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Exposición de motivos

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Motivos para una ley contra la discriminacion
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LEY FEDERAL PARA PREVENIR Y ELIMINAR LA DISCRIMINACIÓN Exposición de motivos

En el largo proceso de transformación política que experimenta nuestro país, la discusión sobre la discriminación deber ser un tema prioritario. De la prevención y eliminación de este fenómeno depende en gran medida la posibilidad de construir una sociedad más democrática. Si el problema de la igualdad entre los mexicanos no se aborda con seriedad, y se continúa posponiendo una política de Estado capaz de consolidar una sociedad más equitativa, la transición hacia una mejor forma de organización social no será posible. Es imposible imaginar una sociedad realmente democrática si los ciudadanos que la constituyen viven separados por desigualdades profundas. La existencia de inequidades sociales no se debe a acontecimientos genéticos o naturales, al margen de la voluntad humana. Es el resultado de relaciones complejas construidas por hombres y mujeres y que pueden y deben revertirse. Una lucha comprometida contra la discriminación debe aspirar a un cambio cultural profundo, debe impulsar un nuevo paradigma de organización política capaz de producir una recomposición de las relaciones sociales. Sólo así será posible acabar con la exclusión que afecta a millones de personas. La lucha, sin embargo, debe emprenderse desde varios frentes, y uno de ellos tiene que ser el derecho. El derecho es una técnica social con la que se busca obtener de las personas un comportamiento determinado. Si bien no puede negarse que a lo largo de la historia esta técnica ha estado en muchas ocasiones al servicio de los grupos socialmente dominantes, también es cierto que cuando los grupos vulnerabilizados se han podido organizar, han conseguido incluir sus exigencias en el debate social y han podido traducir sus intereses en normas jurídicas. Cuando el derecho apoya a los más débiles, puede convertirse en una herramienta poderosa de transformación social. Con la reforma constitucional publicada el 14 de agosto de 2001 algo se avanzó en ese sentido. Por primera vez en México se incluyó en el marco constitucional el derecho fundamental a no ser discriminado. Para tal efecto se añadió al Artículo 1° de la Constitución un párrafo tercero que señala lo siguiente: Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Se trata sin duda de un avance fundamental del ordenamiento jurídico mexicano. Con base en él será posible poner en marcha una variedad de instrumentos jurídicos e institucionales para prevenir y eliminar las desigualdades más ofensivas que impiden el desarrollo pleno de muchas mexicanas y mexicanos.

Sin embargo, ese progreso constitucional no estará completo si su mandato no se materializa mediante una ley secundaria que tenga como objetivo principal prevenir cualquier forma de discriminación y que busque alcanzar la igualdad de trato y de oportunidades para todas las personas que se encuentren dentro del territorio mexicano. Por esta razón, el 27 de marzo de 2001 la Comisión Ciudadana de Estudios contra la Discriminación lanzó una convocatoria pública para que los propios grupos afectados, los partidos políticos, las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa de los derechos fundamentales, los funcionarios de la administración pública, los académicos y todas las personas interesadas se reunieran periódicamente en foros plurales para exponer las causas más graves y recurrentes de discriminación. El objetivo principal de este esfuerzo fue el de traducir las demandas de los grupos afectados en una norma jurídica capaz de protegerlos. Es importante señalar que en las discusiones también participaron especialistas de distintas disciplinas, cuya función fue aportar elementos teóricos que pudieran ser útiles para ordenar el debate y plasmarlo en una norma aplicable. Sin embargo, fueron los propios grupos en situación de vulnerabilidad los que alimentaron más la discusión, exponiendo sus preocupaciones y experiencias en las decenas de reuniones celebradas. Así, esta iniciativa de ley que presentamos es el producto final de un amplio consenso que se construyó con base en un intenso trabajo de intercambio y de diálogo entre los propios grupos sociales y los especialistas. La Ley para Prevenir y Eliminar la Discriminación cuenta con ocho capítulos, cincuenta artículos y cinco artículos transitorios. Se trata de una norma que, como se ha señalado, guarda una relación estrecha con el texto constitucional. En ella se señala (en su Artículo 2°) que es reglamentaria del Artículo 1°, párrafo tercero de la Constitución. Además de sus vínculos constitucionales, es importante subrayar que en la elaboración de la iniciativa se tuvo siempre a la vista la necesidad de respetar los compromisos de México que aparecen en diversos instrumentos internacionales. El derecho internacional y las legislaciones de otros países sobre la materia estuvieron siempre presentes durante la redacción del texto que presentamos. En este sentido, en el Capítulo I de disposiciones generales, el Artículo tercero de la iniciativa consagra el mandato derivado del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, el cual obliga a las autoridades a utilizar el máximo de los recursos de que dispongan para que toda persona pueda disfrutar de sus derechos y libertades sin sufrir discriminación alguna. En un sentido similar está redactado el Artículo 6°, el cual, además de señalar la obligación de tomar en cuenta los principales instrumentos internacionales sobre derechos humanos, recoge la indicación de seguir las interpretaciones que los órganos y comités internacionales han realizado. La presencia del derecho internacional en nuestra propuesta de ley no se agota en estas referencias expresas. A lo largo de muchos de los artículos se encuentran ecos de los compromisos firmados y ratificados por México en materia de no discriminación contra las mujeres, la protección de los menores, la creación de condiciones laborales para personas con discapacidad, la tolerancia a la diversidad religiosa y a las diferentes preferencias sexuales, entre otros aspectos.

Una cuestión fundamental de la iniciativa tiene que ver con la definición de su objeto, es decir, la discriminación. Por tratarse de la regulación de una materia poco estudiada y nunca legislada en México (al menos por una ley que tenga por objetivo principal su prevención y eliminación), la Comisión consideró necesario formular de manera explícita el concepto de discriminación que, después de discusiones muy prolongadas, idearon sus miembros. Así, el Artículo 4° de la Ley define el vocablo “discriminación” de la siguiente manera: [se entenderá por “discriminación”] toda distinción, exclusión o restricción que, basada en el origen étnico o nacional, el sexo, la edad, la discapacidad, la condición social o económica, las condiciones de salud, el embarazo, la lengua, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra, tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos fundamentales y la igualdad real de oportunidades de las personas. Un segundo párrafo incluye como parte de la definición dos de las peores prácticas que ha padecido la humanidad en materia de discriminación, y que por su particularidad histórica merecen ser enunciadas de manera diferenciada: el antisemitismo y la xenofobia. El último párrafo del Artículo 4° agrega que “Así mismo, será considerada discriminación toda ley o acto que, siendo de aplicación idéntica para todas las personas, produzca consecuencias perjudiciales para las personas en situación de vulnerabilidad.” Se trata, en este caso, de un texto que busca proteger a quienes se encuentren en situación de mayor vulnerabilidad contra lo que la doctrina ha denominado “discriminación indirecta”. En el desarrollo de la lucha que desde el derecho se ha emprendido en contra de las prácticas discriminatorias, se ha señalado el riesgo de discriminación que se esconde detrás de ciertas leyes que, siendo formalmente neutras, perjudican a quienes materialmente se encuentran en posiciones de desventaja social o cultural. En países como México, donde existen desigualdades graves y la discriminación se encuentra en la base estructural de muchas de las formas de relación social, no basta con tener la posibilidad de actuar en contra de los casos de discriminación que puedan ocurrir, sino que es muy importante combatir las prácticas discriminatorias que tienen raíces históricas profundas y cuyos efectos continuos hacen que millones de personas sean, económica o culturalmente, colocadas en una situación de vulnerabilidad. Por esta razón, el Artículo 5° de la Ley establece que pueden y deben existir tratos diferenciados que no serán considerados discriminatorios a favor de esas personas o grupos de personas. Se trataría con ello de evitar que, debido a una concepción formal del principio de igualdad, continúen reproduciéndose las desigualdades históricas más denigrantes. Algunos de los tratos preferenciales y de las medidas positivas se incluyen en el Capítulo III de la iniciativa, tal como se explica más adelante. También conviene señalar que el Artículo 8° de la Ley contiene una “cláusula interpretativa” que, por su contenido, puede denominarse “cláusula pro hominem”. Por medio de ella se trata de evitar que, a partir de una elección interpretativa poco clara, se impida a alguna persona o grupo de personas en situación de vulnerabilidad el goce de

sus derechos fundamentales en condiciones de igualdad con los demás individuos. Por lo tanto, cuando el intérprete de la norma se encuentre frente a un dilema interpretativo, deberá elegir la fórmula de la que se desprenda una mayor protección para quien haya sido discriminado. Consideramos que una cláusula de esta naturaleza (presente en diversas convenciones internacionales de derechos humanos) es necesaria en virtud de lo novedoso de la materia, y su objetivo es apoyar la labor de interpretación que habrán de realizar los que tengan que aplicar la norma. El Capítulo II de la Ley (del artículo noveno al decimosexto) contiene las medidas necesarias para prevenir la discriminación. Estas medidas se desprenden del principio de igualdad formal frente a la ley. De acuerdo con este principio, todas las personas deben ser tratadas en forma equitativa. Ello se traduce en un derecho, que es el derecho a no ser discriminado establecido expresamente en el Artículo 1°, párrafo tercero, de la Constitución. Pero también se traduce en un deber: el deber, tanto de las autoridades públicas como de los particulares, de no discriminar a las personas, de no tratarlas en forma desigual. Por lo tanto, lo que se encuentra en los artículos señalados es una lista pormenorizada de los actos que constituyen una violación del derecho de ciertos grupos a no ser discriminados, así como los deberes hacia esas personas en situación de vulnerabilidad. Se trata de un conjunto de normas que les permitirán a las ciudadanas y a los ciudadanos exigir no ser tratados en forma desigual en el acceso a ciertos recursos. Las prohibiciones que se encuentran en estos artículos enuncian una serie de supuestos que, entre otros, constituyen una discriminación en contra de las mujeres, las niñas y los niños, los adultos mayores de sesenta años, las personas con discapacidad, por razón del origen étnico o nacional, por motivos religiosos, por enfermedad o por preferencias sexuales. Algunos de estos supuestos aparecen en más de un artículo en virtud de que existen ciertas conductas discriminatorias que afectan a muchos grupos en situación de vulnerabilidad. Así, por ejemplo, tanto sufren discriminación en el empleo las mujeres como las personas con discapacidad o aquellas que no tienen una preferencia sexual que se considere convencional; tan son discriminados en los servicios de salud las personas mayores de sesenta años como los indígenas. Evidentemente estos ejemplos no agotan todos los casos, pues la discriminación puede adoptar miles de formas, imposibles de plasmar de manera exhaustiva en el texto de una ley. Por ello, la intención del Capítulo II fue simplemente señalar algunas de esas conductas, a saber, las que son más recurrentes y que lesionan en forma particularmente grave la dignidad de las personas. Por su parte, los artículos del Capítulo III están redactados de acuerdo con una concepción sustancial de la igualdad, la cual se traduce en el derecho a un trato positivo. Dado que las prohibiciones de discriminación no han sido suficientes para equilibrar las profundas desigualdades, el derecho ha creado instrumentos jurídicos con los que se busca producir una igualdad en los hechos y para compensar a las personas y a los grupos de personas que social e históricamente han sido colocados en una situación de marginalidad. Este capítulo establece pues medidas de igualación positiva que buscan combatir activamente las enormes diferencias y desigualdades que son difíciles de erradicar sólo prohibiendo la discriminación. Se trata de un conjunto de obligaciones tanto para el Estado como para los particulares. También es importante señalar que los artículos de este capítulo tratan dos supuestos generales distintos: en primer término se refieren a las medidas que deben tomar las autoridades para generar la igualdad de oportunidades en diversos ámbitos de la vida

social (educación, empleo, salud, cultura, etcétera); en segundo lugar, la iniciativa señala las medidas que podrán tomar los particulares para alcanzar el mismo objetivo. La separación es pertinente en razón de que, como es obvio, las obligaciones derivadas de la cláusula constitucional de no discriminación no son idénticas para las autoridades y para los particulares. En los artículos que se refieren a las medidas que deberán aplicar las autoridades existen obligaciones que, consideradas en su conjunto, dan lugar a una verdadera “política de Estado” en materia de discriminación. Son acciones y medidas que permitirían a las personas y a los grupos de personas en situación de vulnerabilidad ejercer plenamente sus derechos y libertades. En diversas fracciones de esos preceptos se encuentran recogidos o desarrollados varios derechos fundamentales (educación, salud, derechos reproductivos, atención a menores, seguridad jurídica, etcétera) cuya conculcación da lugar a fenómenos discriminatorios y supone una vulneración de la igualdad de oportunidades que todos debemos tener en una sociedad democrática. Por su parte, los preceptos que señalan las medidas que pueden y deben tomar los particulares contienen disposiciones que tienden a estimular su cumplimiento por medio de incentivos. Consideramos que, en una materia como la que nos ocupa, las técnicas jurídicas sancionadoras o represivas no resultan del todo efectivas y pueden incluso generar problemas más graves que los que se busca solucionar. Es por ello que decidimos otorgar incentivos a los particulares para que cumplan con la ley y fomenten (en su propio ámbito de intereses y de actividades) la igualdad de oportunidades. Por ello, los artículos dirigidos a los particulares contienen medidas promotoras y estímulos fiscales que se otorgarán a los particulares que puedan probar que están llevando a cabo acciones para prevenir y eliminar la discriminación. En este sentido, puede decirse que esta norma tiene un carácter generoso. Consideramos inconveniente introducir en la sociedad más elementos persecutorios, con los que sólo se suele incrementar el nivel general de violencia. El Capítulo IV versa sobre el desarrollo orgánico del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación. Como es obvio, cualquier innovación en materia de prevención y eliminación de los fenómenos discriminatorios tendría muy poca fuerza si no se crea paralelamente una infraestructura organizativa que haga posible su cabal aplicación, que sirva como órgano rector de las políticas públicas en materia de combate a la discriminación y que pueda realizar tareas educativas y de difusión para cambiar, en coordinación con la sociedad civil, las concepciones culturales tradicionales que hacen invisibles las prácticas discriminatorias. El Capítulo V de la Ley regula uno de los principales procedimientos que va a desarrollar el Consejo: la conciliación. Se trata de un procedimiento ágil y sencillo, ajeno a cualquier tipo de formalidad. Su objetivo fundamental es evitar la generación de procedimientos lentos, costosos y burocratizados, que, lejos de proteger a las personas, acaban convirtiéndose en trampas que dificultan la defensa de sus derechos. Por supuesto, como ocurre en todo procedimiento conciliatorio, las partes deben manifestar con claridad su voluntad de arreglar por esa vía, siempre que sea jurídicamente posible, sus diferencias. El Capítulo VI de la iniciativa establece otro de los procedimientos esenciales a cargo del Consejo: la investigación. Este procedimiento no guarda parecido, más que en el

nombre, con las funciones que lleva a cabo el Ministerio Público. No se trata de llevar a cabo pesquisas destinadas a formar parte en un procedimiento judicial, sino más bien de que el Consejo pueda contar con los medios informativos necesarios para tomar alguna o algunas de las medidas administrativas previstas en el Capítulo VII de la iniciativa. Estas medidas también parten de la idea, ya mencionada, de que la prevención y la eliminación de las prácticas discriminatorias no puede lograrse con actitudes solamente represivas. Por ello, las medidas señaladas en el ordenamiento buscan sobre todo informar, educar, ofrecer incentivos y orientar a las personas y a las autoridades para que no realicen conductas discriminatorias. Una cuestión importante, que establece el Artículo 45, es la posibilidad de que el Consejo expida reconocimientos a las instituciones públicas o privadas que se distingan por llevar a cabo medidas y programas para prevenir y eliminar la discriminación. Hemos considerado que, así como es innegable que se realizan en México prácticas discriminatorias muy graves, también es verdad que hay autoridades y particulares comprometidos desde hace tiempo con el principio de igualdad y con la generación de oportunidades para las personas y grupos de personas en situación de vulnerabilidad. Esas autoridades y esos particulares deben ser reconocidos por su esfuerzo, y deben ser motivados para que lo continúen realizando y lo profundicen. Además, los reconocimientos pueden constituir una forma de llamar la atención sobre el fenómeno discriminatorio y destacar las vías para prevenirlo y eliminarlo. El efecto pedagógico de los reconocimientos puede ser muy importante. El Capítulo VIII, último de la iniciativa, trata sobre el derecho a la información. Se incluye para dar cumplimiento al mandato de la última parte del Artículo 6° constitucional que, como se sabe, consagra el derecho a la información. En este capítulo se subraya el carácter público de toda la información que posea el Consejo Nacional contra la Discriminación, excepto lo que se disponga como no público o no accesible al público en la propia iniciativa (por ejemplo, en relación con la tutela del derecho a la intimidad, a la propia imagen o al honor de las personas que acudan ante el Consejo). Hemos considerado que la publicidad de los actos de las autoridades es un valor esencial de un Estado democrático: es lo único que puede generar la transparencia en los quehaceres públicos y, además, se deriva de una obligación constitucional. El Artículo 47 de la iniciativa menciona el tipo de información que el Consejo deberá poner a disposición del público de forma oficiosa. Por su parte, los Artículos 48 y 49 crean el mecanismo necesario para que los particulares puedan solicitar cualquier otra información que esté en poder del Consejo, así como las reglas para que dicha petición sea atendida. Por último, el Artículo 50 señala las limitaciones del Consejo con el fin de respetar la intimidad, la vida privada y el honor de las personas que acudan ante el mismo. Es importante añadir que la iniciativa termina con cinco disposiciones transitorias que tienen que ver con la instalación del Consejo y con la consabida fórmula de derogación tácita. Es necesario señalar que la derogación tácita no exime al legislador ni a las autoridades administrativas de la obligación de llevar a cabo de forma expresa y clara todas las adecuaciones legales y reglamentarias necesarias para eliminar del ordenamiento jurídico nacional todo tipo de normas discriminatorias. Aunque dichas normas hayan sido derogadas ya desde la entrada en vigor del nuevo párrafo tercero del

Artículo 1° de la carta magna, la tarea legislativa de adecuación es necesaria para proteger el valor de la seguridad jurídica y despejar posibles dudas en torno al alcance de la cláusula constitucional de no discriminación. Por todo lo anterior, es lícito afirmar que la iniciativa de ley que presentamos contiene todos los elementos para servir como marco jurídico en la tarea de prevenir y eliminar la discriminación. Se trata de un instrumento jurídico novedoso en la forma y en el fondo. Es una norma redactada con sencillez y claridad, pero a la vez es contundente. Una preocupación permanente durante su creación fue que cada uno de sus enunciados contuviera una norma jurídica aplicable, alejada de expresiones retóricas. Se trata de un esfuerzo ciudadano sin precedentes en la historia de la defensa de los derechos humanos en México. Incorpora una serie de elementos novedosos en el sistema jurídico mexicano (como las cláusulas interpretativas, las técnicas promotoras, los procedimientos de investigación no sancionatorios y las disposiciones sobre el derecho a la información) que pueden servir como pautas para la renovación de otros sectores del ordenamiento jurídico nacional. Sin embargo, como ya se ha señalado, su mayor valor y su fortaleza se encuentran en la lucha por convertir las demandas y aspiraciones de quienes han sido injustamente colocados en situación de desigualdad en prescripciones jurídicas. Ello no sólo beneficiará a los más desprotegidos: esta iniciativa de ley abre nuevas vías para que todos podamos aspirar a vivir en una verdadera sociedad de iguales. Por todo lo anterior, y con fundamento en el Artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se presenta la siguiente Iniciativa de Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación.

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