INDICE

PRESENTACIN CAPTULO I RASGOS CARACTERSTICOS Y RELEVANTES DE LA CORRUPCIN PARA LA DEFENSORA DEL PUEBLO 1.1. 1.2. La competencia de la Defensora del Pueblo en la prevencin de la corrupcin El rol de la Defensora del Pueblo en la prevencin y lucha contra la corrupcin y la necesidad de articular una fluida colaboracin con otras entidades del Estado

CAPTULO II MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL PARA PREVENIR Y ENFRENTAR LA CORRUPCIN 2.1. Instrumentos internacionales vinculantes o de obligatorio cumplimiento A. La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin B. La Convencin Interamericana contra la Corrupcin Normas nacionales para evitar y enfrentar a la corrupcin 2.2.1. Normas relativas a la investigacin, procesamiento y eventual sancin de los actos de corrupcin A. Cdigo Penal B. Cdigo de Procedimientos Penales y Cdigo Procesal Penal C. Otras normas relacionadas con la investigacin y sancin de la corrupcin 2.2.2. Normas del Sistema Nacional de Control 2.2.3. Normas de promocin de la tica pblica, prevencin de la corrupcin, transparencia y participacin La estructura institucional existente para prevenir y enfrentar la corrupcin 2.3.1. El Sistema Nacional de Control 2.3.2. El Sistema de Justicia 2.3.3. La labor de control poltico del Poder Legislativo 2.3.4. La accin de promocin y articulacin del Poder Ejecutivo A. El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin B. Mecanismos intersectoriales de prevencin y lucha contra la corrupcin

2.2.

2.3.

CAPITULO III ESTUDIO PILOTO DE QUEJAS VINCULADAS CON CASOS QUE ATENTAN CONTRA LA TICA PBLICA Y GENERAN RIESGO DE CORRUPCIN (ENERO 2005 - JULIO 2008) 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. Educacin escolar Educacin superior Gobiernos locales Polica Nacional Salud Sistema judicial Sistema penitenciario

CAPTULO IV LA LABOR DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO PARA PROMOVER LA TICA PBLICA Y PREVENIR LA CORRUPCIN: RECOMENDACIONES FORMULADAS E IMPACTO OBTENIDO 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Propuestas para la neutralidad en los procesos electorales Propuestas para la reforma de la administracin de justicia Propuestas para mejorar el funcionamiento de la Polica Nacional del Per Propuestas para la promocin de la transparencia, el acceso a la informacin pblica y la rendicin de cuentas 4.4.1. La Defensora del Pueblo y el acceso a la informacin pblica 4.4.2. La Defensora del Pueblo y el Principio de transparencia 4.4.3. La Defensora del Pueblo y la rendicin de cuentas Generacin y participacin en iniciativas anticorrupcin y en favor de la tica pblica 4.5.1. Campaa Educacin sin corrupcin 4.5.2. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 4.5.3. Programa UMBRAL Anticorrupcin, de la Corporacin del Desafo del Milenio 4.5.4. Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) 4.5.5. Comisin de tica y Transparencia del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social 4.5.6. Conferencias Nacionales sobre Acceso a la Informacin 4.5.7. Capacitaciones a entidades pblicas y de la sociedad civil Conformacin del Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin

4.5.

4.6.

CAPTULO V LNEAS DE ACTUACIN DEFENSORIAL PARA PREVENIR Y ENFRENTAR LA CORRUPCIN 5.1. 5.2. 5.3. Atencin de quejas de la ciudadana y supervisin de la Administracin Estatal Generacin de informacin y conocimiento para prevenir la corrupcin Diseo de mdulo informtico defensorial para la sistematizacin de quejas tramitadas y la definicin de investigaciones sectoriales preventivas contra la corrupcin Incidencia positiva en el diseo y ejecucin de polticas pblicas anticorrupcin Supervisin de la implementacin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin Seguimiento a las recomendaciones defensoriales Lneas de actuacin relacionadas con la promocin de la tica pblica y el ejercicio de los derechos de participacin ciudadana 5.7.1. Sensibilizacin y capacitacin de la ciudadana respecto a su rol en la lucha contra la corrupcin 5.7.2. Talleres de capacitacin y sensibilizacin para la promocin de la tica pblica, la prevencin y lucha contra la corrupcin 5.7.3. Campaa comunicacional para la promocin de la tica pblica 5.7.4. Conformacin de redes de accin colectiva promovidas por la Defensora del Pueblo

5.4. 5.5. 5.6. 5.7.

CONCLUSIONES

PRESENTACIN Hay males en la historia de la humanidad cuyo poder de destruccin es evidente a los ojos de todos. El narcotrfico, por ejemplo, reduce a polvo el alma de la gente y pudre las instituciones. El terrorismo, siembra miedo y muerte en nuestro alrededor y vuelve las relaciones humanas cruelmente sospechosas. Ambos nos producen repulsin tica instantnea y activan nuestra capacidad de lucha. La corrupcin es tambin un gran y antiguo mal en nuestra historia, pero su naturaleza sigilosa y mutante hace que necesitemos de pruebas y evidencias para advertir su existencia y su carcter inmensamente txico. La corrupcin necesita ser mostrada y demostrada, requiere de una tecnologa que saque a la luz pblica sus ramificaciones, sus modalidades y sus terribles consecuencias en el mundo pblico y en el mundo privado de las personas. Se requiere, por consiguiente, un esfuerzo de conocimiento orientado hacia el Estado pero tambin hacia la sociedad, y dentro de ella, a la conciencia individual de la persona humana, el reducto final en el que se libran las grandes batallas. Un primer gran compromiso, entonces, es el de no callar frente a la corrupcin, porque el silencio oscurece la realidad y beneficia al corrupto. Y callar significa pasar de costado frente al soborno, dejarse intimidar por los corruptos, creer que el negociado es casi una condicin de operacin en las actividades polticas, econmicas o jurdicas. Ese silencio ciudadano equivale a impunidad y la impunidad multiplica los efectos perniciosos de la corrupcin al dejar que sus ilcitas operaciones continen extendindose. Pero hay que entender la complejidad del problema. Estado y ciudadanos debemos entender primeramente que el control del poder es quiz el tema ms importante de las democracias modernas. Hay que recordarle a la autoridad pblica que el poder es limitado y transitorio y tiene su origen en la voluntad ciudadana. En nuestro pas, la tentacin de gobernar en el secreto sigue estando presente. En ese sentido, mantener al ciudadano en la ignorancia de los asuntos pblicos supone anular su capacidad de reclamo y darle a la autoridad un peligroso margen de maniobra y discrecionalidad para entrar y salir de la legalidad. La autoridad honesta no tiene porqu pensar que el control la debilita. Si los controles fallan, los efectos de la corrupcin pueden ser destructivos para una sociedad, por su capacidad de penetracin en casi todos los mbitos de la vida pblica y privada. En ese escenario, la impunidad termina siendo la peor respuesta a la corrupcin por las consecuencias que acarrea. No controlar y no sancionar es pues un error estratgico que no debemos cometer y menos aceptar que ocurra. En ese orden de ideas, el presente documento tiene por finalidad presentar nuestra mirada de la corrupcin, cmo la entendemos y explicamos desde la perspectiva de la defensa de derechos fundamentales, de qu manera el sistema jurdico se ha provisto de instrumentos legales para hacerle frente y nuestra experiencia institucional en la promocin de la tica pblica y la prevencin de la corrupcin en asuntos puntuales como la reforma de la administracin de justicia, la educacin, la neutralidad en los procesos electorales, el fortalecimiento de la Polica Nacional o el acceso a la informacin pblica en la administracin estatal. Adicionalmente, en estas pginas encontrarn el plan trazado por la Defensora del Pueblo en el anlisis y la prevencin de la corrupcin en el aparato estatal. Es as que el presente documento se ha estructurado en cinco captulos. El primero est dedicado a desarrollar los rasgos caractersticos de la corrupcin: el mal uso del poder

pblico y la obtencin de una ventaja indebida. Asimismo se ocupa de la competencia de la Defensora del Pueblo para desarrollar una lnea especializada en la prevencin de la corrupcin sustentada en la idea de la vulneracin de los derechos fundamentales como la consecuencia ms gravosa de la corrupcin. En este captulo, adems, se delimita el mbito en el cual la institucin desarrollar su lnea de actuacin y el carcter preventivo que le dar a su trabajo, en estricta concordancia con su mandato constitucional, respetuoso del mbito competencial de otras entidades estatales comprometidas con esta lucha. El segundo captulo muestra el marco normativo e institucional desde el cual nuestro Estado Constitucional de Derecho previene y enfrenta la corrupcin. En el tercer captulo damos cuenta de los resultados de un estudio piloto de las quejas tramitadas por la Defensora del Pueblo, entre los aos 2005 y 2008, referidas a faltas contra la tica pblica. Estas quejas informan tanto de actos de corrupcin por parte de agentes estatales, como de situaciones que, en virtud de un actuar defectuoso, negligente o arbitrio de la administracin pblica, generaron riesgo para la ocurrencia de actos de corrupcin y la afectacin de los derechos fundamentales de la persona o la comunidad. El cuarto captulo presenta la sistematizacin de algunas de las principales propuestas y aportes de la Defensora del Pueblo, en los ltimos aos, en lo que respecta a la promocin de la tica pblica y la prevencin de la corrupcin en temas como la neutralidad en los procesos electorales, la reforma de la administracin de justicia, el fortalecimiento de la Polica Nacional, la transparencia y el buen gobierno en la administracin pblica y el fortalecimiento de las capacidades ciudadanas para luchar contra la corrupcin. En el quinto captulo de este documento presentamos las lneas de actuacin que la Defensora del Pueblo desarrolla en su labor de prevencin e intervencin en la problemtica de la corrupcin. La primera est relacionada con la restitucin de derechos conculcados o puestos en riesgo por la corrupcin; mientras que la segunda lnea de actuacin defensorial est orientada a la incidencia positiva en la formulacin y ejecucin de la poltica pblica anticorrupcin. Finalmente, la tercera lnea de actuacin se encuentra relacionada a la promocin de la tica pblica y el ejercicio de los derechos de participacin ciudadana. Como puede verse, la Defensora del Pueblo pone su parte en esta lucha y hace un llamado especial a vigorizar an ms su alianza con los ciudadanos. Frente a la corrupcin tenemos que sacar de nosotros lo mejor que tenemos, aquella reserva moral que toda persona guarda en s y que la impulsa a la accin. Nuestra apuesta institucional es a la conciencia individual y a la accin colectiva, como el soporte principal de la lucha contra la corrupcin. Finalmente, quiero renovar pblicamente el compromiso de la Defensora del Pueblo de extender el mensaje de la tica a todos los sectores sociales, de respaldar las iniciativas anticorrupcin que nos merezcan fe y fortalecer la accin ciudadana. Quiero que sepan que en esta lucha, como en otras, estamos de su lado. Lima, junio del 2010

BEATRIZ MERINO LUCERO DEFENSORA DEL PUEBLO

CAPTULO I: RASGOS CARACTERSTICOS Y RELEVANTES DE LA CORRUPCIN PARA LA DEFENSORA DEL PUEBLO Segn un consenso ya generalizado, uno de los rasgos caractersticos de la corrupcin es el mal uso del poder pblico para beneficio personal o de terceros. Las diversas definiciones que se han formulado sobre el fenmeno de la corrupcin pretenden facilitar su comprensin, as como plantear mecanismos y polticas pblicas destinadas a prevenirla y combatirla. Entre las definiciones ms utilizadas se puede sealar la esbozada por Peter Eigen, Presidente de Transparencia Internacional, quien seal que la corrupcin consiste en [] la mala utilizacin de un bien pblico en beneficio privado [] .1 Dicha institucin, por su parte, plante una definicin ms amplia al indicar que la corrupcin [] se refiere a comportamientos por parte de funcionarios del sector pblico, ya sean polticos o servidores pblicos, que los enriquece a ellos mismos o a sus allegados inapropiada o ilegalmente mediante el mal uso del poder que se les ha encomendado [] .2 Por otro lado, Nye concibe a la corrupcin como el conjunto de comportamientos que generan desviaciones en los deberes propios de la funcin pblica asumida por eleccin o designacin con vistas a obtener un beneficio privado personal, familiar o grupal o mejoras de estatus. Sobre la base de las ideas de Nye, Khan seala que la corrupcin comprende a los comportamientos que desvan las reglas de conducta que gobiernan la posicin de una persona que tiene una posicin de autoridad pblica por motivos privados como ganancias, poder o estatus.3 Asimismo, Klitgaard seala que la corrupcin se puede graficar con una ecuacin que considera las siguientes variables: Corrupcin = poder monoplico + discrecionalidad rendicin de cuentas.4 Desde una perspectiva jurdica, Malem Sea define los actos de corrupcin como [] aquellos que constituyen la violacin, activa o pasiva, de un deber institucional o del incumplimiento de alguna funcin especfica realizados en un marco de discrecin con el objeto de obtener un beneficio extrainstitucional, cualquiera sea su naturaleza [] .5 Por su parte, el Consejo Internacional en Polticas de Derechos Humanos indica que una definicin estricta de corrupcin alude a la relacin de actos criminalizados por la ley bajo el rtulo o el ttulo de corrupcin.6 Por su parte, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,7 aprobada por la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y ratificada por el Estado peruano, seala algunos actos de corrupcin de competencia de dicho instrumento. Menciona a:

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Eigen, Peter. Las redes de la corrupcin. Madrid: Bronce, 2004. Transparencia Internacional. El libro de Consulta 2000 de TI. En: <http://www.transparency.org/regional_pages/americas/publicaciones/sourcebook_esp>. Nye, J.S. Corruption and political development y Khan, Mushtaq. The New Political Economy of Corruption. Citados por Andvig, Jens Chr., Fjeldstad, Odd-Helge, Amundsen, Inge, Sissener, Tone y Soreide, Tina. Research on corruption. A policy oriented survey. Bergen/Oslo: Michelsen Institute & Norwegian Institute of International Affairs (NUPI), 2000. Klitgaard, Robert. Controlling corruption. Berkeley y Los Angeles: University of California Press, 1988. Citado por International Council On Human Rights Policy. Corruption and Human Rights: Making the connection. Versoix: International Council on Human Rights Policy, 2009. Malem Sea, Jorge. Acerca del concepto de corrupcin. En: <http://www.contraloria.gov.ec/CEPAT/doc/cartagena/Conferencia_Dr_Jorge_Malem.pdf>. V. International Council on Human Rights Policy. Corruption and Human Rights: Making the connection. Versoix: International Council on Human Rights Policy, 2009. Entr en vigor el 6 de marzo de 1997 y fue incorporada a nuestro ordenamiento jurdico mediante el Decreto Supremo N 012-97-RE.

a. El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; c. La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para s mismo o para un tercero; d. El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y e. La participacin como autor, co-autor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo. En razn de lo anteriormente expuesto, la Defensora del Pueblo entiende que los actos de corrupcin implican el mal uso del poder pblico, es decir, el incumplimiento de los principios del buen gobierno as como de los preceptos ticos formalizados o instituidos en la sociedad,8 que, adems, tienen el propsito de obtener ventajas o beneficios indebidos para quien acta o para terceros9 en perjuicio del bienestar general. Como consecuencia de ello, los actos de corrupcin generan vulneraciones de derechos fundamentales. En el marco de un Estado social y democrtico de derecho, los principios o atributos esenciales del buen gobierno son: a) la participacin, b) la transparencia, c) la responsabilidad, d) la rendicin de cuentas y e) la sensibilidad a las necesidades y aspiraciones de la poblacin.10 El principio de participacin implica que los ciudadanos informados y organizados pueden intervenir activamente, de manera directa o indirecta, en el diseo, la formulacin, la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas. La transparencia es un camino de doble va: por un lado, la administracin estatal hace pblica la informacin correspondiente a sus acciones y decisiones; por otro, el ciudadano puede requerirla cuando considere que es necesaria para el cabal conocimiento de las intervenciones pblicas. En esa medida, el derecho de acceso a la informacin pblica y la normativa relacionada con l son consustanciales al principio de transparencia.11
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Son aquellos valores que sustentan la vida de una determinada comunidad, los cuales son transformados en normas positivas con consecuencias jurdicas. contemplan, por ejemplo, a los principios, deberes y obligaciones de la funcin pblica establecidos por el Cdigo de tica de la Funcin Pblica as como los diversos cdigos de tica institucionales y sectoriales. A diferencia de la bsqueda de beneficios particulares, la Defensora del Pueblo estima que un rasgo caracterstico de la corrupcin es la intencin de alcanzar ventajas o beneficios indebidos. Se entiende que un beneficio o ventaja debe considerarse indebido cuando no hubiese podido alcanzarse de no ejercer funcin pblica, si no correspondiese al normal ejercicio de ella, as como en los casos en que lo obtenido excediese lo previsto en la delegacin, concesin o autorizacin de poder. V. Comisin de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Resoluciones 2000/64, 2001/72, 2002/76, 2003/65, 2004/70, 2005/68, y Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas. Resolucin 7/11 L. 29 del 25 de marzo del 2008. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 2, numeral 5.

Asimismo, el principio de rendicin de cuentas demanda que todo funcionario pblico responda por las decisiones y acciones que realiza en el ejercicio del poder que se le ha delegado, concedido u otorgado. Ello obliga a que tales decisiones y acciones sean correctas y respondan al inters pblico genuino, pues solo as podrn resistir el escrutinio de la ciudadana. El principio de responsabilidad, por otro lado, alude a la obligacin que tienen todos los funcionarios pblicos respecto de cumplir a cabalidad con sus deberes y funciones, mediante el despliegue de los esfuerzos que sean necesarios para satisfacer las demandas e intereses legtimos de la poblacin, a travs de un ejercicio regular, eficaz, oportuno, inclusivo de la funcin delegada, concedida u otorgada. El principio de sensibilidad frente a las necesidades y aspiraciones de la poblacin, a su vez, se explica por s mismo, y est relacionado con el nivel de legitimidad de las intervenciones pblicas del Estado.12 La vigencia, el respeto y la observancia efectiva de los principios del buen gobierno y, por lo tanto, la prevencin de los actos de corrupcin permiten la formacin del entorno institucional ms propicio para el cumplimiento de las obligaciones de respetar, proteger y realizar los derechos fundamentales de la persona y de la comunidad. En efecto, las situaciones de corrupcin involucran, tambin, la vulneracin, directa o indirecta, de los derechos de las personas y la comunidad. Las violaciones directas se verifican cuando los actos de corrupcin impiden el ejercicio de derechos fundamentales. De otro lado, cuando la corrupcin es un elemento que conduce a una serie de actos que derivan en violaciones o vulneraciones, debe entenderse que la corrupcin atenta indirectamente contra derechos fundamentales.13 Adems, debido a las caractersticas de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos, los actos de corrupcin afectan a un conjunto de derechos y libertades. Si bien la corrupcin afecta, a mltiples derechos, sus efectos suelen ser evidentes sobre el derecho a la igualdad y la no discriminacin.14 En ese sentido, los actos de corrupcin implican, normalmente, distinciones, exclusiones o preferencias, y comportan un propsito y un efecto discriminador.15 En razn de ello, se puede afirmar que el resultado de un acto de corrupcin usualmente configura una situacin privilegiada que concede prerrogativas a un individuo o a un conjunto

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COMISIN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Resoluciones 2000/64, 2001/72, 2002/76, 2003/65, 2004/70, 2005/68, CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolucin 7/11 L.29 del 25 de marzo de 2008. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Los vnculos entre la corrupcin y las violaciones de derechos fundamentales pueden mostrarse, con mayor claridad, a travs de ejemplos. En el caso de que el director de una institucin educativa ubicada en una regin predominantemente shipibo-coniba exija que los padres de familia le compren libros gratuitos destinados a la enseanza de su lengua est vulnerando directamente el derecho a la educacin e, indirectamente, el derecho de los alumnos a mantener su identidad cultural. Asimismo, los padres de familia y alumnos obligados a adquirir libros gratuitos ven vulnerado su derecho a la igualdad y no discriminacin respecto de otras personas que reciben ese material sin entregar contraprestacin alguna. V. Constitucin Poltica del Per, artculo 2.2.; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, artculos 2, 3 y 26; Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, artculos 2 y 3; Convencin Americana sobre Derechos Humanos, artculos 1 y 24. International Council on Human Rights Policy. Ob. cit.

de individuos, en detrimento de otros que no participan en circunstancias similares. Por lo general, stos se sienten insatisfechos o insuficientemente servidos.16 Se debe tener en consideracin, asimismo, que el impacto de la corrupcin es mayor sobre los derechos de las personas y los grupos que se encuentran en un especial estado de vulnerabilidad. Se trata de las personas en situacin de pobreza; los adultos mayores; los migrantes; las mujeres; los nios, nias y adolescentes; las personas afectadas por la violencia; las personas privadas de la libertad; las personas con discapacidad; y los pueblos indgenas. Cabe sealar que el estado de vulnerabilidad de estas personas y grupos incrementa su probabilidad de ser vctimas de situaciones de corrupcin y, por ende, de mayores dificultades en el ejercicio de sus derechos fundamentales. Es relevante, en tal sentido, sealar la posicin de la Comisin y el Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre el impacto de la corrupcin: [] Consciente de que la lucha contra la corrupcin en todos los niveles desempea una importante funcin en la promocin y proteccin de los derechos humanos y en el proceso de creacin de un ambiente favorable a su pleno disfrute; reconociendo la creciente percepcin en la comunidad internacional de los efectos nocivos de la corrupcin generalizada en los derechos humanos, a travs tanto de la debilitacin de las instituciones y de la erosin de la confianza pblica en el gobierno como de la disminucin de la capacidad de los gobiernos de cumplir sus obligaciones en materia de derechos humanos, en particular los derechos econmicos y sociales de los ms vulnerables y marginados []17 Es preciso tener presente, asimismo, que la corrupcin impide la concrecin de dos deberes primordiales del Estado, que son: a) el de [] garantizar la plena vigencia de los derechos humanos [] , y, b) el de [] promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin [].18 Por ello, la Defensora del Pueblo considera que resultara necesario incorporar la perspectiva de la defensa de los derechos fundamentales en la formulacin y ejecucin de polticas de prevencin y lucha contra la corrupcin. Es imprescindible apuntar que la tica pblica est formada por las relaciones que se producen entre personas, colectivos e instituciones, en la esfera pblica, que se basan en criterios de justicia y de respeto por las normas convenidas socialmente. La corrupcin atenta contra las normas acordadas por los ciudadanos para la vida en comn, daa a las instituciones y obstaculiza las funciones pblicas orientadas a asegurar la vigencia de los derechos de las personas, por lo que genera nefastos efectos en aquellas relaciones que configuran la mencionada tica pblica.

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Consejo Nacional Anticorrupcin. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana. Lima: Ministerio de Justicia, 2007. V. CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolucin 7/11 L.29 del 25 de marzo de 2008. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Similar pronunciamiento puede advertirse en COMISIN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Declaracin del presidente de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medidas Anticorrupcin, Buen Gobierno y Derechos Humanos. Varsovia, 8 y 9 de noviembre de 2006. En ella se afirm que las violaciones de derechos humanos son causa y efecto de la corrupcin. Cabe aadir que los otros deberes primordiales del Estado sealados por el artculo 44 de la Carta Poltica son defender la soberana nacional y proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad. V. Constitucin Poltica del Per, artculo 44.

1.1.

La competencia de la Defensora del Pueblo en la prevencin de la corrupcin

El Defensor del Pueblo (u Ombudsman) es una institucin enraizada en los sistemas democrticos, que busca fortalecer y afirmar la institucionalidad democrtica que proporciona el escenario ms propicio para la vigencia de los derechos fundamentales. Como ya se ha sealado, la corrupcin implica un problema que socava los cimientos del sistema democrtico; al mismo tiempo, puede comportar situaciones de afectacin de derechos fundamentales. En ese orden de ideas, el fenmeno de la corrupcin constituye una problemtica presente en el quehacer defensorial. La Defensora del Pueblo estima que las medidas destinadas a evitar y combatir la corrupcin contribuyen decididamente al cometido de garantizar la vigencia de los derechos humanos. En tal orden de ideas, no es posible alcanzar el respeto, la proteccin y la realizacin de los derechos de las personas cuando se verifican actos de corrupcin. De conformidad con el mandato conferido por el artculo 162 de la Constitucin Poltica del Per y su propia Ley Orgnica, la Defensora del Pueblo tiene el deber de defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, as como de supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana.19 Por otro lado, un elemento adicional que justifica la intervencin de la Defensora del Pueblo en esta materia es el hecho de que la corrupcin suele obstaculizar la adecuada prestacin de servicios pblicos y, por ende, la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales. La actuacin de la Defensora del Pueblo se desarrolla en dos niveles: 1) mediante la atencin de quejas presentadas por la ciudadana ante la vulneracin o el riesgo de vulneracin de sus derechos fundamentales, generada por la actuacin de quienes ejercen poder pblico; o, 2) el estudio y la investigacin de temas generales y recurrentes que afectan a los derechos de un nmero significativo de personas y que tienen como finalidad incidir ante los rganos de la administracin estatal para la atencin y solucin de estas problemticas. En el caso de las investigaciones relacionadas con temas de prevencin de la corrupcin, esta labor recae en el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin adscrito a la Adjunta para la Prevencin de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad20, con el propsito de guiar el accionar de la institucin en la materia. Se debe tener en consideracin que las investigaciones que realiza la Defensora del Pueblo suelen culminar con la formulacin de recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias no vinculantes para la adopcin de medidas.21 Por ello, la labor de la institucin, visible en las tareas dirigidas a prevenir la corrupcin y contribuir en la lucha contra el fenmeno, se sustenta en su rol de defensa de derechos, de supervisin de la administracin estatal as como en la adecuada prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana, a travs de sus facultades de persuasin.

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Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 162, y el artculo 1 de la Ley N 26520. V. Resolucin Defensorial N 019-2009/DP. Las actuaciones de la Defensora del Pueblo, al carecer de facultades coercitivas, se basan en sus facultades de persuasin. Las denominadas Actuaciones defensoriales de persuasin pueden ser recomendaciones, sugerencias, instancias, advertencias y recordatorios, y utilizarse de manera alternativa, conjunta o complementaria. Cf. Resolucin Administrativa N 047-2008/DP-PAD, artculos 42 y 43.

Finalmente, es del caso sealar que el diseo de la intervencin defensorial en materia de prevencin y lucha contra la corrupcin no solo se bas en el anlisis de las funciones y competencias que le asignan la Constitucin Poltica, su Ley Orgnica y las normas que rigen su accionar. Tambin se tom en consideracin la naturaleza de la institucin, el Ombudsman, y su tendencia a incluir dentro de sus tareas a la prevencin y la lucha contra la corrupcin por su trascendencia para el buen gobierno, y el efectivo ejercicio de los derechos fundamentales.22 La labor de la Defensora del Pueblo, en materia de prevencin de la corrupcin, busca contribuir con las entidades de la administracin estatal encargadas de la prevencin y lucha contra la corrupcin. Adems, la estrategia de intervencin defensorial se proyecta hacia la persona y la comunidad, con la finalidad de fortalecer sus capacidades de vigilancia contra la corrupcin y, en consecuencia, un mayor ejercicio de su ciudadana. 1.2. El rol de la Defensora del Pueblo en la prevencin y lucha contra la corrupcin y la necesidad de articular una fluida colaboracin con otras entidades del Estado

Tras sealar la competencia de la Defensora del Pueblo, resulta necesario establecer con claridad las diferencias entre las funciones y atribuciones de la institucin y aquellas que corresponden a otras entidades del Estado, tambin facultadas para prevenir y combatir la corrupcin. Ello permitir comprender que no existe superposicin ni yuxtaposicin de funciones, sino complementariedad entre ellas. En primer trmino, es pertinente distinguir la labor defensorial en las tareas de prevencin y lucha contra la corrupcin de aquellas que corresponden a los rganos del Sistema de Justicia, integrado por el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, la Polica Nacional del Per (PNP), las Procuraduras Pblicas, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM) y el Tribunal Constitucional (TC).23 El rol principal del Sistema de Justicia es la investigacin, el procesamiento y la sancin penal de los actos de corrupcin. La Defensora del Pueblo carece de facultades para investigar y sancionar los actos de corrupcin. Las investigaciones que efecta la Defensora del Pueblo estn referidas a la vulneracin de derechos y se orientan en el sentido de una colaboracin crtica con otras entidades del Estado, dirigida a fortalecer la institucionalidad democrtica mediante el fomento del buen gobierno. Dichas investigaciones se plasman en recomendaciones, sugerencias, advertencias y recordatorios que, mediante la persuasin, promuevan la reposicin o restitucin de los derechos afectados y/o la eventual sancin de los responsables por las entidades correspondientes.24

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Cf. McMillan, John. Fighting Corruption While Safeguarding Human Rights. Documento presentado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medidas Anticorrupcin, Buen Gobierno y Derechos Humanos que se refiere al rol de la Defensora del Pueblo en la prevencin y lucha contra la corrupcin a partir de la experiencia del autor en Australia. Varsovia, 8 y 9 de noviembre del 2006. Pese a que, en rigor, las instituciones mencionadas no forman un sistema pues carecen de organicidad as como de mecanismos idneos de articulacin, interaccin y comunicacin, se hace alusin al Sistema de Justicia en atencin a sus esfuerzos por contribuir con la lucha contra corrupcin y su impunidad desde la perspectiva judicial. Cf. Resolucin Administrativa N 047-2008/DP-PAD, artculo 42.

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Cabe acotar que el artculo 28 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo estipula que, de conocer conductas o hechos presumiblemente delictuosos, debe remitir los documentos que lo acrediten al Ministerio Pblico.25 Asimismo, se debe tener en consideracin que la Defensora del Pueblo en su rol de prevencin analiza los presuntos actos de corrupcin, as como aquellas otras situaciones que generan riesgos para su ocurrencia. En razn de lo expuesto, la labor de investigacin de la Defensora del Pueblo con relacin a la corrupcin se debe entender como complementaria e, incluso, coadyuvante a la que efecta el Sistema de Justicia. Por otro lado, el Congreso de la Repblica, en el ejercicio de sus funciones, tiene la potestad de realizar el control poltico,26 a travs de la realizacin de investigaciones sobre cualquier asunto de inters pblico27 y puede acusar a los altos funcionarios sealados por el artculo 99 de la Constitucin Poltica.28 La amplitud de las investigaciones parlamentarias que pueden tratar todos los asuntos de inters pblico contrasta con el mandato defensorial, acotado a la defensa de derechos fundamentales de la persona y la comunidad, la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de servicios pblicos a la ciudadana. Finalmente, cabe hacer referencia al Sistema Nacional de Control que, bajo la autoridad normativa y funcional de la Contralora General de la Repblica, tiene la responsabilidad de fiscalizar la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones.29 De esta forma, la labor del Sistema Nacional de Control tambin se dirige a prevenir y luchar contra la corrupcin. Para lo concerniente a la prevencin de la corrupcin se vale, bsicamente, de la promocin de las normas de control interno dentro de la administracin pblica. En lo referente a la lucha contra la corrupcin cuenta con los instrumentos de la investigacin, la deteccin y la sancin de los actos y decisiones contrarios al ordenamiento legal vigente, realizada a travs de las acciones de control posterior que pone en marcha en las entidades sujetas a su supervisin. La labor del Sistema Nacional de Control en la prevencin y lucha contra la corrupcin es trascendental. Por ello, de acuerdo con su Ley Orgnica, el Sistema Nacional de Control se encuentra facultado a verificar la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nacin. Como se ha sealado, la Defensora del Pueblo pone nfasis en la defensa de los derechos fundamentales afectados por la corrupcin y en su reposicin o restitucin, por lo que se estima que los resultados de sus acciones (investigaciones, atencin de quejas y supervisiones) puede contribuir con el rol que le corresponde al Sistema Nacional de Control.
25 26

27

28 29

Cf. Ley N 26520, artculo 28. Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 102, numeral 2. [] Son atribuciones del Congreso: 2. Velar por el respeto de la Constitucin y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores [] . Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 97; artculo 64, literal b), y 87 y siguientes del Reglamento del Congreso de la Repblica. Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 100. Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 82.

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La prevencin y la lucha contra la corrupcin desde la perspectiva del ciudadano y la defensa de sus derechos, que preconiza la Defensora del Pueblo, la sitan en una posicin que le permite cumplir funciones necesarias y diferentes de las que llevan a cabo otras instituciones. Esa mirada avala una intervencin complementaria y valiosa en el objetivo comn del Estado peruano por acometer con xito la lucha contra el fenmeno de la corrupcin. CAPTULO II: MARCO NORMATIVO ENFRENTAR LA CORRUPCIN E INSTITUCIONAL PARA PREVENIR Y

En el Per existe una estructura normativa e institucional que tiene por finalidad la prevencin y la lucha contra la corrupcin. Dicha estructura normativa est compuesta por instrumentos internacionales vinculantes,30 as como por normas nacionales. Por su parte, la estructura institucional se encuentra referida a las instituciones que tienen a su cargo labores de prevencin y sancin de los actos de corrupcin. 2.1. Instrumentos internacionales vinculantes o de obligatorio cumplimiento

30

Cabe sealar que en la normatividad internacional tambin se puede observar la existencia de normas internacionales no vinculantes sobre esta materia. Pese a su carcter novinculante, tales instrumentos internacionales constituyen fuentes de derecho y deben ser tomados en consideracin al momento de interpretar la normativa de obligatorio cumplimiento. Entre los instrumentos internacionales no vinculantes ms representativos en el mbito de las Naciones Unidas se pueden sealar: la Declaracin de Caracas; los Principios Rectores en Materia de Prevencin del Delito y Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo y de un Nuevo Orden Econmico Internacional, as como en el Plan de Accin de Miln; la Declaracin sobre la Cooperacin Internacional para la Prevencin del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo; el Cdigo Internacional de Conducta para los titulares de Cargos Pblicos; la Declaracin de las Naciones Unidas sobre la Corrupcin y el Soborno en las Transacciones Comerciales Internacionales. Por otro lado, entre los instrumentos no vinculantes aprobados por la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) cabe sealar al Programa Interamericano de Cooperacin para Combatir la Corrupcin; la Declaracin de Quito sobre Desarrollo Social y Democracia frente a la incidencia de la Corrupcin; la Declaracin de Managua y las resoluciones denominadas El Esfuerzo Conjunto de las Amricas en la Lucha contra la Corrupcin y la Impunidad; y El Papel de los Poderes Legislativos en la Lucha contra la Corrupcin y la Impunidad en el Hemisferio. En el mbito de la Comunidad Andina de Naciones se debe sealar al Pacto Andino de Lucha contra la Corrupcin, adoptado el 13 de julio del 2007 mediante la Decisin 668 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Por su parte, la Convencin para combatir el Cohecho de Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, del 21 de noviembre de 1997, fue adoptada por la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE). Cabe destacar al Acuerdo sobre Contratacin Pblica de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), que entr en vigor el 1 de enero de 1996, aunque todava no ha sido ratificado por el Per. Este acuerdo se propone establecer un marco multilateral efectivo de derechos y obligaciones con respecto a las leyes, reglamentos, procedimientos y prcticas relativos a la contratacin pblica. Finalmente, las declaraciones La Funcin del Buen Gobierno en la Promocin de los Derechos Humanos de la Comisin y el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas se han pronunciado acerca de la estrecha relacin entre buen gobierno y el cabal ejercicio de los derechos fundamentales, as como respecto de los vnculos entre el mal uso del poder, la corrupcin, y las violaciones de los derechos y libertades de la persona. Cf. COMISIN DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos. Resoluciones 2000/64, 2001/72, 2002/76, 2003/65, 2004/70, 2005/68, y CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS DE LA ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolucin 7/11 L.29 del 25 de marzo de 2008. La funcin del buen gobierno en la promocin de los derechos humanos.

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Son aquellos tratados internacionales suscritos por el Per e integrados a nuestro ordenamiento jurdico. Entre los principales instrumentos internacionales que abordan la materia de la prevencin y la lucha contra la corrupcin se puede nombrar a la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin y la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. A. La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin

La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin31 refleja la preocupacin de la comunidad internacional respecto del fenmeno de la corrupcin. El prembulo de dicha Convencin establece expresamente que la corrupcin amenaza y afecta negativamente a la sociedad, los valores democrticos y ticos, la justicia y la economa. Si bien es cierto que la propia Convencin no define qu constituye un acto de corrupcin, establece la obligacin de los Estados miembros de tipificar en sus legislaciones nacionales diversos delitos: soborno de funcionarios nacionales;32 soborno de funcionarios extranjeros y de organizaciones internacionales pblicas;33 malversacin o peculado, apropiacin indebida y otras formas de desviacin de bienes por un funcionario pblico;34 trfico de influencias;35 abuso de funciones;36 enriquecimiento ilcito;37 soborno en el sector privado:38 malversacin o peculado de bienes en el sector pblico;39 blanqueo;40 encubrimiento;41 y obstruccin de la justicia.42 La finalidad de la referida Convencin es promover, entre los EstadosParte, la obligacin de implementar de medidas preventivas, el fortalecimiento de la transparencia de los actos pblicos, la participacin de la sociedad en la correcta gestin de los asuntos y el uso de los bienes del Estado, as como la armonizacin de las legislaciones penales nacionales a partir de definiciones propuestas en el instrumento. Asimismo, reconociendo la soberana de los Estados miembros, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin propone la entrada en vigor de los denominados cdigos de conducta, que aseguren el correcto comportamiento de los funcionarios pblicos, as como la implementacin de polticas pblicas eficaces en materia de prevencin y de medidas para combatir el blanqueo del dinero. Por otro lado, la Convencin alienta la formulacin de normas relacionadas con la proteccin de los denunciantes, testigos, peritos y vctimas. B. La Convencin Interamericana contra la Corrupcin

La Convencin Interamericana contra la Corrupcin,43 aprobada por la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), tiene como finalidad aglutinar los esfuerzos de los pases del continente americano para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupcin.
31

32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43

Aprobada el 9 de diciembre del 2003 e incorporada al ordenamiento jurdico peruano mediante el Decreto Supremo N 0752004RE del 19 de octubre del 2003. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, Artculo 15. dem, Artculo 16. dem, Artculo 17. dem, Artculo 18. dem, Artculo 19. dem, Artculo 20. dem, Artculo 21. dem, Artculo 22. dem, Artculo 23. dem, Artculo 24. dem, Artculo 25. Entr en vigor el 6 de marzo de 1997 y fue incorporada al ordenamiento jurdico del Per mediante el Decreto Supremo N 012-97RE del 21 de marzo de 1997.

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En ese sentido, la referida Convencin establece en su artculo VI seala algunos actos de corrupcin de su competencia: a. El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones pblicas; c. La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para s mismo o para un tercero; d. El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y e. La participacin como autor, co-autor, instigador, cmplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comisin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo. Asimismo, el citado artculo seala en su numeral 2 que la Convencin tambin ser aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o ms Estados Partes, en relacin con cualquier otro acto de corrupcin no contemplado en ella. La Convencin Interamericana plantea que los diversos pases miembros apliquen dentro de sus propios sistemas institucionales mecanismos de prevencin de la corrupcin. Adems, procura, a partir de un conjunto de definiciones, permitir la interaccin armnica y eficaz entre las normas nacionales que establecen sanciones penales para los actos de corrupcin. Del mismo modo, y para impedir que los delitos se produzcan en una instancia transnacional, promueve medidas concernientes a la extradicin, la asistencia y cooperacin para el rastreo, la inmovilizacin, la confiscacin, el decomiso y la repatriacin de los bienes vinculados con los delitos que implican actos de corrupcin. Cabe sealar que la Convencin Interamericana cuenta con un mecanismo que permite verificar que los EstadosParte acaten sus disposiciones. Este mecanismo, denominado Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin (MESICIC), establece que cada Estado debe reportar peridicamente sus avances en cumplimiento de lo dispuesto por la Convencin. El MESICIC funciona por efecto de la accin conjunta de tres rganos: la Conferencia de los EstadosParte que es su rgano principal, el Comit de Expertos encargado de realizar el anlisis tcnico respecto de la implementacin de la Convencin y la Secretara Tcnica.44
44

Otro instrumento internacional de especial relevancia es la Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, que busca enfrentar y desalentar diversos actos de corrupcin cometidos por organizaciones criminales. V. ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Convencin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional. Aprobada por la Resolucin 55/25 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 15 de noviembre de 2000, ratificada e integrada al ordenamiento jurdico peruano el 23 de enero de 2002. Asimismo, teniendo en consideracin que la Defensora del Pueblo se adscribe a la tesis de que la corrupcin viola directa o indirectamente derechos fundamentales, debe incluirse en la relacin de instrumentos

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2.2.

Normas nacionales para evitar y enfrentar a la corrupcin

El ordenamiento jurdico peruano est compuesto por diversas normas cuya finalidad es prevenir y combatir la corrupcin. Algunas de ellas tipifican ciertas conductas como actos de corrupcin y establecen procedimientos para su investigacin, procesamiento y eventual sancin. Otras normas se refieren a los mecanismos de promocin de la tica pblica y, por ende, de la prevencin de la corrupcin. La Constitucin Poltica no ha desarrollado expresamente el tema de la corrupcin. No obstante ello, como ya se ha sealado, los actos de corrupcin implican tanto el desconocimiento del deber del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y promover el bienestar general fundado en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin,45 como la vulneracin de los derechos fundamentales de la persona y la comunidad. Por estas razones se puede afirmar que la corrupcin es incompatible con el sistema de valores consagrado por la Constitucin Poltica. 2.2.1. Normas relativas a la investigacin, procesamiento y eventual sancin de los actos de corrupcin A. Cdigo Penal

El Ttulo XVIII del Libro II del Cdigo Penal46 presenta los denominados Delitos contra la Administracin Pblica, cuyo rasgo caracterstico es la transgresin del bien jurdico denominado correcto funcionamiento de la administracin pblica. Los delitos contra la administracin pblica que se encuentran relacionados con actos de corrupcin son los denominados Delitos cometidos por funcionarios pblicos, consignados en el captulo II de referido Cdigo. Entre estos delitos se encuentran el delito de Abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios (artculo 376-A);47 de Nombramiento o Aceptacin ilegal de cargo (artculo 381); de Concusin (artculo 382); de Colusin (artculo 384); de Patrocinio ilegal (artculo 385); de Peculado (artculo 387);48 de Peculado por uso (artculo 388); de Cohecho pasivo propio (artculo 393);49 de Cohecho pasivo impropio (artculo 394);50 y de Cohecho pasivo especfico (artculo 395);51 de Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales (artculo 396);52 de Cohecho activo genrico (artculo 397);53 de Cohecho activo transnacional (artculo 397-A);54 de Cohecho activo especfico (artculo 398);55 de Negociacin incompatible o Aprovechamiento indebido de
internacionales vinculantes a aquellos sobre derechos humanos previamente mencionados. De otro lado, es menester considerar a una serie de convenios multilaterales y bilaterales suscritos y ratificados por nuestro pas que se relacionan con la extradicin de personas procesadas penalmente los cuales, naturalmente, incluyen a aquellos individuos juzgados por actos de corrupcin.
45

46 47 48 49 50 51 52 53 54 55

Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 44. Son deberes primordiales del Estado: defender la soberana nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la poblacin de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin. Asimismo, es deber del Estado establecer y ejecutar la poltica de fronteras y promover la integracin, particularmente latinoamericana, as como el desarrollo y la cohesin de las zonas fronterizas, en concordancia con la poltica exterior. Decreto Legislativo N 635. Artculo reformado por la Ley N 28355. Artculo modificado por la Ley N 26198. Artculo modificado por la Ley N 28355. dem. dem. dem. dem. Incorporado por la Ley N 29316. Artculo modificado por la Ley N 28355.

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cargo (artculo 399);56 de Trfico de influencias (artculo 400); Enriquecimiento ilcito (artculo 401).58 B.

57

y el delito de

Cdigo de Procedimientos Penales y Cdigo Procesal Penal

De acuerdo con lo establecido por la Ley N 26689 y su modificatoria,59 se tramitan en la va ordinaria los procesos penales que deben seguirse ante la presunta comisin de los delitos de Concusin, Colusin, Patrocinio ilegal, Peculado, Peculado por uso, Cohecho pasivo propio, Cohecho pasivo impropio, Cohecho pasivo especfico, Corrupcin pasiva de auxiliares jurisdiccionales, Cohecho activo genrico, Cohecho activo transnacional, Cohecho activo especfico, Negociacin incompatible o Aprovechamiento indebido de cargo, Trfico de influencias y Enriquecimiento ilcito. De los tipos penales contra la administracin pblica relacionados con actos de corrupcin, solo el Abuso de autoridad condicionando ilegalmente la entrega de bienes y servicios, as como el Nombramiento o Aceptacin ilegal de cargo, tienen asignado el procedimiento sumario.60 En la actualidad, los procesos penales se rigen por el Cdigo de Procedimientos Penales,61 siempre que el nuevo Cdigo Procesal Penal, Decreto Legislativo 957, no haya entrado en vigor en el distrito judicial en el que se va a llevar a cabo el proceso.62 Cabe sealar que, a la fecha, el nuevo Cdigo Procesal Penal se est aplicando en los distritos judiciales de Amazonas, Arequipa, Cajamarca, Caete, Cusco, Huaura, Ica, La Libertad, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Piura, Puno, Tacna, Tumbes y San Martn.63 C. Otras normas relacionadas con la investigacin y sancin de la corrupcin Entre las principales normas relacionadas con el procesamiento de los delitos vinculados con actos de corrupcin destaca la Ley penal contra el lavado de activos,64 que establece una serie de hechos punibles relacionados con dichas acciones ilcitas. Posteriormente

56 57 58 59 60

61 62

63

64

dem dem dem. Ley N 27507. Regulado por el Decreto Legislativo N 124 y sus sucesivas modificaciones introducidas por la Ley N 10221, la Ley N 13674, el Decreto Ley N 18236, el Decreto Ley N 18850, el Decreto Ley N 18978, el Decreto Ley N 19030, el Decreto Ley N 19962, el Decreto Ley N 20579, el Decreto Ley N 20774, el Decreto Ley N 21043, el Decreto Ley N 21895, el Decreto Ley N 22633, la Ley N 20583, la Ley N 12341, la Ley N 13695, la Ley N 23084, el Decreto Legislativo N 052, el Decreto Legislativo N 126, la Ley N 23506, la Ley N 23612, la Ley N 24388, la Ley N 24710, la Ley N 24965, la Ley N 25274, la Ley N 26715, la Ley N 26773, la Ley N 27055, la Ley N 27115, la Ley N 27264, la Ley N 27553, la Ley N 27652, la Ley N 27378, la Ley N 27454, la Ley N 27834, la Ley N 27994, la Ley N 28497, el Decreto Legislativo N 959, el Decreto Legislativo N 983, la Ley N 28760 y la Ley N 29360. Ley N 9024. Las fechas para la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Penal estn contenidas en el Decreto Supremo N 0052007JUS del 5 de mayo del 2007, modificado por el Decreto Supremo N 0162009JUS del 21 de noviembre del 2009. Asimismo, cabe destacar el Proyecto de Ley N 40022009/PE, presentado por el Poder Ejecutivo, que prev la aplicacin inmediata del nuevo Cdigo Procesal Penal para los delitos contra la administracin pblica cometidos por funcionarios pblicos, contra la administracin de justicia, as como sus disposiciones comunes. Con fecha 4 de mayo del 2010, la congresista Rosa Florin presidenta de la Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control, seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin solicit al presidente del Congreso que la proposicin normativa fuese priorizada en el Consejo Directivo y dispensada, en la Junta de Portavoces, de dictamen y publicacin en el Portal Institucional del Parlamento. Es pertinente, por ltimo, hacer referencia a la Ley N 28105, Ley que otorga facultades al juez para ampliar de oficio el mandato de detencin en delitos de naturaleza compleja con ms de 10 inculpados, as como de la Ley N 28117, Ley de Celeridad y Eficacia Procesal Penal, que modific los plazos de prescripcin en el procedimiento penal. Ley 27765 del 27 de junio de 2002.

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modificada por la Ley N 28355 y el Decreto Legislativo N 986,65 tipifica actos de conversin y transferencia de bienes, efectos y ganancias; acciones de ocultamiento y tenencia; as como de omisin de comunicacin de operaciones o transacciones sospechosas. Asimismo, destaca la Ley N 27379, Ley de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitacin de derechos en investigaciones preliminares. Dicha norma es aplicable a delitos perpetrados por pluralidad de personas u organizaciones criminales, siempre que se haya utilizado recursos pblicos o hayan intervenido funcionarios o servidores pblicos o cualquier persona con el consentimiento de stos. Las principales medidas que prev la referida Ley son la detencin preliminar, el impedimento de salida del pas o de la localidad, la incautacin, el embargo u orden de inhibicin de bienes registrados, el allanamiento de inmuebles o lugares cerrados, y la inmovilizacin de bienes muebles o la clausura temporal de locales. Por otro lado, mediante la Ley N 27378 se establecieron beneficios por colaboracin eficaz en el mbito de la criminalidad organizada. Dicha norma contemplaba la posible concesin de beneficios para los implicados en delitos de corrupcin adems de delitos contra la humanidad, aduaneros y todos aquellos cometidos por pluralidades de personas u organizaciones criminales y dispona la creacin del Programa de proteccin de colaboradores, vctimas, testigos y peritos.66 La citada norma estableca los criterios que el fiscal o juez debe tomar en cuenta para decidir si impone medidas de proteccin. Adems, dispuso la creacin de la Unidad Especial de Investigacin, Comprobacin y Proteccin de la Polica Nacional (UECIP)67 hoy llamada Divisin Especial de Comprobacin, Investigacin y Proteccin (DIVECIP), que recibi el encargo de cautelar a colaboradores, vctimas, testigos y peritos. El marco normativo establecido por la Ley N 27378 fue modificado con la emisin del Cdigo Procesal Penal y su paulatina entrada en vigor. As, el ttulo V de la Seccin II del Libro II, denominado Las medidas de proteccin, seala que tales medidas para testigos, peritos, agraviados y colaboradores se extienden a las personas relacionadas con todos los procesos penales. Adicionalmente, el Cdigo Procesal Penal establece que, en funcin de la magnitud del riesgo, el fiscal o el juez establecern las medidas de proteccin que correspondan. Por su parte, el Ministerio Pblico cre el Programa de asistencia a vctimas y testigos, mediante el cual cre una oficina nacional, oficinas de apoyo en cada distrito judicial, y unidades de asistencia inmediata en zonas alejadas de las sedes judiciales.68 El 13 de febrero del 2010 se reglament el Programa Integral de Proteccin a testigos, peritos, agraviados o colaboradores, creado por el nuevo Cdigo Procesal Penal, que incluye dentro de la figura de colaborador al denominado colaborador eficaz contemplado por los artculos 472 al 480 del Cdigo Procesal Penal y la Ley N 27238. Asimismo, mediante el referido Reglamento se crean las instancias administrativas encargadas de la ejecucin del Programa y explican con detalle los procedimientos necesarios para brindar proteccin.69 70
65 66 67 68 69

Del 6 de octubre de 2004 y el 22 de julio de 2007, respectivamente. Dicho Programa se reglament mediante el Decreto Supremo N 0202001JUS. Formada en la PNP por Resolucin Directoral N 20682001DIRGENPNP/EMG. V. Resolucin N 729-2006-MP-FN. A la fecha de cierre del presente informe, el pasado 13 de mayo del 2010, el Pleno del Congreso aprob la Autgrafa de la Ley de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz en el mbito penal. Dicha norma, que debe ser promulgada y posteriormente reglamentada por el Ejecutivo, crea beneficios para las personas que ejerciendo o no poder pblico denuncien actos arbitrarios o ilegales, pasibles de investigacin o sancin administrativa. Adems, extiende el alcance de la Ley que establece beneficios por colaboracin eficaz en el mbito de la criminalidad organizada a individuos, al modificar el fraseo [] perpetrados por una pluralidad de personas o por organizaciones criminales [] por [] perpetrados por una o varias personas o por organizaciones criminales [] .

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2.2.2. Normas del Sistema Nacional de Control Al desarrollar acciones de prevencin, deteccin y sancin de la corrupcin, corresponde mencionar al Sistema Nacional de Control. Cabe sealar que las normas emitidas por la Contralora General de la Repblica en su calidad de rgano rector del Sistema, son parte fundamental de la estructura normativa constituida en el Estado para evitar y enfrentar la corrupcin. Para ello, tanto la Constitucin Polticaartculos 81 y 82, como la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica71 establecen el sistema, su objeto, mbito de control, principios y las facultades con las que se cuenta para ejercer esta funcin.72 Para comprender el funcionamiento del sistema, debe tenerse en cuenta los elementos que lo conforman: la Contralora General de la Repblica rgano rector sistema73, los rganos de Control Institucional (OCI) establecidos en la mayora de las entidades del Estado y las Sociedades de Auditora que operan de manera eventual. Como todo organismo del Estado, la Contralora General de la Repblica,74 se estructura con normas de organizacin interna tal como el Reglamento de Organizacin y Funciones y normas operativas internas. Por su parte, los rganos de Control Institucional (OCI) y las

La autgrafa precisa que la Contralora General evaluar las denuncias presentadas, decidir las medidas que sern adoptadas ante cada caso, y determinar si existen indicios de ilcitos penales que ameriten informar al Ministerio Pblico. 70 Adems, es de destacar las normas emitidas desde el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, y organismos del Poder Ejecutivo como el Ministerio del Interior y la Polica Nacional del Per o el Ministerio de Justicia para enfrentar a la grave corrupcin que imper en el pas durante la dcada de 1990. En tal sentido, el Poder Judicial cre juzgados y salas especializadas destinadas al procesamiento de delitos vinculados con la corrupcin. Sobre el particular, V. Resoluciones 024-2001-CT-PJ, 047-2001-P-CSJL, 088-2001-P-CSJL/PJ, 059-2001-P-CSJL-PJ, 129-2003-CE- PJ, 024-2004-CE-PJ, y 041-2005-CE-PJ. El Ministerio Pblico, por su parte, dispuso la formacin de fiscalas provinciales y superiores especializadas en la lucha contra la corrupcin. V. Ley 27380, las resoluciones de la Fiscala de la Nacin 020-2000-MP-FN, 053-2000-MP-FN, 141-2000-MP-FN, y 988-2002-MP-FN, 070-2001-MP-FN, 1707-2003-MP-FN, 1065-2004-MP-FN, y 774-2005MP-FN. La Polica Nacional del Per, a su vez, instituy la Direccin de Polica contra la Corrupcin (DIRCOCOR). Creada por la Resolucin Ministerial 1000-2001-IN/PNP y modificada por la Resolucin Ministerial 1544-2002IN/PNP, es una unidad encargada de prestar apoyo tcnico-profesional a la labor de control, fiscalizacin e investigacin del Poder Judicial, el Ministerio Pblico y otros organismos del Estado. Es preciso resaltar, tambin, al artculo 78 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que cre la figura del Procurador Pblico Regional para ejercer la representacin y defensa del Estado en los procesos y procedimientos en que estn comprendidas dichas instancias subnacionales del Poder Ejecutivo. Asimismo, es de suma trascendencia la normativa que cre y delimit las funciones de la Procuradura Pblica Ad-hoc para los casos de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos, dependencia del Ministerio de Justicia que impuls la lucha judicial contra la corrupcin. La denominada Procuradura Ad-hoc se form por las Resoluciones Supremas 240-2000-JUS y 241-2000-JUS. Posteriormente, el Decreto Supremo 038-2001-JUS instituy las Procuraduras Pblicas Anticorrupcin Descentralizadas en las sedes de los distritos judiciales. 71 Ley N 27785, modificada por las Leyes Ns 28557, 28422 y 28396. 72 Cf. Ley N 27785, artculo 6. Concepto. El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica, en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economa en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas y correctivas pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su desarrollo constituye un proceso integral y permanente. 73 Resolucin de Contralora N 139-2009-CG. 74 Resolucin de Contralora N 139-2009-CG.

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Sociedades de Auditora, operan en base a su respectivo reglamento, que es dictado por el rgano rector.75 Entre las normas para el ejercicio de la funcin que dicta el rgano rector y que guardan relacin con la corrupcin, tenemos aquellas que apuntan a lograr en cada entidad del Estado una estructura de control interno que se oponga a la corrupcin. Entre ellas, tenemos a las normas sobre la estructura del control interno, tal como la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado,76 las Resoluciones de Contralora que establecen las Normas de Control Interno,77 y la Gua para la Implementacin del Sistema de Control Interno de las entidades del Estado.78 A ellas se puede incluir la referente al Ejercicio del Control Preventivo por la Contralora General de la Repblica - CGR y los rganos de Control Institucional OCI.79 De otro lado, la Contralora General de la Repblica ha previsto otros mecanismos que contribuyan a sus fines y objetivos, tal como las Veeduras Ciudadanas, el Procedimiento de Veedura Ciudadana en las Entidades,80 y la Gua para el Desarrollo de las Veeduras Ciudadanas en Apoyo a la Contralora General de la Repblica.81 Al interior del sistema se han dictado normas orientadas a promover la tica pblica tal como las Directivas Normas para la Conducta y Desempeo del Personal de la Contralora General de la Repblica y de los rganos de Control Institucional,82 Normas para la Conducta y Desempeo del Personal de la Contralora General de la Repblica y de los rganos de Control Institucional83. Concurren adems otras disposiciones que procuran fomentar la tica pblica fuera del sistema, tal como la Directiva Rendicin de Cuentas de los Titulares84. Con relacin a la prevencin y lucha contra la corrupcin, la Contralora General de la Repblica ha emitido diferentes documentos entre los que se pueden sealar los siguientes: Rol de la Contralora General en la Lucha contra la Corrupcin: Fortalecimiento Institucional,85 y la Resolucin que constituye un Grupo lite de Inteligencia Anticorrupcin para identificar e investigar actos de tal ndole.86 Tambin, debe sealarse las Directivas que aprueban la Estrategia Preventiva Anticorrupcin,87 el Programa Juego Limpio,88 as

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Resolucin de Contralora N 063-2007-CG que aprueba el Reglamento de las Sociedades de Auditora conformantes del Sistema Nacional de Control, publicada el 24 de febrero de 2007, fe de erratas publicada el 5 de marzo de 2007; las sucesivas modificaciones del reglamento mediante Resoluciones de Contralora Ns 460-2008-CG, 058-2009-CG y 173-2009-CG; adems de la modificacin de la Directiva N 001-2003-CG/CE y la aprobacin de los Lineamientos para el Proceso de Reinscripcin en el Registro de Sociedades Calificadas para la Designacin y Contratacin de Auditoras en las Entidades Sujetas a Control, aprobada por Resolucin de Contralora N 388-2007-CG. Ley N 28716. Resolucin de Contralora N 320-2006-CG del 3 de noviembre de 2006, y su fe de erratas, publicada el 16 de noviembre de 2006. Aprobada por la Resolucin de Contralora N 458-2008-CG. Aprobada por Resolucin de Contralora N 094-2009-CG. Resolucin de Contralora N 155-2006-CG. Resolucin de Contralora N 374-2006-CG. Directiva N 010-2008-CG aprobada por Resolucin de Contralora N 430-2008-CG. Directiva N 010-2008-CG que aprob la Resolucin de Contralora N 430-2008-CG. Directiva N 04-2007-CG/GDES, aprobada por Resolucin de Contralora N 332-2007-CG y su modificatoria aprobada por Resolucin de Contralora N 001-2010-CG. Resolucin de Contralora N 110-2001-CG. Resolucin de Contralora N 203-2003-CG, modificada por la Directiva Funciones del Grupo lite de Inteligencia Anticorrupcin de la Contralora General de la Repblica, que fue aprobada por Resolucin de Contralora N 086-2004-CG. Aprobada por Resolucin de Contralora N 233-2006-CG. Aprobada por Resolucin de Contralora N 234-2006-CG.

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como en la Directiva sobre el Funcionamiento de las Brigadas Ciudadanas de la Contralora General de la Repblica - Brigadas CGR.89 Finalmente, es indispensable resear que la actuacin del Sistema Nacional de Control se gua por sus normas de organizacin, del ejercicio de la funcin tal como la norma anual sobre planes anuales de control, las normas de auditora gubernamental (NAGU), el Manual de Auditora Gubernamental (MAGU), las directivas sobre el proceso de la accin correctiva y por una serie de normas especiales que regulan diferentes temas tales como la verificacin sobre el presupuesto pblico, las obras pblicas, la Cuenta General de la Repblica, la Transparencia y Acceso a la Informacin y muchas otras, lo cual constituye una estructura legal en constante cambio que se opone a la corrupcin. 2.2.3. Normas de promocin de la tica pblica, prevencin de la corrupcin, transparencia y participacin Entre las normas de promocin de la tica pblica y prevencin de la corrupcin se encuentran las disposiciones que intentan regir la actuacin de los funcionarios pblicos, as como regular la investigacin y eventual sancin administrativa de las conductas que atentan contra los preceptos ticos para la funcin pblica e, incluso, incurren en los tipos penales de corrupcin. La Ley N 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica y su reglamento,90 establece los fines, principios, deberes y prohibiciones para el ejercicio de la funcin pblica.91 Por otro lado, cabe sealar que muchas entidades cuentan con Cdigos de tica sectoriales e institucionales.92 El Cdigo de tica de la Funcin Pblica establece expresamente que las transgresiones a los principios y deberes prescritos por la norma, as como la verificacin de las prohibiciones, pueden acarrear sanciones. El reglamento de la norma establece la aplicacin de sanciones que, en el caso de infracciones leves, prev la aplicacin de amonestaciones, suspensiones o multas.93 Ante la comisin de faltas graves, el reglamento contempla la aplicacin de medidas de resoluciones contractuales, destituciones, despidos o multas. Para la aplicacin de cualquier tipo de sancin, el Cdigo de tica precisa que los infractores deben ser sometidos al procedimiento administrativo disciplinario que prev la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico y su reglamento, cuando sea aplicable, y la Ley del Procedimiento Administrativo General, en los dems casos. Las denuncias, seala la norma,

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Directiva N 03-2007-CG/CA aprobada por Resolucin de Contralora N 273-2007-CG. Decreto Supremo N 0332005PCM. Se apunta, como debilidad del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, que su aplicacin es supletoria a otras normas. Integracin de Procedimientos Especiales. El Cdigo de tica de la Funcin Pblica es supletorio a las leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes en cuanto no lo contradigan o se opongan, en cuyo caso prevalecen las disposiciones especiales. Cf. Mecanismo De Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Repblica del Per. Informe Final. Aprobado en la Sexta Reunin del Comit de Expertos en julio del 2004. V. adems, la Resolucin Ministerial N 050-2009-PCM que aprueba la Directiva Lineamientos para la Promocin del Cdigo de tica de la Funcin Pblica en las entidades pblicas del Poder Ejecutivo, la Resolucin Ministerial N 0512009PCM, que aprueba la Directiva Gua para la elaboracin del Informe mensual de avances en la aplicacin de medidas contra la corrupcin y para la resolucin de denuncias, as como la Resolucin Suprema N 1202010PCM, que aprueba los Lineamientos para la seleccin y reconocimiento del empleado pblico que destaque en el cumplimiento del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Cabe sealar que las multas se aplican a las personas que no mantienen vnculos laborales o contractuales con el Estado.

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se presentan ante las comisiones permanentes o especiales de Procedimientos Administrativos Disciplinarios de cada entidad.94 Del mismo modo, en los casos en los que un funcionario sea sancionado, dicha sancin se debe consignar en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido. Dicho registro debe ser consultado antes de contratar a un nuevo funcionario pblico y est al alcance de los ciudadanos a travs de los mecanismos de transparencia y acceso a la informacin pblica.95 Por otro lado, la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico96 contempla los deberes de los servidores pblicos,97 as como sus obligaciones,98 prohibiciones,99 y derechos. Adicionalmente, el artculo 25 de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa prescribe que los servidores pblicos son responsables civil, penal y administrativamente por el cumplimiento de las normas legales y administrativas en el ejercicio de sus funciones. Adems, establece el rgimen de sanciones aplicables (que varan entre la amonestacin verbal o escrita, la suspensin o el cese sin goce de haber de remuneraciones, y la destitucin). Del mismo modo, la Ley N 28175, Ley Marco del Empleo Pblico, seala que, ante el incumplimiento de normas legales y administrativas en el ejercicio del servicio pblico, los empleados pblicos son responsables civil, penal y administrativamente.100

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Cf. Artculo 10 de la Ley N 27815. Incluso el artculo 11 modificado por la Ley N 28496 estipula el deber de comunicar o denunciar actos de tal naturaleza. Cf., adems, el ttulo IV del Decreto Supremo N 033 2005PCM. Cf. Reglamento para el funcionamiento, actualizacin y consulta de la informacin en el Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido (Rnsdd), aprobado por Decreto Supremo N 0892006PCM; la Resolucin Ministerial N 0172007PCM que aprueba la Directiva para el uso, registro y consulta del Sistema Electrnico del Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido; el Decreto Supremo N 0152008PCM del 27 de febrero del 2008 que seala a los funcionarios responsables de informar sobre el Rnsdd, as como la Resolucin Ministerial N 2082009PCM que dispuso la transferencia del acervo documentario referido al servicio civil al Registro Nacional de Sanciones de Destitucin y Despido y del sistema electrnico del Rnsdd de la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros a la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir). Decreto Legislativo N 276 y sus modificaciones. Decreto Legislativo N 276, artculo 3: Los servidores pblicos estn al servicio de la Nacin. En tal razn, deben: a) Cumplir el servicio pblico buscando el desarrollo nacional del Pas y considerando que trasciende los perodos de gobierno; b) Supeditar el inters particular al inters comn y a los deberes del servicio; c) Constituir un grupo calificado y en permanente superacin; d) Desempear sus funciones con honestidad, eficiencia, laboriosidad y vocacin de servicio; y e) Conducirse con dignidad en el desempeo del cargo y en su vida social. Decreto Legislativo N 276, artculo 21. Son obligaciones de los servidores: a) Cumplir personal y diligentemente los deberes que impone el servicio pblico; b) Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente los recursos pblicos; c) Concurrir puntualmente y observar los horarios establecidos; d) Conocer exhaustivamente las labores del cargo y capacitarse para un mejor desempeo; e) Observar buen trato y lealtad hacia el pblico en general, hacia los superiores y compaeros de trabajo; f) Guardar absoluta reserva en los asuntos que revistan tal carcter, aun despus de haber cesado en el cargo; g) Informar a la superioridad de los actos delictivos o de inmoralidad cometidos en el ejercicio de la funcin pblica; y h) Las dems que le sealen las leyes o el reglamento. Decreto Legislativo N 276, artculo 23. Son prohibiciones a los servidores pblicos: a) Realizar actividades distintas a su cargo durante el horario normal de trabajo, salvo labor docente universitaria; b) Percibir retribucin de terceros para realizar u omitir actos del servicio; c) Realizar actividad poltica partidaria durante el cumplimiento de las labores; d) Emitir opinin a travs de los medios de comunicacin social sobre asuntos del Estado, salvo autorizacin expresa de la autoridad competente; e) Celebrar por s o por terceras personas o intervenir, directa o indirectamente, en los contratos con su Entidad en los que tengan intereses el propio servidor, su cnyuge o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad; y f) Realizar actos de hostigamiento sexual, conforme a la ley sobre la materia; g) Los dems que seale la Ley. Cf., tambin, la Ley N 27942. Cabe sealar que, de acuerdo con la norma de creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, toda referencia a la expresin empleo pblico se entender sustituida por la locucin Servicio civil. V. Decreto Legislativo N 1023.

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Teniendo en consideracin que un grupo de funcionarios pblicos labora bajo el rgimen de la actividad privada es necesario considerar en el anlisis, tambin, a las normas que regulan la resolucin de los contratos en el Decreto Legislativo 728.101 Asimismo, para el caso de las personas sujetas a la contratacin administrativa de servicios (CAS),102 debe observarse con detenimiento el reglamento del Decreto Legislativo 1057, en particular, a la norma que seala la posibilidad de extinguir el vnculo por decisin unilateral de la entidad pblica ante el incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato o frente al deficiente cumplimiento de las tareas encomendadas.103 104

Otra norma formulada para fomentar la tica pblica y prevenir la corrupcin es la Ley N 27482, que regula la publicacin de la Declaracin Jurada de Ingresos y de Bienes y Rentas de los funcionarios y servidores pblicos del Estado. Dicha disposicin legal, conjuntamente con su reglamento,105 es una herramienta de gran utilidad para detectar situaciones de enriquecimiento ilcito o desbalance patrimonial de funcionarios pblicos. Otras normas que establecen pautas de actuacin y comportamiento para los funcionarios pblicos son la Ley N 26771 y su Reglamento, que prohben y establecen sanciones administrativas para quienes contratan o nombran dentro de la administracin pblica a familiares dentro del cuarto grado de parentesco, el segundo de afinidad, y por razn del matrimonio. Por otro lado, existen normas cuya finalidad es fortalecer la institucionalidad como forma de promocin de la tica pblica. Entre dichas normas se halla la Ley N 28024, Ley de Regulacin de la Gestin de Intereses en la Administracin Pblica, y su reglamento,106 que contribuyen a la prevencin de posibles conflictos de inters y reducen los mrgenes de riesgo respecto de operaciones de extrema complejidad, como el cabildeo. Asimismo, la referida Ley establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y servidores pblicos, as como de las personas que presten servicios al Estado bajo cualquier modalidad contractual.107 La Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (y su reglamento),108 es una norma fundamental para el cumplimiento del derecho de acceso a la informacin pblica, el cual est estrechamente vinculado con el buen gobierno. Cabe mencionar, del mismo modo pues est ligada con la participacin de los ciudadanos en la gestin pblica, la Ley de los Derechos de Participacin y Control Ciudadanos,109 que da cuenta de los mecanismos de democracia directa.
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Ley de Fomento del Empleo del 12 de noviembre de 1991, su reglamento aprobado por Decreto Supremo 001-96-TR del 26 de enero de 1996, el Texto nico Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo 003-97-TR del 27 de marzo de 1997, as como a sus diversas modificatorias. Decreto Legislativo 1057 del 28 de junio de 2008, que regula el rgimen especial de contratacin administrativa de servicios. Decreto Supremo 075-2008-PCM que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo 1057. Publicado con fecha 25 de noviembre de 2008. Cf. literal f del artculo 13. Es imprescindible tener presente que en el aparato pblico interactan personas que mantienen relaciones de trabajo contradas con el rgimen de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa con otras contratadas bajo las reglas establecidas para la actividad privada, individuos que tienen contratos administrativos de servicios (CAS), as como locadores de servicios que rigen sus relaciones por el Cdigo Civil. Adems de ello, los miembros de las Fuerzas Armadas, la Polica Nacional, el Cuerpo Diplomtico, el Magisterio y los profesionales de la Salud tienen regmenes laborales diferenciados. Decreto Supremo N 0802001PCM. Ley N 28024 y Decreto Supremo N 0992003PCM. Ley N 27588 y Decreto Supremo N 0192002PCM. Ley N 27806; su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 0722003PCM; y su Texto nico Ordenado aprobado por Decreto Supremo N 0432003PCM. Ley N 26300, modificada por las Leyes Ns 27706, 27520, 28241 y 29313.

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Es interesante observar, por otra parte, a la Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento.110 Esta norma permite a los gobiernos regionales y locales formular sus presupuestos de manera conjunta con la sociedad civil y la ciudadana. En efecto, el presupuesto participativo fomenta y regula la participacin de la ciudadana en la determinacin, el destino y el uso de los recursos pblicos, de acuerdo con los planes de desarrollo regional o local. En ese sentido, la Ley de Bases de la Descentralizacin alienta la participacin ciudadana en el gobierno,111 en el mismo sentido que la fomenta la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, a travs de los Consejos de Coordinacin Regional, y la Ley Orgnica de Municipalidades, mediante la necesaria participacin de los vecinos en la elaboracin de los mencionados presupuestos participativos y los planes de desarrollo regional y local concertado.112 As, pues, la institucionalidad se debe ver reforzada, en tanto que las posibilidades de que se produzcan actos de corrupcin se vean disminuidas, gracias a normas como la Ley Marco de Modernizacin de la gestin del Estado y su reglamento que entre otros propsitos pretende dotar de transparencia y propiciar la participacin ciudadana en la gestin pblica.113 2.3. La estructura institucional existente para prevenir y enfrentar la corrupcin

Dentro del Estado peruano, distintas entidades tienen la responsabilidad de controlar, fiscalizar, investigar y, en ciertos casos, sancionar los actos de corrupcin. A continuacin se podr apreciar un breve recuento de los principales sistemas e instituciones encargadas de tales funciones. 2.3.1. El Sistema Nacional de Control El Sistema Nacional de Control est compuesto por los rganos, normas, mtodos y procedimientos destinados a conducir y desarrollar el control gubernamental en forma descentralizada. Dichos rganos son la Contralora General de la Repblica entidad rectora del sistema, normativa y funcionalmente,114 los rganos de Control Institucional (OCI) y las sociedades de auditora externa designadas por la Contralora General y contratadas por ella para realizar auditoras en las entidades sujetas al control. Asimismo se considera que las Veeduras Ciudadanas en apoyo a la Contralora General forman parte del sistema. Entre otras funciones, el Sistema Nacional de Control se encarga de supervisar, vigilar y verificar la correcta gestin y utilizacin de los recursos y bienes del Estado, as como la ejecucin de los presupuestos del sector pblico y las operaciones de la deuda pblica. Adems, impulsa la modernizacin y el mejoramiento de la gestin pblica mediante la optimizacin de los sistemas diseados para tal fin y la mejora del control gubernamental, con especial nfasis en las reas crticas sensibles a actos de corrupcin administrativa.115
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Ley N 28056 y su reglamento aprobado por Decreto Supremo N 1422009EF. Ley N 27783. Ley N 27867, modificada por la Ley N 27902. V. tambin la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972. Ley N 27658 y el Decreto Supremo N 0302002PCM. Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 82. La Contralora General de la Repblica es una entidad descentralizada de Derecho Pblico que goza de autonoma conforme a su ley orgnica. Es el rgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las instituciones sujetas a control []. V., adems, Ley N 27785, artculo 14. Cf. Ley N 27785, artculo 15, literales a y c. Adems, el artculo 2 de la referida Ley indica que el objetivo del control gubernamental es prevenir y verificar [] la correcta, eficiente y transparente utilizacin y gestin de

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En torno del tema estudiado especficamente en el presente reporte, el documento Rol de la Contralora General en la Lucha contra la Corrupcin: Fortalecimiento Institucional seala que el rgano superior del Sistema Nacional de Control cumple labores de prevencin centradas, fundamentalmente, en el diseo, implantacin, coordinacin y evaluacin de las normas de control interno, de deteccin mediante el control posterior realizado por el rgano de control institucional de cada entidad o por la propia Contralora General, as como de sancin a travs de la emisin de sus informes de control, que, seala, deben ser considerados prueba pre-constituida para el inicio de acciones administrativas, civiles o penales.116 Desde la emisin de la Resolucin que aprueba los Lineamientos de poltica para la formulacin de los planes de control de los rganos del Sistema Nacional de ControlAo 2010 y Directiva para la formulacin y evaluacin del plan anual de control de los rganos de control institucional para el ao 2010 se dispuso que los rganos del Sistema Nacional de Control fortalezcan su rol fiscalizador de carcter disuasivo y preventivo mediante la orientacin de las polticas planes de control a las reas especialmente sensibles a la corrupcin; a las funciones vinculadas con los servicios que brinda cada institucin; a los presupuestos y gastos ms elevados; a los programas presupuestales de inters nacional, regional y sectorial; y a las reas administrativas con debilidades de control interno. 117 2.3.2. El Sistema de Justicia El Sistema de Justicia est integrado por el conjunto de normas, instituciones, procedimientos y agentes que permite resolver los conflictos surgidos entre los ciudadanos, y entre los ciudadanos y las diferentes instituciones del Estado. En este caso, su rol se orienta a investigar, procesar y, eventualmente, sancionar los actos de corrupcin en procura de evitar su impunidad. Como se ha sealado, el Sistema de Justicia est conformado por el Poder Judicial rgano sobre el cual recae la responsabilidad constitucionalmente asignada de administrar justicia118 y el Ministerio Pblico entidad encargada de promover la accin judicial en defensa de la legalidad y los intereses pblicos, representar a la sociedad en los procesos judiciales, y conducir la investigacin de los delitos.119 Asimismo, se considera que forman parte del sistema la Polica Nacional del Per (PNP) entre cuyas funciones se encuentran las referidas a proteger y ayudar a las personas y la comunidad, y a prevenir, investigar y combatir la delincuencia, y a asegurar el libre ejercicio
los recursos y bienes del Estado, el desarrollo honesto y probo de las funciones y actos de las autoridades, funcionarios y servidores pblicos, as como el cumplimiento de metas y resultados obtenidos por las instituciones sujetas a control, con la finalidad de contribuir y orientar el mejoramiento de sus actividades y servicios en beneficio de la Nacin [] . V. Resolucin de Contralora N 110-2001-CG. Cf. Resolucin de Contralora N 169-2009-CG. Seala como reas sensibles a la corrupcin con riesgos identificados a la adquisicin de bienes y servicios, a la contratacin de obras pblicas, la inversin, personal y remuneraciones, y el otorgamiento de licencias y autorizaciones de funcionamiento, as como de concesiones y los procesos de privatizacin de empresas pblicas. La norma indica que se prestar especial atencin a los resultados de gestin de los programas sociales de lucha contra la pobreza y aquellos orientados a la provisin de servicios bsicos. Adems apunta que se examinarn las inversiones de emergencia social en zonas de extrema pobreza, con nfasis en las obras de infraestructura educativa y de salud, electrificacin rural, agua potable, saneamiento bsico y promocin agraria. Finalmente, apunta que el control presupuestal se enfocar en el cumplimiento de las metas fsico-financieras en funcin de las medidas de austeridad y racionalidad en el gasto pblico. Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 138 y ss., la Ley Orgnica del Poder Judicial aprobada por el Decreto Legislativo N 767, y su Texto nico Ordenado aprobado por Decreto Supremo N 017-93-JUS. Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 158 y ss., as como la Ley Orgnica del Ministerio Pblico aprobada por Decreto Legislativo N 052 y sus modificatorias.

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de los derechos humanos120, el Ministerio de Justicia mediante el sistema de procuraduras pblicas agrupadas en torno del Consejo de Defensa Jurdica del Estado121 y al Instituto Nacional Penitenciario (INPE), el Consejo Nacional de la Magistratura organismo que tiene la responsabilidad de seleccionar, nombrar, ratificar y destituir a los jueces y fiscales de todos los niveles, con excepcin de aquellos provenientes de eleccin popular122 y el Tribunal Constitucional supremo intrprete de la Constitucin, responsable de conocer las acciones de inconstitucionalidad; la ltima instancia de las resoluciones denegatorias de hbeas corpus, amparo, hbeas data, y procesos de cumplimiento123 forman parte del sistema de justicia.124 2.3.3. La labor de control poltico del Poder Legislativo125 El Congreso de la Repblica debe asumir, segn lo estipulado por la Constitucin Poltica del Per, tres funciones fundamentales: la funcin legislativa, la funcin de representacin y la funcin de control poltico o de fiscalizacin. Son especialmente importantes, con relacin a la prevencin y lucha contra la corrupcin, la funcin legislativa identificada al aludir a la estructura normativa y la de control poltico o de fiscalizacin. Una lectura integrada de los artculos 96, 97 y 102, numeral 2 de la Constitucin Poltica permite apreciar que el Congreso de la Repblica tiene facultades para investigar todo hecho de inters pblico, lo que incluye los actos de corrupcin.126 Asimismo, el Reglamento del Congreso, en su artculo 5, da cuenta del alcance de la funcin de control poltico parlamentario: La funcin del control poltico comprende la investidura del Consejo de Ministros, el debate, la realizacin de actos e investigaciones y la aprobacin de acuerdos sobre la conducta poltica del Gobierno, los actos de la administracin y de las autoridades del Estado, el ejercicio de la delegacin de facultades legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la fiscalizacin sobre el uso y la disposicin de bienes y recursos pblicos, el cumplimiento por el Presidente de la Repblica del mensaje anual al Congreso de la Repblica y el antejuicio poltico, cuidando que la Constitucin Poltica y las leyes se cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.127 En la actualidad existe una Comisin Especial Multipartidaria encargada del control y seguimiento, as como de la evaluacin, del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin.128 2.3.4. La accin de promocin y articulacin del Poder Ejecutivo A.
120 121

El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin

Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 166, y la Ley de la Polica Nacional del Per, Ley N 27238. Cf. Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurdica del Estado, Decreto Legislativo N 1068, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 0172008JUS. 122 V. Constitucin Poltica del Per, artculo 150, y la Ley Orgnica del Consejo Nacional de la Magistratura, Ley 26397 del 7 de diciembre de 1994. 123 Cf. Constitucin Poltica del Per. Artculo 201 y ss., as como el Cdigo Procesal Constitucional del 31 de mayo de 2004. 124 La CERIAJUS seal a la Academia de la Magistratura (AMAG) como parte del Sistema de Justicia y no incluy al Instituto Nacional Penitenciario (INPE). V. COMISIN ESPECIAL PARA LA REFORMA INTEGRAL DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA (CERIAJUS). Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. En: <http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/Plan_Nacional_ceriajus.pdf>. La AMAG no es mencionada en el presente documento pues es parte del Poder Judicial. Cf. Constitucin Poltica del Per, artculo 151. 125 V. Comisin Andina de Juristas. Red de informacin jurdica-Anticorrupcin. En: <http://www.cajpe.org.pe/rij/>. 126 Cf. artculos 96, 97 y 102, numeral 2 de la Constitucin Poltica del Per. 127 Cf. Reglamento del Congreso, artculo 5. 128 Creada el 7 de octubre del 2009.

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En el marco del numeral 11 del artculo 2 del Decreto Supremo N 0272007PCM,129 que establece las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento, la Presidencia del Consejo de Ministros est ejecutando el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. Dicha poltica, vinculante para los organismos que integran el Gobierno Nacional, se implementa desde diciembre del 2008, sobre la base del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana que elabor el Consejo Nacional Anticorrupcin,130 y plantea la ejecucin de acciones concertadas entre los diferentes sectores del aparato pblico con el propsito de prevenir y combatir con eficacia la corrupcin. El Plan Nacional Anticorrupcin propone siete objetivos y 19 estrategias diseadas para alcanzarlos, a saber: Objetivo 1: Promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha contra la Corrupcin articulado. Estrategia 1.1. Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la informacin, promocin de la tica y transparencia en la administracin pblica. Estrategia 1.2. Simplificacin administrativa como estrategia para la lucha contra la corrupcin. Estrategia 1.3. Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la prevencin de la corrupcin. Estrategia 1.4. Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para prevenir la corrupcin. Estrategia 1.5 Desarrollar fortalezas en los rganos de control y supervisin. Objetivo 2: Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen gobierno, la tica, la transparencia y la lucha contra la corrupcin. Estrategia 2.1. Fortalecer un Sistema Nacional Coordinado de Lucha contra la Corrupcin. Estrategia 2.2. Coordinar y realizar el seguimiento de las polticas de carcter multisectorial, regional y local de lucha contra la corrupcin. Objetivo 3: Articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupcin. Estrategia 3.1. Fortalecer y modernizar el sistema de administracin de justicia. Estrategia 3.2. Mejorar la transparencia en la administracin de justicia. Estrategia 3.3. Implementar y optimizar los rganos de control del sistema judicial que fortalezcan la lucha contra la corrupcin. Estrategia 3.4. Establecer un marco jurdico eficaz en la lucha contra la corrupcin. Objetivo 4: Promover prcticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupcin. Estrategia 4.1. Desarrollar una cultura de tica y de promocin de denuncias en el sector empresarial. Estrategia 4.2. Establecer medidas que promuevan prcticas para prevenir la corrupcin en el mbito empresarial. Objetivo 5: Promover la activa participacin de los medios de comunicacin en la lucha contra la corrupcin. Estrategia 5.1. Velar por la independencia de los medios de comunicacin y fortalecer su rol de difusin de valores ticos.

129 130

Publicada el 25 de marzo del 2007. V. Consejo Nacional Anticorrupcin. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana. Ob. cit.

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Objetivo 6: Lograr el compromiso de la sociedad para que participe de manera activa en la lucha contra la corrupcin y la fiscalice. Estrategia 6.1. Desarrollar una cultura anticorrupcin en la sociedad, fortalecindola con valores ticos. Estrategia 6.2. Facilitar la vigilancia ciudadana en la lucha contra la corrupcin. Estrategia 6.3. Constituir una alianza polticosocial contra la corrupcin. Objetivo 7: Desarrollar esfuerzos concertados a nivel internacional en la lucha contra la corrupcin nacional. Estrategia 7.1. Aplicar a la legislacin nacional los acuerdos internacionales suscritos en materia de lucha contra la corrupcin. Estrategia 7.2. Promover el fortalecimiento de la reciprocidad y cooperacin judicial entre pases.131 B. Mecanismos intersectoriales de prevencin y lucha contra la corrupcin

Mediante el Decreto Supremo N 0162010PCM se cre la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin. Esta comisin cuyo funcionamiento es permanente se halla adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros. Adems, tiene la responsabilidad de realizar la supervisin y seguimiento del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, una poltica nacional de obligatorio cumplimiento. La referida Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin est integrada por los presidentes del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Consejo de Ministros, la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), as como por la Fiscal de la Nacin, el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima, el Ministro de Justicia, el Coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, el Director Ejecutivo del Consejo Nacional para la tica Pblica (PROTICA), el Secretario Tcnico del Acuerdo Nacional y la persona designada como coordinador general.132 La Defensora del Pueblo, en estricto cumplimiento de las funciones que le asignan la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica, participa en la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin en calidad de observadora.133 La norma que cre la comisin seal que deba integrarse a ella el Grupo de Trabajo Multisectorial al que se haba encargado el seguimiento y la coordinacin de las acciones de ejecucin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin.134 Es pertinente aadir que, para favorecer la ejecucin de la estrategia 1.1 del Plan Nacional Anticorrupcin Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la informacin, promocin de la tica y transparencia en la administracin pblica, la Presidencia del Consejo de Ministros elabor la Gua para la elaboracin del informe mensual de avances en la aplicacin de medidas contra la corrupcin y para la resolucin de denuncias, un instrumento vinculante para todas las entidades del Poder Ejecutivo que dispone la entrega peridica de reportes sobre la materia.135
131

132

133

134

135

Presidencia del Consejo de Ministros. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. En: <http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/plan_anticorrupcion/plan_anticorrupcion.pdf >. El nombramiento se efecta mediante resolucin ministerial. El coordinador general, designado por Resolucin Suprema N 0152010PCM, es el ex Contralor de la Repblica, Genaro Matute Meja. El Decreto Supremo N 0392010PCM precis que la Defensora del Pueblo cumple el rol de observadora en dicha comisin. Constituido mediante la Resolucin Ministerial N 0442009PCM y formado por los titulares de los Ministerios de Justicia, Interior, Salud y Educacin. Asimismo, se dej sin efecto la Resolucin Suprema N 0342009PCM que dispona la creacin de una comisin de alto nivel dedicada a proponer medidas para la ejecucin del referido Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. Directiva N 0022009PCM/SGP, aprobada por Resolucin Ministerial N 0512009PCM.

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CAPTULO III. ESTUDIO PILOTO DE QUEJAS VINCULADAS CON CASOS QUE ATENTAN CONTRA LA TICA PBLICA Y GENERAN RIESGO DE CORRUPCIN (ENERO 2005 JULIO 2008) La Defensora del Pueblo efectu una sistematizacin de las quejas que la ciudadana present durante el perodo comprendido entre enero del 2005 y julio del 2008, en las regiones de Apurmac Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque. Estas regiones fueron seleccionadas debido a que en ellas exista un trabajo defensorial previo en materia de prevencin de la corrupcin en el sector educacin. La finalidad de este estudio piloto fue identificar aquellos casos en los que se aprecia situaciones que atentan contra la tica pblica o que pueden estar vinculados con presuntos actos de corrupcin o riesgos para su ocurrencia. Dicho estudio abord siete sectores de la actividad pblica: Educacin Escolar, Educacin Superior, Municipalidades o Gobiernos Locales, Polica Nacional, Salud, Sistema Judicial y Sistema Penitenciario. El universo de quejas sistematizadas es 2,719 casos. De ellos, 1,026 corresponden al sector Educacin escolar, 734 al sector Municipalidades, 360 a Salud, 308 a la Polica Nacional, 152 al Sistema judicial, 79 a Educacin superior y 60 al Sistema penitenciario (Grfico 1). Grfico 1 Nmero de quejas registradas entre enero del 2005 y julio del 2008

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La metodologa del estudio piloto incluy la revisin de los expedientes en el Sistema de Informacin Defensorial (SID) y, para efectos de su anlisis, se procedi a distribuirlos en trimestres. Cabe sealar que los resultados de esta sistematizacin permiten identificar problemas recurrentes que se presentan en las quejas que llegan a la Defensora del Pueblo en materia de afectaciones a la tica pblica y prevencin de la corrupcin. De sus resultados, no es posible extraer conclusiones generales sobre esta problemtica pero posibilita la deteccin de problemas relacionados con la tica pblica que requieren atencin por parte de la Administracin Estatal. 3.1. Educacin escolar

De las 2,719 quejas estudiadas, 1,026 (37.7%) estn referidas a la Educacin escolar que se constituye en el sector ms quejado entre los siete sectores priorizados para el estudio por casos contra la tica pblica o riesgos de corrupcin. Del total de quejas del sector Educacin escolar, 468 quejas se registraron en la regin Ayacucho (45.6%), 181 en Lambayeque (17.6%), 161 en Cusco (15.7%), 109 en Apurmac (10.6%) y 107 en Arequipa (10.4%). Dichos resultados indican que la representacin defensorial de Ayacucho recogi y atendi al mayor nmero de quejas presentadas por la ciudadana con relacin a prcticas que atentan contra la tica pblica. Por su parte, la Oficina Defensorial de Arequipa registra el menor nmero de quejas en el sector: solo 107 en el periodo mencionado (ver Grfico 2).

Grfico 2 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Educacin escolar, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005julio del 2008

Una de las caractersticas esenciales de este tipo de casos es que tienden a concentrarse al inicio de cada ao, en los primeros tres meses. Dicho comportamiento se explica en razn del desarrollo de una variedad de procesos que ocurren en este perodo. Entre ellos destacan: matrculas escolares, concursos pblicos de licitacin y contratacin de servicios,

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contrataciones de personal, compra de tiles escolares y conformacin de las asociaciones de padres de familia. Estos casos generan situaciones propicias para la ocurrencia de actos contrarios a la tica pblica y riesgos de corrupcin. Entre los casos ms representativos reportados a la Defensora del Pueblo en el sector Educacin escolar se encuentran, en primer lugar, el condicionamiento de la matrcula por cobros indebidos. Este tipo de quejas se presenta sobre todo durante el primer trimestre del ao, durante el perodo de matriculas. Las quejas revisadas indican que, en una gran parte de los casos, el dinero de los cobros se utiliza para subsanar la ausencia de materiales en las escuelas, para cubrir el costo de profesores en materias no cubiertas por la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL) msica, computacin, ingls o para reparar la infraestructura escolar o pagar los servicios bsicos agua, luz, telfono de la escuela. Es decir, para solucionar situaciones en las cuales el presupuesto asignado por el Estado a las instituciones educativas es insuficiente. Sin embargo, se ha rescatado, no solo por el abultado nmero de casos existentes, sino porque condicionar la matrcula o la permanencia de los alumnos en la escuela representa una afectacin del derecho a la educacin. Adicionalmente, en la mayora de los casos no se comprueba la existencia de mecanismos de rendicin de cuentas respecto de la utilizacin del dinero, por parte de directores o docentes de la escuela, lo cual supone un riesgo de corrupcin. En segundo lugar se observa los casos referidos a la exigencia para adquirir materiales en beneficio de terceros. En esos casos se denuncia que un docente o directivo de la Institucin Educativa (I.E.) condiciona el ingreso o permanencia de los menores en el plantel educativo a la presentacin de materiales, uniformes o libros que ellos les han sugerido adquirir. En la mayora de estos casos, los docentes indican a los padres de familia los lugares especficos donde deben ser adquiridos esos productos, aunque tambin se ha identificado casos en los que los propios docentes ofertan dichos materiales. El tercer tipo representativo corresponde a las preferencias en concursos para beneficiar a terceros, casos en los que algunos directores de las I.E., tras ignorar las normas que rigen los concursos pblicos de contratacin o nombramiento de docentes, eligen como ganadores a sus allegados. Las personas que presentaron este tipo de quejas son, sobre todo, docentes. Cabe indicar, a modo de ejemplos, algunas quejas respecto de casos en los que docentes haban ganado concursos para acceder a plazas, pese a lo cual la autoridad de la institucin educativa procedi a contratar a otras personas. La problemtica detectada en el presente estudio avala la construccin de una tipologa que reconoce tres ejes principales: a) Gestin pedaggica, que comprende a todos aquellos casos que guardan relacin directa con la prestacin del servicio educativo. b) Gestin Institucional, que comprende a todos aquellos casos relacionados con acciones irregulares en la gestin administrativa en el sector. c) Otros hechos vulneratorios, [] que comprende[n] conductas penales o [] que pueden ser consideradas por la comunidad educativa como actos moralmente reprobables y, por lo tanto, igualmente sujetos de denuncia [] .

3.2.

Educacin superior

30

El sector Educacin superior ha sido analizado de manera independiente al de Educacin escolar con el propsito de rescatar informacin de un sector relevante.136 En el perodo comprendido entre enero del 2005 y julio del 2008 se analizaron 79 quejas del sector Educacin superior, que equivalen al 2.9% del total del universo estudiado.

Grfico 3 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Educacin superior, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005 julio del 2008

Ayacucho 43

Cusco 6 Lambayeque 7 Arequipa 21 Apurmac 2

Como se puede observar en el grfico anterior, del total de quejas recogidas, 43 se registraron en Ayacucho (54.4%), 21 en Arequipa (26.6%), seis en Cusco (7.6%), siete en Lambayeque (8.9%) y dos en Apurmac (2.5%). En el sector Educacin superior, la mayor cantidad de quejas se presenta principalmente en los primeros dos trimestres de cada ao. Ello podra obedecer al mismo criterio planteado para el nivel de Educacin escolar. Es evidente que, en estos perodos del ao, se producen las matriculas para los ciclos anuales, los procesos de renovacin, designacin o contratacin de personal, entre otros que son propios de este sector. Otra constante que se observa es el nmero decreciente de las quejas a partir del tercer trimestre de cada ao. En el caso de las regiones es importante destacar una vez ms a Ayacucho porque, cada ao, presenta el mayor nmero de quejas. Su punto ms elevado es el ao 2007, con 17 quejas, recogidas principalmente durante el segundo trimestre. El ao con menor cantidad de quejas es el 2005, en el cual solo se registr seis quejas, un nmero similar a lo que ocurri en los seis primeros meses del 2008.

136

El sector Educacin superior ha sido separado del sector Educacin escolar porque las quejas recibidas podran pasar desapercibidas ante la magnitud de las presentadas en el mbito escolar. Por sus caractersticas, la Educacin superior podra presentar otras situaciones de corrupcin o recurrencia de casos que sera mejor analizar por separado.

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En este sector, el tipo de caso ms recurrente es la preferencia en concurso u omisin de mritos en beneficio de terceros. En este caso, los ciudadanos que presentan sus quejas son docentes que buscan acceder a una plaza de nombramiento y enfrentan estas dificultades. 3.3. Gobiernos Locales (Municipalidades)

Del universo total de quejas, las correspondientes a Gobiernos locales equivalen al 27%. Las 734 quejas registradas hacen que las municipalidades ocupen el segundo lugar con ms quejas entre los siete sectores o instituciones analizadas. Del total de quejas en este sector, 257 se registraron en la regin Ayacucho (35%), 210 en Arequipa (28.6%), 130 en Lambayeque (17.7%), 109 en Cusco (14.9%) y 28 en Apurmac (3.8%). Estos resultados vuelven a colocar a la representacin defensorial de Ayacucho como la instancia que recogi y atendi a un mayor nmero de casos presentados por la ciudadana de esa regin. Por otro lado, en Apurmac se registr el menor nmero de quejas: solo se presentaron 28 en el referido perodo. Grfico 4 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Municipalidades, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005julio del 2008

En las quejas concernientes a Gobiernos locales se ha podido identificar dos tipos recurrentes. El primero de ellos est referido a las preferencias para el otorgamiento de licencias, permisos y autorizaciones; el otro, a los cobros arbitrarios por entrega de informacin pblica. En las situaciones registradas en el primer caso, los ciudadanos indican que se les ha solicitado que abonen pagos indebidos para agilizar la emisin de sus licencias o autorizaciones. En el segundo caso, los ciudadanos sealan que se les ha puesto trabas para el acceso a la informacin pblica porque se les ha solicitado un cobro adicional al expresado en el Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) para agilizar la entrega de la informacin requerida. 3.4. Polica Nacional

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Del universo de quejas que abarca el presente estudio, el sector Polica Nacional comprende el 11.3%. Dicho porcentaje equivale a 308 quejas, que identifican a este sector como el cuarto ms quejado de los siete sectores e instituciones analizadas. Grfico 5 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Polica Nacional, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005julio del 2008
Lambayeque 23 Cusco 64 Apurmac 58 Arequipa 37

Del total de quejas contra la Polica Nacional, 126 se registraron en la regin Ayacucho (40.9%), 64 en Cusco (20.8%), 58 en Apurmac (18.8%), 37 en Arequipa (12%), y 23 en Lambayeque (7.5%). Una vez ms, la representacin defensorial de Ayacucho recogi y atendi al mayor nmero de casos. Por otro lado, en la regin Lambayeque se registr la menor cantidad de quejas. En el sector Polica Nacional se encuentran tres tipos reportados con mayor recurrencia. El primero es la negativa o condicionamiento a la recepcin de la denuncia; el segundo corresponde a los casos de negligencia, omisin o inaccin en el trmite de la denuncia; mientras que el tercero involucra a las quejas referidas al uso excesivo o arbitrario de la autoridad en provecho propio o de terceros. Con relacin al primer tipo de quejas la recepcin de la denuncia, se debe afirmar que no todos los casos se producen por efecto de actos de corrupcin, sino por falta de materiales necesarios para recibir y asentar una denuncia. Sin embargo, se ha subrayado su recurrencia porque muchos estn relacionados con situaciones en las que, segn indican los ciudadanos, se han acercado a interponer una queja en una comisara y, una vez all, han sido vctimas de requerimientos por parte de agentes policiales para recibir su queja. Esos requerimientos pueden ser cobros por los formatos, para fotocopias u otros gastos que genere la realizacin de la denuncia. Por otra parte, los ciudadanos tambin sostienen que no solamente se les solicita su colaboracin para el pago de los formatos, sino que algunos de ellos debieron ofrecer algn tipo de incentivo para lograr que el agente policial de turno recibiese su denuncia como es debido. En el segundo tipo de casos referido a los procedimientos que siguen las denuncias, los ciudadanos sealan que existen dilaciones indebidas o inaccin en los procedimientos policiales. Se afirma que los trmites se extienden ms all de los plazos razonables o, en muchos casos, que se deja sin efecto la investigacin policial, de modo que el expediente no llega oportunamente al Ministerio Pblico, afectando su derecho de acceder a la justicia. El tercer tipo de casos, referido al uso arbitrario de la autoridad en provecho propio o de terceros, sintetiza un conjunto de quejas que revelan cmo, en ciertas situaciones, algunos efectivos de la PNP exceden sus funciones y utilizan arbitrariamente su autoridad para intimidar a los ciudadanos o a sus familiares con el propsito de solicitar algn tipo de beneficio para s o para terceros, como por ejemplo, sumas de dinero. Ello representa la vulneracin de derechos fundamentales de la persona, generada por la inobservancia de

Ayacucho 126

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principios ticos y la ocurrencia de un acto de corrupcin. Las quejas ms recurrentes de este tipo se refieren a la detencin arbitraria por parte de efectivos policiales a ciudadanos y la solicitud de dinero a cambio de su liberacin. 3.5. Salud

El sector Salud comprende el 13.3% del universo de quejas estudiadas. Con ello, sus 360 quejas colocan al sector como el tercero con mayor cantidad de quejas entre los siete sectores analizados. Del total de quejas en el sector Salud, 160 se registraron en la regin Ayacucho (44.4%), 74 en Arequipa (20.6%), 58 en Lambayeque (16%), 43 en Cusco (12%) y 25 en Apurmac (7%). Estos resultados vuelven a colocar a la representacin de Ayacucho como la que recogi y atendi un mayor nmero de casos presentados por la ciudadana de esa regin. Por otro lado, en Apurmac se registr el menor nmero de quejas. Grfico 6 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Salud, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005julio del 2008

El Grfico 6 permite observar la evolucin de las quejas respecto de casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Salud, en cada uno de los trimestres del perodo enero del 2005julio del 2008. En el sector Salud, el tipo ms recurrente alude a casos de cobros arbitrarios por servicios gratuitos. En esos casos, los ciudadanos indican que, en los establecimientos de salud pblicos, se les habra solicitado pagar sumas de dinero por un servicio gratuito: el uso de los servicios higinicos, la apertura de una historia clnica, la realizacin de exmenes de laboratorio, o el uso de camas o habitaciones para el internamiento de pacientes. Cabe sealar que si bien, en muchos de estos casos, los fondos recaudados son utilizados por los establecimientos de salud para reparar problemas de mobiliario, de infraestructura o para la reposicin de materiales; no por ello se les debe dejar de considerar situaciones que generan riesgos de corrupcin. El segundo tipo ms recurrente corresponde a demandas y cobros para cumplir con procedimientos administrativos. En estos casos, se observa una gran cantidad de quejas en

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las que se seala que se cobra por la emisin del certificado de nacido u otra documentacin de carcter gratuito. El tercer tipo se encuentra referido a las exigencias de funcionarios para que los pacientes se practiquen exmenes en establecimientos privados. En estos casos, los mdicos sugieren a los ciudadanos que deben practicarse exmenes en clnicas privadas con las que mantienen relaciones laborales o contractuales, o en las cuales desarrollan su ejercicio profesional mdicos conocidos por ellos. Estos casos revisten mayor gravedad dado que los exmenes podran ser realizados en los hospitales pblicos con un costo menor o de manera gratuita.

3.6.

Sistema judicial

El sector Sistema judicial comprende el 5.6% del universo estudiado, con un sub-total de 152 quejas. De esta manera, se ubica como el quinto sector ms quejado de acuerdo el presente estudio. Del total de quejas en este sector, 98 se registraron en la Oficina Defensorial de Ayacucho (64.5%), 21 en Arequipa (13.8%), 17 en Apurmac (11.2%), 13 en Cusco (8.6%) y, finalmente, tres en Lambayeque (2%). Grfico 7 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Sistema judicial, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005julio del 2008
Ayacucho 98

Arequipa 21 Apurmac 17 Cusco 13

Lambayeque 3

Por otra parte, el Grfico 7 presenta la evolucin de las quejas relacionadas con prcticas que atentan contra la tica pblica en el Sistema judicial en cada uno de los trimestres del perodo enero del 2005julio del 2008. En este tipo de casos se ha detectado principalmente el correspondiente a trfico de influencia o condicionamiento econmico para obtener favores judiciales. En este caso, los ciudadanos afirman que se les ha solicitado un incentivo para agilizar sus trmites judiciales. El requerimiento procede de funcionarios que manifiestan que tienen contacto con los jueces. El segundo tipo ms recurrente corresponde a dilacin en investigacin fiscal o judicial en beneficio de terceros.

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Sobre esta problemtica, en el siguiente captulo se presentan las recomendaciones realizadas por la Defensora del Pueblo al sistema de justicia. 3.7. Sistema penitenciario

Las 60 quejas correspondientes al Sistema penitenciario equivalen al 2.2% del universo de casos estudiado. Como se puede ver observar en el Grfico 8, de las 60 quejas recogidas en las regiones sealadas para este sector, 37 se registraron en Ayacucho (61.7%), 16 en Cusco (26.7%), cinco en Arequipa (8.3%) y una en Apurmac y Lambayeque, respectivamente (1.7%).

Grfico 8 Universo de quejas por casos relacionados con prcticas que atentan contra la tica pblica en el sector Sistema penitenciario, recogidas en las regiones seleccionadas durante el perodo enero del 2005julio del 2008
Ayacucho 37

Arequipa 5 Apurmac 1 Lambayeque 1

Cusco 16

En este sector se han ubicado las quejas que son presentadas por los internos en las visitas de supervisin que realizan los funcionarios de la Defensora del Pueblo, as como aquellas presentadas por sus familiares. Entre los casos ms frecuentes se puede identificar los siguientes: Condicionamientos para tramitar y agilizar los expedientes de beneficios penitenciarios, as como para realizar su seguimiento. De la misma manera, se ha identificado casos en los que se condiciona la clasificacin y ubicacin de los internos en los diferentes penales y pabellones. Como se sabe, la clasificacin penitenciaria es una de las primeras decisiones que adopta el personal penitenciario. En razn de ello, en muchos casos pueden configurar situaciones de riesgo de corrupcin. Por otro lado, existen quejas que corresponden a condicionamientos para las visitas familiares. En este tipo de quejas, sensible para los internos y sus familiares, se denuncian cobros para permitir el ingreso de ciertos productos (legales o ilegales) o que se les permita recibir visitas especiales. 137

137

Se ha denominado visita especial a aquella que es efectuada por personas que no estn previstas en el Reglamento del Cdigo de Ejecucin penal o que son ajenas al crculo familiar y amical del interno.

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CAPTULO IV: LA LABOR DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO PARA PROMOVER LA TICA PBLICA Y PREVENIR LA CORRUPCIN: RECOMENDACIONES FORMULADAS E IMPACTO OBTENIDO 4.1. Propuestas para la neutralidad en los procesos electorales

El derecho fundamental de elegir y ser elegido en comicios peridicos y autnticos, celebrados por sufragio universal e igual y por voto secreto, reviste especial importancia para el cabal funcionamiento de un sistema democrtico, indispensable para asegurar la vigencia de los derechos de las personas. Desde tal perspectiva, la Defensora del Pueblo tiene la absoluta certeza respecto de la importancia de promover la tica pblica y la transparencia mediante el fomento del principio de neutralidad entre quienes ejercen el poder pblico. La celebracin de elecciones libres y justas exige neutralidad en los funcionarios pblicos en perodos electorales, pre-electorales y, en general, durante todo el ejercicio de sus funciones. Con el propsito de contribuir con la realizacin de procesos electorales justos, transparentes y respetuosos de la voluntad ciudadana, la Defensora del Pueblo ha participado activamente en las elecciones generales del ao 2000 y 2001, en los comicios municipal y regional del ao 2002, en la Consulta Popular de Revocatoria de Autoridades Municipales de los aos 2004 y 2005, en las Elecciones Generales y Regionales del ao 2006, as como en las Elecciones Municipales Complementarias del 2007. En las elecciones que se celebrarn durante 2010, la Defensora del Pueblo orienta su labor a verificar el cumplimiento del principio de neutralidad de los funcionarios pblicos y la observancia de las normas del Jurado Nacional de Elecciones relacionadas con la publicidad estatal durante los procesos electorales.138 La Defensora del Pueblo entiende que, a diferencia del panorama observado hasta el ao 2000, el pas cuenta con organismos electorales especializados y fortalecidos que gozan de credibilidad. En el ao en mencin, la institucin formul recomendaciones que contribuyeron decididamente con el respeto del principio de neutralidad en los procesos electorales. Se puede constatar significativos avances, por ejemplo, respecto de las directivas que regulan el Principio de Neutralidad, los cdigos de tica Institucionales, as como en la normativa sobre publicidad estatal durante procesos electorales. En el presente contexto, la institucin realiza, en forma continua, la supervisin de paneles informativos regionales y municipales en todo el mbito nacional, con la finalidad de constatar si contienen o hacen alusin a nombres, colores, smbolos o signos de similar naturaleza que puedan inducir a la ciudadana a relacionarlos, directa o indirectamente, con organizaciones polticoelectorales.139 El resultado de dicha labor es puesto peridicamente en conocimiento del JNE para que lleve a cabo la evaluacin correspondiente, de acuerdo con sus atribuciones. De otro lado se encuentra en trmite la suscripcin de un Convenio de Cooperacin Interinstitucional entre la Defensora del Pueblo y la Contralora General de la Repblica, cuya finalidad es la promocin de la tica pblica y la prevencin mediante la deteccin
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Reglamento sobre el Uso de Publicidad Estatal en Elecciones Regionales y Municipales, aprobado mediante Resolucin N 0572010JNE. Asimismo se cuenta con el Reglamento de Propaganda Estatal aprobado mediante Resolucin N 1362010JNE y su modificatoria Resolucin N 1402010JNE. Artculo 5 de la Resolucin N 057-2010-JNE, que aprueba el Reglamento sobre el Uso de Publicidad Estatal en Elecciones Regionales y Municipales.

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oportuna de actos de corrupcin en el sector pblico, en los contextos pre electoral y electoral. Adems, a travs de sus Oficinas Defensoriales, la Defensora del Pueblo ha cursado recordatorios a las autoridades municipales y regionales para que difundan, promuevan y supervisen el cumplimiento de las exigencias derivadas del principio de neutralidad. De esta manera, la Defensora del Pueblo estima necesario adaptar y continuar con su rol de supervisin de la neutralidad de los funcionarios pblicos en los procesos electorales con la finalidad de contribuir con la labor que corresponde a las autoridades electorales. 4.2. Propuestas para la reforma de la administracin de justicia

El derecho a la justicia, que comprende entre otros a la tutela jurisdiccional efectiva y al debido proceso, es fundamental para la realizacin del ser humano y su interaccin en comunidad. El adecuado funcionamiento de los mecanismos de resolucin de conflictos y la determinacin de derechos es imprescindible para la vida en comunidad y no se puede materializar sin la vigencia del derecho a la justicia. No obstante, la concrecin del derecho a la justicia no ser posible mientras los operadores del sistema que la administran no rijan su conducta segn principios ticos y acten de manera transparente para que su desempeo sea pblico, conocido o conocible para todos los miembros de la sociedad. En ese sentido, la Defensora del Pueblo en el marco de su mandato constitucional ha establecido como una de sus lneas de trabajo institucional la reforma del sistema de justicia, toda vez que del buen funcionamiento de ella depende en gran medida la vigencia efectiva de los derechos fundamentales cuidando de no interferir en su funcin jurisdiccional. Cabe destacar que el Poder Judicial es la institucin clave para el procesamiento y la sancin de los actos de corrupcin tipificados penalmente. Cumple un rol fundamental en trminos disuasivos y en procura de evitar la impunidad de sus perpetradores. Desde esta perspectiva, la Defensora del Pueblo elabor, en el 2009, el Informe Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la Justicia en el Per: Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn,140 con el propsito de contribuir con propuestas concretas al cambio del Poder Judicial de manera que le permita cumplir exitosamente las tareas que la Constitucin Poltica y el sistema democrtico le encargan. Sobre la corrupcin en el sistema de administracin de justicia, en el referido Informe se seala que: [] no solo alcanza a los magistrados, sino que incluye a otros actores, tales como los abogados y/o las partes que acceden a l para solucionar sus conflictos de intereses. Es claro que no puede existir un acto de corrupcin sin un juez o funcionario judicial corrupto, pero tampoco sin el correspondiente corruptor. Por lo tanto, la evaluacin de la efectividad de los mecanismos de prevencin y sancin debe hacerse respecto de los principales actores de este problema [] 141 De conformidad con tal visin, la Defensora del Pueblo identific como puntos crticos:
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Defensora del Pueblo. Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la Justicia en el Per: Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn. Informe Defensorial 109. Lima: Defensora del Pueblo, 2006. Ibd.

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1. La necesidad de prevenir y controlar los actos y mecanismos de corrupcin cometidos por abogados. Al respecto, la Defensora del Pueblo solicit que los Colegios de Abogados en su condicin de entes rectores de estos colectivos revisen y perfeccionen las estrategias de prevencin e implementacin de un sistema de evaluacin y acreditacin de sus integrantes, as como que adecen sus cdigos de tica para establecer con mayor claridad las conductas que sean objeto de sancin. 2. La necesidad de dotar de eficacia a los mecanismos de control interno. En dicho informe, la Defensora del Pueblo seala que el sistema de control, en general, contina fracasando en la tarea de garantizar la probidad como regla de la magistratura. El principal rgano de control interno del Poder Judicial, la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA), ha centrado su atencin en el problema de las dilaciones procesales y solo el 10% de sus cifras de produccin para el perodo 19992006 corresponden a la imposicin efectiva de una sancin a los magistrados.142 Lo expuesto llev a recomendar la formacin de un slido cuerpo especializado para la investigacin y deteccin de casos y situaciones de corrupcin y conducta funcional. La Defensora del Pueblo recomienda que se instaure una oficina de atencin al usuario en el Poder Judicial que conozca los casos de dilacin y que permita que la OCMA y las Oficinas Distritales de Control Interno (ODICMA) se dediquen exclusivamente a conocer los casos de corrupcin y de atentados contra la tica pblica. 3. La correccin de la actual dispersin de la potestad disciplinaria. El control disciplinario de la magistratura est basado en un sistema mixto, que combina la participacin en el control de rganos internos y externos. Corresponde al Consejo Nacional de la Magistratura la atribucin de destituir directamente a los vocales y fiscales supremos y, a solicitud de la Corte Suprema y de la Junta de Fiscales Supremos, remover a magistrados de otros niveles.143 Tal problemtica y la mencionada en el acpite 2 originaron que la Defensora del Pueblo considere que la responsabilidad del control de la magistratura debe ser trasladada al Consejo Nacional de la Magistratura, mediante una reforma constitucional y legal que implique una especializacin operativa para la investigacin de los actos, prcticas y mecanismos de corrupcin, de manera permanente. Por ello, recomend al Congreso de la Repblica la modificacin del numeral 3 del artculo 154 de la Constitucin Poltica con el fin de que el Consejo Nacional de la Magistratura ejerza la potestad disciplinaria sobre todos los jueces y fiscales en todo el mbito nacional, y est facultado para imponer, de manera motivada, sanciones que vayan desde el apercibimiento hasta la destitucin.144 Cabe sealar que, a la fecha, la situacin no ha variado sustancialmente en el sentido planteado por la Defensora del Pueblo, y que, mientras no se apruebe la
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Ibd. Artculo 154.3 de la Constitucin Poltica del Per. Esa recomendacin demanda la asignacin de recursos econmicos suficientes que le permitan a este rgano constitucional adecuar su organizacin y funcionamiento a la nueva funcin de control disciplinario, la creacin de una especializacin operativa en su interior para la investigacin de los diversos actos y mecanismos de corrupcin y la regulacin adecuada para el ejercicio del control disciplinario, de modo que no se transforme en una presin indebida sobre la independencia judicial.

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reforma constitucional propuesta, la potestad disciplinaria continuar siendo ejercida en forma dispersa. Sin embargo, cabe sealar que en el marco de las sesiones de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, Javier Villa Stein, presidente del Poder Judicial, anunci la adopcin de una serie de medidas de orden administrativo e institucional destinadas a enfrentar la corrupcin,145 entre las que destacan la creacin de la categora de Buenas prcticas e innovacin en materia de lucha contra la corrupcin. 4. La implementacin de un perfil del magistrado y del servidor judicial que comprenda los aspectos ticos. Hasta la fecha de elaboracin del Informe 109, no se contaba con un perfil del magistrado y del servidor judicial que orientase el proceso de seleccin y evaluacin. Ello avalaba la carencia de principios y reglas referidas a la tica de los postulantes o magistrados y servidores tolerantes con la corrupcin o adeptos a ella. El 7 de noviembre del 2009, con la finalidad de mejorar la calidad en la administracin de justicia, mediante el nombramiento y ratificacin de magistrados probos e idneos con vocacin de servicio, acordes con las expectativas ciudadanas, se public la Ley de la Carrera Judicial.146 Dicha norma exige que una de las capacidades y cualidades del perfil del juez sea una trayectoria personal ticamente irreprochable. En tal sentido, se debe entender que la recomendacin formulada por la Defensora del Pueblo ha alcanzado algn nivel de incidencia en la aprobacin de la norma. 5. El establecimiento de criterios objetivos y transparentes en la carrera judicial y fiscal. La carencia de principios y reglas que aporten previsibilidad a la carrera judicial permita prcticas informales para conseguir el ingreso, ascensos o reubicaciones, as como promociones provisionales. Esta situacin haca necesaria la aprobacin de la Ley de la Carrera Judicial en la que se incluyesen no solo los requisitos generales para acceder y permanecer en la carrera judicial, sino los criterios para la evaluacin del ingreso y desempeo del magistrado. 5.1 Sobre el ingreso a la carrera judicial y fiscal. La Defensora del Pueblo recomend al Consejo Nacional de la Magistratura perfeccionar el procedimiento de seleccin y nombramiento de magistrados, para lo cual era preciso reducir al mximo los mrgenes de discrecionalidad en la entrevista personal y en la votacin final. La Ley de la Carrera Judicial impone al Consejo Nacional de la Magistratura los criterios generales que deber observar en las evaluaciones para la seleccin y nombramiento, as como la valoracin de cada etapa, y consigna, adems, un porcentaje inferior a la entrevista personal, la cual debe ser pblica. Asimismo, la vigencia de la norma permite pensar que la recomendacin de la Defensora del Pueblo obtuvo el impacto esperado. 5.2 Sobre la evaluacin del desempeo del magistrado. La Defensora del Pueblo recomend al Congreso de la Repblica que modifique el numeral 2 del artculo 154 de la Constitucin Poltica con la finalidad de sustituir el cuestionado procedimiento de ratificaciones judiciales y fiscales por otro que permita la evaluacin integral del desempeo mediante un procedimiento objetivo y transparente.
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III Sesin de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, celebrada en el local del Poder Judicial, el 20 de mayo del 2010. Vigente a partir del 7 de mayo del 2009.

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Asimismo, recomend elaborar y publicar un reglamento de evaluacin del desempeo de magistrados suplentes y provisionales que constituya una herramienta bsica para prevenir, corregir, capacitar y estimular profesionalmente al magistrado. Si bien no se ha producido una reforma constitucional, la Ley de la Carrera Judicial intent implementar un cambio normativo, al regular los tipos de evaluacin que serviran para la ratificacin de los magistrados evaluacin parcial del desempeo de los jueces superiores, especializados y/o mixtos y jueces de paz letrados cada tres aos y seis meses, y la evaluacin integral del desempeo de los jueces de todos los niveles cada siete aos. Sin embargo, el referido cambio normativo fue cuestionado mediante un proceso de inconstitucionalidad, que se declar fundado.147 En la actualidad, el Poder Judicial cuenta con la Oficina de Meritocracia,148 cuya funcin es elaborar cuadros de mritos y antigedad de jueces que sern tomados en cuenta al momento de producirse los ascensos y/o designar a los magistrados provisionales en los despachos judiciales de las Cortes Superiores de Justicia de la Repblica. Adems, la Presidencia del Poder Judicial ha anunciado la implementacin de un sistema informatizado de seguimiento de las movilizaciones de jueces en todo el mbito nacional, que permita detectar cualquier irregularidad en los cambios o designaciones. En este caso, se puede concluir que el impacto de la recomendacin de la Defensora del Pueblo aun es parcial. 6. La implementacin de mecanismos giles de investigacin y control. La corrupcin no solo compromete a los magistrados, sino que involucra, asimismo, a los auxiliares jurisdiccionales. Sin embargo, las ODICMA y el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial combaten estas conductas con la puesta a disposicin del magistrado o auxiliar a la oficina de personal, la que impone la sancin que considera pertinente. Pese a que el Poder Judicial ha implementado, en su pgina Web, un mecanismo para presentar quejas y denuncias en lnea a la OCMA, la Defensora del Pueblo insiste en la necesidad de liberar de carga a las oficinas de control interno mediante la creacin de oficinas de atencin al usuario. Asimismo, se debe prestar especial atencin a las medidas de transparencia y rendicin de cuentas en el mbito judicial. La Defensora del Pueblo, en el Informe Defensorial N 96, denominado Balance a dos aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica,149 dio cuenta de un serio dficit de transparencia y rendicin de cuentas en la organizacin y funcionamiento del Poder Judicial. La Defensora del Pueblo consider necesario fomentar una cultura de la transparencia y rendicin de cuentas en los jueces, fiscales y funcionarios del sistema de justicia, no solo como una obligacin constitucional, sino, adems, como un mecanismo de legitimacin de su funcin pblica, ya que permitir a la ciudadana conocer cmo trabajan, as como las razones por las cuales toman sus decisiones. De esa manera, identificarn si alguna presin indebida influy o intent influir al momento de ejercer la labor jurisdiccional. Ello no solo reducir la corrupcin; tambin legitimar la funcin judicial.

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Sentencia recada en el Expediente N 00006-2009-PI/TC. Ver en: http://www.pj.gob.pe/CorteSuprema/Meritocracia. Defensora del Pueblo. Balance a dos aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Informe Defensorial N 96. Lima: Defensora del Pueblo, 2004.

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En tal sentido, la institucin recomend al Congreso de la Repblica modificar los artculos 10 y 171 del Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley Orgnica del Poder Judicial, de los artculos 138 y 139 del Cdigo Procesal Civil y del primer prrafo del artculo 73 del Cdigo de Procedimientos Penales, para tornarlos compatibles con el principio de publicidad de los procesos, conforme lo recoge el numeral 4 del artculo 139 y numeral 5 del artculo 2 de la Constitucin Poltica de 1993. Pese a estar vigentes los artculos recogidos en las normas procesales mencionadas anteriormente, la Primera Disposicin Complementaria Modificatoria de la Ley de la Carrera Judicial derog el artculo 10 del TUO de la Ley Orgnica del Poder Judicial. En razn de ello, se debe entender que la recomendacin defensorial fue parcialmente acogida y que resulta necesario insistir con el seguimiento de los otros alcances de la propuesta. La Defensora del Pueblo es consciente de que una gestin transparente, adems de contar con un marco normativo que la regule, requiere acciones que permitan que el personal jurisdiccional pueda ser fiscalizado en forma permanente por la ciudadana. En ese sentido, se exhort a las Presidencias de las Cortes Superiores de Justicia a difundir, a travs de la pgina web del Poder Judicial, el contenido de las resoluciones de las ODICMA que imponen medidas disciplinarias, como un mecanismo efectivo para combatir las prcticas de micro corrupcin. Se invoc, adems, a publicitar el perfil y la trayectoria de los magistrados, a identificar y consignar en los autos y sentencias el nombre del vocal ponente, as como a publicar en el portal institucional todas las resoluciones judiciales, especialmente las sentencias y autos que concluyan el proceso o que concedan medidas cautelares. Segn la informacin obtenida en las reuniones de trabajo que se ha sostenido con los representantes del Poder Judicial, las exhortaciones antes referidas se encuentran en proceso de implementacin. No obstante, una revisin a la pgina Web del Poder Judicial permite observar informacin referida a la trayectoria profesional de los magistrados hojas de vida, al contenido de las resoluciones que imponen medidas disciplinarias expedidas por las ODICMA, as como efectuar consultas a los expedientes judiciales. En razn de lo sealado, se estima que la recomendacin defensorial obtuvo una acogida de mediano impacto. Finalmente, cabe sealar que la Defensora del Pueblo consider necesario incorporar en los Planes de Formacin de la Academia de la Magistratura (AMAG) y en los centros de formacin de funcionarios judiciales y fiscales un conjunto de contenidos relativo al fundamento y utilidad de la transparencia y rendicin de cuentas, as como a revisar las prcticas cotidianas que colisionan con este deber. En la actualidad, la AMAG ha incluido en su calendario de actividades 2010150 el dictado de asignaturas referidas a la tica para los magistrados y para los auxiliares jurisdiccionales. Esta accin avala, asimismo, la aseveracin de que la sugerencia de la institucin tuvo acogida al momento de disear la poltica pblica. 4.3. Propuestas para mejorar el funcionamiento de la Polica Nacional del Per

La labor de la Polica Nacional del Per (PNP) es especialmente relevante para la vigencia de los derechos fundamentales porque a esta institucin se le han asignado, constitucionalmente, importantes deberes: proteger y ayudar a las personas y la comunidad;
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Informacin obtenida del portal web de la AMAG. Ver en: <http://www.amag.edu.pe/actividades_academicas/2010/activi_marzo2010/cronograma_general_actividades_A MAG2010.pdf>.

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garantizar, mantener y resguardar el orden interno; garantizar el cumplimiento de las leyes, as como prevenir, investigar y combatir la delincuencia, entre otros.151 A sabiendas de la necesidad de desarrollar esfuerzos conjuntos para la proteccin de los derechos de las personas y del papel fundamental que desarrolla en la prevencin y lucha contra la corrupcin, la Defensora del Pueblo pone sumo inters en la labor que desempea la PNP situacin puesta en evidencia desde la creacin de su Programa de Proteccin de Derechos en Dependencias Policiales. En diciembre de 2008, el Consejo Nacional para la tica Pblica (PROTICA) dio a conocer la V Encuesta Nacional sobre Corrupcin, elaborada por Ipsos Apoyo, Opinin y Mercado S.A. En dicho sondeo de opinin se seal, de acuerdo con las percepciones de la ciudadana, que la segunda institucin pblica ms corrupta del pas es la PNP, con un ndice porcentual del 69%.152 En ese contexto, la Defensora del Pueblo elabor el Informe Fortalecimiento de la Polica Nacional del Per: Cinco reas de atencin urgente153 y plante cinco reas de atencin urgente para la institucin en mencin: 1) la comisara como unidad bsica de la Polica Nacional y factor importante en la optimizacin de la funcin policial; 2) la carrera profesional del personal policial como elemento esencial para el fortalecimiento de la funcin policial; 3) la lucha contra la corrupcin en la Polica Nacional; 4) la poltica disciplinaria como un mecanismo de control interno en la lucha contra la corrupcin y como presupuesto indispensable para la eficiencia de la funcin policial; y 5) el cumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la informacin pblica en la Polica Nacional. A continuacin se detallan aquellas recomendaciones del Informe Defensorial N 142 que tienen incidencia directa en la promocin de la tica pblica y la prevencin de la corrupcin dentro de la PNP,154 las cuales son: i. Sugerir que en la implementacin de una slida poltica de lucha contra la corrupcin policial se tenga en cuenta la modernizacin y/o simplificacin de los procedimientos internos pero, sobre todo, que se orienten mayores esfuerzos a identificar de manera permanente las caractersticas y causas generadoras de corrupcin. Esta recomendacin tiene un carcter procedimental y busca mejorar, a travs de la simplificacin, los procedimientos internos para identificar las causas de la corrupcin en la Polica Nacional. Sugerir que en la implementacin de una slida poltica de control disciplinario se orienten mayores esfuerzos a combatir la comisin de infracciones y/o faltas ms recurrentes. Esto se sustenta en la finalidad preventiva que debe tener el ejercicio de la potestad disciplinaria.

ii.

Asimismo, se incluye un conjunto de recomendaciones normativas destinadas a mejorar la carrera policial: iii. Implementar acciones dirigidas a: a) Unificar y uniformizar las normas que regulan el otorgamiento de incentivos al personal policial, con el fin de garantizar que sean otorgados con apego a los principios de igualdad e interdiccin de la arbitrariedad,

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Constitucin Poltica del Per, artculo 166. Informacin publicada en el diario El Comercio el 31 de diciembre del 2008. Defensora del Pueblo. Fortalecimiento de la Polica Nacional del Per: Cinco reas de atencin urgente. Informe Defensorial N 142. Lima: Defensora del Pueblo, 2009. Se ha seleccionado aquellas recomendaciones que guardan una relacin directa con los temas de tica pblica y prevencin y lucha contra la corrupcin. La seleccin que se presenta en el documento ha sido ordenada de acuerdo con los criterios de esta investigacin y no siguen el orden planteado por el Informe Defensorial N 142.

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previstos en la Constitucin Poltica y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Asimismo, se recomienda que estas normas se organicen mediante una tipologa que asigne, a un supuesto determinado, un incentivo especfico, de modo que se elimine cualquier posibilidad de arbitrariedad o vulneracin del derecho a la igualdad en el otorgamiento de estos incentivos. iv. Publicar dichas normas en el Portal de Transparencia de la PNP y difundirlas a travs de medios idneos para que se conozcan con certeza los criterios que se toman en cuenta para el otorgamiento de un incentivo. Modificar las Directivas para oficiales y suboficiales que regulan el cambio de colocacin, de modo que se establezca, por un lado, la obligacin de motivar adecuadamente la decisin de cambio y, por otro lado, la incorporacin de los siguientes criterios adicionales: a) Igualdad de oportunidades; b) Capacidad profesional, especialidad y experiencia; c) Bienestar personal y familiar. Aplicar y difundir normas claras y precisas que regulen la conformacin de las Juntas de Seleccin que dirigen los procedimientos de ascenso con el propsito de dotarlos de garantas de transparencia y objetividad.

v.

vi.

Asimismo, en lo que se refiere a los temas vinculados con corrupcin y tica pblica, se considera que una poltica unitaria que regule la carrera policial disminuye riesgos para que ocurran prcticas de corrupcin dentro de la propia institucin. Mientras los procedimientos encuentran regulaciones ms precisas, decrecen los espacios para el forjamiento de prcticas discrecionales arbitrarias en las que se favorezca indebidamente a unos en desmedro de otros, como el otorgamiento de ascensos e incentivos basados en motivaciones diferentes al mrito en el ejercicio de la funcin. vii. Actualizar peridicamente el Portal de Transparencia de la PNP, de acuerdo con lo previsto en el artculo 9 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, salvo en los casos en que la ley hubiera establecido plazos diferentes. Adoptar medidas para garantizar que los efectivos policiales conozcan y apliquen las normas de atencin ciudadana, as como que la poblacin est adecuadamente informada sobre su contenido

viii.

Por ltimo es pertinente revisar algunos datos obtenidos en una supervisin realizada por la Adjunta para Asuntos Constitucionales de la Defensora del Pueblo: En el 61% de las comisaras supervisadas (184) se indic a la Defensora del Pueblo que no conocen las normas de atencin al pblico de la PNP. En el 53% (160) se mencion que existen normas dispersas sobre cmo atender al pblico. En el 88% (266) no existe material alguno folletos, trpticos, entre otros al alcance del pblico donde se detallen los tipos de procedimientos que se realizan en las comisaras. En el 80% (240) no se ha publicado una gua sobre los distintos trmites a realizar en la comisara. En el 77% (233) no existen, en un lugar visible, indicaciones respecto de cmo actuar ante un caso de inconducta policial. En el 64% (194) no se han publicado afiches sobre los derechos del ciudadano, y que otras instituciones tutelan.

Para la Defensora del Pueblo es urgente que se adopten las medidas para garantizar que los efectivos policiales conozcan y apliquen las normas de atencin ciudadana porque, de esta manera, se reducen los riesgos de corrupcin en la institucin policial, as como se fortalece

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el ejercicio de la tica pblica. Asimismo se fortalece la confianza de la ciudadana en la institucin policial, condicin necesaria en un Estado democrtico. 4.4. Propuestas para la promocin de la transparencia, el acceso a la informacin pblica y la rendicin de cuentas

Los principios de Transparencia, Rendicin de Cuentas y Participacin son rasgos esenciales del buen gobierno y son comunes a la agenda de respeto, proteccin y realizacin de los derechos fundamentales, as como a la de prevencin y lucha contra la corrupcin. Tomando en consideracin que los derechos fundamentales solo pueden ser tutelados en el entorno de un buen gobierno, la Defensora del Pueblo estima fundamental verificar el respeto de los principios de Transparencia y Rendicin de Cuentas, as como el adecuado funcionamiento de las herramientas de acceso a la informacin pblica. 4.4.1. La Defensora del Pueblo y el acceso a la informacin pblica Un mecanismo utilizado con eficacia por la Defensora del Pueblo para cautelar el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica ha sido la elaboracin de informes defensoriales que han dado cuenta de la existencia de una cultura del secreto en la administracin pblica. Dicha actitud, ampliamente expandida en el funcionariado estatal, se adverta en la constante negativa a los pedidos de informacin sin que mediase una justificacin razonable, en la falta de respuesta a los pedidos formulados por los ciudadanos, as como en la imposicin de restricciones ilegales para el acceso a la informacin que posean las entidades pblicas. En vista de ello, la Defensora del Pueblo ha planteado cambios orientados a garantizar la proteccin de este derecho y el cumplimiento de las obligaciones de los funcionarios pblicos. Por esta razn, mediante el Informe denominado Situacin de la libertad de expresin en el Per,155 la Defensora del Pueblo recomend al Congreso de la Repblica la elaboracin y aprobacin de una ley que desarrolle el derecho fundamental de acceso a la informacin pblica y que establezca los lineamientos tendentes a garantizar dicho derecho tales como legitimacin, costos, plazo de entrega, responsabilidad, entre otros. Dicha recomendacin fue acogida y materializada con la dacin del Decreto Supremo N 0182001PCM156 y del Decreto de Urgencia N 0352001.157 El Decreto Supremo present el diseo de un procedimiento para que las personas pudieran acceder a la informacin, mientras que el Decreto de Urgencia procur regular el acceso de la ciudadana a los datos relativos a las finanzas pblicas. Si bien la dacin de las citadas disposiciones represent un avance significativo, result insuficiente debido a su limitado alcance normativo y su naturaleza excepcional. Posteriormente, la Defensora del Pueblo, mediante el Informe denominado El acceso a la informacin pblica y la cultura del secreto,158 analiz la prctica denominada Secretismo de Estado que impeda la vigencia real de las disposiciones normativas dictadas para
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Defensora del Pueblo. Situacin de la libertad de expresin en el Per. Informe Defensorial N 48. Lima: Defensora del Pueblo, 2000. 156 Decreto Supremo N 018-2001-PCM del 27 de febrero del 2001, Disponen que las entidades del Sector Pblico incorporen en sus TUPA un procedimiento para facilitar a las personas el acceso a la informacin que posean o produzcan. 157 Decreto de Urgencia N 035-2001 del 17 de marzo del 2001, Acceso ciudadano a informacin sobre Finanzas Pblicas. 158 Defensora del Pueblo. El acceso a la informacin pblica y la cultura del secreto. Informe Defensorial N 60. Lima: Defensora del Pueblo, 2001.

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garantizar la vigencia del derecho de acceso a la informacin pblica. Ante tal situacin, la institucin opt por proponer lineamientos claros y coherentes para la elaboracin de una ley de transparencia y acceso a la informacin pblica. De esta manera, promovi la aprobacin de la Ley N 27806159 que, sin duda, constituy un paso importante hacia la concrecin del derecho. Sin embargo, la norma introdujo ciertas restricciones que obligaron a la Defensora del Pueblo a interponer una accin de inconstitucionalidad.160 Sin embargo, el Congreso de la Repblica consider conveniente realizar las rectificaciones mediante la Ley N 27927, publicada el 4 de febrero del 2003. A dos aos de haberse aprobado dicha Ley, la Defensora del Pueblo elabor el Informe Defensorial: Balance a dos aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, en el que asever que, pese a la expresa obligacin legal, no todas las entidades pblicas estaban cumpliendo con las medidas estipuladas para promover el acceso a la informacin pblica tales como la designacin del funcionario responsable de entregarla, la prohibicin de destruirla, adems de la difusin a travs de los Portales de Transparencia de los datos generales de las instituciones, de sus organizaciones, sus organigramas, las adquisiciones de bienes y servicios que realicen, las remuneraciones y los beneficios del personal, entre otros datos. Asimismo, tras examinar el trmite de las intervenciones de oficio y casos presentados por la ciudadana, la Defensora del Pueblo constat que an persistan problemas en la aplicacin e interpretacin de la normativa vigente. Registr, por ejemplo, quejas por problemas de infraestructura y organizacin que originan que las entidades pblicas incumplan el plazo legal para la entrega de informacin, as como que no conserven la informacin que producen o poseen. En su Decimosegundo Informe Anual,161 la Defensora del Pueblo da cuenta de los avances respecto de la construccin de hbitos favorables a la proteccin, el respeto y la realizacin del derecho a la informacin pblica, pese a lo cual remarca que subsisten problemas de desconocimiento, interpretacin incorrecta de las excepciones, cobros ilegales, as como exigencia de requisitos no previstos en la norma. Adems, apunta que no se ha previsto cambiar la legislacin archivstica con el fin de que guarde relacin con lo regulado por la normativa de acceso a la informacin pblica. Asimismo, cabe sealar que la Presidencia del Consejo de Ministros se encuentra implementando progresivamente una poltica de transparencia y acceso a la informacin pblica en las entidades del Poder Ejecutivo. Por ello, con la finalidad de cumplir su obligacin de remitir anualmente un informe al Congreso de la Repblica 162 acerca de las solicitudes de informacin atendidas y denegadas, ha publicado la Directiva N 0032009

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Publicada el 3 de agosto del 2002. La Defensora del Pueblo interpuso la accin de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional debido que el artculo 2 de la Ley N 27806 seal que las Fuerzas Armadas y la Polica Nacional respondan las solicitudes de informacin a travs del Ministerio de Defensa y del Ministerio del Interior, lo cual restringa el acceso a tal informacin, pues no solo la centralizaba, sino que, adems, estableca un privilegio no previsto por la Constitucin Poltica en materia de seguridad nacional: la norma indicaba que la informacin poda ser clasificada como secreta y estrictamente secreta artculo 15, literal a, sin precisar los criterios que diferenciaban dichas categoras. Adems, la norma dispona que el Consejo de Ministros deba determinar, mediante un acuerdo, qu informacin sera considerada clasificada y agregaba que, mediante decreto supremo, el Poder Ejecutivo reglamentara tales excepciones. Estas disposiciones afectaban al artculo 2 numeral 5 de la Constitucin Poltica, segn el cual las excepciones solo se establecen por una norma con rango de ley. Cf. Defensora del Pueblo. Balance a dos aos de vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica 20032004. 161 Presentado en mayo del 2009. 162 Artculo 22 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Decreto Supremo N 043 2003PCM del 24 de abril del 2003.

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PCM/SGP Lineamientos para el reporte de solicitudes de acceso a la informacin pblica a ser remitidos por la Presidencia del Consejo de Ministros.163 Por ltimo, cabe destacar que, desde la dacin de la Ley, y en virtud de lo dispuesto en su artculo 3, un significativo nmero de entidades pblicas ha designado mediante resolucin administrativa al funcionario responsable de tramitar los pedidos de acceso a la informacin pblica de los ciudadanos.164 En conclusin, es notorio el aporte de la Defensora del Pueblo para el desarrollo normativo dirigido al cabal cumplimiento del derecho de acceso a la informacin pblico. No obstante, es evidente la necesidad de seguir avanzando hacia la cabal concrecin del derecho. 4.4.2. La Defensora del Pueblo y el principio de transparencia La referida Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica recoge un conjunto de disposiciones que procura promover la transparencia en las entidades de la administracin estatal. Sin embargo, el principio de Transparencia no se restringe a la entrega de la informacin que sea solicitada a una institucin, sino que debe contemplar la implementacin de medidas que pongan a disposicin de la ciudadana los datos requeridos para ejercer cabalmente su derecho de vigilar la accin pblica. En cumplimiento de sus obligaciones y en pleno desarrollo del proceso de descentralizacin del Estado peruano, la Defensora del Pueblo supervis la operatividad y los contenidos de los portales de transparencia de los 25 gobiernos regionales. En aquella ocasin corrobor que ninguno de ellos cumpla con publicitar la informacin exigida por la legislacin de transparencia y acceso a la informacin pblica (Ley N 27806, artculo 5).165

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Aprobada mediante Resolucin Ministerial N 3012009PCM del 11 de julio del 2009. De acuerdo a lo registrado solo este ao, a junio del 2010, las entidades que publicaron resolucin de nombramiento de funcionario responsable en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano, fueron: Resolucin N 1792009INDECOPI/COD Designan funcionarios responsables de atender pedidos de informacin que se formulen conforme a la ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y fedatarios institucionales, en el mbito de las Oficinas Regionales del INDECOPI (06.01.2010); Resolucin N 0132010SUNARP/GG Designan funcionarios responsables de brindar informacin que se solicite en el marco de la Ley N 27806, en las Oficinas Registrales de la Zona Registral N IISede Chiclayo (22.01.2010); Resolucin N 0762010P/IPD Designan funcionarios responsables de proporcionar informacin institucional de acceso pblico a que se refiere la Ley N 27806 en diversos rganos Desconcentrados del Instituto Peruano del Deporte (12.03.2010); Resolucin N 264 Designan responsable de acceso a la informacin de la Unidad Ejecutora 002 INICTEL-UNI (12.03.2010); Resolucin Ministerial N 0362010MINAM Designan funcionario responsable de brindar informacin pblica y del contenido del portal de Internet institucional del Ministerio del Ambiente (17.03.2010); Resolucin N 031201002.00 Designan funcionario responsable de entregar informacin en las Gerencias Zonales del SENCICO (18.03.2010); Resolucin N 114-2010UNTECS Designan funcionario responsable de brindar informacin de acceso pblico, del portal de transparencia y de clasificar informacin de carcter reservado de la Universidad Nacional Tecnolgica del Cono Sur de Lima (19.03.2010); Resolucin Jefatural N 1832010JNAC/RENIEC Designan funcionarios responsables de proporcionar la informacin de acceso pblico correspondientes a las Jefaturas Regionales de Iquitos, Chimbote y Pucallpa (27.03.2010); Resolucin N 0342010PROMPERU/SG Designan funcionarios responsables de entregar informacin y actualizar el portal de Internet de PROMPER (08.04.2010); Resolucin N 0172010OEFA/PCD Designan funcionaria responsable de brindar informacin de acceso pblico correspondiente al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) (08.04.2010); Resolucin de Alcalda N 1842010ALC/MLV Designan funcionarios responsables de entregar informacin solicitada en oficinas de las gerencias desconcentradas de la Municipalidad de La Victoria (30.04.2010); Resolucin Ministerial N 3872010MIMDES Designan funcionarios responsables de brindar informacin pblica y de elaborar el portal de Internet del Programa Nacional Wawa Wasi (13.05.2010); Resolucin Jefatural N 1352010JOPE/INS Designan funcionario alterno responsable de proporcionar informacin de acceso pblico correspondiente al Instituto Nacional de Salud (22.05.2010); entre otras. Defensora del Pueblo. ndice de Buen Gobierno. Resultados del ndice de Buen Gobierno aplicados a los gobiernos regionales en el Per. Enero 2003junio 2003.

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Asimismo, en las supervisiones que, posteriormente, llev adelante la Defensora del Pueblo se verific que, si bien los 25 gobiernos regionales cuentan con portales de transparencia operativos, no todos han incorporado la informacin estipulada por la normativa. El Programa de Descentralizacin y Buen Gobierno de la Defensora del Pueblo ha realizado, en forma continua, una supervisin permanente de los portales de transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales en capitales de departamento con la finalidad de verificar el cumplimiento de su obligacin legal. Dicha tarea dio a conocer que, durante el ao 2009, el nivel de cumplimiento de los gobiernos regionales fue superior al de las municipalidades provinciales ubicadas en capitales de departamentos. Mientras los gobiernos regionales alcanzaron el 68% de nivel de cumplimiento de las normas de transparencia y acceso a la informacin pblica as como prcticas de buen gobierno, las municipalidades provinciales en capitales de departamento lograron el 42%. Cabe aadir que el rubro prcticas de buen gobierno presenta el ms bajo ndice de cumplimiento, mientras que el rubro que agrupa a las actividades oficiales, al nombre del funcionario responsable de la actualizacin del portal y al enlace de comunicacin con el pblico usuario muestra los porcentajes ms elevados.166 En tal contexto, la Defensora del Pueblo plante recomendaciones a diversas entidades del Estado destinadas a incorporar medidas que garanticen una gestin tica, eficiente y transparente. Cabe aadir que la Presidencia del Consejo de Ministros procura promover la tica pblica y la transparencia como mecanismos para erradicar la corrupcin y, con ese propsito, ha emitido directivas que pretenden garantizar el principio de publicidad que debe regir la actuacin de los funcionarios pblicos. Entre ellas, destacan: Directiva N 0012009PCM/SGP: Lineamientos para la promocin del Cdigo de tica de la Funcin Pblica en las entidades del Poder Ejecutivo.167 Directiva N 0022009PCM/SGP: Pautas que sirven de gua para la presentacin de informe mensual de avance en la aplicacin de medidas contra la corrupcin y para la resolucin de denuncias.168 Finalmente, la PCM ha promulgado el Decreto Supremo N 0632010PCM,169 que aprueba la implementacin del Portal de Transparencia Estndar en las Entidades de la Administracin Pblica. Esta herramienta contiene un formato en el que cada entidad registrar y actualizar su informacin de gestin, de acuerdo con lo establecido por la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica sin perjuicio de la informacin adicional que la entidad considere pertinente publicar. Dicha herramienta se presenta en una versin amigable con definiciones expresadas en un lenguaje claro y sencillo, diseado para el entendimiento de la ciudadana en general. La Defensora del Pueblo, en conclusin, percibe que su accin institucional ha influido en los progresos experimentados en torno del Principio de Transparencia en los portales institucionales de los ejecutivos subnacionales, sean regionales y locales e, incluso, del Ejecutivo Nacional y otras entidades pblicas.

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DEFENSORA DEL PUEBLO. Cuarto Reporte y Balance Anual 2009 de la Supervisin de los Portales de Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales ubicadas en capitales de departamento. En: <http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/boletines/adjuntia/cuarto-reportetransparencia.pdf>. 167 Aprobada mediante Resolucin Ministerial N 0502009PCM. 168 Aprobada mediante Resolucin Ministerial N 0512009PCM. 169 Publicado el 3 de junio del 2010.

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4.4.3. La Defensora del Pueblo y la rendicin de cuentas El principio de Rendicin de Cuentas es, asimismo, un rasgo fundamental para la configuracin de un Buen Gobierno y la Defensora del Pueblo est interesada en verificar que se concrete porque fortalece al Estado, lo acerca a la poblacin, reduce los riesgos de corrupcin, afianza la tica pblica en los espacios locales y, as, favorece el respeto, la proteccin y la realizacin de los derechos fundamentales. La Defensora del Pueblo ha publicado dos documentos mediante los cuales difundi sus recomendaciones y propuestas para fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas existentes en el Per. El primero: Criterios y recomendaciones para la Rendicin de Cuentas mediante Audiencias Pblicas de septiembre del 2003,170 da cuenta, de manera general, de la forma en que se debe desarrollar la rendicin de cuentas en audiencias pblicas, y detalla algunas recomendaciones especficas para fortalecer el mecanismo y tornarlo ms participativo. El segundo documento, publicado en el 2004, se denomin Criterios y recomendaciones para la Rendicin de Cuentas en Gobiernos Locales.171 El texto contiene una resea de las principales normas referidas a la rendicin de cuentas, as como un conjunto de recomendaciones para la realizacin de esta prctica, focalizado en los gobiernos locales. A continuacin se presentan las principales recomendaciones que emiti la Defensora del Pueblo en ambos documentos: La rendicin de cuentas debe ser regulada por un reglamento para que los actores conozcan los roles que les corresponden dentro del proceso. Asimismo, dicho reglamento debera ser aprobado por el Consejo Regional con una ordenanza del Gobierno Regional. La Defensora del Pueblo tambin estima oportuno que el Consejo de Coordinacin Regional (CCR) apruebe el reglamento, de manera que obtenga la legitimidad necesaria para su implementacin. La reglamentacin debera considerar de manera apropiada los lugares donde pueden desarrollarse las audiencias de rendicin de cuentas. Para ello es necesario tomar en consideracin algunos factores como la densidad de la poblacin, la cantidad de comunidades campesinas o nativas que habitan en una provincia o en un distrito, y la diversidad lingstica de la ciudadana. Para la Defensora del Pueblo, el enfoque de interculturalidad es muy importante para llevar a cabo la rendicin de cuentas. Los contenidos de la rendicin de cuentas deben ser claros y de fcil acceso para las personas. Asimismo, deben reflejar los intereses especficos de la ciudadana. En relacin con los contenidos, la Defensora del Pueblo considera de singular relevancia: o El nivel de ejecucin del Plan de Desarrollo Concertado de los gobiernos locales y del gobierno regional. o El presupuesto participativo aprobado y el presupuesto ejecutado. o Otro contenido importante de la rendicin de cuentas, que se refiere al manejo de los recursos humanos, es decir, a saber con qu personal cuenta el gobierno local o regional y el cuadro de remuneraciones de los funcionarios.
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Defensora del Pueblo. Criterios y recomendaciones para la Rendicin de Cuentas mediante Audiencias Pblicas. En: < http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/ccr/rendicion_cuentas.pdf>. Defensora del Pueblo. Criterios y recomendaciones para la Rendicin de Cuentas en Gobiernos Locales. En:<http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/buen_gobierno/2005/rendicion_cuentas_gob_local.pdf >.

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o Las adquisiciones de bienes y servicios, incluyendo cantidades, montos comprometidos, proveedores y la justificacin de tales adquisiciones. o Avances y dificultades en la transferencia y gestin de los programas sociales de lucha contra la pobreza. o La transferencia de competencias por parte del gobierno nacional. Respecto del principio de Rendicin de cuentas, la Defensora del Pueblo ha desarrollado un despliegue importante para supervisar las audiencias pblicas, tanto en gobiernos locales como en gobiernos regionales. Esto ha permitido constatar que, a pesar de los avances logrados en la materia, an existen vacos que deben subsanarse para fortalecer el mecanismo de participacin ciudadana y de transparencia pblica. Los resultados de la supervisin que ha efectuado la institucin se darn a conocer prximamente en un documento que tratar, especficamente, esta materia. 4.5. Generacin y participacin en iniciativas anticorrupcin y en favor de la tica pblica

La Defensora del Pueblo ha impulsado y desarrollado iniciativas, y ha formado parte de diversas comisiones o grupos de trabajo con la intencin de llevar adelante programas, proyectos e iniciativas en materia de promocin de la tica pblica y prevencin y lucha contra la corrupcin en el pas. La participacin institucional se ha producido, siempre, en el marco de sus competencias y con la finalidad de defender los derechos fundamentales de la persona y la comunidad. 4.5.1. Campaa Educacin sin corrupcin Esta campaa tuvo como objetivo dar a conocer a la ciudadana pero tambin a las autoridades educativas los principales problemas relacionados con corrupcin que afectan a la educacin pblica, a partir del anlisis de las quejas recibidas y tramitadas por la Defensora del Pueblo. Dicha campaa se dividi en dos etapas. Una primera, denominada Campaa Piloto, se desarroll en el 2006; la otra, la campaa propiamente dicha, se efectu en el 2007. Para el caso de ambas, la Defensora del Pueblo sum esfuerzos con la organizacin PROTICA, mediante la suscripcin de un convenio de cooperacin interinstitucional a mediados del 2006. En el marco de dicho convenio, ambas instituciones se comprometieron a disear una estrategia de lucha contra la corrupcin en el sector Educacin. La Campaa Piloto del ao 2006 se denomin Educacin sin Corrupcin. Fue diseada con el objetivo de motivar la participacin ciudadana mediante la denuncia de actos de corrupcin en sus respectivas regiones o localidades. El objetivo institucional ulterior fue acceder a una informacin ms detallada sobre las distintas manifestaciones de la corrupcin en el sector Educacin. Las regiones en las que se actu fueron seis (Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Junn, Lambayeque y Loreto). Las tareas se llevaron a cabo durante los meses de agosto a octubre del ao en cuestin. Los resultados de dicha campaa se han difundido en el Documento Defensorial N 0012006/DP. Teniendo en cuenta el xito de la Campaa Piloto, la Defensora del Pueblo y PROTICA realizaron, entre el 1 de abril y el 31 de noviembre del 2007, la segunda fase de la Campaa. Esta vez se ampli el campo de accin y se intervino en 12 regiones: Cusco, Junn, Lambayeque de la Campaa Piloto y Apurmac, Ica, La Libertad, Lima y Callao, Madre de Dios, Piura, Puno y Tumbes. El anlisis de las quejas y las principales conclusiones se

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encuentran en el Informe Defensorial N 147, denominado Aportes de la Defensora del Pueblo para una educacin sin corrupcin. En dicha investigacin a diferencia de la primera, que tuvo como marco la Campaa Piloto se utiliz una metodologa distinta para la organizacin de las quejas. La tipologa que se emple se defini en tres espacios claramente diferenciados: a) casos de corrupcin propiamente dicha, b) casos que generan riesgos para la comisin de actos de corrupcin y c) otros hechos vulneratorios que afectan el derecho a la educacin. Esta tipologa permiti reconocer no solamente hechos vulneratorios tipificados como corrupcin en la normativa nacional, sino otros hechos que, aunque no son reconocidos propiamente como corrupcin, se encuentran directamente relacionados con ella puesto que propician o favorecen la comisin de estos ilcitos penales o administrativos. Finalmente, el tercer rubro de la tipologa est constituido por aquellos hechos vulneratorios que, si bien no son actos de corrupcin, atentan de manera directa contra el derecho a la educacin, y afectan a la integridad sexual y psicolgica de los alumnos. Se debe sealar que todos los hechos reseados constituyen un modo de afectacin de los derechos de nios, nias, docentes o padres de familia y, por ello, motivan la preocupacin de la Defensora del Pueblo y de otras autoridades educativas con las cuales se pretende colaborar mediante las investigaciones efectuadas. Cabe agregar que, entre los datos generales de la investigacin, durante el perodo de la campaa se recibi un total de 1,519 quejas, de las cuales fueron analizadas 1,071 declaradas fundadas. Adems, de acuerdo con la tipologa establecida, 119 de dichas quejas corresponden al rubro denominado Casos de corrupcin propiamente dicha, 840 al rubro Riesgos de corrupcin y 112 al rubro Otros hechos vulneratorios. Entre los casos por Corrupcin propiamente dicha, los tipos ms recurrentes estuvieron relacionados con cobros indebidos 45.4% de las quejas y con el uso indebido del cargo 40.30%. A estos tipos les siguen los casos clasificados como impunidad 6.7%, venta de notas 4.2% y nepotismo 2.5%, aunque presentan un escaso ndice de recurrencia. Entre los casos que muestran riesgos de corrupcin, los tipos ms saltantes estn referidos a irregularidades en los procedimientos administrativos 21.4% e incumplimiento del dictado de clases 17%. Asimismo destacan los casos referidos a irregularidades en la planilla de pagos 14.8%, deficiencias en las medidas de control 13.2% e irregularidades en la contratacin y nombramiento de personal 12.7%, entre otros. En el caso de las quejas referidas a Otros hechos vulneratorios se destacan los casos de atentado contra la integridad 71.4%, seguidos por los casos de acoso sexual 20.5%. El Informe N 147, que da cuenta de estas estadsticas, contiene, asimismo, algunas recomendaciones destinadas a mejorar los procedimientos y los servicios que ofrece el sector Educacin. Sin embargo, cabe precisar que el referido Informe fue emitido en diciembre del ao 2009, razn por la cual tales recomendaciones se encuentran todava en proceso de seguimiento por parte de las correspondientes unidades orgnicas de la Defensora del Pueblo. Asimismo, ingresarn en el Sistema Defensorial de Seguimiento de Recomendaciones que la institucin est desarrollando mediante su Equipo de Polticas Pblicas. Por ese motivo, en este captulo solo se presentan las recomendaciones. Los avances en su implementacin sern reportados posteriormente. Calidad y celeridad en la investigacin preliminar y del inicio de los procedimientos administrativos disciplinarios. Conjunto de recomendaciones en el que se sugiere evitar la duplicidad de funciones de las Comisiones de Atencin de Denuncias y

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Reclamos (Cader) y las Comisiones Permanentes de Procesos Administrativos (CPPA) cuando coexistan en una misma regin, sobre todo para los casos en que es necesario que la CPPA revise o recalifique las investigaciones sobre las cuales la Cader ya se ha pronunciado. Se recomienda al Ministerio de Educacin, adicionalmente, que realice los cambios normativos pertinentes para que las CPPA cuenten con la asistencia tcnica necesaria mientras se llevan a cabo las investigaciones con vistas a agilizar los procedimientos administrativos disciplinarios. Efectividad en la ejecucin de las sanciones. Recomendaciones formuladas en dos direcciones. La primera se relaciona con los cambios necesarios en la regulacin para ajustar los plazos de ejecucin y prescripcin de sanciones, inclusive despus de haber sido interpuesto un recurso impugnatorio. La segunda se vincula con la agilizacin del procedimiento de revisin de los recursos impugnatorios contra las resoluciones que imponen sanciones. En la actualidad, dichos recursos deben ser revisados por la CPPA antes de que el rgano superior competente vuelva a emitir sentencia. En muchas ocasiones, ese paso previo a la sentencia es inconveniente, pues, en lugar de aportarle celeridad al proceso, lo dilata innecesariamente y genera un margen para la comisin de actos irregulares que pueden evitar la imposicin de sanciones. Debida implementacin de las normas de transparencia y acceso a la informacin pblica en el sector, as como otras relacionadas con la buena gestin de los recursos. Estas recomendaciones proponen una mayor difusin y capacitacin de funcionarios del sector Educacin sobre el contenido y alcance de la Ley N 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y su Reglamento, as como de las normas del sector en materia de transparencia educativa. Adems, de manera ms detallada, se sugiere establecer mecanismos de seguimiento y evaluacin de las obligaciones que debe cumplir el sector respecto del derecho de acceso a la informacin, principalmente en aspectos como el cumplimiento de plazos de atencin a solicitudes de acceso a la informacin, la regulacin de costos de copias de documentos, as como las negativas injustificadas de entrega de informacin, o la rendicin de cuentas por parte de profesores o directores de centros educativos. Se deben conocer los problemas que provocan deficiencias en este servicio y adoptar las medidas necesarias para corregirlos. Promocin de la participacin ciudadana en la gestin educativa. La recomendacin se refiere a dos tipos de acciones destinadas a mejorar la gestin educativa en las escuelas. Por un lado, aquellas destinadas a capacitar y sensibilizar a servidores y funcionarios del sector acerca de la importancia de la participacin y vigilancia ciudadana de los padres de familia en las escuelas. Por otro, la capacitacin de los padres de familia acerca de las normas y procesos de vigilancia existentes, con el fin de que los puedan poner en prctica. Proteccin de la integridad fsica y sexual de alumnos y alumnas. Por ltimo, se detallan las recomendaciones que fomentan la proteccin de la integridad fsica, sexual y psicolgica de alumnos y alumnas. En este punto se propone la elaboracin de lineamientos para el tratamiento de casos de acoso en las escuelas, que podran ir acompaados de campaas de sensibilizacin dirigidas a directores, docentes, padres de familia y alumnos. Adicionalmente, se sugiere al Ministerio de Educacin (MINEDU) y al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) la elaboracin de una legislacin que establezca las competencias de los funcionarios del sector Educacin encargados de la investigacin de las denuncias administrativas sobre violacin y hostigamiento sexual en agravio de estudiantes.

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A modo de recomendacin general se propuso, as mismo, la dotacin de los recursos necesarios para que todas las instancias involucradas en las investigaciones preliminares, as como en el desarrollo de los procedimientos administrativos en el sector, desarrollen sus funciones con efectividad y celeridad, ms an si se trata de faltas que afectan a la integridad de los estudiantes. Finalmente, cabe indicar que el conjunto de recomendaciones est dirigido a las entidades de direccin y manejo administrativo del sector, as como al Congreso de la Repblica en lo relacionado con las modificaciones normativas; a la Presidencia del Consejo de Ministros, en lo vinculado con las variaciones en los Decretos Supremos; y al MIMDES en lo concerniente a la proteccin de alumnos y alumnas. 4.5.2. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin En noviembre del 2008, la Presidencia del Consejo de Ministros puso a consideracin de la opinin pblica el documento denominado Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. La finalidad de esta medida fue recibir las propuestas, comentarios o sugerencias de la ciudadana en general, y de las distintas organizaciones y organismos pblicos que as quisieran hacerlo. El Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin, de la Defensora del Pueblo, elabor el Informe denominado Contribuciones de la Defensora del Pueblo al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin y tica Ciudadana presentado por la Presidencia del Consejo de Ministros.172 En dicho documento, la institucin incorpor un anlisis del plan en cuestin y formul ocho propuestas, algunas de las cuales fueron acogidas en la versin final. A continuacin se detallan dichas propuestas. Propuesta 1: Liderazgo en la lucha contra la corrupcin. La Presidencia de la Repblica y la Presidencia del Consejo de Ministros deben asumir el liderazgo en la lucha contra la corrupcin. Ello demanda un indubitable compromiso y una voluntad poltica, por lo que corresponde a las mximas autoridades del Ejecutivo Nacional evidenciar ante la opinin pblica, y ante la ciudadana, su rol preponderante en la tarea. Se les exhort a obtener un consenso entre todas las entidades pblicas con competencia en la materia para viabilizar, de manera concreta, las acciones que se contemplan en el Plan y, as, alcanzar sus objetivos. Propuesta 2: Sobre la creacin de un sistema anticorrupcin. La Defensora del Pueblo entiende que un sistema nacional anticorrupcin debera estar integrado por las entidades con competencia en la materia, con una clara distribucin de tareas y funciones, que acten de manera conjunta y coordinada y con pleno respeto por sus competencias. En tal sentido, al elaborar el documento no era posible hacer referencia a un sistema nacional anticorrupcin, pese a los esfuerzos de coordinacin puestos en evidencia por las entidades concernidas. Debido a los motivos sealados, la Defensora del Pueblo remarc la necesidad de iniciar un debate sobre el sistema anticorrupcin con el fin de encontrar la frmula idnea para su conformacin. Se sugiri, adems, la necesidad de incluir en esta discusin a otras entidades que ya implementaban acciones anticorrupcin en el pas. En la actualidad, la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin rene a diversas entidades polticas, privadas y de la sociedad civil organizada, razn por la cual podra constituirse en el espacio idneo para el desarrollo del debate sobre la constitucin
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Oficio N 0267-2008-DP, del 17 de diciembre del 2008.

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de un sistema anticorrupcin articulado. Se debe considerar la factibilidad para que, en dicho espacio, se desarrollen actividades conjuntas que permitan reconocer la necesidad de articular esfuerzos y evaluar la importancia real de constituir un sistema anticorrupcin en el Per. Propuesta 3: Sobre la necesidad de establecer una metodologa apropiada para el diseo, formulacin e implementacin del Plan. La Defensora del Pueblo subray la necesidad de disear un marco metodolgico que contemple la realizacin de un diagnstico detallado, previo a la formulacin del plan. Se afirm, adems, que el diagnstico deba tener en cuenta los tres niveles de gobierno, as como que se tena que efectuar sobre un estudio de base de las iniciativas en la materia, vigentes en todo el pas. La importancia de aquel estudio de base radicaba en que su elaboracin permitira analizar la coherencia externa del Plan y reconocer las sinergias que se deberan establecer con otras iniciativas y esfuerzos vigentes en el pas. Esta propuesta se formul en la medida en que el diagnstico presentado en el Plan que fue sometido a discusin por la Presidencia del Consejo de Ministros no se encontraba actualizado y se trataba del diagnstico elaborado por el Consejo Nacional Anticorrupcin, previamente mencionado. A pesar de ello, la versin final del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin que se public el 23 de diciembre del 2008 solo present los objetivos y estrategias a ser ejecutadas y prescindi del diagnstico. Propuesta 4: Promover activamente el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, Ley N 27806 y su Reglamento, Decreto Supremo N 0722003PCM. La Defensora del Pueblo consider que el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica era una herramienta clave para la prevencin de la corrupcin en todos los mbitos del gobierno. Fundada en su propia experiencia de supervisin de portales Web, la Defensora del Pueblo recomend la realizacin de una activa supervisin del cumplimiento de la normativa de transparencia y acceso a la informacin pblica y la promocin activa del seguimiento de sus preceptos. Propuesta 5: Necesidad de priorizar sectores en la lucha contra la corrupcin. Considerando la complejidad y amplitud del fenmeno de la corrupcin, se recomend que las acciones estratgicas del Plan priorizasen sectores esto es, instituciones y zonas de actuacin. Adems, se propuso establecer fases o perodos de intervencin para el corto, mediano y largo plazo. De este modo, no solamente se lograra una accin ms efectiva, sino, sobre todo, se dispondra de recursos previamente programados para cada una de estas etapas. Propuesta 6: El sistema de justicia y la lucha contra la corrupcin. Para formular las propuestas referidas al sistema de justicia se tuvieron en cuenta el contenido de los informes que la institucin haba elaborado respecto del tema, principalmente el Informe Defensorial 109, denominado Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargarn de hacerlo y cmo lo harn. En este mismo captulo se han desarrollado las propuestas referidas a esta materia. Propuesta 7: Sistema de denuncias y proteccin del denunciante. Otra forma de promover la conciencia tica y la generacin de valores contra la corrupcin que se consider valiosa fue el fomento del derecho a la denuncia tanto en funcionarios pblicos, como en ciudadanos debidamente informados. Se recomend contar con un sistema de denuncias por corrupcin en el Estado. Se propuso que dicho sistema

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recogiera denuncias a travs de las entidades pblicas, las cuales deban implementar los mecanismos y la difusin pertinentes para ponerlo en marcha. En razn de ello, la Defensora del Pueblo propuso asimismo la creacin de mecanismos para recibir denuncias o quejas por corrupcin en todas las entidades pblicas, los cuales requeran, adems, frmulas de seguimiento y monitoreo de las denuncias a cargo del mximo representante de la entidad. Al respecto, cabe mencionar que, en el contexto de la creacin del Grupo de Trabajo Multisectorial, la Presidencia del Consejo de Ministros desarroll el Portal Web Per ntegro en el cual se publican, de manera peridica, informes y noticias del avance en la Implementacin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, as como enlaces a las pginas de denuncias electrnicas de los Ministerios del Interior, de Salud, de Educacin, de Transportes y Comunicaciones, de Vivienda, y de la Mujer y Desarrollo Social. Estos enlaces conducen a los ciudadanos a la central electrnica de denuncias que cada una de estas entidades ha preparado en el marco de la estrategia 6.2 y, ms especficamente, de la accin 6.2.1 de dicho Plan. Sin embargo, esta iniciativa se desarrolla solamente en el mbito del Poder Ejecutivo. Adicionalmente, la Presidencia del Consejo de Ministros implement dos sistemas de registro de visualizacin pblica. El primero de ellos es el registro de funcionarios procesados en contra de la administracin pblica; el otro es el registro de las sanciones de destitucin y despido de funcionarios. Una segunda propuesta de la Defensora del Pueblo en el rubro promocin de las denuncias fue revisar e impulsar la generacin de una ley de proteccin de los denunciantes de actos de corrupcin y sus familiares. Para elaborar esta propuesta, el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin tuvo en cuenta el proyecto de Ley N 00083/2006CGR presentado en dicho ao por la Contralora General de la Repblica al Congreso de la Repblica. Respecto de la propuesta es preciso mencionar que el proyecto de Ley ya fue debatido y aprobado por el pleno del Congreso en la sesin plenaria del 13 de mayo del 2010 un ao y cinco meses despus de que la Defensora del Pueblo remitiera sus contribuciones al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, a la Presidencia del Consejo de Ministros.173 El ttulo del Proyecto es Ley de proteccin al denunciante en el mbito administrativo y de colaboracin eficaz en el mbito penal y ya ha sido objeto de comentarios en el subcaptulo La estructura normativa existente para prevenir y enfrentar la corrupcin. Propuesta 8: Capacitacin generalizada en la Administracin Pblica. Combatir y prevenir la corrupcin supone un cambio drstico en la cultura organizacional de la administracin pblica y, fundamentalmente, una modificacin en la actitud de los funcionarios del Estado. Por ello se recomend desarrollar un proceso formativo en el que el funcionario incorpore nuevos sentidos al ejercicio de su funcin, con medidas en el corto, mediano y largo plazo que procuren lograr una accin eficaz en beneficio de la ciudadana. La capacitacin debera suponer, sustancialmente, un esfuerzo por promover procesos de dilogo y debate racional sistemtico, con un conjunto de herramientas metodolgicas que permitan al funcionario re-descubrir el sentido sustantivo del ejercicio de la funcin pblica.

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Diario de Debates. Segunda Legislatura Ordinaria del 2009. Relatora de la sesin plenaria 9A del da 13 de mayo del 2010. Ver: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/diariodebates/Publicad.nsf/SesionesPleno?OpenView&Start=1&Count=30&E xpand=1.1.1#1.1.1

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Al respecto, durante el ao 2009, la Secretara de Gestin Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros organiz una serie de talleres de capacitacin en temas de transparencia y acceso a la informacin pblica, destinada a funcionarios de los gobiernos regionales en todo el mbito nacional. La Defensora del Pueblo realiz esta propuesta a propsito de su propia iniciativa de formacin de redes de accin colectiva, con la cual pretende reunir a funcionarios pblicos y miembros de la sociedad civil en un mismo espacio formativo. La finalidad del proceso es que dichos actores puedan actualizar conocimientos y conceptos normativos o procedimentales sobre la prevencin y lucha contra la corrupcin. Cabe agregar que la Defensora del Pueblo ha iniciado actividades en materia de accin colectiva. En marzo del presente ao se dio inicio a los Cursos de Especializacin en materia de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin, dirigidos a empleados pblicos y miembros de organizaciones de la sociedad civil de cinco regiones del pas: Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque. La finalidad y las caractersticas de estos talleres se detallan posteriormente. Los resultados de esta labor formativa se sistematizarn y, en su momento, sern presentados a la ciudadana en el mbito regional y/o nacional. 4.5.3. Programa UMBRALAnticorrupcin de la Corporacin del Desafo del Milenio (MCC) Desde diciembre del ao 2008, el Estado peruano se encuentra ejecutando, efectivamente, el Programa UMBRALAnticorrupcin. El programa forma parte de una iniciativa del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica que financia propuestas de los gobiernos de pases en vas de desarrollo que procuran revertir indicadores negativos para alcanzar el bienestar. La entidad que dirige estas iniciativas es la Corporacin del Desafo del Milenio (conocida como MCC, su acrnimo en ingls), una agencia del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica, fundada para trabajar con los pases pobres del mundo bajo la premisa de que la mejor ayuda es aquella que se dirige al fortalecimiento del buen gobierno, las libertades econmicas y la calidad de vida de las personas. Para ello, la MCC estableci 17 indicadores con los cuales mide el avance del desarrollo sostenible de los pases en vas de desarrollo.174 De esta manera, si algn pas alcanza favorablemente dichos indicadores, se hace merecedor de un fondo de apoyo al desarrollo sostenible, denominado PLAN COMPACTO (Compact Grant). A su vez, la MCC cuenta con otro fondo de apoyo que se destina a aquellos pases que, si bien no han alcanzado el cumplimiento de los 17 indicadores, se encuentran prximos a hacerlo. A este fondo variable de apoyo se le conoce como el PROGRAMA UMBRAL (en el UMBRAL del desarrollo econmico sostenible esperado, tambin conocido como THRESHOLD PROGRAM). El 6 de noviembre del 2006, el Per fue propuesto como pas elegible para el Programa UMBRAL. Desde entonces, la MCC realiz un seguimiento del comportamiento de los 17 indicadores en el pas y solicit a la Presidencia del Consejo de Ministros que elaborase un documento con la propuesta nacional de accin para el levantamiento de los indicadores

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Los indicadores estn divididos en tres grandes rubros: Gobernando con Justicia, Invirtiendo en la gente y Libertades econmicas. La medicin de elegibilidad de cada pas se realiza en funcin de los niveles de alcance de estos indicadores. Una Comisin de la Millenium Challenge Corporation realiza estas mediciones anualmente y emite reportes en los que identifica a los pases elegibles. Para mayores referencias, ver <http://www.mcc.gov/index.shtml>.

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ms dbiles: control de la corrupcin y tasas de inmunizacin. As, una vez revisada la propuesta del Per, se le otorg el Programa UMBRAL con un fondo de US$ 35, 585,000. El 9 de junio del 2008, los Gobiernos de los Estados Unidos de Norteamrica y el Per suscribieron el Convenio de Donacin que dio inicio a este Programa. En el caso del Per, el Programa se divide en dos grandes componentes: el Componente 1: Control de la corrupcin, y el Componente 2: Incrementar la tasa de inmunizaciones de nias y nios. La Defensora del Pueblo participa en el Componente 1, denominado Control de la corrupcin, junto con el Poder Judicial a travs de la Oficina de Control de la Magistratura, la Contralora General de la Repblica y el Ministerio del Interior. Los objetivos del Programa UMBRALAnticorrupcin son los siguientes: a) Fomentar el conocimiento y el entendimiento sobre la corrupcin (informacin). b) Mejorar la aplicacin y los mecanismos de control y sancin relacionados con la corrupcin (control y sancin). c) Reducir las oportunidades para que ocurran prcticas corruptas (oportunidades). En el caso de la Defensora del Pueblo se estableci una actividad que tiene como meta mejorar los niveles de informacin sobre la situacin de la lucha contra la corrupcin. Por ello, sus actividades estn ntimamente relacionadas con la difusin del rol de la Defensora del Pueblo y de las otras entidades involucradas en este Programa. Asimismo se planificaron otras actividades destinadas a la promocin de la tica pblica, la transparencia y la defensa de los derechos fundamentales afectados por la corrupcin. En cuanto a las actividades que se prev desarrollar en el marco del Programa Umbral Anticorrupcin cabe mencionar que: Adems, se est desarrollando un mdulo informtico defensorial sobre atentados contra la tica pblica, a partir de una tipologa sobre actos de corrupcin o de aquellos que generan riesgo para su ocurrencia, lo cual permitir focalizar nuestras intervenciones e investigaciones. Se ha dispuesto la elaboracin de informes especiales sobre prcticas de corrupcin en el Estado peruano. En la actualidad se est confeccionando el primer reporte. Cada reporte ser acompaado por una campaa de difusin de alcance regional en las regiones seleccionadas para el desarrollo de la lnea de trabajo institucional, a saber: Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque. Las campaas de difusin consistirn en actividades al aire libre, as como en otras acciones en las que se sometern a discusin los resultados de los informes con autoridades, acadmicos y prensa regional y local. Adicionalmente, y con el nimo de informar y sensibilizar a la poblacin, tambin se realizarn dos campaas nacionales para promover la tica, la transparencia y la eficiencia en la administracin pblica. Estas campaas sern lanzadas en coordinacin con las Oficinas Defensoriales en todo el pas, con especial nfasis en las regiones mencionadas. Los productos comunicacionales que se utilizarn durante la campaa sern spots de TV uno por cada campaa y dos spots de radio dos por cada campaa. Estos materiales sern transmitidos a travs de medios de comunicacin de alcance nacional y, en algunos casos, de cobertura local, siempre que con ello se abarque a la cantidad de localidades esperada. Finalmente como ya se haba adelantado tambin forman parte de este conjunto de actividades los denominados Cursos de especializacin dirigidos a miembros de organizaciones de la sociedad civil y funcionarios pblicos de alcance regional. Entre marzo y abril se ha cumplido con la realizacin del Primer

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Mdulo Pedaggico, titulado tica Pblica, tica en la Funcin Pblica y tica Ciudadana, en cada una de las regiones que forman parte del plan de actuacin. 4.5.4. Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) La CERIAJUS fue creada mediante Ley N 28083 para que fuera conformada por representantes de diversas entidades pblicas con la finalidad de elaborar propuestas para el fortalecimiento de la administracin de justicia en el Per. La Defensora del Pueblo particip activamente de ella. El nfasis de su participacin estuvo puesto en los grupos de trabajo temticos sobre Reforma de la Constitucin de 1993, Modernizacin y gestin del despacho del despacho judicial y fiscal, Recursos Humanos, Acceso a la Justicia, y, finalmente, Polticas Anticorrupcin, Eticidad y Transparencia en la Administracin de Justicia. Producto de los esfuerzos desplegados por distintas instituciones en los grupos de trabajo temticos, el 23 de abril del ao 2004, el pleno del CERIAJUS aprob el Plan Nacional de Reforma Integral de la Administracin de Justicia. El 6 de mayo de 2004, el entonces presidente del Poder Judicial, Hugo Sivina, lo entreg al ex -presidente de la Repblica, Alejandro Toledo. Respecto del impacto de este Plan, en el Informe Defensorial Propuestas bsicas de la Defensora del Pueblo para la reforma de la justicia en el Per. Generando consensos sobre qu se debe reformar, quines se encargan de hacerlo y cmo lo harn hace una serie de observaciones referidas a la urgencia de agilizar su implementacin. 4.5.5. Comisin de tica y Transparencia del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social La Comisin de tica y Transparencia del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) fue creada mediante el Decreto Supremo N 011-2004-MIMDES.175 En dicho decreto supremo se modific la estructura orgnica de la institucin para que contemplase dentro de s a la Comisin como rgano de carcter consultivo adscrito al despacho ministerial. La Comisin tiene como objetivo promover una cultura de la tica y la transparencia en el sector, y est integrada por personas naturales de reconocido prestigio quienes, ad honorem, ejercen esa labor. El primer grupo de comisionados estuvo conformado representantes de la Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, del Colegio de Ingenieros del Per, de la Comisin Nacional Anticorrupcin, de la Pontificia Universidad Catlica del Per, de la Defensora del Pueblo, de la Asociacin Civil de Transparencia, entre otros invitados.176 Sin embargo, por razones propias del Ministerio, durante los aos 2006 a 2008, la Comisin dej de sesionar. Durante el mes de enero del ao 2009,177 bajo la direccin de Carmen Vildoso, como Ministra de la Mujer y Desarrollo Social, la Comisin volvi a funcionar activamente. En esta nueva etapa de la Comisin tambin se invit a participar a la Defensora del Pueblo,178 y su participacin se realiz en condicin de observadores. Sin embargo, luego de que la ministra

175 176

Publicado el 7 de enero de 2005. Ver: <http://www.mimdes.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=1495&Itemid=582&lang=es> (Consulta: 24 de mayo de 2010). 177 El da 23 de febrero de 2009, el MIMDES invit a la Defensora del Pueblo a participar del Acto de Reactivacin de la Comisin de tica y Transparencia y juramentacin de sus nuevos miembros. 178 Mediante Oficio Mltiple N 002-2009-MIMDES-DM, de fecha 21 de enero del 2009, se invit a la Defensora del Pueblo o un representante a participar en la Comisin.

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Vildoso dejara el cargo junio de 2009, las reuniones de la Comisin se suspendieron y, con ello, la participacin de sus miembros. 4.5.6. Conferencias Nacionales sobre Acceso a la Informacin En el marco de un Convenio suscrito por la Defensora del Pueblo y el Instituto Prensa y Sociedad (IPYS), durante los aos 2008 y 2009 se llevaron a cabo dos Conferencias Nacionales sobre Acceso a la Informacin Pblica. Su objetivo fue sealar los avances, las lecciones aprendidas y los retos de la sociedad civil y el Estado en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, especialmente a partir de la aplicacin del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. A ambas conferencias acudieron ms de 200 asistentes, peruanos y extranjeros. En todo el mbito nacional se cont con la presencia de funcionarios de todos los niveles de gobierno, as como de miembros de la sociedad civil organizada de todo el pas. Al finalizar la Primera Conferencia celebrada en el 2008, los presidentes regionales de Amazonas, Ayacucho, Lambayeque, Lima y Tumbes suscribieron la Declaracin de los Presidentes Regionales sobre Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Mediante este documento asumieron el compromiso de mejorar la calidad de los informes sobre pedidos de informacin requeridos por el gobierno nacional, de publicar sus declaraciones juradas de ingresos, as como de proporcionar informacin actualizada de sus actividades de representacin. Durante la Segunda Conferencia desarrollada en octubre del 2009, los presidentes regionales presentes suscribieron una Adenda a la Declaracin de los Presidentes Regionales sobre Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. Mediante este documento adicional, los nuevos presidentes regionales se adhirieron a la iniciativa de institucionalizar una poltica de transparencia y acceso a la informacin pblica en sus respectivos gobiernos subnacionales. En esta ocasin, el documento fue suscrito por los presidentes regionales de Amazonas, Apurmac, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, La Libertad, Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Tacna y Tumbes. 4.5.7. Capacitaciones a entidades pblicas y de la sociedad civil Durante los aos 2008 y 2009, la Defensora del Pueblo, a travs de los comisionados de la Adjunta para los Asuntos Constitucionales, realiz capacitaciones y charlas informativas a personal de otras entidades pblicas y organizaciones de la sociedad civil en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica, ante solicitudes formuladas por aquellas instituciones. Entre las entidades pblicas solicitantes se encuentran la Biblioteca Nacional, la Municipalidad Distrital de Pueblo Libre, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el Ministerio de la Produccin y Per-Petro. Por parte de la sociedad civil, se orient al Observatorio Universitario de Transparencia y Acceso a la Informacin y al Grupo COHERENCIA de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, entre otros grupos. 4.6. Conformacin del Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin

La intervencin de la Defensora del Pueblo en materia anticorrupcin se apoya en antecedentes importantes. Como se ha indicado, la institucin ha desarrollado iniciativas propias y ha participado en esfuerzos promovidos por otras entidades u organizaciones. Respecto de las iniciativas de la Defensora del Pueblo, cabe destacar la publicacin de diversos informes y documentos defensoriales acerca de temas como transparencia, lucha contra la corrupcin y promocin de la tica pblica, referidos a sectores o entidades como la administracin de justicia, la PNP, el sector Educacin, el sector Salud, los organismos

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electorales, entre otros. Tanto los informes como los otros documentos han sido ampliamente reseados en el presente documento. Debido a la informacin que aportan las quejas que se presentan a la Defensora del Pueblo en todo el pas, los reportes de la institucin proporcionan informacin relevante sobre aquellas prcticas de corrupcin que afectan de manera directa a los ciudadanos. Asimismo, funcionan como indicadores que permiten identificar, de modo rpido y preciso, los procesos administrativos u otras situaciones que hacen posible, propician o favorecen la ocurrencia de actos de corrupcin. En los informes y documentos defensoriales, los principales resultados de las investigaciones se presentan en forma de recomendaciones. stas contienen las propuestas de la Defensora del Pueblo a las entidades competentes para implementar medidas destinadas a prevenir y luchar contra la corrupcin y, as, garantizar los derechos de la ciudadana afectada. El 6 de agosto del 2008, la Defensora del Pueblo present a la opinin pblica a un nuevo equipo de trabajo en la entidad, encargado de generar las lneas de intervencin en los temas de prevencin y lucha contra la corrupcin. El Equipo de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin, adscrito a la Primera Adjunta, estuvo conformado por un conjunto multidisciplinario de profesionales que diseo y ejecut un Plan Piloto de intervencin que le permiti afinar las estrategias de intervencin defensorial en la materia. El Plan Piloto consisti en ejecutar, en cinco regiones seleccionadas, las estrategias de actuacin diseadas. De este modo se desarrollaron, principalmente, dos actividades: 1) el anlisis de quejas recibidas en dichas regiones entre enero del 2005 y julio del 2008; y 2) los talleres iniciales de capacitacin dirigidos a funcionarios pblicos y miembros de la sociedad civil organizada. La finalizacin del Plan Piloto coincidi con el inicio de las actividades de la Defensora del Pueblo en el marco del Programa UMBRALAnticorrupcin. En ese contexto, el 28 de abril del 2009, mediante la Resolucin Defensorial N 0019 2009/DP se cre el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin, cuyo objetivo es orientar a las dems unidades orgnicas de la institucin en las materias de su competencia, as como [] elaborar lineamientos de actuacin para el tratamiento de casos individuales o aportar a la investigacin de los mismos cuando demanden un tratamiento especializado [] .179 La creacin del Programa y su incorporacin al Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) institucional es la concrecin de la voluntad de la Defensora del Pueblo respecto de continuar la labor consistente en defender los derechos de las personas y supervisar la actuacin estatal, especficamente, respecto de la prevencin y lucha contra la corrupcin. Para ello, realizarn supervisiones e investigaciones que permitan identificar problemticas vinculadas con la corrupcin o los riesgos de su ocurrencia en la administracin pblica.

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Resolucin Defensorial N 0019-2009/DP, publicada el da 28 de abril del 2009.

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CAPTULO V: LNEAS DE ACTUACIN ENFRENTAR LA CORRUPCIN 5.1.

DEFENSORIAL

PARA

PREVENIR

Atencin de quejas de la ciudadana y supervisin de la Administracin Estatal

Ante las quejas de la ciudadana, la Defensora del Pueblo realiza diversas actuaciones que procuran persuadir o convencer a los funcionarios pblicos o a las entidades del aparato estatal de cesar las acciones que ocasionan o pueden causar vulneraciones de derechos. Respecto de las quejas presentadas por la ciudadana acerca de violaciones de derechos fundamentales que permiten entrever casos de corrupcin, la actuacin de la Defensora del Pueblo se dirigir, en primer trmino, a orientar a la persona recurrente respecto de si el caso debe ser conocido por otra de las entidades competentes en la materia. La Defensora del Pueblo iniciar la investigacin correspondiente y emitir las recomendaciones destinadas a las autoridades responsables para el cese o restitucin del derecho conculcado y la correccin de la actuacin administrativa conforme a su marco competencial. Si en el curso de la investigacin defensorial se advierten indicios de la comisin de ilcitos penales o faltas administrativas sancionables jurdicamente por un rgano determinado, enviar lo actuado a las instancias jurisdiccionales o administrativas correspondientes, sin perjuicio de las recomendaciones que la naturaleza del caso exija. Por otro lado, la Defensora del Pueblo supervisa el cumplimiento de los deberes de la administracin pblica como un mecanismo para garantizar la plena realizacin de los derechos fundamentales. Por ello dispone de la facultad de apersonarse, incluso sin previo aviso, a las entidades que desarrollan funciones pblicas, prestadoras de servicios pblicos u espacio pblico en general, para obtener informacin, realizar entrevistas personales o proceder al estudio de expedientes, documentacin, antecedentes y cualquier otro elemento que, a su juicio, sea til para el cumplimiento de su competencia.180 El Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin tiene la responsabilidad de orientar la actuacin de la Defensora del Pueblo en esta materia. 5.2. Generacin de informacin y conocimiento para prevenir la corrupcin

Debido a que la corrupcin es un fenmeno social que presenta manifestaciones de diferentes caractersticas, determinadas por los contextos en los cuales se desarrolla, es indispensable recurrir a diversas fuentes de informacin que exhiban las formas en las que la corrupcin se produce en la cotidianeidad. A partir del anlisis de la informacin, la finalidad de la construccin de tipologas sobre prcticas de corrupcin y de aquellas que generan riesgo para que sta se produzca es optimizar la actuacin institucional sobre determinadas reas o sectores crticos de la administracin pblica. De esta manera se pueden proponer planteamientos eficaces para la prevencin de la corrupcin en el Estado. Las quejas que presentan los ciudadanos ante la Defensora del Pueblo constituyen una fuente de informacin sobre algunos tipos de corrupcin en el pas, especialmente, en los mbitos local y regional. Dichas quejas, que recibe y registra la institucin a travs de su Sistema de Informacin Defensorial (SID), le permiten realizar estudios basados en datos empricos recogidos en diferentes oficinas de la institucin en el pas y, as, efectuar investigaciones sobre el fenmeno de la corrupcin en s mismo, y no sobre la base de las percepciones de las personas.
180

Artculo 16 de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo.

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Adems de su importancia respecto del seguimiento de casos individuales, el anlisis de las quejas permite establecer prcticas comunes de acuerdo con su recurrencia. Estudiar patrones de fluctuacin de los tipos de quejas, segn el espacio en el cual se producen, su estacionalidad y el modo en el que afectan la vida de las personas, facilita la comprensin de la corrupcin en la amplitud de sus implicancias. Tal perspectiva sostiene, a su vez, la versatilidad de las propuestas para contrarrestarla. Para poder entender las prcticas de corrupcin en sus contextos, el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin tiene la tarea de elaborar y actualizar de manera constante, a partir de las prcticas contra la tica pblica una tipologa que sea afn a las necesidades institucionales de priorizacin para la investigacin. La informacin generada y los mapas de recurrencia tienen la finalidad de focalizar las intervenciones y de seleccionar el tipo de intervencin futura, de acuerdo con hechos reales denunciados por la ciudadana que reclama la atencin de las instituciones estatales de manera adecuada y oportuna. 5.3. Diseo de mdulo informtico defensorial para la sistematizacin de quejas tramitadas y la definicin de investigaciones sectoriales preventivas contra la corrupcin

Para sistematizar eficientemente la informacin defensorial sobre presuntos actos de corrupcin o sobre aquellos que generan riesgo de su ocurrencia, se ha previsto disear un mdulo informtico para procesar dicha informacin. As, el mdulo informtico de sistematizacin de quejas vinculadas con faltas contra la tica pblica de la Defensora del Pueblo tendr el propsito de organizar las quejas en funcin de una tipologa ms afn al trabajo encomendado a un rgano de lnea, como el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin. La interfase que conectar este mdulo con el SID permitir contar con informacin actualizada y comparativa sobre el avance o recurrencia de las quejas, segn tipos o sectores ms quejados, por regiones de mayor incidencia, por perodos en el ao, etc. De este modo se podr seleccionar y copiar la informacin de las quejas para organizarla segn los criterios sealados o preferidos.181 Adems, la informacin recolectada ser relevante para definir los temas de investigacin defensorial vinculada a la tica pblica o el buen gobierno. En suma, esta herramienta de uso interno contribuir con la adopcin de decisiones informadas respecto de la priorizacin en la supervisin de determinadas estrategias de la poltica pblica anticorrupcin establecidas en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. 5.4. Incidencia positiva anticorrupcin en el diseo y ejecucin de polticas pblicas

Para incidir positivamente en la prevencin de la corrupcin, la Defensora del Pueblo, por medio de su Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin, sustenta sus recomendaciones y propuestas en investigaciones sobre problemticas de derechos
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Precisamente porque la informacin es copiada no se reemplaza la labor de la Oficinas Defensoriales en el tratamiento de las quejas. Lo que interesa al Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin es el contenido de las quejas y las situaciones descritas por los ciudadanos que se quejan. El tratamiento de esas quejas se ajusta al curso habitual indicado por el protocolo de actuacin defensorial de la institucin.

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afectados por la corrupcin o puestos en riesgo por su comisin. Adems, monitorea y participa en diversas iniciativas anticorrupcin sectoriales o intersectoriales. Una tarea fundamental para evaluar la incidencia que efectivamente la institucin ejerce sobre la poltica pblica anticorrupcin es el seguimiento aplicado sobre las recomendaciones formuladas y el grado en que stas son acogidas por las entidades pblicas comprometidas. Para este cometido, adems de los esfuerzos institucionales que se estn realizando para un seguimiento orgnico y sistemtico de las recomendaciones defensoriales, el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin realizar un monitoreo continuo de las recomendaciones vinculadas con su temtica. Adicionalmente, para poner en marcha la lnea de intervencin de incidencia positiva en el diseo y ejecucin de la poltica pblica anticorrupcin, el Programa ha identificado algunos aspectos importantes de la poltica pblica que guardan relacin con su trabajo y que, por consiguiente, priorizar en el curso de su supervisin. En el caso de las polticas pblicas anticorrupcin debe considerarse algunas caractersticas determinadas por la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin. Dentro del ttulo Medidas Preventivas contra la Corrupcin, el artculo 5 establece como responsabilidad de cada Estadoparte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, la correspondiente a [] formular y aplicar o mantener en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas [] .182 De acuerdo con ello, algunas caractersticas que se debern tener en cuenta en el seguimiento e incidencia de las polticas pblicas para prevenir y luchar contra la corrupcin sern las siguientes: Las Polticas anticorrupcin deben ser coordinadas y eficaces. Las Polticas anticorrupcin deben fortalecer la correcta gestin de los asuntos pblicos y resolver problemas concretos. Las Polticas anticorrupcin promovern la participacin ciudadana. 5.5. Supervisin de la implementacin del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin

La incidencia sobre el diseo y la implementacin de la poltica pblica contra la corrupcin exige una priorizacin para la supervisin de determinados aspectos y estrategias de la poltica estatal formulada en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin. Como se ha sealado anteriormente, la Defensora del Pueblo ya ha facilitado sus aportes a la propia formulacin del referido Plan mediante los aportes que proporcion en diciembre del 2008 y remiti a la Presidencia del Consejo de Ministros bajo la formalidad de un informe institucional. Cabe destacar que la propia participacin de la Defensora del Pueblo, en su condicin de entidad observadora en el seno de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, encargada de implementar dicho Plan, se explica por la contribucin realizada oportunamente. La eficacia en el seguimiento de dicho Plan exige una focalizacin basada en la experiencia institucional previa sobre algunos aspectos sensibles de la poltica pblica en esta materia, a
164

V. Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, artculo 5.

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saber, la implementacin y el desarrollo institucional y normativo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, la problemtica del sistema de administracin de justicia, el fortalecimiento de los mecanismos de participacin poltica y de las prcticas de buen gobierno en el proceso de descentralizacin del pas, entre otros. Esta experiencia, sumada a la necesidad de orientar los esfuerzos institucionales a los problemas estructurales de la administracin pblica peruana como, por ejemplo, la ausencia de una carrera del servidor pblico,183 sugiere plantear desde el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin una supervisin ms intensa sobre las siguientes estrategias: (i) Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la informacin, promocin de la tica y transparencia en administracin pblica (1.1 en el Plan). Fortalecer el sistema de recursos humanos para la prevencin de la corrupcin (1.3 en el Plan). Coordinar y realizar el seguimiento de las polticas de carcter multisectorial, regional y local de lucha contra la corrupcin (2.2 en el Plan). Mejorar la transparencia en la administracin de justicia (3.2 en el Plan). Establecer un marco jurdico eficaz en la lucha contra la corrupcin (3.4 en el Plan). Facilitar la vigilancia ciudadana en la lucha contra la corrupcin (6.2 en el Plan). Aplicar a la legislacin nacional los acuerdos internacionales suscritos en materia de lucha contra la corrupcin (7.1 en el Plan).

(ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii)

5.6

Seguimiento de las recomendaciones defensoriales

Como se ha sealado, la formulacin de una recomendacin normalmente presentada en un informe defensorial o documento respuesta a una opinin consultiva, formulada por una entidad pblica est fundamentada en informacin emprica y tiene por finalidad que las entidades fortalezcan sus polticas en atencin a los casos emblemticos. As, por ejemplo, si un caso emblemtico en el sector Educacin escolar debido al nmero de quejas registradas en diversas regiones es el de cobros indebidos por materiales de distribucin gratuita, el Programa investigar las implicancias de los sucesos y elaborar los informes y las recomendaciones necesarias para que las entidades pblicas fortalezcan sus procedimientos y se disminuya o erradique la ocurrencia de tales casos. Sin embargo, el cumplimiento de la recomendacin no se verifica hasta que ella sea acogida e implementada por la entidad supervisada, en este caso, la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), la Direccin Regional de Educacin (DRE) o el Ministerio de Educacin. De modo que, en la actualidad, la labor de la Defensora del Pueblo no se agota en la publicacin y presentacin del informe respectivo, sino que se extiende al seguimiento de sus recomendaciones.

183

Es necesario reducir las escalas remunerativas que son, aproximadamente,157 y las formas de contratacin en el Estado ms de 30 que hasta el ao pasado reportaba en medios periodsticos la titular de la Autoridad Nacional del Servicio Pblico (Servir). Es impostergable la aprobacin de normas bsicas como la Ley General del Empleo Pblico, que desarrolla los contenidos de la Ley Marco del Empleo Pblico (Ley N 28175) y que consolida, principalmente, las proposiciones legislativas referidas a la carrera del servidor pblico, a los funcionarios pblicos y de confianza, a la gestin del empleo pblico y al sistema de remuneraciones, as como a la ya regulada normativa que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios, servidores y personas que contratan servicios con el Estado (Ley N 27588 y Reglamento). Este conjunto normativo, junto a un registro actualizado de empleados pblicos, es el que debera permitir una recomposicin gradual del aparato estatal. sta debera ser una prioridad en cualquier plan de accin contra la corrupcin. Solo as se podrn reducir las cuotas de discrecionalidad que existen en la administracin pblica y construir una burocracia profesional y de carrera.

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Se entiende, entonces, que ms que formular o disear las polticas, la Defensora del Pueblo buscar promoverlas cuando no las haya o contribuir con su mejoramiento cuando ya se estn implementando. La incidencia positiva en polticas pblicas anticorrupcin ser el resultado de una serie de acciones destinadas tanto a fortalecer las investigaciones defensoriales como a incrementar el impacto de sus recomendaciones en esa materia. El producto final de este proceso ser una mejor focalizacin en las situaciones que evidencian tales problemas estructurales que son, precisamente, los que la gestin de esas polticas pblicas debera atender. En el caso de la prevencin y lucha contra la corrupcin, las recomendaciones buscarn que las polticas anticorrupcin no solamente funcionen efectivamente sino que, adems, puedan ir ajustndose en la medida en que se implementan siempre que ellas favorezcan a los ciudadanos y se garantice as sus derechos fundamentales. Las polticas pblicas, flexibles por naturaleza, permiten estos reajustes y la Defensora del Pueblo posee informacin que avala su contribucin con las polticas de prevencin de la corrupcin. 5.7. Lneas de actuacin relacionadas con la promocin de la tica pblica y el ejercicio de los derechos de participacin ciudadana

Las dimensiones de la problemtica de la corrupcin sobrepasan la accin estatal para prevenirla y enfrentarla. En ese sentido, se debe propiciar la participacin activa de la ciudadana como agente transformador y protagonista en las medidas a adoptar para evitar y combatir el fenmeno. A diferencia de las reformas sistmicas, orientadas a disminuir las posibilidades de que se genere corrupcin en el ejercicio del poder pblico, una mirada desde el ciudadano implica el desarrollo de un proceso que construya las condiciones requeridas para que todas las personas se movilicen colectivamente para vigilar y enfrentar la corrupcin. Tal proceso exige, asimismo, poner en conocimiento de las autoridades los actos de corrupcin que vulneran sus derechos principalmente, de aquellos que constatan, en la cotidianeidad, la micro corrupcin, as como generar reproche social respecto de su ocurrencia. Esa actuacin de los ciudadanos se producir a partir de la comprensin de que las responsabilidades en la gestin de lo pblico no competen solamente al Estado, sino que los involucran. La prevencin y la lucha contra la corrupcin deben concebirse como una alianza entre la ciudadana, los grupos organizados de la sociedad y los funcionarios pblicos. La Defensora del Pueblo denomina accin colectiva a esas iniciativas conjuntas y estima que sta se complementa con otros instrumentos de lucha contra la corrupcin, como la rendicin de cuentas. La participacin de la ciudadana a travs de la accin colectiva en las tareas de prevencin y lucha contra la corrupcin la convierte en protagonista de la regeneracin del tejido social daado por la devastadora accin del fenmeno y restablece el equilibrio en sus relaciones con las autoridades. Dicho equilibrio permite un ejercicio de gobierno de mayor calidad, con ms eficiencia, eficacia y transparencia. Para obtener el compromiso de la ciudadana con la tarea resulta necesario desplegar una amplia estrategia de sensibilizacin y capacitacin acerca de la importancia de su rol en el tratamiento del problema y las posibles alternativas para su superacin. 5.7.1. Sensibilizacin de la ciudadana respecto a su rol en la lucha contra la corrupcin

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La vida de las personas, la funcin pblica y los actos de corrupcin encuentran un punto de conexin en el ejercicio de los derechos de participacin colectiva y en la activacin de los mecanismos institucionales de control y sancin de la corrupcin. En otros trminos, esta confluencia se expresa en la denominada accin colectiva que se desarrolla en el marco de una cultura de rendicin de cuentas frente a la sociedad y el Estado. Para que esta accin colectiva se despliegue es necesario apelar a la sensibilidad de la ciudadana, puesto que solo desde la esfera ms ntima de la persona se pueden producir perdurables cambios de conducta en los comportamientos humanos. Respecto de estos fines, la Defensora del Pueblo ha trabajado intensamente, durante aos, en el diseo y dictado de cursos y talleres de formacin en tica pblica dirigidos a actores de la sociedad civil y funcionarios pblicos en el mbito nacional. Asimismo, en esta lnea, desarroll campaas institucionales y se sum a campaas interinstitucionales de promocin de la tica pblica y la recuperacin de valores. A continuacin se presenta un recuento de las principales actividades desarrolladas. 5.7.2. Talleres de capacitacin y sensibilizacin para la promocin de la tica pblica, la prevencin y lucha contra la corrupcin Los talleres iniciales de capacitacin se desarrollaron desde abril a septiembre del 2008 en las regiones de Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque, convocando a funcionarios pblicos y lderes de organizaciones de la sociedad civil de estas regiones. El objetivo de estos cursos fue sensibilizar a los actores seleccionados respecto a la forma en que la corrupcin afecta a los derechos fundamentales de las personas, as como dotarlos de herramientas bsicas que les permitan generar espacios de articulacin para la labor preventiva y el ejercicio de sus derechos de participacin poltica contra prcticas de corrupcin en sus instituciones locales. Se realizaron siete talleres iniciales de capacitacin y sensibilizacin, en los cuales se logr capacitar a 390 personas (47% de mujeres y 53% de hombres). La mayora de los participantes provena de organizaciones de la sociedad civil. Los procesos de capacitacin y sensibilizacin ciudadana respecto a la importancia de la tica pblica y prevencin de la corrupcin incorporaron materiales educativos, as como modelos pedaggicos adecuados al aprendizaje de los adultos. En ese sentido, se disearon materiales educativos con vista a que no se reduzcan solamente a informar al ciudadano, sino que contribuyan fundamentalmente a generar una sensibilidad que movilice la accin cvica a favor de la tica pblica y contra la corrupcin. Conviene tener en cuenta que la tica se realiza en las acciones humanas y no exclusivamente en el desarrollo de conceptos y razones que la justifiquen. Tal como aseveraba Aristteles, no basta con conocer qu es la virtud, sino que es necesario actuar virtuosamente.184 Los materiales que se prepararon para las tareas de capacitacin y sensibilizacin son los siguientes: a) tica y Funcin Pblica. Manual de conceptos bsicos y propuesta metodolgica. b) Material de capacitacin para el curso virtual tica aplicada a la funcin pblica. Una aproximacin desde la poltica, la cultura y la ley.

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Aristteles. tica a Nicmaco. Madrid: Gredos, 2002.

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c) Material de capacitacin para el curso virtual Prevencin de la corrupcin y derechos humanos. d) Gua de capacitacin en tica pblica y prevencin de la corrupcin. e) Cursos de especializacin en tica pblica y prevencin de la corrupcin. 5.7.3. Campaa comunicacional para la promocin de la tica pblica Una de las estrategias de la Defensora del Pueblo, para promover el conocimiento y la sensibilizacin frente a las prcticas de corrupcin y violaciones a la tica pblica, es el desarrollo de campaas comunicacionales que proporcionen informacin amplia y consistente a los ciudadanos sobre sus derechos y deberes en el espacio pblico y que promueva su participacin en acciones constructivas. Adems, la Defensora del Pueblo ha desarrollado una serie de campaas comunicacionales en diversos temas relativos a la promocin de derechos y a una cultura de paz en el pas. En el curso del presente ao ha iniciado una campaa comunicacional en temas concernientes a la promocin de la tica pblica y la prevencin de la corrupcin, con el apoyo del Programa UmbralAnticorrupcin. La campaa comunicacional tiene las siguientes estrategias: a) Desarrollo de spots televisivos y radiales de transmisin masiva. El propsito es difundir informacin sobre las principales causas y consecuencias de las prcticas de corrupcin para la vida de las personas y los mecanismos normativos y morales para enfrentar dichas prcticas. b) Realizacin de acciones de informacin a la ciudadana. Es necesario involucrar activamente al ciudadano, al mismo tiempo que se le brinda informacin, en situaciones que lo sensibilicen respecto de las consecuencias negativas de la prctica de la corrupcin. Para ello se ha programado la realizacin de foros pblicos de discusin de temas relativos a la tica pblica y la prevencin de la corrupcin. 5.7.4. Conformacin de redes de accin colectiva promovidas por la Defensora del Pueblo La accin colectiva se puede definir como una accin concertada y organizada que pretende incidir en una problemtica que afecta a la colectividad y contribuir con su resolucin, mediante la generacin de asociaciones entre los actores sociales y los funcionarios pblicos. En el caso de la corrupcin, esta accin implica la conjuncin de esfuerzos de los funcionarios pblicos y la ciudadana organizada que impulse la denuncia respecto de actos de corrupcin con el propsito de activar los mecanismos formales de investigacin y sancin que franquea el Estado. En el mbito preventivo, la accin colectiva busca difundir los principios de la tica pblica de modo que sirvan de soporte para la relacin gobernante gobernado y orienten el ejercicio legtimo del poder y la autoridad. La corrupcin constituye un problema que reclama una respuesta cvica organizada. En tal sentido, se debe considerar que la prevencin y lucha contra la corrupcin no implican nicamente el ejercicio de ciertas acciones y la elaboracin de determinadas concepciones tericas o normativas, sino que requieren plasmarse en polticas pblicas que establezcan mecanismos y procedimientos eficaces para su erradicacin. En este marco, la accin colectiva no solo resulta valiosa para efectuar tales acciones contra la corrupcin en la esfera social, sino para desarrollar polticas concertadas entre el Estado y la ciudadana organizada.

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La aproximacin de la Defensora del Pueblo, entonces, exige considerar al ciudadano como partcipe de la prevencin y lucha contra la corrupcin. Ello permite la afirmacin de su responsabilidad cvica, as como la formulacin de iniciativas desde la sociedad civil para combatir la corrupcin en coordinacin con sus autoridades y representantes. El ciudadano debe ser capaz de reconocer actos de corrupcin y denunciarlos. La denuncia y el reproche moral son herramientas de prevencin, gratuitas e importantes, cuando lo que se pretende no es solamente sancionar, sino mejorar comportamientos y actitudes en el espacio pblico, es decir, en el ejercicio de la ciudadana. Desde el ao 2008, el Programa de tica Pblica y Prevencin de la Corrupcin se encuentra impulsando un proceso de fortalecimiento de capacidades de lderes de la sociedad civil y de funcionarios pblicos en cinco regiones del Per: Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque. El objetivo de este proceso de capacitacin es formar redes de accin colectiva contra la corrupcin, redes de personas que formen parte del Estado y de la ciudadana organizada que, adems de la indignacin frente a los actos de corrupcin, cuenten con materiales y capacidades desarrolladas para prevenir y combatir este flagelo que debilita a la sociedad peruana. Para ello, en el programa se propusieron dos acciones que contribuyan al desarrollo de este propsito: a) desarrollo de procesos de cursos iniciales de capacitacin y sensibilizacin para la promocin de la tica pblica y la lucha contra la corrupcin; y b) desarrollo de un curso de especializacin respaldado por una universidad de prestigio en temas de tica pblica. A continuacin se detallar el desarrollo de ambas actividades, a fin de que se puedan conocer los primeros resultados de este proceso. a) Red Cusco La red de accin colectiva contra la corrupcin de Cusco se form en abril del 2008 al trmino de las actividades del taller inicial de capacitacin y sensibilizacin desarrollado por la Defensora del Pueblo. En dicho espacio de capacitacin participaron diversos funcionarios pblicos y miembros de la sociedad civil comprometidos en la promocin de la tica pblica en sus regiones y de la lucha contra la corrupcin. Al cabo de varias reuniones de coordinacin, los miembros de la Red decidieron ponerle un nombre, Allin Kausaypaq (para vivir bien o para un buen vivir), lo cual revela que la Red de Cusco ha asumido una identidad y una autonoma como espacio de articulacin contra la corrupcin. Entre las principales acciones llevadas a cabo por la red de Cusco se pueden citar las siguientes: Agosto del 2009 La red realiz una capacitacin a los Comits de Vigilancia del Presupuesto Participativo de los distritos de Santiago y San Jernimo (Cusco); Huarocondo y Cachimayo (Anta); Layo (Canas), Yucay (Urubamba); Ocongate y Andahuaylillas (Quispicanchi); de las provincias de Urubamba, Cusco y Calca; y del comit regional de Cusco. En total se capacit a 50 participantes de dichos comits, lo cual permiti fortalecer este importante espacio de concertacin y vigilancia ciudadana y reducir de esta manera los riesgos de corrupcin en estos gobiernos locales y provinciales.

Octubre del 2009

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La red llev a cabo una capacitacin a la totalidad de promotores del Programa Juntos en la regin de Cusco, acerca de la prevencin de la corrupcin y la tica pblica. En total se capacit a 60 promotores. Esta accin es importante porque el Programa Juntos representa una accin de subsidio directo a familias que viven en extrema pobreza, as como el acceso al goce de derechos fundamentales, como educacin y salud. Contar con promotores bien formados en temas de tica pblica y prevencin de la corrupcin constituye una contribucin fundamental para que este tipo de acciones gubernamentales puedan ser verdaderamente eficientes.

Abril del 2010 Se realiz el Foro pblico Corrupcin y Nepotismo, dirigido a representantes de la sociedad civil. En total se inform a 60 participantes sobre la manera en que la corrupcin afecta a los derechos fundamentales de las personas, as como sobre la existencia de prcticas de corrupcin que ponen en riesgo o vulneran directamente el goce de dichos derechos. En el caso del nepotismo es fundamental que la poblacin conozca sus derechos respecto a esta prctica, as como sus deberes. Asimismo resulta necesario que se conozca el marco normativo que sanciona dicha prctica, de tal modo que se limite su ocurrencia mediante el ejercicio de una vigilancia ciudadana bien informada. b) Red Lambayeque La red de accin colectiva de Lambayeque se form en agosto del 2008 a consecuencia del xito del taller inicial de capacitacin y sensibilizacin en temas de tica pblica y prevencin de la corrupcin. Entre sus principales acciones se pueden mencionar las siguientes: Octubre del 2008 Un ciudadano vio vulnerado su derecho de acceso a la informacin pblica en su distrito y se acerc a la red de Lambayeque en busca de apoyo. El ciudadano fue asesorado y respaldado por la Red de Lambayeque para la interposicin de un hbeas data (Exp. N 6914-2008-4) contra la municipalidad de La Victoria en Chiclayo por obstaculizar el acceso a informacin pblica. El Juez del Cuarto Juzgado Especializado Civil de Chiclayo, mediante Resolucin N 04 del 27 de noviembre del 2008, declar Fundada la demanda de hbeas data en contra de la Municipalidad Distrital de La Victoria. Febreromayo del 2009 Entre febrero y mayo del 2009, la Red de Lambayeque realiz dos jornadas de sensibilizacin a la poblacin sobre corrupcin y vulneracin de derechos, en las ciudades de Chiclayo y Lambayeque. En total participaron 150 personas, las cuales incrementaron sus conocimientos sobre las formas en que la prctica de la corrupcin vulnera sus derechos y sobre los mecanismos institucionales de denuncia de dichas prcticas. Agosto del 2009 En agosto del 2009, la Red de Lambayeque realiz un taller sobre transparencia y acceso a la informacin pblica, dirigida a la ciudadana de Chiclayo y Lambayeque. En total participaron 50 personas, entre las cuales haba funcionarios de gobiernos locales y representantes de la sociedad civil lambayecana. Juniooctubre del 2009

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Entre junio y octubre del 2009, la red de Lambayeque realiz un plan de vigilancia a 10 centros y puestos de salud para verificar el cumplimiento de la publicacin de tarifas y requisitos de afiliacin al Sistema Integral de Salud (SIS). Segn los resultados que se obtuvo de esta vigilancia, la mayora de los centros de salud donde se llev a cabo no publicaban las tarifas oportunamente, ni los requisitos para la afiliacin al SIS. a) Otras redes en proceso de formacin En lo que respecta a las regiones de Apurmac, Arequipa y Ayacucho, las redes de accin colectiva an se encuentran en proceso de formacin. El curso de especializacin que se realiza en la actualidad con la Universidad Antonio Ruiz de Montoya en el marco del Programa UmbralAnticorrupcin constituye una excelente oportunidad de trabajo con las redes de estas regiones. En este sentido, dicho curso supone asimismo la posibilidad de potenciar la capacidad de articulacin de los funcionarios y representantes de la sociedad civil en redes de promocin de la tica pblica y prevencin de la corrupcin en sus regiones. En vista de ello, la Defensora del Pueblo aportar sus capacidades institucionales en la materia para asistir y acompaar a estas redes emergentes.

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CONCLUSIONES

1.

La corrupcin es un fenmeno social complejo que se produce en las relaciones entre ciudadanos y funcionarios pblicos o funcionarios pblicos entre s e implica, en su ocurrencia, el mal uso del poder pblico con la intencin de obtener ventajas o beneficios indebidos para quienes actan o para terceros. La perpetracin de un acto que pueda calificarse de corrupto supone la transgresin de un conjunto de normas jurdicas y ticas y, por ende, genera una sancin jurdica, de carcter administrativo o penal, y una sancin moral por parte de la sociedad en el marco del ejercicio de la tica pblica. La corrupcin afecta derechos fundamentales de manera directa e indirecta. Adems, los actos de corrupcin suelen comportar una distincin, exclusin o preferencia entre personas y grupos humanos, y suponen, en la mayora de los casos, la vulneracin del derecho a la igualdad y la no discriminacin. Las afectaciones de derechos fundamentales justifican la intervencin defensorial especializada en la materia, en el marco de su competencia referida a la proteccin de derechos y a la supervisin del cumplimiento de las obligaciones estatales. El marco normativo existente para prevenir y enfrentar la corrupcin es profuso en instrumentos internacionales vinculantes y no vinculantes, as como en normas nacionales que regulan la investigacin, procesamiento y sancin de la corrupcin. De igual modo, el marco institucional existente que comprende al Sistema Nacional de Control, al Sistema de Justicia Poder Judicial, Ministerio Pblico, Polica Nacional del Per, sistema de Procuraduras Pblicas, Instituto Nacional Penitenciario, Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo, determina y legitima el rol preventivo de la corrupcin que desempea la Defensora del Pueblo por efecto de su mandato constitucional. La prevencin de la corrupcin y la tutela de los derechos fundamentales solo pueden desarrollarse en el entorno de un Buen Gobierno. Los principios de transparencia y rendicin de cuentas, responsabilidad y sensibilidad frente a las necesidades y aspiraciones de la poblacin, son rasgos caractersticos y manifestaciones del Buen Gobierno en el marco de un Estado social y democrtico de derecho. Su inobservancia merma a las instituciones democrticas y mina la confianza de la ciudadana en el aparato estatal y sus capacidades para cumplir con las obligaciones de proteger, respetar y realizar los derechos y libertades de las personas. Como parte de su labor de prevencin de la corrupcin y promocin de la tica pblica, la Defensora del Pueblo ha desarrollado un estudio piloto, basado en las quejas ciudadanas que recibe, para identificar prcticas de corrupcin o actos que generan riesgos para su ocurrencia. As, el presente documento contiene un estudio piloto realizado sobre la base de 2,719 quejas, recogidas en las regiones de Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque. Este estudio piloto se realiz en las reas de Educacin, Gobiernos locales, Polica Nacional, Salud, administracin de justicia y Sistema penitenciario.

2.

3.

4.

5.

6.

7. En el rea de la Educacin, el estudio piloto muestra que las quejas ms recurrentes se refieren a las siguientes situaciones: condicionamiento de la matrcula por cobros indebidos, exigencia para adquirir materiales en beneficio de terceros y preferencias en concursos de seleccin de personal docente para beneficiar a terceros.

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8. En el rea de los Gobiernos locales, el estudio piloto ha identificado dos tipos recurrentes de situaciones. El primero de ellos est referido a las preferencias para el otorgamiento de licencias, permisos y autorizaciones; el otro, a los cobros arbitrarios por entrega de informacin pblica. 9. Con respecto al rea de la Polica Nacional, los tipos reportados con mayor recurrencia se pueden identificar en esta secuencia descriptiva: negativa o condicionamiento a la recepcin de la denuncia; negligencia, omisin o inaccin en el trmite de la denuncia; y uso arbitrario de la autoridad en provecho propio o de terceros. 10. Por otro lado, en el sector Salud, los tipos ms recurrente aluden a casos de cobros arbitrarios por servicios gratuitos, demandas y cobros para cumplir con procedimientos administrativos y exigencias de funcionarios para que los pacientes se practiquen exmenes en establecimientos privados. 11. En lo concerniente a la administracin de justicia, las quejas recibidas se refieren principalmente al trfico de influencia o condicionamiento econmico para obtener favores judiciales y a la dilacin en investigacin fiscal o judicial en beneficio de terceros. 12. Por otra parte, en lo relativo al sistema penitenciario, las quejas ms recurrentes versan sobre tres situaciones bsicas. En la primera se encuentran los condicionamientos para tramitar y agilizar los expedientes de beneficios penitenciarios, as como para el seguimiento de los mismos expedientes. La segunda situacin ms quejada es aquella en la que se condiciona la clasificacin y ubicacin de los internos en los diferentes penales y pabellones. Finalmente, el tercer tipo de quejas se encuentra referido a las denuncias por condicionamientos a los internos para poder recibir visitas. 13. A lo largo de varios aos, la Defensora del Pueblo ha formulado una serie de recomendaciones vinculadas a la temtica de la prevencin de la corrupcin y la promocin de la tica pblica. En efecto, las propuestas institucionales que este documento sistematiza en materia de transparencia, acceso a la informacin pblica, rendicin de cuentas, fortalecimiento del sistema de justicia, de la Polica Nacional del Per (PNP), y con relacin a la neutralidad en los procesos electorales, dan cuenta de la supervisin de diversos sectores y variados aspectos de lo que, al cabo, debe resultar en su conjunto una parte sustantiva de la poltica pblica anticorrupcin. 14. La Defensora del Pueblo, en su afn de proteger los derechos polticos de elegir y ser elegido, ha supervisado los procesos electorales celebrados en el Per desde el ao 2000. En aquel ao solicit una serie de garantas mnimas para asegurar la legitimidad y credibilidad de los procesos electorales, estrechamente vinculadas con la constante verificacin del respeto del principio de neutralidad de los funcionarios pblicos. 15. La Defensora del Pueblo reconoce el fortalecimiento y credibilidad de los organismos electorales, los avances en la normativa emitida y las acciones institucionales emprendidas para garantizar la neutralidad en la administracin pblica, entre otras. Por ello, su actuacin institucional est dirigida al cumplimiento del principio de neutralidad de los funcionarios pblicos en procesos electorales. Esta labor contribuye con la que le corresponde al sistema electoral. 16. Con relacin al sistema de administracin de justicia, el documento defensorial reconoce la trascendencia de ste para el funcionamiento del rgimen democrtico y para el respeto y la proteccin de los derechos de las personas. Al mismo tiempo, observa que la corrupcin obstaculiza la labor jurisdiccional del Poder Judicial. En razn de ello, el documento da cuenta de las recomendaciones defensoriales orientadas a dotar de

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eficacia a los mecanismos de control, acotar la dispersin de la potestad disciplinaria, definir un perfil del magistrado y del servidor judicial, as como establecer criterios objetivos y transparentes en la carrera judicial y fiscal. Asimismo, se ha recomendado la evaluacin del desempeo del magistrado, la implementacin de mecanismos diligentes para la investigacin y el control, y la eficacia en la prevencin y control de la corrupcin de los abogados, con la finalidad de controlar las manifestaciones del fenmeno de la corrupcin y tender a su erradicacin. 17. La Defensora del Pueblo rescata la incidencia de sus recomendaciones para la dacin de la Ley de la Carrera Judicial, medida fundamental en la prevencin de la corrupcin, pues permite la seleccin de magistrados mediante la consideracin de criterios ticos y la reduccin de los mrgenes de discrecionalidad. Asimismo, estima que la inclusin de cursos de tica en la Academia de la Magistratura, los avances en la publicidad de la informacin referida a la trayectoria profesional de los magistrados y al contenido de las resoluciones que imponen medidas disciplinarias, son acciones ampliamente favorables, asimismo relacionadas con las sugerencias que la institucin formul oportunamente. 18. Por su parte, la PNP cumple un rol fundamental en la proteccin de las personas y sus derechos. En razn de ello, la Defensora del Pueblo ha emitido recomendaciones orientadas a evitar los efectos negativos de la corrupcin en su actuacin. Estas recomendaciones estn vinculadas con la modernizacin y/o simplificacin de los procedimientos internos, la identificacin de las causas generadoras de la corrupcin, el fortalecimiento del ejercicio de la potestad disciplinaria como mecanismo de prevencin, as como la mejora en la carrera y la funcin policial. Del mismo modo se ha recomendado publicitar y mejorar las normas que regulan el servicio policial. 19. La Defensora del Pueblo se permite insistir en sus sugerencias orientadas a la identificacin de las causas de corrupcin en la PNP, a la consolidacin de la poltica de control disciplinario, a la unificacin de la carrera policial, as como a promover la transparencia en los procedimientos de la institucin. Existe el convencimiento institucional de que la implementacin de medidas, con las orientaciones sealadas, representar sustantivos avances hacia la consolidacin de una slida tica en la PNP que favorecer la mejora de su relacin con la ciudadana y el servicio que brinda. 20. La observancia de los principios de transparencia y rendicin de cuentas que se tornan necesarios para hacer referencia a un buen gobierno resulta indispensable para la vigencia de los derechos humanos, as como para la prevencin y lucha contra la corrupcin. La institucin considera, asimismo, que la existencia de mecanismos que garanticen el derecho de acceso a la informacin pblica es fundamental para la realizacin de los referidos principios. Por tal motivo, ha desarrollado mltiples iniciativas orientadas a fortalecer el marco normativo del derecho de acceso a la informacin pblica, a promover el ejercicio y conocimiento de este derecho por la ciudadana y la administracin pblica, y a supervisar el cumplimiento de las obligaciones de las entidades pblicas derivadas de la implementacin de este marco regulatorio. Todas estas acciones procuran promover el derecho de acceso a la informacin pblica y cautelar los principios de transparencia y rendicin de cuentas, en el entendido de que son elementos clave para la consolidacin de la tica pblica y la prevencin de la corrupcin. 21. La Defensora del Pueblo ha elaborado informes y formulado recomendaciones orientadas a propiciar un cabal ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica. En razn de ello, encuentra satisfactorio poder dar cuenta de la disminucin de lo que denomin cultura del secreto en la administracin estatal a partir del avance que signific la dacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica cuya aprobacin fue promovida y apoyada por la institucin y los progresos reportados en su

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implementacin. Sin embargo, la institucin estima propio de su mandato constitucional continuar las tareas orientadas a la progresiva erradicacin de las trabas al acceso a la informacin que produzcan o posean las entidades pblicas. 22. Adems de las acciones destinadas a promover el acceso a la informacin pblica, la Defensora del Pueblo ha desarrollado diversas acciones orientadas a fomentar la transparencia en el ejercicio del poder pblico. En tal sentido, estima que, por ejemplo, las constantes supervisiones de los portales de transparencia de los gobiernos regionales y provinciales han incidido en los progresos constatados en la cantidad y calidad de la informacin difundida en los portales de los diferentes organismos del Estado. 23. Asimismo, la Defensora del Pueblo ha formulado un conjunto de recomendaciones para el adecuado desarrollo de las audiencias pblicas de rendicin de cuentas, tales como la reglamentacin del mecanismo y los aspectos que ste debera considerar, como el nivel de ejecucin de los planes de desarrollo concertado, los presupuestos participativos aprobados y ejecutados, la informacin relativa a los recursos humanos, la adquisicin de bienes y servicios, los avances y dificultades en la transferencia y gestin de los programas sociales, entre otros. Posteriormente ha supervisado su implementacin en gobiernos regionales y locales. 24. Es necesario destacar, adems, que la Defensora del Pueblo dise y ejecut las campaas Educacin sin corrupcin, a fin de motivar la participacin ciudadana en la denuncia de prcticas de corrupcin en el sector Educacin y a acceder a informacin ms detallada sobre las distintas manifestaciones de la corrupcin en dicho sector. A consecuencia de ello emiti recomendaciones referidas a mejorar la calidad y celeridad de la investigacin preliminar y de inicio de los procedimientos administrativos disciplinarios, a efectivizar la ejecucin de sanciones administrativas, a implementar las normas de transparencia y acceso a la informacin pblica del sector, a promover la participacin ciudadana en la gestin educativa y a proteger la integridad fsica y sexual de los alumnos y alumnas. 25. Por otro lado, la Defensora del Pueblo ha participado en diversas iniciativas de promocin de la tica pblica y prevencin de la corrupcin como la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (CERIAJUS) y la Comisin de tica y Transparencia del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). En la actualidad forma parte del Programa UmbralAnticorrupcin, auspiciado por el Gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica, y es observadora de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin. 26. En el presente documento, la Defensora del Pueblo traza, adems, las lneas de actuacin institucional para una supervisin especializada en la prevencin de la corrupcin y la promocin de la tica pblica. As, adems de la lnea de actuacin relacionada con la restitucin de derechos conculcados o puestos en riesgos por la corrupcin, que comprende la atencin de quejas y las acciones de supervisin, se presentan asimismo la lnea de trabajo orientada a la incidencia positiva en la formulacin y ejecucin de la poltica pblica anticorrupcin, que comprende la definicin de marcos conceptuales y tericos sobre corrupcin y sus vnculos con los derechos fundamentales y el buen gobierno, la generacin y sistematizacin de la informacin institucional, la incidencia misma a travs de la priorizacin de estrategias del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin a supervisar y el seguimiento a las recomendaciones defensoriales formuladas. Del mismo modo, se promueve la lnea de promocin de la tica pblica y el ejercicio de los derechos de participacin poltica, que comprende las estrategias de sensibilizacin de la ciudadana respecto a su rol en esta

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lucha y la de fortalecimiento de las capacidades ciudadanas a travs de la formacin y la promocin de redes de accin colectiva.

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