Observatorio Ciudadano de la Educacion

Federalismo educativo

Federalismo educativo
Vivir el federalismo, adems de ser un compromiso de campaa reiterado por el presidente Fox es, sin duda, a n uno de los elementos clave en la denicin del nuevo escenario pol o tico de la educacin. Cierto es que en o los sexenios anteriores se avanzaron etapas en un proceso de descentralizacin cuyo objetivo declarado era o devolver a las entidades federativas el control sobre la administracin de los recursos educativos. Adems, o a la frmula federalista permitir rearticular las relaciones laborales entre la SEP y el SNTE en un tablero de o a negociaciones ampliado por la participacin de las autoridades locales. o En otras oportunidades nos hemos referido a este proceso calicndolo como limitado e inconcluso. Nos a parece, sin embargo, que es pertinente volver al tema de la federalizacin, esta vez en la tnica de puntualizar o o los desaf concretos que Observatorio identica como tareas para la administracin entrante. En este orden os o de ideas, nos preguntamos Cules son los avances y l a mites del proceso de descentralizacin? Cules los o a problemas por resolver? Cmo avanzar hacia una autntica federalizacin educativa? o e o

La federalizacin centralizadora o

En Mxico el establecimiento de un sistema pblico de educacin data de mediados del siglo XIX, cuando e u o las tendencias liberales de la poca de la Reforma se impusieron en la Constitucin de 1857, la cual asign e o o la responsabilidad de la educacin -que por entonces se limitaba fundamentalmente al nivel elemental- a los o estados libres y soberanos que formaban la federacin. En el contexto de la Revolucin, y probablemente con o o el propsito de debilitar a los poderes regionales de los gobernadores, como parte de su propia consolidacin o o como Jefe Mximo, Venustiano Carranza, impuls desde 1915 la municipalizacin de varios aspectos de la a o o actividad pblica, incluyendo la educacin, lo que luego se plasm en la Constitucin de 1917, con conseu o o o cuencias negativas inmediatas para las escuelas, cuya operacin regular no pod asegurar los municipios o an que, en una amplia mayor no contaban con recursos sucientes para ello. a, En este marco, la iniciativa de Vasconcelos de transferir la responsabilidad de la educacin al nivel federal o recibi el apoyo entusiasta del magisterio, lo que llev a la creacin de la Secretar de Educacin Pblica o o o a o u en 1921. Poco tiempo despus varios estados de la Repblica, incluyendo a los ms grandes y poblados, e u a rmaron convenios con el gobierno federal, segn los cuales cada entidad manten el control del sistema u a educativo preexistente y segu asegurando su sostenimiento, en tanto que la SEP asum la tarea de ampliar a a el sistema educativo en las reas previamente no atendidas, que sol incluir las regiones rurales, y luego a an cada vez ms las nuevas colonias perifricas de las ciudades. De esta forma surgieron los sistemas educativos a e duales (estatales-federales) de una veintena de las entidades federativas mexicanas. El proceso se interrumpi durante la agitada dcada de 1925 a 1935, y se reanud en la ultima parte del o e o sexenio presidencial de Lzaro Crdenas, pero con una concepcin centralista ms marcada, que hizo que a a o a las entidades que rmaron convenios con la federacin respecto a sus sistemas educativos en esa segunda o etapa lo hicieran en trminos diferentes, cediendo a la SEP tanto el control de los elementos preexistentes, e como la responsabilidad de las futuras ampliaciones de los servicios educativos. As surgieron los sistemas casi exclusivamente federales de las entidades federativas mexicanas restantes.

Por ms de tres dcadas, de 1940 a principios de los aos 70, el sistema educativo mexicano funcion as con a e n o : un enorme subsistema federal, en las 32 entidades de la Repblica, y una veintena de subsistemas estatales, u obligados tambin a seguir los planes y programas establecidos por la SEP, desde que las modicaciones a la e Constitucin hechas en el sexenio cardenista conrieron al Congreso de la Unin la facultad de decidir sobre o o la educacin, por encima de los estados de la federacin. o o

El periodo de 1973 a 1992

Desde la primera mitad de los aos 70, las dimensiones y complejidad del sistema educativo nacional hicieron n que se planteara la cuestin de su descentralizacin. Primero a travs de medidas prcticas, para que trmites o o e a a administrativos que previamente solo pod hacerse en la capital del pa en lo sucesivo pudieran efectuarse an s en varios lugares, y luego, en marzo de 1978, con la creacin en cada estado de una Delegacin de la SEP, o o que se transform despus en USED (Unidad de Servicios Educativos a Descentralizar), el proceso avanz o e o en la forma de varias etapas de desconcentracin. o Al comenzar el sexenio 82-88, Miguel de la Madrid anunci que uno de los ejes de su gestin ser justamente o o a la descentralizacin de la vida nacional, y ofreci en particular transferir a los estados de la Repblica o o u el manejo de sus sistemas educativos, asegurando que ello suceder sin afectar los intereses del Sindicato a Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE). Sin embargo, el sexenio termin sin que el ofrecimiento o o de cumpliera. A mediados del sexenio 88-94, cuando se tem que pasar una administracin ms sin que hubiera avances a a o a signicativos en cuanto a descentralizacin, se rm el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Eduo o o cacin Bsica (ANMEB), entre el gobierno federal, los de los 31 estados de la Repblica, y el SNTE, el 18 o a u de mayo de 1992. Con base en el ANMEB, para diciembre de 1992 la SEP hab transferido a los estados del pa el manejo de a s todos los planteles de preescolar, primaria, secundaria y educacin normal que anteriormente eran de control o federal, que representaban en conjunto unos 100,000 inmuebles, 100,000 plazas magisteriales y de personal de apoyo, y 10,000,000 de alumnos.

L mites y alcances

El ANMEB es, sin duda, el paso ms importante que se ha dado hasta ahora en un lento proceso que, a a lo largo de casi tres dcadas, va revirtiendo el proceso opuesto anterior que, a lo largo del medio siglo que e transcurri de 1921 a la primera mitad de los aos 70, concentr el manejo del sistema educativo mexicano o n o en el gobierno federal. Sin embargo, los l mites que ha tenido hasta ahora ese proceso de descentralizacin son tambin claros: o e Por lo que se reere a la normatividad del sistema en general, y a lo relativo al curr culo en particular, el poder de decisin radica exclusivamente en el centro, con una simblica facultad de propuesta para los o o estados de la Repblica. Las peculiaridades de cada entidad o regin son muy poco tomadas en cuenta. u o En lo que toca a planeacin y evaluacin, si bien ocialmente los estados tienen facultades para realizar o o

tales actividades, la descentralizacin no ha incluido recursos espec o cos para ello, ni se han promovido sistemticamente actividades de formacin de recursos humanos especializados, por lo que las entidades que a o han tratado de atender esas funciones han debido hacerlo mediante esfuerzos propios y con escaso apoyo; la planeacin y, muy especialmente, la evaluacin que realiza la SEP se hace con datos que surgen de los o o estados, como es obvio, pero el anlisis no se hace en conjunto ni se devuelve la informacin en forma clara a o y oportuna a donde se origin, de manera que no se promueve el desarrollo de capacidades ni se fomenta la o toma de decisiones conjunta. Por lo que se reere a los aspectos laborales, el compromiso al que se lleg con el SNTE en el sentido de o que dicho organismo conserva la titularidad de los contratos colectivos de todas las entidades, aunado a la dependencia de stas con respecto al gobierno federal en cuanto a los recursos para el sector educativo e (cfr. infra), hace que en la realidad el margen de decisin de las autoridades estatales en los procesos de o negociacin colectiva sea m o nimo. Una dimensin fundamental es la nanciera. Diversas investigaciones muestran que la situacin de las o o entidades es muy desigual, tanto en cuanto a los recursos totales de que pueden disponer, a los recursos por alumno, y a la proporcin de recursos federales y estatales. La distribucin de recursos no obedece a la o o aplicacin de criterios objetivos, sino a la pesada inercia de factores histricos circunstanciales, entre los que o o tiene un peso elevado la capacidad de negociacin o presin de un gobernador en un momento dado. o o La dimensin jur o dica, por ultimo, es clave: contra la lgica general del marco constitucional federal, en el o terreno educativo el Congreso de la Unin tiene la facultad de distribuir las responsabilidades relativas a o educacin entre los tres niveles de gobierno (federacin, estado y municipios) sin tomar en cuenta el punto o o de vista de las legislaturas estatales. Las limitaciones de la llamada federalizacin son tan serias, que las autoridades estatales expresan en ocao siones el deseo de regresar al estado anterior de cosas ya que, en su opinin, en la situacin actual a ellas les o o corresponde enfrentar los problemas, pero no la toma de decisiones en aspectos fundamentales, ni tampoco las decisiones sobre recursos. Las limitaciones del proceso pueden apreciarse desde otra perspectiva: en un sistema autnticamente descene tralizado, el ministerio federal deber ser un organismo pequeo y tcnico, y no grande y con numerosas a n e a reas operativas, como sigue siendo el caso de la SEP. El nmero de personas que constituyen la burocracia u central no parece haber disminuido de 1992 a la fecha, pese a la descentralizacin ocurrida desde entonces. o

Reexiones

Sin desconocer los avances de la descentralizacin educativa que ha tenido lugar en Mxico en las ultimas o e dcadas, parece claro tambin que falta mucho por hacer. En este sentido es importante subrayar dos ideas: e e Una en el sentido de que, adems de los niveles federal y estatal, los sistemas educativos tienen por lo menos a otros dos: el nivel municipal (que podr hacerse coincidir con el nivel de la zona escolar) y el de la escuela a individual. Importa mucho entender que hay decisiones que resulta apropiado tomar en uno u otro de esos niveles, y que en los sistemas educativos la cantidad e importancia de las cosas que slo pueden manejarse o adecuadamente en el nivel inferior, el de la escuela individual, es muy grande, por lo que cualquier sistema debe tener en cuenta la necesidad de que las escuelas y en concreto los equipos de maestros de cada una, con el director a la cabeza- desarrollen la capacidad de manejarse en buena parte como sistemas autnomos, al o 3

tiempo que todos los dems niveles de la pirmide (desde la zona escolar y el municipio hasta la federacin, a a o pasando por el nivel estatal) se organicen para brindar un apoyo que permita que cada escuela funcione bien. Y otra, derivada de la anterior, que subraya que, para ser adecuado, un proceso de descentralizacin tiene que o incluir una dinmica que vaya de la base hacia la cspide, adems de la que descienda de arriba hacia abajo. a u a Los cambios de tipo normativo y estructural, que van delegando o, ms bien, devolviendo diversas facultades a del nivel federal al estatal y, eventualmente, al municipal, deben complementarse con las actividades de desarrollo de capacidades por parte de las instancias de la base del sistema, las escuelas.

Referencias

Comunicados OCE sobre Pol ticas y programas D.R. Observatorio Ciudadano de la Educacin o Redaccin: Alberto Aziz Nassif, Alejandro Canales, Pedro Flores Crespo, Mar de Ibarrola, Pablo Latap o a Sarre, Felipe Mart nez Rizo, Javier Mendoza Rojas, Humberto Muoz Garc Carlos Muoz Izquierdo, n a, n Roberto Rodr guez y Lorenza Villa Lever. Diciembre 8 de 2000.