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CALIDAD DEMOCRATICA

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Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

*

LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. y por las nociones más frecuentes de calidad. 2. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. contenidos o resultados. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. Otros órganos del gobierno. Segundo. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. 1994. aquí el énfasis está en el procesamiento. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. 39 En resumen. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. los materiales. incluso los creados para este propósito. empezando por la definición mencionada arriba. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. por el contrario. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). Pero si. Primero. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . por lo que. Como ya se mencionó. 60-62). La calidad consiste en las características estructurales de un producto. su diseño. se aproximan a este modelo. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. por la demanda del mismo en más de una ocasión. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. y algunos sugieren que incluso Italia.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. pp. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. consecuentemente. cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. no se sostiene en la realidad. Partiendo de estas premisas. 3. Tercero. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos.

es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. A pesar de la relevancia de los contenidos. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. son de hecho capaces de hacerlo. Asimismo. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. et. deben establecerse y considerarse desde el principio. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. desarrollaré estas cinco dimensiones. La segunda asunción es que los ciudadanos. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. a pesar de como suelen ser entendidas. sólo adelanto algunas consideraciones. la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. ya sea solos o como parte de un grupo.. Por el contrario. Posteriormente. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. social y económica. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. No obstante. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. Por el contrario. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. Libertad e igualdad. Más aún.Dossier vigentes. Con lo anterior en mente. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. Por ahora. ENERO-FEBRERO/2005 39 . Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. al. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. la participación electoral. la satisfacción con la democracia y la corrupción. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. Es un error no mencionar estos supuestos. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica.

sino generales. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. o sea. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. Como se vera en la siguiente sección. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. el análisis necesita indicadores. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. En este sentido. tradiciones o fines comunes. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. que no resumiré aquí. el contenido. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. aun si es limitada. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. 39 . ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. sugerida por Maravall (2002). el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. Esto es. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. La definición mínima de gobierno de la ley. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. ya existe sobre estas dos dimensiones. claras y jerárquicamente ordenadas…. estables y precisas no retroactivas. Como tal. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. y supone al menos la capacidad. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. Por otra parte.para una buena democracia. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. (ii) que no son retroactivas…. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. 1998). tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. junto con otras cualidades básicas. Una amplia literatura. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. la legum servi sumus ciceroniana. la libertad. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. sino también en varios modelos de buena democracia. esto es. En otras palabras. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. Para simplificar. De esta manera. universales.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. incluyendo a las autoridades. estables. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento.

la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. incluso en tes. cano. los propios jueces. En un nivel diferente. es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. vel local. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. habilidad mente eficiente. tables. Esta actitud. Por lo tanto. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. aunque sólo de paso. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. sin oportunidad de una subvertir la calidad. Aquellas que deben permanecer en tereses. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. Finalmente. en primer lugar y sobre todo. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). con el car a un número considerable de casos. y no del todo diferente. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. que respete los tamente las dimensiones democráticas. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. son: el poránea. en una palabra. efectiva y universal aplique las leyes y calidad.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. ENERO-FEBRERO/2005 41 . existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. El nivel de apoyo de los medios. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. 312-313). son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. pero las élites políticas y por la ley. 1999. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. común en varios países 5 Por ejemplo. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. pp. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. racterísticas. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. Aquí se observa una tentael sistema legal. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. De igual manera. En otros casos.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. engañar o. Las principales catiempo. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. evitar. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. independencia de los tribunales de casos. instituciones públicas. Sin embargo. o sea. en ciertos administrativas. una rápida resolución de inDe esta manera. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. la supremacía del Estado legal. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma.

p. supranacional. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. nacional y. En la práctica. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. y son por lo tanto políticamente desiguales. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. Schedler (1999. Empero. Consecuentemente. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. Asimismo. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. ¿Cuáles son. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . la élite. En contraste con la rendición de cuentas vertical. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. local y.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. se extiende de las clases populares a las empresariales. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. especialmente. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. si existen. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”.alrededor del mundo. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. entonces. 39 . con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. los actores son en gran medida políticamente iguales. trovato l’inganno”. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. para los ciudadanos europeos. parece particularmente oportuno en este contexto. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. En resumen. El dicho italiano “fatta la legge. supranacional. etcétera). La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. el parlamento. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. la justificación y el castigo/recompensa. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. es indispensable para atribuir responsabilidad. El primer elemento. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. El tercero. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. La rendición de cuentas. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. castigo/recompensa. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país.

La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. En esta línea. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. las agencias auditoras. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. tales como los sindicatos. que debemos mencionar aquí. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. de los partidos u otros componentes de la oposición política. Para la rendición de cuentas vertical. o entre líneas de partido o coaliciones. La misma acción. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. 1999. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. En cambio. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. por ejemplo. como se mencionó anteriormente. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. y por las cortes constitucionales. los partidos. una oposición política responsable y vigilante. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. Al mismo tiempo. la justificación y la evaluación. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. en ocasiones en terrenos inconsistentes. Schmitter. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. el ejercicio de pesos y contrapesos. Si ésta existe. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. 1999). permite a otras entidades públicas. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. con frecuencia ideológica e instrumental. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias.

y los abogados intermediarios de los actores partidistas. En primer lugar. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. para reforzarse mutuamente. Tercero. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. Finalmente. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. Además. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil.de oposición o de mayoría. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. En el nivel parlamentario. Sin embargo. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. Sin embargo. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. en la práctica. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. Aquí. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. o por los votos en el Parlamento Europeo. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. Además. Al mismo tiempo. apoyados por financiamiento público. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. Segundo. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. Como ya lo argumentó Maravall (1997). la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. Por tanto. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes.7 A . capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. ya sea del gobierno o de la oposición. forman de hecho “cárteles”. tales como partidos y asociaciones. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. es decir. es también esencial que los ciudadanos interesados. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior.

p. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. 1998. en el mejor de los casos. p. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. Aquí. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. En su análisis. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. la inadecuada reciprocidad. ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. De hecho. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. En conjunto. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. es decir. De hecho. pp. cap. Huber y Powell (1994). En su análisis sobre la corrupción. Sin embargo. más relacionado con la perspectiva de la autora. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). Más aún. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. 1999. King (1990). Sin embargo. la idea de que incluso los ciudadanos educados. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. 286-288). 7. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. Es decir. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. En contextos caracterizado por alta legitimidad. la ausencia de sus garantías—. 10 Para investigación en corrupción. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. 1998). Lijphart. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). todavía hacen falta soluciones satisfactorias. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. ENERO-FEBRERO/2005 45 . el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. y ellos. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. por ejemplo.Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. la escasa aplicación de la ley y. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. junto con Dalton (2000. Eulau y Karps (1977). que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. y la extensión de bienes simbólicos que crean. por ejemplo. pero en una perspectiva ligeramente diferente. más que la realidad. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. el sistema legal. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. indirectamente. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. está difundido en cada nivel social. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. para más datos sobre el sur de Europa. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. haciendo referencia específica al parlamento. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. más recientemente. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. hablaran de la “crisis de la democracia”. 150). Verba y Nie (1978) y.

Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. 39 . la cual. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. sino que en el mejor de los casos cada general. un gobierno agobiabierno de la ley. za cada vez más por el descontento. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. des. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. Como se discutió arriba. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. para y sociedades más ricas y desarrolladas. cación de la consolidación democrática. esto es. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. En primer lugar. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. o la respuesta del gobierno a sus electores. Miende la complejidad de los problemas y. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. independiente. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. Además. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. en términos de procedimiento y resultado. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. la insatisfacción.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. Por ejemplo. el factor económico. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. la impleses más ricos. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. Es decir. la percepción de las necesidades. Las decisiones del gobierno. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. Asimismo. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. Además. a señalar abiertamente otras cuestiones.

y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. pero otros elementos. restringidos por su condición en el interior les democráticos. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. En la la calidad democrática. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. elaboración de Giddens (1984). actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. cluyen la libertad personal. Asimismo. es decir. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. por ejemplo. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. la libertad y el secreto de coeconómicos. nuevos fenómenos. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. esto es. Dahl (véase. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). una reflexión sobre las de derechos tico. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. Esto. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. Sin embargo. 1971). esta misma sociedad cirrespondencia. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. por su parte. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes.Dossier no). de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . Para la mayoría. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. la libertad de movimiento. la libertad de elegir el luparticipativa. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). podría conducir a culo alguno con los sindicatos. puede minada. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. cia. el derecho al voto. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. estos derechos ción de derechos civiles. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. el derecho a la información y una prensa libre. asumiendo que esta úlgar de residencia. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. derecho a elegir el gobierno.

es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. el derecho a huelga. está más cerca de los objetivos utópicos. Sin embargo. pero no únicamente. si es posible. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. económica y social de un país”. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. La implementación de la igualdad. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). El problema.12 En especial. 2002. solidaridad. Por lo tanto. al mismo tiempo. Por tanto. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. Por consiguiente. en una cultura con un componente católico dominante. la lengua. está en el nivel de su implementación. 2002. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. el problema no es entender o definir esos valores. las opiniones y las condiciones sociales y personales. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. cap. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. el derecho al trabajo. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. y el derecho a vivienda. así como el derecho a entornos saludables. alcanzar el otro ideal democrático. En primer lugar. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. el derecho al estudio y la educación. a la protección del ambiente. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. pp. de igual manera. 39 . la religión. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). por el contrario. el derecho a la asistencia y la seguridad social. los mínimos derechos sociales. El Tratado sobre la Constitución Europea. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. el derecho a la dignidad humana. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. concretamente. ha absorbido el contenido de la Carta. 5).de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. libertad. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. De igual manera. por lo tanto. En una democracia. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. A pesar de esto. Sin embargo. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. 1992). La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. En este sentido. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. igualdad. la raza. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. cuando menos. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. y. Huber y Stephens.

las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. pero. En términos de consolidación democrática. 1998). véase Morlino (1998). con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. en el mejor de los casos. En efecto. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. Por ejemplo. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. En este sentido. Por lo tanto. En segundo lugar. Por lo tanto.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. para la calidad de la democracia. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. Como se demostrará en la siguiente sección. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. debido a que el aspecto de la eficiencia o. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). ENERO-FEBRERO/2005 49 .14 En este sentido. por ejemplo. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. En términos de reciprocidad. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. así como por elecciones individuales. pero con un fuerte gobierno de la ley. en la Carta de Niza. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. las estructuras intermediarias. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. Empero. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. incluso. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba.

así como mejor analizado empíricamente. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. Además. La segunda es una visión desde abajo. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. con corrupción extendida. los ciudadanos son capaces de evaluar. por ejemplo. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. la independencia de la corte de justicia es limitada. Por lo tanto. en la democracia con reciprocidad. Ellas se presentan en el Cuadro 1. De hecho. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. Dentro de esta perspectiva. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. Cuadro 1. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. Aquí. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. En algunos análisis (véase. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. En la democracia efectiva. De hecho. cómo los regímenes funcionan. Mair. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. con base en los resultados. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. . La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda.cas procedimentales. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. es decir. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo.

poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. Una democracia de este tipo. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. La nueva legislación. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. estructuras débiles o muy intermediarias. en reacción a estos retos. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. En una hipótesis así. va en el mismo sentido.15 De igual manera. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. el descontento. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. ENERO-FEBRERO/2005 51 . la insatisfacción y la protesta —en una palabra. Por consiguiente. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. el voto. 2002). estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. El resultado es que los gobiernos. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania.Dossier Rocio Faugier 2002). está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. un único medio puede monopolizar la información. Una democracia sin calidad. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas.

De igual manera. Es decir. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. 5. (2002). los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. la rendición de cuentas. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). pero no por eso de menor importancia. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. la libertad e igualdad. March y Olsen. la capacidad del Estado. Sin embargo. (2000). 8. Turín. Dalton. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. 39 . Notre Dame paper. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. E 1. A manera de conclusiones tentativas. por ejemplo. 4. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. Poliarchy.A. y A. En una perspectiva empírica. Yale University Press. New Haven. En estas democracias. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. en Pharr y Putnam. R. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. Kellogg Institute. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. Finalmente. Giappichelli. Sin embargo. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. 3. 7. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. la reciprocidad. G. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. Dada la complejidad de dichas dimensiones. se abre un nuevo grupo de preguntas. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. al final. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. Si existen nociones alternativas de calidad. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. Perez-Linan (2001). PROBLEMAS IRRESUELTOS. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. 52 METAPOLÍTICA/NÚM. Disaffected Democracies. (1971). ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. Notre Dame University. Caretti. R. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. P. Dahl. puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. en lugar de disminuir.A. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. Alternativamente. Participation and Opposition. “para” y “por”. cit. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. vertical u horizontal.J.concepciones sobre el mercado y la competitividad.

“The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness”. Olsen (1995). (2002).). “Social Capital. S. in Mény and Surel. Florencia. Della Porta. Londres. L. y P. Representation and Inter-Party Cooperation. Post-communist Party Systems. D. Foweraker. Beetham (1999). “What Democracy is… and is not”. Princeton. The Self Restraining State. Eulau. Cambridge University Press. D. Cambridge. (2002). Vannucci (1999).). vol. Diamond y M. Government Forms and Performance in Thirty-six Countries. y R. Palgrave. Krznaric (2000). y J.”Democracies and the Populist Challenge. Patterns of Democracy. cit. 291326. (1999).. Morlino (2001). Diamond. A Research Report. D. 81-98. Boulder. A. Schmitter.H. Sociology at the Crossroad. Mair. 2. Diamond y Plattner. Karl (1993).D. pp. World Politics. Disaffected Democracies: What’s Troubling the Trilateral Countries?. Oxford University Press. Verba. (1984).J. “Horizontal Accountability in New Democracies”. 1. Princeton. Maravall. “Formal Institutions and Informal Rules of Defective Democracies”. Weir. 3.). H. vol.’Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Political Studies. vol. Democracy and the Rule of Law. G. y R. Morlino. 3. J. Londres. Merkel. L. Legislative Studies Quarterly.J. (1999). Labyrinths of Democracy. K. S. Oxford . Heinemann. Pharr. vol. Boloña. Marshall. pp. 759-787. Princeton University Press.J. cit. Johns Hopkins University Press. (1998). Democracies and the Populist Callenge. Groups and Citizens in Southern Europe. “The Rule of Law as a Political Weapon”. pp. vol. O’Donnell. Giddens. y A. Londres y Nueva York. 55-69. (1990). The Free Press. e Y. Cambridge University Press. Meny. Bobbs-Merril. T. y D. Nueva York. 13. pp. y G. Morlino. (1994). pp. (1963). Eulau. en Pharr and Putnam. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. N. Mair (1995). Plattner (eds. y P. S. D. 48. Journal of Democracy. Cambridge. “Electoral Responsiveness and Partisan Bias in Multiparty Democracies”. (1993). or Performance?”. pp. Corrupt Exchanges. Yale University Press. Kaase. y T. vol. Newton. Maravall.y N. en L. 39-52. Cambridge.. cit. Della Porta. Nueva York. Jean Monnet Chair Papers.H. Previtt (1973). IDEA. 15. Parties. Huber Stephens y J. J. y L. 1. The Global Resurgence of Democracy. “The Limits of Horizontal Accountability”. Meny (eds. Schedler. P. pp. 46.P. Londres. núm. Beliefs in Government. Democracy and Corruption in Europe. H. e Y. Maravall y A.D. cit. 1.J. Karps (1977). “Thinking about Hybrid Regimes”. y K. New Haven.C.A. L. 21-35. núm..E. (1999). O’Donnell. N.C.. S. Nie (1978). Diamond y Plattner. Party Politics. núm. in Schedler. al. Kitchelt. núm. (2000). Beliefs in Government and Political Corruption”. Democracy Between Consolidation and Crisis. Norris (2000). P. Cambridge University Press. Washington. en J. 5. Capitalist Development and Democracy. H.B. Culture. (2002). Polity Press. Przeworski (eds. A. Diamond y M. The Self-Restraining State.). Democratic Governance. J. y A. (2000). Pinter.. Aldine de Gruyter. Princeton University Press.D. pp. Disaffected democracies.. vol. Newton (eds. Legislative Studies Quarterly. Central European Political Science Review. Routledge. M. et. Della Porta. 31-47. Londres. (1997). R. Huber.P. (2002). Resources and Mechanisms of Political Corruption. cit. Putnam. L. Lynne Rienner. March J. G. P. “Surviving Accountability”. D. Oxford University Press. Oxford. Baltimore. European University Institute. (1995).Dossier Della Porta. A. Disaffected Democracies. Schmitter. Stokkolm. Actors. 2. Party Democracy”. núm. Putnam (eds. Competition.. 5-28.. y P.). Democrazie e Democratizzazioni. Powell (1994). Participation and Political Equality: A Seven-nation Comparison. en Pharr y Putnam. Katz. Il Mulino. J.A. Stephens (1992). Journal of Democracy. (2003).D. núm. (1999). Polity Press. P. Y. (1997). 2. pp. Surel (eds. Karps y K. R. Lijphart. Croissant (2000). pp. “Measuring Liberal Democratic Performance: an Empirical and Conceptual Critique”. 1. “Delegative Democracy”. King. ENERO-FEBRERO/2005 53 . S.). “Populist Democracy vs. W. G. (1999).). The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies. vol. “Congruence Between Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal Democracy”. Plattner (eds. Rueschemeyer. A. 202-229. “Confidence in Public Institutions: Fate. Rights and the Quality of Democracy in Italy. “Changing Modes of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”. Political Power and Democratic Control in Britain. in Schedler. 233-254. Nueva York.

39 .54 METAPOLÍTICA/NÚM.

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