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Estado Legal y Estado Constitucional de Derecho - MANUEL GARCÍA PELAYO

Estado Legal y Estado Constitucional de Derecho - MANUEL GARCÍA PELAYO

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ESTADO LEGAL Y ESTADO CONST1TUCIONAL DE DERECHO EL TRIBUNAL CONSTITUTIONAL ESPANOL

(LEGAL AND CONSTITUTIONAL STATE OF LA.W: TH E SPANISH CONSTITUTIONALT.RIB UNAL)
Manuel Garcfa Pelayo

SUMARIO
f. Estado fegal y Estado canstftuc!onaf de Derecho. Lfneas generales del desarrollo de la idea del Estado de Derecho. El Estado constitucional de Derecho. La dlvlsi6n de poderes. Competencia fundamental del Estado y competencia en el Estado. La primacfa de te Canstituci6n sobre la ley. La sumisi6n a la constituci6n de la totetkiea de los poderes p6blico~. La justiclabilidad constituclonal. Jurisdicci6n canst/tucional y pafft/ca. If. EI Tribunal Canstitucional Espanol. Composici6n y organizaci6n. Sistema de competencias. Control de constitucionalidad de las normas con rango de ley. Contlictos constituciona/es de competencias. Canflictas entre las 6rganas constitucionales. Los recursos de empero. Significaci6n del Tribunal dentro del coniumo del sistema jurfdlco-polftico espanal.

SUMMARY
I. The legal and constitutional State of Law. General lines of development of the idea of the State of Law. The constitutional State of law. The division of powers. The fundamental competency of the State and competency within the State. The primacy of the Constitution over law. Subordination of the totality of public powers to the constitution. Constitutional justiciability. Constitutional and political jurisdiction. II. The Spanish Constitutional Tribunal. Composition and Organization. System of competencies. Constitutional control of legally-enforced norms. Constitutional conflict of competencIes. Conflict between constitutional organs. Recourses of ~mR"rQ. General significance of the Tribunal within the Spanish legal- political system.

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lLANUD, Ana 9-10, Nos. 23-24

I..

ESTADO LEGAL V ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHO

1. EI tema de la presente comunicaci6n podrfa sintetizarse dlciendo que la existencia de una jurisdlcci6n constitucional, dentro de un sistema jurfdico-polftico, significa la culminaci6n del proceso de desarrollo del Estado de Oerecho 0, dicho de modo mas preciso, la transformaci6n del Estado legal de Derecho en Estado constitucional de Derscho, EI primero se caracteriza por el principia de legalidad, es decir, par la afirmaci6n de la primacfa de la ley sabre los restantes actos del Estado hecha efectiva par el funcionamlento de unos tribunales destinados a garantizar ta legalidad de la acci6n de la Administraci6n estatal, EI segundo se caracteriza por el principio de constltucionalldad, es decir, par la primacfa de la Constituci6n sabre fa ley y por el funcionamiento de una jurlsdicci6n que entienda de la constituclonalidad de los actos del Estado, Inclulda la propia ley. EI Estado constltuclonal de Oerecho mantiene, pues, el principlo de legalidad pero subordina sus formas concretas de manifestarse al principia de la constitucionalidad. Empleando una famosa expresi6n escolastlca, referida a las relaciones entre gracia y naturafeza, podrfamos, pues, decir que ef Estado constituclonal de Oerecho no anula, sino que perfecciona al Estado legal de Derecha. Pero, obviamente esto no basta para caracterizar al Estado de Oerecho en la forma actuafmente aJcanzada en algunos pafses. 1. Vistas las cosas desde una perspectiva universal, que no considero ociosa para el esclarecimiento de nuestro tema, el Estado de Derscho es la concreci6n en una epoca hist6rica dada de un arquetipo intemporaf de convivencia polftica at que designaremos como 'nomocratlco" en el sentido de que el poder ssta investido en las narmas. Oicho arquetlpo se caracteriza par la articulaci6n de tres ideas de las que podemos encontrar ejemplos a 10 largo de toda Ia hlstorla del pensamlenta: (i) La idea de que la dignldad y fa libertad humanas son incompatibles con la surnlston del hombre a otros hombres, pues, como dscfa Nicolas de Cussa a fines del siglo XV: "Llbre es el hombre que no obedece a otros hombres, sino a las leyes"; (11)la idea de que s610 el imperio de normas abstractas e impersonates garantiza un orden digno, cierto y seguro de convivencia 0, para decirlo can palabras de Maquiavelo un vera vivere polftico frente al vivere carrotto en el que depende del arbitrio del poderoso, y (iii) que en el antagonismo entre el kratas y. 81 nomos, entre el poder y fa norma, el primero ha de someterse a la segunda.

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ILANUD, Ana 9-10, Nos. 23-24 Tal arquetipo se ha manifestado a 10 largo del tiempo en distintas formas. Para referirnos a algunas a titulo de ejemplo recordemos que ya a comienzos del siglo V a.d.C., Pindaro acuna la bella expresi6n Nomos basUeus, es decir, las normas son el Rey. En la Edad Media europea nos encontramos con la . imagen del Rey como lex artlmata, es declr, como custodio y realizador del Derecho y, siglos mas tarde, con las expreslones conocidas de todos como el rule of law, tfpica del pensamiento jurfdico brltanlco, 0 como la contraposici6n del government of lawai government of men, que slrve de consigna a la revolucl6n e Independencia de Norteamerica. Entre estas manifestaciones se encuentra ya desde fines del siglo XVlll la nocl6n de Estado de Derecho, tfpica de un sistema jurfdico centrado en la ley escrita y, en este sentido, distinto del rule of law, tfplco del sistema brltanlco csntrado en las decisiones judiciales.

2.

Lfneas generales del desarrollo Estado de Derecho

de la idea del

La nocl6n del Estado de Derecho tiene cerca de dos siglos de exlstencia desde que surglera como fruto tardfo de la lIustrac!6n. Una vida tan larga Implicaque ha pasado por dlstlntas etapas en funci6n de las modalidades del pensamlento jurfdico y poHtico de cada tiempo, 51 bien siempre ha considerado como uno de sus supuestos la existencia de una constltucl6n que Incluya unos derechos fundamentales y la divlsf6n de poderes. Conffgurada en sus orfgenes como un amplio programa polftico en la Ifnea delliberalismo progresiSta, tfpico de una burguesfa en ascenso, va perdlendo cada vez mas en abstracci6n y amplltud de horizonte intelectual para ganar en preclsl6n y tecnicidad destinadas a garantlzar la segurldad de una burguesfa consolidada frente a las Injerencias del Estado. A) Su primera formulaci6n se Ie debe a Kant y a Humbold, y como todos los grandes conceptos jurfdico-pollticos es, en sus orfgenes, un concepto polemlco, en este caso doblemente orlentado, de un lado, contra el Estado pollcia tfpico del absolutismo ilustrado que trataba de hacer la fellcldad de sus subdltos a costa de enojosas a impartinentes intervenciones administrativas en la vida prlvada y, de otro, contra la concepc16n de la ley como un puro intrumentum regni en manos de! monarca y total mente dependiente de su voluntad. Frante al Estado de pollcla 0 Estado administrativo, entiende Kant que la felicidad es una cuesti6n rigurosamente individual lnsubsurnlble en regulaciones administrativas y que, aunque ella fuera posible, 10 serfa a costa de sufrlr el mas grande de los despotismos, es deck, de un -regimen paternale

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ILANUD Ana 9-10, Nos. 23-24 que tratara a los subdltos como a nlfios. Frente al caracter instrumental de la ley para el gobierno del Estado, Kant afirma su caractsr constltutivo, pues "el Estado es la unidad de una rnultltud de hombres bajo leyes jurfdicas". No es, pues,e! poder, sino el Derecho 10 que constituye al Estado, ni es la ley Instrumento del poder, sino el poder agente de la ley, bien entendido que por ley [urfdlca no puede entenderse cualquler norma, es deck, no toda ley es Derecho, sino tan s610 aquella que se derive por necesldad 16gica de los principios apriorfsticos de la raz6n, que son los sigulentes: (I) (Ii) (Iii)

La IIbertad de cada miembro de la sociedad como hombre, La igualdad con los otros como subotto. La autonomfa de cada miembro de la sociedad como ciudadano, 10 que
implica no estar sometido a otras leyes que no sean aquellas en las que ha particlpado a traves de la representaci6n popular.

Estado de Derecho, sequn esta primera formulacl6n de Kant y Humbold es aquel Estado que no s610 actua con sujeci6n al Derecho, sino que limita su ambito al establecimlento de un orden jurfdlco destinado a asegurar las condiciones exterlores para la vlgencla de la libertad, la Igualdad y la partlclpaci6n en la formaci6n de la ley, excluyendo, por tanto, de su ambito de acci6n toda activldad administrativa, salvo la beneficencia. 8) La segunda etapa del desarrollo del Estado de Derecho se inicia en e[ segundo terolo del siglo XIX y mantiene la idea de que tanto el Estado como el Derecho se legltiman par referencia a unos valores que los trasclenden. Pero a dlferencla de la etapa anterior, entiende que la actividad administrativa del Estado no s6[0 es un hecho que se impone par sf rnlsrno, 'sino tarnblen una exigencla axiol6gica que debe satisfacer el Estado, puesto que es obliqaclon de este promover fa realizaci6n de tos fines humanos racionales, de un lado, estableciendo y garantizando un orden Jurfdico que proteja la libre consecuci6n de sus objetivos individuales por parte de los cludadanos, pero, de otro lado, realizando una actividad administrativa destinada a lograr aquellos fines necesarios para la existencia humana pero cuya consecuci6n esta mas alia de las posibilidades de los individuos. Planteadas asf las cosas, el problema del Estado de Derecho es compatlbllizar la garantfa del orden [urfdlcc can las actividades de la Administrac16n evltando que las acciones de ssta no signifiquen una fntervencl6n desp6tica en la vida de 16s ciudadanos. Can ella se lIega a 10 que constltutra el problema nuclear de la teorla y de la praxis del Estado de Derecho hasta nuestro tiempo, es decir, la sumis!6n de la actividad

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fLANUD, Ano 9-10, Nos. 23-24 adminlstrativa a la disclplina jurfdica, 10 que traducido en termlnos preclsos significaba la primacfa de la ley sabre los decretos u ordenanzas dictados por el gob[erno y la Administraci6n, los cuales slendo simples reglas de detalle para la ejecuci6n de la ley no pueden Intervenlr en los derechos de los indivlduos mas alia del ambito delimitado por las leyes, ariadlendo que las desviaciones en este sentido sari justiciables ante una jurisdicci6n lndspsndlsnte y neutral. EI Estado de Derecho tiende, asf, a configurarse como un Estado centrado en la ley y, por consiguiente, como un Estado legal. Pero no toda norma es ley, sino que para tener tal oaraoter ha de eurnpllr con ciertas exlgencias. En primer lugar, su contenldo ha de derivar de unos postulados de justicia y de unos fines y valores objetivos situados mas alia de la voluntad subJetiva del legislador. En segundo lugar, la ley ha de ser una norma de caracter general establecida can el asentimlento de la representaci6n popular a traves de la discusi6n y de la publlcidad, requisltos a los que se conslderaba ofredan ciertas garantfas en cuanto a la correccl6n de su contenido. Se entendta, en e1ecto, que el asentlmlento de la representaci6n popular garantizaba que la ley no lesionase el principia de la libertad, ya que es Impensable que los representantes del pueblo atenten contra sus propias tlbertades: la generalidad de la ley no s610 era considerada como garantla de la igualdad, sino tam bien como excluyente de Intervenclones arbltrarlas de los poderes publlcosan funci6n de personas 0 de situaciones concretas y, en fin, su adopcl6n a travss de la discusi6n y de la publicidad garantizaba la raclonalldad de la ley -puesto que de la discusl6n sale la luz- y su concordancia can los intereses generales. C) La tercera etapa del desarrollo de la idea del Estado de Derecho y que se corresponde con su Identificac16n plena con el Estado legal de Derecho, trene lugar a partir del ultimo tercio del slglo XIX y constituye una proyecci6n sobre nuestro tema del positivismo jurfdico que, como es sabido, identifica plenamente el Derecho can 1a ley, a la que define formal mente como un acto de vo!untad del Parlamento sin referencla alguna a sus posibles contsnldos axlol6gicos a teleo!6gicos, y sin que tampoco haya que buscar un especial sentido a las notas de generalidad, discusi6n y publicidad de la ley. Ley es 10 que el Parlamento ha decidido que sea ley a traves de unas determinadas tormas, Desde el punta de vista politico ella s!gnifica que el Parlamento tiene un poder absoluto de disposicl6n sabre la ley a la que se subordlnan los restantes aetas del Estado. Como qulera que ella sea, el concepto sufre una reducci6n en su ambito te6rico y tiende a alojarse cada vez mas en la esfera del Derecho Admlnistrativo. Representativa en este sentido es la concepcl6n de AnschUtz para quien el Estado de Derecho significa un determinado orden de relaclones entre la ley,

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la Administracl6n y el individuo, de tal manera que la Administraci6n no puede lntervenir en la esfera 'de la IIbertad de los Individuos nl contra la ley (contra legem) nl sin fundamento en una ley (praeter, ultra legem). Pera qulza la expresi6n mas preclsa de ssta concepci6n [egal del Estado de Derecha, alojado en la estera del Derecha administrativo, sea la formulada par O. Mayer a finales del slglo pasado, pero que conserva su vigencia hasta Ilegar a nuestro tlempo. EI obJetivo de Mayer es hacer del Derecho admlnlstratlvo un verdadero Derecho, es declr. que los derachos del cludadano contra el Estado, no s610 como ftsco, sino tarnblen en su dimensi6n publica sean postulables en terrnlnos de Derecho, y de aqul su deflnlcl6n: "EI Estado de Derecho es el Estado del Derecho administrativo bien ordenado", caracterlzado por las sigulentes notas: (I). La justiciabilidad de la Admlnistraci6n: el sometlmlento de su accl6n por parte de los cludadanos que se slentan lesionados a una jurisdicci6n independlente de la propia Administraci6n y que deelda en cada caso planteado sabre la legalidad de sus aetas. La prlmacia de la ley: que a las normas jurfdlcas aprobadas por el Parlamento y s610 anulables por otra ley deben someterse las normas sin rango de ley como los reglamentos, ordenanzas, etc. dlctadas porel Ejecutivo, las cuales solo ssran valldas en la medida en que hayan side establecldas dentro del ambito dellmitado par la ley y slempre que no sean contrarias a esta. La reserve de 'ley: toda regulaci6n que se refiera a los derechos fundamentales de los ciudadanos, espeelalmente a la libertad y a la propiedad, s610 pueden tener lugar en forma de ley 0 en base a una ley.

(iI).

(iii).

3) A.

EI Estado constltucional de Derecho. Introducci6n

EI perfodo que sigue a la Primera Guerra Mundlal se caracteriza, de un lade, par una crfttca al Estado legal de Derecho cuyo formalismo Ie convierte, segun sus crfticos, en un defensor del orden y del sistema de interases estabJecidos, de donde surge la denominaei6n Estado burgues de Derecho y frante al que se postula un Estado de Derecho de eontenido social. Y, de otro lado, se abre paso a la tendencla de la consideraci6n de la Constituci6n como una norma verdaderamente [urtdlca y que, par consiguiente, ha de estar

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dotada de las debidas garantras [urlsdlcclonales, pues, un Derecho cuya valldez no pueda postularse ante los tribunales no es un verdadero Derecho. Resultado Institucional de este criteria es el establecimiento de tribunales constituclonales, primero en Austria y, mas tarde, en Checoeslovaquia y Espana. Para as sabre todo despues de la Segunda Guerra Mundlal cuando tales trlbunales se establecen en varios parses europeos y can ella se consollda 10 que podemos denominar Estado constitucional de Derecgho, pues, del mismo modo que no podfa hablarse en propiedad de Estado legal de Derecho mas que cuando exlstfa una jurisdlcci6n contenclso administrativa, tampoco puede hablarse de un Estado constitucional de Derecho sin una [urfsdlcclon contencioso constituclonal. Naturalmente, el Estado constltucional de Derecho adqulere dlstinta estructura segun' los 6rdenes constitucionales vigentes en cada pars y sequn el haz de las competencias de las que disponen sus trlbunales constitucionales, pero ella no implde que, desde el punta de vista 98 la Teorfa del Estado y de la Constituci6n podamos desarrollar un concepto abstracto 0, sl se qulere, un tipo ideal de tal configuraci6n estatal, tipo que, a nuestro juiclo, estarfa Integrado par las siguientes notas: 1) La divisi6n de poderes

A 10 largo de toda su historia se ha considerado como uno de los supuestos del Estado de Derecho la distinci6n claslca entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. EI Estado constitucional de Derecho acoge en su estructura este principia de divisi6n, can las matizaciones del case, pero ariade a ella tres notas esenciales: A) Tiene como supuesto esencial de su exlstencia la divisi6n primaria y fundamental entre el poder constituyente y los poderes constituidos, establecida en su dfa par Sieves como supussto del sistema constltuclonal y segun la cuallos poderes constituidos no pueden invadir la esfera reservada al constituyente. Esta radical divisi6n de poderes, que afecta a la rafz misma del sistema constitucional, sl bien reconoclda por la teorla, carecla de garantfas dado el poder factlcarnente absoluto del Parlamento. Pero el Estado constitucional de Derecho parte del supuesto de que el poder constituyente no s610 fund6 en su d fa los poderes constituidos can sus respectivas competenclas y lfrnltes de acci6n, sino que los fundamenta permanentemente, pues, la voluntad y racionalidad subjetivas del constituyente se objetivaron en su dfa en la voluntad y racionalidad objetiva de la Constituci6n y, por conslguiente, la custodia de esta es la garantfa de la custodia de la diferenciaci6n entre ambos poderes.

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ILANUD Ana 9-10 Nos. 23-24 8) Ya hacia los aries treinta de! siglo pasado, BenjamIn Constant postul6 !a necesidad de un cuarto poder pollticamente neutral que tuviera la mlsi6n de mantener el equllibrlo entre los tres poderes restantes y neutralizar las perturbaciones que pudleran producirse entre ellos, asl como las posibles desviaciones constitucionales. A reserva de las matlzaciones debidas al siglo y medio transcurrido desde Constant a nuestro tlempo, cabe afirmar que este cuarto poder que Constant Investfa en el rnonarcav que actuaba mas bien can recursos polltlcos, es ahora investldo funcionalmente en una jurisdicci6n constltucional y orqanlcamente en los tribunales constitucionales que actuando con metodos [urfdlcos tienen a su cargo mantener el debido nivel de constitucionalidad y resolver los conflictos entre los poderes constitucionales del Estado. C) Dentro del sistema ctaslco de divisi6n de poderes, ellegislativo posefa un poder de disposici6n practlcarnente llimitado sobre la ley especial mente en aquellos sistemas en los que no existfa 0 ejercfa un derecho de veto por parte del Jefe del Estado. En cambia un Estado canstitucional de Derecho no admite que las decisiones del Parlamento sean absolutes, omnicompetentes y eo ipso justas, sino que la validez de tales decisiones depende de su concordancia con la Constituci6n. Estado dornocratlco de Derecho significa, asl, un sistema donde la democracia se ejerce dentro de los Ifmites fijados par la Constituci6n.

2)

Competencia fundamental del Estado y competencia en el Estado.

Es tfpfco del Estado de Derecho en todas sus formas y, por tanto, tarnolen del Estado legal de Derecho, la estructuraci6n del Estado como un sistema de 6rganos cada uno con sus correspondientes competencias, entendlendo por competencla un ambito de accl6n configurado por el Derecho en el que se comprenden: (i) (ii) (iii) unas funciones a curnpllr: las potestades necesarias para ello, y los Ifmites y formas del ejercicio de esta potestad. Tan decisivo es el concepto de competencia para la idea del Estado de Derecho -y se comprende, pues la competencla significa la juridificaci6n del ejercicio del poder- que algunos autores han dlcho.crftlcarnente que la perspectiva del Estado de Derecho reduce el Estado a un sistema de competencias can ignorancia de otras de sus notas esenciales.

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Pero, como quiera que sea, es caracterfstica del Estado constitucional de Derecho no solamente que se organice como un sistema de competencias -10 que, con una u otra denominaci6n es esencial a toda gran organizaci6n- sino que, para emplear un concepto de Ermacora, tenga como uno de sus rasgos tfplcos la distincl6n entre la competencla fundamental (Gundkompetenz) del Estado y el sistema de competencias en e1 Estado. La primera delimita el ambito entre la esfera en la que Ifcitamente puede moverse e[ Estado y la esfera de la autodetermlnaci6n de los cludadanos y de la autorregulaci6n de Ia sociedad con sus sistemas econ6mico, cultural, social sensu stricto, etc. La competencia fundamental no fija, pues, el ambito de acci6n de un 6rgano 0 de unos 6rganos, sino el ambito de acci6n permlUdo ala totalidad 0 g[!?balidad del Estado can todos sus 6rganos. Pera dado que la competencia fundamental se refiere ala globalidad del Estado es el supuesto 16glco y jurfdlco de todas las competenclas enel Estada, de donde se desprende que nlngun 6rgana de ests podra traspasar los Ifmites de dicha competencla fundamental. Tal competencia esta implfcita y, a veces, explfcitamente fijada par la Constltuci6n y muy especialmente par su sistema de derechos fundamentales, los cuales, como reconoce la moderna doctrina, son, de un lado, derechos publlcos subjetivos de los ciudadanos frente al Estado y, de otro Jado, principios objetivos de ordenaci6n del sistema jurfdico-polftico que dsbera orientarse en su desarrollo par los valores en ellos definidos.

3)

La primacia

de la Constituci6n

sobre la ley

EI Estado legal de Derecho identifica el Derecho con la ley 0 con las normas dictadas en funci6n de una ley. Cierto que frecuentemente se reconocfa la significaci6n jurfdica de la Constituci6n, pero sin que se vieran remedios a sus posibles contravenciones par parte de los poderes publlcos. S610 al Parlamento en cuanto representante de la soberanfa popular y en el desarrollo de su funci6n legislativa se 10 consideraba competente para la interpretaci6n ultima de la Constituci6n, 10 que, sin embargo, no evitaba conflict os con otros poderes que habfan de resolverse par la vfa polftica. En cambia, el Estado constitucional de Derecho eleva la Constituci6n desde el plano proqrarnatlco al mundo de las normas jurfdicas vincuJatariasy, par consiguiente, no s610 acoge el principia de la primacfa de la ley in suo ordine sino que 10 complementa con el principio de la supremacfa de la Constituci6n sabre la ley y, par tanto, sabre todo el ordenamiento jurfdico, can la consiguiente anulaci6n en la medida que en su conJunto a en algunos de sus preceptos no se adecue a la norma constituciona1. Esta primacfa de la Constituci6n sabre la ley se sustenta, en primer lugar, en la doctrina tnlclada

15

ILANUD Ano 9·10 Nos. 23·24 par Kelsen y hoy generalmente admitida segun la cual el orden jurfdico constltuye un sistema [erarquico que, lnlclandose en la Constituci6n, se extiende por los sucesivos momentos en el proceso de su creacl6n a traves de la ley, el reglamento, el acto adrnlnlstratlvo, la sentencla y 1aejecuci6n. Todos estos actos son sucesivos grados de creaci6n del Derecho cuyo caracter jurfdico deriva de la Constituci6n y cuya validez depende de su adecuaci6n a ella. Consideradas las eosas desde la perspectiva de la historia de las ideas, nos encontramos con una resonancia del principia escolastlco de la unidad del orden expresado en la famosa f6rmula ad unum derivatur et ad unum reducitur,es decir, en nuestro caso, todo deriva de la Constituci6n y todo ha de legitimarse par su concordancia directa 0 indirecta can la Constituci6n. Pera la prlrnacta de la Constituci6n sobre la ley no se justifiea solamente por ta divlsl6n entre poder constituyente y constituido, ni par unos crlterios 16glcos U onto16gicos sobre la estructura del orden [urfdlco, sino que se justlflca tarnblen por su aportaci6n a la seguridad jurfdica en un tlempo en el que los prlncipios elaslcos de generalidad, discusi6n y publicldad no tienen la slgnificaci6n que tenfan en otro tiempo, pues, de un lado, la generalidad de la ley cede frecuentemente ante [a necesldad de las !lamadas leyes medidas para objetivos slngulares y deflnldos y, de otro, los requisitos de dlscusi6n y publlcldad tlenden a perder contenido real como consecuencia de la creclente importaneia de las comisiones en el proceso [egislativo y de la de los partidos fuertemente organizados en la estructura del Partamsnto. Baja estes supuestos se acentua la necesidad de la sumisi6n de Is acci6n legislativa a la disciplina de [a Constituci6n.

4)

La sumisi6n a la Constituci6n poderes pubncos

de la totalidad

de los

Aparte de Ia supremacfa de la Constituci6n sobre la ley a la que, por su importancia Ie hemos dado tratamiento aparte, es caracterfstica del Estado constltucional de Derecho que todos los poderes publlcos y, particularmente los poderes legis!ativos, ejecutivo y judicial ssten sujetos a la Constituci6n, es decir, que actuen (i) dentra de los lfmltes de la competencia fundamental del Estado sin que puedan invadir fa esfera de autodeterminaci6n de las personas y la de autorregulaci6n de la sociedad y (ii) dentro de los Ifmites de las competencias especfflcas que a cada uno de elias Ie seriala [a Gonstituc!6n frente a las competencias atribuidas a los dernas 6rganos constitucionales.

16

I.LANUD, Ana 9·10, Nos. 23·24

5)

La justiciabilidad

constitucional

Nos toca ahara decir alga sabre las garantfas de las menclonadas exigenclas del sistema del Estado constituclonal de Oerecho. Podemos conslderar a tal sistema constitucional como compuesto de dos partes fundamentales: una, a la que podemos lIamar sstatlca integrada por las normas constitucionales inmutables, mientras no tenga lugar una reforma de la Constltucl6n, es deck, par los parametres constituclonales, y otra, a la que podemos lIamar dlnarnlca integrada por las variables poslbles que la Constltucl6n permite a los distintos 6rganos del Estado en el ejercicio de sus funclones. Baja estos supuestos, la establlidad del sistema exlge un mecanismo de control que asegure que los poderes pubtlcos se mantengan dentro de los parametres constitucionales, y neutrallcen las desviaciones en su funclonamlento haciendo volver las cosas al nivel de constltuclonalidad requerldo. Y dado que nos movemos en et campo jurfdico, parece que tal mecanlsmo de control no pueda ser otro que una jurlsdlccl6n investldaen unos tribunales que, dentro de las competencias que les sean atribuldas, enUendan can arreglo a criterios jurfdicos y metodos judiclales de declsl6n de la constituclonalidad de los actos del Estado. Podemos afirmar, en conoluston, que asf como el Estado legal de Oerecho 5610 se constituye cuando exlste una Jurlsdlccl6n contancloso administrativa, asf al Estado constltucional de Oerecha s610 adqulere exlstencla cuando se establece una Jurisdlccl6n constltucional. De la primera dscla Mayer que era condici6n para la transformaci6n del Oerecho admlnlstrativo en un verdadero Oerecho 0 en un Estado de Oerecho administrativo bien ordenado; de la segunda podemos declr que hace del Oerecho constitucional un verdadero Oerecho y, conello un Estado de Oarecho constitucional bien ordenado. La conexl6n entre la Jurisdlccl6n constituclonal y los 6rganos encargados de eJercerla puede tomar distintas formas generada5 par el Juego de los cuatro crltertos de descentral1zaci6n 0 centrallzaci6n, y de especiallzaci6n 0 no especlallzaci6n de los tribunales. Ello puede dar orlgen a una serle de posibilldades, entre las cuales, una mirada comparativa a las sistemas en dlstlntos pafses permite destacar las siguientes:

(I)

Jurisdiccl6n descentralizada y no especiallzada: cualquier juez 0 tribunal pueden entender de la canstltuclonalidad, sin perjuicio de su apelacl6n hasta la Corte Suprema que, en su casa, decide deflnltlvamente. Tal es, con matizaciones que no son del caso, el sistema arlglnado en los Estados Unidos y extendldo a otros parses,

17

ILANUD Ana 9-10 Nos. 23-24 (II) JUrisdicci6n descentralizada y especializada. Es el caso de Alemanla Federal donde Junto al Tribunal Constltucional Federal, unlco competente para juzgar de la constltuclonalidad de los actos en relaci6n can [a Ley Fundamental, pueden existir tribunales constituciona!es de los Under competentes para entender de la constitucionalldad en relacion con sus propias constituciones y autoridades. Jurisdicci6n centralizada y no especializada: s6[0 un tribunal que normalmente es [a Corte Suprema y, por tanto, no es espec(ficamente constitucional, puede entender de los litlgios constltuclonales. Jurlsdlcci6n centralizada y relativamente especlalizada: la materia constltuclonal se encomlenda a una sata especlalizada de la Corte Suprema, sistema frecuentemente seguido y, hasta podrfamos decir, origlnario de lberoarnerlca, aunque tarnblen se extiende a otros pafses, Jurisdicci6n especializada y centralizada en un tribunal todo et pats, caso, por ejemplo de ltatla y de Espana, unico para

(iii)

(Iv)

(v)

EI ambito de las competenclas de un Tribunal Constitucional depende de los ordenamlentos [undlco-polrtlcos de cada pafs, pero dado que su funci6n es la defensa de la Constltuclon que esta cornprende, para decirlo en terrninos claslcos, una parte doqrnatlca y una parteorqanlca, puede considerarse que sus competenciashan de estar Integradas por las siguientes funciones:

y

(I)

La defensa de los derechos fundamentales de las personas ffsicas y jurfdlcas en su doble significado de derechos pubtleos subjetivos y de valores objetivos sobre los quese sustenta el orden constituclonaL
Et control de la constitucionalidad de las normas con rango de ley y la consigulente expulsi6n del orden jurfdico de las que resultasen contrarlas a la ConstltucJ6n. Dicho control puede tamar distintas formas: Control abstracto cuando se ejerce sobre una ley con independencia de su aplicaci6n a un caso sub iudice, y control concreto cuarido se plantea como un Incidente judicial con ocasi6n de un litigio, Aestos des tipos de control hay que ariadlr los de control a posteriori 0 represivo que tiene lugar cuando la ley es ya vigente,e8 decir, ha side debidamente promulgada, y control a priori 0 preventlvo cuando el proyecto de ley ha termlnado su curso parlamentario y 8610 falta su oromuiaacion.

(Ii)

18

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(iii)

La resoluci6n de conflictos constltuclonales, es decir, 10$ producidos entre los 6rganos constitucionales del Estado que coinciden, mas a menos, con los poderes claslcos y, en el caso de los Estados federales 0 auton6micos, los generados entre el poder central y los Estados miembros 0 entidades auton6micas, siempre que se trate de conflictos que puedan plantearse y resolverse en terrninos jurfdicos.

6)

Jurisdicci6n constitucional y politica

Como hemos dicho, la jurisdicci6n constitucional Juzga can arreglo a crlterios [urfdlcos y decide sequn rnstodos judiciales. Sin embargo, no es menos cierto que en una buena parte de los casos juzga de materias polfticas en el doble sentido de que afectan ala actividad de los 6rganos polfticos del Estado ya las pugnas pohtlcas entre los partidos. Sus fallos, sntoncss, no son polIticos pero tienen una significaci6n polftlca. Par ejemplo, sl ante.un recurso de inconstitucionalidad de una ley 81Tribunal ratifica la decisi6n de la mayorfa parlamentaria ello significa un trlunfo para dlcha mayo rfa y una derrota para la mlnorfa y, en caso contrario, los resultados seran inversos; si ante un canflicto entre dos 6rganos constltucionales el Tribunal decide a favor de uno 0 de otro, ello Uene efectos mas 0 menos importantes sabre la dlstrlbucl6n del poder publico entre tosorqanos del Estado y 10 mismo puede decirse de un conflicto de competenclas entre el poder central y los poderes perlterlcos. A ella se afiads que algunos asuntos lIevados ante la jurisdicci6n constitucional como, por ejemplo, el aborto, una ley de educaci6n, etc. afectan a las convicciones de la sociedad nacional y, por consiguiente, son objeta de enjuiciamlento polftlco por parte de la opini6n que no juzga, desde luego, can arreglo a parametres jurldicos. Sin embargo, mas aua de este a de aquel episodio -por 10 dernas cornun a todos los tribunales cuando Juzgan de un caso que apasione a la oplnl6n- la experlencla de los trlbunales constituclonales europeos muestra que han contribuldo poderosamente a la integraci6n de la sociedad nacional, es deck, al proceso de conversi6n de la plural1dad en unidad y han contribuido no menos a pacificar las tensiones y pugnas politlcas, En todo caso, para que un tribunal constitucional pueda cumptir sus funclones son necesarios varios requisltos entre los que se cuentan: no actuan par propla Iniciativa, sino solamente a Impulso de las partes legitimadas para ella; la autorrestricci6n en el canoclmiento de asuntos en la medida y s610 en la medida que 10 permitan sus competencias las que, como se sabe, no son renunciables; unos [ueces que cua!esqulera que sean los 6rganos de nombramiento y los partidos que estsn tras el1o, mantengan su neutralidad

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fLANUD Ana 9" 10 Nos. 23"24 frente a las partes y frente al objeto del IItlglo y que ssten dotados de Independencia Interna frente a sus proplas convicciones ideol6gicas y de Independencla externa frente a los partldos, otros 6rganos del Estado y medias de comunlcacl6n social, para 10 cua! han de estar dotados de las suflclentes garanUas de Independenclae Inamovllldad, pero, sobre todo de unespfritu sin temor a los parttdos, sin temor a los poderes, sin temor ala impopularidad.

II.

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONALESPANOL
1. Composlcl6n

y otganlzacl6n

EI Tribunal Constltuclonal ha sidoestablecldo por el TftulolX da ta Constltucl6n espanola de 27 de dlclembre de 1978 y regulado por la Ley Orqanlca de 3 de octubre de 1979. contando por tanto sels anos de existencla. Leyes organlcas, dentro de! sistema lurfdlco espariol. son aquellas que la Constituci6n reserva para determlnadas matertas enumeradas par la propla Constituci6n y que necesltan para su aprobaclon de [a mayorfa absoluta del Congreso, mientras que las Ieyes ordlnartas s610 preclsan de una mayorfa simple. EI Tribunal comenz6 a elercer sus funclones [urlsdlcclonales el 12 de j ulio de 1980, habiendo cum plld 0, por tanto, sels anos de funclonamlento. EI Tribunal Constltuclonal espafiol pertenece, en sus [(neas generales, al tipo de los Tribunates Constltuclonales europeos desarrollados en la Republica austrfaca, en la Republica Federal Alemana, en la Republica italiana, en Turqufa, y, .ultlmarnente, en Portugal, puss, sl bien el orden competenclal de estes tribunales dlfiere entre sf, todos ellos responden,en mayor 0 menor grado, al modelo de jurlsdlccl6n constltuclonal concentrada y especiallzada, frente a la Jurisdicci6n constituclonal dlfusa oeJerclda junto can otras jurisdlcciones par un rnlsmo tribunal. Sinentrar en referenctas detalladas a otros parses europeos diremos simplemente queen Austria, los [ueces constitucionales (en numsro de dace) son nombrados per el Presldente Federal: sels de ellos, a propuesta del Goblerno. tres a propuesta de la Camara de Diputados (Nationalrat) y los trss restantes, a propuesta de la Camara Federal (Bundesrat). En laRepubllca Federal de Alernanla, la mitad de sus mlembros (dleclsels en total), son elegldos par la Camara de Dlputados (Bundestag) y la otra mltad, por la Camara Federal (Bundesrat). Par consigulente, tanto en Austria como en Alemania, los 6rganos de propuesta o de nombramiento son exclusivamente 6rganos polftlcos, No es este el caso de ltalta, donde una tercera parte as nombrada por el Presidente de la Republica,. otra tercera parte conjuntamente

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porel Parlamento y otro tercio por las supremas magistraturas de las jurisdicciones ordinaria y administrativa. En Espafia, el Tribunal Constitucional ssta compuesto de doce magistrados nombrados por el Rey: cuatro de ellos, a propuesta del Congreso de los diputados: cuatro a propuesta del Senado; dos a propuesta del Goblerno y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. Par consiguiente, el Tribunal -que es el 6rgano constitucional encargado especlficamente de velar par la primacfa de la Constituci6n- ssta integrado por magistrados nombrados a propuesta de los restantes 6rganos constltuclonales, st bien es de advertir (i) que el propio Tribunal Juzga de silas personas propuestas reunen las condiciones exigidas por la Constituci6n y por la Ley y (Ii) que sus componentes no son, nl se conslderan representantes de los 6rganos de su nombramiento, sino custodios lnmedtatos de la constnuclon, Los Magistrados deben ser selecclonados entre jurlstas de reconoclda competencia pertenecientes al profesorado unlversitarlo, a la carrera Judicial, ala funcl6n publica 0 a la abogada. Su duracl6n 'en el cargo es de nueve anos, siendo renovados por teretes cada tres. EI Presldente es deslgnado por el Reya propuesta del Pleno del Tribunal, para un perfodo de tres an os, renovable por una sola vez. En este punto, el modelo espariol sigue al model a Italiano y S8 separa del austrfaco, donde el Presldente as nombrado par el Gobierno, y del aleman, donde 10 es por el Parlamento. La ley define al Tribunal como lntsrprete supremo de la Constituci6n. En tanto que tal, es un 6rgano constitucional supremo en su orden e independiente de cualquier otro. No forma parte del poder judicial y 5610 esta sometido a la Constituci6n y a la Ley Organica 'que 10 regula, de la que, sin embargo, podrfa declarar la no aplicabilidad 0 nulidad de algunos de sus preceptos en el caso de que mostrara oposici6n irreductible entre estos y las normas consUtucionales, y ha entendido de un recurso de inconstitucionalidad contra una reforma de su Ley Organica que sustrafa de sus competencias el control previa de la constitucionalidad de las leyes. EI Tribunal sentenci6 que la reforma era constitucional, pues, no se trataba de una competencia estableclda dlrectamente par la Constitucl6n, sino, en virtud de la autorizaci6n de esta, par Ley Orqanlca, de la que disponfa ellegislador. No dispone de propia iniciativa, es decir, no actua de oficio, sino que ha de ser puesto en acci6n par las partes legitimadas para ella. Sus competencias estan enumeradas por la Constituci6n y par la Ley Orqanlca, pero, en nlnqun caso, se podra promover su falta de jurisdicci6n 0 competencia, la cual 5610 pcdra ser apreciada de oficio a a lnstancla de parte par el propio Tribunal. Sus sentencias son inapelables, vinculan a todos los poderes publlcos y dsberan ser publicadas en el Boletln Oficial del Estado, con los votos

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/LANUD AnD 9-10, Nos. 23-24 partlculares, silos hublere. Las que declaren [a lnconstltucionatldad de una ley o una norma con fuerza de ley, tend ran aficacla erga omnes. Esta dotado de potsstad reglamentarla para su propla estructura y funcionamiento, habiendo decretado hasta ahora su propio Reglamento de organizaci6n personal y algunas normas de procedimiento. Posee autonomfa de g8stl6n y presupuestaria, es declr, elabora su propio presupuesto, no objetable por el Mlnlstro de Hacienda y que ha de ser incluido como secci6n aut6noma en los Presupuestos Generales del Estado, presentados para su aprobaci6n ante las Cortes. EI Tribunal actua en Pleno y en Salas, en nurnsro de dos. EI primero, decide sabre la mayor fa de los asuntos de competencia del Tribunal y las segundas, sobre los recursos de amparo, que pueden ser, sin embargo, abocados al Pleno par decisl6n del Presidente 0 a petici6n de tres Magistrados.. Para las cuesnones de tramite y de admisi6n 0 inadmisi6n de recursos -incluidos los que son competencla del Pleno- cada una de las Salas se constituye en dos Secclones. AI igual que sus hom61ogos extranleros, cuenta can un Cuerpo de Letrados cuya funcl6n es proporcionar informaci6n para las decisiones de los Magistrados, realizar estudios sobre determinados temas sin referencia a un caso concreto, pero de Interes para el TrIbunal, etc.

2.

Sistema de competencias

Vamos a examinar ahora el haz de competencias de que dispone el Tribunal Constitucional, pero, antes de entrar en ello y como requlslto previo para su debido entendimiento, es conveniente recordar que la organizaci6n estatal espanola se estructura no s610 en una distrlbuclon horizontal de poderes jurfdicamente configurados en competencias, sino tamblen en una divisi6n vertical de base territorial de tales poderes y competencias, constitutiva de [0 que se ha dado en lIamar Estado de las Autonomfas. Con arreglo a ello, tenemos los slgulentes nlveles competenciales: (i) E[ nivel de soberanfa, cuyo titular es el Estado 0, si se quiere, los 6rganos centrales del Estado, ya que [as Comunidades Aut6nomas forman parte integrante del Estado. EI nivel de autonomfa polftlca, cuyos titulares son las Comunidades Aut6nomas, cada una de elias dotada de su propio Estatuto, que constituye su norma institucional basica y en el que se establecen ef sistema de autogoblerno y el orden de competencias exclusivas 0 concurrentes, legislativas 0 ejecutivas, a disposici6n de cada Comunidad Aut6noma.

(Ii)

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ILANUD, Ano 9~10, Nos. 23~24 (iii) EI nlvel de autonomfa administrativa, los municipios. cuyos tltulares son las provinclas y

Todos los niveles a cfrculos auton6micos gozan de garantfa institucional por parte de la Constituci6n, es decir, de una garantfa orientada no tanto a la defensa de derechos subletlvos, sino establecida en lntsres primordial 0 directo de la instituci6n mlsma. Oespues de esta digresi6n, entremos a examlnar los conjuntos competenclales de la jurisdicci6n ejerclda por el Tribunal. Tales conjuntos son el control de normas, los confllctos constitucionales y los recursos de amparo. 2.1. Control de constituciona con rango de ley

1idad de las normas

Como es sabido, en tsrrnlnos generales, se denomlna control de normas la comprobacl6n de la validez de una norma, contrastandola con otra de rango superior. La norma inferior es jurfdicamente vatida sl concuerda con la superior; carece de validez si su contenido 0 forma de produccl6n no concuerda 0 se desvfa de ella. EI control de normas es, por asf decirio, una activldad cotldiana de la praxis jurfdica, coherente con la construcci6n [erarqulca del orden [urldlco y con los prlnclplos del Estado legal de Derecho. Dentro del concepto general del control de normas se encuentra el control de la constitucionalidad de las normas, coherentes can la conslderacl6n de la Constltuci6n como verdadera norma jurfdica vinculatoria y con la idea, por tanto, del Estado Constitucional de Derecho, fundamentado no s610 en 81 primado de la ley, es decir, en la preemlnencia de la ley sabre los dernas actos estatales, sino tam bien en el primado de la Constituci6n en virtud del cual nlnqun acto del Estado, incluida la ley, puede entrar en oposlclon con la Constituci6n. En este sentido, la competencfa del Tribunal Constitucional se extiende a establecer la conformidad 0 disconformldad can la Constituc16n (I) de las leyes 0 dlsposlclones normativas can fuerza de ley del Estado y de las Comunidades Aut6nomas, (entre las disposiciones normatlvas con fuerza de ley se encuentran los decretos leyes, por los que se entienden las disposiciones legislativas provisionales tomadas par el Goblerno en caso de necesldad extraordlnarla y urgente, y los decretos legislativos que son los establecidos par el Gobierno en virtud de una delegac16n de las Cortes); (ii) los Estatutos de las Comunidades Aut6nomas; (iii) los Tratados Internaclonales y (iv) los Reglamentosde las Carnaras nacionales y los de las Comunidades Aut6nomas. En una palabra, entra dentro del ambito del control constltuclonal de normas todas aquellas disposlciones que slquen inmediatamente en rango ala constituci6n ya los Estatutos auton6micos.

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EI Control de [a constltuclonalldad puede ssr (I) abstracto 0 concreto y (tI) a posteriori 0 8 prlorl, tarnblsn Ilamado preventlvo.

2.1.1.

EI control abstracto

Es el realizado can independencla de [a aplicaci6n de la norma aun caso concreto, es decir, cuando no surge como un Incidente procesal en el que plantea la excepci6n de constitucionalidad, sino cuando 10 cuestlonado es la validez de la ley en sf mlsma, 0 dicho de otro modo, en su dimensl6n abstracta. Se lnlcla con la presentaci6n ante el Tribunal del lIamado "recursos de inconstituclonalidad", que ha de ser Interpuesto dentro de los treses meses slguientes a la promulgacl6n de la disposici6n obleto del racurso, estando legitimados para eHo: (I) el Presidente del Gobierno; (ii) EI Defensor del Pueblo (comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos fundamentales); (iii) clncuenta Diputados 0 clncuenta Senador y (Iv) los 6rganos legislativos y los 6rganos colegiados ejecutlvos de [as Comunidades Aut6nomas, en el caso de que las normas cuestionadas puedan atectar a su propio ambito de autonomfa. Asf, pues, todos los legitimados son 6rganos a parte de 6rganos del Estado, estando, por tanto, excluidas las personas ind ivlduales.

2.1.2.

EI control concreto

.Tlene lugar can ocasl6n de un caso especfflco sometido a procedlmlento Judicial y cuya solucl6n depende de la valldez constltuclonal de una norma con rango de Jey. Se Inlcia can el planteamiento de la lIamada "cuesti6n de inconstituclonalldad" por un [uez 0 tribunal cuando, sea de oficio, sea a instancia de parte, tenga dudas sobre la constituclonalidad de la norma en cuesti6n. EI planteamiento ha de hacerse una vez coneluso et procedimiento y dentro del plaza para dictar sentencia, pudiendo personarse como partes las Carnaras, el Gobiemo, el Fiscal General del Estado y los 6rganos legislativos y ejecutivos de las Comunidades Aut6nomas, en el casode que se Irate de disposiciones legislativas dictadas por estas.

2.1.3.

EI control

previa

Actualmente el control previa de constltuclonalldad 5610 puede ejercerse sobre los tratados internacionales. EI requerimiento, para el que sstan legitimados el Gobierno y cad a una de las Carnaras, ha de plantearse en el momenta en que su texto este definitivamente fijado y s610 falte la ratificaci6n por el Estado para su incorporaci6n al orden jurfdico nacional.

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ILANUD, Aila 9-10, Nos. 23-24 Antes de la reforma de la Ley Orqanlca, acaeclda en Junlo de 1985, el Tribunal era competente para entender tarnblen el recurso previo de la c'onstitucionalidad de las leyes orqanlcas y de los Estatutos de Autonomfa, competencia que Ie fue sustrafda par la mencionada reforma. A fin de ilustrar este punto, parece pertinente aludir ados cuestiones (i) la presencia del control previo de la constitucionalidad de las reyes en los sistemas europeos de jurisdicci6n constitucional y (ii) la posicl6n que ocupa dicho control en la jerarqufa del orden jurfdico constitucional espariol. Respecto al primer punto, tal control previo no existe mas que en tres palses: En Francia donde as ejercido por el Consejo Constitucional preceptivamente para las leyes orqanlcas y los reglamentos de las Camaras, y a lnlelatlva del Presidente de la Republica 0 el del Gobierno para ias leyes ordinarlas; en Irlanda donde el Presidente de la Republica puede requerir al Tribunal Supremo para que se pronuncle sobre un proyecto de ley, y en Portugal, donde puede soticitarlo at Jefe del Estado 0, en clertos casos, los Minlstros. Respecto at segundo punto, hay que hacer notar que sl bien las competencias capitales del Tribunal Constitucional Ie han side atribuidas dlrectamente por la constituci6n, esta ariade una clausula abierta en virtud de la cual 91 Tribunal sera tarnblen competente "para conocer de las dernas materlas que Ie atrlbuyan ... las leyes". En uso de esta clausula, la Ley Orqantca del Tribunal de octubre de 1979 Ie atribuy6 el recurso previo sobre las leyes orqanlcas y que Ie ha sido sustrafdo por la reforma de dlcha Ley en junio de 1985. La raz6n polftica de esta modificacl6n de atribuciones parece haber sldo, seaun sus adversarios, el excesivo uso del recurso previo por parte de la oposici6n que de proseguir podrfa bloquear la polftlca Jegislativa y, con ello, la programaci6n gubernamental. Ante tal posici6n poco podia decir la ratio luris ya que taJ recorte de atribuciones del Tribunal no violaba el orden constltucional, puesto que 10 ariadldo por ley orqanlca puede ser sustrafdo por ley orqanlca, Antes de pasar a la exposici6n de otras competencias, merece la pena anadlr un par de conslderaclones sobre la signiflcacJ6n del control de constitucionalldad dentro del sistema jurfdico politico espariol: (I) SI bien el recurso de inconstitucionalidad, es declr, el control abstracto de normas, s610 puede plantearse -como hemos dicho- dentro de los tres meses que slguen a la entrada en vigor de los preceptos controvertidos, ello no quiere deck que la no presentaci6n de este recurso suponga que 91 orden [urfdlco quede definitivamente invadido por disposiciones legales contrarias a la Constituci6n, ya que -corno tamblsn hemos dicho- siempre queda abierta la cuesti6n de inconstltucionalidad, es decir, la promovida

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con .ocaslon de un Iltlglo concreto por el Juez 0 Tribunal a quo, a 10 que se aflade que el proplo Tribunal Constitucional puede plantearse la Inconstitucionalidad de un precepto con ocasi6n de resolver un recurso de amparo 0 un conflicto de competencla, sequn se vera mas adelante. (Ii) Finalmente, la legltimaci6n de clncuenta Diputados 0 de clncuenta Senadores para la Interposlcl6n del recurso de lnconstituclonalldad, establece una garantfa no solamente para la validez de la constituci6n, sino tarnblen para las minorlas parlamentarias frente a los posibles excesos de las mayorlas; por eso, deda Kelsen, que el recurso de inconstitucionalidad estaba Instltuido en lnteres eminente de las minorlas.

2.2. Conflict es constitucionales de competencias EI Tribunal entiende tamblen de los confJictos constitucionales de competencias. Como es sabldo, e1conflicto de competencias tiene lugar (i) cuando dos 6rganos se declaran Ig.ualmentecompetentes (conflicto posltlvo) 0 Igualmente Incompetentes (conflicto negatlvo) para proveer en un determlnado asunto 0 en el eJerciclo de una atrlbucl6n, y (il) cuando tal conflicto puede formularse y resolversa en termlnos jurfdicos. Se diferencia del control de normas en que, en este ultimo caso, no se trata de [a pugna par el ejerciclo 0 no ejercicio de una competencla, sino por el recto usa constitucional de la competenc!a leglslatlva, sl bien an la praxis ambos tamas pueden hallarse implicados en un mlsmo proceso. EI Tribunal entiende de los slgulentes conflictos de competenc!as: 2.2.1. Entre e1Estado central y una 0 mas Comunidades Aut6nomas y de estas entre 51.

EI sistema competencial de cada Comunidad Aut6noma ssta configurado por su Estatuto de acuerdo con las dlstintas poslbilidades que la Constituci6n pone a d!sposicl6n de las Comunidades Aut6nomas. Por conslqulsnte, no hay un tipo 0 unos tJpos genericos de Estatuto, sino que cada uno puede albergar un sistema competencial distlnto ofrectendose asl Una "pluralidad en la pluralidad". Ahora bien, tanto la Constituci6n como cada uno de los Estatutos pueden remitlr a ciertas leyes que condicionan el ejercicio de determinadas competencias, de donde se desprende que para resoluci6n de los conflictos competenciales el Tribunal Constituclonal no s610 ha de' tener en cuenta la Constituci6n y los Estatutos, sino tamblen otras leyes que sean relevantes para

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ILANUD Ana 9-10; Nos. 23-24 resolver el caso planteado, conjunto al que se denomina "bloque de la constitucionalidad" y que, en virtud de la singularidad de cada Estatuto, puede tener contenidos distintos sequn la Comunidad de la que se trate, Todo ello hace que el Tribunal Constitucional tenga un papel de primer range en la construcci6n del Estado Aut6nomlco ya que se ve obllgado a articular en una totalidad la pluralidad de situaciones estatutarlas, Estan legitimados para plantear el contricto positlvo el Gobierno Nacional y los 6rganos ejecutivos superiores de las Comunidades Aut6nomas, siempre que el caso disputado atecte a su propio ambito autonomlco. Como hemos dicho, los confUctos posltlvos puede suscitarse entre el Gobierno Nacional y las Comunidades Aut6nomas 0 deestas entre sf. Ambos casas han de ser precedldos de requerimientos previos para la anulaci6n de la resoluci6n 0 actos cuestionados, quedando abierta la vfa ante el Tribunal Constitucional en el caso de no ser atendidos. Planteado el conflicto por el Gobierno, este padrfa solicitar del Tribunal la suspensi6n del ejerclcio de la competencia recurrida, solicltud que ha de ser atendlda necesariamente y que sera levantada 0 ratificada al cumplirse el plazo de cinco rneses. En el caso de que el contllcto sea planteado por una Comunidad, trente al Gobierno a frente a otra Comunidad, sera el Tribunal quien decida sobre la procedencla 0 Improcedencia de la petici6n de suspensi6n. EI conflicto negativo podra ser planteado por el Gobierno 0 por las personas ffsicas y jurfdicas y, en el caso de los particulares, debe agotar las instancias administrativas previas. 2.3. Conflictos entre los 6rganos constitucionales. La doctrina considera como 6rganos constitucionales los caracterizados por las siguientes notas: (i) por recibir directamente de la Constituci6n su configuraci6n, su status institucional y su sistema nuclear de competenclas, es decir, todos los atrlbutos constitutivos de su cualidad de 6rganos; (ii) por ser camponentes fundamentales, necesarlos e indefectibles de la estructura constitucional, de tal modo que su desaparici6n 0 modificacl6n substancial afectarfa ala modalidad de ser de la globalidad del sistema constitucional; (iii) por su participaci6n 0 Intervencl6n en la direcci6n polftica del Estado y (iv) por no reconocer superior In suo ordine y vlncularse con los dernas 6rganos constitucionales por relacionesde coordinaci6n. Tales 6rganos son en el Derecho positivo espariol, edemas del Tribunal Constitucional, el Gobierno, cada una de [as Camaras y el Conseja General del Poder Judicial. Antes de acudir al Tribunal, el recurrente debsra sollcltar en el plaza de un mes la anulacl6n de ta medida. De no ser atendido lnlctara ef proceso, en el que pueden personarse los dsrnas 6rganos constituciona!es.

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2.4. Los recursos de amparo La Constituci6n espanola otorga alta relevancia a los derechos fundamentales en cuanto que los considera como valores superlores del ordenamiento jurfdico y de la paz social; encomienda a los poderes publleos la promoci6n de las condiciones para que la Igualdad y libertad de los individuos y de los grupos en que se Integran sean reales y efectivas, asf como la remoci6n de obstaculos para su plenitud; establece, adernas, que vinculan dlrectamente a todos los' poderes publlcos y' que s610 podran ser regulados por la Ley, respetando, en todo caso, su contenido esencial. Instituye una maglstratura especial para su defensa - el Defensor del Pueblo-, asf como un procedimiento ante los tribunales ordinarlos basado en los prlncipios de preferencia y sumariedad, establece que seran interpretados de conformldad con la Declaraci6n Universal de Derechos Humanos y otros acuerdos internacionales suscritos por Espana. Y, en fin, coronando esta tutela general, establece el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucionai ignorado por los Trlbunales Constitucionales europeos con excepci6n del aleman. Dado que los derechos fundamentales tlenen la doble funci6n, de un lado, de establecer y garantizar el status constituclonal de las personas (es declr, el nuolso esencial del status general de cludadanla) y, de otro, la de ser los valores, el tronco y supussto fundamental del orden jurfdico obJetivo. Dada esta doble dlmensi6n subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales, el recurso de amparo as tanto una protecci6n de los derechos subjetlvos de ciudadanfa como del orden obJetlvo establecldo por la Constltuci6n. Y de aqur, que las partes legitimadas para lnterponerlo no sean s610 las personas ffsicas 0 jurfdicas, sino tarnblsn el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal. EI recurso puede interponerse: a) Frente a actos firmes sin valor de ley de los 6rganos legislativos del Estado 0 de las Comunidades Autonornas. EI recurso en ests caso puede plantearse dlrectamente ante el Tribunal sin previa intervenci6n de ninguna instancia intermedla, dentro de un plazo de 30 dfas. Frente a disposiciones, actos jurfdicos 0 simple vfa de hecho el Gobierno Naclonal 0 de las Comunidades Aut6nomas 0 de sus autoridades, funcionarios a agentes, una vez que se haya agotado la vfa judicial precedente que, por ahora, es la contencioso- adrnlnlstratlva, pudlendose Interponer dentro de un plazo de 20 dfas, a partir de la ultima resoluci6n recaida.

b)

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c) Frente 8 aetas u amisiones de eualquler jurisdicel6n (civil, penal, contencioso-administrativa, laboral, social 0 militar) una vez que (I) se hayan agotado todos los recursos utllizables dentro de la vIa judicial, (ii) que la vlolaci6n del derecho sea Imputable a los 6rganos judiciales, y (iii) slempre que se haya invocado ante ellos el derecho vlolado. EI Tribunal Constitucional no opera aquf como instancia de revisi6n, no entra en la apreciacl6n y calificaci6n de los hechos que han dado lugar a[ proceso, nl tampoco en los problemas de seguridad ordinaria sino unlcamente en si, en el curso del proceso, se ha violado un derecho fundamental. EI plaza es de 20 dfas,

EI otorgamiento del amparo liene como efeetos la nul1dad de la decisl6n que ha leslonado el dereeho a libertad y con eno el restablecimJento del recurrente en la integridad de tal derecho. SI se estlma que la lesi6n al derecho se ha debldo a la apl1caci6n de una ley atentatoria al mismo, el Tribunal podra proeeder a declarar la inconstitucionalidad de la ley.

3. Desde la iniciaci6n de sus actividades han ingresado en el Tribunal alrededor de 4.000 asuntos. De esta citra total aproxlmadamente el 89% han sldo recursos de amparo, y el 11%, asuntos de otra naturaleza. Dentro de ellos, el 50% se ha referido a control de normas en sus distlntas modalidades y el 45% a conflictos posttlvos de competencias entre el Estado y las ComunIdades Aut6nomas. Como concluslon, vamos a decir unas palabras sobre la slgnlficaci6n Tribunal dentro del conjunto del sistema jurfdico-polftico espariol: del

3.1. EI Tribunal es la plaza maestra del Estado constltuclonal de Derecho, caracterizado no s610 por la prlrnaofa de [a ley respecto a los actos de los poderes publlcos regulados par ella, 10 que as caracterlstlca del Estado legal de Derecho, sino tamblan par la primacfa de la Constituci6n respecto ala leglslacl6n misma ya otras decisiones de los poderes publlcos, Tal primacfa serta imperfecta si careciera de garantfa jurlsdiccional y, concretamente, sl la constituclona!ldad de las decisiones y en general de los actos de los poderes puoltcos no fuera enjuiciable par 6rganos distintos de aquellos que son sus proplos actares. Y par eso se ha dido can raz6n que sl la [ustlcla admlnlstrativa es la pl1astra angular del Estado de Derecho, la justicla constitucional es su piedra fundamental. EI Tribunal Constitucional es, pues, el fundamento jurlsdiccional del Estado constltucional de Derecho establecldo par la Constltuclon espanola.

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ILANUD, Ana 9-10 Nos. 23-24 3.2. Juzgando slempre de actos los 6rganos del Estado en su sentldo global (que comprende tam bien a las Comunidades Aut6nomas), trata de que el ejerclclo de oada funci6nestatal sea slmutanearnente el ejerclcio de una func16n jurfdicamente conflgurada, de que el dinamlsma y la concurrencia de intereses y de val ores inherentes a la vida polftica se mantenga dentro de-los parametres constitucionales, y de que las tensiones y puqnas polfticas puedan ser reductibles a tarmlnos y soluciones jurfdicas. En una palabra, tiene (a funci6n de disciplinar y pacificar por vfas jurfdicas las pugnas poifticas.

3.3. No determina clertamente e! contenido de la ley a de las normas con rango de ley, sino que ha de respetar las distintas opciones polltlcas compatibles con la Constituci6n y cuya selecci6n pertenece a las Camaras: pero sf determina cuales deben ser los Ifmites constitucionales de su contenida. En este punto y para evitar la inseguridad jurldica y no bloquear lnnacesariamentela acci6n de las Camaras, aetna de acuerdo con el principia de la lIamada "interpretaci6n conforme a la Constituci6n", 10 que quiere decir que sl, entre todas las posibles interpretaciones razonables que cabe hacer de una norma, hay una de elias por la que dicha norma es conforme a la Constituci6n, la ley debe ser considerada como constltucional, siempre que se interprete del modo admitido 0 estabJecido par el Tribunal. Ella ha canducido a las lIamadas sentencias interpretatlvas en (as que la constitucionalidad de la ley queda vlnculada a la Interpretaci6n lIevada a cabo por el Tribunal en su calidad de "interprets supremo de la Constituci6n". Y ha canducido tarnblen, en alqun caso, a la sentencla Ind Icativa, en las que, declarando la incanstltucionalidad de la (ey, S9 senalan ciertas condiciones bajo (as cuales serfa constitueional. Tales indicaciones no obligan al Jegislador, pero sf Ie orientan sobre las modifieaciones que de ser introducidas en la nueva versi6n dela ley, la convertirfan en conforme a la Canstituci6n.

3.4. Tampoeo determina el contenido de los aetas del Ejscutlvo, pero sf decide sobre sus Ifmites constitucianales. A., dicho de atro modo, determina sobre el recto uso canstitucional de las competencias de los dernas poderes. Y dado que, como sabemos, s610 el tiene facultad para decidir sobre su falta de jurisdicci6n 0 campetencia, puede eoncluirse que el Tribunal posee, dentro de los Ifmites que Ie seflalan la Constituci6n y la Ley Orqanlca, la paramount competence para decidir sobre ellegftimo uso de la competencia par parte de los orqanos constitucfonales.

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ILANUD Alia 9-10, Nos. 23-24 3.5. Un tema que parece obligado plantear esel de las relaclones entre la actlvidad del Tribunal y la actividad polftica. En este sentido, si bien el Tribunal no juzga con criterios polfticos, ·sino jurfdicos, no es menos clerto que sus decisiones tienenen muchos casos, efectos polfticos. Si el Tribunal en un recurso de lnconstituclonalldad planteado por las minorfas de las Carnaras decide que una ley es conforme a la Constituci6n, la rnayorfa encuentra ratitlcada la victoria obtenida en fa Camara, pero sl decide en sentldo contrario tal victoria se encuentra rectificada a favor de la minorfa. Por otra parte, dado que la acci6n polftica de! Estado se expresa en el estab!ecimlenta de normas legislativas y en las declslones· polfticas de otros 6rganos y dado que el Tribunal puede expulsar 0 admitir las normas legales del orden jurfdico y determinar el legftimo uso de las competenclas, parece claro que, aun sin salirse de la neutralidad que implica el ejercicio de la funci6n jurisdicclonaf, et Tribunal partlclpa objetivamente en la orientaci6n polftica del Estado ser'ia!ando no tanto a donde se debe ir 0 por donde se ha de lr, cuanto par donde no sepuede ir. Pera sl esta partlclpacl6n tlene en prlncipio un caracter negatlvo, puede transformarse en un sentldo positlvo o al menos directive en cuanto que la jurisprudencla emanada del Tribunal tlens valor para el futuro y plenos etectos frente a todos. Y de heche, hay ya disposiciones narmativas que justifican su contenido por referencia a sentencias del Tribunal. Todo ello es coherente can la relevancla que en la jurlsprudencla constitucional tienen las motivaciones, la ratio 0 el dlscurso 16glco de la ssntencla con respecto al falla, pues, mas alia de [a resolucl6n de los casos concretos, corresponde al Tribunal desarrollar et Derecho constitucional, adaptarlo a las nuevas coyunturas y esc1arecer y perfeccionar sus preceptos, contribuyendo can todo ella a la constante configuraci6n de la realidad constituclonal. Para terminar, diremos que el Tribunal no puede, nl quiere ser una tercera 0 primera Camara, sino que s610 pretende cumplir can la misi6n de ser, en toda coyuntura, el custodio de la Constituci6n can independencia de las partes, can independencfa de los poderes y con independencia de [a popularidad.

4.

En cuantoa los aspectos practlcos podemos anadir que:

4.1.. Los recursos de amparo han sldo entabtados frecuentemente con ignorancia de sus requlsitos formales y materiales yen algunos casas ofrecen la sospecha de haber sido intencionalmente utlllzados como una practlca dilatoria para la ejecuci6n de una sentencia 0 resoluci6n, como, par e/emplo, en casas de desahucio, ·extradici6n, etc. Salvo en casos de notoria intenci6n manipuladora el Tribunal ha sldo 10 menos formallsta posible en 10 que respecta a la admisi6n de los recursos

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dando ocasl6n al recurrente para que subsane sus defectos. Pero con todo, s610 el 10% de los recursos presentados ha lIegado a sentencia y de elias aproxlmadamente el 5% ha reconocido la lesl6n del derecho, siendo tambIen de senalar que en algunos, aunque pocos casos, el Tribunal ha crefdo oportuno poner multa par temeridad judicial. Dicho 10 anterior es necesario advertir dos casas: que las clfras del Tribunal espariol son superiores en casi el doble a sus hom61ogasdel Tribunal aleman, y que las sentenclas del Tribunal han contrlbuido poderosamente al desarrollo de una doctrlna destinada a la defensa de los ciudadanos y a la sumisi6n de los poderes pOblicos a las normas y valores establecidos por ta Constituci6n. No obstante, se ha planteado la necesldad de establecer algun sistema de filtraje que neutralice en la medida de 10posible la sobrecarga de trabajo que sufren los Maglstrados. 4.2. EI recurso abstracto de Inconstituclonalidad ha sido frecuentemente utilizado como fnstrumento polftlco par parte de la oposici6n qulza can la esperanza de retardar la entrada en vigor de una ley, de bloquear el desarrollo de una programacl6n pohtlca y de convertlr la derrota sufrida en el Parlamento en una victoria judicial sabre la mayor/a. Pero esta en la naturaleza de las casas que los partidos y las fuerzas polfticas continusn sus pugnas por la distribuci6n del poder en campos ajenos al parlamentario y, acudan al judicial transformando la litis poiftica en litis jurfdlca. No sstoy formulando un juiclo de Intenclones, y dicho esto, es necesario afiadlr que en la mayor parte de las veces el recurso de inconstitucionalldad ha side establecido en lntsres de la Constitucl6n y que ha permitido al Tribunal el desarrollo de una rica jurisprudencia que contribuye a recta y profunda afirmaci6n del sistema constitucional. 4.3. Dado que la Constitucl6n es imprecisa en cuanto a la distribuci6n de competencias entre el Estado y las Comunidades Aut6nomas, tema en que lIeg6, mas bien, a compromisos dflatorios y complejos, es 16gleoque ambas partes encuentren discrepancias en el uso de sus respectivas competencias y que frecuentemente acudan al Tribunal, el cual can ocasi6n de un caso concreto fija los criterios generales y eontribuye, asl, a la integraci6n de la pluralidad en la unidad del Estado. 4.4. No se puede negar la gran acogida que ha tenido el Tribunal entre los legitimados para acudir ante el. Ella es un dato ciertamente positivo en cuanto a fas esperanzas puestas en el Tribunal. Pera tiene el lado negativo de

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fLANUD, Ano 9-10, Nos. 23-24 la sobrecarga de trabaja de sus mlembros, 10 que clertamente no es algo que afecte solamente al Tribunal Constltuclonal espaf'iol sino tarnblen a sus homoloqoseuropeos y, en general, a todos los tribunales. Se trata de un problema general y de compleja soluci6n que exlglrfa qulza alguna reforma legal, un cambia de la organizaci6n de los rnetodos de trabajo y una mayor apllcacl6n del proceso tscnoloqlco slempre dentro de los Hmitesque permite la tarea Judicial.

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