VICERRECTORIA

DOCUMENTO SOBRE EL PROYECTO DE REFORMA A LA LEY DE EDUCACION SUPERIOR

Este documento es el resultado del anlisis y la reflexin de un grupo de profesores de la Sede, sobre el proyecto de Reforma a la Ley de Educacin Superior, convocados por la Vicerrectora de la Sede Bogot.

Grupo de profesores: Luis Hernando Blanco Castaeda Jorge Ivn Bula Escobar Clemente Forero Pineda Carlos Alberto Garzn Gaitn Jorge Armando Rodriguez Alarcn Carmen Mara Romero Isaza Fabin Sanabria Snchez Juan Jose Yunis Londoo

Bogot, Junio 28 de 2011

Vicerrector Sede Bogot Julio Esteban Colmenares Montaez PhD.

Apoyo Flor Angela Daz Vega

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Introduccin La propuesta de reforma a la ley 30 presentada por el Ministerio de Educacin Nacional contiene algunas iniciativas de inters. No obstante, presenta fallas que impediran un mejoramiento de la Educacin Superior en Colombia: (a) parte de una visin estrecha y utilitarista del conocimiento, ajena al concepto de universidad que se requiere en una sociedad moderna; (b) carece de una concepcin de sistema universitario, en cuanto no diferencia los distintos tipos de universidad que pueden aportarle ms como conjunto a la sociedad, pretendiendo en cambio que cada una cumpla con todas las funciones asignadas; (c) propone un esquema de financiacin para las universidades pblicas, consideradas en conjunto, que no solamente prolongara sino agravara la progresiva disminucin de sus presupuestos, expresados como porcentaje del PIB, en especial de los destinados a financiar obligaciones recurrentes, en contraste con la importancia creciente que tiene la educacin superior y su correspondiente financiacin en los pases de ms acelerado progreso econmico; (d) adolece de una relacin clara entre control de calidad acreditacin por pares tutelada por el Ministerio de Educacin Nacional y auto regulacin (autoevaluacin imperativa) para cada una de las instituciones que conforman el Sistema de Educacin Superior en el pas. En este documento se analizan algunos aspectos del proyecto de ley y se presentan algunas recomendaciones con el fin de aportar elementos sobre la estructura del sistema de educacin superior, autonoma, inspeccin y vigilancia, y financiacin. Este anlisis ha sido elaborado por una comisin de profesores convocada por la Vicerrectora de la Sede Bogot, de la Universidad Nacional de Colombia.

La concepcin del conocimiento y de la universidad

Una de las funciones de la universidad es contribuir al desarrollo de las naciones. La universidad debe propender por la utilizacin social del conocimiento que crea y desarrolla, pues es una institucin comunitaria, matriz de conservacin y de cambio, que tiene como una de sus funciones contribuir al mundo del trabajo y al urgente desarrollo de nuevas formas y mtodos de produccin, al desarrollo y conservacin de la cultura, a la modernizacin del Estado y de la administracin en general, a la conquista de la democracia para que los intereses afloren y los conflictos se asuman en un ambiente de cordialidad.

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En ese sentido, la universidad debe buscar el avance del conocimiento, ms all de la estrecha ptica utilitarista con la que a veces se la mira y se la juzga. Ella es depositaria de la cultura universal en sus diversas manifestaciones, y de las prcticas sistemticas de la actividad intelectual independientemente de la posibilidad de la utilizacin inmediata de sus creaciones. As, las universidades han evolucionado como comunidades que comparten valores universales tales como la libertad, la diversidad y la equidad. A excepcin de episodios oscuros de la historia, el Estado y la sociedad se han comprometido a lo largo del ltimo milenio a respetar y apoyar el desarrollo de estas comunidades, propiciando el despliegue de sus funciones de enseanza y aprendizaje, y de investigacin y transferencia social de conocimiento. La transferencia de conocimiento de la universidad a la sociedad es una actividad compleja, que requiere del desarrollo previo de una base importante de conocimiento cientfico: los pases en desarrollo enfrentan un umbral para que la conversin de los logros de la ciencia en tecnologa transferible se convierta en productiva o efectiva; dicho de otro modo, no puede haber avance tecnolgico sin desarrollo cientfico y creacin artstica. Por ello, la universidad no puede apartarse de su misin fundamental de custodia del proceso intelectual asociado al conocimiento y de la cultura. En el desarrollo de esta naturaleza fundamental, hay un amplio campo para la diversidad. Las universidades no tienen por qu responder todas a un mismo modelo. Las naciones en principio requieren que todas las funciones de enseanza, investigacin y similares se desarrollen en sus universidades, pero cada universidad no tiene por qu desarrollar todas las actividades, disciplinas, y niveles y grados acadmicos de igual forma. En consecuencia, es indispensable la concepcin de un sistema articulado y diferenciado de educacin superior, que organice sin estandarizar, y estimule sin coartar los principios universales de la academia, a fin de articular las distintas organizaciones de la educacin superior en forma armnica.

La misin de la Universidad Nacional en la educacin superior colombiana

Nuestra institucin naci en septiembre de 1867, en el escenario propio del radicalismo liberal, cuando se quiso poner lmites al principio absoluto de la libertad de enseanza que haba permitido la aparicin de no pocas instituciones universitarias de psima calidad -4-

cientfica y acadmica, para introducir la suprema inspeccin y vigilancia estatal en la instruccin pblica. Desde sus inicios, la misin de la Universidad Nacional se concentr en fomentar el acceso con equidad al sistema educativo colombiano, proveer la mayor oferta de programas acadmicos y formar profesionales competentes y socialmente responsables, a fin de contribuir a la construccin de la Nacin. Estudiar y enriquecer el patrimonio del pas en los rdenes cientfico, tecnolgico, cultural y artstico, con autonoma acadmica e investigativa, empez a formar parte de su tradicin. Era la poca que opona la orientacin escolstica a las nuevas tendencias dominantes en materia de mtodo cientfico, la cual tuvo entre otros protagonistas a nuestros primeros rectores: Ezequiel Rojas y Manuel Anczar. Entre 1903 y 1940 se crearon en la Universidad ms de 20 carreras, entre las que se encuentran Arquitectura, Enfermera, Farmacia, Ingeniera Qumica, Medicina Veterinaria, Odontologa y Qumica. A finales de la dcada de los 60 se le dio impulso a los programas de maestra en la Universidad Nacional y en el pas. Los primeros programas de postgrado fueron creados entre 1967 y 1973, y en 1986 abrieron sus puertas los primeros doctorados de Colombia en reas como la fsica, las matemticas y la qumica. La Universidad floreci con mpetu bajo la Repblica Liberal, gracias a las orientaciones de la concepcin intervencionista del Estado y al liderazgo del Presidente Alfonso Lpez Pumarejo. La concepcin que de ella se tuvo en 1935 con los ajustes y adecuaciones efectuados en 1963 y 1980 y, ms recientemente, en 1993 permitieron que la Universidad se comprometiera con el acceso de los ciudadanos menos favorecidos socioeconmicamente a la educacin superior de calidad, a las actividades de recepcin, transformacin y creacin en los rdenes cientfico, tecnolgico y artstico, as como al estudio de los problemas de la comunidad nacional y a la reflexin crtica sobre sus ms sentidas urgencias. Hoy, la Universidad Nacional de Colombia es un ente universitario autnomo y pblico, vinculado al Ministerio de Educacin Nacional, con rgimen especial; est definida como la Universidad de la Nacin y del Estado. Alberga a 45.914 estudiantes distribuidos en 8 sedes (Bogot, Medelln, Manizales, Palmira, Arauca, San Andrs, Leticia y Tumaco). Tiene 2.941 profesores, de los cuales 32.7% cuenta con ttulo de doctorado; desarrolla 98 programas de pregrado, 116 especializaciones, 170 maestras (y especialidades mdicas) y 51 doctorados. El nmero de graduados en pregrado pas de 4.190 en el ao 2003 a 6.190 en el ao 2010. En este lapso, se pas de 493 graduados en especializaciones a 1.225; de 479 a 1.138 en -5-

maestras, y de 27 a 82 en los doctorados (Grficos No.1, 2, Tabla No.1). Grfico No.1. Evolucin de graduados por formacin de Pregrado, de 2003-2010.

Fuente: Secretara General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.

Grfico No.2. Evolucin de graduados por formacin de Posgrado, de 2003-2010.

Fuente: Secretara General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.

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Tabla No.1. Consolidado estadsticas de graduados UN-2010

Nivel Pregrado Posgrado Especializacin Maestra Doctorado Total

Evolucin de graduados UN 2003 - 2010 2003 4.190 999 493 479 27 5.189 2004 5.457 1.195 609 563 23 6.652 2005 6.503 1.107 533 560 14 7.610 2006 6.781 1.812 1.038 739 35 8.593 2007 5.264 1.957 1.015 912 30 7.221 2008 5.664 1.786 872 860 54 7.450 2009 5.658 2.406 1.301 1.046 59 8.064 2010 6.190 2.445 1.225 1.138 82 8.635

Fuente: Secretara General-Secretarias de Sede, Universidad Nacional de Colombia.

Los objetivos fundamentales de la Universidad Nacional tras su acreditacin institucional de altsima calidad continan siendo el desarrollo del sistema de educacin superior, la investigacin y la creacin artstica en los ms altos niveles. Para que el pas pueda alcanzar la excelencia en estos campos, es indispensable el fomento del Estado y la articulacin de un sistema pblico universitario alrededor de esta institucin. La Universidad ha sido reconocida por la sociedad como una institucin autnoma por la responsabilidad que ha tenido histricamente en la educacin y formacin de jvenes. Como institucin pblica ofrece educacin de la ms alta calidad y cuenta con una diversa oferta de programas de pregrado y postgrado en distintas reas del conocimiento. En este sentido se resalta la gran dinmica y crecimiento en la oferta de programas de posgrado, principalmente en maestras y doctorados: la Universidad tiene actualmente una participacin del 30% y 56% en el total de programas de maestra y doctorado de las instituciones de educacin superior del pas (Ver
Grfico No.3).

As mismo, la matrcula de

maestra y doctorado ha crecido significativamente en los ltimos aos y actualmente la Universidad concentra el 26% de la matrcula de maestra y el 40% de la matrcula de doctorado del Sistema de Educacin Superior Colombiano (Ver Grfico No.4).

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Grafico No.3. La Universidad Nacional y la oferta de programas de posgrado del Sistema de Educacin Superior Colombiano, 2009.

Grafico No.4. La Universidad Nacional y la matrcula de posgrado del Sistema de Educacin Superior Colombiano, 2009.

La importancia de la Universidad pblica en Colombia tambin se muestra con cifras acerca de los grados en el nivel de doctorado: en la Universidad pblica se han graduado 78,8% en todas las reas del conocimiento, entre 2003 y 2009; 85,1% en matemticas y ciencias naturales, y 71,6% en ingeniera, arquitectura, urbanismo y afines. En este mismo perodo, la Universidad Nacional de Colombia aport el 53,64% del total de doctores graduados. Esta diferente composicin de la formacin que se imparte en la Universidad Nacional, junto con el nivel necesario de los docentes, su dedicacin y la dinmica de sus grupos de investigacin explican las diferencias en su estructura de costos. La Universidad Nacional de Colombia asumi la investigacin como parte esencial de sus procesos misionales desde mediados del siglo XX. Los esfuerzos realizados en este sentido -8-

se evidencian en el fomento a la creacin y consolidacin de 875 grupos de investigacin en diversas reas del conocimiento, 19 % del total de 4.708 grupos reconocidos por Colciencias en las distintas categoras (Ver Tabla No.2). Tabla No.2. Grupos de investigacin UN, 2010.

Rtulos de fila Categora A1 Categora A Categora B Categora C Categora D Registrados Total general

Grupos U.N.* 56 61 116 114 141 387 875

Grupos Pas** 216 275 668 965 1951 633 4705***

% participacin de la UN en el pas 26% 22% 17% 12% 7% 61% 19%

*Fuente: Listado Grupos de investigacin de la Universidad Nacional de Colombia, ao 2010.http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php?option=com_content&view=section&layo ut=blog&id=5&Itemid=70 **Fuente: Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medicin de Grupos de Investigacin, Tecnolgica o de Innovacin, Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Colciencias. Noviembre 12 de 2010. *** Nota: la sumatoria real es de 4.708.

En esta misma lnea, debe destacarse la publicacin realizada hace dos aos por el Grupo Scimago (con base en la informacin publicada en Scopus), en la primera edicin del Ranking Iberoamericano SIR, que muestra el desempeo de los investigadores en Iberoamrica (incluyendo Espaa y Portugal), a partir de una serie de indicadores bibliomtricos, que resultan de la publicacin de al menos un artculo de las instituciones, entre los aos 2005 y 2009. En el estudio de 607 instituciones de educacin superior (IES) en el ao 2010 y de 1.369 en el ao 2011 entre universidades y organismos independientes, se ratific el liderazgo investigativo de la Universidad Nacional de Colombia en el pas. La Universidad Nacional es responsable del 25% del total de la produccin cientfica colombiana, y registr un avance considerable con respecto al ao anterior. De acuerdo con la publicacin, en el ao 2010 ocup el puesto 67 en el Rango IBE (incluye a Espaa y Portugal), y el 29 en el LAC (excluye a Espaa y Portugal) y en el 2011, gan 11 lugares en el IBE hasta llegar a 56, y 4 en el LAC, ocupando el 25. En produccin cientfica se experiment un aumento en la publicacin de artculos cientficos de 2.472 en el ao 2010 a 3.352 artculos publicados en lo que lleva corrido el

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ao 2011: En los ltimos 15 aos se ha consolidado el semillero de investigadores aislados que exista en los aos 60 y 70. Actualmente, la UN con toda su potencialidad y por medio de sus ocho sedes ha logrado una serie de articulaciones que han generado formacin y conocimiento mucho ms consolidados. Como institucin pblica ha mantenido su carcter pluralista, pluriclasista y laico. Adems, no responde a intereses particulares, lo que le ha permitido pensar y proponer soluciones a problemas nacionales por encima de intereses particulares o relacionados con una rentabilidad econmica. As, a lo largo de su existencia ha cumplido con la responsabilidad que le ha otorgado la sociedad, formando miles de profesionales, investigadores y creadores idneos que han multiplicado geomtricamente la cobertura con calidad en el sistema de educacin superior colombiano. En vsperas de cumplir 150 aos, la Universidad Nacional deber seguir ejerciendo su liderazgo e incidiendo en el sistema de educacin superior con el decidido apoyo del Estado.

La ciencia y la tecnologa en el Sistema de Educacin Superior colombiano

En la propuesta de reforma de la Ley 30 de 1992 de Educacin Superior, y en los argumentos presentados en distintos foros por los funcionarios del gobierno, pareciera evidenciarse un divorcio entre lo que sera un Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCT) y un Sistema Nacional de Educacin Superior (SNES). Si bien estos dos sistemas no se superponen uno a uno, es claro que entre ellos existen vasos comunicantes que suponen retroalimentaciones y sinergias esenciales para el desarrollo de uno y otro. Como lo seala la propia Constitucin Nacional, la educacin en general, pero la educacin superior en particular, debe permitir el acceso al conocimiento, el desarrollo cientfico y la tecnologa. El Sistema Nacional de Educacin Superior es el que permite efectivamente el acceso a ese conocimiento y brinda las herramientas a las personas para poder desenvolverse en el entorno cientfico y tecnolgico. En la sociedad del conocimiento, el acceso al mismo no slo es decisivo para el individuo en sus posibilidades de ascenso social, sino que se constituye en una condicin para que un pas llegue a ser un importante actor en la economa mundial. Pensar por consiguiente el desarrollo de un pas en la perspectiva de consolidar y posicionar su Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa como elemento protagnico, supone enriquecer el Sistema Nacional

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de Educacin Superior. Esto debe hacerse a travs del fortalecimiento de universidades intensivas en investigacin que lideren dicho proceso. El entorno internacional viene demandando de las Instituciones de Educacin Superior (IES) el desarrollo de nuevos criterios de eficiencia, pasando por demandas de calidad y exigencias como la rendicin de cuentas a la sociedad. Estos criterios se han aplicado con especial atencin a las instituciones pblicas. A stas les cabe adems la responsabilidad de permitir el acceso a la educacin superior de los sectores socio-econmicamente ms vulnerables de la poblacin. Pero en el caso de los pases de Amrica Latina, las universidades pblicas han jugado tambin un papel muy importante en el desarrollo del sistema de ciencia y tecnologa de sus respectivos pases. A diferencia de algunos pases industrializados de Europa y Norteamrica, las actividades de investigacin y desarrollo tienen mayoritariamente lugar en el espacio de las universidades y del gobierno, y menos en las empresas. Pensar el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCT) no puede abstraerse de las condiciones particulares de cada sociedad. En la nuestra, es esencial reconocer el liderazgo de la universidad en el desarrollo de este sistema. As, el Sistema Nacional de Educacin Superior (SNES) constituye un eje central en el fortalecimiento y consolidacin del SNCT. Dentro del SNES, el liderazgo de la investigacin universitaria recae en un nmero reducido de instituciones que tienen y han desarrollado las capacidades necesarias para avanzar en este mbito. En casi todos los sistemas del mundo, las universidades de investigacin han sido objeto de tratamiento especial, en el entendido de que slo unas pocas pueden y deben ser apoyadas para erigirse como las instituciones lderes en esta actividad. La razn es que las universidades intensivas en investigacin demandan ingentes recursos para poder llevar a cabo sus proyectos de investigacin. Adems, son las universidades que recogen en su seno a los estudiantes ms destacados del pas y de la comunidad internacional y al personal docente mejor calificado (Altbach, 2007). Estas universidades brindan educacin en todos los niveles, con la particularidad de generar en su seno sinergias entre la investigacin y la docencia gracias a un cuerpo de docentes de tiempo completo que usualmente han alcanzado el ms alto grado de formacin. Son universidades que, sin renunciar a la docencia, estn igualmente comprometidas con la creacin de conocimiento. De ah que sea impensable pretender que todas las instituciones de educacin superior puedan constituirse en universidades de investigacin. An en los Estados Unidos, existe -11-

una clara diferenciacin entre los colleges y las universidades; los primeros tienen como su responsabilidad principal impartir docencia, en tanto que en las segundas (y no en todas con la misma intensidad) se enfatizan las labores investigativas. Los colleges tienen adems la particularidad de responder a los requerimientos y caractersticas propias de su entorno inmediato, de los condados o de las regiones aledaas. Para solo citar un ejemplo, los trabajos de Albtach (2007) definen un sistema diferenciado como aquel que cuenta con un conjunto de instituciones con diversos tipos de misin, diferentes estructuras y distintos patrones de financiamiento. Es, segn el autor, el modelo de California:
El sistema pblico de California tiene tres clases de instituciones acadmicas, cada una con propsitos muy distintos. Este modelo por niveles con colleges comunitarios vocacionalmente de puertas abiertas, universidades estatales multipropsito, y selectivas universidades orientadas a la investigacin tiene patrones especficos de financiamiento y apoyo para cada uno de los niveles as como muy diferentes misiones.

Si el pas quiere efectivamente elevar la calidad de la educacin superior, lo que supone democratizar el acceso al ms alto desarrollo posible en ciencia y tecnologa, y a su vez ampliar la cobertura y el acceso al sistema habida cuenta del crecimiento de la poblacin joven y de la tasa creciente de graduacin de la educacin secundaria, y mejorar as sus niveles de desarrollo de capital humano, debe pensar en la estructuracin de un sistema que efectivamente le permita lograr ambos propsitos. En ese sentido, debe jerarquizar en dos ejes el tipo de instituciones con las que pretende acometer tales objetivos. Por una parte, el del nivel de complejidad de la enseanza (los as llamados ciclos propeduticos) y, por otra, el del nivel del desarrollo regional del conocimiento. En cuanto al primer eje, es inminente establecer claramente un sistema que est liderado por un grupo selecto de universidades pblicas y privadas que orienten la actividad de investigacin de calidad en el pas. stas son las nicas instituciones que estn en capacidad de insertarse en los sistemas internacionales a travs de la construccin de redes con pares acadmicos de universidades extranjeras de prestigio, seguidas de un grupo de universidades que brinde la formacin profesional y acadmica dentro de los ms altos estndares de calidad, articulando el sistema adecuadamente a la formacin tcnica y tecnolgica subsidiaria. Este eje debe ser redimensionado en funcin del papel que pueden jugar en la difusin del conocimiento tcnico y cientfico, en una dinmica sinrgica con las universidades que imparten docencia de calidad y con las que hacen investigacin. Por

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ejemplo, las universidades pueden capacitar al personal docente de las instituciones con los ms altos estndares, permitindoles el acceso a los procesos y productos de la investigacin que realizan las universidades lderes en cabeza de sus profesoresinvestigadores. En relacin con el segundo eje, el sistema debe prever el fortalecimiento de IES en las regiones, que al estilo de los colleges estadounidenses, puedan responder a las necesidades de sus respectivas reas de influencia, garantizando el acceso a una educacin de calidad, que sirvan de plataforma de lanzamiento de aquellos estudiantes que cuentan con los mritos acadmicos para acceder a las universidades de investigacin y as culminar los niveles ms altos de formacin, vg. el doctorado. De nuevo, las sinergias aqu son importantes, las universidades intensivas en investigacin deben jugar un papel catalizador para el fortalecimiento de la calidad de la docencia en estas IES regionales, a travs de la formacin de sus docentes en las mismas condiciones mencionadas para el primer eje. De lo anterior se desprende que adems de brindarse los apoyos a ese grupo de universidades lderes en investigacin, es necesario el fortalecimiento igualmente de un grupo reducido de universidades pblicas ligadas a este tipo de labores. Esta universidad debe adems permitir el acceso a sectores de bajos recursos a la educacin de ms alta calidad con base en un criterio que slo considere los mritos acadmicos, a travs de sus programas de pregrado. Por el papel que pueden jugar en el desarrollo de la investigacin con propsitos de inters nacional y regional, a travs de sus programas doctorales y centros de investigacin, las universidades pblicas de investigacin deberan constituirse en eje central del sistema. Dentro de stas, conviene que haya un buque insignia, el cual ir trazando la estela que han de seguir las dems tripulaciones del sistema. Ese papel lo ha venido jugando la Universidad Nacional de Colombia, apoyada en sus pares nacionales de carcter estatal, y con las universidades de investigacin de orientacin privada. La autonoma de la Universidad Nacional es necesaria para que pueda seguir liderando e impulsando el desarrollo del sistema. En ese sentido, complementamos la propuesta de posible organizacin del Sistema planteada por Carlos Orozco (2010), con cuatro niveles de formacin acadmica desde el nivel tcnico hasta el avanzado, pasando por el tecnolgico y el profesional, con tres modalidades de instituciones: institutos tcnicos, universidades tecnolgicas y universidades, o nuestra propuesta representada a la derecha del grfico, similar a la

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estructura actual no formalizada, con institutos tcnicos, tecnolgicos, universidades y universidades de investigacin, tal cual se observa a continuacin. Grfico No 5: Especializar y organizar el sistema

Niveles Acadmicos
Avanzados

Instituciones
Opcin 1
Universidades Universidades tecnolgicas Institutos Tcnicos

Instituciones
Opcin2
CICLOS PROPEDETICOS
Universidades de investigacin

Profesionales
Tecnolgicos Tcnicos

Universidades
Tecnolgicos

Tcnicos

PROPUESTA OROZCO, L 2010

PROPUESTA UN -BOGOT

Finalmente, la ampliacin de la cobertura debe guardar proporcin con la misin y el papel que han de jugar estos distintos tipos de instituciones y niveles de formacin. Pero la calidad de la educacin, ms an del sistema educativo en su conjunto, ha de reposar en una clara estrategia de desarrollo que contribuya al fortalecimiento y consolidacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa, donde uno de los pilares fundamentales, sino el principal, es la educacin superior. Como bien lo subraya Albtach (2007), ningn pas estara en capacidad de educar a todos sus estudiantes en costosas universidades de investigacin. stas hacen parte de un sistema, y son tan slo una pequea parte del mismo. Pero son las que tradicionalmente reciben mayor aporte financiero, porque la investigacin es una actividad costosa y parte de ella se hace en reas que no interesan a universidades con nimo de lucro y las privadas no disponen de recursos suficientes para desarrollarla.

A propsito de la educacin como derecho y sobre la autonoma, inspeccin y vigilancia universitarias

En la Constitucin Poltica se establece la educacin como un derecho fundamental y como un servicio pblico que tiene una funcin social. Adems, la Carta Magna de Colombia define que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia respecto del servicio educativo con el fin de velar por su calidad, por el -14-

cumplimiento de sus fines y por la mejor formacin moral, intelectual y fsica de los educandos. Si bien la Ley 30/92 no considera la educacin superior como derecho fundamental, posteriormente, mediante jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, ella es plenamente reconocida como derecho fundamental (Corte Constitucional. Sentencias T-492/92, T-235/95, T-423/96 y T-543/97). El principio del acceso a la educacin superior como un derecho humano (el texto constitucional se refiere al acceso de todas las personas aptas) se plantea no solo en la Constitucin sino tambin en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Con una clara filosofa de lo que significa la educacin superior de alta calidad y bajo el principio de que en la sociedad del conocimiento la educacin superior es un instrumento fundamental en los procesos de modernizacin y desarrollo, y que las universidades son las fuerzas motoras que producen y difunden esos conocimientos, la Constitucin garantiza la autonoma de las universidades, plantea un rgimen especial para las universidades del Estado, promueve el fortalecimiento de la investigacin cientfica en las universidades oficiales y privadas, y tanto la Constitucin como la Ley le asignan al Estado el papel de regular y ejercer la suprema inspeccin y vigilancia de la educacin con el fin de velar por su calidad y el cumplimiento de sus fines, as como garantizar el adecuado cubrimiento del servicio. Esta funcin le corresponde al Presidente de la Repblica y por delegacin al Ministerio de Educacin Nacional. En consonancia, la Ley que se proponga deber reconocer la educacin como un derecho fundamental y un servicio pblico, debe garantizar la autonoma de las universidades y mantener como funciones propias e indelegables del Ministerio de Educacin, la organizacin y el fomento de la educacin superior as como la suprema inspeccin y vigilancia. La universidad pblica debe propender por la garanta del derecho a la educacin orientada a los mejores talentos, sin importar su condicin socioeconmica. Los retornos a la inversin en educacin superior se dan por la va de la insercin de los individuos en la actividad econmica: es responsabilidad de la poltica econmica crear condiciones favorables para que esos talentos en los cuales la sociedad ha invertido puedan rendir sus frutos. Uno de los temas ms dbiles en la Ley 30/92, y en el proyecto de modificacin de la misma, es que no se define un sistema de educacin superior que establezca y diferencie claramente los tipos de instituciones de educacin superior, as como sus funciones, -15-

responsabilidades y obligaciones, como tampoco el proceso para pasar de un tipo de institucin a otro. Solo cambia la definicin de Universidad colocando requisitos adicionales como el de tener un programa de doctorado. En ese mbito, es necesario que el Ministerio mismo establezca una estructura jerarquizada que combine la excelencia en educacin e investigacin y la cobertura, as como un sistema de indicadores complejos asociado a cada tipo de institucin, lo cual permite diferenciar funciones y verificar el cumplimiento de stas, para evitar la situacin que se tiene actualmente en donde el modelo de indicadores de gestin establecido no reconoce a cabalidad y con el detalle necesario las diferentes capacidades y desarrollos de las universidades. Un ejemplo de lo anterior permite ilustrar esto: En el modelo actual, los indicadores de formacin incluyen algunos tems asociados a posgrado, sin diferenciar el tipo de programa. Esta indefinicin se extiende al tema de investigacin, pues de acuerdo con el proyecto las Instituciones de Educacin Superior deben asumir como uno de sus objetivos el desarrollo de la investigacin cientfica, tcnica y artstica, as como la formacin de investigadores, sin importar si se trata de una Universidad o no, aunque aclara que las Universidades desarrollarn una investigacin de excelencia. Lo mismo sucede con los aportes que en la Ley 30/92 se establecan para las universidades estatales u oficiales, que en el proyecto se extienden a las instituciones de educacin superior. El proyecto de ley establece el Sistema de Calidad para la Educacin Superior a fin de garantizar el permanente mejoramiento de la calidad de sta en el pas, a travs del aseguramiento de la acreditacin, la evaluacin, el fomento y la inspeccin y vigilancia. Los organismos de inspeccin y vigilancia siguen siendo bsicamente los mismos y con las mismas funciones que tenan en la Ley 30/92, es decir, autorizar la creacin de universidades y dems instituciones de educacin, aprobar el ofrecimiento de programas, y dar la acreditacin de alta calidad. Esta funcin no siempre depende del Ministerio de Educacin o quien haga sus veces. Una de las diferencias graves es que el proyecto seala que el Ministerio de Educacin Nacional podr, con el apoyo del Consejo Nacional de Acreditacin, autorizar mediante convenio de asociacin, a personas jurdicas sin nimo de lucro para que se constituyan como rganos Evaluadores de Educacin Superior, siendo ste un tema indelegable.

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Por ltimo, la calidad sigue definindose en trminos de un control previo a travs del registro calificado y de la acreditacin, la cual sigue siendo voluntaria y al no definir un sistema que establezca, diferencie y jerarquice claramente los tipos de instituciones de educacin superior, ni un sistema de indicadores asociado a cada tipo de institucin, el tema de inspeccin y vigilancia tampoco queda definido de manera precisa. No hay aclaracin alguna sobre el significado de los trminos ni sobre su aplicacin, cuando se esperara que instrumentos como la acreditacin institucional permitieran establecer diferencias. Ms an cuando un aspecto que figuraba en la Ley 30/92 no aparece en el proyecto de reforma: el mandato segn el cual el ejercicio de inspeccin y vigilancia implica la verificacin de que en la actividad de las instituciones de Educacin Superior se cumplan los objetivos previstos en la Ley y en sus propios estatutos, as como los pertinentes al servicio pblico cultural y a la funcin social que tiene la educacin.

Entre la obsesin por el lucro y la cobertura y la calidad

Uno de los aspectos ms polmicos de la propuesta de reforma de la Ley de Educacin Superior es la creacin de Universidades con nimo de lucro. El MEN ha indicado que la Ley permitira la creacin de dichas instituciones de modo que puedan albergar un mximo del 10% de los estudiantes de educacin superior. En este contexto, se insiste en que es imposible atender la demanda de educacin con las instituciones de educacin superior existentes, que adems tienen restricciones presupuestales para expandir su infraestructura. Por ello el gobierno propone una reforma que permitira la creacin de 645.000 cupos para alcanzar el 50% de la cobertura en el 2014. Para el logro del anterior propsito se plantean estrategias como destinar nuevos recursos a las IES pblicas, disminuir las tasas de inters de los crditos otorgados por el Icetex y permitir la creacin de IES privadas con nimo de lucro. Estas ltimas, en efecto, probablemente lograran un aumento de la cobertura pero amenazaran la calidad de la educacin. Esto se evidencia en las experiencias previas observadas en pases tales como Estados Unidos, Mxico y Brasil, que demuestran resultados no satisfactorios. Las Universidades con nimo de lucro tienen como objetivo central el beneficio econmico para sus inversionistas, no la educacin de sus estudiantes. Como muestran las experiencias de otras latitudes, enfocan sus esfuerzos para vincular a los estudiantes con menores capacidades en el sistema educativo, aquellos que no pudieron ingresar a universidades tradicionales, entre otras razones por su falta de formacin y capacitacin en la educacin -17-

media, usualmente de los sectores sociales menos favorecidos, quienes por lo general tendrn que recurrir a los prstamos del gobierno para financiar sus estudios. De esa manera, se desvan recursos del sector pblico hacia entidades privadas orientadas al lucro, sin mayores controles sobre la calidad de los servicios que se ofrecen. En una proporcin significativa de casos, los estudiantes matriculados en esos programas, o no terminan su formacin, o una vez graduados se enfrentan a un mercado laboral altamente competitivo con bajas posibilidades de ubicarse laboralmente. Completa este panorama, el endeudamiento de dichos egresados, con incapacidad de responder por sus obligaciones financieras. Un asunto que no se ha resuelto en la estrategia de financiacin a la demanda es el de la calidad de las instituciones, toda vez que la seleccin es hecha por el estudiante. Se ha propuesto reiteradamente que las IES deberan estar acreditadas institucionalmente o, por lo menos, tener acreditado el programa acadmico respectivo; obviamente, a esta propuesta se oponen aquellas entidades no acreditadas puesto que reclaman una larga fase de transicin.

El problema de la cobertura est identificado pero existen serias divergencias sobre la manera de resolverlo, pues se renuncia a crecer por la va de la oferta pblica, cuya institucionalidad prcticamente queda congelada por no decir que entra en declive.

Universidades pblicas: a hacer ms con menos?

La escasez de recursos para el sistema de educacin superior es una consecuencia de la poltica y sus prioridades, y no un problema de la normatividad vigente; la normatividad se orient a establecer el aporte mnimo, porque antes de ella no estaba garantizada la financiacin ni siquiera a pesos constantes, pero nunca se haba hablado de que ese valor constante constituyera un mximo. El SUE ha documentado suficientemente esta realidad en la que las normas van por un lado y los presupuestos por otro, violando uno de los pilares fundamentales de la presupuestacin. Respecto a lo presupuestal el foco de la discusin se ha centrado en resolver los dficit creados en el pasado reciente, sin pensar si lo propuesto hacia el futuro es coherente y

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sostenible. La pregunta de fondo es si el modelo de financiacin que se propone permite cumplir con las metas establecidas en los planes de desarrollo y ampliar la cobertura con la calidad necesaria. Cuando se analiza la propuesta del MEN contenida en el proyecto de Ley, haciendo un ejercicio con los datos histricos se puede apreciar, como se muestra en el Grfico No. 6, que no ingresarn al sistema de universidades estatales tantos recursos como se cree porque se toma como base de la propuesta el un ajuste irrisorio basado en el crecimiento del PIB.

Grfico No. 6. Simulacin de la propuesta del MEN con datos observados

Se puede sintetizar as el asunto: las metas de cobertura y calidad pueden ser razonables y justas con los jvenes, pero la estrategia para lograr los fines es equivocada al pretender que las instituciones con nimo de lucro sean la panacea y no est financiada la oferta pblica, pues su capacidad ya fue tensionada y puesta a prueba en los pasados diez aos y ahora se acerca al umbral (Tabla No. 3), con presupuestos prcticamente constantes- y poniendo en riesgo la estabilidad de los gastos recurrentes y la calidad de lo que ofrecen.

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Tabla No. 3: Participacin pblico-privada en la cobertura del Sistema de Educacin Superior

MATRICULA TOTAL POR SECTOR Sector P blica Privada Total Participaci n Matrcula p blica Matrcula privada 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 416.722 474.145 545.185 588.051 659.228 737.780 822.770 878.558 927.295 583.426 575.887 568.541 608.639 622.453 625.405 664.416 691.889 747.125 1.000.148 1.050.032 1.113.726 1.196.690 1.281.681 1.363.185 1.487.186 1.570.447 1.674.420 2002 41,7% 58,3% 2003 45,2% 54,8% 2004 49,0% 51,0% 2005 49,1% 50,9% 2006 51,4% 48,6% 2007 54,1% 45,9% 2008 55,3% 44,7% 2009 55,9% 44,1% 2010* 55,4% 44,6%

Fuente: MEN Indicadores del SUE

Lo presupuestal debe ser coherente con la poltica en el marco de gastos de mediano plazo. Si se habla de educacin superior pblica, el Estado debe garantizar el funcionamiento y la inversin estratgica; es necesario asegurar la financiacin estatal plena de los gastos recurrentes, los cuales varan, en condiciones de eficiencia, a medida que la cifra absoluta de demandantes y cupos de la educacin superior crece y la calidad es cada vez un imperativo mayor. Por eso, es incoherente que se mantenga una asignacin a pesos constantes y que el presupuesto para la educacin superior pblica decaiga permanentemente como porcentaje del PIB y del Presupuesto Nacional. Los presupuestos, pensando en pesos constantes, deberan entonces estar compuestos de: a) los gastos recurrentes de la vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por aplicacin de la normatividad vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos recurrentes; d) los gastos recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las inversiones que no generan nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden estandarizarse por tipo de gasto y por tipo de institucin educativa. Los recursos que se concertaran con el DNP y el Ministerio de Hacienda, con la coordinacin del MEN, alrededor de metas y objetivos seran las nuevas inversiones, tanto las que generan gastos recurrentes como las que no los generan. Si se hace el ejercicio anterior bien hecho y la norma est clara, el presupuesto debe crecer por encima de la inflacin porque los costos de personal acadmico y de otros rubros crecen por encima de la inflacin, debido a cambios en la productividad y a la necesidad de aumentar cupos, entre otras cosas.

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Lo que debe hacerse es un estudio serio de proyeccin de los gastos recurrentes: los viejos y los que demanden las inversiones nuevas para crecer. Adems, deben presupuestarse las inversiones que se requieren para ampliar la cobertura, que plante el gobierno en su Plan Nacional de Desarrollo, mejorar la calidad y para garantizar un estado aceptable de toda la infraestructura actual. Esto se ha subestimado en la discusin reciente, las universidades y las otras instituciones de educacin superior, deben hacer un ejercicio juicioso de evaluar la factibilidad real de las metas de cobertura planteadas por el gobierno nacional, confrontadas con la propuesta de financiacin que se est haciendo, pues no puede quedar como supuesto inherente que la propuesta que est estructurando el SUE implique que con ella se lograrn las metas que est planteando el gobierno nacional. Lo que s es claro, como se ha sealado reiteradamente, es que el gobierno espera muchos ms y mejores resultados con menos inversin en el sector.

Elementos para un Nuevo Esquema de Financiacin de las universidades pblicas

La administracin Santos ha fijado, a travs del Plan Nacional de Desarrollo, metas ambiciosas en materia de educacin superior. Se trata, segn el Plan, de pasar de 35% a 50% de cobertura entre 2009 y 2014, as como de elevar la calidad. Aunque las metas son loables, los medios de financiacin propuestos por el gobierno nacional, en particular los relacionados con las universidades pblicas, son inconsistentes con el logro de las mismas. Los aportes del presupuesto nacional directamente asignados a las universidades pblicas colombianas, determinados segn el artculo 86 de la Ley 30 de 1992, que en la prctica constituyen una fuente principal de financiacin de los gastos recurrentes de tales instituciones, representaron apenas el 0.5% del PIB en el ao 2000 y desde entonces han registrado una tendencia descendente hasta situarse en 0.4% del PIB en 2010. Dadas las metas de ampliacin de cobertura y mejora de la calidad, cabra esperar que se previera un aumento de los aportes presupuestales en cuestin. Sin embargo, ese no es el caso. La propuesta de reforma presentada por el gobierno Santos liga el crecimiento real de los aportes del presupuesto nacional al crecimiento real de PIB, pero de tal modo que el crecimiento de los aportes es -en todos los casos- inferior al crecimiento del PIB (en el mejor de los casos, los primeros crecen apenas la mitad del crecimiento del segundo). De

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aprobarse esa propuesta, los aportes presupuestales a las universidades pblicas continuaran descendiendo como proporcin del PIB. Si se quiere que las universidades pblicas contribuyan a la expansin de la cobertura con calidad, es necesario establecer un esquema de determinacin de los aportes del presupuesto nacional que les permita a esas instituciones cubrir los gastos recurrentes de manera fiscalmente sostenible. En este sentido, los costos crecen porque las universidades han aumentado la cobertura de pregrado y han multiplicado la de postgrado y el nmero de los grupos de investigacin; as mismo, los costos crecen por efecto de la modernizacin tecnolgica y por la mejora de calidad de sus docentes y el incremento de los costos de seguridad social de sus empleados, entre otros. Antes de hacer referencia a un esquema de este tipo, conviene aclarar algunos malentendidos que aparecen con frecuencia en la discusin sobre el tema. Un primer malentendido tiene que ver con la correccin por inflacin de los aportes presupuestales que se prev tanto en la Ley 30 de 1992, vigente en la actualidad, como en la propuesta de reforma del sistema de educacin superior presentada por el gobierno Santos. Se suele argumentar que aumentar los aportes presupuestales por el equivalente al incremento del ndice de Precios al Consumidor (IPC) ya es una muestra de la voluntad de fortalecer financieramente a las universidades pblicas. Este tipo de ajuste compensa por el aumento del nivel de precios, pero no conlleva un aumento en trminos reales de los aportes. Si los aportes presupuestales slo se aumentaran con las variaciones del IPC, un aumento de la cobertura de la magnitud prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, que en la prctica se traduce en ms estudiantes matriculados y en ms profesores enseando e investigando, implicara una disminucin real de los aportes presupuestales per cpita (bien sea por estudiante o por profesor). Un segundo malentendido tiene que ver con la dinmica de los aportes directos del presupuesto nacional, expresados en trminos reales. En la primera dcada del siglo XXI estos aportes crecieron a una tasa promedio anual de 1,2%. En algunas instancias gubernamentales esto se suele tomar de nuevo como indicador de la voluntad de fortalecer financieramente a las universidades pblicas. En la misma dcada, sin embargo, el ingreso nacional, medido en forma aproximada por el PIB, creci en trminos reales un 3.7%, en promedio anual, algo ms del triple del crecimiento de los aportes a las universidades. De

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ah que, como proporcin del ingreso nacional, los aportes a las universidades hayan ido disminuyendo. Esto no es fortalecer la universidad pblica sino debilitarla, con ms razn cuando se quiere aumentar la cobertura y la calidad. Para que las universidades pblicas puedan contribuir al logro de las metas establecidas por el gobierno nacional, es preciso un nuevo esquema de financiacin que, cuando menos, tenga en cuenta los siguientes aspectos: 1. Financiacin de los gastos recurrentes. Proveer educacin superior en forma continuada requiere asegurar la financiacin de gastos que se repiten en el tiempo, entre los que sobresalen los asociados a la planta de profesores e investigadores. Tambin pertenecen a esta categora los gastos de administracin y generales bsicos. Los gastos recurrentes requieren una fuente de financiacin estable. En el caso de las universidades pblicas colombianas, en particular las del orden nacional, una fuente de financiacin principal de ese tipo de gastos ha sido tradicionalmente el presupuesto general de la Nacin. Esta fuente debe seguir cumpliendo ese papel. 2. Determinacin del monto de los aportes recurrentes del presupuesto nacional Los aportes directos del presupuesto nacional a las universidades pblicas, que tienden a financiar sobre todo gastos recurrentes, corresponden a la llamada financiacin de la oferta. El monto global de estos aportes debera aumentar como porcentaje del PIB o como porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno nacional, hasta un punto consistente con las metas de cobertura y calidad, pues su cuanta actual (0.4% del PIB) es a este respecto insuficiente. La regla para determinar el monto de los aportes presupuestales con base en la inflacin, o, lo que es equivalente, el incremento del IPC debera abandonarse. El monto de los aportes requeridos vara dependiendo del tipo de rendimientos a escala observados. De manera hipottica, si la educacin superior estuviera sujeta a rendimientos constantes a escala, el nmero de estudiantes de las universidades pblicas podra duplicarse o triplicarse si los aportes del presupuesto nacional, expresados como proporcin del PIB, tambin se duplicara o triplicara, respectivamente. En la prctica,

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puede haber rendimientos decrecientes a escala, asociados, por ejemplo, a los mayores costos de contratacin de profesores con doctorado. Para que las instituciones de educacin superior pblicas puedan contribuir al aumento de la cobertura con calidad propuesta por el gobierno nacional, manteniendo su participacin actual en la oferta de cupos (alrededor del 50%, con el porcentaje restante atribuible a las instituciones privadas), se necesitara, en un estimativo preliminar, que los aportes del presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes pasaran del 0,4% del PIB observado en aos recientes a 1% del PIB en 2014. Este estimativo no incluye los recursos asignados a la financiacin de la demanda, materializados en subsidios y crditos canalizados directamente a los estudiantes. Tambin habra que considerar si los aportes del presupuesto nacional aludidos incluyen o no entre sus beneficiarios a instituciones consideradas de educacin superior no universitaria, como el SENA. Si las incluyen, el monto de los aportes debera ajustarse de manera consecuente. Ahora bien, tratndose de un derecho como lo es el de la educacin, si la economa no crece o se contrae, los presupuestos de la siguiente vigencia podran ajustarse de modo que mantengan su poder adquisitivo, tomando como referencia el ndice de precios de la educacin superior en cada uno de sus niveles; es obvio que las universidades de investigacin y las instituciones con alto componente de innovacin tecnolgica demandan ms recursos que las que no tienen esas caractersticas. 3. Financiacin por tipo de institucin La distribucin de los aportes del presupuesto nacional para gastos recurrentes entre las instituciones de educacin superior pblica debera diferenciar entre tipos de instituciones. Es comn en los sistemas universitarios lderes del mundo distinguir, por ejemplo, entre universidades de investigacin, universidades de profesionalizacin (colleges) e instituciones de educacin tecnolgica. Los costos medios y marginales no son, es de esperar, iguales entre tipos de institucin. Para efectos de asignacin presupuestal, los costos deberan estandarizarse por tipo de institucin y quizs tambin por tipo de gasto. Las universidades de investigaciones requieren aportes presupuestales per cpita mayores que las universidades de profesionalizacin, asignaciones que pueden hacerse empleando indicadores de complejidad que den cuenta, al detalle, de la realidad de estas diferencias misionales. -24-

Los criterios para clasificar a las instituciones educativas en una determinada categora (de investigacin, de profesionalizacin, etc.) deben ser estrictos. De lo contrario, las instituciones tendran fuertes incentivos para cambiar de categora con el objetivo central de ganar recursos presupuestales, seguramente en desmedro de los objetivos de calidad. Dado que se propone establecer, en el marco de un Sistema coherente de Educacin Superior, presupuestos que se ajusten en funcin de indicadores de complejidad y que den cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones, el SUE debe perfeccionar esta propuesta para hacerla viable. El enfoque de lo que se proponga debe corregir progresivamente las desigualdades regionales que existen en educacin, investigacin y desarrollo y que caracterizan a nuestra Nacin. Si queremos hacer parte de la OCDE, tenemos que merecerlo. 4. Financiacin de la inversin Convendra tener un esquema de financiacin para la inversin diferente al utilizado para la financiacin de los gastos recurrentes. De una parte, hoy es ampliamente reconocido la velocidad con la cual se producen los cambios tecnolgicos y el mayor ritmo de obsolescencia de los instrumentos tecnolgicos (computadores, programas computacionales, laboratorios, etc.), que de querer tener instituciones de punta en la investigacin suponen para las instituciones intensivas en investigacin mantener un programa de renovacin acorde con los avances y desarrollos de la tecnologa. Muchas de estas inversiones conllevan nuevos gastos recurrentes (v.g. mantenimiento de laboratorios o de instalaciones ajustadas a las nuevas normas), o bien suponen una causacin circular creciente de nuevas inversiones (v.g. actualizacin de programas computacionales). Por otro lado, hay que tener en cuenta que la normatividad cambia a medida que nuevas exigencias sociales se van traduciendo en requisitos de ley. Los derechos de la poblacin en condiciones de discapacidad, por ejemplo, o los requerimientos en materia de derechos de seguridad industrial (mobiliario ergonmico y entornos seguros) o frente a riesgos de catstrofes naturales (normas de sismo resistencia), obligan a todas las instituciones a realizar inversiones significativas para adecuar sus instalaciones muchas de ellas de vieja data- a las nuevas disposiciones legales en dichas materias.

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El pas viene generando de tiempo atrs y probablemente lo seguir haciendo hacia futuro, importantes recursos de regalas del sector minero y de hidrocarburos, que deben ser seriamente contemplados como una fuente importante de financiacin de las inversiones en las IES pblicas, de acuerdo al indicador de complejidad previamente discutido. La nueva ley de regalas establece una destinacin de un 10% para ciencia y tecnologa una apuesta an modesta para un pas que pretende convertirse en un actor importante de la economa mundial en los prximo 30 aos- que podran complementar o respaldar otras fuentes de financiamiento como recursos de la banca multilateral que en el pasado dieron un impulso importante a la educacin superior. Un pas como China, que ha establecido un esquema de IES que van desde los llamados colleges para brindar enseanza de pregrado hasta las universidades de investigacin, pasando por las universidades doctorales y de maestra, en el llamado Proyecto 985 ha previsto destinar ingentes recursos ms all de los recursos regulares del gobierno para el conjunto de la educacin, para fortalecer las nueve ms importantes universidades del pas (todas ellas pblicas) con el fin de convertirlas en instituciones de reconocimiento mundial para un pas que cuenta con ms de 1.700 universidades (Liu, 2007). Su financiacin est basada en los planes estratgicos de las propias universidades y en las metas del gobierno. Reiteramos pues el papel fundamental de la financiacin estatal en la educacin superior, y en particular del lado de la oferta, si el pas realmente quiere apostarle a un desarrollo cientfico y tecnolgico de largo alcance. El enfoque diferencial de acuerdo al tipo y complejidad de la institucin deber ser seriamente incorporado en este proceso de financiacin. El Estado, y en consecuencia, el gobierno, no puede desentenderse ni delegar esta responsabilidad central para el desarrollo del pas.

Algunas observaciones y recomendaciones a la Propuesta de Modificacin de la Ley 30 de 1992 En sntesis son varias las recomendaciones que pueden hacerse despus de analizar el proyecto de Reforma a la Ley 30/92. La educacin superior debe aparecer explcitamente como un derecho fundamental, en los trminos que lo establece la Corte Constitucional.

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Es necesario establecer un sistema de educacin superior que establezca y diferencie claramente los tipos de instituciones de educacin superior, as como sus funciones, responsabilidades y obligaciones, el proceso para pasar de un tipo de institucin a otro. Una sugerencia es la siguiente: Universidades de investigacin: aquellas instituciones pblicas o privadas consolidadas, que adems de ofrecer la formacin ms completa y de excelencia en pregrado en las distintas reas del conocimiento, orientan y realizan investigacin bsica y aplicada de excelencia, sus resultados y aportes son contrastables y reconocidos por la comunidad acadmica nacional e internacional y ofrecen programas de doctorado en las reas de la ciencia, la tecnologa, las humanidades y las artes. Deben tener acreditacin institucional. Universidades: aquellas instituciones pblicas o privadas consolidadas, cuyo nfasis est orientado a ofrecer formacin profesional y acadmica en pregrado bajo los ms altos estndares de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las reas de conocimiento que ofrecen. Pueden paulatinamente ofrecer programas de especializacin y maestra previa autorizacin del Ministerio de Educacin. En la medida que avancen en el desarrollo de investigacin cientfica, tcnica y artstica, as como en la formacin de investigadores y sean autorizadas para ofrecer programas de doctorado en las reas de la ciencia, la tecnologa, las humanidades y las artes, podrn solicitar al Ministerio la clasificacin como Universidades de Investigacin. Instituciones de Educacin Superior: aquellas instituciones consolidadas que ofrecen una formacin tcnica y tecnolgica bajo los ms altos estndares de calidad de excelencia. Deben tener por lo menos un programa acreditado en cada una de las reas de conocimiento que ofrecen. La autonoma debe estar ligada a la acreditacin institucional tanto de las Universidades de Investigacin como de las Universidades. Debe quedar claro que es funcin indelegable del Estado la inspeccin y vigilancia de todas las instituciones de educacin, es decir, el Estado debe autorizar la creacin de Universidades de Investigacin, Universidades y dems instituciones de educacin, aprobar el ofrecimiento de programas, y dar la acreditacin de alta calidad de programas e instituciones.

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Debe establecerse un conjunto de indicadores de complejidad diferenciados que den cuenta de las diferentes funciones que desarrolla cada tipo de instituciones de educacin superior y permitan determinar la calidad en el cumplimiento de sus respectivas funciones. Debe establece claramente en qu consiste la diferencia entre inspeccin y vigilancia. Podra pensarse que la primera hace referencia al control previo de Instituciones de Educacin Superior que no tengan acreditacin institucional y la segunda al control a posteriori que debe ejercer el Gobierno frente a las Instituciones de Educacin Superior que cuentan con acreditacin institucional de calidad. Debe eliminarse el concepto de Universidad con nimo de lucro. El rgimen especial debe aplicarse solamente a las universidades y universidades de investigacin estatales u oficiales y se debe reconocer all el papel asesor y orientador en educacin superior que debe jugar la Universidad Nacional de Colombia. Si bien es plausible el inters del gobierno por aumentar la cobertura de educacin de educacin superior, as mismo debe ser explcita la voluntad poltica de incrementar sensiblemente los recursos pblicos para la educacin superior. Los recursos del sector pblico deben dirigirse principal si no nicamente a Universidades e Instituciones de educacin superior pblicas, estatales u oficiales. La financiacin de las Universidades pblicas, estatales u oficiales debe ser estable, seguro en el largo plazo y suficiente para garantizar el cumplimiento de sus funciones. Por ello debe contemplar no solo la financiacin a la demanda sino la calidad de las instituciones. Es decir, las Universidades de investigacin deben recibir recursos adecuados que adems de garantizar que puedan ofrecer una formacin de excelencia en pregrado, puedan realizar investigacin, crear conocimiento nuevo y ofrecer formacin avanzada a nivel de doctorado. Los presupuestos deben asignarse en funcin de indicadores de complejidad que den cuenta de los diferentes roles que juegan cada una de las instituciones y del cumplimiento de sus respectivas funciones. Los presupuestos debern estar compuestos de: a) los gastos recurrentes de la vigencia anterior, b) los nuevos gastos recurrentes por aplicacin de la normatividad vigente; c) las nuevas inversiones que no generan gastos recurrentes; d) los gastos recurrentes generados por las inversiones nuevas; e) las inversiones que no generan

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nuevos gastos recurrentes. Los gastos recurrentes pueden ser estandarizados por tipo de institucin y por tipo de gasto. La fuente principal de financiacin de los gastos de las Universidades pblicas debe ser el presupuesto general de la Nacin y debe expresarse como porcentaje del PIB diferenciando el aporte a las Universidades de Investigacin y a las Universidades. Si se quiere un presupuesto estatal coherente con las metas propuestas, los aportes del presupuesto nacional asignados a gastos recurrentes de las Universidades Pblicas deberan pasar progresivamente de representar el 0,4% del PIB, observado en aos recientes, hasta alcanzar el 1% del PIB en 2014. Si se busca adems tener un Sistema Nacional de Educacin Superior (SNES) que se constituya en el eje central para el fortalecimiento y consolidacin del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa (SNCT), el presupuesto nacional debe contribuir de forma significativa las nuevas inversiones de las universidades pblicas, y en particular de las universidades de investigacin, pues su desarrollo es insostenible basado en la generacin de recursos propios. Recurdese que la investigacin es per se una actividad costosa y depende del decidido apoyo estatal.

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Referencias citadas: __Altbach, P. G., Empires of Knowledge and Development, en Altbach, P. G. & Baln, J.; Transfroming Research Universities in Asia and Latin America. World Class Worldwide. The Johns Hopkins University Press, 2007. __Barragn, D. Jos Luis: Artculo Crece la produccin cientfica de la UN; UN Peridico, Bogot D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Seccin Educacin, pag.5. __Bernardes, A.T. & Albuquerque, E.M. (2003). Cross-over, thresholds, and interactions between science and technology: lessons for less-developed countries. Research Policy 32 (2003) 865885. ___Castro, V. Liliana: Informe ejecutivo de la Convocatoria Nacional para la Medicin de Grupos de Investigacin Tecnolgica o de Innovacin. Direccin de Fomento a la Investigacin .Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, Colciencias, Noviembre de 2010. ___ Herrera de la Hoz, Cesar Enrique: Artculo: Educacin Superior con nimo de lucro: riesgo para la calidad; UN Peridico, Bogot D.C. No.145, Domingo 12 de junio de 2011, Seccin Educacin, pag.5. ___ Liu, Nian Cai: Research Universities in China: Differentiation, Classification, and Future World-Class Status, en Altbach, P. G. & Baln, J.; Transfroming Research Universities in Asia and Latin America. World Class Worldwide. The Johns Hopkins University Press, 2007. Documentos: Oficina Nacional de Planeacin: Datos estadsticos, ao 2010. Universidad Nacional de Colombia. Oficina Nacional de Planeacin: Plan Global de Desarrollo 2010-2012. Universidad Nacional de Colombia. Secretaria General, Secretaras de Sede: Estadsticas graduados 2003-2010, Universidad Nacional de Colombia. Pginas internet: Vicerrectora Acadmica: Listado Grupos de investigacin de la Universidad Nacional de Colombia. http://www.viceinvestigacion.unal.edu.co/VRI/index.php? option=com_content&view=section&layout=blog&id=5&Itemid=70

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Corte Constitucional. Sentencia No. T-492/92. Magistrado ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia No. T-235/95. Magistrado ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencia T-423/96. Magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara. Corte Constitucional. Sentencia T-543/97. Magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.

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