Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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consecuentemente. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. 60-62). su diseño. Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. pp. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. no se sostiene en la realidad. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. aquí el énfasis está en el procesamiento. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. Partiendo de estas premisas. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. y algunos sugieren que incluso Italia. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. y por las nociones más frecuentes de calidad. empezando por la definición mencionada arriba. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. Pero si. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. 1994. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. por el contrario. Primero. Segundo. por lo que. los materiales. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. Otros órganos del gobierno. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. 3. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). Tercero. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. 39 En resumen. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. incluso los creados para este propósito. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. contenidos o resultados. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. 2. Como ya se mencionó. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. se aproximan a este modelo. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. por la demanda del mismo en más de una ocasión.

Libertad e igualdad. Por el contrario. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. Más aún. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. sólo adelanto algunas consideraciones. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. A pesar de la relevancia de los contenidos. et. deben establecerse y considerarse desde el principio. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles.. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Con lo anterior en mente. La segunda asunción es que los ciudadanos. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. ya sea solos o como parte de un grupo. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. Asimismo. Posteriormente. la participación electoral. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. Es un error no mencionar estos supuestos. a pesar de como suelen ser entendidas. son de hecho capaces de hacerlo. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. desarrollaré estas cinco dimensiones. la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. social y económica. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. Por ahora. Por el contrario. al. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. la satisfacción con la democracia y la corrupción. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí.Dossier vigentes. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. No obstante. ENERO-FEBRERO/2005 39 .

estables. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. y supone al menos la capacidad.para una buena democracia. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. En este sentido. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. incluyendo a las autoridades. Esto es. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. el análisis necesita indicadores. la libertad. la legum servi sumus ciceroniana. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. el contenido. 39 . Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. sugerida por Maravall (2002). 1998). que no resumiré aquí. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. Por otra parte. esto es. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. ya existe sobre estas dos dimensiones. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. Una amplia literatura. sino generales. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. La definición mínima de gobierno de la ley. En otras palabras. Para simplificar. estables y precisas no retroactivas. o sea. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. Como se vera en la siguiente sección. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. junto con otras cualidades básicas. universales. tradiciones o fines comunes. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. (ii) que no son retroactivas…. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. De esta manera. Como tal. aun si es limitada. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. sino también en varios modelos de buena democracia. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. claras y jerárquicamente ordenadas…. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley.

es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. los propios jueces. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. Finalmente. con el car a un número considerable de casos. tables. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. y no del todo diferente. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. vel local. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. sin oportunidad de una subvertir la calidad. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. pp. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. En otros casos. en ciertos administrativas. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. El nivel de apoyo de los medios. Esta actitud. Por lo tanto. que respete los tamente las dimensiones democráticas. Aquí se observa una tentael sistema legal. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. instituciones públicas. aunque sólo de paso. evitar. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. una rápida resolución de inDe esta manera. habilidad mente eficiente. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. De igual manera. independencia de los tribunales de casos. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. Sin embargo. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. 312-313). o sea. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. cano. engañar o. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. Las principales catiempo. En un nivel diferente. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. Aquellas que deben permanecer en tereses. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). 1999. en primer lugar y sobre todo. está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. en una palabra. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. la supremacía del Estado legal. ENERO-FEBRERO/2005 41 . pero las élites políticas y por la ley. incluso en tes. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. racterísticas. común en varios países 5 Por ejemplo. son: el poránea.

Schedler (1999. parece particularmente oportuno en este contexto.alrededor del mundo. se extiende de las clases populares a las empresariales. p. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. El primer elemento. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. En resumen. local y. la élite. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. ¿Cuáles son. En contraste con la rendición de cuentas vertical. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. castigo/recompensa. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. En la práctica. nacional y. trovato l’inganno”. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. El dicho italiano “fatta la legge. es indispensable para atribuir responsabilidad. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. 39 . es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. la justificación y el castigo/recompensa. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. Consecuentemente. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. La rendición de cuentas. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. especialmente. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. supranacional. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. y son por lo tanto políticamente desiguales. El tercero. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. Empero. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. entonces. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. el parlamento. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. Asimismo. para los ciudadanos europeos. si existen. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. supranacional. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. los actores son en gran medida políticamente iguales. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. etcétera). Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional.

Schmitter. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. 1999. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. los partidos. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. por ejemplo. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. Al mismo tiempo. Para la rendición de cuentas vertical. una oposición política responsable y vigilante. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. o entre líneas de partido o coaliciones. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. de los partidos u otros componentes de la oposición política. En cambio. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. La misma acción. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. en ocasiones en terrenos inconsistentes. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. que debemos mencionar aquí. En esta línea. tales como los sindicatos. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. el ejercicio de pesos y contrapesos. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. y por las cortes constitucionales. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. con frecuencia ideológica e instrumental. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. permite a otras entidades públicas. las agencias auditoras. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. como se mencionó anteriormente. Si ésta existe. 1999). es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. la justificación y la evaluación.

Al mismo tiempo. o por los votos en el Parlamento Europeo. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. es decir. forman de hecho “cárteles”. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. apoyados por financiamiento público. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Además. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. Tercero. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. en la práctica. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. Finalmente. Como ya lo argumentó Maravall (1997). 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. para reforzarse mutuamente. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. tales como partidos y asociaciones. Además. ya sea del gobierno o de la oposición. En el nivel parlamentario. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. es también esencial que los ciudadanos interesados. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. En primer lugar. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. Aquí. Sin embargo. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal.7 A . Sin embargo.de oposición o de mayoría. Por tanto. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. Segundo.

haciendo referencia específica al parlamento. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. De hecho. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. Huber y Powell (1994). El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. el sistema legal. pero en una perspectiva ligeramente diferente. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. junto con Dalton (2000. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. Verba y Nie (1978) y.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. Más aún. p.Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. 286-288). 1998. ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. pp. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. cap. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. En su análisis. más que la realidad. más recientemente. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. la idea de que incluso los ciudadanos educados. la inadecuada reciprocidad. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. por ejemplo. 1998). su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. 7. el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. la ausencia de sus garantías—. Eulau y Karps (1977). Aquí. indirectamente. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. p. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. es decir. 150). 10 Para investigación en corrupción. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. En conjunto. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. la escasa aplicación de la ley y. más relacionado con la perspectiva de la autora. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. En su análisis sobre la corrupción. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. Es decir. Sin embargo. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. para más datos sobre el sur de Europa. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). King (1990). 1999. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. y la extensión de bienes simbólicos que crean. está difundido en cada nivel social. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. por ejemplo. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. De hecho. Sin embargo. hablaran de la “crisis de la democracia”. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. en el mejor de los casos. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. y ellos. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. ENERO-FEBRERO/2005 45 . Lijphart. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. En contextos caracterizado por alta legitimidad.

a señalar abiertamente otras cuestiones. la cual. la impleses más ricos. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. sino que en el mejor de los casos cada general. Es decir. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. esto es. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. el factor económico. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. en términos de procedimiento y resultado. la insatisfacción. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). En primer lugar. la percepción de las necesidades. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. 39 . En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. independiente. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. Además. cación de la consolidación democrática. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. des. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. Asimismo. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. para y sociedades más ricas y desarrolladas. Además. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. Miende la complejidad de los problemas y. o la respuesta del gobierno a sus electores. za cada vez más por el descontento. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. Las decisiones del gobierno. Como se discutió arriba. un gobierno agobiabierno de la ley. Por ejemplo. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales.

desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. esta misma sociedad cirrespondencia. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. derecho a elegir el gobierno. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. cia. asumiendo que esta úlgar de residencia. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. Asimismo. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. nuevos fenómenos. elaboración de Giddens (1984).Dossier no). Sin embargo. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. es decir. el derecho al voto. sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. puede minada. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. esto es. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. cluyen la libertad personal. estos derechos ción de derechos civiles. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. pero otros elementos. el derecho a la información y una prensa libre. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. restringidos por su condición en el interior les democráticos. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. una reflexión sobre las de derechos tico. 1971). la libertad de movimiento. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. Dahl (véase. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. la libertad y el secreto de coeconómicos. En la la calidad democrática. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. por su parte. por ejemplo. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. Esto. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . la libertad de elegir el luparticipativa. Para la mayoría.

reconocieran plenamente el gobierno de la ley. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). solidaridad. 5). así como el derecho a entornos saludables. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. En una democracia. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. En primer lugar. la lengua. de igual manera. pero no únicamente. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. La implementación de la igualdad. la religión. las opiniones y las condiciones sociales y personales. económica y social de un país”. el problema no es entender o definir esos valores. Sin embargo. Por lo tanto. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. De igual manera. 2002. 39 . Por tanto. 1992). que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. a la protección del ambiente. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. el derecho al trabajo. 2002. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. por lo tanto. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. Sin embargo. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. el derecho al estudio y la educación. y. En este sentido. el derecho a la dignidad humana. el derecho a la asistencia y la seguridad social. Huber y Stephens. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. cuando menos. está más cerca de los objetivos utópicos. libertad. Por consiguiente. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. El problema. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. igualdad. 48 METAPOLÍTICA/NÚM.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica.12 En especial. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. al mismo tiempo. y el derecho a vivienda. en una cultura con un componente católico dominante. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. por el contrario. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. alcanzar el otro ideal democrático.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. concretamente. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. está en el nivel de su implementación. la raza. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). los mínimos derechos sociales. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. ha absorbido el contenido de la Carta. pp. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. el derecho a huelga. cap.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. El Tratado sobre la Constitución Europea. si es posible. A pesar de esto.

las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. en el mejor de los casos. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. para la calidad de la democracia. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. Como se demostrará en la siguiente sección. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. En términos de consolidación democrática. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil.14 En este sentido. En términos de reciprocidad. en la Carta de Niza. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. En efecto. En este sentido. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. las estructuras intermediarias. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. ENERO-FEBRERO/2005 49 . Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. así como por elecciones individuales. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. incluso. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. Por ejemplo. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. por ejemplo. véase Morlino (1998). la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. 1998). debido a que el aspecto de la eficiencia o. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. pero. Por lo tanto. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. En segundo lugar. Empero. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. Por lo tanto. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. pero con un fuerte gobierno de la ley. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores.

y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. La segunda es una visión desde abajo. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. Cuadro 1. cómo los regímenes funcionan. con base en los resultados. De hecho. . la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. En algunos análisis (véase. es decir. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. Además. En la democracia efectiva. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. Aquí. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. en la democracia con reciprocidad. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. Mair. con corrupción extendida. los ciudadanos son capaces de evaluar. De hecho. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. Por lo tanto. por ejemplo. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. Ellas se presentan en el Cuadro 1.cas procedimentales. la independencia de la corte de justicia es limitada. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. Dentro de esta perspectiva. así como mejor analizado empíricamente.

ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. en reacción a estos retos. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. un único medio puede monopolizar la información.Dossier Rocio Faugier 2002). con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. el descontento. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. La nueva legislación. va en el mismo sentido. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. estructuras débiles o muy intermediarias. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. Por consiguiente. Una democracia sin calidad. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania. El resultado es que los gobiernos. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. 2002). está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular.15 De igual manera. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. Una democracia de este tipo. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. ENERO-FEBRERO/2005 51 . En una hipótesis así. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. el voto.

se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. 7. New Haven.A. 52 METAPOLÍTICA/NÚM.A. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. cit. Turín. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. la reciprocidad. Notre Dame paper. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. Sin embargo. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. De igual manera. Perez-Linan (2001). Disaffected Democracies. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. E 1. (2002). vertical u horizontal. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. En una perspectiva empírica. la libertad e igualdad. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen.concepciones sobre el mercado y la competitividad. en lugar de disminuir. Yale University Press. al final. Sin embargo. (1971). PROBLEMAS IRRESUELTOS. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica.J. R. por ejemplo. 5. R. Finalmente. y A. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. 39 . pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. Caretti. Notre Dame University. Kellogg Institute. 8. Si existen nociones alternativas de calidad. puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. 3. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. Poliarchy. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. Dada la complejidad de dichas dimensiones. Participation and Opposition. en Pharr y Putnam. March y Olsen. Giappichelli. (2000). Es decir. se abre un nuevo grupo de preguntas. Alternativamente. G. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. la capacidad del Estado. Dalton. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. pero no por eso de menor importancia. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. Dahl. “para” y “por”. En estas democracias. 4. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. la rendición de cuentas. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. P. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. A manera de conclusiones tentativas. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O.

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39 .54 METAPOLÍTICA/NÚM.

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