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Planificación Capitulo 1

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PLANIFICACIÓN ♣

Capitulo 1 CONCEPTOS GENERALES SOBRE PLANIFICACIÓN
“Cuando un barco no conoce a qué puerto se dirige,
ningún viento le servirá” - Séneca -

Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones para la acción futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles” Yeheskel Dror “(…)Planificar significa pensar con método, de manera sistemática y sistémica, analizar sus ventajas y desventajas; proponerse objetivos, proyectarse hacia el futuro, porque lo que puede o no ocurrir mañana decide si mis acciones de hoy son eficaces o ineficaces. La planificación es la herramienta para pensar y crear el futuro (…) es un cálculo que precede y preside la acción para crear el futuro, no para predecirlo (…)” Carlos Matus
Son diversos los conceptos que pueden encontrarse sobre planificación, todos ellos propuestos desde diversos campos del conocimiento y de la práctica, sin embargo, al analizarlos, saltan a la vista los elementos comunes y fundamentales que permiten entender el proceso planificador como la posibilidad de pensar con antelación para que, a partir del conocimiento del hoy, se construya una situación futura deseada, que permita definir metas y objetivos claros, pero además, y muy especialmente, la forma de llegar a ellos, esto es, una guía para la acción.

FUTURO DESEADO

HOY...

Desde lo anterior, se puede afirmar que planificar debe ser...

Compilación de revisiones bibliográficas, elaborada por Piedad Roldán Jaramillo, ND. Esp. En Administración de Servicios de Salud. Mgra en Salud Pública. 1

...un proceso

...un conjunto de decisiones para la acción

...siempre a futuro

...dirigida al logro de objetivos

...una clara relación medios - fines

Un proceso, No una actividad puntual, es un conjunto de actividades continuas, organizadas y pensadas para el logro de un objetivo, meta o propósito. Además, es un proceso recurrente, esto es “no se puede planificar de una vez y para siempre”. Lo anterior, implica una serie de decisiones interdependientes y relacionadas entre sí. La primera decisión es emprender el proceso planificador y desde allí, aquellas relacionadas con el análisis de situación, la configuración de la situación esperada y el diseño de las formas para alcanzarla. La intencionalidad de la planificación debe ser eminentemente práctica, esto es, no se elaboran políticas, planes, programas y proyectos para redactar documentos con buenas intenciones, sino para llevarlos a cabo. La planificación no es, no debe, no puede ser retrospectiva o estática, es siempre a futuro, siempre hacia el logro de una “situación objetivo” o “situación futura deseada”. Esa situación futura representa aquello que se espera alcanzar y debe expresarse en objetivos concretos y bien definidos, traducidos operativamente en metas, esto es, la relación de causalidad entre lo decidido (programado), lo realizado (ejecutado) y lo alcanzado (resultados). El camino hacia el logro de los objetivos, debe evidenciar la relación entre medios y fines, lo que implica la clara definición de los recursos, normas y procedimientos requeridos para el logro del objetivo propuesto, con coherencia, consistencia, operatividad e integralidad.

Lo anterior, no es garantía de productos y procesos de planificación exitosos, es sólo una manera de pensar de forma organizada, que sumado a la búsqueda y logro de las siguientes cualidades, pueden representar la eficiencia y eficacia operativa de la planificación: Sensibilidad para percibir y tratar los problemas, Flexibilidad y estabilidad en la direccionalidad de las acciones, Adaptabilidad para cambiar el modo de abordar los problemas y las soluciones, Fluencia, para convertir los riesgos en oportunidades, Sinergia para potenciar un proceso planificador mediante la organización, articulación y coordinación de las diferentes acciones y actividades, Capacidad de análisis, integrada a la capacidad de síntesis para ver y entender la relación lógica y coherente entre los problemas y sus soluciones.

Con lo anterior, la mejor forma de articulación entre lo decidido y lo realizado es la posibilidad de actuar con actitud transformadora sobre la realidad y saber dar respuesta a la pluralidad de las situaciones que se afrontan. Se asume así la planificación, como un modo de actuar que emerge de la realidad, siempre “teniendo en cuenta el modelo político de 2

comportamiento que resulta de la actuación de los diferentes actores sociales que no tienen iguales objetivos, ni trayectorias de estrategias de acción similares” (Egg, Ezequiel- 1995).

I.

LA PLANIFICACIÓN COMO UN PROCESO

Entender la planificación como un proceso, implica identificar las fases que deben desarrollarse para responder de manera efectiva, eficaz y oportuna a su propósito transformador.
Puede afirmarse que el proceso planificador espera responder a las siguientes preguntas: ¿Qué se quiere hacer?, ¿Por qué se quiere hacer?, ¿Para qué se quiere hacer?, ¿Cuánto se quiere hacer?, ¿Dónde se quiere hacer?, ¿Cómo se va a hacer?, ¿Cuándo se va a hacer?, ¿A quiénes va dirigido?, ¿Quiénes lo van a hacer?, ¿Con qué se va a hacer?

Dependiendo del autor y del campo de aplicación, pueden encontrarse más o menos fases y la forma de nombrarlas también puede cambiar, pero los elementos siempre comunes son: i) el punto de partida es el conocimiento de la realidad, independientemente que se llame diagnóstico, análisis de situación, línea de base o de otra forma. ii) El punto de llegada es la evaluación, entendida como la comparación entre la situación inicial y la situación alcanzada. El producto de la evaluación, si cumple con el propósito de entregar información útil sobre una realidad transformada, puede convertirse en insumo clave para emprender un nuevo proceso planificador. Y por último están iii) los componentes intermedios, que son todos aquellos pasos que “tienden el puente” entre los dos elementos anteriores, esto es, la definición clara de los alcances de la planificación y de las formas concretas para lograrlos. Es la elaboración de la guía concreta para la acción.

4. SELECCIÓN DE MEDIOS, ALTERNATIVAS Y ESTRATEGIAS 3. DETERMINACIÓN DE OBJETIVOS Y METAS 5. PROGRAMACIÓN – PLANES DE ACCIÓN

2. ESTABLECIMIENTO DE PRIORIDADES

6. RECURSOS REQUERIDOS

1. DIAGNÓSTICO – ANÁLISIS SITUACIONAL

7. SISTEMA DE CONTROL DE LA EJECUCIÓN 8. SISTEMAS DE EVALUACION

Esquema 1 – Fases de la planificación

En el esquema 1 se presenta una propuesta de ocho fases para el proceso de planificación, que pueden resumirse así: 3

1. El Diagnóstico o Análisis de situación: El diagnóstico es entendido como una conclusión
práctica que se obtiene como resultado de un proceso sistemático de generación y utilización de conocimientos. Es un conjunto de actividades cognitivas, emocionales y psicomotoras de selección, recolección, ordenamiento, valoración, análisis e interpretación de información, dirigidas a sustentar la solución de un problema específico.
Etimológicamente, diagnóstico significa “a través (dia) del conocimiento (gnosis)”

En la elaboración del diagnóstico, es importante transitar por cuatro momentos: Primero la descripción, que es el proceso de búsqueda y organización planificada de datos, cifras, perfiles, estadísticas, resúmenes, inventarios, etc. que permitan representar y caracterizar una situación. Segundo, la explicación, en la que se trasciende hacia la interpretación y valoración de las asociaciones causales y de influencia entre cada una de las variables antes descritas. Tercero, el análisis de las tendencias y la formulación de hipótesis que sirvan como línea de base para el cuarto momento que es la comparación entre la situación actual observada y la situación que se juzga como la situación satisfactoria o situación esperada. Lo anterior, tiene el propósito de establecer las diferencias existentes para con ello avanzar en la construcción de una conclusión práctica que configure desde el hoy, la situación futura deseada y desde allí orientar lo que puede ser la intervención.

2. Establecimiento de prioridades: Al obtener una conclusión práctica sobre la situación, el
La gran dificultad al priorizar no es escoger, sino renunciar

siguiente paso es establecer las prioridades, que no es más que ordenar jerárquicamente las diferentes situaciones problemáticas, de acuerdo a criterios de valoración establecidos por quienes analizan. En otras palabras, priorizar es valorar para la decisión de intervención, sabiendo que no todos los problemas tienen la misma importancia y que no siempre se cuenta con los recursos suficientes para intervenir todos los problemas encontrados.

3. Determinación de objetivos y metas: Al tener claramente establecidas las prioridades de
intervención, debe configurarse el alcance del proceso planificador, esto es, los resultados que se esperan obtener traducidos en metas y objetivos.

4. Selección de medios: Una vez configurados los resultados esperados,

deben diseñarse “las formas” para lograrlos. Para ello, se deben establecer las estrategias que garanticen de manera efectiva la obtención de los objetivos y las metas y de allí, decidir sobre las alternativas de solución o de intervención que mejor respondan a las estrategias establecidas.

En todo proceso de planificación, debe evidenciarse una clara y coherente relación entre los medios y los fines.

garanticen el cabal cumplimiento, en calidad y cantidad, de las estrategias y las alternativas de intervención seleccionadas. Esto incluye el Una buena programación no diseño de planes de acción específicos, diferenciados por sólo optimiza los recursos, sino que además crea procesos y por tiempos y definiendo en ellos, actividades, empoderamiento, favorece la tareas, procedimientos, roles y responsables, entre otros.
autonomía del equipo y sobre todo, disminuye o ELIMINA la improvisación.

5. Programación: La fase de programación incluye todas aquellas decisiones operativas que

cómo se hará, el elemento complementario, es la definición de todos los recursos requeridos para lograrlo. Esto incluye no sólo los recursos financieros, 4

6. Recursos requeridos: Teniendo claro lo que se va a hacer y

sino además, el talento humano, los espacios físicos, los apoyos logísticos, las asesorías, el soporte tecnológico, etc.

7. Sistemas de control y monitoreo: Es el diseño de procedimientos para prever y/o corregir

errores sobre una base de continuidad y no de contingencia. Lo anterior implica establecer las formas de hacer una verificación permanente, continua y constante del cumplimiento de lo planificado en calidad, cantidad, costos y tiempos. Un buen sistema de control y monitoreo garantiza mejores resultados en la planificación, al favorecer decisiones correctivas y de mejoramiento de forma proactiva, oportuna Evaluar no es buscar culpables y eficiente. para sancionar, es prever los el monitoreo, para garantizar un proceso efectivo de comparación entre la situación inicial, la situación alcanzada y la situación proyectada. No es el momento final de la planificación, es un sistema trasversal a todas las fases de la planificación, y por ello, debe diseñarse para obtener resultados de evaluación de procesos, de productos, de resultados y de impacto.
errores para promover decisiones oportunas que garanticen el logro exitoso de los objetivos propuestos.

8. Sistemas de evaluación: La evaluación, involucra el control y

II.

COBERTURA DE LA PLANIFICACIÓN

Al establecer las prioridades y los alcances de la planificación, se debe también definir la cobertura que se espera tener con las estrategias y las alternativas de intervención. Esta cobertura tiene al menos tres dimensiones:

Una dimensión espacial que ubica el proceso de planificación de acuerdo al ámbito, territorio o área en el que espera COBERTURA ESPACIAL incidir, de allí que se hable de planificación nacional, regional, departamental, local, institucional, etc. ► Una dimensión temporal que da cuenta del horizonte de tiempo en el cual se llevará a COBERTURA TEMPORAL cabo la planificación, esto es, el largo, el mediano o el corto plazo. ► Una dimensión funcional, que ubica las relaciones explícitas entre los diferentes sectores estratégicos del desarrollo COBERTURA FUNCIONAL involucrados en el proceso de planificación, tanto desde los efectos Esquema 2- Cobertura de los alcances de la planificación directos que sobre él tendrá la planificación, como desde la destinación de recursos para lograrlos. Estos sectores se identifican a partir de la cobertura espacial previamente definida, dado que no es lo mismo hablar de los sectores de desarrollo de un país, que en un municipio o en una institución.

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III.

NIVELES Y EXPRESIONES DE LA PLANIFICACIÓN
Los niveles en los que se desarrolla la planificación, están determinados por el tipo de decisiones que en ellos se toman. En el nivel superior, se toman decisiones estratégicas, esto es, aquellas decisiones sobre las directrices generales y los lineamientos para la acción. En el nivel intermedio, se toman las decisiones tácticas que inician el proceso de implantación y operacionalización de las decisiones estratégicas. Y en el nivel de base, se toman las decisiones de ejecución y operación de las acciones concretas para el logro de los propósitos estratégicos. La forma en que se concretan estas decisiones son las políticas, los planes, los programas y los proyectos, que no son más que las expresiones de la planificación.

NIVELES
NIVEL ESTRATÉGICO O DIRECTIVO NIVEL INTERMEDIO NIVEL DE BASE U OPERATIVO

EXPRESIONES POLÍTICAS PLANES PROGRAMAS PROYECTOS

Esquema 3- Niveles y expresiones de la planificación

Con lo anterior, el proceso planificador se desarrolla a partir de la organización de diferentes niveles: planes, programas, proyectos, que van de lo general a lo específico, pero manteniendo el referente de la plataforma estratégica que son las políticas, y logrando que en dichos niveles se de cuenta del cumplimiento de los objetivos propuestos.

1. POLÍTICAS
Las políticas pueden ser entendidas como directriz, esto es, como la pauta decisoria que define la manera de actuar en casos especiales. Es el enunciado o directriz que orienta la manera de comportarse frente a una situación. El carácter público de las políticas esta dado por la participación que en estas decisiones tengan los diferentes actores involucrados. Esto es, que no se conviertan en expresiones de las decisiones de los mandatarios o gobernantes, sino que cumplan con un proceso de realimentación en el que se garantice que las decisiones fluyan de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Las políticas son entonces entendidas como un conjunto de decisiones, principios y normas que orientan la acción, definiendo objetivos y metas concretas orientadas a legitimar y ejercer el poder y la autoridad que conduzcan a satisfacer determinadas necesidades de un país, sector, institución, comunidad, etc.

El proceso de elaboración de políticas no es homogéneo ni regular, se sugieren pasos que deben cumplirse con rigurosidad, pero sin la inflexibilidad que lo convierta en camisa de fuerza. Los elementos básicos en este proceso tienen que ver con el conocimiento de los intereses de todos los actores involucrados; el análisis de situación como fundamento para conocer y valorar los problemas, pero también las fortalezas y oportunidades, y con ello formular las opciones mas acertadas y oportunas para la transformación positiva de la situación. Todo lo anterior, debe considerar la confrontación de intereses que hagan viable El proceso político es y factible la implantación de las decisiones de política y el proceso un proceso de planificación permanente de evaluación que retroalimente y sea generador de nuevos procesos.
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Definición de los intereses

Análisis situacional Valoración de los problemas

Evaluación de los resultados de la política

PROCESO DE ELABORACIÓN DE POLÍTICAS

Formulación de opciones de solución

Implantación de las decisiones

Confrontación de intereses

Esquema 4 – Proceso de política

Como en todo proceso, existen actores involucrados que de acuerdo a su participación, pueden diferenciarse en: • Actores del nivel de decisión: organizaciones e instituciones de quienes depende la aprobación y el aval para emprender el diseño de política y garantizar su implantación. • Actores en el nivel técnico: Personas, organizaciones e instituciones que por su saber particular y experticia en un tema o área tienen la responsabilidad de incorporar los elementos técnicos en el diseño, análisis de situación, implantación y evaluación de las políticas. • Actores en el nivel de operación: Personas, organizaciones o instituciones en quienes recae la responsabilidad de hacer realidad la política. • Actores sociales o comunitarios: todos y cada uno de los miembros de la sociedad y la comunidad involucrada con el problema y con su solución, de esta manera deben tener participación activa y permanente en todo el proceso político. • En escena, aparecen otros actores claves en el proceso de política: los medios de comunicación. Estos actores cumplen, por lo menos dos roles claves y fundamentales, el primero como puente de difusión de las decisiones y los acuerdos de intereses y el segundo como transmisor de las reacciones y percepciones los actores sociales frente a las decisiones de los técnicos, operativos y decisores. Cumpliendo con el proceso de política y con la participación de los actores involucrados, un planteamiento de política, debe tener: • • Una clara definición de su razón, su misión y los objetivos a cumplir que preceden al desarrollo de los planes y los programas. Una directiva de acción, un compromiso de aportación de fondos, de personal o de ambos por la organización responsable. 7

• •

Aval para la ejecución de la política, gracias a lo cual el personal puede trabajar activamente junto a colectivos comunitarios para desarrollar enfoques de base amplia a fin de resolver los problemas. Los objetivos y las estrategias

Las formas en que se concreta el contenido anterior son: • Planes, programas y proyectos, a través de los cuales se evidencia no sólo la razón de ser de la política, sino además el desarrollo de los objetivos y estrategias propuestos. • Actos administrativos y jurídicos que son la forma de concretar y evidenciar el respaldo administrativo, político y social para desarrollar acciones concretas y ganar verdaderamente los espacios de legitimación social. • Liderazgo de los mandatarios, que no es más que respaldo a la ejecución de las decisiones tomadas con el concurso de diversos actores.

2. PLANES
Bajo el techo de política, comienzan a concretarse las acciones. Esto, desde el diseño de planes y programas en aspectos específicos de la política Un plan se entiende como un esquema general de acción que define, a grandes rasgos, las prioridades, los lineamientos básicos de una gestión y el alcance de las funciones, para un lapso que, convencionalmente, puede ser el período de un gobierno o de una administración. La esencia de los planes radica en su generalidad y en su papel integrador de la gestión. A semejanza de los programas y proyectos, los planes definen también intencionalidades (finalidades, objetivos, metas); información (diagnósticos, justificaciones, análisis de viabilidad y factibilidad) y decisiones (estrategias generales). Sin embargo, estos componentes se definen en los planes a un nivel tan general, que serían incapaces de promover un cambio si no se convierten en programas y proyectos. Pero, más que una limitación, la generalidad de los planes cumple una función totalizante e integradora de la gestión, pues tiene que dar albergue y apoyo a las diferentes intencionalidades específicas que surjan en el proceso planificador.

Proyecto 1a Proyecto 1b
ión lac rmu Fo

Programa 1

Proyecto 1c Proyecto 1d Proyecto 2a

Plan

Para facilitar el manejo de estas decisiones, los planes se descomponen en programas y Proyecto 3a proyectos. Cada objetivo específico Proyecto 3b Eva del Plan deben corresponder a uno Programa 3 luac Proyecto 3c ión o más objetivos generales de los Proyecto 3d programas y cada objetivo específico de los programas debe corresponderse con los objetivos Esquema 5 – Articulación Planes-Programas-proyectos generales de los proyectos. Lo anterior implica que a medida que se logran los objetivos de cada proyecto, se van logrando los objetivos de los programas y desde allí, se configura el logro de los objetivos del plan que los enmarca.
Proyecto 2c

Objetivo general

Objetivos especificos

Programa 2

Proyecto 2b

8

Estos niveles de las expresiones de la planificación ponen de manifiesto un horizonte temporal diferente, que en términos generales se resume en el largo plazo para el logro de los objetivos de los planes, el mediano plazo para el logro de los objetivos de los programas y los objetivos de los proyectos siempre para el corto plazo.

3. PROGRAMAS
No es fácil encontrar un consenso sobre el significado del término “Programa” y su aplicación. Una aproximación a su definición es: un programa es, en un sentido amplio, un conjunto organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en agrupaciones de proyectos que se relacionan entre sí por su naturaleza similar y se desarrollan en forma simultánea o sucesiva, con los recursos necesarios y con la finalidad de alcanzar los objetivos determinados, en relación con una problemática definida, configurada desde un plan. La temporalidad de los programas no es tan definida como la de los planes. En los planes puede existir la superposición temporal de diferentes programas que en algún momento trascienden los límites del período de planificación; esta es la razón por la que los programas pueden presentar la apariencia de esquemas de acción relativamente estables y continuos en el tiempo. Al ubicarse entre el plan y los proyectos, el programa ejerce un papel de conexión e intermediación coherente, que articula en forma lógica la generalidad de la planeación con la concreción de los proyectos. Cuando este objetivo general comprenda a su vez dos o más aspectos que requieren un enfoque diferencial, puede ser conveniente descomponer el programa en subprogramas.

4. PROYECTOS
Aunque con frecuencia se observan diferencias en el uso y significado de los términos, las corrientes administrativas coinciden en que los proyectos son, en esencia, esquemas concretos de decisión para la acción, que deben estar íntimamente relacionados con los planes y los programas. El éxito integral de la gestión depende de la estrecha articulación y relación armónica entre estas tres expresiones de la planificación.

El proyecto se concibe como un conjunto articulado de decisiones operativas y de actividades interrelacionadas y coordinadas hacia un objetivo particular, que propenden conjuntamente por un resultado definido en limite de tiempo y con unos recursos determinados. El proyecto se considera como la estrategia operativa de gestión para ejecutar los planes y programas, pues hace posible pasar de la idea a la realidad, de la decisión a la acción.
Un elemento característico de los proyectos es su concreción y su auto-limitación tanto en recursos como en tiempo. En todos los casos, un proyecto deberá terminar cuando se logre el resultado previsto.

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Cuadro 1 DIFERENCIAS Y COINCIDENCIAS ENTRE PLANES – PROGRAMAS Y PROYECTOS ASPECTO A COMPARAR Definición

PLAN
Instrumento para facilitar la gestión al nivel general Es un esquema de decisiones de tipo general que incluye fines, objetivos, metas, instrumentos, medios y recursos. Define los resultados y acciones a seguir como lineamientos u objetivos generales Desarrolla la generalidad de sus lineamientos a través de programas y proyectos

PROGRAMA
Instrumento para facilitar la gestión a un nivel intermedio Es un esquema de decisiones detalladas que involucra diferentes tipos de proyectos según su homogeneidad.

PROYECTO

Estructura

Grado de especificidad

Relación entre ellos

Instrumento para facilitar la gestión a un nivel concreto Es un esquema de decisiones plasmadas en la realización de actividades que permiten alcanzar resultados concretos Define los resultados y acciones a Define los resultados y acciones a seguir de manera detallada, seguir desagregando los componentes desagregando los componentes del del plan programa Desarrolla de manera específica Desarrolla cada uno de los alguno(s) de los lineamientos del lineamientos del plan que lo contiene programa. Precisa los aspectos específicos de la gestión para períodos delimitados, con fecha definidas de inicio y terminación. Proyecto:. Capacitación y perfeccionamiento docente en el manejo de sistemas de computación. Proyecto: Complementación alimentaria a escolares de la zona rural.

Define los aspectos generales de la Define algunos de los aspectos Vigencia en el gestión para un período fijo de sectoriales de la gestión para un tiempo gobernabilidad (anual, bienal, período aproximado de tiempo. trienal, quinquenal..) Plan de desarrollo institucional Programa de desarrollo tecnológico Programa: complementación alimentaria a población menor de 14 años.

Ejemplos

Plan Departamental de seguridad alimentaria

Bibliografía consultada
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