas polticas pblicas. Quando tivemos isso procuramos o ministro Tarso Genro, o ministro Luiz Dulci, e o Dulci e o Tarso compreenderam imediatamente isso e comearam a incidir sobre o governo para providenciar isso. O PT, por sua vez, tambm adotou, em suas conferncias e isso foi se multiplicando e a sociedade toda foi adotando a tese da conferncia inclusive, como eu te disse, os empresrios. Os empresrios foram conosco numa reunio com o ministro Hlio Costa em que estava junto o representante da RBS, que o presidente da Abert hoje e o representante da Globo. Fomos juntos dizer para o ministro que ns queramos uma conferncia. Que tipo de conferncia? Uma conferncia convocada pelo Executivo. O ministro Hlio Costa num primeiro momento estava um pouco arredio, quando ele percebeu que a radiodifuso que , vamos dizer, muito prxima a ele, topava fazer isso o ministro adotou tambm a idia da conferncia. No entanto, h dois locais que sistematicamente tm se mantido neutros. Um o secretrio de comunicao Franklin Martins. Franklin Martins desde sempre mostrou-se arredio idia de conferncia e quando adotava a idia da conferncia a remetia ao Legislativo, tirando do Executivo o compromisso, enfim, a responsabilidade de convoc-la. E a ministra Dilma Rouseff que desde sempre nunca recebeu os movimentos, nem mesmo as empresas, ou seja, todos os agentes que estavam pedindo esta conferncia nunca foram recebidos pela ministra, que o centro do governo. Ento, na verdade, nos parece que o governo, a partir da manifestao de dois de seus principais ministros a Dilma e o Franklin, como parte das comunicaes esto arredios conferncia e eu acho, e continuo achando, que de uma maneira absolutamente equivocada. E isso tem feito, ento, que esta conferncia que deveria j estar instalada, com todos os trabalhos funcionando, instalando conferncias estaduais para que pudssemos ter no ano que vem uma grande conferncia em Braslia de um ou dois dias para fechar o debate nacional, a partir de suas conferncias regionais, ainda no tenha sido instalada. Foi essa disposio por parte dos radiodifusores que possibilitou tambm a instaurao de uma audincia pblica sobre a renovao de outorgas de rdio e TV?

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Celso Augusto Schrder: A me parece que so as velhas prticas. Mas eu acho que tem novidades. A questo das outorgas, das concesses, isso era uma caixa preta. Ou seja, o fato de ns estarmos discutindo isso publicamente, e essa discusso tendo uma certa notoriedade, isso extremamente positivo e isso sim fruto de uma tentativa da radiodifuso, e principalmente desses grandes meios, de subverter ou reverter uma imagem pblica que construram ao longo dos anos. A Globo, por exemplo, esteve no centro das grandes questes brasileiras, polticas principalmente, ou seja, as Diretas, a prorrogao dos mandatos militares, com Collor, elegeu Collor, tirou Collor. A poltica brasileira estava pautada por esses senhores durante muitos anos e isso construiu uma marca muito forte e negativa neles e eles precisar limpar isso agora. Quando o Evandro Guimares, representante da Globo que hoje tem vindo aos nossos espaos e faz um discurso defendendo a cultura nacional, isso soa completamente hipcrita, soa completamente cnico. Por qu? Porque foram esses caras que h 4 ou 5 anos atrs romperam com a Constituio brasileira para colocar o capital estrangeiro, foram esses caras que montaram a televiso no Brasil em que mais de 70% do contedo da Globo, do contedo da Globo, continua sendo estrangeiro. Ento fica difcil para eles apresentarem-se como defensores da cultura nacional. Ento, eles precisam da sociedade pra dizer isso. Agora, mesmo que eles no sejam, se ns pegarmos, por exemplo, a possibilidade das teles entrarem, como em alguns pases, como na Argentina e em outros cantos, as possibilidades so muito piores. Se entrarem essas organizaes que no tem compromisso, com tradio nenhuma com comunicao, entrarem com contedos j prontos, com contedos j produzidos, j pagos, ento a nacionalizao e a regionalizao do contedo nacional, eu no tenho dvida, ser ainda pior. O governo precisa conter, a partir desses conflitos que esto instaurados a partir desses dois interesses e atribuir a eles o sentido pblico. aplicar sobre esses dois gigantes que se movem a algum tipo de controle pblico que exija, quando entrarem as teles, por exemplo, na produo de contedo para celular, que esses contedos sejam nacionais, ou que pelo menos, boa parte desses contedos sejam nacionais. Como toda crise isso um clich, mas verdade temos possibilidades boas. At agora eu acho que as escolhas foram e continuam sendo ruins, como a da TV digital, a no votao do PL 29, a formatao do PL 29 pelo prprio deputado, sem debate maior pblico, enfim, o sepultamento momentneo, eu espero, do Conselho de Comunicao Social. Tudo isso demonstra erros na conduo do governo e das prprias empresas de comunicao social, da radiodifuso que tentam prolongar o seu modelo de negcio at onde puderem, o que est condenado. Enquanto que ns achvamos que a mudana do modelo para a radiodifuso inclusive deveria ser controlado sob a nossa tutela. Ns possuiramos regras que possibilitariam a transio sem sucatear, sem colocar em risco o negcio da radiodifuso nacional, essa era a idia ns tnhamos. No sei se poderemos fazer isso, porque at agora todas as iniciativas esto sendo muito tmidas e covardes em relao a isso.

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ENTREVISTA: JOS CARLOS TORVES

Novembro/2008 Entrevista concedida por escrito via e-mail. Jos Carlos Torves socilogo, jornalista e diretor da Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj). A participao histrica da Fenaj na elaborao de polticas pblicas para a comunicao no Brasil bastante notvel. Como ela recebeu a separao regulamentar entre os servios de telecomunicao e radiodifuso dada pela Emenda Constitucional n8 em 1995? Jos Carlos Torves: Na poca a FENAJ lutou muito para que no houvesse a separao porque entendia que levaria, como de fato levou, a privatizao da telefonia no Brasil. Ns j vnhamos estudando as novas tecnologias e a convergncia que mudariam o modelo de negcio da radiodifuso e tambm a entrada dos radiodifusores nas telecomunicaes, o que de fato tambm aconteceu, entretanto eles se deram mal e perderam muito dinheiro quando participaram dos consrcios sobre a telefonia no pas. Haveria, na opinio da Fenaj, alguma razo poltica ou econmica que resultasse nessa desvinculao? Jos Carlos Torves: Havia sim. A questo econmica era a privatizao, e a separao abria a porta. Na questo poltica havia uma parte do Governo que defendia a separao, era o caso do ex-ministro Srgio Motta que chegou a elaborar um projeto de lei sobre o assunto, mas acabou sendo derrotado dentro do prprio Governo Fernando Henrique Cardoso, no pode dar continuidade a essa disputa porque adoeceu e morreu. Ai ficou fcil para o outro grupo do governo que defendia a separao j prevendo a privatizao, grupo esse com fortes ligaes com o banco Oportunity de Daniel Dantas que tinha ligaes muito fortes com o Governo, pois alm dos interesses na privatizao, tambm financiava esse grupo tucano nas campanhas eleitorais, com fortes indcios de corrupo, fato que hoje esta aparecendo e resulta em processos que esto sendo investigados. Quais as conseqncias do regimento por um marco de 1962 para o setor de radiodifuso e para a sociedade? Jos Carlos Torves: completamente anacrnico e ultrapassado e hoje no atende ao sistema digital da radiodifuso e a convergncia tecnolgica. Entretanto os empresrios da radiodifuso sempre boicotaram qualquer tipo de legislao para o setor, pois entendiam que o melhor era lei nenhuma, pois dessa forma o setor est desregulamentado e portanto sem nenhuma fiscalizao. A sociedade sempre ficou marginalizada da discusso da rea de comunicao, outorgas, concesses, controle pblico. Algumas conquistas da Constituio de 1988 so notveis para a comunicao no Brasil. Por que elas ainda so desrespeitadas?

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Jos Carlos Torves: Na verdade vrios artigos do capitulo V da Constituio teriam que necessariamente ter leis complementares regulamentando, o que no ocorreu, pois a bancada da radiodifuso sempre procurou barra qualquer tipo de projeto que visasse a regulamentao e o Governo tambm nunca se mobilizou para enfrentar essa situao porque no queria e no quer comprar briga com os "donos da mdia". A quantas anda o processo de elaborao de uma lei geral para o setor de comunicao? Jos Carlos Torves: No anda. No existe absolutamente nada. Agora os empresrios da radiodifuso esto demonstrando a vontade poltica de uma nova legislao para o setor, regulamentando o que at hoje no foi regulamentado. Por que a mudana de comportamento? Porque as teles (empresas de telefonia) esto entrando no mercado de audiovisual e na produo de contedos para a TV mvel. Essas empresas de capital internacional faturaram em 2007 120 bilhes enquanto a radiodifuso faturou 12 bi no mesmo perodo. Os radiodifusores tm medo de serem engolidos pelas teles e querem uma nova regulamentao que crie barreiras para a entrada das teles na produo de contedos e no negcio do audiovisual. Quais prioridades devem orientar a reformulao das polticas para o setor? Jos Carlos Torves: Acreditamos que estrategicamente uma nova lei geral de comunicaes poder ser pior do que temos hoje. Entendemos que esse processo deva ser feito atravs de um conjunto de leis que regulamentem o setor. Prioridades: sistema de concesses e outorgas, produo regional, produo nacional, convergncia, digitalizao, controle pblico, operador de rede, lei de imprensa atual, produo independente, entre outras tantas questes do setor das telecomunicaes. Quais as conseqncias de uma eventual permisso legislativa para a produo de contedos por empresas de capital externo, como o caso das empresas de telecomunicao? Jos Carlos Torves: Precisamos estabelecer quotas pois as conseqncias seriam trgicas para a cultura nacional, identidade regional, diversidade e para o mercado nacional de audiovisual, alm causar um percentual altssimo de desemprego e de falta de trabalho no setor. Sobre a proposta de uma Conferncia Nacional de Comunicao, como ela pode contribuir para a elaborao de leis mais democrticas para o setor e como o governo est lidando com essa idia? Jos Carlos Torves: Estamos propondo uma Conferncia Nacional de Comunicao para que a sociedade civil, o Governo e os empresrios da comunicao discutam todos os temas referentes a comunicao abertamente e possam construir um novo marco regulatrio para o setor. a oportunidade da sociedade civil participar da discusso e da formulao de questes que sempre ficaram restritas aos gabinetes entre empresrios e membros do Governo. Os empresrios da comunicao j demonstraram boa vontade em participar da Conferncia, pois nesse momento em que esto pressionados pelas teles, lhes interessa um novo marco regulatrio. O Governo esta dividido, uma parcela entende que a Conferncia poder ser esse frum para uma nova poltica de comunicao, mas tambm h resistncias. Temos

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trabalhado muito na tentativa de convencimento do Governo para que realize a conferncia. Haveria algum comentrio a acrescentar? Jos Carlos Torves: Creio que tenha sucintamente respondido ao seu questionrio, mas continuo a sua disposio para tend-la pessoalmente ou por telefone, ou ento para prestar mais informaes ou esclarecimento sobre questes que no tenha sido muito claro.

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ENTREVISTA: ORLANDO GUILHON

Novembro/2008 Entrevista concedida para a realizao desta pesquisa, respondida por escrito e enviada por e-mail. Orlando Guilhon presidente da Associao Brasileira de Rdios Pblicas (ARPUB). Qual o posicionamento da ARPUB acerca da desvinculao normativa entre telecomunicaes e radiodifuso? Orlando Guilhon: No h uma 'posio oficial' da ARPUB sobre o assunto, mas creio que minha posio reflete a mdia de pensamento dos gestores das nossas emissoras. Considero este fato um equvoco. Isso permitiu que nossa legislao seja toda fragmentada, sem um fio condutor, sem nexo interno. A prpria existncia de novas tecnologias, e a discusso de um novo cenrio de 'convergncia de mdias', coloca a n a fragilidade dos argumentos daqueles que sempre defenderam essa falsa dicotomia entre telecomunicaes e radiodifuso. Defendo, e isso j consenso na ARPUB, que devemos caminhar na direo de uma nova legislao, no s mais moderna e atual, mas tambm mais integrada e unificada, que d conta de todo o universo da comunicao. Que fatores histricos foram responsveis por tal processo e o que favorece para que ele permanea at hoje? Orlando Guilhon: So vrios os fatores histricos que permitiram esse processo, mas eu ressaltaria o poder monoplico ou oligoplico da mdia no pas (concentrado nas mos de poucos empresrios, a longa noite autoritria do ltimo regime ditatorial (21 anos), e a marginalidade do tema 'comunicao social' no mbito dos interesses da sociedade civil organizada no pas (sempre foi um tema para 'estudiosos e especialistas', e nunca foi um tema popularizado para as amplas massas de cidados). Como est o processo de elaborao de uma lei geral para a comunicao? Orlando Guilhon: Est parado, ou 'em banho maria'... Durante os 08 anos do Governo FHC, o Governo Federal chegou a elaborar 06 minutas de ante-projeto para uma Nova Lei de Mdia Eletrnica, no mbito do Ministrio das Comunicaes, que nunca chegaram a ir para o Congresso Nacional, e portanto para o debate da sociedade. Durante os quase 06 anos de Governo Lula, apesar de muita expectativa e muitas promessas, pouco andamos. J foram constitudos dois GTs, no mbito da Casa Civil, e com a participao de vrios Ministrios, para elaborar uma nova Lei Geral das Comunicaes, mas esses GTs no tiveram continuidade. Nos ltimos dois anos, h uma presso muito forte da sociedade civil organizada, atravs da Campanha Pr- I Conferncia Nacional de Comunicao, coordenada por mais de 30 entidades nacionais e dezenas de comits estaduais, para que essa I Conferncia Nacional seja convocada, e no mbito de seu interior, ouvindo empresrios, governos e sociedade civil, possamos construir esse novo marco

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regulatrio no pas. H sinais de que essa I Conferncia Nacional de Comunicao poder ser convocada em 2009. Quais as conseqncias do regimento por um marco de 1962 para o setor de radiodifuso e para a sociedade? Orlando Guilhon: As conseqncias so que o marco regulatrio de 1962 est totalmente caduco e defasado, e no mais respeitado por ningum, passou a ser pea de museu, tem insuficincias, no prev a modernidade, a digitalizao, a internet, a convergncia de mdia, enfim, no responde s principais questes do atual cenrio da comunicao no pas. Isso significa quase uma 'desregulamentao', na prtica, o que muito interessa aos grandes empresrios da radiodifuso, pois passa a valer a lei do 'velho oeste', minimizando o papel do Estado como ordenador e regulador do mercado. Quais as prioridades que deveriam orientar a reformulao das polticas para o setor? Orlando Guilhon: Prefiro falar de mtodo do que de contedo. Acho que um amplo e democrtico processo de construo dessa I Conferncia Nacional de Comunicao, com fruns de discusso, debate e formulao de propostas, desde o mbito local municipal, passando pelo Estadual (a Bahia j realizou sua Conferncia Estadual, e outros Estados ameaam faz-lo em 2009), at a realizao da etapa nacional desta Conferncia, pode ser o caminho para garantir um novo marco regulatrio que represente os interesses de amplas maiorias do povo brasileiro. Quanto ao contedo, acho que temas como radiodifuso comunitria, comunicao digital (TV e rdio), comunicao pblica x estatal, internet, convergncia de mdias, Conselho de Comunicao Social e outros mecanismos de controle pblico e social, regulamentao e limitao do monoplio e oligoplio, poltica de concesses de outorgas, so temas que no podem estar ausentes desse novo marco regulatrio. O regimento por um rgo regulador especfico para o setor, bem como por regras mais efetivas de estmulo a concorrncia seria positivo ou negativo para a radiodifuso? Orlando Guilhon: Acredito que a conquista do Conselho de Comunicao Social, hoje apenas um rgo auxiliar do Congresso Nacional pode e deve ser um ponto de partida para um possvel futuro rgo regulador para o setor, desde que ele no seja meramente consultivo (e tenha poderes deliberativos), como uma verdadeira Agncia Reguladora, que juntasse a atual ANATEL (telecomunicaes) com a rea de Comunicaes. Sobre a proposta de uma Conferncia Nacional de Comunicao, como ela pode contribuir para a elaborao de leis mais democrticas para o setor e como o governo est lidando com essa idia? Orlando Guilhon: Acho que j est respondido acima. Haveria algum comentrio a acrescentar? Orlando Guilhon: O principal comentrio de que vivemos hoje uma conjuntura muito propcia, no pas, para avanarmos neste setor: a transio dos velhos modelos analgicos para os novos modelos digitais, o fortalecimento da

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comunicao pblica (com o surgimento da EBC, e a visibilidade que isso trouxe, Fruns Nacionais de TVs e de Rdios Pblicas), a aparente disputa entre radiodifusores e operadoras de telefonia (PL 29), enfim, tudo isso fez com que este tema (Comunicao) passasse a fazer parte da agenda poltica do pas... Est presente na grande mdia (antes no estava), produto de debates pblicos, ganhou visibilidade e popularidade. Esse o momento para aprofundarmos esse debate e avanarmos na construo de um novo marco regulatrio.

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ENTREVISTA: OCTAVIO PENNA PIERANTI

Novembro/2008 Entrevista concedida para a esta pesquisa, respondida por escrito e enviada por email. Octvio Penna Pieranti doutorando em Administrao pela Fundao Getulio Vargas e tem diversas publicaes acerca do tema tratado nesta pesquisa. Considerando os anos mais recentes do governo Lula, como voc diria que est sendo tratada a questo do marco regulatrio para o setor de radiodifuso? Octavio Penna Pieranti: Este um debate que precisa ser ampliado. Nos ltimos anos houve avanos significativos no mbito da redefinio do papel do Estado no que tange radiodifuso, como, por exemplo, a criao de uma rede pblica de televiso e a elaborao de novas regras para a classificao indicativa. Esses avanos, bem como uma reflexo ampla sobre o setor, precisam estar contemplados em um debate acerca de mudanas no marco regulatrio. A que se pode atribuir o apoio transparecido pelo ministro das comunicaes a realizao de uma Conferncia Nacional de Comunicao? De fato, estaria o governo se empenhando numa reformulao normativa ampla para o setor? Octavio Penna Pieranti: Acredito que o apoio conferncia explicitado por membros do governo e do Poder Legislativo indica que o Poder Pblico brasileiro, de uma forma geral, quer que as comunicaes sejam debatidas. A existncia de uma reformulao normativa e a discusso sobre os princpios dessa mudana so etapas que decorrem desse debate. Em outras palavras, o debate pblico incluindo, a, o realizado em uma conferncia - deve indicar a necessidade de uma reforma e seus princpios orientadores. O PL 29 estava sendo identificado como um projeto convergente, porque ainda assim ele no se propunha agregar a radiodifuso? Octavio Penna Pieranti: Acredito que por um entendimento das foras que apoiaram o PL de que esse seria um caminho com significativas chances de sucesso. Em outras reformulaes promovidas no mbito das comunicaes, esse caminho tambm foi adotado. Isso ocorreu, por exemplo, no caso da redefinio do marco para as telecomunicaes em 1997, quando a radiodifuso, em grande medida, foi excluda do escopo da LGT. O ento ministro das Comunicaes, Srgio Motta, declarou, diversas vezes, que a radiodifuso seria tratada em um momento posterior, mas, com o seu falecimento, isso no ocorreu. Tradicionalmente grandes mudanas no mbito da radiodifuso brasileira, graas paixo, aos interesses e importncia que lhe so inerentes, demandam um tempo significativo de discusso. Basta lembrar que o CBT demorou nove anos para ser aprovado.

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O regimento por um rgo regulador autnomo especfico para o setor, bem como por regras mais efetivas de estmulo concorrncia, poderia ser benfico para a radiodifuso? Octavio Penna Pieranti: No s poderia ser benfico radiodifuso, como tambm e principalmente - sociedade. A questo crucial que tipo de regulao, regida por quais princpios. Como diversos setores da economia, a radiodifuso deve estar sujeita regulao estatal. O grande diferencial, nesse caso, a relao dessa atividade com a sociedade: a radiodifuso est diretamente relacionada a direitos fundamentais defendidos pela Constituio Federal e pelo Estado, no sendo uma simples e corriqueira atividade econmica. Em todo o mundo ocidental, ela merece uma ateno especial do Estado, que deve, por um lado, pautar-se pelo respeito s bases democrticas e, por outro, pela garantia dos direitos fundamentais. A soluo dessa equao no fcil, mas tem que ser buscada. Por fim, quais as conseqncias da permanncia do atual marco regulatrio para o setor e para a sociedade? Octavio Penna Pieranti: preciso ressaltar que importantes inovaes no mbito das comunicaes j tm ocorrido, a partir de mudanas em instrumentos normativos, conforme ressaltei anteriormente. A ausncia de mudanas mais profundas pode representar, por um lado, dificuldades para encarar transformaes que j se impem no plano tcnico/tecnolgico a partir da convergncia e, por outro, prejuzo concretizao dos direitos fundamentais.