DINMICAS GEOPOLTICAS GLOBALES Y EL FUTURO DE LA DEMOCRACIA EN AMRICA LATINA

Bernardo Sorj y Sergio Fausto

Working Paper n 1, Julio de 2010

Dinmicas Geopolticas Globales y el Futuro de la Democracia en Amrica Latina1

Bernardo Sorj y Sergio Fausto El actual cuadro internacional se caracteriza por la disminucin del podero estadounidense, la ascensin de nuevas potencias, en particular China, y el papel estratgico que asumieron los recursos naturales en la insercin de Amrica Latina en los mercados internacionales. En el caso latinoamericano, o por lo menos sudamericano, la regin comenz a reflejar el nuevo contexto internacional. Las dinmicas polticas de los pases de Amrica Latina no son, y nunca lo fueron, un simple subproducto de las transformaciones del sistema mundial y/o de la voluntad e intereses de potencias de fuera de la regin. Por lo tanto, dentro de la preocupacin que nos orienta el futuro de la democracia en la regin , los posibles modelos alternativos de insercin econmica y geopoltica en el sistema internacional deben ser entendidos como recursos que son apropiados creativamente por los actores sociales y polticos nacionales y traducidos en propuestas de gobierno que avanzan intereses e ideologas de grupos especficos, segn caractersticas propias de pases o grupo de pases en la regin. A continuacin presentamos una serie de hiptesis sobre la dinmica geopoltica global y regional y los desafos que colocan a la consolidacin de la democracia en la regin. El texto fue elaborado a partir de una serie de trabajos producidos por especialistas y fue discutido en una reunin con un grupo de trabajo de intelectuales pblicos de la regin.2 Dada la diversidad de posiciones y diferencias de nfasis, los comentarios recibidos por el grupo de trabajo, algunos de los cuales fueron presentados por escritos, se encuentran al final de cada seccin.3 Los resultados de las discusiones indican que a pesar de eventuales diferencias de visiones e interpretaciones polticas, existe un enorme espacio para avanzar en el dilogo para elaborar una reflexin latinoamericana plural sobre los desafos colocados a la regin, dadas las transformaciones por las cuales atraviesa el sistema internacional.

Agradecemos a la Open Society Institute, a la Fundacin Telefonica y a la Konrad Adenauer Stiftung el apoyo que permiti a Plataforma Democrtica (www.plataformademocratica.org) realizar este proyecto.
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Celso Lafer, ex-ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, Carlos "Chacho" lvarez, ex-vice-presidente de Argentina, Cesar Gaviria, ex-presidente de Colombia, Constanza Moreira, senadora de la repblica de Uruguay por el Frente Amplio, Fernando Henrique Cardoso, ex-presidente del Brasil, Henry Pease Garca, profesor de la Pontificia Universidad Catlica del Per, ex-presidente del Congreso peruano, Ignacio Walker, senador de la repblica de Chile, ex-ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Rubens Barbosa, presidente del Consejo Superior de Comercio Exterior de la FIESP, ex-embajador del Brasil en Londres y en Washington DC, Sergio Amaral, director del Centro de Estudios Americanos, ex-ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior del Brasil, Vctor Hugo Crdenas, ex-vice-presidente de Bolivia. 3 La versin final del trabajo es de responsabilidad de los autores. Ninguna afirmacin del texto puede ser atribuida individualmente a los miembros del grupo de trabajo. Agradecemos la participacin y comentarios de Hildegard Stausberg, jefe de Poltica Internacional del peridico Die Welt, y Peter Fischer-Bollin, representante de la Fundacin Konrad Adenauer en Brasil, que apoya este proyecto.

1. El fin de la hegemona de los Estados Unidos El mundo unipolar que pareca afirmarse en los aos noventa con el fin de la Unin Sovitica y un orden internacional bajo la hegemona de los Estados Unidos, orientado hacia economas de mercado y democracias liberales, perdi su impulso. En su lugar, entramos en una poca de transicin compleja, en el cual los Estados Unidos disminuyen su peso en la economa mundial y su capacidad de imponer un orden poltico global a su imagen e intereses. Los costos y complicaciones de la invasin en Irak, las enormes dificultades de pacificar Afganistn y la frontera con Paquistn, y la crisis financiera que se inici en 2008, solo para mencionar algunos de los problemas que enfrenta la administracin Obama, afectaron tanto el atractivo de la visin de mundo promovida por los Estados Unidos como, sobre todo, la capacidad de este pas de imponer su perspectiva estratgica global. Esto no significa que nos encaminamos, por lo menos en un corto plazo, hacia un mundo donde el poder sea compartido y administrado por un conjunto de pases relativamente equivalentes. Lo que est en juego, en este periodo histrico, es la transicin hacia una hegemona norteamericana negociada. A no ser que se piense que podr surgir en un futuro prximo una potencia militar y econmica con poder similar al de los EEUU o un orden poltico mundial con sustentacin militar cuando sea necesaria, organizado consensualmente por un poder internacional como las Naciones Unidas , el desafo que se coloca actualmente es el del pasaje de la hegemona estadounidense a una hegemona de Estados Unidos compartida con potencias regionales. La hegemona de los Estados Unidos tena un doble aspecto: por un lado estaba al servicio de los intereses econmicos y polticos de este pas, lo que a menudo result en el apoyo americano a golpes y dictaduras civiles o militares, en nombre de la defensa de la democracia frente a la supuesta o real amenaza del comunismo; por el otro, aseguraba un orden mundial que permiti, en la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento impresionante de Europa, Japn y el sudeste asitico, y con mayores altibajos (cuya responsabilidad principal fue de los propios pases) de Amrica Latina. O sea, la gobernanza global se dio en torno a un acuerdo tcito por el cual se reconoca el liderazgo de los Estados Unidos, que asuma el principal costo, tanto con los gastos militares como el desgaste simblico de ser visto como polica del mundo, y el resto de los pases capitalistas usufructuando de este orden como free riders. El caso ms obvio es el de Europa y Japn, que usaron el escudo militar norteamericano para enfrentar a la Unin Sovitica y las polticas de liberalizacin comercial para expandir sus negocios internacionales (el caso reciente ms obvio es el de las privatizaciones realizadas en Amrica Latina, que fueron denunciadas como imposicin de los Estados Unidos, pero en las cuales las empresas europeas tuvieron una presencia preponderante). La actual fase de hegemona negociada difcilmente generar un marco relativamente estable de regulacin del orden internacional. Las nuevas potencias emergentes (y Rusia) ven en la prdida de poder de los Estados Unidos una posibilidad de expansin creciente de su proyeccin internacional. Sea persiguiendo una agenda cargada ideolgicamente, como en el caso de Hugo Chvez y de Irn, sea dentro de una lgica de maximizacin de los intereses nacionales comerciales y estratgicos, como es el caso de China y en buena medida del gobierno Lula, nada indica una disposicin a compartir los costos de una regulacin geopoltica sobre liderazgo americano. Por el contrario, lo que prevalecen son discursos que hacen referencia a un mundo multipolar que debera ser regulado por instituciones internacionales transparentes en cuanto son practicadas polticas soberanistas que buscan maximizar los intereses nacionales sin ninguna referencia a los principios que el sistema internacional debera asegurar.

La nueva realidad internacional tiende a una regionalizacin de conflictos, con repercusiones variables en el sistema internacional. Si bien durante el siglo veinte, tanto los conflictos internacionales como polarizaciones internas, estaban enraizados en historias y dinmicas locales, eran en buena medida saturados potencializados o reprimidos en funcin de la guerra fra y de la capacidad de los Estados Unidos y de la Unin Sovitica de imponer su voluntad en las regiones bajo sus influencias. Con el fin de la guerra fra y el deterioro del podero americano, las dinmicas locales y la lucha por hegemonas regionales tienden a ocupar un lugar cada vez ms importante, y potencialmente desestabilizador, del orden internacional, en particular cuando se encadenan a redes paramilitares e ideolgicas globales. El pasaje que estamos viviendo es extremamente complejo e inestable, por lo tanto difcil de calibrar, pues exige un duplo movimiento, tanto al interior de los Estados Unidos, como de los actores emergentes en el orden internacional. En relacin a los Estados Unidos supone la disposicin de negociar su agenda con otros pases. El gobierno de Obama busca avanzar esta nueva perspectiva de la poltica exterior estadounidense, pero deber enfrentar una fuerte oposicin interna de sectores que desean mantener el viejo modelo. Por su vez, parte del xito de esta nueva actitud depende de que los antiguos free riders y los pases emergentes se dispongan a compartir de alguna forma los costos de manutencin del orden internacional, sea en trminos econmicos, como militares y simblicos.

COMENTARIOS La independencia de la poltica exterior de la mayora de los pases latinoamericanos vis a vis los Estados Unidos una tendencia que se observa desde los aos 1980 ha aumentado en las ltimas dcadas, inclusive al interior de la OEA. La creacin, en la ltima dcada, de instituciones regionales que excluyen a los Estados Unidos y tienden a debilitar la OEA es positiva para la regin o el papel de la OEA y el dilogo con los Estados Unidos deben ser fortalecidos? No hay una poltica norte-americana para Amrica Latina. Lo que hay son polticas que buscan lidiar con los pases de acuerdo con percepciones coyunturales y la importancia relativa que tienen para los Estados Unidos. El proyecto de un rea de libre comercio hemisfrica est sepultado. En su lugar, lo que hay son acuerdos de libre comercio, algunos de los cuales han sido bloqueados en el Congreso. En este cuadro fragmentado, abultan los temas de la inmigracin y de la droga, que tienen un potencial de contaminacin negativa de las relaciones entre Estados Unidos y la regin. La posible reaccin norte-americana a una creciente presencia de inversiones chinas en la regin es una interrogante.

2. Los actores emergentes y Amrica Latina En general la prdida de peso norteamericano es vista por las nuevas potencias regionales emergentes como una posibilidad de reforzar su propia proyeccin de poder en el plano internacional. Pero esto no significa una disposicin efectiva de compartir con los Estados Unidos la responsabilidad por la gobernanza internacional, que presenta un panorama

extremamente diversificado. Las dificultades de avanzar consensos internacionales amplios (en particular dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) colocarn a los Estados Unidos en situaciones en que se ver obligado a actuar en forma unilateral (apoyado en aliados coyunturales) o a retraer su accin a situaciones lmites donde estn en juego sus intereses no-negociables.

China En ciertos pases, como es el caso de China, con disposicin a transformar su peso econmico en poder estratgico (lo que no aconteci con Europa o Japn), su poltica es de continuar transfiriendo el costo de mantener la gobernanza global para los Estados Unidos, en cuanto el pas contina fortalecindose econmica, pero tambin geoestratgicamente, negociando con todo el mundo, sin precondiciones polticas de cualquier tipo. O sea, la estrategia internacional de China es asegurar lneas de abastecimiento de recursos naturales y mercados, sin relacin con la promocin de un discurso sobre valores o ideologa deseable para los pases con los cuales comercializa. Si bien por un lado China est interesada en mantener el orden internacional que asegura la continuidad de su crecimiento el debilitamiento internacional de los Estados Unidos es bienvenido, ya que la China constituye quizs el nico pas con potencial de ocupar un lugar hegemnico en el sistema internacional. A corto plazo su inters es el de mantener su crecimiento acelerado asegurando al menor costo posible la manutencin del orden internacional, asumiendo una posicin distante o de compromiso de baja intensidad frente a iniciativas relacionadas a la resolucin de situaciones de tensin geopoltica, o al avance de la regulacin internacional en el rea ecolgica y en ciertas reas comerciales, en particular si estas afectan sus intereses econmicos y comerciales. En los ltimos aos ha surgido un debate sobre el papel de la China en Amrica Latina. Los anlisis tienden a polarizarse entre una visin benvola, en la cual la ascensin de la China es vista como favorable a los intereses latinoamericanos, pues promueve el crecimiento econmico por la valorizacin de sus commodities y la reduccin de su dependencia en relacin a los mercados norte-americanos. Se argumenta igualmente que China no tiene inters en subvertir el orden poltico de los pases de la regin, de los cuales es un aliado en las negociaciones internacionales. Se reconoce, con todo, que los efectos virtuosos son diferentes entre los pases que poseen y los que no poseen riquezas naturales. Estos ltimos (en particular Mxico y la mayora de de los pases de Amrica Central), sufren la competencia de la mano de obra china y la invasin de sus productos industriales. La visin ms crtica, tanto de las dimensiones econmicas como polticas de la influencia china, considera que si bien los pases latinoamericanos se favorecieron del incremento de los altos precios de las commodities, el acelerado aumento de la importacin de productos manufacturados chinos, impulsada por una amplia oferta de bienes a precios bajos, ha generado impactos negativos crecientes sobre un nmero cada vez mayor de sectores industriales. Segn esta visin, procesos de desindustrializacin amenazan recolocar las economas latino-americanas como simples proveedores de materia prima en la divisin internacional del trabajo. Al promover la concentracin de la estructura productiva con competitividad internacional en unos pocos sectores intensivos en recursos naturales y capital, con gran presencia del Estado, la intensificacin del intercambio con China podra llevar a una concentracin de poder en roscas formadas por controladores del estado, oligopolios o monopolios privados. Estos grupos pasaran a adquirir un peso

desproporcionado en el juego poltico, socavando el terreno donde se asientan las instituciones democrticas. Claro est que la traduccin poltica del efecto China cambia conforme la estructura econmica de cada pas (no es indiferente ni el grado de diversificacin, ni si el sector dominante sea productor de hidrocarburos o el agronegocio) y sus instituciones y cultura poltica. Sin embargo, de modo general, y recurriendo a una simplificacin extrema, se puede decir que, en la visin menos benigna, el efecto China puede acarrear la especializacin econmica en uno o pocos sectores y productos, lo que se traducira, dado el ciclo aparentemente largo de alta del precio de las commodities, en el fortalecimiento del poder relativo del Estado, con capacidad de premiar o castigar grupos privados a travs de la intervencin en aquellos sectores y la distribucin de rentas extraordinarias que ellos generan. Estos recursos tienden a elevar su capacidad de cooptacin social ms an cuando la desindustrializacin conduce a grados an mayores de precarizacin del sector formal de la economa. Adems de esto, los adeptos de la visin menos benigna indican que China no posee en la esfera de la regulacin internacional intereses similares a los pases latinoamericanos, sea por las diferentes estructuras econmicas sea por proyectos de poder internacional. Ciertos autores llegan a argumentar que China no es totalmente neutra en relacin a los regmenes polticos de la regin y que valoriza gobiernos como el cubano o venezolano, como forma de debilitar a los Estados Unidos. Como muestra el trabajo de Motta Veiga y Polnia Rios, son pocos (si bien centrales: Brasil, Per, Chile y Argentina) los pases que se favorecieron por la demanda china de commodities. Pero a diferencia de las exportaciones, las importaciones latinoamericanas de productos chinos tienen, en trminos relativos, niveles similares en todos los pases de la regin (donde sobresale Paraguay, que redistribuye va contrabando para los pases vecinos) llevando a los pases con estructura industrial poco diversificada a sucumbir frente al dumping de productos chinos. La dificultad de enfrentar a la China como una potencia que desarrolla polticas extremamente agresivas de desarrollo, liderada por exportaciones de productos industrializados lleva a situaciones que, ms all de lo econmico, ponen en jaque la supervivencia de tradiciones culturales, como es el caso por ejemplo de la substitucin de la artesana peruana por imitaciones chinas con precios inferiores. Caso esta prctica hubiese sido realizada por los Estados Unidos seguramente tendramos una amplia accin de denuncia. Retornaremos a este tema posteriormente. Pero desde ya debemos indicar que desde el punto de vista de nuestro anlisis, que enfatiza las articulaciones entre las oportunidades abiertas por transformaciones en el sistema internacional y las dinmicas internas, mismo aceptando la hiptesis de la influencia benvola china sobre las economas de la regin, se coloca la cuestin de la presencia de un poder econmico internacional, sin compromisos con el rgimen democrtico, como un potencial elemento desestabilizador. Esto porque elites locales pueden utilizar poderes emergentes internacionales como base de apoyo para proyectos de poder alternativo, de carcter autoritario, tema sobre el cual retornaremos. No se puede tampoco dejar de tener en cuenta que la intensificacin del uso de recursos naturales ha sido una fuente de conflictos de alta intensidad poltica y social, oponiendo gobiernos y empresas, de un lado, y movimientos ambientalistas e indgenas, de otro, como se ha observado con frecuencia en Per y mismo en Ecuador. El hecho de que en aqul pas

el gobierno sea neoliberal y en este nacional popular muestra que estamos frente a un vector de conflicto estructural.

COMENTARIOS El papel de China debera ser analizado no solamente en trminos de su influencia directa en la regin, sino tambin como inspirador de un modelo de desarrollo estatista centralizador (Consenso de Washington vs. Consenso de Pekn). China es al mismo tiempo una oportunidad y una amenaza. Esto depende de la capacidad de cada pas de tratar esta nueva realidad, o sea de maximizar oportunidades y minimizar amenazas. Se trata de un contexto indito, en particular por el papel de las empresas estatales y por la dimensin del impacto de China. Para enfrentar este impacto los gobiernos deben tener una visin de conjunto lo que generalmente no poseen- y promover lazos de cooperacin entre el sector pblico y privado. La influencia de China (directa e indirecta) es variable de pas a pas, de acuerdo con la disponibilidad de recursos naturales, la complejidad de la economa, la existencia o no de tratados de libre-comercio, etc. Ms que realizar generalizaciones apresuradas es necesario un acompaamiento estrecho. Hasta el momento, el impacto del crecimiento chino se dio a travs del comercio externo. Est empezando una nueva etapa, con aumento de la inversin directa china en la regin. Gran parte de esta inversin se da por intermedio de empresas estatales, que operan segn directivas del gobierno chino, en el marco de una estrategia nacional de desarrollo. Que impactos polticos podr tener esta nueva etapa de la presencia china en la regin? Que tipos de asociacin con las elites locales sern generadas? Como se dar la relacin con las sociedades civiles, en torno al tema del medio ambiente y de la legislacin laboral?

Otros actores Cabe mencionar, aunque sea en forma rpida, otros actores del sistema internacional relevantes para las estrategias alternativas de insercin poltica internacional de los pases latinoamericanos. Rusia presenta una situacin diferente a la China, pues trata de recuperar alguna porcin del poder de la antigua Unin Sovitica, buscando un reconocimiento y un papel ms activo en los asuntos internacionales. Sus posibilidades de inversin y comercio con Amrica Latina son limitadas, siendo su principal potencial el de proveedor de armas para los pases de la regin. En el caso de la India, que debe enfrentar el podero creciente de China y el conflicto con Paquistn, su tendencia es a fortalecer su alianza con los Estados Unidos, transformndose en un aliado estratgico central en la regin asitica. Sus intereses econmicos en Amrica Latina son limitados, si bien el comercio e inversiones de la India en la regin son crecientes. El oriente medio solo afecta tangencialmente Amrica Latina por el peso que esta

regin tiene para la economa mundial. Aqu pasa a tener un papel central Irn, cuya relevancia econmica para la regin es muy pequea. Con todo, como abanderado de la causa anti-estadounidense y su activismo diplomtico en la regin, dado su aislamiento poltico (inclusive dentro del mundo islmico, mayoritariamente suni) se presenta para ciertos grupos poltico-ideolgicos latinoamericanos como un aliado potencial, aunque sea en los foros internacionales. El activismo diplomtico iran se expresa en la firma de centenas de tratados de cooperacin en particular con Venezuela y otros pases del ALBA, si bien es dudosa su capacidad de hacerlos efectivos. Si bien su relevancia es menor, la posibilidad de que los conflictos del oriente medio sean importados para Amrica Latina es un sub-producto de la accin de lderes polticos latinoamericanos en funcin de sus agendas ideolgicas, o por actos de internacionalizacin del conflicto como fue el atentado a la AMIA en 1994 en Buenos Aires donde la justica argentina identific el papel del gobierno de Irn y del Hezbollah. Finalmente, la importancia de Amrica Latina para Europa no es pequea, no solo ni tanto por su lugar en el comercio exterior, como por ser uno de los principales destinos de su inversin directa y fuente de lucro y expansin de varias de sus grandes empresas. La Unin Europea, con todo, permanece incapaz de definir un papel estratgico autnomo en el orden internacional, inclusive con proyectos de creacin de una fuerza militar propia que no despegan, y su influencia poltica en nuestra regin se da en trminos econmicos y de soft power (sea a travs de la cooperacin internacional o influencia cultural).

COMENTARIOS Se critic el texto por haber minusvalorado el rol de Europa en Amrica Latina. Ms all de las relaciones econmicas, cuyo peso se ha incrementado a raz del aumento de sus inversiones directas en la regin en los aos 1990 en sectores claves como el financiero y de infra-estructura, Europa sigue siendo un referente poltico y cultural importante para Amrica Latina. Como tal, para varios sectores sociales, se trata de una fuente de recursos poltico-intelectuales e ideolgicos, ms importante que los Estados Unidos y ciertamente mucho ms que Asia. La Unin Europea represent un marco importante (tanto como referencia poltica como de apoyo prctico) a los proyectos de creacin de mercados regionales en Amrica Latina. En qu medida la actual crisis de la Unin Europea afectar la disposicin integracionista de los pases de la regin? Las alianzas entre pases Sur/Sur deben ser consideradas en funcin de objetivos especficos o representan una alternativa a la visin de Amrica Latina como parte constitutiva del mundo occidental?

3. Amrica Latina: Crisis de la integracin regional La acumulacin vertiginosa de siglas asociadas a iniciativas de integracin regional y cuyas intenciones nunca llegan a concretizarse o lo consiguen en forma muy limitada, indica que para los gobiernos de Amrica Latina se trata de un tema relevante, aunque solo sea a nivel del ideario poltico, pero cuya realizacin se choca con barreras invisibles, que en general no interesa explicitar. Algunas de estas barreras estn relacionadas a factores que van ms all de las coyunturas polticas y econmicas, como la frgil infraestructura fsica regional y los costos enormes que significa superar una geografa que incluye la selva amaznica y la cadena de los Andes, o las asimetras tanto de tamao como de diversidad del parque productivo, como es el caso en particular del Brasil, que definen diferentes intereses y posibilidades de insercin en la economa internacional. Estos factores se hacen presentes y actualizan en funcin de cambios de gobiernos, de las dinmicas econmicas nacionales y de transformaciones en la geopoltica y la economa internacional. No es posible reducir las peripecias de la integracin regional a un nico factor. As, por ejemplo, si hoy se enfatiza que las nuevas instituciones regionales se caracterizan por su disposicin a excluir los Estados Unidos, no podemos olvidar que ya en los aos noventa Brasil busc avanzar el Mercosur, como una alternativa al ALCA promovida por los Estados Unidos y como forma de aumentar su capacidad de negociacin en los foros internacionales. Igualmente la crisis del Mercosur se origin en las consecuencias de las crisis financieras de los aos noventa que llevaron a diferentes formas de proteccionismo y no a un cambio en las ideologas de los gobiernos de turno. Y, ms recientemente, el aumento de los precios de las commodities asociado al efecto China, tuvo como efecto la disminucin de la importancia relativa del comercio inter-regional. En los ltimos aos, la importancia relativa del comercio intra-regional disminuy para los principales pases del Mercosur, y particularmente para el Brasil. Inclusive el surgimiento en el nuevo milenio de un conjunto de pases con gobiernos de orientacin de izquierda, si permite una cierta unidad discursiva y retorica ms nacionalista, no signific el fortalecimiento de los procesos de integracin regional. En parte porque existen enormes diferencias de orientacin entre las polticas anti-americanas y que buscan alejarse del capitalismo de mercado del grupo ALBA y los pases del cono sur deseosos de atraer el capital extranjero. La prioridad dada a las ventajas econmicas nacionales, a travs de acuerdos bilaterales con otros pases de fuera de la regin (como, por ejemplo, los acuerdos de Colombia y Per con los Estados Unidos, que transformaron el Mercado Comn Andino en una organizacin simblica), la prioridad poltica a la formacin de un bloque ideolgico, el ALBA, liderado por Chvez, y la apuesta de Argentina en una industrializacin por sustitucin de importaciones, minaron las bases de las propuestas de integracin econmica regional. Igualmente no favorece la integracin regional las ambigedades generadas por el Brasil. El peso relativo de su economa en relacin a las de sus vecinos lo lleva a querer asegurar la estabilidad regional y a la creacin de mecanismos de concertacin sin que, al mismo tiempo, implique delegar aspectos de su soberana econmica. Las posibilidades de comprometer recursos financieros mayores, con el objetivo de promover la integracin y la complementariedad productiva entre las economas de la regin, entra en conflicto con sus muchas demandas domsticas pero tambin con la baja confianza en cuanto a la estabilidad poltica y jurdica de algunos de sus vecinos. En suma, la integracin regional contina siendo considerada por los gobiernos de la regin como un discurso ganador en trminos mediticos pero est lejos de reflejar las realidades efectivas de los procesos por los cuales pasa Amrica Latina.

Por otro lado, los cambios en el sistema internacional y la creciente globalizacin de las economas nacionales afectaron en forma inesperada la dinmica interna de Amrica Latina. Surgieron nuevos factores que generan tensiones y complejizan las relaciones entre los pases de la regin, en particular asociados a la creciente inversin intra-regional (en particular, pero no nicamente, de la chilena en el Per y la brasileira en varios pases), los impactos ecolgicos de explotacin de recursos naturales en regiones de frontera afectando pases vecinos, la interdependencia de recursos energticos, la emigracin intra-regional y la expansin de la frontera agrcola hacia reas limtrofes entre pases vecinos (o mismo ms all de los lmites fronterizos), el trfico de drogas y armas entre los pases, as como tambin la existencia de grupos guerrilleros y para-militares fuera del control del estado, cuyas acciones se extienden ms all de sus pases. Todos estos elementos han llevado a que los viejos temas de relacin conflictiva con los intereses extranjero hayan dejado de ser un problema de relacionamiento con los pases del Norte para transformarse, en la mayora de los casos, en problemas de relacionamiento entre pases de la regin. El Mercosur fue araado por su incapacidad de mediar el conflicto entre Argentina y Uruguay en torno a las papeleras y la entrada de Venezuela promete aumentar el desconcierto del grupo. Las campaas electorales en el Paraguay y en Bolivia estuvieron coloridas por demandas a los pases vecinos por aumento de precios de la energa exportada, y muchas de las nacionalizaciones en la ltima dcada fueron no de empresas yanquis pero de vecinos latinoamericanos. Por su vez, las transformaciones geopolticas internacionales (de flujos comerciales, de inversiones y nuevas tendencias poltico-ideolgicas), el papel de nuevos actores (China en particular, pero tambin Rusia, India, Irn) y el uso de las rentas producidas por los recursos naturales, por parte de los gobiernos, permiten un horizonte de alianzas internacionales ms complejas, que aumenta los espacios para discursos ideolgicos y prcticas polticas que cuestionan la democracia liberal que pareca, en la dcada de los noventa, en proceso de consolidacin en la regin. Entender el nuevo contexto exige desprenderse, o por lo menos colocar en parntesis, algunos componentes de la retrica tradicional sobre la integracin latinoamericana como la panacea para todos los problemas de la regin. Debemos reconocer que la integracin regional entendida como el esfuerzo intencional de creacin de un espacio econmico, poltico y/o seguridad, en el cual los estados nacionales se desprenden de parte de la soberana sobre decisiones que pasan a ser compartidas a travs de nuevas instituciones con mandato supranacional tiene enormes dificultades de concretizarse. El crecimiento de los flujos comerciales e inversiones intrarregionales en las ltimas dcadas, responde a dinmicas de internacionalizacin de las empresas que generan interdependencias econmicas, cuyo resultado puede ser tanto profundizacin de un espacio econmico regional como de mayores tensiones entre los pases, o ambos. Los proyectos ms ambiciosos de integracin regional anunciados a inicios de la dcada, en el rea de energa y de transporte, se han quedado en buena medida en el papel o, en el caso de la integracin energtica fue substituido por polticas nacionales de abastecimiento interno o en el mercado internacional, preservando una mayor autonoma nacional. La dificultad de avanzar la integracin econmica en parte fue compensada por la construccin de organizaciones regionales de carcter poltico, sea a nivel latinoamericano, sea sudamericano, que excluyen a los Estados Unidos. Como muestra el texto de Antonio Mitre el distanciamiento de la regin en relacin a los Estados Unidos es un proceso que se inici varias dcadas atrs. La capacidad efectiva de estas organizaciones de asegurar un

equilibrio capaz de prescindir de los Estados Unidos y marginalizar la Organizacin de los Estados Americanos aun debe ser testada. Lo mismo vale para el papel que el Brasil deber jugar en la regin. De todas formas las instancias de consulta sobre situaciones de conflicto y seguridad, un rea en el cual la regin ha sido histricamente muy bien sucedida y que no afecta los intereses soberanos de los pases. Finalmente, no podemos dejar de recordar que en la nueva geografa de la conflictividad en la regin las luchas en torno al uso y pose de los recursos naturales adquirieron nuevos contornos con la participacin de ONGs nacionales e internacionales y grupos indgenas, con un discurso y prcticas que muchas veces desconocen las soberanas nacionales.

COMENTARIOS Es importante aclarar lo que se entiende por integracin, pues es un fenmeno multidimensional. En los aos 1990, fue impulsado un proceso en que predomin la visin de creacin de bloques subregionales, bajo el liderazgo poltico de los gobiernos. La lgica de la integracin era fundamentalmente econmica: los estados nacionales deberan crear un mercado ampliado, reglado por un marco jurdico estable, atractivo a la inversin privada, de dentro y de afuera de la regin. Esta integracin estaba tensionada por procesos de negociacin visando integraciones ms amplias, en torno a dos referentes fundamentales: ALCA y un acuerdo con Unin Europea. China era todava un side show. El cuadro hoy por hoy es muy diferente: ALCA se hundi, Mercosur retrocedi, la Comunidad Andina de Naciones se resquebr, Chvez puso en marcha una integracin alternativa, el comercio con Asia se intensific dramticamente. Al mismo tiempo en que perdi impulso econmico, la integracin latinoamericana, en general, y suramericana, en particular, gan potencia poltica: no solo es un elemento clave de las polticas exteriores de muchos gobiernos de la regin, como un elemento de su identidad poltica. La centralidad adquirida por la integracin regional no es un fenmeno efmero, an que en trminos relativos pierdan peso los flujos econmicos intrarregionales. La centralidad poltica de la integracin pasa a estar crecientemente relacionada a temas relativos a seguridad, manejo e interdependencia de recursos naturales en reas de frontera, inmigracin, etc. Son temas donde las polticas internas de los pases se mezclan con sus polticas externas y ganan importancia en el proceso poltico (y electoral) an ms grande que los temas estrictamente econmicos. La integracin latinoamericana representa un horizonte utpico que a pesar de las dificultades efectivas por las cuales atraviesa, no debera ser abandonado. Para que no permanezca una simple intencin sera til diferenciar diferentes procesos de integracin (cultural, educacional, econmica, infraestructuras, energa, medio ambiente, seguridad pblica y fronteras, resolucin de situaciones de crisis y conflicto), en lugar de un nfasis exagerado en la creacin de espacios de integracin regional inclusivos sustentados en un excesivo voluntarismo poltico.

El discurso integracionista no puede obliterar los desafos colocados por el narcotrafico, la narco-guerrilla y el crimen internacional que permean las fronteras de la regin y colocan problemas especficos de una agenda de seguridad y control de fronteras. Cules son las posibilidades reales de integracin econmica cuando muchos gobiernos de la regin desarrollan polticas nacionalistas y proteccionistas, a pesar de la retrica integracionista? Los tratados multilaterales seran la mejor defensa frente al poder de las grandes potencias y Amrica Latina debera trabajar en forma conjunta para fortalecerlos.

4. Recursos naturales y proyectos de poder Las dinmicas socio-polticas en Amrica Latina siempre estuvieron asociadas a las realidades geopolticas internacionales. Obviamente los procesos internos de cada pas deben ser comprendidos en primer lugar a partir de las realidades nacionales, pero la viabilidad de proyectos de poder en la regin siempre dependi de las oportunidades econmicas y polticas abiertas por el sistema internacional. Inclusive algn tipo de afiliacin ideolgica, ms o menos estrecha, con un centro de poder internacional siempre fue parte de la construccin de los regmenes polticos. Los recursos naturales han sido en la historia latinoamericana un factor clave de la organizacin social y poltica, sean controlados por oligarquas locales, por capitales extranjeros o por el Estado. Como principal factor competitivo de Amrica Latina en la divisin internacional del trabajo las rentas extraordinarias derivadas de su utilizacin, en particular en los ciclos de alta de precios de commodities, los transform, sea a travs de la estatizacin o por la apropiacin va impuestos (como fue y continua siendo el caso en relacin a productos agrcolas de exportacin) en un factor clave en la constitucin de regmenes polticos nacionalista y estatizantes (a veces, pero no necesariamente, autoritarios) que los usaron para realizar polticas distributivas. Los recursos naturales han sido el principal recurso de exportacin y hasta recientemente, y en varios pases hasta el da de hoy, una de las principales fuentes fiscales del estado. Inclusive en pases, como Argentina, Brasil y Mxico, que pasaron por procesos importantes de industrializacin y expandieron su base fiscal, los recursos naturales continan siendo centrales en sus pautas de exportacin. No solo vivimos un nuevo ciclo de alta de precios de commodities, sino tambin los recursos naturales pasaron a ocupar un lugar estratgico y de carcter no coyuntural en el orden econmico global, como producto de una nueva visin sobre el medio ambiente y los lmites de la naturaleza de satisfacer las demandas de la economa mundial. Inclusive antiguos productos, como los de origen agrcola pasan a ser vistos como conteniendo bienes anteriormente no cuantificados (sol y particularmente agua). As los recursos hdricos, en Amrica Latina en su conjunto (pero con importantes diferencias nacionales) se presenta como uno de los principales reservatorios mundiales, como muestra el trabajo de Wilkinson. El aumento de precios, en la ltima dcada, de bienes originados en ventajas naturales permiti a buena parte de los pases de la regin superar sus problemas de deuda externa,

asegurar rentas fiscales extraordinarias para el Estado y fue un elemento central en el crecimiento econmico de las economas nacionales. Al mismo tiempo la mayora de pases perdieron espacio relativo en la exportacin de bienes manufacturados e inclusive sus mercados internos fueron inundados por productos importados, generalmente de origen chino, que signific, en algunos casos, el hundimiento de sectores industriales. El papel de los recursos naturales coloca para varios pases de la regin un duplo desafo: enfrentar a nivel del desarrollo econmico tendencias ms o menos graves de la llamada enfermedad holandesa (Dutch disease) y a nivel poltico lo que denominaremos el sndrome distributivo estatizante. En el primero caso el excedente de divisas asociado a la exportacin de uno o pocos productos valoriza la moneda nacional, desincentivando la produccin interna de bienes comerciables (tradables). Este problema, que es transversal para la regin, se agudiza cuando se asocia a regmenes que utilizan las rentas provenientes de los recursos naturales para desarrollar polticas estatizantes junto con una retorica de polarizacin, interna y externa, que divide la sociedad y aliena las inversiones privadas. El mesianismo rentista quizs tenga piernas cortas del punto de vista econmico, pero en trminos polticos su trayectoria es menos obvia, en particular si su retrica antiestadounidense y alianzas con nuevos actores globales les permite asegurar inversiones y una insercin alternativa en el sistema internacional.

COMENTARIOS Quizs ningn otro tema presenta en la actualidad un desafo a la poltica exterior y a la integracin latinoamericana como el manejo de los recursos naturales. No se trata con todo de una novedad para la regin, pues la presencia mayor o menor del estado en este campo y la distribucin de las rentas generadas han sido ejes centrales en la historia poltica del continente. Pero lo que estamos asistiendo no es solamente un simple retorno al pasado, pues en el nuevo cuadro internacional el manejo de los recursos naturales se ha tornado una herramienta para la bsqueda de nuevas formas de insercin econmica y poltica internacional. Adems, moviliza nuevos actores sociales como los movimientos sociales, organizaciones oficiales al nivel interno y externo (no solamente regional, sino tambin global) por su asociacin con los temas de medio ambiente. De especial importancia, es el manejo del bioma amaznico, por ser un tema clave en el marco de las negociaciones en torno a las polticas de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. El control nacional de los recursos naturales representa un problema legtimo, que exige soluciones que salvaguarden los intereses nacionales. El desafo es que las soluciones no sean ideologizadas, confundiendo intereses nacionales con soluciones estatizantes y/o distribucionismo irresponsable, y que el uso de las rentas estn al servicio de proyectos de desarrollo nacional sustentados en recursos humanos y creacin de bases econmicas slidas. El desarrollo de nuevos modelos de control democrtico de los recursos naturales deber pasar por una visin que lleve en consideracin el medio ambiente y un compromiso con las generaciones futuras.

5. Vectores de conflicto Es necesario identificar los vectores potenciales de conflictos en la regin. El primer vector potencial de confrontacin interna en Amrica Latina, son conflictos de intereses en torno a la explotacin de recursos naturales, ocupacin de reas de fronteras o de inversiones y accin de empresas de otros pases de la regin o de fuera de la regin (como la tendencia de restringir la compra de tierra por inversionistas extranjeros, en particular, pero no solo, en reas de frontera). Todos estos conflictos pueden ser arbitrados por terceros pases (como hizo Brasil en el caso del conflicto fronterizo entre Ecuador y Per), por instituciones regionales (como no lo hizo el Mercosur en el caso de las papeleras), o por tribunales internacionales (con prdidas para la capacidad regional de autorregulacin). En lo posible el potencial de conflicto debe ser anticipado de forma a permitir la realizacin de acuerdos que desarmen el potencial de conflicto. El segundo vector de conflictividad son gobiernos que se legitiman por un discurso que militariza la poltica, transformando la oposicin interna o gobiernos de otros pases con orientaciones ideolgicas diferentes, en enemigos que no deben ser respetados, y si posible, deben ser destruidos. La ideologizacin de la poltica exterior permite justificar la intervencin en los asuntos internos de otros pases y en la importacin de conflictos extraregionales y debe ser denunciada como intolerable. Es profundamente anti-democrtica pues no respeta las decisiones soberanas de la ciudadana de cada pas y desestabiliza y divide la regin. El tercer vector de conflicto es el trfico y contrabando de armas y drogas, y el impacto de los grupos criminales y para-militares (narco-paramilitares y narco-gerillas, muchas veces asociados) que no reconocen fronteras. Se trata de un rea de difcil cooperacin, pues afecta la soberana nacional y exige la cooperacin de sistemas de seguridad ni siempre confiables. Amrica Latina tambin puede ser desestabilizada por importacin de conflictos ajenos a la regin. Cada pas debe seguir sus intereses, manteniendo relaciones diplomticas, comerciales y/o militares con los pases del mundo que prefieran. Pero no puede permitir que estas relaciones vengan asociadas a conflictos que son ajenos a la regin. Amrica Latina fue en el Siglo XX quizs la regin del mundo con menor nmero de guerras y victimas de conflictos internacionales. En las ltimas dcadas avanz hacia la consolidacin del rgimen democrtico. Asegurar que este cuadro permanezca en el futuro y ayude a la consolidacin de la democracia en Amrica Latina exige un anlisis y acompaamiento realista del cuadro internacional y sus impactos entre los pases de la regin.

COMENTARIOS La polarizacin de Amrica Latina entre gobiernos que afirman la continuidad institucional y otros (en particular el rgimen de Hugo Chvez, pero tambin el de Evo Morales en Bolivia y Rafael Correa en Ecuador) que proclaman una disposicin refundadora del Estado y de la democracia, produce tensiones que se irradian por la regin. La actuacin poltica de ciertos mandatarios, Chvez sobre todo, no se restringe estrictamente al mbito de sus respectivos pases, sino que se realizan tomando como referencia identidades supranacionales, ya sea la Patria Grande de Simn Bolvar, o la identidad de los pueblos precolombinos. Las tensiones regionales son adems agravadas por el discursos anti-americano y alianzas con pases de fuera de la regin promovidas por estos mandatarios, Chvez sobre todo. Sin embargo, si tensionan los lmites de lo convencional en la relacin con los Estados Unidos y empresas extranjeras, no parecen dispuestos a romper radicalmente los lazos con ellos, lo que parece haber sido entendido por el gobierno americano, desde el segundo mandato de George W. Bush. A China y Rusia interesan los recursos naturales y las compras de material blico de los pases bolivarianos, pero nada seala que estn dispuestos a confrontar Estados Unidos en su rea de influencia. Irn, constituye un player menor en la regin, y hasta el momento su influencia es ms retrica que prctica. Los grandes del mundo, Estados Unidos a la cabeza, quieren estabilidad en la regin. La estabilidad pasa por el refuerzo, en cada pas, de las instituciones democrticas, y a nivel regional, en particular por el papel que juega el Brasil. El tema es que no est claro como Brasil debe gestionar su liderazgo natural en la regin. El actual gobierno busc limitar el liderazgo de Chvez sin confrontarlo, como qued claro en los episodios del gasoducto Caracas-Buenos Aires, del Banco Sur y del Consejo de Defensa de Unasur. Pero promovi la incorporacin de Chvez al Mercosur, lo que antes de contener al presidente venezolano, podr fragilizar an ms el Mercosur. Adems, es controversial, en particular frente a la oposicin interna, el papel que el gobierno de Lula ha tenido frente al rgimen cubano y hacia las tendencias autoritarias del gobierno de Chvez.