Legislar para La Igualdad 9

CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GENERO
Mtra. Mara de los ngeles Corte Ros Directora General del CEAMEG
Contenido
Nm. 1. 2. Artculo Iniciativas presupuestarias sensibles al gnero Los presupuestos pblicos con enfoque de gnero y las polticas de igualdad entre mujeres y hombres Avances en la LX Legislatura de la Cmara de Diputados con relacin al presupuesto pblico para la igualdad de gnero La importancia de los diagnsticos con perspectiva de gnero en la definicin de las polticas pblicas La participacin poltica de las mujeres en las polticas pblicas en Mxico Pgina 3 16
Editorial
El enfoque de gnero en el diseo de polticas, presupuestos y legislacin, contribuye al cumplimiento de los derechos humanos de las mujeres, la reduccin de desigualdades entre mujeres y hombres, as como al fortalecimiento de la base social y democrtica de un pas. En este nmero 9 de la Revista Legislar para la Igualdad del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero, compartimos cinco trabajos elaborados en el Centro sobre presupuestacin con enfoque de gnero. Los tratados y acuerdos internacionales en el marco del derecho internacional, exige a los Estados parte el respeto, la proteccin y el cumplimiento de los derechos humanos de sus ciudadanos y ciudadanas, lo que supone la obligacin de los pases a la ejecucin de acciones que generen resultados en este sentido. Para el respeto efectivo de los derechos humanos es necesario que se destine un presupuesto con este propsito. El desafo de pensar los presupuestos gubernamentales en relacin con los derechos humanos reside en buscar mecanismos para conciliar los distintos derechos, obligaciones y limitaciones implcitas en estos dos temas. (Diane Elson, 2005) La definicin de un presupuesto de egresos que el Poder Ejecutivo hace al Poder Legislativo y que finalmente se aprueba, no es slo un trmite, ni tiene nicamente criterios tcnicos econmicos, en l intervienen diversas posiciones, teoras, tendencias ideolgicas, presiones de grupos de inters, etctera. Por ello Pregs Govebder, ex titular del Comit Parlamentario Sudafricano para la Mejora del Nivel de Vida y la Condicin Jurdica y Social de la Mujer, opinaba que. El presupuesto refleja los valores de un pas. Si tenemos el propsito de favorecer los derechos humanos de las mujeres, protegerlos y garantizarlos en un marco de igualdad, tiene que verse reflejado en la programacinpresupuestacin de los planes financieros de un pas as como en sus normas de operacin. El CEAMEG tiene como una de sus responsabilidades el dar seguimiento al presupuesto y gasto etiquetado para mujeres y la equidad de gnero, por ello la reflexin que proponemos en este nmero de la revista, tiene la certeza de que se trata de un requisito sin el que no es posible resolver, respetar, hacer exigibles y justiciables los derechos humanos de las mujeres
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REVISTA BIMESTRAL CEAMEG AO 3, VOL. 9, 2009. PUBLICACIN DEL CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GNERO DE LA H. CMARA DE DIPUTADOS, LXI LEGISLATURA, AV. CONGRESO DE LA UNIN NO. 66, EDIFICIO D ,PRIMER NIVEL, COLONIA EL PARQUE, MXICO D.F. TEL.EFONO 5036 0000 ext. 59202 PROHIBIDA SU VENTA PUEDE SER UTILIZADO PARA FINES DE DIFUSIN, SIEMPRE Y CUANDO SE RESPETEN LOS DERECHOS DE AUTOR. EL CONTENIDO NO NECESARIAMENTE REFLEJA LA OPININ DE LA CMARA DE DIPUTADOS. MARZO . ABRIL DE 2009
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Iniciativas
presupuestarias sensibles al gnero: Retomar el modelo chileno en Mxico?
Introduccin
Autora: Graciela Gonzlez Zetina
Utilizar la perspectiva de gnero para elaborar un presupuesto pro-igualdad es un proceso en construccin para el que no existen modelos nicos (Israel, 2008). Como seala Hofbauer (2003), la complejidad del mismo implica la sensibilizacin y concientizacin respecto al gnero en todos los niveles de gobierno, as como la definicin de pasos concretos a seguir por las y los funcionarios pblicos dentro de las estructuras gubernamentales, tomando en cuenta las caractersticas de cada pas. En un presupuesto basado en resultados1, como el que actualmente se instrumenta en nuestro pas, es necesario que se considere la igualdad de gnero como una dimensin importante de la medicin de los logros obtenidos por las acciones de poltica pblica, ya que las inequidades entre grupos de poblacin agregan costos y, al hacerlo, socavan la eficiencia presupuestaria (Sharp, 2003). Debe reconocerse que el
Antroploga Fsica, egresada de la Escuela Nacional de Antropologa e Historia y pasante de maestra en la misma especialidad, Premio Nacional INAH 2001 Javier Romero a mejor tesis de licenciatura. He trabajado en reas de Antropologa Nutricional y Demografa Antropolgica, en relacin con crecimiento infantil y anlisis de informacin, indicadores y polticas pblicas sobre poblacin y pueblos indgenas, principalmente. Desde 2006 soy investigadora del CEAMEG en los temas de participacin econmica de las mujeres, seguimiento de polticas pblicas y presupuestos pblicos sensibles al gnero. Cuento con algunos artculos publicados y colaboraciones en publicaciones institucionales sobre situacin de las mujeres y los pueblos indgenas, as como de anlisis presupuestal desde la perspectiva de gnero. 1 El Presupuesto Basado en Resultados (PBR) consiste en un conjunto de actividades y herramientas de apoyo a las decisiones presupuestarias, basadas en informacin sistemtica sobre los resultados del ejercicio de los recursos pblicos. Su finalidad es mejorar la calidad del gasto pblico federal y promover una ms adecuada rendicin de cuentas, para fortalecer las polticas, programas pblicos y desempeo institucional cuyo aporte sea decisivo para generar las condiciones sociales, econmicas y ambientales para el desarrollo nacional sustentable.
enfoque de gnero contribuye a hacer ms efectivo el gasto pblico (Schneider, 2007), pues un presupuesto que tenga como prioridad eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres permite un mayor desarrollo social, econmico y poltico para la sociedad en su conjunto (Cedano, 2006)2. La instrumentacin de presupuestos por resultados tuvo una amplia acogida a principios de los aos ochenta del siglo veinte en diversos pases (Robinson, 2003); entre los que destacan los miembros de la Commonwealth, pues varios de ellos, a su vez, han sido pioneros en la puesta en marcha de presupuestos sensibles al gnero (CEAMEG, 2007b; Budlender y Hewitt, 2002). Durante la dcada de los 90 se desarrollaron diversas modalidades de presupuestos orientados a o basados en resultados (PBR), en los que Chile ha sido uno de los pases de vanguardia al vincular un sistema de evaluacin al proceso presupuestal (Robinson, 2008). Los presupuestos por resultados son un marco propicio para la inclusin de la perspectiva de gnero (Israel, 2008), ya que una de las bases de ambos tipos de presupuestos es la evaluacin de los resultados de acciones, programas y gasto, en tanto impacto diferenciado entre la poblacin. Es posible afirmar que las experiencias internacionales evidencian que la perspectiva de gnero puede formar parte sustantiva de la instrumentacin de los presupuestos orientados a resultados y que el caso chileno cobra particular relevancia como referente para nuestro pas ya que Mxico lo toma como modelo para la instrumentacin del presupuesto orientado a resultados actualmente en marcha.
2 Cabe subrayar que al hablar de presupuestos pblicos con enfoque de gnero, se hace referencia generalmente a los egresos; siendo los ingresos y la poltica fiscal temas menos abordados.
El PBR representa un proceso que busca modificar el volumen y la calidad de los bienes y servicios pblicos (productos), a partir de consideraciones objetivas para la asignacin de fondos a aquellos programas que sean pertinentes y estratgicos para obtener los resultados esperados (www.hacienda.gob.mx).
As, se presenta una oportunidad estratgica para avanzar sustancialmente en la incorporacin de la perspectiva de gnero en el proceso presupuestal de manera transversal y, con ello, dotarlo de elementos que potencian los resultados de las acciones y los recursos pblicos. Las experiencias en otros pases latinoamericanos En aos recientes diversos pases de la regin, con el apoyo de organismos internacionales, han implementado algunas medidas a fin de contar con presupuestos sensibles al gnero: Dentro de las acciones recientes llevadas a cabo podemos mencionar a Ecuador, donde, a partir de cambios constitucionales, existe el mandato de incorporar el enfoque de gnero en los planes y programas. Actualmente este pas dispone de un proyecto de incorporacin del enfoque de gnero en la poltica fiscal y presupuestaria, cuyo principal logro consiste en la inclusin de dicho enfoque en el catlogo funcional y en el orientador del gasto, lo que implica que la generacin de estadsticas y el monitoreo del gasto tambin lo incorporen (Arvalo, 2008). Asimismo, en El Salvador el Poder Legislativo ha propuesto una iniciativa que va ms all del anlisis presupuestal desde la perspectiva de gnero, pues busca intervenir directamente en la elaboracin presupuestaria (PNUD, 2006; AGEM 2008). Tambin se han desarrollado propuestas para incorporar una clave presupuestal de gnero que permite la identificacin de los recursos asignados para mujeres y equidad de gnero, como en el caso de Guatemala (Seprem, 2003), as como la incorporacin de la perspectiva de gnero en la gestin pblica llevada a cabo en Chile, de la cual se presentarn algunos aspectos.
Chile El Sistema de Enfoque de Gnero del Programa de Mejoramiento de la Gestin de Chile, cuyo objetivo es incorporar la perspectiva de gnero en los productos que entrega cada institucin, es una experiencia pionera que genera inters en el mbito internacional y busca transversalizar la perspectiva de gnero (von Borries, s.f.; Guerrero, 2005). Desde 2002 el programa marco para la mejora de la gestin incorpor un rea de enfoque de gnero a su sistema, que es comn para todas las instituciones del sector pblico. Por ejemplo, se incluye un balance de gestin integral sobre recursos humanos de las dependencias y un reporte de avances de acciones con perspectiva de gnero (Israel, 2008; Ministerio de Hacienda, 2007). Cabe resaltar que esta estrategia incluye un mecanismo de incentivos y aumento de remuneracin de funcionarias y funcionarios, ligado al desempeo institucional al cumplirse con ciertas metas de gestin en la materia, previamente acordadas con el Ministerio de Hacienda, como son la capacitacin para programar y presupuestar con perspectiva de gnero, aplicada en la integracin de los instrumentos presupuestales y en la definicin de los objetivos de los programas (Guerrero, 2005; Ministerio de Hacienda, 2007). A partir de 2006, el Servicio Nacional de la Mujer (Sernam) revisa la pertinencia de desagregar los indicadores de desempeo por sexo y tambin define si las evaluaciones de los programas deben incluir la perspectiva de gnero (Israel, 2008). Entre los aspectos sobre los cuales emite una validacin se encuentran: medios de verificacin para constatar que las actividades incorporan perspectiva de gnero como parte del diagnstico, la realizacin de anlisis de
gnero de la misin, objetivos estratgicos, productos, sistemas de informacin que permitan dar cuenta de inequidades, brechas y barreras de gnero, as como la desagregacin de informacin por sexo, explicando las implicaciones de gnero, entre otros aspectos (Sernam, 2008). Como parte de dicho sistema, dentro de los instrumentos presupuestales que identifican las asignaciones de recursos, as como los objetivos, metas e indicadores (ver figura 1), se cuenta con una casilla de verificacin que registra si se incorpor la perspectiva de gnero en el proceso de provisin de los productos; esto es, en el proceso de diseo, implementacin, seguimiento y evaluacin de los productos (Armijo, 2006). Como ya se sealaba, la respuesta est
gasto asignado para mujeres y para la equidad de gnero (CEAMEG, 2006). La propuesta para incorporar la perspectiva de gnero en el proceso presupuestal elaborada por el CEAMEG (Corte, 2007), considera algunos de los elementos sealados anteriormente, a partir de los cuales a continuacin se desarrolla un par de propuestas que retoman la experiencia chilena. Se refieren a medidas de carcter transversal, toda vez que no se restringen a un grupo de programas, sino que estn orientadas a formar parte de la estructura programtica, as como del conjunto de medidas enfocadas a mejorar el modelo de gestin pblica, las cuales tambin implican modificar la estructura programtica a travs de la creacin de nuevos programas presu-
Figura 1. Validacin de la incorporacin de la perspectiva de gnero en la provisin de productos utilizada en Chile
Fuente: Tomado de Armijo (2006).
validada por el mecanismo nacional de las mujeres de dicho pas. Varios de los pasos iniciales para integrar la perspectiva de gnero en los presupuestos pblicos se vinculan con la modificacin de la estructura programtica, como son contar con informacin desagregada por sexo y una estructura presupuestal que permita visualizar el
puestarios. Por ello, resulta conveniente revisar brevemente en qu consiste tal instrumento presupuestal. 1. Conformacin de la estructura programtica La estructura programtica permite identificar el entramado administrativo, econmico, y funcional programtico del
gasto pblico (CEFP, 2006). Cumple dos propsitos, sealados en la LFRH:

Define las acciones de los ejecutores del gasto para alcanzar sus objetivos y metas, acordes con las polticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en los programas y presupuestos. Ordena y clasifica dichas acciones para delimitar la aplicacin del gasto a fin de conocer el rendimiento esperado de la utilizacin de los recursos pblicos.
de apreciarse en la figura anterior, es en el nivel de desagregacin de programa presupuestario donde los elementos programticos se vinculan con las categoras programticas. A partir de 2008 se introdujo la categora de Programa Presupuestario (PP), en sustitucin de la denominada Actividad Prioritaria (incluida en aos anteriores), y los elementos programticos se incorporan a travs de una matriz de indicadores para resultados que posibilita la identificacin, medicin y evaluacin del impacto social y econmico del gasto pblico. Cada unidad responsable o unidad ejecutora del gasto debe identificar los programas presupuestarios a travs de los cuales realizar sus acciones. Los PP de gasto programable se clasifican en distintas modalidades, en funcin de la cual le corresponden indicadores estratgicos o de gestin.
Se encuentra conformada por un conjunto de categoras y elementos programticos (ver figura 2); en ella se integran las clasificaciones funcional (Grupo Funcional, Funcin y Subfuncin), programtica (Actividad Institucional y Programa Presupuestario) y geogrfica (Entidad Federativa) (CEFP, 2008).
Figura 2.
Estructura programtica 2009

Clasificacin CATEGORAS PROGRAMTICAS Grupo Funcional (GP) Funcional Subfuncin (SF) Funcin (F) Misin (M) (a nivel de dependencia o entidad) ELEMENTOS PROGRAMTICOS
Actividad Institucional (AI) Programtica Programa Presupuestario (PP) (Modalidades) Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) Indicadores de desempeo Metas
Objetivos (O) Fin Propsito Componente Actividad Geogrfica Entidad Federativa
Fuente: CEAMEG, a partir de SHCP, 2008e.
Las categoras programticas clasifican e integran las asignaciones presupuestales; los elementos programticos permiten valorar los resultados alcanzados por el ejercicio de las asignaciones presupuestales. Como pue-
Esta clasificacin tiene por objetivo organizar en forma incremental la aplicacin de la metodologa de marco lgico para la elaboracin de la matriz de indicadores a los programas presupuestarios regulares del gasto
programable de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (CEFP, 2008: 4). Los cambios en la estructura programtica estn considerados como parte de la instrumentacin gradual e incipiente de un presupuesto orientado a resultados actualmente en marcha3, los cuales reflejan que el proceso de implantacin del presupuesto basado en resultados requiere un periodo de prueba y error, con ajustes continuos (CEFP, 2008: 5). Cabe sealar que la finalidad de contar con programas presupuestarios es vincular el proceso de programacin con la planeacin, pues a travs de esta categora se busca alinear los objetivos sectoriales de cada dependencia con el PND 2007-2012; sin embargo, no todos los programas consignados en el PND 2007-2012 son susceptibles de asociarse a metas y montos presupuestales (CEFP, 2008). Los recursos presupuestales asociados a programas que no se encuentran desglosados en la estructura programtica del presupuesto no estn directamente vinculados a metas ni indicadores de evaluacin del gasto (Fundar, 2007). Por este motivo, se ha
3 Entre 2008 y 2009 los programas presupuestarios se han modificado, de suerte que para el ejercicio fiscal 2008 (SHCP, 2008d), stos se clasificaban en : Programas Federales: Sujetos a reglas de operacin (S) y Otros programas de subsidio (U). Proyectos de Inversin (K). Desempeo de las Funciones: Prestacin de Servicios Pblicos (E); Provisin de Bienes Pblicos (B); Planeacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas (P); Promocin y fomento (F); Regulacin y supervisin (G); Relevantes (R); Obligaciones Jurisdiccionales (L); Pensiones y jubilaciones (J); Aportaciones estatutarias (T) y Gasto Federalizado (I). Entre este tipo de programas presupuestarios se encuentran las actividades de Apoyo: Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional (M) y Apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin (O).
sealado la necesidad de realizar las adecuaciones necesarias a la estructura programtica y al sistema de informacin de gasto pblico, a fin de identificar y dar seguimiento al presupuesto integral de la Administracin Pblica Federal en el tema del adelanto de las mujeres y equidad de gnero (CEAMEG, 2006). Es reconocido que las modificaciones a la Estructura Programtica vinculadas con la instrumentacin de un presupuesto orientado a resultados han ocasionado una mayor opacidad de la misma, pues la posibilidad de identificar y seguir las asignaciones presupuestales es menor que en administraciones anteriores (Garza, 2007; Lavielle 2007). As, la actual estructura programtica, utilizada para la presentacin del PPEF 2008 y 2009, ha limitado aun ms la identificacin y anlisis de todos los programas y acciones dirigidos a mujeres o a la igualdad de gnero, esto es, el denominado gasto etiquetado para mujeres o igualdad de gnero (GEMIG).4 La vinculacin entre los elementos programticos resulta fundamental para monitorear y evaluar los resultados de las asignaciones presupuestales, en trminos de su contribucin a los logros obtenidos por las estrategias relevantes de la poltica nacional. Se trata de la inclusin obligatoria de metas e indicadores que permitan valorar diferentes dimensiones de los programas o acciones federales entre ellas, las implicaciones en trminos de igualdad de gnero, a fin de contar con informacin desagregada sobre la poblacin objetivo y propuestas de indicadores para promover el avance del proceso de vinculacin de programacin-planeacin,
Para 2009 (SHCP, 2008b y 2008d), se agregaron los programas presupuestarios de: Fuerzas Armadas (A)- desempeo de funciones. Compromisos del gobierno federal: Desastres Naturales (N). Obligaciones del Gobierno Federal: Fondos de estabilizacin (Y), Fondos de inversin y reestructuracin de pensiones (Z).
Si bien esta herramienta analtica constituye solamente un paso previo para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero, muestra que las modificaciones hechas a la estructura programtica pueden obstaculizar o favorecer el seguimiento de las asignaciones y el ejercicio presupuestal.
independientemente de que atiendan a mujeres u hombres. 3. Validacin de la incorporacin de la perspectiva de gnero durante el proceso de planeacin -programacinpresupuestacin Esta medida consiste en determinar si los programas o acciones incorporan la perspectiva de gnero. Una distincin de este tipo ha sido propuesta por el Ejecutivo federal en la Exposicin de Motivos del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PPEF) 2009 (SHCP 2008a) la cual, aunque es pertinente, resulta limitada:5 Se buscar (...) identificar los bienes y servicios que generan impactos diferenciados por gnero, particularmente aquellos que benefician especficamente a las mujeres, con el objetivo de cerrar las brechas existentes entre mujeres y hombres. Debido a la necesidad de incluir la perspectiva de gnero en todas las esferas sociales, se prev la identificacin de dos tipos de programas gubernamentales: aquellos dirigidos especficamente a atender necesidades e intereses de las mujeres en diferentes mbitos, reduciendo con ello la desigualdad de gnero, y aquellos que, no estando especficamente orientados a la atencin de desigualdades, generan efectos diferenciados por gnero.
De este modo, se podr dar seguimiento especfico a la aplicacin de los recursos en los programas presupuestarios con perspectiva de gnero, as como evaluar sus resultados e impacto (SHCP, 2008a: 103). Como sealbamos, Chile ha instrumentado una medida que consiste en una variable que registra si un programa presupuestario incorpora o no la perspectiva de gnero dentro del proceso seguido por las dependencias durante las distintas fases del ciclo presupuestario. La validacin de la incorporacin de la perspectiva de gnero corresponde a la instancia rectora en la materia, esto es, el mecanismo para el adelanto de las mujeres que, en el caso de Mxico es Inmujeres, para el presupuesto federal. La modificacin a la estructura programtica del PEF consistira en agregar una casilla de verificacin como otro elemento programtico dentro de la matriz de indicadores, como en el caso de Chile o, en efecto, podra integrarse como un dgito ms de la clave programtica manejada por el Sistema Integral de Programacin y Presupuesto (PIPP), que seguira a los dos dgitos correspondientes a la clasificacin geogrfica.6 Esto es, aadir otra cate6 Debe tomarse en consideracin que contar con un gran nivel de desagregacin de la informacin puede resultar en un manejo complicado de la misma dentro de las dependencias. Por ello, al valorar las posibles modificaciones a los instrumentos presupuestales, se debe preferir las opciones ms sencillas que ofrezcan mejores resultados, a fin de tener un adecuado equilibrio entre el costo/beneficio de las disposiciones presupuestarias y administrativas, como estipula la LFPRH. Pero tambin es cierto que si stas fortalecen el proceso de toma de decisiones y el examen del Presupuesto, la estructura programtica puede sufrir modificaciones, como la propia LFPRH seala en sus artculos 4 y 27:
5 El hecho de que un programa se dirija especficamente a mujeres no implica que, de manera automtica, incorpore la perspectiva de gnero. Si ste reproduce la asignacin tradicional de papeles a mujeres y hombres, no contribuye a la transformacin de las relaciones de gnero y por tanto, al logro de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. De igual forma, un programa con beneficiarios de ambos sexos, o aun sin beneficiarios directos, puede estar diseado y operado con un enfoque de gnero; o no ser as y tambin generar efectos diferenciados para mujeres y hombres, aunque aparentemente sea neutral. Por ejemplo, si los programas no consideran las desventajas de las mujeres para tener acceso a los mismos, incluso pueden ahondar las brechas de gnero.
Las disposiciones presupuestarias y administrativas fortalecern la operacin y la toma de decisiones de los ejecutores, procurando que exista un adecuado equilibrio entre el control, el costo de la fiscalizacin, el costo de la implantacin y la obtencin de resultados en los programas y proyectos (Artculo 4, tercer prrafo). La estructura programtica deber ser sencilla y facilitar el examen del Presupuesto y slo sufrir modificaciones cuando stas tengan el objetivo de fortalecer dichos principios, en los
gora programtica denominada perspectiva de gnero (ver figura 3). De esta forma, se dara cumplimiento a lo mandatado en la LGIMH, as como en la propia LFPRH.7
Figura 3
Dgitos 1 1 2 3 4
2 1
Clave programtica de gnero Categora Grupo funcional Funcin Subfuncin Actividad institucional Programa presupuestario 1 Modalidad 3 Nm. de programa Entidad federativa Perspectiva de gnero
Fuente: CEAMEG, con base en SHCP (2008e).
La inclusin en la estructura programtica de una variable de validacin de la incorporacin de la perspectiva de gnero cobra particular importancia a fin de asegurar la continuidad de los esfuerzos realizados por distintas dependencias para disear y operar sus programas desde una perspectiva de gnero, siendo el Inmujeres la instancia que los valida y certifica. Esta modificacin contribuira a crear el blindaje de una lnea de accin o programa para evitar retrocesos en las disposiciones de las administraciones en turno, acerca de la incorporacin de esta perspectiva en sus acciones.8 4. Creacin de nuevos programas presupuestarios Es necesario capacitar en perspectiva de gnero a las personas encargadas de la planeacin, programacin y presupuestacin en cada dependencia o entidad para que realicen sus actividades considerando el impacto diferenciado que stas tienen entre mujeres y hombres. De manera particular, a quienes tienen a cargo la toma de decisiones. La Secretara de la Funcin Pblica es la instancia con las atribuciones requeridas para organizar, coordinar y verificar la instrumentacin de las acciones necesarias para que la perspectiva de gnero sea uno de los principios que norme las actividades que realizan las y los servidores pblicos.9 Adems, es la en-
Cabe resaltar que esta opcin implica que el enfoque de gnero se constituya como una de las reas del Programa de Mejora de la Gestin (PMG) (ver figura 4), ya que es en dicho marco donde esta medida fue instrumentada en Chile (Ministerio de Hacienda, 2007). Baste sealar que en el caso de Mxico la perspectiva de gnero es considerada como una estrategia marginal al Programa Marco (SHCP, 2008c). Incluirla como otra rea del PMG pudiera resultar sumamente relevante a fin de transversalizar la perspectiva de gnero en el quehacer de las dependencias de la Administracin Pblica Federal, como parte de un proceso integral de transformacin institucional.
trminos de las disposiciones aplicables (Artculo 27, ltimo prrafo).

7 La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH) seala que, como parte de los lineamientos de la poltica nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, se debe asegurar que la planeacin presupuestal incorpore la perspectiva de gnero, apoye la transversalidad y prevea el cumplimiento de los programas, proyectos y acciones para la igualdad entre mujeres y hombres (Art. 17, fraccin II). Por su parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establece que la administracin de los recursos pblicos federales debe hacerse con base en el criterio de equidad de gnero, de manera obligatoria (Art. 1).
8 Como ejemplo de ello podemos mencionar que algunos de los programas que se rigen por Reglas de operacin sufren modificaciones sustantivas de un ao a otro en cuestiones de perspectiva de gnero, lo cual afecta necesariamente el enfoque con que se opera el programa (CEAMEG, 2008). 9
Entre ellas podemos mencionar: vigilar el cumplimiento de disposiciones en materia de planeacin y presupuestacin; organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF); as como la capacidad de suscribir convenios o acuerdos de coordinacin con la coparticipacin del Instituto Nacional de las Mujeres, a fin de establecer mecanismos de coordinacin para lograr la transversalidad. De esta forma, la SFP tiene la obligacin de verificar que cada una de las dependencias y entidades de la APF designe un presupuesto especfico y realice
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Figura 4. reas de los Programas de Mejora/Mejoramiento de la Gestin (PMG)

Mxico rea Servicio Carrera Sistema Profesional de de Recursos Humanos rea Capacitacin Higiene- Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Evaluacin de Desempeo Sistema Integral de Atencin a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s Calidad de Atencin a Usuarios Mejora regulatoria administrativa a particulares y empresas Calidad de Procesos y Servicios Pblicos Gobierno Electrnico Eficiencia institucional Procesos, trmites y servicios de calidad Gobierno electrnico integrado Servicios Generales Austeridad y disciplina del gasto Enajenacin de bienes muebles e inmuebles Racionalizacin de estructuras Administracin Financiera Administracin Financiero- Contable Planificacin Territorial / Control / Gestin Gobierno Electrnico Planificacin / Control de Gestin Auditora Interna Gestin Territorial Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Pblico Chile Sistema
Recursos Humanos
Administracin Recursos Humanos
Mejora regulatoria interna Calidad Regulatoria
Enfoque de Gnero
Enfoque de Gnero Fuente: CEAMEG, a partir de SHCP (2008C) Y Ministerio de Hacienda (2007).
cargada del Programa de la Mejora de la Gestin, actualmente en marcha, el cual es el marco en el que puede insertarse el proceso de capacitacin en gnero (con Inmujeres como instancia rectora), con un programa de mediano plazo, con metas e indicadores anuales, cuya finalidad consista en incorporar la perspectiva de gnero en el proceso de diseo, instrumentacin, control y evaluacin de los productos estratgicos de las dependencias a travs de instrumentos de carcter vinculante. La creacin de nuevos programas presupuestarios relativos a la incorporacin de la perspectiva de gnero en el quehacer institucional resulta compatible con la necesidad de monitorear y evaluar el cumplimiento de las metas de la estrategia denominada Erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres (SHCP, 2008a). En el contexto de una implantacin gradual del Presupuesto Basado en Resultados y del Sistema de Evaluacin del Desempeo, se prev la incorporacin de la perspectiva de gnero en los programas presupuestarios y en las correspondientes Matrices de Indicadores para Resultados (SHCP, 2008a: 103).
Esta propuesta tambin encuentra sustento en los lineamientos de la SHCP para la integracin del PPEF en los dos ltimos aos (SHCP, 2007; y 2008e), de forma que puede crearse nuevos programas presupuestarios a fin de identificar los programas a cargo de los ejecutores de gasto cuyas atribuciones estn relacionadas con el control, fiscalizacin y evaluacin de la gestin gubernamental o para identificar los recursos asociados a convenios que se firmen en el marco del Programa de Mejoramiento de la Gestin (M). As, podra crearse el programa presupuestario (M) Estrategia de equidad de gnero10 o Estrategia de igualdad de gnero, para la identificacin de los recursos y acciones destinados por las dependencias para transversalizar la perspectiva de gnero. Entre ellas, el programa de cultura institucional planteado por el Ejecutivo; el gasto dedicado especficamente para capacitar y sensibilizar a las y los funcionarios encargados del proceso tcnico de
Toda vez que es el criterio de equidad de gnero el que se encuentra mandatado en la LFPRH y que la participacin del Inmujeres en el SED se da a travs de la denominada Estrategia de equidad de gnero (SHCP, 2008c). Sin embargo, en atencin a la LGIMH, as como a las recomendaciones de organismos internacionales, podra denominarse Estrategia de Igualdad de gnero.
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las reestructuraciones necesarias al interior de las mismas, con el fin de hacer operativa la LGIMH (CEAMEG, 2007a).
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planeacin - programacin -presupuestacin, as como del ejercicio y la evaluacin de los programas y acciones en cada dependencia. Se propone la creacin de dicho programa presupuestario, como parte del Programa de Mejora de gestin, bajo la coordinacin del mecanismo nacional de las mujeres, como ocurre en Chile. La identificacin de asignaciones presupuestales como programa presupuestario para dichas acciones es de carcter vinculante en cuanto al ejercicio de los recursos presupuestales e implica el establecimiento de metas e indicadores. Dentro del proceso paulatino de la instrumentacin de un Presupuesto Orientado a Resultados, diversas instancias tienen la posibilidad de crear nuevos programas presupuestarios (y por tanto, la modificacin de la estructura presupuestal) en funcin de las prioridades establecidas. Que las y los funcionarios, en especial aquellas personas ubicadas en los puestos de toma de decisiones, realicen su quehacer incorporando la perspectiva de gnero, requiere que al interior de cada dependencia se establezcan objetivos, metas e indicadores para instrumentar los programas de cultura institucional y capacitacin de procedimientos tcnicos mencionados, por ejemplo. Esto significa la concertacin de convenios con la SFP y la asignacin de los recursos requeridos por parte de SHCP.
dicha voluntad, encaminada a la consolidacin de la perspectiva de gnero como una poltica de Estado. La modificacin de la estructura programtica a travs de la incorporacin de metas e indicadores especficos, as como la creacin de nuevos programas presupuestarios, es una forma de contar con elementos vinculantes del ejercicio de recursos respecto a la instrumentacin de acciones para avanzar en la transversalizacin de la perspectiva de gnero y en la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero. En el marco de la incorporacin de la perspectiva de gnero como otro de los componentes del Programa de Mejora de la Gestin, la modificacin de la clave programtica, a efecto de adicionar un dgito para dar cuenta de la incorporacin de la perspectiva de gnero dentro del proceso para integrar el Presupuesto de Egresos de la Federacin validado tanto por el Inmujeres como por la Secretara de la Funcin Pblica, puede ser una opcin relevante. Diversos pases latinoamericanos ya han contemplado esta medida, especficamente, Chile ha adoptado tal opcin. A ms corto plazo, la creacin de nuevos programas presupuestarios relativos a la transversalizacin de la perspectiva de gnero tambin es una medida importante requerida para alcanzar la ya mencionada, toda vez que es indispensable contar con personal capacitado y sensibilizado en gnero, principalmente quienes toman las decisiones y quienes se encargan de los procedimientos administrativos que forman parte del proceso de programacin-presupuestacin. La incorporacin de la perspectiva de gnero dentro del Programa de Mejoramiento de la Gestin en Chile, pas que Mxico ha tomado como modelo para la instrumentacin de un presupuesto basado en
Comentarios finales
Es reconocido que la voluntad poltica para incorporar la perspectiva de gnero de una manera transversal en los diversos instrumentos presupuestarios es uno de los factores ms importantes para avanzar efectivamente hacia la construccin de un presupuesto sensible al gnero. La incorporacin de medidas de carcter vinculante es la expresin de
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resultados, sustenta la posibilidad de modificar la estructura programtica con la incorporacin de nuevos programas presupuestarios. Las experiencias internacionales, en particular el caso chileno, muestran que la perspectiva de gnero puede formar parte sustantiva de la instrumentacin de los presupuestos orientados a resultados. Si bien el objetivo central es avanzar en la construccin de presupuestos sensibles al gnero, las propuestas para contribuir a ello tambin han contemplado su insercin en un marco ms amplio, como elementos potenciadores de un presupuesto basado en resultados. Para instrumentar este tipo de presupuesto Mxico ha retomado el modelo desarrollado por Chile, por qu no incorporar la perspectiva de gnero de manera sustantiva, como ocurre en dicho pas?
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presupuestos pblicos con enfoque de gnero y las polticas de igualdad entre mujeres y hombres
Los
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Introduccin
Autora: Graciela Gonzlez Zetina
Desarrollar polticas pblicas con perspectiva de gnero requiere mltiples acciones. El presupuesto es el principal instrumento de poltica pblica, o al menos, uno de los ms importantes. Al establecerse el conjunto de ingresos previstos y gastos programados que el gobierno est autorizado a realizar durante un periodo fiscal se materializan las prioridades y objetivos de la gestin pblica; as, se hacen evidentes las decisiones de poltica econmica y la agenda gubernamental (www.americalatinagenera.org) La prioridad dada a las polticas de igualdad de gnero y a las que tienen especial relevancia para el adelanto de las mujeres se encuentra vinculada de manera especial a la elaboracin de presupuestos pro igualdad de gnero, toda vez que la importancia que se les otorga dentro de las acciones gubernamentales se ve reflejada en trminos de recursos financieros y humanos (Lombardo, 2003). El enfoque de gnero contribuye a hacer ms efectivo el gasto pblico, a la par que se avanza en la transparencia y la rendicin de cuentas, como elementos indispensables de una sociedad democrtica (Vallarta, 2007). Sin embargo, Mxico an no cuenta con un presupuesto pblico sensible al gnero;
aunque se han dado pasos iniciales, el avance en su construccin requiere la modificacin de leyes, normas y procedimientos, en un marco de cooperacin y de equilibrio de poderes.11 1. Qu son los presupuestos pro igualdad de gnero? Los presupuestos sensibles al gnero, o presupuestos de mujeres, se refieren a una variedad de procesos y herramientas cuyo propsito es determinar el impacto de la asignacin de recursos gubernamentales12 en diferentes grupos de mujeres y hombres, por medio del reconocimiento de que las relaciones de gnero son factores estructurales de la sociedad y la economa. Estos presupuestos no significan que se asignen recursos separados para mujeres y hombres (Alexander y Baden, 2000: 5). Los presupuestos sensibles al gnero (PSG) tienen un papel clave en la promocin de la igualdad de gnero que involucra dos tipos de actividades, de naturaleza tanto tcnica como poltica Sharp (2007). Estas consisten, por una parte, en realizar un examen sistemtico de las polticas y programas presupuestarios sobre sus impactos diferenciales en mujeres, hombres, nias y nios (anlisis presupuestal de gnero); por otra, en incidir en la toma de decisiones para que cambien los presupuestos y polticas de forma que la igualdad de gnero promueva acciones informadas que modifiquen los procesos financieros y los resultados referentes a
Antroploga Fsica, egresada de la Escuela Nacional de Antropologa e Historia y pasante de maestra en la misma especialidad, Premio Nacional INAH 2001 Javier Romero a mejor tesis de licenciatura. He trabajado en reas de Antropologa Nutricional y Demografa Antropolgica, en relacin con crecimiento infantil y anlisis de informacin, indicadores y polticas pblicas sobre poblacin y pueblos indgenas, principalmente. Desde 2006 soy investigadora del CEAMEG en los temas de participacin econmica de las mujeres, seguimiento de polticas pblicas y presupuestos pblicos sensibles al gnero. Cuento con algunos artculos publicados y colaboraciones en publicaciones institucionales sobre situacin de las mujeres y los pueblos indgenas, as como de anlisis presupuestal desde la perspectiva de gnero.
Varios de los planteamientos expresados en este documento se basan en el trabajo llevado a cabo en el CEAMEG para elaborar una propuesta que permita incorporar la perspectiva de gnero en todas las fases del proceso presupuestal (Corte, 2007); a la vez, constituye una de las lneas de trabajo del Centro. 12 Aunque los ingresos tambin forman parte de los presupuestos pblicos, este tema, junto con el de poltica fiscal, han sido menos abordados; generalmente, al hablar de presupuestos pblicos sensibles al gnero, se hace referencia al gasto pblico (www.americalatinagenera.org).
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la igualdad de gnero.13 Al hablar de presupuestos pro igualdad de gnero hay tres aspectos fundamentales a considerar: Los presupuestos pro igualdad de gnero o sensibles al gnero tienen como fin que la perspectiva de gnero permee todas las fases del proceso de elaboracin de los presupuestos generales, a fin de que se incorporen las necesidades de las mujeres, y para que se introduzcan mecanismos que permitan evaluar el impacto diferencial que tiene el gasto pblico sobre mujeres y hombres. En consecuencia, se requiere disear mecanismos para que la perspectiva de gnero y la igualdad de oportunidades sean consideradas desde el inicio del proceso (Instituto de la Mujer, 2007). Esto es, desde la planeacin. Los presupuestos pro igualdad de gnero son un elemento clave de la estrategia de transversalidad de gnero. Las polticas y los recursos presupuestales que permiten alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres no se restringen a aquellos especficos para mujeres: el acceso diferencial de mujeres y hombres como beneficiarios de programas y acciones generales, debido a desigualdades de gnero y elementos discriminatorios, puede ser superado o reproducido a travs del diseo e instrumentacin de los mismos. Transversalizar la perspectiva de gnero implica idear instrumentos de carcter vinculante, enfocndose principalmente en el monitoreo y evaluacin de las polticas y la gestin pblicas desde el punto de vista de gnero, como parte de
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una voluntad poltica expresada en compromisos con el logro de la igualdad entre mujeres y hombres (OCPNAF, 2005; von Borries, 2005). Identificar las brechas de gnero y monitorear el avance (y no regresin) en su reduccin, tanto en la gestin como en los resultados de los programas y acciones gubernamentales, requiere la inclusin de objetivos, informacin, indicadores y metas construidos con base en la perspectiva de gnero. Esto es, elementos programticos que forman parte de los instrumentos presupuestales, que permitan dar cuenta de las desigualdades entre mujeres y hombres y del efecto que las acciones y programas que atienden a la poblacin en general tienen en la disminucin, permanencia o ahondamiento de las brechas de gnero y, por tanto, en el logro de la igualdad entre mujeres y hombres. No obstante, es reconocido que la construccin de indicadores de gnero implica retos tcnicos que van ms all de contar con la indispensable voluntad poltica para incorporar informacin desagregada por sexo y establecer metas con enfoque de gnero. Por ejemplo, Sharp (2003) seala que Sudfrica ha tenido un xito limitado en ir ms all de los programas para destinatarios/as especficos/as y en la creacin de algunos indicadores de desempeo para los programas centrales, en particular aquellos que apuntan a ser sensibles a las personas ms desfavorecidas (p. 78). Se requiere de mecanismos que aseguren la continuidad y sustenibilidad de los procesos (Consejera de Economa y Hacienda, 2009). Es decir, se debe asegurar que la elaboracin del presupuesto pblico desde la perspectiva de gnero sea una poltica de Estado, que no dependa de la voluntad poltica
Es en este sentido que los presupuestos pro igualdad de gnero contribuyen a transversalizar la perspectiva de gnero en la Administracin Pblica Federal. El gender mainstreaming, o la transversalizacin de la perspectiva de gnero (Garca, 2008), es un instrumento para alcanzar la democracia de gnero o de la igualdad de oportunidades (Stiegler, 2003: 91). El objetivo de este proceso consiste en introducir en todos los procesos de toma de decisiones la perspectiva de las relaciones de gnero y que todos los procesos de toma de decisiones se vuelvan tiles para el establecimiento de la igualdad de oportunidades entre los gneros (Stiegler, 2003:79).
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de las administraciones en turno. La experiencia ha demostrado (Sharp, 2007) que incluso en los pases en que se retoma como modelo (como es el caso de Australia), puede haber retrocesos importantes. La creacin de tales mecanismos pasa, necesariamente, por la incorporacin de disposiciones en el marco jurdico que norma el proceso presupuestal, incluida la planeacin. 2. Transversalizar la perspectiva de gnero en el presupuesto o etiquetar recursos dirigidos a mujeres e igualdad de gnero? Los presupuestos pro igualdad de gnero tienen como objetivo que la perspectiva de gnero se encuentre presente en todas las fases del proceso presupuestal y se aplique a los programas o polticas que tienen especial relevancia para el adelanto de las mujeres y el logro de la igualdad de gnero, es decir, se refieren a transversalizar la perspectiva de gnero y, por tanto, que sta sea un criterio para el diseo, instrumentacin, control y evaluacin del gasto pblico y de las acciones que se dirigen tanto a mujeres como a hombres. En contrapartida, la herramienta de gasto etiquetado se circunscribe a la fase de discusin y aprobacin del gasto, y se aplica a una pequea proporcin del gasto federal. La etiquetacin de recursos o gasto etiquetado ha sido la herramienta ms usada en Mxico para contribuir a la incorporacin de la perspectiva de gnero en el presupuesto pblico, la cual permite hacer visibles y, por tanto, auditables, los recursos y las acciones para mejorar la condicin de las mujeres y eliminar las desigualdades de gnero.14
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Sin embargo, esta accin es un paso previo a la construccin de presupuestos sensibles al gnero, ya que el objetivo de los mismos es lograr que la perspectiva de gnero est presente en todas las fases del proceso presupuestal general, no slo en un grupo limitado de programas o acciones. Lo anterior tiene dos implicaciones: en primer lugar, que el gasto etiquetado puede considerarse una accin afirmativa que permite hacer visibles los recursos destinados a las mujeres o el logro de la igualdad de gnero, la cual debe mantenerse en tanto se logra transversalizar la perspectiva de gnero en la administracin pblica. En segundo, que la construccin de presupuestos sensibles al gnero o pro igualdad no ser posible si las acciones se restringen solamente a etiquetar recursos. Limitarse al uso de esta herramienta puede implicar obstculos en la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero. Entonces, qu otras medidas deben llevarse a cabo para contar con presupuestos pblicos sensibles al gnero? Por una parte, debe modificarse el marco jurdico pues ste es el que determina las atribuciones y responsabilidades de los distintos actores polticos vinculados con el proceso presupuestal (Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Organizaciones de la Sociedad Civil y personas y organismos especialistas); es decir, las leyes establecen las reglas del juego, el qu y el cmo en materia de polticas pblicas. Asimismo, se encuentra una serie de medidas para instrumentar la incorporacin de la perspectiva de gnero en los procedimientos administrativos respectivos, como parte de la trasversalizacin de sta en la gestin pblica.
Dicho sea de paso, el gasto dirigido a mujeres (asignaciones de gasto a programas o acciones especficamente destinados a mujeres) no implica, necesariamente, que las acciones emprendidas con dichos recursos contribuyan a la igualdad entre mujeres y hombres. Por el contrario, stas pueden reforzar estereotipos y papeles tradicionales e inclusive ahondar las
desventajas de las mujeres, si no cuentan con un enfoque de gnero en su diseo e instrumentacin.
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Es necesario subrayar que un presupuesto sensible al gnero contribuye a una mejor aplicacin de los recursos pblicos, as como a mayor transparencia y rendicin de cuentas. Incorporar la perspectiva de gnero en la elaboracin del presupuesto general puede inscribirse en una problemtica ms amplia que tiene que ver con la redefinicin del Estado y el equilibrio de poderes; bajo el reconocimiento de que el papel del Ejecutivo y el Legislativo en la elaboracin y la evaluacin del desempeo de las polticas y presupuestos pblicos depende del sistema poltico prevaleciente, como seala Robinson (2003). 3. Modificaciones legales Como se ha sealado, resulta indispensable hacer modificaciones legales para crear un marco normativo propicio para la elaboracin de presupuestos sensibles al gnero, modificaciones que deben partir de una revisin integral que permita establecer principios generales y definir mecanismos para su cumplimiento en toda la Administracin Pblica Federal. El sustento normativo para llevarlas a cabo es la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), la cual seala que, como parte de los lineamientos de la poltica nacional en materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres se debe asegurar que la planeacin presupuestal incorpore la perspectiva de gnero, apoye la transversalidad y prevea el cumplimiento de los programas, proyectos y acciones para la igualdad entre mujeres y hombres (Art. 17, fraccin II). Adems, la propia Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establece que la administracin de los recursos pblicos federales debe hacerse con base en el criterio de equidad de gnero (Art. 1).
Entre los ordenamientos legales a modificar a fin de transversalizar la perspectiva de gnero en todas las etapas del proceso presupuestal se encuentran: la Ley de Planeacin (LP), la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (LOADF) y la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (LFSF).15 A manera de ejemplo, se sealan algunas modificaciones para incorporar en el marco legal que rige el proceso presupuestal elementos o categoras que permitan visibilizar el gasto destinado a la igualdad de gnero, independientemente de que ste sea etiquetado o no, as como el efecto diferencial de las acciones gubernamentales entre mujeres y hombres: Modificar la LP para incorporar el criterio de equidad de gnero como uno de los lineamientos de la planeacin a mediano plazo y de la programacin anual, con la finalidad de estipular la obligatoriedad de incluir aspectos de la poltica nacional en materia de igualdad entre mujeres y hombres, en la elaboracin de los programas anuales, acorde con lo sealado por la LGIMH. Se requiere una modificacin a la LFPRH que asegure la desagregacin de datos por sexo en los informes trimestrales de avances fsicos y la construccin de indicadores de gnero en las evaluaciones de los programas de desarrollo social. Se busca la incorporacin a la ley de disposiciones de obligatoria observancia que, de otra forma, pueden tener una variacin anual. Esto es, establecer ordenamientos legales que aseguren la continuidad y el avance de
15 Adems, se requiere la revisin de las leyes que norman el quehacer de las distintas dependencias y organismos federales, a fin de armonizarlas con las leyes nacionales que protegen los derechos de las mujeres.
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los logros alcanzados, como son las disposiciones del Decreto PEF 2008 y 2009 en materia de recursos dirigidos a mujeres e igualdad de gnero, cuya vigencia anual implica que su contenido quede sujeto a su revisin ao con ao y, por tanto, a que quiz no sean estipuladas en los mismos trminos o, inclusive, ni siquiera se consideren. Resulta importante modificar la LOADF a fin de que se establezca como una obligacin de las servidoras y servidores pblicos incorporar la perspectiva de gnero en la realizacin de sus funciones, para contribuir al cumplimiento de lo establecido en la LGIMH. La Auditora Superior de la Federacin (ASF) tiene el mandato constitucional de realizar auditoras sobre el desempeo en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. A tal efecto, evala el cumplimiento final de los objetivos y metas fijadas en los programas federales, conforme a los indicadores estratgicos aprobados en el presupuesto, para verificar su desempeo. Por ello, antes de ser aprobados, los indicadores de resultados, gestin y servicios deben ser sometidos a la consideracin de la Cmara de Diputados, a travs de la ASF. Adems de contar con la infraestructura y recursos para la incorporacin de la perspectiva de gnero en el ejercicio del gasto pblico y evaluar el cumplimiento de objetivos y metas, tanto las leyes que especficamente protegen los derechos de las mujeres (LGIMH y LGAMVLV) como la LGDS y la LFPRH, contienen mandatos para que el quehacer de esta instancia se realice con base en la perspectiva de gnero. Las adecuaciones al marco legal en materia presupuestal deben considerar la manera en que la facultad de la Cmara de Diputados respecto al control y
fiscalizacin de los recursos pblicos federales, se concreta en disposiciones de carcter vinculante para los ejecutores del gasto y las dems instancias involucradas en los nuevos instrumentos presupuestarios. 4. La incorporacin de la perspectiva de gnero en los procedimientos presupuestarios A partir de las experiencias desarrolladas en Espaa, principalmente en el plano local, el mecanismo nacional de las mujeres en dicho pas (Instituto de la Mujer, 2007: 57) seala un conjunto de elementos que caracterizan un adecuado desarrollo de herramientas para incorporar la perspectiva de gnero en los presupuestos pblicos, que han sido plasmados en leyes y reglamentos, lo que, a su vez, favorece y forma parte del proceso de transversalizacin de dicha perspectiva en la administracin pblica: El desarrollo de un proceso planificado de
implantacin en varias fases La formacin de las personas implicadas Elaboracin de mtodos adecuados para el desarrollo del anlisis presupuestario de los diferentes programas Cooperacin interdepartamental Difusin de los resultados Implantacin estable y sistematizada dentro del proceso regular de elaboracin de los presupuestos generales.
En aos recientes, diversos pases han instrumentado tales medidas. De manera particular destaca la elaboracin de auditoras de gnero a los presupuestos generales tanto nacionales como locales (Junta de Andaluca, 2009; AGEM, 2008; Cmara de Senadores y UNFPA, 2003). Como seala Jubeto (2008:5) el anlisis presupuestario desde la perspectiva de gnero permite evaluar el grado de integracin efectiva de los objetivos de igualdad de oportunidades para mujeres y hombres en las polticas pblicas.
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Un factor de primordial importancia para realizar dicho anlisis en los distintos programas gubernamentales, as como la evaluacin de los mismos desde la perspectiva de gnero, es disponer de informacin desagregada por sexo e indicadores de gnero. La incorporacin de la perspectiva de gnero en los procedimientos administrativos requiere la capacitacin y sensibilizacin de las y los funcionarios pblicos que los llevan a cabo. Bajo estas consideraciones, a continuacin se propone dos medidas que permitiran contar con tales elementos en un mediano y corto plazo: Asegurar la inclusin del logro de la igualdad entre mujeres y hombres dentro de los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Visibilizar todas las acciones y resultados realizados por las instituciones a favor de las mujeres o la igualdad de gnero requiere que entre los objetivos estratgicos de las dependencias o programas sectoriales se encuentren objetivos explcitos de igualdad de gnero. Como seala Sharp (2003), establecer la igualdad entre mujeres y hombres como un objetivo gubernamental visible obliga a que ste se vea reflejado en los indicadores de resultado y las medidas de eficacia del desempeo. Recordemos que en un plano formal, el marco legal prev una continuidad entre los instrumentos de poltica pblica (planeacin) y el proceso presupuestal. El propio marco jurdico seala que los programas operativos anuales que se formulen para la ejecucin de las acciones de las dependencias y entidades pblicas, deben contribuir al cumplimiento de los objetivos nacionales plasmados en el PDN. La LGIMH estipula (Art. 29) que se transversalice la perspectiva de gnero
en los programas sectoriales, institucionales y especiales a que se refiere la Ley de Planeacin (LP), a travs de la integracin del programa nacional en la materia en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Por ello, es necesario que entre los objetivos nacionales del PDN se incluya explcitamente el logro de la igualdad entre mujeres y hombres, toda vez que la formulacin del programa nacional que constituye el instrumento de poltica pblica rector en materia de igualdad entre mujeres y hombres se realiza de manera posterior a la del PND. Sin embargo, cabe sealar que opiniones especializadas consideran que, de hecho, aun cuando ya se haya formulado el PND, ste podra modificarse para cumplir el mandato de la LGIMH (CEDIP, 2008). Por supuesto, la modificacin de la LP propiciara que la poltica en materia de igualdad sea incluida en la formulacin del PND de manera transversal y explicitada en los objetivos nacionales. Capacitar al personal en materia de perspectiva de gnero Es necesario capacitar en perspectiva de gnero a las personas encargadas de la planeacin, programacin y presupuestacin en cada dependencia o entidad para que realicen sus actividades considerando el impacto diferenciado que stas tienen entre mujeres y hombres. De manera particular, a quienes tienen a cargo la toma de decisiones. La Secretara de la Funcin Pblica es la instancia con las atribuciones requeridas para instrumentar las acciones necesarias para que las y los servidores tengan a la perspectiva de gnero como uno de los principios que norme su quehacer. Adems, es la encargada del Programa de la Mejora de la Gestin, actualmente en marcha, el cual es el marco en el que puede insertarse el
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proceso de capacitacin y sensibilizacin en gnero, como un programa anual, con metas e indicadores.
Comentarios finales
La construccin de presupuestos sensibles al gnero es un proceso incipiente en nuestro pas, aun cuando el tema comienza a cobrar fuerza desde mediados de la dcada pasada, cuando los esfuerzos por visibilizar las necesidades de las mujeres y avanzar hacia la igualdad real entre mujeres y hombres en trminos de asignacin del gasto pblico han sido constantes, pero todava insuficientes. A pesar de que es evidente que las acciones y los recursos para atender las necesidades de las mujeres y avanzar en el logro de la igualdad de gnero no se circunscriben a un pequeo conjunto de programas, las medidas adoptadas en torno al gasto pblico federal parecen indicar que no se les ha otorgado la relevancia que requieren. La importancia que estos temas tienen en la agenda nacional se ve reflejada en leyes e instrumentos de poltica pblica cuya expresin tangible son los recursos asignados, as como el diseo y la instrumentacin de acciones que reconocen las desigualdades existentes entre mujeres y hombres, a fin de superarlas. Debe reconocerse que el marco jurdico para integrar la perspectiva de gnero en el proceso presupuestal es reciente, toda vez que tanto la LGIMH como la LFPRH, leyes que incorporan este mandato explcitamente, fueron aprobadas por el Congreso durante los ltimos tres aos. Lo anterior significa que gran parte de la tarea apenas inicia.
Es en este sentido que cabe preguntarse cunto hemos avanzado y hacia dnde deben apuntar las acciones que se realicen, reconociendo que el Poder Legislativo en las polticas pblicas tiene un papel central que debe ser afianzado, no como ejecutor, que queda fuera de su mbito de atribuciones, pero s como la instancia encargada de elaborar el sustento jurdico para alcanzar la igualdad de gnero y, por tanto, delimitar quines, qu y cmo lograrlo. Adems, bajo el reconocimiento de que la atribucin de aprobar el gasto pblico requiere contar con elementos de juicio ms all de informacin de gestin y ejercicio presupuestal, es decir, sobre el tipo de acciones emprendidas y el efecto que stas tienen sobre mujeres y hombres. De igual forma, el control de los recursos presupuestarios requiere de dichos elementos pero, sobre todo, es necesario prever mecanismos de carcter vinculante a efecto de que las intervenciones de las y los diputados sean atendidas. La experiencia ha demostrado que si bien la voluntad poltica de los gobiernos resulta indispensable para incorporar la perspectiva de gnero a las polticas pblicas (y como tal puede considerarse tambin el presupuesto pblico al ser su instrumento ms importante), un elemento fundamental es la creacin de mecanismos que aseguren la continuidad de los procesos.
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Referencias
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Avances
en la LX Legislatura de la Cmara de Diputados con relacin al presupuesto pblico para la igualdad de gnero
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Introduccin
Autora: Ma. De Lourdes Garca Acevedo
A ms de 10 aos de que en Mxico se iniciaron los trabajos relativos a los presupuestos pro equidad de gnero, se han tenido logros importantes en el Poder Ejecutivo federal, algunos gobiernos estatales, municipios, en la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin y en ciertos congresos locales. El CEAMEG ha retomado la referencia a tales avances en varias de sus publicaciones respecto al tema. Adems de reconocer el importante papel que jugaron organizaciones de la sociedad civil en este proceso, este centro de estudios ha documentado las acciones realizadas en la Cmara de Diputados para contar con mayores presupuestos para los programas dirigidos a mujeres y a la promocin de la igualdad de gnero (Garca, 2007). As, resulta conveniente en este momento, cuando est a punto de concluir la LX Legislatura, recuperar la experiencia, principalmente de lo realizado por las diputadas de la Comisin de Equidad y Gnero (CEG), a fin de que su labor pueda ser retomada por las y los diputados de la siguiente legislatura. En el presente artculo se hace una recapitulacin de las estrategias y acciones instrumentadas a lo largo de
Directora de Estudios de Polticas Pblicas y de la Condicin Econmica, Poltica y Social de las Mujeres, en el CEAMEG. Egresada de la Licenciatura en Sociologa por la UAM-I, Maestra en Sociologa por la Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM, especializacin en estudios de la mujer en la UAM-X. Con 20 aos de experiencia profesional como docente, investigadora, capacitadora, coordinadora, consultora y asesora en instituciones gubernamentales, no gubernamentales, instancias internacionales y de educacin superior, es especialista en equidad de gnero, con diversas publicaciones sobre gnero en educacin, presupuestos pblicos con perspectiva de gnero, polticas pblicas para la equidad de gnero y asesora parlamentaria en equidad social y de gnero.
tres legislaturas, as como de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF) 2007, 2008 y 2009. Un breve recuento. Avances de la LVII a la LIX Legislaturas En la LVII Legislatura (septiembre de 1997 a agosto del 2000), Organizaciones No Gubernamentales (ONG) se acercaron a la Comisin de Equidad y Gnero para sensibilizar a las y los legisladores en la importancia de incorporar la perspectiva de gnero en el presupuesto. A partir de entonces, algunas diputadas empezaron a usar el tema en su discurso y, con el objetivo de asignar ms presupuesto, se inici la revisin de recursos con los que cuentan los programas dirigidos a mujeres. En las legislaturas LVIII (septiembre de 2000 a agosto de 2003) y LIX (septiembre de 2003 agosto de 2006) el avance paulatino para lograr mayores recursos a fin de atender las necesidades y problemas de las mujeres se puede resumir en los siguientes aspectos: (para mayores datos consultar Garca, 2005; Comisin Especial para Conocer y dar Seguimiento a las Investigaciones Relacionadas con los Feminicidios en la Repblica Mexicana y a la Procuracin de Justicia Vinculada, 2006, pp. 335 a 344 y Garca, 2007 pp. 39 a 82). La creacin de una subcomisin de presupuesto dentro de la Comisin de Equidad y Gnero. Vnculo con ONG que contribuy al anlisis de los recursos federales con la herramienta del gasto etiquetado para mujeres, lo cual mostr que durante esos aos ste no lleg ni a 1% del Gasto Programable del PEF.
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Mayor asignacin de recursos para salud de las mujeres, educacin, apoyos productivos, institucionalizacin de la perspectiva de gnero y para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. Realizacin del foro Por la equidad y transparencia en los presupuestos pblicos, el 14 de noviembre de 2001. Negociacin de la Comisin de Equidad y Gnero con la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica y con otras Comisiones dentro de la Cmara de Diputados, en la etapa de anlisis y aprobacin del PEF, con el objetivo de asignar mayores recursos a los programas dirigidos a mujeres y a la igualdad de gnero. Ello permiti, adems, hacer visible el tema dentro de este rgano legislativo. Para ampliar el presupuesto a programas de su inters, en el PEF 2005 y 2006, la Comisin de Equidad y Gnero negoci con los grupos parlamentarios 1 000 millones de pesos para cada uno de los aos sealados. Adems de los 140 millones de pesos de ampliacin en el PEF 2006 realizados por parte de la Comisin Especial para Conocer y dar Seguimiento a las Investigaciones Relacionadas con los Feminicidios en la Repblica Mexicana y a la Procuracin de Justicia Vinculada, a programas de prevencin, atencin y sancin de la violencia contra las mujeres. Las diputadas de la Comisin de Equidad y Gnero de las legislaturas referidas propusieron modificaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin (DPEF), con el objetivo de hacer especificaciones que impidieran la reduccin de recursos a programas dirigidos a mujeres, o bien que contribuyeran a incorporar la perspectiva de gnero en este documento normativo.
En el DPEF presupuesto 2006, aparece por primera vez un anexo especfico donde se establecen las ampliaciones realizadas por la Cmara de Diputados: el Anexo 19G Equidad y Gnero. La labor de las legisladoras de etiquetar y ampliar recursos en distintas dependencia federales y, a travs de stas, a hospitales de la mujer en algunas entidades del pas e instancias de la mujer; permiti la creacin de nuevas lneas de accin, programas e instituciones, tales como: el Programa de Becas para Madres Jvenes y Jvenes Embarazadas, la Fiscala Especial para Investigar las Desapariciones y Asesinatos de Mujeres, la Comisin para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, el Programa de Apoyo a las Instancias de las Mujeres en las Entidades Federativas, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero, entre otras. Un difcil comienzo. LX Legislatura (septiembre 2006 agosto 2009) Al iniciar la LX Legislatura se esperaba que los recursos para la igualdad continuaran su ascenso, toda vez que se contaba con la experiencia y avances logrados en las legislaturas anteriores. El inicio de esta legislatura coincidi con el cambio de la Presidencia de la Repblica en septiembre de 2006 y con el conflicto postelectoral de ese ao. Esto hizo que los acuerdos entre las fracciones parlamentarias representadas en la Cmara de Diputados resultaran complicados, sobre todo en el proceso de aprobacin del presupuesto 2007. As, tres meses despus de haber tomado posesin del cargo, las y los diputados estaban conociendo los detalles del proceso y, a la vez, concentrados en el anlisis y la discusin del primer presupuesto del sexenio.
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En este contexto, a la Comisin de Equidad y Gnero le result difcil incidir y concretar acuerdos dentro de la Cmara de Diputados para ampliar recursos a programas dirigidos a mujeres o a la igualdad de gnero. Para el presupuesto 2007 se le asignaron 200 millones de pesos, los cuales se destinaron al Programa de Apoyo a las Instancias de las Mujeres en las Entidades Federativas, para implementar y Ejecutar Programas de Prevencin de la Violencia contra las mujeres, por lo que no fue posible, como en aos anteriores, ampliar presupuesto a otros programas. El anlisis realizado por el CEAMEG al PEF 2007 determin que de las 31 acciones identificadas con Gasto Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Gnero (GEMIG), la mitad presentaron reducciones presupuestales mismas que ascendieron a 422.1 millones de pesos con relacin a los que tuvieron en el PEF 2006, lo cual represent 22.8% menos (CEAMEG, 2007) . De cualquier forma, el GEMIG en PEF 2007 tuvo un crecimiento real de 39.2% con relacin al PEF 2006, debido, principalmente, al nuevo programa del gobierno federal, ubicado en la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol): Programa de guarderas y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, cuyo presupuesto para ese ao fue de 1 000 millones de pesos, por lo que se convirti en el programa con ms recursos del GEMIG. El siguiente cuadro muestra los recursos presupuestados por el Ejecutivo en el Proyecto de Presupuestos de Egresos de la Federacin (PPEF), los aprobados por la Cmara de Diputados, los cuales se establecen en el Decreto de Presupuestos de Egresos de la Federacin (DPEF) y los que publica la SHCP en el PEF.
(Millones de pesos) Presupuesto Proyecto de Decreto de Presupuesto Publicado Presupuesto Presupuesto Publicado por la SHCP por la SHCP 2006 2 418 2 962.6 3 463.6 3 482.7
Fuente: CEAMEG, 2007
GEMIG en PEF 2007
Cuadro 1
Cabe sealar que la SHCP realiza ajustes y modificaciones al presupuesto. No obstante, en 2007 los ajustes al GEMIG total fueron relativamente pocos respecto de aos anteriores. As, como se observa en el cuadro anterior, el PEF publicado tiene 19.1 millones de pesos ms al GEMIG aprobado por la Cmara de Diputados. El incremento del GEMIG en este ao no se debi a la intervencin de la Cmara de Diputados, como en aos anteriores. El proceso se consolida La leccin de la fallida negociacin por parte de la Comisin de Equidad y Gnero durante la aprobacin del PEF 2007 se subsan, para los siguientes dos aos de la legislatura, con el trabajo tcnico anticipado a la llegada del PPEF y con la intensificacin de trabajo poltico tanto dentro de la Cmara de Diputados como con el gobierno federal. De forma general, el proceso para la aprobacin de ms recursos para la igualdad de gnero se puede caracterizar por los siguientes hechos: El trabajo conjunto entre la CEG y el CEAMEG para analizar y proponer montos de ampliacin o etiquetacin de recursos para programas con gasto etiquetado para mujeres o para la promocin de la equidad de gnero, as como otros destinados a la instrumentacin de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y
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Hombres (LGIMH) y de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), el cual se inici meses antes de que el PPEF 2008 llegara a la Cmara de Diputados. El Ejecutivo incorpor el artculo 25 en el 2008, en donde se establece que las dependencia federales deben considerar la perspectiva de gnero en sus programas, metodologas, elaboracin de indicadores, evaluaciones, as como desagregar su informacin por sexo, grupo de edad, religin, municipio, demarcacin territorial y entidad federativa. Cuestiones que desde el Congreso de la Unin y las ONG se haban venido solicitando.
Se logr la Inclusin de un Anexo 9A en el Decreto de Presupuesto, para los programas con ampliacin o etiquetacin de recursos por parte de la CEG, en 2008, adems de algunas modificaciones al texto del DPEF. Por primera vez, la CEG us la estrategia de etiquetacin de recursos con el objetivo de asignar ms presupuesto a programas y acciones para mujeres o la igualdad de gnero. Ello consisti en establecer en el Anexo 9A una cantidad dentro del presupuesto programado en el PPEF, que las instituciones deberan destinar para alguna accin sealada en el mismo. En el PEF 2008 fue la primera ocasin en que se ampliaron y etiquetaron recursos que permitieran la instrumentacin de acciones encaminadas a dar cumplimiento a la LGIMH y la LGAMVLV. La negociacin de la CEG con la SHCP, el Inmujeres y la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados, fue fundamental en el proceso de aprobacin de los recursos y en la siguiente etapa, cuando la propia CEG y la SHCP comunicaron a las dependencias el presupuesto que se les haba aprobado. La Comisin de Equidad y Gnero, el Inmujeres y el CEAMEG iniciaron, cada una por su lado, un proceso de seguimiento a los informes emitidos por las instituciones con GEMIG, de acuerdo a lo establecido en el citado artculo 25 del DPEF. El CEAMEG present en octubre de 2008 los Reportes del seguimiento realizado a las acciones y presupuesto ejercido por parte de las dependencias con GEMIG, durante el primer semestre de ese ao, con el objetivo de que constituyera un insumo en la etapa de aprobacin del PEF 2009.
PPEF
Se instal una mesa interinstitucional para acordar e impulsar mayores recursos para la igualdad de gnero. Participaron, por parte del Poder Ejecutivo: la SHCP, el Inmujeres y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP); por el Poder Legislativo particip la Comisin de Equidad y Gnero, el CEAMEG y, por parte de la sociedad civil, Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin. La realizacin del Foro Presupuestos para la igualdad entre mujeres y hombres, efectuado en las instalaciones de la Cmara de Diputados el 24 de octubre de 2007, con la participacin de las instancias involucradas en la mesa interinstitucional, adems de representantes de organizaciones de la sociedad civil, directoras de las instancias de las mujeres en las entidades federativas, funcionarias y funcionarios de distintas dependencias. En este marco, la CEG negoci con las fracciones parlamentarias de la Cmara de Diputados 1 525 millones de pesos para realizar ampliaciones a programas de su inters, en el proceso de aprobacin del presupuesto 2008.
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El proceso de anlisis y aprobacin de PEF 2009 tuvo tambin como marco la continuacin de reuniones entre instancias del Poder Ejecutivo, Legislativo y Sociedad Civil, en torno al tema de presupuesto para mujeres y la igualdad de gnero. Para el presupuesto 2009, la CEG cont con 1 300 millones de pesos para realizar ampliaciones y repiti la estrategia de etiquetacin de recursos, lo cual permiti que el GEMIG continuara creciendo. Se volvi a incluir en el PPEF y DPEF el artculo 25, referido a la equidad de gnero. La CEG incidi para que se mantuviera el Anexo 9A en el DPEF 2009. La modificacin con relacin a 2008 consisti en que ya no se especificaron los recursos para dar cumplimiento a la LGIMH y la LGAMVLV. Por otro lado, este anexo present montos totales aprobados, sin especificar si ya estaban presupuestados desde el PPEF, eran ampliaciones o etiquetacin de recursos. Ello gener dificultad para el anlisis del GEMIG. Estos hechos muestran los inicios de la institucionalizacin de la perspectiva de gnero en el proceso presupuestal, toda vez que desde el Poder Ejecutivo tanto la SHCP como el Inmujeres han concretado algunas acciones que contribuyen a incorporar esta perspectiva en el ejercicio de los recursos. Por su parte, desde el Poder Legislativo se continu avanzando en hacer visible el tema dentro de la Cmara de Diputados, se recuper la capacidad de negociacin de la CEG para contar con recursos y hacer ampliacin y etiquetacin, as como para hacer la labor de fiscalizacin de los mismos, a travs de
la revisin de los informes trimestrales de las dependencias con GEMIG. El monto de los recursos para la igualdad sigui creciendo durante los aos 2008 y 2009 (para mayor detalle ver CEAMEG, 2008 Y 2009), como se puede observar en los siguientes cuadros:
GEMIG en PEF 2008
Cuadro 2
(Millones de pesos) Proyecto de presupuesto 4 215.1 Decreto de presupuesto 6 249.0 Presupuesto publicado por la SHCP 5 602.0
El GEMIG se increment 1 997.8 millones de pesos del PEF 2007 al 2008, en trminos reales, es decir, 55.4%. El incremento sustancial se explica principalmente por las ampliaciones y etiquetacin autorizadas por la Cmara de Diputados, as como porque la SHCP realiz pocos ajustes en la publicacin del PEF 2008. De nuevo, el Programa de guarderas y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, de la Sedesol, fue el programa con el mayor porcentaje del GEMIG ya que increment su gasto, de mil millones de pesos en el PEF 2007 a 1 499.2 millones de pesos en el PEF 2008. Cuadro 3
GEMIG en PEF 2009
(Millones de pesos) Proyecto de Decreto de Presupuesto presupuesto presupuesto publicado por la

SHCP
6 973.4
8 981.6
7 441.4
En GEMIG 2009 creci 1 799.8 millones de pesos en trminos reales, con relacin a 2008, es decir 31.9 % ms.
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Una caracterstica del GEMIG 2009 es que se incluy en el Anexo 9A varios programas presupuestarios (PP) que en el anlisis del CEAMEG no eran considerados en aos anteriores, tales como las estancias infantiles del IMSS y DIF, as como Actividades de apoyo administrativo, calidad en salud e innovacin, entre otros. respecto, cabe recordar que el CEAMEG usa la herramienta del gasto etiquetado para identificar y analizar los recursos para mujeres o la igualdad de gnero en el PEF, la cual fue desarrollada en los estudios sobre presupuestos pblicos con perspectiva de gnero, por lo que desde esta perspectiva no resulta conveniente incluir como gasto etiquetado el presupuesto destinado a las estancias infantiles del IMSS y del DIF, toda vez que ello significa considerar que el trabajo del cuidado infantil es tarea exclusiva de las mujeres, lo cual contradice diversas posturas y estudios en torno a que esta labor debe ser compartida con los hombres y con el Estado, como una situacin de mayor equidad entre los gneros. Los estudios desde la perspectiva de gnero han evidenciado la necesidad de normativas e incentivos que equiparen derechos y obligaciones de mujeres y hombres en cuanto a responsabilidades familiares y que proporcionen facilidades para el cuidado de nios/as y ancianos/ as a trabajadores de ambos sexos (Marco, 2005). En tanto el Estado asume un papel normativo del contrato social entre mujeres y hombres que se refleja en la legislacin laboral, sta debe contemplar la redistribucin de las responsabilidades de cuidado en todos los miembros de la sociedad y no slo en las mujeres, as como el reconocimiento del trabajo realizado por las mujeres para la reproduccin social (CEPAL, 2007; Pautassi, 2007a), (CEAMEG, Gonzlez 2008b). Al
Por otro lado, la inclusin de actividades de tipo administrativo en el Anexo 9A, como las mencionadas, crea dudas con relacin a la forma como stas abonarn a la igualdad de gnero. Habr que reflexionar, entonces, si es el uso de la herramienta del gasto etiquetado la que queda corta para analizar los recursos aprobados por la Cmara de Diputados, o bien falta mayor claridad en torno a los recursos que pueden contribuir a la igualdad entre los gneros. Respeto al GEMIG 2009 hay que mencionar tambin que la presentacin poco desglosada en el Anexo 9A no permiti identificar de forma clara los recursos federales que se destinarn a instrumentar acciones para dar cumplimiento a lo establecido en LGIMH y la LGAMVLV. No obstante, el CEAMEG hizo un ejercicio de anlisis del GEMIG 2009 (para mayor detalle ver CEAMEG, 2009). Qu podra Legislatura? hacerse en la LXI
En distintas reuniones organizadas por este centro de estudios con especialistas en el tema de presupuesto pro equidad de gnero y personal de diferentes instituciones federales, se ha mencionado que la etiquetacin de recursos a programas dirigidos a mujeres o a la igualad de gnero, resultan una accin afirmativa para favorecer a las mujeres en tanto continan en situacin de desventaja y desigualdad con respecto a los hombres, por lo que es conveniente que se siga con esta estrategia. Tambin se ha sealado que el objetivo central es que la perspectiva de gnero se considere en todas las etapas del proceso presupuestal: formulacin del presupuesto, discusin y aprobacin, ejercicio del gasto y revisin de la Cuenta
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Pblica, lo cual est supeditado a que tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo instrumenten polticas transversales de gnero. De esta forma, con el fin de continuar el camino trazado desde la LVII a la LX Legislaturas con relacin a los avances del presupuesto pro equidad de gnero, las diputadas y diputados de la prxima legislatura podran considerar: Incluir, como parte de su capacitacin legislativa, un curso sobre perspectiva de gnero y en especial sobre presupuesto pro equidad de gnero. Retomar el vnculo y coordinacin entre Ejecutivo y Legislativo establecido en la LX Legislatura, para la determinacin de presupuesto para la igualdad de gnero. Antes de aprobar el presupuesto 2010, clarificar cules programas y acciones pueden incidir en la igualdad entre mujeres y hombres. Con base en la definicin y anlisis anterior, establecer prioridades y estrategias de negociacin en ambos poderes, con el objetivo de hacer ms equitativo el presupuesto. Formar un grupo interinstitucional en donde participen representantes del Poder Ejecutivo, Legislativo, sociedad civil e instituciones acadmicas, a fin de que se establezcan etapas de trabajo y fases para incorporar paulatinamente la perspectiva de gnero en cada una de las etapas del proceso presupuestal. Retomar, discutir y analizar la viabilidad de las propuestas realizadas durante el Foro Presupuestos para la igualdad entre mujeres y hombres, realizado el 24 de octubre de 2007. Establecer mecanismos entre Ejecutivo y Legislativo para dar seguimiento puntual
a las acciones y ejercicio de los recursos pblicos aprobados por la Cmara de Diputados, para lo cual ser necesario revisar el formato de los informes trimestrales de las dependencias y determinar si contienen la informacin necesaria para el seguimiento. En su caso, determinar las estrategias para la integracin de sistemas de informacin y acceso transparente a ella. Es cierto que cada legislatura llega con su propia agenda, pero es tarea del CEAMEG incidir en acciones para el adelanto de las mujeres, por ello se hacen estos primeros apuntes, con el objetivo de continuar sistematizando el trabajo realizado en la Cmara de Diputados, para conocimiento y consideracin de la siguiente legislatura.
Comentarios finales
A pesar del importante trabajo realizado por las diputadas y diputados durante tres legislaturas para ampliar y etiquetar recursos a programas dirigidos a mujeres, el GEMIG no ha llegado a representar ni 1% del Gasto Programable del PEF. La inclusin de la perspectiva de gnero en el presupuesto est fundamentada en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en la LGIMH y la LGAMVLV, as como en el artculo 25 del DPEF 2009, por lo que la continuacin y concrecin de la incorporacin de esta perspectiva en el proceso presupuestal es un mandato legal y va ms all de la voluntad poltica. As, tanto en el Poder Ejecutivo como en el Poder Legislativo se debe continuar dando pasos en firme para lograr la incorporacin de la perspectiva de gnero de forma transversal en el trabajo cotidiano de las y los funcionarios, las
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legisladoras y legisladores, la normatividad que las y los rige, las acciones y polticas que se instrumentan, el material que se produce, en las relaciones entre mujeres y hombres, en la construccin de una cultura de respeto, equidad, no discriminacin, no violencia, de respeto y valoracin de las actividades desarrolladas por mujeres y hombres, entre otras, que contribuyan a la creacin de una sociedad con igualad entre los gneros. Por su parte, el CEAMEG mantiene el compromiso de realizar el trabajo tcnico necesario para apoyar la labor de las legisladoras y legisladores en este proceso de institucionalizar la perspectiva de gnero.
CEAMEG.
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06_centros_de_estudio/05_centro_de_estudios_para_el _adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_de_genero Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV). Formato electrnico disponible en: http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/0 06_centros_de_estudio/05_centro_de_estudios_para_el _adelanto_de_las_mujeres_y_la_equidad_de_genero
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importancia de los diagnsticos con perspectiva de gnero en la definicin de las polticas pblicas
La
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Introduccin
Autora: Adriana Medina Espino
La institucionalizacin de la perspectiva de gnero (IPEG) implica el cumplimiento de una serie de requisitos bsicos entre los que se encuentra la elaboracin sistemtica de diagnsticos con enfoque de gnero, encaminados a sustentar las polticas pblicas. En el presente texto se abordan algunos elementos terico-conceptuales as como los componentes bsicos en torno a los diagnsticos con perspectiva de gnero que sirvan de base para la eleccin y formulacin de las polticas pblicas. Se trata de exponer de manera general la importancia del tema, as como ofrecer elementos de anlisis que contribuyan al quehacer legislativo en la materia. I. Los diagnsticos como parte de las polticas pblicas Las polticas pblicas hacen referencia a las medidas de accin que utiliza el Estado para su intervencin sobre los procesos sociales (Arranz, 2000:35), las cuales se configuran a travs de un conjunto de etapas, entre las que se encuentra la elaboracin de diagnsticos como herramienta de sistematizacin y anlisis de informacin utilizada para identificar y abordar problemas dentro de una institucin o una situacin social dada (Inmujeres, 2007:51). En el contexto de las polticas pblicas, los diagnsticos son fundamentales en la definicin de los problemas y de la
Egresada de la Universidad Autnoma MetropolitanaAzcapotzalco (UAM-A) de la Licenciatura en Sociologa. Curs la Maestra en Estudios de Gnero en el Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer (PIEM) en el Colegio de Mxico. Desde distintos espacios ha trabajado en temas relativos a la igualdad de gnero y el adelanto de las mujeres. Ha sido integrante de la organizacin de la sociedad civil Knal Antzetik A.C. y asesora en el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. Actualmente se desempea como investigadora en el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero de la Cmara de Diputados.
agenda pblica, as como en la formulacin, la toma de decisiones, la implementacin y la evaluacin de las polticas. Su importancia radica en que cualquier intervencin gubernamental requiere una descripcin de las condiciones sobre las que se va a actuar (diagnstico), misma que debe contener supuestos causales y, por tanto, capaz de presuponer una explicacin; mostrar las situaciones problemticas para despus dar paso a su solucin (pronstico), lo que implica mantener una congruencia e integralidad entre los objetivos que se buscan y la forma como se van a alcanzar (Aguilar, 1996). En este sentido, habra que considerar que para la realizacin de los diagnsticos no existe un procedimiento estndar o nico, sino que se requiere la utilizacin de diversas tcnicas de anlisis e investigacin para recolectar e interpretar la informacin segn la naturaleza del problema. Por ejemplo, pueden realizarse diagnsticos institucionales, sociales, ambientales, organizacionales, entre otros, y cada uno tendr una manera particular de abordar las dimensiones de estudio. Un elemento importante relativo a los diagnsticos de poltica pblica es que a travs de stos se expresan los marcos interpretativos gubernamentales acerca de la realidad social, como principios de organizacin que transforman la informacin fragmentaria o casual en problemas polticos estructurados y significativos en los que se incluye, implcita o explcitamente, una solucin (Bustelo y Lombardo, 2004). De tal forma que los marcos de poltica pblica expresados en los diagnsticos se entienden no como meras descripciones de hechos, sino como construcciones o representaciones especficas de las instancias estatales que buscan dar significado a la realidad, al estructurar de
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determinada manera la comprensin de la misma. Los marcos interpretativos a travs de los cuales se sostiene la definicin de los problemas polticos, incluyendo los diagnsticos de la agenda pblica, tienden a mostrar las medidas estratgicas visualizadas por parte de las y los actores polticos, quienes dan relevancia a determinados problemas o asuntos sociales y no a otros (Bustelo y Lombardo, 2004); por ello se considera que cada tema de la agenda pblica contiene en s, una particular representacin de cul es el problema, as como el tipo de respuestas planteadas.
distintos mbitos de la sociedad, en esferas como la salud, la educacin, el trabajo, la toma de decisiones, la pobreza, la vulnerabilidad frente a la violencia y todas aquellas dimensiones sociales referidas al gnero. La elaboracin de estos diagnsticos demanda como requisitos bsicos, contar de manera actualizada con datos estadsticos, demogrficos y sociales desagregados por sexo, grupos de edad, escolaridad, ingreso, ubicacin geogrfica, etctera, que permitan distinguir las brechas de desigualdad de gnero, las cuales indican la distancia entre mujeres y hombres respecto a las oportunidades en el acceso, uso y control de los recursos socialmente disponibles. Entre los elementos conceptuales que la teora de gnero ha aportado, y que deben ser considerados en la elaboracin de estos diagnsticos, se encuentra la distincin entre necesidades prcticas y necesidades estratgicas, mediante las cuales puede determinarse la condicin y posicin social de las mujeres, as como el alcance de los objetivos de los proyectos, programas o acciones pblicas adoptadas por los gobiernos. Las necesidades prcticas de las mujeres se encuentran vinculadas a su condicin social, la cual hace referencia a las caractersticas socioeconmicas que configuran sus niveles materiales de vida, a las circunstancias en que viven y se desarrollan. Expresa el grado de satisfaccin de las necesidades prcticas e inmediatas y los niveles de bienestar de las mujeres. Entre los indicadores utilizados se hace uso de la informacin relativa al acceso de las mujeres a la educacin, la salud, el agua potable, la vivienda, la higiene, el trabajo remunerado, entre otros, que permiten ubicar su calidad material y ambiental de vida (PNUD, 2006; Inmujeres, 2007).
II. Los diagnsticos con perspectiva de gnero El anlisis de gnero aplicado a las polticas pblicas consiste en identificar y considerar las necesidades diferenciadas de mujeres y hombres en el diseo, implementacin y evaluacin de las polticas, a fin de ubicar los efectos de stas en la vida de las mujeres y los hombres, as como en las relaciones entre ambos. La metodologa del anlisis de gnero requiere incluir variables como: etnia, edad, clase, procedencia rural/urbana, escolaridad, ingresos, etctera, para evitar hacer generalizaciones que obvien las especificidades del contexto en que se producen las relaciones de gnero. En este sentido, los diagnsticos con perspectiva de gnero elaborados para sustentar la planeacin de polticas pblicas deben observar dos intenciones: una social y otra institucional (Inmujeres 2007:51). Su intencin social estara encaminada a exponer la situacin diferenciada y desigual entre mujeres y hombres en los
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Por otro lado, las necesidades estratgicas de las mujeres estn vinculadas a su posicin social, la cual hace referencia a la ubicacin de la poblacin femenina en la estructura de poder que prevalece en una sociedad. Se mide en trminos de las diferencias de oportunidades entre mujeres y hombres en el acceso al poder poltico, al poder econmico, a los recursos productivos, al ingreso, a las oportunidades de empleo, a la participacin en los cuerpos legislativos, a la vulnerabilidad ante la pobreza y la violencia, etctera. Su anlisis comprende el reconocimiento social, el estatus, la disposicin de las fuentes de poder que incluye el control de los activos productivos, la informacin, el liderazgo, la participacin en la toma de decisiones, entre otras dimensiones (PNUD, 2006; Inmujeres, 2007). El uso del binomio condicin/posicin de las mujeres como herramienta conceptual y operativa permite comprender cules son los factores y mecanismos sociales, econmicos y culturales que mantienen a las mujeres en situaciones de desventaja y subordinacin en relacin con los hombres. Respecto a la intencin institucional que debe observar la elaboracin de los diagnsticos con perspectiva de gnero para sustentar la planeacin de polticas pblicas, sta se refiere al papel fundamental de dichos diagnsticos en el proceso de implementacin de la estrategia de transversalidad, a travs de la cual se busca que la perspectiva de igualdad de gnero se incorpore en todas las polticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por los actores normalmente involucrados en la adopcin de medidas de poltica pblica (Consejo de Europa, 1999:26). Ello implica que los diagnsticos con perspectiva de gnero deben tener como intencin central promover el proceso de
institucionalizacin de la perspectiva de gnero (IPEG). Los diagnsticos institucionales con perspectiva de gnero deben tratar de captar las oportunidades y fortalezas de las y los agentes interesados en anclar el gnero en las polticas, programas y acciones pblicas, por ello es importante tomar en consideracin una tcnica utilizada con frecuencia y conocida como FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), cuya matriz relaciona la informacin del contexto con la informacin interna de las organizaciones y los agentes que impulsan una accin de cambio. Producto de este ordenamiento es la obtencin de elementos para priorizar planes de incidencia e impacto institucional. El anlisis FODA es un diagnstico estratgico de la situacin institucional. Su objetivo es identificar en el presente, la situacin general de la entidad, programa, proyecto, accin, etctera. Este diagnstico permite una anticipacin en todas las facetas del cambio deseado, adems de facilitar un consenso sobre la prioridad de los factores involucrados y ubicar el punto inicial de la accin u objetivos estratgicos que posibiliten los cambios. Es en ese primer momento cuando debe realizarse la reflexin acerca de la oportunidad de incorporar la perspectiva de gnero en el quehacer de la entidad, programa, proyecto, accin, etctera (Camargo, 2005:4-6). De tal manera que los diagnsticos con perspectiva de gnero elaborados a partir del anlisis FODA, pueden contribuir de manera sustantiva a definir el momento adecuado para capitalizar fortalezas, aprovechar oportunidades, reducir debilidades y neutralizar amenazas y convertirlas en oportunidades para la institucionalizacin de la perspectiva de gnero.
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III. La ausencia de diagnsticos con perspectiva de gnero en las polticas pblicas del pas Las polticas pblicas en Mxico se caracterizan en general por la carencia de diagnsticos que guen su quehacer institucional, ms aun en los casos de aquellas polticas (las menos) que contemplan algn tipo de diagnstico, stos adolecen de una mirada de gnero. As por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND), que es el programa rector en el que se enmarcan las polticas pblicas del gobierno federal en el actual sexenio, no incluye de manera transversal en su contenido la perspectiva de gnero. Ello se observa al considerar que no est incluida y no forma parte de los diez objetivos nacionales descritos en el PND, tampoco se expresa en el lenguaje utilizado, y en general en el cuerpo del documento, en el cual no se explicita la situacin de las mujeres con respecto a los hombres en los distintos apartados y temas relevantes para el gobierno federal expuestos en el PND. En el caso de los diagnsticos, que sustentan los diferentes temas de los cinco ejes que conforman al PND vigente, muy pocos aluden a la situacin de desigualdad entre mujeres y hombres. Ubicamos en particular dos temas inscritos en el eje 3 igualdad de oportunidades, stos son el 3.4 pueblos y comunidades indgenas y 3.5 igualdad entre mujeres y hombres (Presidencia de la Repblica, 2007:199211). Sin embargo, aun en estos diagnsticos se carece de datos e indicadores estadsticos bsicos como son el desglose por sexo, grupos de edad, ingreso, participacin en espacios de toma de decisiones, etctera, y dems informacin sustantiva que permitan ubicar de mejor manera las brechas de desigualdad de gnero en las
esferas de atencin planteadas en el PND vigente. Esta situacin expresa limitantes y obstculos importantes para el proceso de institucionalizacin de la perspectiva de gnero (IPEG) en el pas, ya que en la medida en que el PND no expone con claridad la necesidad de promover la IPEG a travs de su incorporacin transversal, que incluya el contenido de sus diagnsticos, ello tambin se refleja en los programas sectoriales de la Administracin Pblica Federal derivados del PND, mismos que, en general, carecen de un enfoque de gnero. Asimismo, habra que considerar lo expuesto en el artculo 29 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), el cual seala que: El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres ser propuesto por el Instituto Nacional de las Mujeres y tomar en cuenta las necesidades de los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, as como las particularidades de la desigualdad en cada regin. Este Programa deber integrarse al Plan Nacional de Desarrollo as como a los programas sectoriales, institucionales y especiales a que se refiere la Ley de Planeacin. El Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) al que hace referencia la LGIMH, fue publicado en julio de 2008. En l se incluye un breve diagnstico de la situacin de las mujeres mexicanas en distintas esferas de la vida, en el mbito federal (Inmujeres, 2008:11-15). En el diagnstico presentado se omite informacin relativa a las necesidades de los estados, el Distrito Federal y los municipios, as como las particularidades de la desigualdad de gnero en cada regin del pas, acorde a lo mandatado en la LGIMH; adems, a la fecha, sigue pendiente la integracin del Proigualdad
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al PND y al resto de los programas sealados en la citada ley. En el mbito de las medidas, proyectos, programas y acciones derivadas de los programas sectoriales, su implementacin se lleva a cabo sin contar, en la mayora de los casos, con diagnsticos que permitan ubicar las caractersticas de la problemtica que busca ser atendida, menos aun se contemplan elementos de la perspectiva de gnero. En este sentido habra que mencionar que, con base en su informacin pblica, no es posible ubicar con claridad los motivos que derivan en la ausencia de diagnsticos actualizados con perspectiva de gnero. Aunque se pueden advertir, entre otros elementos: a) la ausencia del enfoque de gnero de manera transversal en el PND y los programas sectoriales de los cuales se derivan las medidas y acciones de poltica pblica; b) la falta de integracin del Proigualdad en el PND, los programa sectoriales, institucionales y especiales referidos en la LGIMH; c) la falta de asignaciones presupuestales para tal fin; d) la carencia de mecanismos que aseguren la elaboracin de diagnsticos actualizados con perspectiva de gnero, en los cuales se sustente la implementacin de medidas, programas y acciones de poltica pblica.
transversalizacin de la perspectiva de gnero). Un primer paso consiste en la integracin del contenido del Proigualdad al marco normativo que rige los programas, medidas y acciones concretas de poltica pblica, a fin de regular los lineamientos y mecanismos institucionales que reorienten el quehacer de la administracin pblica hacia la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. Asimismo, es fundamental avanzar en la generacin y difusin de informacin relativa a las necesidades de las entidades federativas y los municipios, as como las particularidades de la desigualdad de gnero en cada regin del pas. De igual manera, se requiere que la administracin pblica contemple la asignacin de recursos para la elaboracin de diagnsticos actualizados con perspectiva de gnero, en torno a su quehacer y oferta institucional, los cuales sirvan de base para la planeacin estratgica, la mejora y, en su caso, el rediseo institucional. Un elemento a tomar en cuenta es la pertinencia de la celebracin de convenios y acuerdos entre las dependencias y entidades de la administracin pblica con instituciones acadmicas, de investigacin y de la sociedad civil, especialistas en temticas referidas al enfoque de gnero, que facilite la elaboracin y actualizacin de los diagnsticos con perspectiva de gnero; lo que implicara el reconocimiento eficiente por parte de la administracin pblica de las necesidades y situaciones diferenciadas de mujeres y hombres a fin de buscar un mayor bienestar social. La importancia y necesidad de contar con diagnsticos actualizados desde la
Comentarios finales
En la actualidad resulta imprescindible que las distintas dependencias y entidades de la administracin pblica incorporen, como parte del ciclo de las polticas pblicas, la elaboracin de diagnsticos con perspectiva de gnero que contemplen tanto su intencin social (esto es, la condicin y posicin social de las mujeres en relacin con los hombres), como su intencin institucional (la
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perspectiva de gnero en la administracin pblica del pas radica, entre otras cosas, en: mejorar la orientacin de las polticas; dotar de mayor eficacia y eficiencia cualquier intervencin gubernamental; promover la coordinacin de acciones entre las dependencias y organismos del gobierno federal, as como los distintos rdenes de gobierno; priorizar acciones encaminadas a elevar la calidad de vida de las mujeres que contribuyan a resolver el problema de la desigualdad por motivos de gnero, al atender las causas de esta problemtica y no slo sus efectos inmediatos; vincular adecuadamente las polticas para crear sinergias entre los programas y acciones tendientes a promover la igualdad entre mujeres y hombres y evitar duplicidad de esfuerzos, as como transparentar la asignacin y el gasto de los recursos pblicos. As, la elaboracin de diagnsticos actualizados desde la perspectiva de gnero en la administracin pblica del pas, constituye un elemento fundamental para que las polticas implementadas guarden una consonancia efectiva con el respeto a los derechos humanos, la participacin ciudadana y la promocin de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres.
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participacin poltica de las mujeres en las polticas pblicas en Mxico
La
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Introduccin
Autora: Adriana Medina Espino
En trminos jurdicos, las mujeres y los hombres en Mxico gozan de iguales derechos para participar en la vida poltica del pas; sin embargo, esta igualdad de jure no ha logrado traducirse en igualdad de oportunidades capaz de reflejarse en la participacin equilibrada y paritaria de mujeres y hombres en los espacios de poder y representacin poltica. La poltica sigue siendo un mbito que suele leerse y comprenderse en cdigos masculinos. Los ms altos cargos pblicos que conllevan el ejercicio del poder, alto estatus socioeconmico y la toma de decisiones vitales en torno al inters colectivo de la sociedad, son ocupados actualmente en nuestro pas de manera mayoritaria por hombres. Esta situacin expresa, entre otras cosas, la necesidad de la puesta en marcha de polticas pblicas encaminadas al fortalecimiento del liderazgo de las mujeres, as como la paridad en la participacin de mujeres y hombres en la esfera de la poltica. Bajo esta consideracin, en el presente texto se exponen algunas situaciones en las que se expresa la desigualdad de gnero en la poltica, as como las principales medidas de poltica pblica y reformas legislativas en la materia implementadas actualmente, con el objeto de ofrecer un acercamiento a las caractersticas y alcances del quehacer del Estado, a travs del cual se busca garantizar el pleno ejercicio de los derechos polticos de las mujeres mexicanas. I. La participacin de las mujeres en la poltica Algunas dificultades que enfrentan: En Mxico las instituciones polticas mantienen vigente una serie de
dispositivos, estructuras, dinmicas, rutinas y prcticas que, en conjunto, restringen el derecho de las mujeres a acceder y participar de la misma manera que los hombres en los espacios polticos de liderazgo, toma de decisiones y, en general, en todos aquellos mbitos clave de poder. As lo expresan distintas investigaciones en la materia. Como muestra, en una investigacin reciente, a travs de la cual fueron entrevistadas mujeres legisladoras federales y de las entidades federativas, stas sealaron como factores determinantes en su candidatura, principalmente: su trayectoria previa en el mbito de la comunidad y en el interior del partido poltico. Mientras que la formacin y capacidad individual, as como los valores personales, a decir de las mujeres legisladoras, no fueron factores relevantes para su postulacin (Gonzlez, 2008). Entre los hallazgos del estudio se destac que las mujeres llegan a ocupar un escao legislativo, sobre todo, debido a su pertenencia a alguna corriente interna de su partido poltico, a los lazos familiares en la poltica, o bien, porque no haba otras mujeres que quisieran ocupar el cargo para cubrir la cuota de gnero. Respecto a las expresiones de discriminacin en su contra, las entrevistadas reconocieron que stas se dan tanto en los partidos polticos como en el parlamento; principalmente a travs de la falta de atencin y valoracin de sus propuestas, la ausencia de reconocimiento a la seriedad su trabajo, los obstculos que les impiden participar en las reuniones de los grupos de poder del partido, as como las expresiones de molestia de sus compaeros de partido, debido a su participacin en discusiones relativas a la igualdad de gnero. Mientras que la discriminacin en el
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parlamento se expresa a travs del menosprecio a su trabajo, as como en los prejuicios que evitan que se tomen en cuenta sus propuestas, sus aportes y la seriedad de sus iniciativas y compromisos legislativos (Gonzlez, 2008). Otro estudio enfocado en la LVII Legislatura federal, ubic que si bien en los tres principales partidos polticos con mayor presencia en la Cmara de Diputados, haba mujeres legisladoras con formacin poltica y experiencia en el quehacer parlamentario, stas dependan de una estructura masculina que les abriera la posibilidad de competir con xito con los varones de sus respectivos grupos parlamentarios (De Barbieri, 2006:94-95). Entre las caractersticas de las mujeres legisladoras se encontr que, sin dejar de lado las diferencias y particularidades que distinguen a cada partido poltico, en general son mujeres entregadas al trabajo, que no tienden a desdear tareas ni compromisos. En las contiendas electorales son fundamentales para las visitas domiciliarias y el trabajo cara a cara con la ciudadana, prctica que permite a los partidos polticos captar votos. Varias se distinguen por haber desarrollado un liderazgo a travs de organizaciones o movimientos sociales. Sin embargo, a pesar de haber logrado ocupar un cargo de representacin popular, la investigadora encontr que las mujeres no tienen las mismas condiciones de sus pares varones para participar de los procesos y quehacer legislativo y que no han logrado articular instancias que les permitan defenderse con xito de la exclusin, ms all de intentos muy puntuales (De Barbieri, 2006:95). En el mbito municipal, las mujeres que han o estn participando en la poltica
local, sealan entre los principales obstculos de su participacin el no contar con verdadero apoyo comprometido en el ayuntamiento, no disponer de recursos etiquetados para la capacitacin y formacin de las mujeres, el desconocimiento de los instrumentos jurdicos obligatorios para exigir su aplicacin, poca voluntad de los partidos polticos, ser minora en puestos pblicos, violencia social por el narcotrfico y la inseguridad pblica, poco trabajo de redes entre mujeres, entre otros (Comisin de Equidad y Gnero, 2008). De tal forma que, tanto en el mbito federal como en el local, las mujeres enfrentan una serie de problemticas que se reflejan no slo en una limitada participacin y presencia femenina en espacios de poder y representacin poltica, sino que dan cuenta de situaciones que subsisten en el pas, tales como: a) La persistencia de una cultura poltica autoritaria y masculina; b) La falta de democratizacin al interior de las instituciones del Estado, incluyendo los partidos polticos; c) la baja prioridad de la clase poltica para resolver los obstculos que impiden a las mujeres participar en igualdad de condiciones respecto a los hombres, lo que refleja una resistencia a integrarlas como sujetas polticas; d) La falta de una masa crtica de mujeres en puestos de toma de decisiones y autoridad, lo que les impide traspasar de las necesidades prcticas a los intereses estratgicos de gnero, a fin de transformar la cultura poltica (Domnguez, 2004: 16). De tal forma que, aun aquellas mujeres que logran llegar a ocupar ciertos espacios de poder, suelen sufrir aislamiento y ser excluidas de la toma de decisiones fundamentales si no cuentan o no logran obtener el apoyo mayoritario de los hombres.
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Generalmente son tratadas como minora, ignoradas, intimidadas, predominando un ambiente masculino en el que la competencia y la agresividad son elementos bsicos (Heller, 1999; Ramos 2005), caractersticas que deben ser desarrolladas por quienes aspiren a formar parte de la clase poltica con poder para definir y tomar las decisiones centrales de la agenda pblica. Por ello, es preciso subrayar que las restricciones en la participacin poltica que afectan a las mujeres no estn determinadas por sus cualidades individuales (aptitudes, personalidad y habilidades personales), sino que son expresin de una cultura poltica androcntrica que realza los valores masculinos y establece oportunidades desiguales en el ejercicio de la ciudadana, cuyo resultado es la tendencia general de que la participacin poltica de las mujeres se concentre en las posiciones de base, mientras que las de liderazgo, aquellas de mayor estatus y altamente valoradas, sean ocupadas mayoritariamente por hombres. La reducida participacin de las mujeres en los espacios de poder poltico implica que exista un dficit del modelo de liderazgo femenino en la poltica, por ello los organismos internacionales de desarrollo han enfatizado la necesidad de garantizar una masa crtica de mujeres que ocupen puestos de responsabilidad poltica que sirvan de modelo para otras mujeres as como para transformar las actitudes, creencias y dinmica poltica (ONU, 1995, CEPAL, 2007). Bajo estas consideraciones resulta fundamental llevar a cabo medidas concretas de poltica pblica y reformas legislativas tendientes a modificar los factores que limitan la participacin de las mujeres e invisibilizan sus aportes como actoras polticas de este pas.
II. Polticas, programas y reformas legislativas para promover la formacin y liderazgo poltico de las mujeres 1. Polticas pblicas El impulso de la participacin poltica de las mujeres como parte de la agenda pblica del pas constituye un tema emergente. De tal manera que el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 que es el instrumento rector del que se derivan las polticas pblicas del Poder Ejecutivo federal en el actual sexenio contempla este tema slo en uno de sus cinco ejes de poltica pblica. Especficamente en el eje 3 Igualdad de Oportunidades, en el objetivo 16 orientado a: Eliminar cualquier discriminacin por motivos de gnero y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual, a travs de la estrategia 16.9: Promover la participacin poltica de la mujer. (Presidencia de la Repblica, 2007: 211214). La estrategia para promover la participacin poltica de las mujeres expuesta en el PND vigente expone que: se propondrn mecanismos de operacin en las instituciones pblicas que permitan a las mujeres participar en condiciones de igualdad con los hombres en la toma de decisiones polticas y socioeconmicas (Presidencia de la Repblica, 2007:214). Sin embargo, a la fecha no se cuenta con informacin pblica en torno a los mecanismos especficos implementados por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal para dar cumplimiento a la estrategia antes citada, y los altos puestos de direccin y toma de decisiones en el mbito del Poder
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Proigualdad 2008-2012
Objetivo estratgico 1. Institucionalizar una poltica transversal con perspectiva de gnero en la Administracin Pblica Federal y construir los mecanismos para contribuir a su adopcin en los poderes de la Unin, en los rdenes de gobierno y en el sector privado. 7. Impulsar el empoderamiento de las mujeres, su participacin y representacin en espacios de toma de decisin en el Estado y consolidar la cultura democrtica. Indicador Mujeres en mandos medios y superiores en la Administracin Pblica Federal Unidad de medida (Nmero de mujeres en mandos medios y superiores / Total de servidores pblicos en mandos medios y superiores) * 100 IPG10= (PEIDRP + PEIDPE + PEIDI ) / 3 PEID: Porcentaje Equivalente Igualmente Distribuido; RP: Representacin Parlamentaria; PE: Participacin Econmica; I: Ingresos. Lnea base 27.4% El ao base corresponde a 2006 Meta 2012 35% Fuente Informacin directa de las Secretaras de Estado
ndice de Potenciacin de Gnero (IPG). ndice compuesto que mide la desigualdad de gnero en tres dimensiones bsicas de potenciacin: participacin econmica y poder de decisin; participacin poltica y poder de decisin; y control sobre los recursos econmicos.
0.589 El ao base corresponde a 2005
0.650
Indicadores de Desarrollo Humano (PNUD)
Fuente: Inmujeres, 2008: 26-27,38-39
Ejecutivo siguen estando ocupados mayoritariamente por hombres. Por su parte, el Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012, como instrumento rector en materia de igualdad de gnero, incluye en dos de sus siete objetivos estratgicos, el impulso de la participacin de las mujeres en espacios de poder pblico y toma de decisiones: Como puede observarse, los indicadores referidos a la participacin poltica de las mujeres en el Proigualdad 2008-2012 se centran de manera particular en el aumento de mujeres en mandos medios y superiores en la Administracin Pblica Federal y en la representacin parlamentaria. Las metas expuestas son sexenales y ninguna contempla la paridad entre mujeres y hombres. En lo que concierne a la participacin poltica de las mujeres en espacios del mbito municipal, aunque el Proigualdad
no considera algn indicador sobre el tema, el Inmujeres, como instancia nacional encargada de impulsar el adelanto de las mujeres y responsable de promover y dar cumplimiento al Proigualdad, ha creado el Fondo para el Desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres (Fodeimm), a travs del cual se busca, entre otras cosas: disear y aplicar polticas pblicas para la plena participacin de las mujeres en todos los mbitos del desarrollo local, en el marco de la igualdad de gnero (SHCP-Inmujeres, 2008, segundo informe trimestral: 4). Sobre este tema, durante 2008 el Inmujeres realiz talleres de formacin y participacin poltica de las mujeres (SHCP-Inmujeres, 2008, cuarto informe trimestral: 33-37). Asimismo, con motivo de la conmemoracin del 55 Aniversario del Sufragio Femenino en Mxico, el Inmujeres realiz un evento para la conformacin del Observatorio Interinstitucional y Ciudadano para la
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Promocin y Defensa de los Derechos Polticos de las Mujeres, en donde tomaron protesta las y los integrantes de dos consejos, uno interinstitucional y otro ciudadano. El Observatorio busca conformarse como un mecanismo de la plataforma estratgica para la equidad poltica, cuyo objetivo es impulsar el empoderamiento de las mujeres, su participacin poltica y representacin en espacios de toma de decisin en el Estado y consolidar la cultura democrtica (SHCP-Inmujeres, 2008, cuarto informe trimestral, notas adicionales:4). Por otro lado, el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (Inafed), rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, cuenta con un programa y una metodologa conocida como agenda desde lo local, a fin de propiciar el desarrollo integral de los municipios, enfocando programas y acciones de los tres rdenes de gobierno, hacia reas de oportunidad identificadas en un autodiagnstico, y priorizadas por los propios municipios, acorde a los objetivos estratgicos de sus planes de gobierno. Actualmente, la agenda desde lo local est integrada por cuatro dimensiones que contemplan en total 39 indicadores o temas de poltica pblica, desagregadas en 270 parmetros de medicin, los cuales fueron actualizados en 2007 (Inafed, 2008). Slo la dimensin 3. Desarrollo social incluyente, contempla como parte de sus 11 indicadores uno referido a la promocin de la equidad de gnero, a travs del cual se busca medir los avances de los municipios en la implementacin de programas con resultados significativos y documentados para promover la equidad de gnero, adems de contar con una instancia responsable de atender este tema (Inafed, 2008:23).
Sin embargo, la informacin pblica de esta instancia no integra con claridad datos en torno a este tema. As, por ejemplo, en un documento auspiciado por el Inafed en el cual investigadores del Colegio de la Frontera Norte (Colef) exponen un anlisis acerca del ndice de Desarrollo Municipal Bsico 2005 (IDMb) en el que se reconoce que las diferencias en los niveles de desarrollo reflejan un acceso desigual a las oportunidades; es decir, muestran en qu medida las personas se encuentran limitadas en sus posibilidades de desarrollo por su gnero (Flamand, Martnez y Hernndez, 2007:2). No se reporta informacin concreta acerca de la participacin poltica diferenciada entre mujeres y hombres en relacin con el indicador acerca de la participacin electoral en los municipios. Con base en estas consideraciones, habra que sealar que, en trminos generales, las medidas de poltica pblica que buscan promover la participacin poltica de las mujeres en el mbito municipal son muy incipientes en el pas y sus resultados no se logran reflejar an en una participacin equilibrada de mujeres y hombres en los espacios de poder y toma de decisiones. 2. Reformas legislativas En materia legislativa se han logrado algunos avances. Destaca la aprobacin en la LIX Legislatura de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH), en la que se establecen, entre otras, las acciones que deben desarrollar las autoridades competentes para garantizar la participacin equitativa entre mujeres y hombres en la toma decisiones polticas. Particularmente en su artculo 36, fracciones III, IV y VII se seala la obligacin de promover la participacin y representacin equilibrada entre mujeres
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y hombres dentro de las estructuras de los partidos polticos; fomentar la colaboracin equitativa de mujeres y hombres en altos cargos pblicos, as como fomentar la concurrencia equilibrada y sin discriminacin de mujeres y hombres en los procesos de seleccin, contratacin y ascensos en el servicio civil de carrera de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Cabe sealar que a marzo de 2009 se haban aprobado en 13 entidades federativas, leyes de Igualdad entre Mujeres y Hombres, lo que implica que todava gran parte de las entidades del pas requieren armonizar su legislacin en la materia. Una reforma legislativa fundamental en el mbito federal es la referida al Cdigo Federal de Procedimientos e Instituciones Electorales (Cofipe), publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 14 de enero de 2008. En esta reforma se hicieron modif.caciones importantes respecto a las cuotas de gnero y algunas acciones afirmativas en la bsqueda por acelerar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en el mbito de la participacin poltica, destacndose los siguientes artculos: Artculo 25. 1. La declaracin de principios [de los partidos polticos] invariablemente contendr, por lo menos: () e) La obligacin de promover la participacin poltica en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres. Artculo 38. 1. Son obligaciones de los partidos polticos nacionales () s) Garantizar la equidad y procurar la paridad de los gneros en sus rganos de direccin y en las candidaturas a cargos de eleccin popular.
Artculo 78. 1. Los partidos polticos tendrn derecho al financiamiento pblico de sus actividades, independientemente de las dems prerrogativas otorgadas en este Cdigo, conforme a las disposiciones siguientes: () V. Para la capacitacin, promocin y el desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres, cada partido poltico deber destinar anualmente, el dos por cierto del financiamiento pblico ordinario. Artculo 219. 1. De la totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como de senadores que presenten los partidos polticos o las coaliciones ante el Instituto Federal Electoral, debern integrarse con al menos el cuarenta por ciento de candidatos propietarios de un mismo gnero, procurando llegar a la paridad. 2. Quedan exceptuadas de esta disposicin las candidaturas de mayora relativa que sean resultado de un proceso de eleccin democrtico, conforme a los estatutos de cada partido. Artculo 220. 1. Las listas de representacin proporcional se integrarn por segmentos de cinco candidaturas. En cada uno de los segmentos de cada lista habr dos candidaturas de gnero distinto, de manera alternada. Artculo 221. 1. Hecho el cierre del registro de candidaturas, si un partido poltico o coalicin no cumple con lo establecido en los artculos 219 y 220, el Consejo General del Instituto Federal Electoral le requerir en primera instancia para que en el plazo de 48 horas, contadas a partir de la notificacin, rectifique la solicitud de registro de candidaturas y le apercibir de que, en caso de no hacerlo le har una amonestacin pblica. 2. Transcurrido el plazo a que se refiere el prrafo anterior, el partido poltico o coalicin que no realice la sustitucin de candidatos, ser
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acreedor a una amonestacin pblica y el Consejo General del Instituto Federal Electoral le requerir, de nueva cuenta, para que en un plazo de 24 horas, contadas a partir de la notificacin, haga la correccin. En caso de reincidencia se sancionar con la negativa del registro de las candidaturas correspondientes. Algunas cuestiones a destacar de las reformas al Cofipe es la ampliacin de las cuotas de gnero de 30 a 40%, as como la obligacin de los partidos polticos a destinar 2% de su financiamiento pblico para la capacitacin, promocin y el desarrollo del liderazgo poltico de las mujeres. Adems de la obligacin de los partidos polticos para incluir en su declaracin de principios la promocin de la participacin poltica en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres. Habra que sealar que las recientes reformas al Cofipe deben aplicarse en el actual proceso de las elecciones legislativas federales; por lo que habr que ubicar su impacto inicial a travs de la conformacin de la prxima Legislatura federal. Estas reformas constituyen apenas los primeros pasos hacia el fortalecimiento del liderazgo de las mujeres y la igualdad de oportunidades en los distintos rganos y mbitos del Estado, a travs de los cuales se busca avanzar hacia la igualdad de gnero en la participacin y representacin poltica.
e implementacin de polticas, las cuales deben estar encaminadas a mejorar la calidad de vida de mujeres y hombres. Tanto organismos internacionales, acadmicas, especialistas, legisladoras, servidoras pblicas de los mecanismos para el adelanto de las mujeres, de las secretaras u organismos de las mujeres en los partidos polticos y mujeres que desde la sociedad civil impulsan y promueven la paridad en la participacin poltica, coinciden en la necesidad de desarrollar proyectos integrales de poltica pblica que fortalezcan la presencia y participacin efectiva de las mujeres en los espacios de poder y toma de decisiones. En este sentido, la generacin de mecanismos efectivos que garanticen condiciones de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres es un requisito bsico encaminado a la redefinicin de la agenda pblica, la modificacin de los roles tradicionales de gnero, la potenciacin del liderazgo de las mujeres y el impulso de las sociedades democrticas. Al mismo tiempo, es importante considerar que la participacin poltica de las mujeres no se agota en el aumento de su presencia en los rganos de decisin pblica, sino que tambin implica la modificacin sustantiva de la cultura poltica a fin de avanzar hacia la construccin de una democracia paritaria y con ello la plena incorporacin en igualdad de condiciones de las demandas e intereses de las mujeres y de los hombres en todos los aspectos de la vida poltica, social, cultural y econmica. En Amrica Latina, los pases de regin establecieron en el Consenso Quito (2007) que la paridad es uno los propulsores determinantes de democracia, cuyo fin es alcanzar la de de la la
Comentarios finales
La importancia de la esfera de la poltica, desde la perspectiva de gnero, radica, entre otras cosas, en que se trata de un mbito donde se toman decisiones fundamentales que impactan la vida cotidiana de la gente, ya sea a travs de normas jurdicas, presupuestos pblicos
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igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participacin y representacin social y poltica, y en las relaciones familiares al interior de los diversos tipos de familias, las relaciones sociales, econmicas, polticas y culturales, y que constituye una meta para erradicar la exclusin estructural de las mujeres (CEPAL, 2007:3). La necesidad de avanzar hacia la democracia paritaria ha sido planteada como una propuesta que busca transformarse en una reivindicacin trasversal a todos los mbitos de la sociedad, con el fin de que mujeres y hombres puedan gozar de igualdad en el ejercicio de los derechos y responsabilidades de manera compartida tanto en el mbito pblico como en el privadodomstico.
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Secretara General de la Cmara de Diputados Dr. Guillermo Haro Blchez Secretara General Lic. Emilio Surez Licona Secretara de Servicios Parlamentarios
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Gnero Mtra. Mara de los ngeles Corte Ros Direccin General Mtra. Nuria Gabriela Hernndez Abarca Encaragada de despacho de la Direccin de estudios para la armonizacin legislativa en los derechos humanos de las mujeres y la equidad de gnero Mtra. Mara de Lourdes Garca Acevedo Direccin de estudios de polticas pblicas y de la condicin econmica, poltica y social de las mujeres
Direccin Interina de estudios sociodemogrficos informacin y estadsticas de gnero
Lic. Mariana Garca Ituarte Lic. Mara Luisa Fernndez Fernndez Lic. Gisela Ortega Zamudio Difusin
AO 3, VOL. 9, 2009 PROHIBIDA SU VENTA MATERIAL PROPIEDAD DE LA H. CMARA DE DIPUTADOS. 53 PUEDE SER UTILIZADO PARA FINES DE DIFUSIN,
SIEMPRE Y CUANDO SE RESPETEN LOS DERECHOS DE AUTOR.

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