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SEMARNAT- Humedales Costeros Situacion Ambiental

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CONSTRUYENDO UN MÉXICO FUERTE CON OPORTUNIDADES PARA TODOS

www.semarnat.gob.mx

CONTENIDO
I.- JUSTIFICACIÓN…………………………………………………………………..1 2.- OBJETIVO…………………………………………………………………………7 3.- ANTECEDENTES…………………………………………………………………9
a) La gestión ambiental en materia de océanos y costas en México…………………………..9 b) Situación de la zona costera y el contexto de su marco institucional y normativo, nacional e internacional……………………………………………………….…62

4.- HACIA UNA GESTIÓN INTEGRADA DE LA ZONA COSTERA
a) Procesos, programas y acciones referentes a los temas del deterioro, conservación y manejo sustentable que la SEMARNAT generó e impulso en la presente administración (2001-2006)

I.-.
i. ii. iii.

Planeación y Política Ambiental…………………………………………………75
Política Ambiental para el desarrollo sustentable de océanos y costas……… 82 Política para la conservación y manejo integral de los manglares……………..83 Ordenamiento ecológico marino y costero………………………………………..104 Gran ecosistema marino del Golfo de México……………………………………115 Plan de Acción Global (GPA) de Naciones Unidas para la prevención de la contaminación del medio marino por actividades generadas en tierra…………133 Lineamientos para el manejo costero en México…………………………………137 Dimensión socioeconómica del aprovechamiento de los recursos naturales en la región Alto golfo de California……………………………………………………….151

iv.
v. vi. vii.

II.
i. ii. iii. iv. v. vi.

Normatividad ambiental
Norma para el Área de refugio de la Vaquita Marina (Phocoena sinus)………167 Normas de Certificación de playas y selección del sitio, construcción y operación de marinas………………………………………………………………………...…171 Normas en materia de pesca (tiburón)……………………………………………173 Norma de requisitos ambientales para campos de golf…………………………175. Norma para la elaboración de planos que permitan la delimitación y ubicación cartográfica de la zona ZOFEMAT…………………….......................................178 Norma para la preservación, conservación y aprovechamiento sustentable de los humedales costeros en zonas de manglar………………………………………….181

III.
i. ii. iii. iv. v.

Gestión Ambiental y de los recursos naturales de la zona costera
Áreas Naturales Protegidas (Costeras y Marinas)…………………..………..…193 Inventario Nacional de humedales (incluye costeros)…………………….….…221 Vida silvestre…………………………………………………………………..……..227 Impacto y riesgo ambiental…………………………………………………………247 Zona Federal Marítimo Terrestre………………………………………….….……263

5.- INTEGRALIDAD DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
i. ii. iii. iv. v. vi. Revisión del marco jurídico y propuesta de evolución para el desarrollo económico y social de la zona costera………………………………………………..271 Marco jurídico en materia de océanos y costas. Dictamen y elementos para la creación de una ley general de costas (INE)………………………………………....289 Instrumentos de política Ambiental…………………………………………………….311 Valoración ampliada de los bienes y servicios de la zona costera. (INE)…………322 Análisis de la gestión ambiental de océanos y costas y su prospectiva…………..330 Actuación institucional en los foros internacionales y nacionales………………….345

6.-LITERATURA CITADA……………………………………………………..…..356

Foto: Francisco Arámburo Salas

Situación ambiental de la zona costera y marina, en particular humedales costeros y manglares.

1.- Justificación
Históricamente, las zonas costeras (interfase océano–tierra) han sido una frontera a través de la cual muchas civilizaciones se han desarrollado a partir del comercio y el intercambio cultural con otros pueblos. Actualmente, la importancia de las zonas costeras es estratégica, tanto desde el punto de vista del desarrollo económico como de la seguridad nacional, al albergar una alta diversidad de actividades económicas como la producción de energéticos, la extracción de hidrocarburos y minerales, la pesca y acuacultura, la transportación marítima y el turismo, por citar algunos, y que suelen presentar conflictos por el uso y apropiamiento de los recursos, tales como el suelo, el agua y el paisaje. Se estima que más de la mitad de la población mundial vive dentro de una franja de 100 km de costa, y se prevé que para el año 2025, el 75% de la población mundial podría habitar en las zonas costeras, conformando megalópolis con problemas de marginación y pobreza, así como los consecuentes impactos ambientales derivados del abasto para las mismas y la generación de enormes volúmenes de desechos, contaminación de acuíferos y deterioro generalizado. A diferencia de la tendencia de crecimiento costero mundial, en México se estima que una cuarta parte de la población habita en las planicies costeras. Se ha señalado que nuestro país carece de una cultura marítima y cuyo desarrollo, hasta tiempos recientes, se dio “de espaldas al mar”, está cimentado en actividades económicas establecidas en el interior. Este hecho, representa sin duda alguna una oportunidad para la planeación actual del desarrollo en las regiones costeras del país. Sin embargo, el desarrollo acelerado de ciertas actividades económicas como la industria petrolera, la generación de energía, el turismo, el desarrollo agropecuario y el transporte marítimo, han inducido un crecimiento desordenado en la zona costera y zonas urbanas de la costa, con los consecuentes conflictos ambientales derivados de la competencia por el espacio, el uso de los recursos y la generación de residuos y contaminantes.
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Entre los principales problemas que atañen a las zonas costeras de México se encuentran: la pérdida del hábitat en zonas intermareales, dunas o acantilados debido a la deforestación, al cambio de uso de suelo para desarrollos urbanos, portuarios y turísticos, a la minería o al relleno para construcción; y la desaparición o disminución de humedales (marismas, manglares, petenes y ceibadales), por azolvamiento y sedimentación, producto de la alteración de los cauces cuenca arriba (presas, deforestación). Existe también un mayor riesgo de los asentamientos humanos a los desastres naturales debido a su emplazamiento en zonas inundables, y por la eliminación o el deterioro de la vegetación ribereña que estabiliza el sustrato y previene las avenidas; un deterioro del paisaje y de la calidad del agua; conflictos entre los sectores agropecuario, turístico, industrial, pesquero, acuícola y minero; y el déficit en el empleo y problemas de delimitación, de regularización y de inspección y vigilancia, debido a la ocupación irregular de la zona federal marítimo terrestre. La problemática en la zona costera ha sido abordada por la gestión pública de manera desarticulada y los esfuerzos institucionales por manejar la franja costera, han sido planteados desde visiones sectoriales aisladas. De este modo, los planes y programas vinculados a la zona costera se encuentran dispersos en distintas instituciones públicas, sin articulación evidente y sin voluntad para actuar en forma conjunta. Asimismo, la información existente sobre nuestros océanos y costas es heterogénea y fragmentaria debido a que ha sido generada para cumplir objetivos parciales y dispersos.

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Analizando esta problemática, iniciaremos por definir la zona de interés. Podemos decir que en su sentido básico, la línea de costa representa el límite entre los ambientes marinos y terrestres, el lugar donde la tierra se encuentra con el mar. Esta definición simplista puede describir a la costa como un aspecto geográfico, pero no destaca su complejidad; la costa no es una línea permanente que se pueda trazar en un mapa, sino un ambiente dinámico en el cual la tierra y el mar están interactuando constantemente (erosionando y acrecionando), en respuesta a los factores externos, ambos naturales y antropogénicos y actuando en todas las escalas temporales. Debido a esta complejidad, el grupo de Océanos y Costas de la SEMARNAT, desarrolló un concepto de zona costera más amplio y que define con mayor precisión la interacción de diferentes elementos: “La zona costera es el espacio geográfico de interacción mutua entre el medio marino, el medio terrestre y la atmósfera, comprendido por: a) una porción continental definida por 263 municipios costeros; 150 con frente de playa y 113 municipios interiores adyacentes a estos con influencia costera alta y media, b) una porción marina definida a partir de la plataforma continental delimitada por la isobata de los 200 m y, c) una porción insular representada por las islas nacionales.” Por esta concepción de la costa, y en virtud de los crecientes usos que se hacen de la zona costera, los humedales y el manglar aún cuando son aspectos principales, no son los únicos que debemos proteger en el ambiente costero. French (1997), analiza cuáles son las amenazas en el espacio y en el tiempo que afectan a nuestra costa, considerando los procesos naturales y los generados por el hombre (Tabla 1).
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Tabla 1. Escala temporal de cambios costeros con relación a escalas de tiempo absoluto y humanas (French, 1997 en Aranda-Cirerol, 2004).

TIEMPO DE ESCALA ABSOLUTO

TIEMPO DE ESCALA HUMANA

PROCESO COSTERO

Milenio Siglos Décadas

----Cambios en asentamientos Defensas costeras

Respuesta del nivel del mar a la glaciación y tectónica Evolución costera histórica pérdidas de ciudades y aldeas Formación y pérdida de hábitats. Respuestas costeras a defensas. Ciclos de erosión y acreción Repuesta costeras a defensas Deriva a lo largo de la línea de costa Ajuste natural estacional Ajuste del perfil de la línea de costa Acreción /erosión costera Ajustes del perfil de la línea de costa Ciclos de marea Acreción/erosión costera Marejadas de tormenta aberturas de defensa erosión de playa Ciclos de marea, movimiento normal de los sedimentos en la línea de costa, actividad de tormenta Actividades de olas y corrientes Desprendimiento de acantilados Movimiento sedimentarios de granos

Años Meses Semanas

Defensas costeras Manejo costero Desarrollo costero Impactos de la industria y turismo población,

Impactos de población Trabajos emergentes de protección trabajos de emergencia defensa contra inundación Descarga aguas residuales basura en

Días Horas

Minutos Segundos

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Otro factor a considerar en las costas de México es la realización de una serie de actividades económicas de las que dependen el grado y tipo de desarrollo económico regional. El turismo (45% de la actividad está emplazada en la costa), la pesca ribereña e industrial, la extracción mineral, incluyendo sal, arena, caliza, petróleo y gas (principal actividad generadora de divisas para el país), la agricultura y ganadería de tierras bajas, la extracción forestal, la navegación y el comercio, son las principales. Sin embargo, estas actividades se han llevado a cabo sin una planeación de largo plazo y sin un orden dirigido a la sustentabilidad de las mismas. El crecimiento desordenado de actividades productivas y asentamientos humanos en la zona costera ha propiciado el daño, en ocasiones irreversible, de muchos de los ecosistemas y recursos naturales en los cuales se sustentan todas las actividades económicas de la región, lo cual resulta en un deterioro de la calidad de vida, la salud de las personas y en el arraigo de la pobreza. En virtud de lo anterior, la zona costera de México debe ser considerada como una zona prioritaria, y su gestión debe abordarse integralmente como un tema de seguridad nacional, que incluye a los riesgos naturales y la vulnerabilidad de la población e infraestructura a estos, así como de autosuficiencia alimentaría, manejo hídrico, soberanía, entre otros, impulsando una política ambiental nacional sobre océanos y costas que proporcione las bases para su desarrollo sustentable.

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2.- Objetivo:
Documentar los procesos y acciones llevadas a cabo por la SEMARNAT para el manejo y la conservación de la zona costera y marina, en particular humedales costeros y manglares en el periodo 2001-2006.

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3.- Antecedentes:
a) La gestión ambiental en materia de océanos y costas en México.
México, a pesar de contar con más de once mil kilómetros de costa, no es considerado por sus habitantes como un país costero. Esta es una percepción que ha resultado en un abandono y relativo olvido en el que se ha tenido desde hace mucho tiempo a la zona costera. La Cumbre de Río en 1992, brindó la oportunidad de volver los ojos a la zona costera y marina, y ayudó a que México desarrollará una nueva forma de abordar la problemática tan compleja de esta zona, creando procesos y mecanismos de gestión, desarrollando marcos legales específicos para la zona costera, y creando una entidad dentro del marco de gobernanza, específico para atender a la costa de México. Desde entonces, en el país se ha creado una sinergia en torno a la zona costera que ha producido numerosas iniciativas de gestión para las diversas actividades y sectores productivos de la costa. Los esfuerzos que se han hecho hasta ahora en México para manejar a la zona costera y a sus recursos y actividades, se ponen de manifiesto en el libro “El Manejo Costero en México” (Rivera-Arriaga et al., 2004), del que presentamos un resumen ejecutivo, dividido en siete capítulos escritos por 73 autores de México, Estados Unidos y Canadá. Los siete capítulos tratan la definición y el contexto histórico de la zona costera, su gobernanza, el manejo de la infraestructura, la protección de la costa, diversos casos de estudio, los errores, aciertos y las lecciones aprendidas del manejo costero en México, y el futuro de la gestión y las políticas públicas para la costa del país.
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Otra obra que nos habla de la situación de la zona costera y su manejo, en particular en la zona del Golfo de México (INE/SEMARNAT, 2004) es el libro “Diagnostico Ambiental del Golfo de México”, cuya síntesis ejecutiva resume los aportes de los 38 capítulos resultantes de la participación de 96 autores provenientes de 55 instituciones tanto de México como de Estados Unidos. En algunos capítulos participan profesionales de Cuba, España, Francia y Venezuela. La información se ha reunido en cuatro secciones: 1) escenario ambiental, 2) escenario socio económico, 3) normatividad y perspectivas de gestión y manejo y, 4) identificación de problemas y áreas de atención prioritaria. El Manejo costero en México: Definición y contexto histórico de la zona costera: El interés creciente sobre los ambientes y recursos costeros ha generado diversos enfoques sobre la definición de la zona costera, que se apoyan en criterios técnicos de carácter geomorfológico o ecológico principalmente, si bien no hay hasta la fecha un concepto común. La ZOFEMATAC propone la zona costera en los siguientes términos: “Hacia el mar la zona costera abarca desde el límite marino de la plataforma continental y mar territorial-fronteras ecosistémicas y jurídicas-hasta los límites geopolíticos tierra adentro de los municipios que tienen frente litoral o están contiguos-fronteras sociodemográficas (INE, 2000)”. Una definición equivalente, formada con base a conceptos geoecológicos, describiría la zona costera como el conjunto donde mar y tierra ejercen una intensa influencia mutua, formado por las aguas marinas hasta el límite de la plataforma continental y la franja de tierra adyacente hasta el límite municipal, incluida en este conjunto la totalidad de las islas, cayos y arrecifes, las zonas de transición e intermareales, las marismas, los humedales, las playas, el suelo y subsuelo de los vasos marinos y el espacio aéreo correspondiente.
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Una definición con sustento operativo, considera la zona costera como el área del manejo integrado, es decir la franja de tierra y el espacio del océano adyacente a ésta, incluyendo el área intermareal, que tiene como característica institucional, estar sujeta a decisiones “integrales“ para autorizar e inducir el aprovechamiento sustentable y la conservación de sus recursos. Actualmente ninguna ley o reglamento define lo que legalmente debe entenderse por costa, pero el sistema jurídico es claro. Los instrumentos para la gestión ambiental proceden fundamentalmente del Artículo 27 constitucional. En la zona costera, los problemas ambientales se generan y avanzan con mucha frecuencia, con mayor rapidez que la capacidad de respuesta de las autoridades, bajo la influencia dinámica de proyectos productivos; más aún, proyectos altamente productivos, que destruyen dunas, manglares y humedales, cuando el crecimiento en las costas ocurre de manera desordenada y causando impactos en las estructuras socioeconómicas y culturales de las poblaciones. La gestión de los ecosistemas costeros y marinos que sea compatible con el desarrollo sustentable, implica una visión global e integradora, que no se ha logrado. La noción de integralidad hace referencia a una profunda corresponsabilidad intergubernamental, sectorial o intersectorial, institucional, profesional y de los ciudadanos interesados.

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Ningún instrumento o conjunto de instrumentos de gestión ambiental y de los recursos y ambientes costeros podrá tener resultados óptimos, si no se parte de una plataforma de participación corresponsable de quienes de una u otra forma inciden en la afectación del medio y el uso de los recursos ambientales. Menos del 25% de la población de México vive en las costas, sin embargo, en nuestros litorales está ocurriendo una concentración y crecimiento urbano que puede verse como una serie de nodos y espacios inter-urbanos discontinuos, cuyo aumento demográfico no iguala el peso que tienen en la economía (cerca del 4% del Producto Interno Bruto). Existe una creciente preocupación entre los especialistas para determinar, o por lo menos, estimar el valor de las costas ya sea en términos de políticas públicas, de mercados, o de percepción social. ¿Que pasa en esas franjas del territorio, y qué nexos hay entre ellas y el resto del país? ¿Cuál es el peso relativo de las costas, y qué pasaría si repentinamente desaparecieran? De las 126 ciudades más grandes del país, aproximadamente 30% son netamente costeras, de ahí que el manejo costero se vuelve, como el resto del territorio, una amalgama de retos económicos y territoriales, cuyas políticas cruzan necesariamente los umbrales urbanos; la sustentabilidad de las costas pasa también por la necesidad de pensar en la sustentabilidad urbana. El manejo integral costero se puede definir como un proceso continuo y dinámico que reconoce el carácter único de la zona costera como un recurso natural insustituible, y que en la práctica permite tomar decisiones para el uso, desarrollo y protección de los recursos litorales, asegurando que las propuestas sectoriales y decisiones gubernamentales sean consistentes y armónicas con las políticas nacionales. Diversos son los niveles de análisis que deben considerarse implícitamente en el contexto del manejo integral costero: macro, estructural, micro, de integración, operacional y de evaluación (escalas temporales); dimensión social, económica, política y ambiental
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(escalas espaciales). Este tipo de análisis permite caracterizar una zona o proceso particular, al tiempo que se pueden establecer las carencias, necesidades, interacciones o puntos de atención prioritarios. Los lineamientos generales que se requieren para desarrollar e implementar un Plan de Manejo Costero deberán considerar la variabilidad propia de los fenómenos o procesos rectores y la disponibilidad de información en dichos periodos, tanto en los diferentes niveles propuestos, como en las disciplinas de las distintas dimensiones de la gestión costera, antes de generar programas o líneas de acción. La falta de planificación y de un manejo integral, ha provocado en las últimas décadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursos de la zona costera de México, muy valiosa en términos ecológicos, sociales y económicos. Los principales instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y planeación de la zona costero-marina en México son el Ordenamiento Ecológico, Evaluación de Impacto Ambiental, las Áreas Naturales Protegidas y la Zona Federal Marítimo Terrestre, cuyas limitaciones y necesidades son analizadas con detalle. La Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) ha sido establecida como un enfoque modelo para la ordenación y gestión de la zona, sin embargo, frente al creciente deterioro de las zonas costeras en todo el mundo, se requiere del desarrollo y aplicación de indicadores para monitorear la implementación de la GIZC en términos de procesos y resultados que permitan informar sobre el progreso de
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la gestión, de manera comparable, en diferentes países, regiones y proyectos. Gobernanza: Las leyes y disposiciones legales enfocadas directamente a los aspectos ambientales y de beneficio social, se consideran como elementos esenciales para poder establecer mecanismos de solución a la problemática existente en las zonas costeras. Este conjunto de leyes que regulan directamente el acceso y uso de los recursos naturales, ha sido concebido desde distintas perspectivas de administración con una aplicación sectorial, lo que dificulta una regulación integral que garantice la permanencia de los recursos naturales. La promulgación y actualización de diversas leyes ambientales o con el enfoque de sustentabilidad, representa un enorme avance, sin embargo, es importante compatibilizar y actualizar los ámbitos de competencia de otros ordenamientos jurídicos. Tal es el caso de la legislación naval y mercante en lo tocante a la protección, conservación y planeación de la zona costera, enfocada a uno de los principales problemas, la contaminación, con especial atención al hombre y a las especies marinas. Los principales instrumentos jurídicos son : la Ley de la Administración Pública Federal, la Ley Federal del Mar, la Ley de Aguas Nacionales, La Ley Orgánica de la Armada de México, el Reglamento para prevenir y controlar la contaminación d el mar por vertimientos de desechos y otras materias, y la Ley de Navegación entre otros. Para el caso de México, las disposiciones que regulan la protección y manejo de los ecosistemas marinos emanan de lo dispuesto en nuestra Carta Magna y se instrumentan en leyes generales y específicas, delimitadas en un campo de competencia prácticamente exclusivo del Nivel Federal de gobierno y sólo en circunstancias expresas le quedan conferidas facultades de manejo de estos recursos a los estados y/o los municipios.

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La gestión y conservación de los recursos marinos y costeros es relativamente reciente, más aún la participación social, incipiente en México, que se registra como uno de los países con menor participación social organizada del mundo. La situación de los recursos costeros en México es tal, que sólo un nuevo esquema de manejo y aprovechamiento de los mismos, continuarán siendo importantes componentes para el desarrollo social y económico del país, enfoque que puede encontrar en las organizaciones civiles un importante instrumento de planeación e instrumentación. Conceptualización, identificación y caracterización de los conflictos ambientales dentro de la zona costero-marina de México. Factores, actores y soluciones, así como el análisis del contexto y dinámica de los conflictos. En el marco de la cooperación internacional, resalta el interés de programas instrumentados dentro del contexto nacional y que se traducen en un mayor balance entre la responsabilidad federal y la participación local. Este desarrollo de la capacidad estatal y local para implementar las responsabilidades de competencia federal, con el soporte de la colaboración internacional y el involucramiento público, ofrece los cimientos para el desarrollo sustentable de la zona costera en México. Infraestructura y protección de zona costera:
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Foto: Francisco Arámburo Salas

Si bien en México diversas culturas establecidas muy cerca de la costa conocieron la canoa, el remo y la vela, no fue sino hasta la llegada de los españoles cuando realmente se inicia la actividad marítima y la construcción de infraestructura portuaria de manera significativa; durante la época de la colonia se fundan muchos de los puertos que fueron estratégicos para la salida y llegada de bienes entre Asia, América y Europa. La actividad de los puertos mexicanos es muy importante: el 70% de las reservas petroleras se extrae o está en el mar; en el campo del turismo llegan alrededor de 10 millones de turistas, al menos 6 de cada 10 visitan el litoral y casi el 35% del total tiene como destino único alguna playa; el 36% de la capacidad instalada en la generación de energía eléctrica se ubica en el litoral nacional y el 80% de las exportaciones mexicanas transita por los 64 puertos de altura. A pesar de considerar a la infraestructura portuaria nacional de suma importancia, dista mucho de ser la adecuada si consideramos que la cultura marítima nacional es muy pobre, se tiene deficiencia en cantidad y calidad de especialistas abocados a abordar los problemas del mar, hay grandes desequilibrios sociales en las comunidades costeras, centralismo en las decisiones y conflicto de intereses. La infraestructura de protección costera surgió de la necesidad del ser humano por protegerse del embate de las inclemencias marina en el litoral, pero en general se reduce a proteger estructuras cercanas a la costa o a proteger la costa misma. En México, con diversos tipos de playa y costas, las obras de protección costera deben planearse y diseñarse de acuerdo a la diversidad de ambientes. Desde el punto de vista técnico, la protección costera ha sido una actividad cuyo diseño se ha enfocado principalmente a la solución inmediata de problemas costeros puntuales específicos, sin considerar la aplicación ni el marco de referencia del manejo integral de la zona costera.

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La protección de la zona costera del país inicia en 1922 cuando se establece “Isla de Guadalupe” como la primera área natural protegida que incluyó áreas marinas, seguida de “Lagunas de Chacahua” en 1937, cuando se establece un área natural protegida costera. Existen actualmente 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales que cuentan con un instrumento jurídico vigente y que constituyen el 37% del número total de áreas naturales protegidas federales y representan con sus 11,791,824 ha, el 67.8% de la superficie total de las mismas.

Sólo el 45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas marinos, con una superficie total de 3, 575, 630 ha. y el resto 8, 216, 194 ha incluyen exclusivamente ecosistemas costeros. Siete de los estados costeros han establecido áreas naturales protegidas costeras y cuatro de ellos han incluido superficies marinas, estas últimas de atribución exclusivamente de orden federal. Las áreas naturales protegidas costeras, federales y estatales, representan el 6.1% de la superficie terrestre de la República Mexicana; mientras que las marinas abarcan el 16.5% de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7% de su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica Exclusiva.
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Otro mecanismo de protección de la zona costera es la planeación de las actividades humanas según las capacidades del territorio, tema central del ordenamiento territorial, que en la búsqueda de mejores condiciones de vida, procura lograr una distribución geográfica de la población y de sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidades de los recursos naturales que conforman el entorno físico y biótico. La zona costera es un espacio que impone fuertes demandas a los esfuerzos de planeación y manejo, pero los logros reales del manejo costero integrado aún son cuestionables. Se presenta un análisis sistémico-paisajístico del espacio de zona costera del Pacífico mexicano, con el fin de facilitar su tratamiento analítico e integración a la planeación y al manejo costero. En México no se conoce con exactitud el grado de vulnerabilidad que presentan sus litorales respecto a los cambios que ocurren de manera natural o de forma inducida por el hombre en la morfología costera. Para gestionar y manejar los cambios que ocurren en la zona costera, es necesario poder generar escenarios futuros de la configuración que adquirirá ante diferentes condiciones de forzamiento (e.g. cambios en la energía y dirección del oleaje), condiciones de frontera (e.g. presencia de estructuras de protección normales a la costa) y modificaciones en los términos fuente (e.g. aportes de ríos). La generación de dichos escenarios requiere el uso de modelos que simulen los cambios que pueden ocurrir en las costas; estos son básicamente a escala o físicos, los empíricos y los teóricos. La implementación de programas de largo plazo y carácter nacional para el manejo de los cambios costeros se hace necesario y deberá involucrar a diversos actores, así como a los 3 órdenes de gobierno en la elaboración, implementación y evaluación de políticas, programas y estrategias.

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Otro aspecto importante que debe contemplar la protección de la zona costera, es la contaminación de las aguas, que para el caso de nuestros litorales se presenta en mayor o menor medida, en todas las zonas costeras. Acorde con los esfuerzos que a nivel mundial, se están llevando en materia de investigación y adopción de políticas públicas necesarias para controlar la contaminación puntual y difusa del agua, México está adoptando un nuevo enfoque para el manejo integral de sus cuencas a través de los Consejos de Cuenca. Paralelamente al desarrollo científico y tecnológico aplicado al saneamiento de las aguas costeras (metodologías de bajo costo como la utilización de biomarcadores), es importante inducir el desarrollo de una nueva cultura de participación ciudadana enfocada a la prevención y control de la contaminación en las zonas costeras del mundo. De fundamental importancia se considera el análisis de riesgos por huracanes en la zona costera, en virtud del impacto socioeconómico. Se considera particularmente en este apartado la susceptibilidad del terreno como expresión territorial de la capacidad del paisaje para absorber o retroalimentar los efectos destructivos de los huracanes en tierra, contribuyendo así a la planificación territorial costera, regional y local. La vulnerabilidad al ascenso del nivel del mar y sus implicaciones a lo largo del litoral mexicano del Golfo de México, es analizada mediante la caracterización geomorfológica del litoral en el que se identifican áreas vulnerables a las variaciones del nivel medio del mar. Se hace una caracterización de los procesos geodinámicos y de los tipos de costa, lo que permite sugerir algunas políticas como medidas de prevención.

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Manejo Costero (Casos de estudio) Océano Pacífico: La propuesta de desarrollo de turismo náutico en la región costera del Golfo de California y Pacífico Norte de México para impulsar, ordenar y regular el desarrollo turístico de la región, promovió, frente a lo establecido por el Reglamento de la Ley de Equilibrio Ecológico, un ordenamiento ecológico en la modalidad regional, primero de su tipo en el país. Los resultados del estudio técnico son la base de información científica para realizar el complejo ordenamiento territorial, en el que se involucran los principales actores sociales de la región, dichos resultados podrán ser incorporados en el diseño de las políticas de desarrollo económico, regional y sectorial, así como en la búsqueda de una verdadera integración de este espacio geográfico basada en una visión regional compartida de futuro. En virtud de lo novedoso y de la poca experiencia de las instituciones relacionadas con los diversos instrumentos de política pública ambiental (Ordenamiento Marino, Ordenamiento Ecológico Regional, Manifestación de Impacto Regional, Ordenamientos Ecológicos Regionales; Planes de Desarrollo Urbano, etc.), se analizan las debilidades y contradicciones asociadas a estos instrumentos y se explora la articulación institucional que se requiere para impulsar el desarrollo costero. En esta región, el manejo de los territorios insulares está lejos de ser considerado dentro de los temas centrales de atención en la política ambiental de nuestro país, se cuantifican más de 3 mil accidentes insulares, entre islas, cayos y arrecifes, de los cuales entre el 30 o hasta el 50% se localizan en el Golfo de California. Grandes ecosistemas se localizan en esta zona, tal es el caso de Sinaloa, con vocación eminentemente marítima y agrícola y cuyo ecosistema con una superficie total de 58,092 km², representa el 2.9% de la superficie total del país.

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Situación ambiental de la zona costera y marina, en particular humedales costeros y manglares

La intensa actividad productiva y el crecimiento poblacional de su zona costera (el 80% de la población estatal se encuentra localizada en estos ambientes), ha originado numerosos problemas en las costas, tales como modificación de aportes de agua dulce por construcción de presas, introducción de especies exóticas a islas, conflictos agrícolas, pesqueros, acuícolas y turísticos, desarrollo urbano no planificado, tala de manglar, relleno de áreas, cambio de barreras y azolvamiento entre otros. En el proceso de manejo costero, diversas experiencias han sido consideradas, tal es el caso de los procesos dirigidos a controlar los vertimientos de nitrógeno y fósforo a los cuerpos de agua costeros con el propósito de establecer una Declaratoria de Clasificación (DC) del cuerpo costero que incluiría las metas de reducción de las cargas de nutrientes y los plazos de cumplimiento (e.g. Bahía de Guaymas, Sonora). Golfo de México: La Península de Yucatán no es la excepción en la problemática costera, los intensos cambios de uso de suelo a lo largo de sus 1,250 km de costa han tenido lugar en los últimos 40 años, al igual que la población que reside en la costa cuyo número de habitantes ha crecido casi 5 veces de 1960 a 2000. Se identifican tres grandes grupos de uso de suelo en la península: la conservación en conjunción con el uso no intensivo de recursos en el Noroeste y Norte, que incluye lagunas costeras, playas, manglares y humedales; el uso semi-intensivo que se practica en las costas del Norte, Suroeste y Sureste, y el turismo intensivo que tiene lugar a lo largo de 120 km de la costa Noreste. Un claro ejemplo de iniciativas que la sociedad propone para la protección de áreas de importancia ecológica lo constituye la denominada: “Protección de la Ecorregión de los Petenes-Celestún-El Palmar”, en respuesta ante la aparente inmovilidad de las autoridades federales con respecto a la aplicación de los programas de manejo de Los Petenes y Ría Celestún, decretadas actualmente como Reservas de la Biosfera.
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La carencia de recursos es la principal limitante para enfrentar la calidad ambiental de la zona costera en diferentes regiones, en particular lo detectado por la Secretaría de Marina-Armada de México en la ciudad y puerto de Campeche. El amplio espectro de actividades en la zona costera de Campeche ha propiciado que la gestión ambiental sea más dinámica y forzosamente coordinada entre los tres niveles de gobierno, por ello se ha constituido el Comité Local del Plan Nacional de Contingencias que ha permitido que las acciones de coordinación se extiendan para incluir al sector educativo y centros de investigación locales, para avanzar en la percepción de la problemática ambiental de la zona costera. La Laguna de Términos, decretada como Área de Protección de Fauna y Flora en 1994, presenta a 12 años de su creación, ecosistemas y hábitats críticos en buen grado de conservación; sin embargo esta situación corre peligro frente al acelerado crecimiento de Ciudad del Carmen, la instalación de un complejo industrial dentro de la isla, un acelerado crecimiento urbano y la falta de alternativas económico-productivos para los pobladores locales, dueños de los recursos naturales. Caribe Mexicano: Alguno de los valiosos recursos pesqueros en el Caribe mexicano han presentado serios problemas para su regulación y manejo, tal es el caso del coral negro que habita el arrecife profundo, principal causa por la cual se ignoran muchos aspectos de su biología y ecología. El diagnóstico de la condición actual de las poblaciones de coral sujetas a explotación comercial en el Estado de Quintana Roo, a través de un modelo de dinámica poblacional, establece que la pesquería del coral es una actividad que no puede soportar una explotación comercial bajo las
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normas existentes, proponiendo que dichas especies sean incluidas en la nueva revisión de la NOM-059-ECOL-2001, bajo el régimen de protección especial. Sian Ka’an, localizada en la zona costera central del Estado de Quintana Roo, con una superficie de 528,000 ha, de las cuales aproximadamente 120,000 son marinas, ha sido decretada como Reserva de Biosfera, y constituye un sitio en el que se han desarrollado instrumentos de planeación de usos del suelo, de coordinación interinstitucional, de vinculación comunitaria, y en el que se ha experimentado el enfoque del manejo integrado. Es una importante zona que ocupa una planicie calcárea parcialmente emergida que desciende gradualmente hacia el mar, formando un gradiente de sitios secos a inundables en el que se desarrollan selvas medianas, selvas bajas, marisma y manglares, lagunas de agua dulce, salobre, zonas oceánicas someras y arrecifes coralinos. El manejo costero comunitario se hace presente en diversas regiones del país, donde se conjugan esfuerzos de líderes comunitarios, autoridades municipales y usuarios, tal es el caso de la Bahía de Santa María en Sinaloa, donde se ha planteado una iniciativa innovadora para diseñar una “Estrategia de Conservación y Desarrollo” que conjugue las políticas sectoriales y la administración de los recursos de la bahía, dentro de una visión coherente y una estructura integral en la toma de decisiones. Bahía Santa María ha sido identificada entre los 32 humedales con mayor prioridad de conservación en el país. Fue declarada en el 2000 como Reserva Hemisférica de Aves Playeras, y en 2004 como un sitio RAMSAR. En el Estado de Oaxaca se creó en 1995 una sociedad de servicios ecoturísticos como una alternativa a la explotación de las tortugas marinas. Dicho modelo de ecoturismo comunitario, ubicado en la población de Ventanilla, presenta indicadores positivos como cohesión social, soberanía, conservación de los atributos ecológicos, beneficios económicos derivados del ecoturismo, distribución equitativa de los mismos y una coordinación con instituciones estatales, municipales y federales.
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Las lecciones aprendidas muestran que el caso de Ventanilla, es un ejemplo exitoso de manejo comunitario ecoturístico que debe ser considerado como una estrategia de desarrollo rural. En la zona costera del municipio de Actopan, Veracruz se concibe un plan de manejo integral, colaborativo y participativo, basado en unidades territoriales como son las cuencas, con importante participación tanto comunitaria como técnica, donde conjuntamente con pobladores y autoridades locales, se analizará la problemática ambiental.
Foto. Nancy Aranda

Dicho plan, conocido como el “Plan de Manejo Comunitario La Mancha-El Llano”, tiene como objetivo el transcurrir hacia un desarrollo sustentable en el Municipio de Actopan, basado en la elevación del nivel y calidad de vida de sus habitantes, la diversificación de alternativas productivas sustentables y la conservación de la biodiversidad y del funcionamiento de los ecosistemas. La costa de Yucatán, escenario de constantes transformaciones socioeconómicas, da origen a un estudio en el que se invita a considerar los estudios socio-históricos como sustrato para la implementación de cualquier estrategia de manejo de recursos costeros, considerando que la ciencia del manejo integrado de recursos costeros ha estado impregnada de una visión tecnocrática y matemática de la realidad social. La necesidad de invertir en ingeniería social debe tenerse en cuenta en cualquier esquema o trabajo sobre manejo costero en nuestro país. En el tema del manejo costero binacional se tratan tres casos. Por un lado la problemática ambiental que se da en la Cuenca del Río El Bravo/Río Grande, y por el otro, el Golfo de México con enorme valor
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económico, político, social y ambiental, y finalmente la Bahía de Chetumal-Corozal. En la cuenca del Río Bravo/Río Grande, gran parte de la problemática ambiental se da por los índices de crecimiento de población de ciudades fronterizas. A lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos se da una concentración de 11.8 millones de habitantes y una actividad industrial que al 2001 tenía 2,700 plantas maquiladoras, problemática magnificada por diferencias socioeconómicas y culturales entre ambos países, reflejándose en esquemas de pobreza e inmigración no controlada. Se plantea un ordenamiento ecológico como solución potencial. El Golfo de México, mar semi-cerrado y compartido por tres países, tiene enorme valor para cada uno. Se hace una revisión de las acciones conjuntas, así como de los acuerdos binacionales signados. Se analizan los problemas ambientales para el Golfo que deberían ser atendidos dentro de una agenda bilateral: delimitación de la frontera marítima, manejo de pesquerías migratorias, exploración y explotación petrolera y contaminación transfronteriza. La Bahía de Chetumal-Corozal, área compartida entre México y Belice, es un sitio relevante de presencia de manatíes en el Caribe, que con dos decretos, el de Conservación Ecológica y el de Santuario de Vida Silvestre, constituye un sistema bajo protección que a siete años de su creación, ha sufrido cambios en la tenencia de la tierra, deforestación, fragmentación de áreas, incremento de infraestructura urbana y de desechos urbanos, apatía social y descoordinación binacional. Actividades Productivas Las actividades productivas en las costas mexicanas son diversas y muy importantes, entre ellas, la pesca artesanal cuya problemática es analizada desde varios puntos de vista: el estado del arte en la materia, la política y la administración pesquera y las especificaciones para la pesca artesanal.
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Se enfatiza que las políticas actuales no favorecen el desarrollo de esta actividad, existiendo carencias en el ordenamiento de las pesquerías con el consecuente uso/explotación no sustentable de los recursos pesqueros. El colapso de las grandes pesquerías del mundo y la continua demanda de productos del mar de alto valor comercial, han propiciado que los cultivos acuáticos se conviertan en una de las actividades productivas de más rápido crecimiento a nivel mundial, una buena parte de ellos establecidos en la zona costera. Diversas experiencias han mostrado que es difícil mantener un balance de la actividad con el ambiente, por lo que se analiza la acuacultura costera y el concepto de manejo integral con el fin de identificar acciones de investigación, planeación y de gestión para un desarrollo de largo plazo. Uno de los principales factores que afectan la sostenibilidad de la acuacultura, lo constituye la presencia de enfermedades en los organismos sujetos a cultivo, considerando que en muchos casos, dichas enfermedades han jugado un papel crucial en el abatimiento de esta actividad. Se describe el estatus de la sanidad acuícola en el país y la vulnerabilidad de la acuacultura costera en el Golfo de México. En Cabo Pulmo, único sistema arrecifal del Golfo de California, la pesca fue durante lustros una actividad de suma importancia hasta que empezó a disminuir gradualmente, produciendo efectos negativos en el arrecife coralino mas septentrional del Pacífico Oriental. Siendo el turismo, particularmente el ecoturismo, una fuente generadora de empleos y divisas con la posibilidad de convertirse en una buena alternativa a los procesos extractivos, se aporta una estrategia de desarrollo y manejo sustentable, que con mínimo impacto ambiental posibilite el mejoramiento en la calidad de vida de los pobladores de este sistema. Sin duda alguna, una de las actividades más relevantes en el Golfo de México, es la relacionada con la producción de petróleo. Su desarrollo ha implicado la interacción con ecosistemas y recursos oceánicos, costeros e insulares de características relevantes, tanto ambientales como de aprovechamiento por otros sectores productivos.
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PEMEX Exploración y Producción ha desarrollado estudios enfocados principalmente hacia el monitoreo oceanográfico, evaluaciones integrales y sobre la calidad del aire; el resto se enfoca a temas como el manejo integral de residuos, el monitoreo de descargas de aguas residuales, la evaluación y control de derrames, y la evaluación y monitoreo de ecosistemas críticos. El Futuro del Manejo Costero en México Se analiza la situación de México ante los acuerdos de Johannesburgo para los mares y costas, presentando una revisión del concepto de desarrollo sostenible dentro del contexto de nuestro país. México es un país en vías de desarrollo, con todas las carencias y los retos que resultan de esta condición. Los acuerdos políticos y compromisos establecidos en la Declaración Política de la Cumbre y su Plan de Implementación, han tendido ante México una senda que le promete al país lograr las metas en los tiempos acordados para alcanzar el desarrollo sustentable para el 2015. La zona costera representa uno de los mayores retos a los que se enfrenta el país. El manejo costero requiere de un enfoque interdisciplinario, la formación de recursos humanos y la instrumentación de programas de manejo costero. Se analiza la complejidad de los sistemas costeros, las dimensiones-natural, cultural y económico que confluyen en su desarrollo, y la necesidad de información para la planeación y el manejo. Se presentan algunos aspectos organizacionales tradicionales en la academia y las limitaciones que puedan generar al trabajo interdisciplinario.
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La formación de recursos humanos en materia de Manejo Integrado de Zona Costera (MIZC) ha experimentado un impulso considerable en la última década. La complejidad del campo de desarrollo sustentable y del manejo integrado de zona costera para el fortalecimiento de capacidades, ha propiciado la propuesta de 5 categorías de clasificación de programas de formación en MIZC, en los que se ha identificado algunos elementos críticos para su desarrollo: contexto, interdisciplinariedad, integración y el proceso; y otros básicos: objetivos, balance entre conocimientos y habilidades y metodología didáctica. Finalmente se hace una reflexión sobre la importancia que reviste la zona costera para México y la necesidad de desarrollar estrategias para atender su complejidad inherente y la multiplicidad de actores y sectores que usan esta zona. Se revisan las políticas sectoriales ambientales, la definición de lineamientos de política para la zona costera; la necesidad de contar con un marco legal de gestión integrada y la propuesta de transición entre un esquema centralizado de gestión nacional a uno de participación participativa regional.

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Diagnóstico Ambiental del Golfo de México.

El Escenario Ambiental La superficie del Golfo de México, incluyendo el cuerpo de agua y los humedales costeros, de México y Estados Unidos, es ca. 1, 942,500 km2. Sólo el cuerpo de agua tiene una superficie aproximada de 1, 507,639 km2. La profundidad promedio del Golfo es ca. 1,615 m, y el volumen de agua es aproximadamente 2, 434,000 km3. La cuenca de drenaje total del Golfo de México es ca. 5,180,000 km2, descargando más del 80% del agua dulce de los Estados Unidos a través de más del 60% de su geografía continental, y más del 62% del total nacional de México a través de más del 40% de su geografía continental. Los meses de abril-mayo constituyen el periodo de mayor descarga fluvial en las costas de Estados Unidos (después de los deshielos y lluvias continentales). Septiembre-octubre es la época de mayor descarga fluvial en las costas de México (después de las lluvias continentales). En la costa mexicana del Golfo, la estacionalidad climática meteorológica se caracteriza por un periodo de secas de febrero a mayo, uno de lluvias de verano de junio a octubre con presencia de depresiones tropicales, y uno de frentes fríos anticiclónicos (nortes) de octubre a febrero. Estos tres periodos son constantes pero se traslapan de manera relativa, y su intensidad está variando por efectos del cambio climático global. La circulación oceánica en el Golfo de México se debe principalmente al viento y al transporte de masas a través del Canal de Yucatán y del Estrecho de la Florida. El agua cálida y salina que llega por el Canal de Yucatán es llevada hacia el estrecho de la Florida siguiendo una trayectoria de lazo. A mesoescala, las principales características son la Corriente de Lazo un gran giro anticiclónico frente a la costa de Tamaulipas, la corriente de frontera oeste, y la circulación ciclónica sobre la plataforma de Texas-Louisiana, de Florida, de la Bahía de Campeche y en la periferia de la Corriente de Lazo.
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En el Canal de Yucatán confluyen diferentes masas de agua; el Agua Subtropical Subsuperficial del Caribe (ASSC), el Agua Intermedia Antártica y el Agua Profunda Noratlántica. Dentro del Golfo el ASSC puede transformarse debido a la mezcla convectiva y dar origen a dos masas de agua de menor salinidad; el Agua Subtropical Subsuperficial del Golfo de México y el Agua Común del Golfo. El flujo de masas a través del Canal de Yucatán varía estacionalmente, aunque en promedio en la capa superior a los 500 m se presenta un transporte de 14 x 106 m/seg, con máximos en primavera y verano. La fricción de fondo que experimenta esta corriente al chocar contra el talud continental, se ha propuesto como el mecanismo que da origen a la surgencia noreste de Yucatán. El análisis de la temperatura, salinidad, oxígeno disuelto y nutriente, en las masas de agua y su comportamiento, permite fundamentar la importancia de los giros en la distribución de esos parámetros, destacando los ciclónicos por el enriquecimiento que propician en aguas superficiales y subsuperficiales (según la intensidad del giro), y el encarecimiento de nutrientes en los anticiclónicos. La productividad natural del Golfo de México depende de las interacciones de procesos terrestres y marinos que convergen en la zona costera, condicionada por los procesos climáticos meteorológicos e hidrológicos. La distribución de la clorofila en aguas oceánicas sugiere que el Golfo de México es considerado como oligotrófico (en la capa superficial), no sólo por su concentración de nutrientes, sino por el contenido de este pigmento, aún en el área de surgencia; pero se registran valores más altos en las aguas costeras y en la nutriclina. En Cuba, la información existente sobre los ecosistemas costero marinos de la región Noroccidental, es muy general y enfocada en buena medida a determinar variaciones espaciales en escala, principalmente de decenas de kilómetros. Las variaciones temporales han sido investigadas
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en forma limitada, considerando las variaciones estaciónales. Es particularmente notoria la ausencia de investigaciones que analicen las variaciones interanuales en la estructura y funcionamiento de los ecosistemas costero-marinos. En Cuba predomina la idea que los arrecifes de coral, los manglares y las praderas de pastos marinos tienen un buen estado de conservación; aunque existe una explotación excesiva de los peces con importancia comercial. Esta perspectiva se basa en el hecho de que la zona costera, en su mayor parte, está muy poco poblada; la actividad agrícola no es muy intensa y no hay un desarrollo industrial o turístico. Complementariamente, existe el criterio de que las aguas de la plataforma continental (por orientación, longitud y amplitud), se renuevan con gran eficiencia a partir de su interacción con el océano. La zona costera del Golfo, tanto de México como de los Estados Unidos, contiene más de 200 sistemas lagunares-estuarinos. Más del 75 % del total nacional de humedales costeros, de ambas naciones se localiza en el Golfo de México. Las lagunas costeras, estuarios y hábitats asociados en el Golfo de México sirven como protección, reproducción y áreas para la crianza de recursos pesqueros estuarino-dependientes. En Estados Unidos, estas pesquerías proveen aproximadamente el 72% de la pesquería de camarón, 66% de producción de ostiones, y 18% de capturas comerciales de peces. En México, corresponde al 45% de la pesquería de camarón, 90% de producción de ostiones y 40% de captura comercial de peces. Actualmente todo el Golfo de México aporta capturas pesqueras de más de 1x106 ton/año, sin considerar el descarte de la pesca incidental o acompañante del camarón. El complejo deltaico Usumacinta-Grijalva marca claramente la frontera de sedimentos terrígenos costeros hacia el sur de Campeche, Tabasco y Veracruz, y carbonatados (kársticos) hacia el norte de Campeche y Yucatán. Esta característica se refleja no sólo en la granulometría de las playas, sino también en ambientes sedimentarios de la plataforma continental nerítica. Se reconoce al sistema de Laguna de Términos como el centro de esta frontera sedimentaria.
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La dinámica de las interacciones ecológicas estuario-mar en el Golfo de México depende de la fisiografía e hidrodinámica costera, condicionada por la geomorfología y los pulsos climáticometeorológicos. La estructura funcional de los ecosistemas lagunares-estuarinos a lo largo del gradiente latitudinal desde el delta del río Bravo hasta la costa Caribe de México, sugiere tres regiones: a) una región distintiva desde la Laguna Madre de Texas/Tamaulipas hasta la Laguna de Tamiahua Veracruz, pudiéndose prolongar hasta el centro-norte del estado de Veracruz, b) otra región desde la Laguna de Alvarado y delta del Papaloapan en Veracruz hasta la Laguna de Términos y los Pantanos de Centla delta Usumacinta/Grijalva en Tabasco y Campeche y c) la costa norte y oriental de la Península de Yucatán. Los niveles de productividad primaria acuática, presupuesto climático de agua, gradientes físico químicos y estructura trófica, se correlacionan con estas regiones. Por el perfil de ecosistemas contrastante pero representativos de la zona costera del Golfo de México, se sugieren cuatro categorías: a) sistemas lagunares-estuarinos semiáridos (Laguna Madre de Texas/Tamaulipas, y Laguna Celestún en Yucatán), dominados por procesos marinos y limitado drenaje fluvial, b) sistemas intermedios no dominados por ríos (Laguna de Tamiahua en Veracruz), c) sistemas dominados por ríos (Laguna de Alvarado delta del Papaloapan en Veracruz, Pantanos de Centla delta Grijalva/Usumacinta en Tabasco, Laguna de Términos delta Usumacinta en Campeche), dominados por procesos costeros y gran aporte fluvial, expresando un delta progradante y amplia pluma estuarina sobre la plataforma continental y d) sistemas kársticos del litoral Caribe (Laguna arrecifal Puerto Morelos y Sistema lagunar de Sian Ka'an en Quintana Roo), dominados por procesos marinos y con aporte freático de agua dulce. El presupuesto climático del agua, la descarga de ríos, el tiempo de residencia de la zona de mezcla, la concentración de nutrientes y fertilizantes y la eficiencia del entrampamiento de sedimentos, sugiere que los sistemas lagunares-estuarinos estudiados en la zona costera del Golfo son altamente susceptibles a la eutrofización.

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Hay suficiente información para entender que la productividad acuática de la plataforma continental nerítica, desde la Sonda del Misisipi hasta la Sonda de Campeche, está condicionada por procesos costeros (i.e., descarga de ríos, circulación litoral, mareas, corrientes residuales, vientos, cobertura vegetal costera), correlacionada con la provincia sedimentaria terrígena, en dinámica interacción ecológica estuariomar, como reflejo de importantes frentes de plumas estuarinas. Las lagunas costeras y los estuarios, son importantes tanto por su biodiversidad, como por las actividades socioeconómicas que sostienen. Por tratarse de una zona de mezcla de aguas oceánicas y dulceacuícolas, el entendimiento de sus propiedades físico químicas es fundamental para la comprensión de su funcionamiento y las implicaciones para su manejo sustentable. El análisis de parámetros como: hidrología, nutrientes y productividad primaria, en escalas temporales y amplio rango latitudinal, permite proponer valores "promedio" que pueden ser útiles para entender una regionalización costera, y como valores de referencia para monitorear la salud de estos ecosistemas. La Laguna Madre de Texas/Tamaulipas, Laguna de Tamiahua, Laguna de Alvarado y delta del Papaloapan, Pantanos de Centla y delta Usumacinta/Grijalva, Laguna de Términos y delta Usumacinta/ Grijalva, Laguna Celestún, Sistema lagunar Sian Ka'an, y Laguna arrecifal Puerto Morelos son ecosistemas, contrastantes pero representativos, para comprender las interacciones ecológicas estuario-mar y la estructura funcional costera del Golfo de México y Caribe, en un gradiente latitudinal. Las aguas protegidas mesohalinas y la plataforma continental marina interactúan y se conectan a través de bocas estuarinas. Las islas de barrera están interrumpidas por éstas, pero también el encuentro de los ríos y el mar constituyen una boca estuarina. En este subsistema ocurre un activo intercambio de organismos, agua, contaminante, nutriente, materia orgánica y sedimentos. Esto involucra procesos de transporte y mezcla, movimientos migratorios, variaciones en diversidad y abundancia biótica, cambios ontogenéticos en ciclos biológicos, dinámica en la ecología trófica, además de cambios en los gradientes físico químicos y la productividad del ecosistema.
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Hay suficiente información para comprender la importancia ambiental de la Laguna Madre en Tamaulipas y la Laguna de Términos en Campeche; la primera con grandes restricciones de aporte fluvial y la segunda con la mayor descarga de ríos en el Golfo. Aunque contrastantes, ambas están identificadas como regiones prioritarias costero-marinas por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO). Se requiere establecer algún tipo de protección para el sistema de Laguna Madre y desarrollar acciones concretas en la Laguna de Términos para fortalecer su programa de manejo. Los humedales se encuentran dentro de los ecosistemas más productivos del Golfo de México. Se establecen a lo largo de gradientes de inundación y de salinidad. En la frontera hacia el mar se encuentran las lagunas costeras y estuarios, cuya productividad depende, por una parte, de los procesos ecológicos que ocurren en los humedales de la planicie costera, y por otra, de los procesos marino-costeros en la plataforma continental adyacente. Los humedales costeros son las zonas que reciben la recarga freática de las montañas y planicies tierra adentro. Su funcionamiento y conservación dependen de la situación ambiental y del manejo del agua en regiones muy alejadas. Localmente, los distintos humedales de México se han caracterizado por su composición florística y estructura, la cual es resultado en gran medida del hidroperiodo de los humedales. Las playas y dunas son ambientes de sedimentación de gran importancia, formados por granos de arena que han sido transportados por ríos y escurrimientos hasta la costa, así como por corrientes litorales y vientos. Estos sedimentos circulan libremente dentro de sus respectivas celdas costeras bajo patrones estacionales de acumulación y erosión.
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Los recursos pesqueros críticos (peces, crustáceos, moluscos) en la plataforma continental nerítica del Golfo de México dependen de la calidad de las aguas y habitáis (i.e., descarga de ríos, superficie de lagunas costeras y estuarios, cobertura vegetal de humedales costeros, dinámica ecológica estuario-mar, turbidez, carga orgánica e inorgánica, entre otros). La sustentabilidad de las pesquerías depende de la integridad ecológica de los ecosistemas costeros. La biodiversidad y cobertura de la vegetación de los humedales costeros, son importantes indicadores de la salud y evolución de los humedales del Golfo de México. Reflejan el impacto antropogénico en una hidrología errática, la expansión de la frontera agropecuaria, el reemplazo de la vegetación acuática por comunidades monoespecíficas con características de malezas y exóticas. Sin embargo, la vegetación también refleja su vulnerabilidad frente al cambio climático global, por ser particularmente sensible al ascenso relativo del nivel medio del mar. La combinación de los factores del impacto industrial en las costas de Luisiana ha incrementado el estrés sobre la cobertura vegetal natural y la muerte de las plantas, dando como resultado una reducción significativa de formación de suelo orgánico e incremento sustancial del ascenso relativo del nivel medio del mar en la región Noroccidental del Golfo de México. Los humedales costeros del Golfo de México son ricos en especies herbáceas y leñosas, y son un componente prioritario en la integridad ecológica de la estructura funcional de la zona costera. Las playas y dunas del Golfo de México son sumamente dinámicas y muy frágiles. La topografía favorece la presencia de: a) ambientes de dunas activas, b) ambientes de hondonadas húmedas e inundables y c) ambientes estabilizados, cada uno con diferentes microambientes y grupos florísticos distintivos. La vegetación de las playas y dunas está conformada estructuralmente por comunidades pioneras, pastizales, matorrales, selvas, humedales y ambientes acuáticos, que son clave en el funcionamiento del ecosistema.
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Este mosaico hace a las dunas costeras un sistema diverso y heterogéneo. Las especies presentan adaptaciones sui generis y para muchas de ellas todavía se conoce poco de su ecología y fisiología. La flora de playas y dunas tiene especies que le son características, y especies endémicas propias de esos ambientes. Para el Golfo de México se han registrado 429 especies y 89 familias y en el Caribe 456 y 78, respectivamente. Las mayores similitudes entre floras se dan entre el Golfo y Caribe y entre el Golfo y la flora del Pacífico tropical. En el Golfo de México se han identificado 9 especies endémicas y en la Península de Yucatán 32 especies endémicas. Estructuralmente, los arrecifes coralinos del Golfo de México, desde el Banco de Campeche hasta los litorales veracruzanos, están bien desarrollados, lo que refleja condiciones favorables para su crecimiento durante la mayor parte de la transgresión holocénica. Estas comunidades, que han formado los arrecifes del margen occidental del Golfo de México (desde Antón Lizardo hasta Flower Gardens), operan como un sistema semicerrado en escalas de tiempo ecológicas, debido al relativo aislamiento del Golfo, así como a la elevada influencia continental, que limitan el aporte larval. Por ello la comunicación entre los arrecifes del Caribe mexicano y Sonda de Campeche este restringida por efecto de la barrera temporal. El ecosistema más característico de la región Noroccidental de Cuba es el que se estructura en torno a los arrecifes de coral; que se correlacionan con manglares y fondos arenosos donde crecen fanerógamas submarinas (seibadales). Se reconoce una fuerte interacción ecológica entre manglar-seibadal-arrecife, lo cual es clave para la comprensión del ecosistema costero-marino de la región. Menos significativos son los pequeños estuarios asociados a bahías y desembocaduras de ríos.

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El Golfo de México es un área de gran diversidad de especies de aves y zona importante en las rutas migratorias del este del continente americano. En el Golfo existen 228 especies de aves, de las cuales 50 (22.3%) son marinas, 112 (50%) acuáticas y 62 (27.7%) terrestres. Las marinas obtienen su alimento principalmente del mar, las terrestres se alimentan básicamente de recursos terrestres y las acuáticas son las acuáticas-playeras que obtienen su alimento del medio acuático en la zona costero-marina. De estas aves, 32 especies están catalogadas en la legislación mexicana (NOM-059-ECOL-2001), 18 se encuentran bajo protección especial, 9 amenazadas y 5 en peligro de extinción. Otras 7 están bajo alguna categoría de riesgo en la UICN (3 vulnerables, 2 con bajo riesgo y 2 en peligro de extinción). De éstas, 3 especies de aves marinas (6%), 28 especies acuáticas o playeras (25%) y 6 especies terrestres (9.7%) se encuentran en alguna de estas categorías. Esto constituye el 16% del total de las especies, con el 15% clasificadas por la NOM-059 y el 3% por la UICN. Se reporta una especie acuática probablemente extinta que migraba por las costas del Golfo, Numenius boreales. Entre las áreas importantes para la conservación de las aves del Golfo de México se encuentran: el delta del río Bravo, la Laguna Madre y los humedales del sur de Tamaulipas. Los humedales del norte de Veracruz, el estuario del río Tecolutla, los humedales de Laguna Tamiahua, Tuxpam, La Mancha y Alvarado con el delta del Papaloapan. En Tabasco, la Laguna Mecoacán y los Pantanos de Centla. En Campeche, la Laguna de Términos, Los Fetenes y las islas en la Sonda de Campeche. Estos dos últimos estados con los humedales del delta Usumacinta/Grijalva. En Yucatán, Dzilam de Bravo, Ichká Ansijo, Ría Lagartos, Ria Celestún, humedales costeros del norte de la Península de Yucatán, Arrecife Alacranes, e Isla Contoy. En el Golfo de México se ha registrado la presencia de 29 especies de mamíferos marinos: 28 especies de cetáceos (ballenas y delfines) y una especie de sirenio (manatí). La foca monje del caribe Monachus tropicalis es
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el único pinnípedo que habitó el Golfo. Se extinguió a mediados del siglo XX a consecuencia de la cacería por poblaciones locales. La mayoría de las especies de cetáceos del Golfo de México habitan aguas oceánicas con profundidades mayores a los 200 m. Sólo toninas y delfines moteados del Atlántico se encuentran comúnmente cerca de la costa, sobre la plataforma continental, variando su presencia estacional dependiendo de la época del año y de la disponibilidad del alimento en función de la productividad de los ecosistemas. Incluso las toninas pueden acercarse a lagunas costeras y estuarios. Algunas especies oceánicas, como el delfín tornillo y el delfín de dientes rugosos, han sido registradas en la plataforma nerítica de Yucatán y en el litoral de Tabasco. Tanto el manatí Trichechus manatus como los delfines en las costas del Golfo de México, han reducido sus poblaciones considerablemente, por caza directa o incidental. En las cuencas del Usumacinta/Grijalva y del Papaloapan se encuentran los últimos remanentes de manatí en la costa mexicana del Golfo. Actividades urbanas, industriales y turísticas costeras, como la extracción de petróleo, el tráfico marítimo, las aguas residuales contaminantes, afectan drásticamente a las poblaciones de mamíferos marino-costeros. Todas las especies de mamíferos marinos mexicanos están incluidas en la NOM-059-ECOL-2001. México se distingue por compartir el hábitat de 10 de las 11 variedades de tortugas marinas que existen en la actualidad. La única tortuga ausente es Natator depressus circunscrita a la región australiana.

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En el Golfo de México se presentan 5 especies, en orden de abundancia: blanca Chelonia mydas, caguama Caretta c. caretta, carey Eretmochelys i. imbrícata, lora Lepidochelys ketnpi y laúd Dermochelys c. coriacea. Debido a la sobreexplotación, todas las poblaciones de tortugas marinas fueron diezmadas, razón por la cual, se iniciaron actividades de protección a mediados de los años 1960, se redujeron los permisos de captura a partir de 1973. Para la tortuga lora se inició un programa binacional con Estados Unidos en 1978, y a partir de 1990 se decretó en México una veda total para todas las tortugas marinas, aún vigente. Para la tortuga lora se observa una sensible recuperación de sus poblaciones. La caguama se ha mantenido estable y la altitud en el periodo histórico no se ha distinguido por ser una especie abundante en esta zona. En las costas mexicanas del Golfo de México se han registrado al menos 586 especies de peces. Se considera que el 60% son especies relacionadas con sistemas lagunaresestuarinos, por actividades de alimentación en aguas protegidas o en áreas de influencia de la pluma estuarina, y por actividades de reproducción o protección de juveniles (la relación aumenta a 75 % para especies dominantes). La mayor abundancia se registra en las áreas de influencia de las plumas estuarinas desde la región del delta del Papaloapan hasta el delta del Usumacinta/Grijalva (costa del sur de Veracruz hasta Campeche) sobre la plataforma nerítica. Asociaciones ecológicas marcadas se diferencian, en función de la batimetría, tipo de sedimentos, disponibilidad de alimento, descarga de ríos y productividad acuática. Destaca la Laguna de Términos con registros extremos de 214 especies de peces.
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Los meros y pargos del Golfo de México se caracterizan por tener una madurez sexual tardía, un periodo de reproducción estacional, una fecundidad alta, una estructura social compleja y por formar agregaciones de desove. Son especies longevas, de crecimiento lento, con tasas de mortalidad naturales bajas y constituyen un importante grupo de depredadores importantes en zonas de arrecifes, alimentándose de otros peces y macroinvertebrados.

El bentos del Golfo de México se ha estudiado ampliamente en la zona costera. Los hábitats mejor documentados incluyen la plataforma continental nerítica lodosa, arrecifes de coral o de ostiones, marismas salobres, raíces de manglar, pantanos y pastos marinos en lagunas costeras y estuarios, y en menor grado las playas y costas rocosas. Recientemente se ha iniciado la exploración de las comunidades bénticas del talud continental, asociados a los fondos con actividad quimiosintética, junto con las comunidades bénticas de cañones, escarpes y montes en la planicie abisal. De los resultados existentes se puede reconocer que existe una diversidad grande de ecosistemas, hábitats y especies. Esto permite sugerir que el Golfo de México tiene una biodiversidad potencial elevada, equivalente a la reconocida en hotspots terrestres de ambientes tropicales y subtropicales. Las listas de especies bentónicas para vertebrados e invertebrados son extensas, y se han ubicado en 27 de los 28 phyla reconocidos para ambientes marinos, incluyendo 13 endémicos marinos. De estos phyla 6 son frecuentes y abundantes en las comunidades bénticas del Golfo de México: gusanos poliquetos, crustáceos peracáridos y decápodos, equinodermos, moluscos, nemátodos e hidróides. La riqueza biológica depende de factores determinantes, como el tipo de sedimento, la concentración y calidad de materia orgánica en sedimento, la concentración de oxígeno disuelto en el agua de fondo y el transporte lateral y resuspensión por corrientes de fondo.
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Entre las comunidades bénticas más complejas en el Golfo de México, se han reconocido las asociaciones de otros componentes bénticos sésiles, como son las de pastos marinos, de microalgas carbonatadas, de gusanos pogonóforos y de arrecifes de coral. La riqueza de especies en la planicie abisal es similar a la que se ha reconocido en la plataforma continental, pero la composición de especies es diferente, al igual que la talla de los organismos que tiende a disminuir con la profundidad. Actualmente se han registrado aproximadamente 300 especies de ostrácodos bentónicos, agrupados en 5 asociaciones faunísticas, en función del tipo de sustrato, la profundidad y la dinámica oceánica. Este grupo faunístico es muy abundante. Son importantes en las cadenas alimentarías bentónicas y son reconocidos indicadores ecológicos de la calidad de los fondos marinos. En las costas mexicanas del Golfo, al sur del paralelo 21°N, se han estudiado los ostrácodos, en un rango batimétrico entre 15 y 3,500 m. Entre 15 y 60 m de profundidad se encuentran 2 asociaciones: una en la parte occidental del Golfo, en sedimentos terrígenos influenciados por descargas fluviales, y marcados cambios estacionales en salinidad, concentración de materia orgánica, turbidez y estabilidad del ambiente; la segunda asociación se localiza en el Banco de Campeche, en sedimentos carbonatados, con poca o nula influencia fluvial, salinidad y temperatura estable y mucho menor contenido de materia orgánica. Entre ellas se encuentra una zona de transición frente a la Laguna de Términos. Las comunidades de ostrácodos en zonas arrecífales son distintas, incluyendo una alta diversidad de especies. También hay asociaciones diferentes en masas de aguas de elevada salinidad. En áreas de explotación petrolera, las especies no son diferentes, pero su abundancia es menor. El ciclo de vida del recurso pesquero del camarón rosado Farfantepenaeus duorarum de la Florida es complejo, ya que pasa las etapas juveniles en la Bahía de la Florida, caracterizada por grandes cambios hidrográficos y ambientales en escalas diurnas y estacionales.
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Los organismos incorporados a la población necesitan migrar de la bahía hacia Dry Tortugas para desovar y los huevos sufren advección de la corriente del Golfo hacia la Bahía de la Florida a través de complejos meandros formados por la contracorriente a lo largo de Florida Keys. Las corrientes de mareas y las condiciones del nivel del mar son fundamentales para los mecanismos de retención de las larvas que controlan el éxito del reclutamiento de las mismas. La temperatura estacional, la salinidad y el viento, juegan papeles importantes en la dinámica de población de las larvas reclutadas y son variantes ambientales clave que controlan el reclutamiento exitoso para la industria pesquera de Farfantepenaeus duorarum. Los resultados se basan en más de 370 meses de análisis y evaluaciones del camarón rosado y del ambiente, que permiten modelar y pronosticar las reacciones dinámicas de esta especie frente a cambios ambientales a escalas variables en el Golfo de México. El patrón estacional del reclutamiento del camarón rosado F. duorarum para la industria pesquera ha cambiado drásticamente por decenios. La temporada pico de reclutamiento para la industria pesquera era de septiembre a noviembre, pero desapareció durante la década de 1980, disminuyendo de ca. 10 millones de libras de desembarco por temporada a ca. de 5 millones de libras a partir de ese momento. Este cambio se puede explicar por la considerable alteración en el nivel del mar, que afectó el reclutamiento de larvas que generaba el reclutamiento pico para la industria pesquera dos meses después. Por otra parte, la segunda temporada anual de reclutamiento pico es determinada por las condiciones ambientales que prevalecen en el periodo de marzo a junio y que no están asociadas con los cambios en el nivel del mar. El Escenario Socioeconómico El Golfo de México es una frontera internacional de México, los Estados Unidos y Cuba, hacia la región del Gran Caribe en la zona Noroccidental tropical, subtropical y templada del océano Atlántico. Cinco entidades federativas de Estados Unidos bordean el Golfo (Florida, Alabama, Misisipi, Luisiana y Texas) lo que representa alrededor de 2,934 Km. de litoral de la Unión Americana.
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A su vez 5 estados mexicanos bordean el Golfo y uno en la costa Caribe (Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo) lo que representa cerca de 3,200 Km. de costa. La región de Cuba frente al Golfo se extiende entre los 21° 51' 40" y los 21° 8' 52" latitud norte y los 84° 57' 54" y 82° 21' 35" longitud oeste. Entre México y los Estados Unidos, aproximadamente 55 millones de personas viven en los estados costeros del Golfo de México (40 millones en Estados Unidos y 15 millones en México). En los Estados Unidos, el 38% de todo el petróleo y 48% del gas natural, como reservas, se ubican en las costas del Golfo. En México más de su 80% del petróleo y más del 95% de su gas natural se produce en las costas del Golfo de México. En Estados Unidos ca. 45% del tonelaje de embarque pasa a través de los puertos del Golfo, y en México el 75% del tonelaje de embarque utiliza los puertos de esta zona. La historia regional del Golfo es una historia ambiental, donde el petróleo, el turismo, los puertos, las plantaciones, la ganadería, las pesquerías y la industria, constituyen las líneas que construyen los polígonos de más larga duración en la composición territorial del Golfo y sus procesos de urbanización. El Golfo de México es un recurso importante y mantener su productividad optimizará su utilidad social y económica, no sólo para los estados litorales de los Estados Unidos y México, sino para ambos países en su totalidad. Aunque los problemas ambientales del Golfo de México son regionales en lo particular, sus orígenes son nacionales por el contexto socioeconómico en que se presentan. En su mayoría, los problemas son comunes para los diferentes estados litorales y, en casos específicos, las soluciones pueden ser similares para todas las entidades federativas de México en el Golfo.

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Puesto que los ecosistemas no reconocen fronteras políticas, al observar el Golfo de México como un todo, se detectan diversos problemas que cruzan los estados, los litorales o las líneas de jurisdicción federal regional, así como también las fronteras internacionales. El Golfo de México es un ecosistema compartido y, por lo tanto, debe ser considerado una frontera política internacional sujeta a las mismas regulaciones que las fronteras terrestres. Las actividades que modulan la economía del Golfo de México son: la explotación de petróleo y gas, la industria petroquímica, el transporte marítimo, los recursos pesqueros, la producción de energía eléctrica, la expansión urbana, el turismo, los usos agropecuarios y forestales en la llanura costera. En este marco, se debe promover la instrumentación de proyectos científicos y tecnológicos con perspectiva regional, orientados a resolver problemas prioritarios. La zona costera sur del estado de Tamaulipas está bajo la influencia de una creciente zona metropolitana que integra a las ciudades de Tampico, Madero y Altamira (incorporando las localidades de Pueblo Viejo, Panuco y Tampico Alto del estado de Veracruz). Esta región es uno de los polos de desarrollo urbano, industrial y portuario, de mayor importancia económica de la región costera del Golfo de México. El corredor industrial es muy extenso, con infraestructura comercial y de servicios para satisfacer las necesidades prioritarias de distintos sectores del desarrollo. El crecimiento poblacional, principalmente en el municipio de Altamira, para el periodol970- 2000 fue de más del 400%. El turismo en el Golfo de México se ha desarrollado principalmente en las playas y dunas costeras. Además del beneficio económico, estos ecosistemas proporcionan importantes servicios ambientales para el desarrollo social y económico de las costas. Actúan como zona de amortiguamiento entre el mar, la tierra y la atmósfera, protegen la zona costera durante tormentas y huracanes, atrapan la arena, filtran el agua, proporcionan hábitats especializados para la flora y la fauna.

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Actualmente se encuentran entre los ecosistemas más afectados por la acción humana, como desarrollos turísticos lineales, transformación en potreros para ganadería extensiva, siembra de cocotales, lo cual ha modificado la geomorfología y eliminado la cubierta vegetal original. En Cuba, en términos de desarrollo económico, se prevé a futuro tanto el desarrollo turístico costero, como la exploración de gas y petróleo en las aguas profundas de su zona económica exclusiva hacia el Golfo de México. Estas dos actividades podrían incrementar las amenazas de origen antrópico en la frontera oriental del Golfo. En las costas de Luisiana, los impactos por la actividad de extracción de petróleo y gas, la producción de petroquímicos, y actividades industriales ligadas al súper puerto de Louisiana, son dramáticos y alarmantes. Estas actividades están directamente ligadas a la pérdida de humedales costeros en el Delta del Misisipi, subsidencia incrementada 2 o 3 veces por encima de la tasa normal promedio regional, canalización y/o relleno de humedales que han alterado la hidrología de la llanura costera hasta umbrales de irreversibilidad, aumento de la intrusión de la cuña salina tierra adentro, y reducción y derivación catastrófica del flujo natural del río y del aporte natural de sedimentos (ambos parámetros vinculados directamente a la productividad y persistencia de los humedales). Los humedales del Golfo han sido extensamente utilizados por el hombre para incrementar la frontera agropecuaria y para ampliar los terrenos donde establecer asentamientos urbanos e industrias. Ello ha implicado la modificación del hidroperíodo, la desecación y la tala. Los humedales perdieron su capacidad para generar bienes y servicios, desconociéndose la interconexión que mantienen con sistemas adyacentes, reduciéndose la productividad primaria y secundaria natural de la región. Los humedales cumplen servicios ambientales de gran importancia como el control de inundaciones, la protección de la zona costera, la conservación de los mantos freáticos costeros, la dilución de contaminantes y protección de la calidad del agua, la fertilización del suelo, la creación de habitáis de aves y vida silvestre.
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También proporcionan posibilidades de actividades acuáticas recreativas deportivas, incrementan el valor de la propiedad por su alto valor estético y anímico, e implican otros valores de tipo socio cultural y ético. Al mismo tiempo, por su alta productividad, también juegan un papel importante en la captura de carbono. Muchos de los recursos pesqueros más importantes se encuentran excesivamente explotados y la tendencia de las capturas son descendentes. Los sistemas de explotación se encuentran sobre capitalizados y las regulaciones aplicadas no han detenido el deterioro de los recursos, sino que han agravado algunos conflictos sociales. El deterioro de las pesquerías comerciales de peces, crustáceos y moluscos, supera el promedio mundial, pero también se refleja en las poblaciones de tortugas y mamíferos marinos. La implicación socioeconómica es evidente. Es urgente en el Golfo de México revisar la sobrecapitalización de la actividad pesquera, el esfuerzo de pesca excesivo, la sobre pesca biológica, la regulación inoperante, la destrucción de los ecosistemas costeros, la contaminación multifocal, la pesca hormiga ribereña, y los efectos del cambio climático global. Se requiere explorar la creación de artes de agregación de juveniles y arrecifes artificiales y orientar la obtención de datos de pesca, no para fines de estadísticas socioeconómicas sino para fines biológicos y ecológicos. En el Golfo de México las mareas rojas y negras se han convertido en fenómenos regulares, con importantes pérdidas económicas y conflictos sociales agudos por el uso de recursos, haciendo la gobernabilidad local y regional más complicada y compleja. En el Golfo de México se observan 23 especies de mero de los géneros Epinephelus, Myctoperca, Cephalopholis, Alphestes, Dermatolepis, Gonio-plectrus y Paranthias, así como 11 especies de pargo del género Lutjanus. Constituyen un recurso pesquero de alto valor económico y social, asociado con fondos duros de tipo coralino o rocoso, la
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mayoría a menos de 100 m de profundidad y varios de ellos distribuidos a lo largo de toda la costa del Golfo desde la Florida hasta el extremo oriental de la Península de Yucatán y Cuba. La gran diversidad de especies, hábitos y hábitats de los moluscos bivalvos y gasterópodos, ha permitido que se desarrollen pesquerías específicas a los largo de la costa del Golfo de México. Puede afirmarse que los bivalvos son un recurso subexplotado en todo su litoral, mientras que los gasterópodos han sido sobreexplotados en todo el litoral de la Península de Yucatán, pero están subexplotados desde Tamaulipas hasta Tabasco. Para ambos grupos de moluscos se desconoce su potencial de captura para las costas del Golfo. Normatividad y Perspectivas de Gestión y Manejo En el sistema jurídico mexicano, la norma suprema establece en su artículo 27, párrafos tercero y cuarto, que la Nación tiene el dominio inalienable e imprescriptible de todos los recursos naturales del suelo, el subsuelo, la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, los mares territoriales y patrimoniales, los ríos y lagos, las lagunas y los esteros y, en general, la propiedad originaria de todas las tierras y aguas en su espacio geográfico y legal. Para la gestión ambiental del Golfo de México y su zona costera, la normatividad se basa en el siguiente marco jurídico, sus correspondientes reglamentos, dispositivos administrativos, y las normas oficiales mexicanas: la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la Ley de Aguas Nacionales que regula todo lo relativo al uso y protección de las aguas en el territorio nacional, incluyendo diversos aspectos de su posible contaminación, la Ley General de Vida Silvestre que tiene por objeto la conservación y el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su habitáis, la Ley de Pesca aplicable a la extracción de los recursos pesqueros y la acuacultura, la Ley General de Bienes Nacionales que establece disposiciones para la administración y explotación de la Zona Federal Marítimo Terrestre y los terrenos ganados al mar y la nueva Ley General del Desarrollo Forestal Sustentable.
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El Golfo de México, como "gran ecosistema marino", requiere una atención modular de gobernabilidad para hacer frente con su desarrollo sustentable; por ejemplo: i) variabilidad y productividad del ecosistema, ii) recursos marinos y pesquerías, iii) salud del ecosistema y conservación de la biodiversidad, iv) aspectos económicos y sociales, y v) gobernabilidad, arreglos y modelos regionales viables para la sustentabilidad. La ciencia y la tecnología son fundamentales para fortalecer la toma de decisiones en el manejo del Golfo de México como "gran ecosistema marino" y atender cuestiones como por ejemplo: a) ¿cuáles son los mecanismos de productividad natural?, b) ¿cuál es la estacionalidad de los recursos pesqueros?, c) ¿cómo asegurar la calidad del agua y de los hábitats ?, d) ¿dónde están localizados los recursos no-vivos?, e) ¿cuál es el umbral para la sustentabilidad del desarrollo económico?, f) ¿cuál es el conocimiento necesario para mitigar el cambio climático global?, g) ¿cuál es el desafío para las tecnologías ambientales? La geología ambiental de la zona litoral ayuda al diagnóstico del Golfo de México porque es una disciplina que analiza procesos terrestres, acuáticos y aéreos de manera integrada. De forma natural o antrópica, la porción terrestre es afectada por fenómenos erosivos o por azolves. Igualmente la porción acuática, es más susceptible aún a la contaminación del agua y los sedimentos, en ocasiones con daños irreversibles a la biota. El viento y los procesos meteorológicos modelan dunas y playas, y en ocasiones condicionan la distribución de flora y fauna asociadas. La prevención de daños a la franja litoral es prioritaria dentro del contexto de la protección de recursos naturales y áreas críticas en la zona costera. Los diferentes programas de monitoreo que se sugieren, pueden ayudar a instituciones como la SEMARNAT, CFE, PEMEX y la Secretaría de Marina. Esto haría eficiente el uso de la información y respaldaría la toma de decisiones políticas. Con el enfoque de ecología funcional, el manejo ambiental de la zona costera del Golfo de México y mar Caribe, tiene grandes desafíos: a) asegurar el funcionamiento de las interacciones ecológicas estuariomar, b) preservar la hidrología y la cobertura vegetal de los humedales costeros, c) proteger los ambientes sedimentarios en las cuencas bajas de los ríos, dunas y playas, y d) mantener el suministro de agua
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dulce a los estuarios para asegurar la persistencia de la fertilidad acuática sobre la plataforma continental nerítica. El uso de la tecnología satelital en la observación y el seguimiento de impactos en el Golfo de México ofrece innumerables ventajas. Por un lado, la cobertura y la resolución espacial que poseen las imágenes permiten tener una visión sinóptica y detallada de zonas costeras en las que sea necesaria una evaluación confiable de la magnitud de los impactos de cualquier índole que incidan en el Golfo. Por otro lado, la posibilidad de observar a largo plazo, la evolución temporal de algún tipo de evento, en escala diurna, semanal, mensual o estacional, sólo es posible mediante el uso de dichas imágenes. La relación costo/beneficio es siempre favorable cuando se evalúa la información proporcionada a través de su análisis e interpretación. El Golfo de México es uno de los más importantes (ecológica y económicamente hablando) "grandes ecosistemas marinos" del planeta. La iniciativa El Golfo de México pasado, presente y futuro, recientemente impulsada por el Harte Research Institute for the Gulf of México Studies, es un nuevo esfuerzo de colaboración para atraer el enfoque, las preocupaciones y la atención, sobre este único pero a menudo subestimado recurso natural marino-costero. La mejor oportunidad para el uso y la conservación exitosa, sustentable y a largo plazo del Golfo se basa en el desarrollo de colaboración y alianzas entre científicos, administradores, tomadores de decisión política, y la participación pública en los Estados Unidos, México y Cuba. El Instituto Nacional de Ecología (INE-SEMARNAT) en México, se ha comprometido con este esfuerzo, reuniendo científicos líderes de los tres países, para integrar el conocimiento actual y priorizar tópicos para la agenda del Golfo de México. La investigación orientada al manejo y desarrollo sustentable en la zona costera del Golfo de México incrementará la capacidad de respuesta de las instituciones y la eficiencia en la toma de decisiones. Es decir, se optimizará el costo-beneficio en el uso racional de los recursos naturales.

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Afrontar la realidad regional a través de sus problemas y prioridades ambientales, contribuye a hacer pertinente y eficiente la investigación científica, a formar recursos humanos con una especialización apropiada, a fortalecer las instituciones académicas, a incrementar la capacidad de gestión del sector oficial, a robustecer los programas de manejo, y a atenuar la incertidumbre del desarrollo social y económico. Son numerosas las razones para concebir un consorcio de instituciones académicas, normativas, y ONG, como una iniciativa de protección regional e internacional del Golfo de México. Aspiración ya mencionada por la Delta Assembly de Estados Unidos en 1992; por la Conferencia de Gobernadores del Golfo de México Mex - EE.UU. en 1995 en su primera reunión técnica sobre ecología, salud y medio ambiente, efectuada en el Instituto de Ecología (INECOL A.C); por el Simposio The Gulf of México. A Large Marine Ecosystem, NOAA, EE.UU. en 1995. Las instituciones mexicanas están preparadas para dar ese gran paso, tópico de agenda urgente en la presente década. La SEMARNAT y el Programa de Recursos Costeros del INECOL A. C., han definido términos de referencia para un programa de manejo integrado de la zona costera del Golfo de México y mar Caribe (Programa MIZC- Golfo/Caribe), con los siguientes fundamentos: a) la importancia científica, económica, social y geopolítica de la región, b) los acuerdos de México en su agenda nacional e internacional, c) el conocimiento científico sobre vulnerabilidad, integridad ecológica y riesgo costero, e incertidumbre para el desarrollo sustentable, y d) el vínculo entre los sectores académico, social, económico y jurídico normativo, para las entidades federativas mexicanas en la zona costera del Golfo y el Caribe. Para la formulación, formalización, implementación, evaluación y definición de prioridades del Programa MIZC-Golfo/Caribe, la SEMARNAT y el Programa de Recursos Costeros del INECOL A.C., crearon el instrumento Panel, como una iniciativa regional cuyos talleres han definido la integración como la palabra clave, a través de seis niveles básicos de integración: a) entre sectores (actividades costa/tierra y costa/mar), b) entre el componente terrestre y el acuático de la zona costera, c) entre los tres niveles de gobierno, d) entre los estados y municipios costeros de la región, e) entre disciplinas sociales, económicas, políticas, legales, científicas y tecnológicas, y
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f) entre las agendas de México y Estados Unidos en el Golfo. En el contexto de vínculo entre las cuencas hidrológicas y la zona costero-marina, son pocos los trabajos que abordan la complejidad ecosistémica que significa la comprensión estructural e impactos, en un espacio donde hay enormes recursos de uso común, que son apropiados como recursos colectivos en forma privada (o para fines públicos en forma excluyente respecto a otros usuarios). Se sugieren indicadores de análisis, así como un catálogo de áreas de intervención para investigaciones regionales más profundas, hacia una aproximación de gestión de recursos, que incorpore entidades federativas, cooperativas, comunidades rurales, empresas e inversiones. En la zona costera del sur de Tamaulipas, los impactos ambientales tienen su principal origen en la falta de planificación del desarrollo bajo consideraciones ambientales, como la carencia de ordenamientos ecológicos del territorio. Las escasas proyecciones sobre la demanda de servicios urbanos y reservas territoriales con vocación para la urbanización, han generado enormes problemas, algunos de ellos muy críticos, como la disposición final de residuos sólidos. La zona ha perdido más del 60% de la cobertura vegetal original, entre ellas extensas zonas de manglar; ya no cuenta con más del 40% de sus marismas y la contaminación del agua y del suelo es actualmente alarmante. Consideramos que esta situación es extrapolable a los otros estados del Golfo de México, en mayor o menor grado. En la zona costera sur de Tamaulipas, la elaboración de un ordenamiento ecológico del territorio, con perspectiva regional, puede ser el instrumento de planeación que apoye a la zona en la búsqueda de un esquema de desarrollo con criterios de sustentabilidad viable a corto, mediano y largo plazos. No existe en la legislación ambiental de México ninguna normatividad para el manejo de playas y dunas costeras. En México apenas se inicia la evaluación del grado de erosión de las playas y lo que ello implica para la estabilidad de las dunas y los proyectos de desarrollo turístico costero. Estos sistemas son muy vulnerables al cambio climático global y al ascenso relativo del nivel medio del mar.
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Debe ser una prioridad tomar medidas para conservar el funcionamiento de las playas y las dunas costeras, y la estructura funcional de su biodiversidad; crear nuevas áreas naturales protegidas; reglamentar su uso, conservación y manejo; redefinir la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, con base en criterios geomorfológicos y ecológicos, en función de las diferentes regiones costeras del Golfo de México y su delimitación; identificar áreas vulnerables y de alto riesgo e impulsar los estudios de impacto ambiental específicos para dunas y playas con base a la conservación del funcionamiento y protección de su dinámica costera. A excepción de los manglares, no existe en México una normatividad para el manejo y conservación de los humedales. Secretarías y dependencias gubernamentales de los distintos niveles, con un enfoque productivo, tienen la posibilidad de modificar la hidrología de los humedales, cambiar el uso del suelo, e impulsar programas de producción agrícola, pecuaria o pesquera. Para la pesca del Golfo de México, es particularmente relevante sustituir el concepto de manejo de pesquerías, por el de aprovechamiento de procesos ecológicos y de ecosistemas. Se requiere promover el aprovechamiento integral, disminuir el desperdicio de más del 30% de la captura, reducir la captura y crear mecanismos que aumenten el valor de la captura, explorar biotecnologías, e instrumentalizar la maricultura, particularmente de recursos tropicales. Para el recurso pesquero de meros y pargos, además de los métodos convencionales utilizados a la fecha para la protección de estas especies y el manejo de sus pesquerías, la implementación de un método no convencional como la creación de áreas marinas protegidas (AMP), surge como una opción original, atractiva y prometedora, para asegurar una regulación efectiva de la conservación y aprovechamiento de estas pesquerías renovables. El colapso de la pesquería del camarón en el Golfo de México se explica por la reducción de la capacidad de pesca, la contaminación, la pérdida restrictiva de áreas de arrastre, las condiciones ambientales y deterioro de habitáis de crianza.
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A pesar de que estos factores pueden actuar en forma combinada, ejerciendo presión sobre las poblaciones de camarón, el factor pesquero es el determinante en la reducción de las existencias de camarón, lo que condiciona las estrategias futuras para la gestión y manejo de las pesquerías. Actualmente existe un enorme esfuerzo de gestión y manejo para la protección de las tortugas marinas, con la participación de las instituciones normativas, (la SEMARNAT, la Secretaría de Marina, el sector turismo), diversas organizaciones no gubernamentales y numerosos grupos ambientalistas. No obstante, todavía su accionar es poco eficaz, normalmente descoordinado, y en ocasiones con gran desconocimiento del ciclo de vida de estos animales, lo que conlleva a que las crías protegidas sean liberadas en tiempos y lugares inadecuados, lo cual reduce sus posibilidades de supervivencia. También hay liberación de crías con fines turísticos y sin estacionalidad climática ni conexión biológica. Adicionalmente, el manejo artificial de los nidos y áreas de protección de crías se lleva a cabo con poca higiene y utilizando alimentación "balanceada", propiciando que las tortugas liberadas pueda tener muchas limitaciones o ser portadoras de alguna infección inducida. Falta fortalecer prioritariamente el manejo integrado y la protección y conservación de las tortugas marinas. La administración pesquera de bivalvos y gasterópodos es inadecuada en el Golfo de México, por tratarse de una actividad secundaria de la pesca ribereña artesanal y porque se le maneja como grupo faunístico, sin considerar que se trata de especies distintas, con estrategias de vida muy diferentes y requerimientos de habitas muy diversos. Adicionalmente, son recursos de fácil acceso y muy vulnerables durante los periodos de agregación reproductora, además de altamente susceptibles a la contaminación costera y deterioro de habitáis por erosión y azolves. Para Cuba, es una recomendación prioritaria promover la ejecución de un programa regional integrado, encaminado a la evaluación general del estado actual de la biodiversidad costero-marina de su región Noroccidental para establecer la distribución de los habitáis principales, detector las amenazas debidas al impacto de las
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actividades humanas, recomendar normas de uso y conservación de recursos naturales, y proteger y utilizar racionalícenle especies de interés comercial actualmente utilizadas y amenazadas a futuro. Históricamente, el manejo del Río Misisipi y su delta ha tenido una orientación socioeconómica para la navegación y control de inundaciones, con múltiples regulaciones de agencias federales, estatales y locales, lo que ha dado como resultado una desorganización, desarticulación y manejo contradictorio e inefectivo. Actualmente el manejo de la zona cosiera de Luisiana se está revertiendo, a partir de la legislación de 1990 (Breaux Act) The Coastal Wetlands Planning, Protection and Restoration Act. Conforme a este marco jurídico se están desarrollando diversos proyectos de restauración, siendo actualmente el más exitoso la recuperación de la deriva natural del río. Sin embargo, el éxito no estará asegurado si no se considera un manejo sustentable integrado, con los siguientes puntos: 1) modificar el enfoque inicial de navegación y control de inundaciones, incluyendo ahora la protección de los humedales con la misma prioridad, 2) derivar el cauce natural del río hacia los humedales deteriorados y el aporte de agua y sedimentos, lo que ayudará sustancialmente a la restauración, 3) utilizar las entradas naturales de energía al sistema (i.e., cauce del río y mareas) para la restauración de humedales, y 4) diseñar arreglos institucionales comprensivos, para: i) incrementar el intercambio de información entre los diferentes sectores de usuarios (i.e., propiedad privada de la tierra, pescadores, industriales) y las múltiples agencias gubernamentales, para fortalecer la comprensión del complejo funcionamiento del sistema costero y las consecuencias de las opciones de manejo alternativo, ii) favorecer los estudios holísticos, más que disciplinarios, sobre las causas de la pérdida de humedales, deterioro de la calidad del agua, y relación entre la dinámica natural del sistema y las actividades económicas, y iii) considerar los impactos acumulativos y a largo plazo, en las decisiones de manejo del delta del Misisipi. Las áreas prioritarias costero-marinas del Golfo de México, para su gestión ambiental deben considerar programas de monitoreo de las comunidades planctónicas, bentónicas y nectónicas, su biodiversidad y estructura funcional en la salud del ecosistema.
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Se requiere identificar especies y técnicas que permitan el monitoreo rápido y permanente de ecosistemas, habitáis y poblaciones. Se pueden usar valores de los componentes sanguíneos como base para determinar los cambios en el estado nutricional y en el estado de salud de las poblaciones silvestres de camarones de la región. Esos resultados permiten proponer a Litopenaeus setiferus como una especie centinela, no controversial y de bajo costo para el monitoreo ambiental de los cambios potenciales que las actividades humanas pudieran ejercer en estos ecosistemas. Hay suficiente información sobre el recurso camarón para sostener que las diferentes especies poseen un potencial reproductivo que puede permitir su recuperación en el mediano plazo, siempre y cuando las estrategias de gestión y manejo sean adecuadas, y se considere el mantenimiento de la población reproductora a través de un balance de la mortalidad por pesca ejercida por los diferentes actores de la pesquería, a lo largo del ciclo de vida del camarón, asegurando la viabilidad de la población. Identificación de problemas y áreas de atención prioritaria De continuar la tendencia de cambio climático en el Golfo de México, humedales, planicies costeras, islas de barrera, bocas estuarinas, dunas y playas, entre otros hábitats críticos, mostrarán deterioro, erosión e inundaciones. Los principales problemas a los que se enfrenta la gran cuenca del Golfo son: a) pérdida de hábitats críticos, b) contaminación de agua y sedimentos, c) aumento de turbidez y nutrientes, d) reducción en la descarga de agua dulce y su calidad a la llanura costera y al mar, e) alteración de la dinámica estuarina y sus bocas de conexión entre los humedales y el mar, f) erosión litoral, g) pérdida de biodiversidad, y h) deterioro a la salud pública. La PROFEPA ha detectado como las principales afectaciones al medio ambiente costero-marino: a) modificación y destrucción del hábitat, por los grandes desarrollos inmobiliarios turísticos, que incluyen hoteles, condominios, fraccionamientos y campos de golf, b) destrucción de la línea de costa, dunas y ecosistemas adyacentes, por marinas,
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muelles, espigones, deportes acuáticos, cuatrimotos areneras, c) deforestación y tráfico ilegal de madera en ambientes costeros, d) captura y tráfico ilegal de especies marinas protegidas, como mamíferos y quelonios, e) tráfico ilegal de especies terrestres protegidas de fauna y flora, f) introducción de flora y fauna no nativa,g) colisiones de barcos o anclas contra arrecifes coralinos, h) descarga de contaminantes al mar y al subsuelo, i) emisiones contaminantes a la atmósfera, por calderas, chimeneas industriales, j) manejo inadecuado de combustible y residuos, por sistemas de contención de derrames, separación de residuos, sustancia para lavar cloro y k) elevado consumo de energía y agua. Las mediciones permanentes del impacto ambiental por las actividades antropogénicas sobre la cuenca marino-costera del Golfo de México se realizan con bastante certeza y desde hace bastante tiempo. No obstante, hace apenas poco más de una década que se reconoce la importancia de las interrelaciones entre las causas originales de los impactos significativos, desde las cuencas hidrológicas y hasta la zona costero-marina. En el caso de la región Noroccidental de Cuba, la contaminación se circunscribe a porciones limitadas de la costa; sin embargo, puede llegar a ser muy severa. Es notorio el impacto de una ciudad grande y diversos desarrollos industriales en el caso de Bahía de La Habana con el puerto más importante del país. El impacto de las aguas de la bahía está bien documentado en estudios sobre la fauna marina. Existe un programa gubernamental para el saneamiento de esta zona pero se requiere fortalecer un programa de monitoreo ambiental. Varios ríos de la región se encuentran contaminados, principalmente los que atraviesan la ciudad de La Habana y zonas adyacentes. Las presiones ambientales en la zona costera de Luisiana se atribuyen principalmente al impacto de actividades humanas, como: 1) construcción de bordos a lo largo del curso del río Misisipi, evitando el derrame natural del río sobre los humedales asociados, 2) alteración hidrológica masiva dentro del delta debido a la navegación, drenaje y construcción de infraestructura relacionada al desarrollo energético, incluyendo construcción de canales y provocando intrusión salina, erosión costera y exposición de la línea de costa, y 3) construcción de represas para actividades económicas humanas.
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El delta del Misisipi ha estado sujeto a múltiples presiones ambientales (stress), incluyendo: 1) alta tasa de ascenso relativo del nivel medio del mar (más de 10 mm/año), 2) alta tasa de pérdida de humedales (más de 100 km2/año), 3) deterioro de la calidad del agua (altos niveles de contaminación orgánica e inorgánica) y 4) hipoxia sobre la plataforma continental nerítica (18a 20,000 km2 de "zona muerta"). La erosión o el azolve de las playas en el Golfo de México (por factores naturales o antrópicos) es un problema muy importante relacionado con el suministro de sedimentos, el relieve de las playas, el ascenso relativo del nivel del mar debido al cambio climático global, y cambios en las variaciones de energía relacionados con el movimiento de los sedimentos. En términos de circulación oceánica y costera, la presencia de huracanes y los vientos del norte, producen en verano e invierno un intenso oleaje en el norte de la Península de Yucatán, condicionando una pérdida de sedimentos litorales, vulnerando las playas de la región. Por otra parte, a lo largo de todo el litoral del Golfo, se requiere de estudios profundos de oleaje y de estructura vertical de las corrientes y su efecto sobre la resuspensión y el transporte de sedimentos. La contaminación, especialmente la de fuentes terrestres se ha incrementado generando regiones desérticas y anóxicas en la zona costera del Golfo de México. La eutrofización se liga directamente con el incremento de hipoxia y el florecimiento de algas tóxicas, así como un incremento de bioacumulación de compuestos orgánicos e inorgánicos nocivos en los niveles tróficos superiores de la trama trófica costera. Por la magnitud de las interacciones ecológicas estuario-mar, la superficie de la cuenca de drenaje, el uso de agroquímicos en la llanura costera, la extensión de la pluma estuarina, la circulación litoral, la profundidad de la plataforma continental nerítica, y los ambientes sedimentarios terrígenos, hipotéticamente en la región que va desde la Laguna de Alvarado y el delta del Papaloapan hasta los Pantanos de Centla y la Laguna de Términos y el delta del
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Grijalva/Usumacinta, se encuentra la plataforma continental nerítica con mayor potencial a presentar hipoxia importante en el corto plazo. Urge su estudio. Los síntomas del proceso de eutrofización se reflejan en el aumento de concentración de clorofila-a, disminución en la concentración del oxígeno disuelto, florecimiento de algas nocivas, y reducción de la cobertura de vegetación acuática sumergida, entre otros. Existe evidencia de esto para la zona costera en la Península de Yucatán, con registros de mareas rojas, pérdida de pastos marinos, intoxicaciones humanas por consumo de productos del mar, e incluso el cierre de playas a la actividad turística. Los resultados indican que los síntomas del proceso de eutrofización se reflejan a diferentes escalas espaciales y temporales, y es fundamental definir los indicadores, tanto para los diferentes componentes bióticos del ecosistema, como para los distintos tipos de ecosistemas costeros. Debe ser una prioridad la investigación básica de los factores que favorecen la eutrofización en cada tipo de ecosistema costero del Golfo de México, complementado con un vigoroso programa de monitoreo de los principales indicadores de este proceso, con el propósito de dar seguimiento al diagnóstico obtenido y sugerir medidas de mitigación. Dada, por una parte, la relativa frecuencia y regularidad de los giros oceánicos (ciclónicos fríos y con mayor contenido de nutrientes de Yucatán; y ciclónicos-anticiclónicos, este último caliente y con menor contenido de nutrientes, frente a Laguna Madre de Tamaulipas, respectivamente), y por otra, el efecto de afloramiento dinámico en la Península de Yucatán con mayor contenido de nutrientes, representa una prioridad establecer programas de monitoreo físico químico, circulación, temperatura, nutrientes y carga orgánica, así como hidrocarburos, pesticidas y bacterias, frente a las descargas fluviales, lo cual permite entender la circulación litoral y registrar cambios en la calidad del agua.

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Los niveles de metales, como Pb, Cr, Cd y Ni, muestran tendencia a aumentar de forma considerable, originando diversos problemas de contaminación en los litorales del Golfo de México, principalmente en cuerpos de aguas semicerrados como bahías, estuarios y lagunas costeras. Las concentraciones de Cd Pb y Cr se han incrementado hasta en dos órdenes de magnitud, con respecto a los niveles reportados en las dos últimas décadas. Estas concentraciones son mayores a las dadas a conocer por otros autores como tóxicas para los organismos, y ocasionan daños a las pesquerías importantes en la zona costera, como el ostión Crassostrea virginica en lagunas costeras de Campeche, Tabasco, Veracruz y Tamaulipas. El deterioro de las pesquerías de Crassostrea virginica, contaminadas por metales como Pb, Cr, Cd y Ni, ocasiona enormes daños a la economía de núcleos de pobladores ribereños dedicados a la producción y captura de estos recursos pesqueros. Esto es consecuencia de la ausencia de programas efectivos de vigilancia de la contaminación y control de calidad sanitaria, y sobre todo por la carencia de normas mexicanas que regulen las concentraciones permisibles de metales en agua, sedimentos y organismos. Hay muy poca información científica publicada sobre el efecto de la presencia de hidrocarburos en los organismos marinos, o la salud de los ecosistemas; pero paradójicamente, hay mucha información contenida en informes técnicos de proyectos auspiciados por PEMEX y realizados por distintas instituciones. Algunas de las concentraciones reportadas de los hidrocarburos aromáticos policíclicos en sedimentos de lagunas costeras sobrepasan los valores considerados como altos para el norte del Golfo de México, e incluso rebasan la concentración "criterio" de la NOAA. Pero en la Sonda de Campeche las concentraciones reportadas son bajas. La información disponible sugiere que en algunos casos las concentraciones de hidrocarburos son altas, pero no existe suficiente información para determinar si hay efectos nocivos sobre el ambiente o la salud humana.

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Aún cuando desde los años 1970 ha disminuido la producción de petróleo y gas en humedales y aguas protegidas de la zona costera de Luisiana, paradójicamente se ha incrementado el volumen de petróleo y gas transportado a través de los humedales y desde la plataforma continental, hacia el Súper Puerto de Luisiana. Por lo tanto, los impactos ambientales negativos sobre los humedales costeros (por actividades relacionadas con la energía), continúan aún cuando ha disminuido la producción de petróleo y gas. La vulnerabilidad de los sistemas arrecifales del Golfo de México determina recomendar: a)que no aumente la intensidad de los impactos directos e indirectos de origen local, que actualmente afectan la calidad de las aguas costeras y a la comunidad coralina, b) reducir la magnitud de esos impactos a través de la aplicación estricta de las regulaciones existentes, y c) impedir efectivamente la generación de nuevos impactos o nuevos efectos de antiguos impactos que, potencialmente o efectivamente, puedan afectar la calidad de las aguas costeras y a la comunidad coralina que habita la plataforma continental nerítica del Golfo. La vulnerabilidad de las comunidades bentónicas se asocia con frecuencia a los ciclones de verano, fragmentación de habitáis y perturbación de la heterogeneidad espacial. Normalmente, la recuperación de la comunidad se da en escala decadal. Otras perturbaciones por fenómenos naturales como los frentes fríos anticiclónicos, eventos como El Niño, La Niña, o la Oscilación del Atlántico están siendo apenas exploradas. Las perturbaciones de fuentes antrópicas son: exceso de nutrientes por ríos y su relación con hipoxia y anoxia en la zona costera, reducción de sedimentos por presas, destrucción de manglares y pastos marinos, bioacumulación de fertilizantes, herbicidas e insecticidas, dragado de sedimentos y relleno de humedales costeros. La recuperación de las comunidades es todavía más lenta. Debido a sus características biológicas complejas, las especies de meros y pargos son muy sensibles a los altos niveles de presión pesquera y resultan particularmente susceptibles de alcanzar niveles de sobre explotación actual en la zona costera del Golfo de México.
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Desde Estados Unidos hasta el sur del Golfo de México se les considera como sobreexplotados y aprovechados al máximo sustentable. Son un recurso multiespecífico en alto riesgo. En el Golfo de México la pesca se realiza en todos los ámbitos y ecosistemas prácticamente sin una regulación adecuada. Persiste el concepto de que la pesca es inacabable, que se requiere invertir y que la pesca artesanal es sobre partes insignificantes de la población explotable. Falta conocimiento sobre la genética de poblaciones y se subvalora la estructura poblacional en las lagunas costeras como parte de interconectividad ecológica entre las aguas protegidas y el mar. El recurso camarón del Golfo de México se encuentra en riesgo. El incremento descontrolado del esfuerzo pesquero, particularmente en las pesquerías artesanales, está ocasionando una sobrepesca del cree miento y sobrepesca del reclutamiento del camarón blanco Litopenaetsetiferus y el camarón rosado Farfantepenaeus duorarum, con un colapso de estas poblaciones en Campeche. El camarón café Farfantepenaeus aztecus, aún cuando tiene poblaciones en mejores condiciones, también muestra una tendencia sostenida de disminución de la captura total anual. En sus áreas de distribución, desde Nueva York hasta la plataforma continental nerítica frente a Laguna de Términos, el camarón blanco Litopenaeus setiferus, está expuesto a diferentes presiones ambiéntale (i.e., pesca excesiva, contaminación por pesticidas y efectos diversos de la industria petrolera), las cuales son intensas en la zona sur de su distribución en la Sonda de Campeche. Indicadores sanguíneos en estas poblaciones reflejan el estado nutricional, fisiológico e inmunológico en el sur del Golfo de México. La introducción de especies exóticas es poco controlada y sus efectos están débilmente documentados en el Golfo de México.

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b) Situación de la zona costera y el contexto de su marco institucional y normativo, nacional e internacional Hablar de un manejo integral de la zona costera requiere de un conocimiento exhaustivo de interacciones entre el medio oceánico, las fuentes de agua continentales, la atmósfera, la biodiversidad y la costa misma. El reconocimiento de estas interacciones como pertenecientes a un sistema cíclico y natural ligado con la presencia antropogénica y su presión sobre el medio costero y marítimo es de suma importancia ya que no podemos negar el impacto irreversible que provoca dificultando su desarrollo sostenible. En nuestro país el principal referente en materia de legislación marítima-costera se encuentra dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se define la propiedad del territorio nacional, tanto terrestre como marino, y se establece la soberanía y jurisdicción sobre los mismos. Cabe señalar que siempre se ha visto desde un ángulo sectorial; por un lado, la parte terrestre se encuentra regulada por la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente en lo que a ordenamiento ecológico e impacto ambiental se refiere por citar algunas. En tanto que la parte marítima está regida por otras regulaciones independientes como la Ley del mar y la Ley de Pesca entre otras. De igual forma desde el ámbito del derecho internacional encontramos que las disposiciones aplicables al mar han sufrido innumerables cambios por lo que se ha tenido que modificar nuestra Constitución. Hace 50 años, por ejemplo, se pensaba que los recursos naturales marinos eran inagotables, mientras que hoy en día se sabe con certeza que pueden acabarse y que, de hecho, están siendo en muchos de sus casos sobreexplotados. Como consecuencia, los estados ribereños han intentado ampliar aquellas franjas de aguas sobre las que tienen jurisdicción o pueden ejercer su soberanía, al mismo tiempo que han tratado de establecer derechos especiales en
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alta mar, con objeto de reclamar recursos cada vez más reconocidos por su valor comercial, económico, o ecológico. La historia del derecho internacional del mar refleja el objetivo de garantizar la soberanía jurisdicción nacional los espacios, suelos y recursos marinos así como por regular espacios de libre acceso que debilitan la estabilidad política de zonas costeras, y naciones. Se presenta un diagnóstico del marco jurídico vigente que de manera desarticulada regula tanto la parte territorial como marítima de la costa y océanos, haciendo también una revisión de los tratados internacionales celebrados por nuestro país (INE, 2005a). Marco Jurídico Institucional Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos., principal referente en materia de legislación marítima-costera en sus artículos 4º, 25, 27, 73 fracción XXIX-G y 115. Leyes y Reglamentos: Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) Ley General de Bienes Nacionales Reglamento para el uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías Navegables, Plazas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. Ley de Aguas Nacionales y su reglamento. Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y su reglamento Ley General de Vida Silvestre Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos Ley de Pesca y su Reglamento Ley Federal de Derechos Ley General de Asentamientos Humanos Ley de Desarrollo Rural Sustentable Ley Federal de Turismo Ley de Puertos. Ley Federal del Mar Ley de Navegación Reglamento de Turismo Náutico
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Código Penal Federal Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Ley de Obras Públicas Ley de Inversión Extranjera Ley Sobre Celebración de Tratados Ley de Expropiación Ley de Planeación Decretos, Acuerdos Presidenciales y secretariales, convenios, etc. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20012006 Tratados Internacionales Agenda XX1 Convención de las Naciones Unidas Sobre el Derecho del Mar Convención sobre la Alta Mar Decreto por el que se promulga el texto de la Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Vivos en de la Alta Mar Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños debidos a la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos Protocolo de 1992 que Enmienda el Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil Nacida de Daños debidos a Contaminación por Hidrocarburos Convenio Internacional de Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de Daño causado por la Contaminación de Hidrocarburos (1971), y sus Protocolos de 1976, 1988 y de 1992 Decreto por el que se promulga el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimientos Decreto de promulgación del Protocolo relativo a la intervención en Alta Mar en Casos de Contaminación por Sustancias Distintas a de los Hidrocarburos Decreto promulgatorio del Convenio Internacional para prevenir la Contaminación por los Buques. Decreto promulgatorio del Protocolo de 1978 relativo al Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques
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Convenio Internacional para la Prevención de la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos Decreto de promulgación del Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos Convenio Internacional relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que Causen una Contaminación por Hidrocarburos Modificaciones del Convenio Internacional para prevenir la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos, 1954 y sus anexos Convención sobre la Plataforma Continental Convenio de Basilea sobre el control de los transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación movimientos

Convención Internacional para la Reglamentación de la Caza de la Ballena Convención para el Establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las Tortugas Marinas Decreto que promulga la Convención para la Protección de la Flora, y de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural Convención sobre la conservación de especies migratorias de animales silvestres (CMS) Decreto promulgatorio de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas y de Fauna y Flota Silvestres (CITES). Decreto de promulgación de la Convención relativa sobre los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas y el protocolo que la modifica (RAMSAR )
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Protocolo que Modifica la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (RAMSAR) Decreto de promulgación del Convenio sobre la Diversidad Biológica Legislación estatal y municipal Planes de desarrollo urbano. Autorización de uso de suelo. Ordenamiento ecológico territorial. Aprovechamiento y Contaminación del Agua. Administración y Custodia de la Zona Federal Marítimo Terrestre. Como se mencionó con anterioridad, el principal referente en materia de legislación marítima-costera se encuentra dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo, esta materia siempre se ha abordado desde un ángulo sectorial ocasionando que el marco jurídico que aplica a la zona costera sea muy amplio, destacando entre sus limitaciones las siguientes: 1. Sobre regulación en la materia 2. Incongruencia entre los diversos instrumentos jurídicos, 3. Vacíos jurídicos, 4. Contraposición de competencias o en su caso una desarticulación absoluta de las mismas. 5. Falta de control y vigilancia. Estas limitantes han tenido como consecuencia el deterioro y sobreexplotación de los recursos naturales, la contaminación del mar, el empobrecimiento de las comunidades costeras, la fuga de capitales por la incertidumbre para invertir en desarrollo, altas tasas de crecimiento poblacional, el aumento de actividades ilegales, etcétera. Los problemas que se han observado en la aplicación e interpretación de la regulación de la zona costera son, entre otros:

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Sobreregulación en la materia La falta de integralidad con que se aplican las numerosas leyes y reglamentos, así como la confluencia de nueve dependencias que tienen competencia directa o indirecta en lo que se refiere a la zona costera sólo a nivel federal nos lleva a que muchas actividades se encuentren sobre reguladas y que inversionistas y habitantes carezcan de certidumbre para la inversión, en el patrimonio y las actividades efectuadas en esta zona. Inconsistencia entre los Diversos Instrumentos Jurídicos Existen varios casos de imprecisiones conceptuales, así como de interpretaciones contrarias. Tales son los casos de la definición y regulación de Zona Federal Marítimo-Terrestre, el Uso ambiental de cuerpos de agua nacionales o los conflictos de intereses entre la Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA) y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) para la regulación de la pesca en Áreas Naturales Protegidas (ANP). Vacíos Jurídicos No existe una definición legal de zona costera derivada de la Constitución, ya que los criterios de administración de espacios del territorio (bienes nacionales) no preveían la necesidad de delimitar áreas geográficas que requieren ser establecidas en función de conceptos como el medio ambiente, el desarrollo sustentable y obligaciones derivadas de compromisos internacionales. La misma omisión de nuestra carta magna se refleja en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) al no existir en ella una visión integral de la zona costera, así como incluir indefinición o ambigüedad de conceptos recurrentes en temas ambientales, tales como: “capacidad de carga”, “integridad funcional del ecosistema”, “valor ambiental” entre otros.
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Con respecto al ordenamiento ecológico, a pesar de que en la práctica existe el ordenamiento de zonas costeras y marinas prioritarias (SEMARNAP, 1999; INE-SEMARNAP, 2000), este requiere ser reconocido con una figura jurídica específica. Esta herramienta sólo será efectiva sí se ejecuta como un instrumento integral que identifique y regule las múltiples interacciones entre los asentamientos humanos, sus actividades y el ambiente mediante de estrategias que faciliten la coordinación de los tres órdenes de gobierno y los sectores productivos. En el caso de algunas ANP, las declaratorias en el momento de su creación no contenían los elementos necesarios para hacer de la gestión, una herramienta efectiva en el cumplimiento de los objetivos de conservación y preservación que se perseguían. Otro vacío, que incide en el manejo de cuencas, se encuentra en la Ley de Aguas Nacionales relativo al "Uso Ambiental" o "Uso para Conservación Ecológica" de los cuerpos de agua, ya que la Ley únicamente se limita a definirlo como “el caudal o volumen mínimo necesario en cuerpos receptores, incluyendo corrientes de diversa índole o embalses, o el caudal mínimo de descarga natural de un acuífero, que debe conservarse para proteger las condiciones ambientales y el equilibrio ecológico del sistema” (Art. 3 fracc. LIV), pero no establece algún tipo de regulación sobre el mismo lo cual imposibilita su uso como un instrumento para la protección y conservación de los recursos hídricos nacionales. Contraposición o desarticulación de competencias En los casos en que se aplica la excepción de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), porque existe una regulación a través de una Norma Oficial Mexicana (NOM), en ocasiones se dan contraposiciones entre lo dispuesto en la NOM y lo dispuesto en el Reglamento de Impacto Ambiental, ya que en las primeras se solicita sólo una autorización, mientras que en el segundo se solicita un informe preventivo.

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Otro caso se da en la administración de las islas de jurisdicción federal, que es una atribución conferida a la SEGOB; en este sentido es importante determinar en qué consiste esta administración ya que de lo contrario pueden surgir algunos conflictos, como la administración y regulación en el uso de los recursos naturales, así como la posesión y administración de playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar en territorio insular, que son atribución de la SEMARNAT. Ordenamiento Territorial y Ecológico La encargada de proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial es la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), quien deberá prever las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua. Este último supuesto da a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) la oportunidad de influir en el ordenamiento territorial del país ya que es quién determina la disponibilidad de agua. Asimismo, la SEMARNAT puede influir también en el ordenamiento territorial a través del ordenamiento ecológico general del territorio, determinando la vocación de cada zona o región existentes en el territorio nacional, sobre los que la nación ejerce soberanía y jurisdicción, en función de sus recursos naturales, la distribución de la población y las actividades económicas predominantes con el fin de evitar o minorizar el impacto ambiental negativo de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o actividades.

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Pesca y Acuacultura Con la reforma a la LOAPF por la cual, la regulación del sector pesquero se encomienda a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la actuación del sector ambiental en este rubro se limitó a la regulación de las especies endémicas o en peligro de extinción, quedando a cargo de la SAGARPA el fomento de la actividad pesquera, impulsar la comercialización de los productos pesqueros, la regulación de las artes de pesca, el establecimiento de vedas, la expedición de las NOM’s de la materia, etc. Esto ha ocasionado la desarticulación con las políticas pesqueras ya que por un lado tenemos a la SAGARPA fomentando el desarrollo de esta actividad y por otro tenemos a la SEMARNAT tratando de desarrollar políticas encaminadas a la protección de los recursos marinos. Esta misma Ley, otorga a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) la atribución para construir, reconstruir y conservar las obras de dragado, la cual es también atribución de la SEMARNAT, a través de la Comisión Nacional del Agua (CNA), es decir, hay una duplicidad de atribuciones. Aprovechamiento de recursos naturales diferentes a los marinos. En esta materia casi todas las atribuciones están concentradas en SEMARNAT, excepto por el otorgamiento o ampliación de las dotaciones o restituciones de tierra y agua a los núcleos de población rural y por el aprovechamiento de los recursos marinos, atribuciones de la SRA y SAGARPA, respectivamente. Estas son atribuciones muy importantes y que podrían ocasionar conflictos por la confrontación de los intereses sectoriales si no existe una coordinación efectiva entre las autoridades responsables.

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Turismo La formulación de la política turística nacional es responsabilidad de la Secretaría de Turismo (SECTUR), quien deberá promover las zonas de desarrollo turístico nacional formular en forma conjunta con la SEMARNAT la declaratoria respectiva, a fin de promover que todas las variantes o segmentos del turismo sean sustentables y en armonía con la conservación de los recursos naturales. El Programa Nacional de Turismo 2001-2006, señala que el turismo tiene como eje rector la sustentabilidad, reconociendo que para incidir favorablemente en el desarrollo nacional es prioritario cambiar de una visión sólo económica y de corto plazo hacia una integral, sustentable y de largo alcance, con lineamientos adaptables a las diferentes realidades locales. En este contexto, SECTUR instrumentó en 2002 un programa denominado Agenda 21 para el Turismo Mexicano con el fin de atender los compromisos derivados de la Cumbre de Río de 1992. . SEMARNAT ha impulsado la creación de normas que regulen algunas actividades del turismo con medidas preventivas en el uso de recursos y modificación del espacio para los proyectos de desarrollo, tales son los casos de los proyectos de normas mexicanas para la construcción y operación de marinas y campos de golf (PROY NOM-134SEMARNAT-2004 y PROY-NOM-140-SEMARNAT-2005), certificación de playas (ANTEPROY-NMX-SEMARNAT-2005- Protección al Ambiente) y la NOM para la conservación de humedales en zona de manglar (NOM-022-SEMARNAT-2003). Asimismo, SEMARNAT también ejerce influencia a través de la manifestación de impacto ambiental que deberán de realizar los interesados en el desarrollo de complejos turísticos y a través de la regulación de las actividades realizadas dentro de las ANP.

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Puertos Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de puertos, terminales y marinas, se requerirá de permiso de la SCT, sin perjuicio de que los interesados obtengan, la concesión de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) que otorgue la SEMARNAT, así como la autorización en materia de impacto ambiental correspondiente. Existe un punto de conflicto entre la Ley de Puertos y la Ley General de Bienes Nacionales y su reglamento ya que, una vez aprobada la concesión por la SCT, se genera un fuerte incentivo para la construcción del puerto y su equipamiento, presionando la concesión de la ZOFEMAT y su correspondiente evaluación de impacto ambiental. Falta de Control y Vigilancia Zona Federal Marítimo Terrestre En el ámbito nacional existen aproximadamente 20 mil ocupaciones registradas de la ZOFEMAT y se calcula que menos del 3% de ellas cuentan con una autorización de acuerdo con informes de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Algunas de las infracciones más comunes en la ZOFEMAT son la ocupación y/o usufructo irregular, la violación de los términos y condiciones establecidos en los títulos de concesión, la venta ilegal de terrenos ubicados total o parcialmente en esta zona, los litigios por traslapes de dotaciones ejidales y la falta de pago correspondiente por el uso y disfrute de la ZOFEMAT, como está establecido en la Ley Federal de Derechos.

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Los trabajos de sistematización de la información referente al patrimonio de la ZOFEMAT, aun son escasos por lo que no se tiene control total de las ocupaciones. Existen problemas para la identificación física de la ZOFEMAT, debido a la dinámica natural de la zona costera, lo cual trae como consecuencia que la autoridad desconozca los límites del patrimonio nacional y se generen conflictos como el traslape de las superficies concesionadas y su consecuente incertidumbre jurídica a la sociedad. Además de estos problemas, hay que destacar el conflicto que se ha generado al estar incorporadas como dotaciones ejidales cientos miles de hectáreas de superficie de marismas y ZOFEMAT. La Ley de Bienes Nacionales y su reglamento establecen criterios para el uso y disfrute de la ZOFEMAT; sin embargo, no existen criterios para ocupar la zona federal de marismas. Áreas Naturales Protegidas El control de las actividades dentro de las ANP se ha dificultado en algunos casos debido a que los instrumentos legales disponibles para ello no pueden ser empleados ya sea por indefiniciones dentro del propio decreto de establecimiento del área, por la poca claridad en términos de lo que se entiende como capacidad de carga y por la incapacidad para estimarla, así como a la falta de un proceso de planeación participativa en creación. Descarga de aguas residuales a cuerpos de agua de jurisdicción federal Por otro lado, una de las formas de aprovechamiento de los cuerpos de aguas nacionales previstos en la Ley de Aguas Nacionales es el de descargas de aguas residuales. Para poder realizar este aprovechamiento, es necesario contar con un “permiso de Descarga”, título que otorga el Ejecutivo Federal a través de la CNA o del Organismo de Cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas competencias.

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La verificación del cumplimiento de las obligaciones de los permisionarios es uno de los grandes problemas a los que nos enfrentamos, esto a pesar de tener las atribuciones de inspección y vigilancia necesarias para verificar el cumplimiento de las mismas: no se cuenta con la capacidad para verificar que efectivamente se esté haciendo el previo tratamiento de las aguas, si se están cumpliendo con los límites establecidos en las NOM’s de la materia, si efectivamente se descarga lo que se dice, etc. lo que evidentemente deriva en la contaminación de los cuerpos de agua por aguas residuales, ocasionando no sólo daños ambientales sino también de salud pública. En suma, en el orden federal existen diecisiete leyes y ocho reglamentos federales así como nueve dependencias que tienen competencia directa o indirecta en la zona costera.

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III.-Gestión Ambiental y de los recursos naturales de la zona costera.
Áreas Naturales Protegidas (Costeras y Marinas) Las Áreas Naturales Protegidas son consideradas el instrumento de conservación por excelencia. Dicha figura está provista en la LGEEPA y su propósito es proteger aquellos ambientes originales que no han sido alterados de manera significativa por la actividad del ser humano y que por sus características o valor requieren ser preservados o restaurados. Aunque el Decreto de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) no está considerado en la LGEEPA como un instrumento de política ambiental, en la práctica es una herramienta que promueve e induce a un objetivo de conservación bien definido de ciertas regiones del país, por lo que puede ser considerado como un instrumento de política. Las políticas de protección y conservación en nuestro país, inician en 1922 con la Isla de Guadalupe, primera área natural protegida que incluyó áreas marinas en México y no es sino hasta 1937 con Lagunas de Chacahua cuando se establece un área natural protegida costera. Actualmente existen 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales en México que cuentan con un instrumento jurídico vigente y que constituyen el 37% del número total de áreas naturales protegidas federales y representan con sus 11,791,824 ha., el 67.8% de la superficie total de las mismas. Sólo el 45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas marinos, con una superficie total de 3,575,630 ha. y el resto 8,216,194 ha. incluyen exclusivamente ecosistemas costeros, (Bezaury, J.E., 2004). A la fecha, siete de los diecisiete estados de la República que cuentan con costas han establecido áreas naturales protegidas costeras e inclusive cuatro de ellos han incluido superficies marinas como parte de estas áreas, siendo actualmente las atribuciones sobre las zonas marinas mexicanas exclusivamente de orden federal.

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La participación de la sociedad mexicana en el establecimiento de áreas naturales protegidas no gubernamentales, es un fenómeno nuevo y a nivel costero solamente se han establecido seis áreas, todas ellas relativamente pequeñas. Las áreas naturales protegidas costeras federales y estatales abarcan un total de 12.304,097 ha., mismas que representan el 6.1% de la superficie terrestre de la República Mexicana. Las áreas naturales protegidas marinas de México abarcan el 16.5% de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7% de su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica Exclusiva. No obstante la larga tradición existente en México en cuanto al establecimiento de áreas naturales protegidas costeras y marinas, la mayor cantidad de ellas existieron solamente en papel hasta la última década del siglo XX. Es hasta mediados de los 90s, que se empieza a consolidar la capacidad para atender y manejar estas áreas adecuadamente al ser dotadas de personal directivo y operativo para su atención; esquemas de participación social, que permiten a los dueños de la tierra y/o los beneficiarios de los aprovechamientos de recursos naturales participar en su manejo; instrumentos de planeación que permiten visualizar los rumbos a seguir para su protección; recursos financieros que permiten realizar el conjunto de acciones orientadas a la protección y manejo de las áreas; y las bases jurídicas que garantizan su protección ante la ley. Es importante señalar que las áreas naturales protegidas costeras y marinas juegan un papel muy importante para el manejo integrado de zonas costeras como instrumentos de la gestión pesquera e instrumentos de gobernanza.
ESBOZO CRONOLÓGICO DEL ESTABLECIMIENTO DE LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS EN LAS ZONAS COSTERAS Y MARINAS DE MÉXICO

1899-1917: las primeras áreas dedicadas a la conservación en México fueron el Monte Vedado del Mineral de El Chico, Hidalgo y El Desierto de los Leones.
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1922: "Acuerdo reservando la Isla de Guadalupe, de la Baja California, para el fomento y desarrollo de las riquezas naturales que contiene", primera área protegida en el ámbito costero y marino, decretada con la finalidad de proteger a la foca fina ((Arctocephalus townsedi) y el elefante marino (Mirounga angustírostris), especies en vías de extinción. 1937: primer parque nacional costero en las Lagunas de Chacahua 1961-1964: las islas Contoy, en el Mar Caribe, Tiburón y Rasa en el Golfo de California fueron decretadas como Zonas de Reserva Natural y Refugios, para proteger a la fauna terrestre y las aves marinas que en ellas anidan. 1972: se establece un área netamente marina, la Zona de Refugio de Flora y Fauna Marina de la Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta Cancún y Nizuc, en el entonces territorio de Quintana Roo. Se decreta la Zona de Refugio para Ballenas y Ballenatos,en Laguna Ojo de Liebre, Territorio de Baja California Sur, para proteger la principal zona de crianza de la ballena gris (Eschrichíius robusíus), 1974-1976: durante este periodo se establecen 4 áreas para la protección total de los recursos marinos, la Zona de Refugio Submarino de Flora y Fauna y Condiciones Ecológicas del Fondo Cabo San Lucas, Territorio de B.C.S) para la protección de las cascadas submarinas de arena, presentes frente al cabo; la Reserva de Cultivo o Repoblación para Todas las Especies de Pesca en la Desembocadura del Río Colorado en Baja California y Sonora( importante zona de reproducción de la totoaba (Totoaba macdonaldi; la Zona de Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas Arcos de Vallarta en Bahía de Banderas, Jalisco) y la Zona de Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas La Blanquilla en Veracruz para proteger parte de los arrecifes frente al Puerto de Veracruz.

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Adicionalmente se establecen 3 áreas en donde se protegen solamente las especies especificadas en el acuerdo secretarial respectivo, siendo éstas: -Zona de Reserva de Cultivo para el Camarón Laguna de Términos en Campeche -Zona de Reserva de Cultivo o Repoblación para el Camarón Canal del Infiernillo, frente a la Isla Tiburón en B.C. -Zona de Reserva de Cultivo o Repoblación de los Bancos Ostrícolas de "La Isleta", Laguna de Tamiahua en Veracruz. 1976-1982: Se establece la Zona de Refugio y Veda para la Protección de la Tortuga Lora Marina Lepidochelys kempi, Playa Rancho Nuevo en Tamaulipas. Se reafirma el decreto para Laguna Ojo de Liebre, ampliando su superficie a las lagunas de Guerreo Negro y Manuela en Baja California. Se establece también también la Zona de Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas de la Costa Occidental de la Isla Cozumel en Quintana Roo, con el objeto de proteger los arrecifes de la zona. 4 Áreas costeras más son establecidas en este periodo: la Zona de Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas de la Costa Occidental de la Isla Cozumel en Quintana Roo; las Zonas de Refugio Faunístico Ría Celestún y Ría Lagartos, ambas en Yucatán,y la Zona de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Valle de los Cirios que incluye una parte considerable de las costas de Baja California. Nacen también 3 Parques Nacionales: El Veladero en Guerrero, Isla Isabel frente a las costas de Nayarit y Tulum en Quintana Roo. 1986: Se decreta la primer Reserva de la Biosfera “Sian Ka'an", con el objeto de proteger importantes humedales costeros, bahías y arrecifes coralinos presentes en la costa central de Quintana Roo.

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1987: Se establecen 17 playas como "Zonas de Reserva y Sitios de Refugio para la protección, conservación, repoblación, desarrollo y control de las diversas especies de tortuga marina, los lugares en que anida y desova dicha especie, 2 ubicadas en el Golfo de México, una en A Mar Caribe, 12 en el Océano Pacífico y 2 en el Golfo de California, con una longitud total de 348 km. 1988: Se expide la LGEEPA y es a partir de este año que la creación de áreas naturales protegidas se fundamenta en dicha ley. Se promueve el decreto de la Reserva de la Biosfera del Vizcaíno, que incluye una parte considerable de las costas e islas del Océano Pacífico de Baja California Sur, así como las lagunas de crianza de la ballena gris 1998-1994: establecimiento de los parques marinos nacionales “Sistema Arrecifal Veracruzano” frente al puerto de Veracruz (1992) y “Arrecife Alacranes” frente a las costas de Yucatán ; así como las reservas de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado en Baja California y Sonora. En la zona costera son establecidas las reservas de la biosfera Pantanos de Centla en Tabasco para la protección de humedales costeros; El Pinacate y Gran Desierto del Altar en Sonora que comprende a la zona costera aledaña al Alto Golfo de California; Chamela-Cuixmala en Jalisco que protege selvas secas de la costa del Pacífico; las áreas de protección de flora y fauna Laguna de Términos en Campeche que en conjunto con Centla conforman el sistema de humedales más importante de la costa mexicana del Golfo de México; Yum Balam que comprende a los humedales de Quintana Roo con frente al Golfo de México; y Uaymil que protege los humedales costeros ubicados entre las bahías del Espíritu Santo y Chetumal en Quintana Roo, colindando al sur con la Reserva de la Biosfera Sian Ka'an. 1994-2000: se crean 11 áreas naturales protegidas marinas en Baja California Sur: Cabo Pulmo para proteger el arrecife coralino más septentrional del Pacífico mexicano y Bahía de Loreto; se amplían las áreas de los parques marinos nacionales de Arrecifes de Cozumel y Costa Occidental de Isla Mujeres Punta Cancún y Punta Nizuc e Isla Contoy, ya establecidos.
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Y se establecen nuevas áreas como reservas de la biosfera: Banco Chinchorro, Arrecife de Puerto Morelos y Arrecifes de Xcalak 1998: En el Océano Pacífico se establece el Parque Nacional Huatulco en Oaxaca para proteger los arrecifes coralinos turísticos y la Reserva de la Biosfera Islas Marías que incluye ambientes oceánicos frente a las costas de Nayarit. En el ámbito costero se decretan las reservas de la biosfera La Encrucijada en Chiapas protegiendo el humedal costero con mayor biodiversidad en México; los Tuxtlas en Veracruz; los Petenes que abarca a los humedales costeros del norte de Campeche; ría Lagartos y ría Celestún actualizando y ampliando los decretos de 1979; y el Área de Protección de Flora y Fauna Meseta de Cacaxtla en la costa de Sinaloa Finalmente Cabo San Lucas, las Islas del Golfo de California y Valle de los Cirios son recategorizados como áreas de protección de flora y fauna; Sian Ka'an y el Complejo Laguna Ojo de Liebre (Manuela y Guerrero Negro) como reservas de la biosfera y todos los parques marinos nacionales como parques nacionales.

2000-2006: La SEMARNAT gestiona la creación de la Reserva de la Biosfera Isla San Pedro Mártir, que comprende una zona marina del Golfo de California frente a Sonora, así como el Santuario islas La Pajarera, Cocinas, Mamut, Colorada, San Pedro, San Agustín, San Andrés y Negrita y los islotes Los Anegados, Novillas, Mosca y Submarino en la Bahía de Chamela frente a la Reserva de la Biosfera Chamela-Cuixmala en Jalisco. Asimismo en este periodo se recategorizan con la categoría de Santuario las 17 playas de anidación de tortugas marinas decretadas en 1986; se establece el Área de Refugio para Proteger a las Especies de Grandes Ballenas, que protege exclusivamente a 21 especies de cetáceos en la totalidad de la Zona Económica Exclusiva de la República Mexicana.

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La situación actual de las áreas naturales protegidas decretadas o en proceso, durante la presente gestión de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), se manifiesta en las tablas.1-4 A la fecha, siete de los diecisiete estados de la República que cuentan con costas han establecido áreas naturales protegidas costeras (P.O.G.E, varias fechas), e inclusive cuatro de ellos (Campeche, Chiapas, Quintana Roo y Yucatán) han incluido superficies marinas como parte de estas áreas, teniendo la federación atribuciones sobre las zonas marinas mexicanas. 1 El Estado de Baja California Sur estableció la Zona Sujeta a Conservación Ecológica Reserva Ecológica Estatal Estero San José del Cabo (1994). 2 El Estado de Campeche estableció la Zona Especial de Protección de Flora y Fauna Silvestre y Acuática Los Petenes previo a que esta fuese decretada por la federación. 3 El estado de Chiapas es el primero en establecer áreas naturales protegidas costeras en México al decretar como Área Natural Típica al "Típico Ecológico" Manglar Zapotón: Islas al Oriente de Keakespala y Tahití (posiblemente también la Concepción, 1972), área que posteriormente es decretada como Zona Sujeta a Conservación Ecológica La Encrucijada (1995), antes de su decreto a nivel federal. Adicionalmente el gobierno del estado establece como zonas sujetas a conservación, las lagunas costeras de El Gancho Murillo (1999) y El Cabildo Amatal (1999). 4 El Estado de Quintana Roo ha sido el más activo en cuanto al establecimiento de áreas naturales protegidas estatales costeras y marinas, iniciando con el Parque Natural Laguna de Chankanaab (1983), posteriormente se establecen bajo la categoría de zona sujeta a conservación ecológica: el Refugio Estatal de Flora y Fauna Laguna Colombia (1996, ampliada en 1999); el Santuario del Manatí, Bahía de Chetumal (1996); el Santuario de la Tortuga Marina Xcacel-Xcacelito (1998);

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el Refugio Estatal de Flora y Fauna Sistema Lagunar Chacmochuc (1999); y la Laguna Manatí (1999). Laguna Colombia, Bahía de Chetumal y Xcacel-Xcacelito cuentan con programas de manejo y Laguna de Chankanab, Laguna Colombia y Bahía de Chetumal con personal operativo a cargo del gobierno del estado. 5 Los decretos del estado de Sinaloa no constituyen nuevas áreas protegidas, sino que de alguna forma refrendan áreas ya decretados por el gobierno federal, al declarar las zonas de reserva ecológica y zonas de refugio de aves marinas migratorias y fauna y flora silvestre a las Islas del municipio de Mazatlán (1991) y la Playa del Verde Camacho (1991). 6 En el Estado de Veracruz son decretadas la Zona Sujeta a Conservación Ecológica y de Valor Escénico Punta Canales o Isla del Amor (1997) y las zonas sujetas a conservación ecológica en los esteros de Arroyo Moreno (1999) y de la Ciénega del Fuerte (1999). 7 El Estado de Yucatán establece como zonas sujetas a conservación ecológica las reservas de Dzilam (1989) y El Palmar (1990). Ambas áreas cuentan actualmente con programas de manejo y eventualmente con personal operativo a cargo del gobierno del estado. La participación de la sociedad civil mexicana en el establecimiento de áreas naturales protegidas no gubernamentales es un fenómeno nuevo. A nivel costero, solamente se han establecido seis áreas todas ellas relativamente pequeñas. Tres de ellas se ubican en el Estado de Veracruz: el Morro de la Mancha establecida por Instituto de Ecología A.C;: el Parque Ecológico Jaguaroundi, promovido por PEMEX Petroquímica (Certificado por la SEMARNAT en 2002 con 961 ha.); y el Área Privada de Conservación El Dorado establecido por la Promotora y Constructora del Estero de Mandinga S.A. de C. V.

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En Quintana Roo, Amigos de Sian Ka'an A.C. adquirió el predio Pez Maya, ubicado dentro de la zona de amortiguamiento de la Reserva de la Biosfera Sian Ka'an para dedicarlo a fines de conservación 26 ha. En Yucatán Pronatura Península de Yucatán A.C. adquirió para su protección tres predios denominados El Zapotal, con un total de 2,300 ha. En Baja California Sur le fue donado el predio San Mateo de 2,865 ha. a la Sociedad de Historia Natural Niparajá A.C. para ser dedicado a fines de conservación.

COBERTURA DE LAS AREAS NATURALES COSTERAS Y MARINAS EN MÉXICO

PROTEGIDAS

Las 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales de México que cuentan con un instrumento jurídico vigente (no se incluyen la Isla de Guadalupe, Cajón del Diablo y Arcos de Vallarta, ya que requieren de la actualización de los instrumentos jurídicos mediante los cuales fueron establecidas) constituyen el 37% de las 148 áreas naturales protegidas federales que cuentan actualmente con un instrumento legal vigente y representan con sus 11,793,721 ha. (Modificado de CONANP, 2003) el 67.8 % de la superficie total de las mismas. Sólo el 45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas marinos, con una superficie total de 3,577,527 ha. y las restantes 8,216,194 ha. incluyen exclusivamente ecosistemas costeros (Tablas 1 y 2).

Las áreas naturales protegidas costeras y marinas federales y estatales abarcan un total de 12,305,994 ha. (Fig. 1), de las cuales la superficie costera de 8,472,202 ha. representa el 6.1% de la superficie terrestre de la República Mexicana. Las áreas naturales protegidas marinas federales y estatales abarcan un total de 3,833,793 ha. que representan el 16.5% de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7% de su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica Exclusiva (Tabla 3).

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La clasificación de las porciones marinas de las áreas naturales protegidas mexicanas utilizando los criterios de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), abarca sólo tres categorías. Dentro de la "Categoría I- Reserva Natural Estricta", cuyo objetivo de manejo primario es la investigación científica, se incluyen 293,478 ha. correspondientes a las zonas núcleo de las reservas de la biosfera y los santuarios que representan el 8.2% del total; bajo la "Categoría IIParques Nacionales", cuyo objetivo de manejo primario es la protección de ecosistemas y la recreación, se incluyen 629,341 ha., correspondientes a los parques nacionales mexicanos, que representan el 17.6%; finalmente bajo la "Categoría VI- Área Protegida con Recursos Bajo Manejo" cuyo objetivo de manejo primario es el manejo sustentable de los recursos naturales para proveer bienes y servicios a las comunidades, se incluyen 2,652,811 ha correspondientes a las zonas de amortiguamiento de las reservas de la biosfera y a las áreas de protección de flora y fauna y que representan el 74.2%.

México ha inscrito un total de 32 áreas naturales protegidas costeras y marinas en las categorías internacionales de protección, 26 de las cuales corresponden a áreas protegidas federales, tres a nivel estatal y una privada, La Mancha y El Llano del Instituto de Ecología A.C. Esto significa que el 38% de la superficie de las áreas naturales protegidas costeras y marinas federales se consideran como Reservas de la Biosfera del MAB, el 33.6% como humedales inscritos en la Convención de Ramsar (se excluyen Dzilam, El Palmar y la Playa X'cacel-X'cacelito) y el 7.6% son considerados como sitios naturales inscritos el la Lista del Patrimonio Mundial (Tabla 4).

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Tabla 1. Superficie de las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México. (Ver Anexo I). Áreas Naturales Protegidas (con instrumento jurídico vigente en México) Total ANPs federales ANPs costeras y marinas federales ANPs costeras y marinas estatales Total ANPs costeras y marinas Número de Áreas

%

Superficie Total ha.

Superficie (Terrestre = % ) o Costera ha. 13,823,573 79.5 8,216,194 69.6

Superficie Marina ha

•-%

148 55

100 37

17,401,100 11,793,721

3,577,527 3,577,527

20.5 30.4

15 70

-

512,273 12,305,994

256,007 8,472,201

50.0

256,266 3,833,793

50.0

Tabla 2. Tipos de ecosistemas incluidos en las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México. Ecosistema Ecosistemas Marinos Lagunas Costeras Vegetación Inundable Terrenos Costeros Tierras Altas Total de Áreas Número de ANPs % federales 25 16 25 49 25 55 45.5 29.0 45.5 89.0 45.5 100 Número de % ANPs estatales 8 11 14 13 9 15
Total

53.3 33 73.0 27 93.3 39 86.6 62 60.0 34 100 70

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Tabla 3. Comparativo entre las superficies de las zonas terrestre y marinas mexicanas y las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México. República Mexicana Superficie Terrestre Superficie ANPs Costeras Superficie Total 1,964,375 km2 (INEGI, 2003) Superficie ANPs Federales % Superficie % ANPs Estatales 2,560 km2 (Total costero) 0.1 Superficie Total ANPs % -

138,236 km2 7.0 (Total terrestre) Con respecto al 117,918 km2 6.0 total de la (Total superficie costero) terrestre

120,478 km2 6.1 (Total costero) 38,318 km2 18.3 (Total marino) 38,318 km2 9.7 (Total marino) 38.318 km2 1.2 (Total marino)

Superficie Mar 209,000 km2 Territorial (*) (INEGI, 1991) Superficie 394.603 km2 Plataforma (Cifuentes et Continental (*) al. 1989) Superficie Zona Económica Exclusiva Superficie Total 3, 149,920 km2 (INEGI, 2003)

35,756 km2 17.1 2,562 km2 (Total marino) (Total marino) 35,756 km2 9.1 2,562 km2 (Total marino) (Total marino) 35,756 km2 1.1 (Total marino) 2,562 km2 (Total marino)

1.2 0.6

0.1

5 114 295 km2 173,969 km2 3.4 (INEGI, 2003) (Total ANPs)

-

-

-

-

(*) Comparativo realizado exclusivamente con fines indicativos, ya que algunas porciones menores de las ANPs marinas se ubican afuera de los límites del Mar Territorial y de la plataforma continental

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Tabla 4. Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México inscritas por México a categorías de internacionales de protección. Área Costera Reserva de la Biosfera El o Marina Hombre y la Biosfera Sitio del Patrimonio Humedales Ramsar MAB – UNESCO Mundial UNESCO Fecha de Aprobación RB Sian Ka'an

Superfici e 528,148

Fecha de Fecha de Superficie Aprobació Aprobación n 2003 Uaymil Arrecifes SK 2004 L. Sn. Ignacio 2004 Ojo de Liebre 652,193 17.500 36,600 250,000

Superficie 528,000

1986

1987 1993

RB El Vizcaíno

1993 2,546,790

370.950

RB Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado APFF Islas del Golfo de California RB Banco Chinchorro RB Ría Lagartos RB Pantanos de Centla RB La Encrucijada PN Huatulco (Arrecifes/cuenc a) PN Isla Contoy PN Arrecifes de Xcalak PN Isla Isabel Sant. Playa Rancho Nuevo RB Archip. Revillgiged o

1993

934.756

1996

1995 2003

321,723 2004 RB1 SP 144,360
2004 1986 1995

30.165 144.360 60.348 302,706

Mártir

1996 2003 2003 2003

144,868 44,400 5,126 17,949

2003 2003 2004 2004 2004 2004 2004 2004 2004

94 30 636,685 13.142 282,857 81,482 705,516 154,052 9,066

RB Chamela-Cuixmala RB Los Petenes RB Celestún APFF Laguna de Términos APFF Yum Balam N Arrecifes de Pto Morelos

Nota: Las superficies indicadas corresponden exclusivamente a las superficies inscritas en cada una de las categorías.

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Tabla 4 (Continuación). Áreas Naturales Protegidas Costeras v Marinas de México inscritas por México a categorías de internacionales de protección.
Área Costera o Marina Reserva de la Biosfera El Hombre y la Biosfera MAB - UNESCO Humedales Ramsar Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO Fecha de Superficie Aprobación

Fecha de Superficie Fecha de Superficie Aprobación Aprobación

PN Bahía de Loreto PN Sistema Arrecifal Veracruzano Sant. Playa Verde Camacho Sant. Playa Mexiquillo Sant. Playa Tierra Colorada Estatales Reserva Estatal Dzilam Reserva Estatal El Palmar
ZSCE Playa X 'cacelX 'cacelito

2004 2004

206,581 52,238

2004 2004 2004

6,450
67 54

200

61,707 50.177 362

2003 2004

Privadas La Mancha y El Llano Total México 32 Áreas 2004 5 Áreas 4,475,777 31 Áreas 1,414 3,968,189 2 Áreas 898,950

Nota: Las superficies indicadas corresponden exclusivamente a las superficies inscritas en cada una de las categorías.

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Situación ambiental de la zona costera y marina, en particular humedales costeros y manglares

Figura 1. Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas federales de México.

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Para que las áreas naturales protegidas puedan convertirse en esquemas de conservación socialmente viables y por ende sustentables, es necesario que estas cuenten con órganos de participación comunitaria en los cuales también participen los diferentes niveles y dependencias gubernamentales.

En este sentido la LGEEPA prevé dos instancias de participación pública, el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas y los Consejos Asesores de cada una de ellas. Tablas 5 -7.

Tabla 5. Personal responsable de las Áreas Naturales Protegidas de México.* Personal en Oficinas Centrales en las Protegidas Áreas

1995
136
Naturales 0

1996
136 138 274

1998
119 193 312

2000
119 273 392

2002
135 320 455

Total de Personal para las ANPs 136

* Información proporcionada por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas - SEMARNAT

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Situación ambiental de la zona costera y marina, en particular humedales costeros y manglares 1 Tabla 6. Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México con personal asignado.
Área Natural Protegida Superficie Costera ha 448 374,956 89,118 1,361 60,340 100,939 2,229,662 Superficie Marina ha Atendidas a partir de:

PN Isla Contoy
RB Sian Ka'an

4,678 0

1980, 1995 1986 1994 1996 1993 2001 1993 2000 1996

153,192 33,566 0 333,769 317,128 6,646 541,636 0

APFF Uaymil
RB Arrecifes de Sian Ka'an RB Ría Lagartos, Santuario Playa Ría Lagartos PN Arrecife Alacranes RB El Vizcaíno

RB Complejo Lagunar Ojo de Liebre (Manuela y G. 0 Negro) RB Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado
APFF Islas del Golfo de California Baja California APFF Islas del Golfo de California Baja California Sur APFF Islas del Golfo de California Son. y RBI. San Pedro Mártir 321,909 394,770

1999 1997 1997 8,673 11,988 0 0 183,711 140,329 13,428 0 157,982 29,216 0 19.346 181,919 4,677 0 9,067 100,152 52,239 0 2,303,342 INSTANCIA 0 0 0 0 SEDEÑA, Gob. Edo. UNAM 1996 1996 1996 1996 1996 1996 2001 1996 1997 1997 i 1997 1998 2003 2000 2000 2000 2000 2000 2000 i

PN Costa Occ. de Isla Mujeres. Punta Cancún y Punta 0 Nizuc 0 PN Arrecifes de Cozumel
RB Pantanos de Centla

302,707 714,557 22,870 4,031 4.521

RB El Pinacate y Gran Desierto del Altar
PN Bahía de Loreto RB Banco Chinchorro

PN Xcalak

PN Lagunas de Chacahua y Sant. Playa de la B. de 14.187 Chacahua

APFF Laguna de Términos
RB La Encrucijada

548,166 115,652 155,122 62,136 0 7,214 194 0 53,900 0 2,521,776 8,100,536 OPERADA POR 13,142 4 3,617 16,763 209 OTRA

RBLos Tuxtias RB Ría Celestún RB Los Fetenes
PN Huatulco

PN Isla Isabel (en coordinación con la UNAM) PN Arrecife de Puerto Morelos
APFF Yum Balam PN Sistema Arrecifal Veracruzano APFF Valle de los Cirios 33 ANPS en 24 Unidades Administrativas

ÁREA

NATURAL

PROTEGIDA

RB Chamela Cuixmala Santuario Playa Cuitzmala

PN El Veladero
3 ANPs Operadas por Convenio

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TABLA 7 CONSEJOS CONSULTIVOS DE LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS COSTERAS Y MARINAS DE MÉXICO. Superficie ha. RB Sian Ka'an, A. Sian Ka'an, Uaymil Q. 652,148 Roo Área Natural Protegida RB y Santuario Ría Lagartos, Yuc. PN y Santuario Isla Contoy, Q. Roo APFF Yum Balam, Q. Roo APFF Islas del Golfo, Son. y B. C. APFF Islas del Golfo, B.C.S APFF Laguna de Términos. Camp. PN C.O. Isla Mujeres, P. CancúnNizuc, Q. Roo PN Arrecifes de Cozumel, Q. Roo RB El Vizcaíno, B.C.S. RB El Pinacate, Son. RB La Encrucijada, Chis. PN Cabo Pulmo, B.C.S. RB Alto Golfo de California, Son. y B. C. RB Banco Chinchorro, Q Roo. RB Ría Celestún, Yuc. 60,348 5,126 154,052

Año de Número de Reglamento Instalación Consejero 1986, 28 Operativo 1992, 1994 1993, 1996 1994, 1997 1994, 2000 1994 1997 22 6 17 21 0 34 44 19 14 11 20 12 27 23 14 11 15 22 10 31 13 19 25 19 477
Operativo Aprobado 4 Aprobados 14 Operativos Aprobado Aprobado Operativo Operativo Operativo . Operativo Operativo Operativo Operativo Operativo Operativo Operativo

706,148 8,673 11,988 2,546,790 714,557 144,868 7,111 936,406 144,360 62,136

1996, 1997 1996 1996, 2001 1997 1997 1998 1998 1998 1998 1998 1999 1999 1999 2000 2000 2001 2001 2001 2002

Operativo Aprobado Operativo

PN y Santuario Lagunas de Chacahua. 14,187 Oax RB Pantanos de Centla, Tab. 302,707 PN Bahía de Loreto, B.C.S. PN Arrecife de Puerto Morelos, Q. Roo PN Huatulco, Oax.

206,581 9,067 11,891 2,521,776 333,769 17,949 9,901,193

RB Complejo Lagunar Ojo de Liebre B.C. 6,646 APFF Valle de los Cirios B.C. PN Arrecife Alacranes, Yuc. PN Arrecifes de Xcalak, Q. Roo 29 ANPs con 25 Consejos Asesores

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Instrumentos de planeación de las áreas naturales protegidas costeras y marinas Los programas de manejo constituyen la herramienta básica de planeación de las áreas naturales protegidas, mismos que permiten conjuntar los esfuerzos públicos y privados que facilitan la consecución de los objetivos de conservación para los cuales éstas fueron creadas. Múltiples esfuerzos se han desarrollado desde los años 80, para elaborar planes de manejo en esta importante área del país, entre ellos el de la Zona de Reserva Natural y Refugio de Fauna Isla Contoy y los de los parques nacionales Isla Isabel y Tulum, y el primer planteamiento del Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera Sian Ka an. Posteriormente se elaboraron los planteamientos de los programas de manejo para el Parque Nacional Lagunas de Chacahua, la Zona de Reserva y Refugio Islas del Golfo de California; la Biosfera El Vizcaíno, y la Zona de Refugio Faunístico Ría Lagartos. Asimismo la propuesta para el establecimiento del Parque Marino Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano y posteriormente la de la Zona Especial de Protección de Flora y Fauna Silvestre y Acuática Los Petenes. Actualmente 18 áreas naturales protegidas costeras y marinas mexicanas cuentan con un programa de manejo acorde a lo establecido por la LEEGEPA, lo cual representa una cobertura del 33% de las áreas y el 57% de la superficie de éstas (Tabla 8). Se encuentran en proceso de actualización los programas de manejo de las reservas de la Biosfera Sian Ka'an y Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado y se elaboran los programas de manejo En la presente administración, la SEMARNAT coordina la elaboración de los programas de manejo Asimismo, se trabaja en la actualización de los de los parques nacionales Xca-lak y Arrecife Alacranes, de la Reserva de la Biosfera Archipiélago de Revillagigedo y del Área de Protección de Flora y Fauna Valle de los Cirios.
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Cabe señalar que la Reserva de la Biosfera Sian Ka'an, es la única área natural protegida que cuenta con un Ordenamiento Ecológico Territorial, publicado en 2002.

Tabla 8. Programas de Manejo de las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México .

Fecha de Superficie Total Marina y Costera Edición del ha Programa 12/1995 RB Alto Golfo de California y Delta 936,406

Área Natural Protegida

Fecha publicación del Resumen en el
02/07/1996

del Río
Colorado

RB El Pinacate y Gran Desierto del 714,557 Altar RB Sian Ka 'an
APFF Laguna de Términos PN Isla Contoy PN Costa Occ. de Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc PN Arrecifes de Cozumel RB Chamela Cuixmala RB La Encrucijada
RB Ría Lagartos

12/1995 01/1996 03/1997 05/1997 05/1998 05/1998 10/1999 10/1999

02/07/1996

528,148 706,148 5.126 8,673 11,988 13,142 144,868

04/07/1997

06/08/1998 02/10/1998

13/10/2000

60,348 302.707 2,546,790 9,067 144,360 321,909 206,581

12Í1999
02/2000 05/2000 05/2000 05/2000 05/2000 12/2000 11/2000

12/04/2000
26/10/2000 01/10/2000 18/10/2000 25/10/2000 16/04/2001 18/04/2001 11/1 1/2002 y 06/01/2003 22/11/2002 02/12/2002

RB Pantanos de Centla

RB El Vizcaíno
PN Arrecife de Puerto Morelos RB Banco Chinchorro APFF Islas del Golfo de California APFF Islas del Golfo de California -C. Insular Espíritu Santo PN Bahía de Loreto

RB Ría Celestún PN Huatulco 18 ANPs con 19 Programas de Manejo
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN

81,482 7.214 6749,514

12/2000

Pendiente

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Las áreas naturales protegidas costeras y marinas como instrumentos para el manejo integrado de zonas costeras

En virtud de la importancia que las áreas naturales protegidas representan para la protección y conservación de la biodiversidad en nuestro país y en ausencia de una política referente al Manejo Integrado de Zona Costera, podemos considerar que este instrumento de política ambiental adquiere gran relevancia como antecedente práctico, junto con el ordenamiento ecológico del territorio, para la futura creación de una política de estado al respecto. Situación actual A seis años de su creación, la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) ha cumplido con el compromiso asumido ante la sociedad, de coadyuvar en la conservación de la biodiversidad con que cuenta nuestro país. Las riquezas naturales de México han sido reconocidas en el ámbito internacional; de ello da cuenta la inscripción de las Islas y Áreas Protegidas del Golfo de California en el listado de Sitios de Patrimonio Mundial Natural, por parte de la UNESCO. De igual modo, en estos años se logró que México pasara del lugar 44 al segundo sitio a nivel mundial, en lo que respecta a mayor número de humedales inscritos en el listado de importancia internacional, mejor conocido como Convención Ramsar. A la fecha, se cuenta con 65 humedales registrados, que cubren una superficie superior a los cinco millones de hectáreas.

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Finalmente, exponemos algunos números relevantes que la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas nos presenta en su informe de 2006. Recursos financieros para el apoyo de programas y proyectos prioritarios de conservación en áreas protegidas.

La restauración es una de las principales actividades para rehabilitar los sitios afectados por desmontes, cambios de uso de suelo, incendios, plagas forestales e introducción de especies exóticas entre otras.

A diciembre de 2005, 55 áreas protegidas cuentan con actividades de restauración o rehabilitación y para finales del presente año se espera que en 60 áreas protegidas se restauren superficies que así lo requieran.
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Autorizaciones para el desarrollo de obras y actividades en las áreas protegidas federales.

Áreas protegidas que cuentan con las variables de presencia institucional, actividades de manejo sustentable, así como actividades de inspección y vigilancia. Se registran 47 áreas protegidas bajo este esquema con una superficie de 13, 535, 115 hectáreas equivalentes al 75.8% de la superficie total bajo régimen de protección

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Al 2005 se incremento la superficie con manejo sustentable en un 65% en diferentes Regiones Prioritarias para la Conservación de un universo de 88, 507 hectáreas susceptibles, y para finales de 2006 se estima un incremento de superficie acumulada al 70%.

El apoyo al Programa de Desarrollo Regional Sustentable logró que la cobertura de atención pasara de 24 RPC en 2001 a 100 RPC en 2006.
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Comunidades que reciben recursos de los programas PRODERS y PET en las diferentes Regiones Prioritarias para la Conservación.

Participación efectiva y organizada en la conservación de las Regiones Prioritarias para la Conservación en el país.

En 1999 México contaba con 76 áreas protegidas con apenas un 2.9 % de la superficie del país. Para 1994 ya se habían decretado 100 áreas protegidas con una superficie de 13, 536, 600 hectáreas, y en el año 2000 contábamos con 127 áreas protegidas que cubrían 17 millones 056.6 mil hectáreas equivalente al 8.6 por ciento del territorio nacional.
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En la presente administración se crearon 31 áreas protegidas incrementando la superficie en 3 millones de hectáreas que en su conjunto representan el 10.2 % del territorio del país con 158 áreas protegidas, de la cuales 77% representan ecosistemas terrestres y 23% a ecosistemas marinos. La meta para finales del 2006 es rebasar 170 áreas y 21 millones de hectáreas decretadas

Recursos adicionales que permiten a la CONANP atender demandas de la sociedad civil para incrementar la vigilancia y asignación de personal en áreas protegidas decretadas. Dichos recursos provienen del cobro de derechos por acceso a dichas áreas.
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Programa de monitoreo biológico de especies emblemáticas de nuestro patrimonio cultural, cuyo objetivo es dar seguimiento y evaluar periódicamente el estado de las poblaciones de diversas especies de flora y fauna silvestre en cada una de las áreas protegidas. La investigación promovida por la CONANP es llevada a cabo por diversas instituciones e investigadores a través de convenios de colaboración, en temas como Ecología de de poblaciones y/o comunidades, Manejo y Conservación de flora y fauna, Manejo de cuencas, Monitoreo biológico, ambiental y/o de ecosistemas entre otros.

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Inventario Nacional de humedales (incluye costeros)
La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida en forma abreviada como Convenio de Ramsar, fue firmada en la ciudad de Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971 y entró en vigor en 1975. Su principal objetivo es "la conservación y el uso racional de los humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de un desarrollo sostenible en todo el mundo". En el año 2005 144 estados miembros de todo el mundo se habían sumado a dicho acuerdo, protegiendo 1401 humedales, con una superficie total de 122,8 millones de hectáreas, designados para ser incluidos en la lista de Humedales de Importancia Internacional de Ramsar, México forma parte de los países miembros, conocidos como Partes Contratantes. La lista Ramsar de Humedales de importancia internacional incluye en la actualidad más de 1200 lugares (sitios Ramsar) que cubren un área de 1.119.000 km², siendo el número de sitios en el año 2000 de 1021. El país con un mayor número de sitios es el Reino Unido con 169; la nación con el mayor área de humedales listados es Canadá con más de 130.000 km², incluyendo el Golfo de Queen Maud con 62.800 km² 65.180 km² Este acuerdo internacional es el único de los modernos convenios en materia de medio ambiente que se centra en un ecosistema específico, los humedales, y aunque en origen su principal objetivo estaba orientado a la conservación y uso racional en relación a las aves acuáticas, actualmente reconoce la importancia de estos ecosistemas como fundamentales en la conservación global y el uso sostenible de la biodiversidad, con importantes funciones (regulación de la fase continental del ciclo hidrológico, recarga de acuíferos, estabilización del clima local), valores (recursos biológicos, pesquerías, suministro de agua) y atributos (refugio de diversidad biológica, patrimonio cultural, usos tradicionales).

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Para los fines del tratado, "son humedales las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros." En la Resolución VII.20 (1999) las Partes Contratantes reconocieron la importancia que tienen los inventarios nacionales amplios. como base esencial de muchas actividades encaminadas a conseguir una utilización racional de los humedales, incluida la preparación de políticas, la identificación y designación de sitios Ramsar, la documentación de las pérdidas de humedales y la identificación de los humedales con posibilidades de restauración. También alentó la reunión de información para la gestión de humedales compartidos, incluidos los situados dentro de cuencas fluviales, zonas costeras o ambos según proceda. Además, el Objetivo Operativo 1 del Plan Estratégico de la Convención 2003-2008 está dedicado al inventario y evaluación de los humedales, con una serie de actividades concretas encaminadas a lograr este Objetivo Operativo. Dichos inventarios deberán contener una recolección y/o reunión de información básica para la gestión de los humedales, incluido el establecimiento de una base de información para actividades de evaluación y monitoreo específicas. El desarrollo del inventario, de acuerdo a lo establecido por los lineamientos de la Convención RAMSAR, deberá seguir los siguientes pasos: Declarar el propósito y el objetivo Examinar los conocimientos y la información existentes Examinar los métodos de inventario existentes Determinar la escala y la resolución Establecer un conjunto de datos básico o mínimo Establecer una clasificación de hábitat Escoger un método adecuado Establecer un sistema de gestión de datos Establecer un calendario y el nivel de recursos que se precisan Evaluar la viabilidad y la eficacia en función de los costos
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Establecer un procedimiento de presentación de informes Establecer un proceso de examen y evaluación Planear un estudio experimental Las acciones que se deben desarrollar en nuestro país para crear el Inventario Nacional de Humedales (INH), son responsabilidad de la Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, a través de la Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales Renovables, dirección que nos manifiesta en el presente documento, la situación que guarda el desarrollo del INH. • El INH proporcionará información necesaria para cumplir con las tareas derivadas de las atribuciones de las instituciones de gobierno federal que componen este grupo interinstitucional. Entre éstas, la CNA tiene como atribución la de llevar a cabo la delimitación y el inventario de humedales de acuerdo con lo establecido en la Ley de Aguas Nacionales. En este caso, la información del inventario servirá para determinar el estado actual de los humedales del país, plantear medidas para su conservación y manejo sustentable, así como establecer una línea base para el monitoreo de la dinámica de cambio de estos ecosistemas. • El INH aportará datos sobre la biodiversidad de los ecosistemas de humedal, contribuyendo con los inventarios de especies de flora y fauna de instituciones como la CONABIO y la DGVS, al proporcionar información sobre especies endémicas, en riesgo y otras. Esta información es la base para formular políticas de conservación y protección de la biodiversidad, así como para el manejo y aprovechamiento de la flora y fauna silvestre y de su hábitat. • También contará con datos que permitan establecer las interacciones de estos ecosistemas con la sociedad, como son los bienes y servicios que aportan, los usos entre las comunidades que habitan en su vecindad y los impactos y amenazas a los que se ven sujetos actualmente.
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Esta información será útil en los estudios de Ordenamiento Ecológico, así como en programas de desarrollo regional y local, para la administración de la Zona Federal Marítimo Terrestre y en la elaboración de acciones y medidas para preservar, proteger y, en su caso, restaurar los humedales, considerando las presiones por demandas actuales y futuras de agua en el ámbito territorial de las cuencas hidrográficas. • En particular, el INH proporcionará la información necesaria para identificar los humedales de importancia nacional, y así contribuir a alcanzar las metas de varios acuerdos internacionales firmados por México como la Convención de Diversidad Biológica y la Convención de Ramsar. • La información contenida en el Inventario Nacional de Humedales, además de apoyar el trabajo de los planificadores en los tres órdenes de gobierno, será de utilidad para diversas organizaciones académicas y sociales interesadas en la conservación y restauración de los humedales que requieran información actualizada y precisa sobre estos ecosistemas. • El INH contempla generar un sistema de información que incluya los humedales tanto costeros como continentales del país a una escala 1:250,000. Las temáticas incluidas en el sistema abarcan la caracterización biofísica de los humedales, su clasificación, los servicios ambientales que aportan a la sociedad, su representatividad, los impactos a los que están sujetos y su grado de conservación. El sistema de información será interinstitucional y multipropósito, facilitando la consulta y actualización de la información por y para diferentes usuarios. Se contempla su revisión y actualización con una periodicidad de 5 años. • La realización de este inventario surge de la atribución establecida en el artículo 86 BIS 1 de la Ley de Aguas Nacionales, que establece la obligación por parte de la Comisión Nacional de Agua para delimitar y llevar el inventario de los humedales en bienes nacionales o de aquellos inundados por aguas nacionales; así como de las recomendaciones de la
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Convención de Ramsar que insta a las partes contratantes a que elaboren los inventarios y que asistan la promoción de su uso racional dentro del territorio. • México es parte contratante de la Convención de Ramsar desde el 4 de noviembre de 1986 y actualmente existen 65 humedales dentro del territorio mexicano inscritos en la lista de humedales de importancia internacional con 5,263.887 hectáreas. • El Inventario Nacional de Humedales (INH), se basa en diferentes experiencias internacionales y fundamentalmente en la experiencia de la propia institución en el esquema de planeación y funcionamiento del Inventario Nacional Forestal. Buscando con esto el análisis de las fortalezas y debilidades de las experiencias en acciones similares para dar un elevado nivel de certeza al proyecto. • En junio de 2005, se conformó un grupo de trabajo interinstitucional integrado por las áreas involucradas en el tema y conformado por el INE, SEMARNAT, CNA, CONABIO, CONANP, CONAFOR, INEGI. • La premisa sobre la cual partió el objetivo del INH, versa sobre la definición del término humedal, el cual es muy amplio y existen variadas definiciones del mismo, para llevar a cabo un Inventario, es necesario generar una definición operativa de humedal, que satisfaga las necesidades de los usuarios del inventario y que permita el levantamiento del mismo. Por lo que las definiciones utilizadas en el INH serán las de la Convención de Ramsar y la de la Ley de Aguas Nacionales, por ser el sustento legal del mismo. • Los trabajos se enfocaron a la realización de un documento estratégico rector que tiene como propósito el definir la estructura organizacional y funcional del Inventario Nacional de Humedales (INH), estableciendo los lineamientos de generación y utilización de la información, también se propone sentar las bases de infraestructura, perfil y número de personal requerido,

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usuarios y perfil de sus requerimientos, aporte de las instituciones y sustento de la información tiempos de actualización, estrategia de aseguramiento de la calidad y presupuesto. • Desde el punto de vista operativo, el INH se estructura metodológicamente compatible con el inventario nacional forestal y con lo establecido por el INEGI, con el fin de fortalecer una base sólida de consulta con estos proyectos paralelos y complementarios a su vez. • La Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales Renovables tiene como objetivo general, la coordinación y concertación para la obtención de insumos en la elaboración del Inventario Nacional de Humedales. • A la fecha se cuenta con el borrador del documento estratégico rector que tiene como propósito el definir la estructura organizacional y funcional del Inventario Nacional de Humedales (INH),

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Vida silvestre.
De acuerdo a la Ley General de Vida Silvestre (2000), el término Vida silvestre comprende a los organismos que subsisten sujetos a los procesos de evolución natural y que se desarrollan libremente en su hábitat, incluyendo sus poblaciones menores e individuos que se encuentran bajo el control del hombre, así como los ferales.
Foto: Alan Zavala

Durante los últimos 2,000 años, se han extinguido más de 100 especies o subespecies de mamíferos y un número no determinado de plantas. Aproximadamente dos tercios de estas pérdidas han ocurrido desde mediados del siglo XIX con la mayoría en el siglo XX. Además de esas especies ya extintas, muchos más están desapareciendo o se encuentran amenazadas.

El factor principal en la disminución de la fauna mundial ha sido la sociedad humana moderna, operando ya sea en forma directa a través de una cacería comercial excesiva o indirectamente por invasión o destrucción de los hábitats naturales.

Foto:Ma. de los Ángeles Verduzco

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Comparativamente pocas especies parecen haber desaparecido en los últimos años debido a senilidad evolucionaria, enfermedad o cambio climático. Los interesados en la conservación de la vida silvestre reconocen que se requiere mucho más que una simple protección de animales individuales. La conservación de los animales debe empezar con la conservación del hábitat, el área donde los animales se alimentan, descansan y se reproducen. Desde luego que esto involucra mucho más que la simple preservación de la población animal, e incluye la conservación del suelo y la cubierta vegetal. Pero el constante crecimiento de la población humana mundial y sus necesidades económicas en expansión, promoviendo la consiguiente extensión e intensificación de la industria y la agricultura, ha invadido los hábitats naturales. Esto ha estado asociado con la introducción de nuevos tipos de cultivo, drenaje de humedales, descenso general de la capa freática, contaminación de ríos y lagos, destrucción de los bosques, y el uso indiscriminado de plaguicidas. En muchas partes del mundo, ha ocurrido una destrucción amplia de los bosques y de grandes zonas de vegetación natural.

La conservación de la vida silvestre El término "conservación" se refiere al manejo y uso de los recursos naturales por las generaciones presente y futuras. En este concepto hay implicaciones sobre el uso estético, deportivo, económico y ético de paisajes, minerales, animales (incluyendo los que son cazados), plantas, suelos y agua.
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El término "conservación de la vida silvestre" se ha usado para incluir un grupo cada vez más amplio de animales mamíferos, aves, peces, reptiles, anfibios, artrópodos y moluscos- e igualmente incluye plantas. La lista ha tenido una tendencia a ser dominada por ciertos grupos de animales de importancia estética y/o económica; pero se está expandiendo a medida que los valores se ensanchan, aumenta el interés por la ciencia, y se llegan a conocer las relaciones, sutiles con frecuencia pero siempre importantes, entre animales y plantas. Los problemas de conservación animal varían grandemente dependiendo del tipo de organismo (si, por ejemplo, es explotado principalmente por razones comerciales o recreativas, si es libre o no de cruzar fronteras nacionales) y de las condiciones sociales y económicas de los diferentes países. En muchos países, algunos animales son ampliamente cazados por deportistas, tanto en terrenos privados como en públicos; por lo tanto, en estas regiones un factor importante en la conservación de la vida silvestre es el control de las licencias y la supervisión de los cazadores. Las aves y mamíferos de caza que migran a través de fronteras nacionales requieren de un esfuerzo internacional para su conservación. Los mamíferos marinos y peces también presentan la necesidad de acuerdos y legislaciones internacionales debido a que viven en aguas que no conocen de fronteras nacionales y son explotados comercialmente por pescadores de muchos países.
Foto: Alan Zavala

Los pequeños mamíferos que son atrapados por su piel deben ser protegidos por leyes domésticas pero las focas dependerían de un acuerdo internacional. Los peces marinos, explotados principalmente por razones comerciales, son protegidos por acuerdo internacional; pero los que explotan los peces de agua dulce
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principalmente pescadores que pescan recreativamente reciben localmente sus licencias y son controlados domésticamente. Técnicas de conservación Las técnicas de conservación de la vida silvestre tienen contrapartidas en silvicultura y en la conservación de suelos, aguas y paisajes. Entre ellas se incluyen prohibiciones y controles, restauración, subsidio, santuarios y propiedad pública. Las formas más antiguas de prohibiciones y controles son aquellas que regulan la cacería y la pesca. Aunque muchas de las primeras regulaciones resultaron en esfuerzos errados dirigidos únicamente a aumentar las poblaciones de especies cinegéticas, otros controles jugaron un papel importante en la protección de la vida silvestre. Especialmente útiles fueron aquellas limitaciones sobre la cacería de ciertas especies durante la época de reproducción. Entre los mecanismos legales modernos, uno de lo más importante en la protección de la vida silvestre son las leyes y acuerdos internacionales que protegen las especies amenazadas y en peligro. Igualmente importantes son las leyes y reglamentos que determinan controles en la contaminación ambiental; los mejoramientos resultantes en la calidad del aire y del agua mejoran las perspectivas para la supervivencia de la vida silvestre (y humana). Foto: Alan Zavala
Foto: Alan Zavala

Sin embargo, la reparación de hábitats que han sido dañados por contaminantes es un proceso lento y, en muchos casos, la implementación de las leyes contra la contaminación ha sido estorbada por litigios y débil o nulo cumplimiento.
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En nuestro país, el marco jurídico en relación a vida silvestre es: ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ Ley General de Vida Silvestre Reglamento interior Ley de Pesca LGEEPA OM-059-SEMARNAT-2001 NOM-131-SEMARNAT-1998 NOM-126-SEMARNAT-2000 Acuerdo de refugio de ballenas Ley Federal de derechos 20

Entre los métodos artificiales para revertir la disminución de recursos se encuentran los programas de repoblamiento y restauración de hábitats. Durante muchos años, se han ido desarrollando granjas de especies cinegéticas y criaderos de peces para abastecer de especies de interés para los deportistas. Más recientemente se han ido desarrollando programas diseñados para reforzar poblaciones salvajes de especies en peligro con individuos criados en cautividad. Tales esfuerzos dependen no solamente de la reproducción exitosa en cautiverio de la especie en peligro sino también de la capacidad de los individuos liberados de hacer la transición hacia la vida salvaje. Un enfoque todavía más ambicioso es la restauración de hábitats degradados, lo cual es muy caro pero sus resultados pueden ser dramáticos en la restauración de humedales, por ejemplo.
Foto: Alan Zavala

Los santuarios también llamados reservashan sido muy importantes en la conservación de la vida silvestre desde mediados del siglo XIX. A nivel internacional los grandes parques nacionales han dado la protección y el espacio necesario a los grandes depredadores y otros animales grandes de praderas, lo mismo que la

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ausencia de interferencia humana necesaria para que las aves puedan anidar; en muchas partes también sirve para disminuir parcialmente la presión ejercida por la cacería, en especial de aves acuáticas. La propiedad pública, que usualmente acompaña el establecimiento de los santuarios o reservas, facilita el manejo de la vida silvestre. En nuestro país, los esfuerzos para proteger la vida silvestre es competencia de la SEMARNAT, específicamente de la DIRECCIÓN DE VIDA SILVESTRE, bajos las siguientes premisas: Visión: Una sociedad que preserva el medio ambiente y utiliza sustentablemente el recurso vida silvestre para establecer un equilibrio armónico entre la naturaleza, la diversidad cultural, el desarrollo económico y las oportunidades que ofrecen los bienes y servicios ambientales. Misión: Impulsar y contribuir a la protección y conservación de la biodiversidad para lograr un aprovechamiento sustentable a través del manejo de la vida silvestre, la participación de los sectores de la sociedad, una gestión pública eficiente y de calidad, en beneficio de las presentes y futuras generaciones.

Foto: Alan Zavala

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Objetivos 1. Conservar la biodiversidad de México y aprovechar oportunidades de diversificación productiva para el beneficio socioeconómico del país. 2. Lograr una gestión eficiente y de calidad en materia de servicios de vida silvestre, que mejore la atención a los clientes. ACCIONES DE LA SEMARNAT EN MATERIA DE VIDA SILVESTRE Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de Vida Silvestre Entre los esfuerzos realizados con el propósito de contribuir a compatibilizar y a reforzar mutuamente la conservación de la biodiversidad con las necesidades de producción y desarrollo socioeconómico de México, en el sector rural, en 1997 se estableció el Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (SUMA). El SUMA es un nuevo esquema de gestión y administración que busca promover el desarrollo de alternativas de producción compatibles con el cuidado de la biodiversidad y el ambiente a través del uso racional, ordenado y planificado de los recursos naturales, en particular la vida silvestre. El Sistema se integra a partir del establecimiento de las Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMA) y desde su concepto modifica substancialmente los modelos restrictivos tradicionalmente empleados en el país para la gestión de la vida silvestre, para crear oportunidades de aprovechamiento sustentable legales y viables que sean complementarias de otras actividades productivas convencionales como la agricultura, la ganadería, la pesca o la silvicultura.

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El objetivo del Sistema es favorecer el manejo integral y la conservación de la vida silvestre a través de la creación de incentivos para su incorporación al ámbito económico y productivo, tanto a nivel local como regional y nacional, promoviendo el desarrollo de fuentes alternativas de ingreso para los legítimos propietarios de la tierra y las comunidades rurales con la más amplia participación social. Las UMA buscan promover esquemas alternativos de producción compatibles con el cuidado del ambiente, a través del uso racional, ordenado y planificado de los recursos naturales renovables en ellas contenidos, frenando o revirtiendo los procesos de deterioro ambiental. Modifican substancialmente las prácticas de subvaloracióin, el uso abusivo y los modelos restrictivos tradicionalmente empleados en el país para la gestión de la vida silvestre. Intentan crear oportunidades de aprovechamiento que sean complementarias de otras actividades productivas convencionales, como la agricultura, la ganadería o la silvicultura. No sólo pretenden ser una propuesta hacia una nueva alternativa de actividades de producción sustentable, sus aspiraciones van más allá, en el sentido de lograr en los propietarios y legítimos poseedores de tierras, una nueva percepción en cuanto a los beneficios derivados de la conservación de la biodiversidad. Las UMA pueden funcionar como centros productores de pies de cría, como bancos de germoplasma, como nuevas alternativas de conservación y reproducción de especies, en labores de investigación, educación ambiental, capacitación, así como unidades de producción de ejemplares, partes y derivados que puedan ser incorporados a los diferentes circuitos del mercado legal.

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Los tipos de aprovechamiento más comunes que se pueden realizar dentro de las UMA son: 1) EXTRACTIVOS ♦ Cacería deportiva
♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦

Mascotas Ornato Alimento Insumos para la industria y la artesanía Exhibición Colecta

2) NO EXTRACTIVOS
♦ ♦ ♦ ♦

Ecoturismo Investigación Educación ambiental Fotografía, video y cine

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Algunas de las especies que se manejan en las UMA se indican en la tabla 1. El Ejecutivo a través de la SEMARNAT, otorga a los titulares de las UMA el derecho al aprovechamiento y la corresponsabilidad en la preservación del hábitat y las especies que ahí habitan. Todo esto se logra mediante el riguroso cumplimiento de un programa de trabajo definido como Plan de Manejo, el cual es elaborado por su responsable técnico y requiere, después de su análisis, de la autorización de la SEMARNAT para iniciar su funcionamiento.
Tabla 1. Especies prioritarias de fauna manejadas en UMA
Nombre Común Berrendo Lobo gris mexicano Oso Negro Borrego cimarrón Jaguar Cocodrilo de río Cocodrilo de pantano Cotorra corona lila o Guayabera Guacamaya verde Loro cabeza amarilla Loro cabeza azul Loro yucateco Pinnípedos Manatí Nombre Científico Antilocapra americana Canis lupus baileyi Ursus Americanus Ovis canadensis Panthera onca Crocodylus acutus Crocodylus moreletii Amazona finschi Ara militaris Amazona oratrix Amazona farinosa Amazona xantholora Zalophus californianus Trichechus manatus Peligro de extinción Fuente: DGVS, SGPA, SEMARNAT. Probablemente extinta en el medio silvestre Peligro de extinción Sujeta a protección especial Peligro de extinción Sujeta a protección especial Sujeta a protección especial Amenazada Peligro de extinción Peligro de extinción Amenazada Amenazada Sujeta a protección especial Categoría de Riesgo Peligro de extinción

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El cumplimiento de las especificaciones técnicas establecidas en cada Plan de Manejo aprobado, tiene un seguimiento constante por parte del titular responsable de cada unidad y de las autoridades normativa y verificadora, lo que garantiza su adecuada operación. Los titulares son los responsables de realizar las diversas actividades de manejo, de darles seguimiento permanente, de aplicar tareas de vigilancia y de solicitar el aprovechamiento, la captura, la extracción o la colecta. La operación del SUMA, ha demostrado, hasta ahora, con resultados contundentes, que es un buen mecanismo a seguir, ya que no solamente desarrolla conservación ecológica y economías, sino además, concientización social. El SUMA incorpora las formas básicas de manejo aceptadas para conservación y producción: a) de hábitat y desarrollo de poblaciones en vida libre (extensivas) y b) de poblaciones o individuos de especies en cautiverio (intensivas). Cuando se pretenden manipular especies silvestres exóticas, es necesario contar con el registro de la UMA, para lo cual se exige que los ejemplares se manejen única y exclusivamente y en estricto confinamiento. Para obtener la aprobación de su manejo, se deben incluir medidas de seguridad, preventivas y emergentes para incidentes que pudieran desplazar a otras especies (Plan de Contingencia). Al mantenerlas cautivas, éstas no compiten con las nativas ni se afecta o modifica el hábitat natural, lo que repercute en una conservación directa. Bajo el esquema del SUMA, se han incorporado 7,273 UMA (Tabla 2), que representan una extensión de mas de 25.44 millones de hectáreas.

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Tabla 2. Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMA) registradas

Modalidades Criaderos extensivos Criaderos intensivos Viveros Jardines botánicos Zoológicos Circos Espectáculos fijos Espectáculos ambulantes Total
Fuente: DGVS, SGPA, SEMARNAT.

No. de UMA 5,053 1,440 376 71 89 125 47 72 7,273

ACCIONES INTERNACIONALES La SEMARNAT a nivel internacional ha establecido cooperación con otros países con miras a la conservación de especies de interés común. Tales son los casos de: A) CITES El CITES, o la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES por sus siglas en inglés: Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora) es un esfuerzo internacional de conservación, y se firmo en 1973, y entró en vigor en 1975. Inicialmente la CITES fue firmada por 23 países, pero en la actualidad son 122 naciones las que se han adherido, incluyendo México, que lo hizo en septiembre de 1991. El mando superior de la CITES proviene de la Conferencia de las Partes, que se apoya en distintos comités de trabajo como el Permanente, el de Fauna, el de Flora y el de Nomenclatura. La administración de la Convención está a cargo de una Secretaría – con sede en Suiza-, que a su vez forma parte del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA ).

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Para cumplir sus objetivos, la Secretaría de la CITES trabaja en estrecha colaboración con varias organizaciones internacionales, como el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF ), TRAFFIC, la Unidad de Monitoreo del Comercio de Especies Silvestres (WTWU ) y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza ( IUNC ). B) Cooperación México-Estados Unidos en Materia de Vida Silvestre y Recursos Naturales ♦ Designación de siete Parques hermanos El 24 de marzo de 2006, la Subsecretaria del Interior de los Estados Unidos y la Subsecretaría de Medio Ambiente y Recursos naturales, firmaron una Declaración Conjunta designando oficialmente siete relaciones de zonas naturales hermanas entre los dos países. ♦ Conservación de humedales, aves neotropicales y otras especies migratorias: El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (U.S. Fish and Wildlife Service) aportó mas de $4.9 millones de dólares para proyectos de conservación de humedales, aves neotropicales y otras especies migratorias en México en 2005. Estos fondos fueron complementados con contribuciones realizadas por sus contrapartes en los proyectos, alcanzando mas de $13.3 millones de dólares, que hacen un total de más de $18 millones. Estas contrapartes incluyen tanto organizaciones no-gubernamentales como agencias del gobierno mexicano. Estos fondos también ayudan a conservar especies migratorias tales como la Mariposa Monarca y el Oriol del Norte (Baltimore), los cuales viven gran parte del año en Estados Unidos, pero dependen de los sitios de invernación en México para sobrevivir. México y los Estados Unidos comparten más de 100 especies que se encuentran amenazadas o en riesgo de extinción.

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♦ Reunión de Autoridades Pesqueras México-Estados Unidos: El 13 y 14 de octubre de 2005, se llevó a cabo en la ciudad de La Jolla, California, la XXII Reunión de Autoridades Pesqueras MéxicoEstados Unidos. Las delegaciones discutieron el manejo sustentable de la pesca y la protección y conservación de especies como los delfines y las tortugas marinas, así como varios temas comerciales en el área pesquera, y la participación de los dos países en organismos internacionales relacionados con la pesca. Acordaron intercambiar información y trabajar conjuntamente en estos temas, incluso por medio de la colaboración en la investigación científica dentro del marco de los acuerdos bilaterales MEXUS-Golfo y MEXUS-Pacífico. Autoridades científicas de los dos países se reunieron bajo el marco del MEXUS-Pacífico el 12 y 14 de octubre de 2005 en la misma La Jolla, y bajo el marco del MEXUS-Golfo el 21 y 22 de marzo de 2006 en Miami, Florida, y acordaron llevar a cabo una amplia gama de proyectos de investigación conjuntos. Se prevén reuniones futuras en 2006 en el Puerto de Mazatlán, Sinaloa para el acuerdo MEXUSPacífico y la XXIII Reunión de Autoridades Pesqueras. ♦ Conservación de la Tortuga Marina: En el 2005, como en años anteriores, el Servicio Nacional de Pesca Marina de los Estados Unidos y el Departamento de Estado trabajaron de manera cercana con la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) y la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) para incrementar la protección de la tortuga marina en zonas de pesca de camarón de México. Equipos de expertos estadounidenses visitaron dos puertos pesqueros mexicanos para intercambiar información sobre tecnologías y prácticas policiales para proteger esta especie. México y los Estados Unidos también siguen trabajando de manera conjunta por proteger a la tortuga marina, tanto a nivel bilateral como en el marco de la Convención Interamericana para la Protección y la Conservación de la Tortuga Marina.
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C) Comité Trilateral MEX-CAN-EUA de Vida Silvestre para la Conservación y Manejo de Vida Silvestre y Ecosistemas. El Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre y los Ecosistemas, es un esfuerzo conjunto entre las agencias de vida silvestre y otras instituciones de los gobiernos de México, Canadá y los Estados Unidos. El Comité Trilateral se reúne anualmente desde 1996 en alguno de los tres países de la región consecutivamente, trabaja, durante las reuniones y a lo largo de todo el año, a través de mesas de trabajo que discuten diversos temas relacionados con la conservación y manejo de la vida silvestre de los tres países de la región. Existen nueve mesas de trabajo, las cuales están presididas por tres presidentes de mesa que se encargan de dar seguimiento a los acuerdos y programas de trabajo que se establecieron durante las reuniones anuales. Recientemente se abrió una nueva mesa de trabajo para el tema de áreas protegidas, misma que fue presidida por parte de México por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp). México en la Trilateral En cada reunión del Comité Trilateral participan diversas instituciones nacionales del sector ambiental público que presiden las mesas de trabajo.

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MESA Presidida por: Mesa Ejecutiva Aplicación y cumplimiento de la ley Aves Migratorias y Humedales Especies Compartidas Información sobre Biodiversidad CITES Vida silvestre sin fronteras Áreas Protegidas DGVS*-SEMARNAT Profepa DGVS-SEMARNAT DGVS-SEMARNAT Conabio DGVS-SEMARNAT DGVS-SEMARNAT Conanp

*La Dirección General de Vida Silvestre (DGVS) está dentro de la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental de la SEMARNAT

Participación de la CONABIO: Actualmente, la CONABIO preside la mesa de trabajo de Información sobre Biodiversidad, y participa en dos mesas más: Aves Migratorias y Humedales y CITES. Información sobre Biodiversidad Desde la primera reunión del Comité Trilateral de Vida Silvestre, la CONABIO es la institución que preside esta mesa por parte de México. En las últimas reuniones se ha estado trabajando fundamentalmente en tres proyectos: 1. Bases de datos de inventarios biológicos 2. Especies invasoras 3. Polinizadores Además, como iniciativa de la Mesa de Información sobre Biodiversidad, existe ya una página de Internet del Comité Trilateral de Vida Silvestre en la cual se puede consultar el trabajo del Comité y de sus mesas de trabajo (www.trilat.org).
Foto: Gerardo Sánchez

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Aves Migratorias y Humedales Los temas claves que se han venido tratando en las reuniones de la mesa de Aves Migratorias y Humedales dentro del Comité Trilateral, son: Reducción de captura incidental de aves marinas Impacto de Pesticidas en Aves Grupo de trabajo CCA Especies Transfronterizas Especies víctimas de caza Aves migratorias en peligro Humedales
Foto: Ma. de los Ángeles Verduzco

CITES Los temas de esta mesa varían de reunión a reunión, ya que dependen de los temas que se estén tratando para la preparación de la Conferencia de las Partes de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre (CITES). En las reuniones de esta mesa de trabajo se discuten las posturas que los tres países tienen frente a las resoluciones de las especies consideradas en la Convención, así como el seguimiento que la mesa le da a las reuniones del Comité Permanente, Comité de Flora y Comité de Fauna de la Convención. Las discusiones se llevan a cabo en Mesas de Trabajo que reportan resultados a un cuerpo ejecutivo compuesto por los directores de las tres agencias de vida silvestre. Dado que los temas que importan
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a los países pueden llegar a cambiar, las mesas de trabajo se establecen y se cancelan según las necesidades. Actualmente hay 7 mesas de trabajo activas: Especies compartidas, Aplicación de la Ley, Información sobre biodiversidad, CITES, Áreas Protegidas, Aves migratorias y humedales, Vida silvestre sin fronteras-México y Comité ejecutivo. Listado de especies de Fauna Silvestre protegidas por la NOM059_ECOL-2001 y la CITES

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(*) Especie endémica Documento elaborado por (Escobedo-Urias, D., 2006).

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Impacto y riesgo ambiental
El término impacto ambiental se refiere a los cambios o modificaciones que afectan al ambiente ocasionados por determinadas obras, acciones o servicios del hombre, con implicaciones ambientales o eventos ocasionales de la naturaleza, con efectos en la calidad ambiental y de vida y en el aprovechamiento de los recursos naturales, así como cualquier cambio significativo en el ecosistema. El impacto no implica adversidad, ya que estos pueden ser tanto negativos como positivos, la importancia del impacto dependerá de su intensidad, duración, permanencia, magnitud, y de las acciones y efectos del medio en el cual incide y los ecosistemas en que interactúa. El Impacto negativo es una alteración que afecta la existencia, transformación y desarrollo del hombre y el ambiente, por ello; es indispensable su identificación para incorporar las medidas de mitigación de Impactos Ambientales correspondientes. El impacto positivo es aquella acción, que no causará ninguna alteración desfavorable o algún desequilibrio ecológico, o mejora alguna condición o elemento natural de manera que facilite los procesos naturales en forma espontánea.

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ANTECEDENTES México posee un enorme capital ecológico ya que cuenta con una diversidad biológica extraordinaria pero a la vez en extremo frágil. En las últimas décadas se ha experimentado un intenso proceso de crecimiento económico y poblacional con sus consecuentes impactos ambientales adversos. La dinámica industrial, el crecimiento demográfico, la sobreexplotación de los recursos naturales y el uso inadecuado del suelo, son tan sólo algunos de los elementos que han inducido un proceso irreversible de deterioro del medio ambiente, cuya solución requerirá de extraordinarios esfuerzos colectivos. En los últimos años el deterioro de nuestros ecosistemas y las alteraciones en la calidad del ambiente han despertado el interés y motivado la participación de muchos sectores de la sociedad en la estructuración de nuevas y mejores políticas ambientales, por lo que se emprendió la tarea de incorporar el procedimiento de evaluación al impacto ambiental como un instrumento más de política ambiental. En nuestro país la evaluación al impacto ambiental surge con la promulgación de la Ley Federal de Protección al Ambiente en 1982. Pero fue hasta 1988 cuando la evaluación del impacto ambiental se fortaleció con la expedición de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Con la entrada en vigor de esta Ley se distribuyeron las competencias entre la federación, los estados y los municipios para la aplicación del procedimiento de evaluación al impacto ambiental; asimismo, se publicó su correspondiente Reglamento en Materia de Evaluación al Impacto Ambiental y se inició con la expedición de normas técnicas ecológicas para regular la operación de las distintas actividades productivas.
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La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología fue la primera dependencia federal en tener a su cargo el resguardo de la política ambiental bajo un marco legal ya establecido, atribuciones que fueron retomadas por la Secretaría de Desarrollo Social en 1992, confiriéndole nuevas funciones de política ambiental a través del Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Estos dos órganos desconcentrados continuaron funcionando bajo la estructura de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Actualmente, la PROFEPA forma parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), siendo una de sus principales atribuciones el vigilar y evaluar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables a la prevención y control de la contaminación ambiental, a la restauración de los recursos naturales, así como a la preservación y protección de los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genéticos, la zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, las áreas naturales protegidas, así como en materia de impacto ambiental, ordenamiento ecológico de competencia federal y establecer políticas y lineamientos administrativos para tal efecto. Impacto Ambiental. MIA El artículo 3 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) describe el Impacto Ambiental como: XIX.Modificación al ambiente ocasionada por la acción del hombre o la naturaleza, y la Manifestación de Impacto ambiental (MIA) como XX.El documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo y atenuarlo. La MIA identifica y valora los impactos ambientales (efectos potenciales) de proyectos, planes, programas o acciones normativas con relación a los componentes físico- químicos, bióticos, culturales y socioeconómicos del entorno.
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La identificación de impactos y sus probables efectos sobre el ambiente natural, pueden estimarse mediante la aplicación de metodologías elaboradas para tal fin, las cuales están encaminadas a predecir los posibles impactos que pudiesen generar en función del tiempo, naturaleza, y magnitud del proyecto que se trate, así como de las obras y acciones a desarrollarse para su ejecución. La MIA evalúa las medidas para controlar las descargas de aguas residuales, emisiones a la atmósfera, residuos sólidos y peligrosos, aprovechamiento de recursos naturales, generación de ruido, aprovechamiento de agua, modificación del suelo, riesgos potenciales, emisiones luminosas radioactivas, aspectos socioeconómicos y aspectos culturales.

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La siguiente gráfica nos muestra el número de proyectos sometidos a consideración de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental, durante el periodo 2001-2006, así como las causas que dan origen al rechazo de un proyecto. Proyectos autorizados y negados en la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental 2001_2006

Principales razones por las que se puede rechazar o negar la autorización de proyectos (entre otras): a).- No cumplir con los requisitos establecidos en la LGEEPA. b).- Deficiencias en la información proporcionada en el estudio y/o mala calidad del mismo. c).- Por contravenir las disposiciones establecidas en los instrumentos de política ambiental aplicables.. d).- Inicio de obras sin contar con autorización previa.

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La siguiente tabla nos muestra el número de proyectos ingresados y resueltos por estado

Nota: El número de proyectos resueltos, únicamente corresponden a los que ingresan al Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental en el período señalado; Los años en que aparentemente se atienden más proyectos que los que ingresan, se debe a que se incluye la resolución de proyectos ingresados en los últimos meses del año precedente. El hecho de que un proyecto sea reportado como atendido no significa de que haya sido autorizado. Actualizado al 31 de julio del 2006

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Fundamento jurídico que da origen al trámite de la Manifestación de Impacto Ambiental ♦ Artículo 28, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente ♦ Artículo 30, párrafo primero, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente ♦ Artículo 5, Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental ♦ Artículo 9, Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental ♦ Artículo 10, fracción II, Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental Con base en el anterior fundamento jurídico y a los esfuerzos permanentes de la presente administración,, los tiempos de respuesta para la evaluación de las MIA’s, han disminuido considerablemente por lo que las evaluaciones a los proyectos planteados , tanto particulares como regionales, varían de 20 días para el informe preventivo a 60 días para el informe final.
Tiempos promedio de evaluación de Manifestaciones de Impacto Ambiental e Informes Preventivos en la DGIRA del año 2001 al año 2006

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ATRIBUCIONES DE LA SEMARNAT EN MATERIA DE IMPACTO AMBIENTAL El procedimiento de evaluación en materia de impacto ambiental es atribución de la SEMARNAT a través de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental de la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental, mientras que la atribución de inspección y vigilancia al impacto ambiental corresponde a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a través de la Dirección General de Impacto Ambiental y Zona Federal Marítimo Terrestre.
PROFEPA

SUBPROCURADORÍA DE RECURSOS NATURALES

DIRECCIÓN GENRAL DE IMPACTO AMBIENTAL Y ZOFEMAT (DGIAZ)

DELEGACIONES PROFEPA

La PROFEPA, a través de la Dirección General de Impacto Ambiental y Zona Federal Marítimo Terrestre, es la instancia encargada de formular y conducir la política de inspección, vigilancia y verificación del cumplimiento de la normatividad en materia de impacto ambiental, cuando las obras o actividades de competencia federal, considerados en los artículos 28 de la LGEEPA y 5° de su Reglamento en Materia de Evaluación al Impacto Ambiental, puedan afectar o afecten la flora y fauna, los recursos forestales, la vida silvestre, los quelonios, los mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo o alguna de las zonas, áreas o recursos naturales competencia de la SEMARNAT.

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La Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA) y Zona Federal Marítimo Terrestre tiene entre sus atribuciones en materia de impacto ambiental las siguientes: Artículo 127 del Reglamento Interior de la SEMARNAT: • Formular y conducir la política de inspección, vigilancia y verificación del cumplimiento de las disposiciones jurídicas y programas ambientales en materia de ordenamiento ecológico del territorio de competencia federal, del uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito de aguas marinas, así como en materia de impacto ambiental, cuando las obras o actividades puedan afectar o afecten los recursos forestales, la vida silvestre, los quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo o alguna de las zonas, áreas o recursos naturales competencia de la Secretaría; • Inspeccionar, vigilar y verificar el cumplimiento de las medidas de prevención, control, mitigación, restauración o compensación señaladas en las resoluciones, autorizaciones, permisos y licencias derivadas de las disposiciones jurídicas sobre impacto ambiental, cuando las obras o actividades puedan afectar o afecten los recursos forestales, la vida silvestre, los quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo o alguna de las zonas, áreas o recursos naturales competencia de la Secretaría; • Verificar que las obras o actividades que deban someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental cuenten y cumplan con la autorización en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables en la materia, cuando las obras o actividades puedan afectar o afecten los recursos forestales, la vida silvestre, los quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo o alguna de las zonas, áreas o recursos naturales competencia de la Secretaría; • Participar en la aplicación de las medidas necesarias para prevenir y, en su caso, atender las contingencias ambientales, en el ámbito de su competencia;

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• Coordinar la suscripción de convenios o acuerdos de coordinación con el objeto de que los estados, municipios o el Distrito Federal asuman funciones de inspección y vigilancia en materia de impacto ambiental, siempre y cuando cuente con los recursos materiales y financieros que garanticen que las funciones sean desempeñadas de igual o mejor manera que la dirección general; • Definir los criterios y metodologías para la evaluación de daños ambientales generados por obras o actividades que puedan afectar o afecten los recursos naturales competencia de la Secretaría; • Elaborar o, en su caso, solicitar a las personas físicas o morales dictámenes técnicos, periciales y evaluaciones que sirvan de base para establecer las medidas correctivas, de seguridad o de urgente aplicación, en las materias competentes a esta dirección general; • Vigilar el cumplimiento de la normatividad aplicable en materia de impacto ambiental y en la zona federal marítimo terrestre, así como promover la participación en dicha vigilancia de las autoridades federales, estatales y municipales, de universidades, centros de investigación y demás organizaciones de los sectores público, social y privado. • Programar, ordenar y realizar las visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las normas jurídicas aplicables, así como para requerir la presentación de documentación e información que requieran, y hacer las recomendaciones respectivas; • Ordenar e imponer medidas preventivas, correctivas y de seguridad que procedan, cuando exista riesgo inminente de daño o deterioro grave a los ecosistemas, de desequilibrio ecológico o casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o a la salud pública, así como las medidas de urgente aplicación, señalando los plazos para su cumplimiento; • Emitir los acuerdos y resoluciones correspondientes al procedimiento de inspección y vigilancia, imponiendo las sanciones y medidas técnicas que, en su caso, procedan, y dar seguimiento al cumplimiento de las mismas;

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• Solicitar, en su caso, ante las autoridades competentes, la revocación o suspensión de autorizaciones, permisos, asignaciones, licencias o concesiones, conforme a la legislación aplicable a la materia; • Ejecutar los operativos en las zonas críticas, prioritarias o de interés en materia de su competencia, bajo la coordinación de quien designe el Procurador, en cualquier parte del territorio nacional. Artículo 131 del Reglamento Interior de la SEMARNAT: • Programar, ordenar y realizar las visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las normas jurídicas aplicables, así como para requerir la presentación de documentación e información que requieran, y hacer las recomendaciones respectivas; • Substanciar el procedimiento administrativo de inspección y vigilancia; • Determinar las infracciones a las leyes, reglamentos, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables; • Ordenar e imponer medidas preventivas, correctivas y de seguridad que procedan, cuando exista riesgo inminente de daño o deterioro grave a los ecosistemas, de desequilibrio ecológico o casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o a la salud pública, así como las medidas de urgente aplicación, señalando los plazos para su cumplimiento; • Emitir los acuerdos y resoluciones correspondientes al procedimiento de inspección y vigilancia, imponiendo las sanciones y medidas técnicas que, en su caso, procedan, y dar seguimiento al cumplimiento de las mismas; • Acordar, cuando sea procedente, la admisión de los recursos de revisión que se interpongan en contra de los actos que emitan, y otorgar o denegar la suspensión del acto recurrido turnándolo, en su caso, a la Subprocuraduría Jurídica para la formulación de la resolución que corresponde emitir al superior jerárquico;

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• •

• • • •

Solicitar, en su caso, ante las autoridades competentes, la revocación o suspensión de autorizaciones, permisos, asignaciones, licencias o concesiones, conforme a la legislación aplicable a la materia; Resolver las oposiciones a los actos de trámite en el procedimiento de inspección que se aleguen por los interesados durante dicho procedimiento; Formular dictámenes técnicos y peritajes en las materias de su competencia; Suscribir, previa aprobación de la Subprocuraduría Jurídica, los convenios que den por terminado los procedimientos administrativos que tengan por objeto satisfacer el interés público, siempre y cuando no sean contrarios a las leyes aplicables ni versen sobre materias que no sean susceptibles de transacción; Atraer, previo acuerdo del Procurador, los procedimientos administrativos iniciados por las delegaciones de la Procuraduría en las entidades federativas, considerando criterios de importancia y trascendencia que se justificarán en cada caso, para continuar su substanciación y concluirlos; Investigar los hechos relacionados con las denuncias en el ámbito de su competencia; Investigar y atender los hechos relacionados con contingencias ambientales en la materia de su competencia; Promover cursos de capacitación y actualización al personal de la Procuraduría en las materias de su competencia; Ejecutar los operativos en las zonas críticas, prioritarias o de interés en materia de su competencia, bajo la coordinación de quien designe el Procurador, en cualquier parte del territorio nacional y; Auxiliar, cuando así lo solicite, a la Dirección General de Denuncias Ambientales, Quejas y Participación Social, en la investigación de los hechos relacionados con denuncias ambientales que le sean remitidas para su atención.

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COLABORACIÓN INTERINSTITUCIONAL IMPACTO AMBIENTAL

EN

MATERIA

DE

La SEMARNAT, la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y el Instituto Nacional de Ecología (INE) firmaron tres convenios de colaboración en materia medioambiental, entre los que destaca el acuerdo para fortalecer la Cátedra Raúl Anguiano de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y el específico con la Unidad Iztapalapa para realizar cuatro proyectos de investigación con el Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental (CENICA). El primer convenio consta de cuatro proyectos conjuntos. El primero consiste en la definición de parámetros de diseño de la estabilización acelerada de los residuos sólidos simulando un biorrelleno metanogénico, el segundo consiste en la evaluación de la Factibilidad de métodos de muestreo y análisis para determinar la contaminación por compuestos volátiles orgánicos en microambientes, el tercero está encaminado a identificar la fuente natural de emisión de los granos de polen presentes en muestras de partículas suspendidas, mientras que el cuarto comprende la planeación, diseño y realización de un seminario internacional sobre opciones viables para la disposición final de residuos sólidos urbanos.

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A través de un segundo convenio, la SEMARNAT donó 400 mil pesos para reimpulsar la Cátedra Raúl Anguiano, cuya finalidad es la de ofrecer espacios de diálogo con especialistas ambientales de reconocimiento mundial además de además de constituirse en un foro abierto para el intercambio de ideas e iniciativas, lo cual contribuirá a sensibilizar a la comunidad sobre al problemática ambiental a través de la divulgación del conocimiento sobre temas ambientales y aportará los medios para comprender, valorar y actuar a favor de la protección del medio ambiente y sobre todo propone alternativas de gestión ambiental para la solución de problemas prioritarios en este sector.
Documento elaborado por (Escobedo-Urias, D., 2006)

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Aspectos Financieros En materia de recursos financieros, los proyectos aprobados por la DGIRA, han tenido un impacto directo en la promoción de inversiones en el sector involucrado, así como en la generación de empleo.

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Zona Federal Marítimo Terrestre
La Ley General de Bienes Nacionales del 2004, establece en su artículo 6 los bienes que están sujetos al régimen de dominio publico de la Federación y en su artículo 7 aquellos bienes que son de uso común (DOF 20-05-04). Entre los bienes definidos en el artículo 6 de la mencionada ley, se establece en la fracción IX, a los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional. Entre los bienes de uso común establecidos en el artículo 7 de la mencionada ley, se establecen: IV.- Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los de mayor flujo anuales. V.- La zona federal marítimo terrestre VI.- Los puertos, bahías, radas y ensenadas VII.- Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos cuando sean de uso público. El título cuarto de la mencionada ley habla específicamente de la zona federal marítimo terrestre y de los terrenos ganados al mar. En el artículo 119, del capítulo único del título cuarto, se especifica la manera en que se determinará la zona federal marítimo terrestre, a saber: -Cuando la costa presente playas, la zona federal marítimo terrestre estará constituida por la faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a dichas playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, desde la desembocadura de éstos en el mar, hasta cien metros río arriba;

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-La totalidad de la superficie de cayos y arrecifes ubicados en el mar territorial, constituirá zona federal marítimo terrestre, -En el caso de lagos, lagunas, esteros o depósitos naturales de agua marina que se comuniquen directa o indirectamente con el mar, la faja de veinte metros de zona federal marítimo terrestre se contará a partir del punto a donde llegue el mayor embalse anual o límite de la pleamar, en los términos que determine el reglamento, y -En caso de marinas artificiales o esteros dedicados a la acuacultura, no se delimitará zona federal marítimo terrestre, cuando entre dichas marinas o esteros y el mar medie una zona federal marítimo terrestre. La zona federal marítimo terrestre correspondiente a las marinas que no se encuentren en este supuesto, no excederá de tres metros de ancho y se delimitará procurando que no interfiera con el uso o destino de sus instalaciones. En el mencionado artículo se establece que a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales le corresponderá el deslinde y delimitación de la zona federal marítimo terrestre. El artículo 125 de la Ley General de Bienes Nacionales, establece la definición de terrenos ganados al mar: “Cuando por causas naturales o artificiales, se ganen terrenos al mar, los límites de la zona federal marítimo terrestre se establecerán de acuerdo con la nueva configuración física del terreno, de tal manera que se entenderá ganada al mar la superficie de tierra que quede entre el límite de la nueva zona federal marítimo terrestre y el límite de la zona federal marítimo terrestre original. El “Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21 de agosto de 1991 (DOF 21-08-91), está constituido por el siguiente capitulado general:

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Capítulo I.- Disposiciones Generales Capítulo II.- De las Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. o Sección I.- Del uso de las playas o Sección II.- De la administración y control o Sección III.- De los terrenos ganados al mar o Sección IV.- De la extinción de las concesiones y permisos o Sección V.- De la inspección y vigilancia Capítulo III.- De los Bienes que Formen Parte de los Recintos Portuarios y de los que estén Destinados para Instalaciones y Obras Marítimo-Portuarias. Capitulo IV.- De las Infracciones y Sanciones o Sección I.- En las playas, la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar o Sección II.- En los recintos portuarios Capítulo V.- De los Recursos Administrativos Transitorios Si bien, desde el punto de vista legal y reglamentario las definiciones de playa, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar quedan claramente establecidas, desde hace cuando menos 20 años, por medio de la Ley General de Bienes Nacionales de 1982 (DOF 0801-82), y el Reglamento de la Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar de 1982 (DOF 17-07-82), la delimitación y administración de esta zona ha adolecido de un esfuerzo permanente y continuo para su gestión integral. En el 2002 y 2003, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente realizó 4,053 visitas de inspección y vigilancia en diferentes partes de la república mexicana, descubriendo 3,219 ocupaciones sin título de

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concesión, 2,167 ocupaciones sin autorización y solamente 314 ocupaciones con autorización (PROFEPA, 2003). Un punto crucial en la gestión de la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar fue la presentación, el día dos de abril de 1997, del “Programa Especial de Aprovechamiento Sustentable de las Playas, la Zona Federal Marítimo Terrestre y los Terrenos Ganados al Mar”. Este programa partió de reconocer la problemática presente en las zonas costeras: a) Deterioro de los ecosistemas costeros b) Desarrollo urbano anárquico c) Conflictos sociales d) Inobservancia de la ley e) Incertidumbre en la inversión productiva Al igual que sus posibles causas: Ausencia de valoración de bienes comunes. Crecimiento poblacional excesivo. Crecimiento desordenado de las actividades productivas. Administración pública centralizada e ineficiente. Normatividad compleja y confusa. Preponderancia de intereses políticos y económicos coyunturales. Ausencia de congruencia y permanencia en las políticas gubernamentales. Este sencillo pero profundo diagnóstico, el cual en buena medida continúa siendo válido, permitió establecer los objetivos generales y específicos del mencionado programa de aprovechamiento, a saber: - Coadyuvar a la conservación y protección de los recursos naturales costeros. - Coadyuvar a la planificación y ordenamiento de las poblaciones costeras. - Diseñar una política inmobiliaria integral en la materia. - Garantizar una gestión administrativa eficiente, transparente y con estricto apego de la ley.
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- Garantizar certidumbre jurídica en las ocupaciones costeras. - Alentar la inversión productiva y ordenada de las zonas costeras. El programa establecía cuatro líneas de acción: 1. Delimitación, inventario y catálogo de ocupantes de la zona federal marítimo terrestre en todos los municipios costeros del país. 2. Zonificación ecológica y urbana. 3. Regularización de ocupaciones. 4. Inspección y vigilancia. Aunado al establecimiento del Programa Especial para el Aprovechamiento Sustentable de las Playas, la Zona Federal Marítimo Terrestre y los Terrenos Ganados al Mar, se trabajó en dos importantes instrumentos más de política pública que vinculaban al Gobierno Federal con los Estados y Municipios: 1. El Anexo Número 1 del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. 2. El Acuerdo de Coordinación para el Aprovechamiento Sustentable de las Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. El Anexo Número 1, firmado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del Gobierno Federal y los Gobiernos de los Estados Costeros, señala que los ayuntamientos ejercerán las funciones operativas de recaudación, comprobación, determinación y cobranza de los derechos por el otorgamiento de la concesión y por el uso o goce de inmuebles en la zona federal marítimo terrestre. Así mismo determina que los ayuntamientos de los municipios costeros en cuestión percibirán como contraprestación el 80% de los ingresos recaudados, el Gobierno del Estado el 10% y la Federación el 10% restante. El Acuerdo de Coordinación establece en conjunto con la Ley Federal de Derechos que los municipios firmantes, podrán destinar los recursos recaudados de acuerdo con el Anexo Número 1, a la vigilancia, administración, mantenimiento, preservación y limpieza de la zona federal marítimo terrestre, así como la prestación de los servicios que requiera la misma.
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Los Acuerdos de Coordinación firmados con los estados costeros, establecen la constitución del Comité Estatal de Aprovechamiento Sustentable de la Zona Federal Marítimo Terrestre y los Terrenos Ganados al Mar, como instancia de coordinación de los programas definidos y la creación de 5 subcomités: 1. Subcomité Técnico. 2. Subcomité de Ordenamiento Ecológico 3. Subcomité de Concertación. 4. Subcomité de Inspección y Vigilancia 5. Subcomité de Financiamiento De acuerdo con los datos de la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la Semarnat (SEMARNAT, 2005), al año 2004 el Acuerdo de Coordinación había sido firmado por todos los estados costeros de México con excepción de Campeche. La siguiente tabla presenta un resumen de los datos referidos en el documento antes citado (SEMARNAT, 2005).
Subcomités Establecidos

Estado Técnico Concertación Ordenamiento Inspección y vigilancia Baja 4 4 4 4 California Baja 0 5 1 4 California Sur Colima 3 3 3 3 Chiapas 8 8 6 6 Guerrero 1 1 1 1 Jalisco 3 3 1 3 Michoacán 3 3 3 3 Nayarit 5 5 5 5 Oaxaca 7 7 1 2 Quintana 7 6 6 5 Roo Sinaloa 10 10 10 10 Sonora 3 3 3 4 Tabasco 3 3 3 3 Tamaulipas 6 6 6 5 Veracruz sin dato sin dato sin dato sin dato Yucatán 10 10 10 8
Tabla 1.- Estados firmantes del Acuerdo de Coordinación y el número de subcomités establecidos por estado costero (SEMARNAT, 2005)

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Como consecuencia de la entrada en vigor del mencionado acuerdo, los ingresos por concepto de uso y aprovechamiento de la zona federal mostraron un importante incremento. Las siguientes gráficas muestran el comportamiento de dicha variable. Los estados se agruparon siguiendo una distribución estrictamente geográfica como una primera aproximación y posteriormente se presentan los resultados para los ingresos del total de los estados costeros, figuras 1-4.
22,000,000 20,000,000 18,000,000

Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004) Fuente: SEMARNAT, 2005

Ingresos ZOFEMAT (Pesos)

16,000,000 14,000,000 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0 1994

BC BCS SON SIN NAY

1996

1998

2000

2002

2004

Año

Figura 1.- Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de: Baja California (BC), Baja California Sur (BCS), Sonora (SON), Sinaloa (SIN) y Nayarit (NAY). Fuente de la información: SEMARNAT, 2005.

Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004) Fuente: SEMARNAT, 2005
28,000,000 26,000,000 24,000,000 22,000,000 20,000,000 18,000,000 16,000,000 14,000,000 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Ingresos ZOFEMAT (Pesos)

JAL COL MICH GRO OAX CHIS

Figura 2.Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de: Jalisco (JAL), Colima (COL), Michoacán (MICH), Guerrero (GRO), Oaxaca (OAX) y Chiapas (CHIS). Fuente de la información: SEMARNAT, 2005.

Año

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Figura 3.- Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de: Tamaulipas (TAM), Veracruz (VER), Tabasco (TAB), Campeche (CAM), Yucatán (YUC) y Quintana Roo (QROO). Fuente de la información: SEMARNAT, 2005.
Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004) Fuente: SEMARNAT, 2005
Ingresos ZOFEMAT (Pesos) ESCALA LOGARÍTMICA
1E8

1E7

1,000,000

100,000

10,000 1994 1996 1998 2000 2002

TAM VER TAB CAM YUC QROO
2004

Años

Figura 4.- Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de todos los estados costeros durante el periodo 1995-2004. Fuente de la información: SEMARNAT, 2005.
Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004) Fuente: SEMARNAT, 2005
250,000,000

Ingresos ZOFEMAT (Pesos)

200,000,000

150,000,000

100,000,000

50,000,000

0

1994

1996

1998

2000

2002

2004

Año

Las anteriores gráficas muestran el éxito económico que ha representado la implementación del Programa Especial de Aprovechamiento Sustentable de las Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. Se observa que en un periodo de 9 años se ha quintuplicado la recaudación. Sin embargo, estos datos deben considerarse con cuidado pues no se tiene evaluada de manera rigurosa la manera en que funcionan en la práctica los diferentes subcomités, y fundamentalmente el impacto que ha tenido sobre la protección, conservación y cuidado del medio ambiente costero, este incremento en la recaudación.
Documento desarrollado por (Azuz, I., 2006b).
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4.- HACIA UNA GESTIÓN INTEGRADA DE LA ZONA COSTERA
a. Procesos, programas y acciones referentes a los temas del deterioro, conservación y manejo sustentable que la SEMARNAT generó e impulso en la presente administración (2001-2006).

I. Planeación y Política Ambiental Política Ambiental para el desarrollo sustentable de océanos y costas. México posee una gran riqueza natural en sus regiones oceánica y costera, ligada a la extensión territorial y diversidad, producto asimismo de su singular fisiografía y posición geográfica intertropical. La extensión de su Zona Económica Exclusiva es mayor aún que la de su extensión territorial y la relación de esta con respecto a sus litorales es similar a la que muestran los estados insulares. El dinamismo de la zona costera es producto de la interfase entre el continente, el océano y la atmósfera, donde concurren diversas actividades económicas de relevancia nacional e incluso global, como son la pesca, la extracción de hidrocarburos y la transportación marítima, en un marco de alta diversidad ambiental y socio cultural. La presente administración, ha impulsado una política ambiental basada en cuatro principios fundamentales: el desarrollo en armonía con la naturaleza, el crecimiento con calidad humana y ambiental, el apego a la legalidad, la rendición de cuentas y alianzas con los actores sociales.

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En este contexto, la zona costera constituye un gran desafío debido a su gran complejidad. El compromiso con el desarrollo sustentable representa una tarea transversal entre la SEMARNAT y otras secretarías e instituciones federales responsables de los distintos sectores de la economía nacional. Lo cual requiere de la participación corresponsable (SEMARNAT, 2006a), tanto de las autoridades de los tres ámbitos de gobierno, así como de todos los sectores sociales directa o indirectamente involucrados en el uso y apropiamiento de la zona costera y sus recursos. Con la “Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de los Océanos y Costas”, la SEMARNAT establece la estrategia y los lineamientos de política pública que buscan fortalecer la gestión ambiental de la zona costera de manera integral, mediante reformas estructurales y normativas, la coordinación interinstitucional efectiva y una amplia participación social. Para garantizar el acceso efectivo a la justicia en materia ambiental; aplicar el enfoque de manejo integral de cuencas y de zona costera; valorar económica y socialmente los recursos naturales y los servicios ambientales que éstos brindan, en un marco de desarrollo económico y de mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y con base en el mejor conocimiento de nuestros océanos y costas. Este instrumento coadyuvará a la solución de los complejos problemas ambientales en la zona costera, con la apertura de espacios, vías y mecanismos que garanticen la participación responsable de todos los sectores interesados en el desarrollo económico y social, sin menoscabo de la protección del ambiente y el equilibrio ecológico. Serán una prioridad, la creación y consolidación de alianzas y convenios de concertación con las autoridades de los distintos ámbitos de gobierno y dependencias de la administración pública así como con los sectores estratégicos de la sociedad. Las regiones costeras del país son un mosaico de procesos y ecosistemas, interrelacionados con los sistemas productivos en mayor o menor medida. (Fig.1) El enfoque de “manejo integrado de ecosistemas”, impulsado recientemente en foros internacionales, busca lograr la sustentabilidad intergeneracional de los bienes y servicios que brindan los ecosistemas a través del mantenimiento de su estructura y función y de los procesos que dependen de estos.
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El enfoque representa ineludiblemente un cambio de paradigma al pasar de una visión de enfoques temáticos sectoriales de corto plazo y de manejo mono-específico, hacia una nueva visión de manejo integral que reconoce las interconexiones entre los sistemas biológicos y los sistemas económicos y sociales como parte de los ecosistemas mismos, con características emergentes a través de las escalas de estudio y temporalmente hacia el largo plazo.

Fig. 1. Regiones costero-oceánicas de México (Fuente: Rivera- Arriaga y Villalobos 2001)

Asimismo, esta visión implica la interdisciplinariedad en el estudio de los ecosistemas y los procesos productivos, así como una transversalidad en términos de la gestión ambiental y la coordinación interinstitucional a fin de dotar de un marco de gobernanza que involucre y corresponsabilice a toda la sociedad en su conjunto. La Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de los Océanos y Costas tiene como misión inducir un marco administrativo vinculativo de los sectores económicos y los diferentes ámbitos de gobierno para generar acciones de manejo integrado con base en el enfoque de ecosistemas.

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El uso de los recursos naturales de océanos y costas y las implicaciones ambientales derivadas del mismo, sitúan a los lineamientos ambientales de política aquí presentados como el referente de política y detonante de un proceso que generará el alineamiento de las políticas públicas sectoriales que inciden en la zona costera. Orientando al diseño, desarrollo y mantenimiento de un sistema de decisiones y acciones de los diferentes órdenes de gobierno, basado en un ejercicio continuo de planeación participativa con la sociedad habitante y los agentes económicos y de interés en las costas, para conducir un desarrollo sustentable que se exprese en la seguridad de los ecosistemas, la protección de las poblaciones que los habitan y su desarrollo económico y social en el cumplimiento de los compromisos internacionales para la conservación de los océanos. El objetivo común es que México cuente con una política de estado bajo una visión transectorial uniforme que impulse y garantice el desarrollo sustentable en la zona costera.

Introducción
México tiene una extensión territorial de 1, 964,375 km2, de los cuales 1, 959,248 km2 corresponden a superficie continental y 5,127 km2 son islas. Sobresale el hecho de que nuestro país cuenta con 231,813 km2 de mar territorial (LGBN) y cerca de 3,149,920 km2 de zona económica exclusiva (De la Lanza, 2004), entre ambas vertientes oceánicas, casi un 50% más con respecto a la extensión territorial continental. La zona costera es habitada por aproximadamente 15% de la población del país, sin embargo, algunas de sus localidades presentan las mayores tasas de crecimiento poblacional (2.8% en promedio). Esto representa la oportunidad de planear a tiempo el desarrollo ordenado de los asentamientos en las costas.

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De las 32 entidades federativas del país, 17 tienen frente litoral. La longitud de la línea de costa de dichos estados, sin contar el territorio insular, es de 11,122 km, de los cuales, 7,828 km corresponden a estados que tienen acceso al Océano Pacífico y Golfo de California, mientras que los estados del Golfo de México y Mar Caribe comparten 3,294 km de línea de costa (INEGI, 2001). En las costas de México se realizan una serie de actividades económicas de las que dependen el grado y tipo de desarrollo económico regional. El turismo (45% de la actividad está emplazada en la costa), la pesca ribereña e industrial,, la extracción mineral, incluyendo sal, arena, caliza, petróleo y gas (principal actividad generadora de divisas para el país), la agricultura y ganadería de tierras bajas, la extracción forestal, la navegación y el comercio, son las principales. Sin embargo, estas actividades se han llevado a cabo sin una planeación de largo plazo y sin un orden dirigido a la sustentabilidad de las mismas. El crecimiento desordenado de actividades productivas y asentamientos humanos en la zona costera ha propiciado el daño, en ocasiones irreversible, de muchos de los ecosistemas y recursos naturales en los cuales se sustentan todas las actividades económicas de la región, lo cual resulta en un deterioro de la calidad de vida, la salud de las personas y en el arraigo de la pobreza. La zona costera de México (Fig. 2) debe ser considerada como una zona prioritaria y su gestión debe abordarse integralmente como un tema de seguridad nacional, que incluye a los riesgos naturales y la vulnerabilidad de la población e infraestructura a estos, así como de autosuficiencia alimentaría, manejo hídrico, soberanía, entre otros, impulsando una política ambiental nacional sobre océanos y costas que proporcione las bases para su desarrollo sustentable.

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Figura 2. Zona costera para la gestión ambiental.

La gestión integrada de océanos y costas debe caracterizarse por ser holística, adaptativa, participativa, multidisciplinaria, fundamentada en la mejor información científica disponible y sobre todo, basada en un esquema en el que la variable ambiental sea un elemento transversal en los diferentes instrumentos de política y que las instancias gubernamentales actúen de manera coordinada para garantizar el mantenimiento de la estructura y función de los ecosistemas que integran esta región, de su uso sustentable y de los servicios ambientales que brindan. Por lo anterior, es necesario migrar de una visión fundada exclusivamente en el resguardo inmobiliario, a otra que determine las políticas públicas que ordenen las actividades sectoriales, desde la perspectiva del mantenimiento de la estructura y función de los ecosistemas, la protección civil de los habitantes y la conservación de los bienes y servicios de las zonas costeras y profundizando en los estrechos vínculos que existe entre estos y los ecosistemas oceánicos.

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En este sentido, este documento establece los lineamientos generales de política pública para la gestión ambiental integrada de la zona costera de México, proponiendo acciones para el desarrollo sustentable, con base en un enfoque ecosistémico, de transversalidad sectorial y participación social, dirigido al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, la conservación de ecosistemas clave, el control de los procesos del deterioro y mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades costeras, haciendo uso de la mejor información científica y tecnología disponibles. Principios para la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas Basada en una visión integradora. Una política que involucra tanto a gobierno y sociedad, ciencia y tecnología, así como a los intereses sectoriales y públicos en la generación e instrumentación de los programas que conducen los usos, el desarrollo sustentable y la protección de los ecosistemas, sus recursos y servicios ambientales. Coordinada intra e interinstitucionalmente. Una política que articula las acciones y programas institucionales, tanto vertical (intrainstitucional) como horizontalmente (interinstitucional), con base en un marco estratégico general, evitando la duplicidad de funciones y la sobreposición de atribuciones, con eficiencia y eficacia. Adaptativa. Una política dinámica, capaz de cambiar y ajustarse continuamente con base en la evaluación y el seguimiento del desempeño de las acciones estratégicas y programas institucionales que la integran. Transparente. Una política abierta con base en información oportuna y precisa de las acciones y programas instrumentados, de los recursos aplicados y sus resultados, que permita la rendición de cuentas y la retroalimentación por parte de la sociedad. Participativa e informada. Una política que involucra ampliamente a los sectores de la sociedad, a través de la participación de sus actores y la consulta pública en la toma de decisiones.
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Multidisciplinaria. Una política incluyente de la diversa concurrencia de las áreas del saber y la ciencia necesarias para la comprensión de los procesos y fenómenos que se presentan en el complejo ámbito territorial de las zonas costera y marina. Sustentada en la mejor información disponible. Una política basada en evidencia e información generada sistemáticamente, con el rigor científico que valide y dé certidumbre a la toma de decisiones. La Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas contempla los siguientes grandes temas: Estado actual de las zonas marinas y costeras Definición de la zona costera Marco Normativo Instrumentos de la Política Ambiental Características de la base Territorial Oceánica y Costera de México Principales Sectores Económicos Gobernanza y Participación Social Participación y Responsabilidad de la Sociedad Civil Marco Estratégico para la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas (Marco Estratégico y Táctico) Lineamientos de la Política Ambiental (Marco Operativo) Preparando el escenario para el Manejo Integrado de la Zona Costera En este apartado, la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas (PANDSOC) establece las bases para el desarrollo sustentable a partir del uso y aprovechamiento
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adecuado de los recursos naturales marinos y costeros. Sus lineamientos de política ambiental se dirigen a la alineación y articulación de las políticas públicas y sectoriales, proponiendo un modelo de manejo holístico, adaptativo, multidisciplinario y participativo, a través de: La promoción de un marco normativo eficaz que incorpore el enfoque de ecosistemas. El fortalecimiento institucional, la descentralización administrativa y la generación de capacidades. El desarrollo ordenado de la zona costera bajo un esquema de planificación del territorio con visión de largo plazo. La aplicación eficaz de los instrumentos de política y del enfoque precautorio en la regulación del desarrollo. La conservación de la estructura y función (biodiversidad y productividad) de los ecosistemas costeros y la preservación de los hábitats y ecosistemas clave. La promoción de la participación y corresponsabilidad de la sociedad en la toma de decisiones con base en la mejor información disponible. La integración regional y el manejo integrado de la zona costera. De este modo, nuestro país se encamina al cumplimiento de los compromisos adquiridos en La Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente de 1992 (Cumbre de Río), en particular con lo referente a los lineamientos del capítulo 17 de la Agenda 21; así como con los compromisos derivados de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo 2002, en particular en lo referente a los lineamientos del capítulo 30 de su Plan de Aplicación de las Decisiones de la misma cumbre. Asimismo, en concordancia con los preceptos establecidos en los artículos 4º, 25 y 27 constitucionales, y los artículos 1º y 5º fracciones I, XI de la LGEEPA. Política para la conservación y manejo integral de los manglares. Los manglares son comunidades vegetales costeras establecidas en las zonas limítrofes entre el mar y la tierra a latitudes tropicales. Estos ecosistemas surgen en los bordes de lagunas costeras, estuarios, desembocaduras de ríos y bahías (Tomlison, 1986), así como en
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algunas islas, localizándose en la interfase de influencia del agua marina y las descargas de agua dulce desde la porción continental, por lo que se caracterizan por presentarse en aguas con condiciones fisicoquímicas especiales (López-Portillo 2004). Los manglares en México se distribuyen en el interior de lagunas costeras, esteros y sistemas deltáicos de las costas del Golfo de México y del Océano Pacífico. En el Caribe, se distribuyen en depresiones formadas entre cordones litorales del Pleistoceno, las cuales son más extensas cuando están frente a barreras arrecifales (López-Portillo y Ezcurra, 2002). Las especies de manglar más características son Rhizophora mangle (mangle rojo), Avicennia germinans (mangle negro, madre de sal), Laguncularia racemosa (mangle blanco) y Conocarpus erectus (mangle botoncillo).

DISTRIBUCIÓN DE HUMEDALES Y PARTICULARMENTE MANGLAR

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Los manglares prestan distintos servicios al ambiente, entre los que destacan: la alta captura de carbono, la depuración de las aguas provenientes de los ríos en cuanto a la concentración de sedimentos suspendidos, materia orgánica y microorganismos patógenos, la protección de las costas a la erosión, fungen como sitios de crianza, refugio y alimentación para los individuos juveniles de especies comerciales que ahí se reproducen y que posteriormente se reclutan a los bancos pesqueros. De igual forma, juegan un papel irremplazable en cuanto a la anidación, alimentación y reproducción de moluscos y crustáceos en épocas reproductivas, constituyen un refugio importante para organismos marinos, son el hábitat de especies de aves residentes y migratorias, así como de peces pequeños, insectos y reptiles como cocodrilos, tortugas, iguanas. Los manglares proveen recursos a las poblaciones locales como fuente de carbón, leña, madera y materiales para la construcción de techos en zonas costeras y generan ingresos derivados de las actividades productivas que en ellos se desarrollan como la pesca de camarón, peces y otros crustáceos. Los bosques de manglar son ecosistemas muy frágiles, vulnerables al azolve y a la interrupción del flujo y reflujo de las aguas, al estancamiento, y a los cambios drásticos en la salinidad. Aunado a esto, el crecimiento mal planificado y el cambio de uso del suelo en las zonas donde se establece el manglar, pone en riesgo su supervivencia. Los principales problemas detectados en estos ecosistemas se pueden agrupar en las siguientes cuatro categorías:

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1) Cambio de uso de suelo El factor principal y más amenazante que afecta a los manglares es el cambio en el uso del suelo. La deforestación resultante implica un daño irreversible a estos ecosistemas. El principal cambio de uso de suelo se orienta hacia el uso suburbano y la promoción de desarrollos turísticos. En segundo término se ubica la ampliación de la frontera agropecuaria para el establecimiento de potreros, granjas de camaronicultura y otras actividades productivas. Los cambios de uso del suelo pueden afectar de distintas formas a estos ecosistemas. En la mayoría de los casos el cambio es irreversible debido a la modificación de las características estructurales del sitio, por ejemplo con el relleno de los suelos, la modificación de la hidrología y de las corrientes que aportan agua dulce o salada a estos ecosistemas, así como la creación de infraestructura que altera la hidrología y morfología del sitio. 2) La fragmentación La fragmentación del ecosistema puede ser generada por la construcción de infraestructura como carreteras, brechas o caminos sin drenes. A pesar de que generalmente se piensa que este daño es menor ya que se dejan remanentes de la vegetación original, el impacto al manglar es considerable ya que los terraplenes construidos modifican la hidrología del sitio, favoreciendo el azolve de ciertas zonas del cuerpo de agua y consecuentemente, la modificación de las propiedades fisicoquímicas del agua en los ecosistemas de manglar. De igual forma, la apertura de canales para la navegación al interior de estos ecosistemas genera otro tipo de afectación, provocando la llegada de corrientes marinas al interior del manglar, modificando las condiciones fisicoquímicas del agua y modificando la entrada de sedimentos al sistema, provocando su azolvamiento.
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La modificación del patrón hidrológico del hábitat del manglar puede ocasionar su muerte o el cambio de su estructura, afectando su productividad, su biodiversidad y, por ende, su funcionalidad. 3) Afectaciones indirectas Las afectaciones indirectas como la eliminación o apertura de entradas de agua en las barras de arena, o bien, un manejo inadecuado del gasto de agua a nivel de cuenca, por ejemplo por la construcción de represamientos para riego agrícola, pueden tener un impacto severo en el ecosistema. Al igual que en los casos anteriores, el impacto por la afectación de la hidrología se da en el flujo y características fisicoquímicas del agua. El manejo inadecuado de la cuenca puede provocar la llegada hasta estos sitios de una mayor cantidad de sedimentos y flujos de agua contaminada por fertilizantes, pesticidas y drenajes, entre otros. 4) La contaminación La contaminación es una causa más de afectación a los manglares. Los derrames petroleros y la contaminación del agua acarreada por los ríos, por ejemplo, provocan impactos severos al manglar. La contaminación del agua puede tener un efecto tóxico en las distintas especies de mangle, así como en las especies de crustáceos, moluscos y peces que utilizan estos sitios como hábitat en alguna etapa de su ciclo de vida. Los hidrocarburos pueden provocar la muerte de los mangles. Uno de los compromisos adquiridos por nuestro país con la firma de la Convención sobre los Humedales Ramsar, Irán 1971, consiste en elaborar y aplicar políticas nacionales que favorezcan la conservación y el manejo de los humedales. El artículo 3.1 de la Convención estipula que las Partes Contratantes “deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista, y en la medida de lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio”.

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Asimismo, durante la reunión de la Conferencia de las Partes Contratantes de junio de 1987, se adoptó la siguiente definición de uso racional de los humedales: “El uso racional de los humedales consiste en su uso sostenible para beneficio de la humanidad de manera compatible con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema”. Definiendo como uso sostenible:“el uso de un humedal por los seres humanos de modo tal que produzca el mayor beneficio continuo para las generaciones presentes, manteniendo al mismo tiempo su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras”. Y las propiedades naturales del ecosistema se definen como “aquellos componentes físicos, químicos y biológicos, tales como el suelo, el agua, las plantas, los animales y los nutrientes, y las interacciones entre ello Las políticas nacionales desarrolladas por los países contratantes deberán, en la medida de lo posible, tratar todos los problemas y actividades relacionadas con los humedales en un contexto nacional, considerando los siguientes aspectos: Acciones para mejorar los mecanismos institucionales y de organización. Acciones relativas a la legislación y políticas gubernamentales. Acciones para promover el conocimiento y la conciencia pública sobre los humedales y sus valores. Acciones encaminadas a examinar la situación de todos los humedales en un contexto nacional, y a identificar prioridades. Acciones encaminadas a resolver problemas en humedales específicos.

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En México, el Ejecutivo Federal establece como lineamiento de política ambiental, que los ecosistemas de manglar en el territorio nacional deberán preservarse y conservarse en su estructura y función, así como los hábitat necesarios para asegurar el mantenimiento tanto de la biodiversidad inherente a los manglares, como de su productividad y la de los ecosistemas adyacentes, procurando la participación directa y permanente de las comunidades asociadas a éstos, así como la generación de alternativas productivas, sociales y económicas respetuosas del medio ambiente. Para cumplir con tal fin, esta política ambiental para la conservación y manejo integral de los manglares (SEMARNAT, 2006b) establece los siguientes objetivos específicos, estrategias y actividades a desarrollar, en seis ejes temáticos: Planeación Ambiental Manejo Integral de Ecosistemas de Manglar Restauración y Rehabilitación Legislación y Normatividad Coordinación Institucional y Participación Social Marco Internacional

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Planeación Ambiental El objetivo es promover el enfoque de ecosistema en la conservación y manejo integral de manglares, con el fin de mantener su integridad funcional y espacial, proteger la biodiversidad asociada a éstos y asegurando que el uso y disfrute de los beneficios económicos y sociales que éstos generan no perjudique su condición futura, a través de la siguiente estrategia: El Gobierno y sus dependencias integran la conservación y manejo integral de los manglares como un elemento fundamental a incorporar en los distintos instrumentos de planeación del desarrollo previstos en la Ley de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo, planes estatales de desarrollo, programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que sean elaborados. Estrategia apoyada en las siguientes actividades Incorporar el tema del manejo integral de los manglares en los procesos previstos en el Sistema Nacional de Planeación Democrática, buscando que existan lineamientos específicos para su conservación y uso sustentable en los planes y programas que se establezcan. Promover y establecer los convenios de coordinación y concertación necesarios para fortalecer la gestión de la política para la conservación y uso sustentable de los manglares.

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Manejo Integral de Ecosistemas de Manglar Con dos Objetivos Promover el uso sustentable de todos los recursos que provee el ecosistema de manglar, sin afectar su productividad y biodiversidad, así como su funcionalidad, de modo que se mantengan los servicios ambientales y bienes que brinda a sus usuarios. Garantizar que en la evaluación del impacto ambiental de las obras y/o actividades que incidan en el ecosistema de manglar, se instruyan las medidas preventivas, de mitigación y/o restauración procedentes que permitan la continuidad funcional y estructural del manglar. El primer objetivo se logrará a través de tres estrategias: Se promueve la conservación y el uso sustentable de los ecosistemas de manglar a través del enfoque integral para el manejo de cuenca hidrológica y acuíferos, así como en el manejo de la zona costera. Se promueve la gestión del riesgo ambiental en zonas de manglar y sus zonas aledañas. Desarrollar mecanismos para instrumentación de estímulos económicos o fiscales (financiamiento de proyectos, etiquetado ecológico, bonos de carbono) para el uso sustentable de los bienes y servicios ambientales del manglar. Actividades de la estrategia 1 Planear el manejo integrado de cuencas hidrológicas y el manejo integrado de zona costera, en coordinación con otras instituciones. Proteger los usos tradicionales sustentables comunidades locales hacen del manglar. que las

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Mantener los requerimientos del aporte continental de agua para los ecosistemas de manglar (calidad, caudal, periodicidad y estacionalidad), a través del manejo integral de la cuenca. Considerar un componente de evaluación y seguimiento en el diseño y operación de programas de manejo y rehabilitación de ecosistemas de manglar, enfocado a su corrección o mejora continua. Promover el uso de eco-tecnologías para en el uso sustentable de los recursos y bienes del manglar. Identificar, clasificar y evaluar las diferentes actividades realizadas por los usuarios de los ecosistemas de manglar en nuestro país, así como el usufructo de los bienes y servicios ambientales que proveen. Promover y priorizar la utilización de sistemas de monitoreo que provean información veraz y oportuna sobre la condición física y biológica de la cuenca, con especial atención a las prácticas agro-silvo-pastoriles y a las fuentes de contaminación y su impacto socioeconómico. Mantener actualizada la información sobre el uso del suelo y la tenencia de la tierra en zonas de manglares, a fin de dar certidumbre a los programas y acciones de manejo que pretendan establecerse, permitiendo así definir responsables y derechos sobre los recursos e inducir su uso sustentable entre los usuarios.

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Actividades de la estrategia 2 Realizar estudios para la estimación de los posibles efectos del cambio y la variabilidad climática sobre los manglares. Realizar estudios de vulnerabilidad a desastres naturales y a la contaminación en zonas de manglar. Determinar las áreas de mayor vulnerabilidad (ecológica, social y económica) en zonas de manglar y sus zonas aledañas. Conocer y analizar las potenciales zonas de riesgo para los ecosistemas de manglar debido a su cercanía con la infraestructura y el desarrollo de las actividades de la industria petrolera y de generación de energía, de vías de comunicación, y de zonas urbanas. Planear la prevención y manejo de desastres ambientales en zonas de manglar y zonas aledañas. Actividades de la estrategia 3 Establecer programas de estímulo a las organizaciones pesqueras ribereñas con prácticas de pesca responsable en sistemas lagunares y estuarinos. Promover eco-técnicas para la producción acuícola (peces, crustáceos y moluscos) en ecosistemas de manglar. Instrumentar un programa para insertar a los principales ecosistemas de manglar de nuestro país en el mercado internacional de bonos de carbono. Promover la instalación de UMA para el aprovechamiento sustentable de la vida silvestre en ecosistemas de manglar.

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El segundo objetivo contempla dos estrategias: Identificar sitios de ubicación alternativa para aquellos proyectos que puedan afectar la estructura y función del ecosistema de manglar. Adoptar medidas preventivas, de mitigación y restauración para evitar que un proyecto afecte irremediablemente la estructura y función del ecosistema de manglar. Actividades de la estrategia 1 Hacer partícipes a los especialistas en la evaluación de los proyectos. Formular propuestas alternativas para la ubicación de proyectos a través de Comités Estatales, cuando se acredite que se va a dañar de manera irreversible al manglar en su estructura y función. Actividades de la estrategia 2 Hacer partícipes a los especialistas en la evaluación de proyectos. Identificar los posibles riesgos de afectación del proyecto al ecosistema de manglar. Garantizar que las actividades o obras proyectadas no modifiquen el patrón hídrico del humedal en que se asienta el manglar (en su flujo, salinidad y temperatura), así como evitar su fragmentación y afectación por contaminantes generados por las mismas. Formular y evaluar las medidas preventivas, de mitigación y restauración que permitan la continuidad y funcionalidad del ecosistema. Integrar en el resolutivo en materia de impacto ambiental las medidas preventivas, de mitigación y/o restauración recomendadas por los especialistas.
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Aplicar el enfoque precautorio cuando no se tenga la información suficiente para la adopción de medidas preventivas, de mitigación y restauración que permitan evitar que el proyecto afecte irremediablemente al ecosistema de manglar. Restauración y Rehabilitación El objetivo es instrumentar programas regionales para recuperar, rehabilitar y/o restaurar ecosistemas de manglar e incorporarlos como áreas de manejo especial dentro de los procesos de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo económico, apoyado en dos estrategias: Se desarrolla un programa de identificación de manglares con deterioro, susceptibles de ser restaurados. Se elabora un programa de restauración de superficies de manglar en deterioro. Actividades para la estrategia 1 A partir del inventario nacional de humedales, el diagnóstico regional y con el apoyo de los Institutos de Investigación y especialistas, se identificarán los manglares con procesos de deterioro que requieren rehabilitación o restauración. Se definirán áreas de atención prioritaria en los ámbitos nacional, regional y local, para el establecimiento de programas de rehabilitación o recuperación, con base en su viabilidad técnica, económica y ambiental. Actividades para la estrategia 2 Desarrollar un programa de restauración que considere el manejo integrado de cuencas costeras, la rehabilitación de flujos hidrológicos, la zonación del manglar y su relación con la microtopografía y procesos geo-hidrológicos naturales y las diferentes especies nativas.

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El INE con el apoyo de los Institutos de Investigación propone una metodología específica para la restauración de estos ecosistemas. Con el concurso de la CONAFOR y la participación de los gobiernos de los estados se establece un programa estatal de restauración, identificando los viveros a desarrollar y los responsables. Determinar las prioridades del programa estatal o regional de restauración con la participación de especialistas locales y convocando a los actores interesados. Utilizar la información científica generada y aplicar métodos para la restauración y rehabilitación de manglares con base en el conocimiento de la cuenca hidrológica. Se ejecuta el programa de restauración de conformidad con los compromisos estatales establecidos. Legislación y Normatividad Objetivo: Contar con un marco jurídico coherente y eficaz para la protección, conservación y el uso sustentable de los manglares, promoviendo el cumplimiento de los instrumentos internacionales en la materia, la aplicación del principio precautorio en la toma de decisiones, y el establecimiento de medidas de mitigación, condicionantes para garantizar la sustentabilidad de actividades que puedan ocasionar impactos negativos y un esquema de compensación y sanciones que permitan una gestión eficiente en todos los sectores y ámbitos de gobierno. Estrategia Revisar el marco jurídico internacional y nacional aplicable para la formulación de una estrategia nacional de manglares y proponer los ajustes, adiciones o reformas necesarias.

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Actividades Revisar la legislación internacional y nacional (ámbitos federal, estatal y municipal) aplicable a los manglares y a las actividades intersectoriales que los impactan y formular un diagnóstico que incluya propuestas para su correcta integración e interpretación y aplicación. Incluir al Congreso de la Unión y a otros sectores del Gobierno Federal en el análisis de las alternativas para la integración de un marco jurídico coherente en la materia. Integrar una guía que comprenda toda la normatividad aplicable a los manglares y difundirla al interior del Sector, especialmente en las áreas que emiten actos de autoridad en zonas de manglar, con criterios para su aplicación coherente. Proponer definiciones claras y coherentes de los conceptos básicos de la política de manglares como: ecosistemas de manglar, uso sustentable de los manglares, etc. Coordinación Institucional y Participación Social Objetivo: Fortalecer la coordinación entre las diferentes dependencias, órdenes de gobierno y los diversos sectores de la sociedad, para incorporar los componentes económico, sociocultural y ambiental de los manglares y el enfoque integral para el Manejo de Cuencas Hidrológicas y en el Manejo de Zona Costera, en la formulación y gestión de los planes y programas de desarrollo. Se consideran cinco estrategias: Establecer la Agenda de Transversalidad con los sectores y entidades gubernamentales para la gestión coordinada de proyectos y acciones orientadas a la conservación y manejo integral del ecosistema de manglar.
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Creación del Programa Nacional de Manglares. Se definen mecanismos de financiamiento para el Programa Nacional de Manglares con la participación de los tres órdenes de gobierno y los usuarios de los recursos en la zona costera. Identificar y desarrollar mecanismos y espacios para fortalecer la participación de las comunidades locales, usuarios y actores asociados a los ecosistemas de manglar. Promover la organización social de los usuarios de bienes y servicios ambientales del manglar considerando la adopción de lineamientos para que los usuarios retribuyan al ecosistema por los servicios recibidos a través de prácticas que aseguren la conservación de la estructura y función de este ecosistema. Actividades para las estrategias 1 y 2: Establecer una definición de “ecosistema de manglar”. Identificar las instituciones de gobierno con atribuciones y facultades que incidan en el desarrollo de actividades asociadas a ecosistemas de manglar. Identificar los programas y proyectos de gobierno que influyan en la conservación y manejo de manglares, asegurándose que previamente sean evaluados sus impactos ambiental y sociocultural. Elaborar un Plan de Coordinación Interinstitucional Elaborar y consensuar una propuesta del Programa, definiendo una agenda institucional y responsabilidades. Identificar fuentes de financiamiento a nivel nacional e internacional.

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El Programa Nacional de Manglares debe promover el manejo descentralizado de los manglares hacia el ámbito local y regional, fortaleciendo su eficiencia, efectividad y equidad, la integración de los diferentes actores y el equilibrio entre los intereses locales y públicos. Identificar a los grupos sociales asociados a las zonas de manglar, fortalecer su participación a través de la creación de mecanismos y espacios, respetando su identidad y prácticas socioculturales. Fortalecer la labor del Consejo Consultivo para la Conservación y Uso de los Humedales Costeros en particular el manglar. Actividades para la estrategia 3 Identificar las aportaciones de los gobiernos federal, estatal y municipal para cada entidad federativa. Identificar las aportaciones de los productores. Establecer un esquema financiero (fondo, fideicomiso, etc.) para operar el programa. Establecer reglas de operación para que los estados y municipios puedan acceder al financiamiento de sus programas estatales. Actividades para la estrategia 4 Identificar dirigentes locales, sector académico y sector privado, para que sean parte en el diseño y operación de mecanismos y espacios de participación para el proceso de toma de decisiones políticas en el manejo de manglares. Cabildear y proponer las enmiendas de ley que se ameriten para una efectiva participación ciudadana.

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Actividades para la estrategia 5 Identificar y evaluar los servicios ambientales que brindan los ecosistemas de mangle para cada área prioritaria, en especial para los sitios Ramsar. Identificar los usuarios reales de estos servicios ambientales y su forma de organización social. Fortalecer el desarrollo de capacidades (técnicas, financieras, información, etc.) de las comunidades locales que lleven a cabo actividades en zonas de manglar para asegurar la viabilidad económica de las mismas, así como su compatibilidad ambiental con el ecosistema de manglar. Diseñar estrategias para que los esquemas de organización social conduzcan aprovechamiento sustentable de los bienes y servicios ambientales. Diseñar estrategias para que los usuarios de los servicios ambientales del manglar contribuyan con su conservación. Diseñar e implementar un programa de pago de servicios ambientales para la conservación de los manglares. Marco Internacional Objetivo: Fortalecer la cooperación internacional para la conservación y uso sustentable en ecosistemas de manglar, a través de dos estrategias: Se realizan acuerdos internacionales para la conservación y uso sustentable de los ecosistemas de manglar. Identificar e instrumentar los compromisos internacionales de los que México sea parte, aplicables para la conservación y manejo sustentable de los ecosistemas de manglar.

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Actividades Promover la cooperación técnica y científica (intercambio de experiencias, talleres técnicos, foros, construcción de capacidades e intercambio de expertos). Promover la elaboración de Programas de Acción conjuntos para el manejo sustentable de cuencas con ecosistemas de manglar compartidas en zonas transfronterizas. Promover la dotación de financiamiento para la gestión de los sitios protegidos con presencia de manglar. (Pasar a cooperación internacional Identificar los compromisos internacionales vinculantes y no vinculantes para la conservación y manejo integral de ecosistemas de manglar, a fin de establecer acciones, plazos y responsables para su cumplimiento a través del Programa Nacional de Manglares. Analizar el marco jurídico nacional en términos del cumplimiento y la instrumentación de los compromisos internacionales asumidos por México en materia de protección y conservación de humedales, manglares, especies protegidas y en general, sobre el uso sustentable de los recursos naturales, y en su caso, promover las acciones necesarias para su debida aplicación o proponer reformas y adiciones a la normatividad vigente para respaldar los instrumentos internacionales en el ámbito nacional. Investigación Científica Objetivo: Alcanzar un mayor conocimiento de los ecosistemas de manglares, fomentando la investigación y promoviendo la capacitación y concienciación ciudadana. En este apartado se consideran cuatro estrategias:

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Se desarrolla un Programa de Investigación de Manglares en cooperación con Universidades y ONG. Se promoverá la valoración económica de los recursos y de los servicios ambientales que proveen los manglares. Desarrollar un programa de investigación paralelo sobre aspectos sociales, económicos e institucionales de los ecosistemas costeros en general. Fortalecer la difusión, socialización e intercambio de información entre las instituciones gubernamentales, académicas, usuarios y actores vinculados al manejo integral de manglar, a través de un sistema de información de para la gestión y planeación ambiental de los ecosistemas e manglar Actividades para la estrategia 1 Fortalecer y actualizar la base de datos de manglares mediante el trabajo conjunto con organizaciones no gubernamentales. Identificar una cartera de proyectos o investigaciones prioritarias en materia de conservación y uso de manglares para el país. Promover acuerdos internacionales y nacionales con Universidades, Centros de Investigación y ONG para la ejecución y financiamiento de los proyectos priorizados. Brindar a la población, información confiable y oportuna, utilizando para ello la divulgación de los resultados de las investigaciones. Consolidar los centros de investigación y "Estaciones Biológicas" existentes. Fortalecer en el ámbito nacional, con base en estudios científicos, los mecanismos e instrumentos necesarios para fortalecer los sitios protegidos con presencia de manglar.

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Actividades para la estrategia 2 Promover el desarrollo de capacidades y cuadros técnicos para la valoración económica de los recursos y de los servicios ambientales de los ecosistemas. Realizar estudios técnico/económicos para determinar el valor de los bienes y servicios ambientales que prestan los manglares, para reducir las distorsiones del mercado, apoyar el desarrollo de incentivos económicos e internalizar los costos y beneficios derivados del manejo. Desarrollar métodos de valoración de los manglares para definir criterios que permitan dimensionar las acciones civiles resarcitorias y conciliaciones en el campo legal. Diseñar e implementar un programa de pago de servicios ambientales de los manglares. Publicar y difundir las valoraciones económicas existentes y el programa de pago de servicios ambientales de los manglares. Actividades para la estrategia 3 Realizar estudios de carácter técnico/económico sobre el valor de los servicios ambientales, que prestan los manglares. Realizar estudios sobre los determinantes sociales y económicos del deterioro de los manglares. Capacitación sobre aspectos sociales y económicos relacionados con los ecosistemas costeros en general. Realizar estudios sobre los costos y beneficios de dejar pasar el agua dulce para el mantenimiento de los ecosistemas costeros

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Actividades para la estrategia 4 Identificar y/o recopilar la información documental y cartográfica relevante, relativa a los ecosistemas de manglar en el país. Sistematizar y validar la información Desarrollar un sistema para la integración y manejo de la información Crear una red de información como plataforma para el acceso, difusión e intercambio de información. Difundir a la ciudadanía los proyectos de ley y programas relacionados con manglares. Ordenamiento ecológico marino y costero. El instrumento de planeación ambiental por excelencia, tanto en su definición en la LGEEPA como en su aplicación práctica es el Ordenamiento Ecológico, en él convergen y se sistematizan elementos fundamentales para la planeación incluyendo las cuestiones físicas y funcionales de los ecosistemas así como las características sociales y económicas de las zonas donde se desarrollan (INE, 2005b).. Análisis del instrumento. El Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET) es el instrumento de política ambiental para regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, a fin de lograr un equilibrio entre el desarrollo y la conservación del patrimonio natural. (D.O.F. 2001) El ordenamiento ecológico del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, se realiza a través de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio, regional, local, y marino. Son estas últimas tres modalidades las que tienen posibilidad de incidir claramente en el ámbito costero.

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Objetivos del OET: 1) la regionalización del territorio con base en sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como en el diagnóstico de sus condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas por los habitantes de la región de que se trate, en el usufructo de sus recursos naturales. 2) regular e inducir los usos del suelo a fin de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, y 3) establecer los criterios de regulación ecológica para la planeación de los asentamientos humanos, a fin de que sean considerados en los programas de desarrollo urbano correspondientes. Es el instrumento normativo básico de la política ambiental, es decir de “primer piso”, y permite la aplicación de un proceso de planeación ecológica estratégica del territorio a través de cuatro fases: 1 Caracterización: en esta fase se determinan las características del territorio en sus componentes natural, productivo y social (¿qué hay, cuánto hay y dónde está?). 2 Diagnóstico: en esta etapa se identifican los procesos productivos en el territorio, las formas de apropiación del mismo por la sociedad y los procesos de deterioro del ambiente que dan lugar a la problemática particular en cada región (¿cómo está? y posibles causas). 3 Pronóstico: su objeto es la conformación de escenarios modelados con base en la información generada, estableciendo las tendencias a partir de los procesos detectados, un escenario contextual que ubica a la región en el marco social y económico nacional e internacional, y un escenario estratégico, con base en las líneas generales de manejo para detener y/o revertir los procesos del deterioro.
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4 Propuesta: en este punto se produce el modelo de ordenamiento ecológico, construido a partir de una imagen objetivo que resulta del análisis de los posibles escenarios modelados en la fase anterior. Aquí se propone la estrategia general y las líneas de acción expresadas en políticas ambientales (aprovechamiento, restauración, protección y conservación), los usos de suelo y criterios ecológicos particulares aplicables a las unidades de gestión ambiental, resultantes del proceso de regionalización y análisis del territorio. La legislación establece que el OET se llevará a cabo a través de programas en distintas escalas con funciones inductivas o normativas dependiendo de la extensión territorial. Se desarrollará como un proceso con tres productos básicos: (1) convenio de coordinación (2) programa de ordenamiento ecológico (3) bitácora ambiental. (D.O.F. 2003) La importancia social del OET radica en que persigue la corresponsabilidad en el uso de los recursos, así como el impulso en los cambios de patrones de producción y consumo. Esto es posible mediante la incorporación de la percepción y aspiraciones sociales de las comunidades sobre su territorio en un proceso de gestión participativa. La política nacional ambiental reconoce que el Ordenamiento Ecológico tiene que generar consensos entre los diferentes actores sociales de una región, a fin de que las políticas ambientales realmente fomenten la conciliación efectiva de intereses. Así, reconoce que el OET es un instrumento transversal, participativo, adaptativo e interdisciplinario, que debe fundamentarse con la mejor información científica y técnica disponible. El Programa de Medio Ambiente 2000-2006 lo identifica como un instrumento de la política ambiental que ha sido poco desarrollado, que necesita una actualización metodológica que permita la homogeneización de productos sin dejar de reconocer la heterogeneidad del territorio, además reconoce que es el instrumento
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adecuado para incorporar la variable ambiental al modelo de desarrollo actual y fomentar un modelo integral de desarrollo sustentable. Situación Actual del Ordenamiento Ecológico A la fecha la SEMARNAT ha coordinando a lo largo del territorio nacional un total de 118 ordenamientos ecológicos en sus diferentes modalidades y fases de elaboración, de los cuales 31 se encuentran decretados (19 regionales y 12 locales). De estos 13 son del ámbito costero y tres del ámbito costero y continental. A continuación se muestra una tabla que incluye los 10 municipios del ámbito costero que realmente que ver directamente con manejo de zona costera.
Ordenamientos Ecológicos Decretados hasta 2004.

De estos, cuatro tienen una marcada orientación sectorial hacia el turismo o el desarrollo urbano (Nichupté, Cancún-Tulúm, san FelipePuertecitos y Tijuana- Ensenada).

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A la fecha, la superficie total decretada asciende a 28’500,839 hectáreas. Hasta 1994, la superficie que abarcaban los Ordenamientos Ecológicos decretados ascendía a 749, 530.00 hectáreas, lo que representa el 3% del total actual; en el periodo 19952000, la superficie decretada fue de 16’693,475 hectáreas, lo que representa el 58% del total actual y la superficie que se ha decretado a partir del 2001 es de 11’057,834 hectáreas, lo que representa el 39% del total actual. A continuación se presenta una gráfica que representa estos porcentajes:

Del total de los Ordenamientos Ecológicos el 52% incide en la zona costera como parte de su área ordenada, regulando usos del suelo y actividades productivas, estableciendo políticas ambientales generales y criterios ecológicos para el manejo de los recursos naturales.

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En cuanto a los ordenamientos ecológicos marinos, cabe destacar que aún cuando en la actualidad no se cuenta con ninguno, en el marco de la celebración del Día Mundial del Medio Ambiente realizada el 5 de junio de 2004 en la Ciudad de San Carlos, se suscribió el Convenio de Coordinación del Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California, a través del cual, el Gobierno Federal y los Gobiernos Estatales impulsan el proceso de planeación regional que tiene como principal objetivo promover el desarrollo sustentable del Golfo de California. Al día de hoy dicho ordenamiento se encuentra en consulta pública, misma que concluye el 13 de septiembre de 2006.

Imagen Satelital del Golfo de California

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Del estudio técnico del ordenamiento marino del Golfo de California, desarrollado y coordinado por la DGPAIRS se desprende la siguiente información: Caracterización y regionalización, identificando 123 unidades ambientales marinas, 98 UAM costeras y 25 UAM oceánicas

LIMITE ADMINISTRATIVO (ESTATAL) + LIMITE HIDROLÓGICO (CUENCA)

32 UNIDADES DE INFLUENCIA TERRESTRE (UIT)

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Como resultado de los talleres sectoriales (Acuacultura, Conservación, Turismo y Pesca industrial y Ribereña), en los que se promovió ampliamente la participación social, se identificaron los atributos ambientales, considerados como las variables que reflejan una condición del medio ambiente que favorece o permite el desarrollo de las actividades productivas y de conservación La consideración de dichos atributos permitió el diseño de las áreas de aptitud sectorial, que se muestran a continuación:

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La presente figura muestra la interacción de todos los sectores definiendo las competencias intersectoriales manifestadas como: competencia por los mismos recursos, competencia por el mismo espacio, alteración de un atributo de un sector por la actividad de otro sector y sinergias asociadas al interés común de dos o más sectores

Adicionalmente el estudio técnico desarrollado incorpora información relevante sobre índice de fragilidad, presión costera, presión marina, la definición de unidades de gestión ambiental y de zonas de interés prioritario.

Firma del Convenio para el Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California

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Finalmente se considera que el Ordenamiento Ecológico Territorial, simplifica los procesos administrativos al proveer una base para otros instrumentos de planeación, tales como la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA), los Programas de Desarrollo Urbano (PDU) y las Áreas Naturales Protegidas (ANP). El Ordenamiento Ecológico Territorial da orientación y certidumbre a la Evaluación del Impacto Ambiental al establecer políticas ambientales, usos de suelo y criterios para el manejo de las Unidades de Gestión Ambiental. Aunque aparentemente excluyentes, el Ordenamiento Ecológico y los Programas de Desarrollo Urbano, son en realidad complementarios. El artículo 20 de la LGEEPA y sus apartados establecen la concurrencia de los dos instrumentos. En el caso de las Áreas Naturales Protegidas el Ordenamiento Ecológico es un elemento coadyuvante en la consecución de las metas de conservación y manejo sustentable de los recursos bióticos en las ANP’s, y más ampliamente en las Áreas Prioritarias para la Conservación. Asimismo, es complementario en el diseño de los Programas de Desarrollo Regional Sustentable, al dar un sustento técnico al emplazamiento territorial de actividades y proyectos productivos comunitarios acordes con el ambiente y su capacidad para soportarlos. Finalmente, el Ordenamiento Ecológico es un instrumento de planeación con gran potencial en la prevención de desastres naturales dado que proporciona elementos para la detección de zonas de riesgo geológico e hidrometeorológico, con base en la caracterización geofísica y climática de la región, así como en el emplazamiento espacial de los asentamientos humanos y de las actividades productivas.

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Gran ecosistema marino del Golfo de México.

El Golfo de México presenta actualmente un acelerado deterioro ambiental que apunta hacia un posible colapso en diversos frentes. Las frágiles cadenas productivas de este ecosistema se ven comprometidas de manera permanente, dejando sin oportunidad de uso a las futuras generaciones. Los recursos pesqueros, forestales, costeros y de otros agentes productivos como la industria del petróleo, turismo y agricultura han afectado al ecosistema y al mismo tiempo han visto afectadas su producción. Los diversos problemas identificados en las últimas décadas inherentes al medio marino, costero y de las actividades productivas realizadas en el Golfo de México tienen un vínculo con diversos acuerdos internacionales en materia de conservación de recursos y medio ambiente, de los cuales México es parte firmante; sin embargo, las acciones para revertir dicho deterioro han sido pocas y por lo general se han efectuado de manera aislada y no integrada. La Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas adoptó en la Cumbre de Río de 1992 varios aspectos de importancia para estos ecosistemas; sin embargo, el avance de la Agenda 21 en dicha materia ha sido lento. Actualmente la implementación del Plan de Johannesburgo de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sustentable (WSSD). que hizo un llamado a la comunidad internacional para "mantener la productividad y biodiversidad de importantes y vulnerables áreas costeras, incluyendo áreas dentro de la jurisdicción nacional y aquellas fuera de la misma" abre una ventana de oportunidad para orientar acciones específicas a favor del manejo integral de los recursos marinos, costeros y cuencas asociadas del Golfo de México.

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Así mismo cabe destacar que México es parte de otros compromisos alternos en la comunidad mundial y de instrumentos globales como la Convención de la Ley del Mar de las Naciones Unidas (UNCLOS por sus siglas en inglés), Convención sobre Diversidad Biológica (CDB), Programa de Acción Mundial (PAM) para la Protección de los Ecosistemas Marinos de las actividades de Origen Terrestre, Convenio Marco de la Convención de Cambio Climático (CMCC), Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, así como el más reciente acuerdo denominado Protocolo de Cartagena sobre Organismos Vivos Modificados (OVM), y que ellos inciden de varias formas sobre el acceso a recursos genéticos, conservación de la biodiversidad y reversión del deterioro ambiental. No obstante la existencia de dichos acuerdos múltiples que consideran diferentes aspectos de conservación de los ecosistemas, biodiversidad y acceso a recursos genéticos, la aplicación real de los mismos en el nivel nacional es lenta, en parte debido a las sinuosas condiciones legales y normativas en materia ambiental y a la distancia con respecto a los actores sociales y productivos usuarios de los recursos naturales costeros, marinos y cuencas asociadas al ecosistema del Golfo de México. CARACTERÍSTICAS GENERALES MARINO DEL GOLFO DE MÉXICO DEL GRAN ECOSISTEMA

El Gran Ecosistema Marino del Golfo de México se sitúa entre la costa este de México, el noroeste de Cuba y la costa sur de los Estados Unidos de América, (Díaz de León, A. et al., 2004). Es semicerrado con una pequeña entrada y salida en el oeste central del Océano Atlántico y una conexión con el Mar Caribe hacia el sur. El litoral del Golfo de México está bordeado por 27 grandes sistemas, estuarios, bahías y lagunas costeras, que sirven de áreas de refugio, alimentado» y reproducción de numerosas especies que representan a las pesquerías ribereñas más importantes. Aunque la riqueza biológica de los sistemas costeros y el papel que juega en las funciones ecológicas del Golfo de México no está bien entendido, se sabe que los pantanos costeros de Tabasco y Campeche albergan 45 de las 111 especies de plantas acuáticas reportadas para México, que lo convierte en la reserva más importante de plantas acuáticas de Mesoamérica.
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En cuanto a peces de aguas dulces, de las 500 especies enlistadas para América Central, a los humedales costeros del golfo corresponde más de la mitad. Este valor como hábitat es su mayor aportación a la economía ecológica del Golfo, independientemente de sus vinculaciones energéticas y económicas con las pesquerías de alto valor (Toledo 1998a). Asimismo, las cuencas hidrológicas del Golfo de México abarcan más de dos tercios de la masa continental del territorio mexicano vertiendo el 62% de la descarga fluvial del país. El 90% del gas natural y más del 80% de los hidrocarburos se generan en las ricas plataformas continentales de la región (Toledo 1998a). La producción de hidrocarburos del Golfo de México es superior a las 400 mil toneladas por día y existe un intenso tráfico de buques petroleros que movilizan más de 5 millones de barriles diarios, arrojando al mar aproximadamente 7 millones de barriles al año por el lavado de sus tanques (Botello et al 1998). Por otra parte, el Golfo de México ha sido utilizado de manera intensa para el transporte marítimo y cuenta con 43 puertos que mueven 152,458,000 ton de carga (Rivera y Villalobos 2001), siendo los más importantes los puertos de Veracruz, Altamira, Coatzacoalcos y Progreso. Sobrepesca, Contaminación y Pérdida de Biodiversidad en el Golfo de México El enfoque integral de ecosistemas busca la identificación de las causas raíz de los problemas existentes y su vínculo con las actividades productivas que los generan. Algunos de los factores más relevantes que inciden directamente en el deterioro ambiental del Golfo de México son la pesca excesiva, las fuentes de contaminación y la pérdida de biodiversidad debido a la introducción de especies acuáticas invasivas.

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Sobrepesca La condición de salud de las poblaciones sujetas a explotación pesquera tanto marinas como de aguas continentales, ha sido documentado ampliamente (Arreguín et al 1999, Shipp 1999, Fernández et al
2000, Rivera y Villalobos 2001, Alvarez et al. 2002, Hernández y Kempton 2003)

quienes indican que las especies de peces, crustáceos y moluscos del Golfo de México de importancia comercial se encuentran sobreexplotadas, o en un estado de deterioro severo. Esto es principalmente resultado del incremento del esfuerzo pesquero, de la sobrecapacidad de la pesca comercial (esfuerzo de pesca latente), y se traduce en una franca declinación de los recursos, así como los impactos de la pesca sobre especies no objetivo, comunidades bentónicas y fondos marinos (INP 1998 y 2001, SEMARNAP 2000). La pesca industrial mexicana se concentra en la zona del Pacífico de México, en el Golfo de California. En el Golfo de México la flota industrializada más importante es la camaronera y se encuentra situada principalmente en Tamaulipas y Campeche. Por otro lado, las embarcaciones pequeñas y medianas de pesca artesanal se distribuyen ampliamente alrededor de todas las costas del país. Un poco menos de la mitad, (46%) de la flota de pesca artesanal se localiza en la costa del Golfo de México. Hay un crecimiento de la flota pesquera de 1,800 embarcaciones que se suman cada año a la flota, con lo cual el crecimiento acumulado para el período 1970-2001 es de 700°* (SAGARPA 2002). El ingreso derivado de la pesca está distribuido de manera poco uniforme, y muestra una diferencia de cinco veces el promedio de ingreso entre los pescadores del Golfo de California y aquellos del Golfo de México (INEGI 2000). Las tres pesquerías marinas comerciales o industriales más importantes del Golfo de México por el volumen de su captura en el año 2001 fueron d camarón (6,603 ton), pulpo (6,587 ton) y mero (6,312 ton), siendo estas pesquerías las más valiosas de la región del Golfo de México por el valor bruto de su captura; se trata de recursos marinos que hace más de 10 años (1991) alcanzaron una producción de 13,722 ton, 6,516 ton y 7,837 te respectivamente.
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Para el caso del camarón dichas cifras representan una caída de más del 50%, debido quizás al incremento en el esfuerzo pesquero aplicado al recurso, que actualmente se realiza con 742 embarcaciones a lo largo de la costa de todo el Golfo de México, particularmente Tamaulipas-Veracruz, Campeche y Contoy (Caribe). Por su parte la pesca del pulpo x efectúa con 514 embarcaciones en la plataforma de Yucatán y Campeche, y el mero se pesca con 539 embarcaciones en la plataforma de Yucatán. Las pesquerías artesanales de mayor importancia en el Golfo de México según las estadísticas pesqueras del 2001 fueron el pulpo, con 13,998 toa efectuada con 2,418 embarcaciones pequeñas; el tiburón, que registró 8, ton, y el camarón con 4,419 ton. Para los dos últimos no se dispone registros del número de embarcaciones participantes en esta actividad. Al igual que en la pesca industrial, los niveles de captura para tiburón fueron de 12,094 ton y en camarón de 6,576 ton, mientras que la pesquería de pulpo muestra un incremento en el esfuerzo de captura en 1991 registrando 8,815 ton y en 1996 12,503 ton. Contaminación El Golfo de México recibe las descargas de los principales ríos de Norteamérica; el país recibe el 60% de la descarga nacional de los ríos y tiene el 75% de la superficie de ambientes estuarinos (Botello et al., 1998). Prácticamente todas las poblaciones de las cuencas hidrológicas que vierten hacia el Golfo de México y ciudades costeras tan importantes como Tampico, Tuxpan, Veracruz, Coatzacoalcos, Ciudad del Carmen y Campeche, descargan en sus aguas desechos domésticos sin ninguna clase de tratamiento previo. Las áreas densamente pobladas y distantes del altiplano utilizan a la región como sitio de descarga final. Por ello el Golfo de México muestra una acentuada y evidente contaminación bacteriológica, encontrándose desde el norte de Veracruz en la laguna de Tamiahua hasta la región sur del estado en el río Coatzacoalcos, en las lagunas del Carmen-Machona en Tabasco y en las lagunas de Términos, Balchacah, Puerto Rico así como en la Boca de Atasta en el estado de Campeche.
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Los análisis en sedimentos, organismos y en la red de agua potable de las principales localidades de la región muestran una alta y constante contaminación bacteriana del grupo coliformes totales y fecales en sitios cercanos a los centros urbanos, así como en áreas sin alta densidad poblacional (Wong y Barrera 1998). El fenómeno de hipoxia en el Golfo de México documentado por Rabalais et al., (1991y 1995) se presenta de manera repetida afectando grandes áreas de la zona norte del Golfo de México cercanas a la plataforma continental durante cada verano. Bajo dichas circunstancias se ha registrado la pérdida de diversidad de fauna macrobentónica y abundancia con bajas de oxígeno de 0.5 mg/L cercanas a condiciones de anoxia. Por otra parte, se han registrado altos niveles de concentración de hidrocarburos (Botello et al. 1998) en el río Tuxpan, Puerto de Veracruz, laguna del Ostión y los ríos Coatzacoalcos y Tonalá, en el estado de Veracruz; las lagunas El Carmen, La Machona y Mecoacán, en Tabasco; el sistema lagunar de Términos, en Campeche, y la Laguna de Bojórquez, en Quinta Roo. El 50% de los sistemas costeros estudiados rebasaron el límite permisible de 10 partes por billón (ppb) de hidrocarburos para aguas superficiales no contaminadas establecido por la UNESCO, detectando en la laguna de Términos 48 ppb. Los registros de hidrocarburos en mar abierto, tanto en el golfo como en el Mar Caribe, rebasan de manera significativa el valor normativo de 10 ppb. Campeche tienen un promedio de 48 pbb; Veracruz 15.1 ppb y el Caribe 15 ppb. Las aguas del Golfo de México exceden el límite permisible de concentraciones para agua contaminada con respecto a la región del Gran Caribe. Estudios recientes señalan la presencia de hidrocarburos aromáticos policíclicos tanto en sedimentos como en organismos (peces, moluscos y crustáceos), lo cual implica riesgos para la salud debido a la elevada toxicidad de estos compuestos y a su potencial carcinogénico (Botello y Ponce 1998).

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Las lagunas de Tabasco presentan niveles menores a la norma establecida por la UNESCO y pueden considerarse zonas no contaminadas por hidrocarburos (Botello et al.,. 1998). Gold et al. (1999), reportan que las concentraciones totales promedio de hidrocarburos en sedimentos para las lagunas de Santa Anita, Julivá, Tres Brazos, Carmen Machona, Mecoacán, Pom y Términos se encuentran por debajo del valor aceptado de 70 mg/g (peso seco), con excepción de la laguna de Julivá en la que hay pozos de petróleo. Esto indica que la presencia de petróleo en la región es obvia y aunque las concentraciones de hidrocarburos son relativamente bajas no deja de representar una preocupación su presencia en la mayor parte de las lagunas estudiadas. Pérdida de Biodiversidad La pérdida de biodiversidad se debe a diversos factores, entre los que destaca la introducción de especies acuáticas exóticas que es uno de los riesgo ambientales más críticos a los que actualmente se enfrentan las especies, los hábitats acuáticos y la biodiversidad en general, con impactos serios en términos ecológicos y económicos. Desafortunadamente, los impactos de las introducciones varían con la geografía, el tiempo y las especies (Courtenay 1995). A esto se le puede agregar que la falta de registros de las especies invasoras es consecuencia de la falta de datos biológicos, de sistemática y biogeográficos. En la actualidad el transporte marítimo (agua de lastre de barcos) y la acuacultura están considerados como los vectores más importantes para la introducción de especies acuáticas invasoras, así como las introducción» intencionales de especies exóticas (algas, moluscos crustáceos, peces) con propósitos de producción en nuevas áreas o como introducciones accidentales (escapes). En ambos casos se puede presentar la transmisión y transferencia de especies asociadas, que incluyen enfermedades. De las especies marinas cultivadas en México sólo dos son nativas. Varias de estas especies fueron sembradas intencionalmente bajo el auspicio de programas federales.

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Mientras que algunas introducciones datan de hace más de cien años (e.g. carpas y truchas), otras especies fueron introducidas sólo recientemente (Procambarus darkii, Cherax quadricarinatus), a pesar de la existencia de diversos reportes sobre cierto número de virus, bacterias, hongos, protozoarios y metazoarios (Owens et al, 1992, Edgerton et al., 1994, Alvarez et al., 1998) que en algunos casos, como el de Ecuador ya han causado epizootias severas y la presencia de patógenos exóticos (Romero y Jiménez 2002). Debido al gran interés por estas especies particularmente en el estado de Veracruz y otros de la vertiente del Golfo de México, es conveniente que la autoridad ambiental verifique la situación actual sobre el cumplimiento de normas existentes en cuanto a su introducción, movilización y cultivo en apego a dichas normas, verificando si las granjas existentes cuentan con infraestructura adecuada y de seguridad, que eviten su dispersión y escape hacia los ecosistemas acuáticos del Golfo de México. El movimiento de especies fuera de su zona de distribución natural con fines de cultivo es un vector determinante en la diseminación de especies exóticas y en particular de agentes patógenos. En el Golfo de México existen 18 granjas y un total de 884 hectáreas dedicadas al cultivo de camarón marino del Pacífico Litopenaeus vannamei, que utilizan cientos de millones de organismos de camarón en cada ciclo de cultivo. En la vertiente del estado de Tamaulipas existen 13 granjas y 697 hectáreas de cultivo, en Veracruz, Tabasco, Campeche y Yucatán existe un número modesto de granjas con un total aproximado de 190 hectáreas SAGARPA 2002). Aunque hay laboratorios productores de larvas y poslarvas de camarón ubicados en las costas del Golfo de México, la camaronicultura en los estados del Golfo de México depende del suministro de poslarvas de camarón blanco del Pacífico, por lo cual es necesario extremar la vigilancia sobre las condiciones sanitarias de los camarones en las granjas de cultivo, para evitar los peligros de traslado de enfermedades y epizootias de esta especie a las especies del Golfo (Alvarez et al., 2000).

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Respecto a los patógenos que se introducen en aguas nacionales en el Golfo de México mediante la acuacultura, tenemos la rápida dispersión de la enfermedad del Síndrome de Taura, detectada por primera vez en Ecuador a mediados de 1992, y reportada un año después en Perú y Colombia y en 1994 en Honduras, Guatemala, El Salvador, EE.UU. (Hawai y Florida) v Brasil, registrándose en las costas de México a principios de 1995 (Álvarez et al., 1996). Ejemplo de su acción devastadora es el registro de producción de camarón por acuacultura en el estado de Sinaloa que en 1996, debido a esta enfermedad, decreció en un 31.2% respecto a 1995 (Álvarez et al.,. 2000). Otros virus y patógenos han sido introducidos por la actividad acuícola como el de la mancha blanca. Las evidencias científicas disponibles en el mundo muestran la existencia y detección de al menos seis variantes del virus de la mancha blanca (WSSV) procedentes de seis regiones geográficas: China, India, Tailandia, Texas, Carolina del Sur y una última detectada en un Zoológico de los Estados Unidos de América, con los cuales Qiong et al., (1999) realizaron infecciones experimentales que determinan el grado de patogenicidad usando el camarón blanco del Pacífico Litopenaeus vannamei y el camarón rosado del Golfo de México Farfantepenaeus duorarum. En octubre de 1998, Garza y colaboradores de la Universidad de Tamaulipas reportaron la presencia del virus del Síndrome de Taura y dd Baculovirus penaei en camarón blanco (L. vannamei) y camarón azul (L. stylirostris) del Pacífico en organismos que actualmente se cultivan en granjas del estado de Tamaulipas, así como en camarón blanco en las costas del Golfo de México. Los resultados del análisis efectuado en muestras colectadas desde diciembre de 1997 de la especie cultivado en granjas del Golfo de México, muestran la anormalidades y malformaciones debidas a agentes alteraciones congénitas (Chávez et al 2002). de camarón L vannamei, presencia de patógenos y

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Incluso se ha registrado la presencia del virus IHHNV procedente del litoral Pacífico en muestras de camarón blanco (L setiferus), camarón café (F. aztecus) y camarón rosado (F. duorarum) del Golfo de México (Chávez et al. 2002). La presencia de los virus exóticos de origen asiático causantes de los síndromes de la mancha blanca y de la cabeza amarilla puede llegar a tener un impacto devastador, debido a que los mecanismos de defensa de los camarones americanos no los reconocen. El síndrome de la mancha blanca fue reportado por primera vez en 1992 en Taiwán y el noroeste de China. Durante 1994 y 1995 se extendió a Tailandia, India, Japón, Corea y posteriormente a Texas, U.S.A. motivo por el cual SEMARNAP publicó dos Normas Oficiales de Emergencia NOMEM-001-PESC-1999 y NOM-EM-003-PESC- 2000 (SEMARNAP 1999 y 2000a) para prevenir su introducción a México. Otras introducciones se deben a la industria del acuarismo (e.g. Melanoides tuberculata). Debido a su alta competitividad, la mayor parte de las especies exóticas se encuentran distribuidas en más de la mitad del territorio nacional. Otras amenazas concurrentes son la transfaunación de especies exóticas y nativas a distintas partes del país, la importación de variedades especiales resistentes a virus, que pueden haber sido portadoras de otras enfermedades, el cultivo de especies marinas en agua salobre o agua dulce (e.g. camarón), el cultivo de especies dulceacuícolas en agua salobre o marina (e.g. tilapia) y la dispersión natural, intencional o accidental de especies provenientes de otros países (e.g. langosta Australiana de agua dulce Cherax). Finalmente, considerando que la acuacultura y el acuarismo son industrias millonarias, cada introducción de una nueva especie le debería costar al menos una pequeña fracción a estas industrias, incluyendo la investigación para determinar si las especies que se desea introducir son potencialmente invasivas (Mendoza 2001). Procambarus clarkii es una especie nativa del centro y sur de los EE.UU. y del noreste de México. Se promovió la introducción de P. clarkii en varios estados de la República con el consecuente desplazamiento de las especies nativas, en parte debido a que es portadora de una enfermedad fúngica, causada por
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Aphanomyces astaci, la cual devastó a gran parte de los crustáceos dulceacuícolas europeos. Actualmente gracias a su propia capacidad de dispersión, así como a la introducción continua por el hombre, P clarkii se encuentra presente en todos los estados del norte de México (Campos y Rodríguez-Almaráz
1992).

Los caracoles thiaridos (Thiara granifera y Melanoides tuberculata) capaces de reproducirse sexualmente y por partenogénesis y cuya dispersión se facilita por las aves migratorias se han establecido ampliamente a través de diferentes países del continente americano y desde hace algunos años se han expandido en el territorio nacional en 16 estados de la República, lo cual ha causado la disminución e inclusive la desaparición de diversas poblaciones de gasterópodos nativos (Contreras y Contreras 1999). Se han registrado colonizaciones a velocidades mayores de 1 km/año (Pointier, 1998) y en algunas regiones se han registrado densidades de hasta 51,650/m2> que representan un grave peligro, ya que son hospederos intermediarios de tremátodos que han afectado al menos a 39 especies pertenecientes a 10 familias de peces en México (Scholz et al. 2003). Algunas de estas especies están en peligro de extinción, mientras otras son importantes en acuacultura o en la pesca deportiva. Sin embargo, el riesgo más grave consiste en que entre sus hospederos definitivos se encuentras ciertas aves e incluso el hombre. Hacia el manejo integrado del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México A escala global, existen 64 grandes ecosistemas marinos que producen la mayor parte del alimento mundial anual proveniente de la pesca. Estos son ecosistemas interconectados de mares y océanos desde la cuenca de los ríos hasta las zonas costeras de lagunas y estuarios, plataforma continental, mares cerrados, semicerrados y las orillas de las corrientes marinas más importantes en su borde externo. En el Golfo de México ya se han presentado datos alarmantes sobre la situación de sobreexplotación de los recursos pesqueros y marinos, destrucción del hábitat, contaminación acelerada y el severo deterioro de los ecosistemas costeros y marinos.
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Con ese escenario es necesario adoptar nuevos esquemas de manejo integrado para el orden de las actividades humanas en estos sistemas con el objeto de evitar mayores efectos económicos y sociales. Desde este punto de vista se ha utilizado una metodología de evaluación, consistente en cinco módulos, que tiene por objeto mover a los países que comparten un área geográfica dentro de un Gran Ecosistema Marino para adoptar aspectos de gobernabilidad práctica basados en el manejo integrado del ecosistema. Este enfoque se enlaza con los usuarios interesados, fomentando su participación, así como la de la comunidad académica y conlleva al desarrollo de instituciones de manejo adaptativo (Duda y Sherman 2002). El concepto de enfoque de manejo integrado de ecosistemas busca asegurar la sustentabilidad intergeneracional de los bienes del ecosistema y los servicios del ecosistema o procesos incluyendo los ciclos de productividad y ciclos hidrológicos. Desde la perspectiva pesquera, se ha concluido que para mantener la producción pesquera se requiere mantener los ecosistemas que producen estos recursos. Este enfoque representa un cambio de paradigma, pasando de la visión de una sola especie o de enfoques temáticos sectoriales de corto plazo de uso general en la actualidad, hacia una visión más amplia de enfoque de manejo integrado del ecosistema que se mueve de forma espacial desde escalas pequeñas a las mayores y de las prácticas de manejo de corto plazo a las de largo plazo. El enfoque de manejo integrado de ecosistemas reconoce las interconexiones entre los sistemas vivos y no vivos, así como con los humanos y los sistemas económicos y sociales, considerados como parte integral del ecosistema. Integración Modular de la Información El enfoque de cinco módulos para la evaluación y el manejo integral de un Gran Ecosistema Marino ha resultado ser de utilidad en diversos ecosistemas marinos.

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Estos procesos de integración modular son adaptados a las situaciones particulares de Análisis Diagnóstico Transfonterizo y Plan de Acción Estratégico para los grupos de países que comparten un Gran Ecosistema Marino y se basan en información y en la capacidad disponible. Estos procesos son críticos al integrar a la ciencia hacia el manejo de una manera práctica y para establecer los regímenes de gobierno adecuados para una situación particular. Los cinco módulos (productividad, recursos pesqueros y pesquerías, contaminación/salud del ecosistema, socioeconomía y gobernabilidad) se han adaptado para su uso en varios proyectos demostrativos de grandes ecosistemas marinos. Módulo de Productividad Las escorrentías de los ríos que desembocan en el Golfo de México tanto en su parte norte correspondiente a los Estados Unidos de América como en la parte central y sur dentro de territorio de México, tienen una influencia marcada sobre la productividad, dinámica hidrográfica general del sistema y la variabilidad de las descargas hacia el Golfo de México. Sin embargo la influencia sumada de las descargas de los ríos Papaloapan, Coatzacoalcos y Grijalva Usumacinta es menor a la influencia del río Misisipi en la región entera del norte del Golfo de México (Rabalais et al. 1999), mientras que en la zona alta de la costa mexicana la descarga de los ríos Grande, Soto la Marina, Panuco y Tuxpan tienen influencia en la hidrografía de la plataforma interna y proveen de sedimentos también a las zonas externas de la región occidental del Golfo (Escobar-Briones y Soto 1997). La productividad puede relacionarse con la capacidad de carga de un ecosistema para sostener los recursos pesqueros. Medir la productividad del ecosistema también puede servir como un indicador útil del crecimiento de un problema de eutrofización costera. En varios grandes ecosistemas marinos las excesivas cargas de nutrientes de las aguas costeras han sido relacionadas con los florecimientos de algas que han implicado la mortalidad masiva de recursos vivos, presencia emergente de patógenos (cólera, vibrio, marea roja, toxinas) y el crecimiento explosivo de especies no nativas.

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El Gran Ecosistema Marino del Golfo de México es un importante centro de biodiversidad marina, producción de alimento marino así como producción de petróleo y gas. Se distingue por la batimetría, hidrografía, productividad v trofodinámica, una productividad media anual de 300 g C/m2/año. La interacción de numerosos procesos como las mareas, surgencias, fuerza meteorológica, circulación regional, efectos topográficos, ríos y corrientes de circulación ciclónicas contribuyen a complicar el esfuerzo de entendimiento de los procesos que controlan la productividad primaria del Golfo de México. Sin embargo es posible generalizar algunos aspectos que definen dicha productividad. Existe un amplio espectro de productividad pasando por las condiciones eutróficas de los sistemas estuarinos y de las aguas costeras hasta las oligotróficas de las aguas profundas, de modo que la productividad de las aguas costeras es, de manera típica, notablemente variable (Lohrenz et al., 1999). Las preguntas sobre los factores que controlan la productividad primaria del Golfo de México son numerosas y es crítica la información sobre los mecanismos de aporte de nutrientes para la producción primaria para identificar los nutrientes limitantes de la producción en diferentes regiones y tiempos. Los efectos de los nutrientes deben ser examinados en el contexto de otras variables ambientales y ecológicas de importancia (luz, disponibilidad, pastoreo) que permita la predicción de respuestas del ecosistema a los cambios naturales y antropogénicos. Módulo de Recursos Pesqueros y Pesquerías Los cambios de la biodiversidad entre especies dominantes en una comunidad de peces de un gran ecosistema marino han resultado en explotación excesiva, cambios ambientales naturales originados por el cambio climático o contaminación costera. Este módulo incluye evaluaciones de pesquerías independientes, de arrastre de fondo; acústicas para las especies pelágicas y para la obtención de series de tiempo y para analizar los cambios de la biodiversidad de peces, así como los niveles de abundancia. Lo anterior puede ser evaluado en tiempo real. A pesar de su bajo nivel de productividad primaria el Golfo de México, sostiene uno de los reservorios globales más importantes de biodiversidad y de biomasa de peces, aves marinas y mamíferos marinos.
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Sin embargo, dicha productividad está en riesgo por la sobrepesca, al grado de que la pesca presenta evidencias de sobre capitalización y de cambios hacia niveles tróficos que generan cambios en la estructura de las cadenas tróficas, lo cual resulta en serias pérdidas económicas. Modulo de Contaminación y Salud del Ecosistema La contaminación ha sido una de las razones principales de los cambios de biomasa y producción. La salud del ecosistema es un concepto de amplio interés cuya definición científica es problemática. Para ser saludable y sustentable, un ecosistema debe mantener su nivel de actividad metabólica, así como su estructura interna y organización, y debe resistir el estrés externo con el tiempo y las escalas de espacio relevantes al ecosistema. Las estrategias de muestreo del ecosistema se enfocan hacia parámetros relacionados con la sobreexplotación, protección de especies por medio de la autoridad y la legislación, así como por otros factores biológicos y componentes físicos en la parte más baja de la cadena alimenticia. El substrato geológico del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México contiene ricos depósitos de petróleo y gas, pero este beneficio trae consigo la amenaza de la contaminación. Por otro lado, la belleza natural de la región costera también ha permitido el desarrollo de una importante industria del turismo en gran parte del Golfo. Esta industria también se ve amenazada por las actividades antropogénicas, como la extracción de petróleo y el incremento de la urbanización. En este módulo de contaminación y salud del ecosistema se utilizan peces, invertebrados bentónicos y otros indicadores de especies biológicas para medir los efectos de la contaminación sobre el ecosistema; el examen patológico de los peces, y el monitoreo de los contaminantes y sus efectos en los estuarios y zonas aledañas, así como en la columna de agua, el sustrato y grupos selectos de organismos.

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La implementación de protocolos para evaluar la frecuencia y efecto de los florecimientos de algas dañinas, enfermedades emergentes y otros múltiples problemas se incluyen en este módulo. Finalmente, el Golfo de México representa una oportunidad importante para monitorear el cambio climático en relación con las corrientes ciclónicas y la advección de nutrientes y transporte desde los efluentes de los ríos que desembocan en el Golfo de México. Módulo Socioeconómico Este módulo se caracteriza por dar un mayor énfasis a la aplicación práctica de las evidencias científicas para el manejo de un gran ecosistema marino para la integración explícita de análisis económico con evaluaciones basadas en la ciencia para asegurar que las medidas de manejo en perspectiva sean a un costo razonable. Los analistas de la economía y de la política deben trabajar de manera conjunta con los ecólogos y otros científicos en la identificación y evaluación de opciones de manejo que sean tanto científicamente creíbles como económicamente prácticas en relación con el uso de lo bienes y servicios del ecosistema. El impacto de las actividades humanas es el punto de inicio natural para caracterizar las formas en las que afectan el ecosistema y la sensibilidad esperada de estas funciones de fuerza sobre los tipos y niveles de actividad humana. La dinámica del crecimiento poblacional, el desarrollo costero y las prácticas de uso de suelo en las cuencas son claros ejemplos. Se requiere de un trabajo integral entre expertos de las ciencias naturales y sociales que permita distinguir los efectos aparentes como la eutrofización asociada a eventos de marea roja o cambios en las estructuras de las poblaciones de peces, que son confundidos por ciclos o dinámicas complejas en el sistema natural por sí mismo. Además, hay necesidad de separar de manera clara y de cuantificar algunas actividades que tienen efectos sobre el sistema natural como la descarga de aguas municipales, desechos agrícolas y el esfuerzo pesquero. Asimismo, es necesario evaluar los impactos y predecir los efectos económicos que se derivan de la degradación no controlada en los sistemas naturales, así como mostrar las bondades y beneficios del
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manejo integrado. El análisis inicial debe centrarse en aquellos sectores sociales y económicos que resentirán los mayores efectos, como la pesca, acuacultura, salud pública, recreación y turismo. En términos de los servicios del ecosistema, también debe realizarse una evaluación y consideración especial sobre cómo los sistemas naturales generan valores económicos. Muchos de estos servicios y valores ambientales de los sistemas naturales no se comercializan en los mercados o no se incluyen en dichas evaluaciones, por lo que no deben ignorarse. Finalmente, es necesario evaluar los resultados antes citados, con la caracterización científica del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México, en un marco de trabajo integral y analítico que permita la evaluación cabal de las prácticas humanas, efectos y opciones de manejo en la región. Esto es una forma de trabajo novedosa de la investigación reciente sobre la dimensión humana del cambio ambiental global y sobre las interacciones humanas con los sistemas marinos naturales. Módulo de Gobernabilidad Como consecuencia de la participación de México en las Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992 y en la más reciente Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable de Johannesburgo en 2002, existen acciones específicas para cumplir el mandato de restauración de las poblaciones marinas sobreexplotadas hasta alcanzar niveles de máximo rendimiento sostenible, así como del uso del enfoque de ecosistema y de cómo incrementar y orientar las áreas marinas protegidas actuales mientras que se establece e implementa un mecanismo de restauración para las mismas. Este módulo se basa en experiencias realizadas en varios grandes ecosistemas marinos para su manejo integral, para lo que se han alcanzado diversos acuerdos entre los Ministerios de Pesca, Medio Ambiente, Energía, Minería, Economía, Hacienda y Relaciones Exteriores, entre otros, de los países que circundan un gran ecosistema marino para iniciar la evaluación conjunta de recursos y de las actividades de manejo como parte de la construcción de instituciones.

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Para ello es necesario explorar los perfiles de gobernabilidad de los grandes ecosistemas marinos para determinar su utilidad y promover la sustentabilidad de los recursos de los ecosistemas a largo plazo. Aplicación del Enfoque de Grandes Ecosistemas Marinos De manera creciente México, Cuba y los Estados Unidos de América se han dado cuenta de las amenazas y riesgos y de los temas asociados al manejo del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México, entre las que destaca el deterioro de las áreas costeras adyacentes a los centros urbanos de la región como resultado de la contaminación, la pérdida de hábitat y la explotación no sostenible de los recursos marinos y naturales costeros. Como ya se mencionó, en México los aspectos de mayor relevancia se refieren a la sobreexplotación tanto por el sector industrial como por el artesanal de la pesca, en ausencia de acciones regionales de largo plazo acordadas que permitan compartir la extracción sustentable. Entre las consecuencias más relevantes se encuentran el incremento de los florecimientos de algas, eventos de bajas de oxígeno, derrames de petróleo, choques de embarcaciones sobre delicados arrecifes de coral, exploración petrolera continua y producción de contaminación en la costa v fuera de ella con el respectivo riesgo de contaminación que amenaza a la biodiversidad costera y marina en una cuenca que es altamente vulnerable y eventos de tormentas y condiciones de clima fluctuantes. Un incremento aparente en la frecuencia de cambios ambientales marcados en el ecosistema se manifiesta mediante fluctuaciones en la distribución y abundancia de peces, aves y mamíferos. Esto trae serios problemas que requieren de diferentes niveles de manejo en las áreas costeras y marinas del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México. El marco de trabajo modular de los grandes ecosistemas marinos está diseñado para vincular las evaluaciones científicas con los estados de cambio de los ecosistemas costeros, con el objetivo de apoyar la sustentabilidad de largo plazo y la calidad ambiental. Estos esfuerzos están dirigidos a la integración intrasectorial de la productividad costera, pesca, contaminación y salud del ecosistema, en relación con los beneficios socioeconómicos y regímenes de gobierno.
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Plan de Acción Global (GPA) de Naciones Unidas para la prevención de la contaminación del medio marino por actividades generadas en tierra.
El Plan de Implementación de Johannesburgo hizo un llamado para el avance en la implementación del “Programa Global de Acción para la Protección del Medio Marino de la contaminación por fuentes terrestres”, con particular énfasis para el periodo 2002-2006 en residuos municipales, la alternancia y destrucción física de hábitats y nutrientes, a través de acciones a todos los niveles: - Facilitar alianzas, la investigación científica y la difusión del conocimiento técnico; la movilización de recursos locales, regionales e internacionales, así como la construcción de capacidades tanto humanas como institucionales, poniendo atención particularmente a las necesidades de los países en desarrollo. Fortalecer la capacidad de los países en desarrollo para implementar a nivel regional y nacional mecanismos y programas que permitan el logro de los objetivos del Programa de Acción Global y el manejo de los riesgos e impacto de la contaminación de los océanos. Elaborar programas regionales de acción y mejorar los vínculos con los planes estratégicos para el desarrollo sustentable de los recursos costeros y marinos, en particular aquellas áreas sujetas a cambios ambientales acelerados y presiones de desarrollo. Desarrollar todos los esfuerzos para lograr un progreso substancial durante la próxima Conferencia del Plan Global de Acción, para proteger el medio marino de la contaminación por fuentes terrestres.

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Para apoyar el logro de estas acciones se programó el taller internacional “Freshwater-Coastal-Marine Management Interlinkages”, que tuvo lugar en la Ciudad de México en enero de 2006. El grupo de trabajo encontró que el mayor beneficio del manejo vinculado es asegurar que el desarrollo de las actividades cuenca arriba sean planeadas e implementadas con el pleno conocimiento del potencial de los impactos que se tienen sobre los ecosistemas , las actividades económicas y los bienes de la zona costera y marina Los costos de no ejercer acciones son altos; es sabido que las prácticas de rehabilitación de los ríos tienen costos enormes, muy por encima de los costos de prevención. Progreso en el cumplimiento de las metas de la Cumbre de Desarrollo Sustentable. Se han observado progresos hacia el cumplimiento de las metas del milenio a diversos niveles: internacionalmente el Plan Global de Acción (GPA) confirma que la comunidad internacional ha venido trabajando para proporcionar apoyo técnico y financiamiento a diversos países en su esfuerzo por implementar Planes Nacionales de Acción (NPA’s). Otro progreso a nivel internacional incluye: la conclusión de la “Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes”; reuniones regionales de GPA, construcción de capacidades y programas sociales, y el desarrollo de alianzas como el programa “Aguas Blancas Aguas Azules” (WW2BW). A nivel nacional, más de 60 países han iniciado Planes de Acción Nacionales. Adicionalmente algunos países trabajan juntos para desarrollar mecanismos de coordinación regional:

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PLAN REGIONAL ESTATUS DE IMPLEMENTACIÓN: Programa del Caribe SPREP Mar Negro Pacífico (Sud-Este) Protocolo de Cartagena Convención de Barcelona Pasos siguientes: Presentación de la problemática del agua dulce-agua costera durante el 4º. Foro Mundial del Agua en la Ciudad de México, en 2006. Para esto el Foro Global de Océanos, Costas e Islas, UNEP/GPA y la NOAA auspiciarán una sesión conjunta para tratar este tema. Adicionalmente, participantes del Foro sugirieron los siguientes párrafos para ser incluidos en la Declaración Ministerial del 4º. Foro Mundial del Agua: Las metas del desarrollo sustentable no podrán ser alcanzados sin la vinculación del agua dulce, la costa y los océanos. En virtud de que los impactos se concentran en la zona costera, un punto clave es el manejo integrado de los recursos hídricos y correlacionarlos con los impactos costeros y oceánicos. Se requieren acciones a nivel local para el manejo de cuencas. Estas acciones fueron concretadas en su oportunidad durante el 4º.Foro Mundial del Agua. Para construir acciones de seguimiento del Foro Mundial del Agua y otros eventos internacionales sobre la vinculación del agua dulce y los océanos, la Segunda Reunión Intergubernamental de GPA, que tendrá lugar en octubre de 2006 en Beijing, China, incluirá una sesión (Partnership Day) para modelar acciones sobre el programa WW2BW. Los participantes han sugerido la inclusión de los siguientes temas durante la reunión:
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Protocolo existente Protocolo en desarrollo Protocolo en desarrollo Protocolo existente Protocolo existente Convención existente

Reportes y recomendaciones de las sesiones de “Agua dulce a los océanos”, con la idea de establecer una visión común de las acciones de manejo de cuencas y área costera. Discusión de futura dirección/modalidades del Foro Global de Océanos, Costas e Islas. Utilización de la red del IOI para difundir los objetivos de GPA, así como la distribución de las lecciones aprendidas del GPA. Mostrar las estrategias de vinculación como oportunidades regionales Realzar la importancia del vínculo entre las actividades terrestres y la salud de los ecosistemas marinos, posiblemente coparticipando en la organización de la Conferencia sobre Manejo Costero que tendrá lugar en Noruega en 2007. Conclusión del Convenio de Cooperación GPA/Ramsar.

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Lineamientos para el manejo costero en México. El proyecto “Lineamientos para el desarrollo de una Estrategia Nacional para la Implementación de Planes de Manejo de la Zona Costera y marina en los Ámbitos Nacional, Regional, Estatal y Municipal” (SEMARNAT/DGRMIS, 2004), tiene la misión de brindar elementos técnicos y jurídicos a los estados y municipios como herramientas para la planeación y ejecución de las políticas ambientales específicas para la zona costera y marina de México. El estudio presenta una respuesta ante las evidencias de degradación constante y falta de gestión específica para las zonas costeras de México, donde hasta ahora hay problemas relacionados con: • Una información insuficiente o inadecuada tanto sobre el estado de las zonas costeras como sobre el impacto de las actividades humanas (económicas y no económicas) Una coordinación insuficiente entre distintas esferas y sectores de la administración y entre sus políticas respectivas • Una participación y una consulta insuficientes de las partes interesadas El presente informe pretende ser el punto de partida para la elaboración de una estrategia mexicana para el manejo integrado de las zonas costeras que promueva su desarrollo sostenible. Es así como el proyecto considera los lineamientos para el desarrollo de un programa de manejo costero además de proporcionar el análisis de los insumos y casos existentes como prácticas de gestión integrada de zonas costeras en distintas condiciones socioeconómicas, culturales, administrativas y físicas. El presente documento tiene dos objetivos: 1. Desarrollar instrumentos que garanticen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en el ámbito marino y costero regional.
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2. Suscitar un debate y un consenso en torno a una estrategia mexicana para la gestión integrada de las zonas costeras que revierta la tendencia a la insostenibilidad, presente en las zonas costeras del país Este informe brinda un análisis de los diferentes instrumentos jurídicos, económicos y políticos que pueden ser aplicados o aquellos que sean necesarios desarrollar, así como las condiciones adecuadas para su aplicación. Asimismo, se plantea la necesidad de considerar la responsabilidad que deberá atribuirse a las distintas esferas administrativas (en aplicación del principio de subsidiariedad) y la información necesaria para que cada una de ellas pueda asumirla. No se pretende en ningún caso que una futura estrategia aumente el volumen total de gastos en las zonas costeras; antes al contrario, ésta servirá para indicar cómo puede hacerse un uso más adecuado de los fondos asignados en la actualidad. Se confía en que el documento aquí presentado pueda aplicarse conforme las condiciones de gobernanza, legales y económicas vayan desarrollándose y fortaleciéndose en toda la costa de México. Consideramos que este informe se desarrolló en un momento importante en el cual están surgiendo nuevas propuestas para la administración costera por parte de entidades gubernamentales federales que anteriormente no habían tenido ingerencia en este tópico; ante el comienzo de acciones de coordinación horizontal entre sectores y órganos de gobierno; frente la creciente demanda de atención a los asuntos netamente de permisos y concesiones; los cambios en la Ley de Bienes Nacionales, La Ley de Navegación, modificaciones a las normas ambientales mexicanas, las enmiendas al artículo 115 constitucional; con la falta de políticas específicas para las costas que sepan equilibrar las demandas de desarrollo económico con las necesidades de articular también factores sociales y de conservación ambiental; y ante la petición de mayor autonomía y derechos soberanos de parte de los municipios.

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Este informe aborda 5 tópicos principales: 1. Los lineamientos para el desarrollo de programas de manejo costero 2. La definición y delimitación de la zona costera; 3. La gobernanza en la zona costera; 4. El análisis del marco legal de la zona costera; y 5. Las estrategias de implementación de los programas de manejo costero. Cada uno de estos temas se abordó con la profundidad que permitió la existencia y disponibilidad de información, las expertas contribuciones de los autores y colaboradores de este informe; y el análisis de cada tópico contrastado con experiencias de manejo costero de otros países alrededor del mundo. El documento esta dirigido a todas aquellas personas y organizaciones interesadas por la gestión de nuestras zonas costeras, como una contribución a la elaboración o el mantenimiento de una iniciativa de gestión integrada de zonas costeras. El informe final de los lineamientos sobre el manejo costero de México, preparado por un equipo de especialistas nacionales en temas relacionados con el manejo costero, tiene por objeto suscitar un debate amplio, multidisciplinario y con la participación de representantes que se considere pertinentes en foros de consulta pública. Está basado en datos actualizados y conocimientos científicos específicos para proponer las mejores hipótesis acerca del manejo costero en México Es importante aclarar que esta propuesta no prejuzga en absoluto la postura definitiva de las autoridades ni de los interesados en el manejo costero de México. Antes bien, intenta contribuir con el proceso de desarrollar e implementar programas de manejo a nivel nacional, regional, estatal y municipal que ayuden a alcanzar la sostenibilidad en nuestras costas. Propuesta del Programa Nacional de Manejo Costero Los antecedentes mundiales sobre ejercicios de manejo costero han puesto de manifiesto que hay varias formas de manejar correctamente las zonas costeras.
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También esos casos sugieren, sin embargo, que las mejores iniciativas siguen principios generales, y a continuación se enlistan los que al parecer de los autores son los más importantes para México: TÉRMINOS DE REFERENCIA I. Perspectiva amplia La complejidad de las zonas costeras incluye numerosas fuerzas y presiones interrelacionadas como son los sistemas hidrológicos, geomorfológicos, socioeconómicos, administrativos, institucionales y culturales, entre otros. Cualquier oportunidad para realizar un manejo sostenible de las zonas costeras se verá truncada si no se consideran de forma simultánea todos los cuantiosos sistemas que actúan de forma determinante sobre la dinámica de las zonas costeras. La escala y extensión geográficas de una zona de manejo costero debe estar adaptada a los aspectos que van a considerarse dentro del programa de manejo. En la práctica, los proyectos tienden a seleccionar los límites donde la gestión es más sencilla, con frecuencia son los límites administrativos los que imperan. No obstante, estos límites administrativos no suelen coincidir con los límites de sistemas naturales o sociales. En un planteamiento sistémico habrá que considerar las fuerzas de impacto situadas en otras unidades administrativas que, posiblemente, estarán situadas lejos de la línea de costa.
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Una visión amplia implica reconocer las estrechas relaciones existentes entre los componentes terrestre y marino de la zona de costa (inducidas por procesos físicos y humanos), por lo que el éxito de cualquier iniciativa de gestión depende de la inclusión de las partes marina y terrestre de la zona costera. II. Conocimiento de las condiciones específicas de la zona costera Cuando se busca la eficacia, las soluciones concretas que se propongan para resolver problemas de la zona costera y las decisiones para aplicarlas de manera óptima deben ser específicas para el lugar de que se trate. Esto significa que en la elección del desarrollo de una iniciativa de manejo integrado de zonas costeras se debe tener en cuenta el contexto particular de cada municipio, estado, región y del total de la nación. Por consiguiente, la iniciativa tiene que estar fundada en un conocimiento profundo de las circunstancias a las cuales el programa va a estar dirigido y considerando sobre todo, las condiciones en las cuales se va a aplicar, esto incluye desde el punto de vista de las características físicas, sociales, culturales, institucionales y económicas de la zona. Una gestión adecuada de una zona costera tiene que basarse en el conocimiento de las características específicas de cada localidad y también evaluar las presiones y fuerzas que influyen sobre su dinámica, incluso las externas. Por esto es necesario proceder a la colecta de datos adecuados, a la elaboración de información e indicadores pertinentes, un buen flujo de información entre los que intervienen en la gestión y los que suministran información y un uso correcto de las técnicas de evaluación integrada.
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La identificación de zonas vulnerables a los procesos de eutrofización, los sistemas de gestión energética a todos niveles, la información existente sobre biodiversidad y zonas frágiles abre la posibilidad de una actuación regional diferenciada, que posibilita la integración de políticas a nivel regional/local específicas

III. Considerar los procesos naturales como base El éxito del manejo de la zona costera depende sobre todo del conocimiento de los procesos y la dinámica naturales. Si se trabaja en sintonía con esos procesos y no contra ellos, es posible aumentar las opciones a largo plazo al hacer que las actividades humanas sean más sostenibles y económicamente rentables con una perspectiva de sostenibilidad. IV. Tomar decisiones que no hipotequen el futuro de la costa Considerando que la zona costera es compleja y que presenta múltiples conexiones, se debe también reconocer explícitamente que esta zona presenta una incertidumbre hacia el futuro muy grande y por consiguiente se debe aplicar un planteamiento suficientemente flexible, que sea adaptable e incluyente. Al mismo tiempo, toda intervención debe ajustarse a los preceptos marcados por Agenda 21, especialmente el principio de precautoriedad según el cual los tomadores de decisiones deben actuar para prevenir todo posible daño y no esperar a tener la seguridad de que el daño se produzca.
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V. Incentivar la planificación participativa. La promoción de la planificación participativa tiene por objeto integrar en el proceso de planificación las opiniones y puntos de vista de todos los interesados con una participación en colaboración que crea compromiso y responsabilidad compartida, aprovecha los conocimientos locales, las instituciones de investigación estatales y regionales, a la vez que permite detectar los problemas y tendencias reales y suscita en general soluciones más viables. Una participación en la que se involucra desde las fases iniciales a todos los actores pertinentes puede crear un clima de confianza y compromiso. Al mismo tiempo que valida el proceso completo del manejo costero. En este punto es muy importante contar siempre con la presencia de los municipios costeros, ya que son ellos los que estarán encargados de llevar a cabo las acciones de gestión costera consensuadas en el programa de manejo. Con una planificación participativa que tenga en cuenta el interés común, una buena gestión de las zonas costeras puede reducir los conflictos y suscitar un consenso. Desde una perspectiva a largo plazo más amplia, la planificación participativa puede ser considerada por los interesados como una ventaja indirectas de un cambio de actitud.

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La percepción común de los problemas más importantes ya sean compartidos o similares permitirá a cada una de las partes interesadas decidir a qué pueden renunciar para realizar objetivos comunes en el manejo de las zonas costeras. Dado que la planificación hasta ahora de la zona costera no se ha dado dentro del marco de una decisión participativa, la transición hacia el planteamiento contrario pudiera parecer muy lejana. Sin embargo, en este momento podría resultar favorecida por el deseo de la federación y de los municipios por desarrollar en conjunto una propuesta de manejo costero ad hoc a sus necesidades e intereses. VI. Apoyo y participación coordinada de todos los actores gubernamentales involucrados Aunque existen algunos casos aislados en otras partes del mundo donde se ha promovido una participación de abajo hacia arriba, es innegable que son las políticas nacionales las que determinan el establecimiento de objetivos sectoriales y de los planes y estrategias de inversión asociadas al uso de las zonas costeras y sus recursos naturales. De la misma manera, es impensable que cualquier programa de manejo costero pueda tener éxito sin la participación de todos los responsables de proyectos del programa de manejo costero; el cual requiere del apoyo de todos los niveles y sectores de la administración con interés en cada uno de los programas de manejo que se vayan a desarrollar.

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Además de la participación de las autoridades locales desde el principio, es fundamental que todos los niveles y sectores se muestren dispuestos a apoyar constantemente el proceso de manejo de una zona costera, incluso por lo que se refiere a la capacidad institucional necesaria para la recogida y el tratamiento de datos y la documentación. Lo mismo puede decirse con respecto a la integración de los objetivos de empleo, que se aplican también a la gestión integrada de zonas costeras. El principio de subsidiariedad debe regir en el reparto claro de responsabilidades entre las distintas esferas de la administración (federal, regional, estatal y local), con una voluntad en los niveles superiores de respaldar el desarrollo de la capacidad local de evaluación. Los distintos niveles y sectores de la administración tendrán que establecer vínculos, realizar una actuación con efecto sinérgico y coordinar sus políticas. La cooperación inter e intra secretarías de gobierno sólo puede ser eficaz con el apoyo político adecuado de los puestos más altos de la jerarquía gubernamental, además de contar con el tiempo y los recursos necesarios y con el respaldo total de otras instituciones, especialmente las instituciones de investigación costero-marinas VII. La adecuada combinación de instrumentos La gestión de las zonas costeras será un éxito sólo si se recurre a un amplio abanico de instrumentos que incluya una combinación de instrumentos jurídicos y económicos, acuerdos voluntarios, oferta de información, soluciones tecnológicas, investigación y formación. La combinación adecuada en un caso concreto dependerá de los problemas planteados y del contexto institucional y cultural.

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El empleo de un solo instrumento para tratar de manejar una zona con la complejidad de la zona costera es un error que se debe evitar ya que será insuficiente para poder abarcar y resolver toda la problemática que encierra esta zona actualmente y en el futuro. Generación de mecanismos para aumentar la coordinación de las políticas de la federación y una gran variedad de instrumentos para alcanzar objetivos integrados, a partir de: Difusión coordinada de información al exterior. Coordinación de los requisitos en materia de colecta y comunicación de datos Consultas inter e intra secretarías en fases tempranas del proceso de formulación de políticas Desarrollo de protocolos de acuerdo oficiales entre y al interior de las secretarías de los tres niveles de gobierno. Precisar cuáles de esos mecanismos pudieran ser adecuados, o si ninguno lo es. NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA MEXICANA PARA EL MANEJO COSTERO INTEGRADO Dada la complejidad y urgencia de los problemas de las zonas costeras mexicanas, es fundamental aplicar los puntos descritos arriba para tratar de resolver la evidente la necesidad de hacer algo para solucionar los fallos institucionales que han originado o agravado los problemas de esas zonas, y encontrar una fórmula que permita conseguir un desarrollo sostenible en esas zonas de importancia estratégica. La difusión del manejo integrado de zonas costeras en México debe considerarse como una estrategia política que coadyuvará al entendimiento, sensibilización y promoción de acciones tendientes al manejo costero. Y esto sólo podrá ser posible con el apoyo activo de todas las esferas administrativas, de las de la federación a las locales. Teniendo que los detalles de las opciones políticas adecuadas en los niveles administrativos local y regional serán distintos en función de la zona, no resulta un tema que deba tratarse en una consulta de alcance únicamente federal.
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Por consiguiente, se debe poner mucha atención al papel de la comunidad costera en lo concerniente a la promoción y aplicación de la gestión integrada de zonas costeras mediante una acción directa a nivel federal o por medio de recomendaciones o prescripciones destinadas a conseguir que otras esferas administrativas adopten buenas prácticas en la gestión de zonas costeras. El hecho de que este documento respondiera a una iniciativa federal, no resta importancia a los demás niveles de gobierno. Es imperante abrir la convocatoria a los gobiernos locales para que de manera coordinada se estrechen vínculos de colaboración entre esos niveles y entre sectores, incluyendo el académico. Es importante recordar también que cualquier acción mexicana para con sus costas tiene que respetar los acuerdos internacionales que el país ha signado sobre transporte marítimo, pesca, medio ambiente y mares regionales, que son aplicables a zonas que no corresponden únicamente con el territorio de México, como en el caso del Golfo de México, el Mar Caribe y el Océano Pacífico. El papel de la federación en la promoción del manejo integrado de zonas costeras está condicionado por los planes de desarrollo nacional, estatal y municipal. Más aún, el gobierno federal en coordinación con los gobiernos locales, deben ofrecer un marco general para una actuación coherente basada en una visión común en relación con el desarrollo de las zonas costeras y animar a las partes interesadas para que establezcan vínculos y movilicen sus propios recursos con objeto de: Seguir una orientación a largo plazo Pensar con una perspectiva multisectorial Incluir las necesidades y puntos de vista locales en la planificación de las zonas costeras

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Con el presente documento, la federación puede iniciar la confección del marco de manejo costero integrado a partir de premisas y objetivos comunes, principios de orientación que puedan aplicarse con flexibilidad en los distintos contextos regionales de México. Asimismo, el gobierno federal puede poner en marcha el engranaje del manejo costero movilizando acciones de manejo costero en otros niveles administrativos por medio de obligaciones directas o supeditando la concesión de fondos de algunos programas federales a la realización de tales iniciativas. De la misma manera, la federación podrá promover el manejo integrado de zonas costeras, mediante la asistencia directa en favor de algunas iniciativas, por ejemplo, la participación directa en la coordinación de políticas y actividades de cada entidad costera a nivel regional, por vocación o actividad principal (pesca, acuacultura, turismo, cruceros, petróleo, islas, etc.) Es también muy importante que el gobierno federal apoye al manejo costero a través de la asistencia al desarrollo de instrumentos y metodologías aplicables a la materia, incluido el desarrollo de recursos humanos, a la colecta de información y al desarrollo de indicadores de manejo costero. Además del apoyo a la realización de investigación que permitan generar el conocimiento necesario para la toma de decisiones bien fundamentada. El programa de manejo costero integrado de México deberá adecuarse a las necesidades de los estados costeros y además, reflejar las necesidades de los países vecinos con los que México comparte sus mares regionales (el Golfo de México, el Mar Caribe, el Mar de Cortés y el Océano Pacífico). Es igualmente importante reconocer que las políticas sectoriales de México podrían promocionar mejor el manejo costero integrado a través de Designación de una entidad líder para la coordinación y seguimiento de los programas de manejo costero integrado. Desarrollo del organigrama y los manuales de procedimientos para cada acción tendiente al manejo costero integrado.
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Designar los mecanismos de financiamiento específicos para acciones derivadas del manejo costero integrado. Adopción de conceptos de sostenibilidad que implican una visión integral y holística de la zona costera. Aplicación de conceptos adecuados que estimulen el desarrollo promoviendo una mayor integración del manejo integrado de zonas costeras en políticas específicas convergentes y complementarias. Adaptación de una política de manejo costero integrado a las escalas nacional, regional, estatal y municipal. Definición, desarrollo y aplicación políticas específicas para el medio marino Ayudar en la resolución de conflictos desarrollando o aplicando mecanismos y estrategias que permitan llegar a una solución consensuada Evitar la discrecionalidad en la aplicación de medidas para el manejo costero cuando hay intereses sectoriales unilaterales de por medio, o bien cuando la subsidiariedad y la realización de una gestión integrada pueden entrar en conflicto Tener en cuenta los requisitos medioambientales, sociales, culturales y económicos y las necesidades distintas de las diferentes áreas costeras Tener en cuenta las diferencias regionales Desarrollar políticas que puedan respaldar mejor los objetivos de la gestión integrada de los componentes marino y terrestre de las zonas costeras permitiendo aclarar y resolver los debates en torno a su aplicación a la zona marina Estimular una actuación a nivel de mares regionales, como en el caso del Mar de Cortés Promover la adopción del concepto de manejo costero, el desarrollo y aplicación del mismo a través de estímulos tales como reconocimientos nacionales por el “modelo de costa sostenible” o el de “la mejor gestión para la zona costera” y que sea otorgada por las máximas autoridades gubernamentales del país. Realizar actividades de sensibilización a los efectos positivos del manejo integrado de las zonas costeras.
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Promover la adopción de tecnologías que favorezcan la gestión integrada de las zonas costeras y una corriente de participación e información coordinada a nivel regional y local y entre distintos niveles Proporcionar asistencia (técnica y metodológica) a los gobiernos locales en la constitución de marcos políticos para sus zonas costeras Difundir información sobre buenas prácticas de manejo costero con el fin de promover la réplica o adaptación de modelos exitosos Realizar una evaluación estratégica transparente, a todos los niveles del impacto (ambiental, socioeconómico y espacial) de las decisiones políticas aplicadas Formular las políticas con la voluntad de armonizar los planteamientos de tipo descendente y ascendente estableciendo una sinergia entre ambos y adaptándolos a cuestiones y problemas específicos. Desarrollar mecanismos que permitan el seguimiento de políticas y acciones tendientes al manejo costero integrado más allá de los periodos de gobierno locales y federales. En lo concerniente a la posibilidad de una integración con un resultado único para desarrollar el programa de manejo costero del país, es vital reconocer que esta integración depende de la definición y delimitación de la zona de manejo costero para México; además se debe considerar la gran variabilidad de sus costas, el grado de regionalización, así como la identificación y reconocimiento de las unidades espaciales de gestión, los regimenes sectoriales que intervengan, así como los planes de desarrollo y ordenamientos territoriales y marinos con que se cuente. Ante este panorama es muy importante trabajar en la designación del nivel correcto de aplicación del programa de manejo para conciliar las necesidades y variabilidad implícitas, además de la observancia diferenciada del marco legislativo local, las actividades económicas preponderantes y los eventos catastróficos a los que se enfrentan las costas de México.

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Dimensión socioeconómica del aprovechamiento de los recursos naturales en la región Alto golfo de California. El Golfo de California o Mar de Cortés se ubica en la región noroeste de la república mexicana y comprende a los estados de Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Nayarit. Es un cuerpo de agua semi-cerrado, con una extensión aproximada de 247,000 Km2 (INE, 2005), considerando como su límite sur, la línea imaginaria que une Cabo San Lucas en Baja California Sur, con la desembocadura del río Ameca en Nayarít. El Golfo de California incluye más de 900 islas, las cuales son fundamentales para la anidación y refugio de importantes especies de aves marinas, varias de ellas endémicas. Estas islas son ricas en endemismos, principalmente cactáceas, reptiles y mamíferos. En algunas islas se pueden encontrar importantes colonias reproductivas del lobo marino de California (Zalophus californianus), como es el caso de Isla San Jorge (CCDS-RNO, 2004). En el Golfo de California se encuentran la totoaba y la vaquita marina, la cual es el único mamífero marino endémico de México y presenta un estatus de “en peligro de extinción”. Adicionalmente, de las 45 especies de mamíferos marinos que existen en México, 38 se encuentran de forma permanente o estacional en sus litorales. Destaca en la región la presencia de varias especies de ballenas. Los procesos climáticos y oceanográficos que ocurren en la región del Golfo de California lo hace uno de los mares con mayor biodiversidad en el mundo, siendo sus aguas altamente productivas debido al fenómeno de las surgencias (afloramiento de nutrientes de aguas profundas a superficiales por medio del intercambio de masas de agua).

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Como consecuencia de ello, la pesca y la acuacultura de la región contribuyen de manera significativa en los volúmenes nacionales de captura y representa una actividad fundamental para muchas comunidades costeras. La figura 1 muestra los volúmenes de captura en peso vivo para los estados del Golfo de California, durante el periodo 1986 a 2003 (SEMARNAP, 1998, 1999 y 2000; SAGARPA, 2001 y 2005).

La figura 2 muestra el porcentaje respecto al total nacional de los volúmenes de captura en peso vivo para los estados del Golfo de California durante el periodo 1986 a 2003 (SEMARNAP, 1998, 1999 y 2000; SAGARPA, 2001 y 2005).
Estados del G olfo de C alifornia Volum en de la producción pesquera en peso vivo 1986-2003

1,200,000

1,000,000

800,000

Toneladas

600,000

400,000

BC BCS SO N SIN NAY

200,000

0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Años

Figura 1.- Volumen en toneladas de la producción pesquera en peso vivo para los estados del Golfo de California, durante el periodo 1986 a 2003.

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Estados del Golfo de California Porcentaje del Volumen de Producción Pesquera Respecto al Total Nacional (1986-2003)

Porcentaje Respecto al Total Nacional

70

60

50

40

30

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Años

Figura 2.- Porcentaje respecto al total nacional del volumen en toneladas de la producción pesquera en peso vivo de los estados del Golfo de California, durante el periodo 1986 a 2003.

En la figura 1, se debe mencionar que los datos del estado de Baja California y Baja California Sur incluyen los litorales de la región del Pacífico. Así mismo se observa claramente la importante contribución del estado de Sonora. Con respecto a la producción pesquera por especie, en el año 2003 las pesquerías de la sardina, los túnidos y el camarón aportaron cerca del 57% del volumen de la captura total nacional (SEMARNAT, 2005). El mismo documento informa, que la flota mexicana de altura está constituida por alrededor de 3,350 barcos mayores de 15 metros de eslora, y por 102,807 unidades de pesca ribereña. De acuerdo con información del Instituto Nacional de Ecología (INE, 2005), entre los peces de alta importancia comercial que habitan la aguas del Golfo de California se encuentran la sardina, varias especies de tiburones y rayas, sierras y pargos, entre otras. En esta región, la pesca ribereña es una actividad productiva muy importante para los habitantes de las comunidades costeras, en el 2001 se tenían registradas 23,304 pangas y cerca de 56,000 pescadores en activo.
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El turismo, como otro elemento más generador de recursos y derrama económica, se da en los estados del Golfo de California. Las principales instalaciones de gran turismo se encuentran en los estados de Baja California Sur (i.e. Los Cabos) y Sinaloa (i.e. Mazatlán). El ecoturismo como fuente potencial de desarrollo alternativo ha iniciado en la región con gran importancia para algunas comunidades costeras (e.g. Bahía de los Ángeles). La Tabla 1 muestra un concentrado del número de hoteles y cuartos disponibles en los estados del Golfo de California en el año 2004.
Estado Baja California Baja California Sur Sonora Sinaloa Nayarit TOTAL Hoteles 24 165 172 155 192 708 Cuartos 972 11,615 9,249 12,313 11,933 46,082

Tabla 1.- Número de hoteles y cuartos disponibles en los estados del Golfo de California (Fuente: SECTUR, tomado de INE, 2005)

El Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), tiene importantes proyectos de desarrollo inmobiliario para la zona, particularmente Loreto y Los Cabos en Baja California Sur, al igual que en el estado de Nayarit. Dicho fondo, desde hace varios años ha venido impulsando el proyecto “Mar de Cortés” (FONATUR, 2006). La población total en los estados del Golfo de California (GC) ha aumentado 10 veces en los últimos 70 años. La Tabla 2, muestra la evolución de la población total para el periodo mencionado.
Periodo 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2005 BC 48,327 78,907 226,965 520,165 870,421 1,177,886 1,660,855 2,112,140 2,487,367 2,842,199 BCS 47,089 51,471 60,864 81,594 128,019 215,139 317,764 375,494 424,041 516,764 SON 316,271 364,176 510,607 783,378 1,098,720 1,513,731 1,823,606 2,085,536 2,216,969 2,384,251
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SIN 395,618 492,821 635,681 838,404 1,266,528 1,849,879 2,204,054 2,425,675 2,536,844 2,609,976

NAY 167,724 216,698 290,124 389,929 544,031 726,120 824,643 896,702 920,185 942,589

Total GC 975,029 1,204,073 1,724,241 2,613,470 3,907,719 5,482,755 6,830,922 7,895,547 8,585,406 9,295,779

Tabla 2.- Población total de los estados que comprenden el Golfo de California (Fuente: INEGI, 2006)

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Aproximadamente el 32% de la población de los estados del Golfo de California tenían en el año 2000 entre 0 y 14 años, el 60% entre 15 y 65 años y el 4.5% más de 65 años. La Tabla 3 y la Figura 3, muestran la estructura poblacional para dicho año.
0 a 14 años 755,771 134,844 719,168 856,371 315,519 2,781,673 15 a 65 años 1,437,499 268,443 1,376,738 1,541,110 545,780 5,169,570 65 y más años 86,281 16,541 105,330 124,043 54,252 386,447 No especificado 207,816 4,213 15,733 15,320 4,634 247,716

BC
BCS SON SIN NAY TOTAL GC

Tabla 3.- Estructura de la población para los estados del Golfo de California (Fuente: INEGI, 2006)

El estado que presentó tanto la mayor cantidad de jóvenes (0 a 14 años) como de personas de la tercera edad (más de 65) fue Nayarit, mientras que por su parte Baja California, presentó los menores valores porcentuales en estos rangos de edad.
Estados del Golfo de California Estructura de Edades Porcentual Fuente: INEGI, 2006

65 60 55

% Respecto al Total Estatal

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 BC

0 a 14 años 15 a 65 años más de 65 años no especificado

BCS

SON

SIN

NAY

Estados del Golfo de California

Figura 3.- Estructura de edades para los estados del Golfo de California. Distribución porcentual respecto al total de población por estado (Fuente: INEGI, 2006).

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La tasa de crecimiento media anual en términos porcentuales para los estados del Golfo se presenta en la Tabla 4.
BC BCS SON SIN NAY 1990 a 1995 1995 a 2000 1990 a 2000 4.3 3.8 4.1 3 2.8 2.9 2.4 1.4 2 1.7 1 1.4 1.5 0.6 1.1

Tabla 4.- Tasa de crecimiento media anual en porcentaje (Fuente: INEGI, 2006)

Se observa de la anterior tabla, que las mayores tasas de crecimiento se dan en el estado de Baja California y las menores en Nayarit. Es importante hacer notar la considerable disminución que experimentan todos los estados en su tasa de crecimiento en el periodo 1995-2000, respecto al quinquenio anterior. Si se considera que en el periodo 1990-2000, la república mexicana experimentó un crecimiento medio anual de 1.8%, resulta claro que tres de los cinco estados costeros del Golfo de California, tienen un crecimiento por encima de la media nacional. La tasa bruta de natalidad en la republica mexicana en el año 2003, fue de 18.8. Los estados del Golfo de California presentan tasas muy similares, a saber: Baja California (18.9), Baja California Sur (18.6), Sonora (18.7), Sinaloa (18.3) y Nayarit (18.7). Para ese mismo año, las defunciones registradas en todos los estados del Golfo de California fueron de 41,037 (INEGI, 2006). De acuerdo con los datos del Censo Económico del 2004 (INEGI, 2006), los estados del Golfo de California tienen en su conjunto alrededor de 330 mil unidades económicas, lo que corresponde al 7.6% del total nacional. Dichas unidades económicas dan empleo a 354,536 personas, siendo el porcentaje de personal ocupado aproximadamente el 1.5% del total nacional.

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En el año 2004, los estados del Golfo de California contribuyeron con aproximadamente el 9.4% del producto interno bruto nacional. Destaca la contribución en el grupo de producción agropecuaria, silvícola y pesca, donde dichos estados significaron aproximadamente el 17% del total. La Tabla 5 muestra un concentrado de valores.
BC BCS 9,209,048 765,524 218,047 341,568 459,344 274,497 1,658,517 1,007,726 2,809,260 1,754,568 SON 44,008,814 4,494,603 901,523 6,692,510 1,266,436 1,164,518 11,342,151 5,855,041 5,807,676 7,684,352 SIN 32,720,664 7,158,602 108,264 2,435,309 976,808 591,593 6,869,882 4,156,970 5,119,275 6,183,972 NAY 8,503,102 1,540,898 17,537 627,058 446,999 64,546 1,272,617 1,035,169 1,551,593 2,075,579 TOTAL GC 147,068,915 15,383,240 1,330,996 20,183,675 4,486,935 3,596,620 34,791,094 19,260,395 24,820,630 26,263,416 % GC (NAL) NACIONAL

Total GD1 GD2 GD3 GD4 GD5 GD6 GD7 GD8 GD9

52,627,287 1,423,613 85,625 10,087,230 1,337,348 1,501,466 13,647,927 7,205,489 9,532,826 8,564,945

9.37 1,570,126,305 16.90 6.37 6.49 6.76 12.73 10.22 9.60 9.18 8.86 91,043,662 20,903,021 311,013,705 66,357,192 28,250,648 340,379,309 200,536,865 270,407,585 296,540,833

Tabla 5.- Contribución al Producto Interno Bruto (PIB) de los estados del Golfo de California, desglosado por gran división (GD). Valores en miles de pesos a precios constantes de 1993 (Fuente: INEGI, 2005).

GD1= Agropecuaria, Selvicultura y Pesca. GD2= Minería. GD3= Industria Manufacturera. GD4= Construcción. GD5= Electricidad, Gas y Agua. GD6= Comercio, Restaurantes y Hoteles. GD7= Transporte, Almacenaje y Comunicaciones GD8= Servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de alquiler. GD9= Servicios comunales, sociales y profesionales.

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En este contexto general, el día 10 de junio de 1993 se decreta área natural protegida con carácter de Reserva de la Biosfera, la región conocida como Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, ubicada en aguas del Golfo de California y los municipios de Mexicali en Baja California y Puerto Peñasco y San Luis Río Colorado en Sonora. Siendo la primera en México en la que participan dos Estados costeros y la Federación. El área natural protegida “Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado”, tiene una superficie total de 930,756.25 hectáreas, integrada por una zona núcleo denominada “Delta del Río Colorado” con una superficie de 164,779.75 hectáreas y una zona de amortiguamiento de 769,976.50 hectáreas (DOF 10-06-93). La superficie terrestre calculada es de 407,867 ha., y la marina de 526,889 ha. (SEMARNAT, 2005). En diciembre de 1995, el Instituto Nacional de Ecología edita el Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado. El 2 de julio de 1996 se publica en el Diario Oficial de la Federación el aviso de conclusión del Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (INE, 1995). Dentro de las consideraciones del decreto de creación se deben mencionar las siguientes: - La existencia de fauna representativa de diferentes regiones zoogeográficas - La presencia de ciénegas, afloramientos de agua dulce y humedales permanentes (e.g. Ciénega de Santa Clara y el Doctor) - La existencia de vegetación de gran valor desde el punto de vista de la biodiversidad, La presencia de ecosistemas de gran riqueza y alta productividad. - La presencia de zonas de desove y crianza de especies marinas, al igual que el hábitat de aves residentes y migratorias. - El hecho de que en la región habitan especies marinas y terrestres consideradas como raras, endémicas y en peligro de extinción como la vaquita marina, la totoaba, el palmoteador de Yuma y el pez perrito del desierto de Sonora.
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La figura 4 muestra la ubicación geográfica de la reserva del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado.

Figura 4.- Ubicación geográfica de la reserva de la biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (Fuente: CONANP-SEMARNA

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De acuerdo con el Programa de Manejo (INE, 1995), en la zona de amortiguamiento se encuentra el poblado Golfo de Santa Clara, además de los ejidos: Luis Encinas Jonson, El Doctor y Flor del Desierto en Sonora y Salinas de Ometepec, Playa Blanca y Playa Paraíso en Baja California. En la zona de influencia se encuentran las poblaciones de Puerto Peñasco en Sonora y San Felipe en Baja California. El mencionado documento indica que la actividad económica más importante para estas comunidades está en el sector primario, siendo la de mayor relevancia la pesca y prácticamente inexistentes las actividades agropecuarias y mineras. En 1990 la población ocupada en el sector primario fue de 2,723 personas que representaban el 77% de la población ocupada, destacando la producción pesquera, cuya importancia es cualitativamente mayor conforme el tamaño de la localidad es menor. En el Golfo de Santa Clara, representa el 47% del total de la población ocupada, mientras que en Puerto Peñasco es el 22% y en San Felipe el 23% (Godínez-Plascencia, et al., 1994). La población en los municipios que comprende la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, se presenta de manera resumida en la tabla 6.
Municipio y/o 1980 Localidad* Mexicali, BC 510,664 San Felipe*, BC San Luis Río 92,790 Colorado, SON Puerto Peñasco, SON 26,755 Población Total 1990 2000 601,938 110,530 26,625 764,602 145,006 31,157 2005 855,962 157,076 44,875

Tabla 6.- Población total de los municipios comprendidos en la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (Fuente: Gobierno del Estado de Sonora, 2006 e INEGI, 2006)

En el año 2000, en San Luis Río Colorado, Son., se registraron 103,319 habitantes de 12 años y más, de los cuales 54,982 eran población económicamente activa y 47,775 económicamente inactiva.

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De la población económicamente activa 54,425 era población ocupada, mientras que 557 se reportaron como población desocupada (INEGI, 2006). De esta forma, en el año 2000, el 37.5% de la población total del Municipio de San Luis Río Colorado, Son., era población económicamente activa ocupada, siendo 10,446 personas (INEGI, 2006) las que se dedicaban a actividades relacionadas con la “agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca” (19.2% de la población ocupada), pudiéndose pensar que un porcentaje importante de las mismas se dedicaba exclusivamente a las actividades pesqueras. De acuerdo con los datos del gobierno del Estado de Sonora (Gobierno del Estado de Sonora, 2006), el comercio es la principal actividad económica del municipio, genera 15,870 empleos (46% de la población ocupada), siendo la industria la segunda actividad más importante (8,046 empleados en 28 plantas) y la pesca en conjunto con la agricultura generan 9,651 empleos (28% de la población ocupada), la actividad pesquera se realiza por 2 cooperativas de altura, 3 cooperativas de bahía y 3 permisionarios con 16 embarcaciones mayores y 105 lanchas. En el caso del municipio de Puerto Peñasco, Son., en el año 2000 se registraron 11,631 personas de 12 años y más, en condición de económicamente activas, de las cuales 11,555 presentaron un estatus de ocupados (37.1% del total de habitantes del municipio). De los habitantes económicamente activos ocupados del municipio de Puerto Peñasco, 1,152 se dedicaban a actividades relacionadas con la “agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca” (10.0% de la población ocupada), pudiéndose pensar también en este caso que un alto porcentaje se ocupaba exclusivamente en actividades pesqueras.

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De acuerdo con el gobierno del Estado de Sonora (Gobierno del Estado de Sonora, 2006), la pesca es el soporte económico del municipio, con un gran potencial productivo para la pesquería del camarón y de productos de escama. La pesca representa 860 empleos directos (tripulantes de las 123 embarcaciones que representan la flota pesquera del puerto), además de 1,200 empleos indirectos asociados a la actividad pesquera. Después de la pesca, el turismo es la actividad más importante del municipio, captando el 50% de los visitantes extranjeros del estado. El alto crecimiento poblacional registrado en el municipio puede estar asociado al asentamiento de turistas extranjeros, siendo un elemento potencial de desarrollo (e.g. servicios turísticos) importante. En el caso del municipio de Mexicali este análisis no puede realizarse con fines comparativos debido a la importancia de la producción agrícola en el valle de Mexicali. Los datos deben contrastarse contra los valores registrados en la delegación de San Felipe, BC., sin embargo el nivel de agregación de la información que proporciona INEGI para los diferentes sectores de actividad productiva no se tiene a nivel de localidad. La información disponible, la cual incluye datos de finales de los ochenta y principios de los noventa (Pedrín-Osuna y Delgado-Marchena, 1994), indica que en Puerto Peñasco, Son., se da alrededor del 80% de la captura del Alto Golfo de California, un 12% en San Felipe, BC., y un 6% en El Golfo de Santa Clara, Son. Los volúmenes de captura son de alrededor de 23,000 toneladas en estos tres lugares, siendo en Puerto Peñasco del orden de 11,000 toneladas, en San Felipe del orden de 10,000 toneladas y en El Golfo de Santa Clara del orden de 1,000 toneladas anuales. A manera de conclusión se podría indicar que la reserva de la biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado es una región altamente productiva, con una gran diversidad biológica, región de refugio de varias especies tanto terrestres como marinas de carácter permanente y migratorio. Existe la presencia de especies endémicas (fundamentalmente la totoaba y la vaquita marina) que tienen algún estatus de protección.
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Desde el punto de vista social, el desarrollo turístico de la región, sobre todo en el norte de sonora, mayoritariamente de turistas extranjeros, es una opción económica de desarrollo para la población. En este sentido la necesidad de ordenamiento de la región litoral es urgente, (AZUZ, I., 2006a, com. personal). Por otra parte, la pesca es una actividad económica fundamental para diferentes comunidades de la región. La importancia de la misma es inversamente proporcional al tamaño de la población, es decir las comunidades ribereñas pequeñas dependen mayoritariamente de la extracción del recurso marino. En tanto no se tengan opciones reales de desarrollo económico para estos sectores continuará siendo un foco rojo en términos de conflictos potenciales por el acceso a los recursos.

II.- Normatividad ambiental.

Normas Oficiales Mexicanas La normatividad ambiental es uno de los pilares de la política ecológica y se constituye como un esfuerzo regulatorio para adecuar las conductas de agentes económicos a los objetivos sociales de calidad ambiental. Según lo establecido en la Ley Federal de Metrología y Normalización las normas son un instrumento muy poderoso, no sólo por su capacidad de control de los procesos productivos, sino por su capacidad de inducir cambios de conducta e internalizar costos ambientales, lo que las convierte en un mecanismo que promueve cambios tecnológicos y genera mercados ambientales. Éstas son regulaciones técnicas de observancia obligatoria que establecen los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo,

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de actividades económicas, en el uso y destino de bienes, en insumos y en proceso, considerando las condiciones necesarias para el bienestar de la población y la preservación o restauración de los recursos naturales y la protección al ambiente; así como estimular a los agentes económicos para reorientar sus procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al desarrollo sustentable (art. 3-XI de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y 36 LGEEPA). Así, las NOMs ambientales tienen como objetivo definir a las personas físicas o morales, particulares o públicas el cómo, cuándo y dónde puede realizar determinadas actividades, es decir, regula el actuar de los agentes a efecto de que en la realización de ciertas acciones ocasionen al medio ambiente y recursos naturales el menor impacto negativo posible. A pesar de los avances realizados en materia de normatividad, existen aspectos que pueden mejorar tanto los procesos de generación de las mismas normas como de su aplicación. Los problemas asociados a las Normas Oficiales Mexicanas se dividen en dos grandes grupos, aquellos relacionados con características generales de las mismas y aquellos que hacen alusión a elementos concretos de normas específicas. Problemas de carácter general: Enfoque industrial y poco énfasis a otras actividades productivas Falta de información que sustente el diseño y expedición de normas. Para que las normas oficiales mexicanas cumplan con sus objetivos deberá tomarse en cuenta lo siguiente: Evitar con las normas promover únicamente soluciones de control (al final del tubo) e incorporar alternativas enfocadas a la prevención y disminución de la generación de contaminantes en la fuente como es el caso de cambios en los procesos productivos y sustitución de materiales, Generar la información técnica ambiental necesaria para poder emitir una norma óptima.

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Incorporar explícitamente los costos ambientales involucrados evitando el establecimiento de límites genéricos para todas las industrias para un mismo contaminante en distintos ecosistemas lo que no refleja la internalización efectiva de costos. Considerar el enfoque multimedios y por ende la transferencia de contaminantes entre los medios lo cual limita a normar por tipo de emisión. Hacer más eficientes los períodos de revisión de las normas para su aprobación para evitar que no estén actualizadas cuando entran en vigor. Es necesario priorizar en medidas preventivas frente a las correctivas, aplicándose normas que pongan énfasis en la promoción de las técnicas de prevención y producción menos contaminantes, aquéllas cuya relación impacto ambiental generado / unidad producida, sean más favorables incluyendo en ese impacto no solo la contaminación en sentido estricto, sino aquellos otros elementos de conservación de recursos como los consumos unitarios de energía, agua y materias primas. Priorizar sobre qué normas son las más importantes de acuerdo a la información ambiental disponible. Incrementar los recursos escasos en los esfuerzos de normalización sobre todo en los de apoyo al proceso como sistemas de información. Planear los calendarios de normalización de acuerdo a las características del mismo proceso. Desarrollar habilidades específicas en los recursos humanos para poder llevar a cabo los complejos estudios necesarios para diseñar normas “optimas” y para ejercer un mejor liderazgo en el Comité Nacional y los subcomités de normalización.

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Problemas de carácter específico. Para identificar problemas relacionados con NOMs en lo específico. En el marco de la zona costera y marina se identifican acciones de relevancia para la protección y conservación de la biodiversidad así como acciones para el desarrollo de infraestructura costera, manifestadas en la expedición de diversas Normas Oficiales Mexicanas, que se resumen a continuación:

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Norma para el Área de refugio de la Vaquita Marina (Phocoena sinus)
Acuerdo publicado el 8 de septiembre del 2005, en el Diario Oficial de la Federación, mediante el cual se establece el área de refugio para la protección de la vaquita marina (Phocoena sinus) Objetivos: Establece bases y lineamientos específicos de conservación, promueve medidas y mecanismos para regular actividades productivas y realización de obras para la protección y recuperación de la vaquita. Promueve, define y establece las medidas de manejo y conservación para adecuado desarrollo sustentable de los recursos del área de refugio. Promueve el desarrollo de investigación científica, biológica y socioeconómica para resolver la problemática relativa a la especie en protección. Promueve alternativas productivas y desarrollo tecnológico para bienestar económico y social de comunidades de la región y uso de recursos humanos en la zona de refugio. Zonalización: Establece como zona de refugio 1,263.85 km2 en la zona comprendida en la porción occidental del Alto Golfo de California.
Foto: Patricio Robles Gil

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Lineamientos de manejo y conservación Toda actividad productiva que se lleve a cabo dentro del área de refugio será realizada de manera que no presente un peligro para la especie en su posible extinción, evitando su mortandad, así como alteraciones o efectos negativos en su hábitat. Se establecen mecanismos de concertación con gobiernos estatales, representantes del sector pesquero, académico y de organizaciones civiles interesadas en la especie. Se establecen mecanismos de concertación y coordinación con el gobierno federal para la protección acordada en su ámbito de competencia. Se fortalecen programas de inspección y vigilancia de las áreas del gobierno federal competentes. Estrategias de protección y recuperación Investigación y monitoreo La SEMARNAT a través del INE genera la investigación científica necesaria para el monitoreo de la población y habitad, así como ecosistema. SEMARNAT promueve que la SAGARPA a través del INP, genere innovaciones tecnológicas para sustento de actividades pesqueras para eliminar mortalidad incidental. El INP publicará periódicamente resultado de investigaciones. SEMARNAT, SAGARPA y CONAPESCA, involucrarán al sector productivo e instituciones académicas, axial como organizaciones sociales para la implementación de programas de capacitación para la protección de la especie. SAGARPA establecerá o actualizará regulaciones pesqueras para orientar el desarrollo de la pesca y la acuacultura.

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CONAPESCA fortalecerá y finalizará con el proceso de individualización de permisos de pesca y demás instrumentos que permitan una pesca responsable y sustentable en las comunidades de san Felipe, Santa Clara y Puerto Peñasco. Con el objeto de evitar captura incidental, CONAPESCA a través del INP promoverá las siguientes acciones: Eliminación del uso de redes agalleras de 6 pulgadas o mas en toda el área de refugio. Eliminación de prácticas de pesca con redes pasivas o dormidas (redes ancladas, o que queden bajo el agua sin presencia del pescador por más 30 minutos). Establecimiento de un polígono de exclusión de pesca, con cualquier tipo de redes de arrastre y agalleras, alrededor de CONSAG de 5 millas norte-sur y 5 millas este-oeste, de aprox. 65km2 y un polígono de 200 km2 Evaluación técnica para acotar temporada de pesca Limitar el esfuerzo nominal a no más de 162 embarcaciones de altura. Utilización de excluidores de tortuga y peces grandes. Utilización de excluidores de peces juveniles, 2 por aparejo. Utilización de dispositivo de monitoreo satelital, dentro del programa de CONAPESCA.

Foto: Ing. Alejandro Robles

Foto: Jesús Camacho

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Fortalecer programa de observadores Promoción ante INP de estudio técnico para determinación de chinchorro de línea camaronero utilizado en el Alto Golfo de California. Promover y fortalecer el uso de redes de arrastre ligeras en flota de altura y evaluación de sistemas de pesca para flota ribereña. SEMARNAT promoverá anta SECTUR, SCT y desarrollo social inspección y vigilancia, axial como medidas de compensación. Evaluación y seguimiento SEMARNAT, SAGARPA y gobiernos de los estados de Baja California y Sonora, presentarán un informe anual de los avances y resultados alcanzados de este programa. Siendo la SEMARNAT la responsable de difundir dicho informe a los sectores involucrados, teniendo la facultad de modificar el presente programa de protección.

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Normas de Certificación de playas y selección del sitio, construcción y operación de marinas.
Proyecto de Norma Mexicana PROY-NMX-AA-119-SCFI-2005, que establece los requisitos y criterios de protección ambiental para selección del sitio, diseño, construcción y operación de marinas turísticas Objetivo: Este proyecto de Norma Mexicana establece las especificaciones, y criterios que en materia ambiental deben observarse en la selección del sitio, diseño, construcción y operación de marinas turísticas, así como el procedimiento de evaluación de conformidad de la misma. Campo de aplicación: El presente proyecto de Norma es de observancia voluntaria para los interesados en su cumplimiento, en la selección del sitio, diseño, construcción y operación de las marinas turísticas de todo el litoral mexicano.

Foto: Francisco Arámburo Salas

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El proyecto de Norma considera los siguientes apartados: Definiciones: Capacidad de carga, colonia de corales, corales escleractinios dragado de construcción, dragado de mantenimiento, estuario, infraestructura, ley, hábitat, marina turística, pastos marinos, pluma de sedimento, proyecto, responsable, sedimentos, vegetación forestal, disposiciones específicas, selección del sitio, diseño, construcción, operación. Evaluación de la conformidad Se realizará de acuerdo en lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y su reglamento Concordancia con normas internacionales Normas relacionadas al presente proyecto: PROY-NMX-AA-120-SCFI-2005 PROY-NMX-AA-133-SCFI-2006

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Normas en materia de pesca (tiburón)
NOM-029-PESC-2000, pesca responsable de tiburón y especies afines. Especificaciones para su aprovechamiento. Objetivo y campo de aplicación Tiene como propósito proteger y garantizar el aprovechamiento sostenible de los tiburones y especies afines, así como inducir la conservación de especies de elasmobranquios sujetas a protección especial; de igual forma, obliga a los titulares de los permisos y concesiones y autorizaciones de pesca para quienes capturan dichas especies de manera incidente, así como para quienes realicen operaciones de pesca en aguas de alta mar y en aguas de jurisdicción extranjeras con bandera mexicana. Referencias NOM-009-PESC-1993 que establece el procedimiento para determinar las épocas de veda para la captura de diferentes especies de la flora y fauna acuáticas, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos D.O.F. 4/03/94

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Definiciones Unidad de pesquería, pesquería dirigida, elasmobranquio, tiburón, especie afín, embarcación tiburonera de altura, embarcación de mediana altura, embarcación menor, red de enmalle, trasmallo, tamaño de malla, encabalgado o armado, altura de la red de enmalle, palangre cimbra para pesca de mediana altura, palangre para pesca de altura, arpón, fisga, fitora o tridente, zona de refugio, zona arrecifal coralina, bahía, Secretaria. Normatividad que regula el aprovechamiento de tiburón y especies afines, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos Mexicanos, en aguas de alta mar y aguas de jurisdicción extranjera, con embarcaciones de bandera mexicana Las listas de tiburones y de especies afines, a que se refiere la presente norma se encuentran enlistados en el apéndice “a” que forma parte de esta norma. Disposiciones aplicables a todas las pesquerías en donde se captura tiburón y especies afines de manera dirigida o incidental. La pesca dirigida al tiburón o especies afines no podrá realizarse en los lugares y temporadas que señala esta ley Grado de concordancia con normas y recomendaciones internacionales No existen normas equivalentes

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Norma de requisitos ambientales para campos de golf.
Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-140-SEMARNAT2005, que establece los requisitos ambientales para campos de golf y desarrollos inmobiliarios que los incluyan. Introducción Los campos de golf, desde el punto de vista ambiental pueden presentar problemas para los cuales se establecen limites y criterios puntuales en la presente norma, no obstante, existen impactos específicos en cada proyecto que pueden ser muy significativos, dado que los campos de golf se ubican en todos los ambientes y condiciones naturales presentes en México. Por tal motivo, estos serán evaluados a través de la manifestación de impacto ambiental en la modalidad que en su caso corresponda. Objetivo y campo de aplicación. Esta norma establece los requisitos ambientales generales que deberán observarse para el establecimiento de campos de golf y desarrollos que los incluyan, esta norma es de observancia obligatoria para los responsables de dichos proyectos en todo el territorio nacional. Referencias: Nom-003-Semarnat-1997 Nom-011-CNA-2000 Nom-052-Semarnat-1993 Nom-059-Semarnat-2001

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Definiciones Aguas residuales tratadas, área a, área b, área del proyecto, biofiltración, campo de golf, desarrollo inmobiliario, desmonte, despalme, ejemplares o poblaciones exóticas, embalse natural, establecimiento, ley, Profepa, proyecto, responsable, reuso del agua, .vegetación forestal Disposiciones técnicas Sitio de selección Área con vegetación forestal Proyectos que presentan especies en alguna categoría de protección Autorización en materia de impacto ambiental Diseño Distribución de áreas a Preparación del terreno Ornamentación y manejo de áreas a Prohibido introducción de ejemplares o poblaciones exóticas Suministro de agua para riego Reuso de aguas residuales Uso de fuentes alternativas Conexión al sistema de agua potable y alcantarillado Uso y aprovechamiento de cuerpos de agua Sistema de riego controlado Sistemas de recolección de reuso de agua Drenaje pluvial Materiales permeables Plantas de tratamiento Construcción Infraestructura Legislación para la protección de flora y fauna silvestre Sistema de tratamiento de aguas residuales Sanitarios móviles Letrinas móviles Manejo y disposición final de residuos
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Operación y mantenimiento Productos orgánicos y/o biodegradables en áreas a y b Composta Abastecimiento de agua Plantas de tratamiento de aguas residuales Tratamiento de basura Grado de concordancia internacionales No concuerda con ninguna Evaluación de la conformidad La evaluación se realizará por parte de Profepa, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y su reglamento. con normas y lineamientos

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Transitorios Apéndice A La superficie modificada por el proyecto no podrá ser mayor al 50% de la superficie vegetal original. Apéndice B Descripción del método del balance de agua de c.w. Thorntwaite para el cálculo del índice de infiltración.

Norma para la elaboración de planos que permitan la delimitación y ubicación cartográfica de la zona ZOFEMAT.
NOM-146-SEMARNAT-2005 que establece la metodología para la elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la zona federal marítimo terrestre y terreno ganados al mar que se soliciten en concesión. Introducción: México cuenta con 17 estados costeros con una extensión de 13, 800 kilómetros distribuidos en 167 municipios, en donde por disposición legal, corresponde al gobierno federal administrar a través de la Semarnat, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar.

F Foto Nancy Aranda

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Objetivo y campo de aplicación: Esta norma establece las especificaciones y método que deberán observar los interesados en explotar, aprovechar o usar la zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar para la elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la zona que se solicita en concesión.

Foto Nancy Aranda

Foto Nancy Aranda

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La presente Norma contempla los siguientes apartados: Definiciones Altura ortométrica, bancos de nivel oficial, bienes nacionales, control terrestre, contiguo, coordenadas u.t.m., cota, datum geodésico vertical, firme, geoide, gps. levantamiento, topográficos, línea de nivelación, litoral, mareas, marco de referencia horizontal, memoria de cálculo, nivelación diferencial, perfil topográfico, pleamar máxima, precisión, reconocimiento, red geodésica nacional activa, seccionamiento transversal, sección de nivelación, señalamientos, terrenos ganados al mar, transitable, vértices, vértice geodésico, zona federal marítimo terrestre. Especificaciones: Especificaciones generales Etapas para la elaboración de planos Evaluación de la conformidad Bibliografía Apéndice i (elaboración de planos) Presentación de planos Valores numéricos Cuadricula Referencias relevantes Cuadros de construcción Valor de pleamar máxima registrada o embalse máximo Orientación Puntos importantes considerados en la tira marginal del plano Croquis general Croquis individualizado Simbología convencional utilizada Índice de hojas Notas técnicas Pie de plano
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Norma para la preservación, conservación y aprovechamiento sustentable de los humedales costeros en zonas de manglar.
NOM-022-SEMARNAT-2003, que establece las especificaciones para la preservación, conservación, aprovechamiento sustentable y restauración de los humedales costeros en zonas de manglar.

Introducción La definición de humedal costero se basa en la integridad del ecosistema, que incluye la unidad fisiológica inundable y de transición entre aguas continentales, marinas y la comunidad vegetal que se ubica en ellas, así como las regiones marinas de no más de 6 metros de profundidad en relación al nivel medio de la marea mas baja. Para efecto de esta norma se considera humedal costero a la unidad hidrológica que contenga comunidades vegetales de manglar. Dada la falta de información referente a otros tipos de humedal como marismas, pantanos dulceacuícolas de bosque o con vegetación herbácea emergentes, serán sujetos de manifestación de impacto ambiental que incorporan estudios de línea de base.
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El país posee más de 14,000 kilómetros de costa considerando los ecosistemas lagunares y estuarinos, con más de 125 lagunas costeras, cuya extensión superficial total cubre un 33% de sus litorales (12,600 km2). En 1993 la cobertura de manglar en México era de 956,149 ha (INEGI) y actualmente (año 2000) la superficie cubierta por manglar es de 886,760 ha. Entre 1993 y 2000 la cobertura de manglar se redujo en 7.8% ya que se eliminó 69,389 ha de este tipo de vegetación en el territorio nacional. En la Península de Yucatán, el desarrollo de los manglares se ve limitado por las características cársticas de la región. En la costa pacifica los manglares son menos desarrollados y menos extensos que los del golfo de México, presentando no más de 15 mts de altura e incluso en general su altura es alrededor de 7 metros. Los manglares en diversas regiones del Caribe y del Pacifico Occidental se encuentran funcionalmente relacionados con los ecosistemas lagunares costeros, pastos marinos y corales, participando en los ciclos de la vida de diversos organismos acuáticos, así como manteniendo la calidad del agua en los ecosistemas coralinos. Cualquier actividad productiva deberá considerar a cabalidad los servicios y funciones que los humedales costeros desarrollan, en los estudios de impacto ambiental, así como en los ordenamientos ecológicos, con el propósito de dimensionar los efectos negativos de alteraciones cercanas o a distancia, por las actividades humanas o naturales. En términos ecológicos, la diversidad biológica de una zona de manglar no se puede considerar de manera aislada, ya que el manglar es el sitio de
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Foto: Gerardo Sánchez

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forrajeo, caza, refugio, anidación, crecimiento y alimentación para muchas especies de fauna de los ecosistemas con los cuales hace conexión, y de esta manera constituyen corredores biológicos que dan continuidad a los ecosistemas. El valor del manglar y la integridad hidrológica del humedal costero en términos de sitios de crianza, refugio y crecimiento de especies de interés comercial y no comercial, fuente de postlarvas y otros servicios ambientales relacionados con la pesca, caza y la acuacultura no han sido incorporados a los costos de producción de estas actividades económicas, existe una correlación positiva entre la extensión y estado de conservación de la zona de manglares y el volumen de captura de peces y camarones en las aguas adyacentes. Por cada hectárea de manglar destruido, se estima una pérdida anual de 757kg de camarón y peces de importancia comercial. Los humedales son suministro de carbono y su conversión para uso agropecuario y su destrucción libera grandes cantidades de dióxido de carbono, que es el gas responsable por lo menos del 60% del aumento de la temperatura mundial o efecto de invernadero. Los manglares son excelentes evapotranspiradores, debido a que suplen significativamente la humedad a la atmósfera y al hacerlo se convierte en fuente de enfriamiento natural para las comunidades cercanas. Los humedales costeros desempeñan una función crítica en la protección y estabilización de la costa contra las mareas de tormenta y otros fenómenos climáticos; reducen la fuerza del viento, las olas y las corrientes, la intrusión salina, y la erosión costera. También suelen desempeñar función crítica en el control de las inundaciones, por lo
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que la destrucción de llanuras inundables para la utilización agrícola o infraestructura urbana y turística ha reducido esta capacidad. Los humedales costeros, donde se desarrollan actividades industriales, extractivas, agropecuarias, de transformación, turísticas, e infraestructura urbana en general, han ocasionado el deterioro y pérdida de grandes extensiones de vegetación costera indispensable para el mantenimiento de la integridad del ecosistema, de la biodiversidad y de la estabilización costera. Objeto y campo de aplicación El campo de aplicación de la presente norma es obligatorio para todo usuario en la cuenca hidrológica, dentro del marco del plan global de manejo de la cuenca hidrológica. Referencias Esta norma se complementa con las siguientes normas oficiales mexicanas: NOM-001-ECOL-1996 NOM-002-PESC-1993 NOM-009-PESC-1993 NOM-012-RECNAT-1996 NOM-013-PESC-1994 NOM-015-PESC-1994 NOM-020-RECNAT-2000 NOM-059-ECOL-2001 NOM-060-ECOL-1994 NOM-061-ECOL-1994 NOM-062-ECOL-1994

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Definiciones Actividades productivas, acuacultura, acuacultura extensiva, acuacultura intensiva, aprovechamiento sustentable, anonas, bahía, bajo impacto, cambio en la utilización del terreno forestal, cambio en la característica ecológica, característica ecológica, comunidad vegetal, cenote, conservación, cuenca hidrológica. Cuerpos de agua, derecho de vía, ecotono, ensenada, especie dominante especie nativa, especie exótica, estuario, estudio de impacto ambiental, eutrofización, función, función hidrológica, función de contigüidad, función de regulación climática, función en el mantenimiento de la vida silvestre, función de productividad acuática. Granja camaronícola, hábitat, halófila o vegetación halófila, hidrófila, humedales costeros, informe preventivo, línea de base, manejo de hábitat, manglar, manifestación de impacto ambiental, marea, muestreo, obras o actividades productivas, pantano, patrón hidrológico, peten, población, popal, post-larva, preservación, red fluvial, recursos forestales maderables, recursos forestales no maderables. Regeneración , residuos sólidos, restauración, restauración pasiva, restauración activa, ría, salitral, secretaria, tapos, terraplén, terrenos forestales, toxicidad, tular, unidad hidrológica, usuario, valoración de los servicios ambientales, valores o servicios económicos, valores o servicios sociales, vegetación forestal, zapotal, zona federal marítima terrestre.
Foto: Gerardo Sánchez

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Especificaciones El manglar deberá preservarse como comunidad vegetal. En la evaluación de las solicitudes en materia de cambio de uso del suelo, autorización de aprovechamiento de la vida silvestre e impacto ambiental se deberá garantizar en todos los casos la integridad del mismo, para ello se contemplarán los siguientes puntos: La integridad del flujo hidrológico del humedal costero. La integridad del ecosistema y su zona de influencia en la plataforma continental. Su productividad natural. La capacidad de carga natural del ecosistema. Integridad de las interacciones funcionales entre los humedales costeros, los ríos (de superficie y subterráneos), la duna, la zona marina adyacente y los corales. Cambio de las características ecológicas Servicios ecológicos Ecológicos y eco fisiológicos (estructurales del ecosistema como el agotamiento de los procesos primarios, estrés fisiológico, toxicidad, altos índices de migración y mortalidad, así como la reducción de las poblaciones principalmente de aquellas especies en status, entre otros). Quedará prohibida toda obra de canalización, interrupción de flujo o desvió de agua que ponga en riesgo la dinámica e integridad ecológica de los humedales costeros. La construcción de canales deberá asegurar la reposición del mangle afectado y programas de monitoreo para asegurar el éxito de la restauración. … Grado de concordancia con acuerdos internacionales Convenio RAMSAR (Irán 1971) Protocolo que modifica la convención sobre los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas en el D.O.F. El 29 de abril de 1986.
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Observancia de esta norma Es de observancia general y obligatoria para las personas físicas y morales nacionales o extranjeras que pretendan llevar a cabo cualquier tipo de actividad en los humedales costeros mexicanos. La observancia de la presente norma no exime del cumplimiento de otras disposiciones jurídicas aplicables en la materia. La vigilancia del cumplimiento de la presente norma, corresponde a la SEMARNAT, por conducto de la PROFEPA, cuyo personal realizara los actos de inspección y vigilancia que sean necesarios. Para garantizar la observancia de esta norma y los daños que pueden ocasionar con su incumplimiento, la SEMARNAT podrá solicitar que se otorgue un seguro o garantía, en los términos establecidos en los artículos 51 y 52 del reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de evaluación impacto ambiental. Una vez analizado el informe preventivo, la SEMARNAT comunicará al interesado si procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental, así como la modalidad conforme a la que deba formularse, y le informará de las normas técnicas ecológicas existentes, aplicables para la obra o actividad de que se trate. Los municipios, previo a la expedición de la licencia de uso de suelo, deberán observar lo dispuesto en la presente norma y solicitar como requisito obligatorio la autorización de la federación en materia de cambio de uso de suelo. En el caso que este requisito no haya sido solicitado previamente por el municipio, el servidor público será sujeto de las responsabilidades administrativas que correspondan.

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Evaluación de la conformidad La evaluación de la presente norma se llevará a cabo por los organismos de certificación previamente acreditados y aprobados, según lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. En ausencia de esta evaluación, se realizará por parte de la SEMARNAT. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente estará a cargo de verificar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente norma, en término a lo dispuesto por el título quinto de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, y capítulo décimo primero del reglamento interior de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Actualmente la presente Norma se encuentra en revisión por un comité interdisciplinario de expertos en el tema, y usuarios del ecosistema, bajo la coordinación de la Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales Renovables de la SEMARNAT. NMX-AA-120-SCFI-2006 QUE ESTABLECE LOS REQUISITOS Y ESPECIFICACIONES DE SUSTENTABILIDAD DE CALIDAD DE PLAYAS

Foto: Francisco Arámburo Salas

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Esta norma mexicana incluye medidas ambientales para la protección al ambiente, en las playas turísticas de México, en materia de calidad de agua, residuos sólidos, infraestructura costera, biodiversidad, seguridad y servicios, educación ambiental y contaminación por ruido. La aplicación de los requisitos que establece la presente Norma comprende las dos modalidades de playa: 1) Para uso recreativo. 2) Prioritaria para la conservación. El objetivo de la norma es establecer los requisitos y especificaciones de sustentabilidad para playas en las siguientes modalidades: 1) Uso recreativo. 2) Prioritaria para la conservación. En el caso de playas prioritarias para la conservación las medidas de esta norma no podrán contravenir lo dispuesto en los Programas de Conservación y Manejo, los Ordenamientos Ecológicos del Territorio locales, regionales y marinos, y cualquier otro ordenamiento jurídico aplicable Campo De Aplicación Esta norma mexicana aplica a los Municipios, Comités Locales de Playas Limpias, y las personas físicas y morales interesadas en la evaluación de la calidad de playas conforme a la presente norma, en todo el territorio nacional.
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Foto: Francisco Arámburo Salas

Para efectos de esta norma mexicana se establecen las definiciones siguientes: Certificado, dictamen, dunas, ejemplares o poblaciones exóticas, humedales costeros, laboratorios de prueba, interesado, playa, playas prioritarias para la conservación, playas de uso recreativo, persona acreditada, residuos peligrosos, residuo riesgoso, residuo sólido, Secretaría, y zona terrestre adyacente. Dentro del rubro de requisitos generales la norma establece la presentación de la delimitación geográfica, mientras que como requisitos particulares y para el caso de playas de uso recreativo, se deberá incluir información sobre: La calidad del agua de mar, lagunas costeras y estuarios. Residuos sólidos Infraestructura costera Biodiversidad Seguridad y servicios Educación ambiental En el caso de playas prioritarias para la conservación se debe cumplir con la siguiente información:

Calidad de agua de mar Residuos sólidos Infraestructura costera Biodiversidad Seguridad y servicios Contaminación por ruido Educación ambiental

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Se muestra en las siguientes tablas, los porcentajes mínimos de cumplimiento que deben cubrir las playas en sus modalidades de uso recreativo y de conservación, de acuerdo a los criterios establecidos en la presente Norma.

PORCENTAJE MÍNIMO DE CUMPLIMIENTO MODALIDAD DE PLAYAS PARA USO RECREATIVO GRUPOS/NIVEL 1 2 3 Calidad Sanitaria (CS) 60 % 75% 90% Calidad de Seguridad (CSEG) 50% 70% 90% Calidad de Servicios (CSERV) 45% 65% 90% Calidad de Desempeño Ambiental (CDA) 50% 70% 90%

PORCENTAJE MÍNIMO DE CUMPLIMIENTO EN LA MODALIDAD DE PLAYAS PRIORITARIAS PARA LA CONSERVACIÓN ATRIBUTOS/NIVEL 1 2 Agua Residuos Sólidos Biodiversidad 75 % 95 % Infraestructura Costera Seguridad y Servicios Contaminación por ruido Educación Ambiental Esta norma mexicana no es equivalente a ninguna norma internacional por no existir referencia alguna al momento de su elaboración.

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Finalmente, la Norma contiene tres apéndices normativos que contienen lineamientos relativos a: I LINEAMIENTOS PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE AGUA DE MAR PARA USO RECREATIVO CON CONTACTO PRIMARIO (Procedimiento de Muestreo, Preservación de las Muestras y Almacenamiento) II LINEAMIENTOS PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE AGUA DE MAR PARA USO RECREATIVO CON CONTACTO PRIMARIO (Método Analítico) III METODOLOGÍA PARA EVALUAR LOS RESIDUOS SÓLIDOS MARINOS O COSTEROS

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5.- Integralidad de la Gestión Ambiental
Revisión del marco jurídico y propuesta de evolución para el desarrollo económico y social de la zona costera.
Este apartado contiene una propuesta para la evolución del marco jurídico aplicable a las costas y océanos, con el fin de consolidar la formación de una política pública de desarrollo sustentable en esa materia, particularmente se pretende profundizar en el diseño institucional que se desprende del documento: “Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México. Estrategias para su Conservación y Uso Sustentable”, elaborado por la Dirección General de Política Ambiental e Integración Regional y Sectorial de la SEMARNAT en octubre de 2005. Se ofrece una evaluación del marco jurídico vigente, haciendo énfasis en lo que se considera su rasgo más importante desde el punto de vista de la política de costas y océanos: su carácter fragmentado. Como se sabe, los distintos ordenamientos que rigen en la materia han sido expedidos en diferentes épocas, para responder a problemas cualitativamente distintos. El resultado es un conjunto de procedimientos administrativos que se desahogan por separado y que no responden a una visión de conjunto, mucho menos se orientan a propósitos claramente definidos de desarrollo sustentable. En particular, se señala la inexistencia de un instrumento jurídico que permita contemplar las zonas costeras en toda su complejidad
(SEMARNAT/DGPAIRS, 2005).

De igual manera se examinan las alternativas existentes en el derecho positivo mexicano para dar fundamento a una política de desarrollo sustentable de océanos y costas. Después de considerar la alternativa de una “Ley de Costas”, que no se considera viable de acuerdo con la doctrina prevaleciente en el debate constitucional mexicano, se consideran las ventajas y desventajas de crear una nueva modalidad de ordenamiento ecológico del territorio para las zonas costeras y oceánicas, así como la alternativa de crear una nueva forma de coordinación intergubernamental con amplia participación ciudadana, conducida por un Consejo de carácter autónomo con facultades para
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convocar a un debate y una evaluación continuas de las acciones gubernamentales sobre las costas y los océanos. Evaluación del marco legal e institucional aplicable a las zonas costeras mexicanas Tiene por objeto ofrecer una visión general de la normatividad vigente en nuestro país, relacionada con los aspectos más relevantes para la preservación y el aprovechamiento sustentable de las zonas costeras, sus ecosistemas y recursos naturales, así como con los procesos que en ellas se desarrollan. Hacer planteamientos que complementen y fortalezcan el trabajo que viene desarrollando la SEMARNAT, y que permitan sustentar alternativas que puedan propiciar una evolución del marco legal en la materia. Y destacar las características de la normatividad que actualmente se aplica a las distintas conductas, obras o actividades que tienen lugar en las zonas costeras de nuestro país, con el propósito fundamental de ilustrar los retos que enfrenta la construcción de un nuevo marco jurídico en la materia. Características básicas del marco jurídico ambiental Se describen los principales aspectos que deben ser considerados en los procesos de actualización o modernización de la normatividad ambiental, con el propósito de que las modificaciones o ajustes a los marcos normativos permitan realmente fortalecer la gestión ambiental en distintos ámbitos, en este caso, el de las zonas costeras incluyendo los ecosistemas marinos. Se describen un conjunto de apreciaciones que constituyen el contexto dentro del cual se deben ubicar los planteamientos para evolucionar la legislación ambiental que sustente la nueva política nacional para el desarrollo de las costas y los océanos de México.

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Gestión ambiental sustentable.- Sin duda uno de los aspectos fundamentales para el fortalecimiento de la gestión ambiental, es la inclusión en los marcos jurídicos de la noción de sustentabilidad. Para que la gestión ambiental se oriente hacia allá, se debe contar con las herramientas jurídicas necesarias para tales propósitos. No se trata de una cuestión meramente dogmática o coyuntural, no basta incluir en los textos legales la noción de desarrollo sustentable; debe buscarse que a partir de esa noción, se establezcan con la mayor especificidad posible, facultades, derechos y obligaciones, tanto para autoridades como para particulares, que propicien que sus acciones se orienten de forma determinada. Así, la normatividad en materia de evaluación del impacto ambiental, ordenamiento ecológico del territorio, prevención y control de la contaminación del agua, aire y suelo, preservación y aprovechamiento de la biodiversidad, y preservación y aprovechamiento sustentable de las zonas costeras, entre otros, deberá incluir previsiones concretas en las que se pueda manifestar la noción de desarrollo sustentable. De esa forma, el proceso de actualización legal e institucional que permita fortalecer la gestión ambiental en las zonas costeras de nuestro país, estará vinculado, por lo menos, con consideraciones de tres tipos: 1 Ambientales que implican la necesidad de preservar y aprovechar sustentablemente los ecosistemas y recursos naturales, así como proteger el ambiente. 2 Económicas, que tienen que ver con la necesidad de propiciar el desarrollo económico a través de la realización de actividades productivas mediante las cuales se genere riqueza en beneficio de toda la población. 3 Sociales, que permitan incrementar el nivel de vida de la población en todos sus aspectos. En la legislación ambiental, el desarrollo sustentable se define como “el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales,
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de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.” (Artículo 3º, fracción XI de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente). La legislación ambiental mexicana incluye también el concepto de aprovechamiento sustentable, el cual consiste en la posibilidad de utilizar recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que forman parte dichos recursos, en periodos indefinidos. La normatividad en la que se sustente la gestión ambiental debe estar orientada, en primer lugar, a la regulación de conductas y fenómenos que tienen que ver con la generación de condiciones materiales que permitan el desarrollo de la vida en todas sus formas. Ello debe implicar además, la revisión y adecuación casi permanente de los marcos jurídicos e institucionales, así como las políticas públicas en la materia. En particular, la normatividad en materia de ecosistemas marinos es donde más se requiere incluir consideraciones como la anotada, sobre todo en el caso de las regulaciones en materia de puertos, navegación marítima, aprovechamiento de recursos marinos (Ley Federal del Mar), vertimiento de desechos provenientes de embarcaciones, plataformas y otras instalaciones similares, zona federal marítimo terrestre, entre otras. Otro aspecto a considerar en los procesos de actualización legislativa para fortalecer la gestión ambiental en zonas costeras, es el relativo a la juridificación de los principios fundamentales del derecho ambiental. Ello significa, al igual que en el caso de la noción de desarrollo sustentable, incorporar en nuestro marco jurídico, con un peso importante, principios que permitan a autoridades y particulares llevar a cabo actividades en beneficio del medio ambiente en su conjunto y de las costas y océanos en particular. Principios que derivan básicamente de los principales tratados y convenciones que en materia ambiental se han venido suscribiendo en el ámbito internacional, resaltando por su importancia para tales fines la denominada Declaración de Río de 1992, importante, porque el tipo
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de principios que prevé resultan aplicables a todas las materias que involucra la gestión ambiental. Los instrumentos internacionales dedicados a cuestiones especiales (residuos peligrosos, biodiversidad, desertificación, contaminación atmosférica, etc.) contienen también principios que complementan a los de la Declaración de Río, o bien toman éstos para desarrollar sus regulaciones especiales. El reto es incluir en los sistemas normativos no sólo el principio en sí mismo, sino crear a partir de él, toda una regulación que nos permita identificar su aplicación en casos concretos. Por ejemplo, en el caso de los principios precautorio y quien contamina paga, no basta que la legislación ambiental señale expresamente sus alcances, tal como lo hace la declaración de Río: “Cuando exista peligro de daño grave o irreversible en los ecosistemas o sus elementos, la falta de certeza científica no es impedimento para adoptar las medidas necesarias para la protección del medio ambiente.” (Principio 15) “La persona que realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligada a prevenir, minimizar, compensar o reparar los daños que causen o puedan causar, así como a asumir los costos que ello implique.” (Principio 16) Lo importante es que la legislación ambiental le otorgue a esos principios ámbitos de aplicación específicos, que los traduzcan por un lado en facultades de las autoridades para emitir normas, desarrollar políticas públicas específicas, otorgar o negar autorizaciones y permisos, entre otras acciones; por otro lado, en el caso de los particulares podrán establecerse derechos, obligaciones, sanciones, parámetros específicos a seguir, etcétera. Ese es justamente el reto de la juridificación de los principios del derecho y la gestión ambiental. En México, el aspecto que nos ocupa ha sido una de las orientaciones que han guiado los procesos de actualización del marco jurídico para fortalecer la gestión ambiental. Sin embargo todavía falta mucho por hacer, ya que en los ordenamientos que recientemente se han emitido (Leyes General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos y
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de Aguas Nacionales) han quedado claramente expresados los principios, pero ha faltado incorporarlos a procedimientos concretos. La participación social constituye uno de los elementos centrales en la reforma del marco jurídico e institucional para reforzar la gestión ambiental. Se ubica dentro de los denominados principios de acceso: a la toma de decisiones, a la información ambiental, y a la justicia ambiental. En los diversos instrumentos que a nivel internacional se han formalizado en materia ambiental, destaca la participación social como uno de los aspectos que permiten definir y evaluar la solidez de la gestión ambiental. Este aspecto es asumido en tres vertientes fundamentales: el derecho de los grupos, organizaciones y personas a participar en la toma de decisiones que puedan afectar el entorno en el que se desarrollan; el acceso a la información ambiental tanto en el caso de información general sobre la situación de ciertos ecosistemas, recursos o actividades productivas, como en el derecho a conocer la información existente en los expedientes que manejan las autoridades ambientales; y finalmente, en el acceso de las personas a procedimientos judiciales o administrativos que permitan proteger su derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Otro aspecto a considerar para un marco legal que propicie una gestión ambiental adecuada en nuestras zonas costeras, consiste en permitir la participación en la atención de problemas ambientales de los niveles u órdenes de gobierno más cercanos a la población. La distribución de competencias en materia ambiental debe prever una mayor participación de los gobiernos locales; es decir, distribuir competencias significa descentralizar, pero la descentralización debe darse considerando contextos concretos, posibilidades reales y oportunas para no generar vacíos en la atención de asuntos fundamentales desde el punto de vista ambiental.

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La reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) de 1996, sentó las bases para una descentralización gradual y ordenada de atribuciones a favor de los gobiernos locales, buscando y estableciendo mejores mecanismos de coordinación entre los gobiernos de los tres niveles, con el propósito de sumar y multiplicar esfuerzos para hacer frente de mejor manera a los problemas ambientales. La fórmula prevista en la LGEEPA se ha reiterado en ordenamientos que se han expedido con posterioridad, fundamentalmente en la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable (2002) y en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos (2003). Es indudable que uno de los propósitos más importantes de los procesos de actualización de la normatividad ambiental para fortalecer la gestión ambiental, es reforzar las herramientas con que cuenta el gobierno para formular, instrumentar y evaluar sus políticas públicas en la materia, los llamados instrumentos de política ambiental. Reviste la mayor importancia el fortalecimiento de los llamados instrumentos preventivos o precautorios, de regulación directa o también denominados de “comando y control”, como son el ordenamiento ecológico del territorio, la evaluación del impacto ambiental, y el sistema de permisos o autorizaciones, ya que a través de su aplicación, se adoptarán medidas para prevenir, evitar, mitigar o compensar los efectos adversos al ambiente que se generen por obras o actividades diversas. Asimismo, la modernización de la normatividad ambiental en este rubro ha permitido incorporar en la legislación instrumentos inductivos que promuevan la adopción voluntaria de prácticas amigables con el ambiente, por parte de sujetos cuyas actividades generen los efectos anteriormente señalados, como es el caso de la autorregulación, la auditoria ambiental y los denominados instrumentos económicos. En los últimos años se han venido presentando transformaciones muy importantes en el quehacer gubernamental, a través de la llamada “mejora regulatoria”, que tiene que ver con el funcionamiento óptimo de las dependencias y entidades gubernamentales. En materia ambiental, la formulación o modificación de ordenamientos jurídicos y
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de sus organismos aplicadores, debe necesariamente considerar ese aspecto para fortalecer la gestión ambiental, para lo cual deben considerarse, por lo menos dos cuestiones: la discrecionalidad de las autoridades y los excesos regulatorios en los que se puede incurrir. En todo sistema jurídico y normativo, se reconoce la necesidad de que la autoridad cuente con ciertos márgenes de discrecionalidad en el ejercicio de sus responsabilidades. Sin embargo, si no es acotada debidamente, los actos de autoridad pueden convertirse en arbitrarios y la normatividad no otorga seguridad jurídica a los particulares ni certeza a la propia autoridad del alcance de sus actos. Por ello, es necesario que todo proceso de formulación o modificación legislativa o en la creación o adecuación de instituciones, se prevean los criterios de actuación de las autoridades, evitando en todo caso generar vacíos, contradicciones o insuficiencias en el ejercicio de las atribuciones que se otorguen a esas autoridades. De igual manera y para evitar los excesos regulatorios que pueden obstaculizar la gestión ambiental, se considera que la normatividad ambiental sólo debe regular aquéllas actividades que realmente lo ameriten, en virtud de los impactos adversos que se pudieran ocasionar al ambiente o a los recursos naturales. Descripción del marco jurídico en materia de zonas costeras Se describen brevemente la características que corresponden a la normatividad que regula las diversas actividades que se realizan en los océanos y costas de nuestro país, con el propósito de detectar los principales problemas que deberán ser considerados en la formulación y aplicación de las alternativas para evolucionar esa normatividad y fortalecer la preservación y aprovechamiento sustentable de las zonas costeras. Se distinguen tres grandes rubros, que corresponden a los principales ámbitos regulatorios que deben ser analizados para los fines antes señalados: Ecosistemas marinos, Normatividad propiamente ambiental Ordenamientos que regulan el uso del suelo
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En esos tres ámbitos se regulan los procesos más relevantes que inciden sobre el estado de los ecosistemas y recursos naturales que conforman las zonas costeras y océanos. En relación con la protección de los ecosistemas marinos, lo primero que debe considerarse es el hecho de que la legislación ambiental mexicana prevé normatividad que de manera segmentada regula algunos de los elementos que componen a dichos ecosistemas o a las actividades que generan afectaciones sobre ellos. Efectivamente, a través de ordenamientos en materias tales como pesca, vida silvestre, áreas naturales protegidas, ordenamiento ecológico del territorio, zona federal marítimo terrestre, evaluación del impacto ambiental, entre otras, el marco jurídico ambiental establece diversas regulaciones que inciden directa o indirectamente en la preservación y aprovechamiento de los ecosistemas costeros. La regulación de los ecosistemas marinos, como objeto genérico de tutela, se ha llevado a cabo fundamentalmente a través de los siguientes ordenamientos: La Ley Federal del Mar (DOF 8-I-1986), la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (DOF 1-VI-1983), el Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias (DOF 15-VII-1975) y el Reglamento para Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias (DOF 23-I-1979). Sin embargo, es pertinente comentar que dichos ordenamientos establecen regulaciones sumamente genéricas. Por ejemplo, la Ley Federal del Mar, que evidentemente es el ordenamiento mediante el cual se incorporan al derecho nacional algunas de las previsiones contenidas en la Convención sobre el Derecho del Mar, no regula directamente conductas específicas, sino que sólo reenvía a otros ordenamientos como las legislación en materia de aguas, pesca, salud, protección al ambiente.

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Dentro de las modificaciones que se incorporaron en diciembre de 1996 a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, se incluyeron algunas disposiciones relacionadas con la protección de los ecosistemas marinos. Sin embargo, por la naturaleza de esa Ley, las normas correspondientes no son suficientes para propiciar una normatividad integral en la materia. En efecto, la LGEEPA dentro del capítulo relativo a la prevención y control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos, prevé diversas disposiciones en la materia, dentro de las que resaltan las relativas al vertimiento de aguas residuales en el mar, y las facultades de la autoridad ambiental federal para emitir normas oficiales mexicanas para la explotación, preservación y administración de recursos naturales, vivos y abióticos, del lecho y el subsuelo de los recursos marinos ubicados dentro del territorio nacional, así como para coordinarse con otras autoridades para evitar la contaminación del medio marino y para su preservación y restauración (artículos 130 a 132). Por otra parte, el Código Penal Federal incluyó, a partir de 1996, delitos relacionados con los ecosistemas marinos y sus elemento. Diversos delitos, de manera directa o indirecta sancionan conductas que generan daños en esos ecosistemas; algunas de dichas conductas consisten en: descargar, depositar, o infiltrar aguas residuales, líquidos químicos o bioquímicos, desechos o contaminantes en aguas marinas de competencia federal, así como capturar, dañar o privar de la vida ilícitamente ejemplares de tortuga o mamíferos marinos, o sus productos o subproductos, y especies acuáticas declaradas en veda. Indudablemente, muchas de esas regulaciones han resultado fundamentales para la protección de los ecosistemas marinos o de sus elementos, como es el caso de la reglamentación relativa a la protección de la ballena y a diversas especies de tortugas, a actividades pesqueras (atún o camarón), la expedición y aplicación de la Ley General de Vida Silvestre, de diversos decretos por los que se declaran áreas naturales protegidas en ecosistemas marinos y la actualización de la NOM-059-ECOL-2001, entre otros.
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Sin embargo, esas regulaciones no pueden considerarse de ninguna manera integradas ni suficientes, sobre todo si consideramos que no consideran la relación que se da entre los ecosistemas marinos y los terrestres en las denominadas zonas costeras. Se han expedido ordenamientos que si bien no son estrictamente ambientales, si regulan conductas, obras o actividades que inciden sobre los ecosistemas marinos y sobre las zonas costeras, como es el caso de la normatividad en materia de puertos y navegación. Los aspectos a resaltar son la falta de armonización de esos ordenamientos con regulaciones estrictamente ambientales, como pudieran ser el conjunto de principios, instrumentos y criterios ecológicos previstos, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Destaca también la falta de mecanismos de coordinación con otras dependencias federales o con los gobiernos locales, la inexistencia de mecanismos que permitan y propicien la participación social en la toma de decisiones o en el acceso a la información. De acuerdo a lo mencionado, una de las tareas pendientes por asumir a corto plazo, consiste en revisar, analizar e integrar la regulación de la protección de los ecosistemas marinos de México, con el propósito de fortalecer la gestión ambiental para tales fines, dar cohesión y consistencia al marco jurídico actualmente existente, prever consideraciones que reconozcan los efectos sobre esos ecosistemas provenientes de fuentes terrestres de contaminación, así como la relación existente entre el medio marino con las zonas terrestres aledañas (zonas costeras), entre otros aspectos. Normatividad propiamente ambiental aplicable a las zonas costeras Otro de los conjuntos normativos que debemos tomar en cuenta en la revisión y análisis del marco jurídico para los océanos y las costas, es el que está constituido por los ordenamientos jurídicos que corresponden al campo de lo ambiental en sentido estricto, tanto desde una perspectiva general, desde leyes consideradas “marco” como la Ley General del Equilibrio Ecológico
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y la Protección al Ambiente, hasta leyes ambientales sectoriales, como la legislación forestal, sobre vida silvestre, de aguas nacionales, entre otras. A partir de 1995 se inició un proceso de modernización de la normatividad ambiental que ha transformado radicalmente nuestras instituciones y categorías jurídicas y que ha permitido fortalecer la gestión ambiental para orientarla hacia la sustentabilidad, iniciando con la LGEEPA en 1996; y en los meses y años siguientes se expiden o ajustan otros ordenamientos jurídicos tales como las Leyes de Vida Silvestre, General de Desarrollo Forestal Sustentable, Aguas Nacionales, General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos, Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados, así como diversos reglamentos, normas oficiales mexicanas y otras disposiciones reglamentarias. Desafortunadamente, esa modernización de la legislación ambiental, no ha tenido repercusiones en temas fundamentales como la preservación y el aprovechamiento sustentable de las zonas costeras, aún cuando muchas previsiones que hoy forman parte de nuestra legislación vigente, apoyan en parte a la protección de las zonas costeras. Dentro de esas previsiones, destacan las relativas a la evaluación del impacto ambiental, al ordenamiento ecológico del territorio, al régimen de áreas naturales protegidas, todas ellas dentro de la LGEEPA. Si bien en el ordenamiento, los ecosistemas y los recursos naturales de las zonas costeras, no son tratados suficientemente, las regulaciones señaladas con anterioridad han servido, aunque de manera parcial, para enfrentar los fenómenos que los pudieran afectar. Es importante considerar que dichas regulaciones se complementan o sustentan en principios, lineamientos y criterios ecológicos orientados a la sustentabilidad, lo que tiende a fortalecer la gestión ambiental. Es decir, Los ajustes que paulatinamente se han venido realizando a nuestro marco jurídico ambiental, en parte han permitido avanzar en la protección de las zonas costeras.

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Indudablemente uno de los instrumentos que ha jugado un papel fundamental en la prevención de daños ambientales en zonas costeras, ha sido la evaluación del impacto ambiental. Sin embargo, la aplicación de la normatividad respectiva en los últimos años hace necesario incorporar algunos ajustes al instrumento, sobre todo en relación con el catálogo de obras o actividades señaladas en el artículo 28 de la LGEEPA y en las disposiciones relativas de su Reglamento en la materia. Como se podrá observar en las alternativas que se proponen, la evaluación del impacto ambiental debe fortalecerse como herramienta del estado para hacer valer su política ambiental, en este caso, en lo que corresponde a las zonas costeras mexicanas. Por otro lado, es pertinente señalar que una mejor integración y coherencia entre los distintos ordenamientos jurídicos que se ubican dentro de lo que hemos denominado la legislación propiamente ambiental, se puede lograr si fortalecemos el carácter de la LGEEPA como “ley marco”; carácter que se ha venido perdiendo, o por lo menos desvaneciendo, en los últimos años. En nuestro sistema jurídico no existen formalmente las denominadas “leyes marcos”, sin embargo, la integración y armonización de la normatividad ambiental se vería fortalecida con el reforzamiento de los criterios, principios y lineamientos establecidos en la LGEEPA a partir de su carácter de ley “general”, en donde se pueden incluir consideraciones básicas para ser aplicadas tanto a nivel federal como en las entidades federativas y municipios. Como parte del diagnóstico de los ordenamientos propiamente ambientales que resultan aplicables a la protección de las zonas costeras de nuestro país, destaca la necesidad de actualizar y armonizar con la LGEEPA y otros ordenamientos la legislación pesquera. Aunque cuenta con una reforma del año 2001 y su Reglamento se actualizó en el año 2004, el texto original de esta Ley fue expedido a mediados de 1992, por lo que muchas de sus disposiciones no incorporan los principios, criterios, instrumentos que se adoptan en otros ámbitos regulatorios y que están orientados hacia la gestión sustentable.
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Un caso que amerita mención especial por su importancia, es la regulación de el uso, explotación y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre. Como se sabe, las disposiciones que se aplican sobre el particular, se ubican fundamentalmente en la Ley General de Bienes Nacionales y en el Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar. De acuerdo con esas disposiciones, el aprovechamiento y protección de la zona federal marítimo terrestre es asumido desde una perspectiva eminentemente patrimonial, es decir, la regulación más que referirse a cuestiones vinculadas con su utilización o conservación a partir de la importancia que representa como parte del los ecosistemas costeros, está orientada a su identificación y a regular los actos materiales para su uso y aprovechamiento, como es el caso del régimen de concesiones. Ordenamientos que regulan el uso del suelo El tercer conjunto normativo que debe ser considerado en un diagnóstico sobre el marco jurídico en materia de zonas costeras, se refiere a los ordenamientos mediante los cuales se regula el uso del suelo. Dentro de ellos, destacan los que derivan de la legislación ambiental, en particular el ordenamiento ecológico del territorio y el régimen de áreas naturales protegidas, y los que derivan de la legislación en materia de asentamientos humanos, como es el caso de los sistemas de planes previstos tato en la Ley General de Asentamientos Humanos, como en las leyes estatales en la materia. Un aspecto fundamental a considerar en este caso, es el hecho de que todos esos ordenamientos jurídicos, tienen su fundamento constitucional, entre otras disposiciones, en las previsiones contenidas en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, que faculta a la nación a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público y a regular, en beneficio social, la apropiación y aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación. Como veremos en los apartados siguientes, esta es una cuestión fundamental para la determinación de la alternativa a seguir en el fortalecimiento del marco jurídico aplicable a las zonas costeras.
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Por otro lado, conviene tomar en cuenta que, con el propósito de identificar los aspectos que deben ser armonizados, resulta de particular relevancia asumir el análisis en conjunto. El artículo 44 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no deja dudas de los efectos del régimen de áreas naturales protegidas sobre el derecho de propiedad, cualquiera que sea su naturaleza, cuando establece que “Los propietarios, poseedores o titulares de otros derechos sobre tierras, aguas y bosques comprendidos dentro de áreas naturales protegidas deberán sujetarse a las modalidades que de conformidad con la presente Ley, establezcan los decretos, por los que se constituyan dichas áreas, así como a las demás previsiones contenidas en el programa de manejo y en los programas de ordenamiento ecológico correspondientes”. De esa disposición se desprenden varios aspectos centrales para los efectos del presente documento. Primero, se deja perfectamente claro el alcance del régimen respecto del ejercicio del derecho de propiedad o de otros derechos sobre las superficies que abarquen las áreas naturales protegidas; segundo, se establece que los instrumentos en donde se “aterrizarán” las previsiones respectivas son tanto el decreto por el que se constituye un área natural protegida, así como su programa de manejo. Más aún, las reformas a la LGEEPA que entraron en vigor en agosto de 2005, tienen por objeto fortalecer la zonificación dentro de las áreas naturales protegidas. Desafortunadamente, hasta hoy, tanto los decretos como los programas de manejo que se han formulado y expedido, según sea el caso, tienen serias deficiencias como instrumentos reguladores del uso del suelo. Por tanto, si se pretende fortalecer la aplicación del régimen de áreas naturales protegidas dentro de las zonas costeras, es necesario revisar los contenidos de esos instrumentos y llevar a cabo los ajustes necesarios para que cumplan cabalmente con su intención de imponer modalidades a la propiedad. El segundo de los instrumentos previstos en la LGEEPA mediante el cual se induce o se regula el uso del suelo es el ordenamiento ecológico del territorio. Este fue uno de los instrumentos que se
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transformó radicalmente con la reforma de diciembre de 1996 a la LGEEPA. En efecto, de ser una herramienta no vinculante para autoridades y particulares, el ordenamiento ecológico se convierte en un instrumento de política ambiental para “regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr una protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos”. A partir de esa caracterización, la propia LGEEPA establece sus orientaciones, contenido y modalidades; destacando como un nivel fundamental por su repercusión sobre el ejercicio del derecho de propiedad, el ordenamiento ecológico del territorio local, ya que es el único que puede regular los usos del suelo (artículo 20Bis 4, fracción II). Desafortunadamente, aunque han sido expedidos diversos programas de ordenamiento ecológico tanto a nivel regional como local, el contenido de los mismos, dista mucho de las previsiones contenidas en la LGEEPA, sobre todo por la falta de armonización que a nivel se da respecto de los instrumentos de planeación previstos en la legislación en materia de desarrollo urbano. De hecho, el ordenamiento ecológico está destinado a convertirse en el principal instrumento preventivo de política ambiental, por los alcances que en nuestra legislación se le asigna. Es por ello, además, que nuestra propuesta para fortalecer la protección legal de las zonas costeras, se sustenta justamente en este instrumento, como se podrá apreciar en el siguiente apartado. Otro ámbito fundamental para la revisión y análisis de la legislación que incide sobre el uso del suelo, es el de los llamados asentamientos humanos. El fundamento constitucional de este régimen de planeación, se encuentra también en el tercer párrafo del artículo 27 Constitucional, en donde se señala que la facultad de la nación para imponer modalidades a la propiedad y para regular la apropiación de los elementos naturales susceptibles de apropiación, tomando en cuanta en interés público y el bienestar social,
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podrá hacerse valer tratándose de la ordenación de los asentamientos humanos, establecer adecuadas provisiones, usos, destinos y reservas de tierras aguas y bosques, a efecto de planear la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Con fundamento en esa disposición, así como en el artículo 73 XXIXC, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Asentamientos Humanos, cuyo primer texto se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1976 y cuyo texto vigente se publicó en el mismo órgano de difusión el 21 de julio de 1993. A partir de las previsiones contenidas en la legislación sobre asentamientos humanos, en las entidades federativas se emitieron las correspondientes leyes de asentamientos humanos o de desarrollo urbano. Para la preservación y aprovechamiento sustentable de la zona costera, incluidos los ecosistemas costeros, resulta fundamental esta normatividad, sobre todo por la gran cantidad de áreas que se encuentran urbanizadas en dicha zona y, por supuesto, por los efectos que sobre el ambiente y los recursos naturales ello genera. La legislación señalada, tiene por objeto la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional, la planeación y regulación del ordenamiento territorial para la fundación, conservación, crecimiento y mejoramiento de los centros de población y para determinar las provisiones, usos, destinos y reservas del suelo en esos centros para regular la propiedad. Los instrumentos que prevé la legislación federal en materia de asentamientos humanos para cumplir con su objeto son los programas de desarrollo urbano, que pueden asumir diversas categorías: Nacional, estatales, de ordenación de zonas conurbadas, municipales, de centros de población. Por su parte, la legislación local puede incluir otras categorías, como de hecho lo hace, como por ejemplo en el caso de Colima que se incluyen los programas parciales, sectoriales y regionales o el caso de Jalisco que incluye los programas de ordenamiento ecológico del territorio.

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Además, la legislación local prevé el establecimiento de órganos de participación ciudadana y de coordinación entre autoridades de los tres órdenes de gobierno para atender diversas problemáticas derivadas de los procesos de urbanización y para regular la participación social en la formulación, expedición y aplicación de los programas de desarrollo urbano. Una cuestión que es necesario tener presente, es la desvinculación existente entre el régimen de planeación urbana y el ordenamiento ecológico del territorio. La reforma de 1996 a la LGEEPA no logró con suficiencia sentar las bases para que la ordenación del territorio en las entidades federativas y en los municipios se diera de manera armónica. Ante la imposibilidad de conciliar, desde la LGEEPA, el régimen urbano y el ambiental, se establece que el ordenamiento ecológico del territorio local regulará los usos del suelo fuera de los centros de población. Es decir, en un mismo municipio costero, podrían existir dos instrumentos para la regulación del uso del suelo, un programa de desarrollo urbano para el centro de población cuya lógica responde a los procesos de urbanización, y otro para regular usos del suelo fuera del centro de población, el de ordenamiento ecológico, formulado presumiblemente bajo criterios distintos. Por otro lado, del análisis de la legislación en materia de asentamientos humanos, tanto federal como local, se puede observar que aunque las reformas que se les ha practicado en los últimos años (la Ley General de Asentamientos Humanos se modificó en agosto de 1994) han buscado incluir previsiones relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección ambiental, sin embargo, no se han podido constatar casos exitosos en donde el ordenamiento territorial considere los ámbitos urbano y ambiental adecuadamente. A manera de conclusión: De acuerdo con lo anteriormente señalado, el rasgo más importante del conjunto de disposiciones que se aplican a las distintas actividades que se desarrollan en las zonas costeras de nuestro país, es la ausencia de una figura jurídica que permita integrar la regulación de la preservación y aprovechamiento de los ecosistemas marinos y terrestres que las conforman.

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En efecto, la normatividad es sumamente fragmentada, adolece de falta de integración y armonización, de una ausencia de criterios de política ambiental en las regulaciones, sobre todo en la legislación relativa al mar territorial, navegación marítima, puertos y zona federal marítimo terrestre, todo lo cual genera descoordinación entre dependencias y entidades de un mismo orden de gobierno y entre los órdenes de gobierno.

Marco jurídico en materia de océanos y costas. Dictamen y elementos para la creación de una ley general de costas
Alternativas para la evolución del marco institucional para una política de costas y océanos En este apartado se presentan las principales alternativas existentes en el derecho positivo mexicano para impulsar una evolución del marco jurídico aplicable a las zonas costeras, (INE, 2005a). Para tal efecto, en primer lugar se presentan los lineamientos que deberá seguir el diseño del nuevo régimen, considerando el diagnóstico que presenta en secciones anteriores. En segundo lugar, se describen las alternativas existentes, que van desde la expedición de una ley de costas hasta la utilización de los instrumentos existentes en el marco legal vigente, pasando por una reforma a la LGEEPA que introduzca una nueva modalidad del ordenamiento ecológico del territorio, y que aproveche al máximo los instrumentos establecidos por esa y otras leyes. Finalmente, se describen las implicaciones de la opción que se considera más viable en términos de los objetivos planteados en el documento de Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México. Es importante recordar que esta no será la primera vez que se genera una iniciativa que trata de reorientar la acción de diversos órganos de gobierno, así como a organizaciones sociales y científicas.

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Si iniciativas anteriores (como las Comisiones de Conurbación en los años setentas y ochentas) fueron incapaces de convocar a una diversidad similar de actores en torno a una realidad geográfica que rebasaba las fronteras político-administrativas, ello se debió tanto al carácter incipiente de una sociedad civil que pudo haberlas apoyado, como a su carácter centralista y a su débil juridificación. Por ello pensamos que, para ser exitoso, el régimen jurídico que sustente una política de desarrollo sustentable para los océanos y costas debe seguir, al menos, los siguientes lineamientos: Federalismo cooperativo. El federalismo cooperativo es una doctrina constitucional que permite el establecimiento de sistemas de actuación pública y de concertación social, sin que se ponga en duda su constitucionalidad. En el diseño institucional, debe reconocerse el dilema que existe entre una interpretación estricta del sistema original de distribución de competencias (fundado únicamente en la rígida fórmula del artículo 124 constitucional) y una interpretación que se limita a reiterar las tendencias a la centralización que caracterizaron la práctica gubernamental en nuestro país a lo largo del siglo veinte. Si se adopta la primera de ellas, se tiene que desconocer no sólo el liderazgo que el gobierno federal pueda jugar en esta materia, sino la validez misma del sistema de distribución de competencias de la LGEEPA. Si se adopta la segunda, se corre el riesgo de ser ignorado por las instancias locales. Lo anterior obliga a adoptar como lineamiento la idea de que los tres órdenes de gobierno juegan un papel decisivo no sólo en la ejecución, sino incluso en la conformación de la política sobre costas y océanos. Participación social exigible. La participación social ha sido un principio cada vez más aceptado en la gestión territorial. Sin embargo, ella no se da de manera homogénea en todos los sectores de la administración. Lo más notable del régimen de participación social es que no cuenta con mecanismos de exigibilidad que permitan a los ciudadanos y sus organizaciones exigir la realización de determinadas conductas por parte de las autoridades.
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Como en otros ámbitos, este tema suscita el temor de que las autoridades tengan que adoptar sus resoluciones en el sentido en que lo demandan los actores que se hayan movilizado para la ocasión. Ciertamente, un escenario así significaría una forma inadmisible de abdicación del poder público. Sin embargo, no se trata de obligar a la autoridad a resolver como lo demanda algún grupo en particular, sino de crear mecanismos para hacer exigibles, al menos: el derecho de petición, el derecho de información, la existencia de espacios para un debate amplio y abierto sobre las diferentes opciones que la autoridad tiene ante sí, la rendición de cuentas sobre las decisiones adoptadas, la evaluación autónoma y de alta calidad sobre los procesos socioambientales bajo consideración, entre otras. El propósito específico de este lineamiento consiste en evitar la inacción de las autoridades respecto de las políticas sobre costas y océanos. Contenidos mínimos del régimen de planeación. Estas formas emergentes de gestión gubernamental, con amplios márgenes de participación social y deliberación pública, ciertamente se alejan de otras que han estado dominadas por alguna disciplina técnica como ciertas ingenierías para los casos del agua y de los puertos. No obstante, si se quiere que la política de costas y océanos tenga algún grado de eficacia, ella debe asumir la forma de un riguroso ejercicio de planeación, lo cual implica asumir una serie de elementos técnicos como ineludibles. El reto consiste en hacer compatibles las exigencias técnicas con la participación social. Como se explica más adelante, la pieza central del sistema que se propone está constituida por el Programa de Ordenamiento Ecológico de la Zona Costera, que adoptará diversas modalidades, y cuyos contenidos técnicos y alcances jurídicos tienen que estar regulados de manera rigurosa por normas jurídicas que lo ubiquen dentro de un régimen de planeación donde la claridad es un elemento esencial. Los aspectos técnico-jurídicos más importantes que habrá que considerar en la conformación del nuevo régimen son los siguientes:
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Definición adecuada del objeto. Para definir adecuadamente el objeto de la política sobre costas y océanos será necesario distinguir entre una definición conceptual que sea lo suficientemente amplia para contemplar el amplio universo de fenómenos sobre los que se desea incidir, con una definición de los ámbitos específicos de acción que quedarán jurídicamente sujetos al ordenamiento. Así, podrá adoptarse como definición conceptual básica, siguiendo el documento de Política Ambiental Nacional en la materia (SEMARNAT, 2006) la siguiente: “La zona costera es el espacio geográfico donde interactúan el medio marino y el medio terrestre, y que está comprendido por: a) una porción continental compuesta por municipios costeros con frente de playa y por municipios interiores adyacentes a estos, b) una porción marina definida a partir de la plataforma continental delimitada por la isobata de los doscientos metros, y c) una porción insular representada por las islas de jurisdicción federal y municipal.” Una definición como la anterior habrá de ser adoptada como elemento central del nuevo régimen, ya sea en un texto legal o en una disposición emitida por el Poder Ejecutivo. En forma paralela, debe preverse en la reglamentación respectiva el catálogo de acciones sobre las cuales regirá el ordenamiento costero, ya que no basta una definición tan amplia para regular de manera eficiente una serie de actividades humanas y de procesos gubernamentales sobre los cuales habrá de incidir dicho ordenamiento y que conforman su ámbito material de validez en tanto que norma jurídica. El problema más arduo consistirá en determinar si el ordenamiento costero podrá constituirse en una modalidad con la misma naturaleza jurídica que los actuales ordenamientos locales o si deberá buscarse una alternativa.

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Definición de las escalas geográficas. La escala geográfica del ordenamiento costero nos lleva a todo un replanteamiento del régimen de planeación territorial vigente. A primera vista, se trata solamente de definir las diferentes escalas que habrá de cubrir este nuevo tipo de ordenamiento. A reserva de emprender una deliberación más amplia, se propone aquí que el ordenamiento adopte dos escalas geográficas, la regional y la local. La primera correspondería a cada una de las cinco regiones oceánicas en las que se han dividido los mares mexicanos, o sea: Pacífico Norte, Mar de Cortés, Pacífico Sur, Golfo de México y Caribe Mexicano. Para la segunda o escala local, el contenido de los programas de ordenamiento se vuelve más complejo. No sólo tienen que ser radicalmente distintos a los generales. De entrada, habrá que recoger las experiencias de los ordenamientos ecológicos del territorio de carácter local que ya establece la LGEEPA desde 1996. En principio, se trata de la misma escala geográfica, pero incluyendo una zona marítima. La principal implicación de lo anterior está en la cantidad de autoridades que deben concurrir a su discusión y eventual aprobación, en primer término se refiere a atribuciones federales sobre temas específicos como puertos, zona federal marítimo terrestre y zonas marinas en general, y en segundo es el relativo al desarrollo urbano mismo. Definición del lugar del ordenamiento costero en el sistema de planeación. En estos términos será necesario precisar el lugar que este nuevo tipo de ordenamiento ocupará respecto de los sistemas de planeación ya existentes, por lo que será conveniente introducir reformas no sólo a la LGEEPA, sino también a otras leyes, con el fin de integrar en un mismo plan el desarrollo y la dimensión ambiental; es decir, con el fin de hacer que el ordenamiento costero sea, al mismo tiempo, un programa de desarrollo sustentable.

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Criterios específicos del desarrollo sustentable. A este respecto habrá que lograr el balance correcto entre los criterios que deben plasmarse en las normas que regulen los ordenamientos, y los que deben integrarse en cada uno de estos últimos. Lo más sensato parece ser el dejar que los ordenamientos costeros de escala regional precisen los criterios de sustentabilidad, como parámetros cuantificables que permitan evaluar periódicamente los procesos económicos e institucionales que ocurren a dicha escala. Sistemas de evaluación. Un corolario forzoso de lo anterior es la importancia de la evaluación en el proceso de planeación. No sólo se trata de incorporar el mejor conocimiento que puedan aportar las ciencias naturales, sino que habrá que desarrollar sistemas de indicadores sociales que permitan caracterizar los procesos económicos, sociales y políticos, así como cuantificar sus impactos en los ecosistemas costeros. En particular, un sistema de indicadores de cumplimiento de la ley que se pueda ponderar en forma conjunta con los demás indicadores es indispensable para poder evaluar no sólo el “estado de los ecosistemas”, sino el efecto de la acción institucional sobre las prácticas de quienes actúan sobre ellos. Reconocimiento de ámbitos de regulación sectorial vinculados pero no sujetos al ordenamiento costero. Finalmente, es preciso reconocer que no todos los procedimientos y programas gubernamentales deberán ser integrados al ordenamiento costero. Si se pretendiese que todas las iniciativas, así como todos los ámbitos de competencia gubernamental, que tienen alguna relación con las costas y los océanos, debiesen ser integrados al ordenamiento, se correrían al menos dos riesgos: primero, que el ordenamiento pueda ser visto como una iniciativa avasalladora por parte de las autoridades ambientales, frente a lo cual muchos actores podrían optar por no cooperar. Segundo, que entre mayor sea la agenda del ordenamiento, menores serán las posibilidad de lograr avances reales en al menos algunos renglones.
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Por lo anterior, es necesario determinar, en cada región costera, cuáles iniciativas deben ser atraídas a la esfera del ordenamiento costero y cuáles deben ser vistas como paralelas al mismo. Desde luego, ello no obsta para que, en el sistema de evaluación, se recabe información sobre todas las actividades que tienen impacto en los ecosistemas costeros y en los océanos. Estos son los aspectos más relevantes que habrán de tomarse en cuenta para definir el contenido que, de acuerdo con las normas que se diseñen, habrá de tener el ordenamiento costero en sus diferentes modalidades. Cuales son las principales alternativas que se han identificado para propiciar la evolución del marco legal que permita hacer viable una política de desarrollo sustentable para las costas y los océanos ?. ¿Por qué no una Ley de Costas? Es casi obvio que, al considerar las alternativas existentes para diseñar los fundamentos jurídicos de una política de océanos y costas, la primera opción que se plantee sea la de una legislación especializada en el tema: una nueva ley de costas daría no sólo el necesario fundamento legal sino incluso la identidad y visibilidad públicas que el tema amerita. Una vez que se reconoce la importancia de las zonas costeras, tanto en lo que se refiere a sus valores ambientales como en sus potencialidades de desarrollo, parecería que sólo una posición conservadora se opondría a la promoción de una ley de costas. Sin embargo, la adopción de esa alternativa sólo es aconsejable bajo ciertas condiciones, tanto políticas como constitucionales. Con el fin de promover una discusión informada sobre este dilema, comenzaremos por señalar algunas de las características más notables de la legislación de costas de otros países. La pregunta que orienta el breve análisis que sigue es ¿qué tipo de leyes de costas hay en esos países y cómo podemos aprovechar su experiencia?

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Comenzaremos por la legislación de los Estados Unidos de América. En 1972, como parte de una generación de leyes que sentaron las bases del moderno derecho ambiental de ese país, se expidió la Ley para la Administración de Zonas Costeras (CZMA, por sus siglas en inglés). Dicha ley respondió a las mismas preocupaciones que entre nosotros motiva la formulación de una política para el desarrollo sustentable de océanos y costas; sin embargo, su estructura normativa tuvo como soporte el compromiso del gobierno federal de asignar fondos presupuestales para la ejecución de planes de administración costera. La figura jurídica central de la ley es la elaboración de dichos planes por parte de los estados costeros de la unión americana. La aprobación de dichos planes por el gobierno federal parecería un rasgo centralista (poco probable en nuestro medio) pero se explica porque los mismos son un requisito para acceder a dichos fondos federales. Es interesante observar que, una vez aprobados dichos planes, ellos son obligatorios para todas las dependencias federales, estatales y locales que ejercen atribuciones en las zonas costeras, así como para los particulares que llevan a cabo actividades en las mismas. Otros elementos de la CZMA fueron novedosos en su tiempo, tales como la participación ciudadana en los procesos de decisión, así como el establecimiento de un sistema obligatorio de evaluación del desempeño de los estados en materia costera. Pero lo cierto es que ese tipo de disposiciones ya forman parte del derecho ambiental mexicano y no constituirían verdaderas innovaciones. El aspecto más notable de la CZMA es ese pacto federación-estado que pone en el centro de la política la asignación de fondos federales. En nuestro país no sólo habría que esperar a que se cuente con fondos similares, sino que resulta altamente improbable que los estados sometan sus propuestas de política a la consideración del gobierno federal. Más bien, el tipo de relación que puede fructificar entre ambos órdenes de gobierno es la de la coordinación, a través de organismos colegiados donde participen no sólo autoridades sino diferentes sectores de la sociedad.
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En todo caso, lo que está detrás de una ley de costas en los E.U.A. no es la existencia de atribuciones constitucionales de carácter federal en la materia, sino la disposición del gobierno federal de apoyar a las entidades en sus políticas, sujeto a condiciones relativas a la calidad de su planeación. También ha llamado la atención en América Latina la Ley de Costas de España, de 1988, por medio de la cual ese país ha tratado de revertir décadas de deterioro ocasionado, entre otras razones, por un desarrollo urbano incontrolado. No obstante, la sola lectura de su texto es suficiente para observar las limitaciones de la misma en relación con una ambiciosa política para costas y océanos que trate de ir más allá de un control de la actividad inmobiliaria en la franja costera. Desde su artículo primero, se indica que “La presente Ley tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar.” En lo fundamental, se trata de un ordenamiento que regula la administración, por parte del Estado español, de un patrimonio equivalente a lo que en México constituye la zona federal marítimo terrestre. Ciertamente, la Ley de Costas Española tiene figuras jurídicas interesantes, como las diversas servidumbres sobre los predios colindantes con las zonas bajo el dominio del estado, o el concepto de zona de influencia, que obliga a los planificadores a observar ciertas restricciones urbanísticas en las costas. Sin embargo, los propósitos que se han planteado como parte de la política de desarrollo sustentable de océanos y costas para el caso mexicano rebasan con mucho los problemas inherentes a la administración de los bienes de dominio público en la franja costera. Esto de ninguna manera significa desconocer la importancia de este tema, pero es evidente que, aún con la mejor administración imaginable de la ZOFEMAT, estaríamos muy lejos de un desarrollo sustentable de las zonas costeras y oceánicas. Lo mismo puede decirse de la Ley de Costas venezolana del año 2001.Comentario aparte merece el documento titulado “Proyecto de Ley de Costas para México”, que ha sido elaborado como parte de los trabajos tendientes a la definición de una política en la materia dentro de la Semarnat.
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Aunque se trata de un documento de trabajo y de ninguna manera expresa una posición oficial al respecto, es importante destacar que contiene propuestas interesantes que sin duda podrán alimentar el debate en esta materia. Nuestro comentario se limitará a un solo aspecto del mismo, con el objeto de mostrar el marco constitucional en el que habrá de fundarse cualquier iniciativa en materia de costas. Esta cuestión es de la mayor importancia, ya que si se trata de cubrir un ámbito más amplio que el de la mera ZOFEMAT, el fundamento constitucional del nuevo marco tiene que quedar perfectamente establecido. En su artículo primero, el documento señala que una Ley de Costas sería “reglamentaria del tercer párrafo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en lo relativo a los usos y los aprovechamientos de los elementos naturales costeros y al establecimiento de adecuadas provisiones, reservas y destinos de tierras costeras”. Desde nuestra perspectiva, el Congreso de la Unión no está facultado para expedir una ley en materia de costas como reglamentaria del párrafo tercero del artículo 27. Para explicar nuestro argumento es importante recordar el contenido de dicho párrafo, en su parte general: La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. Como lo ha reconocido la doctrina, el principal problema en la interpretación de este precepto es determinar a qué órgano (o al menos a qué orden de gobierno) se refiere el texto constitucional cuando habla de “la Nación”. En las décadas siguientes a la promulgación de la Constitución, predominó la interpretación en sentido de que por nación debe entenderse federación, o sea los poderes federales. Sin duda esa interpretación era consistente con
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una clarísima tendencia histórica: el programa social contenido en el artículo 27 constitucional, tanto en lo relativo al reparto agrario como en el aseguramiento de la propiedad nacional sobre ciertos recursos naturales, quedó a cargo del poder ejecutivo federal. La supremacía de los intereses colectivos sobre los de los propietarios privados (o sea lo que se conoce como la doctrina de la función social de la propiedad) pasaba por la centralización del poder jurídico en el Presidente de la República. Fue por eso que el Poder Judicial, hasta bien entrada la segunda mitad del siglo veinte, en forma reiterada sostuvo la tesis de que la imposición de modalidades a la propiedad era un asunto reservado a la federación. Existen razones históricas que nos ayudan a entender porqué durante mucho tiempo la palabra “nación” fue equiparada con la palabra “federación” en la interpretación del tercer párrafo del artículo 27. No obstante, al menos desde los años setentas, se hizo evidente en la vida jurídica mexicana que dicha interpretación negaba toda posibilidad a los estados y municipios de participar en la gran cantidad de cuestiones que implica la gestión del territorio. Primero en materia de asentamientos humanos y después en materia de protección al ambiente, se adoptó una estrategia diferente, que se expresa en el sistema de facultades concurrentes y, de una manera más general, en la doctrina del federalismo cooperativo. Así, ha quedado en el pasado la idea de que sólo la federación puede imponer modalidades a la propiedad privada. Por considerar este asunto de fundamental importancia, presentamos un análisis de la evolución de las tesis jurisprudenciales a través de las cuales el Poder Judicial enfrentó esos dilemas a lo largo del siglo veinte. El estudio muestra con claridad que lo que ha modificado la interpretación tradicional ha sido el creciente número de iniciativas estatales y municipales por asumir un papel activo en la gestión del territorio, sobre todo en materia de asentamientos humanos pero también en temas como el forestal y el del ordenamiento ecológico del territorio. Cada vez que, por medio del juicio de amparo, se ha puesto en duda la capacidad de los poderes locales de imponer limitaciones a la propiedad, el poder judicial de la federación ha ratificado la validez de las leyes estatales que les otorgan facultades en esa materia.
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No debe olvidarse que, si alguna sustancia jurídica hay en la reforma municipal que se inició en 1983 con la reforma al artículo 115 de la Constitución, ella consiste nada menos que en las atribuciones para regular los usos del suelo que hoy ejercen los ayuntamientos sin que se hayan presentado hasta ahora argumentos jurídicos de peso en contra de ello. Las primeras iniciativas estatales de regulación de la propiedad no tenían una relación tan clara con “elementos naturales susceptibles de apropiación”, ya que se trataba de decretos legislativos en materia inquilinaria. Sin embargo, desde la década de los setentas los estados comenzaron a expedir leyes en materia de asentamientos humanos, al amparo de la fórmula de las facultades concurrentes que se introdujo en la Constitución en 1976. Los planes de desarrollo urbano que se expidieron desde esa década ya regulaban de manera explícita las zonas de conservación ecológica de los centros de población. Esa tendencia se consolidó con las leyes ambientales de los estados, expedidas al amparo de la LGEEPA, que contienen numerosas figuras jurídicas a través de las cuales los poderes de las entidades federativas (incluyendo a los gobiernos municipales) comenzaron a regular el aprovechamiento de recursos naturales en diversos contextos (áreas naturales protegidas de jurisdicción estatal, ordenamientos ecológicos del territorio, etcétera). Más allá de la actividad legislativa, en la historia reciente de la gestión ambiental, los conflictos suscitados por un proyecto de club de golf en Tepoztlán, Morelos, y por un confinamiento de residuos peligrosos en Guadalcázar, San Luis Potosí, han mostrado de manera elocuente el tema de las atribuciones municipales en la gestión del territorio. En este último caso, en el primer litigio internacional en el contexto del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Gobierno Mexicano defendió las atribuciones los municipios en la regulación de los usos del suelo, para contrarrestar los intereses de la empresa norteamericana demandante.En suma, lejos de un esquema en el que un orden de gobierno pudiese reclamar para sí la facultad exclusiva de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, lo que tenemos es un sistema de facultades concurrentes en el que no sólo no es fácil determinar a quién corresponde tal o cual
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atribución, sino que además se enfrenta al reto de establecer sistemas que propicien la coordinación y puedan romper la fragmentación institucional que priva en la materia. Es importante aclarar que no se trata de argumentar aquí que el gobierno federal carece de atribuciones para ejercer funciones relevantes en la política de costas y océanos. Simplemente se trata de señalar que el fundamento constitucional de las atribuciones federales no es el párrafo tercero de la constitución, en virtud de que, según la interpretación que hoy en día es generalmente aceptada, ese párrafo no le otorga facultades a un nivel de gobierno en particular; más bien, impone una orientación y una finalidad genéricas al conjunto del estado mexicano, pero no señala cuál de sus órdenes de gobierno asumirá cuál tarea para ese fin. Hay que entenderlo como un precepto de carácter programático que indica el sentido del ejercicio del poder público, no de uno que distribuya competencias entre los órganos que conforman dicho poder. En suma, hoy, los poderes federales no pueden asumir como propia la atribución de regular integralmente las costas utilizando el concepto de “elemento natural” contenido en el artículo 27, porque ese precepto se refiere a atribuciones que corresponden de modo concurrente a los tres órdenes de gobierno; pero tienen amplias posibilidades de asumir un liderazgo en materia de costas en el marco de las atribuciones que ya les otorga la Constitución y que el poder judicial ha ratificado sobradamente. Gracias al concepto de facultades concurrentes, tanto en materia de asentamientos humanos como de protección ambiental, los poderes federales tienen una amplia competencia. Es ese ámbito de competencia lo que ha permitido al Congreso de la Unión nada menos que expedir la Ley General de Asentamientos Humanos y, sobre todo para el caso de las costas, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Es esa competencia la que creemos que debe ejercerse para crear el fundamento jurídico de una política de océanos y costas.

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Si la federación se empeñase en utilizar la antigua interpretación del artículo 27, la oposición de los estados o incluso la oposición de los particulares a los actos de la federación, podría frustrar la iniciativa federal por medios legales. Ante ese escenario, resulta mucho más promisorio asumir el papel de convocante en un proceso de coordinación en el que la actitud cooperativa de los tres órdenes de gobierno, más que la defensa a ultranza de atribuciones de carácter excluyente. Hasta aquí hemos ofrecido argumentos en el sentido de que una ley de costas no es ni política ni constitucionalmente viable. Pero es importante aclarar que no son argumentos en contra de la idea de una ley de costas en general; más bien, se trata argumentos que a nuestro modo de ver descalifican leyes o proyectos de leyes como los que hemos revisado en este apartado. Resumiendo: una ley como la estadounidense sólo tiene sentido si existe la decisión previa del Poder Ejecutivo en el sentido de crear un fondo para apoyar a los estados en el desarrollo de planes en materia costera. Una ley como la española (y, para el caso, la venezolana) carece de sentido porque sus alcances son muy limitados en relación con las ambiciosas metas que se ha propuesto la política de océanos y costas desde la Semarnat. Finalmente, un proyecto de ley como este último carece de un sólido fundamento constitucional y, sobre todo, va en contra de las interpretaciones que el Poder Judicial de la Federación ha adoptado en materia de propiedad, así como de la doctrina hoy dominante del federalismo cooperativo. Una reforma legislativa Veamos ahora cuáles serían los elementos fundamentales de la estrategia que consideramos la más adecuada para impulsar la evolución de los instrumentos jurídicos que soporten una política de desarrollo sustentable de océanos y costas, así como los dilemas que será preciso enfrentar en el diseño institucional. La propuesta incluye los siguientes temas:

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1) las leyes que es preciso reformar 2) el lugar del nuevo ordenamiento en el sistema de programas de ordenamiento vigente, incluyendo las principales modalidades del ordenamiento según la escala 3) el carácter jurídico que adoptaría el ordenamiento; 4) el contenido de los programas 4) la organización administrativa necesaria para su elaboración y promulgación 5) los procedimientos para la resolución de las controversias que se susciten en torno al ordenamiento. Una reforma de tres leyes Aunque la reforma que se propone es relativamente modesta, ya que no traería consigo ni un articulado muy abultado ni una gran cantidad de nuevas figuras jurídicas, es importante que no sólo se reforme la LGEEPA, sino que también se incluya el ordenamiento costero en otros dos ordenamientos, la Ley de Planeación (LP) y la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). Ciertamente, pareciera que la Ley de Planeación ha caído en un desuso importante, salvo en los momentos en que se discute el Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, el modelo que en ella se consagró ha impregnado gran parte de la “cultura de la planeación” en la administración pública mexicana. En particular, la idea de la “planeación democrática” logró establecerse, al menos en el discurso, como parte de la doctrina oficial de las políticas públicas. Además del significado de la LP en la cultura administrativa, hay una razón eminentemente técnica para ubicar en ella parte de las normas del régimen del ordenamiento costero. Entre los programas de desarrollo que ella establece están los programas regionales. La incorporación de los programas de ordenamiento de nivel regional al que nos hemos referido sin duda enriquecería el catálogo de programas de la Ley de Planeación. Asimismo, la reforma a la LP tendría un sentido claro: no se trata de programas cuyo único objeto sea la “protección ambiental”, sino de programas de desarrollo sustentable.

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Así como en la reforma a la LGEEPA el énfasis estaría en la sustentabilidad, en la Ley de Planeación el énfasis estaría en el reconocimiento de la importancia del desarrollo. Por otra parte, no se necesita un gran esfuerzo para justificar una reforma a la LGEEPA como parte de esta iniciativa. En el nuevo texto de la LGEEPA tendrá que quedar claro cuál es el sentido del ordenamiento costero, es decir, cuáles serían sus propósitos específicos, que lo distinguirían del resto de las modalidades del OET. Ello no podrá ser otra cosa que una traducción a términos jurídicos de los principales objetivos de la política de desarrollo sustentable de océanos y costas que ha venido perfilando la SEMARNAT. Paralelamente, es conveniente introducir las definiciones de conceptos que sean novedosos en la materia como el de zona costera, que será el referente territorial del nuevo tipo de ordenamiento. Asimismo, es necesario introducir en el mismo ordenamiento criterios de sustentabilidad que orienten de manera lo más precisa posible las acciones gubernamentales en la gestión de costas y océanos. Por otra parte, existen buenas razones para incorporar la temática de costas y océanos a la LGAH. Si bien es cierto que en el campo ambiental ha predominado cierto recelo frente al régimen de los asentamientos humanos, fundado en la creencia de que este tiene como propósito promover la urbanización, lo cierto es que es importante hacer un esfuerzo por compatibilizar los regímenes de planeación territorial que establecen, en forma separada, la LGEEPA y la LGAH. Como se sabe, la fragmentación que ha prevalecido en la aplicación de ambas leyes ha traído consigo un debilitamiento generalizado de la planeación territorial: en la medida en que hay dos regímenes jurídicos, dos sectores de la administración pública e incluso dos medios profesionales que se dan la espalda uno al otro, la adopción de planes o programas que regulan los procesos territoriales encuentra más obstáculos que condiciones para desarrollarse. Por lo anterior, es necesario emprender una reforma a la LGAH para integrar el ordenamiento costero como parte del sistema de planeación de los asentamientos humanos.
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Evidentemente, no se trata de incluir en la LGAH un tipo de programa diferente a los de la LGEEPA, sino el mismo. De hecho, la introducción de ordenamiento costero podría ser el primer paso legislativo hacia la formación de un sistema de planeación territorial integrado en el que el tema de los asentamientos humanos y el tema ambiental dejasen de ser dos campos escindidos de la acción gubernamental y de la práctica jurídica. Como es bien sabido, cada una de las tres leyes está asociada a actores sociales que defienden diferentes visiones tanto en la administración pública como en los medios profesionales aunque, en mucho menor medida, en los medios políticos. Si progresa una iniciativa de reforma simultánea a esos tres ordenamientos, ello constituiría nada menos que el primer paso en el largo proceso de superación de las fragmentaciones que hasta ahora han dificultado la gestión integrada de las costas y los océanos. El ordenamiento costero y la reconfiguración del sistema de planeación territorial. Para insertar el ordenamiento costero en el actual sistema habría que introducir al menos tres modificaciones. En primer lugar, sería necesario revisar la figura del ordenamiento marino. En segundo lugar, habría que introducir los ordenamientos costeros como variantes de los ordenamientos regionales y de los locales y, en tercer lugar, sería necesario definir los ámbitos propios de cada uno de estos últimos. Lo anterior implica, por un lado, la adopción de definiciones rigurosas de “región marina” (como ámbito geográfico de cada una de las grandes cinco regiones que ya han sido identificadas), así como de “zona costera local”, dentro de la cual a su vez habría que distinguir entre zonas predominantemente urbanizadas (grandes ciudades costeras) y zonas predominantemente rurales. En ambos tipos de áreas sería posible la expedición de ordenamientos costeros de carácter local, aunque obviamente sus contenidos serían diferentes.

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El carácter jurídico del ordenamiento costero. Cuando, como resultado de lo anterior, se comienzan a visualizar los contenidos de los programas y los órganos del estado que tendrían que intervenir en su aprobación y puesta en práctica, surge un dilema que es quizá el más arduo en todo este ejercicio de diseño institucional, y que se refiere a la naturaleza jurídica del instrumento. La primera opción consiste en adoptar de manera simple y llana la propuesta para crear una nueva modalidad del ordenamiento ecológico que se distingue por su peculiar cobertura territorial donde se combinan mar y tierra. La consecuencia obvia es que tendrían que intervenir autoridades de diferentes ordenes de gobierno. Esto constituye una novedad respecto de los OETs de carácter local que tienen efectos directos sobre la propiedad y, además, suscita la pregunta de si la aprobación de los mismos requiere el concurso de ambas autoridades; y, en caso afirmativo, la de qué ocurre cuando no se logra el acuerdo entre las autoridades. Por otro lado, es verdad que tales dudas pueden tener una respuesta dentro de los cánones de la tradición jurídica positivista –pero eso no resuelve el problema de política pública. Por todo ello es necesario considerar una La segunda opción es la de crear una figura jurídica distinta. No importa tanto la denominación que pudiera darse a esta otra figura jurídica - podría hablarse de “estrategias concertadas para la costa de ” o bien de “convenios de política costera para la zona de…”, etcétera. Lo que importa es imaginar un formato a través del cual se asuman compromisos claros para una zona costera por parte de los órganos del estado competentes y de otros actores sociales, así como procedimientos para debatir las cuestiones sustantivas. Esta segunda opción funcionaría sólo si se trata de una figura que sea verdaderamente diferente a los programas de ordenamiento. Así, es posible diseñar una figura de carácter contractual, bajo la forma de convenios entre los tres órdenes de gobierno, que lejos de parecerse a un reglamento con normas de tipo taxativo, muestre como elemento distintivo un sesgo procedimental de carácter reflexivo. Esto significa que, en lugar del esquema que pone por delante las reglas que rigen de manera detallada el comportamiento de los agentes que actúan sobre el territorio, imponiéndoles límites precisos, lo que se generan son normas que establecen procedimientos en los que se privilegia la
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reflexión pública sobre los efectos ambientales de los actores relevantes. Así, los aspectos sustantivos de esta forma jurídica de la política de costas y océanos no estarían expresados en reglas de tipo taxativo, como la asignación de usos del suelo por zonas o la fijación de densidades máximas; más bien, los aspectos sustantivos estarían, por un lado, expresados en forma de indicadores de sustentabilidad, como metas de la gestión gubernamental. Por el otro, dichos aspectos ocuparían la mayor parte del tiempo de las agendas de los organismos colegiados creados para el efecto. De lo que se trata es ampliar el espacio de la reflexión pública e informada sobre la sustentabilidad de los procesos que tienen lugar en las zonas costeras y oceánicas. Las razones que apoyarían esta segunda opción son de dos tipos. En primer lugar, no hay ninguna seguridad de que nuestra práctica constitucional reconozca un esquema donde un mismo acto jurídico (el ordenamiento costero) es expedido por autoridades de diferentes niveles de gobierno. La negativa de una autoridad a compartir sus atribuciones con las demás podría traer una parálisis del sistema. En segundo lugar, el éxito de cualquier sistema depende más de la densidad de la presión de los actores no gubernamentales que de una norma jurídica, por clara que esta sea. Si el factor clave no es el carácter obligatorio del instrumento sino la densidad de la comunicación pública sobre un tema, es esto último lo que debe promoverse. Por ello, el énfasis en el diseño del instrumento no está en su naturaleza jurídica sino en la obligatoriedad de los procedimientos de discusión pública y de rendición de cuentas por parte de todos los órganos involucrados. El contenido de los programas. Si se elige la incorporación de un nuevo tipo de ordenamiento local en el sistema de OET de la LGEEPA, este tendría que absorber los contenidos de los planes de desarrollo urbano de los centros de población (para el supuesto de las zonas urbanizadas o sometidas a procesos de urbanización), así como los del ordenamiento ecológico local del territorio, además de contenidos relativos a las zonas y los recursos marinos. Esto abre la posibilidad de que actos que hasta
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ahora corresponden de manera exclusiva a determinados órdenes de gobierno tengan que ser emitidos “en forma conjunta”. Esta consecuencia se puede matizar estableciendo en la reforma legal que los ordenamientos sólo expresarán lineamientos generales y que los actos de autoridad con efectos sobre la propiedad serían emitidos por las autoridades respectivas, “en el ámbito de sus respectivas competencias”. Sin embargo, lo anterior va en contra de la tendencia a institucionalizar los ordenamientos ecológicos locales como instrumentos de regulación directa de las actividades en un territorio. Es por ello que la segunda opción resulta interesante. Más que crear un nuevo tipo de ordenamiento, lo que se establece es la obligación de emprender un ejercicio de planeación que se expresa en una sucesión de documentos convenidos entre los representantes de diferentes órganos de gobierno y organizaciones sociales, que van expresando los diagnósticos, las estrategias, las metas y los procedimientos que el conjunto de los actores habrá de perseguir en el ejercicio de sus atribuciones. - Organización administrativa necesaria para su elaboración y promulgación. La administración de una política es la instancia en la que todas las buenas intenciones plasmadas en los documentos se pueden ver frustradas. Aunque esto puede no ser responsabilidad de los administradores, porque con frecuencia los documentos de política plantean metas irrealizables, lo cierto es que un diseño defectuoso de la administración puede resultar en un fracaso de la política. Si continuamos con el dilema entre las dos opciones que se han descrito, los marcos administrativos para la gestión del ordenamiento costero serían de dos tipos. Para la primera opción, es decir, en la cual el programa de ordenamiento es aprobado en forma conjunta por representantes de los tres órdenes de gobierno, será necesario crear un aparato administrativo de seguimiento que, por definición, vivirá en una tensión constante provocada por las presiones provenientes de dichos representantes.
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En cambio, si se adopta la segunda opción, se puede pensar en una administración relativamente autónoma, en la medida en que ella misma no tendría la responsabilidad de la ejecución de las políticas, sino la de garantizar la continuidad del debate. Para ello, la idea original de crear Comités Regionales para el Desarrollo Costero y Marino tendría que dar un giro hacia la creación de Consejos Regionales para el mismo fin. Ello permitiría otorgar a tales organismos la categoría de órganos autónomos. - Procedimientos para la resolución de las controversias que se susciten en torno al ordenamiento Este es uno de los temas en los que pueden generarse las innovaciones institucionales más interesantes. Una vez que se ha desechado la idea de que la instancia planificadora “expide” un programa con determinados contenidos normativos (como los usos del suelo) y se reconoce que dichos contenidos son responsabilidad de los órganos ya existentes de los tres niveles de gobierno, se abre la posibilidad de pensar en que los Consejos sirvan como un espacio para ventilar controversias, en donde predominen los temas de carácter sustantivo. Los procedimientos son sólo un instrumento para que las entidades y dependencias responsables puedan rendir cuentas en torno a los aspectos sustantivos de sus acciones, es decir, en torno a los impactos ambientales, verificables con métodos científicos, de las actividades que están bajo su regulación. - Una política sin cambios legales Una alternativa que no debe dejar de considerarse es aquella en la que no es posible propiciar los cambios legales que facilitarían la implementación de una política de desarrollo sustentable de océanos y costas. En las condiciones actuales, esa es una opción que toda política pública debe tomar en cuenta. Al respecto, es importante señalar que, bajo las condiciones jurídicas actuales, no es fácil consolidar una política como la que se ha venido perfilando, pero que ello no significa que sea imposible.

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El marco jurídico que hemos heredado de décadas de actividad legislativa en materia de planeación, proporciona suficientes elementos para emprender una política a partir de mecanismos convencionales, que puede traducirse en la creación de esquemas de actuación que no podrían descalificarse por falta de fundamento jurídico. Por un lado, existen leyes programáticas que establecen una variedad enorme de instrumentos jurídicos de actuación. Sin duda, con una combinación ingeniosa de la Ley de Planeación, de la LGEEPA, y de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, puede conformarse órganos ad hoc y promoverse convenios de coordinación para impulsar planes regionales en materia costera y oceánica, siempre que exista la voluntad política de los sectores involucrados. Es cierto que una reforma legal que reconozca de manera explícita la necesidad de una política de desarrollo sustentable para los océanos y costas puede dar una continuidad que difícilmente se logrará con convenios hechos al amparo de leyes ya existentes. Sin embargo, lo cierto es que el apoyo de los actores a las iniciativas de planeación puede no producirse a pesar de que se hayan creado los espacios institucionales. Por ello, lo importante es el modo en que la iniciativa que se adopte es capaz de generar una convocatoria para que, desde los diferentes ámbitos de la sociedad y de los tres órdenes de gobierno, la discusión abierta sobre el desarrollo de las costas y océanos no se interrumpa.

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Instrumentos de política Ambiental.
Entendemos por instrumentos de política todas aquellas herramientas que promueven, restringen, orientan o inducen a la consecución de ciertos objetivos de política plenamente definidos. Se entiende que para cada objetivo de política puede establecerse un instrumento tal que coadyuve a lograr la meta para la que fueron planteados. En general se dice que para cada objetivo debe haber al menos un instrumento de política ya que difícilmente se puede diseñar uno que permita alcanzar dos metas distintas, (INE, 2005b). Entre las características que deben ser consideradas para el diseño de los instrumentos están: los actores involucrados o afectados, las posibilidades técnicas y prácticas de aplicación, los costos administrativos de operación, monitoreo y vigilancia, así como las condiciones sociales, económicas y políticas donde aplican. En general los instrumentos de política se dividen en dos grandes grupos: (1) aquellos de carácter coercitivo, denominados de comando y control y (2) los de aplicación voluntaria. En el intermedio de estos dos extremos se pueden encontrar algunos instrumentos que compartan características de ambos. Para el caso concreto de la política ambiental, los instrumentos están previstos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en su capítulo IV. En él se presentan los instrumentos de política ambiental existentes, así como sus objetivos y líneas básicas de operación.

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INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN DIRECTA - Evaluación del Impacto Ambiental Mediante la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), la SEMARNAT define las limitantes a ciertas actividades que por su ubicación, magnitud, elementos que emplean y procesos pueden tener efectos negativos sobre el ambiente en términos del impacto a los ecosistemas y a los recursos naturales (LGEEPA, Art. 28). Consiste en proveer la información necesaria para que la autoridad pueda evaluar si el proyecto está contemplando todos los impactos posibles (biofísicos, socioeconómicos y culturales) y está asegurando estrategias de control y mitigación. En la zona costera se presentan varios de los rubros regulados por EIA, como son: obras hidráulicas, vías generales de comunicación, oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos; Industria del petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, azucarera y eléctrica; exploración, explotación y beneficio de minerales; cambio de uso del suelo; desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros; obras y actividades en humedales costeros, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o zonas federales; obras y/o actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias en áreas naturales protegidas, que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies. Sin embargo, la EIA se centra únicamente en las actividades humanas y no en el papel desempeñado por los elementos constitutivos del territorio costero, como lo es el caso, entre otros del equilibrio proporcionado por las dunas, o el de las funciones del bosque de mangle, de las selvas bajas y bosques de la zonas costeras, que en todo caso no están definidos en la LGEEPA. - Permisos, Licencias Concesiones y Autorizaciones Los permisos, licencias, concesiones y autorizaciones son instrumentos que definen volúmenes preestablecidos de emisiones de contaminantes y/o límites de aprovechamiento de recursos naturales.
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Su establecimiento busca evitar, a través de la implementación de derechos de propiedad y ámbitos de actuación, los conflictos que entre los particulares podrían suscitarse si tuvieran la posibilidad de explotar libremente los recursos naturales de uso común. Desde el punto de vista jurídico, los objetivos de implementación de este tipo de instrumentos son: 1. En el caso de las concesiones es el procedimiento para entregar a los particulares ciertas actividades o la explotación de bienes federales que el Estado no está en condiciones de desarrollar. En el caso de las concesiones ambientales, el fin último será siempre el de permitir al particular la explotación de algún recurso natural. 2. Por lo que hace a las autorizaciones, licencias y permisos podemos decir que su objetivo es el levantamiento de un obstáculo o impedimento que la norma legal establece para el ejercicio de un derecho por un particular. Estos instrumentos se aplican para la compleja diversidad de actividades desarrolladas en las zonas costeras, por una multiplicidad de dependencias federales, estatales y municipales, sin contar con definiciones legales básicas ya citadas ni con alineamiento de políticas o de planeación ambiental o del desarrollo regional. - Normas Oficiales Mexicanas La normatividad ambiental es uno de los pilares de la política ecológica. Constituye un marco regulatorio para adecuar las conductas de agentes económicos a los objetivos sociales de calidad ambiental. Según lo establecido en la Ley Federal de Metrología y Normalización (LFMN) las normas son un instrumento poderoso, no sólo por su capacidad de control de los procesos productivos, sino por su capacidad de inducir cambios de conducta e internalizar costos ambientales, lo que las convierte en un mecanismo que promueve cambios tecnológicos y genera mercados ambientales.

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Las NOM son regulaciones técnicas de observancia obligatoria que establecen los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en el aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo de actividades económicas, en el uso y destino de bienes, en insumos y en procesos, considerando las condiciones necesarias para el bienestar de la población y la preservación o restauración de los recursos naturales y la protección al ambiente; así como estimular a los agentes económicos para reorientar sus procesos y tecnologías a la protección del ambiente y al desarrollo sustentable (art. 3-XI de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y 36 LGEEPA). - Áreas Naturales Protegidas Las 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales de México, constituyen el 37% de las 148 áreas naturales protegidas federales que cuentan con un instrumento legal vigente y con sus 11,793,721 ha, representan el 68% de la superficie protegida. Solo el 45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas marinos, con una superficie total de 3,577,527 ha y las restantes 8,216,194 ha incluyen exclusivamente ecosistemas costeros (CONANP, 2003). Las áreas naturales protegidas costeras y marinas federales y estatales abarcan un total de 12, 305,994 ha, de las cuales la superficie costera de 8, 472,202 ha representa el 6.1% de la superficie terrestre de la República Mexicana. Las áreas naturales protegidas marinas federales y estatales abarcan un total de 3, 833,793 ha que representan el 16.5% de de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7% de su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica Exclusiva. Aunque el Decreto de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) no está considerado en la LGEEPA como un instrumento de política ambiental, en la práctica es una herramienta que promueve e induce a un objetivo de conservación bien definido de ciertas regiones del país, por lo que puede ser considerado como un instrumento de política.

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Así mismo, si tomamos en cuenta que el Decreto de un ANP es de observancia general, y que al mismo se ciñen todas las actividades y la regulación tanto de particulares como de los tres órdenes de gobierno, puede decirse que constituye un instrumento de regulación directa. Las Áreas Naturales Protegidas son consideradas el instrumento de conservación por excelencia. Dicha figura está provista en la LGEEPA y su propósito es proteger aquellos ambientes originales que no han sido alterados de manera significativa por la actividad del ser humano y que por sus características o valor requieren ser preservados o restaurados. El establecimiento en sí de las ANP ha sido un éxito de la política ambiental, ya que se han constituido en un freno a los procesos de deterioro ambiental y de disponibilidad de recursos naturales. Sin embargo estos los procesos han sido complejos y la gestión complicada. No siempre los procesos de consulta para el establecimiento de una declaratoria han sido amplios y ello se refleja posteriormente en dificultades reales en la gestión. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN - Ordenamiento Ecológico El Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET) es el instrumento de política ambiental para regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, a fin de lograr un equilibrio entre el desarrollo y la conservación del patrimonio natural. (LGEEPA, art. 3 fracc. XXIII) El OET nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, se realiza a través de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio, regional, local, y marino. Aunque el OET está definido en cuatro modalidades, existe a nivel práctico el ordenamiento ecológico de zonas costeras y marinas (SEMARNAP, 1999; INE-SEMARNAP, 2000).

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Los objetivos del OET son: 1) la regionalización del territorio con base en sus atributos bióticos y socioeconómicos, así como en el diagnóstico condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas habitantes de la región de que se trate, en el usufructo recursos naturales; físicos, de sus por los de sus

2) regular e inducir los usos del suelo a fin de proteger el ambiente y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, así como establecer los criterios de regulación ecológica para la planeación de los asentamientos humanos, a fin de que sean considerados en los programas de desarrollo urbano correspondientes. - Instrumentos Económicos Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan el ambiente. (LGEEPA art. 22) Pueden emplearlos tanto la Federación como los Estados y el Distrito Federal según el ámbito de sus competencias. Estos instrumentos tienen la ventaja de permitir a los actores afectados adaptar su respuesta a las disposiciones de la autoridad de acuerdo a su situación, costos y necesidades, por lo que promueven la eficiencia (se puede alcanzar el mismo resultado ambiental a un menor costo) además de tener un potencial recaudatorio.

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A nivel global los sellos verdes irán ganando terreno en los procesos comerciales. Se requiere esfuerzo y creatividad para generar en la zona costera las condiciones para dotarlas del sello de identidad ambiental que los distinga de otros procesos. Los casos pueden ser variados y múltiples: productos pesqueros y acuícolas respetuosos del medio ambiente, productos agrícolas orgánicos que protegen el entorno, destinos turísticos que respetan el paisaje y la riqueza cultural, marinas que son compatibles con el entorno ambiental y controlan sus procesos de contaminación, puertos que operan con los mejores estándares ambientales, etc. - Instrumentos Financieros Se entiende por instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, así como el financiamiento de programas, proyectos, estudios e investigación que responden a un objetivo de política ambiental claramente definido. Para el caso de México sólo se tiene experiencia en dos instrumentos financieros para el apoyo de la política ambiental: Fondo Mexicano para la Conservación. El fondo Mexicano para la Conservación reúne recursos del gobierno Mexicano y de los Estados Unidos de Norteamérica con el objeto de apoyar y promover proyectos de conservación en todo el país. SWAPS (intercambio de deuda pública). Los SWAPS son un mecanismo por el cual se cambia deuda pública por el desarrollo de proyectos específicos, en este caso cuestiones de conservación.

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- Instrumentos de Mercado La incorporación de instrumentos de mercado para el manejo sustentable de los recursos naturales se inicia en los años setenta, sin embargo hasta el día de hoy las experiencias exitosas son reducidas y se circunscriben al ámbito de los países del primer mundo. En los países subdesarrollados dichos instrumentos han constituido nuevas formas de colonialismo y de pérdida de soberanía sobre el destino de dichos recursos. En este sentido es necesario reflexionar acerca de si el mercado, que ha sido el principal promotor de la destrucción histórica del patrimonio natural de los países en desarrollo y cuyo fin último constituye la acumulación de capital, puede convertirse en un promotor del desarrollo sustentable. En México al igual que en resto de los países subdesarrollados, no se cuenta con experiencia exitosa en materia de instrumentos de mercado. No obstante, el diseño de estos puede ser una herramienta útil para alcanzar ciertos objetivos de política que en la actualidad son de gran relevancia para el desarrollo sustentable en la zona costera y los océanos. - Instrumentos Fiscales Se consideran instrumentos fiscales ambientales a los estímulos de carácter fiscal, sin fin recaudatorio (aunque puedan tener como consecuencia la recaudación) que buscan motivar el cumplimiento de la política ambiental. La política fiscal está en manos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público pero existen canales de colaboración por medio de los cuales se pueden establecer instrumentos fiscales para la promoción de la política ambiental. Los instrumentos fiscales ambientales desarrollados hasta el momento, por su naturaleza, han recibido cobijo en la Ley Federal de Derechos (LFD), responden a objetivos de política claramente definidos y no meramente a costos administrativos como tradicionalmente se hace en la LFD y se un otorga destino específico de los recursos de algunos derechos a la conservación, mantenimiento, administración y vigilancia de los ecosistemas que generan la recaudación, que prestan un servicio ambiental o que reciben el impacto.
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Para la zona costera resultan relevantes los instrumentos que tienen que ver con el aprovechamiento de especies para la pesca, el uso de aguas nacionales y la descarga de aguas residuales, así como el cobro de derechos en ANP marinas, el aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre y el aprovechamiento extractivo y no extractivo de especies. Oportunidades de Mejora para los Instrumentos Económicos: 1 Exploración de nuevas áreas de oportunidad para la introducción de nuevos instrumentos económicos 2 Ampliar el rango de la política fiscal ambiental más allá de la Ley Federal de Derechos 3 Modificación de cuotas por derechos que no reflejen el costo ambiental de la actividad que regulan 4 Equilibrar, cuando sea posible, la aplicación del destino específico de los recursos obtenidos por concepto de derechos a fines de conservación y mantenimiento de los recursos que los generan. - Estrategias de Educación, Capacitación y Sensibilización Si bien se reconoce la importancia de la educación ambiental como uno de los principios de la política ambiental, la LGEEPA no prevé estrategias de educación como un instrumento específico de la política, sino como un criterio que debe promoverse en los distintos ámbitos de competencia de la SEMARNAT para propiciar una mayor cultura ambiental. La expresión de esta carencia es especialmente marcada en la zona costera debido, en algunos casos, a la pobreza, la dispersión de las poblaciones asentadas en ellas y por la dependencia de estas poblaciones de los recursos naturales. - Programas de Investigación A nivel nacional, existe una importante carencia de información sistemática sobre diferentes temas relacionados con los océanos y las costas, adicionalmente la información existente se encuentra dispersa, sectorizada, y muchas veces acotada a una cobertura local o microregional. Es urgente en investigación:
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1) Establecer la importancia de la Investigación interdisciplinaria para el Manejo Integrado de Zona Costera. 2) Establecer una adecuada combinación entre ciencia básica y la ciencia aplicada. 3) Definir una estrategia que permita consolidar la investigación en el tema, mediante la coordinación con y entre los centros de investigación y promover la creación de redes para compartir y difundir la información y 4) Definir propiamente los temas a partir de los cuales se edificará la agenda de investigación orientada a la resolución de la problemática ambiental y productiva en los ambientes costeros y marinos. 5) Propiciar la toma de decisiones informada con base en la mejor evidencia científica y técnica (la necesaria integración cienciamanejo) - Autorregulación, Auditorias Ambientales y Certificación Dentro de los instrumentos de fomento previstos en la LGEEPA se encuentran los mecanismos de autorregulación, auditorias ambientales y certificación, esquemas voluntarios diseñados con el objetivo de fomentar el cumplimiento de los lineamientos y estándares establecidos en la normatividad ambiental y en otras regulaciones sin tener que emplear métodos coercitivos (LGEEPA art. 38). Mediante estos instrumentos las empresas tanto públicas como privadas, los centros de educación, las unidades para la conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre (UMA), los municipios y los prestadores de servicios como hospitales y hoteles, entre otros, denominados a partir de este momento como organizaciones, pueden integrar esquemas para mejorar sus procesos de producción. Esto se conjunta en un mecanismo integral denominado Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA). -

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Auditoria Ambiental La auditoria ambiental está definida como: “el examen exhaustivo de los equipos y procesos de una empresa, así como de la contaminación y riesgo que la misma genera” (Reglamento de la LGEEPA en Materia de Auditoría Ambiental, Art. 2, inciso III). Este proceso se ha sistematizado en el PNAA coordinado por la PROFEPA, en el cual se establecen los lineamientos para realizar la auditoría ambiental, las distintas etapas del proceso, los componentes del programa y el monitoreo. Este programa culmina con la certificación por parte de la SEMARNAT de que los procesos de la organización cumplen los lineamientos establecidos, ya sea en NOM, en regulaciones internacionales o que son acordes a las buenas prácticas de operación e ingeniería en beneficio del ambiente. El sello correspondiente representa el aval de la Secretaría en cuanto a los procesos de la organización. - Certificación En el caso de la zona costera, la certificación ambiental de los municipios puede ser una herramienta importante ya que mediante el control de diversos procesos del municipio se podría prevenir o reducir gran parte de su impacto ambiental en la costa. Sin embargo, actualmente el proceso de certificación no opera de manera integral ya que, dada lo complejo que es el municipio como unidad de aplicación, las auditorias se van realizando de manera parcial por aspectos. A continuación se señalan algunas de las actividades que se han auditado: 1. Manejo integral de los residuos sólidos. 2. Manejo integral de aguas de ingreso, descarga y tratamiento de aguas residuales. 3. Ordenamiento del territorio y recursos naturales 4. Contaminación del aire
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Valoración ampliada de los bienes y servicios de la zona costera.
Valoración de bienes y servicios La conservación de las especies esta entre los aspectos de mayor presión ambiental, frente a la sociedad contemporánea. El problema de la pérdida de la biodiversidad a escala global, ha sido tema de una amplia discusión, ya que mientras la mayor parte de las actividades humanas han sido valoradas en una forma u otra, ha habido una tendencia a ignorar el valor de la conservación de las especies como una función de la no existencia de “precio”, traducido a la idea de que “al no tener precio, no tiene valor”, (Hearne, R., 1996). Sin embargo, la conservación de las especies si tiene valor, lo que no se tiene son medios sencillos para interpretarlo, por consecuencia, el reto para el análisis económico es establecer cómo el valor de tales especies puede ser identificado y comparado con otras actividades humanas que tienen un efecto adverso sobre la supervivencia de las especies y los ecosistemas. En particular, se sabe que los humedales han sido zonas muy importantes en el desarrollo geológico e histórico de nuestro planeta. Entre los humedales se encuentran algunos de los ecosistemas más productivos, tanto por sus componentes como por sus funciones. De entre los distintos tipos de humedales, en México destacan los manglares, (INE/SEMARNAT, Sanjurjo, 2001). Estos ecosistemas generan bienes y servicios para la sociedad y realizan varias funciones ecológicas y ambientales; sin embargo, su valor no ha sido reconocido en su totalidad, esto es, bienes y servicios que se pueden medir en términos monetarios no han sido valorados económicamente para un mejor manejo del recurso. Por tal motivo, muchos de esos valores no se incluyen en las tomas de decisión públicas y privadas, provocando el deterioro de una importante fuente de riqueza para el país.

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La valoración económica de servicios ambientales es un tema relativamente nuevo en el mundo y para el cual existen pocos estudios en México; se conocen únicamente dos casos de valoración económica en manglares (Barbier y Strand, 1997) y (Lara- Domínguez et al., 1998), aunque ninguno incluye los beneficios por el servicio recreativo de los manglares, ni tampoco mide la riqueza de los manglares de acuerdo con el crecimiento del capital natural. Un problema recurrente en estos estudios es que se generan parámetros y valores que resultan difícilmente extrapolables a otros entornos ambientales o contextos sociales En tiempos recientes se han desarrollado metodologías para evaluar los bienes y servicios ambientales, destacando un método prometedor para evaluar particularmente los bienes de uso indirecto conocido como valoración contingente En la economía neoclásica del bienestar (Pigou, 1920) existe una relación estrecha entre el equilibrio de los mercados en competencia y la eficiencia económica, representada por los llamados teoremas de bienestar (Varian, 1987). Considerando la eficiencia como aquel punto en el que no se puede mejorar sin perjudicar a alguien mas (Pareto, 1906), y el equilibrio de mercado como la situación en la que el exceso de demanda agregada es exactamente igual a cero (Walras, 1874 - 77); entonces se puede demostrar que todo equilibrio de mercado es un punto eficiente y que para toda asignación eficiente existe un conjunto de precios con el que se llega a un equilibrio de mercado, que cuando represente una asignación eficiente se considera un resultado muy deseable, pero para el cual se requiere que los mercados sean completamente competitivos y que no existan fallas de mercado (Stiglitz, 1986). Las fallas de mercado son aquellas situaciones por las cuales un mercado competitivo en equilibrio no representa una situación eficiente.

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La teoría económica considera la existencia de tres fallas de mercado: externalidades, bienes públicos y asimetrías severas en la información. Las externalidades, representan aquellas situaciones, en las que los individuos no internalizan los costos o beneficios que le generan a un tercero al momento de realizar cierta acción. Se conoce que en ausencia de costos de transacción las externalidades no generan ineficiencia en los mercados. Lo anterior se debe a que los individuos serían capaces cobrar por el daño recibido o pagar por los beneficios causados por la acción de un tercero. (Coase, 1977). Por otra parte, en presencia de costes de transacción, las ineficiencias generadas por las externalidades pueden ser corregidas a través de instrumentos como los impuestos (Pigou, op cit.), las cuotas a la producción, o los bonos intercambiables. Una de las dificultades a las que se enfrentan los tomadores de decisión a la hora de querer implantar un instrumento para la corrección de externalidades es la dificultad de la medición. Esta falla de mercado es la que se utiliza para el caso particular de la medición de aquellas actividades que generan una externalidad de carácter ambiental, y entonces se hace uso de la teoría del valor económico total, VET (Pearce y Turner, 1995).

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El cuadro 1 muestra los diferentes valores que componen el VET, así como algunos ejemplos de los bienes y servicios que se pueden medir utilizando esta metodología.
VALOR ECONOMICO TOTAL Cuadro 1

De acuerdo con el cuadro anterior el VET se compone de dos tipos de valores: los de uso pasivo y los de uso activo. Los valores de uso pasivo son aquellos que los individuos otorgan a un bien aunque no hagan un uso activo del mismo, este tipo de valores se suele subdividir en valores de herencia y valores de existencia. Los valores de herencia se refieren al valor de legar los beneficios a las generaciones futuras, y los de existencia se refieren a asignar un valor a un recurso simplemente por que existe. Por su parte, los valores de uso activo se dividen en dos tipos de valores: los valores de uso futuro y los de uso presente. Los valores de uso futuro son aquellos que se otorgan por la posibilidad de que en el futuro se le encuentre un uso a un elemento que actualmente carece de valor en el mercado. Mientras que los valores de uso presente son aquellos que, ya sea en el mercado o al margen de éste, tienen un uso activo en la actualidad. Este tipo de valores se encuentra dividido en valores de uso directo y valores de uso indirecto.

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Los valores de uso directo, son el tipo de valor que tiene un fundamento teórico más sólido y sobre el que existe menos discusión. Esto se debe a que son valores de bienes y servicios que se reconocen de manera inmediata, a través del consumo del recurso o del disfrute directo del servicio. Este valor puede ser de uso extractivo (productos madereros y no madereros., e.g madera y leña de manglar) y entre los de uso no extractivo destaca el disfrute de los servicios recreativos y paisajísticos Los valores de uso indirecto se refieren a los beneficios que recibe la sociedad a través de los servicios de los ecosistemas y de las funciones del hábitat. A diferencia del valor de uso directo, el indirecto generalmente no requiere del acceso físico del usuario al recurso natural, pero sí de la existencia física del recurso en buenas condiciones. Los valores de uso activo indirecto se pueden clasificar en valores ambientales y valores ecosistémicos (Conabio, 1996). Entre los servicios ambientales destacan el filtrado de aguas residuales y el funcionamiento del ecosistema como criadero de especies pesqueras; adicionalmente existen otras funciones ambientales como el control de plagas, control de inundaciones y protección contra tormentas. Por otra parte, entre los valores ecosistémicos se encuentran la fijación de carbono de la atmósfera, el reciclaje de nutrientes, la fijación de nitrógeno en el suelo, y la autopreservación del ecosistema. Se conocen otros modelos para representar el valor económico total, tal es el caso de Munasinghe (1993); (Fig 1), sin embargo todos consideran el valor total del recurso, como la suma de los valores individuales de la población receptora del beneficio del recurso; por consiguiente el VET representa una eficiente taxonomía de los beneficios de uso directo e indirecto. Los componentes mostrados en la (Fig. 1) pueden ser ordenados desde servicios muy tangibles como alimentos y energía, hasta los beneficios menos tangibles como los valores de existencia de una especie en riesgo.
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Fig. 1
VALOR ECONOMICO TOTAL

Valores de uso (Activos)

Valores de no uso (Pasivos)

Valores de uso directo

Valores de uso indirecto

Valores de Opción

Valores Heredados

Valores de Existencia

Salida de Consumo Directo

Beneficios Funcionales

Valores futuros de uso directo e indirecto

Valores de uso permitido y Valores de no uso para la descendencia

Valores de conocimiento de la continuidad de la existencia e.g. convicción moral

Alimentos Biomasa Recreación Salud

Funciones ecológicas Control de inundaciones Protección de Tormentas

Biodiversidad Hábitats conservados

Hábitats Cambios irreversibles

Hábitats Especies en riesgo

DECREMENTO

DE

VALORES

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Valores que se le pueden atribuir a los ecosistemas de manglar, incluyendo tanto los valores de uso activo y pasivo. Cuadro 2

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Cuadro 3 Estudios de valoración económica de manglares en México

Fuente: INE / Sanjurjo Rivera

Entre los estudios, se encuentra una descripción de los ecosistemas de manglar junto con sus usos y valores económicos (Loa, 1994), así como un estudio descriptivo de los bienes utilizados por la población residente (Gutierrez 1996). Por otra parte, destacan también los estudios de caso realizados para las pesquerías en manglares en Campeche (Barbier y Strand,op cit.) y un estudio que incluye: madera, pesquerías, filtrado de aguas residuales y hábitat de especies en peligro de extinción en Laguna de Términos. (Lara-Domínguez, et al., 1998).

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Análisis de la gestión ambiental de océanos y costas y su prospectiva.
La zona costera de México es muy valiosa en términos ecológicos, sociales y económicos por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats y recursos naturales, así como por el desarrollo de importantes actividades económicas (Zárate Lomelí, D., 2004).. Sin embargo la falta de planificación y de un manejo integral, han provocado en las últimas décadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursos en la región. Como se ha mencionado con anterioridad, los principales instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y planeación de la zona costero-marina en México son el Ordenamiento Ecológico, la Evaluación de Impacto Ambiental, las Áreas Naturales Protegidas y la Zona Federal Marítimo Terrestre. Consideremos nuevamente a México como un país costero bordeado por los océanos Pacífico, Atlántico y Mar Caribe. Su zona costera tiene una longitud 11,122 km y en ella existen más de 1'567,300 ha de ecosistemas lagunares y estuarinos. El territorio insular lo conforman 371 accidentes insulares; posee una superficie de Mar Territorial de 209,000 km2 y 3,149,920 km2 de Zona Económica Exclusiva , la cual es considerada por UNESCO como la décima más grande a nivel mundial. La zona costera de México es compartida por 17 estados litorales que tienen una superficie de 1,108,766 km2 y que representan el 56.36 % de la superficie nacional , contando al año 2000 con una población de 44,604,831, lo que corresponde al 44.6 % de la población total del país. Con un amplio valor en términos ecológicos, sociales y económicos, por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats, recursos naturales y por el desarrollo de importantes actividades económicas, la zona costera enfrenta problemas asociados a la falta de planificación y de un manejo integral, provocando con ello durante las últimas décadas, la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y recursos en el país.

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Los problemas de la zona costera han sido abordados históricamente en la gestión pública de manera desvinculada, sin embargo el Programa de Medio Ambiente 2001-2006 reconoce la importancia estratégica que tiene la zona costera del país en términos de ecosistemas, recursos, bienes y servicios ambientales, aún cuando no considera la definición de una política, programa estratégico o instrumento de planeación y gestión ambiental a nivel nacional que orienten su manejo con un enfoque integral y multisectorial. Por ello se consideró importante impulsar desde diversos frentes el desarrollo de un Programa Nacional de Manejo Costero, tal como en su oportunidad lo planteara el Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable, órgano de consulta de la Semarnat, creado por decreto en el Diario Oficial de la Federación en 1995, en respuesta a los compromisos contraídos por México durante la Cumbre de Río en 1992. Este documento permitiría la integración de políticas y programas que inciden directa o indirectamente en la zona costera. Dicho programa no fue desarrollado en las condiciones propuestas sin embargo, la Dirección General de Política Ambiental Integración Regional y Sectorial(DGPAIRS), dio inicio al proceso de elaboración de la “Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas”, como marco de política para la zona costera y que requirió la participación de más de 23 áreas de la Secretaría y un numeroso grupo de servidores públicos con experiencia en los temas que ocurren en la zona costera y marina, este documento, dado a conocer el 8 de junio de 2006 con motivo del día mundial de los océanos, constituye el primer ejercicio de integración de Política Ambiental para los océanos y las costas de México y que sentará las bases para el desarrollo del programa de manejo integrado de la zona costera. Los primeros pasos hacia el manejo integrado de la zona costera se han dado con los avances que se registran en los diversos instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y planeación de la zona costero-marina de nuestro país, mismos que se describen a continuación: a) Ordenamiento ecológico en sus diferentes modalidades: general del territorio, regional, local y marino.
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Actualmente han sido decretados para toda la zona costera del país, 10 OE Regionales que suman una superficie de 177,858.07 km2 y 4 OE Locales con una superficie de 5,959.95 km2 (Tabla 1). En proceso de elaboración o como estudios terminados, existen 14 ordenamientos regionales con una superficie de 70,413.76 km2 y 12 locales que suman una superficie de 736,367.06 km2 (Tabla 2). A pesar de que la superficie ordenada (decretada) en zonas costeras es importante, es insuficiente por la existencia de ecosistemas, regiones y recursos que son estratégicos para el país y que por su valor ecológico y socioeconómico o por la presión que ejerce el desarrollo sobre ellos, reclaman su planeación y manejo sustentable. Un ejemplo claro de lo anterior es la zona costera del Golfo de México y Caribe, donde la expansión de la frontera agrícola, pecuaria, forestal y urbana, ha producido cambios importantes en los usos del suelo, la pérdida de vegetación y la fragmentación de importantes ecosistemas. Actualmente sólo existe el 36% de la vegetación primaria en la superficie de los seis estados y sólo el 1.75% de la superficie de estos, cuenta con programas de OE. A pesar de la importancia que el ordenamiento ecológico tiene como instrumento de planeación y política ambiental, existen para su aplicación en la zona costera del país una serie de limitantes: Falta de criterios administrativos, científicos, legales y técnicos que permitan una delimitación y zonificación de la zona costera hacia un manejo integrado (se tienen diversas propuestas para su delimitación, utilizándose actualmente la definida por el grupo de océanos y costas de la propia Secretaría, para el documento de “Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas”). Esto ocasiona discrepancias en los límites de la zona continental y marina, que dan como resultado la no concordancia de los ordenamientos decretados y por ende de los criterios de manejo. Definición de modelos de uso del suelo y manejo de ecosistemas y recursos, sin considerar la capacidad de carga que tienen, en términos de extracción de recursos, pérdida de cobertura vegetal y generación de residuos líquidos y sólidos.

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La inexistencia de mecanismos de evaluación y monitoreo permanente que permitan la retroalimentación y actualización de los modelos de uso de ecosistemas y recursos definidos en los OE decretados. Y el mantenimiento de la estructura y funcionamiento de la zona costera, que depende directa e indirectamente de los procesos ambientales y las actividades humanas que se generan en las cuencas hidrológicas que drenan a ella. En este punto es importante señalar el enorme impacto que la contaminación de origen terrestre tiene sobre el medio marino y costero, problemática que no ha sido abordada en forma adecuada a través de un manejo integrado de cuencas.

Tabla 1. Ordenamientos ecológicos decretados para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2003b). Ordenamientos Ecológicos Regionales Decretados Corredor Ensenada, B.C. Estatal de Baja California Costa de Jalisco Estatal de Colima Corredor Cancún-Tulum en Quintana Roo Estado de Jalisco Costa Maya Punta Herrero - Xcalak, Quintana. Roo Isla Cozumel y su Área Marina de Influencia Zona continental de Isla Mujeres Baja California Baja California Jalisco Colima Quintana Roo Jalisco Quintana Roo Quintana Roo Quintana Roo 5.95 km2 71,609.26 km2 14,514.66 km2 5,455. km2 1,818.31 km2 80, 137 km2 1,172.35 km2 495.35 km2 1,068.25 km2 1,581. 94 km2 177,858.07 km2 4,767.57 km2 251. 38 km2 730 km2 211 km2 5,959.95 km2 183,818.02 km2

Zona Costera de la Reserva de la Biosfera de Sian Quintana Roo Ka'an Subtotal Ordenamientos Ecológicos Locales Decretados Municipio de Los Cabos, B.C.S. Corredor Los Cabos, Baja California Sur Bahía de Banderas, Nayarit Sistema Lagunar Nichupté, Quintana Roo Subtotal Total Baja California Sur Baja California Sur Nayarit Quintana Roo

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Tabla 2. Ordenamientos ecológicos en proceso para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2000). Ordenamientos Ecológicos Marinos en Proceso Mar de Cortés Baja California. California Sur, Sinaloa. Nayarit Sinaloa Nayarit Nayarit. Durango, Zacatecas, Jalisco Michoacán Oaxaca Oaxaca Chiapas 5,662.5 km2 11, 676.67 km2 9,133 km2 2,009 km2 1,532.8 km2 4,137.27 km2 7,226.49 km2 4,380 km2 1,558. km2 4,432 km2 11, 019 km2 7,517.7 km2 70,413.76 km2 646,523 km2 207.60 km2 977.45 km2 77.25 km2 300 km2 10,371. 3 km2 121 km2 1, 039 km2 498 km2 35 km2 803.7 km2 5,000 km2 665,953.3 km2 736,367.06 km2 Baja Sonora Longitud aprox. 1,550 km y anchura 100 a 200 km.

Ordenamientos Ecológicos Regionales en Proceso Zona Centro - Sur de Sinaloa Costero de Nayarit Aguamilpa en el Estado de Nayarit Costa de Michoacán Región Costera de Oaxaca Istmo Salina Cruz Costa de Chiapas Costa de Campeche Región Centro Noroeste de Tabasco

Campeche, Tabasco, Yucatán 129.33 km2 Tabasco

Cuenca Baja del Río Coatzacoalcos, Veracruz Veracruz Desembocadura del Río Panuco Los Tuxtlas Pujal-Coy, Tamaulipas., Potosí y Veracruz San Luis Tamaulipas y Veracruz Veracruz Veracruz, San Luis Potosí y Tamaulipas Tamaulipas

Región Costera de Tamaulipas Subtotal

Ordenamientos Ecológicos Locales en Proceso Ensenada Baja California

! Microregión de La Bufadora-Estero - Punta Baja California Banda Puerto Peñasco Sonora Bahía de San Francisco 1 Corredor Loreto Nopoló, Puerto Escondido Generación de Energía Eléctrica de la Región de San Carlos El Sábalo Sonora Baja California Sur Baja California Sur Sinaloa

[ Acapulco-Punta Diamante - Laguna Tres Guerrero Palos Zona Costera de Santa María Tonameca Bahías de Huatulco Microregión de La Pesca San Femando Subtotal Total Oaxaca Oaxaca Tamaulipas Tamaulipas

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b) Evaluación de Impacto Ambiental A través de este instrumento se establecen las condiciones a que deben sujetarse las obras y actividades públicas y privadas que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidas en las disposiciones para proteger al medio ambiente, preservar y proteger los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente. Dada su importancia como instrumento de política ambiental, ha sido utilizado desde 1998, consolidándose cada vez mas como un elemento clave para la planeación regional y nacional. Si nos enfocamos a la aplicación de este instrumento en proyectos de desarrollo costero, debemos señalar que presenta para este campo, una serie de limitaciones y debilidades para su aplicación: a) las EIA son generalmente descriptivas y poco predictivopreventivas b) falta de evaluación económica y social del impacto ambiental c) escasa valoración de riesgos naturales d) limitaciones en la definición de la zona de influencia de los proyectos e) limitaciones en la identificación y evaluación de impactos acumulativos, sinérgicos y de tipo regional. f) limitaciones en la definición y aplicación de los planes de manejo de impactos. g) limitaciones en la definición y ejecución de programas de monitoreo y supervisión ambiental. h) insuficiente vinculación con las políticas, usos y criterios de manejo definidos en los OE de la región. i) escasa participación pública en todas las etapas del procedimiento de la EIA. j) falta de criterios técnico-científicos para la definición y aplicación de sanciones y multas por incumplimiento y por daños a ecosistemas, recursos, bienes y servicios ambientales costeros Como consecuencia de lo anterior, se ha venido observando un desarrollo costero desordenado que ha dañado ecosistemas de valor incalculable como los manglares, humedales y dunas costeras, y
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subsecuentemente todo aquello interconectado a estos ecosistemas, por lo que se observan impactos ambientales acumulativos y sinérgicos, para los cuales poco se contempla sobre medidas de prevención y mitigación. En términos generales, los logros que la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental registra para el periodo 2001-2006 es la incorporación a los procesos de auditoría ambiental de 3,380 empresas, aumento considerable (66%) con respecto a las estadísticas del periodo 1992-2000 en el que se registraron 1,578 empresas del sector industrial; en total se cuenta actualmente con 4,958 empresas inscritas, entre ellas las que inciden directa o indirectamente en la zona costera. Durante la presente administración se abrió el Programa de Auditoría Ambiental a organizaciones no industriales tales como: servicios, hoteles, instalaciones educativas y procesos municipales, proceso de fundamental importancia para el desarrollo de proyectos en la zona costera. Es importante señalar que los compromisos de inversión derivados de este programa, a favor del medio ambiente, ascienden a 4,348 MDP.

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c) Áreas Naturales Protegidas Constituye el instrumento de política ambiental con mayor definición jurídica para la conservación de la biodiversidad. Las áreas naturales protegidas son porciones terrestres o acuáticas del territorio nacional representativas de los diversos ecosistemas, en donde el ambiente original no ha sido esencialmente alterado y que producen beneficios ecológicos cada vez más reconocidos y valorados. Se crean mediante un decreto presidencial y las actividades que pueden llevarse a cabo en ellas se establecen de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, el programa de manejo y los programas de ordenamiento ecológico. Están sujetas a regímenes especiales de protección, conservación, restauración y desarrollo, según categorías establecidas en la Ley. Si bien se considera un factor relevante la conservación de los ecosistemas costeros, se reconoce que las áreas naturales protegidas de esta zona, presentan algunas limitaciones: a) en algunos casos los criterios con que han sido delimitadas y zonificadas, no corresponden al manejo estructural y funcional de ecosistemas costeros completos, b) que la fragmentación de políticas y enfoques sectoriales para regular y manejar la zona costera, dificulta su consolidación. c) la limitada planeación del desarrollo urbano existente en áreas costeras protegidas incrementa la presión de uso de las ANP’s por generación de residuos, pérdida de cobertura vegetal y construcción de infraestructura, así como la aplicación a posteriori de medidas de mitigación. d) la presión demográfica industrial y turística sobre estas áreas. e) el desorden y ausencia de regulación en el acceso de recursos marinos y costeros. f) la contaminación por fuentes puntuales y no puntuales. g) conflicto de intereses entre usuarios (e.g. PEMEX, turismo, puertos, industria pesquera).h) la limitada implementación de programas de monitoreo ambiental. i) limitados recursos para su operación, entre las más importantes (CONANP, 2003).

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Tabla 3. Áreas naturales protegidas en la zona costero-marina de México (INEGI-SEMARNAP, 1999).
Áreas Naturales Protegidas / Estados Involucrados Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (BC y Sonora) Archipiélago de Revillagigedo (Colima) Arrecifes de Sian Ka'an (Quintana Roo) Banco Chinchorro (Quintana Roo) Chamela-Cuixmala El Vizcaíno (Baja California Sur) La Encrucijada (Chiapas) Los Tuxtlas (Veracruz) Pantanos de Centla (Tabasco) Ría Lagartos (Yucatán) Sian Ka'an Subtotal Arrecife Alacranes (Yucatán) Arrecifes de Cozumel (Quintana Roo) Arrecifes de Puerto Morelos (Quintana Roo) Bahía de Loreto (Baja California Sur) Cabo Pulmo (Baja California Sur) Huatulco (Oaxaca) Isla Contoy (Quintana Roo) Isla Isabel (Nayarit) Isla Mujeres, Cancún y Punta Nizuc (Quintana Roo) Lagunas de Chacachua (Oaxaca) Sistema Arrecifal Veracruzano (Veracruz) Tulum (Quintana Roo) Subtotal Laguna de Términos Uaymil (Quintana Roo) Yum Balam (Quintana Roo) Subtotal Isla Rasa (Baja California) Isla Tiburón (Sonora) Isla Guadalupe (Baja California) Islas del Golfo de California (BC, BC Sur, Sonora y Sinaloa) Ría Celestun (Yucatán) Subtotal Total 117 Áreas Protegidas a Nivel Nacional Superficie (Hectáreas) 934,756 636,685 34,927 144,360 13,142 546,790 144,868 155,122 302,707 60,347 528,000 3,501,704 333,767 11,988 9,067 206,581 7,111 11,890 5,126 194 8,673.06 14,187 52,239 664 661,487.06 705,016 89,118 154,052 948,186 61 120,800 25,000 150,000 59,130 354,991 5,466,368 12,731,109

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Para julio de 2006 se registran importantes avances en la consolidación de áreas naturales protegidas, entre ellos se encuentra la Declaratoria de las islas y de las Áreas Naturales Protegidas del Golfo de California como Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO; 158 ANP’s que representan el 23% del territorio nacional y aproximadamente 20 millones de hectáreas; 65 sitios RAMSAR, colocando a México como el 2º país con mayor número de humedales reconocidos como de importancia internacional, para el año 2000 ocupábamos la posición 44 con sólo 7 sitios; en el contexto de las Unidades de Manejo Ambiental se registran 7,208 UMA’s cubriendo un territorio de 25.69 millones de hectáreas, mientras que en el año 2000 se tenían únicamente 3,531 UMA’s cubriendo un territorio de 14.77 millones de hectáreas. De lo anterior se concluye que para el presente año, 45.7 millones de hectáreas del territorio nacional se encuentran bajo algún esquema de protección de la biodiversidad (ANP UMA). d) Zona Federal Marítimo-Terrestre(ZOFEMAT) La zona costero-marina del país, ha sido definida legalmente para su administración y manejo en la parte continental como la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) y en la parte marina como Mar Territorial (MT) y la Zona Económica Exclusiva (ZEE). Es un espacio considerado como bien de dominio público de la federación y corresponde a la SEMARNAT, poseer, administrar, controlar y vigilar este espacio (DOF, 1991). Son bienes de dominio público: a) las playas marítimas b) la zona federal marítimo terrestre (franja de 20 metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a playas o, en su caso, a las riberas de los ríos, desde la desembocadura de estos en el mar, hasta 100 metros río arriba c) terrenos ganados al mar

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d) los ambientes costeros (humedales, marismas, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar y de sus litorales o zonas federales) e) cayos y arrecifes f) una franja no mayor a 3 m en el caso de marinas artificiales (DOF., 1982 y 1991) La aplicación de los límites administrativos definidos por la ZOFEMAT, MT y ZEE para fines de un manejo integral, tienen el inconveniente de no reflejar la extensión y límites naturales de la zona costero-marina. En el caso de la ZOFEMAT, la zona costera puede extenderse más allá de los límites fijados por ésta y en la zona marina a una distancia menor de los límites establecidos por el MT y ZEE. Otros instrumentos que aplican directa o indirectamente en el uso, manejo y administración de la zona costera del país son: a) los previstos por la LGEEPA como instrumentos de política ambiental, b) los planes estatales y municipales de desarrollo, c) los programas sectoriales de desarrollo, d) al menos 34 leyes y reglamentos a nivel federal, e) Diecisiete leyes en el ámbito estatal, f) Veintiún tratados e instrumentos globales, g) al menos ocho tratados e instrumentos regionales, y h) Tres instrumentos de tipo bilateral. Todos estos instrumentos carecen de una visión que permita atender integral y eficazmente los problemas ambientales y necesidades de manejo de los ecosistemas y recursos naturales de la zona costera del país. Si se considera lo anteriormente expuesto, se llega a la conclusión de que enfrentamos problemas importantes para el uso y manejo eficiente de nuestra zona costera y que deben ser resueltos de manera institucional. Los principales problemas son: - la falta de definición de una política, programa o instrumento de carácter nacional que oriente el desarrollo costero hacia un manejo integrado. La reciente Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas, constituye sin
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duda alguna la base para consolidar en un futuro cercano un programa de manejo integrado de zona costera. - La definición de políticas y programas de desarrollo sin considerar criterios ambientales, que por regla general, son elaborados por los diferentes sectores públicos a nivel federal, estatal y municipal que inciden en el uso y gestión de recursos costeros, algunos sectores de desarrollo han realizado esfuerzos institucionales por abordar la problemática de la zona costera, desafortunadamente han sido planteados con dos visiones sectoriales y sin vinculación aparente.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La zona costera mexicana valiosa a nivel nacional e internacional por la gran diversidad biológica, de ecosistemas y recursos naturales, y por el desarrollo de importantes actividades económicas y centros urbanos, problemas de contaminación, impacto y riesgo ambiental que están comprometiendo su integridad ecológica, por lo que se requiere en el corto plazo de acciones específicas y efectivas para su control y manejo. Las leyes, políticas, normas e instrumentos de planificación y manejo ambiental en México son de índole general, por lo que no se cuenta aún con estrategias e instrumentos específicos implementados para el manejo de su zona costera. Para atender los problemas ambientales y las necesidades de manejo de la zona costera, es prioritario definir e implementar en el corto plazo un Programa Nacional de Manejo Integral de la Zona Costera (MIZC) e implementar también en el corto plazo, programas regionales como los que han sido planteados para el Golfo de California y el Golfo de México-Caribe). Los objetivos que se proponen para el programa de MIZC, en cualquiera de sus modalidades, son los siguientes: Preservar y proteger la productividad, biodiversidad y el funcionamiento básico de los ecosistemas costeros Promover y garantizar el desarrollo sustentable de actividades económicas y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
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Contener, prevenir y revertir la contaminación y el deterioro de la zona costera desde las actividades desarrolladas en tierra y mar Restaurar y rehabilitar áreas, ecosistemas y procesos ecológicos críticos dañados Reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, infraestructura y actividades productivas a los riesgos naturales Promover la integración y elaboración de políticas con consenso social para el desarrollo regional sustentable Fortalecer y armonizar el manejo sectorial de la zona costera Institucionalizar el Programa MIZC con una perspectiva de largo plazo Definir y operar planes y estrategias de MIZC a nivel bilateral y regional para atender eficazmente los asuntos y problemas ambientales estratégicos a nivel transfronterizo. Considerando que para poder establecer un programa de manejo integral de zona costera es requisito fundamental el conocimiento del territorio nacional, se revela prioritario atender los siguientes aspectos: Los programas de ordenamiento ecológico regional para la zona costera El programa para el fortalecimiento de la EIA de proyectos costeros y la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica para las políticas, planes y programas sectoriales y regionales de desarrollo que inciden o incidirán en la zona costera Programa de prevención y control de la contaminación de origen terrestre y marino (aguas residuales, hidrocarburos del petróleo, sólidos en suspensión, nutrientes, agroquímicos, metales pesados, entre otros) Programa de prevención y manejo de riesgos naturales y vulnerabilidad ambiental de la zona costera Programa de conservación y aprovechamiento sustentable de ecosistemas y recursos costeros.
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Programa Sistema de Información Ambiental para el Manejo Integral de la Zona Costera. Programa Monitoreo Calidad Ambiental de la Zona Costera Programa de Acción a Nivel Regional y Bilateral Programa Tecnologías Ambientales para el Desarrollo Sustentable Programa de Investigación, Educación y Difusión Ambiental Finalmente se considera necesario a nivel nacional, adecuar, fortalecer o complementar el marco jurídico-normativo aplicable a la zona costera del país de manera que se integren y armonicen las diferentes leyes y reglamentos, así como las responsabilidades y atribuciones de las instituciones de la administración pública en los diferentes niveles de gobierno, y en general de todos los actores involucrados en el uso, gestión y manejo de la zona costera y sus recursos. En el plano internacional, más de treinta años de experiencia práctica en la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) y la formulación de lineamientos por parte de las organizaciones internacionales han permitido determinar las prácticas exitosas de la GIZC y establecerla como un enfoque modelo para la ordenación y gestión de las zonas costeras. Sin embargo las condiciones de las zonas costeras empeoran por todo el mundo y esto requiere del desarrollo y la aplicación de indicadores para monitorear la implementación de la GIZC en términos de procesos y resultados. Esto es especialmente importante a la luz de las prioridades, los objetivos y las metas para océanos, mares, costas y pequeñas islas que fueron acordados en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en el 2002, compromisos adquiridos por nuestro país. El logro de tales objetivos requerirá el desarrollo y el uso de indicadores para informar sobre el progreso y los resultados de la GIZC, una vez establecido, de una manera comparable en diferentes países, regiones y proyectos.

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Actuación institucional en los foros internacionales y nacionales
La Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales, es la entidad de la Semarnat, responsable de los temas internacionales de México y tiene entre otras atribuciones la de proponer al Secretario, para su aprobación, con el apoyo de las unidades administrativas de la Secretaría y de sus órganos desconcentrados, conforme a sus respectivas competencias, la política general de la dependencia en materia de asuntos internacionales, de acuerdo con los lineamientos que emita la Secretaría de Relaciones Exteriores y de conformidad con la Ley del Servicio Exterior Mexicano y su Reglamento, y la Ley sobre la Celebración de Tratados. Así como ser el conducto formal de la Secretaría para la aprobación de programas, definición de actividades y participación en eventos y foros internacionales no gubernamentales y multinacionales y, en general, para el control de la gestión de todas las actividades internacionales de la dependencia, con la participación de las subsecretarías en el ámbito de su competencia, así como para la suscripción de acuerdos con entidades extranjeras y organismos internacionales, a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Dentro de los temas de relevancia para el manejo y conservación de nuestros recursos naturales (SEMARNAT/DGPAIRS, 2006c), la UCAI ha considerado y actuado en los siguientes: - Pesca Sostenible A nivel internacional la pesca sostenible ha sido objeto de resoluciones en el seno de Naciones Unidas y esta referida a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, e instrumentos conexos, en la que se reafirma la importancia a la conservación a largo plazo, a la ordenación y al aprovechamiento sostenible de los recursos marinos vivos de los océanos y mares y a las obligaciones de los Estados de cooperar con ese fin.

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México ha promovido de manera significativa la pesca responsable a través de diferentes acciones y propuestas: -Certificación o coetiquetado, apoyando los lineamientos que para tal efecto ha aprobado la FAO -Acceso efectivo a los mercados de productos pesqueros En el rubro de las áreas marinas protegidas relacionadas con la pesca, México logró que se eliminara la referencia a la Convención sobre la Diversidad Biológica, para dejar claro que el tema únicamente se examina en el marco de la FAO y que en ese ámbito deben darse los desarrollos al respecto. Derecho del Mar La aplicación de las disposiciones de la convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar de 10 de diciembre de 1982, relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios, dieron lugar al acuerdo de 1995, el cual es considerado un instrumento multilateral jurídicamente vinculante para la conservación y la ordenación de las actividades de pesca en alta mar. Su objetivo es velar por la conservación y el aprovechamiento sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, mediante la aplicación efectiva de las disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR).Dicho Acuerdo no ha logrado un carácter universal en virtud de que diversos países han manifestado que los artículos 7, 21 y 22 no se apegan a los principios de soberanía que la CONVEMAR reconoce a los Estados del Pabellón, sin embargo nuestro país cumple con la totalidad de las disposiciones sustantivas del Acuerdo. El tema es de particular importancia para el país y prueba de ello son sus reiterados esfuerzos por encontrar mecanismos que posibiliten su
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universalidad, como lo prueban las reuniones de seguimiento de la OLDEPESCA en 2006 en las que se logró una posición común de América Latina y el Caribe, propiciando con ello que otros países trabajaran de manera conjunta en el tema. - Comité de Pesca (COFI) Órgano auxiliar del Consejo de la FAO y el único foro intergubernamental de carácter multilateral en el que se examinan los aspectos vinculados con la pesca y la acuacultura, a fin de formular recomendaciones para los gobiernos, las organizaciones regionales de pesca, los pescadores, la propia FAO y la comunidad internacional. En el marco del COFI, México ha sido el principal promotor del Código de Conducta para la Pesca Responsable (1995), cuyas negociaciones presidió, y el Plan de Acción Internacional sobre Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (2001), en el cual la participación de nuestro país permitió un equilibrio entre los intereses de los países en desarrollo y desarrollados, particularmente en los temas de barreras no arancelarias u obstáculos técnicos al comercio de productos pesqueros. Asimismo, en este Comité nuestro país impulsó una Declaración Regional de las Delegaciones del Grupo de América Latina y el Caribe (GRULAC) solicitando un trato más equitativo por parte de la FAO en el presupuesto y en las acciones dirigidas a la región en materia de pesca. También es de interés del gobierno de México el establecimiento de un Memorando de Entendimiento entre la Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y la FAO, con el fin de armonizar sus disposiciones en materia de especies acuáticas. El Memorando actualmente se encuentra en proceso de negociación. - Diversidad Biológica CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA (CDB). México suscribe y ratifica en 1992 el Convenio por la Diversidad Biológica de especial importancia para nuestro país ya que México es una de las quince naciones megadiversas que en conjunto albergan entre el 60% y el 70% de las especies del planeta.
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El Convenio reconoce el derecho soberano de los Estados sobre sus recursos genéticos, sobre los beneficios de los desarrollos biotecnológicos y sobre la comercialización de los productos obtenidos a partir de tales recursos. En febrero de 2004, durante la Conferencia de las Partes, se logró la creación de un grupo de discusión con el mandato de debatir el establecimiento de un régimen internacional para impulsar la distribución justa y equitativa de los beneficios resultantes de la utilización de los recursos genéticos para los países centros de origen. Las acciones de nuestro país para crear un régimen de acceso y reparto de los beneficios derivados de la diversidad biológica y sus bases de establecimiento, lo han consolidado como país comprometido con el manejo sustentable de su diversidad biológica. - Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). Organismo de cooperación regional responsable de la conservación y ordenación de las pesquerías de atunes y otras especies capturadas por buques atuneros en el Océano Pacífico Oriental. Tras largos años de proceso, en 2003 se aprobó por consenso la Resolución sobre la Adopción de la Convención para el Fortalecimiento de la Comisión Interamericana del Atún Tropical establecida por la Convención de 1949 entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica, conocida como Convención de Antigua. Este instrumento responde a una iniciativa de México cuyo propósito fue actualizar la Convención de 1949 para que sus normas y prácticas reflejaran el desarrollo del derecho del mar, en particular la CONVEMAR y el Código de Conducta para la Pesca Responsable. México suscribió el 14 de noviembre de 2003 la Convención de Antigua y la ratificó en enero de 2005. La Convención aún no ha entrado en vigor. Tesis promovidas por México en la Convención: - reconocimiento explícito de los derechos de soberanía de los Estados ribereños sobre los recursos pesqueros localizados en sus aguas jurisdiccionales - necesidad del uso sostenible de los recursos atuneros

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- determinación del área regulada dentro del área del Océano Pacífico Oriental en donde se desplazan las especies reglamentadas por la propia Comisión - y la definición de criterios para establecer el principio de saturación con base en la mejor evidencia científica disponible, a fin de evitar el tamaño excesivo de las flotas pesqueras. La Comisión administra el Acuerdo sobre el Programa Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD), cuyo objeto es asegurar que la explotación comercial del atún no genere afectaciones a las poblaciones de delfines. En febrero de 1999 México ratificó el Acuerdo y con ello el instrumento entró en vigor. En relación a esta pesquería,se aprobó en 2001 un sistema de certificación y una etiqueta denominada Atún Dolphin Safe APICD, que promueve la pesca de atún bajo rigurosas medidas de protección a los delfines. Al respecto, la normatividad mexicana es considerada como una de las más estrictas en el Pacífico Oriental, al establecer la obligatoriedad de llevar observadores a bordo del 100% de los viajes de la flota atunera, la prohibición de realizar lances nocturnos y utilizar explosivos, así como la aplicación de límites de mortalidad de delfines. - Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA). El Convenio de creación de la CICAA fue adoptado en 1966 en Río de Janeiro, Brasil, y entró en vigor en 1968; su objetivo es adoptar medidas de conservación de los recursos atuneros del Océano Atlántico, basándose en las recomendaciones del Comité Permanente de Investigaciones Estadísticas, encargado de proveer las opiniones científicas necesarias a fin de instrumentar medidas para el manejo racional de los recursos atuneros. Desde 1983 México participó como observador en las reuniones de la CICAA y con posterioridad le fue otorgado el estatus de “Parte Colaboradora”, lo cual implicaba un compromiso para aplicar las medidas de manejo de las especies reguladas por la organización y contribuir con información estadística sobre las capturas de la flota mexicana acerca de las especies y en el área regulada por la Comisión.

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México ingresó a este organismo en el 2001 como miembro de pleno derecho, reafirmando su compromiso por participar en foros multilaterales, con el propósito de colaborar en el desarrollo sustentable de las pesquerías a través de la aplicación de medidas de ordenación y conservación basadas en la mejor evidencia científica. De igual forma, México busca promover el crecimiento de la pesquería del atún en el Océano Atlántico, congruente con su derecho de país ribereño. Organización (OLDEPESCA). Latinoamericana De Desarrollo Pesquero

Organización creada en 1982 para promover la cooperación y concertación en el área pesquera entre los países de la región. El propósito fundamental de la organización es atender adecuadamente las exigencias alimentarías de América Latina utilizando su potencial de recursos pesqueros en beneficio de sus pueblos, mediante la concertación de acciones conjuntas tendentes al desarrollo constante de los países y al fortalecimiento permanente de la Cooperación Regional. Los países miembros y participantes de OLDEPESCA son 14 y México se encuentra entre ellos; como uno de los principales países promotores de la creación de este organismo, ha otorgado un amplio apoyo a la organización para el cumplimiento de sus objetivos y actividades, y en contrapartida, nuestro país ha tenido en la organización una plataforma para la promoción de iniciativas y negociaciones pesqueras, principalmente en relación con la defensa de las exportaciones pesqueras como el atún y el camarón. - Convención de Cartagena La Conferencia sobre la Protección y el Desarrollo del Medio Marino de la Región del Gran Caribe fue convocada por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1983, adoptando los siguientes instrumentos:
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El Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino de la Región del Gran Caribe. El Protocolo relativo a la cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos en la Región del Gran Caribe. Colombia fue designado depositario del Convenio y del Protocolo y México los firma en 1983 y ratifica en 1985. Posteriormente, se han adoptado los siguientes Protocolos: Protocolo Relativo a las Áreas y Flora y Fauna Silvestres Especialmente - Protegidas (SPAW). Protocolo Relativo a la Contaminación Marina Procedente de Fuentes y Actividades Terrestres en la Región del Gran Caribe (FTCM). En el Convenio se enumeran las fuentes de contaminación que requieren control: contaminación causada por buques, contaminación causada por vertimientos, contaminación procedente de fuentes terrestres, contaminación resultante de actividades relativas a los fondos marinos y contaminación transmitida por la atmósfera. También se especifican cuestiones de ordenación ambiental que requieren una cooperación especial: zonas especialmente protegidas, cooperación en casos de emergencia, evaluación del impacto ambiental y cooperación científica y técnica y sobre responsabilidad e indemnización. Con la ratificación de un Protocolo las Partes contratantes adoptan obligaciones más concretas respecto de la lucha contra la contaminación causada por una fuente determinada, o de la cooperación en algún aspecto de la ordenación del medio ambiente. En virtud del Convenio, ningún Estado u organización de integración económica regional puede adquirir la calidad de Parte contratante sin pasar a ser también Parte contratante en uno de los protocolos por lo menos.

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- Convención de Antigua El Convenio de Cooperación para la Protección y Desarrollo Sostenible de las Zonas Marinas y Costeras del Pacifico Nordeste se circunscribe dentro del Programa de los Mares Regionales del PNUMA, firmado en la ciudad de Antigua, Guatemala, en febrero de 2002. El Convenio fue adoptado por seis países: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Colombia y México indicaron su decisión de firmar una vez que fuesen efectuadas las consultas necesarias. A la fecha, dos países lo han ratificado: Guatemala y Panamá. México apoya plenamente el objetivo del Convenio de crear un marco de cooperación regional para fomentar y facilitar el ordenamiento sostenible de los recursos marinos y costeros, que fortalezcan la capacidad de atención y respuesta a nivel nacional y regional para el manejo costero del Pacífico Nordeste. Sin embargo, para México los alcances del Convenio sobrepasan las condiciones reales de respuesta, en virtud de: 1 La heterogeneidad y extensión del territorio costero de México. 2 La coordinación interinstitucional requerida para lograr orientar los esfuerzos de desarrollo e inversión hacia las diversas órdenes de gobierno como ejes fundamentales para la aplicación de la política ambiental en materia costera. 3 La estructura y complejidad de las instancias jurídicas, económicas y sociales de México Por el momento México no se encuentra en posibilidad de firmar el Convenio hasta concluir el proceso de análisis y consulta con más de seis Secretarias de Estado que tienen competencia en el tema, pero se ha comprometido a sistematizar la información existente, a generar datos y promover investigaciones que coadyuven a los objetivos del Convenio y del Plan de Acción.

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Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino de Actividades Terrestres (PAM). Con el compromiso de proteger y preservar el medio ambiente marino frente a las actividades realizadas en tierra, México junto a más de 100 países, adoptó en 1995 el Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra. El Programa fue diseñado para facilitar la instrumentación de la Parte XII de la CONVEMAR relacionado con la protección y conservación del medio ambiente marino y durante el Año Internacional de lo Océanos, decretado en 1998, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente proporcionó ayuda para la implementación del PAM en todos los Mares Regionales. Su meta fue asegurar que los más de 140 países participantes incluyeran las cláusulas y los compromisos del PAM en sus actividades nacionales y regionales a largo plazo. El PAM está concebido como fuente de orientación conceptual y práctica a la que pueden recurrir las autoridades nacionales y regionales al elaborar y aplicar medidas duraderas para prevenir, reducir, controlar y eliminar la degradación del medio marino derivada de actividades realizadas en tierra. Actualmente se esta implementando el Plan de Acción Regional de la Península de Yucatán y el estudio del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México, con apoyo de la NOAA y Naciones Unidas respectivamente. Convención Sobre El Comercio Internacional Amenazadas De Fauna Y Flora Silvestres (CITES). De Especies

Esta Convención, adoptada en 1973, promueve la protección de la fauna y flora silvestres a través de mecanismos para regular su comercio internacional, en ella se encuentran todas las especies en peligro de extinción y aquellas especies cuyo comercio debe controlarse a fin de evitar una utilización que ponga en riesgo su existencia.
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Desde 1991 México ha participado activamente en los trabajos de la CITES, habiendo designado como Autoridad Administrativa a la Dirección General de Vida Silvestre de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y como Autoridad Científica a la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad. En 2004, México impulsó diversas modificaciones a los contenidos de la Convención con el fin de asegurar una mejor protección a las especies afectadas por el comercio internacional. En particular, México se sumó al rechazo de la propuesta para transferir tres poblaciones de ballena minke (Balaenoptera acutorostrata) del Apéndice I ( especies en peligro de extinción) al Apéndice II (especies de comercio controlado), en virtud de que la Comisión Ballenera Internacional mantiene la moratoria sobre la caza de ballenas con fines comerciales. - Comisión Ballenera Internacional (CBI). La CBI, establecida por la Convención Internacional para la Regulación de la Caza de Ballenas (1946), aprobó en 1982 y por un período de 10 años, la prohibición total a la captura comercial de ballenas. Al concluir el plazo de la moratoria y al darse las primeras discusiones sobre el establecimiento de un santuario de ballenas en la Antártida, en el seno de la Comisión inició un proceso de creciente polarización entre países balleneros y países opositores a la caza de ballenas, México entre estos últimos, promoviendo una política de conservación y protección de los grandes cetáceos, oponiéndose a la caza de los mismos, apoyando la creación de santuarios y rechazando las acciones que debiliten las decisiones de la Comisión, reconoce al CBI como el único foro competente en esta materia. El gobierno de México se ubica en el segundo grupo, toda vez que promueve Acorde a esta política en junio de 2003, durante la 55 Reunión Anual de la CBI, nuestro país impulsó el fortalecimiento de la agenda de conservación de la Comisión a través de la Iniciativa de Berlín, cuyo objeto es propiciar el empleo de estándares científicos así como el uso sustentable de las ballenas.
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Al amparo de esta Iniciativa, la cual contó con el apoyo de 20 países, se creó un Comité de Conservación que complementa el trabajo de los órganos colegiados de la CBI y promueve una adecuada consideración de los aspectos de conservación en los temas de debate y las decisiones. El 19 de mayo de 2006 la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales realizó el Sexto Foro de Consulta sobre Ballenas con la participación de los sectores público, privado y social, a efecto de obtener la opinión de la sociedad civil sobre el tema con miras a la 58° Reunión Anual de la CBI, que se llevó a cabo del 16 al 20 de junio de 2006 en St. Kitts y Nevis. En junio de 2006 se adoptó la “Declaración de St. Kitts y Nevis”. El documento, aprobado por mayoría simple de un voto, expresa el interés de Japón y otros 32 estados en “normalizar” las funciones de la CBI, esto es, promover el manejo sustentable de las ballenas, entendido éste como su caza comercial. Sin embargo, la adopción de la Declaración no significa que la moratoria a la caza comercial de ballenas haya sido levantada. Por el contrario, la moratoria continúa vigente y únicamente podría derogarse a través de una resolución de la CBI aprobada por al menos tres cuartas partes de sus miembros. México, en conjunto con otras 31 naciones rechazó de manera contundente la Declaración, indicando que nuestro país se opone a la caza de ballenas y no acepta acciones que, como esta, vulneran a la CBI. En este apartado se han considerado aquellas acciones relevantes para el manejo integrado de la zona costera y sus recursos, sin embargo cabe mencionar que la UCAI atiende también otros asuntos internacionales, que por su envergadura son importantes para el desarrollo sustentable de México.

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6.- LITERATURA CITADA
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