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审计风暴”刮不透财政预算的“铁皮墙”

日期:2005-11-16 14:14:34 

  6 月 28 日,财政部和审计署分别向全国人大提交财政决算报告和审计报告。遗憾的是,
后者掀起了又一轮“审计风暴”,而前者揭示的财政预算不透明问题,却又成为老生常谈
的话题被搁置下来。“审计风暴”已经刮了四年了,越来越多的有识之士意识到,如果不从
财政预算这个源头上进行体制改革,建立透明政府,再多的审计风暴也堵不住四处“跑冒
滴漏”的部委腐败。

  嘉宾:

  王朝才财政部科研所副所长

  西方国家除了国防和国家安全外都是公开的,政府是没有多少秘密的,有秘密的是企
业。而我们恰恰相反,企业的秘密不多,政府的秘密反而较多。

  崔振龙审计署科研所副所长

  现在预算管理部门分配资金就好像老板发红包一样,如对一项资金的拨付只给拨付单
位下文,部门之间都不知道互相的额度,也不了解总体的额度,公平与否根本无法知道。

  任建明清华大学廉政与治理研究中心副主任

  政府部门的负责人是由间接选举方式产生,这种方式会使当选者忘记了自己的权力是
人民赋予的,导致当选者找不到负责的对象,只知道对上负责。

  主持:张荣旺

  仅仅被看成一个反腐机构是审计的悲哀

  《中国经营报》:“审计风暴”已经刮了几年了,是不是现在人们对审计部门寄予了过
高的希望,反而忽视了其他部门职能缺位的问题?

  王朝才:我国历史上讲究官官相护,现在在政府内部有一个机构揭露问题是一种进步 ,
是积极的。审计署提出的问题可能还只是冰山一角,问题可能还很多。但是也不能把审计的
功能看得过高。要意识到,一方面需要监督,另一方面需要制度上的完善。

  崔振龙:我觉得应该对审计有一个全面的看法,不能把审计部门仅仅定位成一个反腐
败的机构,这样与审计的职能是不匹配的,也容易与司法部门、纪委等部门的工作职能相混
淆。

  审计的工作目标有三个方面:真实、合法和效益。真实性是审计的最基本作用。目前审计
在真实性方面的工作有进步,但还没有达到理想的状态。因为目前我们还没有能力对全部的
预算资金使用部门进行审计。现在只能对一些重要的部门进行审计,即使对重要部门审计也
不能保证完全的覆盖面,不能对其发表总体意见。如这次的审计报告共审计了 38 个部门,
但只能对 21 个部门发表总体意见。审计在审查合法性方面的工作现在引起了相当的关注。做
的的确不错,但这样也使公众造成一种误解,认为审计部门是一个反腐败的部门,如果这
样看就有一点偏差,不利于大家了解审计的全貌。

  审计在效益性方面的工作起步比较晚,这是审计的一个高级阶段,侧重于考察资金使
用的效率、效果,对资金的节约使用和投入产出分析,政府该办的事情是否有结果。如国债
资金的使用就是一个大问题,现在有的部门为了套取政府国债资金,想各种办法,但使用
的时候没有发挥其应有的作用。

  预算管理不能像老板发红包

  《中国经营报》:据统计,截止到 2005 年 3 月底,各级政府、有关主管部门和被审计单


位根据审计意见完善各项制度规定 87 项,向司法机关和纪检、监察部门移送各类案件线索
222 起,已有 762 人(次)受到党纪政纪处分或被移送司法机关处理。从审计数据上分析,
审计部门的确发挥了不可替代的作用,但反过来这也证明了我国预算问题的严重性。请各位
谈谈为什么我国财政预算与审计报告存在如此巨大的反差?各位怎样看我国的财政预算制
度?

  任建明:我国的政府预算报告太笼统,没有反映支出资金的细节和为什么使用资金等。
如科技部在部门预算中安排科技专项资金 76 亿元,年初落实到具体单位和项目的仅 18 亿
元,只占 24%;12 月 25 日以后拨付的资金达 19 亿元。这反映了预算的不严肃性。

  大量用于建设的资金不纳入预算,经各级人大审议和批准的政府预算也只是“预算内
”的部分,现在正在推行的部门预算也还是很不到位的。我国现在推行的行政性事业收费“
收支两条线”可以说是一个夹生饭,如警察开罚单和收罚金是分开的,但罚款资金最后又
返回到公安部门,这使部门仍然有着并未弱化了的创收动机。与此有关,政府各个部门仍存
在着“小金库”、坐收坐支等问题。

  崔振龙:从审计的角度看预算,预算制度有很多的不足,首先是权力划分问题,需要
厘清立法部门、预算资金管理部门和资金使用部门的责、权、利。现在三者的工作存在一定的
重复和缺位、越位问题。其中主要表现在预算管理部门的缺位和越位,如对于预算资金的审
查就应该由人大来做,但由于人大部门的力量有限无法行使,只能由财政部门来做这项工
作;同时本该由财政做的工作财政又没有做,如这次审计报告中提到的广电总局和中国人
民银行坐支现象其实就是财政的缺位。准确的说,越位和缺位主要是由于法律的不到位。

  其次在制度上,预算管理范围还不完整,该纳入预算的没有纳入预算。不仅存在预算外
资金,还存在制度外资金,这就容易使资金管理部门保存小金库,也不利于审计部门审计。
现在很多问题的出现就是由于预算管理的弱化。虽然现在已经实行了部门预算,但仍不够细
化,这致使资金使用部门用钱自主性大,然后导致用钱的随意性,最后则可能就是违规行
为。

  还有就是预算标准,现在还没有一个预算的标准定额,在这次审计报告中就指出,据
对 45 个中央部门 2004 年决算抽查,基本支出人均水平高低相差 10 倍以上。这同时反映了
预算的不透明问题。现在看来预算的透明问题是最大的问题,现在预算管理部门分配资金就
好像是老板发红包一样,如对一项资金的拨付只给拨付单位下文,部门之间都不知道互相
的额度,也不了解总体的额度,公平与否根本无法知道。

  政府部门越透明公共政策越英明

  《中国经营报》:崔所长提到的预算透明问题是非常重要的。预算到底应该怎样透明,透
明到什么程度,制约预算透明的障碍是什么?

  王朝才:暗箱操作越多,不规范收支越多,透明度越低,也就越容易出现各种问题。中
国的实际情况是预算现状与公共财政的要求或者与西方国家相比,透明度的确比较低,主
要体现在决策过程的不公开和决策程序的不规范;再一个是有关人员公开意识不够,当然
现行法律也没有要求预算公开。理论上讲,政府是人民的政府,政府理财是为老百姓理财,
财政资金来自老百姓,花钱也是为老百姓服务的,并不能只由政府说了算,因此财政预算
有义务向公众公开。西方国家除了国防和国家安全等都是公开的,政府是没有秘密存在的,
有秘密存在的是企业。而我们国家恰恰相反,企业的秘密不多,而政府的秘密反而更多。不
过反过来从中国历史的角度看还是有所进展,如在政府采购和政府监督等方面还是公开的 ,
地方上也有像广东等地搞阳光财政,当然这些都还需要进一步提高。

  任建明:政府预算在许多国家都是直接公开的,而不是间接公开,而我国则是向人大
进行间接公开。事实上,政府预算报告和审计报告都应该做到直接公开,如果不这样公开,
则很容易让使用资金的部门利用信息不对称滞留资金,导致腐败现象等。

  一个符合良治的政府应该是对公众没有秘密的透明政府,对于确实需要保密的东西,
政府相关部门负有举证责任。但现在很多重要信息的公开好像是在雾里看花,政府和公众之
间似乎有一堵木墙,而不是玻璃墙。

  根据我国的法律法规,并没有规定预算报告和审计报告要对公众进行直接公开,而现
在从技术方面来看,这两个报告都完全可以以很低成本向公众公开。在实践中,审计报告就
通过审计署网站直接公开了,信息公开的广泛性和可及性大大提高,公开之后的效果就大
不一样。现在,我国政府治理方面也缺乏问责制。政府部门就类似于公司的经理人一样,最
终需要向公司的股东负责。而现在政府主要是对上负责,缺乏治理意义上的问责制。

  崔振龙:没有政府会计制度也是制约预算透明的一个大问题。没有一个完整的报表能完
全反映政府的资金流向,现在的预算报告只能算是一个不完整的现金流量表,没有资产负
债表反映政府支出的成效。一个是大的政府会计制度没有,一个具体的政府部门也没有完整
的会计报表,不能完全反映一个部门所使用资金的全貌。打个比方说,某部门为科研单位,
计划购置一批电脑,他可以通过向财政部门申请办公费用而获得资金,同时他还可以向科
技管理部门通过申请科研经费而获得资金,这两个资金来源不同,其报表也不在一起反映。
这样他可以同时向两个部门申请两笔费用,最后即使只买了一批电脑,也可以同时向两个
部门上报钱的用途,管理部门也很难发现。这就是政府会计制度的缺失所产生的负面影响。

  建立长效治理机制必须进行深层改革
  《中国经营报》:曾有专家指出,国家有关机构应该切实履行自己的职责,及时有效地
解决审计中暴露的问题。应当就这些问题制订一个整改方案和处理办法,这样才可能突破“
屡审屡犯”的怪圈。就整改问题,蒋树声委员提出了“三个到位”,即对审计出的问题责任
追究要到位,监督管理要到位,整改落实要到位。那么人大、政府和司法机关等部门应该从
哪些方面及时入手,对审计的问题予以惩处、纠错、堵漏和整改呢?

  任建明:尽管审计报告中指出,去年中央预算执行和其他财政收支审计发现问题的整
改情况是历年来最好的。国务院也高度重视,温家宝总理多次强调有关部门单位和地方政府
要认真整改,并且国务院先后两次向全国人大常委会报告了整改落实情况。但国家体育总局
动用中国奥委会资金仍没有落实整改,到底这种问题存在不存在,为什么没有整改,应该
有一个回应和交代。

  在审计报告中,我们可以发现一些部门屡屡出现违规行为,如科技部、水利部和体育总
局等。说明在审计问题的后期处理还存在一些问题,需要加大对违法违规行为的处罚力度,
也需要对问题部门长期监督和及时处理。

  《中国经营报》:追究责任和监督整改一时可能会取得纠错和堵漏的作用,审计报告中
也指出现在存在的问题主要集中在体制不够完善、制度不够健全、分配行为不够规范等方面。
因此解决这些问题似乎更需要建立一个长效机制,这样才可能使这些问题得到彻底治理。我
们应该建立一个什么样的长效机制呢?

  任建明:要从根源上治理这些问题并不是一件容易的事,需要一个过程,需要在机制
上进行一些深层次的改革。首先人大要行使好自己的审议和监督职责,人大是一个权力机关,
是代表人民行使权力的代议制机构。国家法律也规定人大有权罢免问题单位的负责人,但现
在人大在行使这些权力时缺乏程序上的规定,如法律上没有具体规定人大在罢免行政官员
时需要有多少人提出动议,这就使人大很难行使这些权力,很难进行具体操作。当然人大可
以要求违法违规的政府官员接受质询,需要进一步调查的问题,可以组织特定问题调查委
员会进行调查。

  民主政治的发展也是建立长效机制的重要根源,今后需要逐步地真正把相当的权力由
人民决定。如政府部门的负责人是由间接选举方式产生,这种方式会使当选者不知道自己的
权力来自哪里,忘记了自己的权力是人民赋予的,导致当选者找不到负责的对象,只知道
对上负责。