FRIDE Accién de! Consejo de Seguridad en Haiti: fortalecimiento de la democracia ¥ contencién del flujo de refugiados. Luis Peral Profesor de Derecho Internacional Publioo de la Universidad Carlos It Dies afios después de que se llevase a cabo la primera intervencién armada autorizada por el Consejo de Seguridad de a ONU en Haiti, la necesided de Intervenir ha vuelto a repetirse. Si bien ahora no se trata de réstablecer, sino de fortalecer la democracia en el pais ceribe‘io, fos problemas de fondo y la respuesta Juridica del Consejo en 2004 son semejantes a los de 1994. Con una claridad poco comin, las resoluciones relevantes vuelven a referirse al flujo de refugiados haitianos como elemento central de una “amenaza a la paz y la seguridad fernacionales” (articulo 39 de la Carta de la ONU) cuya gravedad exige una intervencién armada, El andlisis de esa respuesta armada autorizada por el Consejo, y de su relacién con cl impacto que los flujos de refugiados tienen en la establlidad regional, permite Comprender algunas de las claves dei sistema de seguridad colectiva en el momento presente. Ademds, el interés especifico de Estados Unidos en contener ol éxodo de haitianos y su liderazgo de la fuerza multinaclonal desplegada dotan a esta intervencién de extraordinaria relevancia, Haiti contribuira a despejer la incertidumbre acerca de fa capacidad del Consejo para recuperar el protagonismo £0 1 émbito del mantenimiento de la paz después de la intervencién ilegal de Estados Unidos y sus aliados en Irak. Ademds, y desde otro punto de vista, conviene preguntarse si el Consejo ha rocurado esta vez poner remedio a las causas que cada cierto tiempo dan lugar al colapso de Haiti, © simplemente se trataba de ofrecer una nueva respuesta Provisional. La sustituci6n, prevista para e! proximo i de junio, de la fuerza Multinacional por una operacién de mantenimiento de la paz de muy. amplio mendato, establecida mediante la Resolucién 1542 del Consejo, de 30 de abril, Permite mantener, o tal vez renovar, las esperanza: La Resolucién 940 (1994) y la intervencién armada de 1994 para restablecer la democracia en Haiti En 1991 se produjo el derrocamiento de Jean Bertrand Aristide, presidente Gemmocraticamente elegido de Haiti, y e establacimiento de una Junta’ militar, Dos aos después, las presiones intermacionales lograron que los divigentes. miltares, responsables de una sistematica represién del puebio haitiano, firmasen en Nueva York los Acuerdos de la Isla de Gobernadores (Governors Island), mediante los que se de Aristide y a restablecerle en su cargo. Pero Gobierno ilegal no sélo permanedé en el poder en contra de lo acordade, sino gue fedoblo la Implacable persecucién de quienes consideraba sospechosos de’ apoyar a Presidente legitimo en el exlio. La poblacién persequida se vio forzada a hulr cel pals por cualquiera de los medios a su alcance, y se lanzi al mar arriesgando su vida para {rater de alcanzar les costas de alguno de los paises de la regién, incluides especialmente las costas de Estados Unidos. Mediante su Resolucién 940 (1994), el Consejo de Seguridad autorizs una intervencién multilateral en Haiti, con la finalidad deciarada de restablecer Ia democracia que en aquel momento encarnaba el Presidente Aristide. El incumplimiento de los Acuerdos de la Isla de Gobernadores por los militares suele considerarse el fundamento juridico de aquella decisién, si bien no cabe citar ningun watfoots Si donee cot det nj reas FRIDE tro caso en que el Consejo haya autorizado el recurso a la fuerza armada para aplicar un acuerdo de paz. El andlisis de las decisiones de 1994 y del contexto en que Se adoptaran podria arrojar \uz sobre esta cuestidn. Pero, sobre todo, ese andlisis Tetrospectivo permitiré comprender cuél es la verdadera ratio de la intervencion que desde e! 29 de febrero de 2004 est llevandose a cabo en Heit En primer lugar, debe tenerse en cuenta que Haiti no ha sido, no es hoy, un asunto mas sobre Ia mesa del Consejo de Seguridad. La intervencién autorizada én 1994 por €! Consejo no se ajusté por ello a las pautas generales de as intervenciones armadias de la época, al menos en cuanto a la finalided perseguida. Clertamente, las Intervenciones de la década de 1990 tenian por finalidad proteger mediante ef uso limitado de la fuerza armada 2 quienes asumian la tarea de distribuir asistenca humanitaria a la poblacién afectada. Respecto de Haiti, y mediante la Resolucién 940 (1994), el Consejo autoriz6, sin embargo, ia constitucién de una fuerza multinaconal Que, mediante el recurso a “todos los medios necesarios", debfa lograr la salida de los irigentes militares y al retorno del Presidente legitimo, y que debia crear ademas un dima seguro y estable en el pais, todo ello en aplicacién de los Acuerdos de la Tela de Gobemnadores* EI Consejo habia autorizado, por tanto, el recurso a la fuerza armada para restaurar lun régimen democrético y revertir las consecuencias de un golpe de Estado, En el marco de las decisiones del Consejo, la expresidn "todos los madios necesarios” debe entenderse que legitima el recurso al uso de la fuerza armada, «I bien solo en la ‘medida en que la fuerza armada sea necesaria para lograr la ejecucién del mandato Contenido en la dedsién de que se trate. En este caso, los efectivos de la fuerza Tultinaconal cuyo despliegue habla sido autorizado podian imooner mediante ia fuerza el cumplimiento de unos acuerdos celebrados entre el Presidente en el exilo, Aristide, y el Gobierno militar de facto que le habia depuesto. El Consejo ni siquiera aba contemplado Ia posibilidad de decretar medidas no militares de presién, pera logrer que las partes cumpliesen por si los acuerdos que habian firmado, sino que directamente se mostraba dispuesto a autorizar la ejecucién vicaria y forzosa de esos acuerdos, La Resolucién 940 es, a tales efectos, un ejercicio de equilbrio juridico. Esa autorizacién para aplicar coercitivamente fos acuerdos de paz se reallz6 a partir de la determinacién de que su incumplimiento, y en particular los obstéculos interpuestos a {a actuacién de la Mistén de la ONU en Haiti (UNMIH), representaba una amenaza a la paz y la seguridad en ta regién®, No cabe neger que el Consejo habia logrado, sequin un razonamiento abstracto y circular, mantener una perfecta correspondencia entre la identificacién de la amenaza a la paz y la determinacién de las acciones que procedia acoptar para hacer frente @ esa amenaza. Recuérdese que, tal y como se desprende Gel articulo 39 de la Carta, el Consejo no puede adoptar decisiones que decreten o Butoricen el uso de la fuerza armada del articulo 42 sin identificar previa o simulténeamente una amenaze a la paz y seguridad internacionales en relacian con lo situacién concreta. Y resulta conveniente, por no decir exigible, que exista una Felacién ciara entre la amenaza identiicada por ef Consejo y las acciones que consecuentemente autoriza 0 decreta. | fazonamiento circular establecido por la Resolucién 940 entre amenaza a la paz y medidas de respuesta permitia diversas interpretaciénes. No es extratio que algunos estudiosos de Derecho Intemacional considerasen que esa Resolucién confirmabe la Progresiva formacién de un principio democrético en el Derecho Internacional, un Principio que obligaria a los Estados a respetar las exigencias minimas de la * Pésrafo 4 de la Parte Dispositva * Pérrafo 10 del Predmbuio en relacicn con el pérrafo 9 de! Prodmbuto, 2‘Sinema deo sanee yt eto de reason FRIDE democracia y el Estado de derecho. Al fin y al cabo, el Consejo habia determinado, en su calidad de intérprete del Derecho Internacional, que era necesario restablecer Ia Gemocracia en Haiti para restablecer la paz y la seguridad internacionales en la regién carlbefia. No parecian ser decisivos en este caso los argumentos propios ‘del humenitarismo. A diferencia de otras situacones que habien dado lugar a Intervenciones autorizadas por el Consejo, el informe del Secretario General previo a la adopcién de la Resolucién 940 (Doc. NU $/1994/871, de 1994) no reflejaba un cuadro de grave © inminente peligro a la subsistencia colectiva de la pablacién afectada, Ahora bien, en el Preémbulo de la Resolucién 949, ef Consejo habia mostrado su Preocupacién no s6lo por el deterioro de la "situacén humanitatia” o por la expulsion el Personal de la Misién civil internacional en Haiti (MICIVIH), sino también por la “ragica suerte de fos refugiados'. Mas alin: una de ias resoluciones previas del Consejo permitia deducir claramente que e! éxodo masivo de haitianos hacia ios Estados vecinos constitula su principal preocupacién, pero no tanto por la tragedia subyacente at éxedo cuanto por su efecto desestabilizador en la regién. En erecto, mediante su Resolucién 841 (1993), adoptada con ocasién de la ampliacién de un embargo decretado por la Organizacién de Estados Americanos, el Consejo se habia declarado “preacupado por el hecho de que la persistencia de la situadién contribuyfese] a prolongar un clima de temor a la persecucién y de desorganizacién econdmica, '0 que {habria podido} aumentar e! ndmero de haitianos que busca[ban] refugio en los Estados Miembros vecinos, y convencido de que esta situacién debfia) ser revertida para que no t{uviera] efectos nocivos en la region”. Algunos autores utilizaron este considerando del Consejo para refutar eficazmente las opiniones mas ingenuas sobre la progresiva formacién de una noma internacional de. Fespeto a los principios de la democracia y e! Estado de derecho. En palabras de Olivier Corten, "[clette formule alambiquée ne masque que trés mal les veritables motivations des promoteurs de la résolution, Latteinte & la démocratie ne constitue lune menace que si elie entraine un flux de réfugiés, et son rétablissement ne doit Servir qu'a ‘inverser’ les flux de ces personnes dont le drame est assimilé & un ‘effect ocive’. Le cynisme de ce passage en dit long sur le caractére démocratique du nouvel ordre mondial", El problema de los refugiados haitianos como genuina amenaza a la paz y la seguridad en la regién E! embargo comercial no es, clertamente, una medida que guarde relacién o proporcién con la prevencién de un éxedo forzoso que esta teniendo lugar, pero el sistema de seguridad colectiva nunca se ha caracterizado por resolver de modo Inmediato los problemas de los refugiados mediante la aplicacién de las normas del Derecho Intemacional de los Refugiados. La Resolucién 841 del Consejo no contemplaba, desde luego, la solucién temporal y precaria del non refoulement; es Gecir, la admisién de las personas que huyen de la persecucién en Estados vecinos al j,Patrao 11 dol Preémtuo: en et pérrato 14 se determina la existence do una amenaza a la paz y ‘a segurided en la region sobre la base de crcunstancias “inicas y excepeionales” 4 cs fésolution 940 du Conseil de sécurité autorisant une intervention rnltare en Hatt: Lemergence dun principe de légitimité démocretique en drat intemational?, en European Joumal Of Intemational Law, vol. Vi n*4, 1998, p. 132 y 133. El autor mantenia on el mismo lugar una pinion que puede considerarse complementaria: “le probleme des déplacement de populations, Parfois présenté comme essentel pour 'étabissement d'une menace, nest on réalte pas un cre ‘suionome... L'ekément essentie! est done bien Ie crise humanitaie" (iti, p. 122), ytd