Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. su diseño. 3. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. 2. 39 En resumen. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. 60-62). Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. Partiendo de estas premisas. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. contenidos o resultados. por lo que. los materiales. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. y por las nociones más frecuentes de calidad. Pero si. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. Tercero. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. empezando por la definición mencionada arriba. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. incluso los creados para este propósito. Segundo. pp. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . Primero. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. y algunos sugieren que incluso Italia. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. por el contrario. 1994. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. no se sostiene en la realidad. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. Otros órganos del gobierno.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. Como ya se mencionó. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. consecuentemente. aquí el énfasis está en el procesamiento. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. se aproximan a este modelo. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. por la demanda del mismo en más de una ocasión. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia.

la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. A pesar de la relevancia de los contenidos. la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. al. No obstante. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. Asimismo. la satisfacción con la democracia y la corrupción. Más aún. La segunda asunción es que los ciudadanos. Por ahora. social y económica. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. Por el contrario.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. a pesar de como suelen ser entendidas. et. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. son de hecho capaces de hacerlo. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. ya sea solos o como parte de un grupo. Por el contrario. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. Libertad e igualdad. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. deben establecerse y considerarse desde el principio. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. sólo adelanto algunas consideraciones. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental.Dossier vigentes. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. Posteriormente. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. ENERO-FEBRERO/2005 39 . desarrollaré estas cinco dimensiones. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. la participación electoral. Es un error no mencionar estos supuestos.. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Con lo anterior en mente.

La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. incluyendo a las autoridades. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. En otras palabras. Una amplia literatura. Como tal. Esto es. sugerida por Maravall (2002). las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. o sea. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. Por otra parte. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. esto es. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. el análisis necesita indicadores. que no resumiré aquí. ya existe sobre estas dos dimensiones. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. La definición mínima de gobierno de la ley. tradiciones o fines comunes. junto con otras cualidades básicas. 39 . y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. sino también en varios modelos de buena democracia. sino generales. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones.para una buena democracia. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. estables. el contenido. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. 1998). se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. y supone al menos la capacidad. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. aun si es limitada. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. Para simplificar. (ii) que no son retroactivas…. la libertad. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. En este sentido. estables y precisas no retroactivas. Como se vera en la siguiente sección. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. De esta manera. claras y jerárquicamente ordenadas…. la legum servi sumus ciceroniana. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. universales. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento.

incluso en tes. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. cano. sin oportunidad de una subvertir la calidad. que respete los tamente las dimensiones democráticas. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. la supremacía del Estado legal. común en varios países 5 Por ejemplo. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. los propios jueces. Aquellas que deben permanecer en tereses. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. en primer lugar y sobre todo. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. tables. habilidad mente eficiente. aunque sólo de paso. Las principales catiempo. De igual manera.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. vel local. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. en ciertos administrativas. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. Finalmente. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. racterísticas. o sea. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. en una palabra. independencia de los tribunales de casos. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. Sin embargo. En un nivel diferente. pp. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001).5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. evitar. con el car a un número considerable de casos. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. Por lo tanto. instituciones públicas. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. En otros casos. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. y no del todo diferente. son: el poránea. Esta actitud. es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. Aquí se observa una tentael sistema legal. engañar o. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. El nivel de apoyo de los medios. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. 312-313). civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. ENERO-FEBRERO/2005 41 . está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. una rápida resolución de inDe esta manera. pero las élites políticas y por la ley. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. 1999. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado.

Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. parece particularmente oportuno en este contexto. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. 39 . supranacional. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. En resumen. es indispensable para atribuir responsabilidad. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. la élite. trovato l’inganno”. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. y son por lo tanto políticamente desiguales. El primer elemento. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. ¿Cuáles son.alrededor del mundo. para los ciudadanos europeos. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. se extiende de las clases populares a las empresariales. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. si existen. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. Empero. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. Consecuentemente. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. supranacional. En la práctica. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. los actores son en gran medida políticamente iguales. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. local y. Asimismo. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. El tercero. En contraste con la rendición de cuentas vertical. nacional y. La rendición de cuentas. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. El dicho italiano “fatta la legge. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. el parlamento. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . etcétera). castigo/recompensa. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. Schedler (1999. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. la justificación y el castigo/recompensa. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. especialmente. p.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. entonces.

Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. En cambio. de los partidos u otros componentes de la oposición política. 1999. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. permite a otras entidades públicas. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. Al mismo tiempo. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. una oposición política responsable y vigilante. el ejercicio de pesos y contrapesos. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. o entre líneas de partido o coaliciones. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. En esta línea. 1999). la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. por ejemplo. en ocasiones en terrenos inconsistentes. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. La misma acción. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. y por las cortes constitucionales. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. la justificación y la evaluación. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. que debemos mencionar aquí.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . los partidos. con frecuencia ideológica e instrumental. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. tales como los sindicatos. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. Si ésta existe. Para la rendición de cuentas vertical. Schmitter. las agencias auditoras. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. como se mencionó anteriormente.

Además.7 A . debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. ya sea del gobierno o de la oposición. Segundo. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. En primer lugar. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. tales como partidos y asociaciones. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. es también esencial que los ciudadanos interesados. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. apoyados por financiamiento público. o por los votos en el Parlamento Europeo. En el nivel parlamentario. Por tanto. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. es decir. Sin embargo. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. Sin embargo. forman de hecho “cárteles”. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. Además. Al mismo tiempo. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. en la práctica. Aquí. para reforzarse mutuamente. Finalmente. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado.de oposición o de mayoría. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. Como ya lo argumentó Maravall (1997). unas cuantas deben mencionarse explícitamente. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. Tercero.

en el mejor de los casos. 1998). hablaran de la “crisis de la democracia”. Sin embargo. Huber y Powell (1994). haciendo referencia específica al parlamento. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. De hecho. En su análisis. más recientemente. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase. p. King (1990). Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. es decir. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. p. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. Verba y Nie (1978) y. para más datos sobre el sur de Europa. Aquí. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. y la extensión de bienes simbólicos que crean. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. la idea de que incluso los ciudadanos educados. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. En contextos caracterizado por alta legitimidad. En su análisis sobre la corrupción. la inadecuada reciprocidad. por ejemplo. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. Sin embargo. junto con Dalton (2000. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). indirectamente.Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. la ausencia de sus garantías—. y ellos. 286-288). Más aún. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. 10 Para investigación en corrupción. 1998. Eulau y Karps (1977). véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). 1999. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. En conjunto. De hecho. más que la realidad. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). 150). cap. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. está difundido en cada nivel social. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. Lijphart. Es decir. pp. ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. pero en una perspectiva ligeramente diferente. ENERO-FEBRERO/2005 45 . 7. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. la escasa aplicación de la ley y. el sistema legal. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. por ejemplo. más relacionado con la perspectiva de la autora. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad.

independiente. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. cación de la consolidación democrática. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. el factor económico. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. la cual. Asimismo. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. Como se discutió arriba. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. a señalar abiertamente otras cuestiones. Por ejemplo. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. la impleses más ricos. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. en términos de procedimiento y resultado. Además. za cada vez más por el descontento. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. sino que en el mejor de los casos cada general.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. un gobierno agobiabierno de la ley. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. la percepción de las necesidades. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. 39 . El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. para y sociedades más ricas y desarrolladas. Es decir. Además. o la respuesta del gobierno a sus electores. des. la insatisfacción. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. Las decisiones del gobierno. En primer lugar. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. Miende la complejidad de los problemas y. esto es.

Esto. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. asumiendo que esta úlgar de residencia. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. por ejemplo. elaboración de Giddens (1984). Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. cia. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. es decir. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. En la la calidad democrática. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. cluyen la libertad personal. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. pero otros elementos. una reflexión sobre las de derechos tico. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. Para la mayoría. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. esto es. 1971). restringidos por su condición en el interior les democráticos. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. estos derechos ción de derechos civiles. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. Asimismo. el derecho a la información y una prensa libre. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. esta misma sociedad cirrespondencia. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). el derecho al voto. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. Sin embargo. por su parte. de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática.Dossier no). la libertad de elegir el luparticipativa. derecho a elegir el gobierno. puede minada. nuevos fenómenos. la libertad de movimiento. la libertad y el secreto de coeconómicos. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. Dahl (véase. derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad.

solidaridad. Huber y Stephens. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. A pesar de esto. De igual manera. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. 1992). al mismo tiempo. En este sentido. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). El Tratado sobre la Constitución Europea. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. la religión. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). está en el nivel de su implementación. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. Por tanto. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. la lengua. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. concretamente. y. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. alcanzar el otro ideal democrático. La implementación de la igualdad. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. 2002. el derecho al estudio y la educación. cap. El problema. 5). si es posible. por lo tanto. el derecho a la dignidad humana. Sin embargo. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. el derecho a huelga. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. En una democracia. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. de igual manera. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. el problema no es entender o definir esos valores. Por consiguiente. en una cultura con un componente católico dominante. cuando menos. está más cerca de los objetivos utópicos. Por lo tanto. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. igualdad. a la protección del ambiente. económica y social de un país”. por el contrario. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. la raza. Sin embargo. el derecho a la asistencia y la seguridad social. En primer lugar. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. las opiniones y las condiciones sociales y personales. libertad.12 En especial. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. y el derecho a vivienda. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. pp. el derecho al trabajo. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. 2002. 39 . ha absorbido el contenido de la Carta. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. así como el derecho a entornos saludables. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. los mínimos derechos sociales. pero no únicamente.

los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. para la calidad de la democracia. Por lo tanto. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. las estructuras intermediarias. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. 1998). En términos de consolidación democrática. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión.14 En este sentido. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. en la Carta de Niza. Empero. pero. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. ENERO-FEBRERO/2005 49 . véase Morlino (1998). que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. por ejemplo. pero con un fuerte gobierno de la ley. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. Como se demostrará en la siguiente sección. incluso. Por ejemplo. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. en el mejor de los casos. Por lo tanto. así como por elecciones individuales. En segundo lugar. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. En efecto. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. En este sentido. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. debido a que el aspecto de la eficiencia o. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. En términos de reciprocidad. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia.

en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. En la democracia efectiva. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. Mair. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. Cuadro 1. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. Ellas se presentan en el Cuadro 1. Dentro de esta perspectiva. . Aquí.cas procedimentales. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. así como mejor analizado empíricamente. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. De hecho. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. en la democracia con reciprocidad. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. cómo los regímenes funcionan. la independencia de la corte de justicia es limitada. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. es decir. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. De hecho. con base en los resultados. La segunda es una visión desde abajo. por ejemplo. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. Además. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. los ciudadanos son capaces de evaluar. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. con corrupción extendida. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. Por lo tanto. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. En algunos análisis (véase. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera.

va en el mismo sentido. Una democracia sin calidad. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas.15 De igual manera. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. La nueva legislación. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. 2002). por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. el voto. un único medio puede monopolizar la información. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. En una hipótesis así. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. Una democracia de este tipo. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. ENERO-FEBRERO/2005 51 . Por consiguiente. estructuras débiles o muy intermediarias. el descontento. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania.Dossier Rocio Faugier 2002). al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. en reacción a estos retos. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. El resultado es que los gobiernos.

Si existen nociones alternativas de calidad. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). la libertad e igualdad. Yale University Press. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. se abre un nuevo grupo de preguntas. 4. New Haven. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. Sin embargo. R. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. Dahl. P. Perez-Linan (2001). 52 METAPOLÍTICA/NÚM. la capacidad del Estado. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. (1971). puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. la rendición de cuentas. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. al final. 7. Finalmente. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. “para” y “por”. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. E 1. En una perspectiva empírica. PROBLEMAS IRRESUELTOS. Notre Dame University. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. 5. la reciprocidad. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. Giappichelli. En estas democracias. Caretti. pero no por eso de menor importancia. Alternativamente. G.A. Poliarchy. en Pharr y Putnam. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. vertical u horizontal. (2002). por ejemplo. De igual manera. Es decir. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. March y Olsen. 39 . Turín. 3. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. Notre Dame paper. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. y A. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. Kellogg Institute. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. Participation and Opposition. Dada la complejidad de dichas dimensiones. Dalton. 8. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. A manera de conclusiones tentativas. cit. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. Sin embargo. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “.J.A. en lugar de disminuir.concepciones sobre el mercado y la competitividad. (2000). ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. R. Disaffected Democracies.

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