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La economía argentina entre 1955 y 1976

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Un síntesis de las políticas económicas argentinas entre 1955 y 1976
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Facultad de Economía y Administración Dto de Economía Área Historia Económica La economía argentina entre 1955 y 1976

(Apunte de clase) Dr Juan Quintar

Introducción Lo primero que hay que dejar sentado es que la la Industrialización por Sustitución de Importaciones (a partir de ahora ISI) es una forma de vinculación entre el centro y la periferia, que posibilita la industrialización de ésta, aunque incompleta y con importantes problemas. Se origina a partir de una crisis del sector externo, en el modelo agroexportador, (porque se exporta menos, porque caen los precios, porque cae el poder de compra de esas exportaciones, por crisis en los flujos de capitales externos, por algunas de estas cuestiones o por todas juntas). Ello posibilita la apertura de una vía de inversión para la producción interna de algunos productos. Es decir, es el sector externo, en su crisis, el que abre esta posibilidad de industrialización. De manera que para dinamizar la economía, ya no se trata solamente de la demanda externa, sino también de la inversión interna. Pero esta inversión, a mediano y largo plazo, dependerá de la balanza de pagos y de la capacidad de ahorro interno. Entonces, aquí aparecen cuatro cuestiones que hay que tener presente: 1- Hay que dejar en claro que la ISI implica la sustitución de un tipo de importaciones por otro tipo de importaciones: insumos, bienes de capital, productos semielaborados, tecnologías, etc. Pues bien, para importarlos hay que tener divisas, es decir, hay que exportar. Paradoja: el sector externo induce al proceso, que inicialmente se puede resolver con ahorro interno, pero a mediano plazo necesita del ingreso de divisas. 2- Es importante el tamaño del mercado interno para que esa industrialización se sostenga. El tamaño hace referencia a la distribución del ingreso que implica expansión de la demanda. De allí la importancia de las políticas keynesianas, que también van a sentir, en algún momento, la presión del ingreso o no de divisas. 3- El sector agrícola: aquí hay algo fundamental a tener en cuenta. Es la base de la industrialización, la capacidad de exportación del sector agropecuario. Pero sucede que el sector agrícola tiene una demanda dinámica para exportar -y sostener el ingreso de divisas necesarias- pero también por el crecimiento de las ciudades en el mercado interno. Pero sucede que el sector tiene una oferta rígida que no hace sencillo un aumento de la producción (precios internacionales variables, tenencia de la tierra, etc) 4- El funcionamiento del sector público: Esto hace referencia a mecanismos de inversión para infraestructura; mecanismos de transferencia de la renta (del agro

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a la industria, o del campo a las ciudades); mecanismos de distribución (para sostener la demanda); ampliación del capital social, etc. El problema aquí será obviamente, el déficit fiscal y en última instancia, las divisas. Planteado estos aspectos básicos de la sustitución de importaciones (descripción que viene bien para memorar lo visto para la crisis del treinta en adelante) Pasamos entonces a lo que se desprende de esta descripción somera y que es básico para comprender el período económico en cuestión: el ciclo económico. Primera parte: el ciclo económico Hablar del ciclo económico es hacer referencia a un rasgo básico de la economía de la época 1955-76: su inestabilidad. Cuando se estudia este período vemos que se ha denominado también como economía de stop and go, la economía de “parar y avanzar”. Esto se hace evidente ya en el segundo período peronista, en el 49/50, como en las crisis de 1959, 1963, 70 y 75. En una mirada general puede decirse que de alguna manera, estos ciclos, o esta modalidad de despliegue de la economía argentina, impidió que ella pudiera entrar en una tendencia de crecimiento sostenido. Se trata de un comportamiento de la economía que deriva, como se ha visto, de una industria poco integrada a la economía nacional y que necesita de la importación de los países centrales (en técnicas, y bienes) para su subsistencia y expansión; ello se combina con un sector primario que seguía siendo la base de las exportaciones como de la producción de alimentos básicos para la población. Este último, el sector agropecuario, con un persistente estancamiento ya que hasta 1960 el volumen de producción agropecuaria era similar a la de la década del ’20, a lo cual habría que sumar el continuo deterioro de los términos de intercambio. Por esta condición estructural sucedía que cuando se expandía la industria, se producía una pérdida de divisas internacionales (porque aumentaban las importaciones), y los años en que el producto industrial descendía, ingresaban mas divisas (luego de una devaluación), pero en un contexto interno recesivo. Caracterización del ciclo Como todo ciclo, tiene un momento o fase ascendente y otro descendente. En el primero, donde hay una expansión del consumo interno, hay un incremento de la producción industrial que reclama importaciones de bienes de capital o productos semi elaborados. Esa capacidad de importar para continuar con el proceso expansivo tiene un límite, es el que impone la cantidad de divisas que se tenga para hacer frente a esas importaciones. Es decir, su límite es la balanza de pagos. Cuando las divisas que aportan las exportaciones tradicionales son insuficientes y el saldo comienza a ser negativo, se avecina una crisis, ya que esa merma de reservas afectará la actividad económica, salvo que se acceda a endeudamientos, pero ello también tendrá un límite. Hay que agregar que la industria en nuestro país –específicamente en el periodo que nos toca, 1955-76- sólo buscó saltar barreras arancelarias para satisfacer un mercado interno con poder adquisitivo considerable y protegido, y no exportar generando divisas. Ello habría sido posible si esas radicaciones se hubiesen impulsado desde una estrategia de desarrollo nacional.

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Bien, ¿cómo se enfrenta esa crisis? Se enfrenta con una metodología que posibilitará recuperar la capacidad de obtener divisas, de recuperar la balanza comercial y de pagos. Aparecen entonces los planes de estabilización que implican devaluación de la moneda, reducción de la inversión pública, políticas monetarias restrictivas (lo que implica altas tasas de interés y retracción de la inversión privada) y políticas fiscales también restrictivas, dando comienzo a la fase descendente del ciclo, de carácter recesivo. El nuevo tipo de cambio (la devaluación) implica: aumento de los precios de los productos exportables, y aumento de los precios de los productos industriales que tienen insumos o componentes importados (inflación). Pero además, esta devaluación mejora la competitividad exportable. Con lo cual aumentan los ingresos de los exportadores tradicionales (que ahorran) y disminuyen los ingresos de los asalariados (que son los que más consumen, pero que en esta instancia gastan menos) y hay una recesión en la actividad. Por lo tanto hay una caída de la demanda global para el sector industrial, que debe restringir la importación. Si a ello sumamos las políticas de reducción del gasto público, de restricción monetaria y los efectos inflacionarios de la devaluación (todas medidas propias de los planes de ajuste) llegamos a un cuadro de caída de la actividad industrial, con incremento de las exportaciones tradicionales, que posibilita en el corto plazo reestablecer equilibrios en la balanza de pagos, y las condiciones para una nueva fase expansiva que hará inevitable la llegada a ese cuello de botella que es el sector externo. Por otro lado, si los planes de ajuste apuntaban a la recuperación de la exportación, trataban de estimularla, nunca ese estímulo era muy fuerte. Como se ha dicho, había razones que limitaban las posibilidades de aumentar la producción: La restricciones del mercado internacional por el proteccionismo de los países desarrollados en la 2da pos guerra; y en 2do lugar, la existencia de una estructura latifundista en argentina, que limitaba todos los intentos de aumentos de la productividad. Reiteramos, en 1960 se producía casi lo mismo que en la década del 20. No obstante, hubo algunos avances que condujeron a la necesidad de buscar nuevos mercados. Esos avances tuvieron como base la creación del INTA y la mecanización (los frutos de esas inversiones se verán recién bajo el gobierno de Illia). Aquí se hace evidente aquello que se expresara ya en la crisis del 50, durante el primer peronismo: la dependencia que el proceso de industrialización tenía de la exportación tradicional. Estos planes de ajuste, además, aceleraban la tasa de inflación, como se ha visto. Pero también en la fase expansiva, en donde los actores sociales –del trabajo o del capitalpugnaban por recuperar su atraso, sobre todo de salarios y empleo, que se traducía en aumentos de precios. Lo que hay que tener presente, y es importante que quede claro, es que este proceso no obedece a una lógica simplemente económica como si no existieran sujetos sociales. Por el contrario, ello supone tensiones sociales y de actores político - económicos muy fuertes. Algunos de ellos se fortalecieron con el peronismo y no estaban dispuestos a renunciar a ese protagonismo (es el caso de los trabajadores). Otros fueron instalándose en el proceso posperonista (como las multinacionales). Veamos entonces los distintos tipos de conflictos que se desataban en este ciclo económico:

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1- Una conflictividad obvia en todo este proceso es la propia entre el capital y el trabajo. Los trabajadores y sus organizaciones, que sostenían un conflicto de orden político por la proscripción del peronismo, activan el conflicto fuertemente en momentos depresivos, obviamente, resistiendo al ajuste; pero también en momentos de ascenso, tratando de recuperar el atraso de años anteriores, en salarios y en nivel de empleo. 2- Las tensiones entre los sectores industriales y las dirigencias rurales. Puja que trata de incidir en las políticas económicas a adoptar (devaluación, retenciones, regímenes de promoción industrial con exenciones impositivas, etc.). 3- Las trasnacionales: éstas comenzaron a ser, sobre todo después del desarrollismo, el eje del aparato industrial, con fuertes características oligopólicas. Este sector, en los momentos ascendentes eran los que adquirían ganancias extraordinarias. Y en los descendentes eran los que menos perdían, por el grado de concentración y fortaleza. Por otro lado, la forma de la inserción de estas industrias agravaba el cuadro cíclico, porque las estrategias de estas empresas estaban diseñadas desde sus casas matrices, y en esas estrategias no figuraban la exportación desde argentina, ni una práctica que tienda a complejizar la competitividad exportadora del país. Por lo tanto, es una industria que no aporta divisas pero sí las exige, para la importación de bienes como para la remisión de sus ganancias a la casa matriz. Este sector, obviamente, concentraba las tensiones con los sectores de las PYME, y fue un actor vital en la generación de lobbys. Así como el modelo agroexportador implicaba una modalidad de integración entre el centro y la periferia capitalista, este ciclo económico es parte de la forma que adopta la integración internacional de la argentina en los años ’60, hasta mediados de los ’70. Pensemos que esta gran industria (específicamente la que se instala en tiempos del desarrollismo) no aporta a la diversificación de las exportaciones y que exige de divisas (téngase en cuenta que la industria demandaba no menos del 75% de las importaciones y aportaba con un 25% de las exportaciones, en los años ’60). Si a ello sumamos el envío al exterior de las ganancias en divisas a las casas matrices (que duplicarían su valor entre comienzos y fines de los sesentas), queda claro que es la periferia del sistema la que aporta los capitales al centro del mismo y que la industria es un sector que requiere de divisas, mucho mas que su aporte. Además, como es sabido, cuando el Estado no cuenta con divisas para esas remesas a las casas matrices, comienza el endeudamiento con los organismos de crédito internacional (FMI, BIRF, BID, etc), que van sustituyendo a las corrientes de capital privado.

Segunda parte: Las políticas económicas en el período 1955 – 1976 Se trata de un periodo que se abre con un golpe y se cierra con otro. El primero, el golpe de 1955, tratará de retornar a un viejo esquema, el agroexportador, y el segundo –el golpe de 1976- será el que definitivamente cerrará el camino del desarrollo industrial y sentará las bases de un nuevo modelo: el modelo rentístico financiero. Se trata de un período fuertemente conflictivo en lo político y social, de profundas transformaciones culturales e ideológicas. Una etapa donde la alta conflictividad, a medida que nos acercamos a 1976, va impactando cada vez mas en las políticas

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económicas y sus posibilidades de desplegarse (lo veremos cuando lleguemos a las gestiones de Ferrer y Gelbard, a comienzos de los ‘70). Siguiendo las expresiones de algunos autores, como Brailosky, es una etapa en la que progresivamente el estado –como organizador de la economía- comenzó a dejar espacio a otros actores. Algunos autores hablan en este caso de progresiva colonización del Estado por los grupos económicos y de reconstitución de la clase dominante en la argentina (Basualdo, Maceyra, Leyba, etc). Halperín Donghi, en ese sentido, habla -en una brillante aunque polémica conferencia- de la larga agonía de la argentina peronista, pensando que esa argentina que se estructuró entre 1945 y 1955 comienza a agonizar lentamente en estos años. Aunque en la medida que agoniza se va transformando. La idea es que esa argentina peronista que agoniza tendrá sus funerales de la mano del mismo peronismo, a partir de 1989, con los gobiernos de Carlos Menem. La pregunta que puede disparar este recorrido por las políticas económicas del período que va de 1955 a 1976 es la siguiente: ¿Cual era la agenda de problemas estructurales que dejó el peronismo? Problemas que, en general, habían merecido atención en el segundo plan quinquenal. 1- El estancamiento en el sector agropecuario que se traducía en una grave restricción para el crecimiento 2- Un marcado retrazo en materia tecnológica 3- La industria pesada, recién estaba en los comienzos de su impulso. 4- La energía y los combustibles: este era un problema muy serio, que cargaba fuertemente a la balanza de pagos y ligado al punto anterior. 5- Los aspectos antes mencionados impactaban también para la continuidad de la expansión de la industria liviana. 6- La inflación: como fenómeno relativamente nuevo en los ’50, es una herencia que –como problema de crecimiento- heredamos de la dinámica industrializadota misma. 7- El sector externo como cuello de botella. Un problema que deriva de la articulación de todos los aspectos anteriores. Básicamente, en el período 1955-76 hay cuatro fórmulas que intentan dar respuestas a esa agenda posperonista. Políticas que en verdad tienen distinto origen ideológico: la ortodoxia liberal, el desarrollismo, el radicalismo, y nuevamente el peronismo. Hay que señalar además, que estas fórmulas fueron afrontando esa agenda estructural posperonista que señaláramos pero atendiendo también a los problemas que se agregaban con las sucesivas transformaciones económicas y sociales que dejaban los sucesivos ensayos. La experiencia desarrollista Los orígenes del Desarrollismo se remontan a esas fusiones ideológicas tan propias de la oxigenación de ideas en todo este período. Sectores de izquierda, como el mismo Rogelio Frigerio, expresiones del pensamiento nacional como Arturo Jauretche o Scalabrini Ortiz y del nacionalismo, le fueron dando cuerpo a la propuesta desarrollista en torno a la Revista QUE. Allí se fueron articulando ese conjunto de ideas.

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En una síntesis apretada ¿cuál era el diagnóstico y la propuesta del desarrollismo? 1- Argentina es un país subdesarrollado. Esa situación deriva de cierta incapacidad para lograr un autodesarrollo de sus fuerzas productivas. Ello conducía a bloqueos en el proceso de acumulación capitalista. El argumento que respaldaba a esa conclusión era que el país estaba sometido a una relación desigual, por lo tanto la riqueza generada internamente era remitida al exterior, vía comercio exterior. El excedente resultaba insuficiente para impulsar las transformaciones necesarias. 2- El problema estaba en la falta de producción industrial y, fundamentalmente, la falta de una industria pesada y de bienes de capital, que obligaba a una relación desfavorable en el comercio internacional (petróleo, acero, petroquímicos, maquinarias o automóviles, debían ser importados) 3- Entonces, la solución era: Producir esos bienes en el país, pero ello implicaba inversiones de distinto tipo, que no se podían enfrentar con el capital nacional. 4- Entonces, los instrumentos eran: elevar la tasa de ahorro interno y, simultáneamente, captar inversiones externas, y orientar ambas fuentes de capital hacia los sectores claves (siderurgia, energía, petroquímica, metalmecánicas, etc) 5- Desde ahí, la clave era: planificación de prioridades, generación de condiciones macroeconómicas, protección a las actividades internas y creación de instrumentos específicos para la promoción de la industria (créditos e incentivos impositivos). Había, claro está, críticas de izquierda (por recurrir a los capitales externos) como de derecha (la falta de un plan de estabilización). A los primeros se les respondía con el argumento de la escasez de capital nacional para impulsar la industrialización necesaria; y a los segundos, que la inestabilidad era fruto de la falta de desarrollo y, en el fondo, de la estructura productiva y el intercambio desigual. El desarrollo, por si mismo, era sinónimo de estabilidad. Al calor de estas propuestas, Frondizi armaba sus ideas. El radicalismo se dividía: por un lado siguiendo las pautas del programa nacionalista de Avellaneda (la plataforma desde donde se había opuesto al peronismo), la UCR – Intransigente, conducida por Frondizi y Allende; y ciertas líneas de continuidad con el golpe de estado de 1955, la “Revolución libertadora”, más ortodoxa y liberal, la UCR del Pueblo, conducida por Balbín. Siguiendo ese diagnóstico. Frondizi asumió (apoyado con los votos del peronismo) el 1ro de mayo de 1958. Ese respaldo fue bien efímero y la dirigencia sindical rápidamente pasó a la oposición. Fue un gobierno además fuertemente custodiado, la ilegitimidad de asumir en un proceso electoral donde las identidades mayoritarias estaban proscriptas le daba una enorme debilidad ante el “partido militar”. Era una semi democracia o democracia custodiada. En todo su gobierno debió enfrentar más de 30 “planteos” militares o conatos de golpe. El pacto con el peronismo, su posición respecto a la Revolución Cubana (favorable a ella) y otros aspectos ríspidos para las cúpulas militares, hacían que la situación de Frondizi sea por demás frágil. Sus primeras acciones fueron dirigidas a consolidar algo de ese apoyo electoral: recomposición de salarios; la sanción de una ley de Asociaciones Profesionales (ley que regula la actividad sindical); la normalización de la CGE (Confederación general

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Económica) y la sanción del estatuto docente y promovió la ley de educación libre, que creó el fuerte conflicto entre libre y laica. En lo que nos interesa, la política económica estuvo marcada por el ritmo de las transformaciones que se proponían, pero también por el ritmo de la crisis que se alimentaba en el sector externo a partir de la lógica del “cuello de botella” ya comentada. Luego de un período de “sinceramiento de las variables”, en 1958 (aumentos salariales, tarifarios y cambiarios) se lanzó una política de estabilización y de estímulo a la inversión extranjera. Se impulsó una nueva legislación para: 1- radicación de inversiones extranjeras, donde se establecía que los capitales extranjeros y los argentinos gozaban de los mismos derechos, eliminando cualquier limitación a la repatriación de utilidades 2- Promoción industrial 3- Protección a la actividad interna En ese marco de propuestas se iniciaron una serie de acciones sobre actividades prioritarias: energía (petróleo) y el acero. En cuanto a la hidroelectricidad se impulsaron El Chocón y Salto Grande. El acero Lo que se llamó “la batalla del acero”, se inició a mediados de 1958. La falta de impulso en su despliegue se debió a la prioridad dada al petróleo, y de que el sector siderúrgico había sido más atendido con la Ley Savio (1947). Sin embargo Frondizi, a partir de 1960 insistió sobre la cuestión, ya que la importación de acero se llevaba una importante porción de las importaciones. Con el alejamiento de Alzogaray, principal opositor adentro del gobierno a esos planes, se reimpulsó el complejo extractivo de Sierra Grande, en Río Negro.

El sector petrolero Como se ha dicho, era un aspecto clave. El objetivo era superar la necesidad de importación con un autoabastecimiento conjurando la crisis permanente de la balanza de pagos (en 1957 las importaciones de petróleo implicaban un 25% de las compras totales). Por otro lado, no se podía aspirar a industrializar el país sin superar esta cuestión. Puntos clave de la política petrolera: a- Nacionalización de todas las reservas b- Renegociación de los convenios de importación de la revolución Libertadora reduciendo en cinco dólares cada barril c- Convenio con Colombia para intercambiar petróleo por alimentos. d- Acuerdo con la URSS para la provisión de material para la explotación petrolera e- Una agresiva política de expansión de YPF. Dejando como base que esa empresa era el eje y ejecutor de la política petrolera. f- Negociación de varios contratos con compañías de EEUU

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El resultado fue el incremento de la producción de petróleo en un 150% en cuatro años, y en 1962 llegó al autoabastecimiento. Por entonces YPF extraía el 70% del petróleo. Fue una política fuertemente discutida, sobre todo por el giro que implicaba en el pensamiento que había desplegado Frondizi antes de asumir, en su libro “Petróleo y política”. Los contratos directos eran fuertemente objetados, de hecho, con el gobierno de Illía fueron rescindidos, desde el parlamento, con cinco dictámenes diferentes que fueron girados a la justicia y que luego de un largo tiempo prescribieron. Las imputaciones no fueron comprobadas y tampoco aquella que hacía referencia a la desventaja para YPF. De los 15,6 millones de metros cúbicos que se produjeron en 1962, 10,4 fueron producidos por YPF y el resto por las empresas norteamericanas. Esa política petrolera generó tanto conflicto que sus ecos llegaron a hacer crisis en el mismo gobierno: la huelga petrolera de 1958 estuvo en ese marco. Entre la represión y la negociación, el gobierno optó por lo primero, lo que implicó el alejamiento de funcionarios “frigeristas”, profundizó distancias con el peronismo y, como cambio más significativo, el reemplazo de Emilio del Carril, en el Ministerio de Economía, por Alvaro Alsogaray, en junio de 1959. Debe entenderse, siguiendo las pautas cíclicas mencionadas al comienzo, que el plan significó inicialmente una importante expansión del gasto público y del circulante; con las tensiones inflacionarias que ello implica, si a ello le sumamos los desequilibrios por la importación de bienes de capital (que hasta que no rindieran lo que se esperaba no disminuiría las importaciones), mas los desequilibrios reprimidos en la época de la Revolución Libertadora (vía préstamos), el desequilibrio llegaba a un punto que exigía del ajuste recesivo. El programa que puso en marcha Alsogaray, es de las características que ya hemos mencionado: ajuste fiscal, política monetaria restrictiva (lo que implica incremento del precio del dinero), devaluación. Ello se tradujo en una inflación de casi el 130%, la caída de la demanda interna y una recesión generalizada que llevó al PBI a una caída de -6,4 %. Este plan de ajuste, con una fuerte racionalización del estado, continuó durante 1960. La racionalización del estado implicaba, como siempre en estas ocasiones, de una reducción del déficit de la administración del estado central como de las empresas, congelamienmto de vacantes como de salarios, retiros voluntarios, reducción en obras públicas, aumentos de impuestos sobre artículos considerados de lujo, etc. Y claro está, un acuerdo con el FMI para un crédito por 75 millones, otro con el gobierno de EEUU y otros, con bancos privados. Tal como lo comentamos cuando hablamos del ciclo: este ajuste implicó fuertes conflictos sindicales a punto de tener que poner en funcionamiento un mecanismo que había sido elaborado durante el gobierno de Perón: Conmoción Interna del Estado. Plan Conintes. Era de esperarse, la participación de los trabajadores en el ingreso nacional bajaba de 46% en 1958 a 38% en 1959, es que el programa impulsaba también la fuerte acumulación interna. En abril de 1961, Alsogaray fue reemplazado por Roberto Alemann, otro liberal ortodoxo que, no obstante, se disponía a continuar con el programa desarrollista, impulsando lo que llamaban “batalla del acero”. En ese plano, si la inversión había bajado de 19 a 16% del PBI, con este plan subió a 22,5.

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Los equilibrios macroeconómicos posibilitan iniciar nuevamente el crecimiento y ablandar algunas políticas de ajuste (especialmente en 1961).

Pero si 1962, económicamente era también un año difícil la situación conflictiva se multiplicaba, se extendía: La política frente a la revolución cubana, la reunión de Frondizi con el Che Guevara, la continuidad del plan de racionalización de Estado que dio lugar a la huelga ferrocarril de agosto a diciembre de 1961 por el cierre de ramales, etc. Todo ese contexto hacía incierto el destino del gobierno con presiones militares que aumentaban, por lo cual las inversiones extranjeras se retrajeron afectando la balanza de pagos gravemente, que el gobierno pudo ir sosteniendo con venta de reservas. Pero el hecho político que terminó de definir la suerte de Frondizi fue el triunfo peronista en las elecciones provinciales (Framini en Bs As, marzo 1962, utilizando otro partido porque el peronista estaba proscripto). Inadmisible para el partido militar. La posición tibia de Frondizi respecto a la anulación de esas elecciones definió su derrocamiento. Su caída configura un cuadro tragicómico. El Gral Poggi, que lo había derrocado, no tenía el consenso suficiente entre sus pares para imponer un presidente militar. De manera que José María Guido, el vice, jura ante la corte suprema. Sus primeras acciones de gobierno fueron la disolución del congreso nacional, anular la elecciones y nombrar a Jorge Whebe, Federico Pinedo, Alvaro Alsogaray, Eustaquio Mendez Delfino y finalmente José Alfredo Martínez de Hoz como ministro de economía. A él le seguirán (en un corto período, hasta las elecciones de 1963), que se mantuvo hasta el final del mandato de Guido, en octubre de 1963. Esa calesita de ministros de línea ultra liberal fue el síntoma más evidente de la profundidad de la crisis.

En síntesis El impacto de este programa en la economía argentina se vio rápidamente, con altos niveles de inversión extranjera directa, como de endeudamiento externo (sobre todo por el impacto de las automotrices). Con la política petrolera en 1962 se llegó al autoabastecimiento. Las transformaciones fueron irreversibles. Pero en conjunto fue un programa altamente conflictivo: por las tensiones económicas que desataba, por el movimiento obrero (por los ajustes y el proceso inflacionario, como por la ruptura de la alianza con el peronismo), con las FFAA; y finalmente por las presiones lobbystas que desató sobre la gestión que terminó desmembrándose dejando cada vez mas lugar a los representantes del liberalismo.

El retorno de la ortodoxia liberal Esta calesita de ministros durante el gobierno de Guido, sobre todo Pinedo, pusieron en marcha los típicos mecanismos de los ajustes recesivos. Pinedo liberó la cotización del dólar, lo que en los hechos significaba una brutal devaluación, y ello implicó, lo de siempre: recesión, inflación y además una ola de quiebras. Otro crédito con el FMI, de 100 millones. Un fuerte ajuste en las tarifas y en los impuestos, lo que obviamente, deterioró más aún las cuentas fiscales. Además, por lo que se llama el efecto “Olivera –

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Tanzi”, con alta inflación, las cuentas públicas se deterioran, mientras que con una inflación en baja, las cuentas públicas tienden a equilibrarse. En 1962 y 63, deterioro fiscal y proceso inflacionario, eran las principales claves del desequilibrio. Pero las recetas liberales aumentaron el problema. Si el desequilibrio fiscal era de 4 % al final de Frondizi; con esas políticas pasó a 7%.

La economía bajo el signo del radicalismo La propuesta económica del Gob. de Illia, 1963 – 1976, partía de una perspectiva diferente a la del desarrollismo y más aún de la ortodoxia. Se caracterizaba por: 1- Un marcado gradualismo 2- Se inspiraba en una perspectiva keynesiana. 3- No ponía el énfasis del crecimiento en ningún sector en especial (como lo hacía el desarrollismo en la ind. pesada y de bienes durables) sino en la economía en general. 4- Tampoco creía que el gran problema del país fuese la insuficiente acumulación de capital, de allí que no parecía necesario el recurrir al capital trasnacional. 5- Después de lo vivido, coincidía con todas las perspectivas, en la importancia del sector externo como factor de desestabilización. 6- Planteó claramente dos tiempos. El corto y el largo plazo. El primero estaba ocupado con las políticas de reactivación. En el segundo se colocaba toda la dimensión transformativa. Illía, que tiene como ministro de economía al mismo de la Revolución Libertadora, como también en Educación, promueve una política económica expansiva. ¿Qué es lo que le permite tener esta política? Varios factores: 1- la profunda recesión de la que se partía posibilitaba una reactivación vía expansión de la demanda. 2- Cosechas excepcionales que aumentaron las exportaciones. En 1963 fueron un 40% más que las cosechas de 1961. En eso coincidía el buen clima como la maduración de las innovaciones desarrollistas (INTA y mecanización) 3- Un momento favorable en los términos de intercambio 4- La maduración de las inversiones “desarrollistas” que se traducían en una importante capacidad ociosa que dejaba el gobierno anterior y sus políticas Esas políticas expansivas consistieron en: 1- Expansión del gasto público mediante obras públicas. 2- Expansión monetaria (baja tasa de interés) 3- Políticas crediticias para la industria 4- Control de precios Todo ello implico una redistribución del ingreso que llevó a los salarios al nivel de los mejores tiempos del desarrollismo (46% del ingreso nacional). En un momento ascendente del ciclo se demostraba que las políticas expansivas no necesariamente disparaban la inflación. Por otro lado, el incremento de la actividad económica posibilitó, como es de esperarse, una mayor recaudación y por tanto reducción del déficit. Todos los índices comenzaron a tener una reversión positiva.

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El sector externo seguía siendo una clave: la política de Illia fue de estricto control sobre las importaciones, que no tuvieron un crecimiento explosivo, en un contexto de incremento de las exportaciones. Un aspecto crucial de ésta política fue el mecanismo de devaluaciones pequeñas (crawling peg) que evitaban bruscas transferencias intersectoriales de los ingresos. Ello le dio mayor libertad de movimientos, especialmente frente a organismos como el FMI. Frente a ellos el gob. se movió con gran independencia rechazando las recetas clásicas. Pero la anulación de los contratos petroleros anunciaba que esa primavera pasaría. La reactivación económica requería energía, la anulación de esos contratos llevó a la necesidad, nuevamente, de la importación de crudo. Esa política tendrá consecuencias peores cuando la crisis del petróleo, en el ’73. Pero de momento, volvía a recalentar al sector externo junto con los vencimientos de deuda que se acumulaban de los períodos anteriores. Otro tema urticante del período fue el establecimiento de regulaciones en el mercado farmacéutico. La conocida “Ley Oñativia” congelaba los precios, limitaba los fondos que cada laboratorio podía utilizar para campañas publicitarias y se reducían las muestras gratuitas. Se limitaban también los pagos en conceptos de regalías y de remesas al exterior. Esas dos cuestiones –petróleo y medicamentos- incidirán en la confluencia de fuerzas golpistas hacia 1966. Si el gradualismo y la mesura eran una ventaja en el corto plazo, ello era un problema para la mirada de largo plazo, para el horizonte de transformaciones. Ese aspecto se había dejado en manos del Consejo Nacional de Desarrollo, creado en tiempos de Frondizi. El ministro Pugliese apuró su actividad, pero de todas maneras dejaba ver claramente que el espíritu de la gestión Illia era más administrativo que transformador. De todas maneras, la buena marcha de la economía no demandaba muchas transformaciones, para lo cual debía tener indudablemente mucho mas respaldo político que el que tenía. Fue precisamente ese escaso respaldo (había asumido con la proscripción del peronismo, y con una cantidad de votos muy cercanos al voto en blanco). Ese escaso respaldo se empezó a sentir en 1966 cuando además comenzaba a producirse una desaceleración en las variables macroeconómicas. La oposición gremial, la obstaculización al retorno de Perón, la incidencia de la Doctrina de Seguridad Nacional –que ya comenzaba a desplegarse por América Latinay la situación macroeconómica que se comportaba cíclicamente, marcaron el rumbo de la caída de Illia.

La política económica de la Revolución Argentina El golpe de Onganía inaugura un nuevo tipo de intervención, tal como lo comenta Cavarozzi. Hasta el momento los golpes militares se desplegaban con cierta provisoriedad y, en el corto plazo, se volvían a dar elecciones. El golpe de 1966 (el primero bajo el signo de la Doctrina de Seguridad Nacional) se plantea, sin plazos, sine dié, como decía uno de sus voceros. El golpe -como todos- contó con un inicial consenso social. Apoyado en una alianza inicial entre los sectores más dinámicos y modernos de la economía articulados con los sindicatos de esos sectores y, por supuesto por la CIA y la embajada norteamericana. El resto de la sociedad daba su respaldo sin mas. Los sectores medios por su apego al orden, la oligarquía por su rechazo al posible

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retorno del peronismo. La clave seguía siendo la anulación del sufragio universal, su habilitación implicaba el retorno de las mayorías, identificadas por entonces con el peronismo. Tal como Alberdi en el siglo XIX, se pensaba en un tiempo económico, en el que los actores sociales sólo administrarían con un fuerte orden, claro, el crecimiento económico que a la larga terminaría transformando a la sociedad. Sería entonces, recién ahí, el tiempo de la política. El tiempo de lo económico era el tiempo de fortalecer la acumulación y la inversión, antes que el consumo. Ello reestructuraría a la clase empresarial, le daría mayor poder y eficiencia, y a ello debían ajustarse los sectores populares. Cuando eso pasara, estaría el tiempo de lo político. Mariano Grondona, el intelectual mas conocido del golpe, era explícito en sus argumentaciones. Para él, el peronismo había impulsado el consumo en desmedro de la inversión, de manera que era tiempo de revertir la ecuación. Es preciso devolver el protagonismo a quienes tienen la posibilidad de invertir, devolverles la porción del ingreso con la que tienen que contar para poder invertir. El problema era que después del peronismo, ya no resultaba posible excluir a los trabajadores. La resistencia de los mismos era, increíblemente, un dato que no registraban. No obstante el onganiato hará su intento. Lo primero será el acuerdo con ciertas cúpulas sindicales, la cooptación mediante los sindicatos más cercanos y asociados con los sectores más dinámicos de la economía (la UOM, por ejemplo). Lo segundo será el orden represivo, que llevará a la crisis del onganiato. Luego de un inicial tiempo de indefiniciones, donde la conducción de la política económica estaba en manos de Salimei, un católico nacionalista, la definición de las políticas económicas de la Revolución Argentina pasó a manos de un economista fuertemente vinculado al establishment: Adalbert Krieger Vasena. Con Krieger Vasena se produjeron innovaciones interesantes en las típicas recetas liberales. Innovaciones que anticiparán (en gran medida) las políticas desarrolladas en el modelo rentístico financiero y que Ferrer, muy tempranamente, ha llamado neoliberales. Para Vasena, el principal problema estaba en la ineficiencia del comportamiento económico de algunos sectores (públicos o privados). Entonces, su política tenderá a premiar la eficiencia. Algunos aspectos centrales de esa política: 1- Como toda política de ajuste, impulsó una devaluación del 40%. Pero ello no implicó inflación ni significó una brutal transferencia a los exportadores tradicionales, porque impuso fuertes retenciones a las exportaciones agropecuarias, que dotó al Estado de muchos recursos y evitó la elevación de los precios internos y la recesión. 2- Con una lógica propia del darwinismo económico del liberalismo, se disminuyeron fuertemente los aranceles a la importación. La idea era que el mercado, la competencia, eliminara a aquellos actores “ineficientes” de la industria. 3- Se eliminaban todas las limitaciones para los movimientos de fondos con el exterior. Ello alentó las inversiones de corto plazo que, con la devaluación, aumentaban su rentabilidad.

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4- Se anunciaron medidas de “saneamiento” del gasto público (sinceramiento de tarifas) y de elevación de la recaudación impositiva. 5- Se mantenían tasas de interés positivas, de manera de hacer atractiva la inversión externa. 6- Se desgravaría en un 50% la inversión en construcciones de vivienda y la inversión industrial. Con respecto a los ingresos: 1- se cancelaron las convenciones colectivas de trabajo, previo aumento del 15% de los salarios (públicos y privados), y luego un congelamiento por dos años. 2- Para los empresarios no hubo congelamiento. Se impulsó un acuerdo con las firmas líderes para que no haya aumento de precios por 6 meses. A cambio compras estatales y de facilitar el acceso al crédito. Como lo señala O’Donnel en “el estado burocrático autoritario”, la tarea de la Revolución Argentina era doble: imponer el orden y, por otro, normalizar y acrecentar la acumulación de los sectores más modernos y dinámicos (las trasnacionales). Como se ve, el plan tenía novedades, dentro de la lógica liberal: 1- Al diagnosticar una inflación de costos, no se restringía el crédito ni la circulación monetaria. La principal tarea en eso era recortar la demanda del sector laboral para evitar las fluctuaciones de los precios relativos. En ese sentido, tuvo cierto éxito. De una inflación de 32% en el ‘66, se pasaría a una de 7,6 en el ‘69. No obstante queda claro que detener la inflación era a costa de un sector (de los trabajadores) de su aplastamiento en su capacidad de reclamo, beneficiando a otros. 2- La otra cuestión inusual era que los beneficiarios directos, de las transferencias de ingresos, no eran los exportadores tradicionales, sino las trasnacionales de la industria, el comercio y las finanzas. 3- Lo anterior fue posible porque las retenciones evitaron la inflación y dotaron al estado de muchos recursos para la inversión pública (Hidronor – Atucha – Túnel Subfluvial, red caminera) evitando la recesión de planes anteriores. La inversión bruta pasó (tomando base 100 para 1966), a 140 para 1969; las inversiones del gobierno nacional pasaron de 100 a 280, la inversión en construcción pública lo hizo de 100 a 196. El PBI creció 4,3% en 1968 y 7,9% en el 69. 4- Lo que hacía posible el ajuste sin recesión, una vez mas, era el excedente agropecuario, que se trasladaba al estado y, por su intermedio (vía crédito y adjudicaciones), a las empresas trasnacionales y de alto consumo. Es que era una clara recomposición de la clase dominante. El Plan Vasena fue clave en todo este proceso que está siendo vertiginoso desde 1955 y que tendrá su expresión más notoria en 1976.

Beneficiados y perjudicados Como dice Brailosky: “se trataba de una recesión cuidadosamente administrada para que permitiera afectar a algunos sectores y posibilitara la expansión de otros”. Los beneficiados: la construcción y el sector financiero. Fueron los que mas crecieron. La industria, sus ramas dinámicas, también crecerían fuertemente entre 1968 y 69.

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Perjudicados: Las PYMES nacionales, afectadas por la rebaja arancelaria, se vieron empujadas a la quiebra (entre el ‘65 y el ‘73 se produjeron 11.000 quiebras) o la venta a las empresas trasnacionales. Los casos más paradigmáticos de esto últimos fueron las industrias nacionales Di Tella y Kaiser Argentina que hacia 1962 figuraban entre las más grandes de América Latina. Lo mismo con la industria tabacalera, de cinco grandes nacionales solo quedarían dos. Está claro también, desde un principio, que el sector del trabajo está entre los que perdieron. Su participación en el ingreso bajó de 42% al 39% entre 1967 y 1969. De todas maneras esa disminución no fue pareja. Menos la sintieron los trabajadores de los sectores “modernos”, que los no especializados y los estatales que, junto con los trabajadores del noroeste argentino, eran los más perjudicados. Todo lo anterior da cuenta de un proceso de concentración y desnacionalización de la economía, que fue similar en el ámbito bancario y financiero. Allí, fue fundamental la reglamentación bancaria cuyas exigencias mínimas de capital estrangulaban a los pequeños bancos de provincia e impedían la operatoria de muchas cajas de crédito del movimiento cooperativo. Este proceso fue facilitado no por nuevas inversiones, sino mediante la compra de activos abaratados por la devaluación, más el manejo del crédito y la competencia de los productos importados. El colapso del modelo “eficientista” de Krieger El colapso vendría por donde viene siempre en este modelo, el sector externo. La inversión externa apenas superó los niveles de las políticas anteriores, la mayor demanda de importaciones (por la disminución de aranceles), las remesas al exterior por parte de las empresas, los pagos de deuda; y, por otro lado, las exportaciones no seguían ese ritmo, mas bien comenzaban a desacelerarse. Bueno, se iba configurando una situación en el sector externo que presionaría sobre el tipo de cambio y a la larga sobre la inflación. El saldo de la balanza comercial nunca llegó a ser negativo, pero se fue deteriorando hasta que en 1969 el superávit era muy pequeño. Pero si a ello sumamos los pagos por deuda externa y servicios, ya en 1968 había un saldo negativo en la cuenta corriente. La intensidad de los problemas políticos, en 1969, provocó la salida de capitales por una vía que estaba destinada a hacer historia. Ello se haría mas claro hacia 1970. Sin embargo, los principales problemas del gobierno serían de orden político. Consecuencia de suprimir “de facto” el orden político y todos los canales por donde vehiculizar los conflictos. De esa ecuación de beneficiarios y perjudicados puede entenderse los “azos” (Cordobazo, Rosariazo, Mendozaso, Choconazo, etc.) que hicieron a los recambios y a la crisis de la Revolución Argentina. Ya que los perjudicados, sin formas de canalizar sus conflictos, fueron viendo la forma de confluir en un mismo frente: Asalariados, burguesía local, estudiantes, etc.

Como puede verse, el plan de Vasena anticipaba mucho de lo que vendría en los programas liberales a partir de mediados de los ’70: el establecimiento de un tipo de

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cambio fijo; apertura al flujo de capitales externos; una política monetaria dependiente del saldo de divisas; la disminución de aranceles para “estimular” la eficiencia local. La tasa de interés doméstica atractiva para los flujos especulativos. Esquema que se repetiría con Martínez de Hoz y con la convertibilidad. Sin embargo, el plan de Vasena no estaba dirigido todavía a transformaciones estructurales, como sí lo harían esos planes. Como bien lo señala Muchnick, los militares no veían lo que sucedía ante sus narices. Una reconversión profunda del manejo de la economía argentina. Salvo algunas empresas estatales como YPF, ENTEL, Fabricaciones Militares, SEGBA, SOMISA; las multinacionales argentinas controlaban el grueso de la economía argentina. Detentaban el control. Si el peronismo había fracasado en su intento de creación de una burguesía nacional, éste proceso era la manifestación del éxito de políticas contrarias. La crisis de la Revolución Argentina La conflictividad política y social, la imposibilidad del gobierno de Onganía de controlarla, condujo primero a la renuncia de Krieger Vasena y luego a la del mismo Onganía. Esa renuncia fue fruto de los “azos”: Cordobazo, cipolletazo, mendozaso, choconazo, etc. Levingston, luego de algunos intentos de continuidad, designó al frente de Economía a Aldo Ferrer, en 1970, un defensor del mercado interno que, contrariamente a las ideas desarrollistas, pensaba que la acumulación de capital doméstica era suficiente para impulsar el desarrollo. Comienza el “giro nacionalista” de la Revolución Argentina. La política de Ferrer es casi clásica de aquellas posturas nacionales en el impulso del mercado interno: 1- barreras protectivas de la industria. 2- Expansión del consumo interno. 3- Expansión del crédito con el Banco Nacional de Desarrollo.. 4- El régimen “compre nacional”. De todos modos, esa política se encontraba atenazada por: las multinacionales que controlaban los mercados y habían adquirido una enorme fuerza para imponer condiciones; pero sobre todo por la creciente conflictividad política y social (organizaciones armadas, doctrina de seguridad nacional, proscripción del peronismo, etc). Esa conflictividad era la que marcaba el ritmo de toda la política nacional. El tema central, el retorno del sufragio universal y el peronismo.

La experiencia del tercer gobierno peronista y el final de un ciclo A esta altura de la historia argentina se sabe que no se puede hablar de una economía peronista (hay varios peronismos, el del ‘45, el del ‘50, el del ‘73, el del ‘90). Pero por lo menos hasta los setentas había una política que se podría haber llamado “típica” del peronismo. Esa política, a grandes rasgos era industrialista, redistributiva, nacionalista, apoyada en alguna clase de acuerdo social, con fuerte presencia del estado. Pues bien, es esa misma la que se trató de impulsar con el llamado Plan Gelbard, en el Plan Trienal para la Reconstrucción y la Liberación Nacional, pero la Argentina ya era otra.

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El Plan tenía algunos puntos claves: 1- trasladar el protagonismo de las multinacionales al estado y el empresariado nacional. 2- Profundizar la sustitución de importaciones, a la vez que sostener y ampliar las exportaciones 3- Continuar con el desarrollo acelerado de los sectores básicos: energía, siderurgia y petroquímica. 4- Énfasis en la distribución del ingreso, sectorial y regional. 5- Diversificar el comercio exterior y de las fuentes de financiación, en los componentes de exportación como en la búsqueda nuevos mercados (particularmente del mundo socialista) 6- Se impulsaba una política de inflación cero, teniendo como base el pacto social. Nada desconocido. Recordemos la historia que acabamos de desarrollar: En momentos de crisis se hacía un ajuste: se devaluaba, por lo que aumentaban los ingresos de los exportadores, y de los tenedores de divisas, y limitaba las exportaciones (que pasaban a ser mas caras), y se encarecían los alimentos. Ello implicaba una caída de la demanda global y una contracción en la producción industrial, con efectos sobre el empleo y el salario. Tal fue la estrategia de la Revolución Libertadora, del Frondizismo, y del gobierno de Guido. Onganía, con Vasena, buscó una variante: devaluación compensada por retenciones a las exportaciones agropecuarias. El efecto depresivo sobre el salario, como tampoco lo fue el inflacionario, y hubo transferencia de ingresos al sector industrial, por lo que resultó menos contractivo. Pero se bajaron los aranceles protectivos, favoreciendo las importaciones de bienes de capital, lo que perjudicó a la industria nacional en sus productos. Fue una recesión selectiva. El peronismo ensayaba otra vez, la receta expansiva a expensas del agro, y a favor de los asalariados y el sector industrial. Había, claro está, variantes: por ejemplo se buscaba ampliar el mercado externo para evitar el impacto de la crisis que acosaba a occidente. Hubo todo un paquete de leyes: 1- de promoción industrial. 2- La creación de la Corporación de la Pequeña y Mediana Empresa. 3- El Compre nacional 4- Ley de Inversiones Extranjeras. 5- Reforma Financiera 6- Ley Agraria y de renta Potencial de la Tierra. 7- La Corporación nacional de Empresas del estado. 8- Etc. La gestión de Gelbard, que estuvo hasta octubre de 1974, hasta meses después de la muerte de Perón, tuvo éxitos importantes. Las claves de ese éxito fueron el sostenimiento del Pacto Social, y un sector externo favorable. Pues bien, el sector externo, típicamente para este modelo, comenzó a complicarse cuando al promediar 1974 el mercado europeo cerró las puertas a las carnes argentinas, un mercado que absorbía más de la mitad de las exportaciones de carnes argentinas. Estas exportaciones cayeron en mas de un 50% entre el primer y segundo trimestre de ese año. Nuevamente se planteaba el cuello de botella. Pero lo más grave fue la pérdida de consenso político y de liderazgo, con la muerte de Perón. Ese hecho marcó el destino del plan y puso en el marco de las políticas públicas

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lo que se había manifestado ya en Ezeiza, a la llegada de Perón, en el ’73. Y este tipo de políticas, como la de Gelbard, tocaba intereses poderosos. Requería de consensos firmes. De izquierda (desde el asesinato de Rucci) como de derecha (los cuestionamientos a Gelbard como “bolche” por su afiliación al Partido Comunista), hacían imposible una unidad de criterio que permitiera sumar en un frente a los trabajadores, la clase media y los empresarios nacionales. Pues bien, eso sería imposible, en el seno del mismo gobierno se dirimían las internas a balazos. Por otro lado, la recuperación del poder por el peronismo y la consecuente oxigenación del poder sindical, en una situación que, gracias al Plan Gelbard, era de casi pleno empleo, no hacían fácil la respuesta típica del ajuste que redujera el déficit y contrajera la demanda. Por esa razón tampoco se podía atender al sector externo cuya balanza se había tornado deficitaria. El poder sindical no permitía estas salidas, era el principal escollo. De allí el fracaso del ajuste gradual de Gomez Morales. La definición la daría el reemplazo de Gomez Morales por Celestino Rodrigo: “el rodrigado”, en junio de 1975, en momentos de fuerte ofensiva sindical. El objetivo era claro: una política de shock que posibilitara (vía contracción del salario real, aumento de tarifas y de combustibles, desencadenando aumentos en todos los productos) estimular la inversión por aumento de la rentabilidad. Fue una devaluación del 100% que implicaría una brutal transferencia de los trabajadores al sector de exportadores tradicionales. Se produjo entonces una gran pulseada, entre los que impulsaban el ajuste y los sindicatos. El paro general, la gran movilización, tuvo su efecto: la renuncia de Rodrigo, y la de López Rega (que desde el gobierno había sido uno de los creadores de la Alianza Anticomunista Argentina, un aparato para – militar). No había otra posibilidad para el ajuste y la continuidad de la reformulación del poder económico en la Argentina que el golpe. Una cita de Prebisch para entender el final de este ciclo: “La transformación del sistema exige, ineludiblemente, elevar el ritmo de acumulación de capital reproductivo sobre todo a expensas del consumo de los estratos superiores…. Es imprescindible que el estado regule el uso social del excedente para acrecentar el ritmo de acumulación y corregir progresivamente las disparidades distributivas de carácter estructural”. De Capitalismo periférico, crisis y transformación. Pues bien, eso –lo que decía Prebisch- significaba tocar sectores muy poderosos, por no decir que se trata de una política antiimperialista. Y para eso hacía falta una alianza estable, firme, entre empresarios nacionales, sindicatos, pequeña burguesía, y no un frente de continuo enfrentamiento, inclusive armado, como el que se sostenía en ese momento al interior del peronismo.

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