Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. 39 En resumen. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. por la demanda del mismo en más de una ocasión. cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. por lo que. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. 60-62). los materiales. incluso los creados para este propósito. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. Primero. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. Partiendo de estas premisas. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. 2. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. Pero si. Tercero. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. Como ya se mencionó. Otros órganos del gobierno. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. no se sostiene en la realidad. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. Segundo. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. 3. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. se aproximan a este modelo. aquí el énfasis está en el procesamiento. por el contrario. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. y por las nociones más frecuentes de calidad. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. 1994. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. su diseño. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. pp. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. empezando por la definición mencionada arriba. y algunos sugieren que incluso Italia. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). contenidos o resultados. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. consecuentemente. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente.

como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. Con lo anterior en mente. No obstante. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. la participación electoral. al. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. a pesar de como suelen ser entendidas. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas.. deben establecerse y considerarse desde el principio. Más aún. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. sólo adelanto algunas consideraciones. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. Por ahora. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. Por el contrario. Por el contrario. ENERO-FEBRERO/2005 39 . A pesar de la relevancia de los contenidos. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. Libertad e igualdad. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. desarrollaré estas cinco dimensiones. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. Asimismo. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. et. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política.Dossier vigentes. la satisfacción con la democracia y la corrupción. La segunda asunción es que los ciudadanos. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. Es un error no mencionar estos supuestos. Posteriormente. social y económica. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. ya sea solos o como parte de un grupo. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. son de hecho capaces de hacerlo.

Una amplia literatura. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. (ii) que no son retroactivas…. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. De esta manera. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. Como se vera en la siguiente sección. sino generales. Por otra parte. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. aun si es limitada. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. Como tal. junto con otras cualidades básicas. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. En este sentido.para una buena democracia. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. claras y jerárquicamente ordenadas…. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. esto es. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. Para simplificar. universales. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. estables. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. 39 . Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. La definición mínima de gobierno de la ley. En otras palabras. tradiciones o fines comunes. el análisis necesita indicadores. incluyendo a las autoridades. estables y precisas no retroactivas. que no resumiré aquí. ya existe sobre estas dos dimensiones. la libertad. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. y supone al menos la capacidad. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. sino también en varios modelos de buena democracia. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. la legum servi sumus ciceroniana. sugerida por Maravall (2002). El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. o sea. 1998). Esto es. el contenido. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios.

por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. tables. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. común en varios países 5 Por ejemplo. 312-313). Esta actitud. independencia de los tribunales de casos. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. En otros casos. racterísticas. Por lo tanto. Aquí se observa una tentael sistema legal. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. con el car a un número considerable de casos. en primer lugar y sobre todo. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. De igual manera. en ciertos administrativas. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. Finalmente. instituciones públicas. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. 1999. Las principales catiempo. pero las élites políticas y por la ley. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. los propios jueces. pp. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. El nivel de apoyo de los medios. engañar o. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. Aquellas que deben permanecer en tereses. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. aunque sólo de paso. y no del todo diferente. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. cano. está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. vel local. evitar. incluso en tes. Sin embargo. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. habilidad mente eficiente.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). son: el poránea. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. una rápida resolución de inDe esta manera. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. que respete los tamente las dimensiones democráticas. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. la supremacía del Estado legal. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. sin oportunidad de una subvertir la calidad. ENERO-FEBRERO/2005 41 . Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. en una palabra. En un nivel diferente. o sea. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones.

la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. la justificación y el castigo/recompensa.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. supranacional. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. el parlamento. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. la élite. La rendición de cuentas. En resumen. si existen. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. Asimismo.alrededor del mundo. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . es indispensable para atribuir responsabilidad. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. se extiende de las clases populares a las empresariales. Empero. 39 . El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. Consecuentemente. ¿Cuáles son. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. parece particularmente oportuno en este contexto. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. En contraste con la rendición de cuentas vertical. etcétera). para los ciudadanos europeos. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. los actores son en gran medida políticamente iguales. supranacional. El tercero. nacional y. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. El dicho italiano “fatta la legge. Schedler (1999. trovato l’inganno”. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. castigo/recompensa. local y. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. p. En la práctica. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. entonces. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. El primer elemento. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. especialmente. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. y son por lo tanto políticamente desiguales. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados.

y por las cortes constitucionales. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. que debemos mencionar aquí. con frecuencia ideológica e instrumental. en ocasiones en terrenos inconsistentes. tales como los sindicatos. 1999). sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. el ejercicio de pesos y contrapesos. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. o entre líneas de partido o coaliciones. En cambio. Si ésta existe. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. por ejemplo. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. como se mencionó anteriormente. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. permite a otras entidades públicas. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. En esta línea. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. los partidos. La misma acción. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. 1999. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. una oposición política responsable y vigilante. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Para la rendición de cuentas vertical. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. la justificación y la evaluación. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. de los partidos u otros componentes de la oposición política. las agencias auditoras. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. Schmitter. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. Al mismo tiempo.

tales como partidos y asociaciones. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. En el nivel parlamentario. Además. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra.de oposición o de mayoría. Como ya lo argumentó Maravall (1997). El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. Sin embargo. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. es también esencial que los ciudadanos interesados. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. Además. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. En primer lugar. es decir. en la práctica. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. Al mismo tiempo. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. unas cuantas deben mencionarse explícitamente.7 A . la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. Sin embargo. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. Aquí. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. ya sea del gobierno o de la oposición. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. apoyados por financiamiento público. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. Finalmente. Segundo. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. para reforzarse mutuamente. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. o por los votos en el Parlamento Europeo. Por tanto. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. forman de hecho “cárteles”. Tercero. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley.

el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. 1998). un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. es decir. ENERO-FEBRERO/2005 45 . En contextos caracterizado por alta legitimidad.Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. el sistema legal. más recientemente. indirectamente. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. King (1990). para más datos sobre el sur de Europa. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. En su análisis sobre la corrupción. está difundido en cada nivel social. y ellos. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. Verba y Nie (1978) y. En su análisis. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. Es decir. 7. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. la idea de que incluso los ciudadanos educados. pero en una perspectiva ligeramente diferente. pp. junto con Dalton (2000. hablaran de la “crisis de la democracia”. Sin embargo. En conjunto. Lijphart. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. Sin embargo. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. la escasa aplicación de la ley y. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. Eulau y Karps (1977). De hecho. más que la realidad. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. 286-288). 10 Para investigación en corrupción. De hecho. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. más relacionado con la perspectiva de la autora. en el mejor de los casos. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. haciendo referencia específica al parlamento. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase. p. Huber y Powell (1994). la ausencia de sus garantías—. por ejemplo. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. 150). la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. cap. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. p. Más aún. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). Aquí. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. por ejemplo. la inadecuada reciprocidad. 1998. y la extensión de bienes simbólicos que crean. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). 1999.

un gobierno agobiabierno de la ley. Miende la complejidad de los problemas y. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. la cual. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. des. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. la insatisfacción. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. la impleses más ricos. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. en términos de procedimiento y resultado. a señalar abiertamente otras cuestiones. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. la percepción de las necesidades. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. independiente. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. En primer lugar. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. Es decir. Además. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. 39 . también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. Además. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. sino que en el mejor de los casos cada general. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. Por ejemplo. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. Las decisiones del gobierno. esto es. za cada vez más por el descontento. Asimismo. el factor económico. o la respuesta del gobierno a sus electores. para y sociedades más ricas y desarrolladas. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. Como se discutió arriba.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. cación de la consolidación democrática. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad.

el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. por ejemplo. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. es decir. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. el derecho a la información y una prensa libre. la libertad y el secreto de coeconómicos. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. por su parte. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. elaboración de Giddens (1984). sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. Sin embargo. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. asumiendo que esta úlgar de residencia. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. puede minada. el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. En la la calidad democrática. la libertad de elegir el luparticipativa. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. pero otros elementos. la libertad de movimiento. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. una reflexión sobre las de derechos tico. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. nuevos fenómenos. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. esta misma sociedad cirrespondencia. el derecho al voto. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. cluyen la libertad personal. Dahl (véase. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros.Dossier no). Para la mayoría. 1971). implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. estos derechos ción de derechos civiles. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). restringidos por su condición en el interior les democráticos. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. esto es. Asimismo. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. derecho a elegir el gobierno. Esto. cia. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes.

el problema no es entender o definir esos valores. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. el derecho a huelga. la lengua. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. por lo tanto. El Tratado sobre la Constitución Europea. y el derecho a vivienda. Por tanto. ha absorbido el contenido de la Carta. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. el derecho al estudio y la educación. pero no únicamente. a la protección del ambiente. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. en una cultura con un componente católico dominante. por el contrario. la religión. concretamente. está más cerca de los objetivos utópicos. si es posible. 1992). el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. Por lo tanto.12 En especial. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. 39 . Por consiguiente. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. En este sentido. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. En primer lugar. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. Huber y Stephens. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. 2002. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. alcanzar el otro ideal democrático. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. los mínimos derechos sociales. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. Sin embargo. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. y. al mismo tiempo. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. Sin embargo. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. 2002. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. En una democracia. solidaridad. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. A pesar de esto. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. económica y social de un país”. la raza. así como el derecho a entornos saludables.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. las opiniones y las condiciones sociales y personales. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. La implementación de la igualdad. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. igualdad. está en el nivel de su implementación. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. el derecho a la dignidad humana. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. el derecho a la asistencia y la seguridad social. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. pp. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. 5). cuando menos. el derecho al trabajo. cap. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. El problema. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. de igual manera. libertad. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). De igual manera.

La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. En términos de consolidación democrática. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. Por ejemplo. En efecto. así como por elecciones individuales. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. por ejemplo. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. en la Carta de Niza. pero. debido a que el aspecto de la eficiencia o. Como se demostrará en la siguiente sección. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. pero con un fuerte gobierno de la ley. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. para la calidad de la democracia. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. 1998). se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). En términos de reciprocidad. incluso. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen.14 En este sentido. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. en el mejor de los casos. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. véase Morlino (1998). En este sentido. ENERO-FEBRERO/2005 49 . Empero. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. las estructuras intermediarias. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. esto sucede muy extrañamente en los países europeos.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. Por lo tanto. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. Por lo tanto. En segundo lugar. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados.

la independencia de la corte de justicia es limitada. Dentro de esta perspectiva. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. En algunos análisis (véase. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. Además. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. En la democracia efectiva. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. Cuadro 1. los ciudadanos son capaces de evaluar. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. en la democracia con reciprocidad. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. Por lo tanto. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. con base en los resultados. La segunda es una visión desde abajo. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino.cas procedimentales. . 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. Aquí. por ejemplo. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. Mair. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. De hecho. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. es decir. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. Ellas se presentan en el Cuadro 1. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. con corrupción extendida. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. cómo los regímenes funcionan. así como mejor analizado empíricamente. De hecho.

estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. La nueva legislación.15 De igual manera.Dossier Rocio Faugier 2002). 2002). se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. el voto. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. Por consiguiente. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. estructuras débiles o muy intermediarias. un único medio puede monopolizar la información. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. va en el mismo sentido. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. ENERO-FEBRERO/2005 51 . en reacción a estos retos. el descontento. Una democracia de este tipo. En una hipótesis así. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. Una democracia sin calidad. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania. El resultado es que los gobiernos. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001.

(2002). puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. 8. Disaffected Democracies. Sin embargo. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. Caretti. Es decir. Sin embargo. G. March y Olsen. R. la rendición de cuentas. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). P. 5. A manera de conclusiones tentativas. Notre Dame paper. y A. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali.A. Dada la complejidad de dichas dimensiones. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. en Pharr y Putnam. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. 7. por ejemplo. Giappichelli. Alternativamente. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. R. “para” y “por”. 39 . Dalton. Turín. vertical u horizontal. cit. 52 METAPOLÍTICA/NÚM. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. New Haven. (1971). como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. 4. En una perspectiva empírica. Finalmente. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática.A. De igual manera. la libertad e igualdad. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. al final. Participation and Opposition. Poliarchy. Yale University Press. la reciprocidad. Si existen nociones alternativas de calidad. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. Kellogg Institute. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. en lugar de disminuir. pero no por eso de menor importancia. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además.J. PROBLEMAS IRRESUELTOS. la capacidad del Estado. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. En estas democracias. E 1. Notre Dame University. 3. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. Perez-Linan (2001). los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. Dahl. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. (2000).concepciones sobre el mercado y la competitividad. se abre un nuevo grupo de preguntas.

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39 .54 METAPOLÍTICA/NÚM.

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