Discusso sobre a Aplicao do Modelo Brasileiro de Gesto de Recursos Hdricos

Jorge Luis Zegarra Tarqui1 Eraly Alves Silva2

Resumo Este trabalho discute a aplicao do modelo de gesto de recursos hdricos no Brasil, institudo pela Lei Federal n 9433, tendo como bases as diferenas espaciais e da estrutura administrativa do poder pblico entre Frana e o Brasil; o modelo de gerenciamento de recursos hdricos francs serviu de inspirao para a conceio do atual modelo brasileiro. So apresentadas algumas alternativas de viabilizao do modelo atual mediante a descentralizao dos entes administrativos no Brasil. Palavras-chave: recursos hdricos; gesto. Abstract Discussion of Application of the Brazilian Water Recourses Management Model This work discusses the application of the water resources management model in Brazil, instituted by Federal Law n 9433, on the basis of the differences of the public power administrative structure between France and Brazil, keeping in mind that French water resources management model inspired the present Brazilian one. Some alternatives to make the present model decentralization of the Brazilian administrative entities operative are suggested. Key words: water recourses; management. 1. Introduo

A Poltica de Recursos Hdricos do Brasil considerada, por muitos especialistas da rea, uma das mais avanadas do continente americano. Destacase que esta Poltica define um modelo de gesto fundamentado na aplicao de instrumentos modernos de gesto de comando e controle, com a proposta de arranjo institucional baseado na criao de um sistema de gerenciamento de recursos hdricos e com a participao da sociedade civil no processo decisrio. No Brasil, assim como em outros pases em desenvolvimento, constata-se um impasse entre a emisso das leis instituindo as diretrizes de gesto dos Recursos Hdricos e a sua aplicao, seja na sociedade ou a nvel institucional. Neste sentido, interessante fazer uma anlise da aplicao das Polticas de recursos hdricos no contexto nacional, vislumbrando a sua relao com a organizao da administrao pblica para identificar os fatores poltico-institucionais que impedem sua efetivao.
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2. Histria da Poltica e dos Modelos de Gerenciamento dos Recursos Hdricos 2.1 Breve Histria da Poltica de Recursos Hdricos A Tabela 1 exibe sinteticamente as principais legislaes relativas poltica hdrica e ambiental no pas desde a Colonizao at hoje.

Tabela 1 Evoluo resumida da poltica hdrica e ambiental no pas

Data Colnia Imprio

1916

1934

1934 1967

1973 1981 1983

1985 1988

1997 2000

Nome Comentrio Ordenaes - Normas legais visando a proteo da natureza com o intuito de preserv-la enquanto fonte geradora de riqueza Decretos - Atos esparsos e no proibitivos, dada a concepo privatista do direito absoluto da propriedade, obstando o poder pblico at no tocante atribuio do valor social da terra. Cdigo Civil Brasileiro - Artigo 554, referente ao direito de vizinhana e, mais significativamente, o artigo 584, que probe construes capazes de poluir ou inutilizar para uso ordinrio a gua de poos em fonte alheia. Dispositivos de carter protecionista Cdigo Florestal - A exegese do texto pode ser idntica do Cdigo de guas, resguardados os objetivos, naturalmente diferentes. Foi substitudo pelo vigente, de 15 de setembro de 1965. Cdigo de guas Institui a poltica hdrica no pas Decretos-lei Nos 248 e 303 - Instituem a poltica nacional de saneamento bsico e o Conselho Nacional de Controle da Poluio Ambiental, respectivamente. Decreto No 73.030 - Cria a Secretaria Especial do Meio Ambiente Lei No 6.938 -Institui a poltica nacional do meio ambiente Lei Complementar N 40 Atribui ao Ministrio Pblico a titularidade da ao penal pblica e da ao civil para a preservao e proteo do meio ambiente Lei N 7.347 - Disciplina a ao civil pblica por danos causados ao meio ambiente Constituio - Consolida o princpio da defesa do meio ambiente como condicionante do direito de propriedade e introduz o sistema de gerenciamento dos recursos ambiental e hdrico Lei N0 9.433 - Institui a poltica nacional dos recursos hdricos Lei N 9.984 - Criao da Agncia Nacional das guas

(*) Fonte: SANTOS (1998)

Em estudo elaborado por BARTH (2000) lemos que:

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A experincia brasileira de gerenciamento de recursos hdricos data de incio do sculo XX, quando o Brasil ainda tinha uma economia quase que exclusivamente agrcola e a utilizao da gua era de interesse local, para o abastecimento das cidades e para a gerao eltrica em pequenos aproveitamentos hidreltricos pioneiros. Os poderes concedentes dos aproveitamentos eram dos estados e dos municpios, pois os interesses de uso da gua no se configuravam conflitos entre as diversas utilizaes. Porm, o interesse de construo de novos aproveitamentos hidreltricos fez com que se levante o debate sobre o regime jurdico a que estavam submetidas as guas e seu aproveitamento e, como conseqncia, o Governo Federal apresentou ao Congresso Nacional, em 1907, o Cdigo de guas, que foi aprovado em 1934. Neste Cdigo, a concesso dos aproveitamentos hidroeltricos e dos servios de distribuio de energia eltrica, antes de responsabilidade de estados e municpios, passou para o mbito da Unio. Com o fim da Segunda Guerra Mundial ocorreu uma importante expanso industrial em decorrncia do esforo de substituio de exportaes embasado na implementao da Companhia Siderrgica Nacional. A viso uni-setorial da gesto dos recursos hdricos foi mantida ao longo das dcadas do 50 e 60. Neste perodo, que foi criado a Eletrobrs e Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), acentuando-se a hegemonia do setor eltrico nas decises sobre o aproveitamento das guas. Neste sentido, a regulamentao do Cdigo de guas foi feita exclusivamente ao setor eltrico. Aps da Assemblia Geral de Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada em Estocolmo em 1972, a preservao dos recursos naturais foi formalmente aceita na comunidade internacional e surge o Programa de Naes Unidas para o Meio Ambiente - PNUMA. Ento, os Estados comearam a legislar sobre o controle da poluio das guas, visando a proteo da sade e como forma de contornar a exclusividade do uso das guas do Governo Federal. As legislaes estaduais passaram a se preocupar com a proteo do meio ambiente, iniciando-se um processo dicotmico da gesto quantitativa e qualitativa, a primeira, no Cdigo da guas e a segunda, na legislao ambiental estadual. Uma nova divergncia da legislao teve incio em 1979, pois a Lei 6.662 estabeleceu a Poltica Nacional de Irrigao e transferiu para o Ministrio do Interior (MINTER), a responsabilidade sobre o uso dos recursos hdricos para a irrigao, at ento atribuda ao Ministrio de Energia e Minas, atravs do DNAEE.

At este momento, observa-se que a legislao relativa aos recursos hdricos um instrumento gerador de conflitos entre setores. No aspecto quantitativo, conflitos entre o setor eltrico e de irrigao, e no aspecto qualitativo conflitos entre poderes federais e estaduais. A evoluo referente ao gerenciamento dos Recursos Hdricos fomentada pela chegada de novas idias externas. O Seminrio Internacional de Gesto de Recursos Hdricos de Braslia, em 1983, com a participao de especialistas da
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Frana, Inglaterra e Alemanha, resultou em um desencadeamento do debate do gerenciamento dos recursos hdricos em mbito nacional, gerando encontros nacionais de rgos gestores estaduais em seis capitais brasileiras. O produto destes encontros consistiu em documentos delineadores da atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos em consonncia com a declarao de Dublin (1992). Na Constituio Federal de 1988 todos estes trabalhos renderam seus primeiros frutos. A consolidao se deu na Lei Federal N 9.433, que estabelece a Poltica Nacional de Recursos Hdricos.

2.2 Evoluo dos Modelos de Gerenciamento de Recursos Hdricos Sob a ptica de aplicao de modelos de gerenciamento de Recursos Hdricos Setti et alii (2001, p. 107) mencionam que:
O gerenciamento dos Recursos Hdricos ocorreu ao longo de trs fases. Em cada uma delas foram adotados modelos gerenciais cada vez mais complexos possibilitando uma abordagem cada vez mais eficiente do problema: a) Modelo Burocrtico comeou a ser implementado no final do sculo XIX, tendo seu marco referencial estabelecido no Brasil no incio da dcada de 30, com a provao do Cdigo de guas. Nele, o objetivo predominante do administrador pblico cumprir e fazer cumprir os dispositivos legais. Tem como principais caractersticas a racionalidade e a hierarquizao. Para instrumentalizao desse processo foram geradas grandes quantidades de leis, decretos e portarias, regulamentos e normas sobre uso e proteo. Como conseqncia, a autoridade e o poder tendem a concentrar-se gradualmente em entidades pblicas, de natureza burocrtica, que trabalham com processo casusticos e reativos destinados a aprovar concesses e autorizaes de uso, licenciamento de obras, aes de fiscalizao, de interdio ou multa, e demais aes de acordo com as atribuies de diversos escales hierrquicos [...].

Os autores atribuem as principais falhas do modelo a reaes e comportamentos humanos que do uma excessiva ateno aos aspectos formais que impedem a percepo dos elementos dinmicos: o meio em que a organizao se insere, a personalidade dos autores que nela contracenam, e as relaes de poder que permeiam a organizao (SETTI et alii 2001, p. 108). As anomalias resultantes so: a viso fragmentada do processo de gerenciamento, pois os atores exacerbam as partes de sua competncia e se alheiam dos resultados finais pretendidos; desempenho restrito ao cumprimento das normas; dificuldade de adaptao a mudanas internas e externas, com tendncia perpetuao de normas de procedimento; centralizao do poder decisrio em escales mais altos, distantes dos locais onde acontece a demanda de deciso,
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apresentando demoras e desateno; padronizao no atendimento a demandas; excesso de atividades repetitivas caracterizado por controle sobre controle gerando um desperdio de tempo e recursos (SETTI et alii, 2001, p. 108). A organizao poltico-administrativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos. Na esfera de competncias, cada nvel possui a autonomia para determinar sua organizao administrativa na forma de ministrios, secretarias, rgos de governo e empresas municipais. Imagine-se que em cada rgo ou organismo associado a cada nvel administrativo apresentam-se as deficincias do modelo burocrtico, ento estamos em frente a uma inrcia institucional severa. Apesar de ter fracassado na produo de um gerenciamento eficiente das guas no Brasil, este modelo foi reformulado com o preparo das novas constituies federal e estaduais, em 1988 (SETTI et alii, 2001, p. 109). O segundo modelo descrito por Setti et alii (2001, p. 110) como:
b) O modelo econmico-financeiro pode ser considerado um desdobramento da poltica econmica preconizada por John Maynard Keynes, que destacava a relevncia do papel do Estado como empreendedor na dcada de 30 e teve como uma das conseqncias a criao, nos EUA da Temesse Valley Authority, em 1933, como a primeira Superintendncia de Bacia Hidrogrfica [...]. No Brasil, tem como marco de sua aplicao a criao, em 1948, da Comisso do Vale do So Francisco CVSF, aps denominada de CODEVASF 3 [...]. Ele caracterizado pelo emprego de instrumentos econmicos e financeiros, ministrados pelo poder pblico, para a promoo do desenvolvimento econmico nacional ou regional e induo obedincia das disposies legais vigentes. Podem apresentar duas orientaes: em uma delas ele alicerado em prioridades setoriais do governo. Tem como fora motora programas de investimentos em setores usurios dos recursos hdricos, como saneamento, irrigao, eletrificao e outros usos, e como unidades privilegiadas, autarquias e empresas pblicas. Na outra orientao, mais moderna, ela busca o desenvolvimento integral e, portanto, multisetorial da bacia hidrogrfica [...].

O fracasso deste modelo atribudo poltica do governo federal que estabelece eixos de desenvolvimento da regio bacia hidrogrfica priorizados em um ou vrios setores, os quais no atingem um desenvolvimento integral da regio. Considera-se que este modelo melhor do que o burocrtico, sendo que a estratgia de institucionalizao feita mediante a criao de entidades pblicas com grande porte e com concentrao de poderes decisrios, em alguns setores no nvel federal. Isto acarreta uma srie de conflitos com outros rgos pr-existentes, nos nveis federal, estadual ou municipal, resultando em impasses polticoadministrativos de difcil soluo.
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SETTI et alii (2001, p. 112) definem o terceiro modelo como:

c) O modelo sistmico de integrao participativa se trata do modelo mais moderno de gerenciamento das guas, objetivo estratgico de qualquer reformulao institucional e legal bem conduzida. Ele se caracteriza pela criao de uma estrutura sistmica, na forma de matriz institucional de gerenciamento, responsvel pela execuo de funes gerenciais especficas e pela adoo de trs instrumentos: Instrumento 1. Planejamento estratgico por bacia [...]; Instrumento 2.Tomada de deciso atravs de deliberaes multilaterais e descentralizadas [...]; Instrumento 3. Estabelecimento de instrumentos legais e financeiros[...].

Maiores detalhes dos instrumentos do modelo sistmico de integrao participativa sero descritos quando abordemos a base legal e institucional do atual modelo de gerenciamento de recursos hdricos (Lei Federal n 9.433). Observa-se que no histrico da aplicao de modelos de gerenciamento dos recursos hdricos existiu uma tendncia de acolher e pr em prtica os diferentes modelos desenvolvidos no mundo, chegando-se coexistncia, em um perodo de tempo, de dois ou mais modelos de gerenciamento. Pode-se citar como exemplo a Bacia do Rio So Francisco, onde, enquanto nos Estados que compartilham esta bacia prevalecia ou estava em vigncia um modelo burocrtico antes da aplicao da lei das guas no nvel regional o Governo Federal institua o modelo econmico financeiro mediante a Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco CODEVASF3. Aps a aplicao do modelo sistmico de integrao participativa, institudo com a lei Federal N 9.433, observa-se, na prtica, que o modelo burocrtico e o modelo econmico financeiro no deixaram de existir, e que no caso da Bacia do So Francisco, apresenta-se uma sobreposio dos modelos de gerenciamento na mesma regio. Para iniciar uma discusso do atual modelo necessrio descrever a base legal e institucional do mesmo expresso na Lei das guas. 3. Aspectos Institucionais do Atual Modelo de Gerenciamento dos Recursos Hdricos 3.1. Lei das guas A Lei das guas (Lei Federal N 9.433), consagrou alguns princpios da Conferncia Internacional sobre gua e o Meio Ambiente de Dublin de 1992. No texto da referida lei, encontram-se os princpios bsicos praticados hoje em todos os pases que avanaram na gesto dos recursos hdricos. Estes princpios4 so: a gua um recurso natural limitado, bem de domnio pblico e dotado de valor econmico; a gesto de recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo da gua; a bacia hidrogrfica a unidade territorial para a implementao da Poltica
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Nacional de Recursos Hdricos; a gesto de recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades. Foram estabelecidos os objetivos5 seguintes: assegurar atual e s futuras geraes a necessria disponibilidade de gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos; a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel; a preservao e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrente do uso inadequado dos recursos naturais. Estes objetivos se inserem no pensamento de sustentabilidade e desenvolvimento integral. As diretrizes6 de ao indicam o caminho a percorrer. So procedimentos a serem permanentemente observados na gesto dos recursos hdricos. A lei estabelece as seguintes diretrizes gerais: a gesto sistemtica dos recursos hdricos, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade; a adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do pas; a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; a articulao do planejamento de recursos hdricos com os dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; a articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras. Os instrumentos7 so os recursos de diferente natureza utilizados como suporte para percorrer os delineamentos definidos nas diretrizes. Dentre eles, destacam-se os Planos de recursos hdricos; a outorga de direitos de uso, como meio de assegurar e controlar os direitos de uso desses recursos; a cobrana pelo uso da gua; o enquadramento dos corpos de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua; e o sistema de informaes sobre recursos hdricos. Os Planos de Recursos Hdricos 8 visam fundamentar e orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o gerenciamento dos recursos hdricos, no longo prazo, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus programas e projetos. O seu contedo deve incluir o diagnstico da situao atual dos recursos hdricos, anlises e estudos prospectivos da dinmica scio-econmica, identificao de conflitos potenciais, metas de racionalizao de uso, projetos a serem implantados, diretrizes e critrios para a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, dentre outras, alm de medidas que visem proteo dos recursos hdricos. Sero elaborados por bacia hidrogrfica, por Estado e para o Pas, e se constituiro em elementos do Plano Nacional de Recursos Hdricos, a ser regulamentado. O enquadramento9 dos cursos dgua em objetivos de qualidade visa assegurar s guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate poluio, mediante aes preventivas permanentes. As classes de corpos de gua esto definidas pela legislao ambiental.
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Os objetivos da cobrana10 so: reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor; incentivar a racionalizao do uso da gua; obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. Ser cobrado o uso de recursos hdricos sujeitos outorga. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados. O Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos11 um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos, bem como sobre fatores intervenientes em sua gesto, com dados gerados pelos rgos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. So princpios bsicos para a sua organizao: descentralizao da obteno e produo de dados e informaes; coordenao unificada do sistema; acesso aos dados e s informaes garantido a toda a sociedade. Seus objetivos esto assim definidos: reunir, dar consistncia e divulgar os dados e informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos no Brasil; atualizar permanentemente as informaes sobre disponibilidade e demanda de recursos hdricos em todo o territrio nacional; fornecer subsdios para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos. Com relao outorga12 de direito de uso de recursos hdricos, o Sistema define que esto sujeitos outorga pelo poder pblico os seguintes usos de recursos hdricos: derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo; extrao de gua de aqfero subterrneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final; aproveitamento dos potenciais hidreltricos; outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. Estabelece, ainda, que a outorga efetivar-se- por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos estados ou do Distrito Federal, determinando que o Poder Executivo Federal se articule previamente com os dos estados e o do Distrito Federal para conceder outorgas de direitos de uso de recursos hdricos em bacias hidrogrficas com guas de domnio federal e estadual.

3.2 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos: Arranjo Institucional O Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos13, institudo pela Lei das guas, tem os seguintes objetivos: coordenar a gesto integrada das guas; arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hdricos; implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; planejar, regular e
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controlar o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; promover a cobrana pelo uso de recursos hdricos. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos: o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; a Agncia Nacional de guas; os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal; os Comits de Bacia Hidrogrfica; os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais e municipais, cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos; as Agncias de gua. Kettelhut et alii (1999, p. 25) mencionam que:
O sistema criado se sobrepe, mas no se ope, estrutura administrativa existente. A lei mantm as competncias dos organismos existentes e potencializa sua atuao. Cria somente os organismos necessrios execuo das novas atividades, as quais, por terem base territorial diversa da diviso poltico-administrativa do pas, no poderiam ser exercidas pelos organismos existentes, que possuem base municipal, estadual ou federal. A lei promove uma descentralizao da gesto: da sede do poder pblico para a esfera local da bacia hidrogrfica. Efetiva uma parceria do poder pblico com a sociedade civil organizada. O poder pblico abre mo de parcela dos poderes que, por sua natureza, podem ser compartilhados ou delegados. O poder decisrio passa a ser compartilhado nos Comits de Bacia Hidrogrfica e nos Conselhos Nacional ou Estadual de Recursos Hdricos. A lei autoriza a delegao s Agncias de gua da cobrana pelo uso da gua, mas mantm com o poder pblico o poder de outorgar direitos de uso. A lei busca assegurar viabilidade ao sistema: viabilidade financeira, ao destinar parte dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso da gua ao custeio dos organismos que integram o sistema e constituio dos financiamentos das intervenes identificadas pelo processo de planejamento; viabilidade administrativa, ao criar organismos de apoio tcnico, financeiro e administrativo aos colegiados do sistema.

4. Discusso do Atual Modelo de Gerenciamento de Recursos Hdricos A seguir discutiremos a aplicao do atual modelo de gerenciamento de recursos hdricos sob a perspectiva da origem do modelo e os problemas de adequao ao Brasil. 4.1 Origem do Modelo de Recursos Hdricos O atual modelo de gerenciamento de Recursos Hdricos fundamentado no modelo de gesto da Frana (LANNA, 1995). Na tabela 2 mostrado um quadro comparativo dos dois modelos, observando-se uma forte adaptao do modelo francs para a realidade brasileira.
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Esta pratica de adaptao de modelos gerados em um contexto diferente ao brasileiro no uma prtica exclusiva do Gerenciamento de Recursos Hdricos, pois observada em outras reas. Heredia (2000, p. 71) observa que:
De todos modos, es notrio el sesgo europesta que informa y condiciona las especulaciones de muchos tericos, especialmente aquellos de mayor gravitacin en el pensamiento latinoamericano sobre todo el que predomina en las universidades-. Estos tericos recurrem topicamente a la ejemplificacin con modelos, por lo que su utilizacin en un programa de ejemplificacin de la realidad latinoamericana requiere un esfuerzo cuidadoso de conversin de sus teorias. En este sentido resulta interesante la descripcin que hace Priscila Week sobre la aplicacin de teoras del primer mundo en el tercer mundo y los esfuerzos que algunos proponen para lograr la domesticacin de modelos extranjeros, lo cual puede representar la estratgia adecuada para la utilizacin de sus teoras luego de su reformulacin.

Dourojeanni e Jouravlev (2002) mencionam que:

Un erro bastante comn que se observa en algunos pases consiste en la tendencia de tratar de copiar experiencias ajenas sin prestar atencin ni con las condiciones institucionales, geogrficas y culturales, entre otras cosas, en que estas experiencias se aplican en sus paises de origen, ni a los resultados obtenidos efectivamente en la prctica. Tampoco se detienen a verificar su efectividad relativa con relacin a otras opciones de gestin, ni si son realmente aplicables en las condiciones imperantes en el pas importador.

Este prtica est fortemente arraigada nos entes de poder e nas universidades. Na bibliografia sobre gerenciamento de recursos hdricos, a doao de modelos de gesto europeus citada como exemplo a seguir, chegando-se ao caso de realizar estudos de aplicao direta destes modelos nas bacias brasileiras. Entende-se que o estudo de outros modelos, que deram certo em outros pases, necessrio para um amadurecimento de nossas idias e nos ajudem, em maior o menor grau, na elaborao de nossos prprios modelos. Deve-se ter claro que o processo de elaborao de um modelo, inserido em nosso contexto, estar fundamentado num estudo profundo de nossa realidade. Nesse sentido necessrio afirmar que a adoo de um modelo estrangeiro como base no processo de concepo de nosso modelo representa um erro pelo fato de estarmos tomando como ponto de partida uma realidade distinta da nossa.

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Tabela 2. Comparao entre os modelos de Gerenciamento de Recursos Hdricos da Frana e Brasil.

Frana Instituio da bacia hidrogrfica como unidade de planejamento Nacionalmente, as decises mais relevantes so tomadas pela Comisso Interministerial, composta pelos ministros cuja competncia est relacionada com os problemas do meio ambiente. Misso Interministerial da gua subordinada Comisso Ministerial, composta pelos diretores e chefes dos servios que, nos diversos ministrios, esto vinculados aos problemas hdricos. Comit Nacional da gua um rgo consultivo que rene os representantes dos usurios, das Coletividades Territoriais14, das administraes, das personalidades cientficas e os presidentes dos Comits de Bacia. No mbito da bacia Hidrogrfica institudo o Comit de Bacia, organismo de base do sistema que se constitui de partes iguais de representantes das trs categorias seguintes: representantes dos usurios (industriais, agricultores, associados de pescadores e turismo, distribuidores de gua e demais usurios); representantes das coletividades territoriais, usurios da gua e do Estado. Os representantes das duas primeiras categorias detm, pelo menos, dois teros do nmero total de cadeiras. Agncias de Bacia15.

Brasil A bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei N 9.433) Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) integra a estrutura do Ministrio do Meio Ambiente e o nvel mais alto do Sistema Nacional de Recursos Hdricos. O Conselho constitudo pelos representantes ministeriais do governo federal, dos governos estaduais, dos usurios da gua (privados e pblicos), e da sociedade civil. Compete ao Conselho subsidiar a formulao da Poltica de Recursos Hdricos e dirimir conflitos. A Agncia Nacional das guas (ANA) um rgo destinado a implementar o Sistema Nacional de Recursos Hdricos, outorga e fiscalizar o uso de recursos hdricos de domnio da Unio. Os Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos possuem as mesmas competncias do CNRH na escala estadual. rgo gestor ou entidade estadual encarregado de outorgar e fiscalizar o uso dos recursos hdricos no domnio do Estado. Comit de bacia constitudo por representantes do governo (da unio, dos Estados e dos municpios), dos usurios da gua e da sociedade civil. O nmero dos representantes dos poderes executivos ser a metade do total de membros. Agncias de Bacia16.

A seguir se far meno das dificuldades da aplicao do modelo considerando alguns aspectos das condies geogrficas e institucionais presentes nos dois paises. A abordagem limita-se a alguns pontos, devido ampla gama de variveis relacionadas aos aspectos mencionados incluindo os culturais. 4.2. Escala Geogrfica das Bacias Hidrogrficas Antes de iniciar nossa discusso, necessrio definir o termo regio. Considera-se, inicialmente, regio como uma unidade espacial concreta, partindo do pressuposto de que uma parte de um conjunto ou de uma unidade maior. Podemos concluir que o processo de definio e caracterizao de regies, a regionalizao, um instrumento de anlise do territrio. Heredia (1999, p.27) define regio como um termo vinculado ao solo. Com efeito, de uma viso antropolgica, recurso primrio para a existncia de uma sociedade so o solo e
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toda a natureza. Num contexto mais avanado, a regio tipificada sob os critrios socio-econmicos-ambientais. Neste sentido, a poltica de Recursos Hdricos brasileira tem um ponto de confluncia com as delimitaes de regio, pois estabelece a bacia hidrogrfica como unidade de gesto ambiental. Os aspectos geogrficos determinaram em muitos casos a conformao de regies, pelo fato de que foi em torno dos cursos principais de gua que as primeiras atividades de contato socioeconmico-cultural foram estabelecidas entre as diferentes sociedades contidas na bacia hidrogrfica. A seguir, mostram-se, na tabela 3, informaes das dimenses territoriais e distribuio populacional por bacias hidrogrficas na Frana e Brasil. O territrio da Frana tem uma superfcie total de 547.700 km2, com uma densidade populacional de 101,2 hab/km2, e abrange seis bacias hidrogrficas. A extenso territorial do Brasil de 8.512.000 Km2 e, das onze bacias inseridas no seu territrio, cinco apresentam dimenses superiores a toda a Frana; sua densidade populacional de 18,5 hab/Km2; das onze bacias, oito possuem densidade populacional menor do que a de Adaur-Garonne, a menor apresentada na Frana. Considerando unicamente a extenso territorial das bacias como delimitador de regies, pode-se observar que na Frana as bacias envolvem regies de planejamento e no Brasil as bacias envolvem macro-regies: em um estudo comparativo da escala entre os dois paises, observa-se que as bacias brasileiras representam regies de corte continental na Europa.
Tabela 3. Informaes sobre distribuio da populao nas reas das bacias hidrogrficas
Superfcie (Km2) 96600 19600 31500 130000 115000 155000 547700 Densidade % (hab/Km2) 30,7 176,0 8,3 234,7 7,2 127,0 21,7 92,3 11,4 54,8 20,8 74,2 100,0 101,2 4,3 2,2 0,3 19,6 7,5 7,4 15,4 1,2 31,8 2,4 7,9 100 1,7 4,6 5,3 32,4 18,5 48,3 79,9 4,9 56,9 21,6 55,5 18,5

Bacia Hidrogrfica Seine-Normandie Artois-Picardie Rhin-Meuse Rhne-Mediterrane-Corse Adaur-Garonne Loire-Bretagne

% Populao na Bacia 17,6 17000000 3,6 4600000 5,8 4000000 23,7 12000000 21,0 6300000 28,3 11500000 100,0 55400000 45,8 8,9 0,9 11,2 7,4 2,8 3,6 4,3 10,3 2,1 2,6 100 6687893 3503365 406324 30846744 11734966 11681868 24198545 1820569 49924540 3837972 12427377 157070163

FRANA

Amazonas (territrio no Brasil) 3900000 Tocantins 757000 Atlntico Norte 76000 Atlntico Nordeste 953000 So Francisco 634000 Atlntico Leste 1 242000 Atlntico Leste 2 303000 Paraguai (territrio no Brasil) 368000 Paran 877000 Uruguai (territrio no Brasil) 178000 Atlntico Sudeste 224000 8512000

BRASIL

*Populao do Brasil com base no ano de 1996 116

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Tomando-se em considerao o aspecto da escala, surge uma dvida: ser que elementos do modelo de gesto francs (a bacia como unidade de planejamento, a aplicao de instrumentos legais e financeiros de planejamento os planos de recursos hdricos, a cobrana, a outorga e o enquadramento dos corpos de gua e a instituio do Sistema Nacional de Recursos Hdricos Conselho Nacional, Conselhos Regionais, Comits de Bacia e Agncias de Bacia) evoluiriam ou seriam esboados como tais, se consideramos o fator de escala continental presente no Brasil? Haver resposta a este questionamento na medida em que se faa uma avaliao complexa e integral da aplicao do atual modelo de gesto brasileiro. 4.3 Alguns Aspectos Institucionais na Aplicao do Modelo de Gerenciamento dos Recursos Hdricos No que se refere aos entes administrativos do poder pblico, a Frana conta com mais de 37.000 entes pblicos, dos quais 36.800 so municpios, 100 so departamentos e 26 so regies; este ltimo grupo foi criado em 1982 e no entrou em funcionamento at 1986. No tocante aos municpios, a partir da entrada em vigor das leis de descentralizao em 1982 e 1983, a competncia abrange os seguintes campos: distribuio de gua, saneamento e possibilidade de interveno no mbito econmico social. Os departamentos so os entes que mais se beneficiaram com as transferncias das competncias do Estado, mantendo suas antigas funes de assistncia social e da inspeo de estradas (construo e condicionamento da rede). Assim, desde 1982, exercem novas funes nas matrias de transporte, moradia, sade, ensino e poderes de interveno econmica. As regies so centros de deciso e ao na matria de ordenamento territorial, ensino (institutos), formao profissional, transporte, cultura e inclusive pesquisa. Sob este panorama de ordenamento da administrao pblica se sobrepe a figura da bacia hidrogrfica. Na prtica, a bacia representaria uma macro-regio na qual estariam inseridos os entes administrativos (municpios, departamentos e regies) nela contidos. Este aspecto institucional do poder pblico muito importante para o processo de gesto na bacia, pois permite concentrar as aes e competncias, dos entes administrativos envolvidos e dos outros atores participantes do processo de gesto, na regio definida como unidade de planejamento ambiental. No caso do Brasil, deve-se considerar que uma Republica Federativa, inspirada no modelo dos Estados Unidos de Amrica, pelo qual existem trs entes administrativos no seu territrio: o governo Federal, os Estados e os Municpios. Em cada ente administrativo so definidas estruturas setoriais tratando diferentes assuntos socio-econmicos-ambientais: energia, agricultura, turismo, economia, etc. Sendo que a gesto e inferncia de cada setor so delegadas a um Ministrio (no Governo Federal) ou Secretaria (em estados e municpios). O uso dos recursos hdricos vinculado de forma direta ou indireta com atividades contidas em
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diferentes setores. Ento se pode afirmar que o tema de gerenciamento dos recursos hdricos realiza um corte transversal nos diferentes setores, colocando o processo do planejamento e gesto em um contexto multisetorial. As relaes entre Governo Federal, Governo Estadual e Municipal se caracterizam por um eterno conflito de sobreposies de domnio e administrao dos rgos e organismos envolvidos com o uso dos recursos hdricos, nestes nveis e em seus diferentes setores, devido falta de definio de funes e competncias. Este conflito devido, principalmente, coexistncia de diferentes modelos de gerenciamento de recursos hdricos modelo burocrtico, modelo econmico financeiro e modelo participativo no mesmo territrio. Para se ter uma idia deste grau de complexidade, menciona-se, como exemplo, as dificuldades apresentadas no emprego dos planos de recursos hdricos como instrumentos de gesto dos Recursos Hdricos. Este instrumento pretende adequar o uso, o controle e a proteo do ambiente hdrico s aspiraes expressas pelos usurios e pelas polticas governamentais, por intermdio da coordenao e implementao de projetos. interessante a determinao de haver um plano em trs nveis: nacional, estadual e regional (por bacia hidrogrfica), o que impe a existncia, pelo menos terica, de um nico interesse, e pe a importncia regional em uma perspectiva nacional, o que obriga ao cumprimento das metas e otimizao dos recursos. Na prtica, o processo de elaborao dos planos nestes trs nveis dificultado pelos seguintes motivos: - No existe uma metodologia de elaborao de planos: por exemplo, no ficou clara a ordem de elaborao dos planos segundo escalas, sendo que alguns Estados consideram que primeiro necessrio elaborar os planos diretores das bacias e aps com base neles, constituir o Plano Estadual, e outros Estados consideram que antes de partir a elaborao dos planos diretores da bacia necessrio elaborar o Plano Estadual; - No ficou claro o grau de detalhamento dos planos nestes nveis; - Cada Estado optou por um arranjo institucional prprio, sendo que em estados vizinho e que compartilham uma mesma bacia hidrogrfica encontrada uma estrutura de gesto dos recursos hdricos diferenciada, o que traz problemas de articulao de medidas conjuntas; - O processo de desenvolvimento, institucional e jurdico, do gerenciamento dos recursos hdricos em cada Estado diferente, sendo que em alguns estados j se fala de mecanismos de implementao da cobrana pelo uso da gua, em outros ainda nem ficou estabelecido qual seria o rgo gestor estadual; - O problema na implementao do sistema de gesto dos recursos hdricos a nvel estadual dificulta o processo de elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos. O problema no processo de elaborao dos planos, no nvel nacional, estadual ou regional (bacia hidrogrfica), reflexo da forte autonomia do poder poltico-administrativo dos Estados. No adianta um Estado possuir um sistema de
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gerenciamento de recursos hdricos avanado se na mesma regio outro Estado apresenta srios problemas de verticalidade setorial falta de articulao multisetorial. Assim como os exemplos citados anteriormente, podem-se mencionar outros exemplos da dificuldade de aplicao do modelo de gerenciamento dos recursos hdricos. Entende-se que o processo de implementao da poltica atual de recursos hdricos no ser vivel unicamente com uma reforma parcial da atual estrutura institucional vinculada de forma direta aos recursos hdricos. O xito da aplicao da atual Poltica deve ser fundamentado na reforma integrada das instituies do Estado. Nesse enfoque, a seguir, discutem-se algumas propostas que amenizem os problemas da aplicao do atual modelo de gerenciamento adotado pelo Brasil. 5. Algumas Propostas para Viabilizar a Aplicao do Modelo de Gerenciamento dos Recursos Hdricos. Apesar de a constituio de 1988 trazer nos seus fundamentos o reconhecimento do poder local, mediante disposies que reconheciam a autonomia das prefeituras, no transcurso do tempo constata-se que este reconhecimento do poder local no est sendo consolidado com medidas de descentralizao efetiva. Arajo (1998) define:
A Descentralizao vista como processo de transferncia da autoridade e do poder decisrio de instncias mais elevadas para instncias de unidades espacialmente menores, entre as quais o municpio e as comunidades, conferindo capacidade de deciso e autonomia de gesto para as unidades territoriais de menor amplitude e escala. Representa uma efetiva mudana da escala de poder, conferindo s unidades comunitrias e municipais capacidade de escolha e definio sobre suas prioridades e diretrizes de ao e sobre a gesto de programas e projetos. No pode, portanto, ser confundida com desconcentrao, que representa apenas a distribuio da responsabilidade executiva de programas, projetos e atividades, sem transferncia da autoridade e autonomia decisria. Vale esclarecer, tambm, que o processo de descentralizao pode dar-se de duas formas diferentes e complementares: a. descentralizao Estado-Estado transferncia de funes e responsabilidades de gesto de instncias espacialmente diferenciadas, da mais ampla para a mais reduzida e local. Inclui a transferncia de funes e responsabilidades da Unio para Estados e municpios e dos Estados para municpios e a transferncia de responsabilidades dentro da mesma instncia para suas unidades descentralizadas no espao (do INCRA, em Braslia, para as Superintendncias Regionais, por exemplo); b. descentralizao Estado-Sociedade democratizao da gesto e transferncia para a sociedade da capacidade de deciso e execuo de atividades, gesto de recursos e prestao de servios, tradicionalmente concentradas nas mos das unidades estatais e governamentais. Esta 119

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descentralizao pode ser diferenciada em dois cortes, segundo o tipo de repasse de responsabilidades: deciso e deliberao - com transferncia de responsabilidades na definio das polticas e execuo transferncia para a sociedade da funo executiva dos projetos, atividades e servios pblicos (terceirizao com diversas formas de participao e regulao pblica).

No Brasil o processo o processo de descentralizao est sendo dado em certos setores tais como educao (restrito ao ensino fundamental) e sade. Na atualidade, tambm est discutindo-se a descentralizao dos setores turstico e agrcola. As experincias de descentralizao em mdia tm sido bem sucedidas, trazendo melhoras na aplicao de programas e eficincia no uso dos recursos financeiros. Por que falar de descentralizao e modelo de gerenciamento de recursos hdricos? Lembramos que o atual modelo de gerenciamento de recursos hdricos foi inspirado no modelo da Frana, sendo que o que viabiliza este modelo, neste pas, a forte descentralizao dos entes administrativos, na modalidade EstadoEstado e Estado-Sociedade. No caso do Brasil, o modelo de gerenciamento apresenta problemas de aplicao na sua plenitude, devido, fundamentalmente, falta de transferncia do poder decisrio das instncias administrativas superiores para as inferiores, assim como da transferncia do poder pblico para a sociedade. Isto cria um impasse no processo de planejamento no contexto de bacia hidrogrfica. Citamos como exemplo a descentralizao da administrao da gua e esgoto ao nvel local municipalizao das empresas de abastecimento de gua e de tratamento de esgoto. Na realidade, no existe nenhum sentido no fato de o Estado e o Governo federal manterem o poder decisrio dos programas de saneamento bsico, sendo que os tipos de aes programticas dos projetos estaro inseridos numa escala menor referente ao municpio salvo que tratemos de regies metropolitanas de grande porte, neste caso estaremos falando de dois ou mais municpios envolvidos na regio. Uma estratgia para tornar vivel o modelo seria mediante a unio de esforos dos atores envolvidos na gesto de recursos hdricos em prol de um processo de descentralizao efetiva do poder decisrio entre os entes do Estado e a Sociedade. Deve-se orientar a pesquisa no sentido de avaliar e identificar os fatores negativos e favorveis, referentes gesto, que a atual estrutura administrativa traz para a aplicao do modelo de gerenciamento dos recursos hdricos. Tambm necessrio introduzir no ambiente cientfico e tcnico dos recursos hdricos a discusso do processo de descentralizao de setores direta ou indiretamente vinculados ao tema. necessrio repensar a possibilidade de adotar uma nova unidade de planejamento comum a outras reas, no necessariamente a bacia hidrogrfica. Pode-se adotar o municpio como uma unidade alternativa inserida na Bacia Hidrogrfica. Municpios com um forte poder decisrio sobre setores vinculados
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aos recursos hdricos facilitaro o processo de planejamento e gesto no contexto regional bacia hidrogrfica. No nvel municipal, o processo de transferncia do poder decisrio do poder pblico sociedade mais simples. Ento, estar sendo constitudo um mecanismo decisrio de baixo para acima, que um dos princpios da Poltica de Recursos Hdricos. Acreditamos que o processo de descentralizao do poder decisrio representar o principal mecanismo real para facilitar a aplicao desta poltica.

NOTAS
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Doutor em Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental, Consultor da UCSal e Bolsista Recm Doutor pela FAPESB no Programa de Educao e Contemporaneidade PEC-UNEB. 2 Mestre em Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental, Engenheira de Meio Ambiente Pleno da PETROBRAS. 3 A Comisso do Vale de So Francisco CVSF foi reestruturada, passando a denominarse Superintendncia do Vale do So Francisco SUVALE. Em 1974, a Superintendncia foi substituda pela Companhia de Desenvolvimento do Vale de So Francisco CODEVASF, atualmente vinculada ao Ministrio da Integrao Nacional, com sede e foro no Distrito Federal. A Companhia tem por finalidade o aproveitamento, para fins agrcolas, agropecurios e agroindustriais, dos recursos de gua e solo dos Vales do So Francisco e do Parnaba, diretamente ou por intermdio de entidades pblicas e privadas, promovendo o desenvolvimento integrado de reas prioritrias e a implantao de distritos agroindustriais e agropecurios. 4 Lei Federal n 9.433, Ttulo: Da Poltica de Recursos Hdricos, Captulo I : Fundamentos. 5 Ibidem, Captulo II: Dos Objetivos. 6 Ibidem, Captulo III: Das Diretrizes Gerais de Ao. 7 Ibidem, Captulo IV: Dos Instrumentos. 8 Ibidem, Captulo IV, Seo I: Dos Planos de Recursos Hdricos. 9 Ibidem, Captulo IV, Seo II: Do Enquadramento dos Corpos de gua em Classes, Segundo os Usos Preponderantes da gua. 10 Ibidem, Captulo IV, Seo IV: Da Cobrana do Uso de Recursos Hdricos. 11 Ibidem, Captulo IV, Seo VI: Do Sistema de Informaes Sobre Recursos Hdricos. 12 Ibidem, Captulo IVs, Seo III: Da Outorga de Direitos de Uso de Recursos Hdricos. 13 Ibidem, Captulo I: Dos Objetivos e Composio. 14 Personalidade de direito pblico, composta por Communes municpios Departamentos e Regies. As leis de descentralizao de 1982 e 1983 reforaram as competncias das Coletividades Territoriais no domnio da organizao do territrio e de urbanismo. Consequentemente, elas se tornaram as principais operadoras em matria de saneamento, abastecimento, potvel e tambm no domnio de gesto dos cursos de gua. No entanto, o poder de polcia continua com o Estado (polcias das guas, da pesca, da navegao, etc.), Hurbert et alii (2002). 15 As Agncias de Bacia so organismos pblicos que tm personalidade civil e autonomia financeira; tm como objetivo facilitar as diversas aes de interesse comum bacia ou ao grupo de bacias e so encarregadas de ajudar financeira e tecnicamente a luta contra a poluio da gua e o planejamento racional dos recursos hdricos. Fundamentalmente, as intervenes das agncias so em atribuio de subsdios e emprstimos a pessoas fsicas 121

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e jurdicas para a realizao de obras de interesse comum e contribuir execuo de estudos e pesquisas. Para equilibrar seus oramentos as agncias so autorizadas a criar suas fontes de financiamento mediante multas e cobrana pelo uso da gua (SETTI et alii 2001, p.171). 16 As Agncias de guas exerceram a funo de secretrias executivas dos respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica, A viabilidade financeira da Agncia assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos (Lei Federal n 9.443).

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