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GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA

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GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA Soraya Gina Salcedo Antes de analizar La Gobernanza y la relación que ésta tiene con la

Gobernabilidad, es menester hacer un recuento de cómo ha ido evolucionando Las ciencias de la Administración pues hasta mediados de los 70 tenía por Nombre “Administración o Burocracia”, luego desde mediados de los 70 hasta mediados de los 90 cambia a “Gerencia o Managent” y desde entonces hasta la actualidad “Gobernanza”, es aquí donde surge la pregunta ¿Qué es Gobernanza?, es simplemente un cambio de Nombre a la Tradicional Burocracia o es un cambio de cualidades y características de ésta puesto que los modelos han cambiado sin tomar en cuenta las diversas reformas (sociales, tecnológicas) que se han dado en algunos gobiernos. El modelo de Administración Burocrática fue el paradigma inspirador de todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años 50 y 60, este modelo fue planteado por Max Weber y expresa la racionalidad legal y gerencial y supone diversas características tales como: en las organizaciones administrativas los intereses públicos que sirven están completamente separados de los intereses privados de sus funcionarios, el servicio se realiza con pleno sometimiento a las normas, por ende el comportamiento y las decisiones que serán tomadas por los funcionarios son predecibles, la base para la selección de los funcionarios es la meritocracia, los estatutos de las organizaciones protegen a los funcionarios de estas a las presiones políticas. Esta racionalidad legal es un valor político y jurídico pero no garantiza valores de eficiencia y eficacia ni valores inherentes a la democracia. Robert Merton inicia las críticas y las observaciones de las disfunciones de las organizaciones burocráticas; manifiestan que estas conducen al desplazamiento de los objetivos debido a la rigidez, a la incapacidad de adaptación a nuevas situaciones. Adicionalmente a esto es necesario saber que una de las críticas de Merton se refiere a que las Normas que fueron

elaboradas para producir situaciones específicas.

eficacia general terminan siendo ineficaces para

García Pelayo también se manifiesta sobre la racionalidad jurídica y la diferencia de la racionalidad material la cual incluye valores de la eficacia y eficiencia. Es entonces donde no sólo se menciona la legalidad y el seguimiento a las normas por parte de los funcionarios sino también valores democráticos que impliquen eficacia y eficiencia que estén dentro del estado de Derecho. Luego de este breve recuento del desarrollo de la Administración Pública, los modelos implantados, las críticas, aportes al modelo Burocrático de Weber podemos desarrollar las características de La Gobernanza. El paradigma de las reformas cambia nuevamente a mediados de los 90 y una de las razones de este cambio es la incapacidad de la gestión pública a resolver diversos problemas. En Europa emerge un consenso en torno a que la eficacia y la legitimidad de actuar en público se fundamentan en la calidad de la interacción entre los distintos niveles de gobierno, las organizaciones empresariales y la sociedad civil. La gobernanza es un gobierno relacional que se desarrolla en redes de interacción público – privado civil a lo largo del eje local / global y el referente último de todo actuar público es el ciudadano, la persona. La gobernanza implica el gobierno interactivo, el gobierno emprendedor, el gobierno socio facilitador donde a los directivos políticos y gerenciales también les corresponde el actuar diario y pasar por crear y gerenciar estas redes de actores diversos, autónomos e interdependientes. Esta nueva Gobernación “Gobernanza” significa la modulación y reequilibrio de los anteriores modos de gobernación y no tiene pretensiones de universalidad pues sirve para comprender positivamente y reformar normativamente la estructura y los procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados. “El concepto gobernanza se utiliza para hablar de los procesos de toma de decisiones en relación a los asuntos colectivos. La gobernanza, a diferencia de

otras aproximaciones que defienden que la toma de decisiones que conciernen a lo público puede efectuarse unilateralmente y mediante el control jerárquico, parte de otro estilo de gobierno. A parte de esta definición general, a nivel más específico la noción de gobernanza cuenta con una amplia diversidad de aproximaciones” (1) La gobernanza es la estructura de relaciones entre los diferentes actores a través de la cual se toman las decisiones sobre la cosa pública. Esta estructura de relaciones está formada por un conjunto más o menos articulado de reglas formales e informales (leyes, normas, procedimientos, costumbres, valores, hábitos, etc) que condicionan y establecen las pautas de interacción entre los actores en la toma de decisiones que afectan a la colectividad y a sus conflictos. La gobernanza, como estructura de relaciones decisionales es cada vez más compleja, porque además de involucrar a actores de los diferentes sectores: público, privado y social, a menudo lo hacen con interdependencias multinivel. La interdependencia entre los actores es inherente al concepto de gobernanza. En las sociedades actuales la formulación de políticas y la toma de decisiones públicas (especialmente cuando tienen carácter estratégico) ya no se puede hacer de manera unilateral o mediante modelos jerárquicos y cerrados. El concepto de gobernanza se adapta al modelo de sociedad formada por actores interdependientes y a una sociedad abierta y en red. “La gobernanza sirve para comprender positivamente y reformar normativamente la estructura y procesos de gobernación en todos aquellos ámbitos en que la burocracia o la nueva gerencia pública resultan inapropiados. Dichos ámbitos incluyen desde luego todas las actuaciones públicas relacionadas con los temas más complejos, diversos y dinámicos de nuestro tiempo. De ahí que con razón pueda decirse que la gobernanza es el modo de gobernación, si no único, sí el característico de nuestro tiempo.”(2)

(1) QUEROL, Cristina “Gobernanza para el Desarrollo Sostenible” España

(Introducción) (2) PRATS, Joan. Art. “Pero ¿Qué es Gobernanza?” Revista Internacional para el Desarrollo Humano, ED. 17. España 2005

El término "gobernabilidad" aparece, a la luz de los cambios actuales, como demasiado restringido al análisis clásico de lo político-institucional, ya que es con éste que generalmente se traduce governability en inglés o gouvernabilité en francés, para designar la "cualidad de gobernable", la doble capacidad para explicar análisis exitosamente que se un proyecto algunos de gobierno siguen y para procesar a la institucionalmente los conflictos derivados de ello. Aunque según el marco de adopte, autores refiriéndose "gobernabilidad" si se integran procesos político-sociales y asociativos, cada vez más comunes en el nuevo contexto mundial y abrir el marco de análisis a las acciones de nuevos actores políticos, hay que referirse a una concepción más amplia. Gobernabiidad: se trata de que la transición a la democracia y la democracia misma sean gobernables., este término de gobernabilidad democrática ha sido construido para los procesos de democratización latinoamericanos, aunque esto es todo un dilema pues no se sabe realmente si este proceso concluyó puesto que por ejemplo en Perú hemos estado inmersos en 10 años de autoritarismo y luego de analizar las características del gobierno anterior podemos decir que fue un gobierno transitorio más no consolido la democracia en nuestro País, lo cuál es tarea del Gobierno actual. La gobernabilidad implica construir consensos, coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de partidos políticos, asegurar la suficiencia financiera del estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, reformar la policía y el ejército, introducir la nueva ostión pública, fortalecer el poder judicial y el Estado de Derecho, garantizar los Derechos Humanos, etc.

La gobernabilidad no pertenece exclusivamente al campo político sino también se habla de gobernabilidad económica, urbana... Kooiman nos manifiesta que la gobernabilidad es la cualidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. Por gobernabilidad entendemos la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo. Cuando un sistema está estructurado de modo tal que los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a unas instituciones -o reglas del juego-, podemos hablar de gobernabilidad. De esta manera, la gobernabilidad se deriva de la capacidad de alineamiento entre capacidades y necesidades de un sistema sociopolítico a través de sus instituciones. Según esta afirmación, la gobernabilidad dependerá, por un lado, de la calidad de las reglas de juego en tanto sean capaces de dar respuesta a las demandas. Por otro lado, es importante señalar que la gobernabilidad influye también en las instituciones, reforzándolas y haciéndolas más eficaces. Esta retroalimentación entre gobernabilidad e instituciones es importante para la duración y adecuación a los cambios del modelo de gobernabilidad. Un buen modelo de gobernabilidad debe construir un marco institucional donde se genere la interacción entre los actores estratégicos capaz de desarrollar la acción colectiva necesaria para transformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas. La definición de gobernabilidad ofrecida exige un mayor desarrollo del concepto de actor estratégico para su mejor comprensión. Un actor estratégico, en el sentido dado por Michael Coppedge, es aquel individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir el funcionamiento de las reglas de juego o los procedimientos de toma de decisión. Es decir, aquel que es capaz de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economía y en el orden público. Que tiene capacidad de veto sobre determinadas decisiones. Los recursos de poder de los que disponen dichos actores pueden proceder del social, medioambiental, educativa,

control de determinados cargos o funciones públicas (presidencia, legislativo, sistema judicial...), del control de los factores de producción (capital trabajo, materias primas...), del control de la información y las ideas (medios de comunicación, creadores de opinión...), de la autoridad moral (Iglesia) o de la capacidad de producir movilizaciones sociales (sindicatos, ONG...). Hasta ahora, la definición ofrecida de gobernabilidad puede ser aplicada a cualquier sistema sociopolítico, sea éste democrático o no. Por ello, es necesario ir más allá de la noción de gobernabilidad y utilizar como aproximación analítica la gobernabilidad democrática. Dicha concepción supone que los actores estratégicos interactúan en un marco institucional basado en reglas democráticas, en un entorno de libertades políticas y derechos fundamentales. La gobernabilidad democrática, empero, no se limita a la institucionalidad democrática formal, sino que plantea analizar la institucionalidad informal y ver si ésta se rige bajo fórmulas que respeten los valores democráticos. Democracia y gobernabilidad son dos conceptos diferentes pero que, sin embargo, deben coexistir para avanzar en los procesos de democratización y para que éstos sean capaces de producir bienestar. De lo contrario, nos encontramos gobernabilidad. Cada sistema de gobernanza está formado por las reglas y procedimientos (formales e informales) que configuran un marco institucional en el cual los diversos actores implicados tienen que operar. Este sistema tendrá más gobernabilidad cuanto más previsible, transparente y legítimo sea este marco. La gobernabilidad es una calidad que proponemos que emane de la sociedad o de los sistemas sociales, no de los gobiernos. La gobernabilidad hace referencia a la capacidad de un sistema social para reconocer y hacer frente a sus desafíos, que se concreta en la calidad del sistema institucional para generar una acción colectiva positiva al respeto. En este sentido, hacemos referencia a capacidades institucionales (públicas, sociales o privadas) como el liderazgo, la participación social, la coordinación y con gobernabilidad sin democracia o democracia sin

cooperación, la prevención y gestión de conflictos, el acceso a la información y al conocimiento útil. En este sentido, el término gobernanza identifica y describe el conjunto de procedimientos, actores y procesos configurados para que una sociedad avance. En cambio, es más adecuado utilizar el término gobernabilidad cuando se evalúa el sistema de gobernanza que incide sobre la sociedad. Es decir, la gobernabilidad es una cualidad, un atributo de una sociedad, que se infiere cuando se evalúan las capacidades existentes de acción colectiva. Hay que añadir que el primer uso de esta noción en el campo de la cooperación multilateral, estuvo estrechamente ligado a la idea de "buen gobierno" preconizada principalmente por el Banco Mundial o por el Fondo Monetario Internacional, con los respectivos programas de ajuste estructural y los proyectos de descentralización. Sin embargo, además de proceder de una visión político institucional clásica de corte top-down, este sentido viene siendo reevaluado por el riesgo ideológico que comporta, ya que presupone la legitimidad de ciertos actores políticos hegemónicos para gobernar, cómo gobernar y a nombre de quién. De esta manera queda claro que en lo que respecta a las dimensiones ética y política de la gobernanza, la UNESCO tiene un papel importante: analizar los contenidos amplios de la gobernanza, más allá de lo que se restringe tanto a la "gobernabilidad" como también al "buen gobierno" y complementariamente, estudiar su posible normatividad y concebir políticas independientes más justa. En América Latina donde las sociedades son dinámicas, complejas y diversas como las latinoamericanas, los actores estratégicos están permanentemente sujetos a nuevas oportunidades o amenazas para aumentar o disminuir su poder relativo. Asimismo, la aparición de nuevos actores que pretenden ser reconocidos como estratégicos requiere de la flexibilidad institucional necesaria para que éstos tengan cabida en el edifico institucional. De lo contrario, será más fácil caer en un escenario de crisis de gobernabilidad. De este modo, cuando las instituciones políticas no incentivan el cambio incremental continuo, los actores pueden carecer del marco necesario para resolver sus conflictos, perdiéndose los beneficios de la reestructuración institucional.

Las posibilidades para el replanteamiento de la gestión pública de la democracia en el Perú son muy expectantes y posibles puesto que el gobierno de turno esta implementando diversas medidas de manera democrática, tomando decisiones no sólo desde el ámbito central sino por el contrario trabajando en redes con instituciones públicas, privadas, civiles. Las cuales aportan y suman de manera eficiente para lograr políticas públicas beneficiosas para nuestro país. Es también importante manifestar que se viene trabajando de manera descentralizada, con los gobiernos regionales, municipales y a la vez con todas las entidades que se desarrollan en su territorio. Si bien es cierto aún no se ha consolidado la democracia, puesto que nuestras instituciones, nuestros poderes políticos, etc. Estuvieron sumergidos por el gobierno central durante 10 años de dictadura, tiempo en cual no se tomaban cuenta valores democráticos en el gobierno ni en las instituciones de este, por ende la burocracia y los funcionarios no estaban motivados en lograr la eficiencia ni la eficacia y más aun no existía la meritocracia. Era un gobierno apoyado por las Fuerzas Armadas y su servicio de inteligencia destruyó el Estado de Derecho e impuso en su lugar un régimen dictatorial que a través de una pequeña "camarilla" domina todos los poderes del Estado. Luego de este tiempo de dictadura, se inició un gobierno transitorio el cuál a mi parecer se prolongó hasta el 2006 puesto que no se vieron medidas eficaces ni políticas que consolidaran la democracia. Sabemos que la democracia, es un sistema de organización, que adopta

formas variadas, en el que las personas que la integran tienen la posibilidad de influir abiertamente y de manera legal sobre el proceso de toma de decisiones. En sentido estricto, la democracia es un sistema político que permite el funcionamiento del Estado, en el cual las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo mediante mecanismos de participación directa o indirecta que le confieren legitimidad.

Por este motivo podemos afirmar que la consolidación democrática en nuestro País es tarea de este gobierno que en menos de un año esta tomando medidas para consolidad la democracia en nuestro país, por ende tiene como uno de sus mayores objetivos lograr la Gobernabilidad y la Gobernanza. Perú se está enfrentando en los últimos años a una importante reforma institucional encaminada a un redistribución de poderes mediante la descentralización del aparato estatal. No obstante, todo el desarrollo institucional realizado hasta la fecha no parece tener en cuenta un elemento que puede devenir esencial para el éxito del proceso: el bajo nivel de pesos y contrapesos existentes en el mundo municipal del país. En las siguientes líneas se da cuenta de ello, atendiendo a los efectos nocivos que tal diseño tiene sobre la gobernabilidad. El marco legal municipal de Perú establece que todas las municipalidades deben estar gobernadas por un cuerpo ejecutivo (alcalde) y un cuerpo deliberativo (concejo). La fórmula electoral diseñada para los municipios peruanos otorga un gran poder al ejecutivo, aun cuando sigue la dinámica de un modelo parlamentario. Los cuerpos ejecutivos y deliberativos son elegidos simultáneamente y en una misma lista electoral, encabezada por el candidato a la alcaldía. De este modo, es elegido alcalde el candidato que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga más votos, siempre y cuando obtenga más del veinte por ciento de los votos válidos. El hecho más sorprendente reside en que la lista ganadora obtiene la alcaldía y se le otorga la cifra repartidora o el cincuenta más uno regidores del Concejo Municipal, lo que más le favorezca. Se aplica un modelo de premio de la mayoría. El resto de cargos se distribuyen proporcionalmente siguiendo un sistema muy parecido a la regla d'Hondt entre el resto de candidaturas que han obtenido no menos del cinco por ciento de los votos. En caso que la lista ganadora no obtenga más del veinte por ciento de los votos, se debe realizar una segunda vuelta. Finalmente podemos concluir en que es muy saber distinguir los términos de Gobernabilidad, Gobernanza y las características de ambos puesto que de esta manera será más fácil de aplicar en nuestras labores para así mejorar cómo funcionarios del gobierno pero también cómo ciudadanos que somos, de esta manera colaboramos en el desarrollo d nuestro País.

GOVERNANZA GOBERNABILIDAD Es el gobierno relacional o el que se Cualidad conjunta de un sistema desarrolla en redes de interacción sociopolítico para gobernarse a sí público – privado – civil a lo largo del mismo eje local/ global Conectada con los procesos en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte. de Conectada con los procesos de

Governace y gobernación Governance y gobernación Los directivos políticos y gerenciales Para existir necesita del pasan por crear y gerenciar estas efectivo y legítimo y de redes de diversos actores, autónomos capacidades

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