Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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pueden alcanzar los valores del régimen democrático. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. pp. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. 2. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. Como ya se mencionó. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Primero. Otros órganos del gobierno. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. 1994. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. 60-62). La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. 39 En resumen. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. Partiendo de estas premisas. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. los materiales. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. consecuentemente. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. por lo que. por la demanda del mismo en más de una ocasión. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. por el contrario. y por las nociones más frecuentes de calidad. Tercero. Pero si. se aproximan a este modelo. contenidos o resultados. y algunos sugieren que incluso Italia. 3. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. Segundo. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. aquí el énfasis está en el procesamiento. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. no se sostiene en la realidad. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. empezando por la definición mencionada arriba. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. su diseño. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. incluso los creados para este propósito. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad.

Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. la participación electoral. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. Posteriormente. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. deben establecerse y considerarse desde el principio. ENERO-FEBRERO/2005 39 . por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. Libertad e igualdad. social y económica. son de hecho capaces de hacerlo. A pesar de la relevancia de los contenidos. ya sea solos o como parte de un grupo. al. Por ahora. desarrollaré estas cinco dimensiones. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política.. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. la satisfacción con la democracia y la corrupción. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). a pesar de como suelen ser entendidas. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. Por el contrario. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Con lo anterior en mente. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. Asimismo. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. sólo adelanto algunas consideraciones. Es un error no mencionar estos supuestos. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. No obstante. Por el contrario.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. La segunda asunción es que los ciudadanos.Dossier vigentes. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. Más aún. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. et.

incluyendo a las autoridades. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. De esta manera. aun si es limitada. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. sino generales. que no resumiré aquí. estables y precisas no retroactivas. Como se vera en la siguiente sección. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa.para una buena democracia. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. 39 . todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. y supone al menos la capacidad. sugerida por Maravall (2002).4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. En este sentido. Esto es. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. o sea. el contenido. ya existe sobre estas dos dimensiones. la legum servi sumus ciceroniana. La definición mínima de gobierno de la ley. claras y jerárquicamente ordenadas…. tradiciones o fines comunes. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. 1998). sino también en varios modelos de buena democracia. En otras palabras. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. universales. (ii) que no son retroactivas…. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. junto con otras cualidades básicas. Como tal. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. Para simplificar. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. Por otra parte. la libertad. esto es. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. el análisis necesita indicadores. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. estables. Una amplia literatura.

implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. vel local. la supremacía del Estado legal. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. ENERO-FEBRERO/2005 41 . son: el poránea. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. común en varios países 5 Por ejemplo. pp. 312-313). evitar. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. incluso en tes. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. en primer lugar y sobre todo. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). El nivel de apoyo de los medios. En otros casos. sin oportunidad de una subvertir la calidad. racterísticas. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. De igual manera. una rápida resolución de inDe esta manera. Finalmente. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. Aquí se observa una tentael sistema legal. engañar o. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. Por lo tanto. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. tables. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. o sea. en una palabra. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). habilidad mente eficiente. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. aunque sólo de paso. En un nivel diferente. Esta actitud. Sin embargo. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. 1999. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. Las principales catiempo. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. y no del todo diferente. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. con el car a un número considerable de casos. instituciones públicas. es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. cano. en ciertos administrativas. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. los propios jueces. Aquellas que deben permanecer en tereses. independencia de los tribunales de casos. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. pero las élites políticas y por la ley. que respete los tamente las dimensiones democráticas.

La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. El dicho italiano “fatta la legge. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. La rendición de cuentas. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. especialmente. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. nacional y. para los ciudadanos europeos. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. ¿Cuáles son. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. los actores son en gran medida políticamente iguales. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. El primer elemento. 39 . por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. Asimismo. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. supranacional. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. El tercero. castigo/recompensa. la justificación y el castigo/recompensa. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. se extiende de las clases populares a las empresariales. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. En resumen. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. si existen. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. p.alrededor del mundo. Schedler (1999. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. la élite. Empero. local y. En contraste con la rendición de cuentas vertical. parece particularmente oportuno en este contexto. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. el parlamento. y son por lo tanto políticamente desiguales. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . Consecuentemente. En la práctica. es indispensable para atribuir responsabilidad. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. trovato l’inganno”. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. supranacional. entonces. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. etcétera).6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos.

La misma acción. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. 1999). Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. de los partidos u otros componentes de la oposición política. como se mencionó anteriormente. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Schmitter. En esta línea. que debemos mencionar aquí. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. y por las cortes constitucionales. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. el ejercicio de pesos y contrapesos. la justificación y la evaluación. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. una oposición política responsable y vigilante. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. en ocasiones en terrenos inconsistentes. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. Al mismo tiempo. con frecuencia ideológica e instrumental. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. los partidos. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. las agencias auditoras. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. tales como los sindicatos. o entre líneas de partido o coaliciones. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. permite a otras entidades públicas. por ejemplo. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. Si ésta existe. Para la rendición de cuentas vertical. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. 1999. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. En cambio. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas.

incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. es decir. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. ya sea del gobierno o de la oposición. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. en la práctica. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. para reforzarse mutuamente. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. Tercero. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. forman de hecho “cárteles”. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. o por los votos en el Parlamento Europeo. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. Sin embargo. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo.7 A . además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. En el nivel parlamentario. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. Sin embargo. Al mismo tiempo. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. Como ya lo argumentó Maravall (1997).de oposición o de mayoría. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. tales como partidos y asociaciones. Además. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. apoyados por financiamiento público. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. En primer lugar. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. Segundo. Aquí. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. Además. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. es también esencial que los ciudadanos interesados. Por tanto. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. Finalmente. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político.

Lijphart. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. más que la realidad. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. por ejemplo. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. De hecho. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. por ejemplo. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. 7. más relacionado con la perspectiva de la autora. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. en el mejor de los casos. Sin embargo. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. haciendo referencia específica al parlamento. y la extensión de bienes simbólicos que crean. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. hablaran de la “crisis de la democracia”. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. De hecho. En conjunto. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). 10 Para investigación en corrupción. 1998. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. el sistema legal. la ausencia de sus garantías—. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental.Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. En su análisis sobre la corrupción. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. 1998). ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. p. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. Sin embargo. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). cap. Más aún. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. Verba y Nie (1978) y. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. 1999. ENERO-FEBRERO/2005 45 . es decir. p. el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. junto con Dalton (2000. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. Huber y Powell (1994). King (1990). Es decir. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. para más datos sobre el sur de Europa. Aquí. indirectamente. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. y ellos. En su análisis. la inadecuada reciprocidad. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. Eulau y Karps (1977). 150). con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. 286-288). la idea de que incluso los ciudadanos educados. En contextos caracterizado por alta legitimidad.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. pp. pero en una perspectiva ligeramente diferente. la escasa aplicación de la ley y. está difundido en cada nivel social. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). más recientemente. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase.

Miende la complejidad de los problemas y. sino que en el mejor de los casos cada general. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. Asimismo. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. el factor económico. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. la insatisfacción. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. En primer lugar. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. Además. un gobierno agobiabierno de la ley. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. 39 . Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. la percepción de las necesidades. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. a señalar abiertamente otras cuestiones. des. Por ejemplo. Además. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. Las decisiones del gobierno. esto es. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. la impleses más ricos. independiente. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. o la respuesta del gobierno a sus electores. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. cación de la consolidación democrática. para y sociedades más ricas y desarrolladas. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. Es decir. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. en términos de procedimiento y resultado. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. za cada vez más por el descontento. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. Como se discutió arriba. la cual.

la libertad de movimiento. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. 1971). esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. el derecho a la información y una prensa libre. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. es decir. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). esto es. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. Sin embargo. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. cluyen la libertad personal. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. derecho a elegir el gobierno. por ejemplo. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. puede minada. Para la mayoría.Dossier no). podría conducir a culo alguno con los sindicatos. nuevos fenómenos. Esto. el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. pero otros elementos. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. asumiendo que esta úlgar de residencia. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. estos derechos ción de derechos civiles. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. Asimismo. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. el derecho al voto. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. la libertad y el secreto de coeconómicos. por su parte. En la la calidad democrática. cia. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. la libertad de elegir el luparticipativa. una reflexión sobre las de derechos tico. elaboración de Giddens (1984). Dahl (véase. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. restringidos por su condición en el interior les democráticos. de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. esta misma sociedad cirrespondencia. sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática.

39 . La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. pp. la religión. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. pero no únicamente. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. En primer lugar. Por lo tanto. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. por lo tanto. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. en una cultura con un componente católico dominante. el derecho a la asistencia y la seguridad social. está más cerca de los objetivos utópicos. a la protección del ambiente. el derecho a huelga. Por tanto. En una democracia. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. el problema no es entender o definir esos valores. A pesar de esto.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. por el contrario. igualdad. La implementación de la igualdad. Por consiguiente. libertad. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. 2002. 5). los mínimos derechos sociales. alcanzar el otro ideal democrático. Sin embargo. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. ha absorbido el contenido de la Carta. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. si es posible. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. cuando menos. el derecho al estudio y la educación. Huber y Stephens. 1992). cap. está en el nivel de su implementación. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). el derecho al trabajo. económica y social de un país”. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. la raza. solidaridad. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. El problema. De igual manera. y el derecho a vivienda. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. así como el derecho a entornos saludables. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). En este sentido. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. El Tratado sobre la Constitución Europea. concretamente. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. de igual manera. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. Sin embargo. la lengua. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. las opiniones y las condiciones sociales y personales. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. 2002. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países.12 En especial. el derecho a la dignidad humana. y. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. al mismo tiempo. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales.

Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. Por lo tanto. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. para la calidad de la democracia. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. así como por elecciones individuales.14 En este sentido. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. Por lo tanto. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. en el mejor de los casos. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. véase Morlino (1998). En efecto. por ejemplo. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. en la Carta de Niza. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. En segundo lugar. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. En términos de consolidación democrática. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. debido a que el aspecto de la eficiencia o. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. En este sentido. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. Empero. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. pero. Por ejemplo. incluso. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. ENERO-FEBRERO/2005 49 . la explicación para la difusión de estas concepciones políticas.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. En términos de reciprocidad. pero con un fuerte gobierno de la ley. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. Como se demostrará en la siguiente sección. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. 1998). las estructuras intermediarias.

la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. Por lo tanto. Cuadro 1. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. con corrupción extendida. la independencia de la corte de justicia es limitada. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. por ejemplo. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. Aquí. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. De hecho. Dentro de esta perspectiva. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. Ellas se presentan en el Cuadro 1. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. con base en los resultados. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. en la democracia con reciprocidad. los ciudadanos son capaces de evaluar. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. En algunos análisis (véase. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. La segunda es una visión desde abajo. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. es decir. así como mejor analizado empíricamente. . la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. De hecho. Además. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada.cas procedimentales. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. En la democracia efectiva. cómo los regímenes funcionan. Mair. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión.

Una democracia sin calidad. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. En una hipótesis así. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. ENERO-FEBRERO/2005 51 . un único medio puede monopolizar la información. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. Por consiguiente. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. Una democracia de este tipo. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. va en el mismo sentido.15 De igual manera. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. El resultado es que los gobiernos. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. La nueva legislación. estructuras débiles o muy intermediarias. el voto.Dossier Rocio Faugier 2002). el descontento. 2002). en reacción a estos retos.

debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. (2000). Caretti. puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. Notre Dame University.A. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). la capacidad del Estado. pero no por eso de menor importancia. E 1. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. la rendición de cuentas. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. Si existen nociones alternativas de calidad. 52 METAPOLÍTICA/NÚM. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. New Haven. De igual manera. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen.A. la reciprocidad. March y Olsen. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. 7. en Pharr y Putnam. cit. “para” y “por”. Alternativamente. En estas democracias. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. R. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. Yale University Press. por ejemplo. Sin embargo. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. Finalmente. Dalton. Perez-Linan (2001). PROBLEMAS IRRESUELTOS. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. Dada la complejidad de dichas dimensiones. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. 5. 8. R. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. Disaffected Democracies. vertical u horizontal. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. Dahl. P. Notre Dame paper. 4.J. Poliarchy. 3. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. 39 . (2002). A manera de conclusiones tentativas. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. Participation and Opposition. En una perspectiva empírica. G. Kellogg Institute. Es decir. Turín. al final. Giappichelli. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. la libertad e igualdad. y A.concepciones sobre el mercado y la competitividad. se abre un nuevo grupo de preguntas. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. (1971). ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. en lugar de disminuir. Sin embargo. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad.

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