Memorandum Número 3

Carlos Peña González

Comisión sobre Marco Regulatorio.

Las notas que siguen hacen un balance de las conclusiones que se han alcanzado hasta
ahora sobre marco regulatorio (I); y se recogen algunas ideas y se proporciona alguna
información comparada para orientar el debate en torno a la educación pública (II).

(I)

La Comisión sobre Marco Regulatorio se ocupa de examinar el entorno institucional de

la actividad educativa en Chile.

En sus dos primeras sesiones sus integrantes alcanzaron algunas conclusiones generales
en torno a las que –según se ha insistido- existe convergencia.

En primer lugar, existe un acuerdo general acerca del hecho que entre la libertad de
enseñanza (concebida como la facultad que se reconoce a los particulares de establecer
escuelas y a los padres de escoger el tipo de educación que prefieren para sus hijos), por
una parte, y el derecho a la educación, por la otra, no existe propiamente una colisión
que obligue a escoger entre uno y otro. Se constató más bien que en el caso del sistema
legal chileno existía entre ambos derechos una profunda asimetría que es necesario
corregir, mejorando el derecho fundamental a la educación. Por supuesto, cada uno de
los integrantes de la Comisión fundamenta de manera diversa esta convergencia. Con
todo –y al margen de las razones que la fundamentan- los miembros de la Comisión
reconocen estar de acuerdo en esa formulación general.

En segundo lugar, la Comisión estima por unanimidad que el derecho fundamental a la

educación debe, al igual que ocurre con la libertad de enseñanza, poseer dos
dimensiones, a saber: un derecho general de acceso a la enseñanza que se defina como
obligatoria y un mínimo de calidad en su provisión. Se trata, entonces, de transitar –
como lo sugiere el derecho internacional de los derechos humanos, según se vió- desde
un derecho a la educación concebido como la igualdad en el acceso, al derecho a la
educación concebido como igualdad en la oportunidades de aprendizaje. La Comisión
estima que consagrar de esa manera el derecho fundamental a la educación permitirá
orientar mejor a las políticas públicas en esta materia.

En tercer lugar, y una vez establecido lo anterior, la Comisión cree que se hace
necesario establecer estándares mínimos de calidad que sean mensurables, se
encuentren garantidos por el Estado y sean exigibles para todas las instituciones que
gocen del reconocimiento oficial. Establecido que dentro de las subcomisiones en que
dividió su trabajo el Consejo Asesor, existe una que ha de examinar la dimensión de la
calidad, esta Comisión ha decidido centrar sus esfuerzos por lo pronto en deliberar en
torno a los mecanismos de garantía y de exigibilidad del derecho a la educación. Ha
encargado entonces a la secretaría técnica recoger la experiencia disponible en torno a
esas dos dimensiones. Con todo, al parecer son dos los problemas que desde un punto
de vista general es necesario examinar: i) la función del Consejo Superior de Educación
y la necesidad de sustituírlo por una Supeintendencia; ii) las condiciones de entrada y de
salida del sistema educativo para las instituciones; iii) la exigibilidad administrativa o
jurisdiccional de los estándares mínimos de calidad. Una vez que la Secretaría Técnica
de a conocer los antecedentes que haya reunido, la Comisión sobre Marco Regulatorio
retomará el análisis de este aspecto.

En tanto, la Comisión ha decidido –con sujeción al mandato que ha recibido- continuar

sus deliberaciones y dedicar la tercera de sus sesiones a realizarse el día Viernes 6 de
Julio, al problema general de la educación pública en Chile.

Las notas que siguen recogen algunas ideas en torno a ese tema. Estas ideas han
surgido en las discusiones que hasta ahora se han llevado a cabo y se sistematizan aquí
para orientar la conversación.

(II)

Para favorecer la discusión, estas ideas se formularan como tesis generales:

Primera tesis: La educación, por su propia índole o naturaleza, es una

actividad pública.

Algunos miembros de la Comisión han subrayado el hecho que toda educación –al
margen de cuál sea su forma de financiamiento o provisión- es pública. En efecto, se
dice, parte de los beneficios asociados a la educación se externalizan más allá de la
práctica educativa en sí misma (dimensión pública en sentido económico); mediante la
educación se experimentan la alteridad y el reconocimiento del otro (dimensión pública
en un sentido, diríamos, antropológico); y en la educación se aprende a deliberar y a
dialogar acerca de los asuntos comunes (dimensión pública en su sentido político). Así
entonces, se dice, al margen de quién la financie o quién la provea, toda educación es
pública.

De esa tesis se derivan dos proposiciones, a saber:

1ª : Debe distinguirse en consecuencia –desde el punto de vista conceptual- entre

educación pública y educación estatal.

Si, como va dicho, toda educación, atendida su naturaleza, es pública, de ahí se sigue
que una cosa es la educación pública y otra, distinta, la educación estatal. La educación
estatal, por decirlo así, sería una forma, entre otras, de proveer educación pública. Esta
primera derivación encontraría un fuerte apoyo en las experiencias históricas. Los
sistemas estatales de educación de masas no son las primeras experiencias masivas de
educación con sentido público.

2ª : La Comunidad tiene derecho a supervigilar todas las prácticas educativas, sea que
se emprendan desde el Estado o fuera de él.

Si toda educación posee una ineludible dimensión pública y si, en consecuencia, la vida
en común se ve siempre afectada por ella (sea por presencia, sea por defecto) entonces
no cabe duda que la comunidad tiene buenas razones para supervigilarla, aunque no sea
ella quien la financie.
Segunda tesis: La educación obligatoria debe ser financiada por el Estado
en base a rentas generales; pero no necesariamente proveída por él.

Si bien es natural que la comunidad financie todos los niveles de educación obligatoria
para quienes no pueden pagárselo por sí mismos, no ocurre igual con la provisión de ese
bien.

Desde el punto de vista puramente conceptual, es perfectamente posible que un bien

(como la educación obligatoria) sea financiado por el Estado y proveído por
particulares, como se explicó ya1. Un sistema como ese puede ser denominado un
sistema de provisión mixta: en él, el Estado financia la educación obligatoria de un
cierto nivel de calidad, pero ella puede ser proveída tanto por particulares, como por el
propio Estado, centralizada o descentralizadamente.

No es esa, claro está, la experiencia general de los sistemas nacionales de educación de

masas.

En el caso de Chile la expansión del sistema de enseñanza primario se produjo mediante

la expansión de la provisión estatal desde la segunda mitad del siglo XIX; aunque
culminó recién con la cobertura universal de enseñanza básica en 1970.

Median fuertes razones para que la educación sea proveída por el Estado: a) desde
luego, la expansión del aparato educativo y de sus prácticas se encuentra vinculada a la
expansión de la memoria y los valores de la nación. Por eso, cuando el proyecto de
Estado Nacional fue especialmente relevante, la práctica educativa y su expansión
mediante el Estado fue muy importante también; b) se dice también que esa es la única
forma de garantizar prácticas de igualdad y de integración.

Pero también median poderosas razones a favor de un sistema de provisión mixta: a)

cuando se permite a los particulares que provean educación, se permite de mejor forma
que la diversidad social se exprese y no resulte ahogada por la uniformidad educativa;
b) cuando se permite la existencia de un sector estatal y otro privado, se favorece la
elección de los padres.

1
A este respecto, y según se expuso ya en los memorandums anteriores, cuatro alternativas son aquí
posibles, a saber.
i) Que la educación sea financiada por el estado y proveída por escuelas controladas directamente
por el Estado. En este caso el Estado financia y produce directamente la educación (fue el caso del
sistema de educación de masas de buena parte del siglo XX y es todavía el sistema mayoritario en el
mundo);
ii) Que la educación sea financiada por particulares y proveída por particulares. En este caso, los
particulares financian y, al mismo tiempo, producen la educación (como ocurre hoy con la educación
particular no subvencionada. Se trata de un sistema minoritario en los sistemas educativos comparados);
iii) Que la educación sea financiada por el estado y proveída por particulares o por agencias
públicas a elección de los padres. (Es el caso de la educación subvencionada. Se trata de un sistema cuya
aplicación a nivel nacional posee como única experiencia el caso de Chile; pero que hoy se promueve
incluso en países que, como Suecia, poseían un fuerte y casi unánime sistema estatal);
iv) Que la educación sea financiada por particulares y proveída por el estado (como ocurre hoy con
algunas instituciones del sistema de educación superior de orígen estatal en las que el estudiante
internaliza los costos de su enseñanza por la vía de pagar la matrícula con renta presente o futura, según
sea el caso).
En los sistemas educativos comparados es posible encontrar hoy versiones de ambos
sistemas (de provisión estatal y de provisión mixta). No existen, claro está, los sistemas
puros. Y han de llamarse de provisión estatal o mixta según cuál sea la forma que
predomine.

Dentro de los casos de provisión mixta merece ser citado, en general, el caso holandés.
En el caso de Holanda existe un sistema de provisión mixta con financiamiento público,
desde el año 19172.

En Holanda existe legislación específica sobre educación desde el año 1801. Ella
siempre permitió un sistema estatal y uno privado de educación. En el año 1917
(diecisiete años después de la ley de educación primaria obligatoria) se reformó la
Constitución y se garantizó la estricta igualdad de trato –incluso financiera- entre
escuelas estatales y privadas. La iniciativa fue llamada la “Pacificación de 1917” porque
su orígen estuvo en el reclamo religioso de católicos y protestantes por tener sus propias
escuelas con financiamiento público. Hoy día el principio de igual tratamiento se
extiende incluso a la educación superior.

Las escuelas estatales holandesas son financiadas por el estado; están obligadas a
admitir a cualquier niño sin consideración a sus creencias religiosas o su orígen; son
manejadas por los municipios o por entidades públicas; y poseen diversidad de
inspiración pedagógica (Montessori, Jean Plan o Dalton, por ejemplo).

Las escuelas privadas son financiadas por el estado desde el año 1917; son manejadas
por organizaciones de derecho privado, asociaciones o fundaciones; poseen diversidad
de inspiración pedagógica; enseñan en base a una confesión ideológica o religiosa
(judíos, musulmanes, católicos, protestantes); y pueden no admitir como alumnos a
quienes no adhieran a la confesión que profesan.

Existe una amplia libertad de enseñanza; pero la legislación educativa fija estándares
mínimos, objetivos, tamaños de curso, los syllabus de examinación; y pruebas
nacionales . Todo ello es garantido y controlado por el Estado y se erige en condiciones
a cuyo cumplimiento se subordina el financiamiento público.

Desde el año 1998, el principio de igual trato financiero a escuelas públicas y escuelas
privadas se efectúa en base al número de estudiantes matriculados (subsidio a la
demanda mediante vouchers simbólicos).

Lo interesante del caso Holandés consiste en que se trata de un sistema donde el Estado
financia la educación obligatoria bajo estrictas condiciones de igualdad entre el sistema
estatal y el privado; establece condiciones o estándares mínimos para las prácticas
educativas; en los demás concede amplia libertad a los colegios (incluso estatales).

El cuadro que sigue muestra el número de escuelas en Holanda e indica en cada caso su
proveniencia:

2
Cfr. http://194.78.211.243/Eurybase/Application/frameset.asp?country=NL&language=EN
Institutions by denomination 2001 2002 2003
Primary education
Public 33.1% 33.1% 33.1%
prot. 29.9% 29.9% 29.8%
RC 30.2% 30.2% 30.1%
Other 6.8% 6.9% 6.9%
Secondary education
Public 28% 30% 29%
Prot. 23% 22% 22%
RC 28% 26% 26%
Private non-denom. 11% 12% 12%
Interdenominational 10% 11% 11%

Interdenom. Interdenominational
Other Other private
Priv. non- Private non-denominational
denom..
Prot. Protestant
RC Roman Catholic

Dentro de los casos de educación estatal y centralizada, merece, por su parte, ser citado
el caso francés3.

En Francia existe un sistema nacional de enseñanza estatal según la tradición jacobina

(de educación financiada y proveída por el Estado) que reposa sobre la autoridad del
Ministro de Educación (esta denominacion data recién del año 1932). El sistema, a nivel
primario, recluta más o menos el 87% de los estudiantes y cuenta –además del
financiamiento público directo- con financiamientos diferenciados a las familias según
ingreso para transporte, libros y otros aspectos auxiliares a la educación. Existe también
un sector privado que celebra contratos con el estado (y en virtud de esos contratos
existe un fuerte control estatal)4.

3
Idem.
4
Cfr. http://194.78.211.243/Eurybase/Application/frameset.asp?country=FR&language=VO Depuis 1959,
la loi Debré a ouvert aux établissements d'enseignement privés du primaire et du secondaire la possibilité
de passer un contrat "simple" ou "d'association" avec l'État, leur garantissant une participation financière
de celui-ci, en contrepartie de laquelle il exerce un contrôle administratif et pédagogique des
établissements. Leurs modalités d'application sont prévues par les lois de 1959, 1977 et 1983.
El Ministerio de Educación posee todavía un intenso papel en la enseñanza (fija las
materias, los tiempos, los métodos, recluta profesores y aprueba los reglamentos de las
instituciones). Para esos efectos el territorio de la república fue dividido en treinta
academias, cada una de ellas dirigida por un rector que representa al Ministro
(siguiendo la tradición de la Universidad Imperial). Dependiente de cada rector, existen
departamentos dirigidos por directores.

El sector escolar se encuentra sectorizado atendiendo al domicilio de los padres; a

excepción de los establecimientos privados que dependen de las vacantes disponibles.
Los cuadros siguientes muestran la distribución de las escuelas privadas y públicas en el
caso francés:

Nombre d’écoles selon le nombre de classes en 1999-2000 (France métropolitaine)

Nombre de classes Elémentaires et spéciales

Public
1 5 606
2 5 493
3 4 210
4 3 352
5 3 424
6 à 10 9 201

Le contrat simple et le contrat d'association diffèrent dans leur durée d'application : alors que le contrat
simple est conclu pour une durée minimale de trois ans, le contrat d'association est conclu pour une durée
indéterminée. En outre, le contrat simple n'est applicable qu'aux établissements primaires alors que le
contrat d'association peut s'appliquer indifféremment aux établissements primaires et secondaires.

Les conditions sont les mêmes quel que soit le type d'établissement. Elles sont au nombre de quatre:

Les établissements doivent être ouverts depuis cinq ans au moins à la date d'entrée en vigueur du contrat,
ce délai pouvant être ramené par décision du préfet à un an dans les quartiers nouveaux des zones
urbaines qui comprennent au moins 300 logements neufs.
Ils doivent disposer, pour les classes faisant l'objet du contrat, de locaux et installations adaptés aux
exigences de la salubrité.
Les effectifs d'élèves de ces classes doivent être ceux des classes correspondantes de l'enseignement
public, toutes conditions de fonctionnement étant égales.
Le contrat ne peut être conclu que dans la limite des crédits inscrits à cet effet dans la loi de finances.
Le fait de passer un contrat impose aux établissements privés un certain nombre d'avantages et de
contreparties. Au nombre des avantages, l'État prend en charge la rémunération des enseignants ainsi que
les dépenses de formation initiale et continue de ces enseignants. Il offre sa garantie pour leurs emprunts
relatifs à l'acquisition, la construction et l'aménagement des locaux d'enseignement. Enfin, il finance
l'acquisition des matériels informatiques et pédagogiques nécessaires à l'application des programmes
d'enseignement dans ces classes.

Selon la même logique, les établissements peuvent bénéficier de la participation financière des
collectivités territoriales (commune, département, région), pour les dépenses de fonctionnement, pour la
garantie de leurs emprunts, pour l'acquisition des matériels informatiques complémentaires. Ce
financement ne peut excéder la limite de l'aide que les collectivités territoriales apportent aux
établissements publics dont elles ont la charge. En outre, il est facultatif dans le cas des contrats simples.

Au nombre des contreparties, l'État exerce son contrôle sur les établissements d'enseignement privés.
Celui-ci est d'ordre administratif et financier mais surtout pédagogique: les établissements privés sous
contrat sont tenus de respecter les programmes nationaux et les matières d'enseignement de base, d'utiliser
les manuels scolaires qui s'y conforment et de respecter les règles générales relatives aux horaires de
l'enseignement public.
11 à 15 2 461
15 et plus 278
Total Public 34 025
Privé
1 169
2 672
3 723
4 672
5 514
6 à 10 1 733
11 à 15 660
15 et plus 242
Total Privé 5 385

Repères&Références Statistiques 2003

Répartition des élèves du premier degré par niveau, sexe et âge en 2002-2003 (estimations)

Public Elémentaire
Age Garçons Filles
6 319 116 306 582
7 318 191 305 163
8 307 889 297 082
9 302 506 291 508
10 305 986 293 724
11 74 828 55 299
12 4 592 3 258
13 215 163
Total France Métropolitaine 1 635 991 1 557 162
Privé
Age
6 52 180 50 184
7 53 158 51 006
8 53 968 50 827
9 54 699 51 548
10 56 316 52 239
11 11 121 6 940
12 535 330
13 37 28
Total France métropolitaine 283 234 264 736

Repères&Références Statistiques 2003

Como sistema de provisión predominantemente estatal (el 94% de los estudiantes)

también merece ser citado el caso alemán donde la educación primaria es dependiente
de la estructura estatal (y así la autoridad educacional se reparte entre el estado federal,
que financia un 20% de los costes de educar, y los land que se encargan del 80%) 5,
según lo indica el siguiente cuadro:

5
En Alemania la estructura de administración estatal consta de tres niveles, el nivel federal, los lander y
las autoridades locales. El peso del financiamiento educativo mediante transferencias directas recae sobre
los lander que es, además, el lugar en el que se produce el proceso político de la regulación educacional.
En los lander recae lo que, desde el punto de vista constitucional, puede llamarse la “soberanía cultural”.
 Education spending (basic funds) in 2002 by sector and level of public administration (per cent)

Sector Federation Länder Local Authorities Total

Youth work, day-care centres for children 1,4 39,3 59,3 100
Schools 0,1 81,3 18,6 100
Higher education 11,4 88,6 - 100
Continuing education 25,4 60,1 14,5 100
Assistance schemes 21,5 39,6 38,9 100
Total 4,2 75,3 20,5 100
For reporting only: joint research promotion 68,2 31,8 - 100

Source: Statistisches Bundesamt, Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung,

Bundesministerium für Bildung und Forschung6

Las escuelas privadas, según sus diversos tipos que incluyen escuelas vocacionales
financiadas por la industria, reciben financiamiento de los lander en varias formas (a
suma alzada o subsidios según los ítems); pero en todos los casos es en proporción a los
costos públicos. Los padres pueden ser reembolsados de algunos gastos educacionales.
Sin embargo, el gran número de escuelas alternativas ( Ersatzschulen) es mantenida por
las iglesias y financiadas íntegramente por ellas.

En cualquier caso, cabría destacar que todos los sistemas –de provisión
predominantemente estatal o mixta como el holandés- contemplan la formulación de
estándares educacionales, sistemas de evaluación de esos estándares y contemplan algún
mecanismo de exigibilidad.

Tercera tesis: la educación privada con financiamiento público y fines de

lucro tiene una legitimación distinta a la educación privada que carece de
esos fines.

Históricamente la razón que se ha esgrimido para que los particulares puedan proveer
educación con financiamiento público, es la libertad de conciencia o más precisamente
la libertad religiosa. Las diversas confesiones abogan entonces (como lo muestra el caso
holandés y el caso norteamericano en una famosa disputa por el sistema de vouchers
acaecida en el año 2.002) por reproducir sus valores y sus creencias con financiamiento
público. La libertad religiosa, se dice, incluye el derecho de las confesiones a
reproducirse mediante la educación y ese derecho no puede quedar reducido a los
padres que puedan financiar por sí mismos la educación de sus hijos o a la mera
filantropía. Se agrega –como ha ocurrido en la jurisprudencia norteamericana- que
cuando el estado provee dinero a una escuela religiosa, no viola su neutralidad: la
violaría si diera dinero directamente a la escuela religiosa; pero cuando se lo da a los
padres (mediante un sistema de subsidios a la demanda) para que ellos escojan,
entonces es la libertad la que se está fortaleciendo y no la religión7.

6
Cfr. http://194.78.211.243/Eurybase/Application/frameset.asp?country=DE&language=EN
No parece haber problemas en esa justificación y debe concluírse entonces que
atendidos sus fundamentos constitucionales, la educación privada con financiamiento
público se encuentra plenamente admitida cuando se esgrime la libertad de conciencia o
de religión.

Distinto es el caso de la educación con financiamiento público; pero proveída por

particulares que persiguen fines de lucro.

En este caso ya no es la libertad de conciencia o de religión lo que se esgrime de manera

directa.

Esta vez se trataría de la libertad de emprender actividades económicas lícitas, sumadas

al derecho que asiste a los padres para proveer educación para sus hijos. Todo ello
sumado a una razón auxiliar de política pública. Establecido que nadie discute que
privados con fines de lucro brinden educación íntegramente pagada, el problema se
reduce a uno sólo: ¿debe permitirse a quienes no tienen recursos que usen los recursos
públicos destinados a educación en la escuela de su elección?

La razón de política pública parece obvia: se trata de ofrecer incentivos a los

particulares para que inviertan sus recursos en ofrecer educación primaria y secundaria
de calidad. Si no se les permitiera que se apropien un excedente (continúa el argumento)
¿qué razón tendrían para erigir escuelas? Se trata además de un mecanismo para ampliar
la oferta educativa permitiendo así que los padres ejerciten una de las dimensiones de la
libertad de enseñanza (la elección de la escuela). Si el estado cuenta con mecanismos
para asegurar la calidad y los particulares con recursos administrativos o
jurisdiccionales para hacerla exigible ¿qué razón habría para impedir que los
particulares persigan fines de lucro y amplíen la oferta educacional con financiamiento
público?

Cuarta tesis: un sistema de subsidios a la demanda como el existente en

Chile, debería tender a la igualdad de trato para las escuelas, tanto en lo que
respecta al financiamiento como lo que atinge al control, con prescindencia
de cuál sea su dependencia.

Los sistemas de financiamiento público son extremadamente variados. Hay

financiamiento directo a las instituciones, subordinado a un sistema jerarquizado de
control (como en el caso francés), hay financiamiento directo bajo contratos de
rendimiento (que se celebran con las escuelas), mezclas de uno y otro, y hay un sistema
descentralizado de escuelas (pero con estándares nacionales uniformes) con subsidios a
la demanda (como en el caso holandés). Los subsidios a la demanda, a su vez, pueden
adoptar varias modalidades y van desde vouchers físicos (v.gr. Suecia), simbólicos
(subsidios por matrícula como en Chile), descuentos impositivos (los padres descargan

7
En Zelman vs Simmon-Harris (1992) la Suprema Corte al pronunciarse acerca de si los vouchers
violaban o no la neutralidad religiosa del estado, concluyó: In sum, the Ohio program is entirely neutral
with respect to religion. It provides benefits directly to a wide spectrum of individuals, defined only by
financial need and residence in a particular school district. It permits such individuals to exercise genuine
choice among options public and private, secular and religious. The program is therefore a program of
true private choice. In keeping with an unbroken line of decisions rejecting challenges to similar
programs, we hold that the program does not offend the Establishment Clause.
de su renta el pago de la educación de sus hijos, como ocurre en alguna legislación
norteamericana), etcétera.

El sistema existente en Chile –un sistema de subsidios a la demanda- descansa sobre la

elección informada de los padres. Ello exige –además de un sistema uniforme de
información pública respecto de características y desempeño de las instituciones- que
exista igualdad de trato de las escuelas cualquiera sea su dependencia. Cualquier
desigualdad de trato alteraría la competencia y estropearía el valor de la elección de los
padres.