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Cambio Político y Económico en la América Latina de C.W. Anderson

Cambio Político y Económico en la América Latina de C.W. Anderson

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Un clásico. Eduardo Galeano, Marta Harnecker y otros contemporáneos del autor intentaron desde diferentes perspectivas, y con poco o ningún éxito, abordar el problema del desarrollo en América Latina. Tal ha sido la producción y la difusión sobre el tema que la investigación científica pasa por pasquín comprometido y vice versa. Pasen y lean este magnífico análisis político. (Disculpen faltan cuatro páginas en la segunda parte del libro que no tienen mucha importancia)
Un clásico. Eduardo Galeano, Marta Harnecker y otros contemporáneos del autor intentaron desde diferentes perspectivas, y con poco o ningún éxito, abordar el problema del desarrollo en América Latina. Tal ha sido la producción y la difusión sobre el tema que la investigación científica pasa por pasquín comprometido y vice versa. Pasen y lean este magnífico análisis político. (Disculpen faltan cuatro páginas en la segunda parte del libro que no tienen mucha importancia)

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Charles W. AndersoD

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'E CULTURA ECONOMiCA
CAMBIO POLlTICO y ECONOMICO EN LA
AMERICA LATINA
El presente libro es el fruto de siete años de investiga-
Clones en diez países latinoamericanos. El volumen está
integrado por tres partes. en las que respectivamente se
examinan: la racionalidad política implícita que parecen
haber seguido los gobiernos latinoamericanos durante la
formulación de sus programas de desarrollo, que el autor
mismo califica de pragmática; lo que llama "modelo pru-
dencial", que ha caracterizado la política de desarrollo de
la reqión desde la segunda Guerra Mundial, y la política
de desarrollo de la América Latina, congruente con el mo-
delo prudencial de formulación de la politica.
El autor se ocupa, primordialmente, del elemento po-
lítico vigente en el cambio económico en la América La-
tina, en un intento "por explorar la relación que existe
entre la política y la política de desarrollo". Charles W.
Anderson concibe la política como "un proceso relaciona-
GU con la forma en que una comunidad utiliza la autoridad
y el poder... (entendida como) el solo hecho de defen-
der los medios necesarios para llevar a cabo el desarrollo
económico" .
La tesis central es que la América Latina logrará su
desarrollo sin necesidad de recurrir al solevantamiento ni
a la violencia.
\\\\11 ¡¡im\1\ 1I1
O 001 432195 8
I
l.

••
Pri.r.rra edición en inglés, 1967
Primera edición en español, 1974
Traducción de
GUILLERMO CÁRDENAS y J. L. PÉREZ HERNÁNDEZ
Título original:
Politics and Economic Change in Latin America:
The Governing of Restless Nations
,@ 1967 Litton Educational Publishing, lnc., Nueva York
D. R. © 1974 FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
Av. de la Universidad, 975; México 12, D. F.
Impreso en México
Prefacio
ESTE libro trata del elemento político en el cambio económico en la
América Latina. No constituye la última palabra en la materia, sino
un informe provisional de mi propio entendimiento del problema en
estos momentos. Su intención no es la de acabar con una discusión,
sino la de empezarla.
Pese a que este libro tiene su origen en el sentimiento generali-
zado de que la política es un factor decisivo para lograr un mejor
modo de vida en la América Latina, no ofrece soluciones a los
problemas. En ningún sentido se trata de un manual "práctico" para
el administrador de ayuda extranjera o el analista económico. Se
trata más bien de un intento por explorar la relación que existe
entre la política y la política de desarrollo, y ver si existe una manera
sistemática de entender el efecto que las fuerzas y acontecimientos po-
líticos han tenido en la formulación y ejecución de la política de des-
arrollo de la América Latina en la generación pasada.
Nuestro tema no es cómo superar los "obstáculos" políticos a
que el desarrollo se enfrenta. Por definición, la política no es un
obstáculo; es, en cambio un proceso relacionado con la forma en que
una comunidad utiliza la autoridad y el poder. Para nosotros, el
solo hecho de defender los medios necesarios para llevar a cabo
el desarrollo económico es parte ele ese proceso, y ex.unnn rcmos
dichos esfuerzos como parte del problema total relativo a la manera
en que grupos e individuos han buscado ejercer influencia en los
usos de los potenciales del gobierno en la América Latina contem-
poránea.
Tampoco partimos del supuesto de que la América Latina ha
manejado ineficientemente sus asuntos políticos, o para decirlo en el
idioma moderado actualmente en boga, que la América Latina es una
región "políticamente subdesarrollada". Hacemos alusión a la exhor-
tación que hace Lord Bryce * en su extraordinaria obra sobre Amé-
rica del Sur, en el sentido de que "se deben conocer sus condiciones
antes de intentar emitir juicios sobre sus defectos". Este es precisa-
mente nuestro cometido: entender las condiciones bajo las cuales se
ha formulado la política en la América Latina, ver el medio ambiente
tal y como lo ven las personas encargadas de formular la política
latinoamericana. Aquellas personas cuya actitud hacia las cuestio-
* James Brycc, Soutli A merira, MacMillan Company, Nueva York, 1912,
p. 523.
[7 ]
PREFACIO
PREFACIO 9
nc s latinoamericanas es primordialmente crítica pueden sentirse un
unto cuanto incómodas con nuestro enfoque; pueden verlo como
u u l¡¡[\'lltO pUl' justificar o defender el st atu qUG. Esta, desde luego,
no es la intención de la obra, aunque debo admitir cierta inconfor-
midad con aquellas personas que insisten en que la América Latina
debe empezar nuevamente desde el principio para poder lograr un
progreso significativo.
Nada de lo anterior implica que tenga pretensiones de lograr
una objetividad total. El punto de vista que se expone a lo largo
de todo este libro es, parafraseando a Bernard Crick, una "defensa de
la política".-x- Sostendré que los grandes conflictos de intereses, opi-
nión, e ideología que han marcado esta época de cambio en la América
Latina no representan forzosamente una condición que deba supe-
rarse, sino más bien que pueden verse como una ecuación que hay
que resolver. En lugar ele pugnar por una fórmula para la resolución
de estos conflictos, trataremos de entender el intrincado patrón de
fuerzas que compone el proceso político latinoamericano, de apreciar
el grado de penetración de una herencia política que configura revo-
luciones según su patrón con la misma frecuencia con que éstas la
vuelven a configurar, y describir los elementos dinámicos que están
haciendo que la política latinoamericana sea muy diferente de lo
que solía ser. Después de conocer la materia prima de la política,
estos "factores dados" en el problema elel cambio, estudiaremos los
diversos cursos de acción posibles dentro del proceso en marcha,
las innovaciones, recombinaciones y posibilidades que los líderes la-
tinoamericanos han percibido como opciones de las estrategias glo-
bales y torales de destruir el sistema existente o aceptar fatalmente
el statu qua.
Este libro está dividido en tres partes, En la Primera Parte, des-
arrollo un "modelo prudencial" de la formulación de la política de
desarrollo en la América Latina contemporánea. El propósito de esta
sección es explicar la racionalidad política implícita que los gobiernos
latinoamericanos parecen haber seguido en la formulación de pro-
gramas de desarrollo durante la generación pasada. Afirmaré que la
política de desarrollo en la América Latina contemporánea se entien-
de mejor como pragmática y prudencial, que como experimental o
revolucionaria. Esta constituye, en parte, una respuesta a la pregunta
que frecuentemente se formula en relación con la razón que tienen los
gobiernos latinoamericanos para no perseguir estrategias de cambio
económicamente racionales. Pretendo demostrar la interdependencia
* Bernard Crick , In Delense 01 Politics, \Veindelfeld & Nicolsori, Lon-
dres, 196'2,
IL_:
de la "racionalidad económica" que prescriben las teorías contempo-
ráneas de la economía del desarrollo, y la "racionalidad política"
de la prudencia en los formatos políticos reales que los gobiernos
latinoamericanos han adoptado y puesto en práctica. Los primeros
dos capítulos de la Primera Parte se dedican a delinear el alcance de
las alternativas de la política pública que los hombres de Estado latino-
americanos parecen considerar "a su disposición"; el resto está de-
dicado a considerar las "condiciones" eh: la política de clCS:UTOJlO.
los factores que los formuladores de la política parecen touiu r en
cuenta para distinguir lo plausible y lo npropiado de lo peligroso
o impracticable.
Este esfuerzo por crear una teoría general acerca ele ,la formula-
ción de políticas de desarrollo en la América Latina debe enfren-
tarse de inmediato a la objeción de que no es posible generalizar
acerca de las veinte diferentes naciones que integran la América
Latina. En términos generales, estoy de acuerdo con este punto de
vista, No obstante, existen fenómenos políticos y problemas económi-
cos que son característicos de gran p:l rte de 1:1 región, aunque su
magnitud e importancia varíe en determinados países. En última
instancia, el alcance del análisis depende de lo que uno está tratando
de hacer. Para muchos fines, la nación constituye una unidad muy
engaiíosa en el estudio de la América Latina, y para otros, la comu-
nidad local es muy inadecuada. Puesto que me estoy refiriendo a las
características comunes de la experiencia de desarrollo latinoameri-
cano, resulta adecuado usar la región como una soja unidad de
análisis, reconociendo siempre la hetcrogeneidn d cié' condiciones y cir-
cunstancias que efectivamente prevalece.
Algunas personas podrán encontrar que el marco ele análisis es
tan general que se aplica a otros sistemas políticos. y que no se refie-
re específicamente a las características peculiares de la vida política
de la América Latina. En caso de que esto sea así, no me sentiré
muy defraudado, pues no considero que la cultura política de la
América Latina sea Única, sino solamente un caso especial de los es-
fuerzas del hombre por gobernarse a sí mismo.
Si bien la Primera Parte constituye un esfuerzo por desarrollar
una teoría del estilo político y económico prevaleciente en la formu-
lación de decisiones en la América Latina, la Segunda se dedica a
demostrar que el "modelo prudencial" ha caracterizado efectivamente
la política de desarrollo de la región desde la segunda Guerra Mun-
dial. En esta sección, me ocupo de la experiencia específica de diez
países latinoamericanos en lo tocante a formular un enfoque para
el problema del desarrollo en el periodo posbélico. Trataré ele decir
algo sobre el éxito relativo ele los países y gobiernos en su esfuerzo
I
I
,¡,
PREFACIO
PREFACIO
por dirigir recursos físicos y humanos muy desiguales hacia el logro
de niveles más elevados de bienestar económico y social. Esta parte del
libro es un ensayo en análisis comparativo. Su propósito, usando
la frase de Roy Macridis, consiste en "descubrir similitudes y explicar
diferencias".
La Segunda Parte comienza con una comparación descriptiva de
diez de los países en estudio: la histórica Federación Centroamericana
de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, y
los principales países de la región andina, incluyendo Colombia, Ve-
nezuela, Perú y Bolivia. A quienes deseen utilizar este libro como
una introducción al estudio de la América Latina les será Útil leer
primero estos capítulos, en gran medida descriptivos, puesto que los
conceptos más generales de la Primera Parte presuponen una fami-
liaridad básica con la región latinoamericana.
En la Tercera Parte, el capítulo final se convierte en un enfoque
de la política de desarrollo en la América Latina congruente con el
modelo prudencial de la formulación de política latinoamericana.
Me esfuerzo por delinear un concepto de cambio político que parece
compatible con el estilo de toma de decisiones prevaleciente en la
América Latina. Debe decirse algo acerca del linaje académico
de esta obra. Pertenece al estudio de política comparativa, y particu-
larmente al esfuerzo precursor de Gabriel Almond, James Coleman,
David Apter, Lucian Pye, Seyrnour Lipset, y otros, para rcformular
lus conceptos y pilares de la ciencia política occidental a fin de que
encajen en las condiciones de la política en el mundo en desarrollo.
En cierto sentido, he intentado relacionar el estudio de la política
latinoamericana más plenamente con ese cometido. Empero, la Amé-
rica Latina es algo así como una "zona de transición" entre el mundo
en desarrollo y el mundo occidental, y en gran medida, mi tarea ha
consistido en adaptar y modificar las ideas que se derivan del estudio
tanto de las instituciones políticas de Occidente como de las de los
países no occidentales. En todo caso, espero haber establecido unas
líneas más de comunicación entre las personas preocupadas por la
América Latina y las personas que estudian otras regiones geográficas.
En otro sentido, y tal vez más importante, este libro es producto
elel estudio de la economía del desarrollo. Pretende examinar el
aspecto político de las instituciones y procesos que han captado
la atención de aquellas personas que se preocupan de cómo se lo-
gra el crecimiento económico. Pertenece al tipo de investigación
establecido por Gunnar Myrdal, Hans Singer, Jan Tinbergen, A. O.
Hirschman, Raúl Prebisch, Arthur Lewis, y tantos otros. En Última
instancia, nuestra aspiración ha sido reconciliar e intezrar las teorías
b ,
conceptos y preocupaciones del estudiante de política comparada y
del economista experto en desarrollo. Utilizando una expresión muy
anticuada, pero muy pertinente, la política económica del desarrollo
es mi materia.
Las deudas contraídas en la elaboración de esta obra son muy
numerosas. En un sentido, al escribir estas líneas me refiero a John
Kassebaum, jefe de la Misión de la FAO de las Naciones Unidas en
Ecuador, quien en el curso de una amistad cuya ubica-
ción cambió de Costa Rica a Guatemala, a MéXICO y a Ecuador,
a través de los años, dio lugar a muchas de las cuestiones básicas
del efecto de la política en el cambio económico que forma el
meollo de mi libro.
Este volumen representa una odisea de siete años en diez países
latinoamericanos. ¿Dónde empezar a agradecer la ayuda de amigos
y contactos cordiales quienes tan desinteresadamente me introduje-
ron a la cultura latinoamericana? Aunque es injusto citar algunos
nombres tan sólo debo mencionar a Ulidislao Gámez, el padre Ben-
, .
jamín Núñez y José Figueres, quienes me asistieron en mi introducción
a la Liberación nacional de Costa Rica, y Enrique Peñaloza y Susana
Amaya del !NeORA de Colombia. El viaje que este libro representa
no lo realicé solo, aunque por mucho tiempo no me percaté de mi
compañero de viaje. Cuando por primera vez me interesé en los pro-
blemas político-económicos de la América Latina, uno de los prime-
ros libros en mi avenda ele lecturas fue naturalmente la obra de
Albert O. La est rat egia del dcsa rrc.lio ccono mr.:o, f, ¡ l-rec-
to perdurable de este libro en mi propia obra será evidente en las
páginas que siguen. Sin saberlo yo, el interés y el trabajo subsiguiente
del profesor Hirschman se había acercado aún más a los problemas
que me estaban sorprendiendo. Con la publicación de su obra]ourneys
Toward Progress, me he percatado aún más de que en realidad no
era el precursor que una vez me imaginara ser.
Journeys T'otoard Progress y este texto se refieren a problemas
muy similares. Sin embargo, dado que el "viaje" del profesor Hirsch-
man y el mío propio fueron tan completamente separados, no hemos
visto los mismos escenarios de la misma manera. Partimos de un
planteamiento diferente del problema, proseguimos con diferentes
marcos analíticos, y hemos conferido una importancia relativa dife-
rente a los diversos fenómenos. Empero, las similitudes de enfoque
y la amplia coincidencia en muchos puntos son muy sorprendentes.
Nunca fue mi intención hacer de este libro crítica o respuesta al
estudio de Hirschman. Más bien, he contraído una gran deuda con
el hombre que me prececlió unas cuantas millas en el c.uuino, y
cuando lo he considerado apropiado, he buscado incluir o tomar en
cuenta sus hallazgos. Mi esperanza y creencia es que mi libro com-
PREFACIO
plementa su obra: Journeys Toward Progress; que proporciona una
formulación alternativa del tema desarrollado en la misma, y que la
lectura de una de ellas permitirá que se aprecie mejor la otra.
Más íntimamente, maestros y colegas en la Universidad de Wis-
consin han tenido una influencia persistente y apreciable. El estilo in-
telectual de Thomas L. Thorson finalmente me animó a encontrar la
audacia para intentar escribir una obra de este alcance. Fred R.
van del' Mehden ha sido una fuente constante de amistad, crítica
y aliento, al igual que Franklin G. Bonn, Jr., William P. Glade, Jr.,
quien puede apreciar este trabajo mucho mejor que yo, ha dejado
también una profunda huella en lo que aquí se escribe. A. Eugene
Huvens contribuyó con ideas estimulantes y puntos de vista penetran-
tes en grandes cantidades.
Durante los años en que se escribió la obra, un gran número de
ayudantes de investigación, dedicados e inteligentes, ayudaron gran-
demente en la compibción y análisis del material. Larry O. Mesple,
Eliot Kalnel', Nancy \Vegner Sazarna, Suzanne DuVall y Earl
Schmidt, contribuyeron en gran medida a la elaboración de este
estudio.
Si uno jamás ha mecanografiado un manuscrito de 700 cuartillas,
cuando el fin del plazo era siempre el día anterior, no sabe las que
pasaron la Sra. Theodore Bast, la Sra. Florence Meland, la Sra.
Elmer Dalrymple, y Nancy l\1akkos.
También se deberá observar que el capítulo N es una vcrsion
modificada de un estudio originalmente reproducido por el Graduate
Center for Latin American Studies de la Universidad de Vanderbilt.
Se recibió ayuda financiera del Social Science Research Council,
de la Escuela de Graduados de la Universidad de Wisconsin de fon-
dos captados por la legislatura del Estado, y de la concesión de la
Fundación Ford para estudios y programas internacionales en la Uni-
versidad de Wisconsin. Parte de la investigación se llevó a cabo mien-
tras yo me encontraba representando al Land Tenure Center de la
Universidad de Wisconsin en Colombia.
La generalidad de los autores felicitan a sus esposas por su pa-
ciencia, tolerancia y ánimo, pero el papel de Jeanie ha sido diferente:
ha sido un papel de sutil y vivo entendimiento y colaboración en lo
que se ha estado haciendo.
CHARLES vV. ANDERsoN
._---
Primera Parte
Cambio político y económico
en la América Latina: algunos puntos
de referencia
j
l. El papel económico del Estado
nacional latinoamericano
EN LA América Latina, como en todo el mundo subdesarrollado,
existe una predisposición para ver la acción estatal corno un factor
primordiaI eri-eTj5Ic)cesO de desarrollo económico. Entre l()i la tino-
dicli-a-actitud no es de ninguna manera
privati':':3.g.
e.Ja
izquierda de-grupos de jóvenes reformistas
entusiastas, sino que es compartiªa por la. mayoría de las personas
el aumento en la productividad es de trascendentalim-
,P9Itancia.. Esta responsabilidad del gobierno de encender los fuegos
y dirigir las fuerzas del cambio económico proviene también de mu-
chas de las personas en Jos países desarrollados que se han ocupado
de las condiciones de progreso que privan en las partes del mundo de'
¡-(- desarrollo reciente. Ha pasado a ser una premisa básica de gran
I parte de la literatura y estudios contemporáneos sobre el desarrollo
!. económico.
La lógica que hay detrás de esta posición se conoce muy bien
actualmente. En los países en los cuales gran parte de la población
sigue viviendo de manera tradicional, en los cuales los actos de las
personas que participan en la economía no son adecuados para las ta-
reas del cambio, el gobierno aparece como el agente natural para
fomentar el crecimiento económico. Cuando no existen otras institu-
ciones económicas, o si existen son débiles, el Estaclo parece ser uno
de los pocos lugares donde se pueden acumular y movilizar los re-
cursos y el capital necesarios para las tareas de desarrollo. Donde los
recursos son escasos, el Estado parece ser el indicado para utilizar
sus facultades y dirigir los recursos limitados a través de canales en
los cuales su efecto de desarrollo sea mayor. Finalmente, el Estado
aparece como el instrumento lógico de tutela y guía de aquellas
élites limitadas que entienden lo que la modernización supone, y que
buscan que este entendimiento se refleje en las vidas y acciones de
sus connacionales,
Sig_embargo... aquellas personas que postulan para el Estado un
papel crítico en el proceso de desarrollo económico deben confrontar
en cierto punto otra proposición común acerca del orden social en
__ han incorporado completamente al mun-
do moderno. En la América Latina, como en muchas otras regiones en
desarroIi;),' Pe} Estado parece persistir en comportarse de modo que
obstaculiza "el logrodd desarrollo económico, y es institución social
[ 15 ]
16 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PAPEL ECONÓMICO DEL
17
más censurada' las quejas de los particulares concernientes a su mal
desempeño, su 'incapacidad para proporcionar los "prerrequisitos po-
líticos" del desarrollo son muy numerosas y constantes.
La inestabilidad política surge como característica prominente
de los gobiernos latinoamericanos, El Estado parece incapaz de man-
tener ese mínimo de orden público esencial para sus ciudadanos en
el continuo cumplimiento de sus diversos cometidos. Ahora bien,
cuando la estabilidad llega, muy a menudo parece ser sepulcral, y
el gobierno de un hombre fuerte, o de un pequeño grupo de élites
privilegiadas, .. es garantía de que la y
sobre las cuales descansa el desarrollo no han SIdo acrecentadas smo
socavadas. La corrupción, burocrática, parece
asegurar que incluso las decisiones que se toman con pro?ósitos
desarrollo no serán efectivas. El mecanismo del Estado nacional lati-
noamericauo IlO puede proporcionar paz y orden, ni el rninimo de
servicios públicos básicos, ni hacer frente al reto de las. nuevas
exigencias sociales, ni tampoco servir como foro para suavizar los
quebrantamientos del cambio. T31 testimonio es actualmente muy
común: se ha convertido en parte del folklore del desarrollo.
Hacer notar la paradoja aparente de que precisamente es la ins-
titución del Estado; tan rotundamente condenada, la fuente a la
cual acuden tantas personas para obtener el ímpetu decisivo del ca m-
bio económico, no es sugerir la alternativa. Plantear el problema no lo
obliga a uno a participar en el debate relativo a si los modelos del
laissez [aire o los socialistas, resultan más adecuados para el desarro-
llo. La experiencia y propósitos de personas y países han ido de-
masiado lejos como para que dicha controversia sea interesante o
esclarecedora.
No estamos, pues, interesados en determinar si el mecanismo del
Estado nacional debe desempeñar un papel importante en el desarro-
llo económico; más bien, nos interesa evaluar el potencial, desempeño,
y papel del gobierno como instrumento del cambio económico en la
I América Latina.
Todo gobierno, al Iinal de cuentas, tiene una can tidad finita de
recursos a su disposición. Su capacidad para efectuar el cambio no
puede ser mayor que los recursos de que dispone la sociedad de la
cual forma parte. Los propósitos del gobierno no son automática-
mente compulsivos; su ejecución comprende el usc.de.Ios-resursosqne
la sociedad pone a disposición del gobierno, del consenso, de la coer-
ÜiÓll, y de la capacidad económica. Además, gobierno y orden social
no son sinónimos, sino que el gobierno es una institución entre muchas
otras que integran la vida humana organizada. El gobierno tiene
efecto en otras instituciones sociales y a su vez es afectado por ellas.
Éste es un concepto de gobierno limitado, limitado no t.uuo por
arreglos constitucionales, en el sentido convencional elel ténnino, sino
por los recursos que el gobierno tiene a su disposición y las relaciones
entre su papel y su función en el orden social y el de otras institu-
ciones. La política de desarrollo, por consiguiente, se convierte en el
proceso de decidir cómo se deben asignar estos recursos para generar
el cambio y cómo se empleará el papel particular del gobierno para
ese fin.
Nos referimos a las limitaciones del gobierno en virtud de que
muchos conceptos contemporáneos sobre el desarrollo parecen propo-
nerlo como "entidad omnipotente" que podría, de desearlo, poner los
"puntos sobre las íes". Existe la tendencia, cuando el gobierno parece
incapaz de "resolver" cierto problema u obstáculo al desarrollo que
ha percibido, a buscar un "defecto" eu el orden pulí rico. ]'\ usu t¡-us
utilizaríamos un criterio un poco diferente, y averiguaríamos lo que
razonablemente se podría esperar del gobierno como agente del cam-
bio en una sociedad en particular.
En la presente obra, nos ocuparemos primordialmente del efecto
recíproco del Estado y la economía en la América Latina en el pro-
ceso de crecimiento económico. Llevar a cabo dicho cometido implica
que podemos establecer una distinción entre ambas instituciones so-
ciales. Evidentemente, en todas las sociedades, la política y la eco-
nomía se encuentran estrechamente relacionadas, y la idea de su
separación rígida muy pocas veces se ha considerado seriamente.
(Ciertamente la economía clásica jamás puso de relieve esta cuestión.)
Empero, es posible hacer una distinción entre Estado y economía
como sistemas sociales diferentes, que llevan a cabo funciones dis-
tintas en la sociedad, y parecería que el hombre moderno percibe
convencionalmente esta distinción, aunque le resulta difícil definirla
con exactitud. Las definiciones formales que ofrecen los especia-
listas generalmente distinguen al Estado en términos de dos únicos
atributos:
El Estado es una institución que posee el monopolio legítimo
del poder coercitivo, capaz de ser utilizado como medio de control
social; el Estado es también depositario de la autoridad. Dentro de
límites prescritos, puede hacer concesiones en favor de sus ciudadanos
o súbditos en relación con formas de comportamiento apropiadas.
La se entiende generalmente como la forma por la cual las
personas organizan la producción e intercambio de bienes y servicios
escasos.
No obstante, dichas definiciones formales pueden no ser satisfac-
torias, ya que las características de estos sistemas sociales disímiles
tienen tanto que ver con los términos de su interdependencia como
18 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA

;,',.3 -r:...,
19
con sus atributos particulares. Por ejemplo, el Estado generalmente
se acepta como participante en el sistema económico, que obtiene
recursos de la sociedad para gastarlos en fines públicos. Al igual que
cualquier otra institución económica importante, lo que haga o deje
de hacer en su papel económico repercutirá en la organización de
todo el sistema económico: su política fiscal puede afectar la distri-
bución del ingreso dentro de la sociedad y su política de gasto aumen-
tar o disminuir la capacidad productiva de los demás participantes
en la economía. La capacidad que el Estado tiene para afectar de
tal manera el funcionamiento de la economía se convierte en un
poder del gobierno que se deriva de su papel económico, en un poder
que complementa sus atributos peculiares. Recíprocamente, otros
participantes importantes en el sistema económico pueden ejercer su
capacidad para influir en el funcionamiento del sistema, ganar una
medida de poder coercitivo o autoridad reconocida, y compartir así
con el Estado sus atributos supuestamente privativos.
En forma similar, no es posible entender en su plenitud el carác-
ter de la economía sin tener en cuenta sus relaciones con el Estado.
Así, se utiliza el poder coercitivo del Estado para regir las relaciones
económicas, como en el carácter legal obligatorio de los contratos,
o se emplea su autoridad para garantizar la efectividad de las tran-
sacciones económicas, como en los casos en que sanciona el medio
de cambio empleado, haciéndolo de "curso legal", o define las con-
diciones de la "propiedad".
Si bien es evidente que en cualquier sociedad, ni el Estado ni la
economía pueden ser entendidos a no ser en términos de la inter-
penetración de los dos sistemas, debe observarse que la naturaleza
de estas relaciones varía grandemente de sociedad. a sociedad. En
efecto, ningún problema ha parecido turbar más al hombre durante
los dos últimos siglos que el de especificar las condiciones límite
de ambos sistemas: Estado y economía. Las preguntas que se formulan
son diversas y complejas. ¿ En qué medida puede actuar el Estado
como participante en el sistema económico?, ¿puede poseer y operar
empresas productivas?, y al contrario, ¿ en qué medida está el Es-
tado obligado a actuar según los convencionalismos del sistema eco-
nómico?, ¿puede emprender obras públicas mediante trabajo forzado
. y apropiamiento de materiales, o debe contratar materiales y servicios
\ en el mercado? ¿ En qué medida puede el Estado recurrir a la
i coerción para reestructurar las relaciones económicas? ¿ Puede rede-
\finir el carácter de la propiedad a través de la confiscación o la
lexpropiación? La forma en que cualquier sociedad responde a dichas
preguntas describe gran parte del carácter particular de sus sistemas
político y económico y de la relación entre ellos.

A aquellas personas que se inclinan por una vision más amplia
de la historia latinoamericana, el deseo de utilizar al Estado como
instrumento central del cambio económico puede parecerles que tiene
más que ver con el legado de la cultura hispánica que con el fervor
contemporáneo por el desarrollo económico. Ciertamente,
faceta congruente de civilización ibérica que hace legítima una inter-
prétáéíón .más extensiva del Estado y la economía que la que se
puede citar en el caso de la sociedad angloamericana. __
el gobierno ha desempeñado siempre un papel de importancia en la
vida económica de la América Latina..Sin embargo la crónica de nin-
guna manera está definida. ¿Acaso el primer siglo de independencia
latinoamericana no aparece también como un periodo de laissez [aire
extremo, de fanfarronesco espíritu de empresa, de mínimas esperanzas
para la actividad económica pública? ¿Acaso la agitación contempo-
ránea en pro de mayor intervención económica estatal no se encuentra
relacionada de alguna forma con los excesos anteriores de la empresa
privada? El tema es complejo y no se puede satisfacer achacando
simplemente a los diversos periodos de historia latinoamericana las
etiquetas convencionalmente utilizadas para describir la experiencia
de la política pública europea.
Para comprender dónde se encuentra actualmente la América
Latina, debemos saber dónde ha estado. Lograrlo implica tener cier-
tos conocimientos de las diversas formas en que ha sido estructurado
el papel económico del Estado latinoamericano, de las poliucas e
ideologías que han sido defendidas y adoptadas por los formuladores
de la política latinoamericana. Debemos saber también algo sobre
la manera en que el papel económico que asumió el Estado se en-
contraba relacionado con la organización real de la vida socioeco-
nómica latinoamericana. Hacer esto dentro de límites estrechos es
una simplificación extrema; es decir, implica proporción más bien que
esbozo de toda una teoría sobre lo que constituye una crónica
histórica a menudo contradictoria e intrincada. Así, ponemos de re-
lieve ciertos periodos y patrones de política predominantes algo arbi-
trarios, sabiendo que pasamos por alto otros temas y concordancias
de igual importancia entre los diversos periodos. Con todo, ello no es
engañoso, puesto que los temas predominantes pesan mucho, y dicho
punto de vista global es esencial para entender el contexto general
en el cual los latinoamericanos engloban las relaciones entre gobierno
y economía. Al delinear esta crónica nos concentramos en las fun-
ciones económicas que en diversas ocasiones el Estado nacional --esa
invención europea anexada a la vida institucional latinoamericana-
ha sido llamado a desempeñar.
hI41"" ,
"Iir"
20 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
El modelo del Estado nacional europeo -}
La América Latina "adoptó" el modelo de Estado nacional europeo.
Esta forma de organización política, económica y social no surgió
como producto de un proceso de cambio secular, de la evolución
de un patrón de relaciones sociales que describiera una comunidad no
susceptible de ser abarcada por las instituciones políticas existentes.
Dicho llanamente, e.U!.2.1::>lema de la nación nueva ha sido siempre
el mismo: externamente, el Inundo moderno no concibe ningun status
alternativo de independencia política mayor que el Estado nacional.
Empero, la adopción de las formas y decorado del Estado por parte
de la pequeña élite para la cual dicho status es de gran importancia no
crea una nación. Al adoptar instituciones políticas peculiares al Esta-
do occidental y reclamar un territorio y población, se puede obtener
el reconocimiento de otros Estados, pues generalmente conviene
mejor a los intereses de ciertas potencias existentes no cuestionar las
cartas credenciales de la nación. Sin embargo, el establecimiento y
reconocimiento de dichas instituciones no resuelve el problema de la
rforma de gobierno interno a adoptar. Al librar al nuevo Estado
de la amenaza extranjera, las nuevas instituciones gubernamentales,
sobrepuestas a una sociedad para la cual carecen de importancia, pue-
den convertirse en instituciones en busca del desempeño de un papel
importante.
Generalmente, los fundadores de un nuevo Estado buscan asumir
las tareas del gobierno en el punto en donde las dejaran las personas
a quienes procuran imitar. Por consiguiente, los forjadores de naciones
del siglo XX en África y Asia conciben un gobierno repleto de los
adornos de reglamentos y estímulos sociales y económicos que fueran
el legado de más de un siglo de Revolución Industrial en sus contra-
partes. De manera similar, los Estados nacionales latinoamericanos
nacieron en el momento de la historia europea en que la función
integradora llevada a cabo por la monarquía absolutista había ge-
nerado las condiciones necesarias para el surgimiento de un nuevo
orden político y económico.
El Estado nacional de la Europa Occidental del siglo XIX, que sir-
viera de modelo a la América Latina independiente, fue producto
de un complejo conjunto de hechos que se registraba en ese con-
tinente desde la Reforma. El modelo político económico que los
caudillos de la independencia latinoamericana buscaban imitar era
algo así como una oferta de promoción. Es preciso distinguir tres
componentes diferentes de este modelo para que podamos compren-
der las consecuencias de su aplicación en el contexto latinoamericano:
el primero fue la integración del Estado y la nación, en gran me-
- ¡
l..o¡-J" o (L/'-- r--...,,""_' V'-(... /'·"- ... ;:,," --- ...¡'Y-J -r-. \ t"
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eQ.a, r:C., "\ I ,-:>' . v--Ó, 1 ... '1" ,v. ""', ."'-,
dida producto de las políticas mercantilistas de la monarquía absolu-
ta después del siglo XVI; el segundo comprendió el surgimiento del
concepto "liberal" del papel económico del Estado; el tercero, y
más reciente. fue el surgimiento de la democracia constitucional
como el sistema político para la estructura que se des-
arrollaba. En el contexto europeo, los tres componentes del modelo
se encontraban estrechamente interrelacionados como consecuencias
naturales de los procesos de cambio que alcanzaban su culminación
1
,,.. en la Revolución Industrial. Para entender la evolución del papel
económico del Estado nacional latinoamericano, es preciso ver de
qué manera encaja este orden en el patrón de cambio que se regis-
tra en Europa, y examinar entonces por qué esta estructura funcionó
I en forma tan distinta cuando se impuso en el medio ambiente la-
Ltinoamericano,
La idea del Estado nacional occidental -en el sentido de que
la jurisdicción de cierta casa dinástica debía constituir la comunidad
primordial de las relaciones humanas- fue producto de una expe-
riencia europea peculiar. Vista desde la perspectiva ele la indepen-
dencia latinoamericana, se trataba de un suceso relativamente mo-
derno. Como sugiere Barbara \Yard:
Para nosotros, "nación" y "Estado" parecen intercambiables.
Pero se trata, en efecto, de un concepto bastante moderno. Si
hubiéramos estado discutiendo la cuestión en el siglo XVI, no
habríamos mencionado la' palabra "Estado nacional". Cierta-
mente, hubiéramos hablado del "Estado", pero nos hubiéramos
referido tan sólo al centro de autoridad política,.. No. esta
institución dominante de nuestro moderno sistema
ha surgido únicamente en los últimos 300 años y es una idea
perfectamente moderna la existencia de un vínculo esencial entre
el nacionalismo y el Estado .. ,1
La función primordial del Estado europeo consistía en propor-
cionar seguridad o hegemonía dinástica a esa parte limitada de la
población para la cual dichas cuestiones tenían importancia. Empero,
la lucha por mantener la viabilidad del Estado compitiendo con
unidades de constitución similar exigía la creación de nuevos siste-
mas sociales y económicos; de comercio, justicia y poderío militar
de alcance nacional. Irónicamente, las nuevas condiciones del poder
europeo que hicieron necesaria la política mercantilista de fusionar
Estado y nación tuvieron mucho que ver con el descubrimiento y
1 Barbara Ward, Fice Ideas th at Ch ange t he World, \\" \\1, S"rt"" ;ltld
en" ::'{ue"a York, 1959, p. 14.
he.: _
(
1,
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO 23
colonización del Nuevo Mundo. El modelo de Estado nacional occi-
dental que habrían de adoptar las nuevas naciones de la América
Latina era en sí mismo, y hasta cierta medida, producto de la con-
frontación inicial entre Europa y América. Conforme los recursos
del Nuevo Mundo enriquecían a los reinos ibéricos, el equilibrio del
poder en Europa oscilaba. En respuesta, los Estados menos afortu-
nados en sus empresas de descubrimiento y conquista sólo podían
restaurar el equilibrio de la seguridad movilizando las capacidades
de su propio suelo y de sus habitantes. La política, ejemplificada
por la obra del ministro de Luis XIV, Jean Baptiste Colbcrt,
consistía en establecer la nación para los fines de poder estatal. Karl
Polanyi ha descrito estos sucesos en los términos siguientes:
El comercio interno en la Europa Occidental en realidad fue
creado por la intervención del Estado. Hasta el momento de la
Revolución Comercial lo que puede parecemos comercio nacio-
nal no era nacional, sino municipal. Los Hanse no eran merca-
deres alemanes; eran una empresa de oligarcas comerciantes ...
La acción deliberada del Estado en los siglos xv y XVI impuso
subrepticiamente el sistema mercantil en las poblaciones y prin-
cipados furiosamente proteccionistas... El sistema mercantil
fue, efectivamente, una respuesta a muchos retos. Desde el
punto de vista político, el Estado centralizado fue una nueva
criatura que vino al mundo en respuesta a la Revolución Co-
mercial que había cambiado el centro de gravedad del Mundo
Occidental de las costas del Mediterráneo a las del Atlántico,
obligando así a los habitantes de los países agrícolas de mayor
tamaño a organizarse para el comercio y el intercambio. En lo
tocante a la política exterior, el establecimiento del poder sobe-
rano era una necesidad del día. En consecuencia, el estilo de
Estado mercantilista comprendía la explotación de los recursos
de todo el territorio nacional con el fin de tener poderío en
asuntos internacionales. En materia de política interna, la uni-
ficación de los países fragmentados por el particularismo feudal
y municipal era el subproducto necesario de dicho cometido.s
Los esfuerzos políticos de los forjadores de las naciones europeas
tuvieron un marcado efecto en la manera en que se organizó la
vida privada. Con la evolución de nuevos sistemas sociales, la nación
se convirtió en una esfera de acción más amplia y de mayor interés
para sectores más vastos de la población. Hoy día describiríamos
el efecto cultural del fenómeno anterior como modernización. Los
2 Karl Polanyi, Farrar and Rinehart, Nueva
York, 1944. pp. 63-65.

nacientes sistemas sociales nacionales constituían campos de preocu-
pación demasiado extensos para ser regulados por normas ele relaciones
directas, en las cuales las relaciones humanas estaban integradas por
sutiles pero profundas distinciones de y papel, tradicionalmente
sancionadas. En los sistemas nacionales, las personas se relacionaban
con otras que antes desconocían y frecuentemente anónimas, por .el
solo hecho de estar unidas por el atributo de "ciudadano" o "súbdito",
y por las propiedades genéricas de clase y función que diferenciaban
los papeles individuales en esos mismos sistemas en una sociedad
en proceso de modernización.
Las relaciones directas y los vínculos familiares afectuosos y
poderosos, característicos de la sociedad tradicional deben dar
lugar a sistemas de evaluación más impersonales en los cuales
se juzgue a los hombres por la forma en que realizan sus fun-
ciones especializadas en el seno de la sociedad. En sus vínculos
con la nación, colegas profesionales, y partidos políticos, los
hombres deben encontrar opciones parciales para los podero-
sos y extensamente probados símbolos de la vida tradicional
centrada en torno de la familia, el clan, y la. región,"
En el caso de los sectores cada vez mayores de la población euro-
pea, de los siglos XVI al XIX, la principal fuente de contacto y tran-
sacciones humanas dejó de estar constituida por el señor feudal, la
aldea, la ciudad, o las comunidades internacionales de cultura, co-
mercio o religión. Cada vez en mayor medida, el principal campo
de la. organización política, de la producción y el intercambio eco-
nómico y del intercambio cultural se concentró dentro de los límites
del Estado.
La labor de los forjadores de las naciones europeas relativa a
estimular patrones de relaciones humanas de alcance nacional tuvo
otras consecuencias derivadas. Habían puesto en movimiento siste-
mas de interacción humana cJue en cierta medida se encontraban
contenidos en sí mismos. Amatai Etzioni afirma que: "Las comuni-
dades se establecen Únicamente cuando tienen mecanismos de inte-
gración autosuficientes; es decir, cuando el mantenimiento de su
existencia y de su forma está a cargo de sus propios procesos y
no depende de procesos de sistemas externos ele unidades miembros." 4
Todas las funciones y actividades esenciales a un orden económico,
social, y cultural efectivo pasaron a ser desempeñadas cada vez en
3 Max F. Milikan y Donald L. M. Blackmer, editores,
Little, Brown a nd Co.,
Boston, 1961, p. 21.
4 Arnatai Etzioni, Holt, Rineliart and Winsto n, ?\ueva
York, 1965, p. 4.
CAMBIO" POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRlCA LATINA
mayor medida dentro de las fronteras de la riacron, Los nuevos
sistemas nacionales de relaciones humanas ofrecían una vida más
rica y plena que las unidades subnacionales preexistentes. Al mismo
tiempo, se redujo notablemente la dependencia con respecto a las
transacciones realizadas fuera de las fronteras nacionales. La nación.
como orden social, dejó de referirse exclusivamente a los fines del
Estado. Un número cada vez mayor de personas pasó a depe'nder
de patrones nacionales, de transacciones humanas para allegarse su
sustento y bienestar a fin de definir sus papcles y funciones, y estruc-
tural' sus preferencias y acciones.
Además, los ciudadanos que desempeñan las funciones impuestns
por estos nuevos sistemas socioeconómicos nacionales confiaron cada
vez más en su capacidad para entender y manejnr estos sistemas sin
una dirección y tutela continuas por parte de las autoridades polí-
ticas del Estado. Los nuevos sistemas de interacción social que pusie-
ra a funcionar el Estado mercantilista habían logrado adquirir una
lógica propia. Entre los participantes en estos sistemas se habían
desarrollado patrones de interacción persistentes y predecibles que
aseguraban su buen funcionamiento, y que la intervención caprichosa
de la autoridad política sólo podía desorganizar.
El establecimiento de sistemas económicos considerablemente au-
tocontenidos dentro de las fronteras nacionales constituye un ejem-
plo lX1l'ticularmcnte ilustrativo. La "propensión universal de los seres
humanos al trueque y al intercalJlbio" cobró un nuevo significado
conforme el mecanismo del mercado, el supuesto relativo a la moti-
vación que representa obtener ganancias, y los complejos conjuntos
de expC'ctativz¡s relativos al regateo, al contrato, y a los precios, pa-
saron a representar las reglas del funcionamiento de las relaciones
lnun:m:ls entre las personas implicadas en la compleja interdepen-
dencia de los sistemas nacionales de producción e intercambio. Las
doctrinas del liberalismo económico, y la celebración de la economía
del libre mercado, difícilmente representaban una polémica revolu-
cionaria para un orden nuevo e impre\'isto. bien, el liberalismo
económico clásico descubrió el hecho de que el Estado había puesto
en movimiento un sistema de interacción humana considerablemente
autocontenido y autosuficiente.
La elaboración de sistemas de interacción social y económica
cada vez más complejos y profundos en el seno de la nación colocó
la relación entre Estado nacional y sociedad nacional en una nueva
perspectiva. El Estado ya no podía considerarse sinónimo de la es-
tructura social que había originado. Los complejos patrones de rela-
ciones humanas que habían sido concebidos en la economía. en la
sociedad, en la religión, y en la cultura tenia n una lógica y una

EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
importancia propias en los asuntos humanos que no podía reducirse
Únicamente a los fines del Estado. Más bien, la nación ya debía
contemplarse como un conjunto interelepC'nc!iente de sistemas socia-
les discontinuos. Dentro de este intrincZldo orden el Estado tenía un
papel decisivo que desempeÜar, pero ·'limitado". No debía interferir
en los objetivos y convenios privativos de otras instituciones sociales.
Del mismo modo en que los individuos debían ser libres para orga-
nizar el culto ZI su Creador como rriás conveniente lo consideraran,
también debían estar en libertad de organizar los mercados y el
intercambio en la forma que les pareciera más efectiva. Empero,
también era responsabilidad del Estado proporcionar las funciones
y servicios políticos indispensZlbJes para la opr-ración efcctiva ele este
sistema plura lista de instituciones sociales.
Al evaluar el papel económico del Estado nacional liberal del
siglo XIX, que diera lugar al modelo de los primeros edificadores
de las naciones latinoamericZlnas, es menester comprender tanto los
límites como las responsabilidades del orden político. Aun cuando
la doctrina del laissez-faire Se lee generalmente por su tajante postu-
lado de la sepa ración de los órdenes económico y poli tico, tienen
mil, importancia para nuestros fines las funciones positivas asignadas
al Estado en el orden politicocconómico liberal. Realmente, el con-
cepto de Estado "policía" con su mínimo pZlpel económico no ex-
pone la política económica ele ningt'll1 país en este periodo. Incluso
en InQIZl tl'] r.i.
El camino hacia el Irlncado libre fue abierto y se mantuvo
abierto merced al enorme' aumento del intervencionismo contro-
lado y continuo centrZllmente organizado ... Los gobiernos de-
bían mantenerse constantemente alertas a fin de asegurar el libre
funcionamiento del sistema. Por tanto, incluso quienes con más
ardor deseaban liberar al Estado de todos los deberes innecesa-
rios, y cuya filosofía exigía en general la restricción de las acti-
vidades del Estado. sólo podían confiar al propio Estado las
nuevas facultades, organismos e instrumentos necesarios para el
rstablecimiento del laisscz-iaires
En efecto, el Estado nacional del siglo XIX tenía una gran inge-
rencia en los asuntos económicos. No obstante, su intervención ya
no estaba encaminada a estimular y regular la actividad económica
para los fines del Estado absolutista. Más bien, el papel económico
del EstZldo consistía en ajustar, formular y desarrollar las relacio-
nes de producción e intercambio que la política mercantilista del
periodo <1l1tcrior había instaurado. Las políticas de la Re\'olución
Industri;:¡l tendían a perfe'ccion:"¡r los sistr-m.is econórnicos nacion.i l-
5 Polanyi, The Crea¡ Trani¡ormation .. pp. 1+0-141.
26 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO 27
mente integrados que habían estado evolucionando en el transcurso
de varios siglos. Aun cuando el grado de preocupación variaba de
país en país, el Estado del siglo XIX se ocupó generalmente de la eli-
minación de las parreras que pudieran oponerse al comercio en escala
nacional, del perfeccionamiento de los sistemas legales nacionales,
de la eliminación de las restricciones que constituyeran un obstáculo
para la actividad económica moderna o que apoyaran a instituciones
económicas premodernas (gremios y terratenientes), de la construc-
ción de sistemas de transportes y comunicaciones, y del uso de las
facultades y recursos del Estado para prever y fomentar la actividad
económica en el seno de un sistema nacional de transacciones cada
vez más complejas. A pesar de que los Estados Unidos habían parti-
cipado sólo en forma superficial en la edificación de naciones abso-
lutistas, su primer empeño por lograr una política económica liberal
junto con el empleo intensivo de las tierras públicas y de mejores
sistemas para estimular la actividad económica privada fue acogido
por una ciudadanía excepcionalmente receptiva.
En otras palabras, los instrumentos de política económica que los
edificadores de las naciones latinoamericanas tomaran de Europa
estaban concebidos para un Estado nacional activado por una eco-
nomía de cambio moderna, basada en una ciudadanía que buscaba
y entendía los papeles de la participación privada en una economía
tal. Las técnicas estaban concebidas para acrecentar y perfeccionar
el desempeño de los actores de la economía moderna y no para ge-
nerar dichos actores. En cierto sentido, la efectividad de esos instru-
mentos de política se encontraba circunscrita al alcance del sistema
de intercambio nacional real o potencial, y en la América Latina la
extensión del sistema económico moderno era de hecho, muy reducida.
Para el hombre moderno, la economía y el sector público son
sistemas sociales distintos pero interdependientes y la importancia
de la intervención del Estado en la economía, lejos de disminuir se
acrecienta cada vez más para las personas cuya forma de vida se en-
cuentra ligada a sistemas nacionales de relaciones sociales e intercam-
bio económico. Las antiguas formas de autoridad ya no pueden
proporcionar las funciones políticas necesarias para la operación
efectiva de los nuevos sistemas sociales y económicos. Solamente la
autoridad investida en el Estado nacional es adecuada para satisfacer
los requisitos políticos de los sistemas de alcance nacional. El Estado
nacional había dejado de ser tan sólo un agente de seguridad. Al
impartir esta seguridad, había dado origen a nuevos sistemas de rela-
ciones humanas que implicaban nuevos usos de las facultades y
recursos del Estado. Conforme se obligó al Estado a adoptar nuevas
actitudes para con los asuntos de los individuos, éstos sintieron que
k _
se justificaba una nueva relación entre los sistemas privados, de los
cuales eran partícipes, y el Estado. Los términos de ese nuevo patrón
de interrelación entre los sistemas público y privado los describimos
como democracia institucional, implicando tanto la limitación del
papel del Estado en los asuntos de los individuos, cuanto un nuevo
patrón de ingerencia de los individuos en los asuntos del Estado.
Las revoluciones democráticas de Europa y de los Estados Uniclos
sugirieron un nuevo papel político a un público reducido, pero
receptivo, en la América Latina. El punto de vista moderno de parte
de la élite criolla se puso a tono con el reto a la autoridad tradicio-
nal que había sido lanzado en otros países. Pero la democracia cons-
titucional como medio para estructurar el sistema político de una
nación no implica tan sólo la sustitución de líderes tradicionales por
élites con un punto de vista moderno. Como forma efectiva de gobier-
no, la democracia implica un sistema de transacciones entre las
personas cuya función social se encuentra contenida primordialmente
dentro del sistema político y para quienes el sistellla polirico tiene
gran importancia pero no constituye su función social. El principio
fundamental para la democracia no es la eliminación de la élite
preelegida, sino el grado de respuesta de los líderes respecto del
resto de la comunidad, principio que descansa en el supuesto de que
los actos del gobierno afectan al ciudadano, pero solamente como un
interés que se deriva de su papel primordial en el orden social
o económico, y que los asuntos privados de la sociedad se encuen-
tran organizados de manera tal que 10 que el Estado hace ejerce
sobre ellos una gran influencia, aunque no sea definitiva. Vol-
viendo a insistir, la democracia constitucional como medio para
estructurar el Estado nacional depende de la medida en que los
individuos participen en los sistemas económicos y sociales de enver-
gadura nacional, y de nueva cuenta, en la América Latina recién
independizada, la medida de dicha participación era dolorosamente
reducida.
En suma, el concepto de Estado nacional europeo que las nuevas
repúblicas latinoamericanas adoptaran como el "modelo más avan-
zado" se fundaba en un complejo proceso de cambio que sin paralelo
en América Latina se había estado registrando en Europa. La lucha
por el poder entre los Estados europeos implicaba un' proceso de
movilización nacional económica y social que condujo a la creación
de nuevos patrones nacionales de organización social y económica.
Conforme estas novísimas formas de interdependencia humana reem-
plazaron a las estructuras sociales más antiguas, sus procesos e
instituciones característicos se convirtieron en centros vitales de incum-
beneia y compromiso par:l los números c;"l:t vez W:')""I" l..k ,';",::,
28
CAMBIO POLÍTICO ):" ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
29
danos que participaban en ellos, compromiso independiente de los
, objetivos del Estado que se alcanzaban por medio de dichas institu-
cienes. Esta concepción pluralista de la naturaleza de la sociedad
nacional se expresaba en el concepto liberal de la particularidad de
las instituciones de origen nacional, la "independencia" de las insti-
tuciones políticas, económicas, religiosas, y otras instituciones de la
sociedad. En la medida que esto implicaba el concepto de gobierno
limitado, de un Estado cuyos objetivos y características no eran
idénticos a los de otras instituciones sociales, también implicaba que
el papel propio del Estado consistía en mantener, acrecentar, y per-
feccionar el funcionamiento de los demás mecanismos de la organi-
zación social. Con el crecimiento de la nación como el centro pri-
mordial de las relaciones humanas, el Estado, que había sido una
autoridad política remota, se convirtió en la unidad política más
adecuada para prestar los servicios políticos indispensables para el
funcionamiento efectivo de los sistemas nacionales de la vida econó-
mica y social. Las acciones del Estado, otrora cuestiones de incum-
bencia superficial para el ciudadano, habían adquirido una gran
importancia para la conservación de su modo de vida. Esta "parti-
cipación en el sistema" de aquella parte de la población cuya vida
se encontraba vinculada con la sociedad nacional, hizo plausible y
llevadera la relación de responsabilidad de los gobernantes hacia los
gobernados que describimos como democracia constitucional.
LL Legado del imperio y el papel económico de los Estados nacionales
latinoamericanos recién nacidos
Los Estados latinoamericanos nacieron al independizarse de España.
A instancias de un reducido núcleo de la población, que lo conside-
raba importante para su estilo de vida, se había superpuesto una
nueva institución a la antigua sociedad. La forma que las nuevas
naciones asumieron, con unas cuantas excepciones, principalmente
Brasil, fue la más moderna de que se disponía, producto de las re-
voluciones francesa y norteamericana. Ciertamente, dichas aspira-
ciones no dejaron de ser criticadas. Algunos de los campeones de la
independencia, el más importante de ellos Simón Bolívar, se mos-
traban escépticos respecto a la aplicabilidad de los modelos democrá-
ticos a la situación latinoamericana, y dicho disentimiento se vio
complicado por el hecho de que la separación de la madre patria
significaba para algunos la defensa de la legitimidad de la monar-
quía, una reacción al triunfo de los ejércitos napoleónicos en España.
La creación experimental de Estados en otros términos que los libe-
ral-democráticos constituye un episodio de la independencia latino-
americana: Iturbide establece en México su efímero imperio; en todas
las cortes europeas se ofrecen, sin éxito, los tronos de los países la-
tinoamericanos, y los logros del cautiverio brasileño de la monarquía
portuguesa conceden razón a las personas escépticas respecto a las
operaciones de los líderes revolucionarios de los movimientos ele in-
dependencia. Sin embargo, dichos experimentos con formas políticas
no democráticas aparecen históricamente, excepto en Brasil. como una
curiosa contraparte de las tendencias predominantes de la época. El
modelo de la "nación más avanzada" ejerce una fatal fascinación sobre
los forjadores de las nuevas naciones. Así, las relaciones del Estado
con la economía y la sociedad prescritas para las nuevas repúblicas
de la América Latina serían las tomadas de la experiencia del Estado
nacional europeo del siglo XIX, de la misma manera en que la rela-
ción de la economía y la sociedad con el Estado habría de estruc-
turarse en términos de los procesos de la democracia constitucional.
El establecimiento del Estado casi siempre precede el desarrollo
de sistemas socioeconómicos nacionales correspondientes. Debe obser-
varse que la adopción de la forma física y territorial del Estado
europeo en la América Latina no plantea ningún problema por sí
mismo. En contraste con la experiencia de, dijéramos, Europa Central
v Oriental, las unidades jurisdiccionales establecidas en la América
Latina han permanecido, después de un periodo ele acomodo inicial,
bastante estables.* La dificultad estriba más bien en que los JI1"-
delos particulares de democracia constitucional y liberalismo econó-
mico, que especificaban las relaciones entre Estado e iniciativa pri-
vada, no funcionaron de la misma manera que en las naciones occi-
dentales avanzadas.
Hemos atribuido la plausibilidad de estos modelos de relación
entre Estado y un sistema social y económico correspondiente, pero
discreto, a los efectos de integración nacional, del absolutismo y mer-
cantilismo en Europa Occidental. Que la situación fuera diferente
en la América Latina podría parecer extraño en virtud de que ge-
neralmente se acepta que la experiencia colonial latinoamericana
fue mercantilista, tal vez en su forma más extrema. Empero, desde
el punto de vista de la América Latina, su experiencia con el mer-
cantilismo fue diferente a la de Europa Occidental y Norteamérica.
En primer lugar, la política hispana para con la América Latina
hizo todo menos estimular sistemas sociales y económicos serniau-
tónomos dentro de las unidades administrativas del imperio que
* Como en el derrumbamiento de las federaciones Bolivariana y Centro-
americana, y la creación del Uruguay.
6 Luis Eduardo Nieto Arteta, Economía :Y cultura en la historia de Colom-
bia, Edic. Siglo XX, Bogotá, 1941.
El papel económico del Estado en el periodo
posterior a la independencia
31 EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
Nieto Arteta insiste en que las intenciones de España eran suprimir
toda actividad productiva en el Nuevo Mundo, con el fin de impedir
que la América Latina se desarrollara, de tal suerte que se viera
precisada a comprar bienes españoles pagando por ellos con materias
primas.f Sin embargo, interpretar la política hispana corno un caso
clásico de colonialismo implica en cierta forma, soslayar el meollo.
El mercantilismo español metalizado parece haber restringido la
actividad productiva en la madre patria en forma muy similar a
como lo hiciera en el Continente americano. Además, como parte
de esta política destinada a proporcionar riqueza al Estado, España se
vio precisada a crear una base económica viable en el Nuevo
Mundo, Si bien las industrias extractivas tuvieron elect ivarneute una
prioridad absoluta, no por ello dejó de haber algunos intentos por
mejorar la industria y la agricultura, y en el momento de la inde-
pendencia, se elaboraba localmente el grueso de los bienes que se
consumían en Hispanoamérica. No obstante, la actividad productiva
en el Nuevo Mundo jamás representó más que la infraestructura
para la ,xplotación mineral. El desarrollo económico del Continente
americano como objetivo en sí jamás constituyó la principal preo-
cupación del Estado Español.
Por lo tanto, la América Latina no experimentó la edificación
nacional del absolutismo y del mercantilismo que habría de allanar
el camino de la concepción particular de la institución Estado na-
cional que la América Latina habría de estatuir sin mayores esfuer-
zos. La separación de España no sirvió para desenmarañar la red de
sistemas económicos y sociales de la estricta regulación de la monar-
quía absoluta. Más bien, cortó la trama de estas relaciones, dejando
un ribete rasgado, de hilos rotos. Además, los tipos de sistemas socio-
económicos que habían sido construidos, no eran como los que
hicieron plausible el punto de vista revolucionario de sociedad y
Estado, base de los modelos de Estado que inspiraron a los forjadores
de las naciones latinoamericanas.
La mayor parte de los comentarios sobre las actividades económicas
del periodo inicial de la independencia están integrados por estudios
realizados en ausencia de hechos. Luchas por el poder, guerras civiles,
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA' LATINA
posteriormente se declararon naciones independientes. La teoría his-
pana del imperio consideraba los dominios de ultramar no como
unidades independientes anexadas a la madre patria, sino como parte
de ella misma; la distinción era entre estos reinos yesos reinos. Las
técnicas de gobierno y política económica que se aplicaban a los domi-
nios de Ultramar no eran distintos a las que se hacían cumplir en el
interior. Pese a las reformas del periodo Barbón, el marco funda-
mental era tal, que las Américas y los dominios Ibéricos se encontra-
ban implicados de mánera idéntica en un sistema político económico
absolutista, centralizado, y regulado en forma burocrática, en el
cual la comunidad nacional era el Estado, y el Estado la monarquía.
Los comentarios usuales sobre la limitada efectividad de este
sistema absolutista -la tendencia de los funcionarios de la colonia
a "obedecer pero no cumplir" las instrucciones de España; la per-
v, .sión de los sistemas de encomienda y repartimiento; la limitada
autonomía política de los cablldos; las fugas inherentes al contra-
bando en un sistema económico teóricamente cerrado-- no establecen
aquí la diferencia que generalmente se les atribuye. A menudo se
sostiene que dichos factores proporcionaron cierto grado de autonomía
a los colonos de América del Norte. Sin embargo, las imperfecciones
en el control total motivados por la distancia y circunstancias dife-
rentes del Nuevo Mundo no dieron lugar a sistemas que pudieran
sentar la base para el surgimiento de nuevas naciones. Cuando mucho,
dichas limitaciones sobre la administración total deseada por el Es-
tado español fragmentaron más aún dicha congruencia potencial
inherente a los virreinatos y capitanías generales que precedieron
a las unidades políticas independientes.
De cualquier manera, el sistema politicoeconómico que suponía
que el Nuevo Mundo formaba parte integral de la madre patria
nulificó los supuestos efectos nacionalizantes del mercantilismo y del
absolutismo. Los sistemas impulsados para la mayor gloria del Estado
Español vincularon estrechamente a España y a las Américas en
relaciones funcionales. La independencia no se convirtió en un pro-
ceso de mitosis en el cual la interacción anterior habría conducido
al surgimiento de organismos más o menos autosuficientes que podían
seguir senderos separados, sino en un desgarramiento y rompimiento
violentos de la sustancia sistémica en torno a la cual la vida social
y económica se organizaba.
Además el acrecentamiento del poder estatal mediante la inte-
gración nacional y la productividad interna constituía una preocu-
pación secundaria para una corona española enriquecida por la
explotación de los metales preciosos de sus dominios de Ultramar.
Al igual que muchos latinoamericanos, el historiador colombiano
y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
I
EL' ,PAPEL ECPNÓMléQ DEL BSTADO '
33
promulgaciones y abrogaciones de constituciones constituyen el centro
del escenario histórico. La vida económica parece estancada, y per-
sisten patrones coloniales obstruidos por la agitación política; o el
cambio se registra con tal lentitud, que elude su consignación his-
tórica. Pero el predominio de los sucesos políticos en la historia no
significa que el papel económico del Estado tuviera poca importancia
para las élites modernizadoras de aquella época, ni que éstas pre-
tendieran reducirlo al mínimo. Antes bien, en la medida en que pro-
curaban emular los sistemas políticos de naciones más avanzadas,
intentaban hacer compatibles las funciones económicas del Estado
nacional con aquellas implícitas en el modelo occidental.
En muchos países las amargas luchas entre liberales y conser-
vadores obedecían en gran medida a diferencias relativas al papel
económico apropiado del Estado. Pese a que con frecuencia estos
conflictos degeneraban en luchas personales; por el poder acom-
pañadas de debates legalistas sobre la forma del orden constitu-
cional, sus consecuencias influyen en la manera en que la función
económica del gobierno se determinó. Cuando los partidos liberales
se encontraron en el poder, se dictaron políticas librecambistas
en lugar de medidas proteccionistas. La protección y amplia-
ción de la propiedad privada secular se logró a expensas de los
defensores del viejo régimen. En tales países, como Guatemala y Co-
lombia, la redistribución de las tierras de la Iglesia a particulares
fue una faceta importante de la política económica, muy en el es-
píritu del papel económico del Estado nacional occidental del si-
glo XIX. Los gobiernos conservadores en cambio buscaron mantener
o reinstituir la relación orgánica entre Estado, Iglesia y economía
que había prevalecido en el período anterior a la independencia.
En uno u otro país, casi todas las técnicas e instrumentos de la
actividad económica estatal de que disponían los estadistas europeos
o norteamericanos de la época fueron probados CJ;l el medio ambiente
latinoamericano. Se manipularon y modificaron políticas arancelarias
conforme proteccionistas y librecambistas se sucedían en la toma ele
decisiones. En la historia de muchos países aparecen desde un prin-
cipio programas para atraer inmigrantes, colonos y empresarios a
través de la liberal concesión de tierras públicas y ventajas tributa-
rias. La propia concentración de latifundios fue a menudo un sub-
producto inintencional de los primeros esfuerzos por aumentar la pro-
ductividad, poniendo las tierras públicas, o las de la Iglesia, en manos
.de propietarios privados. En la promulgación de leyes sobre patentes,
establecimiento de academias, y la institución de premios, es posible
encontrar esfuerzos tendientes a estimular las actividades científicas
y tecnológicas prácticas, en la mejor tradición de la Ilustración.
El efímero Banco del Avío de Lucas Alamán en México el Banco
Nacional de Rivadavia en la Argentina, y el de Páez en Venezuela
son sólo ejemplo de los intentos por establecer instituciones financieras
públicas de estímulo a la empresa. Se promulgaron códisros de dere-
cho mercantil avanzados, la mayor parte de basados'" en el Códi-
go Napoleónico. Pese a que la legislación laboral no constituía una
de las principales preocupaciones de ningún gobierno occidental de
la época, debe observarse la dedicación de los estadistas latinoame-
ricanos en la formulación de una política adecuada a un sistema
económico liberal en la temprana abolición del esclavisrno en la
parte de los países, particularmente en aquéllos donde el escla-
vismo no representaba un factor económico de importancia.
Afirmar que estos esfuerzos no tuvieron efecto alguno en la vida
económica sería inexacto. En forma esporádica y espaciada en con-
traz:on respuesta P?sitiva en las actividades de los particulares. La
comercial empezó a practicar en cierto grado, se esta-
?leCIez:on unas cuantas y se empezó a apreciar una mayor
intensidad en las transacciones comerciales. Pero únicamente en el
sur dei cont!ne.nte, y en Perú, donde la iniciativa extranjera
y el comercio internacional arribaron temprano, tuvieron alzuna im-
portancia las primeras tres o cuatro décadas de actividad económica.
Generalmente, los servicios que el Estado ofrecía a la iniciativa
privada caían en suelo infecundo. La función económica del modelo
occidental de Estado nacional adoptado en la América Latina se
en la de un sistema de transacciones operante y
dinámico entre particulares, el cual era estimulado, complementado
y regulado por el Estado. ASÍ, el proteccionismo al izual que el libre-
b
· , '"
cam 10, suponen que el Estado, a través de su política arancelaria
puede estimular diferentes actitudes en quienes participan activamente
.producción y en :1 comercio. Pero la política arancelaria pierde
. significado cuando qUIenes controlan los factores de producción no
son afectados ni se preocupan por la nueva situación de mercado así
creada por. el Análogamente, la distribución de tierras públi-
cas a propietarios privados puede ejercer gran influencia en la acti-
vidad si se de empresarios agrícolas
que cultiven dicha tierra, pero la situacíón es completamente distinta
cuando los nuevos propietarios aprovechando su buena suerte buscan
el papel ausentistas. De la misma manera en que la
democracia constitucional como modelo de proceso político implicaba
lo oportuno de las actividades del Estado nacional frente a los inte-
reses de su ciudadanía, así también la concepción del siglo XIX sobre
el papel del Esta,do. implicaba la existencia de un complejo
patron de actividades econormcas privadas, para las cuales el Estado
POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
mismo proporcionaba servicios marginales con el propósito de inte-
grar e intensificar el sistema. A falta de tal sistema económico, dinámi-
co y autogenerzdor, que opera primero dentro del campo jurisdiccio-
nal del Estado, la lógica del liberalismo económico no fue operante.
.> Dicho en términos sencillos, el Estado nacional en la América
Latina fue impuesto en una región en la cual la mayoría de la gente
no consideraba a la nación como centro crítico de relaciones sociales
o económicas. Se dio en un vacío; no fue llamado a desempeñar
ninguna función crítica de una sociedad que tenía un modo de vida
integrado e interdependiente. Baltisario Betancur, el estadista colom-
biano, 10 ha expresado de manera muy sucinta: "En la historia de
Colombia resulta fácil apreciar el divorcio entre Estado y sociedad;
el Estado existió por sí solo, abstraído del hecho de que la nación
era la razón de su existencia." 7
Para la mayoría de los latinoamericanos, el marco más significa-
tivo de la interacción humana ha sido subnacional o supranacional; la
párticipación en tales sistemas sociales alternativos ha estado vincu-
lada con la nación sólo en forma débil. Consideran también, la mayor
parte del tiempo, que las actividades del Estado nacional han repre-
sentado más bien un obstáculo que un complemento al logro de los
objetivos sociales, al refuerzo de patrones deseados de relaciones in-
iterpersonales. Una gama de sistemas sociales para cuyo funciona-
I miento eficaz la actividad del Estado nacional no ha sido oportuna, se
I}'. d 1 f dI"" "
,'., tan VIsto enmarca os por as ronteras e a naciorr.
Los latifundios, o grandes haciendas, que no son necesariamente
descendientes directos de la encomienda o repartimiento coloniales, se
habían convertido en un sistema económico y político virtualmente
éiU toconterrido y autosuficiente. La autoridad del Estado nacional
c::d,hL "Lb asuntos sólo con la venia de sus propietarios, y general-
mente no se hacía valer ahí para nada. La independencia de esta
unidad subnacional se ha resistido notablemente al cambio. Así, el
Royal Institute of International Affairs, en un informe del año de
1937, pudo afirmar:
En estos latifundios peruanos y bolivianos la ley del país casi
nunca se observa, a menos que se cuente con el consentimiento
de los propietarios. La autoridad de los funcionarios adminis-
trativos o políticos locales está siempre subordinada a la del
latifundista, y este Último, por añeja tradición, considera su lati-
fundio ajeno a toda influencia del Estado.s
7 Baltisario Betancur, Colombia cara a cara, Edic. Tercer Mundo, Bogotá,
1961, p. 36.
8 Citado en George Soule, David Efron y Norman Ness, Latin América
in The Future World, Farrar and Rinehart, Nueva York, 1945, p. 92.
Aunque a menudo se compara el sistema latifundista con el feu-
dalismo, estos dos sistemas sólo se parecen en el sentido más
La pauta latinoamericana de hacienda, parece que ahora se conviene
así generalmente, difería de su contraparte medieval en la calidad
de las relaciones de obligación recíproca que unían al patrón y al
peón. Lo que se acepta con menos frecuencia es la .relación im-
perfecta del propio terrateniente con una autoridad superior e inte-
zración del sistema a un segundo nivel, características que también
distinguían al feudalismo europeo, particularmente en sus Últimas
etapas. La élite terrateniente de la América Latina no se encontraba
atada a la nación por convenios de ayuda mutua o de interés. Frank
Tannenbaum escribió de este grupo en el período posterior a la in-
dependencia que:
Después de todo, eran tan sólo una fracción de la población
total, y en virtud de la sociedad jerárquica prevaleciente per-
manecieron "detrás de la línea de fuego", más allá de la ca-
pacidad, interés o compromiso necesari.os para apoderarse efec-
tivamente del poder. Les faltó el esprit de corps de una clase
gobernante, No eran los líderes naturales del populacho; no
habían surgido de él o a través de su apoyo.?
El análisis de la debilidad del gobierno latinoamericano, de Lord
Bryce, comprende un informe similar:
La tierra. es verdad, pertenece a los grandes propietarios, pero
no forman una clase de hombres que, teniendo un interés común
o sólido en el país, constituyan un tipo de aristocraci., ll:tLur:d
que se preocupe por mantener el urde:)" y LlC:C:l e; ",l,¡dUllv
sea estable.t?
Por tanto, el Estado nacional no ha representado una parte im-
portante en las relaciones implícitas del sistema latifundista; yana
ser que por sus actos amenace el sistema prevaleciente de tenencia
de la tierra sus actividades no llegan en gran medida a tener im-
portancia para los miembros de esta sociedad. Y no sólo el latifundio,
sino la familia patriarcal, la comunidad indígena, los dominios del
caudillo y la región -todos ellos permanecen como sistemas sub-
nacionales compulsivos para los cuales los servicios políticos del Esta-
9 Frank Tannenbaum, "Toward an Appreciation of Latin America", en
Herbert L. Matthews, editor, The United States and Latin Arnerica, Prentíce-
Hall, Ine., Englewood Cliffs, N. J., 1963, p. 52.
10 James Bryce, South America: Observations and Irn presslons, Macmillan,
en., Nueva York, 1912, p. 532.
mayor parte de los integrantes de la sociedad. No obstante, para
cierto núcleo, reducido, de la sociedad, esta institución trasplantada
se convirtió en un punto crítico de atención; con el establecimiento
del Estado latinoamericano surgía un centro de poder y de recursos
que el gobierno extraía de la sociedad para llevar a cabo funcio-
nes que no se le había pedido que desempeñara. Pese .a que el
Estado carecía de importancia para aquellas personas a quienes, por
su estructura, debía servir, adquirió importancia como fuente de
poder, bienestar y movilidad social para quienes no podían, o no
querían, ocupar un lugar en los sistemas subnacionales o .suprana-
cionales en torno de los cuales la vida se encontraba organizada.
Estos "inadaptados" (el término se emplea sin ninguna connota-
ción peyorativa) al orden tradicional habían adquirido una
v un punto de vista análogos y adecuados a los papeles élue se debian
desempeñar en el modelo europeo del sistema social nacional. Dado
que sus capacidades de liderazgo militar, de conocimier:tos del de-
recho de entendimiento de la intrincada red de relaciones buro-
o del mercado eran en su mayoría no esenciales para el
funcionamiento efectivo del orden social en que vivían, fueron en
, pos de un orden más acorde con sus aptitudes. La institución mar-
i ginal, el Estado nacional, se convirtió en el objeto de sus aspira-
ciones.
Libres de la responsabilidad de destinar los recursos públicos a
fines públicos, encontraron riqueza con el control del Estado na-
cional. Para muchos, la búsqueda de El Dorado terminó en las arcas
del Estado. Empero, la riqueza no era lo único que importaba para
estos grupos "nacionalizados". Aislados de la sociedad por la indi-
ferencia, podían modelar el Estado nacional como un medio ambiente
total en el cual podían desempeñar los papeles y mantener las rela-
ciones que les prescribía la experiencia europea que procuraban emu-
lar. Con fervor jurídico, podían dedicarse a legislar para un cuerpo
político que, de hecho, en su mayor parte, ni conocía ni aceptaba
su autoridad. Podían estructurar y asumir cargos y puestos, impu-
tándoles el prestigio de sus contrapartes en otras naciones aun cuando
dicho prestigio no descansara en ninguna responsabilidad social real.
Si su parecía un tanto irreal para el extranjero, ello no obe-
decía a que las actividades que desempeñaban fueran extrañas, sino
a que los actos comunes y corrientes no se encontraban vinculados
con ninguna función social concomitante. El Estado era el juguete
de los grupos nacionalizados, pero el juego ofrecía recompensas muy
reales.
La lucha por el control del Estado nacional no era solamente una
alternativa para estos grupos sin lugar o status en el orden tradicional,
37
\
EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
LA, AMÉRICA LATINA
do nacional no sólo no son importantes sino que incluso resultan
perjudiciales.
En los casos en que la participación en sistemas subnacionales
no ha aislado al Estado nacional de la sociedad, los vínculos supra-
nacionales sí 10 han logrado. El papel de la Iglesia es un ejemplo
evidente como lo es el conjunto de relaciones de intercambio des-
critas por la economía extractiva colonial. El marco de referencia
que así se implica tal vez pueda verse mejor por ojos del
teniente latinoamericano que produce una rnercancra de plantación
para la exportación.
El mundo en que vive, así como sus relaciones, poco tienen que
ver con la nación. Más bien, dirige su mirada a ultramar, pensando
en su socio comercial o hacia el interior, pensando en sus haciendas.
Se considera a sí mismo ciudadano del mundo, y bien que lo es, pues
la comunidad en que vive trasciende las fronteras nacionales. Go-
zando de la libre convertibilidad monetaria y de transferencias de
fondos invierte o deposita sus ganancias en los Estados Unidos o en
dispone en su hogar y para su persona de objetos
de manufactura norteamericana o europea como cualquier ciudada-
no de Londres o Boston; sus hijos han sido educados en el extran-
jero; visita las ciudades de los países avanzados con mucho mayor
frecuencia que los centros urbanos de su propio país; lee literatura
europea, y desprecia la de su país; habla algún idioma extranj:ro
con proficiencia. Si es caleño, los sucesos de Nueva Orleáns han sido
tan importantes para él como los de Medel1ín; si es de Monterrey, le
importa más la ciudad de Los Ángeles que la de Mérída. Se enfrenta
con su Estado nacional en los derechos de aduana y en las declara-
ciones de impuestos (que continuamente procura evitar, ya que ¿por
qué pagar por actividades que no son importantes para él, o
el enriquecimiento de los políticos?), en las vías férreas (construidas
con capital extranjero, por extranjeros) que 10 comunican con los
puertos y quizá en el mantenimiento y embellecimiento de la capital,
en la que ocasionalmente reside.
Al igual que el productor y el comerciante pensaban más bien
en términos de un patrón de transacciones internacional que nacional,
el intelectual volvió, anhelante, la mirada hacia Europa, en busca
de inspiración y realización. Para la mayoría de los latinoamericanos
el foco de atención era, o bien la localidad inmediata, o bien ultra-
mar. Lo que la "nación" fuera para ellos carecía, en gran medida,
de significado, caía en la esfera de la indiferencia.
Anexado a la urdidumbre social del Nuevo Mundo, el Estado lati-
noamericano era un apéndice pero no parte de la misma; lo que
hiciera o dejara de hacer, no tenía la menor importancia para la
y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
sino que era virtualmente un imperativo: disponían de pocas rutas
hacia el prestigio, la riqueza, y el poder. Mientras que históricamente,
en una sociedad como la de los Estados Unidos los jóvenes llenos de
eneraía no han encontrado en el servicio público o en la política una
carr:ra atractiva, ya que los negocios, las profesiones y la industria
ofrecen grandes atractivos, en las economías más de
la América Latina no se disponía de dichas opciones; el gobierno
era la única institución "moderna" propia para las capacidades del
hombre "moderno".
El control de los recursos y emolumentos del Estado se tomó 'no
sólo conveniente sino decisivo. La elevada incidencia de violencia
política, inestabilidad y agitación civil en la América Latina, ha sido
explicada de muchas maneras, desde el conflicto de cIases hasta la
"naturaleza apasionada" de la raza hispana.* No obstante, debe
señalarse también que aun cuando es mucho lo que se arriesga con el
éxito o fracaso políticos y las diferentes posibilidades de logro son
escasas, para aceptar la derrota política graciosamente, o ver las
actividades propias restringidas por lindezas constitucionales, se nece-
sitan virtudes muy difíciles de alcanzar.U
El problema que acabamos de describir es de gran importancia
para el análisis del subdesarrollo económico en la América Latina.
Si el espíritu de empresa es un factor fundamental para emprender
el desarrollo y si E. E. Hagen 12 está en lo justo al afirmar que el
espíritu de empresa tiende a aparecer en grupos "sojuzgados" o de
"inadaptados", tales como aquéllos que durante mucho tiempo lu-
charon por controlar el mecanismo del Estado nacional en la América
Latina, entonces es probable que el atractivo de la política, el ob-
jetivo del control del Estado nacional, concentrara notablemente el
* Esta explicación alternativa se ilustra muy claramente a través de
siguientes citas de la obra de Salvador de Madariaga The Fall.f?1
American Emplre (Hollis and Carter, Londres, 1947). Hace hincapié en ...
la tendencia de los españoles a la disensión y a la guerra civil por la disensión
y la guerra civil mismas..•" (p. 29). Observa que "En estos siete siglos
(800-1500) sus procesos mentales (los procesos mentales de los españoles)
habían adquirido dos tendencias definitivas y arraigadas: 1) un hombre de
categoría, peleando, adquiere riqueza con mayor honorabilidad y rapidez que
un hombre de menor categoría trabajando; y 2) un hombre de categoría
no se conforma con su fortuna, sino que sigue peleando como cosa natural,
puesto que la destrucción de infieles, la adquisición de riqueza, y la cosecha
de honores, no tienen fin" (p. 7).
11 Nótese que esta parte de nuestro argumento es similar en algunos as-
pectos al de Merle Kling, "Toward a Theory of Power and Political Instability
i.. La tin America", en JlIestern Political Quarterly, IX, núm. 1, marzo, 1956.
12 E. E. Hagen, On the Theory 01 Social Change, Dorsey Press, Homewood,
Ill., 1962.
espíritu de empresa existente más bien en el sistema económico que
en el político. En la América Latina, se disponía del Estado nacional
como un apéndice no funcional del proceso social, como escape ade-
cuado para las aspiraciones de estos grupos empresariales. En Europa,
se dio en menor medida, puesto que para el periodo clásico de la
empresa, el Estado ya se encontraba integrado al mecanismo de
la vida social y económica; se disponía de él en menor medida puesto
que había asumido ciertas responsabilidades definidas ante los par-
ticipantes en la vida socioeconómica del país.
La relación entre grupos inadaptados y Estado nacional es impor-
tante en otro sentido. A menudo se da a entender que el problema
de la formación de las naciones latinoamericanas radica en la inca-
pacidad de las nuevas naciones para atraer a la vida pública al
"tipo" adecuado de líderes. Se sostiene que los mejor preparados,
los que más cualidades de hombre de Estado tenían, los sobrios y
responsables, pronto se retiraron de la escena, dejando el campo a los
{ viciosos, a los corruptos, a los ignorantes, a los incapaces. Este concep-
I to es, al menos en parte, desorientador.
En realidad, la calidad de la dirección nacional pudo no haber
sido lo que importaba. Si bien la historia de los grandes caudillos
es a menudo ofensiva para las personas de sensibilidad democrá-
tica, un estudio más benevolente de las carreras de hombres como
Páez en Venezuela, Rosas en Ar.gentina, Castilla en Perú, Francia en
Paraguay, Morazán en la América Central, y muchos otros, a menudo
revela la presencia de aptitudes políticas junto con una capacidad
colosal para la corrupción y la inhumanidad. De hecho, tal vez los
grupos "inadaptados" de donde surgieron los líderes se encontraban
más capacitados para las tareas inherentes a la formación de la
nación moderna que la "aristocracia natural", El fracaso de la demo-
cracia constitucional y la instauración de la nación moderna no es
tanto su responsabilidad, sino la de aquellos grupos a los que supues-
tamente servían.
La administración pública puede constituir fideicomisos del pue-
blo, pero la máxima clásica de la democracia es inoperante cuando
se confía tan poco a los funcionarios públicos. Como los grupos cuya
forma de vida dependía de la operación efectiva de los sistemas socio-
económicos nacionales no exigían responsabilidad alguna a los fun-
cionarios, las personas que pretendían tener derecho a ese depósito
de facultades y recursos que era el Estado podían disponer de ellas
a voluntad.
La nula importancia funcional que tenía la nación latinoamericana
para aquellas personas cuyo apoyo clamaba pero no poseía es un
problema multidimensional. La función primordial del Estado nacio-
nal europeo fue fungir como sistema de seguridad. Posteriormente
tuvo otras actividades en cierta medida derivadas. El sistema estatal
surgió en Europa como alternativa a la hegemonía continental.
Es evidente que los forjadores de las naciones latinoamericanas
habrían de adoptar la función defensiva como parte integral del
modelo europeo. De cualquier modo, el militarismo, como legado
de las guerras de independencia, se encontraba ahí como una fuerza
social incontestable. Sin embargo, la historia habría de jugar una
broma fatal a las recién establecidas repúblicas. En un sentido muy
real, la historia dio una irónica bendición a la América Latina. En
virtud de las circunstancias históricas peculiares del siglo XIX, las
naciones recién independizadas casi nunca tuvieron que recurrir a
sus fuerzas armadas para defenderse. La estrategia inglesa del equi-
librio del poder, la Doctrina Monroe de "separación de las esferas",
todo el complejo de esta "era de paz" sirvieron para aislar a la Amé-
rica Latina de los conflictos bélicos internacionales. Un segundo
conjunto de factores sirvió para reducir al mínimo la hostilidad
armada entre los pueblos de la América Latina. Ante la falta de
amenazas creíbles o posibilidades viables de expansión armada, la fun-
ción militar del Estado nacional carecía, más o menos, de importancia
para la vida de la nación. Los militares se convirtieron, en el mejor
de los casos, en una institución en busca de un papel que desempeñar.
("guardián de la constitución" o árbitro entre otros grupos conten-
dientes por el poder) y, en el peor de los casos, en herederos univer-
sales, pero irresponsables, de las facultades inherentes a ese Estado
nacional, decretadas y establecidas, pero cuya utilidad social general
no había sido descubierta aún.
Desde luego, el aislamiento latinoamericano de los conflictos bé-
licos internacionales tuvo consecuencias que rebasaron las relacio-
nadas con el papel de la institución militar. El sistema estatal europeo
se basaba en una competencia por el poder en aras de la seguridad.
La integración nacional, el acrecentamiento de su riqueza, el refina-
miento de la economía nacional a través de los esfuerzos del Estado,
fueron un subproducto de esta lucha por el poder. El Estado nacional
latinoamericano casi nunca se ha visto obligado a movilizar a la
nación para hacer frente a una guerra o a luchas intestinas sino en
tiempos muy recientes en que la aspiración nacionalista y la reacción
contra la influencia extranjera sobre los asuntos internos ha servido
como sucedáneo a la crisis bélica, y ha pugnado con insistencia por
lo que sólo se podría llamar política neomercantilista estatal."
* Debe observarse que cuando ha habido guerra en la América Latina,
a menudo ha tenido consecuencias de largo plazo sobre la política nacional.
La derrota, en especial, ha puesto en tela de juicio lo adecuado de las
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EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO
En todo caso, se trata de un fenómeno reciente. En el transcurso
de la mayor parte de su historia independiente, la América Latina no
recibió esa infusión temporal de legitimidad para ampliar el papel
económico del Estado, producto de la competencia por el poder y
de la guerra, y que ha ejercido tanta influencia en la integración
y estructuración de las economías políticas modernas de Europa
Occidental y los Estados Unidos.
El papel del Estado como sistema de seguridad se ha relacionado
históricamente en forma estrecha con su función como agente estimu-
lador y regulador de la economía. Es posible que la ausencia de una
amenaza externa haya tenido algo que ver con el papel que deci-
dieran desempeñar los Estados nacionales latinoamericanos durante
la primera parte de su historia independiente. Empero, ésta pare-
cería ser, en el mejor de íos casos, solamente una explicación parcial.
Lo que parece ser más pertinente es que el modelo europeo de Estado
nacional que fue trasplantado a la América Latina contenía sus pro-
pios supuestos acerca del papel económico que el Estado debía des-
empeñar.
Estos supuestos reflejaban las características peculiares de la vida
politicoeconómica de Europa durante los primeros años del siglo XIX;
y como la imagen europea de Estado como sistema de seguridad re-
sultaba extraña en la América Latina, el papel económico interno
que prescribía el modelo era en gran medida inaplicable a la forma
en que se encontraba organizada la economía del Nuevo Mundo.
El Estado nacional latinoamericano y el sistema
económico internacional
La historia le ha jugado bromas crueles a la América Latina con un
estilo propio. En cierto sentido, las naciones latinoamericanas fueron
muy favorecidas, muy bendecidas por el destino. Un beneficio ines-
perado e irónico para la América Latina independiente fue su aisla-
miento de los conflictos armados internacionales y de la lucha por
el poder que se encontraba en el corazón del sistema del Estado
europeo. Quizá un segundo beneficio paradójico haya estado consti-
instituciones nacionales existentes. Así, la desesperación de González Prada y
otros que presenciaron la derrota de Perú en la Guerra del Pacífico, como
resultado de las imperfecciones de su sociedad nacional, condujo, finalmente,
a la ideología de desarrollo nacionalista del movimiento aprista, Análoga-
mente, la agitación de los jóvenes bolivianos que pretendían corregir la de-
bilidad nacional que había conducido a la derrota en el conflicto del Chaco,
culminó en la Revolución de 1952 que se registró en ese país.
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EL PAPEL
tuido por el hecho de que con la expansión del comercio internacional
registrado en la segunda mitad del siglo XIX, la América Latina habría
de gozar de una bonanza económica, sin tener que, emprender la
tarea de estructurar una economía interna moderna. Más bien,
la América Latina logró cierto grado de desarrollo económico por
medio del fortalecimiento de patrones económicos que habían estado
presentes todo el tiempo. El estilo latifundista de organización de la
fuerza de trabajo garantizaba a la América Latina una posición muy
competitiva en la agricultura y en la minería. La producción para
la exportación aseguraba los frutos de un sistema económico des-
arrollado a los participantes en la economía internacional. Las impli-
caciones sobre la economía interna eran evidentes: ": La industria!
... ¿ Qué interés podía haber movido al grupo de viejas fábricas cuya
producción era deficiente o costosa si el consumo se podía satisfacer
importando mercancía de Europa y de los Estados Unidos?" 13
Por supuesto, la América Latina siempre había participado en el
comercio mundial, pero la fabulosa intensificación de ese comercio,
que más adelante habría de moldear la historia económica latino-
americana, realmente tomó cuerpo sólo después de 1860. El desarrollo
industrial del Mundo Occidental había llegado ya al punto en que
se deseaban cada vez más nuevas fuentes de materias primas y nuevos
mercados. Se disponía de capital y éste estaba ansioso de encontrar -
nuevas salidas más allá de sus fronteras nacionales. Se elaboraron
patrones de transporte, comunicaciones y consumo para disponer de
los nuevos productos.
.u la América L;,liJ¡:I, los antiguos pasivos se convinieron en
nuevos recursos: después de 1840, las áridas islas de la costa peruana
cobraron gran importancia por sus existencias de guano y los desier-
tos de Chile se convirtieron en fuente de nitratos naturales; las
aguas del Lago Maracaibo, condenadas por los primeros exploradores
en virtud de que su capa aceitosa las hacía impotables, iban a
encontrarse en el centro del auge petrolero: las junglas de la América
Central ocupaban un punto geográfico estratégico para los mercados
norteamericanos y la industria del plátano se estableció ahí.
Esta enorme participación latinoamericana en el comercio inter-
nacional, utilizando una frase de Alexander y Porter "animó el modo
de vida de toda la región".14 La respuesta de los grupos moderni-
zados sólo puede describirse como una revolución de expectativas
cada vez mayores. La América Latina, y estos grupos con ella,
13 José Luis González A., Nuestra crisis y el Fondo Monetario 1nternacio-
nal, Edit. Rumiñahi, Quito, 1960, p. 222.
14 Robert Alexander y Charles Porter, T'he Struggle [or Democracy in
Latin America, MacMillan Co., Nueva York, 1961, p. 51.
\
parecían haber sido obligados a participar de la vida moderna de las
naciones. .
Las oportunidades parecían ilimitadas: .se amasaron enormes for-
tunas, tanto legal como ilegalmente; la clase media germinó y
ganó nueva prominencia; el comercio moderno brindaba grandes
oportunidades a quienes contaban con las aptitudes adecuadas a la
compleja red de transacciones que se estaba tejiendo.
Todo ello tuvo implicaciones importantes en el papel económico
del Estado nacional latinoamericano. La política económica liberal de
esta institución había logrado poco eco, ausente como estaba un sis-
tema económico interno paralelo que operara sobre las mismas
premisas. No obstante, el refinamiento cada vez mayor del comercio
internacional proporcionó una alternativa a ese sistema económico
moderno que constituyó el complemento del Estado nacional del
siglo XIX. El método de operación de este sistema económico inter-
nacional era similar al del patrón liberal de una economía de cambio
interno. El sistema se fundaba en: la eliminación de restricciones
políticas superfluas para las transacciones económicas (libre cam-
bio); en la especialización internacional de funciones y producción
sobre la base de la ventaja comparativa; en un sistema de precios
regulado por valores monetarios en un mercado libre y en un flujo
irrestricto de capital entre los países -en general, se apoyaba en la
ampliación de la idea de un sistema económico semiautónomo extra-
nacional.
Se trataba de un sistema congruente Cull el P:lfwl e,.,)
que se había asignado al Estado nacional latinoamericano. En caso
de que las empresas nacionales no fueran capaces de responder a la
política económica liberal del gobierno, las empresas extranjeras
sí lo harían. Para que tuviera razón de ser, el Estado nacional libe-
ral, democrático, latinoamericano debía estar relacionado a una red
de actividad económica privada; de no ser así, su política económica
sería inútil y su forma de organización sin sentido. El Estado nacional
latinoamericano y el sisreiua internacional de ecouoruia Iibcrul se
descubrieron recíprocamente en las postrimerías del siglo XIX, con
resultados sorprendentes para ambos.
A menudo, los acontecimientos políticos de este periodo de inter-
dependencia recíproca entre política nacional y economía interna-
cional ha sido tratado como una conspiración colosal y casi heroica
en la cual soldados empresarios "de fortuna" y dictadores corruptos
vendieron el patrimonio de las naciones latinoamericanas para amasar
sus respectivas fortunas. Este punto de vista es lo suficientemente
atractivo como para oscurecer todos los hechos que se estaban re-
gistrando.
Para comprender la importancia politicoeconómica de este periodo
es preciso analizarlo a la luz de su propia época. Los dirigentes po-
líticos, ya fueran caudillos o doctores, quienes durante lapsos más
cortos o prolongados controlaron el Estado nacional en este periodo,
generalmente poseían un punto de vista moderno, en el sentido de
que, para ellos, la nación era una entidad potencialmente significativa
y que deseaban emular los patrones de progreso existentes en los
países avanzados. En este periodo, los milagros del liberalismo econó-
mico, del capitalismo de libre empresa eran bastante notorios. Sin
tardanza Francia había seguido a Inglaterra en el camino de la
Revolución industrial y los Estados Unidos, donde la analogía con
sus. propias inquietudes siempre parecía más vigorosa, había logrado
un status de gran poder en una verdadera orgía de libre empresa.
Esta primera "teoría del desarrollo económico" que los países avan-
zados instigaban a imitar y poner en práctica al mundo subdes-
arrollado, era clara y compulsiva. Y de hecho, no se disponía real-
mente de ninguna alternativa estratégica: todavía era demasiado
temprano para que hubiera un modelo del "Este" como opción
frente a la técnica "occidental" de crecimiento económico.
El yapel propio del dirigente "científicamente progresista" (¿ aca-
so no es cierto que el capitalismo era válido no únicamente por sus
resultados sino también en virtud de su concordancia con las ley;es
naturales?) era el de estimular y proteger la empresa y la propiedad
privadas. Los países subdesarroIlados podían participar de los bene-
ficios de una economía moderna vinculándose a la economía interna-
cional cuyo funcionamiento era idéntico al del sistema de libre em-
presa que tantos beneficios había acarreado a los países avanzados. Por
interés propio el capitalista extranjero arriesgaría sus recursos y
aplicaría sus aptitudes y técnicas en el mundo subdesarroIlado con
el fin de obtener una ganancia. En beneficio mutuo, el país subdes-
arrollado permitiría que se utilizaran sus recursos inexplorados, au-
mentaría su productividad e iniciaría ese proceso autogenerador
de riqueza que constituía su recompensa prometida.
En teoría, las funciones del Estado en un sistema de dicha natu-
raleza serían mínimas: protegería la propiedad privada y el mercado
en las demás cuestiones se mantendría ajeno, pero en la prác-
tIca. nunca fue ese el papel que el Estado desempeñó, en parte
debido a la forma en que operaba el propio sistema de libre empresa.
El mismo Estado nacional subdesarrollado participaba en el sistema
liberal;. y como tal, se convirtió en competidor por el
capital y las habilidades que perseguía: se transformó en miembro
esa ecuación de oferta y demanda, postulado fundamental del
SIstema, en postor de capital y habilidades. Para aI1egárselos, tuvo
(
,
que ofrecer compensaciones considerablemente más atractivas que sus
competidores.
político de este fenómeno económico, es decir, su
apariencia desde el punto de vista de la estructura y proceso del
sistema político, era que se exigía del Estado nacional la asignación
de poderes y recursos que el Estado controlaba; y, de importancia
para el proceso político latinoamericano, dichas exigencias provenían
en buena medida del extranjero.
El papel económico del Estado nacional latinoamericano se con-
cibió de manera tal que encajara en el sistema del cual se había
convertido parte integrante. Una de sus funciones principales fue
la de servir corno otorgador de concesiones; su política se convirtió
la ?e los y facultades de que disponía para atraer
inversionistas y empresanos extranjeros; las habilidades del buen
estadista se convirtieron en aquellas relativas a desarrollar una com-
binación estratégica de medidas que atrajeran dichos recursos de
capital a su propio país. Concesiones de tierras, cesión de derechos
sobre el subsuelo, exención de impuestos y tarifas, garantías estatales
al capital invertido, inversiones complementarias en infraestructura
por parte del gobierno, protección contra "violaciones de contratos
de trabajo", contra los sindicatos y las insurrecciones, zarantias de
estabilidad política, supresión de obstáculos a la inversión extranjera,
y de los radicales, créditos -todas estas técnicas se combinaron
y recombinaron con los años a fin de crear un formato atractivo a
la inversión y empresa extranjeras que pudieran satisfacer los obje-
tivos del Estado.
El entusiasmo por esta actividad caracteriza la carrera de cada
una .de figuras de la política latinoamericana de fines del siglo XIX
y pnnClplOs del xx. Tal vez la persona mejor conocida por la prác-
tica de tal técnica politicoeconómica sea Porfirio Díaz en México.
Instruido por su cuadro de científicos señaló el camino "científico"
del desarrollo de su país atrayendo empresas extranjeras que pudieran
desarrollar las tierras y recursos minerales inutilizados y construir
la infraestructura ferroviaria y de comunicaciones necesaria para la
Mediante la dictadura proporcionó estabilidad polí-
tica y las armas de los rurales protegieron la propiedad privada en
el cumplimiento inobstaculizado de sus metas. Más adelante se conce-
bía al México porfiriano como "la madre de los extranjeros y la
madrastra de los mexicanos", y en 1910 su dirección "científica"
del país fue rechazada. Pero en una forma muy real, lo que él había
hecho allanaba el camino a las fuerzas que conducirían a su ruina.
En la conferencia fiscal panamericana de 1915, Pedro Rincones,
el delegado venezolano, dijo: "Este es el momento en el que el capital
CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
norteamericano debe aprovechar la gran oportunidad que se le pre-
senta para el desarrollo industrial de las naciones latinoamerica-
nas ... "15 La afirmación forma parte del espíritu de la época, que
en Venezuela se manifestó en los esfuerzos de líderes tales como
Cipriano Castro y Juan Vicente Gómez por atraer la industria pe-
trolera a los campos aparentemente ignorados de Venezuela. Las
tácticas de Gómez, al estimular el interés extranjero sobre los re-
cursos petrolíferos de Venezuela mediante el ofrecimiento de un
"paquete" de ventajas para el inversionista extranjero suficiente
para distraerlo de oportunidades en otros lugares, constituyen un
campo de estudio fascinante sobre la manipulación económica inter-
nacional. Gómez logró captar la inversión extranjera en Venezuela.
También logró amasar enormes fortunas para él y sus compinches
a partir de esas negociaciones y gobernando de manera particular-
mente brutal y tiránica.
A los nombres de Díaz y Gómez, es preciso agregar los de Justo
Rufino Barrios de Guatemala, García Moreno de Ecuador y una
docena más.
16
En la América Central el plátano, en Venezuela el
petróleo, en Perú y Bolivia ferrocarriles, minas y plantaciones, los
gobernantes buscaron utilizar las facultades del Estado nacional como
instrumento de desarrollo económico mediante técnicas que parecían,
por demás, plausibles, dado el contexto de la época. *
J unto con el fomento de la inversión extranjera, el papel del
Estado en la construcción de infraestructuras y obras públicas se in ten-
15 Citado en Rómulo Betancourt, Venezuela: política y petróleo, Fondo
de Cultura Económica, México, 1956, p. 38. Ver también, Edwin Lieuwin,
Petroleum in Venezuela, University of California Press, Berkeley, 1954.
16 Para otros ejemplos de este entusiasmo por la inversión y ayuda extran-
jeras véase J. Fred Rippy, Latin America and the Industrial Age, G. P.
Putnam's Sons, Nueva York, 1944.
* El entusiasmo, el alivio casi podría decirse, que sintieron las élites
modernizadoras de la América Latina al encontrar en la inversión extranjera
una solución, tanto para el enigma de la nación, cuanto para el del Estado
nacional deben observarlo cuidadosamente quienes prefieren interpretar los
acontecimientos de este periodo a través del análisis marxista. No se trató
simplemente de una era en la cual las naciones capitalistas lucharon encarni-
zadamente por los mercados y las materias primas con la subsiguiente explo-
tación de los pueblos débiles; más bien, la integración de la América Latina
a la economía internacional después de 1860 se consideró como un "contrato"
de beneficios mutuos por medio del cual tanto las élites modernizadoras como
el inversionista extranjero encontraron la promesa de satisfacción de sus
objetivos, diferentes pero complementarios. Que los grupos latinoamericanos
nacionalizados no hablaran por, o representaran a una nación, que su participa-
ción en el sistema económico internacional condujera inevitablemente a de-
mandas políticas, es evidente ahora, pero no lo era así en el contexto de la
época en que estos hechos se registraron.

sificó enormemente en este periodo. Nuevamente los estadistas la-
". . . ,
tmoamencanos confiaron en la economía internacional como sustituto
de la inexistente economía interna moderna para desempeñar esta
función fundamental del moderno Estado nacional. Las mejoras se fi-
nanciaron con fondos extranjeros, fruto de emisiones de bonos y a
menudo las obras las realizaron contratistas y técnicos extranjeros.
La irqportancia relativa de estas dos funciones económicas pri-
del nacional latinoamericano -atraer a las empresas
extranjeras y partICIpar en la economía internacional con el fin de
crear su infraestructura_ puede apreciarse en la dirección de la
inversión príveda durante el periodo. Como se ha señalado, el gran
caudal de acción recíproca con la economía internacional se presen-
tó después de 1860. Consumada la independencia se presentó una
racha de inversión extranjera, principalmente en la región de La
Plata, aun cuando los países andinos y centroamericanos emitieron
bonos públicos en el mercado de Londres. La mayoría de las empre-
sas así establecidas fracasaron y todas las emisiones de bonos consti-
tuyeron una pérdida. Después de 1860, la inversión extranjera se
intensificó en forma dramática. Las inversiones británicas aumentaron
de 85 millones de libras esterlinas en 1870 a 750 millones en 1914. De
este último total, 46% se invirtió en ferrocarriles, 31% en bonos
y 23% e_n inversiones en empresas o en tr¿¡llSporta-
cion mantuna. Para el ano de 1914, Francia había invertido unos
1 200 de dólares en la América Latina, alrededor de 30%
er: obhgaclOneS 30% en ferrocarriles y 40% en empresas
dIversas. Para la misma fecha, Estados Unidos había invertido alre-
dedor de 1 700 millones de dólares, 80% en inversiones directas en
empresas, particularmente en México y Cuba; A finales ele b década
de 1920, los Estados Unido, eran el lJ1ill<.:ilJal invcrsio-
en .],a para 1930, casi una tercera parte de
su lllverSlOn de J 244 mIllones de dólares en la región era en valores
gubernamentales. De los 3705 millones de dólares en inversión di-
recta de los Estados Unidos en 1929, 806 millones se destinaron a
inversiones en infraestructura, y el resto en la industria de trans-
fOffi1ación, en agricultura, minería y comercio.17 En términos gene-
rale.s, se que entre la mitad y dos terceras partes del
capital extranjero recibido por la América Latina durante este perio-
do se. dedicó a mejoras internas del tipo que generalmente ha corres-
pondído a las funciones económicas del Estado, y el remanente en
actIVIdades productivas controladas por empresas privadas extr., ¡ '.iCJ': 1._:.
17 Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales,
Foreign Capital in Latín America, Nueva York, 1955.
CAMBIO EN LA AMÉRICA LATINA
En el campo de la inversión extranjera la América Latina había
encontrado la relación recíproca entre política y economía modernas
lo cual hacía plausible el papel económico del Estado nacional occi-
dental.
En cierta medida el Estado nacional latinoamericano había dejado
de ser un apéndice 'más o menos sin funciones, ,un curjoso
cuya ecología era muy distinta de la de los demas
en cuyo medio había sido colocada. Por. el contrano, las
del Estado se convirtieron en factores VItales para el funcionamiento
efectivo del sistema económico moderno.
Siguió habiendo un relajamiento considerable en el sistema poli-
tico y al disponerse de cantidades mucho mayores .de recursos, .la
corrupción fue más grandiosa que nunca. Los convemos de concesio-
nes suponían un beneficio para el caudillo en el poder, sus familiares
y amigos. Con una candidez increíblemente persistente, los compra-
dores de bonos latinoamericanos se vieron lesionados por la misma
mística, que traicionara a los propios latinoamericanos --es de-
cir, que por virtud del establecimiento de Estados fundados en
modelos democráticos se podía suponer la existencia de normas de res-
ponsabilidad republicana. De hecho, de los de
estos bonos se desviaron hacia otros fines distintos de los original-
mente pretendidos. ,
No obstante, la integración del Estado nacional a la economía
internacional condujo a nuevas y mayores exigencias sobre las facul-
tades y recursos que el Estado podía asignar. Algunas de estas de-
mandas provenían de intereses internos, de participantes en el sector
moderno de la economía nacional que veían en las atribuciones del
Estado facultades importantes como complemento a sus actividades
privadas, y capaces de reforzar dichas exigencias ante, los titulares
del poder político. La respuesta a sus demandas reforzo el marcado
contraste entre los "enclaves" específicos de la época moderna y el
remanente del país prenacional y premoderno. Así, las élites moder-
nizadoras --concentradas en la capital, los grupos burocráticos y la
nueva clase media originada por el adelanto de una economía de
cambio- demandaban y recibían, con creces, políticas públicas con-
cebidas para crearles un medio urbano similar al de sus cor:trar:>artes
occidentales a quienes tomaban como modelo de sus aspiraciones,
El modernismo urbano llegó a la América Latina tan sólo con cierto
retraso en relación con las naciones avanzadas, y se ha mantenido,
al menos en la medida en que se refiere a los intereses de los grupos
políticos dominantes. Pavimentación de calles, alumbrado público,
trolebuses abastecimiento de agua, parques y rascacielos general-
mente hicieron su aparición en las capitales latinoamericanas sólo
I
diez o veinte años después de haber sido aceptados en las principales
ciudades de los países avanzados.
Sin embargo, dado el carácter del sistema con el que estaba
asociado, gran parte de los derechos reclamados al Estado nacional,
para los que en su mayoría la política estatal tenía importancia, eran
ajenos a la esfera jurisdiccional del Estado mismo. Aquí, otra vez, el
modelo democrático liberal del Estado nacional occidental resultó
inoperante, ya que el modelo del sistema político, que suponía que
la política del Estado tenía importancia para los actores nacionales
de la economía, al mismo tiempo que proporcionaba una base de
juicio para el ajuste de sus demandas sobre los poderes estatales,
no podía, análogamente, tomar en cuenta una situación en la cual
gran número de las demandas más insistentes provenía de allende sus
fronteras nacionales.
Los inversionistas extranjeros intentaron sujetar a los gobiernos
latinoamericanos a la responsabilidad del papel económico estatal que
el sistema de libre empresa implicaba, papel que estos mismos gobiernos
habían aceptado en forma explícita. El concepto occidental de Es-
tado limitado se basaba en el supuesto de que el Estado mismo debía
responder por algunos de los convencionalismos fundamentales del
sistema económico. El incumplimiento arbitrario de la deuda extran-
jera, la no protección a la propiedad en tiempos de conmoción civil,
la expropiación sin una compensación justa, constituyeron violaciones
a los términos de la relación entre el Estado liberal y la economía
liberal; al maximizar sus recursos políticos, los inversionistas extran-
jeros elevaron sus demandas no Únicamente frente al Estado nacional
latinoamericano mismo, sino también ante su nación. El sistema
político internacional, de diplomacia y poder, fue puesto en juego,
y se exigió a los gobiernos latinoamericanos responder a las deman-
das no únicamente de las empresas y empresarios extranjeros, sino
también a las de los gobiernos extranjeros.
Las tácticas empleadas por estas fuerzas políticas externas para
hacer valer sus exigencias sobre los Estados nacionales latinoameri-
canos fueron diversas. En algunos casos, bastaba con una represen-
tación reforzada por recursos políticos supuestos; en otros, las partes
extranjeras adoptaban muchas de las estrategias del proceso político
latinoamericano real, más bien que del formal, tácticas adecuadas a
sistemas caracterizados por su inestabilidad, escasa legitimidad de
sus procesos democráticos y por una gran dependencia respecto a
la manipulación del poder y la fuerza en una partida crónica, si-
milar al ajedrez, de coaliciones y maniobras cambiantes con el fin de
llegar al incontrovertible coup d'État,
Éste fue .claramente el caso de Panamá, donde los Estados Uní-
"':;#'***·4"1,,:;;$.4Mial:;¡¡¡;""':¡':W",,'.itiA.U4@ :;:M+i4t#'- :"M""",,,I,,,:.IOF4A@4f&.1!1l1'iIjf,·;¡¡O¡;¡H.&J·"i!f'4., .."JP1.J'i!I.;;.o¡e,lf!'I"'Mi\I4i!iI4
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54 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATIr-; A EL PAPEL ECONÓMICO DEL ESTADO 55
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ti
bores del siglo xx, Primero el anarcosindicalismo, después la Segunda
Internacional Socialista, luego el comunismo en los primeros años
de la década de 1920, posteriormente el fascismo y el New Deal en
el decenio de 1930, atrajeron el interés de los activistas políticos lati-
noamericanos y poco tiempo después de su brote en las naciones
avanzadas se registraron en la América Latina movimientos políticos
inspirados en estas ideas. La aplicabilidad de las mismas a sus propios
intereses parecía enorme. Al igual que los elementos más progresistas
en Europa y América del Norte, preocupados por las desigualdades
e injusticias de la Revolución Industrial, y por el hecho de que los
beneficios de la modernización habían sido imperfectamente distri-
buidos entre los diversos sectores de la población, esta nueva genera-
ción de latinoamericanos estaba obsesionada por la contradicción entre
el enclave moderno en sus propias sociedades y el nivel de vida del
resto de la población. Cada una de estas ideologías, a su manera, se
prestaba para el análisis de los problemas inherentes a la formación
de la nación.
'---pá?a-algUllOS, el análisis marxista ofrecía una analogía sorpren-
dente con su propia situación. El grado de respuesta selectivo del
Estado nacional a las demandas de los actores económicos más mo-
dernos, la dictadura estable que podía preservar el "orden" necesario
para el sistema político económico, era sin duda un caso de control
del Estado por parte de la clase capitalista. La disparidad de ingresos
entre la moderna élite económica y el grueso de la población cons-
tituía ciertamente el caso típico de explotación de la clase trabajadora
(pese a que, desde luego, la situación de una economía dual en que
el sector moderno y el rural, de subsistencia, se encontraban tan
distantes entre sí, era muy diferente, por su naturaleza, de la inte-
gración de fuerza de trabajo y administración capitalista en un sistema
económico común). La teoría leninista del imperialismo les había
permitido salvar la brecha entre la "explotación" en el interior de
una economía política integrada nacionalmente y la que se registraba
en los casos en que el sistema se extendía más allá de sus fronteras
nacionales.
Empero, el atractivo del comunismo no constituía sino una manera
de formular el problema. Para muchos de los rebeldes la cuestión
se planteaba más favorablemente en términos del propio modelo oc-
cidental de Estado nacional liberal democrático y del potencial no
manifiesto que contenía. Si el postulado de la democracia liberal era
que todos los ciudadanos estaban igualmente facultados para plantear
demandas al Estado, entonces era posible lograr una asignación más
equilibrada de los recursos disponibles, movilizando y poniendo en
conocimiento de las personas encargadas de tomar las decisiones tales
demandas. El camino para la realización del Estado nacional era
el proceso democrático, promulgado pero ineficaz en la América
Latina, el cual relacionaba al Estado con los intereses particulares
de quienes participaban en la vida de la nación. El problema de la
América Latina era análogo al que percibían "los socialdemócratas
de Europa. Por desgracia, la analogía no era total; existía una di-
ferencia de grado, aunque no de naturaleza, por cuanto que la nación
como tal aún no existía y que la masa sin representación no había
sido integrada todavía a los sistemas socioeconómicos nacionales.
A principios de siglo, las doctrinas raciales de Gobineau y Cham-
berlain habían encontrado eco en la América Latina, así como en
otras regiones del Mundo Occidental. Este enfoque culminó, final-
mente, en el fascismo y nazismo, que ejerció cierto atractivo sobre
muchos latinoamericanos quienes veían en el problema del naciona-l
lismo un dilema más fundamental que la reforma social. Para ellos,
el establecimiento del Estado nacional y el trazo solemne de fronteras
en el mapa, ese acto sencillo y semiconsciente de los fundadores, se
convirtió en uno de los hechos más desconcertantes ele la vida.
Más a tono con la experiencia europea que con la propia, supu-
sieron que, por el hecho de declarar la formación de un Estado na-
cional éste, de alguna manera y en algún lugar, debía' también
existir. Como el Quijote, partieron en pos de su "espíritu nacional".
Buscaron las raíces de su nacionalidad, de la característica cultural
que debe ser la base de la identidad política, en las culturas preco-
lombinas, en Indoamérica, o quizá en la "raza cósmica" surgida de
la confrontación de las civilizaciones ibérica, indígena y africana.
Sin embargo, si tomamos a Europa en serio también debemos con-
ferir el mismo privilegio a la América Latina. Los enigmas forjados
por ese acto inocente de declaración de la nación no fueron muy
distintos en ambos continentes. De esta manera, el espíritu de indi-
genismo o la búsqueda de Indoamérica o la "raza cósmica" fueron
producto de una confusión similar acerca del concepto "nación" que
llevó a los alemanes a la búsqueda de las raíces perdidas del volk
teutónico.
Durante el siglo xx, la América Latina experimentó con la mayoría
de las filosofías sociales en boga en los países europeos y de América
del Norte, conforme estas regiones avanzadas combatían las crisis y
problemas fraguados por el cambio. Socialismo, comunismo, fascismo,
y sus variantes y media docena más de doctrinas menores se refle-
jaron en el espectro político de la América Latina. Ocasionalmente,
una de estas ideologías importadas habría de ser definitoria para la
sociedad y la economía, como en el ensayo de tipo fascista de Perón
en la Argentina o más tarde, en la aceptación del marxismo-leninismo
POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
t:'::f',:,:<
el, campo del radicalismo político, parece ser que las ex-
propiaciones recientes han afectado únicamente a las empresas más
ineficientes o a aquellas cuyo funcionamiento es claramente ana-
crónico.
Gran parte de la actividad de los Estados latinoamericanos por
canalizar el comercio internacional hacia una mayor productividad
interna se resume generalmente en los rubros "diversificación de ex-
, portaciones" y "sustitución de importaciones". Estos objetivos, esti-
: pulados sistemáticamente en una teoría general de desarrollo creada
Lpor ¡>rebish la Comisión para, Latina.é
representárón la medula del pensamiento de la polItIca.cie desarrollo
en laAmérica Latina hasta las postrimerías -de la década ae 1950.
Las medidas empleadas para alcanzar estos fines reflejaron toda la
gama de facultades estatales: se recurrió a medidas fiscales para
alterar la composición de importaciones y exportaciones; el gasto
estatal se concibió para estimular la inversión industrial; se acudió
a los poderes coercitivos para restringir la convertibilidad cambiarla.
La capacidad motivacional del Estado se reflejó en medidas que
fluctuaron desde la intrincada declaración ideológica sobre la nece-
sidad de una mayor productividad interna hasta campañas propa-
gandísticas en favor del consumo de productos locales.
La mayoría de las medidas restrictivas utilizadas para reestruc-
turar los sistemas de intercambio económico en beneficio de la acti-
vidad nacional se basaron en la facultad primordial del Estado para
controlar las transacciones fuera de las fronteras nacionales. En mu-
chos países se establecieron políticas arancelarias complicadas para
conferir ventajas a la importación de bienes de capital o materiales
necesarios para acrecentar la producción interna, desalentar la im-
portación de bienes de consumo no esenciales y, desde luego, para
proteger a las industrias nacionales de reciente creación.
Se instauraron restricciones cambiarias con diversos propósitos:
al privar a los exportadores del libre uso de divisas extranjeras obte-
nidas de transacciones internacionales, el Estado intentó evitar "fugas
de capital", y desviar los recursos de inversión de la preferencia tra-
dicional por los mercados de capital norteamericanos y europeos hacia
la producción nacional. Un efecto ulterior de los controles de cambio
era estimular el consumo interno, al restringir la disponibilidad de
divisas a las importaciones de bienes "esenciales". Por ejemplo, los
controles cambiarios colombianos de 1949 otorgaron un subsidio implí-
cito a la Flota Mercante Grancolombiana (1a marina mercante de
{) Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina, The Economic
Development o] Latin America and its Principal Problems, Nueva York, 1950.
las tres naciones bolivarianas: Colombia, Ecuador y Venezuela). La
Flota, que aceptaba pesos en lugar de dólares en pago de los embar-
ques provenientes del exterior tenía una ventaja competitiva sobre
las líneas extranjeras puesto que, según el sistema de cuota entonces
vigente, los dólares liberados para compras de importación debían
cubrir los cargos del transporte.f Finalmente, en algunos casos se
instauraron tasas múltiples de cambio para poner en desventaja a las
exportaciones tradicionales, fomentando así la diversificación de las ex-
portaciones o la inversión en la industria nacional. Así, en Colombia,
el producto de las ventas del café se "gravaba" por la exigencia de
que se cambiara en pesos a una tasa inferior a la de otras fuentes
de divisas. En otros países el producto de las exportaciones debía ser
convertido a una tasa oficial inferior a la tasa del mercado libre
utilizada para otras fuentes de intercambio.
Durante los últimos tres decenios de la historia económica de
la región, los estadistas latinoamericanos de mentalidad económica
han prestado gran parte de su atención a estos mecanismos, y las
'negociaciones entre los grupos económicos prominentes para formular
políticas ventajosas en estos campos han constituido un aspecto
destacado en el proceso político. En algunos momentos, los sistemas
concebidos, fantásticamente complejos, han parecido más bien obs-
taculizar la actividad económica moderna que promoverla, y algunos
países (Perú por ejemplo) han eliminado virtualmente todo el apa-
rato de dichos controles sin ningún efecto adverso, y posiblemente
con gran ventaja para la economía nacional. Empero, para muchos
países latinoamericanos, el intrincado equilibrio de desarrollo entre
las economías internacional e interna modernas sólo podía mantenerse
de esta forma, y han continuado la experimentación y la modifica-
ción de estas políticas habida cuenta ele las circunstancias cambiantes.
Además de utilizar sus facultades de sanción para canalizar las
transacciones internacionales a la actividad económica interna, el Es-
tado latinoamericano también ha tratado de emplear activamente
su poder de gasto con el fin de estimular la producción nacional. Se
han buscado estrategias para el gasto público que maximicen el efecto
productivo de las acciones estatales. El ingreso público (ya sea pro-
ducto de la tributación o de préstamos, teniendo ambos su origen
primordialmente en la economía internacional) son recursos escasos
que una nación subdesarrollada debe emplear conforme convenga
a sus intereses. Se pugna por encontrar salidas al gasto guberna-
mental que promuevan sucedáneos de los bienes de importación,
6 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Basis 01 a De-
uelopment Program jor Colombia, Washington, 1950, pp. 330-331.
conservando así las divisas e inversiones que maximicen las economías
externas, que promuevan el may?r de.
y que fomenten la inversión AsI, la fabnca,clO.n de cement?,
atada como se encuentra a la inversion en obras públicas, y las
bricas textiles, que vinculan una materia prima interna con un
mercado nacional, a menudo han constituido empresas de alta PrIO-
ridad.
La parte medular de la política in:rersiones
desde la segunda Guerra Mundial se ha dedicado a inversiones en
infraestructura básica los servicios públicos concebidos para integrar
a la nación como un'idad económica. Ya no se desean ferrocarriles
entre plantaciones y puertos, sino un sistema ferroviario que
nique internamente a todo el país. Las obras de.todo trpo,
desde la construcción de escuelas hasta la extensión de sistemas de
abastecimiento de agua, son esenciales por razones de bienestar social
y para capaci tal' a sectores más amplios de la. poblacióf:,a que, se
conviertan en consumidores y productores efectivos; también actuan
como estímulo para la construcción privada y la actividad industrial.
También se ha esperado que el Estado promueva fiscales
y monetarias que favorezcan la promoción de
desarrollo. Las demandas opuestas por una política monetana mode-
radamente inflacionaria y una política monetaria estable han con-
vertido en parte del cálculo de la acción del Estado. El. mtento. de
concentrar capital en actividades estratégicamente productIvas ha Im-
plicado la relación del gasto y regulación V?S a. uis; la comu-
nidad bancaria privada, así como la formación de ínstitucíones ban-
carias de desarrollo controladas por el Estado. En el fomento de
bancos "populares", asociaciones de ahorro y préstamo, y uniones
de crédito, se pueden apreciar algunos intentos por ,más
ampliamente fuentes difusas de ahorro y concentrarlas en la actividad
de desarrollo.
A finales de la década de 1940 y principios del decenio de 1950,
particularmente, se prestó gran atenci?n. al de indus-
trias "básicas" consideradas corno los cimientos de cualquier programa
de industrialización total. En los casos en que la inversión privada no
deseaba o no podía emprender dichas actividades, se
responsabilidad del Estado acometerlas. Aunque Siempre controvern-
das, las inversiones públicas directas en industrias insta:
laciones hidroeléctricas, refinerías de petróleo y plantas SImilares, aSI
como en los servicios básicos de transporte, constituyeron una parte
prominente de la política ?e desarrollo en países; ,En el periodo
posterior a 1960 el entusiasmo por este tipo de mversion parece ha-
berse estancado; no se trata, en apariencia, de una reorientación ideo-
lógica de la política, por cuanto que las principales obras habían sido
concluidas en los países que podían financiarlas, y que los demás
países han llegado a darse cuenta, cada vez en mayor ,medida, de las
limitaciones de sus economías internas para respaldar dichas empresas.
Es preciso tener en cuenta unos cuantos casos de países que efectuaron
tardíamente este tipo de inversiones en infraestructura, tales como Hon-
. duras con su proyecto hidroeléctrico de Río Lindo, aunque dicho pro-
yecto había sido elaborado desde principios del periodo posbélico. De
cualquier manera, las industrias siderúrgica, hidroeléctrica, ,fertili-
zantes y otras, que fueran anteriormente los componentes mas Impor-
tantes de este ideal a la fecha ya tienen tanta importancia corno cual-
quier otra industria. Parece haber poco entusiasmo por la ampliación
radical del sector industrial público más allá de las industrias ya estable-
cidas: actualmente el entusiasmo es por las empresas mixtas, ya por
medio de la venta de acciones de empresas nacionalizadas a inVé'l'.,iu-
nistas privados, o a través de la participación del gobierno en el ca-
pital de .Ias empresas privadas.
Por encima de sus facultades como participante en la economía,
el en mayor o menor medida, la
directa de técnicas políticas para la movilización de la productividad
.interna. Varios regímenes latinoamericanos han intentado trascender
los procesos económicos y, recurriendo a la coerción y manipulación
del sentir popular, integrar las fuerzas productivas bajo el control di-
recto del Estado. Aunque esto último induce generalmente a pensar
.en tipos más radicales de administración política, como la utilización
de' trabajo voluntario y organización de masas en Cuba o los esfuerzos
peronistas por integrar los principales sectores económicos al régimen
mediante el uso de asociaciones y sindicatos controlados, el fenómeno
no está limitado a estos ejemplos extremos. Así, la estructura sectorial
del PRI en México, y la organización de la política en
\ derredor de grandes grupos semioficiales, comerciales e industnales,
se acerca mucho a la estrecha identificación de los sindicatos de tra-
bajadores y asociaciones campesinas con los movimientos o regímenes
políticos en toda la América Latina. Dichas organizaciones sirven no
únicamente corno base de respaldo político y como grupos de intere-
ses, sirio también como vehículos para poner en práctica la política
pública, para motivar y controlar el desempeño económico hacia me-
tas que la administración considera más propicias.
E! papel del Estado para coadyuvar a la creación de las formas
de asociación económica voluntarias que caracterizan a las sociedades
modernas es en extremo problemático. Por una parte, dichos orga-
nismos con frecuencia se convierten en instrumentos del régimen
en el poder, traicionando la función que se les asigna en una sociedad

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Expansión de la oportunidad de una participación
plena en la economía moderna
La reforma agraria es un componente de la mayor importancia para
el aspecto social de la política de desarrollo que se convirtió en la
tónica predominante de la innovación de la política pública después
de 1959. La motivación fue en parte compasión social, en parte
estrategia política, y en parte un sentido cada vez mayor de las
pocas posibilidades de promover el cambio económico sin incorporar
a la corriente principal de la vida económica amplios sectores de la
población. De la misma manera que había un interés creciente por
transformar la economía agrícola de subsistencia en un modo de
desalienten las relaciones laborales tipo latifundio, hagan que la pro-
ducción comercial económicamente sea imperativa para el propietario
y que al monetizar el contrato de trabajo, canalicen la fuerza de
trabajo hacia una participación más plena en el mercado nacional.
Igualmente, el esfuerzo puede consistir en atraer a la economía
de subsistencia hacia el sistema nacional de cambio. Debe crearse
conciencia en el agricultor de subsistencia de las posibilidades de
mejoramiento que ello implica, mediante educación, desarrollo de co-
munidades, etcétera, y debe capacitársele para que participe signi-
ficativamente en esta economía logrando una mayor productividad
excedente para el cambio. Así, el Estado puede actuar con el fin de
aumentar los factores de producción de que el agricultor dispone: la
calidad de su trabajo puede ser mejorada mediante medidas de salud
pública, educación o esfuerzo cooperativo. Es posible hacer frente a
los requerimientos de capital a través de la ampliación del crédito
o el suministro de maquinaria por medio de cooperativas. Las in-
versiones en infraestructura y previsión públicas, o la regulación
de los servicios de intermediarios pueden mejorar las condiciones de
mercadeo. Como la participación en la economía nacional puede ser
fomentada a través de asignaciones de recursos estatales, también es
posible desalentar la persistencia de la agricultura de subsistencia
por medio de impuestos gravados en efectivo, mediante el otorga-
miento de crédito al pequeño agricultor o a través de la venta de
tierras a distribuirse por la reforma agraria. El Estado puede intentar
estimular su normalmente reticente sector agrícola hacia su imagen
de modernización cambiando sus relaciones de poder frente a las
condiciones de contrato y propiedad, ya con una reforma agraria
que proporcione más tierra al agricultor de subsistencia, ya mediante
una reforma laboral rural que estipule mayor paga al trabajo.
.:"
CAMBIO' pbLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
producción más acorde con la economía moderna, también se puso
de relieve, cada vez en mayor medida, el mejoramiento del nivel de
vida de quienes se encontraban en el sector moderno, pero sólo en
forma marginal: los desocupados, los obreros no calificados, los ha-
bitantes de barracas empobrecidas quienes dependían de las migajas
de la economía urbana moderna para subsistir.
En realidad, el "nuevo" enfoque de política en este periodo no
comprendió muchas innovaciones .de política pública, la aceptación
de nuevos papeles por parte del Estado. El punto era el cumpli-
miento efectivo de las responsabilidades que se suponía correspondían
desde siempre al Estado -educación universal, salud pública, ser-
vicios públicos básicos tales como el suministro de agua y el desagüe,
la observancia efectiva de la legislación laboral existente, etcétera.
Únicamente en el campo de la vivienda pública, de la capacitación
industrial y en cierta medida, en el desarrollo de comunidades ur-
banas, se pusieron de relieve funciones fundamentalmente sin prece-
dentes y aún en este caso muchos países latinoamericanos habían
llevado a cabo proyectos pequeños o especializados en estos campos
durante algún tiempo.
Se destacaba fundamentalmente el papel positivo del Estado para
asegurar el acceso a las mínimas oportunidades a quienes sólo en
forma imperfecta eran absorbidos por el sector moderno. Pero al
lograr los medios para desempeñar estas funciones, el Estado debía'
también distribuir en forma más equitativa los recursos económicos
disponibles en el sector moderno. La exigencia por una tributación
progresiva del ingreso dentro de la Alianza para el Progreso no tenía
por objeto desviar los recursos de inversión privados hacia el sector
público, sino que se basaba en el supuesto de que en los grupos de
ingreso más elevado de la sociedad latinoamericana existía un consi-
derable excedente de riqueza que podía emplearse más efectivamente
en el esfuerzo de desarrollo y no como hasta ese día. A pesar de que
el principio formal de tributación progresiva había sido aceptado en
gran parte de la América Latina desde hacía algún tiempo, su in-
troducción como parte de la estrategia política de desarrollo estreme-
ció a gran parte de la comunidad latinoamericana de negocios.
El supuesto de la política de desarrollo había sido por muchos años
que los gravámenes se imponían con el fin de desviar recursos de
otras economías posibles hacia la estructuración del sistema econó-
mico interno moderno. Se suponía que el Estado debía preocuparse
por el estímulo a la inversión y por las empresas dentro de ese
sector. Pese a que los sectores empresariales de la América Latina
debían haber estado preparados para ello, el cambio básico de la
política de desarrollo hasta ese punto logró, de hecho, que la idea
de que la tributación debía utilizarse para igualar oportunidades den-
tro del sector interno moderno fuera casi tan difícil de aceptar como
lo había sido para las élites empresariales de Europa y los Est8dos
Unidos cuando se introdujo por primera vez.
Este "catálogo" de las funciones y Iacul tades posibles del Estado
Iatinoamericano es muy reducido; empero, hace algunas in-
dicaciones sobre las capacidades que más preocuparon a los Iorrnu-
de latinoamericana en el periodo reciente de pres-
cripcion de política de desarrollo en la región. En el cuadro 1 aparece
un esquema de estas funciones.
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7

mantieen el poder político en la América Latina; 3) las limitaciones
del proceso político para proporcionar información para la toma de
decisiones; 4) la competencia de las instituciones administrativas del
gobierno para poner en práctica las decisiones políticas, y 5) la ma-
nera en que la "estrategia" o "ideología" del desarrollo adoptada por
los encargados de tomar las decisiones disminuye el número de cursos
de acción potenciales que consideran viables o convenientes.
Seguir este método de análisis es tanto como destacar el compo-
nente prudencial de la formación de la política por encima del com-
ponente activo, poner de relieve el arte ele lo posible que no las ur-
gentes exigencias de cambio que parecen tan vívidas y apremiantes
en la América Latina de hoy. Este es el sesgo crítico de nuestro en-
foque, que reconocemos deliberadamente, visto que nuestro punto de
partida mantiene que, durante la generación pasada, la política
de desarrollo en la América Latina se explica mejor como esencial-
mente prudencial y pragmática, que como experimental o doctrinaria.
En los capítulos restantes de esta Primera Parte intentaremos expli-
car la de este enfoque prudencial. En la Segunda
Parte intentaremos demostrar que, efectivamente, es característica de
la política latinoamericana de desarrolIo en el periodo contempo-
ráneo.
El grueso de los análisis sobre la política pública en la América
Latina destacan la confrontación ideológica entre "reformadores" y
"defensores del st atu quo" o miden el desempeño del gobierno com-
parándolo con los imperativos de prescripciones de crecimiento eco-
nómicamente racionales, pero ninguno de estos criterios puede real-
mente decimos mucho acerca de las formas en que los gobiernos
latinoamericanos han formulado procramas de cambio, ni son tam-
poco realmente representativos de los factores complejos a considerar
al formular un programa público para el fomento de la productividad
económica.
Ciertamente, el conflicto ideológico ha sido un factor central en
la vida pública latinoamericana durante la generación pasada. Em-
pero, concentrarse en la faceta de la experiencia regional COl! la
política de desarrollo puede ser tanto como subestimar el grado en
que la intención ideológica se encuentra inevitablemente condicio-
nada por los problemas inherentes a gobernar. En última instancia,
lo significativo de la crónica es lo que los gobiernos han hecho en
nombre del cambio y no lo que inicialmente pretendieron hacer. Es
adecuado contemplar la política de desarrollo en el contexto de las
ideologías políticas privativas de la América Latina puesto que es-
tas ideologías han condicionado las elecciones que se han hecho. Pero
también parece esencial, si hemos de reflejar adecuadamente el
LA MEJOR manera de describir la experiencia reciente de la
Latina en materia de política de desarrolIo, parecerí,: ser la siguien-
te. El problema gubernamental elel en adaptar
un conjunto de facultades y recursos públicos potenciales, bastante
flexible pero delimitado a las condiciones de la situación política y
económica del país de que se trate. Las metas del proceso son la
realización del desarrollo económico y la edificación nacional. El pro-
blema inmediato que se debe arrostrar es el logro de una productivi-
dad económica acrecentada y la estabilidad politica.I Los "medios de
que se dispone para estos fines son aquelIos que se encuentran en. el
depósito de facultades y recursos a disposición de los Estados nacio-
nales modernos. De estas posibles opciones de acción pública, el
estadista selecciona los componentes de un programa de desarrollo:
pone de relieve algunas posibilidades de acción pública, ignorando o
rechazando otras y simplemente mantiene algunos programas públi-
cos sin identificarlos como parte de su política.
¿ Cómo, entonces, escogen los responsables de la política los cursos
posibles de acción pública?, ¿ cuál es la lógica implícita del proceso
mediante el cual adoptan algunas acciones políticas como más plau-
sibles o prometedoras en un contexto determinado? Hasta ahora,
hemos explorado las posibilidades de acción pública, la magnitud
de las facultades potenciales del Estado que la mayoría de los go-
bernantes de la América Latina han considerado tener a su dispo-
sición. De aquí en adelante nuestros esfuerzos se centrarán en deli-
near acuellos factores que delimitan la elección, que estrechan el rango
de las que los gobernantes encuentran plausibles o ade-
cuadas.
A continuación consideraremos una serie de "condiciones" de elec-
ción de política, "datos" en la compleja ecuación del cambio, que
surgen de la forma en que se encuentran estructurados los sistemas
políticos y económicos de la región.
Estas condiciones son 1) la capacidad del Estado para movilizar
recursos; 2) las características de los sistemas políticos en los cuales
se han de tomar las decisiones, y particularmente las limitaciones a
la acción pública implícitas en la forma en que se conquista y se
[82 ]
111. Un modelo prudencial
de formulación de política de
desarrollo
clAMBIo·poifTIco'y EN LA AMÉRICA LATINA
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'"
DE POLITICA DE DESARROLLO
85
.. , .. I
proceso de decisión sobre políticas de desarrollo en la
tina contemporánea, conservar este factor en una perspectiva equi-
librada.
CUADRO 2. El «gobierno en general" como proporción del [nodu cto
nacional bruto
(Porcentaje del PNB total contenido en los presupuestos del gobierno nacional,
alrededor de 1963)
FUENTE: Naciones Unidas, Statistical Yearbook, 1964, Nueva York, 1965.
cional. Por ejemplo, entre las naciones latinoamericanas y las mo-
dernas naciones occidentales, la proporción de recursos económicos
directamente asiznada al gobierno rara vez supera la quinta parte del
'"
total de los rccu isos de la sociedad
Desde luego, dichas cifras no abarcan factores como la creación
de crédito por la banca central, las actividades de los organismos
autocapitalizadores o las diversas medidas adoptadas por el Estado
moderno para regular la disposición de los recursos privados. Sin
embargo, sí sugieren la existencia de ciertos supuestos similares sobre
el alcance lezitimo de la institución Estado nacional en las sociedades
'"
occidentales.
Pese a la supuesta tradición "intervencionista" del Estado es-
pañol, en la América Latina ha habido efectivamente un sesgo his-
tórico hacia la delimitación sustancial de la capacidad del gobierno
para movilizar los recursos de la sociedad. Éste obedece en parte al
predominio de ideas liberales clásicas entre muchos de los grupos pro-
minentes en la economía, a la persistencia de la agricultura pri-
mitiva y de latifundio y a la indolencia y falta de responsabilidad
general del gobierno frente a las preocupaciones del ciudadano. 1'\0
Otras naciones occidentales
19
8
19
14
16
16
17
Canadá
España
Estados Unidos
Francia
Italia
Noruega
Reino Unido
16
14
7
12
10
13
8
7
9
13
7
11
20
15
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Panamá
Paraguay
PerÚ
República Dominicana
Venezuela
América Latina
Capacidad del Estado para movilizar recursos
El Estado no se encuentra divorciado de su medio ambiente. No se
trata de una variable independiente en la ecuación del cambio, sino
de una parte del total de componentes. de la vida un pueb.lo.
Tanto este potencial para actuar como mS:I,":mento vital meJo-
ramiento humano como los factores que lirnitan su efectividad, se
encuentran relacionados con los activos y pasivos de la comunidad
como un todo. La capacidad potencial del Estado corno instrumento
de cambio no puede ser entendida en forma aislada; al evaluarla. es
preciso fijar la atención en los procesos d.e la vidn
económica y política que relacionan al Estado con su .
Las fronteras de los sectores público y privado. En mn?"una
dad son los recursos económicos de que dispone el gobierno eqUI-
valentes a los recursos de que dispone la comunidad en su conjunto; la
capacidad de aquél para recurs?s o dirigir su uso a
de los particulares se encuentra circunscrita en muchas formas. Pri-
meramente tenemos los convencionalismos de la cultura política, la
concepción' de la relación apropia?a entre actividad pública y pri-
vada aceptada por aquellos de quienes depende el aI:0Yo al
Otra limitación al papel económico del Estado es el incumplimiento
con las disposiciones del gobierno, COI?O es la de impuestos
o la resistencia al cambio en la agncultura pruniuva. Incluso en
los sistemas totalitarios más eficientes rara vez puede el Estado con-
trolar plenamente la totalidad de los procesos. económicos. d.e la
sociedad: en los regímenes comunistas puede apreciarse el surgirmento
de mecanismos de mercado informales.
Evidentemente, las ideas sobre la distribución adecuada de las
funciones económicas entre Estado y particulares son elásticas, pero
no inalterables. El deseo de reevaluar esta distribución ha sido fun-
damental para todas las revoluciones modernas y persiste en gran
medida en los procesos de política cotidianos de los regímenes es-
tablecidos.
Empero, a pesar de las ideologías disímbolas y de la de
sistemas económicos heterodoxos en el mundo no comunista, parece
existir, sin embargo, una considerable similitud en la amplitud en
que el gobierno controla directamente los recursos económicos entre
las naciones que han adoptado el modelo occidental de Estado na-
EN LA AMÉRICA LATINÁ
obstante, las normas formales que rigen la distribución de recursos
entre los sectores público y privado nunca han sido tan rectas o ta-
"jantes en la América Latina como en otras naciones occidentales. Los
! residuos de la concepción hispánica del Estado absolutista (particu-
: en relación con los derechos de propiedad), conceptos ecléc-
treos de una variedad de ideologías extranjeras y la herencia
de expenencIas autóctonas tales como la Revolución Mexicana han
un ambigüedad a la cuestión y hecho posibles
laciones mas heterodoxas sobre la manera como deben dividirse los
recursos entre el Estado y la sociedad privada que las posibles en
\ países donde la cultura política tiene una respuesta más expedita
1_al problema.
Sin embargo, la ausencia de un compromiso cultural ante esta
(o al menos de algún criterio para establecer metas y lí-
mItes: como en los Unidos donde el peso de la prueba de
necesidad o conveniencia recae sobre la persona que se retira del
sector privado) más bien complica que simplifica la tarea de go-
bernar. En el caso de estos países, la ambivalencia cultural a menudo
iu;,,¡j,.a llu ta.llto tolerancia o indiferencia, sino desacuerdo. Grupos
influencia ya no se puede ignorar pugnan por una expansión
masiva de las capacidades económicas del Estado; empero, cualquier
expansión de este género implica correr riesgos considerables. La
zozobra de las fuentes públicas y privadas de capital extranjero ante
la amenaza de expropiación constituye una parte bien conocida del
folklore de la política en la América Latina. Y si bien los estadistas
están atentos a la Revolución mexicana, que tuvo
éxito, en cuenta a la Revolución guatemalteca que
fracaso. Su mteres en el curso de los acontecimientos en la Cuba
revolucionaria tiene muchas dimensiones siendo una de las más im-
búsqueda de un para juzgar los límites de apro-
piacion lícitos de los recursos sociales por el Estado. Al no encontrar
respuesta inmediata a su problema, el gobernante tiende a ser dema-
siado precavido o, en el mejor de los casos, a llevar a cabo una
de los parámetros de anuencia ante una po-
litica pública mas VIgorosa, a menos que esté dispuesto a convertirse
al credo "revolucionario".
A menudo el proceso de expansión de los recursos a disposición
del Estado, en la América Latina, ha sido más aparente que real: con
frecuencia la adición al depósito de recursos del Estado ha sido 'rela-
ti,:amente poc..o en términos polí?cos y económicos: así, las
minas de estano bolivianas fueron expropiadas sólo después de haber
logrado su pn;>ductividad y rentabilidad óptimas; en Venezuela, la
reforma agrana se ha llevado a cabo en gran medida en tierras
públicas, o en tierras pertenecientes a partidarios de gobiernos de-
puestos; la nacionalización de la industria petrolera en México llegó
cuando las empresas extranjeras estaban realizando una rápida des-
inversión, cuando las oportunidades en otros lugares parecían más
atractivas a las empresas extranjeras. Muchas de las empresas de
servicios públicos de la América Latina que han pasado al control
del Estado se encontraban tan limitadas por restricciones de orden
político y otras limitaciones que mejorar los servicios era imposible.
Al tomar posesión de ellas, el gobierno heredó también los dolores
de cabeza y presiones inherentes a las mismas. Desde luego, ésta es
una observación y no una regla; si bien se recurre con fecuencia
al Estado latinoamericano para que se ocupe de las actividades pri-
vadas más ineficientes, la expropiación cubana de las industrias azu-
carera y petrolera, y la nacionalización de la banca en Costa Rica,
pertenecen a otra categoría de hechos.
En cualquier forma, es evidente que la existencia de profundas
convicciones respecto del papel económico legítimo del gobierno cir-
cunscribe notablemente la capacidad del Estado latinoamericano para
actuar como instrumento de cambio económico. A pesar de que uiu-
chas de las recientes innovaciones en materia de politica
adoptadas por las naciones occidentales -legislación sobre salarios
y tiempo de trabajo, y la tributación progresiva, por ejempfo- han
sido formalmente aceptadas como facultades propias del Estado en
la América Latina, a menudo parece que la legitimidad de estos
mecanismos de política pública depende de la inefectividad de su
aplicación general.
En años recientes, las crisis de la legitimidad del papel económico
del Estado se han registrado cada vez en mayor medida en las re-
giones donde la competencia de los modelos occidentales está en con-
troversia o es restringida. Estas cuestiones de "principio" --en las
cuales, puntos como el "derecho a la propiedad privada" o la "im-
portación de sistemas extranjeros" representan no únicamente un jue-
go escénico, sino que se encuentran cerca del meollo del problema- se
aglomeran en torno de cuestiones como la reforma agraria, la nacio-
nalización de recursos o de la industria, o la propuesta de un con-
junto arrollador de reformas que los grupos económicos establecidos
consideran que amenazan con transformar el sistema en algo que
viole las condiciones límite del gobierno y la economía adecuadas en
el mundo occidental.
Empero, el marco de referencia de las élites establecidas no es lo
único que opera para restringir la capacidad del Estado para regir
sobre los recursos a los fines del desarrollo. Cuando el hipernaciona-
lismo se convierte en parte del credo de las personas entregadas a
18.9
16.0
Estaño
Zinc
cho tiempo nuestra "apreciación de lo que verdaderamente estaba en
juego en el desarrollo de la región. De hecho, los recursos de la
América Latina son, en términos generales, muy poco excepcionales.
En muchas regiones, el continente es desesperadamente pobre, y sus
"fabulosas" fuentes de riqueza a menudo han sido más bien obs-
táculos disfrazados, ganancias inesperadas e irónicas que han defor-
mado y demorado la capacidad de la América Latina para estruc-
turar una economía adecuada al mundo moderno.
La riqueza de la América Latina generalmente ha sido mejor' apre-
ciada desde el exterior, desde el punto de vista de quienes sus pose-
siones exóticas encajaban sin dificultad en economías pujantes fir-
,memente fundamentadas en recursos inferiores. Así, los conquistadores
vinieron en pos de oro y plata, y sus contrapartes de épocas poste-
riores fueron igualmente atraídas por el petróleo, el cobre, la bauxita
y el estaño que las sociedades industriales ya desarrolladas reque-
rían. Sin embargo, la América Latina se encontraba pobremente
dotada de esa combinación trascendental de recursos propicios para
la industrialización en sus primeras etapas.
No es que la América Latina se haya visto absolutamente pri-
vada de los recursos necesarios para la industrialización; el problema
ha sido un tanto más sutil. Es cierto, desde luego, que a pesar de
que las reservas de hierro de la América Latina son cuantiosas, su
dotación de carbón ha sido de lo más deficiente, pero incluso cuando
se disponía de los recursos vitales, la región carecía de esa yuxta-
posición fortuita de materias críticas que contribuyeran a la viabi-
lidad de la -industrialización en esa estrecha franja del planeta donde
la productividad tecnológica había puesto pie. Históricamente los
recursos de hierro y acero que la América Latina posee se han en-
contrado lllUY alejados de los centros de población y muy distantes
entre sí. Sólo en el siglo xx, con el agotamiento de fuentes próximas
de esos minerales, se han convertido en "recursos verdaderamente
económicos" reservas de hierro tan cuantiosas, pero inaccesibles, como
las del Cerro Bolívar en Venezuela.
La riqueza de - recursos de la América Latina, refleja en las
cifras que a menudo se citan sobre la proporción de ciertos "minera-
les estratégicos" que el continente * proporciona resultan engañosas
* Porcentaje de la producción mundial de ciertos minerales estratégicos
provenientes de fuentes latinoamericanas:
Bauxita 46.2 Plomo 21.9
Bismuto 34. 7 Cobre 18.9
Antimonio 34 A Petróleo 18.9
Adaptado de Harold E. Davis, editor, Government and Politics in Latin
America, Ronald Press, Nueva York, 1958, p. 78.
modificar el estado prevaleciente de cosas, se pueden cerrar las posi-
bilidades al uso de diversas formas de inversión y capitalización ex-
tranjeras como componentes de la estrategia de crecimiento.
La proporción de recursos económicos de una sociedad susceptible
de ser afectada por el gobierno, se encuentra condicionada de muchas
maneras; sin embargo, fundamentalmente, ya sea que consideremos
los argumentos legales o ideológicos de los grupos empresariales por
cuanto a los derechos de la propiedad privada, o la resistencia al
cambio en la agricultura primitiva, la condición limitante funda-
mental radica en los compromisos individuales y de los grupos con
otras instituciones sociales que no sean el gobierno. El potencial del
gobierno para actuar como agente de cambio se encuentra limitado,
en las sociedades pluralistas, por el hecho de que las personas en-
contrarán más necesaria la lógica de la vida en la familia, en la
hacienda o en la situación tradicional de mercado que las preten-
siones de las autoridades públicas -de aquí la íntima relación entre
desarrollo económico y edificación nacional-o A menos que la comu-
nidad económica predominante se convierta en equivalente de la
nación, de la zona jurisdiccional del Estado, muchos recursos eco-
nómicos seguirán ajenos al control público, absorbidos en esos siste-
mas subnacionales y supranacionales en torno a los cuales la vida
económica latinoamericana ha estado organizada históricamente.
Sin embargo, la capacidad delimitada del Estado para afectar la
asign.c.ión de recursos económicos no es lo único que condiciona
el pOL .icial del gobierno como agente de cambio, también es preciso
considera el potencial económico bruto de la sociedad en su con-
junto. La América Latina es, después de todo, una región econó-
micamente subdesarrollada, y las propias condiciones del subdesarrollo
limitan la efectividad de una estrategia "racional" de crecimiento
económico. Entre las principales limitaciones a la acción del Estado
que derivan del mero potencial económico tenemos:
Limitaciones a las capacidades económicas del Estado
Limitaciones que obedecen a la disponibilidad de recursos físicos. Du-
rante mucho tiempo ha existido un culto paradójico sobre las pers-
pectivas del desarrollo económico latinoamericano. Se trata de un
continente en el que "los limosneros se sientan en silla de oro". Se
piensa que la América Latina es una tierra de riquezas fabulosas, de
recursos no aprovechados. El problema es que nunca ha podido
aprovechar la enorme riqueza prometida por la abundancia de re-
cursos del continente. El mito de El Dorado ha deformado por rnu-
FUENTE: Adaptado de W. S. y E. S. Woytinsky, World Population and Pro-
duction, Twentieth Century Fund, Nueva York, 1953, pp. 315, 781, 855.
10.4
4.8
37.0
5.8
3.3
7.0
Porcentaje
570
220
890
600
240
2580
Apta para
la agricultura
(2880 en EE.UU., 89 en Canadá)
75.2
36.3
25.1
10.9
26.1
119.4
0.4
293.4
5500
4600
2400
10400
7300
35700
Total
(000000
acres)
3066
3
638
1200
1 101
206
6266
La América Central
y del Norte
La América del Sur
Europa
Asia
África
El mundo
Tierra apta para la agricultura
La América del Norte
La América Latina
Europa
URSS
Asia
África
Australia
El mundo
Reservas de carbón
(Miles de milIones de toneladas métricas probables: 1948)
La América Central
y del Norte
La América del Sur
Europa
URSS
Asia
África
El mundo
Reservas de hierro
(Miles de milIones de toneladas métricas probables: 1950)
CUADRO 3. Cálculo de la participación latinoamericana en ciertos
recursos físicos
de grandes extensiones de tierra susceptibles de colonización y eXJ
plotación- sigue siendo un hecho que la cantidad de tierra no explo-
tada que realmente puede aprovechar la agricultura moderna es
muy limitada, como lo demuestra el cuadro 3.
cuando se considera la historia del desarrollo económico de la propia
América Latina. Los minerales que la América Latina suministra
al mundo moderno reflejan una etapa relativamente avanzada en el
proceso tecnológico total, etapa que descansa en los cimientos clá-
sicos del hierro, del carbón, y materiales análogos. El petróleo se
convierte en recurso crítico sólo con el empleo generalizado del motor
de combustión interna en las postrimerías del siglo XIX; el cobre, con
el desarrollo extensivo de la generación de energía cléctt-ica y los
medios de comunicación.
El problema, entonces, no es que la América Latina haya carecido
de los recursos que requiere la industrialización, sino que la particular
naturaleza y distribución de los recursos con que fue dotada no ha
propiciado la organización de la industria dentro de sistemas econó-
micos nacionales o regionales. Más bien, en un proceso de notable
continuidad histórica, los "nuevos" recursos, constantemente descu-
biertos en la América Latina, han reforzado magnéticamente la
integración del continente a los sistemas de transacción internacio-
nales. Si bien esto encajaba en una concepción anterior del camino
del desarrollo en la América Latina, el empeño contemporáneo por
lograr el desarrollo a través de la estructuración de economías na-
cionales de cambio se encuentra limitado por la escasez relativa de
aquellas materias cuyo valor se aumenta con mayor eficiencia me-
diante transacciones nacionales que por medio de transacciones in-
ternacionales.
El mito de El Dorado a menudo desemboca en otro acertijo apa-
rente. ¿ Por qué la América Latina no ha experimentado un movi-
miento de colonización de la frontera como el de los Estados Unidos?
Para muchos la América Latina sólo ha carecido de una raza intrépida
y emprendedora que cultive las vastas regiones desocupadas del con-
tinente. Con frecuencia se responde a los inconsolables ante la rápida
expansión demográfica mundial que la solución se encuentra en esos
grandes confines inhabitados del continente: la cuenca del Amazonas,
el Matto Grosso y los llanos de Colombia y Venezuela. Empero,
quienquiera que esté familiarizado con estas regiones inhabitadas sabe
que generalmente existe una poderosa razón para que permanezcan
inexplotadas. La ciencia y técnicas agronómicas existentes no están
capacitadas para enfrentarse a los múltiples inconvenientes de las
escarpadas y escabrosas pendientes montañosas, de las planicies se-
miáridas y de las cálidas regiones de engañosa lozanía de las selvas
lluviosas donde todavía se encuentra la mayor parte de las tierras no
explotadas. Pese a la tendencia de los gobernantes latinoamericanos
a plantear el "mito de los espacios abiertos" como alternativa a la
reforma agraria por medio de la redistribución de tierra --la idea
, .
• ¿TINA
. Además, la tierra susceptible de cultivo se encuentra muy dete-
riorada en muchas zonas; siglos de práctica ineficiente que conducen
al deterioro de la fertilidad y al avance de la erosión han cobrado
su tributo. El planteamiento clásico del problema siaue siendo el
que forrnulara William Vogt a finales de la década de 1940.
Todos los países latinoamericanos, excepto tres o cuatro se
encuent.ran sobrepoblado? Sólo pueden alimentar y dar techo
él; sus C1udGl;danos y summistrar agua para satisfacer sus múl-
tiples necesidades, a expensas de una destrucción progresiva y
acelerada de. sus recursos " En casi toda la porción
sur del contmente, la erosián del suelo es casi universal en las
cultivadas . . . . En Chile, por ejemplo, por donde he via-
jado unas 10,000 millas, pude apreciar erosión en el suelo en
más del 90% de las laderas cultivadas. .. En Costa Rica los
ríos acarrean un 20% de cieno. " En las regiones habitadas de!
Perú el suelo es arrastrado por las aguas ... 1
Dicho en pocas palabras, con excepción de países "subdesarrollados
0p,ulentos" como donde el temor del agotamiento del pe-
troleo fue superado rápidamente merced al descubrimiento de fuentes
abundantes de bauxita y hierro, la política de desarrollo de la Amé-
ri?a. Latina se inclina a encontrar formas de explotación más
e.[¡cH:nte de los Iimitados, que a una explotación más produc-
tl.':a de la abundancia de la naturaleza. Desde luego, a la larga, la dota-
cron de rara vez es constante, y las antiguas obligaciones
pueden ccnvertrrss en fuentes de nueva prosperidad como a menudo
ocurrió en la América Latina. Pero los gobiernos actúan v sobreviven
en e! presente, y los recursos de la sociedad que aprovechan para sus
Fines son los recursos que existen en el corto plazo. Los países pueden
poner sus esperanzas en la promesa de futuros avances tecnológicos
pero no pueden vivir ni desarrollarse con base en ellas. '
Limitaciones debidas al subdesarrollo mismo. La "totalidad" del
proceso de desarrollo económico ha sido expresada en muchas formas:
el planteamiento de W. W. Rostow de los prerrequisitos del "despe-
gue";.el concepto del empuje" de Rosenstein-Rodan; la búsqueda
de Hirschman de un efecto de eslabonamiento del desarrollo"· el
interés de De Schweinitz en la crisis que aparte a una sociedad' de
letargo. a.costumbrado y el de Singer y J\1yrdal de los
.cIrculos VICIOSOS del empobrecimiento CIrcular y acumulativo", cons-
trtuyen maneras de expresar que el desarrollo implica la actuación
1 William Vogt, Road to Suruioal, William Sloane Assoc., Inc., Nueva
York. 1948, pp. 152, 154, 163, 181, 184. Cursivas en el original.
./ .'.
de un proceso total, interrelacionado y, de mayor importancia para
nuestros fines, que 'Ia pobreza se refuerza a sí misma.f
El subdesarrollo mismo es un límite a la capacidad del Estado
para actuar como instrumento del cambio económico. La mayor
parte de los programas de desarrollo presuponen un conjunto de acti-
vidades e instituciones relacionadas entre sí, débiles o inexistentes
en los países subdesarrollados. Las estrategias de política que com-
prenden U¡Ú recombinación de las instituciones cxistcnus pronto
alcanzan el fatal eslabón faltante. Los ejemplos son numerosos: la
industrialización depende de la oferta de fuerza de trabajo calificada,
lo cual implica la expansión del sistema educativo; las reformas,
. agrarias deben ser "integrales", deben comprender no únicamente la
distribución de la tierra, sino una armazón de infraestructura, mer-
cadeo, crédito, extensión, salud pública y otros servicios, funciones
todas que tienden a ser satisfechas en forma imperfecta en el pro-
grama del Estado y la economía. Toda elección de política parece
depender de una serie de funciones relacionadas que deben ser to-
madas en cuenta si el programa inicial ha de tener éxito.
En las naciones avanzadas, la formulación de este tipo de políti-
ca es cuestión de la recombinación elástica y pragmática de los
"componentes dinámicos" de la economía y la sociedad. Por ejem-
plo, en los Estados Unidos, se podría llevar a cabo un programa de
renovación urbana en torno de la iniciativa y planificación local y
estatal, de instituciones legales y jurídicas efectivas, de organismos.
de servicios sociales establecidos y de una industria de la construcción
bien desarrollada y debidamente equipada. Se requerirían pocas ins-
tituciones totalmente nuevas, Por otra parte, las opciones que tienen
los gobernantes en la América Latina están restringidas por la clis-
ponibilidad limitada de instituciones operantes sólidas quC' puedan
ser vinculadas con programas ulteriores. La historia politicoeconó-
mica de la América Latina ofrece muchos ejemplos de programas.
totales cuyo fracaso se puede imputar a la ausencia de componentes.
'2 Las principales obras de estos autores en que formulan esta tesis son:
\V. W. Rostow, T'he Process 01 Economic Grozoth, W. W. Norton and Co ..
Nueva York, 1952; Albert O. Hirschrnan, La estrategia del desarrollo
mico, Fondo de Cultura Económica, México, 1961; Paul N. Rosenstein-Rodan,
"Problems of Industrialization of Eastern and South-Eastern Europe" Eco-
nomic [ournal, XI, junio-septiembre, 1943; Gunnar Myrdal. Rirli Lands an d
Harpe;, Nueva York, 1957 (hay traducción al español), y Teoría eco-
nom¡ca y patses subdesarrollados, Fondo de Cultura Económica. México. 1959'
Hans "Bala;:tced Growth and Economic Developmenr",
son, editor, Economic Growth: Rationale, Problems, Cases, University of Texas
Press, Austin, 1960; Karl de Schweinitz, "Economic Growth. Coercion and
Freedom", World Politics, IX, enero, 1957, pp. 166-192. "
cuya existencia efectiva se suponía: una legislación colectiva de ne-
gociación, que requiere un fuerte movimiento laboral para ser efec-
tiva; una legislación de inversiones que supone el deseo de los capi-
talistas por invertir; leyes relativas a impuestos sobre la tierra, que
requieren registros adecuados y un cuerpo adiestrado de asesores para
hacerse cumplir; escuelas construidas para las que no hay maestros,
y centros agrícolas experimentales modernos establecidos en lugares
donde no existen servicios de extensión para hacer llegar sus resul-
tados a los agricultores.
Limitaciones debidas a la posición en el comercio internacional. El
vínculo de la América Latina con el mundo moderno está constituido
por un sistema comercial por el cual materias primas y productos
semielaborados del continente se intercambian por los productos de
las sociedades tecnológicamente avanzadas. Los términos de dicho
intercambio han definido considerablemente los límites a la capacidad
de la región para participar en la vida económica moderna. En gran
medida se busca el desarrollo económico nacional como un recurso
para superar las limitaciones de progreso así impuestas. Y, desde lue-
go, la dependencia respecto del comercio internacional mismo limita
la tasa de desarrollo interno.
El grado en que la posición de la América Latina en el comercio
internacional limita su potencial de desarrollo es una cuestión con-
trovertible. A menudo se sostiene que el carácter mismo del comercio
internacional perpetúa la posición secundaria de la América Latina
en la distribución mundial de la riqueza.s Según la teoría económica
clásica, un mercado internacional basado en la división mundial del
trabajo tendería hacia un equilibrio de beneficio recíproco entre países
industriales y países productores de materias primas. Conforme la
productividad aumentara, los precios de los productos manufactura-
dos disminuirían, en beneficio de los productores de materias primas.
Los beneficios de la tecnología se difundirían en todo el mundo y los
productores de materias primas no obtendrían ventaja alguna de una
industrialización tardia, Empero, con frecuencia se afirma que, en
realidad, no se ha registrado jamás un fenómeno de esta naturaleza.
El producto de la producción tecnológica ha sido reinvertido en las
propias naciones industrializadas, en una espiral infinita de un refi-
namiento cada vez mayor de productividad y abundancia. Los benefi-
cios para el productor de materias primas no han crecido con el
3 La afirmación clásica de esta pOSlCIOn, en este caso un poco modificada
en resumen, es la que se encuentra contenida en la "Tesis de Prebisch",
originalmente expuesta en las Naciones Unidas, Comisión Económica para
América Latina, T'he Economic Deuelopment 01 Latin America and its Prin-
cipal Problems.
mismo ritmo. La demanda por sus productos menos diferenciados ha
permanecido relativamente inelástica en comparación con los precios
de la variedad cada vez mavor de productos de la sociedad indus-
trial. Ante un concepto dinámico de la innovación tecnológica en
expansión, el productor de materias primas está no salir
del atraso v a quedarse cada vez más a la zaga, respecto ele los paises
industriales, en su búsqueda de niveles de prosperidad siempre cam-
biantes.
La afirmación de que la capacidad del productor de materias
primas para lograr el desarrollo económico está cada vez más limi-
tada por el tiempo, que las relaciones de intercambio de los países
subdesarrollados tienden inevitablemente al deterioro, no es abso-
lutamente convincente. La cuestión implica un sinnúmero de aspectos
teóricos que sólo ahora pueden sugerirse.s Por ejemplo, ¿ no es cierto
que los países subdesarrollados han podido efectivamente gozar de
las mejoras cuantitativas y cualitativas de ciertos productos gracias
al cambio tecnológico en los países avanzados, sin tener que modificar
de manera sustancial sus propios sistemas económicos? El mismo
café o estaño, que anteriormente se cambiaba por tranvías o calen-
tadores de leña se utiliza actualmente para comprar aviones o apa-
ratos eléctricos. El problema del empobrecimiento de la América
Latina puede radicar tanto o más en la distribución interna de los
beneficios del comercio como en la estructura internacional de los pre-
cios de las mercancías.
Además, no hay por qué suponer que los productos de exportación
de los países subdesarrollados habrán necesariamente de permanecer
estáticos: la tecnología no opera Únicamente para disminuir las posi-
bilidades de exnortación. sino t:llnhirn p:H:I :l1,1menLnh<.. .iun-
que se pueda sostener que el productor de materias primas se en-
cuentra en desventaja frente al productor industrial cuando el
mercado de su producto está saturado, no se desprende necesaria-
mente el argumento global de que el productor de materias primas
se encuentra generalmente en desventaja ante el productor industrial.
Después de todo,. si el productor de materias primas goza de una
ventaja comparativa, y si puede allegarse más y mejores bienes con
el producto de la venta de sus productos, se encontrará en una me-
jor posición económica, independientemente de que el valor ap;rega-
do por la tecnología sea mayor o menor para el producto que compra
4 Diversos ensayos relativos a este mismo asunto pueden encontrarse en:
Gottfried Haberler, "Terms of Trade and Economic Development", y Ragnar
Nurkse, "International Trade Theory and Development Policy", ambos en
Howa rd S. Ellis y Henry C. Wallich, cdi torcs ECO/107lIic Lr eccl o pm en t J'" 1,(11:11
America, Sto Martin's Press, Inc., Nueva York, 1961.
\.'" ','
.; •... EN AMÉRICA LATINA
o para el que vende. De cualquier manera, la cuestión está a dis-
cusión en 10 que se refiere a si la dependencia de los productos
primarios limita efectivamente la capacidad de un país para lograr
el desarrollo económico, o si en algunos casos no sería mejor dedicar
los recursos que generalmente se emplean para reproducir interna-
mente los procesos productivos característicos de las sociedades in-
dustriales a perfeccionar sus relaciones con la economía mundial y la
forma como se distribuye internamente el producto de sus transac-
ciones con el exterior.
Empero, una cuestión más importante es el efecto limitante que las
fluctuaciones de los precios de las principales exportaciones de la
América Latina en el mercado internacional tienen sobre el desarrollo
económico. La historia latinoamericana del siglo xx ha sido la historia
de las extremadas oscilaciones de los beneficios que la región ha
recibido del comercio internacional. La cuestión, es, desde luego, no
sólo el hecho de que la América Latina "pierde" recursos cuando
bajan los precios. Igualmente severos han sido los aumentos rápidos
y extremosos, provocando presiones inflacionarias e injustificados in-
centivos para seguir expandiendo la producción. Podría argüirse que
una administración sabia y juiciosa podría hacer mucho por mejorar
las consecuencias de tales variaciones cíclicas, e indudablemente es
cierto que muchos de los remedios de política adoptados en el pasado
han hecho tanto por acentuar el problema como por resolverlo. Sin
embargo, es preciso considerar el problema del estadista. Las dife-
rencias de vitalidad en la vida económica se reflejan no Únicamente
en el funcionamiento de la economía, sino en las presiones políticas
que, con riesgo, el dirigente político ignora.
Sería interesante correlacionar, por ejemplo, el precio elel café B
de Santos en el mercado de Nueva York con el estilo de la prosa
política latinoamericana. En periodos de precios elevados, los pro-
nunciamientos públicos del estadista latinoamericano están plenos ele
esperanza y optimismo. Por ejemplo, hacia finales de la década
de 1940 abunda este tipo de declaraciones con la voluntad y creen-
cia de que la América Latina podía proponerse alcanzar a los países
avanzados, y además rápidamente. Existe la convicción de que el
cambio revolucionario es posible a través de un proceso de uso guiado
de la prosperidad. La oligarquía se beneficiaría de este proceso tanto
como los recientemente atentos participantes de la revolución de
crecientes expectaciones. La sociedad no tiene por qué elegir: habrá
abundancia para todos. A mediados de la década de 1950, con la
caída de los precios de los productos primarios, cambia el estilo
político. Las últimas declaraciones versan ien mayor medida sobre
los apremiantes problemas inmediatos de inflación, balanza de pagos
y baja productividad agrícola. Las vívidas promesas de "revolución
social" son sustituidas por programas de "austeridad", el desarrollo
económico como símbolo político, deja de ser una promesa dorada
para convertirse en un imperativo desesperado.
De cualquier manera, es preciso traer del exterior buena parte del
capital y recursos necesarios para el desarrollo ulterior de la América
Latina, la que sigue dependiendo de los mercados de exportación
que eluden el control de la política nacional. Las decisiones sobre
el volumen de capital a invertirse en la América Latina, y cómo
será usado, son tomados en gran medida por extranjeros. Mientras
que el precio del café al menudeo y las posibilidades de expansión
industrial de la América Latina sólo constituyen una preocupación
secundaria del consumidor e inversionista norteamericanos, sus accio-
nes pueden afectar definitivamente el ritmo del desarrollo latino-
americano. En gran medida, el gobernante latinoamericano debe
aceptar esto como parte del. "medio ambiente", ajustar sus progra-
mas habida cuenta del cambio de circunstancias en la economía
internacional y sólo de manera marginal afectar la operación de
estos factores mediante el uso de las facultades del Estado.
También puede señalarse que una "solución revolucionaria", como
en el caso de Cuba, no constituye realmente una solución. El cambio
radical de socios comerciales y fuentes extranjeras de asistencia para
el desarroIlo sólo equivale a cambiar un conjunto de mercados y
decisiones de inversión ajenos al control de la autoridad nacional,
por otro.
Limitaciones debidas a la tradición cultural, Hasta este momento
hemos hecho hincapié en las imperfecciones del modelo liberal demo-
crático de Estado nacional y cómo se aplicó en la América Latina.
Sujeto a técnicas y mecanismos de que sus contrapartes en los países
avanzados disponían para desempeñar su papel económico occiden-
talizado, su funcionamiento ha sido deformado y obstaculizado por
la persistencia de actitudes y valores culturales en desacuerdo con las
actitudes y valores sobre los cuales la política pública de Occidente
se basaba.
Así, la política pública occidental supone el predominio·* de va-
lores como: industriosidad, espíritu de empresa, motivación individual
de ganancias y un alto grado de "racionalidad" económica, den-
tro de un entendimiento general del sistema y la buena disposición
* Las dificultades de las naciones avanzadas en encontrar programas ade-
cuados al problema de la "extrema" pobreza indican que la estructura de las
actitudes sobre la cual se ha apoyado la política púhlica era "pr('\'aleci('nte"
y no "universal".
a jugar según sus reglas. La "lenidad" del efecto de los instrumentos
de la política occidental en la América Latina está íntimamente rela-
cionada con lo que podría llamarse respuesta "inadecuada" a estas
técnicas. Los mecanismos convencionales empleados para estimular
uhorro e inversión" por ejemplo, se distorsionan y resultan desalen-
tadores cuando se aplican en un medio ambiente donde las consi-
deraciones de status favorecen la inversión en la tierra y en pro-
piedades inmuebles urbanas, donde existe una marcada renuencia
a destinar el ahorro a la capitalización de una empresa de la cual
no se conoce personalmente ni a los dueños ni a los administradores
y donde parece más plausible obtener una utilidad máxima de cada
unidad productiva que arriesgarse a la paradójica producción en
masa, según la cual obtiene mayores utilidades quien más invierte
y produce, realizando sus ventas con un reducido margen de ganan-
cia. De manera similar, en los países donde los "contactos" determinan
el acceso al crédito y las altas tasas de interés restringen su aplica-
ción más fructífera, es preciso tomar medidas fuera de lo convencio-
nal para propiciar que el empresario potencial participe plenamente
en la vida económica.
Investigaciones recientes en el campo de los factores culturales de]
desarrollo, como los estudios de 1\IcClelland acerca' de la "motiva-
ción del logro" s y el trabajo de E. E. Hagen sobre las raíces cul-
turales del espíritu de empresa.f dejan en la incertidumbre el papel
del gobernante o asesor de política, pues sugieren la existencia de
factores clave en el proceso de crecimiento económico que no parecen
estar al alcance de los instrumentos de política pública convencio-
nales (por ejemplo, Hagen sugiere que el espíritu de empresa surge
convencionalmente de los grupos "reprimidos" o "inadaptados" de la
sociedad; no se ocupa de las implicaciones que pueda tener esta tesis
en la formulación de la política pública, pero uno se siente tentado
a sugerir que este análisis conduce directamente a la siguiente re-
comendación: "Reprima a alguien, casi cualquiera podría hacerlo").
En otras palabras, los instrumentos convencionales de la política
económic-a occidental suponen la existencia previa de valores ade-
cuados ;\ los medios empleados para fomentar el crecimiento económi-
co. Donde dichos valores no han tenido una preeminencia cultural,
pero quo se ha considerado adecuado el estilo occidental de Estado
nacional; parece que el supuesto semiconsciente es que el Estado, al
adoptar políticas de corte occidental. puede estructurar una situa-
s David McCleIland, T'he Achiering So ciety, D. Van Nostrand Co., Prin-
ceton, N. J., 1961.
6 Hagen, On the T'heory of Social Ch ange.
0-' l:"''-' '/:'. '.i
\ DÉ:l"º,.<:A, DB -
Clan cuya lógica interna fortalezca por sí misma los valores ade-
cuados. A la larga, es muy probable que sea cierto, pero en el corto
plazo, parece inevitable que dicho esfuerzo se vea acompañado por
deformaciom-s y frustración, por limitaciones a la capacidad de los
g'oben¡imt<-;; para suponer que la respuesta a una política, tomada
de los países avanzados con base a su efectividad en ese medio, será
similar a la que se registra en una sociedad donde prevalecen valores
culturale-s diferentes.
Una limitación más, implícita en el empleo de mecanismos de,
política pública occidentales, estriba en que gran parte de la pobla-
ción sobre la cual deberían tener un efecto, los entiende o acepta sólo
en forma imperfecta. Richard Patch hace un planteamiento clásico
del problema en su comentario a la Ley de Reforma Agraria de
1964 del Perú. Observando que la Ley hace de la redistribución
de la tierra esencialmente un convenio comercial, que estipula pla-
zos de veinte años para la venta de tierra a los nuevos propietarios,
que puede fijarse un vencimiento a los préstamos para compras de
tierra v que el contrato de compraventa incluye un programa de se-
g'uro de vida obligatorio, afirma que:
Dejando a un lado el supuesto implícito de que en las tierras
altas exista suficiente tierra para distribuir parcelas con dimen-
siones idóneas para mantener de manera adecuada a las fa-
milias que habrán de ser beneficiadas y producir bastante por
encima elel nivel de subsistencias a fin de pagar el valor de la
tierr.. en un plazo de 20 años. Existe otro supuesto: que la gran
masa ele población indígena de las tierras altas, que habla que-
chua y aymara, y que por 430 años no ha tenido experiencias
desafortunadas, sino trágicas, con las instituciones legales es-
pañolas y peruanas, puede ser obligada en un momento a parti-
cipar en estas últimas con un entendimiento y apreciación de
las obligaciones contractuales y de la postura tutelar del gobier-
no. .. Se supone que se les puede hacer entender el significado
de capital prestado y pago de intereses, el de vencimiento de
una deuda y cuál es una razón suficiente, y cuál insuficiente,
para un plazo y aprender de los seguros de vida, comprender
que se trata de una forma de ahorro y convenir en efectuar
pagos regulares llamados primas, que no pueden beneficiar ma-
tr-riahnente en vida a una persona."
Limitaciones debidas al desarrollo mismo. El simple hecho del cam-
bio condiciona los recursos a disposición del Estado latinoamericano
7 Richard W. Patch, "The Peruvian Agrarian Refarm BiIJ", American
Uniuersitirs Field Staff Reports, South America Series XI, núm. 3, West Coast,
febrero, 1964, pp. 10-J 1.
y delimita sus opciones en el empleo de dichos recursos. Los frutos
de mejores condiciones higiénicas y salud pública, y la erradicación de
enfermedades contagiosas, se reflejan en una "explosión demográ-
fica" en un continente cuya población crece a una tasa de 3.0%
anual comparada con un incremento de la productividad de 4.5% y
que se enfrenta al agotamiento de sus recursos de tiempo y debe
"correr tan rápido como pueda para ir al mismo paso que la po-
breza existente". En cuestiones de educación, industria y vivienda
• --en todos los campos de acción de la política pública- ninguna
situación es estática, ningún esfuerzo sostenido y constante adecuado
ante las dimensiones cambiantes del problema. La plausibilidad de
las fórmulas adecuadas en el largo plazo, las técnicas que suponían
un elevado margen de tolerancia para la experimentación y especu-
lación graduales, disminuye a medida que el ritmo del cambio mismo
exige respuestas más vigorosas y de mayor efecto a los gobernantes.
La reorganización de la sociedad producto del desarrollo incipiente
da lugar a situaciones de [acto que requieren la atención del Estado.
No es la política ni la intención lo que cambia, sino que surgen
nuevas situaciones que reclaman la expansión de la política vigente.
La capacidad del Estado para proporcionar servicios urbanos con-
vencionales se ve severamente lesionada por el efecto de un patrón
de movilidad demográfica en el cual las carreteras conducen a las
ciudades o con mayor precisión a los tugurios y [auelas, a esos barrios
bajos que se forman en la periferia de las áreas metropolitanas.
En forma similar, la capacidad productiva de la nación se ve cada
vez más presionada conforme el cambio mismo, la creciente moder-
nización de la sociedad y el conocimiento de nuevas opciones, da
lugar a mayores demandas de consumo. Los problemas de balanza
de pagos, las crisis del propio desarrollo económico, se hacen más
agudos en la medida en que la naciente clase media, la clase traba-
jadora industrial urbana, cobra conciencia de la disparidad existente
entre su propio status y el de su contraparte en los países avanzados
que, con mejores comunicaciones y transportes, surgen cada vez
más vívidamente como modelos de aspiración y emulación.
Las facultades formalmente aceptables del Estado nacional latino-
americano para actuar como agente del cambio económico, igual
que las del Estado nacional occidental en que se basan, son sustan-
ciales y diversas pero no ilimitadas. Sin embargo para el responsable
de formular la política, estas directrices no-son definitivas pues debe
tener también en consideración el carácter tentativo y la incerti-
dumbre del sistema político en el que la experimentación puede con-
ducir directa e inmediatamente al riesgo político.
La formulación de la política de desarrollo implica indefectible-
;,J.;,.,'."'".,,,.;.:¡••
.r
mente una elección política así como otra, económica. Lo que el
Estado hace o deja de hacer en nombre del desarrollo afecta vital-
mente la estructura del poder dentro de la sociedad. Ya que la
política de desarrollo comprende la casi totalidad de las acciones
recíprocas del Estado con las económicas, todo curso de acción se-
guido se refleja en la distribución de satisfacciones o privaciones
asignadas a los diversos sectores de la sociedad. De la misma manera
en que las posibilidades de la política de desarrollo están delimitadas
por la estructura de la economía, también lo están por las condi-
ciones en que se mantiene y ejerce el poder.
Más adelante se definirá el término "estrategia de desarrollo" como
solución propuesta al problema conjunto politicoeconómico. Una es-
trategia de desarrollo satisface simultáneamente la cuestión de cómo
se debe mantener la estabilidad política, o consolidar el poder, y
cómo lograr un consenso sobre el fomento de un sistema político
legítimo; y sirve para mostrar la forma de lograr una mayor pro-
ductividad y un poder adquisitivo más ampliamente distribuido.
Los factores. que forman parte de una estrategia de política de
desarrollo comprenden el carácter del propio proceso político latino-
americano, la forma en que se conquista y mantiene el poder en
estas sociedades, el modo en que la política de desarrollo refleja
los patrones de coalición -de alianza y antagonismo- bajo los
cuales operan en la América Latina gobiernos y movimientos políti-
cos. La ecuación política del desarrollo debe comprender también los
"recursos" políticos a disposición del Estado, su capacidad para hacer
elecciones adecuadas entre alternativas políticas y poner en práctica
con eficacia estas decisiones. Estos temas serán el asunto de los ca-
pítulos siguientes.
zr, SiSTEMA POLfTIéo LATINOAMERICANO
IV. El sistema político latinoamericano
para quienes pierden en la batalla política, insinúa la existencia de
costumbres y normas de procedimiento conocidas de los participan-
tes.! Como apunta K. H. Silvert:
EL PROBLEMA de conquistar, consolidar, y mantener el poder político
es, desde luego, fundamental para el cálculo de la prudencia polí-
tica. Aún en el más estable de los sistemas políticos, la ponderación
de las posibles consecuencias de la elección política para el apoyo
futuro es básica para el arte de la política. Empero, en la América
Latina, donde pocos dirigentes pueden contar con una permanencia
garantizada en el poder para formular una estrategia de gobierno,
la ponderación de los efectos potenciales de las opciones de polí tica
sobre la sobrevivencia política se convierte en una preocupación co-
tidiana, constante. Así, al valorar la racionalidad total de la formu-
lación de la política de desarrollo en la América Latina, se hace
necesario prestar cierta atención a las condiciones bajo las cuales se
conquista y mantiene el poder político, y a las formas características
en que los estadistas latinoamericanos hacen frente al problema del
poder.
El esfuerzo por plantear proposiciones acerca de la política latino-
americana en su conjunto se tropieza de inmediato con ciertas obje-
ciones y dificultades. Algunas de éstas, relativas a lo apropiado de
ocuparse de la vida política latinoamericana como un todo, han sido
estudiadas en la introducción; no obstante aún quedan por analizarse
otras razones, tal vez más importantes para que haya escepticismo.
Hay quien dude de la existencia de lo que se podría llamar un
sistema político en la América Latina. Evidentemente, en muchas
naciones latinoamericanas el proceso político no corresponde a las
normas constitucionales o "reglas democráticas del juego". La polí-
tica latinoamericana parece inestable, caprichosa, caótica. El predo-
minio de "crisis" hace que superficialmente la vida política de estas
naciones parezca impredecible e irregular; que las cualidades de cons-
tancia y regularidad de comportamiento que denotan a un sistema
social no existen. Sin embargo, a pesar de que el observador conocedor
de los procesos del gobierno constitucional occidental no esté fami-
liarizado con los patrones de esta política parecería que el juego de
la política latinoamericana tiene ciertos patrones relativamente con-
gruentes. La intervención militar en lá política, la técnica del coup
d' état, el uso de la violencia y el terror como instrumentos políticos,
la inseguridad del ejercicio del poder de los gobiernos constitucio-
nalmente establecidos son, todos ellos, fenómenos que se repiten
constantemente en la historia política de la región. Los convenciona-
lismos de aplicación bastante rigurosa sobre el exilio y asilo políticos
[ 102 J
"Impredecible" e "inestable" son los dos adjetivos que más a
se aplican a la. política la.tinoarnericaria. Las implica-
ciones de ambos peyorativos son parcialmente erróneas. En pri-
mer lugar, ser "inestable" no significa necesariamente ser "im-
predecible". En realidad, una de las cosas más fáciles de predecir
es la propia. inestabilidad. Y en segundo lugar, algunos tipos
de perturbación revolucionaria no indican inestabilidad. Si la
forma normal de rotar el poder ejecutivo en un país dado está
constituida por la revolución, y se ha registrado un centenar
de cambios de ese tipo en un siglo, entonces no tiene chiste
señalar que las revoluciones son un signo de estabilidad, pues
los acontecimientos siguen su curso como siempre lo han hecho.s
Nuestro problema puede no ser sencillamente que el concepto de
sistema político no se aplique a la América Latina, sino que no haya-
mos entendido el carácter del sistema existente. En el mejor de los
casos, somos conscientes ya de los patrones recurrentes, y los hemos
descrito, pero todavía no los hemos relacionado entre sí en una forma
congruente.
La dificultad arriba descrita nos sugiere otra. Existe un problema.
en la aplicabilidad de los modelos que convencionalmente utilizan los
politólogos de Occidente en medios extraños: .al explicar la política
latinoamericana se está tentado a estrechar misteriosamente la mira
y sugerir que no es posible entender el significado más profundo de
todo ello sino hasta que se ha "vivido ahí", inmerso en la cultura
de la región. Esto parece muy poco deseable. Después de todo, los
politólogos interesados en las culturas no occidentales o serniocciden-
tales, están obligados a comunicarse con sus colegas profesionales,
y las dificultades para una comunicación efectiva no son en verdad
insuperables. Si se parte de las reglas y supuestos fundamentales de
una ciencia social; es posible hacer modificaciones y recombinaciones
satisfactorias de estas ideas. Ése será, al menos, nuestro empeño en
esta obra, y pese a la tentación de comenzar de nuevo, conforme
se elijan nuestros argumentos se intentará plantear las ideas en los
términos de los criterios de política más frecuentes entre los politó-
logos de Occidente.
I Véase, por ejemplo, Robert G. Caldwell, "Exile as <In Institution"
Political Science Quarterly, LVIII, junio, 1942, pp. 239-262. '
2 Kalman H. Silvert, The Conilict Society, Hauser Press, Nueva Orleáns,
.1961, p. 20.
A pesar de que todos podamos desear adoptar el mismo punto de
partida, no hay razón alguna para que todos caminemos juntos
durante el resto del camino. Muchos de los modelos convencionales
de política, si se adoptan en forma inflexible, arrojan resultados
insatisfactorios si se usan en sociedades donde son inaplicables sus su-
puestos fundamentales previos. Por ejemplo, muchos análisis contem-
poráneos de la política latinoamericana se basan implícita o explíci-
tamente en alguna variante de la técnica de "proceso de grupo". Si
bien Scott aplicó esta técnica a México 3 con resultados favorables,
su uso en otros países, o su aplicación más general a la región, sen-
cillamente no ha servido para describir los sistemas políticos existen-
tes. O bien se sobreestima el papel de los grupos de interés, de corte
occidental, por encima de toda proporción con su papel en el proceso
político, o se hace un esfuerzo por acomodar otros factores que in-
fluye-n en la política en el molde del grupo de intereses, fomentando
así la percepción superficial de una similitud en procesos políticos
con el modelo occidental, cuando en realidad no existe ninguna.!
Desde luego, la identificación y descripción de los grupos prominentes
que comparten intereses políticos comunes y tienen un efecto en la
política, constituyen un punto de partida de sentido común para
el estudio de la política latinoamericana. Al igual que la mayor
parte de los análisis contemporáneos sobre la materia, nuestro estudio
lo utilizará como punto prominente de enfoque. Pero no podemos
quedar satisfechos con sólo listar los "grupos" más prominentes. De-
bemos seguir adelante para especificar algo sobre el patrón de su
interacción, algo del sistema que describen y, al hacerlo así, entrare-
mos en un terreno relativamente inexplorado.
Contendientes por el poder y capacidad de poder
en la política de la América Latina
La primera proposición que debe especificarse sobre la política en
la mayoría de las naciones latinoamericanas es que existe un con-
senso imperfecto de la naturaleza del régimen politice. En sí mismo
no es sorprendente, ni plantea un problema insólito o difícil al aná-
lisis político, como lo atestigua la capacidad de la ciencia política
occidental para hacer frente al problema de consenso imperfecto que
priva en países tales como Francia. Empero, la cuestión del consenso
3 Robert Scott, Mexican Government in 'Tradition, University of Illinois
Press, Urbana, 1959.
4 Véase, por ejemplo, George Blanksten, "Political Groups in Latin America",
American Politlcal Sclence Reuieta, LIII, marzo, 1959, pp. 106-127.
________________
de la administración, o "legitimidad", ha llamado la atención a gran
parte de los escritores actuales sobre la política de las regiones en
desarrollo. Seymour Martín Lipset define la legitimidad política como
variable crítica en el proceso del desarrollo político." Martín Needler
ha recurrido al concepto de legitimidad como concepto central en un
estudio de la inestabilidad política en la América Latina." No obstan-
te, señala que una nación o región en particular que no ha aceptado un
conjunto de instituciones o procesos como legítimos, no permite se-
guir mucho más adelante, para luego señalar y ponderar los orígenes
y dimensiones de ese problema y su efecto particular sobre la vida
política.
Para llegar al meollo de esta cuestión en la América Latina, es
preciso cambiar un poco la perspectiva del planteamiento usual del
argumento. En general, las discusiones en torno a la legitimidad se
centran en la cuestión de la aceptación de ciertas instituciones polí-
ticas, o de cierta fuente de autoridad, Sin embargo, en la .i\mérica
Latina el problem;;¡, de legitimidad forma en gran medida, parte .de]
propio....pt:()cesopolítico, de la manera en que individuos y grupos
movilizan el en la sociedad, ya queen esta región no existen
técriiCi"lS· particulares para movilizar el poder político, ni recursos po-
lí ticos" específIcos que se consideren Ynás' adecuados que iotros para
la actividad política. No existen fuentes legítimas de poder político
para todos los contendientes por el poder.
Desde luego, éste es en cierta medida el caso en cualquier sociedad,
incluso en aquellas donde hay mayor acuerdo acerca de una sola
fuente legítima de poder. En los Estados Unidos, ya seamos o no
discípulos de C. Wright MilIs, reconocemos que los poseedores de
ciertas capacidades de poder, el control de la fuerza legítima o la ri-
queza económica, por ejemplo, hacen la política o influyen en ella,
a pesar del hecho de que la ideología democrática señale que el
aglutinamiento y movilización del consenso constituyen el único medio
legítimo para estructurar las relaciones de poder. En las sociedades
democráticas, sin embargo, la organización del consenso según las
normas prescritas está generalmente reforzada por los poseedores de
otras capacidades de poder y, a la larga, los procesos democráticos
sirven como una especie de "tribunal de última instancia" en la
estructuración de las relaciones de poder. en casi
toda la .. procesos democráticos aparecen como
5 Seymour Martin Lipset, "Sorne Social Requisites of Democracy: Econornic
Developrnent and Political Legitimacy", American Politi cal S cience Reuieic,
t.u, marzo, 1959, pp. 69-105.
. 6 Martín Needler, "Putting Latin American Politics in Perspectivo", Lni er-
american Economic Affairs, XVI, otoño, 1962, pp. 41-50.
(f:l\.MBIOI'OLÍTÍet> y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
una de movilizar el la
observación hecha debe ser clara: al sugerir que ninguna capacidad
de poder es legítima para todos los contendientes por el poder en la
América Latina, estamos aceptando una diferencia de grado y no
de clase, ya que el fenómeno es aplicable, en cierta medida, en todos
los sistemas políticos.
Se observará que se han introducido dos nuevos términos en nues-
tro estudio. Esto no se hace con el propósito de crear un nuevo YO-
cabulario, sino con el fin de distinguir qué debe entenderse de ciertos
usos aceptados de términos corrientes. Por lo tanto, un contendiente
por el poder se definirá como cualquier individuo o grupo que
busque ver cumplidas sus demandas y controlar la asignación de
valores para la sociedad a través de la maquinaria del Estado, o legi-
timar una fuente de poder determinada ante la sociedad mediante
el ejercicio de una capacidad de poder. Se definirá como cajJ0-l::J4!lcL de
poder. la propiedad de un grupo o individuo que le permita influir
e-J1 la política, en otras palabras, un recurso político. La posesión de
una capacidad de poder es el precio de admisión al teatro político.
Quienes posean capacidad de poder significativo serán "tomados en
cuenta" cuando las decisiones políticas se tomen. ,"(-
Los contendientes por el poder también se distinguen de las capa-
cidades de poder por otra razón. El análisis más convencional de la
* Como ejemplos de capacidades de poder prominentes en la polirica latino-
americana tendríarnos :
El control sernilegítimo de las fuerzas armadas (el control de la, institucio-
nes militares y del equipo militar de la nación).
La capacidad para movilizar, organizar y sumar el consenso.
La capacidad para crear violencia, terror o desasosiego 'civil no institu-
cionalizados.
La autoridad tradicional (control sobre la tierra y la fuerza de trabajo a
través del patrón de relaciones sociales implícito en el sistema de la tifundio ) .
El control de los recursos naturales o de las instituciones económicas.
La habilidad para manipular y recombinar las abstracciones, símbolos y
procesos implícitos en la organización social compleja (pericia burocrática).
Desde luego, diversas capacidades de poder pueden aparecer combinadas:
por ejemplo, el poder de la Iglesia católica en la América Latina debe defi-
nirse como una aleación entre autoridad tradicional, ideología, capacidad para
sumar consenso y, en algunos casos, riqueza económica.
Por consiguiente, un contendiente por el poder es un individuo que utiliza
una capacidad de poder para alcanzar ciertos objetivos definidos a través de
la actividad política, en otras palabras, un actor político. Por ejemplo:
Una "camarilla", servicio, o unidad militares.
Un partido político, grupo de intereses, o movimiento.
Un grupo o asociación identificado con determinado interés económico.
Una comunidad o región.
U na familia, clase, o camarilla.
EL SiSTEMA POLÍTICO- LATINOAMERICANO
política latinoamericana al igualar estos dos factores, supone una
unidad de "intereses" entre los poseedores de una sola c,pacidad
de poder, lo que rara vez ocurre." Al separar los conceptos "con-
tendientes por el poder" y "capacidad de poder" evitamos expresiones
como "actos militares" o "apoyo de la clase media" o "13. chusma
y los terroristas son ... " El uso de categorías tan amplias en los
estudios contemporáneos sobre la política latinoamericana '105 ha
llevado a aceptar una teoría de carácter empírico que empleamos
convencionalmente, pero que es tan imprecisa como inexacta. Por
tanto, parece más conveniente postular una diversidad dc conten-
dientes por el poder que utilizan, o que compiten por, una capacidad
de poder similar, y un sistema político que desconoce cualquier capa-
cidad de poder individual, sino que incluye gran número de ellas.
Ahora sería conveniente observar que la política latinoamericana
no puede ser analizada en términos de sistemas nacionalmente auto-
contenidos. Ciertamente, al describir los patrones de alianza y conflic-
to gue hacen y deshacen gobiernos en la región, haygue incluir a
los extranjeros que pugnan por el poder en la región. Debernos
distinguir, nuevamente, las diversas capacidades de poder que les
abren las puertas a estos contendientes extranjeros al proceso político
-asistencia económica, intervención militar, influencia ideológica, etc.
Hay que escoger con mucho cuidado las unidades de análisis que se
utilicen para describir a los contendientes extranjeros. F.I estudio
de la "influencia estadunidense" en la América Latina es a menudo
sumamente impreciso dado que el Departamento de Estado, ia Agen-
cia Internacional para el Desarrollo, la milicia y las empresas pri-
vadas, pueden estar persiguiendo objetivos políticos muy clistintos,
patrones de coalición que comprendan conjuntos nacionales definidos
de contendientes por el poder. De modo similar, recurrir a la "in-
fluencia comunista" como unidad individual de análisis es emplear
una unidad de análisis obtusa e imprecisa. Al ocuparse de los conten-
dientes por el poder nacionales y extranjeros, es preciso recordar el
carácter coalicionista de la política latinoamericana. La afirmación
de que los Estados Unidos o la Unión Soviética "controlan" deter-
minado gobierno o movimiento, deforma el complejo ordenamiento
de fuerza política en el cual el contendiente extranjero es un miem-
bro de la ecuación política, pero rara vez desempeña un papel ex-
clusivo o totalmente definitivo.
7 Véanse, como dos ejemplos entre muchos, el criterio de los "factores de
poder, Harold E. Davis, editor, Government and Politics in Latin America,
Ronald Press, 1958, Nueva York, y el criterio del "sector moderno", John J.
Johnson, Polítical Change in Latín America: T'he Emergence 01 the Mi ddle
Sectors, Stanford University Press, Stanford, Cal., 1958.
Dinámica de la política de la América Latina
109
EL SISTEMA POLfÍoÚ:O LATlNOAMWcANO
democrático" o que "Nicaragua está controlada por los militares"
soslaya algunos puntos importantes acerca de la naturaleza de las
relaciones de poder en estos países. Después de todo, en el curso
del siglo xx Costa Rica ha recurrido tres veces a medios violen tos
para ajustar sus relaciones de poder, y la estrategia política de la
familia Somoza y herederos en Nicaragua implica un componente
considerable de manipulación del consenso popular, de las relaciones
entre élites económicas y otros factores, así como el control directo
de las fuerzas armadas.
El siguiente conjunto de proposiciones no está encaminado a .ipli- \
carse únicamente a la regla latinoamericana y excluir excepciones
tales como Costa Rica y Paraguay, más bien, parecería que ayudan
. a entender la dinámica política de cualquier nación latinoamerica-
na, y que pueden ajustarse a diferencias individuales con especificar
que en algunos países ciertas capacidades de poder son más efectivas
o legítimas para estructurar las relaciones de poder, que en otros
(así, aunque no llevemos a cabo la operación, se podría construir una
clasificación política continua de las naciones latinoamericanas sobre
la base de la magnitud de efectiviclad relativa de las diversas cap.i-
cidades de poder en cada una de ellas).
El problema de la política de la América Latina es, entonces, encon-
trar alguna fórmula para lograr un acuerdo entre contendientes por
el poder cuyas capacidades de poder no son ni comparables (como se
mide el poder relativo de los grupos en una sociedad democrática
remitiéndose a los votos emitidos), El sistema político
de la América Latina puede describirse como el patrón mediante el
cual los estadistas latinoamericanos intentan convencionalmente hacer
frente a esta variedad de recursos políticos utilizados en sus sociedades
y la forma característica en que los poseedores de estas diversas ca-
pacidades de poder actúan entre sí.
Al reestructurar nuestro marco de referencia para enfrentarnos a
este estado de cosas poco familiar, podríamos empezar por sugerir
que las téc,tlic,as gue se utilizan en las naciones. occidentales avanzadas
como medio pari--ratifica:¡. las reladones de poder, en la América
Latina aparecen con mayor frecuencia como medio para demostrar
la capacidad de poder. puede apreciarse mejor exa-
minando tres recursos notables'"quegenera:lmente suponemos son me-
diospara ratificar las relaciones de poder (es decir, para estructurar
un régimen o gobierno) y reflejar el Jugar en CJU(' n dc:nnu
. I
i
EN LA AMÉRICA LATINA
Si se insiste en las categorías de análisis más generales, es fácil
incurrir en inferencias lógicas simplistas como: "El que controla el
ejército, controla el gobierno". Sin embargo, el control del ejército
casi nunca es seguro en la América Latina. Diversos contendientes
dentro del aparato militar compiten por el control de la capacidad
de poder que las fuerzas armadas representan. En su estrategia por
la obtención del poder político es posible que dichos contendientes se
coaliguen con otras personas que tengan capacidades de poder muy
diferentes. Por tanto, incluso en los Estados en que el militarismo
tiene mayor ingerencia en el manejo de los destinos del país, la
política no deja de ser importante.
Para tener una imagen más precisa de lo que el proceso político
general latinoamericano implica, hay que considerar no únicamente
las diversas facciones entre los militares, sino sus relaciones con los
poseedores de muchas otras capacidades de poder, partidos, grupos
de intereses, masas urbanas, agitadores estudiantiles, élites econó-
micas y burocráticas -la totalidad de las fuerzas políticas que operan
en la sociedad- pues al estudiar el papel de los militares en la polí-
tica latinoamericana, pronto se llega a reconocer que la mayoría de
lOS regímenes militares son desconocidos por la acción militar y que
tales luchas por el poder no implican únicamente la acción militar.
No hace muchos años, gran número de estudiosos de asuntos latino-
.americanos predijeron que conforme la América Latina adquiriera
más armamentos modernos, letales, el totalitarismo militar se tor-
naría más característico de la región, ya que las armas que pudieran
reunir las guerrillas y los grupos urbanos no serían comparables
con los tanques y bombarderos a reacción. Que su predicción fuera
equivocada, puesto que el totalitarismo militar no ha aumentado
mucho en la América Latina desde el final de la segunda Guerra
'Mundial, parecería tener algo que ver con el hecho de que la predic-
ción se basó en la extensión lógica de una premisa inicial equivocada
sobre las unidades pertinentes de la política latinoamericana, ya que
el militarismo en esta región no constituye una fuerza rígidamente
unificada. Más bien, la fuerza militar es una capacidad más de poder
dentro de la sociedad, cuyo control es muy disputado
Nadie, por supuesto, estaría dispuesto a sostener que un conjunto
de proposiciones podría representar detalladamente las diversas cir-
cunstancias políticas de las veinte naciones latinoamericanas. En ver-
dad, no existe, en la América L,)tina,un sistema políticoúnicó'y
es' jiisto afirmar que el respaldo popular es cada vez más importante
y legítimo como capacidad de poder en Costa Rica o Uruguay, y
que el uso de la fuerza militar es más significativo en Nicaragua
o Paraguay. Pero eJ .afirrnar simplemente que "Costa Rica es un país
* En realidad, estas transacciones pueden realizarse como "negociaciones"
en el sentido formal de la palabra, pero con la misma frecuencia se trata de
inferencias hechas con base en las declaraciones y acciones de los líderes
de Ios nuevos contendientes.
Latina;. éstos serían las elec-
ciones, la rCY:Q!)..1Gión y ladictadura militar.
En muchas partes de la América Latina las elecciones no son defi-
nitivas. empero, se llevan a cabo y se anulan con la misma conciencia
y regularidad. Pocos países latinoamericanos pueden demostrar unu
secuencia ininterrumpida de gobiernos electos durante un periodo de
tiempo considerable. En cierta forma, nuestra pregunta no es por qué
las elecciones se ignoran, sino por qué se llevan a cabo dado su carácter
inconcluyentc.
En la_ América Latinª_J1.<L.._tod.as....las.élites_ªceptan. <:.91110 definitivas
las nOl'l1l-<O\"s---eleeTeCc"í6n constitucionales. En realidad, la elección de-
mocrática sólo tiene importancia para las personas que poseen ciertas
habilidades y respaldos específicos, para quienes tienen la capacidad
de sumar consensos mediante partidos y movimientos políticos y los
medios masivos de comunicación. En la medida en que dichos con-
tendientes no pueden ignorarse unos a otros en la vida política, la
elección, que es el mecanismo que prueba y confirma su capacidad
de poder, es parte del proceso político. Pero en la medida en que
otros contendientes participan en la arena política, cuyo poder no
depende de esta clase de apoyo popular, ni de ningún otro apoyo
popular, SQ.I} una medida de poder y no
determinar quiéngobiema. Al igual que una huelga
puede demostrar la capacidad de poder de un sindicato, o la insu-
rrección la de una facción militar, la elección prueba y demuestra
la eapaci(Jacldepoder de un partido político.
En cousecuencia, los resultados de una elección son tentativos en
tanto no se conozcan las reacciones de los demás contendientes por
el poder. Que eLgrup..º._triunfador en las elecciones sea acomodado
en la estructura de poder o sea suprimido,' depende de negociaciones
ulteriores ,,<- llevadas a cabo con otros contendientes por el poder, así
como de una percepción a priori de la amenaza que el movimiento
plantea.
Así, por ejemplo, en Venezuela, inmediatamente después de la
segunda Guerra Mundial, el gobierno existente fue desconocido por
un golpe militar que comprendía la colaboración de un nuevo par-
tido político, Acción Democrática, con algunos elementos de las fuer-
---zas armadas insatisfechos. Poco después, el candidato de Acción
Democrática, Rómulo Gallegos, fue formalmente electo presidente.
Ignorantes del funcionamiento "interno" del sistema político vene-
111 EL SISTEMA POLITICO LATINOAMERICANO
zolano, los dirigentes del partido aceptaron la elección como defi-
nitivu y lanzaron un programa que los militares y ciertas elites
económicas consideraron contrario a su posición en la estructura de
poder. En 1948, los mismos elementos militares que habían estruc-
turado la situación que condujera a la elección misma, desconocieron
a Gallegos mediante un golpe militar. Después de diez años de severa
dictadura, un gobierno más sabio y más experimentado de Acción
Democrática volvió al poder, nuevamente en virtud de una elección
hecha posible por la colaboración militar. En esta ocasión fueron
cuidadosos y consistentes en las seguridades prometidas a otros con-
tendientes por el poder de que su lugar en el orden político no se
vería amenazado. Si se observa el proceso político en Venezuela,
como en muchos otros países latinoamericanos, durante un tiempo
prolongado y no en términos de incidentes aislados, lo que a primera
vista resultaba aleatorio y caótico adoptó un patrón en el cual elec-
ciones y procedimientos constitucionales desempeñaron un papel aun-
que no exclusivo sí importante en la estructuración de las relaciones
de poder.
De acuerdo con las reglas de la actividad electoral latinoamericana,
un partido que sea considerado por otros contendientes por el poder
como ame-naza para su lugar reconocido dentro del sistema político,
puede ser regularmente suprimido, aunque con igual constancia triun-
fe en las elecciones, como es el trágico historial de la Alianza Popular
Revolucionaria Americana (APRA) en el Perú durante las elecciones
de 1962. Se puede decir, incluso, que los recursos dedicados a dicha
supresión son función de la medida de poder, demostrado a través
de las elecciones, como en PI caso del peronismo en Argentina. Por
otra parte, partidos tan moderadamente reformistas como los que
han lleg:ldo al poder en Venezuela desde 1958 y en Colombia han
sido l!ll:Y explícitos al dar seguridades a otros contendientes, y su
acomodo en la estructura del poder no ha sido especialmente dis-
putado.
"lS.q sólo Jau elección "tentativa", sino también la "fija" pueden
ser explicadas como una demostración de capacidad.. de poder y
no como una técnica para ratificar las relaciones de poder. Míen-
tras que a corto plazo la elección fija demuestra la capacidad de un
gobierno cuyo poder se basa fundamentalmente en otras capacidades
de poder para verificar elecciones controladas, suprimir la oposición
y movilizar el voto, estos resultados distan mucho de ser terminantes
para aquellos contendientes que, por la naturaleza de sus capacidades
de poder, deben someterse a procedimientos constitucionales. Desde
su punto de vista, los resultados de una elección fija están
'a modificaÓón en la primera oportunidad. Empero, como en el caso
.'
CAMBIO POLITICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA 110
CAMBIO J>01;ÍTIC() y ECONÓMICO EN LA AMERICA LATINA
de la elección "tentativa", dichas elecciones pueden adquirir un ca-
rácter definitivo por las seguridades que el gobierno otorgue a los
contendientes por el poder, quienes confían en que la constitución
se cumpla en un breve plazo, de que, una vez que la situación se
"estabilice", se realizarán elecciones libres.
En /()J:'m<l,siI11ilar, en la América Latina conviene distinguir entre
revoluciones "reales" y revoluciones "típicas". De nueva cuenta, la re-
volución "real", en el sentido occidental de la acepción, es una téc-
nica para ratificar las relaciones de poder, para estructurar un nuevo
régimen. revolución "típica" (El Salvador en 1948 y Costa
Rica en el mismo año), los revolucionarios no ratificaron una nueva
estructura de poder a través de sus acciones. Más bien, el sistema
político siguió en condiciones muy similares a las que privaban antes
de la "revolución", aunque phora estaban incluidos en él. En pocas
palabras, habían demostrado una capacidad de poder suficientemente
significativa.<:omó para. ser reconocidos por otros contendientes v,
poslerÍorrríellte, tenidoiéxito en. sus negociaciones con otros coriten-
dientes por elp0cler, para estructurar las relaciones de poder. (Así,
la "revolución típica" es también tentativa mientras no se han es-
tablecido tales negociaciones satisfactorias, lo que explica en g-ran
medida las secuencias de inestabilidad que se han registrado en
muchos países latinoamericanos, y muchas de las revoluciones que
han fracasado, como en el caso de Guatemala.)
Finalmente, por lo general afirmamos que debe diferenciarse la
dictadura' militar latinoamericana del totalitarismo militar europeo.
Cbtr-Ja posible excepción de Perón, la intervención política de los
militares en la América Latina no parece desquiciar el sistema de
poder de la sociedad; más bien, quienes poseen capacidades impor-
tantes de poder en regímenes militares latinoamericanos, cuentan
con la garantía de conservar su posición social y gozan do cierta
participación en el proceso político. (Ciertamente, los gobiernos mi-
litares pueden restringir brutalmente el acceso al teatro político a
nuevos contendientes por el poder, y en algunos países son respalda-
dos por otros contendientes precisamente' por esta razón.)
el efecto del golpe de estado militar en la América Latina consiste
en agregar un .nuevo contendiente por el poder al "círculo interior"
deJas_-élik.{ polítiéas, pero cuyo control no es.i.exclusivn ni defi-
nitivo. -.-.... ..
Demostración de las capacidades de poder
Se puede afirmar que el fenómeno político más persistente en la
América Latina es el esfuerzo que realizan los contendientes por el
f
¡
I
1
I
1
I
I
EL SISTEMA pOLÍTleó LATINOAMERICANO
poder por demostrar una capacidad de poder suficientemente impor-\
tante para ser reconocidos por los otros contendientes, y que el pl'O- ¡
ceso político consiste en manipulaciones y negociaciones entre los
contendientes por el poder, quienes se reconocen recíprocamente sus;
capacidades respectivas de poder. '
Es evidente que a menudo un contendiente por el poder no nece-
sita hacerviin uso efectivo de su capacidad, sino simplemente de-
mostrar su posesión. Por ejemplo, en muchas naciones de la Amé-
rica Latina los militares han demostrado con mucha frecuencia
ser excesivamente ineptos cuando se les ha pedido recurrir a las
fuerzas armadas en una situación bélica. Así, el ostentoso poder
militar de Porfirio Díaz pareció evaporarse ante el desafío de las
fuerzas populares de Madero en la Revolución de 1910. El destino
del bien equipado ejército cubano de Batista fue similar en 1958.
Sin embargo, excepto en esas situaciones "verdaderamente revolu-
cionarias", los ejércitos latinoamericanos rara vez son llamados a
usar efectivamente sus fuerzas armadas. En el funcionamiento con-
vencional del sistema político latinoamericano generalmente sólo es
necesario que los militares demuestren poseer capacidad en la vio-
lencia armada. En la estrategia del golpe de estado militar latinoame-
ricano, se reconoce generalmente, el derramamiento de sangre es
mínimo,. y el que se registra es por 10 general inintencionado ; lo que
importa es y)ograr el reconocimiento de una transjerencia
en el control de la capacidad de poder de las fuerzas armadas. Esto
puede obtenerse haciendo público el cambio de bando ele ciertas
guarniciones críticas, un desfile de las fuerzas armadas declarando
la ley marcial y estableciendo una vigilancia capaz de impedir actos
de violencia por quienes no entienden la rnancra en que el sistema
político opera o no aceptan el sistema y consideran que éste es un
momento adecuado para actuar. El hecho de que uno de los objetivos
primordiales del golpe de estado militar sea el control de las radiodi-
fusoras --d.e manera que los insurgentes puedan informar a las par-
tes interesadas, mediante un manifiesto o proclama, acerca del cambio
que se ha registrado en el control de la capacidad de poder-e- cons-
tituye una demostración inequívoca de lo t]u," efectivamente esl(, 'I¡-
cediendo.
Por cuanto a los contendientes extranjeros por el poder, podría
señalarse que la demostración, antes que el uso, de una capacidad de
poder, constituye un aspecto de los asuntos internacionales latinoame-
ricanos de viejo establecidos. Por ende, "la diplomacia de los buques
cañoneros" iniciada por Theodore RooseveIt, o "el despliegue de la
bandera", ciertamente pertenecen a esta categoría de hechos, lo mismo
que las sutilezas de la política de reconocimiento.
de una capacidad de poder en este sentido, como lo es la amenaza
o la desinversión efectiva de capitalistas o empresarios extranjeros. A
pesar de que dichos retiros de funciones críticas pocas veces están
concebidos directamente como estrategia política, en ocasiones esa
ha sido precisamente su naturaleza. Por ejemplo, en 1962, cuando
el gobierno reformista de Rivera en El Salvador promulgó e hizo
cumplir una reforma bastante cabal sobre la fuerza de trabajo rural,
las élites terratenientes de la nación amenazaron con disminuir la
producción de alimentos básicos como represalia y en son de protesta.
Incluso la violencia y el temor no institucionalizados frecuentemente
están concebidos para demostrar la posesión de una capacidad de
poder,. no para emplearla directamente con fines políticos. Más
'tafácferístÍco de la tradición latinoamericana que el asesinato político
o la destrucción generalizada de la propiedad y la vida es el acto
siinbólico de terrorismo o violencia. Por ejemplo, el robo de una
colección de arte en Caracas en 1962; el secuestro y liberación, sin
daño alguno, de un oficial norteamericano; el asalto de barcos y
aviones, como componentes de una estrategia más o menos con-
gruente de los terroristas del FALN en Venezuela, se concibieron para
hacer el llamado más dramático al régimen y ponerlo en dificultades,
sin una devastación de la propiedad en gran escala. Pese a que
durante el periodo 1960-1964 la violencia en Venezuela muchas ve-
ces llegó a degenerar en muertes y en destrucción efectiva de la
propiedad, quizá se debía más a la incapacidad de los primeros líderes
terroristas para controlar las fuerzas que habían desencadenado que a
cualquier intento estratégico de derramar sangre o causar estragos.
Fui testigo de otro ejemplo de uso simbólico de violencia y terror
en Honduras en 1958. Ciertos activistas políticos, desmoralizados por
el triunfo electoral del Partido Liberal, intentaron demostrar su pre-
sencia y efecto continuados en el proceso político mediante bom-
bardeos esporádicos sobre la ciudad capital de Tegucigalpa. Sin
embargo, los actos de violencia no se dirigieron contra los dirigentes
del gobierno o contra instalaciones urbanas críticas, con el fin de
destruirlos; más bien, las bombas se hacían explotar en estadios
de futbol desiertos, o contra la puerta de la oficina de correos, de
manera tal que causaran daños susceptibles de ser vistos por un
gran número de personas, pero sin interferir con el funcionamiento
del establecimiento.
Mientras que el proceso político latinoamericano es cada vez más
complejo, y que tales actos de destrucción cívica y violencia se están
volviendo más serios y amenazadores (particularmente con el surgi-
miento de la guerra de guerrillas como un fenómeno cada vez más
prominente) dentro del patrón clásico de la vida política latinoame-
CAMBIO POIJÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
Análogamente, la "manifestación" o "demostración" es un ms-
trumento político común en la América Latina. Pocas veces se em-
plea efectivamente el poder que implica (como en el caso del Bo-
gotazo en 1948 cuando la violencia incontrolada provocada por la
chusma prácticamente destrozó el corazón de la capital de Colom-
bia); más bien, la presencia de la multitud congregada frente al
Palacio Nacional sirve generalmente para que los contendientes por
el poder existentes reconozcan la nueva capacidad de poder que ha
surgido en su medio.
El uso frecuente de manifestaciones también refleja las imperfec-
ciones de la representación en la política latinoamericana. Donde los
procesos democráticos no son totalmente legítimos, y los procesos
institucionales de representación no vinculan efectivamente a los go-
bernantes con los principales intereses, las manifestaciones son un
sustituto de los procesos más formales de acceso estructurado de
que disponen las sociedades de mayor desarrollo democrático. Por
tanto, las manifestaciones son a menudo, aunque no exclusivamente,
una técnica utilizada para demostrar una capacidad de poder que
no ha sido efectivamente reconocida por los otros contendientes. La
sanción implícita por la presencia de la multitud congregada puede
ser violencia o puede ser algo mucho más sutil. Esto puede apreciarse
examinando otra técnica fascinante de demostrar una capacidad de
poder en el medio urbano de la América Latina, la huelga general.
La "huelga de brazos caídos", o huelga general, constituye un
elemento reconocido del proceso político en la América Latina. Se
utilizó con gran efectividad como parte de la estrategia total para
derrocar regímenes impuestos en El Salvador en 1944, en Costa Rica
en 1948, en la República Dominicana en 1961, así como en otros países.
La cuestión en una huelga general es demostrar una capacidad de
poder inherente a la población urbana que no ha sido efectivamente
reconocida por otros contendientes por el poder. Esta capacidad de
poder puede describirse como el efecto destructor por el retiro de un
número determinado de funciones especializadas, sistemáticas, sobre
las cuales se basa la compleja interdependencia de las comunidades
urbanas modernas.
Como arma política, la capacidad de poder que se demuestra
en la huelga es la de una función económica o social cuyo desem-
peño es crítico para el funcionamiento del orden social. La amenaza
de incumplimiento de un papel social o económico crítico, implícita
o explícita, constituye una capacidad de poder que pertenece a una
amplia variedad de contendientes por el poder. Por consiguiente, el
problema de la fuga de capitales, en la medida en que refleja un
voto de desconfianza en el régimen político, es la demostración
El. SISTEMA POLÍTICO LATINOAMBRICANO
115
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO 117
ricana, dichas técnicas de demostración de capacidades de poder
pZl recen ser generalmente aceptadas como adecuadas para el sistema
político. Así, cuando técnicas tales como las manifestaciones, huelgas
e incluso la violencia, se utilizan en forma simbólica, es decir, como
demostración y no como uso de una capacidad de poder, parecería
que se defiende a priori que la respuesta adecuada de los líderes
del gobierno debería ser la conciliación y la negociación. Empero,
cuando el uso de dichas técnicas degenera de hecho en una des-
trucción importante de la vida o la propiedad, parece que se acepta
en forma más general que las reglas han sido violadas y que es nece-
sario recurrir a las sanciones. La represión policiaca brutal, con
pérdida de vidas y multitud de arrestos, contra una rebelión estudiantil,
incluso en el caso de una rebelión que habría culminado en el in-
cendio de automóviles o pedrea de ventanas, puede engendrar malestar
popular. Por otra parte, la constante agitación que efectivamente
perturba el modo de vida de la sociedad y a la que no se hace frente
con firmeza por la autoridad constituida puede conducir rápida-
mente a una agitación en pro de un gobierno más fuerte, que no se
ande "por las ramas".
La línea divisoria entre demostraciones "apropiadas" e "inapropia-
das" de la capacidad de violencia es sutil y depende en gran medida
de la forma en que la opinión pública decida definir una situación
particular. Empero, es evidente que muchos gobiernos latinoameri-
canos pueden contar los días antes de su caída a partir de cierto
acto inicial de transgresión de los límites de lo que parece aceptarse
como uso legítimo de la fuerza ante la amenaza de subversión cívica.
Así, muchas "revoluciones" (como ejemplo nos servirá Guatemala
en el periodo 1944-1945), tienen como parte de su folklore una de-
mostración o rebelión estudiantil vigorosamente reprimida que sirvió
como piedra de toque al creciente descontento popular contra el
régimen, culminado en una revuelta militar."
* La crisis registrada en la República Dominicana en 1965 es un ejemplo
interesante aunque enigmático. Antes de ser armados los civiles, el lunes 26
de abril, la revuelta estaba estructurada de acuerdo con los lineamientos clá-
sicos, perfectamente' acorde con las reglas de! golpe tie estado latinoamericano.
En este sentido, la renuncia de Reid Cabral e! 25 de abril constituyó el re-
conocimiento de un cambio en las capacidades de poder demostradas en el
sistema. Sin embargo, la determinación de Wessin y Wessin de sofocar e! mo-
vimiento rebelde, el surgimiento de violencia y anarquía civil una semana
después, fueron factores que trascendieron los términos normales de transición
política. Que la intervención norteamericana haya o no constituido una reac-
ción adecuada a las condiciones de agitación interna que existían entre e! 29
y 30 de abril se debatirá en forma prolongada e in concluyente todavía por
mucho tiempo.
Por tanto, hay evidencia, que puede ser probada en un número
.indeterminado de situaciones, de la existencia de un sistema político
latinoamE'ricano,-. no definido normas constitu-
cionales, pero generalmente entendido por
manifestaciones, huelgas y violencia tengan tanto que ver con el
obedece, en. parte, a )Gl,!i im-
tiCQs en-la' América La-
tin<!,ya que la mayor parte de los contendientes por el poder no tienen
un acceso estructurado al sistema representativo sobre la base de un
supuesto implicito de sus capacidades de poder, sino que se ven for-
zados a demostrar sus capacidades de poder en formasextrademo-
cráticas, Sin embargo, la existencia del sistema no sólo indica que la
América Latina esté esperando a que se perfeccione la democracia,
puesto que las propias reglas del juego son parte de una herencia
política que posee su propia legitimidad y persistencia. Para decirlo
con otras palabras, todavía es de dudarse que los jóvenes estudiantes
con. aspiraciones políticas, conscientes de la vida de los héroes na-
cionales, que les han precedido, se vean a sí mismos, en sus sueños
de gloria, más bien ganando victorias en torno de la mesa de confe-
rencias que detrás de las barricadas.
Carácter tentativo del proceso político latinoamericano
Para entender los acontecimientos diarios de la política en la América
Latina, es preciso postular primero dos fases distintas del proceso
político. En la primera, los contendientes "fuera" de la camarilla de
las élites que habitualmente se toman en cuenta entre sí al planear
sus estrategias políticas buscan demostrar la capacidad de poder que
les permita ingresar al proceso político. La segunda fase puede des-
cribirse como de manipulación y negociación entre los contendientes
por el poder que tienen capacidades de poder recíprocamente reco-
nocidas.
Los términos en que dichos contendientes negocian la estructuración
de las relaciones de poder varía de país en país y de situación en
situación. En algunos casos, los contendientes reconocidos parecen ge-
neralmente aceptar los procedimientos y normas de la democracia
constitucional para establecer las condiciones de su interacción. Esta
característica de algunos sistemas políticos latinoamericanos ha enga-
ñado muchas veces a observadores del exterior; así, durante muchos
años, Colombia y Chile fueron honoríficamente descritos como "de-
mocracias latinoamericanas", excepciones a la regla regional, pero
muchos se sorprendieron cuando los hechos políticos y la subsiguiente
120 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO 121
lera y sin sugerir mengua alguna del poder del ejército en la vida
nacional.
El sistema político latinoamericano es "tentativo". A diferencia de
otros países donde las disposiciones constitucionales y la legitimidad
de la elección garantizan una duración determinada a cualquier
gobierno, en la América Latina el gobierno está basado en una coali-
ción flexible entre diversos contendientes por el poder, sujeta a
modificaciones en cualquier momento si se considera que los términos
bajo los' cuales se formó el gobierno original han sido violados. La
modificación se lleva a cabo primordialmente cuando el poseedor de
una capacidad de poder importante se siente amenazado por la acción
del gobierno. Así, en 1954, cuando el gobierno de Jacobo Arbenz, el
segundo gobierno consecutivamente electo en la historia reciente de
Guatemala intentó llevar a cabo una reforma agraria extensiva, diluir
el poder del ejército mediante la creación de un "ejército del puc'-
blo", y permitió la actividad comunista abierta en colaboración con
el gobierno, fue derrocado por los poseedores de capacidades de poder
importantes que Se sintieron amenazados. Análogamente, en Argen-
tina fue depuesto el gobierno de Arturo Frondizi, cuando éste pareció
dispuesto a permitir la participación electoral peronista, lo cual fue
considerado por los contendientes importantes por el poder como
una seria violación de "acuerdos" previos.
En cada caso, y podrían citarse muchos más, se consideró que los
"acuerdos" entre los contendientes por el poder sobre los cuales se
h:liJía basado el gobierno, serían violados por acciones futuras. Fue
más bien este incumplimiento de los compromisos lo que sancionó la
caída del gobierno y no algún "acuerdo" sobre el ejercicio legítimo
de cualquier gobierno.
'El proceso de cambio en el sistema
polít i.:» latinoamericano
El sistema político latinoamericano explica la existencia de cambios
y los permite, pero solamente dentro de un contexto bastante rigu-
roso. Se ;'c1miten nuevos contendientes en el teatro político de las
élites que se reconocen entre sí, cuando las primeras demuestran
una capacidad de poder significativa, y prometen no obstaculizar
la capacidad de cualquier contendiente por el poder existente para
participar en la actividad política. Por lo tanto, exceptuando las si-
tuaciones "realmente revolucionarias", la norma del cambio pelítico
latinoamericano permite la adición de nuevos contendientes por el
poder. pero no la eliminación de los ya existentes.
Es esta característica del sistema lo que da su sabor peculiar a la
política latinoamericana. Mientras que en la historia de Occidente
las experiencias revolucionarias o el cambio secular han eliminado
sucesivamente diversas expresiones de capacidades de poder, la.ipo-
lítica latinoamericana contemporánea es algo así como un "museo
viviente" en el cual siguen existiendory.. todas las formas
de autoridad política de la experiencia histórica occidental, obrando
entre sí en un espectáculo que parece violar todas las reglas de se-
cuencia y cambio que implica el entendimiento del crecimiento de
la civilización occidental. Lado a lado ele una aristocracia terrate-
niente tradicional y casi semifeudal, encontramos movimientos de-
mocráticos, políticamente pragmáticos, dedicados a los ideales cons-
..bienestar de mediados del siglo xx. "Tecnócratas
sociales" y expertos en planificación económica con los puntos de
vista más modernos conferencian y actúan junto con una Iglesia
institucionalizada que en algunos países goza de una posición política
no muy alejada de la tradición de los "dos poderes" del pensamiento
político medieval. Los caudillos militares desempeñan un papel que
les fuera dado a principios cIel siglo XIX, que poco ha cambiado con
el transcurso del tiempo, y se enfrentan a movimientos sindicales
organizados, una creciente clase media y a una nueva élite empre-
sarial.
""La regla de que se admitirán nuevos contendientes por el poder
l'11 (·1 ,isu'm;,l sólo en caso cIe que no pongan en peligro la posición
de los contendientes ya establecidos, contribuye al carácter tentati-
\0 del sistema en operación. Ni el acomodo de un nuevo contendiente
por el poder (tal como un partido político reformista) ni su supresión
son cuestiones definitivas. Existe una marcada renuencia en el patrón
clásico de la política latinoamericana para definir por siempre quiénes
pueden y quiénes no pueden participar en el proceso político, ilus-
trada por la regla según la cual la forma adecuada de enfrentarse a
Ull contendiente antagónico por el poder es más bien el exiliocjue la
purg<:t"Si'iirl contendiente por el poder que ha sido suprimido puede
sobrevivir por muchos años desterrado del foro político, tiene muchas
posibilidades de que en una fecha futura los patrones de coalición
y alianza entre los contendientes establecidos sean modificados eu
forma tal que pueda participar nuevamente en la actividad política,
redemostrar su capacidad de poder en un medio más hospitalario
para su admisión a ese círculo interno de fuerzas que reconocen
recíprocamente el derecho que tiene cada una a formar parte del
• sistema político. La larga y trágica historia del partido político APRA
del Perú, suprimido de la vida pública y sumido en la clandestinidad
durante largos años y, sin embargo, repetidamente vuelto a admitir
122
"CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO
123
en el foro de la política en virtud de su capacidad para demostrar la
adhesión popular a sus programas y capacidad de dirección, es ilus-
trativa.
Se admiten nuevos contendientes políticos en el sistema cuando
ante los ojos de los contendientes por el poder existentes satisfacen
dos requisitos. Primero, deben demostrar la posesión de una capacidad
de poder suficiente para plantear una amenaza a los contendientes
existentes. Segundo, los demás contendientes deben estar convencidos
de que están dispuestos a sujetarse a las reglas del juego, a permitir
que los contendientes existentes sigan existiendo y operando dentro
del sistema político. Si el primer requisito no se reúne, los contendientes
serán ignorados, sin importar sus méritos. (Por ejemplo, una huelga__
como protesta por- el
aumento de centavos en los pasajes de autobús, puede ocasionar una
crisis gubernamental total y lograr concesiones inmediatas para los
estudiantes, mientras que una revuelta agraria en gran escala en una
provincia remota puede simplemente ser observada y lamentada por
los gobernantes en la ciudad capital. Dado el sesgo urbano del sistema
político latinoamericano, el primer caso afecta las condiciones de
poder en el sistema, no así el segundo.) Si no se reúne el segundo
requisito, se harán esfuerzos por eliminar al nuevo contendiente por
el poder.
La capacidad de las élites establecidas para eliminar" efectivamente
a un nuevo contendiente por el poder depende de una diversidad de
circunstancias. Algunos contendientes establecidos no son renuentes
a apoyar a un nuevo contendiente para fortalecer su posición de ne-
gociación en el proceso político. De ahí que en años recientes, algunos
líderes militares en la América Latina, percatándose. de la realidad,
hayan adoptado una postura "refonnista" o "democrática", buscando
alianzas con movimientos masivos o con partidos de la clase media.
Día con día, la Iglesia católica está abandonando sus viejas bases
de alianza política, y sumándose a las fuerzas políticas "modernas".
Además, el estilo fundamental del proceso político, que tiene la apa-
riencia de un complejo juego de ajedrez entre fuerzas políticas que
se reconocen recíprocamente capacidades de poder, implica cierto
nivel de conflicto y competencia entre los contendientes por el poder
establecidos. Cuando dichas élites del circulo internos.e encuentran
en conflicto o empatadas, es posible que
grese al proceso porIªpuertade atrás. Por ejemplo, en Perú, en
el año de 1945, se permitió que el APRA, eliminado durante años por
las élites dominantes, participara en la lucha electoral. La elección
misma fue en muchos sentidos el resultado de un desacuerdo insu-
perable entre las élites establecidas.
Cuando la desunión o desacuerdo insuperable entre los contendien-.'
tes establecidos amenaza con la admisión de un contendiente por el"
poder potencialmente peligroso, la dictadura militar a menudo cons-
tituye el remedio más satisfactorio para conservar intacto el sistema..
Sin poner en peligro el status de los contendientes existentes, el cau-'
dillo reemplaza altercados, conflicto, y "politiquería" entre los
participantes políticos dominantes por orden, firmeza y supresión
de la nueva fuerza política amenazadora. Como prueba de que esto es
a menudo la base de los gobiernos militares en la América Latina
está el entusiasmo y alivio que los grupos políticos establecidos sin-
tieron cuando un Odría en Perú, o un Rojas Pinilla en Colombia,
llegaron al poder para liquidar una "crisis" de enemistad y conflictos
entre las élites que dominaban el sistema político, yen la cual una fuer-
za política amenazadora estaba tratando de llegar al poder en el vacío
así creado. Empero, el gobierno del dictador militar, como el de los
contendientes, es tentativo y depende de su capacidad para mantener
la coalición de acuerdos y objetivos imputados que lo llevaran al
poder. Si no puede mantener su capacidad de poder o no se sujeta
a las reglas del juego dentro de las cuales se permite actuar políti-
camente a los contendientes existentes según las reglas de coalición
y negociación, si, en pocas palabras, viola los "acuerdos" implícitos
que dieron lugar a su aceptación, también él puede ser depuesto.
El destino de Idígoras Fuentes en Guatemala, de Perón en Argentina
(particularmente en sus relaciones con la Iglesia, las élites econó-
micas y la milicia) y, en ese sentido, de Odría y Rojas Pinillo, es
ilustrativo.
Resulta inadecuado considerar enteramente estático este sistema
político clásico de la América Latina. Con frecuencia sugerimos que
el curso normal de la política latinoamericana está concebicIo para
reforzar el poder de la oligarquía contra fuerzas de cambio que
operan en la sociedad. Éste no es completamente el caso y, puesto
en estos términos, resulta engañoso. La regla del sistema es, desde i
luego, que se permitirá que las élites establecidas sigan operando y
mantengan intactas muchas de sus atribuciones políticas y socioeco-
nómicas. Pero la regla del sistema es también que los nuevos con-
tendientes, los nuevos poseedores de capacidades de poder signifi-
cativas, podrán participar en negociaciones tendientes a lograr una
participación en los recursos y poderes del Estado, siempre que no
pongan en peligro el derecho que tienen las élites establecidas para
actuar en forma similar. Por consiguiente, a pesar de que los terra-
tenientes, el clero, y los militares siguen siendo destacadas fuerzas
politicoeconómicas, los términos de su participación en las atribu-
ciones que la actividad política puede conferir han sido ajustados
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO
125
mediante el acomodo en la vida política de una clase media sur-
l.:iFl1 te, de lluevas tipos de grupos de intereses y partidos políticos, y
de una élite laboral integrada por trabajadores industriales califica-
dos y organizados. Cierto es que estas "nuevas" fuerzas no han
conquistado una porción tan grande de los recursos politicoeconó-
micos de la sociedad como sus contrapartes en los países avanzados,
en virtud de los requerimientos del sistema a asignar una parte
considerable ele los recursos disponibles a los contendientes "más
antiguos": terratenientes, militares y grupos similares. Empero, casi
en todas las naciones latinoamericanas es falso afirmar que a estos
nuevos contendientes se les ha negado toda participación en las re-
compensas politicoeconómicas, ya que el sistema si ha acomodado
nuevos contendientes por el poder, ha cambiado. Por ende, el con-
flicto y crisis de la América Latina contemporánea se pueden descri-
bir con más precisión, más bien como un conflicto en el cual los
contendientes más recientes consideran que a los contendientes esta-
blecidos se asigna una porción demasiado grande de recompensas
sociales en cumplimiento de los términos clásicos del sistema.politico,
que como un conflicto originado por el hecho de que el sistema po-
lítico sea de rigidez y supresión completas, en el cual las fuerzas de
cambio surgientes no puedan participar y obtener beneficio alguno
de la vida politicoeconómica. Por esta. razón, parecería mejor ana-
lizar el carácter peculiar del cambio politicoeconómico latinoame-
ricano, no en términos de nuestras categorías de "lucha de clases" y
"resistencia ;11 cambio", convencionales y sobresimplificados, sino
CUlliO producto del sistema político característico de la región que
permite que se agreguen al sistema nuevos contendientes por el
poder, pero concebido en forma tal que no se eliminan los viejos
factores políticos, un sistema que es --si se puede aceptar un uso
muy sorprendente del término- más tolerante en lo que hace a los
tipos de capacidades de poder pertinentes para la participación po-
lítica que los sistemas políticos de las naciones occidentales avan-
zadas.
Irónicamente, la política latinoamericana no está caracterizada por
"revoluciones" como convencionalmente suponemos, sino por la ausen-
cia total de una revolución histórica capaz de eliminar del sistema
político a algunos contendientes por el poder y legitimar ciertos tipos
de capacidades de poder como exclusivamente adecuados en la mo-
vilización del poder político. El significado de las grandes revolucio-
nes democráticas del siglo XVIII en Europa occidental y en América
del Norte, estriba entonces en rechazar como capacidades de poder
lezitimas aquellas basadas en el control feudal de siervos y tierra,
o en el mero poder militar, o en el derecho divino de la monarquía
en el cual Iglesia y Estado reforzaban mutuamente sus pretensiones
ele legitimidad. La importancia de las graneles revoluciones democrá-
ticas radicó en que efectivamente eliminaron a todos los conten-
dientes por el poder que no pudieron, en un momento dado. basar sus
pretensiones de poder en la agregación y movilización de consenso,
puestas a prueba por elecciones. Latina nunca experi-
mentó esta revolución democrática. Nunca pasó por el proceso por
el cual aquellas personas cuyas aptitudes y recursos el an adecuados
para la organización y la movilización del consenso (la clase media) se
tomaron dominantes en la sociedad y pudieron negar la participación
política a quienes no fueron capaces de basar sus pretensiones al
poder en el consenso popular (que era solamente una de las muchas
formas posibles de organizar el poder, y que se refería a los recursos
políticos a disposición de sólo una parte de la población}. América
Latina no legitimó la democracia, es decir, no restringió el poder
político6nicarnente a quienes podían movilizar el consenso popular.
En realidad, como región no ha experimentado ninguna revolución
que pueda legitimar cualquier tipo particular de capacidad de poder.
Por consiguiente, sistemas de poder basados en la monarquía por
derecho-divino, la autoridad militar, el poder feudal y la democracia
constitucional coexisten, hombro con hombro, ninguno légitimo ni
definitivo, siendo el sistema político que ha surgido uno en cual
todas las técnicas políticas que ha experimentado el hombre OCCidental
continúan formando parte del sistema, el que estatuye las reglas para
su interacción y de su propia persistencia determina que ninguna de
estas capacidades de poder históricas pueda ser eliminada.
Al afirmar lo anterior. hemos dado implícitamente uua definición
de revolución, que podría formularse en los términos siguientes: se
registra una revolución cuando algunos contendientes por el poder o
algunos tipos de capacidades de poder son eliminados con éxito de
la "'participación política. Según esta definición, en la América Latina
han ocurrido algunas revoluciones, algunas fuerzas políticas han deci-
dido no ceñirse a las reglas del sistema clásico descrito y han tenido
éxito en su empeño.
La mayoría de los estudiantes latinoamericanos de ciencias políti-
cas, convienen en que en la América Latina moderna existen tres.
regímenes que podrían señalarse propiamente como de naturaleza
"revolucionaria". Estas revoluciones se registraron en México en 1910,
en Bolivia en 1952 y en Cuba en 1959. Hay quien opina que en
Guatemala, de 1945 a 1954, hubo una situación revolucionaria que
nosotros definiremos como una revolución que fracasó, o que se
encuentra temporalmente en suspenso, atravesando, tal vez, por una
fase tennidoriana.
126
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO
127
Estas tres situaciones encajan esencialmente en nuestra definición
de revolución. En cada una de ellas, una parte considerable del
empuje de la agitación revolucionaria fue en contra del control ex-
tranjero de los recursos naturales o instituciones económicas. Debe
señalarse que en este caso particular se intentó eliminar ciertos con-
tendientes por el poder (1os propietarios extranjeros) y no la ca-
pacidad de poder (control de los factores económicos como recurso
político). En dos de las situaciones revolucionarias Cuba 'v Bolivia
(este Último por lo menos en relación con sus re;ursos minerales),
.el objetivo era sumar capacidades de poder, representadas por el
control económico, a otros recursos políticos del réaimen revolucio-
. . '"
nano medw.nte la expropiación y nacionalización. En México, la
.capacidarl de poder económica, anteriormente en manos de corrten-
.dientes por el poder extranjeros se asignó, con el tiempo, tanto al
régimen revolucionario (nacionalización de algunas industrias básicas
tales como el petróleo) cuanto a un grupo de empresarios nuevo,
pero nacional (mcxicanización) . En los tres casos, el "antiimperia-
lismo" fue un componente primordial de la ideología revolucionaria
y lo definiríamos corno el intento de eliminar a los contendientes
por el poder externos de la participación en el sistema político, de
"nacionalizar" el proceso político.
En las tres revoluciones, la reforma agraria se concibió para elimi-
nar tanto a los contendientes por el poder cuanto la capacidad de
poder representada por el control semifeudal de la tierra y de la fuer-
za de trabajo a través de la institución de la hacienda. En cierta
medida, las tres revoluciones tuvieron éxito en "modernizar" de ese
moclo el sistema político (es decir, en eliminar una capacidad de
poder arcaica), pero en las tres quedaron vestigios _y en cada una
de ellas existen pruebas de que la capacidad de poder de la autoridad
.agraria tradicional en algunas regiones solamente se transfirió al nuevo
administrador del predio agrícola colectivo o estatal (Cuba) o al
de los bancos Agrícola o Ejidal (México).
Las tres revoluciones eliminaron, can mayor o menor éxito, a los
militares tradicionales como contendientes prominentes por el poder.
(Sin embargo, sólo se puede afirmar que Costa Rica, país que abolió
constitucionalmente el ejército, ha revocado la capacidad de poder
de control semilegítimo de las fuerzas armadas.) En Cuba, esta
capacidad ele poder ha sido incorporada a otros atributos políticos
del régimen mediante la milicia. En México, los militares siguen siendo
contendientes por el poder; sin embargo, su aptitud para utilizar la ca-
pacidad de poder ha sido sustancialmente reducida, aunque siempre en
forma tentativa, por la legitimidad cada vez mayor de otro tipo de
recursos polí ticos.
------------------------------
En México particularmente, y en cierta medida en los otros dos
países, se hicieron esfuerzos, ninguno de ellos completamente afortu-
nado, por eliminar las capacidades de poder de la Iglesia católica. En
estas situaciones. como en toda la América Latina. se han reducido l
primordialmente los atributos seculares de la Iglesia (la capaci-
dad de poder representada por la hacienda) mientras que otras ca-
pacidades de poder (ideología, capacidad para agregar consenso popu-
lar) se han visto menos afectadas.
La mística revolucionaria en la ;\mérica Latina, insiste en que es
posible transformar el sistema de política clásica mediante la elimi-
nación de determinados contendientes por el poder y de determinadas
capacidades de poder. La experiencia revolucionaria latinoamericana
sugiere que en algunos casos las características del sistema anterior
surgen de nuevo, pero a menudo en forma muy modificada. La
revolución puede significar una gran diferencia en el curso de la vida
, política latinoamericana, aunque, generalmente, no sea tanta como
la esperada por sus consumadores. Así, el acento antiimperialista en el
pensamiento revolucionario cubano culminó no en la eliminación
del contendiente extranjero por el poder, sino en la sustitución de un
conjunto de contendientes extranjeros (los intereses de los Estados
Unidos, públicos y privados) por otro conjunto (el bloque soviético).
En forma similar, la revolución boliviana ha sido mantenida en vida
mediante infusiones gigantes de ayuda norteamericana, ayuda que
ha implicado un papel prominente para los Estados Unidos en los
procesos de toma de decisiones de ese país. Debe hacerse notar que
en México los inversionistas extranjeros fueron readmitidos, con el
tiempo, al sistema politicoeconómico aunque en términos que rcdu-
'jeron radicalmente su capacidad para usar sus recursos económicos
como capacidad política.
El actual régimen político de México, al cual los mexicanos gustan
designar como la "revolución institucionalizada", sugiere con mucha
propiedad la tenacidad del sistema clásico de la política latinoameri-
cana. Aun cuando la revolución de 1910 eliminó a algunos conten-
dientes por el poder, el resultado consiguiente de la experiencia re-
volucionaria fue la formación de un nuevo conjunto de élites, que
reconocieron, sobre la base de capacidades de poder ciernas tracias, el
derecho de los demás a negociar en la asignación de los recursos
disponibles a través del sistema. La acción recíproca de los diversos
sectores del partido oficial en México -los sectores campesino, po-
pular y obrero del Partido Revolucionario Institucional (PRI) - sólo
se puede describir como manipulación y negociación entre contendien-
tes por el poder que se reconocen entre sí. La eventual inclusión final
de las élites industrial y comercial de México en el sistema político,
responsables y representantes responsables del trabajo organizado. En
pocas palabras, el esfuerzo estriba en modificar el sistema clásico
en términos compatibles con él mismo. Según la ideología del refor-
mista evolucionista se asegura a los contendientes por el poder que
su posición dentro del sistema no correrá peligro, sino que por el
contrario, se verá acrecentada. Por ejemplo, el poder del latifundista
está en decadencia, su importancia económica clisminuyendo ; sólo
puede conservar su poder y aumentarlo si adopta técnicas de produc-
ción y de interacción social y política más modernas. Otros dirig'entes
reformistas democráticos sostienen que dicho cambio es esencial si
el sistema debe seguir siendo el mismo, que la alternativa de reforma
a las funciones que desempeñan los contendientes por el poder exis-
tentes es su eliminación mediante un movimiento revolucionario.
Exigen, primordialmente algo que sólo puede describirse como la
idea de "interés nacional", vivificada por el despertar del naciona-
lismo como un marco de referencia e interacción idóneo y significa-
tivo para un número cada vez mayor de públicos en l.. ,\n¡éricl
Latina. Su visión y contexto de acción es el de la interrelación de los
diversos sectores de la nación en desarrollo. Por l'ndc, jos sind¡,,;\tus
deben moderar las demandas irresponsables de salario, ya qUl' l..
inversión, esencial para el desarrollo industrial nacional, sólo puede:
lograrse con costos moderados de fuerza de trabajo, y la industria-
lización es vital si ha de alcanzarse la meta de productividad, bien-
estar, grandeza nacional y un nivel más elevado de ocupación indus-
trial. Empero, los industriales deben aceptar programas de educación,
salud pública, y bienestar social extensivos, si ha de lograrse un
"mercado" interno y un patrón de consumo modernos. La reforma
agraria es esencial para lograr un nivel de productividad agrícola
suficiente para alimentar poblaciones urbanas e-n .iumento, divor-
ciadas de la producción de subsistencia de sus propios alimentos, pa¡';¡
no desperdiciar en alimentos importados las escasas percepciones de
divisas, y para aumentar la agricultura ele exportación qw: Inopor-
cionará los medios para la expansión industrial.
La misión educativa ele gobierno que implica este criterio ha
tenido cierto efecto. Para el sector moderno, al menos en algunos
países, las clases parecen menos antagónicas, los intereses de indus-
triales y trabajadores menos contradictorios, que hace algunos años.
Mediante un examen de la Venezuela de Betancourt, de El Salvador
de Rivera y de la República de Chile de Edu;Hc!O Frci ("; posilJlc
apreciar las perspectivas del criterio de la reforma democrática. Sus
limitaciones también son evidentes. El ritmo de cambio parece más
rápido que el implícito en el sistema clásico. pero, para muchos,
más lento que el implícito en el cambio revolucionario, pa rticular-
128 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATIXA
aunque 110 en el partido oficial del cual se encuentran señaladamente
excluidos, la reconciliación del régimen revolucionario con la Iglesia,
en contradicción con un tema fundamental de la idcoloz ia revolu-
cionaria, reflejan la capacidad del sistema informal para sobrevivir
y rernodelar la estructura forma1 del régimen revolucionario mexi-
cano, en la misma medida en que el sistema informa¡sobrevive \'
describe patrones de interacción política no previstos en las estruc-
turas democráticas formales, constitucionales, de otras naciones ];;_
tinoamcricanas,
El sistema político clásico de la América Latina prev« d cambio,
pero a un ritmo que resulta demasiado lento para los nuevos conten-
dientes por el poder. Hay quien piensa que la revolución, ;¡l eliminar
algunos J?or el poder y algunas capacidades de poder,
promete modificar el ritmo del cambio, hacer más compatible el sis-
tema político latinoamericano con los de las naciones occidentales
más avanzadas, las que eliminaron ciertas capacidades de poder
arcaicas a través de técnicas revolucionarias, hace algunos siglos.
Empero, al!?,unas élites latinoamericanas ven la posibilidad de
aumentar el ritmo de cambio sin revolución, sin eliminar drástica-
mente del sistcmn contendientes por el poder. El conflicto básico
n rocic rnos contendientes por el poder en la América Latina
se relaciona con los méritos relativos del cambio "evolucionista" o
"revolucionario". Para los proponentes de cualquiera de estos métodos
para acelerar el curso del cambio, el conflicto es con quienes están
dispuestos a preservar la "legitimidad" del sistema clásico cI(C la po_
lítica en la América Latina.
Lall.ltZ!de evolución hacia el cambio acelerado, seguida por diri-
gentes "reformistas democráticos" como Rómulo Betancourt , de Ve-
nezuela; José Figueres, de Costa Rica; Fernando Bclaúnde Te!T\',
de Perú, Y:" muchos otros, puede describirse como la lucha por legitimar
las capacidades de poder "democráticas" (aquellas que se basan. en
última, instancia, en a.l?,una forma. de consenso popular agregad«
a través de la cottuersion de capacidades de poder no democráticas.
En otras palabras, el cambio estructural del sistema reorientará las
acciones de cuyo poder no se finca en el consenso popular,
y transformará sus capacidades ele poder en lugar de ciestrui rlas.
Por consiguiente, los militares habrán de ser "profesionalizados", no
eliminados del foro político, sino orientados hacia un papel más acor-
de los <;lemocráticos. No se destruirá a los propietarios ele
la vI?la hacienda, sino que se les pedirá que adopten medios de pro-
ducción modernos y formas modernas de relaciones laborales. La
autoridad tradicional que vincula peones y patrones, desaparecerá
gradualmente y será sustituida por la negociación entre patrones
I
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EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO 129

130 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
!
EL SISTEMA POLÍTICO LATINOAMERICANO 131
mente el ejemplificado por la Revolución cubana. Los bamboleos
económicos e1el Brasil de Goulart ; la sucesión de Frondizi, en Argen-
tina, en medio de frustración, crean dudas en torno a la validez del
criterio evolucionista en estos países. El colapso de la República
Dominicana de Bosch y de la República de Honduras de Villeda
Morales, en manos de los defensores del "viejo orden", enmarca la
cuestión con toda claridad. El estilo evolucionista de reforma puede
ser liquidado ya desde la derecha, ya desde la izquierda.
Víctor Raúl Haya de la Torre, del Perú, padre del aprismo, ha
dicho: "La América Latina no es fácil de gobernar." Como se des-
prende de este concepto del "sistema" político latinoamericano, las
tareas del gobierno en esta región son intrincadas, complejas y frus-
trantes. Aun los políticos demócratas más capacitados, hombres de
la talla de Lyndon Johnson o Franklin Roosevelt, palidecerían ante la
tarea de "crear acuerdos" entre los diversos contendientes y fuerzas
que operan en el medio político de la América Latina. En los estilos
clásicos o evolucionistas del arte de gobernar la América Latina,
la política es antes que nada, el arte de lo posible, el arte de com-
binar contendientes por el poder y capacidades de poder heterogéneos
e incompatibles en un tipo de coalición tentativa en la cual los di-
versos miembros no sientan obligación alguna de mantener la com-
binación intacta durante ningún periodo de gobierno prescrito. George
Blanksten, en su obra Peráti's Argentina) compara la tarea del po-
lítico latinoamericano con la del malabarista que debe mantener
simultáneamente en el aire gran número de pelotas expuesto a ser
golpeado en la cabeza por aquella de la que pierda el control.
En vista de la complejidad y frustración inherentes a trabajar
dentro del sistema, no resulta extraño que la simplicidad y malea-
bilidad aparentes de la revolución tengan en la América Latina un
atractivo que por sí mismo hace más compleja la tarea de gobernar.
Pero a menudo los atractivos de la alternativa revolucionaria resultan
engañosos. Su simplicidad parte del supuesto de la existencia de una
situación revolucionaria, de un deseo y capacidad vívidos y vitales
de la masa, para volver a empezar, bajo nuevos términos y condi-
ciones, y que la situación es más bien excepcional que predecible.
Ciertamente, han habido revoluciones en la América Latina, y habrá
más, pero también un número mayor de movimientos de insurgencia
que han fracasado, que no lograron captar seguidores, que no pu-
dieron superar y sustituir el sistema existente.
Para triunfar, la revolución requiere capacidad excepcional de
lidec,zgo de cierto estilo; y aquellos que la poseen, los Madero,
!;ljJ;ILl, Cusrro, Iíolivar y San Martín, han ingresado a las filas de
los héroes de la historia latinoamericana. Pero existe otro estilo de li-
derazgo que incumbe la conducta del gobierno latinoamericano, y
no hay razón para creer que se dispone menos de él en esta cultura
que del que representa el político revolucionario en armas. El arte
de la política, de trabajar dentro del sistema con el fin de trascen-
derlo, han sido ejemplificados por hombres como Betancourt, Fron-
dizi, Figueres, Lleras Camargo, López Mateas y muchos otros. Tienen
sus predecesores políticos en figuras como Sarmiento y j uárez; no
hay que despreciar sus habilidades y capacidades. En realidad, en el
contexto del sistema en el cual han operado, y teniendo como ante-
cedente los esfuerzos del hombre por gobernarse a sí mismo, a menudo
parecen casi increíbles.
..
A"" '
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 133
Limitaciones a la formulación de la política:
información y toma de decisiones
1 Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics, Economics, an d Welj are,
Harper and Bros, Nueva York, 1953, p. 60.
[ 132 ]
Al calcular una estrategia política, el responsable de tomar las
decisiones está limitado por su conocimiento y comprensión de la
manera en que su sociedad opera. Generalmente, parte de una apre-
ciación sumamente elemental de la matriz total de presiones y fun-
ciones competitivas e interactuantes que constituyen el proceso poli-
ticoeconómico. En parte, ello obedece generalmente a las limitaciones
de la toma de decisiones humanas o como lo expresan Robert Dahl v
Charles Lindblom, "el número de opciones que el hombre necesitarí;!
considerar para actuar racionalmente muy a menudo se encuentra
mucho más allá de su limitada capacidad mental't.! La apreciación
del meclio ambiente total se encuentra restringida, además, por la
cosmovisión particular y el contexto emocional específico, de la per-
sona en la tarea de toma de decisiones. Estas son limitaciones huma-
nas que se aplican a cualquier sociedad.
UN FACTOR que debe formar parte del cálculo del desarrollo en la
América Latina es la estructura y proceso de los sistemas económi-
,'os de Le región, que delimitan los medios disponibles para la tarea
de desarrollo. La tarea ele desarrollo del Estado se convierte en una
cuestión de asignación eficiente de recursos escasos. Un segundo
elemento en la cuestión de cambio comprende los sistemas políticos
de la región, la forma en que se gana y mantiene el poder. La polí-
tica de desarrollo, que su estilo sea convencional o radical, demo-
crático o revolucionario, sigue siendo el "arte de lo posible".
Sin embargo, la forma en que se encuentra organizada la estruc-
tura del poder no es el único fenómeno político que afecta la formu-
lación de la política de desarrollo. La capacidad del gobierno para
dirigir y dar forma al cambio económico tiene otras implicaciones
más sutiles que surgen de la manera en que las instituciones políticas
operan en la región; comprenden tanto la capacidad del estadista
latinoamericano para hacer elecciones adecuadas entre opciones po-
li ricas CLWIl to ponerlas en práctica en forma efectiva.
Sin embargo, también existe-n limitncioncs particulares :L la cap:l-
cidad de la persona responsable de tomar las decisiones, producto
de la organización de la vida polí tica en buena parte de la región
latinoamericana. Cuando las imperfecciones del proceso político res-
tringen y deforman los mensajes de la economía y de la sociedad que
recibe quien toma las decisiones, la formulacióu de la política tiend-:
a ser una actividad de conjetura, arriesgada, en la cual la capacidad
para anticipar las consecuencias de acciones propuestas y establecer
criterios que distingan lo absurdo o peligroso de lo ortodoxo o fac-
tible, es sumamente limitada.
En el proceso de formulación de la política, generalmente se llega
a un punto en el cual se torna imperativo hacer distinciones cuanti-
tativas, en el cual se debe hacer una apreciación del volumen o
grado del problema que se confronta con el fin de calibrar las dimen-
siones y tipo de respuesta adecuados. Sin embargo, gran parte de las
decisiones de política que deben tomar los dirigentes latinoamericanos
- contemporáneos debe hacerse sin ninguna referencia a un conoci-
miento de esta índole.
En los casos en que se desconocen en gran medida las dimensiones
del problema y sólo se presumen vagamente, la formulación de la po]i-
tica es un arte muy peligroso. Por ejemplo, parecería evidente que
un programa de reforma agraria debiera reflejar, con mayor o menor
exactitud, el grado de concentración de la tierra y de la explotación
ineficiente que de hecho prevalecen en un país dado. No obstante,
para la mayoría de los países latinoamericanos, emprender la reforma
agraria sobre una base más sólida que una "percepción simplista del
problema" es casi imposible, dada la falta de disponibilidad y con-
fiabilidad de información sobre el statu quo. La cuestión de dónde
empieza el latifundismo, dónde se debe trazar la línea que demarca la
concentración "antisocial" de la tierra, es un asunto que debe esta-
blecerse de manera arbitraria en ausencia de criterios capaces de
conducir a una definición más sensata de política. y en los casos
en que la magnitud de un problema se conoce con tal imperfección,
las propuestas y posiciones sobre la situación existente tienden a ser
tajantes, arbitrarias y polares. Las afirmaciones "el latifundismo es el
problema más grave de este país", y "el latifundismo ha dejado de
existir en nuestro medio" no tienen que conciliarse forzosamente con
algún cálculo considerable del verdadero estado de cosas, ni califi-
cadas -quizá en la medida del consenso- por una confrontación
con los hechos del asunto.
El investigador y asesor político extranjero están muy familiari-
zados con lo exiguo de la información estadística disponible sobre el
estado de la economía y de la sociedad en la mayoría de los países
decisiones de t011101 de

l:n'üceso
134 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATIl'A
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 135
latinoamericanos. En un momento dado, casi todas Lis misiones de
asistencia recomiendan la mejora de los servicios Los
pocos índices de importancia que se llegan a elahuld r, ,::,-cnerallllente
eSLÚn sujetos a errores considerables. (Los estudiosos ele asuntos latino-
americanos a menudo proporcionan a sus lectores, resignadaincntc,
el porcentaje de error que creen existe en las estadísticas latinoameri-
canas. Los cálculos con frecuencia fluctúan entre el 10 Y 25%, y
algunos tanto como 50%.)
Los defectos de la tradición de introspección social en la América
Latina constituyen un limitante relacionado con la disponibilidad de
recursos de información con que cuenta el responsable de tomar las
decisiones. Pese a las súplicas en pro de la creación de "filosofías
sociales autóctonas", los modelos en que se apoyan los encargados
de tomar las decisiones para analizar su propia sociedad constituyen
fundamentalmente analogías imperfectas con la experiencia occiden-
tal (la explotación clasista de Marx como explicación de la mala
distribución de la riqueza, el feudalismo como descripción del lati-
fundismo). Con unas cuantas excepciones se piensa de inmediato
en la obra de Ciro Alegría, El mundo es ancho y ajeno, la de Gilberto
Freyre, Casa grande y senzala, y la de Orlando Fals Borda, Peasant
Society in the Colombian Andes. El comentario social en la América
Latina se ha dedicado en gran medida al análisis de modelos sociales
occidentales o, cuando se ha volcado hacia el interior,a menudo el
resultado ha sido de una superficialidad grandilocuente o de una
impertinencia nostálgica. La investigación sistemática de los procesos
sociales en la América Latina se encuentra en una etapa muy in-
ciniente.
"Por desgracia, la capacidad ele quien toma las decisiones en 1:1
América Latina para entender los procesos sociales implicados es su-
mamente limitada en los campos en que la formulación de políticas
es más imperativa y problemática. Tiene menos problemas con el
sector moderno de su sociedad, ya que los modelos prestados de que
dispone le son generalmente Útiles. Es tan competente e imagina-
tivo en cuanto al manejo de las relaciones descritas en estos mo-
delos como su contraparte en los países avanzados, pero en las zonas
rurales, en el sector premoderno, donde el cambio es más crítico y
amenazador, también es más enigmático. Para el ladino en Guatema-
2 Por ejemplo, el documento clásico de las Naciones Unidas,. .1Ieasures [or
the Economic Deuelopment 01 Un der Decelopment Countrics, Naciones Uni-
das, Nueva York, 1951, subraya a todo lo largo, la necesidad de; investigación
básica y recopilación de datos como fundamento de la fonnulación de la
política de desarrollo. Tales llamamientos forman parte también de todos
los informes de las misiones de estudio del Banco Mundial.
la .para el peruano occidentalizado, la forma de vida del indio es un
misterio. La declaración del :\linistro de Educación de Bolivia, Diez
de Medina, es de lo más reveladora:
El indio es una esfinge. Habita en un mundo herméticamente
sellado, inaccesible para el blanco y el mestizo. No entendemos
su forma de vida, ni sus mecanismos mentales ... Hablamos del
indio como un factor masivo en la nación; en realidad ignoramos
su psique individual y su drama colectivo: el indio vive, el indio
actúa y produce, el indio no permite que se le entienda, no
desea comunicación. Retirado, silencioso, inmutable, habita en
un mundo cerrado. El indio es un enigma."
Operando en un vacío de entendimiento social de esa naturaleza,
los gobernantes se encuentran sumamente mal preparados para eva-
luar la plausibilidad de las soluciones propuestas o sus consecuencias
potenciales.
El proceso político y los recursos de información
No obstante, en la naturaleza del propio proceso político latinoame-
ricano es donde se encuentran muchas ele las limitaciones más im-
portantes a los recursos destinados para la toma de decisiones. La
América Latina, en este aspecto, prescinde de los mecanismos Útiles
para esclarecer las implicaciones de las propuestas políticas que hacen
más precisos los criterios de elección característicos de las sociedades
democráticas. En las situaciones en que la voluntad popular no cons-
tituye la principal capacidad de poder legitimo en el sistema político,
las demandas se expresan a menudo en formas que proporcionan
sólo un mínimo de información al responsable de tomar las decisiones.
Los grandes partidos no ideológicos en las formas de gobiemo de-
mocrático avanzadas, al agregar una diversidad de intereses en el
curso de su competencia por lograr el voto de las mayorías nacionales,
simplifican las principales opciones políticas antes de su consideración
legislativa efectiva. Los grupos de intereses proporcionan una repre-
sentación muy diferenciada y específica en muchas etapas del proceso
político para complementar la base geográfica de la representación
legislativa formal. En un sistema donde el poder depende en Último
análisis de la voluntad popular, en el curso de la competencia entre
los diferentes grupos por alcanzar ciertas posiciones, se obtiene una
3 Robert Alexander, The Bolivian National Reuolution, Rutgers University
Press, New Brunswick, N. J., 1958, p. 17.
136 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 137
cantidad de información sobre los posibles efectos de cualquier
acción estatal, mucha mayor que la que proporcionan demostraciones
callejeras, huelgas estudiantiles o la amenaza de insurrección.
La rejnesent aciou de intereses y' el proceso
de toma de decisiones
Puede decirse que, en el Estado moderno, el proceso político co-
mienza cuando el individuo actúa para influir en la asignación de
recursos y poderes ZI disposición del Estado con la convicción de que
intervenir en el sistema político constituye una manera adecuada
de satisfacer sus necesidades y deseos, que, en cierto sentido, expre-
sa cuando dice "debería haber una ley". Para el hombre moderno, la
participación en el sistema político a menudo surge como alternativa
a la actividad en otros sistemas sociales como medio para alcanzar
sus objetivos. Los deseos ceremoniales y rituales pueden ser satis-
fechos a través del sistema religioso de su cultura o mediante su
participación en la pompa y circunstancia del Estado nacional. Se
puede buscar la satisfacción de las necesidades económicas mediante
la participación en la red de transacciones que constituye la econo-
mía o a través de la agitación política para obtener una participación
en las capacidades económicas inherentes al Estado nacional. Los
sistemas sociales se encuentran entre las herramientas del hombre
moderno. Instrumenta con ellos su interacción en ellos, buscando un
patrón satisfactorio de compromisos. De su cultura obtiene sugercn-
'1:'.-' l'xlc'DSJVaS respecto a lo que suele esperarse de su familia, de su
J, .le SL "llOlil¡:¡ y' :'1 ¡¡10, y las
:url1, ,Ic: el : adecuadas y efectivas en caso. '
1>la el Lon 1; ¡etri¿ldicionZlI, la participación en los sistemas sociales
esta dada. Su relación con la autoridad, su participación en las di-
versas transacciones, su forma de vida dentro de su comunidad, están
prescritas, al igual que sus relaciones con la naturaleza, y forman
parte de un contexto y medio ambiente que debe aceptar y en el
que debe vivir. Entre ambos polos existe un sinnúmero de variacio-
ncs Llc hon.Lrcs que aceptan algunas formas de participación en la
sociedad como prescritas, y otras como si estuvieran sujetas a la re-
combinación y control personales.
El Estado nacional ele tipo liberal democrático estatuido en la
.América Latina, suponía el estilo politico del hombre moderno.
Preveía que se demandarían al Estado servicios complementarios de
las satisfacciones derivadas de participar en otros sistemas sociales.
Prescribía, constitucionalmente, la imagen adecuada de lo que podría
derivarse del Estado en relación con otros sistemas sociales, y las
formas de acción política pertinentes. En la misma medida en que
este concepto de actividad política no ha sido comprendido o acep-
tado por gran parte de la población latinoamericana, la forma del
Estado nacional y del proceso político liberal democrático se han
distorsionado. El carácter de la política latinoamericana se ha con-
vertido en algo diferente del carácter previsto en el modelo occidental
de Estado nacional.
La generalidad de la población en la mayor parte de los países
latinoamericanos no ve el sistema político nacional como foro de
participación personal importante o comprensible. La mayoría de los
latinoamericanos no formula demandas al Estado nacional, o si lo
hace, pocas veces se comunica en forma tal que sus peticiones tengan
sentido o ejerzan influencia en los dirigentes políticos. De hecho,
actualmente se supone que la apatía y la falta de entendimiento y
participación son característicos incluso de los sistemas políticos más
avanzados.s Empero sólo empezamos a adquirir cierta sensación de
alejamiento de la política dentro de la cultura masiva de la América
Latina. Basta con leer los libros de Osear Lewis," para percatarse
de la poca importancia que tienen los asuntos políticos en la vida de
una típica familia mexicana de la clase baja. Guillermo Briones seña-
la, en las actividades políticas de una muestra de la población de
Santiago de Chile en la campaña electoral de 1959, los datos que
:-lparecen en el cuadro 4.
El estudio de la "cultura cívica" de Gabriel Almond y Sidney
Yerba es de lo más revelador para determinar la relación que guardan
las poblaciones de Lt Larin.. con hs :¡ni\·id:LCL·s el" 1:1 iusri-
llil';()!-¡ F L do n. iUJl:t!. ji)< ! ll.
encuesta sobre actividades políticas. llevada a c:1bo en ('me\) p:u"c,
,. los Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, Italia y México ) se
encuentran aquellos que se refieren al efecto percibido del gobierno
sobre las actividades cotidianas del ciudadano. A pesar de que el
estudio se basó en la población urbana de México (poblaciones
de 10 000 habitantes y más), y por consiguiente sobre la parte de la
sociedad que se podrí« suponer más comprometida en b c(Jll1l)ll·j:l
4 Una buena compilación de lo escrito sobre esta cuestión incluiria tanto
el planteamiento como las citas de Angus Carnpbel l, Philip E. Converse,
Warren E. Miller y Donald E. Stokes, The American Voter, John Wiley and
Nueva York, 1960 y la, de Herbert l\1cClosky, "Consensus and Ldcology
n: American Politic-", American Political Science Reuieu: r.vm, junio, 196+,
pp. 361-382.
5 Osear Lewis, Arüropologia de la pobreza, Cinco familias, F.C.E., 1961,
)' Los hijos de Sánchez, F.C.E" 1964; Joaquin Mort iz, 196,'j ,
CUADRO 4. Participación electoral: Santiago, 1958
(porcentaje de la muestra)
interdependencia de la sociedad moderna que la mayoría de las zonas
rurales, aun cuando el país escogido para la América Latina era UllO
en el cual se han empleado con más vigor las capacidades del Estado
para la creación del cambio económico y social, el contraste entre
la forma en que la muestra mexicana y otros grupos nacionales
veían la influencia del gobierno en la actividad total de su vida es
sorprendente.
139
(porcentaje)
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
CUADRO 5. Grado de efecto calculado del gobierno nacional
sobre la vida cotidiana
Marx, y uno de cada ocho a John Foster Dulles, pese al hecho
de que el otrora secretario de Estado había aparecido en car-
telones antinorteamericanos colocados en las grandes fincas
rurales de Guatemala.
6
Porcentaje de los
que dijeron que
el gobierno na-
cional tiene EE. VV. Ing. Ale. Ital.
M éx,
Gran efecto 41 33 38 23 7
Algún efecto 44 40 32 31 23
Ningún efecto 11 23 17 19 66
Otras respuestas 3
No lo sé 4 4 12 24 3
Total 100 100 99 100 99
FUENTE: Gabriel Almond y Sidney Yerba, The Civic Culture, Princeton,
University Press, Princeton, N. J., 1963, p. SO.
2. ,1
1.4
5.9
4.0
2.4
0.5
9.5
83.2
¡Vo em-
padronados
Condición electoral
8.3
10.6
21.0
15.3
11.2
6.2
24.9
1.8
57.4
Empa-
dronados *
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
Aportaron dinero
Miembros de algún comité electoral
Asistieron a manifestaciones
Asistieron a mítines
Distribuyeron propaganda
Trabajaron en oficinas del partido
Trataron de convencer a otros
Otra forma de participación
No participaron
Formas de participación
138
FUENTE: Guillermo Briones, "La estructura social y la participación po-
lítica: un estudio electoral en Santiago de Chile", Revista Interamericana
de Ciencias Sociales, vol. 2, núm. 3, 1963, pp. 376-404.
* El número de votantes empadronados ascendió a 47.7% de la población
de Santiago en edad de votar.
j "P. 1Len ;;0n resume ele la siguiente manera el resto de nuestra
¡¡mi L. "h Y .ucntada información sobre la actividad política de
las masas en la América Latina:
Empero, esta evidencia dista mucho de ser suficiente para hacer
incluso las generalizaciones más rudimentarias. Con toda honradez,
debemos admitir que, salvo lo que podamos inferir de un puñado
de estudios antropológicos y sociológicos, y de los juicios impresio-
nistas, y a veces interesados de aquellos pocos miembros de la élite
articulada que sostienen haber penetrado en las mentes de sus com-
patriotas, casi no tenernos ninguna infonnación acerca de lus acLi-
tudes hacia el gobierno, y las expectativas políticas de ese "sector
Encuestas recientes han revelado, entre otras cosas, que sólo un
6% de la población rural de Sao Paulo pudo identificar a
Fidel Castro; que los pobres del medio rural y urbano en la
América Latina no esperan seriamente que su gobierno haga
algo por aliviar su situación; que sólo 20% de los favelados de
Río de Janeiro habían discutido seriamente de política con
un amigo en los últimos seis meses; que uno de cada cincuenta
de los campesinos que habían estado lo suficientemente acti-
vos en el régimen de Arbenz como para ser encarcelados du-
rante un tiempo después de su caída, pudo identificar a Karl
6 John P. Harrison, "The Role of the Intelectual ín Fomenting Chan-
ge: The University", John J. TePaske y S. N. Fisher, editores, Explosiue
Forces in Latin América (Columbus: Ohio State University Press 1964),
p. 34. Véase también Stokes Newbold, "Receptivity to Communist Fomented
Agitation in Rural Guatemala", Economic Development an.d Cultural Cli ange ,
v (julio 1957), pp. 338-361. Del grupo de 267 partidarios rurales de Jacobo
Arbenz entrevistados en la cárcel, únicamente dos reconocieron a Marx y
diez a Stalin, mientras que quince habían oído hablar de Churchill y noventa
y nueve de Idígoras, el líder anticomunista. Significativamente, estos acti-
vistas fueron atraídos al régimen de Arbenz primordialmente sobre la base de
temas y problemas locales (no nacionales), y pocos tenían algún compromiso
duradero al regreso del régimen.
140 CAMBIO poLÍTICO y ECON"ÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
141
silencioso" de la población ajeno a la comunidad política moderna.
Empero, nuestra ignorancia misma es significativa. Al admitir que
no podemos hacer siquiera un cálculo aproximado de las demandas
reales o potenciales planteadas al Estado por quienes Germán Arcinie-
gas llama la "América invisible"," nos encontramos precisamente en la
misma situación de quienes no participan en la vida política moder-
na de la América Latina. Gran parte de la complejidad y fermento
de la política contemporánea latinoamericana obedece a los esfuerzos
encontrados de los grupos políticos modernos por adivinar o deducir
lo que el grueso de la población podría esperar del gobierno en
caso de que ellos tuvieran la oportunidad de formular demandas
,efectivas a las capacidades del Estado.
Suponemos que, en el fondo, parte de la población no siente nin-
:guna identificación con el Estado o la nación, y que cuando mucho
sólo lleva a cabo apreciaciones muy esporádicas y generalmente ca-
.suales de la política nacional. Esto es, desde luego, muy característico
.de países que tienen grandes poblaciones indígenas no asimiladas,
corno por ejemplo, el Perú, Guatemala y Ecuador. Se calcula que
en el Perú, aproximadamente una tercera parte de la población se
.encuentra fuera de la comunidad nacional. Si acaso existen actitudes
políticas entre tales poblaciones, a menudo resultan inadecuadas o
grotescas desde el punto de vista de la política moderna. Reichel-
Dolmatov apunta de un grupo indígena primitivo de Colombia que
se identifica con el Partido Liberal en virtud de que el color rojo
del partido tiene un significado religioso para la tribu.f Se recuerda
la anécdota de Edmundo Flores sobre los indígenas peruanos que se
presentaron en la agencia boliviana de reforma agraria en La Paz
para reclamar títulos sobre las tierras que habían ocupado. La ausen-
cia de un sentimiento de nación como comunidad de importancia,
puede apreciarse en el estudio de los indios guatemaltecos realizado
por John Gillin.
7 Genn{m Arciniegas describe el enigma del "sector silencioso" de la manera
siguiente:
"Al igual que existe una América visible, existe una invisible. Donde las
ametralladoras dominan el suelo, reina un silencio profundo... Un poeta
peruano ha descrito la actitud del indio en un famoso poema en el cual cada
rima termina con: ',' Quién sabe, Señor?' Nadie sabe con exactitud lo que
estos 150 OUO 000 ele hombres y mujeres silenciosos, piensan, sienten, sueñan
o esperan en las profundidades de su ser... El día que puedan hacerse oír
serán un fuego abrasador o una corriente de luz. En toelo caso, tienen la luz
ele ese rnañana que es omnipresente y enigmático en el idioma de los latino-
americanos", The State of Laiin America, Alfred A. Knop, 193:::, pp. 389-
90, 393.
8 Gerardo Reichel-Dolmatov, The People o] Aritama, University of Chicago
·Press, Chicago, 1961, p. 346.
El hombre medio de una muestra estadística podía nombrar
H: localidades :aldeas) con lus que estaba f.u ui li.uizado.
Sin embargo, estos otros lugares no forman parte de su universo,
excepto en un sentido muy casual. La analogía más próxima
en la que puedo pensar es la de las imágenes oníricas de perso-
nas normales entre nosotros. Los indios pasan por otros Jugares,
recuerdan detalles generales de los mismos, pero no los consi-
deran como parte de su experiencia vital est ructuracla.v
En los casos en que el sistema tradicional de la hacie-nda SIs.;UC
constituyendo una forma válida de organización social, puede repre-
sentar una forma satisfactoria de compromiso político total. Como
señala E. E. Hagen:
En la sociedad tradicional, ciertamente es un error considerar
que el hombre del pueblo se encuentra relegado a la miseria
extrema por el poder coercitivo de las clases que se encuentran
por encima de él. .. Debe concluirse que la estructura jerár-
quica de autoridad y poder en las sociedades tradicionales ha
sido estable porque tanto el hombre del pueblo como la élit«
la aceptaron. El hombre del pueblo debe sentirse satisfecho de-
depender de personas por encima de él para tomar decisiones
y recibir orientación, y para someter sus deseos a la autoridad: y
recíprocamente, debe sentirse incómodo al emitir juicios y hacer
frente a problemas por su propia iniciativa.l"
Generalmente se supone que el rompimiento de este patrón se
presenta cuando se brinda la oportunidad a la "gente del pueblo"
de una movilización colectiva para presentar e instrurnen tZI l' unll;ln-
das más "racionales", para resarcirse de viejos agravios mediante 1,1
acción directa o el llamado para la intervención del Estado. Empero.
en muchos casos. lo que parece acontecer no es tanto un.i agrega-
ción de intereses individuales anteriormente no representados, cuanto
una transferencia de actitudes políticas hacia un nuevo objeto. El
personalismo persistente de la política latinoamericana parecería guar-
dar relación con los conceptos tradicionales de autoridad, y el caudillo,
u hombre fuerte o el organizador elel partido es, en ciertos sentidos.
el contendiente por la capacidad ele poder illvestich '\'11':11,[" l.i r-ro
tiempo en el terrateniente. Los atractivos de la autoridad tradicional
u John Gilliu, "Ethos and Cultural Aspects of Personali ry", :-;,,1 'Fa x.
Heritage 01 Conquest, Free Press of Glencoe, Nueva York, ]L 19i.
Véase también H. Silvert, T'he Conflict Society, cap. 3.
10 Hagen, On the Theory o] Social Change, p. 84.
Cuando esos vínculos con el proceso político nacional no existen,
es posible concebir otros. El l1lovimi,'n LO de p,u'cee
scrltar",' ostensiblemente, las demandas de la población a Cm no
incluidas en el proceso político. No obstante, sobre todo en las fases
incipientes de la actividad política de las masas, la comunicación
entre dirigentes y seguidores tiende a ser sumamente imperfecta, .1a
representación se convierte cada vez más en el proceso de sugerir
contexto abstracto para el cambio que la agregación y síntesis efecti-
vas de intereses expresados en un conjunto de programas pro-
puesto.
Además, el carácter cl.l proceso L'¡('() I.tliJ !ll'IJ,';,1 ,,[
a la tendencia de "radicalizar" las demandas recién agregadas en el
proceso de su presentación. En los sistemas políticos en que el aco-
modo de nuevos contendientes por el poder es tentativo y fortuito,
en los cuales la totalidad de contendientes políticos generalmente no
actúa recíprocamente en foros comunes de liberación política, en los
cuales el "estira y afloja" característico de sistemas en que las élites
mantienen una lealtad común a ciertas técnicas para dirimir las dife-
rencias entre sí, las posiciones políticas tienden a polarizarse. Los
diversos contendientes definen sus posiciones en un excelso aislamien-
to, sin sombra de expectativa de alguna interacción o responsabilidad
compartida con otras élites,
Lo que ocurre a menudo es que las expectativas concretas del
grueso de la población, que en sí mismos pueden ser sujetos plausi-
bles de negociación y acomodo en las estrategias concebidas por
quienes ocupan una situación dominante en el sistema, se consolidan
con otras demandas que, en conjunto, resultan totalmente repug- I
nantes a .los contendientes existentes. Así, las demandas moderadas i
a favor de una reforma agraria responsable pueden ser relacionadas
con una amarga venganza contra la inversión extranjera. Se libra la
batalla entre el nuevo movimiento de masas y los intereses extran-
jeros. Se concierta una alianza totalmente innecesaria entre el inver-
sionista extranjero y los nacionales que se oponen al cambio agrario,
con el resultado de que tanto la demanda de expropiación de las
empresas extranjeras cuanto la demanda de reforma agraria origi-
nalmente moderada son excluidas conjuntamente de la agenda del
gobierno. Cuando la ideología del movimiento popular supone una,
amenaza a las élites existentes, cuando aboga por la revolución como \
táctica política adecuada, se refuerzan las resistencias a las demandas!
más triviales "representadas" por el movimiento. I
Por mucho tiempo, gran número de observadores han definido la'
vida política latinoamericana corno un proceso de conspiración en
el cual las élites establecidas retienen el poder mediante negociaciones
F;.""'.'
142 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
'trascienden las zonas_mrales;--y--pueden observarse en las, relacio-
":O ,:([Lie dirigentes y dirigidos en los sindic.ucs obreros urbanos
o on el movimiento político. Nuevamente, bajo tales circunstancias.
dista mucho de saberse con claridad precisamente qué tipo de de-
mandas están siendo presentadas y qué peticiones masivas se están
haciendo al Estado. También resulta incierto el efecto que tendrá
la satisfacción inmediata de demandas concretas y materiales hechas
en nombre del movimiento sobre la actividad política futura del
grupo.
Muchos de los motivos que impulsan la actividad política masiva
en la América Latina probablemente tienen poco o nada que ver
con el desempeño politicoeconórnico del Estado. Sin duda tienen su
raíz en anhelos de identificación y orgullo personales, en el alivio
de la monotonía, y en el atractivo de lo dramático. No obstante,
cada vez en mayor medida, las aspiraciones y frustraciones de quienes
se encuentran fuera de la comunidad política efectiva se están
concentrando en el nivel de vida, con el cual el mundo occidentaliza-
do se encuentra tan obsesionado. Ello se debe probablemente en parte,
, a la experiencia de aprendizaje que implica el estar en contacto con la
actividad política misma. Plantear los motivos políticos personales
en términos de expectativas económicas es parte del proceso de descu-
brir el papel político propio del hombre moderno.
En un principio, los problemas que se son generalmente lo-
cales, directos, y concretos. De hecho, puede sugerirse que en medio
de los dilemas frustrantes del desarrollo latinoamericano existe un
rayo de esperanza en la solidez, espíritu práctico y racionalidad de
las expectativas del campesinado y de la clase baja urbana. Cuando
se expresan en forma autónoma, antes de ser integradas a los pro-
gramas políticos totales, las metas que se buscan se exponen con
menos frecuencia conlO "revolución social" que corno ajustes inme-
e: ¡Ud'CllIC:lltales en el nivel de vida prevaleciente. Las demandas
son por propiedad independiente de la tierra en pequeña escala,
mejores condiciones de trabajo y salariales en el contexto de la agri-
cultura de plantación (no todas las demandas agrícolas son de
reforma agraria), o por instalaciones educativas y sanitarias sencillas,
la construcción de carreteras del campo a los mercados, la instaura-
ción de instituciones de crédito rudimentarias, etc.
, Donde existen los medios para procesar estas demandas al nivel
en que se plantean (programas de construcción de escuelas, instru-
mentos legales para hacer cumplir las leyes sobre salarios, etcétera),
las demandas tienden a permanecer en este nivel concreto funda-
mental. Sin embargo, en muchas regiones de la América Latina esos
"vine ulos" COll el proceso político nacional no existen.
¡
I

¡
J.
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
143
"La política de los grupos de intereses" y el proceso
de toma de decisiones
El grueso de las demandas planteadas al Estado nacional latino-
americano, presentadas en forma tal que logren el reconocimiento y
la respuesta de los gobernantes, proviene de una reducida proporción
de la población total. Es significativo que muchas formas de acti-
vidad política en el sector premoderno, el desasosiego rural por
ejemplo, sólo tcngnn efecto en el F!OCl'o'C> poli rico IL;CiOlLd CU;IWJ"
tales acciones afectan los intereses de los actores políticos modernos,
y tal vez a las organizaciones de terratenientes o a un partido poli-
tico reformista.
Para lograr una perspectiva del funcionamiento del proceso po-
lítico moderno en la América Latina es preciso tener un concepto
de sus dimensiones reales, para compararlas con sus dimensiones
formales. Si podemos hacer uso del voto como gesto mínimo de par-
ticipación en el sistema politice nacional, y si podernos aceptar h
idea gcneralizad.i de que el alfubc tismo es un requerimiento mlniiuo
para participar, con conocimiento ele causa, en los sistemas de go_
bierno modernos, podemos obtener una idea aproximada de la rnáxi-
El político moderno en la América Latina, al igual que su conrr-.-
parte en los países avanzados, percibe convencionalmente su univer-o
político en términos de un modelo ele cálculo racional. bllSC;¡ C011-
trolar su medio ambiente haciendo la clásica pregunta del político
occidental, "¿qué quiei cn ?" cuando se ve- coufronrado por una ]JlT-
turbación en la calma política. Para que lo creciente inquietud que
percibe en su sociedad tenga sentido, imputa motivaciones racionales
a los actores. El desasosiego rural puede ser, corno se lo aseguran los
terratenientes, vínculo tradicional de comunicación entre el campo y
el sector moderno, la labor de "unos cuantos agitadores comunistas",
o puede representar una demanda ele tierra, de reforma agraria. 0,
como en el caso del fenómeno de la violencia rural en Colombia, las
causas pueden ser heterogéneas e interdependientes, imputables a frac-
turas historicopoliticas y antagonismos tanto como <1 los nuevos pa-
trones de aspiración social.t- En cualquier caso, rara vez están articu-
ladas las motivaciones directos y, para determinar su respuesta, el
responsable de tomar las decisiones depende del contexto de entendi-
miento elaborado por terceros.
145
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
, .. En 1951 entré en contacto en Ecuador con algunos elcm.:n-
tos dirigentes de un grupo de 30000 indígenas "comunistas'
Los representantes afirmaban enfáticamente, "Sí, SOirl?S comu-
nistas". Cuando me senté a hablar con ellos, descubrí que
sabían quién era Stalin, qué era o dónde se encontraba RUSia
o lo que Marx había dicho. Pero querían s.us propi".s parcelas .y
estaban en contra de los grandes terratenientes qu¡cnes, co.nsl-
deraban habían abusado de ellos. En respuesta a 103 conocidos
desagravios sufridos por los indígenas, varios comunistas rcro-
ele la ciudad capital, Quito, les habían «nscñado que
eran "comunistas". 11
144 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
informales y relaciones personales entre sí. Por más diabólico que esto
pueda parecer como medio para los es
más probable que dicho exclusivismo de negociacion politica sea
por demás ineficiente desde el punto de vista de los propios "alle-
gados",
En un universo político que se extiende con gran rapidez, 1,1
adherencia a fórmulas tradicionales de negociación personal deja
a los responsables de la política con muchas en. su cálculo
de acción. La inestabilidad política en la América Lat1l1::1 parece
tener más que ver con las imperfecciones del sistema de influencia
personal que con cualquier responsabilidad inherente de las
políticas recién surgidas. Las élites establecidas en .las
que han tenido éxito han retenido su papel en el SIstema, m.corpo-
rando nuevos grupos políticos en foros comúnes la.
ción ordenada de intereses encontrados. Por la experiencia de OCC.l-
dente, parece que el poder más "diabólico" de los intereses
es prescribir las reglas de interacción política y hacerlas extensivas
a todos los contendientes.
En todo caso, la fOITIla como se representan las demandas popu-
lares en el proceso político latinoamericano contemporáneo puede
servir más bien para oscurecer el panorama a los responsables de
tomar las decisiones que para esclarecer las expectativas de los actores
premodernos de la política latinoamericana como parte de la imagen
total de demandas que se formulan al Estado. El contexto en que se
presentan estas demandas articuladas puede deformar considerahle-
mente lo que en realidad está en disputa entre los grupos prc-
modernos cuando el estilo de articulación no es meramente un "in-
forme", sino que se encuentra inserto en un contexto ideológico.
.'l;.
11 John P. Giilan, "Sorne Signposts for Policy", Richard .::\, :\d';In.' edil:,r.
Social Change in Latiti America Today, Random Housc, Nueva ): ork , 19t,O.
p. :,>n,
, 12 Mons. Germán Guzmán Campos, el. al., La uiol cncia en Colombia, Edil'.
Tercer Mundo, Bogotá, 1962.
CUADRO 6. La comunidad política más moderna
en la América Latina
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 147
Nación
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
1-) I.':J ll"'lll:ila
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Población
total
(anual)
20647600
(1962)
3509000
(1961)
70799000
(1960)
14433000
(1961)
1225000
(1961)
7802000
(1961)
4455000
(1961)
2501000
(1961)
é) 868 000
(1961)
1883000
(1961)
36091000
(1961)
1 477 000
(1960)
1084000
(1961)
1812000
(1961)
10365000
(1961)
3098000
(1961)
(1961)
2827000
(1960)
7524000
(1961)
Población
alfabetizada
calculada
17963000
1 087 790
34691510
8804130
967750
6318620
2495000
1050000
1 160000
640000
20571000
546000
780000
1 23:2 ODO
4- 353000
1 332 000
2332000
5492000
Porcentaje
de pobla-
ción alfa-
betizada
( anual)
87
(1947)
31
( 1950)
49
(1950)
61
(1951)
79
(1950)
81
(1952 )
56
(1950 )
42
(1950 )
SO
(1950 )
34
(1945 )
57
(1950)
37
(1950 )
72
(1950)
68
(1950 )
42
(1940)
43
( 1950)
(1950)
80.5
(1950 )
73
(1962)
Votus
emitidos en
la el eccion
reciente de
1964: año
observado
9295412
(1962)
970635
(1960)
11 637 769
(1961)
2644 384
(1962)
220000
(1958)
1 245 526
(1958)
620469
(1960)
345521
(1961)
450000
(Calc. )
(1958)
339872
(1957 )
7485403
(1958)
451054
(1963 )
241 957
( 1960)
463568
(1963 )
1 814568
(1963 )
1050867
(1962)
(1962)
1025975
(1962)
2610833
(1958)
P01-
ce n i a jr
de la
población
que votó
45
27
16
18
18
15
14
14
14
18
21
30
25
25
18
33
36
34
ma extensión posible de ese universo que se puede suponer capaz de
formular demandas al gobierno en forma tal que tengan sentido
para quienes determinan las actividades del Estado.
No deben hacerse conclusiones drásticas de estos datos. Las esta-
dísticas sobre tasas de alfabetismo son imperfectas y algunos de los
índices de participación electoral escogidos reflejan circunstancias
políticas especiales.* En términos muy generales, podemos afirmar
que entre una tercera parte y la mitad de la población de la mayoría
de los países latinoamericanos entiende el proceso político nacional
como un campo inteligible de participación personal y es capaz de
tomar parte en actividades políticas y responder adecuadamente según
el estilo de la política occidental.
En este sector de la población surge un proceso de grupos de intere-
ses similar al arquetipo occidental; las asociaciones de comerciantes,
los grupos industriales y de negocios" y los sindicatos, se organizan y
compiten por ingresar al sistema y obtener favores. En el curso de
la competencia, necesaria para justificar sus posiciones en términos
de procesos sociales más amplios y "crudas realidades", permiten a
los gobernantes explorar, anticipadamente, por lo menos ,dgunas
de las muchas implicaciones de la elección ;i Lusc.rr n':'lJllt:,',l: t.) j u:',,,
precisas y flexibles a las demandas de política.
La presencia misma de este proceso de grupos de intereses tiende
a engañar al observador extranjero. En contraste con los arreglos
políticos no convencionales de algunas partes de las demás regiones
en desarrollo de África y Asia, las instituciones y procesos latino-
americanos son muy conocidos y tienden a confundir este "teatro" de
la vida política con su totalidad. En forma similar, el estadista latino-
americano de orientación occidental priva a sus anchas en este medio;
es aquí donde se siente más seguro, aquí donde sus habilidades parecen
más adecuadas.
El grueso de la actividad de la toma de decisiones en el Estado
latinoamericano, la mayor proporción de las transacciones diarias
de los ciudadanos con el gobierno, la encontramos en el dominio de la
representación directa de intereses a través de grupos en el sector
moderno de la sociedad. La petición de crédito gubernamental por
parte de un fabricante para ampliar su planta, la de un grupo de
cultivadores de café para lograr convenios internacionales de mer-
FUENTES: Datos sobre elecciones adoptados en su mayoría de Hispanic
American Reports, que reflejan fuentes de periodicos locales. Argentina y
Venezuela del Institute for the Cornparative Study of Political Systems, Elec-
tion Factbooks. Costa Rica de James L. Busey, Notes on Costa Rica De-
mocracy, University of Colorado Press, Boulder, 1962. Las cifras sobre México
provienen de Howard Cline, Mexico, Oxford University Press, Nueva York,
1963.
* Por ejemplo, el pobre resultado en las elecciones de El Salvador en 1961
parece estar relacionado con la percepción de la escasa eficacia potencial de
la participación electoral, dado el bajo nivel de competividad en elecciones
recientes en ese país. Véase mi análisis, "El Salvador: The Army as Reformer",
Martin Needler, editor, Latin American Political Svstems, D. Van Nostrand,
Princeton, N. J., 1964.
148 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
14-9
cancías a fin de proteger sus precios, la de un sindicato de trabaja-
dores con el fin de lograr un aumento en el salario mínimo, la de los
consumidores para que se controlen los precios de los alimentos
básicos, son demandas que se plantean al gobierno según la clásica
tradición liberal -peticiones que se le hacen al Estado para que
utilice sus capacidades a fin de proteger o complementar los esfuerzos
fundamentalmente privados de los ciudadanos, En tales casos, la res-
puesta politicoeconómica que se espera del Estado es relativamente
tajante y precisa. La tarea del estadista no es sondear qué está en
disputa entre un sector de la sociedad que manifiesta su descontento,
ni determinar con precisión qué programas concretos se persiguen
bajo los rubros abstractos de "desarrollo económico" o "revolución
social" .
Más bien, el jefe de Estado está llamado a desempeñar el papel
que le atribuye la teoría democrática moderna, es decir, sintetizar v
generalizar la diversidad de demandas en un programa de gobierno,
conciliar y armonizar demandas competitivas o contradictorias, ra-
cionar los recursos del Estado de tal suerte que los diversos grupos
de demandantes logren niveles de satisfacción óptimos. El Estado no
está llamado a hacerse cargo de los costos generales de la motivación
cuando se le apremia a reorientar el desempeño de grupos de la
población según un plan general de cambio. Más bien puede asumir
una actividad e intereses dinámicos de los que.Torme parte la acti-
vidad del Estado.
Sin embargo, los procesos de representación de intereses en la Amé-
rica Latina proporcionan a los gobernantes una guía que dista mucho
de ser perfecta para evaluar las consecuencias económicas, sociales y
políticas de sus actos. La representación de intereses en la América
Latina es, en términos generales, sumamente imprecisa. Ciertamente,
los grupos empresariales, comerciales y, en algunos países, laborales.
se encuentran bastante diferenciados y con frecuencia han creado
para ellos técnicas de acceso a la rama ejecutiva -por medio de con-
sejos económicos, puestos en las juntas de gobierno de las instituciones
de desarrollo y organismos descentralizados. Empero, aun en el sector
moderno, en el cual la actividad de corte occidental de los grupos
de intereses se encuentra muy desarrollada, sigue habiendo pro-
blemas de distinto grado, aunque no de clase, de los de los países
avanzados. Muchos tienen que ver con la calidad de la representa-
ción dentro del grupo mismo.
Los abundantes medios de investigación, los bufetes jurídicos y las
detalladas medidas de organización para la comunicación entre diri-
gentes y seguidores que caracterizan a los grupos de intereses en
algunos de los países avanzados se encuentran generalmente presentes,
si es que existen del todo, en la América Latina, en su forma más
ruclimentaria.
En los primeros mamen tos de la organización laboral. los líderes
sindicales surgen en gran medida de las filas de políticos,
de con orientaciones e intereses de clase media. El patrón pre-
valeciente de carrera múltiple implica que la cabeza de un grupo pue-
de ocupar tanto un puesto oficial como uno en un grupo de intereses,
con el resultado de que sus lealtades estarán divididas. Muchos
grupos tienen un carácter semioficial y sus actividades de representa-
ción están diluidas por su necesidad de cumplir con una función
pública.
Pese a las mencionadas dificultades, la representación entre los
grupos que se encuentran efectivamente organizados en la América
Latina no es totalmente inadecuada. El problema radica en la orza-
. .,. b
mzacion y representación de aquellos grupos que a los ojos de los
gobernantes surgen como "proletariado urbano" y "masas rurales"
no diferenciados. En realidad, dichos grupos no son tan homogéneos
COl1:o parecen en un proceso político incapaz de señalar con precisión
los mtereses y problemas típicos y complejos implicados. Los "traba-
jadorcs rurales" son amontonados como un grupo de dimensiones
vagas, y se hacen esfuerzos por formular políticas que se ocupen del
"problema agrario" como un todo, en ausencia de formas de repre-
sentación pudieran distinguir y respaldar las diferentes peticiones
a menudo rivales entre sí, de arrenelatarios, agricultores ele subsis-
tencia y pequeños agricultores comerciales que producen una gran
variedad de cultivos bajo condiciones económicas y sociales muy di-
versas.
En. algunos países se han dado los pasos iniciales para la organización
de dichos grupos "populares" -la Federación Agraria Nacional
en Colombia, por ejemplo, y la Federación Campesina en
Venezuela- pero en la mayoría de los países el proceso de articu-
lación de dichos intereses es sumamente rudimentario, apreciándose sus
consecuencias tanto en la reacción diferencial de los formuladores
ele la política en favor de los intereses organizados, como en la confu-
sión, contradicciones y conjeturas inherentes a la formulación de
una política de interés para los sectores no organizados de la po-
blación. '
algunos países, los límites de las posibilidades de organización
de intereses pueden estar en cierta medida amortiguados por un pro-
ceso legislativo que proporcione un foro a los intereses que pueden
agregarse con mayor efectividad a nivel de representatividad política
popular. Empero, en muy pocos países latinoamericanos existe un
sentido de "represeñi:atividad política popular" como el que se encuen-
150 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DE.CISIONES 151
tra 'en los Estados Unidos.* La estructura total del poder, la organi-
zación centralizada de los partidos, la influencia del capital sobre
los activistas políticos, militan contra la sucesión de la representación
en las sociedades donde no existe una tradición penetrante de des-
eentralización.
Lnciuso, cuando no existe un concepto válido de representatividad
política popular, un cuerpo legislativo puede proporcionar servicios
valiosos a los responsables de tomar las decisiones, servicios que en la
América Latina generalmente son sacrificados en aras de la inflexi-
bilidad del poder centralizado. Ya sea que los actos legislativos se
acepten como legítimos o se soslayen, el propio proceso de debate,
y particularmente el desempeño de la oposición, pueden decirle mu-
cho a los formuladores de la política acerca de los márgenes de tole-
rancia de que gozan. El proceso legislativo democrático proporciona
indicadores de posibles consecuencias desfavorables en las estrategias
políticas, antes de iniciada su implementación efectiva. En un sentido
es una prueba para la actividad proyectada, una manera de revelar, y
tal vez de corregir, consecuencias no previstas, antes de que éstas
Sl: e11 forma de embrollos y resistencias a su ejecución.
Sin embargo, muchos países latinoamericanos no han podido o
no han estado dispuestos a utilizar el foro legislativo como compo-
nente efectivo del proceso de toma de decisiones. En algunos países,
la legislatura ha sido poco más que un sello oficial para mantener las
facultades del poderoso líder ejecutivo (El Salvador, Nicaragua) o
la organización unipartidista dominante (México, Bolivia'). En los
casos en que no ha privado esta situación, el Congreso ha sido a
menudo el teatro de grupos de charlatanes de facciones contendientes,
pocas veces responsables ante nadie más que ante un número limi-
tado de correligionarios (Guatemala, Ecuador).
Un último problema de la representación de los grupos de intereses
en el proceso político latinoamericano es la ineficacia de las técnicas
para hacer rutinaria la resolución de tipos de demanclas y conflictos
de intereses recurrentes. En las democracias avanzadas, las técnicas
estructuradas de acceso a los organismos administrativos, cámaras o
tribunales especiales, proporcionan meclios satisfactorios para resolver
* En países como Colombia, Brasil y la Argentina, donde un legislador
puede hablar específicamente en nombre de los intereses de Barranquilla o Río
Grande do Sul, se aprecia cierto sentido de "representación política popular",
pero se trata de excepciones. Incluso, cuando existe este concepto de repre-
sentación política popular, la representación bien puede no reflejar los inte-
reses de una comunidad más delimitada, sino simplemente las líneas y patrones
clus istas más rígidos de la autoridad tradicional que se encuentra en el centro
provincial.
problemas económicos y sociales recurrentes. En la América Latina
la capacidad de los medios establecidos para ajustar los conflictos de
intereses cotidianos varía considerablemente según cada gruIJo y cues-
tión de que se trate. En el campo de la política fiscal y monetaria,
por ejemplo, las técnicas estructuradas paril hacer ajustes crecientes
a los principales intereses económicos a n u.nucio son adCCU:ldu:; y LWl:
establecidos. Empero, con frecuencia, en algunos campos, corno en el
de las relaciones industriales, los problemas trascienden los instrumentos
establecidos para su solución y se convierten en cuestiones de urgente
incumbencia de la política de alto nivel. Aun para los intereses más
modernos, las técnicas de acceso estructuradas, muchas veces resultan
inadecuadas o no se dispone de ellas. Willíamson, al estudiar la pro-
pensión a la agitación y a la huelga de los estudiantes colombianos,
descubrió que éstos consideraban que no disponían de otros medios
para hacer llegar sus demandas a oídos de los encargados de tomar
las decisiones.P En ausencia de medios adecuados para resolver tipos
recurrentes de conflictos, muchas cuestiones diarias de ajuste político
deben efectuarse en los niveles superiores ele la formulación de h.
política, exponiendo la estabilidad del gobiemo_
Demandas globales y el proceso de toma de decisiones
Durante años, los observadores extranjeros han observado que el dis-
curso político latinoamericano tiende a pronunciarse en un elevado
nivel de abstracción grandilocuente, que el debate político pro-
pende a formularse en términos ele generalizaciones filosóficas arrasa-
doras y que los conocedores de la política parecen preocuparse por
la elemagogia legalista, sin tener en consideración los hechos de la
situación en disputa; todo plan grandioso que no tiene éxito es reem-
plazado por otro plan igualmente extenso, complejo, y quimérico.
Si bien diversos comentaristas han apuntado la importante "fina-
lidad de la ideología" 14 en la vida política ele los países avanzados,
el creciente predominio de las demandas ele interés directo en la
política de Europa y de América del Norte, en la América Latina
gran parte de las exigencias que se hacen al Estado sigucn siendo
expresadas en términos de demandas en pro ele la reestructuración
general de las relaciones económicas y sociales.
13 Robert C. Williamson, El estudiante col ornbian.. y sus actitudes, Mo-
nografías Sociológicas, núm. 13, Universidad Nacional, Facultad de Sociología,
Bogotá, septiembre, 1962.
14 Véase Seyrnour Martin Lipset, Politieal M'an, Doubleday, Nueva York.
1960, y Daniel Bdl, The End 01 Ldeolotry. Free l'n'" c.f CJcIlCOC, t\uc\"
York, 1960_
Las personas encargadas de tomar las decisiones en la América
Latina están asediadas así, por diferentes formulaciones sobre la
Iorrna en que la sociedad debe orientarse Lacia la tarea de! desarrollo,
formulaciones propuestas por intelectuales, hacendistas y dirigentes
económicos nacionales; por economistas de organismos de planifica-
ción nacionales, "expertos" y teóricos extranjeros del desarrollo; por
organismos internacionales y potencias extranjeras que conceden ayu-
da, partidos políticos y grupos internos de intereses y de "centros" de
estudio y movimientos estudiantiles.
El predominio de las demandas ideológicas entre las presiones a
que se sujeta a los gobernantes plantea algunos problemas peculiares
al arte de gobernar. Quien formula estas demandas espera que el
Estado asuma los costos generales de la motivación (o coerción en
algunos casos) de los grupos afectados por los cambios a realizarse,
pero que no han pedido tal cambio. A diferencia de las demandas
de intereses directos, donde el responsable de tomar las decisiones
puede asumir el "interés" del demandante, las demandas globales al
sistema generalmente prevén las acciones de otros grupos.
Además, la demanda global generalmente se formula en un mundo
casi herméticamente aislado del medio que debe afectar, dentro de la
cómoda "funcionalidad" del enclave moderno. Refleja los logros a lar-
go plazo de los países hoy avanzados y casi nunca el arduo plOCCSO
por el cual se logró este status. Y en virtud de que el proceso político
sólo comunica y representa una reducida proporción de las actitudes
y opiniones presentes en la sociedad, los esquemas globales del sistema
generalmente se delinean en un aislamiento obligado ele los deseos
heterodoxos, y la resistencia obstinada al cumplimiento se tornará
aparente sólo cuando se intente su ejecución.
A menudo, cuando el proceso político trnsrnite únicamente lo
superficial de los problemas, el medio ambiente parece más maleable
l. o en algunos casos, más cargado de obstáculos prohibitivos a la
acción), de 10 que es en realidad. La frustración de muchos de quienes
formulan demandas globales (yen este caso tenemos en mente tanto
al experto extranjero como al político nacional), parece expresarse
muchas veces en los términos siguientes: "Querer es peder". Con
frecuencia el aislamiento del problema hace que tanto la solución
como sus probabilidades de éxito parezcan más sencillas de lo que
son en realidad.
Se piensa tanto en la desilusión del Congreso de los Estados
Unidos, cuando al cabo de dos afios de iniciada la Alianza para el
Progreso sólo se había logrado un avance muy limitado hacia el obje-
tivo de separar en diez años a la América Latina del papel de las
subdesarrolladas, como en la insatisfacción persistente de
152 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
:-Sc: pueden esgrimir muchas razones para justificar la importancia
que tienen las mencionadas demandas "globales" en el proceso po-
li tico latinoamericano: puede ser que reflejen la disparidad percibida
entre estas sociedades y el modelo de las naciones avanzadas; tener
algo que ver con el sistema latinoamericano de educación superior,
en el cual las técnicas prevalecientes de capacitación legal y huma-
nística refuerzan la escisión entre teoría y práctica; implicar un estilo
político e intelectual tomado de la Europa Continental, que se hiciera
particularmente viable en ausencia de los ingredientes del prag-
matisLllO político, un sistema político orientado hacia la confron-
tación real de los intereses sociales y económicos manifiestos en la
corn unidad.
Cierta proporción de las demandas globales al sistema se presentan
en términos de categorías convencionales del pensamiento político
ol·cick'Lll<d..En Argentina y Chile, aún subsisten partidos socialistas
de la tradición de la Segunda Internacional no obstante su limitado
éxito político. En un gran número de países, entre ellos Argentina,
Brasil, Chile, Venezuela y Guatemala, han resurirido movimientos
democrático-cristianos inspirados en encíclicas papales como Quadrag-
gesima Anno) Rerum Nouar um, y más recientemente lvlater et A1a-
gistra. Aunque en casi todos los países se encuentren proscritos o no
se permite su participación activa en la vicia política, los partidos
couu.nistas siguen ganando adeptos en toda la región,15 y el marxismo
es a menudo ideológicamente endémico entre estudiantes y grupos
intelectuales. Del lado de la derecha, los imperativos del liberalismo
del laissez-faire son expuestos por "centros de estudio" y grupos de
intereses, así como por algunas grandes compañías extranjeras u otras
partes interesadas. lo
Además de la incncionudu conformación ideológica clásica, el in-
terés de los intelectuales contemporáneos en los problemas de los
países en desarrollo ha dado lugar a una confusa y contradictoria
variedad de marcos conceptuales para la comprensión de los impe-
rativos del sistema del país que busca desarrollarse. Demandas contra-
puestas sobre los medios y fines que debe adoptar un país en des-
arrollo provienen de las universidades de los países adelantados y
de los "expertos", que se han convertido en factor de gran impor-
en los procesos políticos de la América Latina.
15 La mejor encuesta sigue siendo todavía la de Robert Alexander, Com-
munism in Latin America, Rutgers University Press, New Brunswick, N. J.,
1957.
IG Véase un estudio acerca de un movimiento con este criterio, Merle
Kling, A Mexican Interest Group in Action, Prentice Hall, Inc., Englewood
Ciffs, N. J., 1962.
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 153
154 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 155
algunos grupos estudiantiles latinoamericanos con cada régimen, inde-
pendientemente de sus logros.
Finalmente, en virtud ele su carácter particular. las demandas
.IéS al sistema implican un estado de deseo de la sociedad de ser
JI, con e-l statu quo> son "utópicas" en el sentido de Durk-
ueirn. No podrán ser satisfechas mediante ninguna acción basada
en un conjunto de programas, sino sólo mediante el logro de patro-
nes de organización social totalmente nuevos. El proceso político
latinoamericano adolece de una importante y muy señalada impa-
ciencia. Se trata del deseo de ver concluida la tarea de desarrollo, de
darle importancia únicamente al status de "desarrollo" y a no tomar
en cuenta los pocos pasos que se han dado en esa dirección. Hirsch-
man, en un contexto un tanto diferente, utiliza la frase de Flaubert,
la rage de oouloir concluire,* para describir este fenómeno de imponer
soluciones totales a los complejos problemas que supone el subdes-
arrollo, y sorprenderse y sentirse defraudado cuando la imposición
de la solución no resuelve el problema.
Se han dado muchas explicaciones para el predominio del debate
ideológico, el legalismo riguroso y formalista, y la tendencia a crear
planes grandiosos y arrasadores, pero inoperantes, en la formulación
de la política pública en la América Latina. Al principio de esta
sección señalamos una serie de razones que justifican estos fenómenos,
empero, existe otra explicación posible del nivel de abstracción des-
comunalmente elevado del discurso político en la América Latina
que merece ser explorada, y que se relaciona con las imperfecciones
informativas del proceso político que hemos estudiado.
Es posible que este estilo de debate político proporcione los Únicos
instrumentos de elección viables en una situación en la que se sabe
tan poco sobre las implicaciones potenciales de cualquier decisión.
En la mayor parte de los campos críticos de la política, el gobernante
latinoamericano no sabe lo suficiente acerca del carácter del pro-
blema que confronta como para hacer una elección fundada' en los
hechos de la situación particular. Para eludir la ambivalencia y jus-
tificar su elección ante el público pertinente, debe remitir su decisión
a otro criterio de elección, no pragmático.
Así, aun cuando el arduo y complejo proceso del debate legal y
constitucional que generalmente acompaña la formulación de la po-
lítica latinoamericana puede parecerle al extranjero un ejercicio de
impertinencia y de ataque a molinos de viento, para el participante,
las reglas y los patrones del sistema legal establecido le pueden pro-
.t dese.' prraciún de querer terminar. Lii rscluna n aborda C':-;¡c problema
en la página 238 de [ourneys Toward Progress.
porcionar una base de elección más concreta y definida que los juicios
efímeros y oscuros que surgen de la interpretación impresionista de
qué está en disputa en una situación específica, Por ejemplo ;11 dis-
cutir si la expropiación sin plena corupeusución ese:i o no ¡Jl'!lllilid"
por la constitución, parece estarse en tcrrvno m:'¡s Se'tUl'U )' 1'<;: !,L' ,:¡,\'
si se intenta justificar soluciones particulares para el problema del
campesino arrendatario, del cual los detalles de la situación son
vagos y contradictorios, y las consecuencias políticas y económicas
de cualquier estrategia de cambio definibles sólo por tanteo y supo-
SICIOnes.
Como los encargados de tomar las decisiones en la América Latina
reciben de la sociedad un flujo de información tan escaso, las carac-
terísticas de una situación pocas veces sugieren su propia solución,
y tampoco la diversidad de intereses proporciona recomendaciones
parciales que puedan ser integradas a una estrategia política más
general. En los casos en que esta corriente estable de demandas, infor-
mación y recomendaciones no hace que las técnicas inductivas de
formulación de política sean tanto indispensables cuanto factibles, la
solución a un problema político generalmente percibido tiende a de-
terminarse deductivamente, delineando lógicamente una definición
abstracta de lo que está en disputa y las medidas que racionalmente
se deben desprender de tal planeamiento del problema. Quizás el
atractivo de la ley "poética", del gran proyecto, sea una respuesta
a la toma de decisiones bajo condiciones de ignorancia; en la misma
medida en que es una cuestión de satisfacción intrínseca inherente
al elaboramiento de un proyecto esmerado y congruente.
La búsqueda de soluciones "científicas" para los grandes problemas
de política constituye un fascinante subproducto del deseo del go-
bernante latinoamericano de reducir la incertidumbre en una situa-
ción en la cual sus recursos de información pertinente son sumamente
limitados. El punto de vista tecnocrático que caracteriza a un gran
número de líderes modernizadores en la América Latina parece con-
ducir muchas veces al supuesto de que en algún lugar del almacén
del "know how" ele los países avanzados se debe encontrar la "res-
puesta correcta", científicamente válida o racionalmente compulsiva,
a muchos de los grandes dilemas de elección política. En la Última
década.l" el experto extranjero y su informe se han convertido en un
componente del debate político en muchos episodios de toma de deci-
siones sobre acontecimientos de gran importancia; en el mejor de los
17 Para ejemplos de cómo se C:-;lJl'iZt qlle (,1 ¡',,,11';1111\'I'(, '1 !\":.')
los problemas de: elección política, véase Albert 0, llirseldll'dl. jvUI/c"J'
T'ouards Pro gress.
, (/p
156 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 157
casos, lo mejor que puede hacer el asesor experimentado es escla-
r("(.:e1' las opciones.lf y quizá producir o codificar algunos da tos de
importancia o señalar problemas o relaciones entre problemas antes
desconocidos o no apreciados. Si acaso, pocas veces puede proporcio-
nar la deseada fórmula semi-mágica que pone de relieve la necesidad
de elegir, de sumergirse en un futuro incierto y desconocido. Sin
embargo, en el contexto latinoamericano de la toma de decisiones,
esto parece ser lo que frecuentemente se espera de él, y cierta atmós-
fera de desilusión v contrariedad se hace sentir cuando su informe
aparece corno una "evidente" de hechos y consideracio-
nes que por mucho tiempo han sido del dominio público.
Ciertamente, el estado ideológico y legalista característico de gran
parte del discurso político latinoamericano refleja el hecho de que
muchos problemas políticos nuevos en la América Latina dan lugar
a polémicas filosóficas y legales reales p8ra muchos contendientes
por el poder en lo que se refiere al papel económico adecuado del
Estado. Esgrimir el aspecto legal o filosófico del problema puede ser
también un Último recurso defensivo para los protectores del siat.u
quo, pero en cierta medida, el estilo de argumento que se emplea
para el debate político puede surgir de la ausencia de una co-
rriente de información por parte de la sociedad que ilumine los riesgos
y posibilidades inherentes a las diferentes estrategias y se convierta
en el producto de la búsqueda de otras bases de elección.
A los "factores dados" de la política de desarrollo y limitaciones que
circunscriben la capacidad del Estado nacional para usar sus recursos
en el cambio de la manera más efectiva, hay que agreg81' la escasez
de conocimientos sobre los cuales se pueden basar las decisiones de
la asignación de recursos. En los sistemas políticos que se
por la existencia inherente de coaliciones endebles y por la tendencia
a comprometerse con cualquier estructura dinámica de poder, la
incertidumbre de apoyo político se aúna con la falta de mecanismos
sensi tivos que puedan proporcionar al gobernante una 'percepción
de las dimensiones de aceptación o repudio de las ramificaciones más
amplias; del curso que persigue.
Las ceuracioncs de tal incertidumbre son múltiples: para algunos
dirigentes la falta de reacción del medio ambiente parece sugerir
su ;eutraliclad o plasticidad fácil de moldear según la imagen sugerida
por el artesano político. Divorciado de la complejidad en virtud
de las brechas en el proceso informativo, el plan icleal sigue su curso
sin resistencias y sin críticas, formulado y ejecutado en un mundo
aislado del que se pensó afectaría.
18 Eugene R. Black, T'he Diplomacy o] Development, Harvard Universiry
Press, Cambridge, 1960.
Del otro lado de la escala, la incertidumbre amenazadora de la
acción puede conducir a una precaución excesiva, a evitar alejarse
ele una situación que: lJu{ cJ 1l1v;iil uto, no \:)
inhóspita a otra que bien podría serlo. A falta de información sobre
la intensidad de las .ictitudes ele los principales contendientes por el
poder, las posibles consecuencias desfavorables n;áximas \ una .cons-
piración oligárquico-militar pala derrocar al gobierno ) se convierten
en factores prohibitivos de cualquier acción. Sin la ,Y
sistemática UC rcalid.id, de palmeos
complejos, el estilo de la formulación de
mente a fluctuar entre dichos polos. La atrevida pero nnpractica
propuesta no adquiere dimensiones factibles hasta no ser
más bien surze en un estado de desesperanza total, Y fracasa, susti-
tuvéndose a proponentes con una administración más "confiable",
más "práctica", la cual, desconociendo las posibilidades. que sub-
yacen en la rigidez superficial (puesto que los comprorrnsos de los
conservadores y revolucionarios latinoamericanos son mucho más am-
bivalentes y menos inflexibles de lo que con frecuencia parecen ser),
fracasa también en capitalizar las promesas del pragmatismo.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO 159
VI. El proceso adrrrirrisfr-afivo
SI ALGÚN factor es constante en la política latinoamericana, es que
cada nuevo régimen que llega al poder otorgará un lugar prepon-
derante a la reforma administrativa en su agenda de prioridades.
Desde Janio Quadros en el Brasil, cuyo símbolo de campaña era la
escoba que prometió utilizar para barrer los vicios administrativos
del gobierno federal, a los militares salvadoreños, que en parte jus-
tifican su intervención en la política por la integridad espartana de
los cuerpos de oficiales, la ineficacia e ineficiencia de la burocracia
pública se percibe como una limitación evidente a las capacidades
del gobierno latinoamericano. Sin embargo, tan constante como el
frecuentemente bien intencionado esfuerzo es el descubrimiento de
que cada gobierno está condenado a heredar la tradición adminis-
trativa que tanto ha denunciado. No obstante que se está logrando
un progreso gradual, en el breve periodo durante el cual los gobiernos
existen y actÚan, la cultura administrativa empleada en la Amé-
rica Latina es un factor dado de la política de desarrollo, una limi-
tación a la capacidad del Estado para actuar como instrumento de
cambio.
Según Herbert Emrnerich, la administración pública defectuosa
constituye a menudo" un "obstáculo" en el camino del desarrollo eco-
nómico.! Para John Kenneth Galbraith:
Resulta ocioso pensar que se pueden crear o llevar a cabo bue-
nos planes de desarrollo sin un buen gobierno que lo haga, y
ni la ayuda técnica ni los técnicos capacitados son de gran
ayuda, o son siquiera muy necesarios cuando la administración
es indiferente o desafortunada. El mejor científico agrícola no
puede progresar mucho como asesor de un ministerio inexistente;
la autoridad hacendaria más capaz se desperdicia si el minis-
t ro 110 cree en la recaudación de impuestos, no quiere llevarla
a cauo u siente un afecto desmedido por sus amigos. En este
caso, la primera tarea no consiste en obtener capital o técnicos,
sino en establecer organismos competentes de administración
pública.é
1 Herbert Emmerieh, Administratiue Roadblocks t o Coo rilin ate d D'eielop-
ment (documento presentado ante el grupo de trabajo de expertos en aspectos
sociales del desarrollo económico en la América Latina, México, diciembre
12-21 de 1960, mimeografiado),
2 John Kenneth Galbraith, Economic D'euelo pment in Pers pect u:e, Harvard
University Press, Cambridge, 1962, p. 18.
[ 158)
Una reciente rrusion del Banco Mundial en Venezuela informó que
"La misión ha encontrado que la selección de políticas se encuentra
rígidamente circunscrita por la limitada capacidad administrativa
ele que se dispone en determinados campos't.f Pese a los abundantes
recursos financieros de ese país) las deficiencias administrativas crea-
ban limitaciones reales al alcance de los proyectos de desarrollo.
Empero, la administración pública, estrictamente definida, sólo es
parte de un problema que debe entenderse en 111l con texto más
amplio. Lo que está a discusión no es meramente la calidad ele la
burocracia pública, sino el abismo que separa la promulgación de
la ejecución de la política pública, Como totalidad, esta cuestión
parece describirse mejor como un problema de penetración, de la
incapacidad del Estado para lograr un efecto en la sociedad de la
cual forma parte, ya que los problemas inherentes a poner en prác-
tica la política no se relacionan exclusivamente con las deficiencias
del administrador, sino también con las frustraciones y dificultades
inherentes al acto administrativo,
Costos políticos generales y capacidad del Estado COI/LO
instrumento de cambio económico
Se ha vuelto costumbre, en la bibliografía sobre desarrollo económico,
establecer una distinción entre las inversiones de capital directamente
productivas y los costos sociales generales, o sean las erogaciones para
educación, salubridad y similares que también son imperativas para
el éxito del esfuerzo de desarrollo. Análogamente, si hemos de apre-
ciar el problema político total del crecimiento económico, es posible
que también tengamos que dar cuenta de los costos políticos gene-
rales, a erogaciones necesarias para el mantenimiento de cierto grado
de estabilidad política.
Con seguridad, las condiciones de poder que requieren los países
latinoamericanos para mantener burocracias públicas y establccirnien-
tos militares excesivamente g'l'Lllldes l)l'nL'jJccU, " ';,0';,' i.. ¡'"
efecto deformador y limitante que tiene la inestabilidad política
sobre la actividad económica privada representa en sí mismo un
costo del mantenimiento del sistema político convencional. Por el
momento, nos concentraremos, no obstante, en lo que se ha dado
en llamar "corrupción institucionalizada" para ilustrar esta cuestión.
El alto precio del gobierno es un problema histórico persistente en la
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, T'h e Economic De ue-
lopment 01 Venezuela, John Hopkins University Press, Baltimore, Md. , 1961,
pp. 14-15.
160 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL PROCESO ADMINISTRATIVO
161
l'
América Latina, una perversidad de! sistema que parece resistir los
esfuerzos 1115s arduos de los bien intencionados, una gran limitantc
de la capacidad del Estado para invertir sus recursos en forma pro-
picia para e! desarrollo.
La tradición de enriquecimiento en el desernpefio de un puesto
público parece estar muy arraigada en la cultura política de muchos
países latinoamericanos. El fenómeno puede estar relacionado con la
falta de responsabilidad histórica ele los gobiernos, el divorcio del
Estado nacional de la sociedad nacional y la consiguiente uti lid:«l
de las instituciones políticas como medio de movilidad para aquellos
espíritus inquietos cuyas aspiraciones se verían de otra manera f rus-
tradas en la sociedad tradicional. Quizá sea consecuencia de la persis-
tencia del apego a grupos primarios, en lugar de participar en rda-
ciones más universales, de una cultura en la cual el individuo sale
de la familia a la sociedad más amplia para mejorar la posición de la
familia en lugar de considerarla como base que respalda el compro-
miso del individuo con sistemas sociales de mayor cnvergadura.t
Cualquiera que sea la explicación, e! observador político occidental
constantemente informa, desde el punto de vista de su propia cultura,
acerca de los bajos niveles de responsabilidad cívica que parecen
privar en la América Latina, el grado de penetración ele la actitud
en el sentido de que "la mayoría de los funcionarios pueden ser
comprados", la rccurrencia de la actitud según la cual "un hombre
inteligente se ayuda a sí mismo cuando tiene la oportunidad".
Existe desde luego, una diversidad de tipos de corrupción institu-
cionalizada en la América Latina, con efectos diferentes sobre los
problemas políticos del desarrollo. El pequeño soborno tradicional,
tal como la "mordida" mexicana, si bien es cierto que no conduce ;¡
una efectividad administrativa óptima, constituye en cierto sentido un
impuesto informal sobre las transacciones del gobierno que compensa
los salarios convencionalmente bajos de algunos funcionarios públicos.
Algunos comentaristas han llegado a sugerir, aunque no sin cierto
dejo de ironía, que la institución puede en realidad tener un efecto
favorable sobre la distribución del ingreso, ya que la "mordida" la
pagan generalmente los más ricos a los más pobres.s Esto no podría
ciertamente decirse de la tradición de desfalcos grandiosos y enrique-
cimiento ilícito del hombre fuerte, cuyo d.eseo de amasar en el exterior
una fortuna en previsión del día ele su derrocamiento ha conducido
a la acumulación de fortunas tan fantásticas como las que se a tri-
4 Esta explicación la sugiere John Fayerweather, Tite Ouerseas Executiue,
Syracuse University Press, Syracuse, N. Y., 1959.
5 Rodrigo García Treviño, Precios, salarios y mordidas, Edit. América,
México, 1953.
buyen a Juan Domingo Perón, Marcos Pérez Jiménez, la familia
Somoza y Rafael Leónidas Trujillo.? Aquí, el efecto sobre los re-
cursos de desarrollo es igual al de otras fugas de capital, es decir,
simplemente se retiran ahorros del almacén ele recursos del país la-
tinoamericano. .
. Es r:>reciso tener presente una tercera forma de corrupción institu-
cionalizada, que puede espíritu político de
.. La cuestión del conflicto de intereses no ocupa, en la Amé-
Latma,. el lugar prominente entre los cánones de moralidad po-
litica que tiene en los Estados Unidos. La tolerancia relativa de Lt
América Latina en lo que atañe a esta cuestión parece relacionarse
en buena medida con el patrón de carreras múltiples convencional
para el líder político o administrativo. La tradición aristocrática del
"hombre del Renacimiento" quien al mismo tiempo que trabaja para
el Estado, tiene negocios propios y se da al diletantismo artístico o
intelectual en una totalidad satisfactoria de compromisos y obliga-
cienes, a quien se identifica más bien por la suma de sus activicladrs
que por el puesto específico que desempeña, constituye un ideal
anejo en la región.
Dichos factores hacen difícil una diferenciación rigurosa entre la
carrera pública y la privada. Aun cuando aquellos de mentalidad
progresista en la sociedad puedan lamenta r las consecuencias,
e.xIsteun.margen de tolerancia relativamente amplio para el uso ele
los puestos públicos como medio para fomentar los intereses eco-
nómicos privados. Así, proyectos ele colonización llevados a cabo en
tierras submarginales propiedad de figuras políticas destacadas v
compradas por el Estado a un precio a trnctivo, la supercarretera o
parque industrial cuya construcción se ve precedida ele especulación
en bienes raíces pür purre de políticos prominentes, la concesión de
contratos .compañías personalmente por la élite política
O sus familiares, constituyen rasgos característicos del patrón poli-
ticoeconómico de la América Latina.
Sin la intención de tratar de justificar este patrón, debe observarse
que dicha actividad a menudo puede tener cierto efecto benéfico
sobre el desarrollo económico. En los países en que la oferta de cm-
6 Es, desde luego, muy difícil obtener información exacta sobre la cuantía
de las fortunas amasadas por dichos individuos. Después de la caída de Juan
Perón, el valor de sus activos congelados se calculó en 120 000 000 de dó-
lares., A:nerican Report , VIII (noviembre 1955), p. 579. La fortuna
de 1 rujillo está igualmente calculada en mil millones de dólares. Hispanic
American Report, XIV (julio 1961), p. 412. Los cargos por desfalco hechos
contra Pérez Jiménez han llegado a la suma de los 13 500 000 de dólares
Time, agosto 12 1963, p. 20. '
""".,."


fhi",
162 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
163
presarios es limitada y en los cuales buena parte del talento disponible
canalizado tradicionalmente al gobierno, la división tajante en
sectores de actividad pública y privada podría restringir innecesa-
riamente la oferta de energía empresarial disponible para la sociedad.
Así, pese a que muchos condenan el hecho de que gran parte de los
préstamos de los bancos de desarrollo en algunos países latinoameri-
canos han ido a parar a manos de ministros del gabinete u otros altos
funcionarios del gobierno en el poder, dichos fondos a menudo han
sido invertidos en la agricultura comercial, la industria y otras formas
ele actividad productiva.
Tal argumento no debe llevarse a sus conclusiones extremas: hay
quien ve en la extraña sobreposición de la actividad ecor:ómica
pública y privada de Nicaragua en la época .de Somoza sistema
de positivo beneficio para el desarrollo económico de la nacion. Se ha
dicho que los Somoza gobernaban Nicaragua como si fuera una. gran
hacienda: se calcula que la familia controlaba el 10% de las tierras
cultivables del país; los Somoza, o los allegados al régimen, consti-
tuían fuerzas poderosas en las industrias algodonera y ganadera;
srran parte de la limitada industria del país se encontraba en sus
manos: se fundaron empresas de participación estatal, en las cuales
se fusionaba el capital del Estado y el familiar, controlaban la línea
aérea nacional nicaragüense y la marina mercante del país. La in-
versión pública estaba concebida para reforzar y acrecentar estas
empresas, y el proceso total efectivamente tuvo un efecto en la pro-
ductividad del país.
Empero, el hecho de que el régimen de Somoza haya promovido
en cierta forma el desarrollo económico no implica que su desempeño
haya sido bueno: los So moza no fueron empresarios particularmente
eficientes. Su posición de monopolio no condujo al uso eficiente de
los recursos; gran parte de su capital se invirtió fuera de Nicaragua
y, a pesar de que hacían alarde de haber traído "paz y progreso" a
Nicaragua, el costo de sus servicios fue muy elevado.
Posibilidades de economia en los costos políticos generales
Muchos dudarían en incluir la corrupcion institucionalizada entre
los factores dados de la política de desarrollo. Tales cuestiones pa-
recen diferir en clase de otras formas de limitación a las capacidades
económicas del Estado. Al apoyarse en la fragilidad humana, pare-
cería que el problema podría ser superado si existiera la voluntad
ele reforma.
T'kscle 1llego, la cuestión no es tan sencilla; las acti tudes profunda-
mente arraigadas en la cultura, los fenómenos vitalmente interrela-
cionados con el funcionamiento del sistema politicoeconómico, no
son fáciles de erradicar. Ciertamente, a la larga, es posible dicho
cambio cultural y cada gobierno puede impulsar la tarea total. pero
cada gobierno actúa dentro del corto plazo y está condicionado por
el medio ambiente que encuentra.
En realidad, el proceso de desarrollo político puede acrecentar
antes que disminuir los problemas de los costos políticos generales
durante el periodo de transición. Conforme la movilización del con-
senso popular cobra importancia como capacidad de poder, el vínculo
del patrocinio se torna más significativo como factor para construir
los movimientos políticos populares que requiere un estilo político
más democrático. Las aspiraciones de administración "tecnocrática"
de los partidos reformistas populares fuera del poder son modificadas
cuando la necesidad ele recompensar a los elementos leales una vez
conquistado el poder se torna evidente.
Además, la revolución no proporciona ninguna solución definitiva
al problema. Sin embargo, en las primeras fases de la Revolución
cubana' estuvo presente cierto puritanismo administrativo." El historial
ele la Revolución mexicana es muy distinto; en este caso, la apertura
del proceso político como producto del rompimiento de un régimen
más autoritario proporcionó grandes oportunidades personales a
quienes tanto tiempo se vieron privados del enriquecimiento mediante
el desempeño de puestos públicos.
Empero, el escepticismo a corto plazo no implica necesariamente
un pesimismo en el plazo largo. El "cientismo" y "profesionalismo"
tan arraigados en el punto de vista de las élites modernizadoras,
conduce enérgicamente hacia un sentido de responsabilidad técnica.
El proceso total de la modernización, que rompe' vínculos primarios
entre grupos en favor de una moralidad de interacción diferente en
sistemas sociales más amplios, ya empieza a ser notorio aquí y allá.
La cultura política latinoamericana no parece ser innatamente más
susceptible a la corrupción que la de otros pueblos, los problemas
de los costos políticos generales en la región tienen repercusión y han
tenido repercusión en todos los países en proceso de transición.f
7 George Blanksten, Fidel Castro and Latin America (documento presentado
en la reunión anual de 1961 de la American Political Science Association, Sto
Louis, Mo. septiembre 6-9 de 1961, mimeografiado, p. 28),
8 Fred W. Riggs, An Ecological Approach - The "Sala" Mo del (docu-
mento presentado en la reunión anual de la American Politica] Science Asso-
ciation, Sto Luis, Mo, septiembre 6-9 de 1961, mimeografiado).
164 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL PROCESO ADMINISTRATIVO
165
La organización administrativa y el problema de la [ic n et racion
Es evidente que muchos de los problemas que con frecuencia se
atribuyen a la administración pública latinoamericana son en realidad
consecuencia de elecciones hechas en el curso de la formulación de
la política. Muchos organismos se establecen como respuesta simbó-
lica a demandas que podrían ser propiciadas más bien por el estado
de ánimo que por el hecho de una acción vigorosa. Con facultades
aparentemente arrolladoras e inauguradas con un entusiasmo revolu-
cionario estrepitoso, en realidad no tienen fondos y su acción efectiva
está obstaculizada por restricciones legales o informales. Muchos de
los ministerios de la nueva línea, que se ocupan de la agricultura,
del bienestar social, o de la economía y la industria, a pesar de
encontrarse estructurados y equipados con personal para prestar una
amplia gama de servicios, no tienen por ejemplo, en realidad, ni la
capacidad ni los recursos para hacer algo más que "representar"
funciones básicas a través de una pequeña oficina centralizada dedi-
cada a la tarea. En muchos casos, las funciones "reales" las desem-
peiian posteriormente instituciones autónomas, rebasando así al mi-
nisterio "impotente", aunque desde luego el ministerio duplicado
no desaparece sino que permanece como una especie de "concha
vacía", sin funciones." Análogamente, muchas instituciones de des-
arrollo, aun cuando cuentan con grandes facultades formales tienen
tan poco capital que sólo pueden llevar a cabo actividades secun-
darias: algunos organismos de reforma agraria, establecidos en los
albores de la Alianza para el Progreso (por ejemplo, el Instituto
Nacional Agrario de Honduras) fueron inaugurados con mucha pom-
pa y una amplia concesión por parte ele las autoridades legislativas,
para que después se les asignara una partida ridícula. del presupuesto
nacional.
Sin embargo, aun cuando se cuenta con facultades y respaldo fi-
nanciero adecuados, transformar estos recursos en logros dista mucho
de ser algo seguro. Antes de convertirse en propuestas de política,
estos recursos deben filtrarse por un laberinto administrativo en el
cual los papeles de los manipuladores políticos formuladores de com-
plejos patrones de interacción administrativa y sinecuristas a menudo
gozan de un prestigio y reciben recompensas con mayor frecuencia
que el desempeño eficiente de la administración pública. Afirmación
típica es la que hace George Blanksten en relación con la adminis-
tración pública de el Ecuador:
9 Harold Seidman, "The Theory oí the Autonomous Government Corpo-
ration", en Public Administration Reuieia, XII, marzo 1952, p. 96.
Resulta difícil imaginar mayor ineficiencia que la que se en-
cucnrr.. .n muchas áreas del cobierno en él Ecuador, nero es
posible que sólo una mente pobre en imazinación sea elohstácu-
l
· '"
o para apreClar plenamente este argumento. En el gobierno y
administración ecuatorianos. se da el nombre de "canales"
a aquellas y oscuras cavernas en las cuales desapa-
recen para SIempre muchos de los asuntos de la administración
pública.t?
En el presente contexto, el estudio de las fuentes de este problema
de administración deficiente resulta tanto innecesario como imposible.
A grandes rasgos, desde luego, sus orígenes pueden encontrarse en el
atractivo que ha ejercido la falta de responsabilidad de la institu-
ción Estado nacional en los grupos medios en ascenso a lo largo de
la historia independiente de la América Latina. El problema no es de
ninguna manera nuevo. Romero, refiriéndose a la era de prosperidad
del guano en el Perú después de 1840, apunta:
y esa gran clase media desheredada, que buscó un lugar en la
primera fase [de la independencia J, encontró por lo menos una
solución a su problema, pero en el presupuesto de la República,
lo que permitió la creación ele una amplia burocracia.U
Patrocinio, nepotismo, el patrón de carreras múltiples y un deseo
de realizar la promesa de modernización, al menos en apariencia,
para beneficio de esa clase media urbana que anhelaba VlV1r según
patrones occidentales de vida, todo contribuyó al sobreempleo crónico
de las oficinas de gobierno con la consiguiente redundancia de em-
pleados. Un informe reciente sobre la administración brasileña hace
hincapié en el fenómeno ele la. pequeña camarilla de empleados res-
ponsables que llevan a cabo las t:11"C':lS mininias de un
estatal, rodeados de un enjambre de empleados extraños, que se
presentan a trabajar unas cuantas horas al día, si es que llegan,
o pasan sus horas de trabajo en actividades no productivas.ts
Otros problemas de la administración latinoamericana están rela-
cionados con la calidad del personal en las oficinas de gobierno.
Crónicamente bajos, los salarios de los empleados públicos parecen
reflejar un juicio sobre el valor de los servicios prestados. La infle-
10 George B1anksten, Ecuador: Constitutions and Caudillos, University oí
California Press, Berkelev, 1951, p. 145.
11 Emilio Romero, Historia económica y financiera del Perú, Imprenta
Torres Aguirre, Lima, 1937, p. 448.
12 The Workhorse Grou b in Brazilian Administration (documento extra-
ordinario del Grupo de A'dministración Comparativa, S(,eiet): for
Public Administration, septiembre 1969, mimeografiado).
166 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
167

'¡'
xibilidad, reforzada por leyes y reglamentos administrativos comple-
jos, trámites, centralización de la autoridad para tomar decisiones
incluso sobre las cuestiones más rutinarias, gran número de verifica-
ciones, aprobaciones y firmas internas para los actos más mundanos,
caracterizan también este patrón. Tal vez ello constituya una res-
puesta refleja al postulado de la incompetencia. En verdad, esta
rigidez fue característica del patrón colonial hispano, y este legado
de lentitud puede tener algo que ver con el problema. Además, en
la mayoría de las sociedades en proceso de transición se encuentra
una predisposición general a comisionar representantes, una bita
de confianza mutua y escasa capacidad para fungir como voluntario
en trabajos de equipo fuera de las relaciones primarias de grupo.
Empero, parece que existe una lógica perversa sobre la inflexibilidad
y centralización de la administración latinoamericana, respuesta a
un medio al que no se podía hacer frente en otros términos. Sin
embargo, a pesar de que algunos administradores latinoamericanos
pueden pensar que una rienc!a tensa sobre sus subordinados y la
concentración de la autorización de las acciones de rutina en la admi-
nistración ejecutiva, constituyen la única manera de evitar que se
roben incluso las mismas paredes, el sistema no deja de tener su
precio. Así, la Junta Nacional de Planificación del Ecuador señala
como obstáculo primordial al cumplimiento de sus recomendaciones
en materia de política de desarrollo lo siguiente:
En la actualidad, las debilidades esenciales de aquellos minis-
terios [Desarrollo, Economía, Obras Públicas, Educación, Bie-
nestar Social] y, al mismo tiempo, el mayor obstáculo al des-
arrollo económico, es la ausencia o falta de efectividad de los
mecanismos concebidos para llevar a cabo sus tareas. .. El régi-
men unipersonal que canaliza todo el trabajo y responsabilidad
a través del propio ministro, y la falta de organismos técnicos
que pudieran asesorar al ministerio sobre decisiones que requie-
ren coordinación con la política económica local del gobierno,
en la práctica ha reducido a aquellos ministerios al cumpli-
miento de funciones administrativas rutinarias y producido una
inercia al cambio que no es culpa de los individuos, sino que
constituye el peso mismo del sistema.P
En algunos casos, los intentos de los funcionarios públicos por
explicar y resolver la situación han acrecentado la complejidad del
problema administrativo mismo. Por ejemplo, muchas veces los diri-
gentes latinoamericanos han intentado evadir las líneas burocráticas
13 República del Ecuador, Junta Nacional de Planificación, Plan inmediato
de desarrollo, Quito, 1961, mimeografiado, pp. 79-80.
inamovibles rodeándolas, creando instituciones autónomas en aque-
llos campos donde existe un verdadero interés en la ejecución efectiva
de determinados programas. Se SUPOllC', que el orcariisrno ¿¡ULÓllOlllU,
libre de presiones políticas directas, trámites ministeriales y bajas
nóminas de sueldos, cuenta con los elementos necesarios para funcio-
nar en forma efectiva.
La utilidad de este mecanismo no debe, ciertamente, exponerse
en forma incompleta. A pesar de que el perfeccionista celoso podría
encontrar defectos en cada una de ellas, instituciones tales como
Nacional Financiera en México, la Corporación de Fomento de Chile.
el Consejo de Producción y otras instituciones de desarrollo en Costa
Rica, la Caja de Crédito Agrario, Minero e Industrial de Colombia,
y muchas otras, han satisfecho, sin duda, patrones mínimos de desem-
peño efectivo. No obstante, el dispositivo de descentralización adminis-
trativa puede tener cierto efecto narcótico. Sus mismos atractivos
pueden dar lugar a desviaciones: en algunos países parece haber la
tentación casi irresistible de reforzar las posibilidades de ejecución
efectiva que tiene cada nueva política mediante la creación de un
nuevo organismo especializado.
Así, la pequeña nación de Ecuador tiene entre 650 y 700 organis-
mos autónomos a todos los niveles de gobierno, la mayor parte ele
ellos con fuentes independientes de fondos protegidos contra reajustes
políticos o coordinación adrninistrativa.t- México, a nivel federal,
tiene más de 200 organismos autónomos, la mayoría de ellos esta-
blecidos desde 1945; 15 en Venezuela, la misión del Banco Mundial
de 1958 encontró una situación común: una fantástica variedad de
organismos trabajaban en un campo de la política pública -el de
la vivienda de interés social en este caso-- con muy poca coordina-
ción o planificación integral.ts El embrollo causado por la mala
14 Harry G. Curran, Informe de los trabajos de la misión económica espe-
cial en el Ecuador, Quito, 1959, mimeografiado. Como los viejos organismos
rara vez desaparecen, Ecuador debe dedicar una parte considerable de sus
ingresos públicos al mantenimiento de esta institución inflexible, a pesar de
que muchos de estos organismos representan en la actualidad estrategias
de desarrollo descartadas, otros han terminado sus tareas (o por lo menos
han disminuido el problema en medida tal que sus recursos se podrían reducir,
como en el caso de los institutos de tuberculosis) y algunos han sido esta-
blecidos para atacar nuevamente un problema 'que no pudo resolver un
organismo anterior, mientras el organismo anteriormente creado sigue funcio-
nando sin éxito alguno.
15 Andrés Sena Roja, Poder Ejecutivo Federal mexicano, Instituto de Admi-
nistración Pública, México, 1961.
16 "Existen actualmente en Venezuela una multiplicidad de ministerios,
institutos autónomos y organismos encargados de diversos aspectos de las acti-
vidades relacionadas con la vivienda y desarrollo comunitarios, por ejemplo,
168 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA EL PROCESO ADMINISTRATIVO 169
coordinación, el desperdicio y la confusión originados por la invasión
j II risdiccional recíproca, y la gran demanda sobre la oferta limitada
ele talento administrativo cuando la descentralización obligatoria se
cucucurra en su fase más crítica aumenran evidentemente la cornple-
;¡ebd Lid jJl'Oblerna de la penetración."
Personal administrativo y el problema de la penetración
Sin cmba rvo, la administración y orv.u.iznción a nivel superior pueden
no constituir la limitación crítica a la capacidad del Estado para
penetrar en la sociedad; en realidad, con frecuencia nos encontramos
con que las habilidades del administrador no especializado se en-
cuentran muchas veces altamente desarrolladas en los niveles supe-
riores de la administración latinoamericana. En el seno del orden
establecido, los altos ejecutivos en la América Latina a menudo tienen
la reputación de ser extremadamente ingeniosos en la manipulación
de instituciones, personal y recursos financieros en combinaciones
propicia.s. Los mecanismos de colaboración entre los diferentes orga-
nisrnos del gobierno frecuentemente revelan una verdadera visión
de las técnicas para adaptar concesiones formales de poder, distribuir
recursos, combinar fuerzas y debilidades de los distintos organismos
con el fin de lograr el mayor efecto concentrado. Empero después
de que se han hecho complejos y hábiles preparativos para actuar,
con demasiada frecuencia nada sucede: la maquinaria está cebada,
la Dirección de Urbanismo del Ministerio de Obras Púbicas, la oficina de
planeación urbana metropolitana y municipal, el Banco Obrero, el Instituto
de VhJÍcnc!a de M'arac aib a, la Sección de Vivienda Rural del ministerio de
Salubridad, las compañias petroleras, cliversos institutos de los Ministerios
de Desarrollo y Minas, el Instituto Nacional de Obras Sanitarias, la Ingeniería
Sanitaria del Ministerio de Salubridad, la oficina de ingeniería municipal, la
Dirección de Edificios del Ministerio de Obras Públicas, el Instituto de Depor-
tes, el Consejo Nacional de Niños . . . La mayoría de estas organizaciones tra-
bajan independientemente, sin coordinar sus actividades y sin un programa
global a seguir." Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, T'he
Economic Deoelopment of Venezuela, pp. 358-359.
* Sin embargo, hacer esta afirmación no equivale a abogar por los aforismos
de "líneas de autoridad precisa" y "nitidez de organización" de la admi-
nistración pública convencional. A veces hay algo de genial en el patrón de
falta de organización de la América Latina. La creación y recombinación
de organismos constituye a menudo una manera de resolver intrincadas
dificultades políticas. El traslado jurisdiccional es a menudo un modo de
cubrir la apuesta personal en un grupo administrarivo o fórmula dc autoridad
en panicular. En el mejor de los casos, la confusión de organización aparente
puede representar un tipo de experimeritalismo administrativo y de flexibili-
dad de enfoque; en el peor de los casos, es únicamente una confusión.
cargada y falla; entre organización y efecto, administrador y gober-
nado, existe todavía una gran brecha.
La cultura cduca tiva v adrninist rat iva ele lo Am(rica Latino C's-
timula y recompensa el papel del administrador que trabaja en una
oficina, llevando a cabo una actividad funcionahneu te ckl inri Llcb
y discreta, quien sabe hacer antesalas, trabajando hábilmente dentro
de la compleja red de relaciones gubernamentales en la ciudad
capital: no honra al realissateur, al hombre que "hace las cosas", que
adopta como "hijo propio" un proyecto determinado, arriesgando
por él su carrera. viéndolo ele principio a fin en espera ele ser reco-
nocido y recompensado por servicios prestados más allá del deber.
Además, esta cultura administrativa ni prepara hombres para llevar
a cabo los últimos actos relacionados con la ejecución de la política
ni reconoce las habilidades que para ello se requieren. El maestro
rural, el trabajador social, el agente de extensión, el inspector de
seguridad en la fábrica y el auditor fiscal constituyen los eslabones
débiles en la cadena de penetración. Es posible examinar la corriente
de política que emana de la cima al fondo de un., jeru rq. !Jiu··
gresivamente refinada y delimitada, sólo para detenerse bruscamente
en esta sinopsis de ejecución.
Así, la misión del Banco Mundial enviada a Colombia en 1948
señaló que: "Gran cantidad de maquinaria para construir carreteras
permanece ociosa por la falta de operadores calificados que la ma-
nejen y le den mantenimiento." 17 Se informa que de 2 117 escuelas
rurales en Guatemala en 1962, 1 100 jamás habían tenido alguna
supervisión como inspecciones o visitas de cualquier índole.
En gran medida, desde luego, el problema radica en encontrar a
los individuos capaces de llenar el vacío fundamental ele una sociedad
dualista. Para el miembro del sector moderno de la sociedad con
movilidad ascendente, salvar la brecha que 10 separa de la aldea
rural, volviendo a ella, no se encuentra lejos del idealismo de los
cruzados.
Sus miras están puestas en una posición con dignidad) en una
participación más plena en la forma de vida del medio urbano occi-
dental. El trabajo manual pertenece a la "otra" cultura, y es degra-
dante tanto como ajeno a su forma de vivir aunque se reconoce
con menos frecuencia. En forma similar, el reclutamiento ele fuerza
de trabajo de la segunda cultura plantea muchos problemas. de los
que la creación de situaciones en las cuales los miembros de .unlias
culturas puedan reunirse para dcscnux-iin r 'lil.!
17 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Basis of a
Deoelopment Program for Colombia, p. 121.
170 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
171
común, con la oportunidad de reconocimiento sobre la base de
logros para ambas no es el menor. En este caso, partido político,
sindicato, ejército, fábrica, universidad de provincia y secundaria
pública desempeñan un papel muy importante, aunque a veces im-
perfecto. Empero, para su oferta de hombres "prácticos", la América
Latina debe atenerse en gran medida al individuo en proceso de
" "transición", producto de dichas experiencias.
Este problema tiene otra dimensión que es preciso considerar:
no sólo la oferta de trabajadores calificados limita las posibilida-
eles de ejecución de la política, sino el "shock cultural" implícito en el
1\ encuentro fatal entre administrador y clientela. El agente del mundo
moderno carece muchas veces de preparación para penetrar en la
forma de vida de los ciudadanos con los que debe trabajar. No del
todo atípica, y al menos simbólica, es la historia de Charles Erasmus
sobre el agente de extensión colombiano que se dirigía al campo
ataviado con un "traje negro cruzado, corbata, bufanda y sombrero
Homburg negro".l8 El profesor Eugen Martín nos informa del pro-
blema que para reclutar y conservar maestros tenía un pequeño
municipio de Colombia. Los jóvenes instructores provenientes de una
ciudad de provincia de ocho mil habitantes situada en las cercanías
de ese municipio, sencillamente encontraban primitiva y diferente la
vida en la pequeña comunidad, y pronto regresaban a su lugar
de origen. El agrónomo recibido, convertido en agente de extensión
y el trabajador social adiestrado en la universidad que coinciden
en la aldea, generalmente descubren que su refinada experiencia
educativa no tiene casi nada que ver con las exigencias de sus tareas.
Preparados, frustrados -pues toda su formación los ha conducido a
esperar algo mejor- predispuestos por el peso total de sus antece-
dentes culturales a creer que las personas con quienes trabajan son
congénitamente estúpidas e irremisiblemente corruptas, sus oportu-
nidades para desempeñarse bien en los cargos de los cuales dependen,
en Última instancia, todas las sonoras frases legales, todos los es-
quemas de organización y los planes cuidadosamente elaborados y
considerados en la ciudad capital, son virtualmente nulos.
Resistencias de los gobernados y el problema
de la penetración
Pero el encuentro propicio de gobernantes y gobernados va en los
dos sentidos. La administración efectiva no es únicamente un proceso
18 Charles Erasmus, Man Takes Control, University of Minnesota Press
Minneapolis, 1961, p. 84.
de accion gubernamental sobre los ciudadanos: implica un compro-
miso mutuo. En algunas culturas ,',\!emania) esto se logra por medio
del respeto y respuesta ante la autoridad establecida; en otras (Anglo-
américa), a través de un espíritu de colaboración voluntaria. En
la América Latina ninguna de estas actitudes se encuentra vigorosa
y consistentemente reforzada en la cultura política.
A pesar de que la imperfección de la administración pública
latinoamericana es sorprendente, la burocracia no constituye el Único
obstáculo a la penetración efectiva de la política pública, La. frus-
tración del gobernante es a menudo genuina, y no es siempre culpa
del "peso del sistema". Gran parte de la política pública en la
América Latina de nuestros días puede ser descrita como una serie
de esfuerzos por crear funciones modernas entre individuos y gru-
pos de orientación tradicional o en proceso de transición, actuando
básicamente en marcos sociales menos que modernos. El problema
fundamental de la administración es a menudo el de dirigir el cambio
cultural. En la mejor de las circunstancias, la dirección del cam-
bio cultural resulta costosa, lleva tiempo, requiere paciencia, dedi-
cación v constancia. Cuando la dirección del cambio cultural debe
efectual:se dentro de un contexto de presiones políticas insistentes,
ataques gubernamentales vehementes, reformulaciones politices errá-
ticas, oferta de recursos inadecuada y desequilibrada, los problemas
inherentes a una antropología aplicada de esta naturaleza cobran
nueva complejidad.
El concepto de cambio cultural dirigido sugiere de inmediato
el problema de cambio en la comunidad premoderna o autóctona;
sin embargo, cuando el gobierno pretende estimular un comporta-
miento "moderno" ele inversión o fomentar formas de relaciones
industriales más a tono con el estilo de los países avanzados, los
obstáculos que se encuentran con frecuencia son muy similares a
los obstáculos que se presentan al fomentar el cambio en la aldea
indígena.
Romper con las formas de práctica agrícola tradicionalmente san-
cionadas es tan difícil como apartar al capitalista de las inversiones
convencionales preferidas como la tierra y el comercio, para que
invierta en empresas más productivas. Así, al sugerir algunas de
las resistencias más prominentes de los gobernados a la ejecución
de la política pública en la América Latina, no sólo estudiamos la
"segunda cultura", el sector manifiestamente tradicional, sino tam-
bién los residuos e incongruencias premodernos que existen en la
América Latina urbana moderna.
172 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO 173
Escepticismo tradicional ante el gobierno
Entre las resistencias más notables que los gobernados ofrecen a la
política del gobierno en la América Latina se encuentra la descon-
fianza perdurable, y a menudo bien fundada que se tiene ante el go-
bierno. Históricamente, los contactos entre gobernantes y gobernados
han sido pocos y generalmente poco propicios desde el punto de vista
de estos Últimos. El gobierno surge ante el ciudadano medio primor-
dialmcnte con el disfraz de recaudador ele impuestos, reclutador del
ejército, corno el despojador, como el poder sancionador que hace
cumplir obligaciones onerosas y no como una institución que propor-
ciona servicios y beneficios. Muchos siglos refuerzan el escepticismo
con el cual el campesino contempla no únicamente al gobierno, sino
al sector moderno de la sociedad en su conjunto. Como el distinguido
sociólogo colombiano Orlando Fals Borda ha señalado:
Desde el pío pero egoísta terrateniente, hasta el frío y mecani-
zado intermediario moderno, quienes han pertenecido a una
categoría social más elevada que la del campesino han logrado
explotarlo. Con unas cuantas, pero honrosas excepciones, este
proceso ha continuado por 400 años; hoy día, esa actitud de
reserva hacia extraños y superiores no ha hecho más que crista-
lizar: los campesinos adultos enseñan a sus hijos esa actitud
de falta de confianza. Y tienen todo el derecho a perpetuar esa
actitud de reserva así como la falta de confianza.w
La resistencia al Estado, presente en muchos estudios de la Amé-
rica Latina rural prcmoderna, tiene su contraparte en el cinismo
que muestra el refinado habitante de las ciudades para con las insti-
tuciones del gobierno. La evasión fiscal, el pequeño soborno como
componente del gasto en negocios de rutina, el supuesto de que
nada se hace políticamente excepto conspirar contra el interés públi-
,co, constituyen actitudes que tienen raíces profundas y continua-
mente reforzadas.
Falta de una cooperación comunitaria o iniciativa autogeneradora,
El desarrollo económico occidental se ha debido en gran parte a la
colaboración eficaz del Estado con las iniciativas y empresas de indi-
viduos y grupos. La actividad económica del gobierno, en los Estados
19 Orlando' Fals Borda, El hombre y la tierra en Boyac á, Edic: Documentos
Colombianos, Bogotá, 1957, p. 207. Véase también Pc asant Society in th e Co-
lombian Andes, University oí Florida Press, Gainsville, 1955.
Unidos por ejemplo, generalmente apoyó un esfuerzo empresarial
pujante. La agricultura científica y la escuela de agricultura fueron
producto de una sociedad que atribuía gran importancia a la edu-
cación y a la innovación. En el modelo comunista de cambio, 1;.1
coerción puede sustituir la falta de iniciativa; en la América Latina,
con frecuencia parece que la política pública debe ejecutarse con
un mínimo de coerción y de iniciativa o interés previos de los go-
bernados.
Un factor que delimita la capacidad del Estado para poner en
práctica la política en la ,\méric3. Latina es 1<1 Ldla (1;; '¿:I(::tivitLlU
espontánea que este pueda respaldar y acrecentar. Las fallas perci-
bidas del gobierno latinoamericano para estimular el cambio no se
han registrado tan a menudo en los campos en los cuales el Estado
da su apoyo a una actividad en marcha. Más bien, en muchos
campos de la política, el Estado parece estar llamado a desempeñar
el acto total del cambio, a hacer que actúen los reticen te s, a pro-
porcionar el ímpetu para la innovación misma.
Una paradoja fundamental de la política latinoamericana es que
se espera que el tan difamado Estado proporcione servicios exten-
sivos y promueva el cambio entre masas de la población que se pro-
ponen pennanecer pasivas. El estudio de Lebret sobre las condiciones
del desarrollo en Colombia desprendió las siguientes conclusiones de su
análisis de las actitudes políticas en las zonas rurales: "Si bien no
existe una indiferencia total, tampoco existe un sentido de responsa-
bilidad social... En general, todo se espera del gobierno departa-
mental o central. .. 20
En cierta medida, el problema tiene su origen en la debilidad del
gobierno local en la América Latina, impuesto generalmente más
bien desde afuera que representativo de los intereses de la propia
comunidad. No obstante, existe la noción de que basta con la destruc-
ción de la rigidez institucional para preparar la escena a un frenesí
jeffersoniano de cooperación voluntaria y gobierno democrático que
disipe esa idea. A pesar de la imposibilidad de generalizar dada
la variedad de circunstancias, es preciso observar, al menos, que en
muchas regiones no existe concepto válido alguno de comunidad,
que los asuntos locales están separados por clases, facciones y dife-
rencias familiares, y que la actitud primordial hacia la comunidad
tiende a ser de indiferencia.
Si el control del ciudadano sobre su propio destino constituye uno
de los principales factores de la capacidad del Estado para penetrar
20 R. P. Louis ]oseph Lebret, Estudio sobre las condiciones del desarrollo
de Colombia, Edic. Cromos, Bogotá, 1958, p. 84.
, llr1 c'il111!'"
.',
,.
174 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
175
1'·['
en la sociedad con su programa de cambio, entonces las activida-
des de desarrollo comunal tales como Acción Comunal en Colombia
pueden desempeñar un papel importante por lo que toca a establecer
las precondíciones para una acción gubernamental efectiva. Por su-
puesto, se debe reconocer que los problemas del desarrollo comunal
tendrán que superar el mismo tipo de resistencia por parte de los
gobernados que afecta en general a la política pública.
Conocimiento de derechos y oportunidades. Un caso especial del
problema de apoyo espontáneo a los programas del gobierno com-
prende la capacidad del ciudadano para aprovechar las protecciones
y beneficios que proporciona el Estado y, en forma recíproca, la
capacidad de éste para aplicar uniformemente leyes y programas
en los diferentes sectores de la sociedad. De nueva cuenta, los mo-
delos de legislación modernos en los que la América Latina ha basado
tantas de sus políticas públicas dependen, para su efectividad, de un
nivel de madurez política y de servicios e instituciones de amplia
disponibilidad que permitan al ciudadano relacionarse efectivamente
con el gobierno (es decir, sociedades de asistencia jurídica, sindi-
catos, asociaciones) que generalmente son imperfectos en la América
Latina. Así, para ser efectivas, las avanzadas leyes laborales de la
América Latina dependen generalmente de cierto tipo de litigio para
hacerse cumplir. Pese a la actitud progresiva que ha conducido en
muchos países al establecimiento de tribunales de trabajo especiales
o sistemas de jurisprudencia laboral, la efectividad de dichas me-
didas generalmente está limitada a esa reducida porción de la fuerza
de trabajo que se encuentra efectivamente organizada y consciente-
mente dirigida. El campesino arrendatario y el trabajador no sindi-
enlizado tienen una noción muy vaga de la protección de que dis-
ponen, y generahncnte no tienen idea alguna de los procedimientos
de remedio que deben seguir para aprovechar dicha legislación.
Incluso en los casos en que no temen represalias del patrón o del
funcionario, o de ambos, si desean ejercitar sus derechos, el mundo
de los tribunales, denuncias y abogados, les es extraño, demasiado
rnoroso y costoso.
Análogamente, las leyes liberales de organización de cooperativas,
generalmente no son efectivas para quienes más podrían benefi-
ciarse ele ellas, por la ausencia de asesoramiento técnico y motivación
para dichas organizaciones, y a pesar de que constantemente se critica
a los bancos de desarrollo y agrarios por no poner el crédito al
alcance ele quienes más lo necesitan, dichas instituciones con fre-
cuencia informan que no tienen los medios para crear las facilidades
que pondrían dicho crédito en manos de pequeños prestatarios ni
tampoco tienen muchas solicitudes de préstamos pequeños.
Innovación y perspectiva cultural. Sin embargo, la barrera más
crítica a la penetración política en un amplio sector de la América
Latina radica en los antecedentes de ese ant.uronismo cultural uni-
versalmente percibido, el abismo de valores que separa a la sociedad
tradicional de la moderna. La insistencia de las élites modernizadoras
de América en construir la sociedad nacional total que
consideran convemente, a menudo se topa con la resistencia de aque-
llas personas cuya forma de vida debe cambiar para que este sueño
rueda re;lizar. Des?e el punto de vista de estos, grupos moderni-
zariores, el Estado nacional ha fracasado en la medida en que no ha
podido cambiar y reformar los sectores premoderno y moderno de la
sociedad. No obstante, la "disparidad" de ventajas, la "desigualdad"
de recompensas, de lo cual a menudo se acusa al Estado son en
cierta medida consecuencias de las resistencias al cambio, en' extremo
durables. Quienes definen la política pública en la América Latina
r,lO se ocupan nunca de las metas de "consenso" aceptadas cuya
falta de realización puede atribuirse exclusivamente a la ineficacia.
Más bien, el problema administrativo es a menudo el de la capacidad
de una parte de la nación para dedicar al Estado a la consecución de
. objetivos que no aceptan ni entienden las personas a quienes deben
atectar. En relación con el problema del cambio en las culturas
indígenas de Guatemala, Sol Tax escribe:
El cambio en un individuo es función de las opciones que se le .
y en c,aso de realistas, nada en mi expe-
riencia con los indígenas me indica que sean más lentos que
nosotros para aceptar las que les parecen benéficas. Si en con-
traste con nosotros, los indígenas han cambiado poco de una
generación :1 otra; una razón :,uficicntc cs que ... se 1c, presen-
tan acepta?les .. , que sean claramente (y por
su propia definición) ventajosas.
Es fácil demostrar que los indígenas no agregan nuevos artícu-
los [de consumo] o cambian de 10 que tienen a 10 que los
ladinos tienen: simplemente porque han estado expuestos a
las novedades y las pueden adquirir. Absurdo como parece 10
contrario, se tr.ata de un supuesto que parece regir gran parte
del comportamiento de extranjeros bien intencionados, quie-
nes desean llevar conocrmientos y oportunidades a los indígenas,
y que se van desalentados porque éstos no estan dispuestos a
hacer lo que -en opinión de los extraños- es obviamente
bueno para ellos.s-
21 Sol Tax, "Changing Consumption in Indian Guatemala", Economic
Deuelopment and Cultural Change, v, enero, 1957, pp, 147, 151.
; ..
176 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN VA AMÉRICA LATINA
Ln cita anterior en este contexto, no tiene por objeto iniciar ele
nuevo el viejo debate sobre si se debe fomentar la modernización entre
los pueblos prernodernos. Aquí, su único propósito es indicar ..tr..
limitación de la capacidad del Estado nacional latinoamericano para
actuar como instrumento de cambio -otro problema ele la penctrcl-
ción del Estado en la sociedad sobre la cual ejerce 'll):.l jurisdicción
formal.
La agitación política contemporánea en la América Latina. el
desasosiego y fermento que parece clamar por desviaciones radicales
es, 2Il b uena medida, no una r-xpresión ele insa tisfncción con lo
que el Estado está facultado para hacer, sino con su incapacidad
para aplicar uniformemente leyes y políticas que durante mucho
tiempo se han aceptado como parte legítima del programa de go-
bierno, En parte, los insatisfechos tienen razón en suponer que tales
prooTamas no se formularon con buena fe, o que no son auténticos
son ineficaces. Pero en mayor medida de lo que: tal vez se
aprecie, estas aspiraciones no 118n sido satisfechas porque el Estado.
por la posición relativa que ocupa entre las demás instituciones de la
sociedad, no ha sido un vehículo adecuado -solo y sin :¡yuda aluu-
na-- para llevar a cabo las difíciles tareas que se le rnr-omendn ron.
Los modernizadores, que han pugnado por una nación totalmente
moderna, integrada y dinámica en todas sus partes, han abierto la
brecl... a la tendencia a formular programas de rcforu:a urrasadora.
Parecen creer que los poderes de la autoridad soberana son un tanto
cuanto misteriosos y apremiantes frente a patrones culturales refor-
zados por siglos. De algún modo, partiendo del re-cuerdo de un
pasado absolutista, han creído que el Estado podría determinar nivc-
les mínimos de educación, bienestar, salubridad v producti\'idad el!
todos sus dominios. Pero han sido traicionados por su propio impulso
modernizador, y por el tipo de institución política que han creado
en nombre de la modernidad, pues el Estado nacional occidental en el
cual depositaran su confianza estaba concebido para desempeñar un
papel más limitado en el seno de una sociedad fundamentalmente
pluralista; y las brumas del tiempo habían oscurecido el hecho ele
que el Estado todopoderoso que parecían recordar no era realmente
omnipotente: sus propios cabildos) sus Bolívar y sus San Martin lo
habían demostrado en forma muy convincente.
I
1
l
Estrategias de la política
de desarrollo
GRAN parte de la bibliografía sobre la economía del desarrollo se
encuentra expresada en términos de "estra tenias" de crecimiento eco-
nómico. Los méritos opuestos de las teorías' del "crecimiento equili-
brado", .del "gran empuje", dI' los prerrequisitos para el "despegue".
ele la "creación ele desequilibrios internacionales",1 son objeto de
debate y examen. En general, estos enunciados se ocupan primordial-
n:;nte de las r,:laciones e.conómicas; los factores políticos en la ecua-
clOn. del cambio se considera n sólo en forma superficial o circuns-
tancial, Empero, en la realidad, la adopción de una estrategia de
desarrollo implica una importante elección, política y económica. Por
lo tanto, parecería conveniente examinar las características políticas
de algunas de estrate?"ias de desarrollo que más descuellan, adop-
tadas en la América Latina de nuestros días.
La tarea de desarrollo emprendida por el Estado en la América
Latina comprende la solución simultánea de dos problemas relacio-
nados entre sí. Por UI1;:¡' parte, la tarea estriba en mantener las
conservar o crear apoyo o tolerancia pa ra un .gobierno
determinado: por la otra, la cuestión es ele qué manera se habrán ele
imbuir las capacidades del Estado en la totalidad de las funciones
económicas de la sociedad con el fin de aumentar de la mejor forma
la productividad de la comunidad nacional. En términos formales, el
problema del estadista latinoamericano consiste en asiznar en el corto
plazo los \'aIOl"CS disponibles adecuados p:lra asegurar la estabilidad
del y una l?oJítica de Inrgo plazo estructurada para asegurar
la del SIstema por la creación de un número mayor de
valores a aSIgnar en la satisfacción de demandas siempre crecientes.
P?r consiguiente, una E'strategia de desarrollo es algo más que un
conjunto de supuestos sobre las relaciones de productividad; también
es una fórmula para hacer frente a los conflictos políticos que preva-
lecen en un país determinado. Ello no implica necesariamente que el
componente político de una estrategia sea puramente táctico com-
prendiendo sólo la supervivencia de v quienes ejercían el poder' por el
• 1 .Los escritos más fJ-ecuentemente identificados con estas teorías SOlJ los
t "e .. '1'] d"
es: . recrmiento equi J ora o , Hans Singer; "El gran impulso", Paul
"El despegue", W. W. Rostow; "Desequilibrios interna-
cionales , A. O. Hirschman, Para algunos de sus escritos principales véase
la nota 9 del capítulo 2.
[ 177 ]
! f
178 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 179
• r
momento. Bien puede ser igualmente cuestión de poner en evidencia
diferencias, de acrecentar la integridad de la comunidad encuadrada
por los límites jurisdiccionales del Estado nacional.
Para nuestros fines, ya sea que haya sido formulada por un "ex-
perto" extranjero, o por un estadista nacional, una estrategia de
desarrollo se puede considerar como una demanda global al sistema,
como una visión del proceso de cambio económico compatible con
los valores y creencias de cierto grupo de contendientes por el poder.
En este sentido, es una ideología, una fórmula o teoría, una visión de
cómo deben unirse las piezas y qué piezas deben unirse.
En otro sentido, una estrategia de desarrollo es una manera de
delimitar el problema de la asignación de los recursos del Estado;
se trata de una técnica para economizar, una forma de opción entre
demandas encontradas ante recursos escasos. La justificación de una
estrategia de desarrollo es que esta asignación de recursos es la más
propicia en términos del objetivo a largo plazo del .y la
más eficiente en términos del objetivo a corto plazo del manternrruento
de coaliciones.
Análogamente, una estrategia de desarrollo es una manera de hacer
inteligible el universo politicoeconómico; una manera de delimitar el
bombardeo contradictorio y heterogéneo de demandas a que se en-
cuentra sujeto el responsable de tomar las decisiones. Reduce el núme-
ro de variables que deben tenerse en consideración en la toma de
decisiones y proporciona criterios de elección entre fórmulas posibles;
es un escape de la ambivalencia, una forma de reducir el número de
variables que debe recordar el responsable de tomar las decisiones,
un modo de simplificar algo que constituye una constelación de
demandas e intereses, compleja y confusa.
Dicho en otras palabras: una estrategia de desarrollo "elimina" la
consideración de algunas demandas, fija condiciones límite al pro-
blema politicoeconómico. Sin embargo, dichas demandas "extrínse-
cas" siguen formando parte del sistema político, y las estrategias de
desarrollo deben comprender también un modo de hacer frente a
las demandas que no se encuentran contenidas dentro de la estrategia
misma. Debe encontrarse algún medio para abordar esas demandas
que no "encajan" en la imagen del sistema contenido en la estrategia
de desarrollo.·
Es éste el problema crítico de la política de desarrollo. Cierta-
mente, existe una política de ajuste, de regateo y negociación entre
los grupos que están de acuerdo en la concepción del proceso de
desarrollo. Sin embargo, el hecho que esté presente un proceso de gru-
pos de interés en la formulación de las elecciones de la política de
desarrollo, no agota el problema. Es más bien la distribución de las
demandas que forman parte del ámbito político, pero que a pesar de
ello no tienen un lugar en la estrategia de cambio, lo que produce el
estilo político peculiar de un régimen particular y nos permite apre-
ciar la interdependencia total de los factores políticos y económicos
en la formulación de las estrategias de desarrollo. La solución de
este problema, quizá más que cualquier otra, es lo que marca la dis-
tinción entre el libro de texto, o estrategias de desarrollo puramente
teóricas, y aquellos proyectos de cambio que pueden cncont rarse
en la práctica de las naciones.
Enfrentarse a demandas "inadecuadas" para la estrategia del cam-
bio puede implicar que simplemente se ignora parte del medio ambien-
te. Esto es particularmente conveniente cuando las demandas que se
ignoran no se encuentran vinculadas con ninguna capacidad de poder
que las haga aparecer como una amenaza a la estabilidad de la
coalición gobernante. Así, muchos de los responsables de tomar las
decisiones en la América Latina han poseído desde hace mucho
tiempo la capacidad para "no ver" el sector rural, de subsistencia,
como parte del medio ambiente, y han visualizado y manipulado la
economía política como si únicamente comprendiera el sector moder-
no. George Blanksten, al describir la inclinación política de Velasco
Ibarra de Ecuador, señala:
¿ ... cuál era el verdadero papel del político liberal. del líder
político que creía en el liberalismo de Velasco Ibarra? La tarea
de dicho estadista consistía en crear "una nueva democracia ...
una democracia adaptada a la psicología del norteamericano
blanco". El humilde indígena, como de costumbre, habría de
ser omitido del nuevo orden. Para crear un medio capaz de pro-
curar a Ecuador "una democracia más perfecta en el sentido
griego" era necesario que el Estado se entregara a la ejecución
de un programa de obras públicas orientado a remover los
obstáculos físicos a la libertad del "blanco". .. el Estado debe
construir carreteras, conquistar montañas, desmontar selvas ... 2
Por otro lado, es posible mantener las condiciones límite de cierta'
estrategia de desarrollo utilizando las facultades coercitivas del Estado
para excluir las demandas que no "encajan" en el sistema. Así, el
término genérico "comunista" es declarado fuera de la ley, compren-
diendo a todos aquellos que buscarían definir los criterios del cambio
en forma distinta a la visión de la sociedad aceptada por la coalición
gobernante. Las demandas en favor de una reforma agraria que se
registra en forma de "invasión" de tierras puede ser confrontada
2 Blanksten, Ecuador: Constitutions and Caudillos, pp. 48-49.
180 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 181
con el uso de la fuerza, ya que el concepto de redistribución de la
tierra, a diferencia de los derechos de la propiedad, no encaja en
el contexto de sistema global elel gobierno.
Por Último, es posible acomodar las demandas que no encajan
con la imagen de la sociedad en desarrollo. Esto es compatible con
el concepto de cambio en el sistema político clásico, en el sentido de
que es posible agregar nuevos contendientes al sistema si éstos mani-
fiestan una capacidad de poder suficiente para que los contendientes
establecidos los tomen en cuenta, y si existen razones para evitar su
supresión. Así, es posible satisfacer demandas salariales inflacionarias
bajo condiciones de gran agitación social, aun cuando el régimen
pueda cledicarse formalmente a una política de austeridad fiscal,
de "apretarse los cinturones", como fue el caso en la Argentina de
Frondizi.
El acomodo de demandas "extrínsecas" a un determinado proyecto
de desarrollo no implica necesariamente la desviación de recursos
económicos públicos de los programas establecidos a aquellos que
hiciera necesarios la presión política. Las opciones que tiene el Estado
para responder a las demandas son, ciertamente, más amplias que
el despliegue de los "difíciles" potenciales económicos de que dispone.
Es posible emitir una hipótesis en el sentido de que, siempre que sea
posible, el acomodo de las demandas "extrínsecas" a la visión del sis-
terna total que tienen los grupos dominantes se logrará mediante
el uso de recursos relativamente baratos, aquellos que afectan en
menor medida la asignación de las capacidades del Estado necesarias
para el desempeño eficiente del sistema politicoeconómíco en el cual
participan los grupos dominantes.
En algunos casos las satisfacciones políticas pueden ser menos dis-
pendiosas que las económicas. El atraer a líderes de organizaciones
campesinas o laborales hacia el régimen, puede tener el efecto de
diluir sus demandas económicas. A pesar de que no es posible explicar
las políticas extranjeras pro-cubanas adoptadas por algunos gobiernos
(México, Argentina, Chile, etc.), por otra parte moderados, a prin-
cipios de la década de 1960, meramente como movimientos de tanteo
en un juego de equilibrio de recompensas políticas, parecería que
estas posiciones de política exterior más radicales sirvieron para
algunas estr.ucgias nacionales que determinados intereses
consideraban demasiado conservadoras. Un régimen supresivo que
permita elecciones, levante el estado de sitio, elimine la censura o per-
mita, por otra parte, un ejercicio más libre ele la libertad política,
puede ir lejos en cuanto a reducir las presiones inmediatas en pro
de políticas de desarrollo sustanciosas, como se desprende del exa-
men de la política nicaragüense de Luis Somoza entre 1957 y 1959.
También parece posible oponerse temporalmente a las demandas
que se hacen al Estado y que no encajan en los programas preva-
lecientes impulsando sólo la idea de un nuevo estilo de política de
desarrollo. Parecería que el éxito político en muchos casos, es más
bien cuestión de captar la imagen de un vigoroso fervor reformista
que de hacer mucho por él; así, las exigencias que se le hacen al
Estado de generar un "programa de reorganización social y econó-
mica" puede lk-varse a cabo mediante una corriente de planes de
desarrollo modelo. proyectos y leyes, todos los cuales pueden tener
muy poco que ver con el pa nón d,' transacciones politicocconómicas
implicado en el mantenimiento del orden establecido.
Para que esto no parezca demasiado extraño a los norteameri-
canos, refirámonos a guisa de ejemplo a la experiencia de los primeros
años de la Alianza para el Progreso. La Alianza representaba ciertas
exigencias planteadas al Estado por encima de los patrones estable-
cidos. Se trataba de demandas globales al sistema que representaban
un proyecto de desarrollo congruente, siendo sus componentes prin-
cipales la planificación económica y las reformas agraria y fiscal.
Estas perspectivas eran respaldadas por una sólida capacidad de
poder, la promesa de una ayuda de desarrollo extensiva y los coiu-
ponentes de poder siempre presentes de los Estados e nielos.
Como la ayuda habría de depender ele un progreso "considerable"
hacia la consecución de estas metas, no resulta sorprendente que
algunos países latinoamericanos decidieran bosquejar planes econó-
micos, propuestas para reformas agrarias y reestructuraran sus sistemas
fiscales. Tampoco es sorprendente que los planes económicos tuvieran
un carácter periférico respecto de los centros de decisión efectivos
por cuanto a la asignación de recursos públicos (como en Colombia
\" Chile', y que la reforma :H1Taria no incidiera en un compromiso
nacional total (como en Costa Rica y en Honduras) dadas las de-
mandas de intereses directos más inmediatas y concretas que se le
hacían al Estado latinoamericano. (En algunos países, Honduras
por ejemplo, parecía que una de las contradicciones primordiales
fuera entre los intereses directos de algunas grandes compañías nor-
teamericanas privadas y el proyecto de cambio total sancionado por
el gobierno de los Estados e nidos.)
Lo que parec:e haber ocur-rido es que algunos países 1:1 rinoruncri-
canos respondieron a las demandas incorporadas en la Alianza para
el Progreso hasta donde les parecieron procedentes. La pretensión se
expresó en términos de un proyecto global de desarrollo, y la respues-
ta no fue más que un conjunto de actos simbólicos que demostraban
buena fe y reconocimiento a las intenciones del programa.
Quizá hubiera sielo iruuediat.unenrc menos diciulle proced'T de 0[1':1
182 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA,DE DESARROLLO
183
manera desde el punto de vista del gobierno latinoamericano; res-
ponder a la demanda de reforma agraria por medio de un proyecto
limitado no vinculado a un estatuto coherente probablemente hubiera
sido menos satisfactorio para el gobierno de los Estados Unidos que
un programa menor, como el que se llevó a cabo, combinado con una
legislación general, aunque no susceptible de hacerse cumplir.
El problema de algunos gobiernos de la América Latina al hacerle
heJi Le a b Aliallza para el Progreso no fue dis tinto al de habérselas
con los partidos reformistas urbanos de orientación ideológica en su
propio medio, cuya visión del proceso de desarrollo era distinta a
la del orden establecido, y la respuesta no fue disímil. Dicho uso de
"recursos simbólicos" 3 para dar cabida a un contendiente por el po-
der cuya visión del sistema en su conjunto difiere de la de las perso-
nas responsables por la maquinaria politicoeconómica establecida,
constituye una forma de mantener las condiciones límite sobre cierta
visión de la relación pertinente para el proceso de desarrollo y la
tranquilidad política.
Algunos tipos de estrategia latinoamericana de desarrollo
No es nuestra intención crear una taxonomía rigurosa de los estilos
de estrategia de desarrollo en la América Latina. Hacerlo sería trai-
cionar la realidad de un universo esencialmente fluido, en el cual
creatividad e innovación sirven día con día para trazar líneas de
demarcación y establecer vínculos entre intereses e ideas en un tumul-
to de nuevas formas y categorías; también sería caer en la trampa
de la clasificación rígida que ha constituido buena parte del pro-
Ueli1:L wi:illJÚ de la política en la América Latina. Las tipologías
empleadas en la explicación de la vida latinoamericana han oscure-
cido el entendimiento con la misma frecuencia con que lo han pro-
movido; dichas dic:<?_t.º1pía,spolares, como la democracia y la dicta-
dura, lo moderno y lo tradicional, .han ocultado la sustancia
heterogénea con la misma frecuencia con que la han contenido.
Nosotros, los norteamericanos, hemos estado obsesionados por la cla-
sificación de criterios de cambio compatibles e incompatibles con
nuestro sistema. Los latinoamericanos, por su parte, han insinuado
a menudo el diálogo del esfuerzo común, insistiendo en el empleo
de categorías definidas de amigo y enemigo.
Además, las divisiones tajantes simplemente no concuerdan con los
3 Para un estudio estimulante del uso de los "recursos simbólicos" en los
sistemas políticos, véase Murray Edelman, The Symbolic Uses 01 Politics,
University of IlIinois Press, Urbana, 1964.
datos. Nuestros tres estilos de estrategia de desarrollo son abstrac-
ciones de un medio en el cual regímenes ideológicamente antagónicos
obran de la misma manera y en el cual las ideologías del cambio
parecen explicar, con el tiempo, la mayoría de los argumentos de sus
oponentes. Así, nuestras categorías confluyen entre sí, admitiendo
traslapo, degradación, contraindicación y paradoja. Por lo tanto,
nos esforzaremos en demostrar de qué forma las proposiciones ele un.:
estrategia de desarrollo pueden pasar a ser las de otra. AdCIllZtS, las
categorías mismas no son exhaustivas, sino Únicamente ilustrativas;
son picos determinados que he encontrado de interés comentar, ex-
traídos de una cordillera que contiene muchas formaciones y mon-
tañas de importancia.
Los tres tipos de estrategias de desarrollo son esencialmente ideo-
logías de cambio. Lo que los distingue entre sí, es fundamentalmente
la cuestión de qué instituciones y procesos parecen medulares a di-
ferentes personas como solución a los problemas del desarrollo socio-
económico; son técnicas para simplificar una compleja mezcla de
problemas, demandas y perspectivas sobre el problema, en algo que
pueda ser manejado por la mente humana. Lo que las separa es una
cuestión de imágenes, de interpretaciones, menos de la "buena socie-
dad" que de la "sociedad interina", una cuestión de percepción de
la vida en un país en proceso de desarrollo que se pueda aceptar.
Nuestra clasificación se basará en los siguientes factores: 1) defi-
nición de las instituciones y procesos que se consideran críticos para
el desarrollo económico; 2) percepción de la "comunidad" a conside-
rar en el proceso de cambio económico, aquí establecemos una dis-
tinción entre la "comunidad moderna", caracterizada por la aplica-
ción de la tecnología, y la presencia ele l':ltTUlll'S ele ¡l('l,i¡')" l'
intercambio comercial racionalizados, y la "comunidad tradicional",
caracterizada por la agricultura de subsistencia, o la ausencia de las
capacidades que requiere la actividad productiva o comercial moder-
na; 3) la forma en que se deben desplegar los recursos y facultades
del Estado en la generación de crecimiento; 4} la forma en que se
manipulan las demandas y problemas que no encajan en el proyecto
de cambio.
El criterio convencional: el desarrollo como elaboración del sector
moderno existente 4
( Para un gran número de las personas que participan en el proceso de
, toma de decisiones en la América Latina, el desarrollo económico debe
4 El término "criterio convencional" está tomado de Leonard Binder,
n,:,,,,:-
184 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ES.TRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 185
lograrse primordialmente a través del perfeccionamiento y vitalidad
continuados de las instituciones y procesos característicos de la "co-
munidad moderna". La capacidad productiva actual del sector mo-
derno es el vehículo para el desarrollo ulterior. La cuestión estriba
en generar dentro del sistema un crecimiento siempre mayor. El
papel de la política pública consiste en respaldar, estimular, y proteger
industria, comercio y agricultura comercial. El argumento no es en
esencia del laissez-jaire, excepto en sus formulaciones más extremas.
Más bien, e.l papel del gobierno consiste en crear un clima propicio
a la inversión ulterior, y proporcionar servicios adecuados, en algunos
casos extensivos, dentro del sector moderno; empero, no tiene que
}lt'<cesariamente en forma consciente, de promover el ca-m-
Sio dentro de la comunidad premoderna: los frutos de la producti-
vidad se "infiltrarán" graduahnente; las fuerzas seculares se encarga-
rán: de atraer al campesino hacia la vida industrial de las ciudadesyo
hacia la agricultura comercial.
ga,pital y tecnología son la pareja de factores elel proceso de cre-
cimiento; los mayores obstáculos al desarrollo radican en lo inadecua-
do.sle los ahorros susceptibles de inversión y en el caudal de knoio hoto
tecnológico. Quienes poseen o podrían proporcionar dichos recursos
deben ser protegidos y estimulados. La inversión extranjera, aunada
a la experiencia técnica, constituye una forma de promover el ere-
cimiento, no obstante, lo más importante es el estímulo a la empresa
nacional, y la inversión extranjera debe acoplarse a un proyecto
global de desarrollo económico nacional.
Los recursos y capacidades de la América Latina se subutilizan;
en los casos en que se han empleado con efectividad, con demasiada
frecuencia ha sido gracias a un patrón de transacciones internacio-
nales que ha creado fricciones y desequilibrios que han obstaculizado
el perfeccionamiento del sistema económico nacional. Para desarrollar
sus recursos, para rectificar estos desequilibrios e imperfecciones, la
América Latina debe hacer algo en el perfeccionamiento de las ins-
tituciones y procesos que han sido tan importantes para el creci-
miento económico del mundo occidental. La industrialización, que
trae consigo mayor productividad, nuevas oportunidades de empleo,
utilidades reinvertibles, menor dependencia de los productos de ex-
portación, fuentes de ingreso y renta pública más diversificadas, es un
medio crítico para alcanzar el desarrollo, pero, simultáneamente.
la agricultura debe ser mecanizada y comercializada, para propor-
Iran: Political Deoelopment in a Changing Society, University of California
Press, Berkeley, 1962, aunque yo lo uso con implicaciones un tanto diferentes.
Fundamentalmente, lo prefiero a "criterio liberal" o "criterio de libre em-
presa" en virtud de las implicaciones ideológicas de estos términos.
cionar un conjunto más diversificado y redituable de productos para
la exportación, materias primas para la industria nacional, alimentos
mejores y más abundantes para una población cada vez más urbani-
zada y especializada. De hecho, en una gráfica de cualquiera de los
indicadores convencionales de salud de una economía moderna: ingre-
so, depósitos, circulación del dinero, comercio, construcción y reservas,
se debe apreciar una curva ascendente, ya que una curva descendente
representa un defecto en el programa de desarrollo.
El argumento es familiar; han sido los términos de referencia esen-
ciales de gran parte del discurso del cambio en el Hernisierio Occi-
dental desde el fin de la segunda Guerra Mundial. El argumento es
excepcional, no por lo que comprende, sino por lo que en forma
imperfecta representa: el ideal, también familiar, de reforma social.
Ciertamente, tales medidas no son incompatibles con el proyecto con-
vencional de desarrollo. A pesar de que algunos puntos de vista
basados en el enfoque convencional han señalado que la reforma
social es un "lujo" que no podrían darse los países que se encuentran
en las primeras etapas de desarrollo, otras interpretaciones de la
estrategia convencional han articulado legislación laboral progresista,
seguridad social, vivienda popular e incluso algo de reforma agraria,
en las relaciones de productividad esenciales para este criterio. Pero
estas cuestiones siguen siendo marginales, mientras inversión y pro-
ductividad dentro del sector moderno existente se encuentran en el
centro del modelo conceptual. El criterio para incluir cualquier
medida reformadora es su contribución prospectiva a la aceleración
de la productividad dentro del sector moderno. Por tanto, la legisla-
ción sobre salarios mínimos, o reforma agraria, se justifica sólo
cuando se puede demostrar que los mercados para las manufacturas
nacionales o la productividad de la fuerza de trabajo, se pueden
acrecentar por ese expediente.
El sistema político propio para el criterio convencional es la de-
mocracia constitucional, y las funciones económicas del Estado cir-
cunscritas por el concepto liberal de "gobierno limitado": se dará
cuenta a los "ciudadanos" de los actos del Estado. Es significativo
que, a menudo, la democracia constitucional aparezca en la biblio-
grafía del criterio convencional como una ordenanza que se niega a sí
misma, restringiendo tal vez el ritmo del cambio económico de tal
suerte que sea compatible con las relaciones que se consideran más
propicias para la realización final de la sociedad convencionalmente
desarrollada. Como lo expresara Galo Plaza Lasso, ex presidente ele
Ecuador y uno de los voceros más identificados con el criterio con-
vencional:

186 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 187
, r:
Jf
El país [Ecuador] tenía que recuperar un valioso tiempo
p<:rdido. Mucho tenía que hacerse en pro del desarrollo econó-
nuco, el cual habría de dar lugar a un mejor nivel de vida para
la pobla.ción. Hubiera sido mucho más fácil y más expedito
actuar sin preocuparse por las limitaciones del zobierno demo-
crático o la crítica de la opinión pública, pero a costo -tal
vez logros materiales enormes y a corto plazo a cambio de sacri-
ficios espirituales aún mayores y más Gobernar en
forma democrática es hacer las cosas del modo más difícil' las
realizaciones toman más tiempo, pero el progreso es más estable
y de naturaleza más sólida ... 5
Debe entenderse con todo cuidado lo que la democracia constitu-
cional impl.c.. en el contexto del criterio convenciona!. En un sentido,
es el recíproco del concepto de que el desarrollo debe realizarse a
través del perfeccionamiento del sector moderno existente. En forma
similar, el gobierno debe responder a las exigencias de este sector, y
el proceso de gobierno organizarse en torno a instituciones y pro-
cesos pertinentes. Los foros donde se formula la política son de natu-
raleza deliberativa, centrados en el debate parlamentario, en la
representación de intereses, en la acción legal. Los contendientes más
adecuados son los partidos políticos de la clase media, urbanos, es-
tablecidos, que no aspiran a la organización de masas y a la moviliza-
ción más allá de los confines de la sociedad moderna; las asociaciones
de intereses de corte occidental, que representan primordialmente
una función económica determinada; y los principales periódicos y
demás órganos de opinión pública.
. Esto no quiere decir que se excluya de la participación a conten-
dientes más tradicionales como ejército, Iglesia y burocracia pública.
En términos del sistema político clásico, generalmente encuentran
acomodo, pero en cierta medida se lamenta su actividad política' se
considera un tanto inadecuada en relación con los términos de refe-
rencia del sistema convencional. Generalmente, el hombre de negocios
o el industrial latinoamericano modernizador lo mismo que su contra-
parte en los países más avanzados, condena en forma abstracta la
ineptitud de los "funcionarios públicos" y denuncia el militarismo
aunque, en la práctica, sea poco inclinado a librarse de estos males
percibidos. Tolera. el sistema clásico de política como algo sobre lo
que poco puede hacer aunque es consciente de la disparidad entre
este sistema>: el que en su opinión sea justo, es decir, el "apropiado"
para una sociedad en proceso de modernización.
¡, ":"!u 1'1."" La sso, Probl em <JI Delllucra,)' i" Liu in Ameriea University
of North Carolina Press, Chape! Hill, 1955, p. 32.
Tampoco se quiere decir con esto que en ciertos aspectos de impor-
tancia el proceso político no sea abierto, ya que se pueden admitir
en la contienda política a nuevos contendientes capaces de organi-
zarse en forma adecuada al proceso y aceptar los cánones de las
relaciones politicoeconómicas conve-ncionales. Por tanto, en algunas
naciones latinoamericanas parte del trabajo organizado -aquellos
sindicatos que podrían describirse como "sumisos" desde otro punto
de vista ideológico- está constituido por participantes establecidos
en el proceso de toma de decisiones de regímenes convencionales.
Superficialmente, la práctica política en la .-\mérica Latina parece
semejarse en mayor medida a la de las naciones europeas o norte-
americanas en los casos eu quc oC C'JIClI<:"lllLI Cll IIIJ:.I
lición que comparte un c ritcr io CO]j\C1Jl,j"IJ:,< lll.: lk,);IJ ruJl, i-': 'ol'
fundamental de la formulación de la política es el de ajustes cada
vez mayores entre los grupos que abogan por sus propios intereses
directos en la asignación de las facultades y capacidades del Estado.
Las decisiones representarán un proceso de negociación, compromiso,
persuasión, acomodo; el papel del político semejará, más que nada,
al corredor entre intereses diversos y su éxito dependerá de mantener
un nivel óptimo de satisfacciones.
Una faceta interesante y reveladora del estilo político de incre-
mentos, de intereses directos del criterio convencional, es que lo que
pasa por ideología o estrategia de desarrollo a menudo sólo es una
técnica de mantenimiento del sistema segÚn el propósito urigill:t1,
una forma de utilizar el poder del Estado para ajustar las relaciones
dentro del orden establecido. Por tanto, los postulados de gran parte
de la "economía del desarrollo" en los años posteriores a la segunda
Guerra Mundial -intensificación de capital, diversificación de ex-
portaciones, y otros- se concibieron inicialmente menos como un
formato para el cambio, y más como un conjunto de ajustes esencia-
les para mantener la integridad y vitalidad de un sistema político-
económico convencional amenazado por desajustes y desequilibrios de
balanza de pagos, fluctuaciones en los precios de las mercancías,
etcétera. En un sentido importante, ese complejo conjunto de propo-
siciones económicas y recomendaciones políticas que identificamos
con el primer Prebisch o "escuela de análisis de la CEPAL" ,iJ. era
una ideología de desarrollo solamente como subproducto, y un pro-
grama de ajuste y mantenimiento del sistema según el propósito
original. Como Simón Hanson escribiera en 1951:
6 Naciones Unidas, Comisión Económica par" América Latina, 'll¡« Econo-
mic Deuelop ment o] Lat in Ameriea and lts Prl ucipal Prol/l cms, \'éall;<' laJJJI)iéll
los comentarios listados en la nota 5 del capítulo 11.
188 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 189
La política de desarrollo se ocupa comúnmente de los
fundamentales adoptados para combatir el atraso economice
o para acelerar el avance económico a través de un aumento
en la productividad y valor del producto de una No
obstante en la América Latina la política de desarrollo tiende , ., .
a relacionarse estrechamente con el esfuerzo por reducir su
vulnerabilidad a los cambios en los mercados mundiales. " Este
objetivo. .. define inmediatamente el carácter y restringe el
potencial de la actividad de desarrollo de la región."
El problema de mantener las coaliciones en el contexto convencional
del desarrollo se resuelve generalmente al nivel de las demandas de
intereses directos. Las copfrontaciones y desacuerdos ideológicos son
relativamente limitados y sólo comprenden un juego de debate entre
los defensores de los valores humanistas tradicionales y de un laissez-
[aire más cabal y los que aceptan nociones más de la
interacción entre el Estado y la economía modernos. Ocasionalmente,
los debates sobre librecambio y proteccionismo recuerdan viejas leal-
tades a las ideoloaias liberales y conservadoras del siglo XIX, pero
también esto poca; veces pasa de ser un tema alternativo en medio
de los problemas más vitales de intereses directos. Es muy probable
que el debate ideológico sea activado únicamente en los casos er; que
la coalición convencional deba llegar a acuerdo con algunos mflu-
yentes contendientes por el poder que abogan por otras demandas
srlobales al sistema.
'=' Al formular un punto de vista sobre esa parte de la sociedad cuyas
demandas en gran medida no llegan a oídos de los gobernantes,
sostienen el criterio convencional generalmente suponen cornpatibi-
Iidad entre Tos intereses y supuestos del "sector invisible" y los suyos
propios. El interés del individuo "silencioso", co.nsiste en mejora.r
nivel de vida dentro de un contexto econorruco moderno. Vivirá
v consumidor y productor efectivo, entenderá que esta
meta sólo la puede alcanzar vinculando sus propios esfuerzos con la
ampliación gradual de la capacidad productiva del sector moderno
existente, a menos que sea "engañado" por agitadores irresponsables
quienes utilizarán los ahorros acumulados de la sociedad no como
medio para aumentar la productividad, sino como rico botín a dis-
tribuir según su propia conveniencia. La prosperidad debe infiltrarse
gTadualrnente para incorporar un sector cada vez mayor de la pobla-
" ! ,1 b ruoneta rla , al mercado nacional, y a formas de
productividad adecuadas a la economía moderna --empleo indus-
t rial y agricultura comercial.
7 Simon G. Hanson, Economic Deoelopment in Latin America, Inter-
American Affairs Press, Washington, 1951, p. 104.
/ La estrategia de desarrollo implícita en el criterio convencional
simplifica y da cohesión al complejísimo problema de cómo forjar
el cambio, y de qué manera, para este fin, deberán actuar recípro-
-rcamente las capacidades del Estado y la economía moderna.
mecanismo para economizar, señala los puntos de
críticos y adecuados de los recursos disponibles; como. tal, deja de
considerar muchas demandas manifiestas en la comunidad, y como
estrategia política y de cambio económico, debe dar cuenta de las
demandas "extrínsecas" respaldadas por capacidades de poder sig-
nificativas.
En el pasado, fue posible en gran medida ignorar. simp1cJllel:te esa
parte del orden social incompatible con los térmmos ?;I sistema
moderno. Durante mucho tiempo, el poder y su percepClOn se con-
centró en los grupos modernos, urbanos; el mundo se podía circuns-
cribir, fijándose la atención personal en los problemas de
los servicios urbanos, de la acción recíproca de los partidos las
personalidades, de 109 precios de las mercancías de y
de los bienes de consumo importados, prestándose poca atención a la
vida del indígena o a la del campesino, excepto como probl:ma
secundario y un tanto abstracto que no afectara las perspectivas
inmediatas o la manera de vivir personales.
Empero, las propias condiciones políticas han hecho que la reso-
lución del problema de tomar en cuenta a aquella parte de la so-
ciedad no incluida dentro del modelo de cambio sea cada vez menos
sostenible. La propia tolerancia del sistema político latinoamericano
clásico, que exige el reconocimiento de capacidades de poder nuevas,
y diversas, garantizó el surgimiento de dirigentes, a su vez imperfec-'
tamente considerados por los términos del sistema moderno, quienes
habrían de aprovecharse de la capacidad de poder "no considerada",
de la población, fuera del alcance de la visión convencional. •
Al percibir su base de poder fuera del enclave moderno y encon-
trándose ellos mismos al margen de esa sociedad, adoptaron la imagen
de aquello que estaba incluido en el proceso de desarrollo y que di-
fería de la coalición convencional. Las demandas que formularon
su visión del sistema en su conjunto, descritas por el concepto de
nación en desarrollo, sencillamente no encajaban en el modelo conven-
cional de la estrategia. En tanto que los nuevos dirigentes conside-
raban al criterio convencional corno 1 d,' l¡, kll:o,'S
creados", las personas cuya forma de vida se encontraba en el enclave
mOd.ernO consideraban las nuevas demandas "irresponsables", "de-
ma<Tó¿icas",córllo una intromisión vocinglera y perversa en el armó-
nico funcionamiento de las complejas relaciones propias de la civili-
zada sociedad occidental.
190 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO
191
Así, la estrategia convencional de desarrollo debe contar entre sus
componentes un medio para mantener las condiciones límite del siste-
ma global que considera. Un recurso, una opción de que dispone
este tipo de estrategia consiste en utilizar un criterio "inadecuado"
para entender el problema del progreso. Un movimiento político
"radical" o "comunista", que amenace la integridad del sistema pre-
valeciente con una posición de sistema global incompatible, puede
ser excluido de la participación política, encarcelándose a sus diri-
gentes o mandándolos al exilio, y suprimiendo su organización.
No se puede esperar, evidentemente, que un movimiento político
capaz de "destruir el poder de la oligarquía", que represente el peli-
gro claro y latente de causar daños a las élites establecidas, tome
asiento en la mesa de los poderosos sin lucha previa, pero dada la
tolerancia del estilo político latinoamericano ante la demostración
de capacidades de poder por medios algunas veces desordenados,
y dada la debilidad de muchos movimientos sofocados, no es posible
pasar totalmente por alto la importancia de la supresión como único
medio para mantener las fronteras ideológicas.
La función de la coerción al mantener las condiciones límite del
sistema convencional ayuda a explicar la actitud ambivalente de algu-
nos grupos frente al papel político de los militares. Pese a que pueden
lamentar la "inestabilidad" creada por la intervención militar y con-
denar en forma abstracta su incidencia, pueden, sin embargo, brindar
una cálida bienvenida a un dirigente militar cuando parezca que prote-
gerá el sistema convencional contra otras formulaciones del problema
de desarrollo.
De esta manera, es posible justificar la acción política de los mi-
litares cuando se registra para inyectar dinamismo al sistema al mismo
tiempo que se controla la incidencia de demandas en el proceso po-
lítico. Al recurrir al uso de su poder para "filtrar" las demandas
inapropiadas, los militares evitan que el proceso político se convierta
en un tumulto caótico, amenazador, ruinoso y vacilante de deman-
das e ideologías contrapuestas y mutuamente incompatibles. Esta
forma de gobierno, inestable e impredecible, es incapaz de acción.
El empeño de los militares es restaurar el orden y la tranquilidad,
y suprimir las fuerzas que se oponen al progreso ordenado.
Para muchos, en la sociedad moderna ésos fueron los términos de
aceptación inicial de dirigentes como Odría de Perú, Rojas Pinilla
de Colombia, Idígoras de Guatemala y otros. El fracaso de Rojas, por
lo menos, tuvo tanto o más que ver con su falta de capacidad para
"manipular" la compleja relación entre política y economía, propia
del criterio tradicional y respetar las normas de conducta "civil"
frente a otros contendientes en la coalición convencional, como con
su falta de capacidad para combatir a los enemigos del orden esta-
blecido.f
En todo caso, el poder coercitivo no es más que un recurso del
que se dispone para hacer frente a las demandas que no van de
acuerdo con el criterio convencional; es posible recurrir a muchas
otras formas de respuesta política para proteger la estabilidad del
gobierno al mismo tiempo que se mantiene la integridad del formato
fundamental de desarrollo.
En cierta medida, la adopción de una vigorosa posición reformista
parte de la propia coalición convencional, puede diluir las exhor-
raciones a un reordenamiento general y arrollador de las relaciones
sociales. t<irc.s.esto
puede asumir la forma de una grandiosa actividad en el renzlón de
obras públicas; en otros se promoverá con gran alharaca un
de reforma legislativa de intenciones arrasadoras, pero que, sin em-
bargo, contendrá disposiciones que delimiten su efecto en términos
los intereses de los contendientes establecidos. Es posible concebir
diversas formas de combinación y transigencia políticas con el fin
d: hacer frente a las demandas que no encajan en el plan conven-
cional, pero que a la vez son muy importantes en términos de la
estabilidad del régimen. En este caso, es posible que se desplieguen
recursos menos valiosos para hacer frente a demandas menos perti-
nentes que se hacen a las atribuciones del Estado.
En el campo de la reglamentación de la industria del petróleo se
pueden encontrar ejemplos de interés. Dentro de un patrón general
para :nayoría de de petróleo latinoamericanos (excep-
to México}, los gobiernos conservadores y los moderadamente re-
formistas han y dado aliento a la actividad de las empresas
au.nque adoptando medidas fiscales y de regla-
mentacion tendientes a 111co11)orar sus actividades más plenamente
a la economía nacional. Sin embargo, no se podrían pasar comple-
tamente por alto algunas demandas "antiimperialistas" insistentes
en pro. de la expropiación o de acción punitiva contra las empresas
extranjeras. Como respuesta, algunos gobiernos relativamente conser-
v,:d?res, o de ideas moderadas, ocasionalmente atacan con gran pu-
blicidad y fervor los abusos que se cometen con base en los derechos
de concesión del petróleo, al mismo tiempo que dejan intacto el
grueso de las tenencias del sector extranjero. Quizá en forma aún
más significativa, la mayoría de estos países han establecido empresas
S un estudio de la de Rojas Pinilla, véase John Martz,
Colombia: A Co.ntemporary Political Survey, University of North Carolina
Press, Chapel Hill, y Vernon Fluharty, Dance 01 the Millions University
of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1957. '
• ('"'e,. .' í
10 Para diversos puntos de vista sobre este problema, véase Raúl Prebisch,
"Economic Developrnent 01' Monetary Stability: The False Dilemrna", Econ-
omic Bulletin for Latin America, VI, marzo, 1961, y diversos artículos sobre
inflación en Albert O. Hirschman, Latin American Issues, David Felix, "Struc-
tural Inbalances, Social Conflict, and Inflation", Economic Deuelopment
and Cultural Ch ange, x, enero, 1960.
11 Para un estudio interesante de este problema. véase Alexander Kafka,
"The Theoretical Interpretation of Latin American Development", y Roberto
de Olivio Campos "Infiation and Balanced Crowth", Howard S. Ellis y
Henry C. WaIlich, editores, Economics Deuelopment for Latin America,
pp. 1-25, 85-103.
cionarias, aunque difícilmente se pueda correlacionar en forma inversa
con las capacidades de podcr.I? proporciona al gobierno la posibilidad
tácita de eximir del efecto inflacionario de plazo corto a aquellos
grupos cuyas manifestaciones ele descontento parecen amenazar con-
siderablemente la estabilidad política. El síndrome politicoeconómico
de la inflación latinoamericana es verdaderamente fascinante; parece
que el apoyo al gobierno existente por parte de los contendientes que
se encuentran en desventaja en virtud de la inflación se logra con la
mayor facilidad cuando éste, en su magnanimidad surge para tomar
medidas en favor de sus privaciones específicas, aun cuando tales
-: medidas puedan contribuir a la aceleración de la inflación. Por tanto,
los aumentos de salarios de inspiración gobiernista ante la rápida
elevación del costo de la vida constituyen a menuelo una medida a
corto plazo pertinente para asegurar la estabilidad del gobierno. El
evitar que los principales exportadores sufran el efecto de la inflación
a través de técnicas de tasas de cambio múltiples, o el proteger a
los productores nacionales de la competencia desventajosa ante las
importaciones favorecidas, mediante tácticas proteccionistas, a menu-
do parece más satisfactorio que cualquier intento del gobierno por
cortar de raíz el problema inflacionario mismo.P La política inflacio-
naria latinoamericana frecuentemente da la impresión de una "guerra
de todos contra todos" que proporciona a los gobiernos instrumentos
para manipular recompensas y privaciones en nombre de la esta-
bilidad política a corto plazo.
Pese a que desde el punto de vista convencional, los programas
de reforma social pueden representar lujos que no se puede dar un
país que se encuentra en las primeras etapas del desarrollo, cierta
proporción de estas demandas han sido incorporadas a los programas
de los gobiernos convencionales, particularmente en los últimos años.
Hasta cierto punto, esto puede representar una forma de hacer frente
a las demandas extrínsecas, de mantener las condiciones límite del
criterio convencional a través de arreglos, acomodo y el uso de recur-
sos residuales o relativamente baratos. Empero, una dedicación tal
192 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
petroleras para "competir" con las extranjeras y aplacar las aspira-
ciones nacionalistas. José Luis Bustamante i Rivera, presidente pe-
ruano que adoptó una estrategia petrolera de esta naturaleza, expresa
con mucha claridad sus intenciones al respecto;
En relación con la adopción de una política prudente de nacio-
nalización del petróleo, bajo el control del Estado, mi gobierno
se mostró en principio en favor de la misma, pero no en un
sentido absoluto o integral . .. Como dijera en mi mensaje del
28 de julio de 1948: "Nadie debe criticar injustamente a las
personas que quisieran que la industria del petróleo, en mayor
o en menor medida, pasara a manos del Estado o estuviera
integrada por capital nacional. En verdad, nuestras diferencias
se manifiestan sólo en la evaluación de la capacidad del Estado
o capital nacional para iniciar y desarrollar esta industria con
la energía necesaria y dentro del tiempo disponible para hacer
frente a las necesidades urgentes del país sin capital extranje-
ro ... " [El 2 de abril de 1948] establecí la Empresa Petrolera
Fiscal. .. con un patrimonio definido tomado de las reservas
del Estado. Fuera de este patrimonio, el resto de las reser-
vas petrolíferas quedaron libremente abiertas al capital privado,
nacional y extranjero ... La nueva empresa representó el punto
de partida de una política nacionalista sólida y sana, sin petu-
lancia exclusivista o xenofobia miope."
La inflación misma puede constituir un instrumento para hacer
frente a un sinnúmero de demandas problemáticas, sin poner en
peligro la relación fundamental entre Estado y economía que pres-
cribe el enfoque convencional, o recurrir al uso del poder coercitivo.
Dentro de la coalición convencional, una situación problemática en
la balanza de pagos, lo "inapropiado" de aumentar la recaudación
fiscal sobre los sectores más prósperos, la presión sobre el sistema
bancario para aumentar la oferta de capital, y sobre el Estado
para que realice inversiones de infraestructura, puede representar
un conjunto de demandas de intereses directos cuya satisfacción
podría conducir a cierto nivel de inflación. Sin poner en peligro la
satisfacción de tales intereses, la inflación puede servir también para
propiciar ciertas demandas "extrínsecas" al modelo convencional de
desarrollo, tales como una ampliación vigorosa de la actividad eco-
nómica pública, programas de bienestar social y aumentos salariales.
La incidencia de desventajas bajo condiciones moderadamente infla-
9 José Luis Bustamante i Rivera, Tres Años de lucha por la democracia
en el Perú, Artes Gráficas Bartolomé U. Chiesino, Buenos Aires, 1949, pp.
95-97.
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ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 193.
194
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 195
a los problemas de reforma social puede representar también una
ampliación de los límites del sistema convencional hasta el grado de
incluir demandas antes improcedentes.
La imagen del criterio convencional en la América Latina se basa,
desde luego, en el sistema politicoeconómico prevaleciente en los
países occidentales avanzados, el cual cs por sí mismo heterodoxo
y se encuentra sujeto a modificaciones continuas y considerables.
Por ende, el financiamiento contracíclico, el acomodo del trabajo
organizado y la seguridad social podrían considerarse "apropiados"
para el sistema imitando a los países avanzados.
En forma similar, la crítica contemporánea al criterio convencio-
nal demasiado rígido, expresada en aquellos análisis que han puesto
de relieve la necesidad de "cambios estructurales" como prerrequi-
sito del desarrollo económico (incluyendo la modificación y amplia-
ción del análisis de Prebisch, o de la CEPAL, y de la propia Alianza
para el Progreso) ha constituido efectivamente una manera de
ampliar los términos de referencia del criterio convencional hasta
el grado de incluir demandas que antes parecían incompatibles con él.
La técnica empleada consiste en' establecer vínculos conceptualmente
satisfactorios entre las proposiciones aceptadas de las relaciones que
el crecimiento económico implica y las cuestiones anteriormente ex-
trínsecas.
En la Última década se ha refinado cada vez más la búsqueda
de los estadistas latinoamericanos por una posición ideológica apro-
piada para las coaliciones cada vez más complejas sobre las cuales
descansa la estabilidad política. El discurso ideológico latinoamericano
depende cada menos del lenguaje convencional del marxismo
o del liberalismo clásico, y cada vez más de diversas formulaciones
de la compleja interdependencia de las naciones en desarrollo.
Debe reconocerse debidamente el mérito de los economistas ex-
pertos al ayudar a la formulación de esta "tercera posición". El
análisis de la interdependencia estructural del proceso de desarrollo
cOllslituye la parte medular de la "ciencia" de la economía del des-
arrollo; 10 que pocas veces se acepta es la extraordinaria utilidad
de estas teorías como ideologías políticas. En los sistemas políticos
donde la estabilidad descansa él menudo en un modus vivendi deli-
cadamente urdido entre intereses antagónicos, el contexto intelectual
en el cual los objetivos políticos se presentan puede afectar en gran
medida la posibilidad del progreso económico, además de la super-
vivencia política. Así, es posible sostener que las dificultades en la
balanza de pagos reflejan en parte los gastos en alimentos impor-
tados, y que la reforma agraria constituye un remedio para la ine-
ficiencia de la producción agrícola. No obstante, es posible que la
necesidad de mantener y acrecentar las exportaciones agrícolas mo-
dere las demandas por una reforma "arrasadora" e implique la pro-
tección y fomento de grandes unidades agrícolas eficientes. Se puede
informar a los industriales la aceptación obligatoria de ciertos pro-
gramas de bienestar social amplios y costosos necesarios para la
creación de los mercados internos que n'quicn:1J sus jJluL!uCluS,
indica a los sindicatos que sigan políticas que favorezcan a los inver-
sionistas con el fin de asegurar un aumento en la oferta de trabajos
industriales. En una medida irreconocible pero notable, las viejas
actitudes estan cambiando, y en algunos países (v. gr. México, Ve-
nezuela) se podría incluso sugerir que ha surgido una "filosofía
pública" sobre la interdependencia de la nación en desarrollo.
La ampliación de las condiciones límite del criterio convencional
ayuda a superar 1?- polarización de los contendientes en el dominio
de la ideología o de las demandas globales al sistema. Ya se puede
ver una compatibilidad mayor entre contendientes que antes sos-
tenían concepciones distintas de la tarea de desarrollo. Aunque
dichos "vínculos" entre criterios de sistema globales no impliquen
necesariamente una disipación de las fricciones cuando se debaten
intereses directos, al menos en algunos países se entabla el diálogo
en forma esporádica y a tontas y a locas, pero, sin embargo, se esta-
blece. Algunos industriales brindan su apoyo a candidatos reformistas
y algunos radicales se vuelven más tolerantes con la inversión ex-
tranjera. Se construyen ya puentes que cruzan la brecha que alguna
vez separara a los partidarios del criterio convencional de desarrollo
y a sus más cercanos rivales: los movimientos reformistas democráticos.
El criterio reformista democrático: acomodo de las demandas
manifiestas en el sistema
La distinción primordial entre las estrategias reformistas
nales y las democráticas radica en el concepto de la comunidad
que debe tomarse en cuenta. Mientras la primera concentra su
interés en la salud y vitalidad del sector moderno, la segunda se preo-
cupa particularmente por la discrepancia entre la forma de vida
en los sectores moderno y tradicional. La unidad jurisdiccional re-
presentada por la "nación" es la comunidad pertinente que se debe
considerar en la formulación de la política de desarrollo.
Este criterio de cambio también ha sido identificado como el de la
"izquierda democrática" y el de los "partidos apristas't.P Los propios
12 Véase Robert Alexander Communism in Latin America; The Struggle
for Democ:acy in Latín Amer/ca; Prophets of The Revolution, Mcmillan Ca"
Nueva York, 1961; "The La tin American Aprista Parties", Political Science
196 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 197
i.riientos parecen preferir geneLdmente la etiqueta de "revolu-
cionarios sociales"; para ellos, el término implica la necesidad ele una
gran modificación estructural del sistema politicoeconómico, pero tal
que no necesariamente tiene que lograrse a través ele la violencia
política.
Gcnerahucnte, este criterio se identifica con un tímido conjunto
similar de partidos y dirigentes, incluyendo el partido de Rómulo
Betancourt, Acción Democrática en Venezuela, el de José Figueres,
Liberación Nacional en Costa Rica, el de Haya de la Torre, APRA,
en el Perú, así como con los movimientos encabezados por Villeela
Morales en Honduras, Juan Bosch en la República Dominicana,
Muñoz Marin en Puerto Rico, y otros. Empero, como enfoque del
desarrollo, la idea no tiene por qué identificarse exclusivamente con
dichos dirigentes; se trata de una manera genérica de ver el proceso
de cambio que puede discernirse en casi cada país latinoamericano,
y debe incluir a gobernantes tales como Belaúndc Terry en Perú )'
Eduardo Freí en Chile;
La imagen de la sociedad moderna que pretende lograr el refor-
mista democrático no difiere, en esencia, de la que se contempla en
el criterio convencional: se expresa en la tradición liberal occidental.
La cuestión esencial para e-l reformista democrático parecería ser
que el criterio convencional del proceso de cambio es demasiado
rígido, que excluye demasiadas cosas, y que no da cuenta cabal de
un número demasiado grande de las demandas manifiestas en el pro-
ceso político, o sólo en forma insatisfactoria. Para el reformista
democrático, el criterio convencional ha delimitado con gran risror
Lt, relaciones politicocconómicns que implica el proceso ete
De ello se desprenden los rasgos característicos de esta posición.
El problema fundamental para el reformista democrático es la
pobreza de la mayor parte de la población de su país, el marcado
contraste entre el nivel de vida del sector moderno y el del resto
de la sociedad. El terna de las precarias condiciones del país, en
contraste con la satisfacción de la comunidad autocontenida en el sec-
tor moderno existente, se encuentra en toda la bibliografía de los movi-
mientos reformistas democráticos. José Figueres, en la primera época
del movimiento de Liberación Nacional hablaba así:
... a pesar de todo lo que nosotros llamamos "tareas terrni-
nadas", la mayoría de los costarricenses llevan una vida modes-
Quarterly, xx (septiembre. 1949): Harry Kantor, T'lie 1deology an.d Pr ogr am
of t h e Peruciun. Aluisla Part y; T'h e Costa Rican E/ection of 1953 (Lat in
American .Monograph Series, núm. 5, Schoo! of Inter American Studies.
Gainesville, Fla., septiembre, 1958). .
ta, que raya en la pobreza, que indica que si efectivamente
hemos trabajado, nuestro trabajo ha sido escaso y tal vez mal
dirigido. " En todos los campos, en el gobierno, en los bancos,
en los negocios privados, nacionales y extranjeros, en los gru-
pos de campesinos o de trabajadores urbanos, en la generación
de energía eléctrica, ha habido una definitiva y terrible actitud
negativa hacia el progreso y el bienestar públicos.tf
y Rómulo Betancourt, a su regreso a Venezuela en el año de
1958, concebía ('1 problema de la nación en estos términos:
Al regresar al país ... expresé esta idea: es urgente sondear nues-
tras conciencias respecto de 10 que Venezuela realmente es.
Durante los Últimos diez años, la voz oficial proclamó constan-
temente. " que Venezuela era una nación que había resuelto
todos sus problemas; que se encontraba a la cabeza del conti-
nente en ingreso per capita, estabilidad económica y salud pre-
supuestaria. .. Nosotros, los venezolanos, sabemos que eso es
absolutamente falso: nuestra nación ha avanzado en algunos
aspectos del desarrollo económico, pero ha avanzado en forma
distorsionada, sin planificación, desarticulada, porque si bien
algunos procesos han avanzado, otros, básicos, se encuentran
tan relegados como en los países más pobres ele Asia, África y
América Latina. .. Porque de los seis millones de habitantes
en este país, actualmente poco más de dos millones son pro-
ductores y consumidores; el resto de la población, especialmente
en las zonas rurales, vive en "condiciones infrahuu.nuas". )·1
Por consiguiente, el foco de análisis del problema de desarrollo, el
conce-pto fundamental de comunidad que debe tenerse presente, no
es pues, primordialmente, el sector moderno delimitado por la ampli..
tud efectiva de la economía comercial, sino la comunidad política
formal definida por los límites jurisdiccionales del Estado nacional.
El reformista democrático "incorporaría en la vida del país" a todos
cuantos hasta ahora han sido afectados por la economía política
moderna sólo en forma marginal; movilizaría y organizaría su :lpO)'O,
entresacaría de sus aspiraciones y deseos demandas adecuadas a las
facultades del Estado moderno e incorporaría dichas demandas al pro-
ceso mediante el cual se asignan las facultades y los recursos del
Estado.
13 Diario de Costa Rica, San José, septiembre 22 de 1948, p. 1.
14 Rómu!o Betancourt, Posición y doctrina, Edit. Cordillera, Caracas, 1959,
pp. 47-48, 51.
198 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DB DESARROLLO 199
Un esfuerzo de esa naturaleza implicaría en menor medida la
redefinición del papel del Estado en la economía y en mayor medida
la redirección e intensificación de su producto. El modelo sigue
siendo el papel politicoeconómico del Estado nacional occidental;
empero, los servicios que generalmente se atribuyen a esta institución
deben hacerse llegar, no Únicamente a quienes en la actualidad par-
ticipan en la relación moderna del Estado y la economía, sino hasta
aquellas personas que participarán en el futuro. La ampliación del
programa estatal de obras públicas, servicios urbanos, salud pública,
educación, crédito, etc., es de esta índole. Cuando debe alterarse el
equilibrio existente entre los sectores privado y público (como en
el caso de la nacionalización del sistema bancario costarricense),
la justificación a menudo se da en términos de la ampliación efec-
tiva de un servicio moderno vi tal para la comunidad nacional en su
conjunto.P Aun en el caso de políticas tan polémicas como la reforma
agraria, el argumento del reformista democrático generalmente se
expresa en términos de la universalización de las prácticas prevale-
cientes y aceptadas en el sector moderno existente, en este caso, la
de la propiedad privada, individualmente poseída y ampliamente
dist ribuida.
No obstante, se tiene confianza en el centralismo del papel público en
el esfuerzo de desarrollo, a tono con las proposiciones de socialismo
desarrollista y la tradición del pensamiento social democrático occi-
dental. En la práctica, empero, este tipo de socialismo es de lo menos
doctrinario y sumamente pragmático. Por ejemplo, a pesar de que
los partidos reformistas democráticos prestan mucha atención ideo-
lógica a la planificación para el desarrollo, el tipo de planificación
que emplean en la práctica es generalmente tibio en comparación
con los esfuerzos de planificación nacional integral que se realizan
en otros países del mundo en desarrollo. Lo que la planificación
parece implicar, en la práctica, para estos movimientos, es una mayor
racionalidad y limitación en la asignación de las atribuciones exis-
tentes del Estado, una visión más reflexiva y de largo alcance de las
inversiones y de los proyectos públicos. Casi nunca se otorga a
los organismos públicos facultades o poderes significativos para guiar
la asignación de recursos de la economía en su conjunto.
Finalmente, el reformista democrático se entrega a mitigar las
grandes desigualdades de riqueza y oportunidad que percibe dentro
de la nación como un todo y dentro del sector moderno existente.
Los instrumentos que utilizaría para este fin son, nuevamente, co-
15 República de Costa Rica (?), Nacío ualisacián bancaria en Costa Rica,
Edit. La Española, San José, 1951.
munes y corrientes cuando se les compara con los antecedentes de la
experiencia politicoeconómica occidental. Su programa le dedicará
atención a los sistemas de tributación progresiva, legislación laboral
avanzada, medidas de seguridad social, etc.
Sin embargo no es la adopción de los principios del pensamiento
social democrático occidental o del socialista lo que señala la carac-
terística esencial del movimiento reformista democrático latinoame-
ricano. Sl1 criterio del cambio se distorsiona si se le identifica con
una doctrina o ideología particular; no es en gran medida un criterio
concebido ]):1ra especificar los f.ictores críticos del proceso ele des-
arrollo; se trota, más bien, de un criterio que busca los términos J(;
compatibilidad de los diversos intereses y demandas de la sociedad
bajo el rubro general de desarrollo. El estilo es esencialmente agre-
gativo. Se cree que todos los sectores de la sociedad tienen un papel
que desempeñar en el esfuerzo de desarrollo, y que la idea de des-
arrollo permite considerar la constelación de clemandas que se plan-
tean a lo largo del proceso político.
Incluso aquellos grupos que se han mostrado más renuentes a
participar en el esfuerzo de desarrollo tienen un papel que desem-
peñar en el proceso de cambio: no deben ser destruidos, sino CjlW
sus funciones deben ser transformadas, canalizadas hacia actividades
más adecuadas a una sociedad que se moderniza; el terrateniente
debe convertirse en productor efectivo, o el inversionista en industrial
y empresario comercial; los militares en "profesionales". El refor-
mista democrático incorporaría estos elementos a su modelo de cam-
bio. Desde su punto de vista, los salvaría del desastre de la revolución
que sobrevendría de no producirse el cambio; los salvaría, en cierta
medida, a pesar de ellos mismos.
Por consiguiente, las instituciones y procesos que describen al
sector moderno existente, no son "extrínsecos" al modelo de desarrollo
reformista democrático. El país en desarrollo debe codiciar los re-
cursos de capital, empresariales e iniciativa de que dispone; no debe
despreciarse el potencial de desarrollo contenido en el sector moderno,
más bien, debe nutrirse y fomentarse cuidadosamente. Empero, no
es suficiente para los fines del cambio. Más bien, la dinámica del orden
establecido debe "vincularse" con otras demandas y necesidades ma-
nifiestas en la sociedad. En la misma medida en que es inapropiado
considerar únicamente la redistribución de la riqueza "en una sociedad
que sólo tiene pobreza por distribuir", también es inadecuado luchar
Únicamente por el crecimiento económico sin aunar el crecimiento
con el logro del bienestar humano que es su meta.
El criterio de desarrollo y las metas políticas del movimiento re-
formista democrático guardan una íntima interdependencia. Desde
'1"'" '.
200 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 201
, "
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1 "
el punto de vista económico, el objetivo radica en conformar las
relaciones más productivas entre los diversos sectores de la población
y los factores de producción de que dispone la sociedad. Desde el
punto de vista político, el esfuerzo consiste en acrecentar la estabi-
lidad política y crear consenso considerando y reconciliando tocio
el espectro de intereses manifiestos en el proceso político.
Desde el punto de vista ideológico, es indispensable que el esfuerzo
de desarrollo se interprete de modo que sea plausible parJ. los con-
tendientes en el proceso político con intereses y visiones muy peculia-
res de los requerimientos del sistema global ele la nación en desarrollo.
Los observadores externos a menudo malinterpretan esta función ele
la ideología en el movimiento reformista democrático: éste se presenta
. a sí mismo como partido "ideológico" con conciencia propia, y de-
dica un gran esfuerzo a la investigación ideológica y a la producción
bibliográfica teórica.!" En la tradición occidental, la actividad ideo-
lógica se ha relacionado generalmente con una forma de simplificar
la percepción personal del orden social y sus problemas, ele delimi-
tar el número de variables de las cuales uno se ocupa. La actividad
ideológica generalmente se en tiende como la tarea de crear un modelo
abstracto de los procesos sociales, de seleccionar ciertos factores o
relaciones que se deben destacar.
Sin embargo, buscar la doctrina característica de estos movimien-
,LOS, es definir erróneamente el carácter de sus tareas ideológicas. :\
¡pesar de que casi todas tienen sus raíces en alguna forma de mar-
Ixismo o socialismo, el desarrollo del pensamiento reformista democrá-
.tico latinoamericano ha constituido un ejercicio ecléctico. El esfuerzo
radica en encontrar el componente común de desarrollo entre las
diversas percepciones globales del sistema, entre las diferentes vVelta71-
schauungen manifiestas en el foro político. Se seleccionan y combinan
proposiciones y conceptos sin tener en cuenta para nada el contexto
total que a veces es imaginativo y perspicaz, y a veces raya en el
diletantismo y en la anarquía filosófica. Por lo tanto, en la literatura
IH Entre las obras principales se encuentran Rómulo Betancourt, Posición
y doctrina; Vene.zuela: Política y petróleo; José Figueres, Cartas a un ciu da-
dau: (S:.m José: Imp. Nacional. 1956); Alberto F. Cañas, Los 8 años; Hugo
""van,, D"l:.tuJi, La ge ne ruc ion clrl ..¡8 ("\léxicu: Edic, Humanismo, 1957).
La bibliografía teórica del movimiento aprista del Perú es demasiado ex-
tensa como para citarse aquí, pero se encuentra bien compilada en Harry
Kantor, T'he 1deology and Program 01 T'he Peruuian Aprista Party. Entre
las obras principales están: Víctor Raúl Haya de la Torre, c' A dónde ¡:.'a
Fndo américa? (Santiago: s. p. 1935); El ant iim perialismo y el APRA (San-
tiago: Edic. Ercilla, 1936); Espacio-tiempo histórico (Lima: s. p. 1948):
Pensamiento político (Lima: Edic. Pueblo, 1961). Tal vez lo más revelador
sea el periódico Combate del movimiento reformista democrático.
de estos movimientos se encuentra un entrelazamiento de ideas v
argumentos que se derivan del marxismo, del liberalismo clásico, del
pensamiento social cristiano y de diierentes corrientes cle la economía
del desarrollo contemporánea, de Rostow a Myrdal, de Prebiseh a
Hirsehman. En los escritos de José Figueres, de Costa Rica, por
ejemplo, se encuentra una posición que podría justificarse en térmi-
nos de casi cualquier Iilosofia representada en la sociedad: se emplean
ca tegorías de análisis marxistas pn ra explicar el subdesarrollo de la
América Latina; en la descripción que hace del "hombre justo".
producto final del esfuerzo del drsarrollo, se r-ncucnt ra ]'('pn'scllLicl:\
la tradición cristianodemocrá tica y "humanistica", 17 Y en su teoría
de In economía mixta, el "capitalismo moderno", caracterizado por el
sistema económico de los Estados Unidos, es distinguido de! "capi-
talismo explotador" y reconciliado con vi socialismo evolutivo.!"
Tácitamente, el político reformista democrático actuaría dentro
del sistema como un corredor de intereses, utilizando la militancia
y los recursos de poder de un contendiente en el proceso político para
moderar el curso de otro, para orientar su desempeño pa tronos
más compatibles con los objetivos de desarrollo y democracia. Así.
ante el inversionista extranjero, el reformista democrático procura
surgir como la alternativa ante el cornunisuio. como la fuerza que
diluye y restringe la agitación izquierdista. Pero p<lra quc (-'1 reformista
democrático tenga éxito en e-ste cometido, las propias l'JlljJl'eS;lS ex-
tranjeras deben adoptar un curso de acción de mayor "responsabili-
dad saciar'. Ante la izquierda, el reformista democrático representa
1<1 imagen del vigoroso oponente de la explotación conservadora,
empero, este celo reformador debe ser práctico y realista, sin confun-
dir la militancia con los resul t.idos. Las palabras de Róiuulo Beta n-
court a sus conciudadanos. en ocasión de la firma de un nuevo
contrato de salarios con las coiripniiias petroleras en 19GO, revela muy
bien el proceso de refundir la agitación y el resentimie-nto en una
fórmula de reconciliación.
Ese convenio muestra la validez de la tesis del gobierno que
presido: hay dos formas de ser nacionalista: el naciona JimIO
demagógico, verborreico y chillón; o el nacionulisuio c¡ ue <1, '-
iiende la integridad de Venezuela y de sus .,ill
importar del extranjero lo que ha siclo bien definido como "odio
estratégico" ... Nuestra política [frente al capital extranjero]
es clara. Creemos qUé' Únicamente con recursos venezolanos no
17 José Figueres, "El hombre justo", discurso pronunciado ante la Assembly
of the Americas, Miami, 21 de diciembre de 1952, mimeografiado.
18 José Figueres, Cartas a un ciudadano.
.,,:\",'"

202 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO
203
podemos desarrollar en su plenitud nuestras fuentes de riqueza.
Pero. " el capital extranjero vendrá a Venezuela. no en busca
de privilegios ni con la convicción de que actuamos
COI;10 los salvajes siglo xv, que cambiaban su oro por aba-
lonas. conscientes del valor de nuestros recursos y no
estamos dispuestos a entregarlos a ningún precio al primer
postor.P
Es evidente que muchas facetas del criterio reformista democrático
del desarrollo seran consideradas "inadecuadas" por contendientes
/11:1,; Las cuestiones de política pública dcstacad.is. v
los té rminos de conflicto entre las elos perspectivas ideológicas,'
pueden comparar con la experiencia de los países occidentales indus-
trializados del siglo XIX y de principios del siglo xx, en la brecha
histórica entre las ideas de "libre empresa" y "socialismo". Sin em-
bargo, no son únicamente las implicaciones políticas del enfoque
reformista democrático las que están en disputa, sino las implica-
ciones que tiene este criterio frente al papel de estos movimientos en
el sistema político. En muchos casos, cuando hay un acuerdo casi
unánime entre los grupos competidores sobre la dirección
de la política de desarrollo, el estilo político del movimiento refor-
mista democrático se convierte en el principal foco de controversia
política.
Tal fue el caso en la campaña electoral en Costa Rica el año de
1957, en la cual Mario Echandi venció al candidato de Liberación
Nacional; también fue evidente en la campaña de Venezuela de
1963-64.
El criterio agregativo, conciliatorio, de la política de desarrollo
parec: "oportunista" a los. oponentes políticos, un intento por mo-
nopolizar el respaldo político. La ideología política del desarrollo
económico es una manera de prometer todo a todos, un instrumento
.e;-traordinario,. ya que con el desarrollo vendrá una mayor
del capital, nivel de vida más alto, mayores opor-
.lUllldades para todos; no es preciso herir ni despojar a nadie. El
mterés que se pone en una política nacional de desarrollo que emplee
las facultades del Estado para incorporar "en la co-
rriente principal de la vida nacional" al sector de la población que
se encuentra fuera de comunidad moderna, parece a muchas perso-
nas solamente un medio para acrecentar el poder de un movimiento
político que basa sus pretensiones de poder en la organización del
consenso de aquella parte de la población que ha sido tomada en
19 Rómulo Betancourt, Tres años de gobierno r, Imp. Nacional. Caracas,
1963, p. 207. .
cuenta de un modo imperfecto por los contendientes por el poder
existentes.
En este criterio del desarrollo. en el cual se dCSt:1C:l h cre:lC;(,'!
de consenso existe, desde luego, sólo una línea y ('jJ(ichlt:
entre el esfuerzo por acrecentar un sentimiento de empeño común
en la tarea de desarrollo nacional o en el apoyo de las instituciones
democráticas, y el esfuerzo por sumar apoyo en favor de un movi-
miento político determinado. Deben movilizarse las nuevas demandas
que han de gravitar sobre el proceso político, planteadas por los
sectores de la población .uitcriormcntc JlO considerados, ;; vn gelln:!L
el instrumento de esta movilización es el partido reformista demo-
crático y las instituciones estrechamente afiliadas al mismo, como los
sindicatos obreros y las ligas campesinas. El nuevo producto de la
acción estatal, concebido en términos de la visión nacional de la polí-
tica de desarrollo, redunda en beneficio de estos sectores, y por ende
fortalece el respaldo del movimiento. Para todos los movimientos
reformistas democráticos, el objetivo de Iegi timiznr el consenso po-
pular como base adecuada del poder político y para atraer a los
"sectores silenciosos" hacia el esfuerzo de modernización se encuentra
alarmantemente próxima al fin particular de crear y solidificar apoyo
para su propio movimiento. Ningún movimiento reformista demo-
crático ha eludido la acusación de que sus programas de desarrollo
estuvieran orientados hacia su propio beneficio político, que los
beneficiarios de la reforma agraria, o de la legislación de bienestar
social, o de la vivienda pública, fueran en su mayoría afiliados leales
del partido.
y es verdad que nlcunos movimientos reformistas democráticos
que han alcanzado gran éxito. como el de Muíioz Marin en Puerto
Rico, o el del PRI en México. tienen un problema casi embarazoso
concerniente a la fortaleza y oportunidad de la "oposición leal", tam-
bién entregada a los ideales del proceso democrático. Irónicamente,
mientras más fuertes se vuelven los movimientos reformistas demo-
cráticos, más prolongada es su estancia en el poder (la cual se deriva
de un venturoso acomodo en el sistema de diversos contendientes por
el poder), mayor es su compatibilidad con los contendientes que
buscan la estabilidad, cuya capacidad de poder puede ser fundamen-
talmente antidemocrática (élites económicas, militares, contendientes
extranjeros), y más débil su aceptación por parte de los contendien-
tes democráticos cuya existencia y apoyo al régimen democrático deben
ser nutridos para lograr los objetivos a largo plazo del movimiento
reformista.
Generalmente, el reformista democrático se muestra reacio al em-
pleo de los poderes coercitivos del Estado como medio para preservar
204 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA DE LA DE DESARROLLO
205
las condiciones límite de un modelo de desarrollo. Opone resistencia
a la decisión de que un determinado contendiente por el poder es
incompatible con su formato de gobierno y debe ser excluido de la
p.uricipacióu política; en ocasiones, esto conduce a su aniquilamien-
to. Por ejemplo, la estrategia de Juan Bosch en la República Domi-
nicana, de crear un entendimiento entre los contendientes más con-
servadores y una izquierda radical con elementos pro castristas y
pro comunistas, resultó ser insostenible y condujo a su caída. Signi-
ficativamente, muchos líderes reformistas democráticos destacados
hao atribuido el fracaso de Bosch a su falta de "agudeza política",
implicando que con un poco más de habilidad para negociar, hu-
biera podido salvar la situación. Un caso similar lo constituye la
decisión de Rómulo Betancourt, pospuesta por mucho tiempo, de eli-
minar con toda energía a las facciones izquierdistas disidentes en
Venezuela, no obstante la amenaza que representaban a la estabilidad
del régimen.
Tal líder reformista gobernaría democráticamente. renunciando
a utilizar las fuerzas armadas como medio para estructurar y man-
tener al gobierno. Como Figueres en Costa Rica, puede eliminar
simbólicamente a los militares como capacidad de poder legítima en
el sistema político. En forma más característica, al estilo de Betan-
court, Bosch, o Villeda Morales, buscará integrar a los militares en
su gobierno, protegiendo sus emolumentos y proporcionándoles un
lugar de honor en la ideología del cambio. La actitud hacia los mili-
tares es irónica; es congruente sin embargo. El reformista democrá-
tico acepta las reglas del sistema clásico, de que no dehe excluirse
de la lucha política a ningún contendiente que haya demostrado una
capacidad de poder, y moldea dichas reglas a su conveniencia. A
menudo, como hemos sefia lado, este es el resultado de un proceso
de aprendizaje a largo plazo. En sus primeras fases, el movimiento
reformista democrático dispone de una 'visión mucho más delimi-
tada de los grupos adecuados al modelo político económico que
cuando tiene una formación política madura.
En un gobierno reformista democrático, la estabilidad política se
convierte, tácticamente, en algo así como un referéndum de tous les
'- Todos recursos del Estado deben desplegarse con imagi-
nacion y astucia mantener intacta la coalición, empero, el
grueso ele las decisiones tomadas debe justificarse también como
añadidos cada vez mayores al logro del desarrollo y a la leaitimidad
del régimen democrático. Se trata de una táctica de reformismo
a ultranza en el pleno sentido del término de Hirschman.sv
20 Como se usa en la obra de Albert O. Hirschman, [ourneys Toward
Progress.
Es en este contexto donde se debe interpretar la gran insatisfacción
de Betancourt con sus correligionarios cuando a principios de 1964
. "
el gobierno de Leoni decidió excluir al partido Demócrata Cristiano
(COPEI) de la coalición gubcrnarncn tal ii.urcdiu L l. Su cxt 1",1< ¡rdi 11:1 ti,)
proceder de grabar magnetofónicamente la sesión del partido en que
se tomó tal decisión, con la promesa de tocarla, en un tono de "se
los dije", el día de la crisis pronosticada, constituye un ejemplo
dramático de la filosofía del arte de gobernar: el acomodo es el reto
del estadista y la calificación de su éxito; su exclusión de la coalición
gobernante, un indicativo del fracaso de sus habilidades, de la po-
breza de su técnica.
El reformista democrático es, obviamente, el blanco adecuado del
ataque vehemente de la derecha y de la izquierda. Su interés en la
avenencia, en la moderación y lo que parece ser su autorrealización
política, niegan claramente la visión ideológica de los imperativos
de la nación en desarrollo, tanto del radical como del conservador
el partido se desintegra, conforme
quienes se identifican con sus metas más radicales en los días tran-
quilos de la contienda con las élites establecidas, y se decepcionan con el
tono conciliador del movimiento ya como gobierno en el poder. Para
muchas personas que una vez le brindaran su apoyo el reformista
d.emocrático es un "contemporizador", un y al contra-
no, el reformista democrático ha planteado nuevas demandas sobre el
p.r,?ceso político, las cuales han perturbado los patrones de negocia-
cion acostumbrados en la asignación de Lis atribuciones pÚblicls.
y cada vez que se satisfacen las nuevas demandas parece fortalecerse
la mano del reformista democrático en el equilibrio del poder dentro
del sistema. Además, la renuncia a la coerción, por parte del refor-
mista democrático, como técnica capital para simplificar el problema
!:olítico, no. asegura que dichos gobiernos pocas veces serán acampa-
nados de CIerto grado de manifestaciones de disidencia semiviolentas
o destructoras.
Casi todos los gobiernos reformistas democráticos de la América
Latina posteriores a la segunda Guerra Mundial han respirado un
poco una atmósfera de "aventura", siendo su supervivencia una
cuestión de ansiedad cotidiana. La lucha por legitimar el proceso
democrático, por evitar la supresión como instrumento de control
político, tiene por objeto asegurar la estabilidad política a largo pla-
zo, pero en el corto plazo puede constituir una fuente de considerable
tensión y desasosiego. La vida política bajo un gobierno de dicha
naturaleza tiene algo de frenético, tal vez un subproducto inevitable
de la libertad política recién lograda. El proceso está abierto al
disentimiento y a la disputa, se derriban los obstáculos, prevalece un
luego, privativas del país en que se dieron. No es probable que estos
hechos pudieran repetirse con exactitud de detalles en otras latitudes
del continente. Empero, el enfoque que subyace en el proceso de cam-
bio encarnado en la Revolución cubana es auténticamente representa-
tivo de la actitud y aspiración ampliamente difundidas en la América
Latina. Para algunos, Cuba ha sido inspiración y guía; para otros,
una manifestación institucional de creencias por mucho tiempo sos-
tenidas. Así, en cierta medida, podernos generalizar y concentrarnos
en la experiencia cubana para estudiar una manera de contemplar el
sistema global de un país en proceso de desarrollo.
Debe ponerse de relieve que la experiencia cubana no representa
la meta de todos cuantos en la América Latina se llaman a sí mismos
revolucionarios; y en los casos en que exista admiración por Cuba,
es adecuado tratar la cuestión con mayor cletalle, descubrir la fase
de la Revolución con la cual se identifica el individuo: la insurrec-
ción política de la Sierra Maestra con sus anhelos reformistas el
. ,
penodo de 1958 a 1960 con sus reformas idealistas arrasadoras o
el periodo a partir de la declaración de "Soy un marxista-leninista"
y de la estrecha afiliación al bloque soviético. Huelga decir que el
entusiasmo por el modelo cubano se ha perdido considerablemente
en la América Latina nacionalista desde que Cuba asumió el status de
satélite.
En este texto no podernos abarcar las complejas implicaciones
de la alternativa revolucionaria, sino únicamente evaluarla como
una solución al problema político económico conjunto de una estra-
tegia de desarrollo. Es lo adecuado porque, independientemente de
10 que pueda ser, en la América Latina se considera a la revolución
como solución al problema de desarrollo. Al igual que los enfoques
convencional y reformista democrático, la revolución constituye la
manera de establecer un patrón de relaciones humanas y procesos
sociales que se considera pertinente para la tarea de la modernización.
Hemos sugerido que las estrategias de desarrollo son maneras de
delimitar variables que incumben al proceso de cambio, y que
excluyen CIertos intereses o expectativas manifiestas en la sociedad
por considerarlos "extrínsecos" al modelo de desarrollo. De acuerdo.
con la ideología revolucionaria, los convencionalismos de procedi-.'
miento, los términos de operación, del orden politicocconómico occi-
dental convencional, tal y como opera en su sociedad, resultan
superfluos para el proceso de desarrollo. La preocupación de la acu-
mulación e inversión de capital, de la predictibilidad apoyada en la
estabilidad y consistencia política, legal y fiscal, de la centralización
de la propiedad y los contratos como instrumentos fundamentales de
la actividad económica, no constituyen las premisas revolucionarias
206 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA:
cierto aire de incertidumbre; para muchos, la atmósfera es contraria
al orden y a la capacidad de predicción que requiere el proceso de
crecimiento económico.
y es preciso preguntarse si el uso táctico que hace el reformista
democrático de las atribuciones económicas del Estado para sostener
el régimen y acrecentar la base de poder del movimiento es eficiente
desde el punto de vista del desarrollo a largo plazo, o si representa
una disipación de recursos que resultarían más efectivos si se con-
centraran en programas específicos. Ciertamente, esto depende en
buena medida de la base de recursos de la sociedad. Un país subdes-
arrollado "opulento", como Venezuela, puede llevar adelante con
mayor efectividad una política de crecimiento multifacético, que
Honduras; si destinara sus recursos a la satisfacción de la totalidad
de las demandas existentes en el sistema, obtendría probablemente
poca efectividad de cualquier programa.
El criterio revolucionario: el sector moderno como obstáculo
al desarrollo
En el criterio convencional del desarrollo, se supone que el cambio
llega a través de la elaboración y ampliación del sector moderno
existente de la economía política de la nación. El crecimiento se
genera a través de la operación de sus procesos productivos, y llega
gradualmente a aquellas personas que por el momento permanecen
relativamente ajenas a este modo de vida. Para el reformista demo-
crático, el problema del desarrollo radica en vincular activamente
el potencial del sector moderno existente con el del resto del país,
implantando procesos y generando presiones en pro del cambio fuera
de las que estimula la expansión normal del propio sector moderno.
Para el revolucionario, el sistema social circunscrito por el sector
moderno es el problema a superar, es el obstáculo al desarrollo. El
sector moderno no es el más dinámico de la sociedad, el más a tono
con los procesos vitales para el cambio constructivo, sino el que
detiene el crecimiento y el progreso. El sector moderno no sirve para
generar productividad, sino para explotar la productividad del resto
de la sociedad; la tarea de desarrollo del gobierno consiste en romper
las barreras que para el desarrollo significan los organismos estable-
cidos y movilizar a la sociedad, en un esfuerzo masivo total de
cambio y desarrollo.
Para muchos, la Revolución cubana resume la tajante alternativa
entre las estrategias de desarrollo reformistas democráticas y conven-
cionales. Las circunstancias de la Revolución cubana son, desde
!
1
t
I
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO
207
208 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 209
básicas del proceso de crecimiento, sino que más bien tienden a
surgir como medios para mantener el control de la explotación del
sector moderno sobre el resto de la nación.
Para el revolucionario, el orden establecido, el sector moderno exis-
tente, 110 Únicamente carece de importancia para el problema del
i desarrollo, sino que constituye el problema mismo del desarrollo. La
inversión extranjera no es una fuente crítica de capital y técnicas
empresariales, sino una de las principales causas del subdesarrollo.
Es el "imperialismo económico" el que envilece la política y mina los
recursos v la fuerza ele trabajo de Jos países latinoamericanos en
aras de 1;;s ganancias de las empresas extranjeras. Esto se liga .:1.una
especie de "imperialismo interno" mediante el cual la productividad
del campesino y del trabajador sc canaliza hacia las manos de una
pequeña élite política y económica. El sector moderno, urbano, no
funciona para generar productividad, sino para explotar la produc-
tividad del resto de la sociedad. C. Wright Mills, cuya reconstrucción
de la lógica de los primeros revolucionarios cubanos parece verídica
a quien ha estado expuesto al calor de esta discusión en otras nacio-
nes latinoamericanas, lo expresa en los siguientes términos:
... la vieja Cuba era un objeto explotado de lo que llamamos
el imperialismo yanqui. Además, nuestra. economía
un capitalismo de lleno .elrspepclros y
por el soborno, la deshonestidad administrativa y el latrocinio
puro y simple. Nuestra política era una copia corrompida de
una democracia constitucional, no era ni constitucional ni demo-
crática. Era una tiranía, fundada absolutamente en el ejército
y utilizada económicamente por el tirano y sus verdugos para
Sl1 enriquecimiento personal. Antes, cuando estábamos en plena
iusu rrección, 110 sabiarnos todo esto. Lo Único que sabíamos era
el resultado de todo ello, que era muy fácil de ver: la pobreza.
Esta pobreza era una situación establecida, experimentada per-
sonalmente como una ausencia total de futuro.s-
Este sentir, de que los procesos que "unificaban" a la economía
política moderna no eran los instrumentos de la productividad futura,
sino de la traición, está expresado por Fidcl Castro en un discurso
pronunciado en 1962:
¿ Por qué estas v:erdades de la Revolución abriero.n el camino?
Abrieron el cammo porque estas verdades, estas Ideas, respon-
dían a los grandes anhelos de las masas, respondían a los grandes
21 C. Wright Mills, Escucha yanqui, Fondo de Cultura Económica, México.
1961, p. 52.
l
1
I
,
l

intereses de las masas. Por consiguiente, todos los dogmas de la
burguesía, de la reacción, de los terratenientes, del imperialismo,
se derrumbaron. Todos sus convencionalismos, todas sus men-
tiras, fueron vencidas por el avance demoledor de las ideas
revolucionarias que representaban los intereses de las masas
explotadas.ss
Los calificativos "impertinente" y "extrínseco" son en este caso suma-
mente apropiados. Parecen expresar realmente con mucha propiedad
la forma en que los líderes de la Revolución cubana pasaron por
alto, en su primer periodo, ciertos problemas que confrontaban. La
emigración en masa de técnicos y profesioriistas no fue, en un prin-
cipio, causa de una gran preocupación. Estos gusanos -en la de-
monología revolucionaria- fueron despedidos con una acritud de
"qué bueno que se larguen". De modo similar, en un principio, los
líderes revolucionarios prestaron poca atención a los problemas de
balanza de pagos o divisas. Se trataba de problemas de interés para
la "mentalidad burguesa" del viejo orden; carecían de importancia
vital para la construcción de la revolución. Casi parecería que el
problema de encontrar medios aceptables para compensar por las
propiedades expropiadas fuera insoluble tanto porque las elites revo-
lucionarias lo consideraban de mal gusto y sin interés, "extrínseco"
en una palabra, cuanto por alguna intransigencia total o pl.m ma-
quiavélico de gran alcance ele- parte de cualquier grupo.
Hemos sugerido una distinción ideológica entre el revolucionario
v el reformista democrático. Podría inferirse que nos estamos refi-
a dos tipos diferentes de individuos, o movimientos políticos,
que podrían identificarse inmediatamente en la constelación de acti-
tudes latinoamericanas hacia el cambio. En realidad, la distinción
entre ambas tiende a ser circunstancial, producto ele experiencias
diferentes, de la lucha por obtener y consolidar el poder político.
Nuevamente, ponemos de relieve que las diversas estrategias de
desarrollo presentes en la América Latina, no están aisladas, sino que
constituyen puntos nodales de algunos de los componentes del proble-
ma general de desarrollo.
Así, en el famoso alegato de Fidel Castro, "La historia me absol-
verá", rendido en 1953,23 su programa de reforma social y económica
22 Fidel Castro, "Contra el dogmatismo y el burocratismo" (marzo, 1962),
El pensamiento de Fidel Castro, Edic. Paz y Socialismo, Bogotá, 1963,
p. 138.
23 Fidel Castro, "Condenadme; no importa: La historia me absolverá".
Declaración de Castro, en su propia defensa, en el juicio por el ataque al
Cuartel Moneada, 26 de julio de 1953, Pensamiento político, ecanámico y
social de Fidel Castro, Edit. Lex, La Habana. 1959.
210 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 211
se concentra primordialmente en la reforma agraria con compensa-
ción, en la participación de utilidades para los trabajadores indus-
triales y agrícolas, en la confiscación de la propiedad obtenida a
través de la corrupción política, destacando al mismo tiempo aspectos
de la vivienda y salud públicas, desempleo e industrialización. Fidel
Castro proclama también su intención de reencauzar a Cuba en la
constitución de 1940, y basa la defensa de sus actividades insurrec-
cionales en la anticonstitucionalidad del gobierno de Batista, en su
negativa a permitir la vigencia de las leyes. En ese mismo periodo,
Castro describe la nacionalización de las empresas extranjeras como
un "instrumento engorroso [que] no parece fortalecer al Estado, pero
que sí debilita a la empresa privada".24 El tono y contenido de la
mayoría de las declaraciones de Castro en el periodo prerrevolueio-
nario en Cuba parecen cortadas de la misma tela que los escritos
de Haya de la Torre, Figueres, o Betancourt, de aproximadamente
la misma época.
Tanto el reformista democrático como el revolucionario están obse-
sionados por una indignación común sobre una sociedad que propor-
I ciona riqueza extrema a unos cuantos y pobreza abyecta a los más.
Para ambos, el criterio convencional no puede atacar este problema
de frente y en forma directa, hacer de la eliminación de la pobreza
más bien un motivo primordial que un subproducto del crecimiento
económico. Los paralelos son muchos y significativos; tanto el refor-
mista democrático como el revolucionario están obsesionados por la
disparidad entre el modelo liberal occidental de la sociedad moderna
y el Estado de sus propias naciones, pero ambos tienen cierto com-
promiso con esa imagen de la sociedad moderna.
¿ En qué punto, entonces, se apartaron los caminos de Fidel Castro
y Betancourt o Figueres? Puede tener mucho que ver con el "pro-
ceso de aprendizaje" al que hemos hecho referencia, la evaluación
y reconocimiento de las condiciones de su propio poder después de
haber logrado la hegemonía política. Heredando, más que deponien-
do, un orden establecido, el reformista democrático descubre que el
sector moderno es tan esencial como adecuado para sus fines. Un
Fidel Castro (al igual que un Jacobo Arbenz anteriormente) encuen-
tra aliados más dedicados y auténticos en personalidades como el
Che Guevara o los líderes del partido comunista. La dirección seguida
por un líder o movimiento determinado puede tener mucho que
ver con los patrones de alianza y oposición que sujetan de ese fluido
24' De su entrevista con la revista Coronet de julio de 1957. Citada en la
obra de Theodore Draper, Castro's Revolution: Myths an d Realities, Frcderick
A. Praeger, Nueva York, 1962, p. 18.
proceso político que se presenta inmediatamente después de la in-
surrección política.
Es igualmente lógico e importante sugerir que el criterio revolu-.
cionario depende de la presencia de una situación revolucionaria. i
Si la lucha por el poder crea nuevas fuerzas políticas antes inexis-
tentes, las condiciones de poder que deben confrontar los nuevos
dirigentes son diferentes de las previstas. El curso final de la Revo-
lución Mexicana fue muy diferente del que esperaba Francisco I.
Madero cuando en sus campañas pugnaba por "sufragio efectivo
y no reelección". La revuelta campesina, la guerra civil, dieron lu-
gar a nuevas capacidades de poder que no podían ser desatendidas.
y a pesar de que aquellos que habrían de consolidar el poder en el
México revolucionario, los Obregón, los Carranza, los Calles, no eran
producto inmediato de una sublevación desde abajo; los caciques
rurales en armas, los Batallones Rojos, tenían un poder que debían
tomar en cuenta quienes fueran a establecer el modelo del nuevo
régimen.
En forma similar, a pesar de que los dirigentes de la Revolución
boliviana de 1952 tuvieron entre sus objetivos la reforma del sistema
de tenencia de la tierra y de la industria minera, la prioridad que se
diera a dichos objetivos tal vez no hubiera sido tan enorme de no
haberse registrado la insurrección activa de los mineros del estaño
y la ocupación espontánea de las grandes haciendas por parte del
campesinado. Hasta cierto punto, la Revolución boliviana fue tanto
un proceso de enfrentamiento con las nuevas fuerzas políticas que la
insurrección había generado cuanto un producto de un modelo ideo-
lógico para el cambio.
Probablemente la Revolución cubana se vio acompañada por una
acción política organizada desde abajo menos directa que en el caso
de México o Bolivia. Pero el aire festivo de libertad, de alivio, que
recorrió la isla en enero de 1959. como consecuencia del derroca-
miento de Batista, parece haber el mismo efecto. El homenaje
rendido a los pintorescos y atractivos héroes que habían vencido a la
tiranía en forma tan dramática, la celebración de la victoria cívica,
produjeron una reacción espontánea, y política, de quienes durante
mucho tiempo se habían mostrado apaticos ante los acontecimientos
políticos. El entusiasmo fue, para los líderes, una demostración evi-
dente de apoyo de las masas, y por extensión, de demandas en pro
de la reivindicación de frustraciones y privaciones por mucho tiempo
padecidas.
La revuelta de los campesinos en Bolivia fue contra los terrate-
nientes, y el derrocamiento del régimen existente un subproducto.
Las implicaciones políticas de la acción popular eran clarísimas; el
212 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 213
problema político consistía en incorporar al régimen estas demandas
expresadas y satisfacerlas. Los actos de insurrección popular en Cuba,
sabotaje, colaboración con las guerrillas y actos similares, estaban
dirigidos contra el gobierno ele Batista. Las implicaciones sociales
y económicas eran un tanto menos claras. Se trataba de [aits accom-
plis de ocupación de tierra, huelgas o violencia contra los patrones
que el gobierno revolucionario podía ratificar dando el tono político
de una revolución dirigida hacia la satisfacción de las demandas
populares.
Sin la politizacióll rcp.ntiu., de la socicdnd hizo plausible
la "revolución" como opción para la "reforma" del orden prevale-
ciente. La idea no era más que la ampliación de la camaradería, la
dedicación, la militancia, de un grupo de guerrilleros en la Sierra
Maestra a toda una nación. De la misma manera en que los
barbudos habían expuesto y derrocado la estructura política podrida
y corrupta del orden establecido con poco más que voluntad, deter-
minación y un sentido fraternal de misión, el pueblo podría construir
un nuevo orden con base en los mismos materiales; la guerrilla no
había requerido la compleja maquinaria del viejo orden para derro-
carla, de tal suerte que el pueblo podía construir una nueva sociedad
sin necesidad de las instituciones y procesos de la vieja. La "revo-
lución" se había convertido en una visión del cambio, de! sistema
total de la nación en desarrollo, que debía ser contrapesada con el
modelo convencional de la política económica occidental.
Hemos hecho notar que uno de los procesos políticos más impor-
tantes en una sociedad democráticamente imperfecta es la imputación
de demandas al sector no politizado de la población. Así como el
terrateniente tradicional interpreta el espíritu del "pueblo" como un
espíritu de conformidad, de seguridad, en un modo de vida protegido
de los desasosiegos y tensiones de la comunidad más amplia; así
como el empresario moderno interpreta el silencio de la población fue-
ra de la comunidad nacional como Ulla demanda de empleos honestos
y un nivel de vida más elevado, ganados en el mercado; así como el
reformista democrático querría, casi quijotescamente, que el "pueblo"
respondiera en forma contundente a la compleja visión politicoeco-
nómica que propone, así el revolucionario imputa a las masas la
indignación, resentimiento y fustración que él mismo siente. El pue-
blo constituye un "vasto depósito de revolución"; una vez liberado
del cautiverio de un patrón de relaciones humanas explotador y
corruptor, la mancomunidad de propósitos, la fuerza de sus aspira-
ciones, guiadas por líderes a tono con sus intereses y que simpaticen
con sus deseos, conducirá a una sociedad organizada sobre principios
más sanos y más humanos.
La política de la Cuba revolucionaria refleja este supuesto de la
universalidad del compromiso con la visión de revolución como sis-
tema global. Las elecciones son innecesarias, el curso legal "no tiene
importancia" para el nuevo orden. Estas instituciones sólo se requie-
ren en la sociedad burguesa. donde conflicto y explotación son los
principios organizadores.
La siguiente declaración de Fidel Castro prueba que interpretó
como mandato democrático permanente el entusiasmo masivo que
recibiera:
Mi permanente preocupaclOn... es la opinión pÚblica... la
opinión pública lo es todo: es el factor más decisivo y poderoso
en la Revolución. Hemos dicho que esta revolución se diferen-
cia de todas entre otras cosas, porque es la primera en el sentido
cabal de la palabra. " la Única revolución en el mundo que se
ha hecho con el respaldo del 95% del pueblo.P
Durante los primeros alías de la Revolución cubana, la tarea de
transformar a Cuba de un sistema convencional total en uno revo-
lucionario, se siguió con paciencia y energía dedicada. Castro y sus
colegas reflejaban constantemente, en sus declaraciones sobre la mag-
nitud de la tarea, los problemas que tenían que confrontar, las horas
vacilantes dedicadas a la tarea de realinear los procesos sociales y
económicos de Cuba de acuerdo con su modelo. Gradualmente, un
número creciente de instituciones y procesos de la vieja Cuba pasaron
a considerarse inapropiados en una sociedad revolucionaria. Míen-
tras los límites de la ideología revolucionaria se ampliaron, para
incluir a los grupos comunistas internos, una vez despreciados y que se
llegó a una alianza internacional con el bloque soviético, se desple-
garon cada vez más las capacidades coercitivas del lluevo régimen
para excluir de los planes revolucionarios, primero a los más allegados
al gobierno de Batista, después, a los grupos comerciales e indus-
triales, nacionales y extranjeros y, finalmente, a ese sector de la
clase media urbana que no estaba dispuesto a colaborar de todo
corazón con la revolución.
No estamos sugiriendo que una vez logrado el apoyo masivo, la
Revolución cubana rompiera definitivamente con los procesos e insti-
tuciones del Estado nacional occidental para perseguir la apocalíp-
tica visión de la revolución. Tal pretensión exageraría demasiado la
certidumbre con la cual se seguía el modelo revolucionario. De hecho,
25 Fidel Castro, "La conducta de Inglaterra y la Shell" (febrero, 1959),
La Revolución cubana, Editorial Palestra, Buenos Aires, Argentina, 1960,
p. 205.
214 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTJCA DE DESARROLLO
215
de todos los actos políticos, la realización de una revolución es pro-
bablemente el que más se ve amenazado por la incertidumbre y la
ambigüedad. Como tan a menudo lo han sugerido los estudiantes
de la revolución, el revolucionario, primordialmente un antagonista del
viejo orden, jamás piensa con toda claridad en el problema de cómo
será la sociedad revolucionaria, o cómo hay que lograrla.
Los primeros momentos de los regímenes revolucionarios son flui-
dos. Existe un conflicto ideológico explícito entre las personas más
directamente comprometidas con el nuevo orden, y con el régimen
derrocado. Cada una de ellas en la actualidad, y supuestamente desde
hace algún tiempo, rechaza la función de la otra, pero por el mo-
mento, como los revolucionarios han tomado repentinamente las
riendas del Estado nacional convencional, el viejo orden y el nuevo
se encuentran enfrascados en una yuxtaposición inmediata y en una
acción recíproca implícita; hay una pausa, mientras cada uno trata
de determinar, en forma muy concreta, qué hacer a continuación.
Los primeros años de la Revolución cubana constituyen un ejem-
plo muy ilustrativo. Mucho se ha especulado sobre lo que Castro
tenía pensado hacer con las empresas extranjeras y con la iniciativa
privada antes de llegar al poder. En declaraciones prerrevolucionarias
había previsto la nacionalización, con compensación, de algunas pro-
j)ieci:J.L!es agrarias y de algunas compañías de servicios. Que el proceso
total de expropiación, que para el año de 1962 había puesto en
manos del Estado casi todas las empresas extranjeras y las propieda-
des agrarias, hubiera sido planeado, o que se tratara de una política
improvisada, subproducto del deterioro gradual de las relaciones entre
el gobierno revolucionario cubano y los Estados Unidos, seguirá siendo
materia de conjeturas.s"
El proceso de "hacer que la revolución funcione", debe llevarse
a cabo en forma pragmática. En la misma forma en que el proceso
revolucionario en México y Bolivia condujo gradualmente a un modus
vivendi entre el viejo orden y el nuevo, la experiencia acumulativa
de la Revolución cubana ha agudizado, a la fecha, la distinción entre
los procesos del Estado nacional occidental. "Soy un marxista-leni-
I .is 1, ." es una afirmación a la que se llega como producto ele la evo-
.l.: 1I¡¡:, p"sición lJU CUJ!lU reafirrnación de una fi-
losofía seguida en forma constante y congruente durante mucho
tiempo.
Las estrategias de desarrollo constituyen formas de delimitar los
factores y relaciones que deben tenerse presentes para promover el
26 Resulta interesante y sugerente seguir este proceso acumulativo de mal-
entendidos y enajenación en Clifford R. Barnett, et al., Cuba, Taplinger
(Human Relations Area File Press), Nueva York, 1962, pp. 312-338.
cambio económico y social. Los costos políticos de cualquier estra-
tegia de esta naturaleza son aquellos recursos que deben desplegarse
al confrontar aquellas demandas y expectativas mrmificstns en la
sociedad que no "encajan", que no tienen un lugar, en el modelo
de progreso. En el caso de Cuba. hnv que contar entre Jos costos
políticos de su revolución, la integración de un ejército contra el
ataque "imperialista" previsto, la búsqueda de sustitutos para la de-
serción de una parte considerable ele la población e1el sector moderno
de la sociedad, y el acomodo elel bloque soviético dentro del modelo
revolucionario -ese nuevo socio, fuente ele capital y ele conocimientos
tecnológicos indispensables para un país subdesarrollado, monocultor.
En un principio, los costos políticos de la Revolución cubana no
fueron dramáticamente evidentes. A pesar de que el nuevo régimen
se encontraba asfixiado por las deudas ele sus predecesores y una
hacienda en bancarrota, a pesar de que tenía que hacer frente a los
problemas de "cincuenta años de mal gobierno", la Revolución había
heredado el capital fijo del viejo orden, y muchos de los procesos
económicos de la sociedad siguieron al día siguiente de la consuma-
ción de la Revolución, cama lo habían hecho el día anterior. La
Revolución se apoderó de los cuantiosos activos fijos de las élites derro-
cadas; además, la propia ineficacia y enfermedad del régimen anterior
dieron lugar a economías y progresos a corto plazo. Como Jluberru..n
y Sweezy opinan ele la experiencia cubana, "era posible obtener re-
sultados rápidos e importantes con sólo eliminar algunos de los peores
abusos y desperdicios del viejo orden" .27 La Cuba prerrevoluciona-
ria soportaba también una carga onerosa de capacidad productiva
subutilizada: fábricas y refinerías operaban muy por debajo de sus
niveles potenciales, y la práctica de la agricultura extensiva indicaba
que un reordenamiento en los patrones de tenencia de la tierra po-
dría proporcionar un beneficio económico y social.
Sin embargo, una revolución como la cubana, que parte del su-
puesto ele que el sector moderno existente es el que inhibe el cambio
conveniente, y llega a la posición de que, al menos, es superfluo para
el modelo revolucionario sino es que enemigo ele In revolución, debe
hacer frente a las consecuencias politicoeconé)JlliGls de cst.: d'T' '.
Para que el desarrollo económico jJueda c(Jillj'>!'·JIlC·llL:ll L 1I i ..
social y hacerla viable y duradera, debe haber alguna forma de
compensar la progresiva enajenación de las empresas extranjeras,
de los grupos empresariales, técnicos y profesionales nacionales, socios
principales de una economía básicamente monocultora y, por Último,
de una buena parte de las clases medias urbanas.
27 Leo Huberman y Paul M, Sweezy, Cuba: Anatomy 01 a Revolution,
Monthly Review Press, Nueva York, 1961, p. 95. (Hay edición en españoL)
ll""...,.,.".,
216 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 217
Por lo menos desde 1962, los líderes revolucionarios cubanos se
han percatado cada vez más de estas limitaciones en su modelo
dI" desarrollo; sus declaraciones públicas revelan cada vez más el
talla del revolucionario "acosado", con nueva sabiduría mundana,
q uic.n admite, libre y abiertamente, errores, pérdida ele inocencia y
"las cosas que no sabíamos".
Particularmente en sus primeros años, la Revolución cubana logró
progresos sorprendentes en el carnpo de la reforma social y se alcanzó
un avance notable en los renglones de vivienda, educación y re-
forma agraria. Resultado de qUf' se desviaran recursos del sector
moderno, urbano, hacia el sector premoderno, rural. se registraron
incrementos reales en la productividad agrícola.
Fue precisamente en ese sector industrial, urbano, comercial. de la
economía cubana, estrechamente vinculado con los patrones del co-
mercio internacional, donde no "encajó" la mística revolucionaria, y
es en este campo donde se han tornado más agudos los problemas
del modelo de desarrollo de la Revolución.
El historial revolucionario se ha visto estropeado por altos costos
de producción, programaciones inefectivas de la producción, proble-
mas de calidad y mano ele obra y el derrumbamiento de los servicios
de mercadeo; en la actualidad se admite abiertamente que el candor
económico inicial de los líderes revolucionarios fue la causa de muchos
problemas. Hubo un proceso tentativo de buscar soluciones a pro-
blemas complejos; la planificación total, la cual según el J UCEIPLA:'-<
(autoridad estatal de planificación), tenía facultades reales para asig-
nar recursos, con mayor frecuencia se basaba más bien en aspira-
ciones que en metas realistas. La dependencia en el trabajo volunta-
rio, en la industria de la caña y otras, aunque completamente a tono
con el sentido revolucionario de las cosas, resultaba terriblemente
costoso desde el punto de vista económico. Se ha acusado a la nueva
burocracia de manejar los asuntos "peor que los yanquis", y quizá
con mayor corrupción.
Quizá los hechos más significativos en la estrategia cubana de
desarrollo se han registrado en el campo del comercio internacional,
reflejando la primacía ideológica del antimperialismo, creencia se-
gún la cual las relaciones de intercambio existentes eran tal vez
la característica más "inapropiado." del viejo orden" Hubo un entusias-
iuo real por la disminución de la producción azucarera en Cuba a
principios de la década de 1960, que se consideraba compatible con el
objetivo de la diversificación económica; esta posición cambió rápida-
mente cuando las implicaciones del nuevo patrón de intercambio con
el bloque soviético se tornaron evidentes. El progreso industrial
cubano dependía de la importación de equipo de capital de los nuevos
SOCIOS comerciales y, aunque se reconoció en forma más velada, tam-
bién de un abastecimiento continuado de materias primas. El bloque
soviético no daba señales de cfcc tu.u: eCln\TniCls sobre lIILl b:lSC que
no fuera esencialmente comercial.
La mística revolucionaria descansa sobre la visión utópica de una
sociedad totalmente dedicada al proceso de transformación social
y económica. Esta actitud de dedicación. este acto voluntario. sus-
tituirá los procesos e instituciones de la "sociedad burguesa". Empero,
conforme la revolución progrcsn, sus dirigentes se encuentran con
que también ellos est:m afligidos por problemas de pcnetravión. ele
motivación, en una forma muy similar a la de quienes persiguen
el desarrollo de otra manera: la entrega total a la experiencia revo-
lucionaria encuentra resistencias; el apego a patrones familiares de
vida, a formas de relaciones tradicionales y modernas, dan lugar a
subsistemas que no es fácil erradicar. El campesino se resiste a la
pérdida del mercado libre, los trabajadores calificados, sindicalizados
-la "aristocracia trabajadora" según Castro- descubren que el
nuevo orden no los favorece y surge la resistencia que se manifiesta
en forma de ausentismo y disminución en la calidad de la produc-
ción. En sus discursos, Ficlel Castro pone cada vez más interés en la
necesidad de "inculcar a los trabajadores el espíritu revolucionario".
Carlos Rafael Rodríguez habla de la incapacidad de las cooperativas
y de los propietarios privados para "adaptar sus aptitudes al espíritu
revolucionario", y el Che Cuevara habla de la "barrera invisible"
entre la administración revolucionaria y los trabajadores, y mostró su
aprensión de que "la clase trabajadora daba la impresión de no en-
tender el papel que debía descmpeíinr".
Particularmente en un país subdesarrollado. donde la lcnlrad a
sistemas sociales v comunidades distintos de la nacron es profunda
y sólida, incluso totalitarismo es una forma limitada de gobierno.
:\ menos que se recurra a la coerción extensiva para romper las
viejas lealtades, no se puede abrigar la esperanza de conformar la rea-
lidad con su visión milenaria.
Puesto que la meta de la revolución es el desarrollo económico,
como sus objetivos son, en este sentido, equivalentes a los de otros
criterios de cambio, al formar una revolución, al edificar una so-
ciedad revolucionaria, el problema pronto se torna en el problema
de encontrar equivalentes funcionales a aquellas instituciones y pro-
cesos que habían mantenido el sector moderno del viejo orden. Una
economía radicalmente monocultora no puede lograr la autosuficien-
cia de la noche a la mañana. Para industrializarse, para diversificar
la producción y sustituir las antiguas importaciones, debe tener ca-
pital, y para tenerlo, debe encontrar rHH'\"OS mercados para sus expor-
218 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO 219
'. '·1". 1 1\".
taciones tradicionales, si su anterior socio comercial ha sido excluido
del modelo revolucionario. La deserción de grupos de administradores
y técnicos debe sustituirse, ya con asistencia técnica extranjera ya
con un programa educativo intensivo, lo cual implica, no obstante,
un retraso considerable. Las necesidades de expander la producti-
vidad deben compensar la dedicación a la reforma social. Es posible
que sea necesario apretarse el cinturón y vivir en forma austera,
ya que los recursos que debían dedicarse a aliviar la pobreza deben
canalizarse a la formación de bienes de capital.
" :csíhs p:cLldoj:cs de lo r.volución. Un movimiento entre-
gado a acabar con el imperialismo extranjero se encuentra a sí
mismo más comprometido que nunca, política y económicamente,
con una potencia extranjera; un régimen entregado a la realización
de la reforma agraria se convierte en el "mayor latifundista", adop-
tando técnicas para organizar la producción que no difieren en
ningún respecto particular de las empleadas en el pasado. A pesar
de que se puede haber registrado cierta mejoría en el nivel de vida, el
modus vivendi en las grandes haciendas, convertidas en predios agríco-
las estatales, no es muy diferente bajo la administración del INRA
de lo que era bajo el dominio de la empresa extranjera. En un
Estado dedicado al bienestar de los "trabajadores", la fuerza de tra-
bajo urbana organizada (y la proporción cubana de trabajadores
sindicalizados antes de la Revolución se encontraba bastante por en-
cima de la media latinoamericana) encuentra su nivel de vida mer-
mado por contribuciones "voluntarias" a la causa revolucionaria, y
por la escasez y racionamiento de los bienes de consumo de que
antaño disfrutara. Para dar cuenta del desarrollo económico, no es
preciso exagerar las ironías del régimen revolucionario que debe
sobrepasar sus primeros logros en el campo de la reforma social. La
Revolución logra resultados positivos, pero no todos los previstos y
prometidos por sus consumadores.
Una revolución afortunada debe convertirse, con el tiempo, en el
orden establecido. Durante los años de su formación, las élites revo-
lucionarias desplegaron liberalmente su poder coercitivo para eliminar
el viejo orden e imponer su propio modelo de cambio. Una vez esta-
blecidas, pueden seguir utilizando los instrumentos de supresión para
confrontar las demandas e intereses extrínsecos a esta idea de des-
arrullo; empero, esta nostalgia por la militancia cle los "buenos viejos
tiempos", esta lucha por mantener la pureza de los ideales y celo
revolucionarios pueden resultar terriblemente caros. El revolucionario
puede llegar a descubrir, particularmente al enfrentarse a las conse-
cuencias económicas de sus acciones anteriores, que ha definido la
estrategia de desarrollo en forma demasiado rigurosa, que ha fijado
las condiciones límite de lo que es apropiado para la Revolución con
suma estrechez. Conforme la revolución aumenta su confianza y madu-
rez, puede encontrar posible y conveniente el acomodo de intereses y
demandas antes rechazados. Ésta ha sido la experiencia de México
y Bolivia: la iniciativa privada, la inversión extranjera cuidadosa-
mente controlada por la ley y muchas otras prácticas una vez de-
ploradas han sido "vinculadas" a la lógica de la ideología revolucio-
naria. Así como la estrategia convencional del cambio puede ampliar
su sentido de los factores y relaciones críticos para el cambio, hasta
el grado ele incluir mcdicl.rs ,le- rd,) in "Ii 'ii l. lit·
consideraban extrínsecos, el revolucionario puede encontrar posible
definir su criterio de desarrollo en forma tal que comprenda proce-
sos que una vez fueron los principales objetos de ataque.
Que tal proceso de definir la estrategia revolucionaria del desarro-
llo en forma más inclusiva pueda registrarse en Cuba, es hoy en
día un tema muy discutido. El alineamiento con el bloque soviético,
la aceptación del marxismo-leninismo como ideología oficial, puede
haber endurecido tanto las condiciones límite del estilo revolucio-
nario inicial y reforzado en tal forma las enemistades creadas en la
primera etapa de la revolución, que la maduración se torna suma-
mente difícil; empero, si el patrón de vida cubano actual no puede
proveer los elementos necesarios para alcanzar los objetivos de des-
arrollo, si no puede hacer frente a las demandas de cambio manifiestas
en la sociedad, la "revolución de expectativas crecientes" que forma
parte de la experiencia cubana contemporánea, así como de otros
países latinoamericanos, puede ocasionar una redefinicián del carácter
de la revolución. Cuba no puede pertenecer únicamente al bloque
soviético. En virtud de su geografía, herencia, y cultura, está conde-
nada a formar parte también de la América Latina. La América
Latina sigue siendo para Cuba un marco de referencia. Si Cuba se
estancara mientras otros países avanzan, cuestión que depende, descle
luego, de que se logre el desarrollo y la reforma en otras partes del
continente, ¿ quién puecle decir qué comunidad resultará más com-
pulsiva a la larga?
Conclusiones
La disparidad de opiniones sobre la apariencia que debe tener la
sociedad en desarrollo, y la manera de lograrla, describe el dilema
politicoeconómico de la América Latina. Este enigma es aparente-
mente la ausencia de cualquier acuerdo común sobre una estrategia
de desarrollo, así como la falta cle idoneidad de los medios legítimos
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO
221
para resolver dichos aspectos politicoeconómicos de los defectos de
un orden político que no contiene procedimientos ele aceptación
común para lograr un acuerdo sobre la manera de desplegar los
recursos del Estado, y de los fines a que se debe encaminar a la
sociedad.
i'ddlJ","U, uuunciur este enigma pouuco no es definir el "problema"
político ele la América Latina -el problema que pide a gritos ser
resuelto y que puede ser resuelto. Ya señalamos que las diversas
estrategias de desarrollo que hemos escogido con fines de exploración
no son sistemas aislados, dinrne t rulmcntc opuestos, incapaces ele ser
reconciliados y fundidos. Dado el carácter "político" de cualquier
estrategia de desarrollo, que requiere que en alguna forma se tomen
en cuenta los intereses extrínsecos al modelo de cambio, hay tantas
posibilidades de que se encuentren medios para acomodar las deman-
das anteriormente improcedentes como de que sean excluidas por la
fuerza. El problema estriba en encontrar relaciones conceptualmente
plausibles entre los intereses, y excepciones, ante las cuales la estra-
tegia de desarrollo específica se muestre indiferente en un principio, y
aquellos que constituyen su preocupación fundamental. Este es el
reto principal a la economía de desarrollo, y hasta la fecha ha sido
su mayor éxito. La capacidad del pensamiento económico desarro-
llista contemporáneo, abandonando su anterior dependencia de los
principios clásicos o keynesianos, para señalar la interdependencia
estructural vital de la nación en desarrollo, ha tenido un gran efecto
en la ideología política de la región. Las ramificaciones del mensaje
del proceso democrático, de que la política es tanto cuestión de crear
acuerdos, de reconciliar diferencias, como de conflictos acibarudos,
aunque heroicos, para determinados puntos de vista, tampoco ha caído
en suelo estéril. El compromiso intelectual y emocional de la América
Latina a la democracia occidental es profundo, y pese a obstáculos
y reveses, se está convirtiendo cada vez más en una cuestión práctica,
una técnica de gobierno y no un intento abstracto.
Además, a pesar de que el problema de la política latinoamericana
es de discordia, es un problema que se exagera fácilmente. Existe un
entendido casi consensual sobre la naturaleza del conflicto, existe
un acuerdo general de que el desarrollo es la meta del proceso po-
lítico, e incluso los actos que supone el éxito de esa meta se están
aceptando cada vez más. Como 113 señalado K. H. Silvert en relación
con la política chilena:
Si dej.unos a un lacio los elementos marginales de la extrema
derecha y de la extrema izquierda, encontramos en Chile un
área enorme de acuerdo en relación con la conveniencia de cier-
tos objetivos políticos. Todas las facciones convienen casi unáni-
mente en los siguientes puntos: la conveniencia de un sistema
educativo más amplio, mucho más eficiente y efectivo; el cre-
cimiento de la industria; mayor libertad para comerciar con e!
extranjero; la incorporación de todos los chilenos a una cstruc-
tu ra dcrnocrútic., naciou.i l clcctiva ; ",1 i u.uircni.nicuto <1,,1 [!l""
ceso constitucional, y una reforma agraria de carácter político,
social y económico ... 28
En estos capítulos, hemos tratado de delinear lo que se puedo razo-
nablemente esperar del Estado latinoamericano como agente del cam-
bio económico. Hemos destacado las limitaciones, los parámetros de
desempeño estatal, las consideraciones de prudencia política que im-
piden que el Estado sirva como instrumento totalmente efectivo en la
batalla contra la pobreza y el subdesarrollo en esta región. Hemos
adoptado este criterio porque es la forma en que generalmente se
plantea la interrogante de la política la tinoamericana. A menudo
se considera a la vida política latinoamericana como el "obstáculo"
más importante que se opone 31 cambio económico. La pregunta que
con más frecuencia se formula al asesor experto, u observador extran-
jero es por qué las naciones latinoamericanas no parecen poder adop-
tar las medidas más directas y evidentes para la resolución de sus
problemas autoevaluados. Hemos tratado ele dar cierta perspectiva
a la cuestión de la capacidad de! Estado nacional la tinoru nc ric.uio ; :11
mismo tiempo confiamos haber dejado claro que, dada la magnitud
de la tarea, a menudo los sistemas políticos latinoamericanos y los
líderes que estos sistemas generan no dejan de ser bastante adecuados
para el desafío.
Algunas personas pueden sentirse tentadas de llevar nuestro argu-
mento, sobre el Estado nacional como instrumento del cambio eco-
nómico, hasta lo que puede parecer su conclusión lógica. Pa ra ;11_
gunos, las proposiciones anteriores pueden parecer confirmar conceptos
durante mucho tiempo sostenidos sobre la incapacidad del gobierno
para actuar con efectividad en el dominio de la economía. Verán
en lo que hemos escrito un toque de clarín para la libre empresa y el
laissez-Iaire puros, como la ruta hacia el progreso en la América
Latina; otros, sorprendidos por lo que acabo de afirmar, verán preci-
samente lo contrario. Una reflexión sobre las limitaciones del Estado
nacional existente parece indicar claramente que se necesita una ex-
pansión de las facultades del Estado. que es esencial una revolución
28 K. H. Silvert, "Some Proposit ions on Chile", American Un;vers;/;es Fieid
Staff Reports, West Coast South America Series XI, enero, 1964, p. 13.
222 CAMBio POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO
223
para ampliar los recursos de que el Estado dispone, para apartar los
obstáculos políticos a la reforma necesaria, a fin de liberar el aparato
osificado del sistema político. Las dos conclusiones son incompati-
bles, pero, extrañamente, no son contradictorias; de hecho, ambas
presuponen que se registra un cambio fuera del propio sistema po-
lítico. El desarrollo mediante la libre empresa pura requeriría un
estallido de energía y entusiasmo por la producción y la inversión
tanto de parte de los grupos de capitalistas cuanto de los grupos
de trabajadores. Una revolución auténtica, igualmente, supone un
brote de desasosiego, un estallido autónomo de aspiración y compro-
miso político. Sin dicha explosión, ninguna de las implicaciones in-
feridas de las limitaciones del sistema de Estado nacional, tal como
existe en la actualidad, es particularmente importante como consejera.
Cuando el sector privado no ha asumido todavía las tareas del cam-
Lio, uno no descarta los esfuerzos limitados del Estado y deja que la
L:UlpreSa se encargue de "realizar el trabajo"; y un programa
revolucionario que no esté respaldado por un espíritu revolucionario
ampliamente difundido, será embarazoso al día siguiente de la in-
surrccción,
Conforme el orden existente sigue su curso incierto, tememos que
la explosión alternativa ocurra antes, o bien que el "gobierno forta-
lezca la mano del explotador capitalista", o que "estemos sentados
en un polvorín revolucionario" según nuestro punto de vista. Par-
tiendo del supuesto común de que una vez ocurrida la explosión su
curso es irreversible, esperamos con alarma la asonada marginal o
sitio que establece el impulso de cambio.
No obstante, este curso de razonamiento debe seguirse hasta su
fin: es posible que no ocurra ni la "explosión" de la revolución ni la
de la productividad capitalista, o que nuestra noción de la "pleni-
tud" de estos sistemas de cambio alternativos haya sido, de alguna
manera, equivocada. Así, es posible que en lugar de revolución en-
cuntremos una lenta tendencia hacia la anarquía y la desintegración
social, ya que los deseos que la sociedad no puede satisfacer conducen
a la frustración y a la desesperación, o es posible que la América
Latina siga adelante, como hasta ahora, manteniendo de algún modo
su cabeza por encima del agua, experimentando épocas de esperanza
y entusiasmo, y periodos de estancamiento, remendando el sistema,
modificándolo, mejorándolo, moviéndose imperceptiblemente hacia
algo diferente, aunque pueda eludir las categorías tajantes en cuyo
uso hemos insistido para abarcar la realidad. Y después de mucho
tiempo podemos voltear hacia atrás para descubrir que lo andado
hu establecido grandes diferencias, que después de todo las cosas
no han salido tan mal.
Pero no es sencillo hacer profecías acerca de la América Latina,
pues e.n esta región puede ocurrir lo inesperado: México,
arquetipo de la revolución, ha producido el sistema capitalista más
de la re/?ión; a menudo la estabilidad política y el indus-
se correlaclOnan en forma inversa, como en Brasil y Argen-
tma; la pobreza puede engendrar los comienzos democráticos, como
en Honduras y Ecuador, aunque sea por poco tiempo' Venezuela
con su triste tradición política, produce uno de los movimientos de-
mocráticos más fervorosos del continente. La Revolución puede ocurrir
en una de las naciones más desarrolladas. como fue el el''', de' enh:\.
Paíse;" que casi han logrado el desarrollo, como Argentina y Co-
lombia, caen en el caos. Sería tonto sugerir que el resultado es eviden-
te, o que la ruta hacia el progreso se encontrará fácilmente sin
tumulto, confusión, irracionalidad ni desorden, pero, LlllliJi{-ll 'scl'b
tonto negar las posibilidadcs de too
Segunda Parte
La función de naciones y regínlelles:
análisis comparativo
· .
aspIraCIones
política a la
generación de
respuesta
la guerra
Preludio a una
de desarrollo:
depresión y a
VIII.
LA IDEA de desarrollo ha sido virtualmente una obsesión para la
América Latina desde la generación pasada. Es éste el tema domi-
nante de casi todo cuanto se ha escrito acerca de la región; también
es el foco central de la ideología política y del comentario social
dentro de la región. Los patrones de vida prevalecientes en la América
Latina ya no son "neutrales", más bien deben ser descritos como
"problemas" por superar mediante procesos de cambio.
A pesar de que mucho se ha escrito sobre lo que el Estado debe
hacer para estimular el desarrollo, poco se ha dicho, excepto a manera
de crítica, de lo que ha hecho para estimular el cambio económico
y social. En consecuencia, en las páginas que siguen intentamos ex-
plorar, con simpatía pero no sin crítica, las experiencias peculiares
de diez naciones latinoamericanas en la elaboración de criterios del
problema de desarrollo económico a partir del fin de la segunda
Guerra Mundial. Compararemos los patrones de política pública que
surgieron en los países de la región ;ll1dill:l (Bulivi:1. CUlUl1 .
Ecuador, Perú, Venezuela), y en las naciones de la his tórica confe-
deración centroamericana (Costa Rica, el Salvador, Guatemala, Hon-
duras, Nicaragua).
No hay que esperar demasiado de esta "muestra" de Estados latino-
americanos. A primera vista, estas naciones parecerían ser las menos
importantes y los miembros más "subdesarrollados" de la familia
regional. Aunque es cierto en un sentido muy general, debe obser-
varse que tanto Perú como Colombia tienen una mayor extensión
territorial que Chile, y que Venezuela, cuyo ingreso per capita formal
es el más alto en la América Latina, tienen un potencial de desarrollo
muy superior al de casi cualquier otro país de la región. Tampoco
pretendemos sugerir que este grupo sea más "típicamente" latino-
americano que las naciones excluidas, por tener una menor afinidad
con la cultura y costumbres occidentales; en verdad, Colombia y
Costa Rica están muy alejadas de cualquier norma cultural latino-
americana impresionista que se pudiera uno crear. Además, estas
naciones no son necesariamente las que constituyen un "problema"
para el desarrollo. Sin lugar a dudas, el malestar económico y social
de Argentina, Brasil, y Chile en los Últimos años plantea problemas
[227 ]
228 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
tan complicados, que los que se presentan en los diez países de nues-
tra muestra.
Excepción hecha de la exclusión señalada de las "grandes poten-
cias" tradicionales, Argentina, Brasil y México, que integran una
clase por sí mismas, nuestro grupo es heterogéneo en cuanto a pobla-
ción, dimensiones, recursos, integración nacional, nivel de desarrollo
y estilo político económico. Se hizo así deliberadamente, pues las
comparaciones son mayores cuanto más rica y diversa sea la experien-
cia; de hecho, esta consideración, aunada a intereses personales y al
deseo de explorar ciertos casos que han recibido insuficiente atención,
fue la guía principal para la selección de las naciones objeto de
nuestro estudio.
Debe tenerse cuidado de no dividir a los países de la América
Central y los de la región andina en dos bloques distintos, incluyendo
a los países pequeños en uno y a las potencias medias en el otro.
Como lo indica el cuadro siguiente, en términos de los índices de
escala pertinentes, los diez países forman un ordenamiento de mayor
a menor, sin ninguna brecha significativa entre las dos familias re-
gionales, excepto en términos de extensión territorial.
Hasta ahora hemos planteado problemas generales de la política
de desarrollo, en términos que se refieren a la América Latina como
un todo; esto no es inapropiado. Por razones de cultura, historia,
sistema económico y patrones políticos comunes, la mayoría de los
países de la región comparten gran número de los problemas contem-
poráneos del cambio.
Empero, señalar algunos de estos problemas comunes no nos dice
todo acerca de las condiciones políticas de la rápida transformación
socioeconómica que se registra en estas naciones. Mucho hay de
cierto en la observación, a menudo repetida, de que no existe cosa
tal como la América Latina; que estos veinte países son muy dife-
rentes entre sí; que los problemas y potencial del gigante Brasil y
de la pequeña Honduras, de la Bolivia indígena y del Uruguay
blanco, son muy diferentes. Por tanto, al explorar con mayor dete-
nimiento la cuestión del efecto que la prudencia política tiene sobre
la formulación y ejecución de la política de desarrollo, es preciso
remitirse a las experiencias contrastantes de las diferentes naciones,
averiguando en qué medida se aplica el patrón general a cada una
de ellas y de qué manera debe distinguirse a las naciones indivi-
duales de aquellas observaciones que sólo se aplican a la región como
un todo.
E" preciso formular diversas prcguntas en relación con la expe-
riencia de estos países en materia de política de desarrollo en el
periodo posbélico. En primer lugar nos ocuparemos de lo que los
L
N m M M
m - N o
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230 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA
231
gobiernos efectivamente hicieron con el objeto de promover el cam-
bio económico y social. A pesar de que se prestará atención a las
cuestiones de ideología e intenciones, y a los cambios seculares que se
registraron independientemente de la acción gubernamental, lQ..9.!:le.,
más nos ocupará será el efecto real del Estado Iatinoamericanocomo
instrumento de cambio durante este periodo.
En segundo lugar veremos prucienciapQlitica
descrito en la Primera Parte condicionó el papel desarrollista del
EswLÍu. Por consiguiente, debemos considerar la experiencia ele estas
naciones en términos de los problemas destacados en las páginas
anteriores.
,
/ 1. ¿ En qué medida el periodo posbélico de aspiraciones desarro-
llistas creó nuevos papeles económicos para el Estado latinoamerica-
no, y en qué medida fue este periodo continuidad de los anteriores
patrones de política pública de la región? (Capítulo 1.)
2. ¿ En qué medida se concibieron las políticas públicas del periodo
posbélico con el fin de crear sistemas económicos de mayor integra-
ción nacional (para convertir los sistemas internacionales prevale-
cientes de latifundio y subsistencia en patrones nacionales de produc-
ción y cambio), y en qué medida tendieron las políticas públicas a
perpetuar y perfeccionar las relaciones económicas dominantes? (Ca-
pítulo n.)
3. ¿ En qué medida afectaron las limitaciones de la capacidad del
Estado para allegarse y utilizar recursos económicos y sociales el
curso de la política de desarrollo en estas naciones? (Capítulo III.)
4. ,;Cómo afectó a la política de desarrollo de estos países la "ten-
ta tividnd" de los sistemas políticos latinoamericanos? ¿Son evidentes,
en la forma en que se definió en estas naciones la política pública,
las "reglas del juego" del sistema político latinoamericano clásico,
según las cuales todos los contendientes con capacidades de poder
reconocidas deben participar en las acciones económicas públicas, y
que la posición de ningún contendiente será amenazada por la acción
estatal? ¿ La eliminación revolucionaria de contendientes que luchan
por el poder tuvo algún efecto en la política de desarrollo? (Ca-
pítulo IV.)
5. ¿De qué manera afectaron los procesos imperfectos de toma de
decisiones la formulación de la política de desarrollo en el periodo
posbélico? (Capítulo V.)
6. ¿ Cómo afectaron los problemas de administración pública, o
las dificultades de la penetración del Estado en la sociedad, el curso
de la política de desarrollo en estas naciones? (Capítulo VI.)
7. ¿En qué medida se reflejan en acciones particulares de política
pública las diferencias ideológicas y estratégicas que distinguen a los
gobiernos convencionales, reformistas democráticos, y revolucionarios?
(Capítulo VII.)
Empecemos por considerar la primera de estas interrogantes. A
pesar de que el foco de nuestra atención es el papel del Estado a par-
tir de 1945, aislar rígidamente los acontecimientos del periodo posbé-
lico es tanto como cIar a esa era un sabor de innovación y empeño
fresco sumamente engañoso. En consccuencin, dedica remos d n',LO
de este capítulo a esbozar el efecto que la depresión y la scguncb
Guerra Mundial tuvieron en la conformación y dirección de la po-
lítica pública en estos países. Pondremos de relieve continuidades y
discontinuidades entre los periodos de 1930 a 1945 y 1945 a 1964,
antes de emprender una consideración detallada de este último periodo.
Efecto de la depresión sobre la política pública
La depresión mundial de principios ele la década de los años 1930
no marca un punto de partida absoluto de un papel econórnico pú-
blico más activo en nuestros diez países. Durante la década de los
años 1920, y antes, Perú, Colombia y otras naciones habían expe-
rimentado con algunas de las innovaciones de política pública, que
se identifican con este último periodo, como la banca central y la legis-
lación laboral rudimentaria. Por lo que a la historia económica de
la América Latina toca, la división tajante en periodos tiende a ser
engañosa, y tal vez sea mejor considerar el periodo posterior a 1860
como uno de cambios constantes v acumulativos en la estructura
económica en toda la región, con c;mbios e innovaciones correspon-
dientes en la política pública, siendo algunos países precursores en
ciertos campos, e imitándolos otros después.
Empero, si se desea entender la política de desarrollo contempo-
ránea, es importante considerar específicamente el efecto de la de-
presión en estos diez países latinoamericanos, pues sugiere una conti-
nuidad de esfuerzos políticos en la región. No obstante que las
"intenciones revolucionarias" de muchos movimientos políticos pos-
teriores a la segunda Guerra Mundial han caracterizado este periodo
como radicalmente distinto de cualquier otro anterior, será evidente
que el que estas nuevas aspiraciones representaran un punto de dis-
tanciamiento y rechazo del pasado inmediato, o un patrón de conti-
nuidad y extensión de ideas anteriores, dependería en gran medida
de determinadas circunstancias. Para algunos países, un "plan re-
volucionario de desarrollo económico" en el periodo posbélico sigui-
ficaba fundamentalmente la adopción de aquellas medidas, tomadas
en otros países a principios de la década de 1930, para hacer frente
a la crisis de la depresión. Para otros, el estilo fundamental de la
CAMBIÓ POLhICO y ECONÓMICO EN LA LATINA
RESPUESTA POLÍTICA A' LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA 233

política de desarrollo en las décadas de los años 1940 y 1950 impli-
caba la elaboración y continuación de las funciones públicas asumidas
en los años de la década de 1930.
En la región andina y de la América Central se notaron dos
patrones básicos de política pública, como respuesta a la crisis de la
depresión. En algunos países, la tendencia fue adoptar innovaciones
progresivas de política y "abrir" el proceso político según los linea-
mientos sugeridos por el "New Deal" en los Estados Unidos, y la
administración de Cárdenas en México. En otros países, el patrón
fue de control más rígido del proceso político. En el segundo caso, las
innovaciones de política adoptadas fueron concebidas para mantener
el orden establecido bajo graves dificultades; se recurrió a medidas
opresivas para evitar levantamientos originados por la incertidumbre
y privaciones del periodo que pusieran en peligro la coalición esta-
blecida, ya debilitada, de los contendientes dominantes por el poder.
El camino seguido por un país en particular parece tener menos
que ver con el efecto económico específico de la depresión que con
la tradición política, la yuxtaposición de fuerzas políticas en ese mo-
mento, y el liderazgo a disposición de la coalición dominante. La
medida en que individualmente las naciones adoptaron una y otra de
estas respuestas políticas arquetipo, puede discernirse considerando
cuatro áreas de política pública: el trato de la organización política
y de la oposición; la política fiscal; la política hacia la organización y
legislación laborales; y la actividad en la esfera de las obras públicas.
«Liberalización" de la política pública como respuesta
a la depresión
Colombia, 'En la región andino-centroamericana, Colombia fue el
país cuya respuesta política a la depresión, se aproximó más al "New
Deal" de los Estados Unidos. Esto fue particularmente notorio duran-
te la administración de Alfonso López, 1934-1938, quien describiera su
lJl'ugl'allla de reforma como "La revolución en marcha".
Después de un tumultuoso siglo XIX, de guerra civil crónica y cau-
dillismo regional, la política colombiana se estabilizó después del año
1900 bajo una sucesión de presidentes conservadores; para 1930, de
un periodo de prosperidad aparente, basado en préstamos extran-
jeros, pago de indemnizaciones por el canal de Panamá, e inversiones
y empresas extranjeras y nacionales, pasaba a una época de estan-
camiento y malversación fiscal, de recurrir a la tropa para suprimir
las demandas de la fuerza de trabajo y, después de 1929, de inse-
guridad económica y depresión.i
1 Vernon Fluharty, Dance of the Millions, pp. 27-42.
La política colombiana estaba organizada en torno al tradicional
sistema bipartidista, dominando las clases altas establecidas en las filas
conservadoras y liberales. La base de poder de ambos partidos era
la difundida identificación tradicional con estas organizaciones. "La
mayoría de los colombianos son liberales o conservadores por familia.
por tradición. Los colombianos nacen con la tarjeta del partido
ligada al cordón umbilical." 2 La presencia de dichos recursos de
apoyo establecidos dificultaba la formación de nuevos movimientos
políticos. El cisma de partidos estaba también limitado por el enten-
dimiento implícito en que a menos que los principales partidos se
trataran recíprocamente en forma civilizada y arreglaran el control
del gobierno nacional sobre la base de procedimientos democráticos
formales, bien podían hacer erupción las viejas enemistades de par-
tido, y regionales, en una renovación de la lucha civil o de la inter-
vención militar. Por consiguiente, los nuevos grupos de activistas po-
líticos, defensores de la reforma, generalmente optaban por perma-
necer dentro de los partidos establecidos en lugar de formar grupos
políticos independientes. El problema de la política, particularmente
del lado de los liberales. se convirtió más bien en un problema de
reconciliar brechas en las filas del partido que entre los partidos,
pues ambas organizaciones estaban dominadas por grupos conser-
vadores de la clase alta que compartían una concepción común del
papel del Estado.
Por consiguiente, la victoria liberal en las elecciones de 1930, que
terminara con un cuarto de siglo de dominación de los conserva-
dores, se pudo lograr con relativamente poco alboroto cívico. La
dirección nacional de los dos partidos principales podía aceptar a
Enrique Olaya Herrera como presidente, pues su objetivo primordial
era la recuperación económica y el mantenimiento del orden esta-
blecido y no un programa radical de reforma.f
El advenimiento de los liberales difícilmente connotó una revolu-
ción. Bajo la administración de Olaya Herrera, los contendientes
por el poder fueron confirmados, y sus pretensiones al poder y a Jos
recursos públicos fortalecidas. Empero, dadas las aspiraciones refor-
mistas de algunos sectores del Partido Liberal, algunos contendientes
que anteriormente habían permanecido al margen de la vida política
también fueron acomodados en el sistema.
Bajo Olaya, se tomaron diversas medidas para contrarrestar el
efecto de la crisis económica: la industria petrolera extranjera se suje-
2 Eduardo Santa, Sociología política colombiana, Edit. Iqueima, Bogotá,
1955, p. 32.
8 Gerardo Anubla y J. M. Henao, History of Colombia, University of
North Carolina Press, Chapel Hill, 1938, pp. 540 ss.
234 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA 235
tó a una regulación y a un control más amplios, se declaró una mo-
ratoria sobre la anulación de juicios hipotecarios, y se estableció un
banco agrario e hipotecario para proporcionar refinanciamiento a
aquellas personas amenazadas por la anulación de sus juicios hipote-
carios.! Durante el periodo de depresión, Colombia también recurrió
a diversas contrarnedidas económicas características de la región como
un todo en ese periodo: se impusieron altos aranceles a los alimentos
importados con el fin de fomentar la producción interna y se insti-
tucionalizaron los controles de cambio." Es interesante observar que
la industria experimentó un rápido crecimiento durante la primera
parte del periodo de la depresión. Entre 1930 y 1933, se establecieron
ochenta y dos nuevas industrias, y la mayor parte del progreso in-
dustrial registrado de esa fecha a 1948 fue a través de dichas com-
paíiias."
En 1934, el programa liberal de recuperación se convirtió en un
programa de innovación política progresiva; la elección de Alfonso
López, reflejo del poder creciente de los grupos de mente más refor-
mista dentro del Partido Liberal, condujo a una rápida ampliación
de los programas de orientación social. La reforma constitucional de
1936 legalizó la extensión del poder estatal en campos antes restringi-
dos. A pesar de que el lenguaje constitucional, que preveía la expro-
piación sin compensación, "por razones de equidad", proclamando la
"función social de la propiedad", urgiendo la "protección especial
del Estado" a la organización laboral, parecía prometer una expan-
sión considerable de las facultades y atribuciones de éste, el éxito real
de la era de López habría de proporcionar más bien reformas mar-
ginales, crecientes, en el contexto de un orden politicoeconómico
convencional, y no una reestructuración cabal del sistema socioeco-
nómico.
Se institucionalizaron el impuesto sobre la renta y las utilidades
de capital; la Ley número 6 de 1935, codificó y amplió la legislación
laboral existente,* estimulando efectivamente la organización de la
4 F1uharty, op. cit., p. 44.
5 Foreign Trade o the U. S., Sección 15, p. 17.
6 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Basis 01 a De-
uelo p.mettt Program lar Colombia, p. 87.
* No debe suponerse que éste representó el primer intento de los gobiernos
colombianos por actuar en el campo de la legislación laboral. Corno a menudo
acontece, antes de esta época cxistia un cuerpo considerable de legislación
proruulgada, aunque de ejecución imperfecta: en 1915 se estableció la res-
ponsabilidad patronal por accidentes industriales; en 1923 se creó una oficina
general de trabajo; en la Ley 15 de 1925 se dieron disposiciones generales
acerca de la higiene y bienestar sociales; en 1926 se creó el descanso obliga-
torio en domingo; y en 1931 se estableció un sistema de seguridad social.
Eduardo Santos, Sociología jJolítica colombiana, p. 38.
fuerza de trabajo en el país." La Ley número 200 de 1936, cuyo
efecto básico fue ratificar el status de los colonos usurpadores en
tierras públicas y privadas, también preveía una revolución agraria
extensiva, pero inefectiva en la práctica. Se fortalecieron y conti-
nuaron las medidas de salud pública y de educación iniciadas por la
administración de Olaya.
El programa de López fue continuado y consolidado pero no
ampliado, bajo la administración de Eduardo Santos, quien conti-
nuara el régimen liberal de 1938 a 1942. A lo largo de este periodo,
el tono dominante de la política pública consistió en establecer insti-
tuciones acordes con las medidas adoptadas en el periodo de López
(tales como un Ministerio del Trabajo), y en trabajar en pro de la
ejecución de estas reformas. Al final de la depresión, Colombia
había establecido, fundamentalmente, el marco legal e institucional
de lo que podría describirse como un criterio "convencional mo-
derno" del desarrollo: los derechos de la fuerza de trabajo organizada
y la reglamentación básica de las condiciones de trabajo en el sector
industrial, si bien no en el agrícola, habían sido establecidos, y se
había recurrido a prudentes experimentos fiscales en la dirección
de un programa de nacionalismo económico; se habían sentado, ade-
más, los precedentes para acrecentar el papel del Estado en la política
de tenencia de la tierra y creado instituciones fundamentales en el
campo de la banca desarrollista y en el de la reglamentación econó-
mica. La atmósfera política general del periodo era de respeto por
las libertades civiles fundamentales y por el derecho a la oposición
política.
No obstante, una brecha considerable se abría entre el programa
promulgado y los efectos reales de la acción pública: La revolución
en marcha había sido menos que revolucionaria en sus consecuencias
económicas y sociales y la reforma agraria había servido para ratifi-
car los cambios en la tenencia de la tierra que se habían registrado
espontáneamente; hizo poco por motivar o dirigir un cambio radical
en los patrones de tenencia de la tierra y las reformas laborales
habían tenido éxito sólo en las empresas más grandes. Probablemente
el Estado colombiano de la década de 1930 era incapaz de hacer
más. Pese a los constantes esfuerzos por ampliar e implementar las
reformas del periodo de López, para finales de la segunda Guerra
Mundial persistía una gran disparidad entre la política promulgada
durante la década de los años 1930 y el status ele la sociedad co-
lombiana.
7 Moisés Poblete Troncoso y Benjamín G. Burnett, The Rise of th e Latin
American Labor M'orement , Bookma n Associates, Nueva York, 1960.
....",. .....
236 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN y A LA GUERRA 237
.- --_ -,.
. VenezuelaiLsx experiencia venezolana no encaja tan bien como Co-
lombia en el- modelo de país liberalizado en respuesta a la depresión.
En este caso, el reajuste político que siguió a la muerte del eterni-
zado dictador Juan Vicente Gómez, tuvo más que ver con la re-
orientación de la política pública en la década ele 1930 que con la
solución de la crisis económica. Gómez gobernó Venezuela por la fuer-
za, pero en forma arcaica, de 1908 hasta su muerte en 1935. Se
suprimió la oposición política y los derechos de los trabajadores, y
los programas de reforma social se ignoraron por considerarlos ina-
propiados de una filosofía que exaltaba el trabajo en las obras públicas
y el desarrollo privado sin obstáculos en la industria del petróleo.
A pesar de que las políticas de EleázarLÓpt':.z:.gontreras, sucesor
presidencial de Gómez, estaban orientadas primordíaIinente a pro-
mulgar programas convencionales cautelosos, representaban una des-
viación radical del pasado de Venezuela, y eran bastante avanzadas
para la América Latina como un todo en esa época. La reforma
constitucional de 1936, así como la legislación estatutoria adjunta,
garantizó el derecho ele organización laboral y estableció los princi-
pios fundamentales de la reforma social tales como la sezuridad
•. ", b
SOCIal Y la Jornada de ocho horas. Empero, López impuso muchas
limitaciones a las libertades civiles y a los derechos de los partidos
de oposición. El "liberalismo" 'de la reforma constitucional fue más
formal que real.f
Ya en 1937 la situación de López Contreras era suficientemente
segura como para permitirle emprender un amplio programa de des-
arrollo de la actividad pública. Su Plan trienal
9
reflejaba la inspira-
ción del "New Deal", la atmósfera mundial general de reforma y la
vigorosa acción económica oficial del periodo.l? Fue en esta época
cuando se estableció, en un grado a menudo no reconocido. el con-
texto básico de la..política de desarrollo venezolana, la cu;l habría
de ampliarse y perfeccionarse en los regímenes subsiguientes. López
Contreras acuñó el lema "debemos sembrar el petróleo", declaración
de la directriz dominante de política pública, de que los
beneficios.de un recurso no renovable deberían invertirse en fuentes de
productividad más permanentes..SediQ atención prioritaria a lasalud
pública y a la educación, destacándose particularmente adiestra-
miento de maestros y se fomentó la colonización agrícola, lozrándose
un éxito modesto; 11 se impulsó el transporte por carretera by ferro-
8 Edwin Líeuwen, Venezuela, Oxford Universitv Press Nueva York 1961
9 El L' . J' ,.
eazar opez Contreras, Plan trienal, Cooperativa de Artes Gráficas,
Caracas, 1938.
ro juhn Lavin, A Halo lar Gómez, Pageant Press, Nueva York, 1954, p. 426.
11 Pa ra 19:38, UllOS 8 000 colonos habían sido establecidos a través de pro-
viario, así como la industria marítima, con apoyo gubernamental e
inversiones directas y se levantó un censo en gran escala de los recur-
sos naturales de Venezuela, poniéndose particularmente de relieve el
descubrimiento y evaluación de nuevas fuentes de riqueza, diferentes
del petróleo, particularmente en el interior subdesarrollado elel país.
12
La importancia cada vez mayor del papel del gobierno en la actividad
de desarrollo de este periodo es señalada en un estudio de Charles
RoIlings, quien calcula que el crecimiento habido en el ingreso na-
cional de Venezuela de 1936 a 1942 puede explicarse por un creci-
miento del sector público de 25 a 30%; de 10% en el petróleo; 20%
en el comercio; 17% en la inelustria ele transformación; 13% en los
s:IVicios; 7% en la construcción; 2% en la agricultura, y otros cam-
bIOS que representan de 1 a 6% del ingreso nacional.P Las estima-
ciones de RoIlings también señalan progresos considerables debidos
a una política consciente de industrialización interna.
elegido por López Contreras como su
sucesor en la presidencia, quien ejerciera el poder de 1940 a 1945,
amplió gradualmente este programa de liberalización. Se adoptó un
impuesto sobre la renta que afectaba tanto a los venezolanos acauda-
lados cuanw'a-h'S"compañías petroleras extranjeras. Medina tomó
las primeras medidas para asegurar que una mayor proporción de los
beneficios de la industria del petróleo redundara en beneficio de Ve-
nezuela, y la política petrolera subsiguiente implicó un aumento
gradual de la "proporción" de utilidades netas en favor del gobierno
a partir del nivel especificado en el Código petrolero de 1943. Pre-
cisamente término de la administración de Medina, se pudo apre-
ciar un claro movimiento hacia la izquierda: el gobierno estaba del
lado de los 'trabajadores en las disputas laborales, y se propuso una
reforma agraria avanzada, anticipando claramente futuros programas
en este carnpo.t-
Los patrones de política pública establecidos en Colombia y Vene-
zuela en la década de los años 1930 son sorprendentemente similares
en muchos' aspectos: se...manipularon con prudencia los sistemas aran-
celarios y de tasas de cambio, en apariencia vinculados con cierto
grado de desarrollo industrial, para estimular la productividad inter-
na. En su papel de proporcionar infraestructura, servicios educativos
gramas gubernamentales. La colonización ag raria en Vcn euccl a, !\¡;ul,-,:[,::rlu de
Agricultura y Colonización, Caracas, 1959, p. 27.
12 Revista de Fomento, Ministerio de Fomento, Caracas, 1939, p. 418.
13 Charles E. Rollings, "Economic Developrnent in Venezuela", Ec onomic
Deuelopment and Cultural Change, IV, núm. 1, noviembre, 1955, pp. 82-93.
14 John D. Powell, "A Brief History of Agrarian Reforrn in Venezuela"
tesis de maestría, inédita, Universidad de Wisconsin, 1964. '
238 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA
239
y_de.csalubridad, el Estado se desempeñó con mayor energía. Las
principales diferencias entre los dos países estriban en la política y
filosofía peculiares adoptadas por Venezuela en virtud de una situa-
ción única de dependencia y oportunidad que la industria del petró-
leo ofrecía y por la forma diferente en que ambas naciones definieron
xu p nJblema agrario: Colombia, buscando una redefinición del
régimen de tenencia de la tierra ante las agudas presiones sobre los
patrones vigentes, y Venezuela, buscando el desarrollo de enormes
regiones no explotadas mediante el expediente de la colonización. El
régimen colombiano estaba relativamente más abierto a progresos
en la organización laboral y en la organización política.
Sin embargo, la similitud en estílo ele política pública de Vene-
zuela y Colombia no persistió él el periodo posbélico, La' experiencia
particular de estas dos naciones en la década de los años 1950 fue
marcada por una reafirmación de las tradiciones políticas de ambos
países en el periodo anterior a la depresión (democracia de dos par-
tidos dominados por la clase alta en Colombia y dictadura militar
. en Venezuela) la cual distorsionó, si no destruyó, el patrón político
de Ia-eeonomia política establecida en la década de los años 1930.
, Bolivia. \Colombia y Venezuela son los Únicos ejemplos en nuestra
muestra de países en los cuales se manifestó una tendencia hacia un
sistema político abierto y hacia un papel público más liberal en los
órdenes económico y social durante los años de la década de 1930.
En Bolivia, el impulso liberalizador registrado en esa década fue in-
cierto y abortivo, reflejándose menos en logros concretos y más en
un patrón de tumulto y agitación políticas que reflejaban las bases
de poder cambiantes en la nación.
cor. ) cu Vcnczu.la, L'i politicas IJCCU-
,,;1, l,' dc:l país desempeñaron un papel 11lU)' importante al fijar
el tono de la política en los años de la década de 1930 como la crisis
económica más general. En este caso, la derrota sufrida en la guerra
del Chaco con Paraguay condujo a la formulación de demandas de
reforma nacional, planteadas por oficiales jóvenes que se considera-
ban traicionados por los líderes políticos y por el alto mando militar.
La rápida politización de grandes grupos de indígenas que habían
sido reclutados en las fuerzas armadas contribuyó a la agitación en
pro del cambio.
Los oficiales jóvenes, organizados en el movimiento MPI;:P;\ (Razón
de Patria), el cual se apoyaba considerablemente en las .doctrinas
nazr"ysocialis
ta
, arrebató el poder al gobierno civil conservador a
ae:-1936 e instaló en la presidencia al coronel David Toro.
Toro promulgótreformas laborales arrolladoras, que resultaron casi
totalmente inefectivas debido a desorganización en la fuerza de traba-
jO,15 expropió las concesiones .petreleras hechas a Estados Unidos, y
estableció un monopolio estatal del petróleo. Gerll1,áll-!
Ilusch,quien asumió el poder en intentó moderar el programa
de Toro aunque sin abandonar el esfuerzo de reforma nacional.
Durante su administración se estableció el Banco Central ele Bolivia
y, poco antes ele su asesinato o suicidio en 1939; se hablan IJrOllllll-
gado leyes que limitaban drásticamente la capacidad de las empresas
mineras para gastar sus utilidades fuera del país.
16
Pese a que esta
reforma más arrolladora no tuvo mayor validez, debe observarse
que el gravamen sobre las utilidades de las minas aumentó de un
3 a un 12% durante la década ele los 'lilas 1930.
A la muerte de Busch, el poder pasó a manos de un gobierno ruilitu,:
más conservador, el cual confrontó una situación de crisis y desaso-
siego políticos cada vez mayor. Durante el decenio ele 1930 se ges-
taron nuevas capacidades de poder, ya que entre los mineros de
nueva conciencia política, campesinos y clases bajas urbanas traba-
jaron organizadores de sindica tos y partidos políticos. Se formó un
número de partidos y movimientos, entre los cuales el más duradero
habría de ser el MNR (Movimiento Nacional Revolucionario) el cual,
junto con los oficiales jóvenes y grupos de diferentes tintes ideoló-
gicos, intrigó contra los militares y las élltes establecidas hasta ase-
gurar su dominio en la Revolución de 1952.
El periodo está marcado por una "tentatividad política" en su
expresión más extrema. Los contendientes por el poder establecido
no permitían la continuidad ele ningún gobierno que pareciera po-
ner en peligro su posición; no obstante, el ingreso de nuevos grupos
militantes al foro político hacia imposible cu;dquil'J' ¡'Ot'JU:l de c'o:lIi"iÓII
de go1Jien,u ljue lJu [U111:l:':, ," ,,:nl;¡
La dictadura como respuesta a la depresión
La liberación política, caracterizada por la reforma laboral, por una
libertad política relativa y por políticas de nacionalismo económico
seguidas con cierto fervor, constituyó una respuesta a la depresión
en los diez países de nuestra muestra. Ciertamente, las medidas más
progresistas tomadas en Colombia, Venezuela, y Bolivia, deben tanto
o más a situaciones políticas peculiares que a la depresión misma.
Un tanto más homogéneas y más directamente relacionadas con la
15 Poblete Troncoso y Burnett, op. cit. p. 48,
16 Para relatos más detallados de este periodo, véase Richard W, Patch,
"Bolivia: The Restrained Revolution", The Annals (marzo, 1961), p. 334,
y Robert J. Alexander, The Bolivian National Recolution, Rutgers University
Press, New Brunswick, N. J., 1958.
240 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
crisis económica, fueron las "dictaduras de la depresión" que sur-
gieron en la región.. caso, el remedio prescrito para la crisis
fue un gobierno queconfrontara con firmezavlas amenazas-°8.1orden
establecido, .. ahora. en peligro, y tomara las iriedidas necesarias
para-asegufarsU siipervlvepéiá:- o.. . -
Los arquetipos fueron Jorge Ubico de Guatemala y Maximiliano
Martínez de Et--sa-Iv::rdor. Ambos llegaron
1931 para resolver- crisis de incertidumbre política coincidentes con
¡el momento del derrumbe económico. Ambos justificaron su forma
i de gobierno y la ampliación de sus periodos oficiales en la década de
1940 en términos de los requerimientos de la situación provocada
por la depresión. Ambos aplastaron incluso las insinuaciones de disi-
dencia más leve, y en una época en que la mayoría de los gobiernos
latinoamericanos estaban dando los primeros pasos hacia la legaliza-
ción de la organización laboral y ocupándose de la regulación de
salarios mínimos y horas de trabajo, ambos siguieron oponiéndose a
los sindicatos y suprimiéndolos.'
.Guatemala.EI gobierno de Jorge Ubico fue firme, .incorruptible,
cruel y efectivo. Guió a Guatemala a través de la tormenta de la
depresión, mejorando la posición de las exportaciones de la nación:
café y algodón, y manteniendo el libre comercio y la liquidez finan-
ciera. Durante la década de 1930 Guatemala no emprendió experi-
mentos de control de cambios o de políticas arancelarias proteccio-
nistas como muchas naciones de la América Latina.
En el campo del desarrollo interno, hubo cierto progreso en la
construcción de carreteras, y las instalaciones de salud pública básica
se ampliaron, haciéndose un esfuerzo por penetrar incluso en las
zonas rurales más remotas. En el campo de la "reforma social", la
medida más importante, y en realidad la cause célebre del periodo
de Ubico, fueron las llamadas "leyes de vagancia". Ostensiblemente
ideadas para proporcionar un régimen más liberal a la fuerza de
abolieron la institución de la esclavitud por deuda y
otras sanciones legales que mantenían al trabajador rural en condi-
H<:leyirtual servidumbre. Empero, al mismo tiempo, requerían
que el empleado rural diera prueba de tener un empleo retribuido
o se le sujetaría a persecución por vagancia. El poder del Estado
aseguraba y reforzaba el control absoluto y continuo de la fuerza de
trabajo rural por parte de los hacendados.t"
La administración del gobierno en el periodo de Ubico fue austera
y honesta. Hizo un fetiche del orden público y de la limpieza urbana.
17 El mejor escrito sobre la política y economía de Guatemala en el periodo
de Ubico es el de C. Lloyd Jones, Guatemala: Past and Present , University of
Minnesota Press, Minneapolis, 1940.
1
!
RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN y A LA GUERRA 241
La integridad de la administración en toda la nación estaba garan-
tizada por la inspección personal del propio presidente. Y durante
todo el periodo no se permitió el surgimiento de la mínima insinua-
ción de disidencia, oposición política, o cambio socioeconómico. Bajo
la administración de Ubico no había siquiera un acomodo simbólico
mínimo para nuevos contendientes por el podcr; más bien los Iiu iiu-s
del foro político alrededor de 1930 se mantuvieron intactos en vir-
tud de un programa de brutal supresión. Convencido de que la
industria cafetalera de Guatemala no debía verse obstaculizada,
seguro de que la felicidad de la población indígena se lograría en
la mejor de las formas aislándola del mundo moderno y del cambio,
la nación transcurrió por la década de los años 1930 en forma
ordenada y estable, y aproximadamente en el mismo nivel de des-
arrollo socioeconómico al final que al principio del decenio.
El Salvador. El gobierno de Martínez Hernández en El Salvador
se distingue del de Ubico únicamente por un nivel de innovación un
poco más alto en algunos campos de la política económica. La carac-
terística de supresión total de la oposición política y de la organiza-
ción masiva de cualquier clase fue similar. (De hecho, Martínez
consolidó el respaldo de las élites prominentes mediante la supresión
violenta de un levantamiento campesino de "inspiración comunista",
a principios de la década de 1930.)
La política económica de Martínez fue bastante ortodoxa. Persi-
guiendo una política de austeridad, redujo la erogación pública en
un 50%, aunque a los maestros y trabajadores públicos se les siguió
pagando íntegra y puntualmente.tf A pesar de que El Salvador aban-
donó el patrón oro en 1931, la moneda siguió estable en términos
de oro y libre de controles de cambio durante todo el periodo. La
deuda externa era de poca monta, e incluso la construcción de obras
públicas se financiaba mediante percepciones corrientes.t? En 1934,
se estableció un banco central de reserva, junto con diversos organis-
mos, para estimular el crédito y el ahorro agrícola y "popular". Se
impulsó la construcción de carreteras y otras obras públicas funda-
mentales, y la Junta de Defensa Social emprendió algunos programas
menores de bienestar social.w Se dieron los primeros pasos hacia el
establecimiento de lo que habría de convertirse en una compañía
18 A. Curtís Wilgus, Tlie Caribbean Area, George Washington University
Press, Washington, 1934, p. 70.
19 Harry C. WaIlich y John H. Adler, Public Fin ance in a Deceloping
Nation: The Case 01 El Salvador, Harvard University Press, Cambridge, 1951,
pp. 16-22.
20 Alberto De Mes t as, El Sult.a.lor: pais de lagos J' rol canes.. Cuh uru His-
pánica, Madrid, 1950, pp. 493 ss.
242 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN y A LA GUERRA 243
de mercadeo de café semipública. A principios de la década de 1930,
se nacionalizaron los puestos de aduanas, supervisados por los Es-
tados Unidos en la década de 1920.
21
Había un tinte de nacionalismo en la política pública salvadoreña
del decenio de los años 1930, pero su objeto no era el desarrollo en la
misma medida en que lo era el mantenimiento de una política fiscal
ortodoxa, consciente de que no dependía del financiamiento o del
respaldo extranjeros. El recuerdo de la crisis pública de principios
de la década de 1930 en la América Central, después de todo, no
se centraba en la crisis financiera provocada por la dependencia en
las exportaciones, sino en la intervención norteamericana debida al
mal manejo financiero.
Honduras." Muy similar a los gobiernos de Ubico y Martínez fue
el de Tiburcio Carias en Honduras aunque, en este caso, como en
Nicaragua, el logro del hombre fuerte al adoptar y observar prác-
ticas fiscales ortodoxas, sanas, fue en cierta medida asegurado de
antemano por el empeño de los Estados Unidos en asegurar las obli-
gaciones financieras de Honduras y Nicaragua durante las interven-
ciones registradas en la década de 1920. En cierta medida se puede
dar crédito a Ubico y a Martínez por haber "puesto sus casas en
orden" después de la depresión. Carías, y los líderes de la depresión
de Nicaragua, fueron fundamentalmente responsables por mantener
los acuerdos que se habían establecido para ellos.
Carias asumió el poder en 1932 para estabilizar un orden político
históricamente tumultuoso, producto de enemistades internas tradi-
cionales, de la intervención extranjera y de la "política platanera".
A pesar de que se emprendieron algunos programas menores de co-
lonización agrícola y de desarrollo educativo, la actitud general fue
mantener el status con un programa de gobierno mínimo y una supre-
sión decidida de la oposición política.
22
Nicaragua. El caso de Nicaragua se complica por la intervención
norteamericana. No obstante que Anastasio Somoza pertenece pro-
piamente al "club de dictadores" centroamericanos, no surgió de la
reacción ante la crisis de depresión, sino como consecuencia, a largo
jJbzu, del tutelaje estadounidense, por el cual Soinoza había sido
designado Jefe de la Guardia Nacional "reformada".
Como en Honduras, los dirigentes de Nicaragua heredaron en los
años 1930, el programa estadounidense de estabilización del sistema
monetario, y de organización de la administración aduanera, siste-
ma bancario, y la red de transporte ferroviario. El papel de Juan
21 C. L. Jones, The Caribbean Sinee 1900, p. 445 ss.
22 El estudio clásico de Carias es de G. González y Coritreras, El último
caudillo, B. Costa-Amic, México, 1946.
B. Sacasa, quien ganara las elecciones organizadas por los Estados
Unidos en 1932, y el de Anastasio Somoza, quien tomó el poder me-
diante un golpe de estado en 1937, fue en gran medida mantener
este sistema ortodoxo, convencional, a través de las exigencias de la
crisis de la depresión, la cual, en Nicaragua, se vio complicada por
el efecto que sobre la balanza de pagos tuvo el retiro de la guarni-
ción de marines, la reconstrucción de la ciudad de Managua en 1931,
destruida por un terremoto, y por la continua actividad guerrillera
en el interior del país.
23
Continuidad política relativa en el periodo de depresión
Si podemos aceptar la "Revolución en Marcha" de Colombia como
caso extremo de liberalización y como respuesta a la depresión, y a
Ubico y a Martínez como arquetipo de los dictadores de la depresión, , I
los criterios políticos de Venezuela y Bolivia, Honduras y Nicaragua, !
pueden contemplarse como variaciones sutiles de los casos más carac- I
terísticos. Los tres países restantes -Perú, Ecuador y Costa Rica-
son más complejos y ambiguos.
Perú, El historial político y económico de Perú durante la década
de losáños 1930 se ve complicado por la presencia, única entre las
naciones que integran nuestro grupo, de un movimiento reformista
democrático autóctono bien organizado y potente, el yartido aprista.
La prolongada y amarga enemistad entre los apristas y las' élites estable-
cidas confiere una cualidad especial al estilo político del Perú en
este periodo. Por una parte, la resuelta determinación de los gobiernos
convencionales en el poder de suprimir y destruir el potencial de
poder aprista se puede comparar con el patrón de dictadura de la
América Central. Por otra parte, este periodo estuvo marcado por
considerables innovaciones de política laboral y de bienestar, así como
en los asuntos económicos y fiscales. Sin duda la presencia de los \
apristas, quienes podían imponer, por la fuerza, nuevas demandas al
proceso político tuvo mucho que ver con la liberalización que se
registró en Perú durante el decenio de los años 1930, pues los conten-
dientes establecidos actuaron para acomodar la nueva capacidad de
poder, o al menos intentaron disipar parte del atractivo aprista, pro-
mulgando unas cuantas de las reformas que estos últimos repre-
sentaban.
El programa de Augusto B. Leguía, quien dominara la política
peruana durante la década de 1920, era enfático en las mejoras inter-
nas mediante el endeudamiento externo a largo plazo, y en la supre-
23 Jones, op . cit., p. 394 ss.
244 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
RESPUESTA I'OLÍTICA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA
245
sion del movimiento aprista y otras fuentes de disidencia interna.
Ambos aspectos de su política habrían de legar problemas a los lí-
deres del decenio de 1930. Leguía fue derrocado por un golpe de
Estado en 1931 asumiendo el poder Luis :M. Sánchez Cerro. No obs-
'tarihCIa situación política siguió siendo de tanteos hasta el año
19,33, en que el general Osear Benavides fue pre.sl-
dente. Mediante procedimientos de dudosa legalidad, amplió su pena-
do hasta 1939.
Sin embargo, durante el periodo de crisis política en-
tre 1931 y 1933, se pactaron acuerdos para reestructurar el sistema
fiscal peruano a fin de enfrentarlos .a la crisis d_e la depr:esión..
pendió el servicio de la deuda pública, y un ano despues se limitó la
convertibilidad cambiaria ante la presión de deflación interna, la reduc-
ción de las importaciones y la fuga de oro. Siguiendo las rec;>men.dacio-
nes de la "Comisión Kemrnerer" de 1931, Perú reestructuro su sistema
bancario estableciendo un Banco Central, así como bancos agrícolas
e industriales, empezando sus operaciones estos Últimos en el año de
1937. En general, a lo largo del periodo de depresión, Perú mantuvo
su política tradicional de librecambio. En 1936 se .instauró un mode-
rado impuesto sobre la renta, en parte como medida de reforma, en
parte para compensar la reducción en las ganancias derechos
arancelarios sobre los cuales Perú había descansado tradicionalmen-
te para la obtención de su ingreso público.é!
Durante el gobierno de Benavides, y particularmente despu,és .de
1935 se registró un aumento considerable en el papel econonuco
del Estado: en cierta medida, esto incluía innovaciones políticas en el
campo del bienestar social; la mayoría de los tr.abajado:es urbanos
se vieron beneficiados por un programa de segundad social, se esta-
blecieron hospitales y clínicas y se emprendió un programa modesto
de vivienda pública; se fomentaron las obras públicas básicas,
ción y medidas de salud pública. Bajo los d.e g.obIerno
se registró el primer brote considerable de mdustn?h:::aclOn mt;:na.
En el campo de las relaciones laborales, los acontecimientos políticos
obraron en detrimento de la mayoría de las actividades organizativas
y disminuyó el número de sindicalizados, dado que los líderes sindi-
cales apristas, comunistas, e incluso moderados, se convirtieron en
sospechosos políticos.sé
En resumen, la respuesta peruana a la depresión probablemente
tenga mayor afinidad con los regímenes de "dictadura durante la
24 División de Investigación Económica, Unión Panamericana, The Perucian
Economy, Unión Panamericana, Washington, 1950.
25 Poblete Troncoso y Burnett, op. cit., p. 90.
depresión" que con los de "liberalización". Durante la mayor parte
del periodo, la política fiscal y económica fue convencional y ortodoxa,
y los derechos políticos estuvieron muy restringidos, empero, Bena-
vides no era Ubico, o tal vez, Perú no era Guatemala. Para la
década de 1930, la economía peruana estaba mucho más desarrollada
que la de la mayor parte de las demás naciones que forman nuestro
grupo: sus productos de exportación estaban más diversificados, su
vida comercial era más compleja y las responsabilidades que el Estado
había asumido ante la economía eran más numerosas. Si la adminis-
tración de Benavides siguió el estilo de las dictaduras de la depresión,
su imposición sobre una economía más madura tuvo implicaciones
diferentes para la política pública y el desarrollo socioeconómico.
Ecuador. Este país también siguió un curso convencional y conser-
vador durante el periodo de depresión. De hecho, cualquiera que haya
sido el derrotero de la política pública de Ecuador durante el dece-
nio de los años 1930, ésta se llevó adelante en un ambiente de aguda
inestabilidad política. Entre los años de 1931 y 1940, Ecuador fue
gobernado por catorce presidentes distintos, con una complexión
ideológica que fluctuaba entre el reformismo vigoroso, pero inefec-
tivo, de José María Velasco Ibarra y el militarismo conservador de
Federico Páez.
La política básica de ortodoxia fiscal dedicada, con la cual Ecuador
confrontó la crisis de depresión, se estableció en la década de 1920. Por
recomendación del siempre presente profesor Kemmerer, Ecuador esta-
bleció su Banco Central, reorganizó sus aduanas y creó los ministerios
de obras públicas y de trabajo, así como el impuesto sobre la renta.26
Así muchas de las reformas instituidas en Perú, El Salvador y en
otros países como respuesta a la depresión, ya habían sido adoptadas
por Ecuador en el momento de estallar la crisis. En respuesta inme-
diata a la depresión, Ecuador impuso aranceles a la importación de
alimentos, y experimentó con controles de cambio, instituyendo dichas
restricciones de 1932 a 1935, y de 1937 a 1940.27
En el campo de la política social, se hicieron diversos esfuerzos,
cuyo efecto fue muy limitado. Durante la administración de los
presidentes reformistas se promulgaron leyes de carácter social, e
incluso una ley de reforma agraria de lo más arrollador, la cual dis-
ponía que todas las tierras no utilizadas durante cierto tiempo pasa-
rían a manos del Estado para ser redistribuidas.ée pero el desasosiego
26 Departamento de Asuntos Económicos y Sociales; Unión Panamericana,
Ecuador: hacienda pública y pol itica fiscal, Washington, 1954,
27 Paul R. Olson y C. Addison Hickman, Pan American Economics, John
\Viley and Sons, Nueva York, 194:i, pp. ':!96, 30:?
28 Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas,
246 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA
247
político del periodo aseguró la inefectividad de estos program"s. En
cuanto a la política laboral, se permitió cierta libertad a los sindica-
tos, pero el movimiento laboral mismo permaneció en una marcada
etapa embrionaria.P
Por tanto, en la década de 1930 Ecuador siguió un rumbo muy
semejante al de Perú, basado predominantemente en la ortodoxia
fiscal, con ocasionales incursiones en el nacionalismo económico y con
esfuerzos reducidos y aislados en pro de la reforma social. Si el tono
de la política ecuatoriana parecía más liberal que el de la peruana, Sé'
debió sin duda a la ausencia de una guerra crónica contra los movi-
mientos reformistas internos y al ocasional liberalismo ampuloso de
Velasco Ibarra. De nueva cuenta, Ecuador no hizo frente a la depre-
sión con una política progresiva, consciente, como lo hiciera Co-
lombia, ni experimentó el autoritarismo total de Guatemala. La eco-
nomía convencional y el caos político parecerían caracterizar mejor
a Ecuador durante el decenio de los años 1930.
Costa Rica. Aquí, la experiencia de la depresión no produjo desvia-
ciones notables en el campo de la política pública; en esencia, el
papel público, económico y social, más avanzado de Costa Rica fue
responsable de la mayoría de las medidas que habrían de aparecer
como innovaciones en otros países. Así, por lo que a servicios pú-
blicos básicos, transporte, comunicaciones, educación y sanidad públi-
ca toca, Costa Rica se encontraba bastante avanzada a principios
de la década de 1930, y los progresos cada vez mayores en estos
campos no señalaron ajustes políticos de importancia. La fuerza de
trabajo podía organizarse libremente y los sindicatos, muchos de ellos
de orientación comunista, estaban logrando progresos considerables,
particularmente en las zonas plataneras. Los mecanismos fiscales,
incluyendo la banca central, estaban bien establecidos, y no se em-
prendieron grandes desviaciones de la política estatal establecida, una
vez llevado a cabo el ajuste satisfactorio del servicio de la deuda
pública, después de la crisis económica, y la renegociación de contra-
tos con las compañías plataneras.év Para 1930 ya se habían echado a
andar importantes programas de crédito agrícola y un sistema de
seguros patrocinado por el gobierno, y durante este periodo se reali-
zaron pocas desviaciones nuevas en el campo de la política social;
fue sólo a principios de la década de los años 1940, durante la admi-
nistración de Rafael Angel Calderón Guardia, que se hicieron es-
fuerzos por promulgar amplias leyes laborales y de bienestar social.
Progress in Land Reform: Se cond Report, Naciones Unidas, Nueva York,
1956, p. 31.
29 Poblete Troncoso y Burnett, op. cii., pp. 86-87.
Las libertades cívicas se respetaron, y los procesos políticos fueron
r:gulares y democráticos durante todo el periodo. El gobierno siguió
asunto de las clases medias altas, quienes cumplían con las
del. Estado sobriedad y conservadurismo. Así, aunque
s:na l!laproplado clasificar a Costa Rica entre las naciones que se
durante el periodo de depresión, la mayor parte de los
temas de reforma en Colombia, Venezuela y Bolivia, ya
hablan SIdo englobados en el programa costarricense. Con excepción
de un programa de nacionalismo económico y de la intervención
activa en la actividad de bienestar social, Costa Rica tendió al cam-
po de los liberales, no a través del cambio, sino mediante la herencia.
El cuadro 8 puede describir la experiencia de la depresión en nuestro
grupo de diez naciones, la cual, en un sentido acondicionó el esce-
. ,
nano para los acontecimientos que habrían de sucederse en la era
posbélica, bien como un orden que debía continuarse y expanderse
o como uno que debía rechazarse y deplorarse. '
Es preciso señalar diversas cuestiones respecto de esta evaluación
de la experiencia de la depresión en la región andino-centroamericana.
En primer lugar, resulta interesante que Colombia, en términos de
innovaciones y logros políticos fuera probablemente el país del grupo
más inclinado hacia la izquierda. Dado el moderado programa de
gobierno de Alfonso López, como aparece tanto en el contexto de su
tiempo cuanto en la retrospección histórica, es evidente que no pode-
mos imputar ninguna "revolución política" real a ninguna de estas
naciones durante el periodo de la década de los años 1930.
En la mayoría de las naciones, el cambio político se limitó a ajustes i
en los mecanismos económico y fiscal. En varios países se estable-
cieron instituciones de banca central, y la creación de otro género de
organismos de crédito público constituyen también parte del historial \
de este periodo. Desde luego, la mayoría de estas políticas fueron ':
concebidas para permitir a estos Estados hacer frente a la crisis de la
economía internacional de cambio; sin embargo, la aspiración de cons-
truir economías nacionales más autocontenidas era un objetivo se-
cundario de la política pública, predominantemente a través de la
experimentación con controles de cambio y políticas arancelarias
con el objeto de compensar la disminución en los ingresos
públicos por concepto de exportaciones.
Únicamente en unos cuantos casos, en particular en aquellas na-
ciones dedicadas a liberalizar el papel del sector público, existe real-
mente un marcado aumento de la inversión en carreteras educación
, ,
30 C. L. Jones, Costa Rica and Cicilization In the Caribbean, University of
Wisconsin Press, Madison, 1935, p. 168 ss.
248 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA
249
CUADRO 8. Respuesta a la depresión en diez naciones
latinoamericanas
sistemas de agua y alcantarillado, e instalaciones de salud pública.
Sólo en Colombia se observa atención directa a los sistemas de lati-
fundio y de agricultura de subsistencia, y ello con poca efectividad.
En un esfuerzo por incorporar más plenamente a los grupos mar-
ginales en la economía moderna interna, en casi todos los países sólo
se hicieron sondeos limitados y tentativos en los campos de la política
laboral y de bienestar. El informe de la Confederación Latinoameri-
Tipos característicos de respuesta política
Liberalización política en respuesta a la depresión
(Identificada por un consentimiento cada vez ma-
yor de la organización y de la oposición políti-
cas; promulgación de legislación laboral y de
bienestar social y por lo menos una ejecución
moderadamente efectiva; fomento de la organi-
zación de la fuerza de trabajo; políticas de na-
cionalismo económico, incluyendo controles de
cambio y políticas arancelarias y crediticias con-
cebidas para estimular la productividad interna)
Continuidad política en el periodo de depresión
(En términos generales, los acontecimientos poli-
ticoeconómicos de la década de 1930 no señala-
ron ningún cambio considerable en la orienta-
ción política de estas naciones. Clasificados por
su afinidad política general con los casos polares)
Restricciones y conservadurismo crecientes como
respuesta a la depresión
(Se identifican por la supresión de la oposición
política; prácticas fiscales y económicas altamen-
te ortodoxas; hostilidad hacia la organización
de la fuerza de trabajo y a la reforma social; un
papel público restringido en los asuntos econó-
micos y sociales; fomento y respaldo a las in-
dustrias de exportación existentes, pero poco
esfuerzo por crear nuevas fuentes de producción
nacional)
Orden por afinidad
con los casos
polares
Colombia
Venezuela
Bolivia
Costa Rica
Ecuador
Perú
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Guatemala
cana del Trabajo en el año de 1941, da cuenta de los limitados logros
en estos campos, señalando que la libre organización de la fuerza de
trabajo no se encontraba restringida únicamente en Colombia y
Costa Rica; que gozaba de una libertad limitada en Venezuela, Perú,
Ecuador, Bolivia y Nicaragua, y que no tenía libertad alguna en
Guatemala, Honduras y El Salvador. En 1939 Colombia reportó
100 000 trabajadores organizados; Bolivia, 70 000; Nicaragua, 3 000 ;
y Venezuela Únicamente 3700.
3 1
Incluso en los campos más convencionales de la política pública, los
logros durante la depresión fueron limitados. Ciertamente, los progra-
mas de austeridad y las políticas de administración fiscal conserva-
dora, y cuidadosa, eran motivo de orgullo para los regímenes más
restrictivos, pues les permitían capear la crisis económica conservando
intacta su posición internacional y con un mínimo de desasosiego in-
terno. Sin embargo, el desarrollo interno que se logró en la región
tuvo un alcance limitado. Sólo Perú, Colombia y en menor medida
Venezuela y Ecuador, registraron utilidades significativas en la acti-
vidad manufacturera durante el periodo. A pesar de que en varios
países se formularon políticas arancelarias tendientes a favorecer la
producción agrícola interna, estas medidas no se vieron complemen-
tadas por ningún programa positivo de desarrollo agrario y los logros
en el campo de la productividad agrícola no fueron espectaculares.
Únicamente Colombia modificó los aspectos de estructura agraria de
su programa en la década de 1930, pero sólo obtuvo un éxito modesto.
No existe ninguna explicación simple para comprender el rumbo .
de la política de depresión en estos diez países. Los países más po- j
bres se tornaron más liberales (Bolivia) y más conservadores (Hon-
duras). Aunque los dictadores en la depresión se concentran en las
naciones más pequeñas de la América Central, la escala pura, o el
nivel de desarrollo económico, no explican en forma adecuada los dife-
rentes patrones presentes en la región en su conjunto. El resultado
no fue por completo cuestión de la capacidad de los movimientos de
masas para manifestar su poder y afirmar demandas, ni de reacción
ante la presencia de esas nuevas capacidades de poder. La organiza-
ción de masas fue un componente de la reforma en Bolivia, pero no
en Colombia. La supresión de los apristas explica parcialmente el
estilo político reaccionario, de Perú, pero dicha amenaza no se mani-
festó en Guatemala. Más bien, el rumbo seguido por los países en la
década de los años 1930 dependió primordialmente de las caracte-
rísticas únicas de los diferentes sistemas políticos que antecedieron
111 Gearge Saule, David Efran y Norrnan T. Ness, Latin America in the
Future World, Farrar & Rinehart. Nueva York, 1945, pp. 93-94.
250 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA RESPUESTA POLmCA A LA DEPRESIÓN Y A LA GUERRA 251
con mucho tiempo a la crisis. La manía, en Perú, de desconocer a
los apristas ; el sistema bipartidista de Colombia, del cual los liberales
fueron los fatales sucesores, pues las dificultades económicas condu-
jeron a demandas de cambio de gobierno; la guerra del Chaco, que
acondicionó el escenario para la erupción de Bolivia; la muerte de
Gómez en Venezuela. En toda la región, los líderes de que se dispo-
nía fijaron el tono de la política de depresión y las diferencias en los
sistemas políticos generaron el tipo de liderazgo.
Efecto político de la época de guerra
El efecto que tuvo la segunda Guerra Mundial en los patrones de la
política de desarrollo establecidos desde 1945 no exige el trato de casos
individuales como lo requirió el periodo anterior. En la mayoría de
los países, los regímenes establecidos durante la depresión continuaron
a través del periodo bélico, y cuando no ocurrió así, los cambios
habidos en la orientación política no fueron realmente importantes.
Así, cada uno de los dictadores durante la depresión -Ubico,
Martinez, Carías y Somoza-- se mantuvieron en el poder por lo me-
nos durante el periodo bélico, casi sin modificar las inclinaciones
políticas antes establecidas. En Colombia, Alfonso López fue electo
para un segundo periodo en el año de 1941, pero renunció y fue
substituido por Alberto Lleras Camargo en 1943. Se mantuvo la con-
tinuidad general del programa liberal, con pocas desviaciones políticas
no relacionadas con el esfuerzo bélico. La presidencia de Medina
Angarita, en Venezuela, continuó el progreso cauto del periodo de
López Contreras aunque, como hemos señalado, culminó en un torren-
te de propuestas y promulgaciones reformistas. En Perú, Manuel
Prado, electo en 1939, llevó a cabo unos cuantos cambios básicos en
la política socioeconómica, promoviendo la ley de salarios mínimos,
proyectos de vivienda, hospitales y una campaña contra el analfa-
betismo; adoptó una posición más moderada ante los apristas, lega-
lizando finalmente el partido y suprimiendo la censura a la prensa
precisamente la víspera de las elecciones de 1945. En cada una de
estas naciones -Colombia, Venezuela, PerÚ- y en Costa Rica,
se mantuvo una continuidad esencial con la política anterior, aunque
ligeramente inclinada hacia un criterio más liberal.
En Ecuador, el gobierno de Arroyo del Río logró subsistir al menos
durante la mayor parte de la guerra, aunque con ciertos costos po-
líticos, como la supresión del movimiento uelazquista, que renacía.
El ritmo acelerado del conflicto político en Bolivia dificulta la cla-
sificación de los hechos en este país. El conservador Peñaranda llegó
al poder en 1940, sólo para ser substituido en 1943 por el general
Gualberto Villarroel, reformista, quien siguiera una política de fo-
mento de la organización de las masas, de la vivienda de interés
social y otras medidas de carácter progresista. Su asesinato, acaecido
en 1946 reinstaló un gobierno conservador que sobrevivió hasta la
revoluci6n de 1952. El periodo bélico en Bolivia estuvo caracterizado
por el mismo conflicto tumultuoso e indecisivo entre las fuerzas re-
formistas y conservadoras que había constituido el problema de la
nación desde los albores de la década de los años 1930.
Pese a que los patrones fundamentales de la política pública ape-
nas cambiaron como resultado de los procesos políticos internos en
el periodo bélico, el ajuste total a las condiciones de guerra tuvo
un efecto importante en el papel que el sector público desempe-
ñaba en la economía de la región. Como el comercio internacional
constituía la base de la vida económica moderna en la mayoría de
las naciones, se registraron fricciones y dislocamientos severos, con-
forme la demanda de artículos estratégicos, primordialmente minera-
les se acrecentó con agudeza; las exportaciones agrícolas tradicionales
al principio, reveses, pero posteriormente fueron res-
paldadas por un nivel de precios relativamente elevado. Así, la suerte
de los diferentes países, particularmente en la primera parte del pe-
riodo bélico, varió según la estructura de sus mercancías de exporta-
ción. Las exportaciones colombianas, primordialmente café, dismi-,
nuyeron un 3% entre 1939 y 1940, mientras que las exportaciones
minerales de Bolivia se incrementaron 160%.32 Las dislocaciones inter-
nas requirieron ajustes capitales, pues algunos sectores económicos
crecían rápidamente mientras otros disminuían. En Perú, el petróleo,
que constituía una tercera parte de las exportaciones de ese país entre
1936 y 1938, en 1945 representaba Únicamente una octava parte de
dicho comercio, mientras que el azúcar avanzó de un 7 a un 35%
del total de las exportaciones. Durante el periodo comprendido entre
1942 y 1944, las exportaciones ecuatorianas de cacao, café y petróleo
se redujeron a la mitad. Las restricciones de época de guerra sobre
las importaciones tradicionales se aunaron con la actividad de expor-
tación más vigorosa para ejercer presiones de precios en algunos
países. Los costos de la vida entre 1936 y 1946 aumentaron a razón
de 229% en Bolivia; 76% en Colombia; 106% en Ecuador; 101 % en
Perú, y 40% en Venezuela.F
Dentro de los dos años posteriores al estallido de la guerra, se to-
maron diversas medidas interamericanas para garantizar el suministro
32 Olson y Hickman, Pan American Economics, p. 69.
33 Arthur S. Whitaker, The U. S. and South America: Northern Republics,
Harvard University Press, Cambridge, 1948, pp. 108-110.
CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
,
¡
RESPUESTA POLÍTICA A LA DEPRESIÓN y A LA GUBRRA
255
impulsar la industrialización peruana y la producción de petróleo
en Bolivia. Otros proyectos comprendieron asistencia técnica para la
conservación de los suelos en Venezuela; pesquerías en Perú; produc-
ción de lana y rehabilitación de la industria del cacao en Ecuador y
el establecimiento de una estación experimental en Costa Rica, que
posteriormente habría de convertirse en el complejo de investigación
agrícola de Turrialba. Los primeros esfuerzos tentativos por esta-
blecer colonias agrícolas en las tierras bajas de Bolivia se fomentaron
a finales del periodo bélico por medio de un proyecto interamericano.
El programa de servicio, una especie de organismo colaborativo qu.e
abarcaba las actividades de los asesores norteamericanos y de los admi-
nistradores locales en la promoción de una variedad de proyectos
que iban de la agricultura a la educación y salud públicas, fue pro-
ducto de una actividad de época de guerra y habría de permanecer
como el principal vehículo administrativo de los programas de asis-
tencia estadounidenses en muchas regiones, a todo lo largo de la
década de los años 1950.
La colaboración latinoamericana en la eliminación de la penetra-
ción enemiga en las regiones económicas estratégicas del hemisferio,
tuvo algunos efectos no intencionales en la ampliación del papel
económico del sector público. Por ejemplo, la confiscación de la
compañía aérea alemana que operaba en la región andina, con el tiem-
po pasó, total o parcialmente a manos de los Estados y formó la
base de las compañías aéreas operadas por el gobierno, después
de la guerra, en Bolivia, Ecuador y Colombia. La compañía aérea
colombiana AVIANCA, fincada sobre la SCADTA de propiedad alemana,
lUG la más amplia pues no sólo sirvió de vínculo crítico en un país
geográficamente fragmentado, sino también se hizo cargo del servicio
postal aéreo nacional.
La confiscación de las propiedades de los extranjeros enemigos tuvo
otros efectos de gran alcance en la composición del sector público
de la economía. En Guatemala, por ejemplo, las plantaciones de
café antes en manos de alemanes fueron operadas por el Estado
hasta principios de la década de 1960. Junto con otras propiedades
del Estado, esta "empresa agrícola pública", incluía dento treinta
predios agrícolas responsables de 20 a 30% de la producción de café
en el periodo posbélico.s" Estas propiedades habrían de desempeñar un
papel significativo en la reforma agraria del país a mediados de la
década de 1950, y convertirse, posteriormente, en una especie de es-
pectáculo político.
37 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Economic De cel-
opmetit o] Guatemala, Washington, 1951, p. 367.
A pesar de que durante la segunda Guerra Mundial ocurrieron
pocos cambios en la estructura de poder o en la filosofía desarroIlista
en los diez países de nuestra muestra, el periodo es significativo, ya
que los requerimientos de la economía de guerra provocaron un mar-
c.ado cambio hacia un papel económico y social más activo y exten-
SIVO por parte del Estado. Muchos de los programas emprendidos en
este periodo habrían de servir como precedente para el rumbo que
tomaría la política pública en las dos décadas subsiguientes.
por debajo de.l nivel de los lineamientos de la política
pública, se operaban cambios seculares fundamentales en la estructura
económica. Las restricciones a las importaciones de manufacturas fo-\
la industria en algunas naciones, principalmente en Colom-
bia y Perú, países donde existían con anterioridad al estallido de las
hostilidades, los cimientos fundamentales para el crecimiento. Muchas
c.au.sas .conspiraron para acrecentar la producción agrícola, desde las
lirnitaciories generales a la importación de alimentos hasta situacio-
nes como el desarrollo de la comercial para
el aprovisionamiento de las concentraciones de tropas de la zona del
Canal. El ímpetu por la organización del trabajo que había surgido
en algunos países durante la depresión se consolidaba gradualmente
durante la segunda Guerra Mundial: para 1944, había 25000 traba-
jadores organizados en Bolivia; 200 000 en Colombia; 150000 en
Ecuador; 300 000 en Perú y 80 000 en Venezuela.ss
Dado que sólo los países avanzados han cobrado conciencia del
papel pÚblico en el desarrollo económico a partir de la segunda Guerra
Mundial, dado que tantos gobiernos de la Arnéric\ Latin.. ('11 ,'sic:
periodo más reciente han insistido en ofrecer la imagen de "revolu-
cionarios", entregados a desviaciones completamente nuevas en el
campo de la política pública y dado que el ritmo del cambio efecti-
con tanta rapidez en esta región en los
últimos vemte anos, existe la tendencia a ver desviaciones arrolladoras
radi.calmente nuevas, en el campo de la política pública cuando
realidad 10 que se está haciendo tiene muchos precedentes. Muchos \
de los nuevos programas e instituciones creados en los últimos años;
con como parte de un grandioso "plan" de cambio
eCOnOIl1lCO, en realidad han repetido lo que ya se ha hecho antes si
bien sir: éxito.:La falta de conocimiento de estos
de continuidad y cambio puede engañar al observador. Muchos de
los programas aparentemente "radicales" que se han registrado en el
periodo posbélico sólo han implicado el inicio de actividades públicas
ya establecidas desde hace mucho tiempo en otros lugares. Muchos de
38 Whitaker, op. cit., p. 136,
256 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉlUCA LATINA
los gobiernos más conservadores de la :ra realmente, han
mantenido y ampliado políticas progresistas iniciadas en una epoca
anterior. . . d
Por otra parte, la frustración provocada por los esfuerzos lirnita os
y la poca efectividad del Estado como promotor del desarrollo. en
países, con frecuencia no toma en cuenta 10 que
antes de que cualquier progreso real, pueda empe,zar. Cuanto tlex,npo
lleve construir un movimiento laboral en un palS en e.l, cual
organización ha sido suprimida durante una genel:ClclOn; cuantas
instittciones y servicios públicos básicos deben const:Ul:se de la
La frt;cura y novedad de la idea de desarrollo econorruco en la Ame-
rica 1 atina es, primordialmente, una de la mente nortea-
mericaia, basada en lo reciente de su atención al problema, pero la
propia América Latina ha vivido con el problema durante mucho
ti, . IpO.
IX. La experiencia de una generación
con aspiraciones de desarrollo: I
DESDE el último año de la segunda Guerra Mundial hasta 1948 apro-
ximadamente, se registró una serie de levantamientos y cambios po-
líticos en los diez países latinoamericanos, cuyas repercusiones habrían
de hacerse sentir durante toda la década y media siguiente. Las nuevas
fuerzas y personalidades que aparecieron en este periodo y las coali-
ciones que se formaron con posterioridad para hacerles frente, des-
criben gran parte del patrón político y la política pública en el perio-
do posbélico. Nuestro concepto de una "generación con aspiraciones de
desarrollo", es, por consiguiente, flexible. El periodo a considerar
en cada nación, comienza con esta transición política de b pvsguend,
se concentra en el estilo de política de desarrollo establecido en la
década de los años 1950 y comprende el efecto que tuvo el programa
de la Alianza para el Progreso sobre este estilo político hasta fina-
les del año 1964.
Trataremos, nuevamente, de aislar el papel del Estado como agente
de cambio durante este periodo, procuraremos comprender de qué
manera los factores políticos descritos en la Primera Parte condicio-
naron la función desarrollista del Estado durante la promulgación del
periodo. En las páginas siguientes, con el fin de mostrar las similitudes
v contrastes existentes entre los diferentes criterios de desarrollo con la
mayor claridad posible, estructuraremos nuestra consideración de la
experiencia de estos diez países en torno del tema tratado en el capí-
tulo VI; es decir, ¿ en qué medida se encuentran reflejadas en acciones
de política pública específicas las diferencias que distinguen a las
ideologías o estrategias de desarrollo convencional, reformista demo-
crática y revolucionaria?
Surgimiento de criterios optativos de desarrollo en el periodo posbélico
y los patrones de conflicto político resultantes
El Último año de la segunda Guerra Mundial, y los tres o cuatro
años siguientes, marcan una tajante división en la historia política
de esta parte de la América Latina. Con una o dos excepciones, los'
gobiernos que habían dominado la vida política a lo largo de la depre-
sión y del periodo bélico, llegaron a su término. En la América Cen-
tral, la consecuencia de acontecimientos se inició en El Salvador el
[ 257J
"
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN· LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 259
mes de mayo de 1944, cuando, ante una huelga general, el dictador
de la depresión, Martincz Hcrnández, dejó el poder después de trece
años de gobierno; en julio del mismo año, la agitación política estu-
diantil junto con la deserción militar desembocó en la caída de Jorge
Ubico, en Guatemala. Intuyendo lo ominoso de su posición, Tiburcio
Carías anunció sus intenciones de retirarse de la política y en 1948
el sucesor escogido por él, el anterior Ministro de la Guerra, Juan
Manuel Gálvez, se convirtió en el nuevo presidente de Honduras en
el curso de unas elecciones saboteadas por el Partido Liberal de opo-
sición. También en 1948, en protesta contra las prácticas fraudulentas
de elección por el entonces presidente Teodoro Picado, José Figueres
organizó una revuelta armada, venció al pequeño ejército costarri-
cense y estableció una junta militar bajo su mando. Únicamente en
Nicaragua sobrevivió. el régimen establecido durante' eSte periodo
de reacomodo pglítico, y Anastasia Sornoza habría de llamar a su
China" porque, en su opinión, constituía el
Último baluarte de estabilidad y orden en una regióx:l tumultuosa.
En la América andina, el proceso de cambio puede apreciarse en el
golpe de Estado venezolano de 1945, en el cual los oficiales de bajo
rango de la armada, aliados con el partido Acción Democrática
derrocaron al gobierno de Medina Angarita en los Últimos días de su
periodo constitucional. En Perú, en 1945, el partido aprista fue final-
mente legalizado y ganó en las elecciones una participación considera-
ble en la responsabilidad gubernamental, formando una coalición
con otros partidos bajo el liderazgo del moderado pero progresista,
José Luis Bustamante i Rivero. En Colombia, la fragmentación del
Partido Liberal durante la campaña electoral de 1946 condujo a la
formación, por primera vez, de un gobierno conservador en ese país
desde 1930. En Ecuador, la elección de Galo Plaza Lasso en 1948
trajo consigo nuevas personalidades y una nueva estabilidad y espíritu
a la política ecuatoriana, aunque tal cambio fuera, probablemente,
menos marcado y significativo en sus repercusiones a largo plazo que
en otras naciones de la región. Únicamente en Bolivia no hubo una
ruptura política tajanteinmediatamente después del fin de la guerra;
en este país los 'acontecimientos siguieron una lógica propia, producto
<fe-los patrones'de agitación y desasosiego políticos de las décadas de
los-"años 1930 y 1940, que habrían de culminar en la Revolución
de 1952.
En cada uno de estos incidentes se manifiesta un factor común de
carácter y espíritu. En un sentido, la solidaridad hemisférica durante
el tiempo de guerra había implicado una moratoria para el cambio
político. El deseo de tranquilidad política en las Américas había
"congelado" en el poder a los gobiernos establecidos. Con el cese de
las hostilidades era tiempo de que se registrara un cambio que, en al-
gunos países debía haberse registrado hZlCíZl va mucho tiempo. Ade-
más, la prosperidad de guerra había generado UBa sensación de lluevas
oportunidades y posibilidades para muchos sectores de estas soeieda-
des, pero algo de mayor importancia: se había desarrollado una nueva "
generación de líderes jóvenes ansiosos de participar en el foro de la
política. Influidos por el idealismo del periodo bélico -la lucha por'
la democracia, las Cuatro Libertades, la formación de las Naciones
Unidas- se mostraban ansiosos por verse liberados de los sistemas
políticos arcaicos de sus propios países; la cooperación con la URSS
durante la guerra había hecho más legítimos y abiertos sus coqueteos
con el marxismo y el socialismo, igual que el exilio en países como
México, brindaban un ejemplo concreto de una sociedad "revolu-
cionaria". Intentaron impulsar una reestructuración y transformación
radicales y de sus propias naciones: la aspiración, en un principio inco-
herente y vaga, expresada ya como protesta con poco contenido con-
creto, o como aceptación, a pie juntillas, de alguna forma de radica-
lismo o reformismo europeos, sólo habría de asentarse gradualmente
en las variantes características de la posición reformista democrática
latinoamericana.
Dada la presencia de este nuevo grupo de líderes, y el clima de
receptividad a sus exhortativas, dos factores vendrían a ser críticos
en el patrón que habrían de asumir los futuros acontecimientos po-
líticos en estas naciones. Eliprimero fue la estructura y carácter de
los movimientos políticos ,organizados por estos nuevos contendientes
por el poder; el segundo, la forma en que fueron acomodados o
rechazados por los grupos establecidos en estos sistemas políticos.
Tres patrones de organización son característicos de este nuevo
grupOde activistas políticos en el periodo posbélico. En primer lugar,
en algunos países, particularmente aquellos con sistemas polí ricos más
herméticamente selÍados, se presentaron grandes dificultades para
encontrarcohesión, estructura y propósito común. De vuelta del exilio
en países diferentes, habiendo tenido poco contacto previo y con una
diversidad de ideologías y progr;:¡mas, estos jóvenes líderes a menudo
se vieron enfrascados en disputas y discusiones de partido, o fueron
incapaces de encontrar una base de organización, no pudiendo inte-
grarse en una fuerza política efectiva. Este patrón es característico
de aquellos países donde la oposición fue sistemáticamente reducida
durante la depresión y la guerra, particularmente Guatemala, Nicav :
ra,gua
E:l patrón de organización fue más característico de los
política había sido relativamente "abierta" en el periodo
anterior. En este caso existía un núcleo de organización, liderazgo
260 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN .LA AMÉRICA LATINA
v continuidad, que persistió después ele la guerra. Fue este el CJSO ele
Venezuela, en el cual los veteranos del levantamiento estudiantil
de 1928, junto con los sindicalistas y activistas políticos del periodo
posterior a Gómez, fundaron el partido Acción Democrática; tam-
bién fue el caso de Costa Rica, país donde un núcleo de activistas
políticos, quienes posteriormente habrían de convertirse en la base del
Movimiento Liberación Nacional, habían integrado un círculo de
estudios en los albores de la década de los años 1940. Similarmente,
el MNR de Bolivia antecedió el fin de la guerra. Y, como excepción
a la regla de que dichos movimientos independientes, bien organizados,
fueron característicos de sociedades relativamente democráticas en el
decenic.ide 1930, es necesario incluir en este grupo al APRA, de Perú.
Un fue la absorción de los.nuevos líderes reformistas
históricos, muy en países
sistemas de partido bien establecidos y tradiciones de identificación
procuraron a organizaciones establecidas una po-
SIClOn ventajosa en el reclutamiento de nuevo talento político. Este'
patrón es muy evidente en Colombia y Honduras, aunque indudable-
mente tuvo también cierto efecto en Nicaragua, donde los vínculos
hist.óricos con los partidos Liberal y Conservador moderaron y con-
tuvieron; aparentemente, la oposición al régimen de Somoza. En
Ecuador, la identificación de muchos de los reformistas democráticos
más jóvenes con el movimiento personalista de Velasco Ibarra sirvió
también, sin duda, para disipar su efecto en el periodo posbélico. El
destino de esta nueva generación de líderes en relación con otros con-
tendientes por el poder proporciona la clave de los patrones de la
estrategia de la política de desarrollo que caracterizó a las diferentes
naciones de la región después de la guerra.
Los nuevos movimientos políticos de orientación reformista que
,surgieron en algunos países durante el periodo fueron incapaces de
i ganar el poder o establecer gobiernos. O bien dichos movimientos no
\ surgieron, o de la participación política o incorpo-
rados en gobiernos dominados por los grupos establecidos. En estos
países, el criterio convencional de desarrollo fue dominante durante
la década de los años 1950; la política pública implicaba' fundamen-
.la .ampliación y perfeccionamiento del papel del sector pú-
blico instituido durante la depresión y en el periodo bélico. A pesar
de que se pudo haber registrado el acomodo de algunas ideas y
programas reformistas, dicha acción fue emprendida por iniciativa
de grupos que no buscaban el cambio fundamental de la estructura
socioeconómica prevaleciente.
. preciso distinguir entre regímenes convencionales dirigidos por
civiles y aquellos encabezados por militares. En algunos países, el
UNA GENERACI6N CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 261
eo:puje ele los nuevos movimientos reformistas destruyó el equilibrio
.;ntre polí ricas de la sociedad, registrándose la
mtervencion politica militar para restaurar el equilibrio amenazado.
En ningún país se identificaron más estos gobiernos militares con el
c.riterio refor:rusta del cambio que con el formato polí-
treo convencional: sin embargo, los regímenes militares convencionales
del periodo tuvieron un estilo de política de elesarrollo característica-
mente propio, y relativamente congruente en toda la región. Siemlll'e
para "resranrarel Qrcien"; que conferirían efi-
.. públicos básicos ya los sistemas admi-
ti vos euyo. mei El ta'rea de
..Y..g\lsto, Y._?- pesar P9cas veces buscaban
dep:eocupación público en 'el cambio
SOCiOecpn9IIliCO:-"'sé-'éno'rgunedan de sus "logros materiales", particu-
..nte más básicos y fundamentales del Estado, y
de más visibles y grandiosas, Inevita-
blemente procuraron estimular Jª. .indusrrializacióne inversiÓ
I1
.. extran-
jeras., laboral y
CíeCfar la imagen de trabajadores celosos en pro del cambio tunda-
mental, particularmente cuando dicho cambio podía medirse en tér-
minos de proyectos concretos de vivienda, escuelas y construcción de
sistemas hidráulicos. No obstante, su posición reformadora siempre
se vio complicada por su determinación ele suprimir las fuerzas polí-
ticas más idemifli:adas con el movimiento laboral y
con la organización política de las masas.
En otros los nuevos movimientos reformistas fueron capaces
de establecer gobiernos durante el periodo posbélico. En ningún país de
nuestr? gupo fueron dominantes dichos movimientos a lo largo de todo
penado; países, los movimientos reformistas y conven-
se alternaron en el poder, pero dentro de un proceso político
relativamente pacífico y estable, y únicamente con ajustes crecientes
en la política pública los que se registraron en la oscilación de criterios
contrapuestos del cambio. La categoría restante comprende aquellos
países caracterizados por alternaciones agudas y radicales entre los
criterios reformista democrático y convencional de desarrollo después
de la guerra.
distinciones son, desde luego, de ideología política y de es-
tl:ategia o criterio de desarrollo. Nos ocuparemos de nuevo, primor-
dialmente, de las consecuencias que estos criterios diferentes tuvieron
en emprendidos por el Estado en
.. ;!.el y social. ES..nu.es1rQ..ill'lgcÍQ¡¡.!
la_ rnateria-de-pelitica de desarrollo de la nación en su
conjunto __ periodo posbélico, y no las intenciones de
PREDOMINIO DEL ENFOQUE CONVENCIONAL
Dominio del enfoque convencional civil
regímenes individuales. Al examinar estos casos como historia] .. de
las. naciones, debemos averiguar en qué medida las continuidades
y reveses, en materia de filosofía de desarrollo, se vieron reflejados
en diferencias políticas reales. En los casos en que se registraron alter-
naciones. agudas del criterio de desarrollo, nos interesa examinar el
efectoque dicha discontinuidad política tuvo en el historial de cambio
total durante el. periodo.
263 UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
fue derrocado en 1963. entre las administraciones \
fueron fundamentalmente de imagen pública. Desde el punto de vista
del despliegue de recursos estatales con fines de desarrollo el periodo
es monolítico, tanto en términos de los objetivos de las diversas admi-
nistraciones, cuanto en términos de sus logros.
!::<:l:.. más característica de la política ecuatoriana de des-
arrollo en el periodo posbélico ha sido la tendencia a utilizar todo
instrumento disponible de ayuda extranjera y de desarrollo interna-
cional, público y privado. En contraste con los países que han visto
el desarrollo como una dependencia aminorada en el sistema econó-
mico internacional, Ecuador ha buscado compromisos cada vez ma-
yores. .;1 sistema de comercio internacional y de capitalización, y
la utilización plena del nuevo "sector público" del sistema económico
internacional, con su constelación de asistencia técnica ayuda eco-
nómica y demás servicios que los organismos especializados de las
Naciones Unidas y las instituciones de desarrollo de los Estados Unidos
ofrecen. Particularmente durante la administración de Galo Plaza, se
dedicó mucha energía, en materia de política de desarrollo, a estudios
y encuestas realizados por dichos organismos, en campos tan variados
como las políticas fiscal y arancelaria, y de administración pública y
asuntos indígenas.
Correlativo a este interés puesto en la política ecuatoriana dé: dcs-
arrollo ha habido una estrecha correspondencia entre la formulación
de la política pública interna y las demandas y expectativas de las
instituciones y organismos internacionales críticos. Esto es particular-
mente notorio en el ámbito de la política fiscal. La meticulosa orto-
doxia fiscal de Ecuador tuvo mucho que ver con su reputación de
"clima favorable a las inversiones", y le ganó el respaldo y la aproba-
ción del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional: el
sucre permaneció estable duranteTodo el periodo de la posrruerra
el costo de la vida casi no se elevó y se impusieron pocas restricciones
cambiarlas, eximiéndose a las compañías mineras extranjeras y a los
exportadores de plátano del sistema cambiario oficiaJ.1
I Estos diez. estudios de casos son en gran parte condensación y resumen
de datos recopilados en un estudio de la "historia política" de los principales
programas públicos en cada país desde la segunda Guerra Mundial. A través
de periodísticas locales, del Hispanic American Repo rt , de documentos
públicos fundamentales y de investigación directa en siete de los países se
intentó evolución de las, estrategias a lo largo de' las
de d,el político, debate público, planeación y riego-
ciacion, ran t rcacron eJeCUClOn y terminación de los programas. Estas breves
viiictas reflejan la destilación de lu.s datos así y no un esfuerzo
por presentar los descubrimientos acumulativos de la investigación.
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
Ecuador. Esta nación, enclavada en la región andino-centroameri-
cana, es se asemeja al modelo típico
cional de desarrollo en elIJer!Cldo posbélico. Con la elección de Galo
Plaza Lasso en 1948, Ecuador dejó atrás un historial de inestabilidad
política crónica. Hasta que un golpe de Estado militar derrocara a
Carlos Julio Arosemena en 1963, cinco administraciones habían de
sucederse por procesos constitucionales regulares. El tipo de democra-
cia que habría de caracterizar a la política ecuatoriana durante el
periodo en estudio, fue constitucionalmente correcto ni osado ni inno-
vador. Los civiles dominaron a lo largo del las Íibertades
cívicas se respetaron en forma bastante consistente. Los nuevos grupos
de activistas políticos que surgieron después de la segunda Guerra
Mundial siguieron en su mayoría los senderos personalistas de los
dirigentes de otra generación, A excepción de un incipiente movi-
miento comunista, no surgió ningún partido político que buscara crear
una base de poder masiva dentro del sector indígena no politizado de
la sociedad. La movilización política permaneció casi por completo
en manos de movimientos ad hoc, de orientación personalista, que
operaban casi exclusivamente dentro del sector urbano moderno de la
!:..a...estrategia de desarrollo reformista democrática jamás
hizqrealmenie suaparición en el Ecuador de la posguerra.
Las que el poder y
1963 difirieron mas en el estilo político personal de sus líderes que
en el uso particular de los instrumentos de política pública. El con-
servadurismo progresivo de Galo Plaza fue substituido en 1952 con
el populismo extravagante del eterno Velasco Ibarra, quien a su
vez fue sucedido en el poder el año de 1956 por Ponce Enriquez,
de convicciones sobrias y convencionales. Velasco Ibarra retornó a la
en 1.960, aunque no te.rminó su periodo, entregando el po-
der al vicepresidente Carlos J ulio Arosemena quien, como hemos
262
264 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
265
Sólo en las postrimerías de la década de 1950 se registró una cau-
telosa divergencia de esta orientación fiscal completamente conserva-
-dora. La continuada caída en los precios de las exportaciones, y la
del rápido progreso económico del periodo comprendido
entre 1950 y 1955,2 sugirió en cierta forma que Ecuador había sa-
sus posibilidades de desarrollo económico interno por una
(
pr eocupación demasiado escrupulosa de su reputación fiscal interna-
cional.f Así, en el año de 1958, a pesar de haber prometido en su
toma de posesión dedicarse a un programa de estabilidad monetaria
y austeridad fiscal.s Ponce Enríquez consideró conveniente concertar
un empréstito gubernamental con el Banco Central por 60 millones de
sucres para acrecentar la cantidad de dinero en circulación.é En enero
de 1959 se emprendió un programa de inversión de capital por 150
millones de sucres con una justificación similar, y el sistema bancario
de desarrollo amplió su programa de crédito de 247 a 317 millones de
sucres.f Empero, dichas divergencias del camino de la ortodoxia fueron
cautelosas, tentativas y temporales;
El papel económico del Estado a lo largo del periodo posbélico se
expresó casi por completo en términos de construcción de obras
públicas y establecimiento de condiciones propicias para la inversión,
particularmente para la inversión extranjera. La ampliación del papel
del Estado en la actividad directamente productiva fue muy restrin-
gida, limitándose en su mayor parte a las industrias de fertilizantes
e hidroeléctrica, y al esfuerzo por convertir la empresa ferroviaria
pública en empresa "mixta", evidenciando cierta tendencia a apartarse
de la empresa estataJ.7 En general, el establecimiento de refinerías de
petróleo y plantas siderúrgicas, el desarrollo del petróleo y de los
recursos minerales, habría de lograrse atrayendo a la empresa extran-
jera hacia estos campos.
; Se persiguió con empeño el desarrollo de la infraestructura, par-
. ticularmente durante la administración de Velasco Ibarra entre 1952
y 1956. Un plan de construcción de carreteras de $ 40 millones de
dólares, financiado en parte con préstamos del Banco Mundial (BIRF)
y del Banco de Exportaciones e Importaciones, dio lugar a logros
2 Fondo Monetario Internacional, Report on Exchange Restrictions, Wash-
ington, 1950-1962.
3 República del Ecuador, Junta Nacional de Planificación, Plan inmediato
de desarrollo, pp. 9-10.
4 José Luis González A., Nuestra crisis económica y el Fondo Monetario
Internacional.
5 Camilo Ponce Enríquez, Programa y realización de gobierno: 1957, Ta-
lleres Nacionales, Quito, 1959.
6 El Comercio, Quito, mayo de 1958.
7 Ibid., enero 15 de 1959 y abril 8 de 1960.
considerables. (Velasco Ibarra sostenía que por cada año de su ad-
ministración se habían construido 131 kilómetros de carreteras.) 8 No
obstante, resulta difícil valorar la contribución de cada administra-
ción a las obras públicas realizadas. El programa de mejoras por-
tuarias de Guayaquil ilustra lllUY bien el carácter a largo plazo d.:
muchos proyectos básicos de desarrollo. La pla ncación se inició :1
principios del periodo de Galo Plaza; durante la administración de
Velasco Ibarra se negoció el respaldo del BIRF. el cual fue aprobado
en junio de 1958 durante la administración de Ponce Enríquez y los
trabajos de construcción continuaron hasta principios de la década
de 1960.
9
En la construcción y modernización de ferrocarriles, cons-
trucción de carreteras, desarrollo hidroeléctrico, obras sanitarias y
construcción de escuelas, se manifiesta la amplitud de los periodos
y la considerable continuidad política implicada en los programas de
desarrollo del Ecuador. La plane.ición d« la mayoría de estas activi-
dades se inició a finales de la década ele los altos 19"10; a mediados
del decenio de 1950 se logró el respaldo financiero internacional, y
muchas de las obras rindieron sus frutos sólo a principios ele los
años 1960,10
El papel desarrollista del Estado se encuentra siempre estrechamente
relacionado con los esfuerzos por fomentar la inversión extranjera.
En el patrón clásico de la América Latina, Ecuador ha tratado de
crear un "paquete" de estímulos, atractivo para la inversión, por
medio de un programa conexo de actividades estatales. El crecimiento
de la industria del plátano en Ecuador es un ejemplo que viene al
caso: arruinada por las plagas, amenazada por la agitación laboral
y por el "radicalismo político", buena parte de la industria platanera
cambió su base histórica centroamericana durante el periodo posbélico
encontrando un lugar hospitalario en Ecuador. Antes de la segunda
Guerra Mundial, Ecuador proporcionaba 2% de la producción pla-
tanera al mundo y para 1960 18%. El plátano representaba 4% de
las exportaciones ecuatorianas en 1938, y 36% en 1958.1I Pg¡.rqfomen-
tal' este desarrollo, Galo Plaza y presidentes que lo sucedieron propor-
cionaron a la industria generosos programas de tributación y conver-
tibilidad cambiaria, se dio prioridad a los servicios públicos en la
zona platanera de la costa y los créditos bancarios de desarrollo a los
productores de plá tanos aumentaron de 501 rnillones ele SUCrt'S en
8 1bld., septiembre 20 de 1956.
9 Ibid., agosto 21 de 1956.
10 Hispanic World Report (en adelante HWR) e Hispanic American Report
(en adelante HAR), passim,
1I Jaime Cueva Silva, Finanzas públicas del Ecuador, Editorial Ruminamuí,
Quito, 1960, pp. 32. ss.
266 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DBSARROLLO: 1
267
1945 a 31515 millones de sucres en 1955.1
2
Es preciso señalar que
la mayor parte de esta ayuda paró en manos de nacionales ecuato-
rianos y no de empresas extranjeras. A tono con la estructura de la
industria platanera moderna, la producción la llevan a cabo los peque-
DOS agricultores privados, encargándose las cornpafiias empacadoras
de fruta primordialmente de la asistencia técnica y del mercadeo
y no de la producción. Las ventajas para las compañias son
no es la. nueva estructura Únicamente una respuesta a las acusacio-
,J,. "uupcri.ilisrno" y "blifundisUlo" que :lCOll1p:llíab:ll1 a la vieja
de plantación sino que, en el nuevo proyecto, el Estado asume
muchos de los servicios que las compañias solían proporcionar, ya
que la producción se ha convertido fundamentalmente en una indus-
tria interna.
En otras esferas, la política ecuatoriana de estructurar una situa-
ción hospitalaria para la inversión extranjera, es también evidente.
En el periodo posbélico se hicieron concesiones liberales para la ex-
ploración de petróleo y de los recursos minerales. Una ley de Des-
arrollo Industrial.P promulgada en 1957, proporcionó generosas venta-
jas tributarias y cambiarias a posibles inversionistas.
Empero. esta política de crear ventajas para la in::.ersión_fue po.co
efectiva. La recesión de finales de la década de los anos 19::>0 ocasro-
nó que el ritmo de desarrollo de Ecuador disminuyera. En el periodo
posbélico se habían tomado pocas medidas para introducir nuev?s
consumidores en la. economía de mercado y el programa de ortodoxia
fiscal había restringido el capital disponible para la construcción de la
economía de cambio interna. A pesar de que la estructura económica
de Ecuador había sido diversificada durante el periodo y a pesar de
que se había intensificado considerablemente el alcance de su acti-
vidad económica, hacia finales de la década de 1950 dependía más
que nunca de las fuerzas y ritmos del mercado internacional.
Hemos señalado que, en el decenio de 1950, el proceso político
ecuatoriano se encontraba prácticamente restringido al sector moder-
no existente. No__ surgió ningún contendiente por el poder que re-
presentara los intereses del sector premoderno, particularmente de la
vt . .r: m: )JublaciéJll indígena no asimilada. Resulta significati vo que
la mayor parte de las innovaciones políticas de la década de 1950,
encaminadas a hacer de estos dementas masivos parte íntegra de la
vida nacional, fuera concebida y ejecutada con una considerable
participación de misiones de asistencia técnica extranjeras e interna-
cionales. (Así, tanto la política fiscal ortodoxa cuanto los esfuerzos
12 1bid., p. 72.
18 Registro Oficial, núm. 247, junio 27 de 1957.
en materia de reforma social realizados, reflejaban en mayor medida
una respuesta a fuerzas políticas ajenas al gobierno nacional que a
presiones internas. Los..programaa.de la FAOY de la OIT, y particu-
Iarrnente..Ja "Misión Alldin'(",PFOP91'ci()paron el, primordial
para el desarrollo comunitario y los proyectos de industria autóctona.
Un proyecto piloto de colonización agrícola, iniciado en 1954 y
llevado a cabo con asistencia estadounidense extensiva había estable-
cido a 4 700 familias r-n :?W) oo ¡XICl fil¡:,J"s d.l :'1-'0 d,-
1963.
14
(Debe lIt!t' cn "'Iv ¡ !!
cupación de la política ecuatori.um. :1 saber. lit integr.uión
de las planicies orientales transandinas a la comunidad nacional.
Este se ha convertido en un tema capital del nacionalismo ecuatoriano,
conforme conflictos fronterizos sucesivos han acabado gradualmente
con las pretensiones territoriales de Ecuador en la región transandina.)
Además de estos programas, el progreso social durante la década \
de 1950 consistió principalmente en el mantenimiento y ampliación de ';
los programas iniciados en las postrimerías del decenio de 1930. I
El número de personas afiliadas al seguro social aumentó de 76000 en
1954 a 99 000 en 1958,15 Y se construyeron hospitales y se proporcio-
naron otros servicios para ampliar la efectividad del programa. El
progreso más efectivo se registró en las zonas urbauas ; de manera
similar, la legislación laboral del periodo de depresión se mantuvo
y se hizo observar en ese limitado sector de 1:1 fuerza de trabajo al
cual se aplicaba.
En .su dependencia establecida respecto de la asistencia
extra;;Je-;:a, el programa de la Alianza para el Progreso no implicaba
ningún ajuste de importancia en la política pública ecuatoriana, no
obstante, también es evidente que el periodo posterior a 1961 no ha
significado ningún avance considerable del gobierno ecuatoriano como
instrumento del cambio económico y social. La mayoría de los progra-
mas adoptados desde ese entonces han sido modestas continuaciones
de los programas existentes, y ninguno parece capaz de tener algún
efecto real a largo plazo sobre los pasivos de desarrollo del puis. EI1
los inicios de la Alianza par.i el Progn:.su Sl: f"rulltlÓ uu 1)J:¡jl
el cual contemplaba fundamentalmentel:t culminación de los progrll-
mas de construcción de carreteras, desarrollo portuario y construcción
de escuelas, ya iniciados. En el campo de la reforma fiscal y en la
eficiencia general de la administración pública se registraron algunos
logros. Se modificó la arcaica ley del impuesto sobre la renta de 1928
14 Banco Interamericano de Desarrollo, Fundo Fiduciario de Progreso Social:
Tercer informe anual, 1963, p. 236.
15 Lilo Linke, Ecuador, Oxford U niversity Press, Londres, 1950, p. 75.
268 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
269
para hacerla más progresiva y agilizar el caótico sistema existente de
diversos impuestos individuales, incorporando parte de ellos en U:1
nuevo programa de impuesto sobre la ren,ta. Se llevaron a cabo modi-
ficaciones similares en el sistema de créditos al desarrollo y en la ley
de desarrollo industrial, aunque en este caso se tratara fundamental-
mente de modificar códigos legales en lugar de .llevar a cabo un
programa de importancia. Con asistencia de la Ahanza el Pr?-
greso se ampliaron algunos proyectos !mportancIa
('[[ el suuiinistro de agua urbano y en la vivienda pública ; en este
Último renglón, se creó el Banco de la Vi\:ienda para complem;ntar
el programa del Instituto del Seguro SOCIal. En 1963, despues de
prolongados debates, finalmente se promulgó una ley de
agraria. A pesar de sus intenciones arrolladoras, :poca fue su
inmediata. Por consiguiente, el programa ecuatoriano de la
para el Progreso ha implicado, fundamentalmente, con
su programa de desarrollo, seguido con cautela, deliberación, y poco
menos que celo religioso.t"
Alternación de criterios con uencional, civil J' militar
Colombia. A pesar de que Colombia ,un crite:io
convencional de desarrollo durante todo el penado posbélico, las c:r-
y consecuencias de este esquema político fueron muy .dls-
tintas que en Ecuador. Las diferencias entre la
cia colombiana y la ecuatoriana durante este penado pueden, quizá,
resumirscide li manera siguiente: 1)) El movimiento reformista de-
mocrático con su implicación de--f¿nciones completamente nuevas
para el E'stado como de cambio, en
naciones. Sin embargo, mientras que la agitación posbélica
por el sistema político :10 fluido, . de
Ecuador con sólo unas cuantas perturbacienes,
.ci6I1. posbélic:<t ,(>11 pwde,.uncambiü rápido tnlstor.nó el rígido :'1Ul-
de"poder dentro.ide lamación, con que habna.n
de complicar la vida política durante penodo, y
finalmente a la interverrciórr-politica militar. 2') En Ecuador, la poli-
tica p¿blica se formuló primordialmente pata atraer inversión extran-
jera hacia una nación que tenía Ul:a econ0n,lí.a moderna. s,::
mamente rudimentaria. En Colombia, la política pública se concibió
16 Consejo Económico y Social Interamericano, Unión Panamericana, The
Alliance [or Progress: lt's First Year, Unión Panamericana,
1963, pp. 642-715; Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo Fiduciario de
Progreso Social: Tercer informe anual, 1963, pp. 229-242,
para promover el desarrollo continuado de un sector industrial y
comercial modeXI}o'yig()!'oso. Ecuador mantuvo un régimen con rela-
tivamente pocos controles sobre las transacciones internacionales. La
experiencia colombiana fue de constante especulación con un complejo
sistema de controles económicos y cambiarios. .3) Las limitaciones de
ambos criterios políticos se hicieron. evidentes enIa recesión dé media-
dos-derta Oécáaa'd'é 1950;'en Ecuador reflejadas en unas cuantas
desviaciones prudentes de b ortodoxi.¡ )' l:n l'i tr I I
esfuerzo más desesperado por encontrar medios para rectificar una
crisis aguda en la balanza de pagos. 4) A pesar del hecho de que Co-
lombia llevó a cabo pocas innovaciones pólíticas radicales en el periodo
posbélico, debe recordarse que los gobiernos de las décadas de 1930
y 1940 habían dejado a la nación con una estructura política bien
articulada, aunque con pocos instrumentos, en campos tales como la
legislación laboral, los impuestos sobre la renta, educación, seguridad
social, banca de desarrollo y reglamentación económica gubernamen-
tal. A pesar de que este diagrama no se amplió vigorosamente en el
periodo posbélico, se mantuvo firmemente. Así, tanto Colombia como,
Ecuador se apoyaron primordialmente en los programas existentes en i
el campo social, aunque la base de actividad fuera considerablemente!
más elevada en Colombia.
Que el estilo de la política de desarrollo en Colombia durante el
periodo posbélico no representó una continuación del programa de
"liberalización" nacido en la depresión, sino un retorno a una posición
más conservadora, puede obedecer en gran medida a un resultado
irónico del funcionamiento del sistema político colombiano. Como se
recordará, la política colombiana se ha basado en un sistema bipar-
tidista altamente estructurado. La perdurabilidad de la dicotomía
liberal-conservadora ha implicado la adición de nuevas fuerzas y
aspiraciones políticas a la estructura de partido prevaleciente. Obser-
vamos las tensiones en el Partido Liberal creadas en la década de
1930, conforme el poder de una generación vieja de "liberales clási-
cos" era disputado por un grupo más joven ele reformistas progresivos...
En los Últimos años de la segunda Guerra Mundial, la tensión se tornó
cada vez más aguda, conforme se unificó la ola ele sentimiento refor-
mista que se apoderara de la América Latina en este periodo; en
Colombia, bajo el liderazgo dinámico de Jorge Eliecer Caitán. Gaitán
había abogado por una posición reformista radical dentro del Par-
tido Liberal desde la huelga platanera de 1929; se describía a sí mismo
como "inspirado en el marxismo pero sin ser un marxista", más bien i
un "socialista del liberalismo".17 Gaitán fue un auténtico represen-
17 Jorge Eliecer Gaitán, Las mejores oraciones, Editorial Jorvi, Bogotá,
1958, p. XVI.
270 CAMBIO POLÍTICO Y ECON6MICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
271
un le de la posición reformista dcrnocrúrica la tinoarnericana ; no obs-
tante, su candidatura a la presidencia de Colombia 19-1:6 fu:
de lo que el Partido Liberal podía tolerar. El partido se dividió,
apoyando los liberales más moderados a Gabriel Turbey. A
de que el voto total para ambos candidatos fue.
al de los conservadores, Mariano Ospina Pérez gano una decisión por
mayoría relativa, y el Partido volvió al 'p?der po: v;z
primera desde el año de 1930. Con el asesinato de Gm!an, el cnteno
reformista democrático dejó de constituir una alternativa real en la
formulación de la política colombiana. Aun cuando. el IVlovimien!o
Revolucionario Liberal (MRL) de Alfonso López Michelsen cambio
Ull poco el centro de gravedad de la política hacia,
izquierda a finales de la década ele 1950, sólo constrtuyo un eco débil
de la exhortación gaitanista.
Diversos presidentes conservadores, incluyendo a Ospina Pérez hasta
1949 y a Laureano Gómes hasta 1953, presidiel:on formalm::nte una
situación política que primero fue de estancamiento,
de inestabilidad y finalmente degeneró en una guerra CIVIl de. gran
escala. EnJ953, los militares intervinieron políticamente por
vez en el siglo xx y la administración del general .Rojas
Pinilla proporcionó a los colombianos un ejemplo poco propICIO del
criterio militar de la política de desarrollo. A pesar de haber logrado
cieaü-gi'adode estabilidad y progreso en la del el
manejo político y económico generalizado condujo al derrocamiento
de Rojas en 1957, y a su sustitución por un gobierno de Frente
Nacional, presidido por el liberal Alberto Lleras Camargo, el
representaba un acuerdo entre los principales partidos para compartir
ecuánimemente los puestos legislativos y administrativos y alternar
la presidencia entre ellos, por un periodo de 16 años. .
Dado el malestar político de Colombia durante este periodo, no
parecería extraordinario si el historial de desarrollo en el
periodo posbélico hubiera sido de completo estancamiento o incluso
\ de desplome; sorprendentemente, algunos indicadores señalan a este
pcríuJü como uno de logros v prosperidad extraordinarios, particular-
mente en el sector industria'l,18 e incluso dentro del sector público,
se registran proyectos y progresos de gran magnitud. La historia tam-
bién ha dejado ver que el crecimiento industrial de Colombia se fincó
sobre cimientos de arena y que la respuesta pública fue inadecuada
al problema, pero dado el desempeño económico de países tales
CEPAL calcula que el ingreso per capit a en Colombia creció aproxima-
damcnte a una tasa de 5.8% de 1945 a 1954. Naciones Unidas, Comisión Eco-
nómica para América Latina, Anaiysis an d Pro je ctio ns o] Economic Irccelo p-
mc ut : T'lie Economic Deoeloprnent o] Colombia, Ginebra, 1957, p. 12.
como Argentina y Brasil en ("]JII(';I'; de ;¡gud;l;; crisis jJoliticls <iruil.irt-s.
el historial de' Colombia no parece ser un caso de fracaso. Tal vez sea
más bien una crónica melancólica de lo que pudo haber sido.
El crecimiento lndustrial colombiano de posguerra fue, por supues- \
to, ampliación de un desarrollo constaritemenre acelerado de la in-
dustria de transformación que se había iniciado durante el decenio
de 1920. Durante la guerra, se dio un mayor ímpetu a la producción de
bienes de consumo que ya no se podían importar. Esta actitud con-
tinuó durante el periodo posbélico. \li('ntras que en 1C¡4B b mitad
del total de los trabajadores industriales estaba empleada en la pro-
ducción de alimentos y textiles, la gama de productos se ampliaba
para incluir artículos tales como neumáticos, radios, y refrigeradores.tv r.
A primera vista, dicha expansión industrial parece ser precisamente
lo que requería un país que procuraba reducir su dependencia res-
pecto del comercio internacional a fin de estimular el desarrollo eco-
nómico nacional; sin embargo, la apariencia era engañosa. Más que
reducir la dependencia de las importaciones, la estructura de la expan-
si.ón industrial de posguerra la acrecentó, ya que las industrias de
bienes de consumo requerían la expansión de las importaciones tanto
de bienes de capital como de materias primas. De hecho, la expansión
industrial de posguerra en Coldmbia fue un fenómeno relacionado
con el aumento general en la demanda de consumo que se había
presentado con el rápido aumento en la producción de café y en los
precios del café de 1945 a 19.54-. Durante estos uiios la producción
colombiana de café fue 40% más alta que en la década de 1930.
Entre 1946 y 1950 los precios de las principales variedades colom-
bianas de café se duplicaron, y para el año de 1954 Se habían cua- J
druplicado. La producción cafetalera se tornó cada vez más im-
portante para las percepciones colombianas de divisas; mientras que
esta mercancía representaba el G4% de las exportaciones entre 1935 y
1938, entre 1952 y 1955, representó 80%.20
La dirección particubr del desarrollo industrial colombi.mo fuc
promovida en cierta medida por la política fiscal del gobieJllu. En
una tradición que databa de la década de 1930, Colombia habrb
ele utilizar un complejo patrón de controles de cambio y de regla-
mentaciones a las importaciones corno medio para fomentar la pro-
ductividad interna y la diversificación de exportaciones, controlando
el uso de divisas y reduciendo las presiones inflacionarias. Para 1949,
este complejo sistema comprendía cuando menos doce tasas de carn-
19 Banco Interuacional de Rccolb(ruccÚ',n )' Fonu-nro, T'h c Ecou omir Do'c-
loiiment oi Colombia, p. Sfl.
20 F. Benharn y H. A. Holley, .:1 Short Lntrodu ctio n lo i he Econ orav o/
Lalin America, Oxford University Press, Nueva York, 1961, pp. 118-119.'
'!lf."'"
272 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN· LA AMÉRICA LATINA
P
bio principales con numerosas variaciones para diversas clases de
mercancías, así como un sistema de cuotas y permisos de importación.
La "Comisión Currie", grupo de estudio del Banco Mundial que
emprendiera un amplio estudio del desarrollo económico colombiano
en 1951 y 1952, se encontró con que este sistema era inoperante e
informó que, "Es muy dudoso que, en la práctica, la operación de
controles cambiarios en Colombia hava dado como resultado una
mejor utilización de la reserva de divisas de lo que hubiera sido el
caso en su ausencia't.s-
Según las recomendaciones de la Comisión Currie, bajo presiones
de los principales grupos económicos y a tono con su propio criterio
los gobiernos de Laureano Gómez y de Rojas
Pinilla elirniriaron gradualmente la mayoría de las restricciones al co-
I, mercio. Bajo el nuevo sistema fiscal, las importaciones aumentaron
con rapidez. En virtud del deterioro habido en el mercado del café
y de presiones cada vez mayores en la balanza de pagos, se volvieron a
Imponer controles en 1955 y 1956, sin embargo, en un esfuerzo por
sostener la actividad económica interna, se expandió simultáneamente
el crédito de la banca comercial. Lo que de hecho ocurrió fue que se
restringieron las importaciones de bienes de consumo. mientras los
ingresos y la demanda internos se mantenían a un niv'el elevado. Se
otro esfuerzo de industrialización, expansión hecha posible
en VIrtud de que los reglamentos aplicados a la restricción de impor-
taciones, válidos para la teoría latinoamericana dominante en dichos
asuntos, buscaba reservar las divisas para la adquisición de importa-
ciones "esenciales", incluyendo primordialmente materias primas y
bienes de capital. Esta teoría de desarrollo económico era buena
de acuerdo con la tradición de la escuela Prebisch o de "análisis de
CEl'AL", pero en un periodo de crisis en la balanza de pagos, el resul-
tado de una demanda de bienes de consumo acelerada y de una
industrial fundada en las importaciones, habría de mermar
considerablemente las reservas; por tanto, se empezaron a acumular
obligaciones por concepto de importaciones no pagadas.
La política económica del periodo de convencionalismo militar de
Rojas Pinilla ha sido calificada muchas veces con el adjetivo de "des-
carriada", sin embargo, no era irresponsable, puesto que la respuesta
,a la crisis económica fue, en la mejor tradición keynesiana de
\ financiamiento contracíclico. La combinación de la expansión' del
crédito y la actividad pública con la "reforma" del sistema de tasas
cambio. y rest.ricciones las importaciones, y la estructura pecu-
Iiar de la industria colombiana condujeron, no obstante, a consecuen-
21 BIRF, The Economic Deoelopment 01 Colombia, p. 330.
I
I
1\
'1
!
1
I
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 273
cias imprevistas por quienes propusieron el remedio. Lo que real- 1
mente -logró la política económica del gobierno de Rojas Pinilla fue'
ampliar el periodo de prosperidad económica dos años más, después
que habían dejado ele exisrir las condiciones que lo hicieran po-
sible. el derrocamiento del régimen militar, en el año de 1957,
1(),5.....go;-b!ernos sucesores se vieron forzados. a seguir prograrnasjde
austeridad, devaluando el peso, imponiendo severas restricciones a
las importaciones, adoptando una política de crédito restringida \' es-
tableciendo un sistema de tasas múltiples ele cambio de con
las recomendaciones del rxn. Dichas acciones tienen re pr-rr usiones
políticas inevitables, y los gobiernos austeros nunca parecen ser tan
progresistas o felices como sus predecesores, sin importar cuán irres-
ponsables hayan sido estos Últimos. A pesar de que los gobiernos del
Frente Nacional han sobrevivido hasta la fecha. la continuación
de las condiciones de crisis económica en la déc;da de 1960 y la
consiguiente disminución en el ritmo de desarrollo v el establecimiento
de programas públicos dramáticos. se han visto acompaíiados por un
desasosiego y cinismo considerables en el cuerpo político colombiano.
. A pesar de que la política fiscal y económica constituyó la primor-
dial preocupación de los formuladores de la política colombiana du-
rante todo el periodo posbélico, la era también es digna de tomarse:
en por la serie de desviaciones e innovaciones importantes que!
sufrió el papel del sector público en el desarrollo económico. No obs- '
tante que el nacionalismo económico no se impulsó con energía
y que el capital extranjero se solicitó cordialmente, el deseo de cons-
truir Colombia como una economía integrada nacionalmente consti-
tuyó U? tema político importante del periodo, tema que implicaba
la participación del Estado en diferentes empresas en el campo de la
productiva directa, En el ;1DO de 1949 se fundó b e-mpresa
pctí'olera nacional. ECOI'ETRüL, en cierta lo rn r:r. esta nueva i nst it ución
en gran medida la solución a un' enigma circunstancial
del desarrollo del petróleo nacional (la empresa nacional
asumió esencialmente las actividades de la Tropical Petroleum Com-
cuando empresa abandonó sus actividades de explora-
cion en la región de Barranca bermeja) ,22 pero también estuvo de
acuerdo con la política seguida por otras naciones de la región (PerÚ
Venezuela), en la creación de compañías petroleras
con. la e.xplotación .extranjera, con el fin de mitigar las aspiraciones
nacionalistas y servir de control y medida de las actividades de las
empresas extranjeras.
22 HWR, \'01. 11, junio de 1949, p. 16.
274 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
Análogamente, la construcción del complejo siderúrgico de Paz
del Río, que iniciara sus operaciones en 1954, aunque su planeación
y construcción se iniciaran durante los primeros años del periodo
posbélico, constituyó un intento por aliviar la dependencia de la im-
portación de materias primas básicas durante el auge industrial de
A pesar de que la planta siderúrgica operaba como empresa
el patrón de su capitalización y control era complejo,
caractenstIco de la sorprendente variedad de técnicas de combinación
de capitales a disposición de los estadistas colombianos. En el pro-
yecto de Paz del Río, la contribución colombiana a la Flota Gran
Colombiana, y a muchas otras empresas que parecen insertarse en
,:1, j)(dJli.co, b forma de G1pitalización efectiva comprende fondos
y privados, así como fondos de cntidades semipúblicas tan
arnbiguas como la Federación de Cultivadores de Café.
,1 En el informe de la Comisión Currie se estipularon las directrices
( de un programa extensivo de desarrollo infraestructural: se contaría con
financiamiento del BIRF en gran escala para la construcción de carrete-
ras y el desarrollo ferroviario, la mayor parte del cual se terminó des-
pués de 1955. También se emprendieron programas conexos en la cons-
trucción de aeropuertos y en el desarrollo hidroeléctrico. En este
(tití,,,\} C:\lllPO. el programa más dramático, la compañía del Valle
Cauca, según los cánones de la TVA, reflejaba tanto el
mteres particular de la administración de Rojas Pinilla en empresas
espectaculares de obras públicas, cuanto la base regional de la vida
económica de Colombia.
de la .gu:rra, la industrialización, basada cn el impulso
empresanal y capitalista de un periodo anterior, y el desarrollo infra-
estructural, ba:ado en la planeación y respaldo del BIRF y en el des-
bordado de Gómez y de Rojas Pinilla, en un patrón
no muy distinto al de otros hombres fuertes. formó la base de la
estrategia colombiana de desarrollo. El historial fue menos satisfac-
torio en los ámbitos del desarrollo agrícola y la reforma social. Por lo
lJ.'lCJlU.'i el periodo del Frente Nacional, la mayoría de las aspira-
,'1011c', en pro d: desviaciones radicales en estos canlpos se consideraban
en un criterio de desarrollo rigurosamente con-
vencional.
A pesar d?, qU? este I.nodelo convencional de desarrollo contribuyó
a la expansion en el posbélico, la agricultura,
basada en gran medida en convenios desusados de tenencia de la
fue un tanto menos maleable y pese a la extensiva manipula-
en las ventajas y desventajas de las tasas de cambio.
a la importación de maquinaria agrícola, investigación,
extensión y a un programa de crédito agrícola bastante sustancial. el
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 275
crecimiento de la agricultura no pudo mantener el ritmo del desarrollo
industrial. Sin embargo, y pese a resistencias al cambio de latifundis-
tas y pequeños propietarios no obstante la desinversión de fuerza de
trabajo y capital en la agricultura que acompañara a la conmoción
civil en el campo, "sectores dirigentes" de la economía agrícola se
modernizaron y florecieron con la ayuda de programas públicos en la
década de 1950: aunque el historial de la modernización fuera vago
e incompleto hacia el final del periodo. se lograron progresos consi-
derables en la caña de azúcar del Valle del Cuuca , eu d :,[,C>;OdÓ11
de la región de Armero, en el plátano de la zona costera v en al,
gunos sectores del cultivo de arroz y cría de ganado. .
En el ámbito de la política social, el periodo comprendido hasta
el año de 1957 estuvo marcado fundamentalmente por su continuidad
con el pasado. Los aumentos en seguridad social y salarios, logrados
en el periodo, hicieron poco más que neutralizar el efecto de la
inflación y en algunos periodos no pudieron mantener el ritmo de au-
mento del costo de la vida. A pesar de que la organización laboral
siguió desarrollándose y madurando, a menudo se logró a pesar de
políticas públicas desfavorables; Únicamente en el periodo de 1,l"1":1s
Camargo, y. particularmente después de la Alianza para el l)lllgn'O;\i
se emprendieron programas considerables en los renglones de vivienda
pública y desarrollo comunitario. A principios de la década de 1960,
se promulgó un programa limitado de reforma agraria; antes sólo se
habían emprendido algunos proyectos de colonización mal concebidos
y ejecutados, y un plan de tributación diferencial malogrado gravable
sobre las propiedades bien explotadas y subexplotadas, como solución
a la mala distribución de la tierra y a la pobreza rural. No obstante,
algunos organismos semi públicos, como la Federación de Cultivadores
de Café, iniciaron programas limitados de autoayuda rural.
El gobierno del Frente Nacional de Colombia, que apareció como
opción' progresista a un régimen militar corrupto e ineficiente se
escogió <:0mo "vitrina" de! programa de la Aliauza para el
En realidad, las reformas de la administración de Lleras Camarco
antecedieron a nruchns de bs innovaciones j)uJílil';\S llc' 1:, "Jl:l\';:'
particularmente en las esferas de reforma agraria, vivienda pública,
progresiva y planeación nacional. Existe, pues, cierta con-
tinuidad en la política pública después del establecimiento del gobier-
no Camargo en el año de 1958, marcada por una vigorosa
ampliación del papel del Estado en proyectos de desarrollo social los
I
. '
cua es se vieron espectacularmente acelerados en los primeros años
de la Alianza para el Progreso.
La temprana concentración de recursos de la Alianza para el Pro-
greso en Colombia no drjó ell' tenc-r 1I11 (-recto dr:1I1J:lti':u,F,IPI:II 1 d.:
276 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
.
UNA GENERACI6N CON ASPIRACIONES DE DRSARROLLO: 1
277
Diez Años de'Colombia) el primero en acatar el llamado de la Alianza
para el Progreso para establecer las directrices de un esfuerzo de
: desarrollo de gran alcance, recibió ayuda pronta y sustancial de insti-
tuciones financieras internacionales. Entre julio de 1962 y junio de
1963, el Banco Mundial concedió préstamos a Colombia, para pro-
yectos de desarrollo básico, por una cantidad superior al financia-
miento del Banco al resto de los países de la América Latina durante
el mismo periodo. El apoyo de la AID permitió al programa de \'i-
viclllb pÚblica urbana expander sus actividadt-s de 2 CJ45 unidades
iniciales en 1959 a 31898 en 1962. Una expansión rápida similar de
, los servicios públicos está presente en el campo del abastecimiento
de agua y en obras sanitarias, en el cual las inversiones del Instituto
Nacional de Desarrollo Municipal, uno ele los organismos clave en
este campo, se expandieron de 3.2 millones de pesos en 1957 a 66.2
millones de pesos en 1962 para servicios hidráulicos y de 0.5 millones
de pesos en 1957 a 15.7 millones de pesos en 1962 para sistemas de
drenaje.P
A pesar de la vigorosa ampliación del papel desarrollista del go-
bierno en los primeros años de la década de 1950, cierto estanca-
miento, una preocupación por la crisis fiscal y falta de ímpetu des-
arrollista marcaron la administración de Guillermo León Valencia,
! sucesor "conservador" de Lleras Camargo, en la alternación del frente
: Nacional en 1962, y a pesar de que se mantuvo el ímpetu de mu-
! chos de los proyectos de la Alianza, el ritmo de cambio no se aceleró
como se había previsto.
Perú. El historial de la política de desarrollo de Perú en el periodo
posbélico tiene paralelos tanto con la experiencia colombiana cuanto
con la ecuatoriana. 1) Como en Colombia, el fracaso de los grupos
de conservadores y reformistas, en encontrar una base de acomodo
y reconciliación de sus puntos de vista, condujo, con el tiempo, a un
rompimiento del sistema político y a la militar en el pro-
ceso político. 2) Tanto Colombia como Ecuador compartieron la
experiencia del militar" durante el periodo, aun
cuando la duración de este tipo'de régimen fue mayor en Perú, y
su efecto sobre el proceso de desarrollo más definido. 3) Al igual que
ECLladur, pero a diferencia de Colombia, la politica de desarrollo en
Perú se basaba en políticas comerciales y de cambio relativamente
irrestrictas; sin embargo, la estructura del sector moderno de la eco-
nomía peruana, en el nivel de industrialización, articulación y diversi-
23 ?onsejo Económico y Social Interamericano, Tlic A/liance [or l'rogrcss:
It's First Year, pp. 110-114; HID, Fondo Fiduciario de Progreso Social: Tercer
in i orrn.e anual, 1963, pp. 189-204.
ficación, era más semejante ;),1 de ln república de Colombia que al
de 'Ecuador.
de la p()líticaperuana de 1ª-,n12QsgueJ.:ra_setomó de un
cuyo era incorporar al movimiento aprista, durante
tanto tiempo suprimido, en la coalición gobernante. La candidatura,
de JOS? Luis Bustamante i Rivero en las elecciones presidenciales de
1945 dio muestra de la creciente fortaleza de quienes buscaban un esti-
lo de gobierno más abierto y definido dentro del criterio convencio-
nal. Como parte del_ Frente Democrático, el APRA confirió su gran
respaldo popular a Bustamante y logró la elección de un número
considerable de sus candidatos al Congreso. De la misma manera que
el problema de los Liberales Colombianos había sido encontrar un
acomodo entre sus alas moderada y reformista, éste se convirtió en el
problema de la coalición del frente Democrático dentro del Congreso
Peruano; y al igual que la fragmentación de los liberales colombia-
nos permitió que un gobierno Conservador asumiera el poder la in-
capacidad de apristas y moderados para integrar un gobierno
condujo a un estancamiento y a la reafirmación de una coalición de
contendientes conservadores por el poder más coherente. .
El fracaso del Frente Democrático, en transformar la coalición',
electoral en un gobierno efectivo, tuvo menos que ver con los objetivos
globales de la política de desarrollo que con los problemas políticos.,
En las de gobiernos locales patrocinados por los apristas,
en las pensl?nes militares, en la reglamentación de la prensa, los
moderados vieron un intento del APRA de utilizar la política pública
para consolidar su propio poder, así como amenazas a la posición
política de los contendientes establecidos. Sin duda, el "escepticismo
reflejo" de los grupos más conservadores ante el APRA sirvió para exa-
gerar la magnitud de las cuestiones planteadas e impidió toda posi-
bilidad ele avenencia. Por Último, los moderados boicotearon el
Congreso.. La hostilidad politica cada vez mayor, aunada con inciden-
tes esporádicos de violencia civil, y estancamiento, desembocaron en
atmósfera en la cual el bien planeado golpe de Estado del general
Manuel Odria en 1948 fue tolerado o -entuÚa.sta.ll1ente respaldado
por la, ,mayor_parte de los principales contendientes por el poder,
del Al'RA, que había sido brutalmente suprimido.P
.El gobie:no de 9Jlrii1:procuró dar la d,te_vigoroso refor-
. al nuevo criterio clásico convencional del
desarrollo pel'uano; __.de hecho, el programa de Odría estaba muy de
acuerdo con el estilo político peruano general del siglo xx, acentuado
24 José Luis Bustamante i Rivero, Tres allos de lucha por la democracia
en el Perú,' Au stin F..Mc Do nald, l.atin American Politics an d Go uernment
Thomas Y. Crowell, Nueva York, 1949, pp. 363-371. '
278 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACiÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
279
primordialmente en el periodo de Leguía de la década de 1920, hacia
el librecambio_ye! desarrollo vigoroso de la des-
--económico bajo Odría habría de seguirse mediante sistemas
concebidos para estimular la iI1iS;i?:.ti\'::iprivaday la inversión extran-
jera} respaldadas por empresas gubernamentales /?ran escala en
públicas y la base de poder del APRA habría de diluirse las mejoras
en la seguridad social, el trabajo y los progresos educativos. Se for-
muló un plan quinquenal que reunía y simbolizaba los diversos es-
fuerzos del régimen.
El cambio más definido en la política económica de Odria fue la
eliminacióndeL.complej.cLsis.t.emde. cambios. y_controles comerciales
establecidos durante la guerra y mantenidos durante el periodo de
Bustamante y, en relación con esto, un cambio de política casi "dia-
metralmente opuesto" sobre la inversión de capital extranjero. De con-
foriuidad con las recomendaciones de la "Comisión Klein" de 1948,25
se promulgaron decretos que eliminaban la tasa de cambi?
¡!l', ",iliL'ncio que el sol encontrara su propio valor y, a connnuacion,
en 1951 estableciendo un sistema de dos tasas de cambio fluctuantes
que se estables y cerca una de la otra, la ?risis
económica de los Últimos años de la década de 1950 exigió el ajuste
de la tasa oficial con el propósito de evitar importaciones excesivas.
Al mismo tiempo, se _SJJI!!.!!llieZ:<:)ll .. controles a .la se
dio fin a los subsidios a los precios internos y se simplificó el SIStema
arancelario 'se"'iñslihlYó un programa moderado de protección a la
manufactUI:a nacional, y se promovieron aumentos en los salarios y
restricciones a la expansión del crédito bancario como instrumento
contra la inflación.w
Durante este mismo periodo inicial de "fin de los controles" sobre
la economía peruana, se tomaron medidas para ala empresa
extr-ªlÜera.-Después de dieciséis meses de consideraciones y debates
parlamentarios, marcados por una fuerte oposición de los grupos na-
cionalistas, se promulgó un nuevo petrolero que allanó .. el
camino para la exploración y a las compañías nacionales
y extranjeras. Nuevamente, el programa señaló el regreso a la filo-
sofi.. dcsarrollistu de la época anterior a Bustarnante. Durante el perio-
do de Bustamante, la mayor parte del territorio abierto a la ex-
plotación extranjera después de 1952 había sido reservado para el
monopolio nacional del petróleo; para finales de 1952, las empresas
25 Resumidas en el Apéndice II de la División de Investigación Económica,
Unión Panamericana, The Peruuian Econorny, Washington, 1950.
26 Manuel Fuentes Irurozqui, Una experiencia interesante en el Perú, Edi-
torial Cultura Hispánica, Madrid, 1952; El Comercio, Lima, mayo de 1951,
passim,
nacipnales y extranjeras habían reclamado nueve millones de acres,
y para el año de 1954 se habían invertido alrededor de 92.5 millones
de soles en nuevas exploraciones petrolíferas. Pese a que p;¡r:l fines de
la década de 1950 la producción de las nuevas regiones satisfacía la
demanda local, no se habían descubierto nuevos depósitos de im-
portancia.s?
Análogamente, el Código Minero Peruano fue enmendado en el
año de 1951 para fomentar la inversión extranjera. A pesar de que
se reafirmó el principio de propiedad estatal sobre los recursos del
subsuelo, se liberalizaron los artículos de reglamentación, tributación
y otorgamiento de concesiones. De acuerdo con las disposiciones de
este código, se desarrollaron dos proyectos de gran escala, los depósitos
de hierro de Maracona que, para el año de 1954, producían más de
dos millones de toneldas métricas de mineral de hierro, y las reservas
cupríferas de Toquepala, las cuales, después de un extensivo ti-abajo
de desarrollo, empezaron a producir en Iebrero de 1
El fomento a la industrialización, que mostró logros notables du-'
rante todo el periodo de Odría, se fomentó primordialmente a través
de un régimen fiscal liberal, y por medio de la promoción de los
organismos de desarrollo que se habían establecido entre 1930 y 1945.
Únicamente con la Ley de Promoción Industrial de 1957 se hizo un
esfuerzo por legislar en forma general el desarrollo industrial ulterior.
El punto de apoyo del plan de industrialización de Odría, en un
patrón similar al de otros "militares desarrollistas", comprendía la
construcción de un complejo siderúrgico masivo, la planta Chimbote,
vinculada con la Compañía Santa, una agencia de desarrollo regional
que databa del periodo bélico. Con ayuda de capital francés se cons-
truyó la planta de Chimbote, complejo industrial integrado que C0111-
prendía los depósitos de hierro de Maracona y las instalaciones hidro-
eléctricas públicas del programa de desarrollo regional, que empezó
a producir en el año de 1956.
El plan quinquenal. de Odría destacaba fundamentalmente la cons-
trucción de obras públicas básicas. en gran programa de construcción
de carreteras contemplaba la terminación de las rutas de la carr'-\I'I:'
Panamericana, tanto a lo largo de la costa como a través de la sicrra,
carreteras de penetración en la cuenca del Amazonas y una "red
secundaria". En forma similar, se impulsaron las obras de nuevas vías
férreas, incluyendo una ruta para conectar la red existente con el
río Amazonas. Un gigantesco programa de riego condujo, con el tiem-
po, a la terminación de algunas de las actividades proyectadas en
27 HAR, septiembre 1952, p. 28; diciembre de 1952, p. 28; marzo de 1954-,
p_ 28.
28 El Comercio, Lima, abril 17 de 1961, p. 9; julio 2 de 1961, p. 1; febrero
27-28 de 1962, p. 11.
2V Rcpúbl ica del Perú, Ministerio de Hacienda y Comercio, Plan nacional
de desarrollo económico y social de Perú: 1962-1971, vol. 1, Banco Central de
Reserva, Lima, 1962.
1954, particularmente en las zonas del río Piura y San Lorenzo. No
obstante, la ejecución de muchos de los proyectos propuestos se..dífirió
tiempo, y las obras se emprendieron Únicamente en un
número limitado de los sitios comprendidos en el plan original. Un
plan de colonización agrícola relacionado con el esfuerzo de irrigación
tuvo un éxito muy limitado; la distribución de la tierra se pospuso
por mucho tiempo, mientras se criticaba duramente que la mayor
parte de los beneficios de las obras de riego fuera para los grandes
terratenientes.V
El desarrollo hidroeléctrico fue otro campo de actividad pública
destacado en el programa de Odría. El proyecto del río Santa aca-
paró la atención, aunque también se construyeron diques en San Juan
de Iris, Chosica y otros lugares. Varias de las obras previstas por
Odría, incluyendo la instalación en Macchu Picchu, no se empren-
dieron sino hasta finales de la década de 1950. Otras facetas princi-
pales del plan de Odría comprendían la construcción de hospitales y
escuelas, agua potable, y servicios sanitarios.
El programa de Odría, promulgado en una serie de decretos entre
1950 y 1952, habría de marcar la dirección básica de la política de
desarrollo peruana en los primeros años de la década de 1960. En este
contexto, Perú alcanzó una tasa de crecimiento anual media per capita
de 2.9%, de 1950 a 1957, capeó la recesión económica con dificul-
tades, ya que la productividad per capita disminuyó a una tasa ne-
gativa de - 3.1 % de 1957 a 1959 y vio recuperarse el crecimiento
a una tasa de 6.2% en 1960.
29
En 1956, en un lance que sorprendió a los escépticos en cuestiones
políticas, Manuel Odria renunció al control de la política peruana y
observó cómo el sucesor por él escogido era derrotado en unas elec-
ciones formalmente honestas, aunque no se toleró la participación
de los apristas y de otros grupos "extremistas". :\fanuel Prado y
Ugarteche asumió la presidencia, trabajando con un Congreso cuya
cámara alta controlaba y cuya cámara baja tenía como grupo más
fuerte al "independiente", con muchas personas de inclinación aprista
y algunos representantes del reformismo moderado de Fernando Be-
bCUH!C "I'erry. Pr.ido, aunque plenamente dentro de la filosofía polí-
tica pública convencional, tomó inmediatamente medidas para legalizar
al APRA y abolir la censura y otras medidas represivas de la admi-
nistración anterior.
30 Benham y Halle)', A Short Lntroduction t o the Economy 01 Latin Ame-
rica, p. 140.
31 Ley núm. 13270 del 30 de noviembre de 1959.
281 UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
La desgracia de Prado fue presidir el gobierno peruano durante el
periodo de disminución de precios de las mercancías latinoamericanas
que se registró en los Últimos años de la década de 1950. Aun cuando
la diversidad de las exportaciones peruanas, impulsadas durante el
gobierno de Odría, suavizaron el golpe, los ingresos disminuidos de
la exportación de minerales, algodón y azúcar afectaron de manera
adversa la balanza de pagos de Perú así como a un régimen económico
particularmente vulnernble debido a su liberal política de importa-
ciones.
En el afio de 1(1.')6 cmpcz:lJOll :1 surgir presiones infbciollari:¡s y se
agravaron en los años siguientes, ya que el crédito se expandió inten-
cionalmente en un esfuerzo por contrarrestar la disminución de los
ingresos por concepto de exportaciones, y en virtud de qUt: las deman-
das del programa de obras públicas en marcha requerían de un fi-
nanciamiento público deficitario. A falta de controles de importación,
dichas presiones aumentaron el desequilibrio en la. balanza de pagos,
disminuyeron las reservas, el Banco Central ya no pudo respaldar el
mercado de cambios y el sol empezó a depreciarse rápidamente a
principios de 1958.
30
Con el deterioro de LIs condiciones económicas, el desasosiego ri-
vico se tornó cada vez más agudo. Surgieron críticas a la adminis-
tración de Prado en ambos extremos del espectro político y las huelgas
en todos los sectores económicos urbanos se convirtieron en un fenó-
meno prominente, registrándose sesenta y dos tan sólo en el primer
trimestre de 1959. Tanto en 1958 como en 1959 se ordenaron aumen-
tos generalizados de salario. Y sólo en la imposición de algunos dere-
chos de importación se desvió el gobierno de Prado de la posición
liberal de comercio y cambio de 1956 a 1959. También durante este
periodo se estableció un Fondo de Desarrollo Nacional para coadyu-
var al financiamiento de los proyectos de obras urbanas, así como
una Ley de Desarrollo Industrial, que ofrecía a las industrias estable-
cidas de acuerdo con sus disposiciones 31 exenciones de impuestos,
aranceles protectores especiales, trato crediticio preferencial, prioridad
en materias primas y otras ventajas.
Ellllwro, VILI ,L- ¡C¡St), ('1':' illlj/(,¡,:,¡i\':, (,1;:1 :,(',' '" li,.
decidida para rectificar la situación de deterioro económico. Pedro
Beltrán asumió el puesto de Primer Ministro del sistema semi VI rb-
rnentario peruano, haciéndose cargo también del Ministerio de Fi n.u i-
zas. Se emprendió un programa de austeridad, incluyendo la eleva-
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA 280
282 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
283
luación del sol, restricciones a las importaciones, aumentos impositivos,
restricción del crédito comercial y una reducción considerable del
gasto público, Del FMI se recibió un crédito de "garantía" por $ 60
millones de dólares una vez promulgadas estas medidas. El programa
de austeridad fue de corta duración, ya que la situación económica de
Perú cambió rápidamente, casi duplicándose el valor en dólares de las
()xpurtaciones entre 1f)'jg Y 1962, debido principalmente a la apertura
(" ,,[, 1,,;11:¡::> de ,'ubre de Tc.qucpnl.. y a un rápido aumento en la
exportación de productos del mar. Durante estos cuatro afios, la ba-
lanza comercial fue favorable alcanzando las reservas netas del sistema
bancario un alto nivel de 127 millones de dólares para finales de
1963. El gasto público creció a razón de 87% entre 1959 y 1962.32
Un nuevo a.uge ele la. industrialización nacional, gran parte de él
estimulado aparentemente por la Ley de Desarrollo Industrial, con-
tribuyó a la. recuperación económica del país.
Como todos los países que aspiraban a variantes del enfoque
convenciona1 del desarrollo en la década de 1950, la experiencia pe-
ruana fue más conspicua tanto por lo que no se hizo como por lo
( L, ó, LJ¿ró. Si bien el término eld periodo dejó a la nación con
una reel carretera muy mejorada, muchas instalaciones .y edificios
públicos, un complejo siderúrgico y un sector industrial considerable-
mente expandido, así como con un desarrollo sustancial en la agricul-
tura comercial, muchos campos de la política permanecieron virtual-
mente intactos. Una característica prominente de la era, que estará
presente también en el caso de Venezuela, fue la concentración de
recursos ." ele desarrollo, públicos y privados, en la ciudad capital
de Lima y en la región costera. A pesar de ciertos gestos simbólicos
hacia la descentralización (la Ley de Desarrollo Industrial de 1957.
por ejemplo, considerables ventajas fiscales a las empresas
que se establecieran fuera de la región Lima-Callao), se tornaron
pocas medidas enérgicas, paraxlesarrollnj- las regiones de la Sierra o
transandinas, con poblaciones indígenas imperfectamente asimiladas.
Al recontar los logros del plan educativo en el periodo 1952-56 el
presidente Odría señaló que se habían construido cincuenta escuelas
locales, de las cuales veintidós se encontraban localizadas en la costa.
veintisiete en la Sierra y una en la región transandina.33 Sin embargo:
alrededor de un 70% de la población peruana habita fuera de la
región costera.
A pesar de que durante todo el periodo se discutió mucho la re-
forma agraria en forma de colonización de la tierra y de que en el
32 BID, Fondo Fiduciario de Progreso Social: Tercer informe anual, 1963,
p. 346.
33 El Comercio, Lima, julio 28, 1956, p. 9.
año de 1956 se creó un instituto especial para hacerse cargo de la mis-
ma, los logros anteriores al periodo de la Alianza para el Progreso
fueron mínimos. Tengo noticias de un solo caso de establecimiento
efectivo de colonos a través de un programa gubernamental, en Ta-
huamanu, antes de 1960.
34
Las leyes promulgadas durante el periodo
de Bustamante, incluyendo la Ley de Vasconaje en 1947 que proscri-
bía la aparcería y exigía contratos de renta escritos, y un decreto del
aUl> de 19..EI. que l.. t':-;propi:ll'i("1 lk L,,; ",n:';'J'j"
tadas, fueron completamente ir.observados después de la enida del
gobierno que las prornulgó.v"
El aumento en las actividades sindicales y la expansión de la cober-
tura del seguro social que se registraron durante el periodo, se de-
bieron en gran medida a la incorporación de nuevos trabajadores
industriales a los programas existentes. En la política de bienestar
laboral y social básico hubo pocas desviaciones de importancia del
criterio adoptado en la década de 1930. Las actividades de los sindi-
catos se vieron complicadas con la supresión de los sindicatos afiliados
a APRA durante el periodo de Odria, las cuales cornprendinn un.i
parte considerable de la fuerza de trabajo org.uiiznd.r. A !)('5ar el"
que la expansión del sistema de Ahorro y Préstamos después de 1057
contribuyó al financiamiento disponible para la compra de viviendas,
en algunas clases de la población el papel gubernamental efectivo en el
campo de la vivienda se limitó a unos cuantos proyectos, compren-
diendo cuatrocientas cuarenta mil unidades en Ica; mil otorgadas por
un programa de auxilio por un temblor ocurrido en Arequipa, y un
complejo urbano para empleados públicos en Lima.
El ingreso de Perú al programa de la Alianza para el Progreso se
vio complicado p,or problemas políticos enigmáticos a principios de la
década de 1960. Cuando las elecciones de junio de 1962 no concedie-
ron a ningún candicEltc; ..··el "\;01:0 mayoritario de una tercera parte
de los electores, que se requiere para laelección presidencial, y cuando
las negociaciones subsecuentes produjeron amenazas de un movimiento
"revolucionario" radical en apoyo de Fernando Belaúnde Terry, los
militares reaparecieron para "restaurar el orden". U na junta interina
.. afio y permitió la eventua.l selección de Belaúnde
Terry:-como presidente, en junio de 1963. El primer año de gobierno
de BelaÚnde se apegó a la tradición de los "reformadores pragmáti-
cos", siendo su punto más destacado la promulgación de una ley de
reforma agraria definitiva, aunque tal vez imperfecta. El progreso
34 Ibid., diciembre 9 de 1959, p. 13.
35 Thomas R. Ford, Man and Land in Peru, University of Florida Press,
Gainesville, 1955, pp. 78, 87.

l.'.
;;::,. '
t
I
284 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
en otras esferas sugerido por el programa de la Alianza para <:,1
Progreso incluyó la reforma fiscal de 1961-62, tasas más elevadas sobre
las exportaciones principales, impuestos a personas físicas y
y otras tasas menores. Sin embargo, el efecto de estos cambIOs.
anuló parcialmente a principios de 1963 habida cuenta del "consejo
de los principales intereses comerciales de la nación sobre los efectos
adversos que dichos impuestos rendrian sobre la economía. Dos insti-
tutos de la vivienda se establecieron a principios ele l.i década de 1960:
planearon progr:,m:ls capitales ele construcción y Iinn nciamir-nto in-
cluycndo un progr.uua de 3;) GOl! vivicnclas que debcriu ser respaldado
por un préstamo de 22.5 millones de dólares por un Fondo Fiduciario
de Progreso Social. También se llevaron a cabo programas de alcance
similar. con un respaldo financiero internacional, en los rubros de
de aguas, aguas urbanas y obras sanitarias.v'' En general,
es evidente que la recuperación económica dinámica de Perú durante
los primeros afies de la década de 1960, oscureció un tanto el poco
impulso que se daba a los proyectos básicos de progreso social.
Dominio de los criterios conrencionalcs de corte militar
Nicaraona.: Al colocar a Nicaragua junto a los demás países que
recurrieron a un criterio convencional de desarrollo en la década de
1 deben establecerse ciertas distinciones de importancia, En pri-
mer lugar, está la simple cuestión de escala; Nicaragua tiene aproxi-
madamente la mitad del tamaíio de Ecuador, el segundo país más
pequeño de los que hasta ahora hemos considerado. El sector moderno
de Nicaragua, en términos de capacidad para participar en los pro-
cesos políticos y económicos clracterísticos de la sociedad occidental,
se ajusta más a la escala de una ciudad norteamericana pequeña o
de tamaño medio que a una nación moderna. En segundo lugar,
dado el papel que la familia So moza ha desempeñado en la vida
política y económica del país, nos encontramos ante una íntima inter-
dependencia de los sectores público y privado de la economía Única
en nuestros diez países aunque, históricamente, representa un patrón
importante en la vida politicoeconómica de la América Latina. Aun
cuando estamos habituados a países en los cuales existe una estrecha
relación entre las elites económicas y los formuladores de la política,
en Nicaragua, país en el cual la formulación de la política y la
actividad económica principal han estado tan dominadas por una
sola familia, solamente una línea endeble y mbitraria separa las fun-
Comité Económico y Social Interamericano, Tite Aliian ce for Progress.
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 285
ciones políticas públicas y privadas. Como veremos, esta situación
tiene algunas implicaciones peculiares cuando se evalúa la naturaleza
de la política de desarrollo de este país.
Así, Nicaragua debe entenderse como un caso del ni terio COI1\Tn-
cional aplicado bajo circunstancias muy peculiares. El patrón formal
de la política pÚblica..(!Il el país es muy similar al de otros países del
grupo "convencional". U El movimiento reformista democrático nun-
ca se convirtió en una) opción política viable en ::'\icaragua. 2) La
política fiscal v económica illllHl<O ,ólr¡ restricciones l1lU;' limi t.id.rs
al comercio y al cambio, fomentándose la empresa extranjera. 3) Al
igual que otros regímenes convencionales, los gobiernos de 105"50-
moza se ufanaban de las obras públicas en gran escala emprendidas
por ellos. 4) Particularmente después del afio de 1950, se observa
un esfuerzo, al menos en forma esporádica, por incorporar ciertas
instituciones representativas de una política social y económica más
refinada al criterio de gobierno. En otros países, la mayoría de estas
instituciones fueron creadas en las décadas de 1930 y 1940, y repre-
sentaron un programa continuado en el periodo posbélico.
La vida política de Nicaragua en el periodo posbélico estuvo domi-
nada por la familia Somoza. \Iediante manipulaciones constituciona-
les, el periodo de gobierno de Anastasia Somoza, iniciado en 1937, se
prolongó hasta 1946. Hasta el ele 1950 sirvieron dos presidentes
interinos. el Último e!c- .ll.. tíl) eL- "']':1\'111)" S"11l!!/:I: \. i::.,¡;,.,i!!
Somoza 'retornó a la presidencia h.ist.i l.. [echa de su asesinato en
1956. Desde entonces hasta 1963. los dos hijos de Somoza, Luis como
Presidente y Anastasia JI'. como 'jefe de la Guardia Nacional. contro-
laron los asuntos políticos de la nación.
Que no apareciera ningÚn movimiento rcIo n uist.t pusbélicu en
Nicaragua, tiene, desde luego. mucho que ver con las condiciones
de oposición bajo el gobierno de un caudillo. Sin embargo, dada la
suerte de otros "dictadores ele la depresión" en la zona del Caribe,
y en virtud del hecho de que la "dinastía Somoza" comparte con
\Iéxico y e rugua;- la distinción de Ser el Único régimen en la América
Latina que puede recl.un.u continuidad desde la d{:clela de 1930,
sería conveniente explicar el "poder de permanencia" de esta forma
de gobierno, Dos factores particularrnenro significativos para
explicar por qué en este país no se desarrolló un movimiento refor-
mista viable: en primer lugar. la oposición formal al régimen, el
histórico Partido Conservador, dirigido por una generación más vieja,
decidió interpretar la era de Somoza como un episodio más en su
lucha contra los liberales, y no como un problema de moder-
nización y cambio. Además, los grupos más apasionados de oposición
que operaban desde el exilio, se encontraron geográficamente disemi-
", . \!
286 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
287
1:.:. i:
t
nades en toda la región del Caribe y no pudieron armar un movimiento
cohesionado.v?
A pesar de que la escala y carácter de la economía nicaragüense
diferían de los de las naciones de mayor extensión territorial de la
América Latina, el papel atribuido al Estado en la promoción del
desarrollo económico y la filosofía de acción pública de fomento
del c.uubio económico, guardaban gran similitud con la prevaleciente
en la región. En Nicaragua había la tendencia a mantenerse al
tanto de las "Últimas" desviaciones e innovaciones en materia de polí-
tica pública de toda la región. Leídas en un contexto comparativo,
las disposiciones formales para el papel del sector público y la estructu-
ra formal de las instituciones de desarrollo, tienden a ser engañosas; es
preciso recordar la escala de los factores económicos que podían ser
afectados por una legislación de intenciones arrasadoras y universa-
listas. Así, la política de Nicaragua era formalmente de diversificación
de sus exportaciones y sustitución de importaciones, aunque lo que
verdaderamente le importaba a Nicaragua era la expansión de mer-
cancías básicas que produjeran divisas y el establecimiento de unas
cuantas fábricas de pequeña escala, y no la creación de una economía
moderna, integrada, autosuficiente.
/ La política fiscal de! régimen se concibió para fomentar la produc-
ción y la inversión para el comercio internacional. El sistema carn-
bia rio de "dos tasas", una para las exportaciones y otra para otro
tipo ele transacciones, prevaleció durante todo el periodo y el valor
del córdoba permaneció bastante estable. Generalmente se pedía a
los inversionistas y concesionarios extranjeros que convirtieran sus
ganancias a la tasa oficial, Únicamente para gastos locales. Las leyes
de inversión extranjera de 1955 y 1958 garantizaron ampliamente a
los inversionistas la libre transferencia de ganancias y capital, así como
exenciones liberales ele derechos de importación. La política de
importaciones fue generalmente muy liberal restringiéndose en la déca-
da de 1960 sólo en forma moderada para contrarrestar el efecto de
problemas graves en e! precio de las mercancías,
El, deseo de Somoza de mantener a Nicaragua al nivel de los acon-
! tecimierrtospoliticos de países dio como resultado un historial de
! polrtlca en el periodo posbélico. Hasta cierto punto, se
t ratab.i d,· instituciones que habían sido establecidas en otros lugares
;\lj[<:S <:d':'¡nlés deLt guerra, por lo que el historial nicaragüense de
, ,dd P;l!w] económico y social del sector público fue en gran
J < 1',:"'" . l.OllÚIl de: ponerse al db COl! el criterio político predominante.
37 Estudio más plenamente el carácter de la política nicaragüense en el
capítulo "Nicaragua: The Somoza Dynasty", Martin Needler, editor Latin
American Political Svstems, D. Van Nostrand Co., Princeton, N. J.: 1964.
otr?s naciones que buscaban desarrollarse de acuerdo con los
lineamientos convencionales..\oí, el! el dÚU ele 105·j. se creó un insti-
tuto de desarrollo, calcado de los organismos ele fomento creados en
otros,lugares dura:lte la segunda Guerra \fundia 1. En E153 se pro-
mulgo ley de sobre la renta, aunque los ingresos públi-
cos derivados del mismo fueron inferiores al 10% de las percepciones
tota!;s, patrón muy similar al ele otros países CUJj-
La creacIon, en el afio de 1955. de un sistema de seguro
SOCIal, complementó la amplia In' laboral promulgada en 1945. siendo
ambas reformas similares en alcance y contenido a las preva!ecientes
en países como Perú y Ecuador. Con el fin ele mantenerse al nivel
de las Últimas innovaciones en política pública, Nicaragua promulgó
su Ley de Desarrollo In.dustrial en 1958 y la génesis de la Alianza /
para. el Progreso fue testigo de la promulgación de reformas apropia-
das, mcluyendo la creación de un instituto de la vivienda. una oficina,
de planeación nacional. un programa de reforma agraria;' un instituto \
estatal para el control ele las mercancías. 38 . J
c.
No
tiene caso diferenciar el historial de innovación política ele
1\ Icaragua de la norma la tinoame ricann y descartarlo como un esfuer-
zo por encubrir la dictadura con' una fachada de mo-
dermzad?r. En verdad, sólo unas cuantas de estas leyes fueron amplia-
mente ejecutadas, empero, el historial de los logros reales de estos
programas no fue muy distinto del de naciones similares Y, en algunos
campos, fue ele hecho, superior. "
la década de 1950. el gobierno ele Somoza se proveyó
amplIamente de capital extranjero para proyectos básicos de infra-
estructura. Se propició el apoyo del B1RF permitiendo que se llevara a
una encuesta global ele desarrollo bajo los auspicios de ese orga-
cuyas. recomendacionE': las intenciones del go-
bierno de seguir adelante con mvcrsrories considerables en carreteras
3,8. La Gaceta. de Nicaragua recoge los principales acontecimientos
politicos la siguiente manera: impuesto sobre la renta - Decreto 55 del
31 de diciembre de 1952; creación del Instituto de Desarrollo _ Decreto
11 ?el 13 de marzo de 1953; ley constitutiva de la Compañía Eléctrica
- Decreto 239 del 23 de octubre de 1954; Instituto ele Seguridad
SOCial - Decreto 10 del 10 de marzo de 1955; ley ele energía eléctrica _ De-
creto 8.6 del 2 enero de 1956; ley de recursos naturales - Decreto 16 del 11
de abr:l de ley de. desarrollo industrial - Decreto 317 del 24 de abril
de .19::>8; Iristituto Nacional de la Vivienda -- Decreto 41 G de] 'J 1 ] .
abril 1959; ley orgánica del Banco de Nicara,<jlla --" Dccrclu ::J '!') lid
de septiembre de 1960; Instituto de Cumercio Ln ternacioual __ Dccrc: ":'1'
'27 .de. octubre de 1960; Oficilla de Planeación Nacional _
28 de julio de 1961.
39 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Economic Devel-
opment o{ NIcaragua, Johns Hopkins University Press, BaItimore, Md., 1953.
288 ¡ CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA' LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESAIUlOLLO: 1
289
¡-
!
y energía eléctrica. Los préstamos del B1RF 3.5 de
dólares para la construcción de carreteras; 9 millones de dolares para
uLDS de c:lc'(: uicidad y 3.:2 millones de dólares para el desarrollo
A l',lo hay que la considerable ayuda de los Es-
(, tados Unidos, incluyendo el subsidio directo a la Carretera Ramal
Transístmica durante mucho tiempo pospuesta, la cual era er: pa.r,te
un plan de defensa de la segund::, Guerra Mundial de
interoceánica en caso de destrucción del Canal de Panamá y en parte
pagos de indemnización a Nicaragua por no haber construido ahí el
Canal. .
Sin embargo, para poder apreciar plenamente el papel desarrollista
del Estado de Nicaragua en el cambio económico de la .es
preciso contemplarlo en relación COl:. las actividades,
privadas de los Somoza y de las familias allegadas ". Que
el patrón nicaragüense sea un patrón de respuesta privada y
rápida ante la política del gobierno cOl;cebida la corr.len-
te de inversión y la actividad económica, es un fenómeno que tiene
implicaciones peculiares dado el carácter ,de la. na-
ción, Así, en la década de 1950, la agricultura se expandió .y dl\!.er-
sificó en forma loable. Dicha expansión de actividades fue inducida
mediante créditos públicos y privilegios especiales a las empre.sas
agrícolas comerciales; dichos servicios beneficiaron en gran medida
a las empresas de los Somoza y a aquellos allega?os al
régimen. Análogamente, los esfuerzos ori.entados a. estimular la ;ndus-
tri,a nacional, yla protección arancelaria concedida a determinados
locales se encuentran estrechamente relacionados con las
inversiones de la familia Sornoza en textiles, cemento, ingenios azuca-
reros, despepitadoras de algodón, fábricas
jabón y de hielo -gran parte del sector. industrial del El patron
de la inversión en infraestructura también estaba relacionado con la
empresa familiar: el puerto de la costa del llamado. Puerto
Somoza, era eslabón de la cadena que comprendia las propleda?,es
ganaderas de la familia y la industria de y la
de carreteras estaba relacionada con la localización de las haciendas de
los Soinoza. De modo similar, la naturaleza de la empresa
asume especial significado en Nicaragua. La línea aérea nacional
LANICA, está controlada en un 50% por el Estado y en un l?or
la familia Somoza. Todo indicador normal del progreso eCOn0111ICO
,debe iuterprcurrsc habida cuenta de estos antecedentes. Inversión
(
privada, expansión y se
relacionadas con funciones v servicios pubhcos de importancia en
! Nicaragua. El papel del sector público de estimular la actividad
i económica privada se desempeñó con pocas "fricciones". Ciertamente,
,modelo. desarrollo económico occidental comprende una interne-
cron de sectores público y privado, pero por alguna razón,
la experiencia mcaragúensr- no encaja cOIllpletZ\Int'J¡te con cl c;,su
ideal.
Con el asc.enso Lu!s Soruoza él. la presidencia en 1956, se registró
una tendencia a hberahzar el carácter político del régimen y el pro-
grama ?e pública. Particularmente hacia fines de su periodo,
el proplO Anastasio Somoza tomó medidas para "poner a Nicaragua a \
día",40 Y la construcción de escuelas, el sistema de seguridad '·social
y m;d.idas de salu? pública conexas, efectivamente progresaron.
BaJO el regirnen de Luis Somoza, y el de su sucesor René Schick
quien asumió el poder en 1963, dicho progreso se amI;lió hasta
prender un programa de viviendas de autoayuda patrocinado por la
AID, el cual contribuyó a la construcción de 1 926 casas para 1963
y la época de la Alianza para el Progreso, de escuelas rurales y
hospitales, más viviendas de interés social y el modesto inicio de un
programa de reforma agraria. El Banco Interamericano de Desarrollo
facilitó 2.5 millones de dólares para colaborar en un programa de
crédito rural y la Agencia Internacional de Desarrollo proporcionó
un préstamo de 3 millones de dólares para el desarrollo de un sistema
hidráulico urbano.
problemas agudos para lograr una interpretación compa-
eqtrilibraria de la experiencia nicaragüense en materia de po-
htlc:a de desarrollo. Dado el carácter político elel régimen de Somoza,
se tiende a dudar incluso de los logros más importantes: los programas
que más descuellan en el historial de la política pública nicaragüense
probablemente pasarían inadvertidos en países más dinámicos o ar-
ticulados, y los índices convencionales del cambio económico y social
asumen un significado peculiar cuando se les compara con la estruc-
tura politicoeconómica peculiar de esta nación.
El Salvador. El criterio militar convencional de desarrollo ha sido "
dominante en El Salvador durante el periodo posbélico. Todos los ¡
elementos clásicos se encuentran presentes: 1) se ha destacado cons-
tantemente la construcción de obras públicas, lo que en ocasiones ha
conducido a una grandiosidad excesiva y a una actitud de cruzada
al preparar e inspirar a la sociedad en el esfuerzo de desarrollo.
Los gobiernos salvadoreños han destacado el papel del sector pri-
\:ado_en el aumento de la producción, aunque los recursos públicos
sean utilizados en ciertas empresas industriales básicas: 3) En El Sal-
vador no ha surgido ningÚn movimiento reformista' democrático
40 Anastasio Somoza, Plataforma de gobierno, Editorial Novedades, Mana-
gua, 1957.
290 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 291
viable; en cierto sentido, el gobierno consideraba la oposición política
un tanto inapropiada para una sociedad que buscaba un rápido des-
<3-[1'0110, al menos hasta el año de 1963, cuando los representantes
de la oposición lograron por vez primera ocupar algunas curules en la
legislatura de la nación.
Empero, el caso salvadoreño se aparta, en ciertascrelaciones de
importancia, del patrón de otros regímenes militares: 1)En ciertos
periodos, ha habido una marcada asimilación de ideas y programas
reformistas en la estrategia de desarrollo de los líderes militares y
2) la marcada propensión hacia la e'npresa por parte de algunas
familias y personas opulentas y cierta dinámica cultural de trabajo
que se manifiesta en esta nación, sobrepoblada y pobre en recursos,
ha conferido cierta intensidad al esfuerzo de desarrollo que es menos
aparente en otros lugares.
La dictadura de Martinez Hernández tocó a -su fin
con la huelga general del 2 de abril de 1944. Al igual que en Gua-
temala, la represión política había evitado la formación de cualquier
movimiento de reforma socioeconómica, ni tampoco se formó ningún
partido reformista democrático viable después del derrocamiento del
dictador; más bien, el poder fue asegurado por grupos conservadores,
dirigidos por el general Salvador Castañeda Castro. A pesar de que
Castañeda impulsó un programa de nacionalismo económico mode-
rado, elevando los derechos sobre las importaciones y exportaciones,
exigiendo que el 90% de los empleados fueran nacionales salvadore-
ños; empero, a pesar que durante su periodo de gobierno progresaron
las negociaciones en torno al principal programa hidroeléctrico de El
Salvador, Castañeda no pudo captar la imaginación nacional, y fue
derrocado por un golpe de Estado militar en el año de 1948, al tratar
de ampliar su periodo de gobierno más allá del límite constitucional.v'
! Castañeda fue sucedido por una junta de oficiales de segundo
( rango, dirigidos por el coronel Osear Osario. Su intervención en la
política se definió como algo más que un esfuerzo por restaurar
el orden y el procedimiento constitucionales; describieron su actua-
ción como una "revolución", la adopción de un nuevo criterio vigoroso
de los problemas politicoeconómicos de El Salvador. De 1948 a la
fecha, la historia política de El Salvador ha sido de una sola pieza:
Osario consolidó el régimen político y un criterio de política de
desarrollo; el ejército desempeñó un papel dominante, pero también
41 Salvador Castañeda Castro, Trabajando una democracia, Editorial Cul-
tural, México, 1948. Sobre la historia política de la época, véanse, Albcrto
De Mestas, El Salvador: País de lagos y iol can es, Cultura Hispánica. Madrid,
1950; Gustavo Magaña Mcnéndez, Estudios sociales, politicos y cconámicos,
U niversidad de El Salvador, San Salvador 1950.
algunos grupos. de civiles participaron en el gobierno. En 1957, Osario
entregó el poder a José María Lemus. A pesar de que Lemus fue
depuesto en 1960, el gobierno subsecuente de Julio Rivera se iden-
tificó estrechamente con el espíritu y las metas de la "revolución"
de Osorio, y mantuvo la continuidad de la coalición de fuerzas do-
minante desde 1948.
dominante de.este periodo era que los militares y las cla-
ses alta y media debían presidir la modernización de El Salvador, si
no querían que fuerzas comunistas y radicales lo hicieran por ellas,
destruyendo así en el proceso, el orden socioeconómico establecido.
J:l.temor.de la clase alta salvadoreña al comunismo, producto de
experiencias como los levantamientos campesinos de principios de la
década de 1930 y la proximidad al ensayo guatemalteco de la década
de 1950, fue utilizado por los militares para mantener a las élites
económicas dentro de la coalición gobernante, al mismo tiempo que
obtenían su respaldo para impulsar reformas moderadas. Los militares
ofrecían controlar la disidencia política, pero a cambio "pedían la
colaboración de los ricos para lograr el impulso modernizador.w
De acuerdo con el patrón de otros regímenes militares se destacó,
primordialmente, la construcción de obras públicas importantes. "El
significado de la revolución se revela en sus logros" era el lema del
periodo de Osario, y los logros a los que se remitía al observador eran
carreteras, escuelas, sistemas de abastecimiento de aguas y plantas de
energía.
En el año de 1955 se inició, con apoyo del Banco Mundial, una
carretera de 190 millas a lo largo de la costa del Pacífico, la cual,
para 1960, casi había sido concluida. En 1957, El Salvador se con-
virtió en el primer país en terminar y pavimentar su trecho de la
carretera Panamericana, y en ese año, habría de emprender un pro-
grama de carreteras secundarias con respaldo financiero foráneo.
Aunque se podían apreciar algunos proyectos de "fachada", como la
supercarretera de cuatro carriles entre San Salvador y el aeropuerto
de Ilopango, eran menos conspicuos que otras obras similares en otros
países. Se emprendió un programa sistemático de construcción de
escuelas en las zonas urbanas y rurales, dando lugar a un patrón
de escuelas "nucleares" mayores, y aulas periféricas independientes.
El gobierno de Osario había prometido proporcionar a.gua potable
a todos los salvadoreños.w A pesar de que los logros materiales dis-
42 Manuel Zúñiga Idiáquez, Grandes hechos que hablan a la conciencia
nacional, Imp. Nacional, San Salvador, 1953; Partido Revolucionario de Uni-
ficación Democrática, M anual doctrinario de Prudista, Artes Gráficas González,
San Salvador, 1952.
43 Tribuna libre, San Salvador, septiembre 15, 1953, p. 3.
292 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
taron mucho de esta meta, debe señalarse que para el año de 1963,
el 65% de la población urbana y el de la población rural ya
• recibía dicho servicio. Aun cuando diste mucho de ser adecuada,
esta marca de abastecimiento de agua al sector rural es superior al
de cualquier otro país de nuestro estudio.s!
Desde el punto de vista del régimen, el principal logro de la polí-
tica dominante en la década de 1950 fue, sin duda, el establecimiento
de la Autoridad del río Lempa, análoga a la del Valle de Tennessee,
y la construcción del embalse "5 de Noviembre" con asistencia del
BIRF, como la primera fase de un programa de desarrollo de propósito
múltiple en este sistema fluvial.s" Otro programa de obras públicas
básico fue el desarrollo del puerto de Acajutla nuevamente con res-
paldo financiero foráneo. '
Además del desarrollo de una infraestructura básica. la "creación
de instituciones" de acuerdo con un patrón similar al de' otros Estados
centroamericanos fue parte del programa del gobierno de Osario. Du-
rante su administración se establecieron autoridades autónomas in-
cluyendo un Instituto de Desarrollo, así como autoridades de la vívien-
da independientes para las regiones urbana y rural. El Instituto
Regulador del Abastecimiento debía proporcionar servicios de alma-
cenamiento de mercancías y de control de precios. Se estableció un ins-
tituto de turismo. Los logros de estos organismos fueron mm' diversos.
A pesar de que se llevó a cabo un considerable programa construc-
ción de viviendas urbanas, poco se logró en las zonas rurales. El
Instituto de Desarrollo efectuó un" serie de préstamos industriales
y importantes, mientras que el programa de colonización
rural casi no progresó.
Dada la densa población del país, lo limitado de sus recursos de
\
' tierra.y su cultivo del café, un grupo de ase-
sores internacionales recomendo VIgorosamente al gobierno de Osario
medidas de industrialización y diversificación de exportaciones.w Am-
bos programas fueron respaldados por programas públicos específicos
y captaron una respuesta considerable de los empresarios salvadoreños.
, En 1952, la política ele industrialización comprendía una legislación
para permitir la libre cntrucla de materias primas, maquinaria
y calJitd!. El Instituto de Desarrollo proporcionaba créditos a las
empresas cuyas actividades se encontraban en los campos del plástico,
44 Banco Interamericano de Desarrollo Fo ndo Fiduciario de Proereso Su-
cial: Tercer informe anual, 1963, p. 246' y passlm, "
45 El Salvador, Secretaría de Información, Esquema historieo
de la en El Salvador, Imp. Nacional, San Salvador. 1954.
46 Naciones Unidas, Administración de Asistencia Técnica fhe Further
Economic Detielopment o] El Salvador, Nueva York, 1954. '
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 293
textiles, leche en polvo y producción de acero, entre otros. Para el
año 1957, se. reconoció oficialmente que el efecto de la Ley de Pro-
mocion Industrial de 1952 había estimulado la inversión de 21 millo-
nes dólares en cemento, refinamiento de azúcar, cerveza, textiles,
:?nslluc,ciún y producción ele café soluble. La polí-
tica de diversificación agncola comprendía un respa.ldo a través de
programas de crédito y de asistencia técnica y fiscal, lo que condujo
a una expansión de la producción de algodón, maíz v fibras
Otros ele desarrollo iniciados durante- 1:1 udmiuisrración
de comprendían una campaña bastante vigorosa para estimu-
lar el turismo, la cual incluía la edificación gubernamental de hoteles
y el impulso de centros recreativos nacionales. A pesar de que la
mayoría ele los países de la región consideraban el turismo como
partc de sus objetivos ele desarrollo. sólo Venezuela v El Salvador
impulsaron esta actividad más allá de las campañas básicas de pro-
paganda. La, salud pública fue otra pasión del gobierno de Osario",
el.lo condujo a la construcción de hospitales y clínicas, de los que es,
digno de atención un centro médico de nueve pisos situado en San
Salvador.
La administración de Osario, también se destacó por legalizar, por
primera vez en la historia salvadoreña moderna, la organización
laboral. No obstante, sus reformas laborales de principios dcl decenio
de 1950 no llegaron tan lejos como las de la mayoría de los gobier-
nos de otros países. No se aseguró la negociación colectiva y las
huelgas tenían que ser sancionadas por el gobierno.s? La leg-islación
sobre salario mínimo y horas de trabajo fue exigua y
no era observada, en especial en las zonas rurales. El alcance de los
servicios de seguridad social, creados en 1950, era muy limitado. A!
pesar de la intensidad y dinamismo del g,obierno de Osorio el criterio 1
1
de desarrollo siguió siendo sumamente convencional. La misión con-
sistía en hacer más productivo a El Salvador, no en fomentar la disi- \
dencia ni igualar la distribución de la riqueza más allá de 10 implícito'
en la amplia,:ión de servicios públicos fundamentales. A pesar
d.e que las reformas fiscales de 1952 se concibieron para captar mayor
nqueza ele los grupos de ingreso más elevado, su ohscrvuuci.. j,U (ue:
muy efectiva y las exenciones legales muchas. La administración de
Osorio fue una administración ele grandes innovaciones en la política
de desarrollo ele El Salvador.
El gobierno de José María Lernus continuó y concluyó las obras
emprendidas durante el primer periodo "revolucionario". Sin em-
47 Poblete Troncoso y Burnett, T'he Rise o] the Latin American Labor
Mouement , p. 185.
294 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACI6N CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 295
I,·t
bargo, en el periodo posterior a 1957, al igual que en toda la
región, el curso de acción del desarrollo fue puesto en peligro por
la disminución de los ingresos gubernamentales por concepto de expor-
taciones. En un principio, aun ante la aguda disminución de las
reservas, se mantuvo en alto nivel el gasto público, gracias a los prés-
tamos extranjeros, del Banco Central y a la inversión interna conti-
nuada. En 1959, se fijaron altos aranceles a las importaciones no
esenciales y en 1960 se elevó la tasa de redescuento en un esfuerzo
el ,capital de El Salvador. Sin embargo, la
crisis econonuca solo contribuyó a la caída del gobierno de Lemus.
/\ finales de la década de 1950, los cargos por corrupción y desho-
, 'J"e se lUUllubLaL guL:" "o eL,l, vez más insistentes.
y el estrecho control de la oposición política hizo más azudo eí
y resentimiento que se presentó con el surgimienfo de la
RevoluclO,n. cuban::. Par.a octubre de 1960 el estancamiento y descon-
tento político hablan sido bastante amenazadores y los líderes mi-
litar;s. creyeron cambiar el rumbo del país para poder salvar
el regirnen revolucionario.
. Las relaciones entre el régimen de Julio Rivera y la Alianza para
el Progreso fueron en realidad muy estrechas. De hecho .... Rivera
después de derrocar a Lemus mediante un golpe militar llevó a
su campa.ña. presidencial en 1961 sobre la base de un total
". 1us aDJetiVOS de la Alianza, los cuales consideraba compatibles
con las originales la "revolución". Al ser electo, se emprendió
acción en gran numero de frentes; lo más sorprendente fue la
muy dura adoptada para con las élites económicas salvadoreñas:
se estrictos controles de cambio para evitar la fuga de
capital mterno que durante tanto tiempo había dañado el programa
de desarrollo; se aumentaron las tasas de impuesto sobre la renta a un
máximo de 76.5% para los ingresos superiores a 78 mil dólares 48
aunque posteriormente se modificaron las reformas fiscales con el fin
de aliviar las cargas impositivas sobre el capital de inversión.
También se registró una reestructuración considerable de las insti-
básicas de desarrollo. La Compañía Salvadoreña de Café
una autoridad regubdora sancionada por el gobierno.
.. l 1 UIU:l) y ce! l.:eldj·:,l Juend¡
: ¡ l'S], :,; de ""¡,¡presas ruixt as" desde
I .' ,'] ,IuS de la década de 1930, cuando ;\fartínez las estableció para
uruí rcar a las económicas. y al gobierno con el propósito de hacer
frente la CrISIS de la La "nacionalización" de principios
de la decada de 1960 no cambió realmente el carácter esencialmente
48 New York Times, enero 10 de 1962, p. 66.
"colaboracionista" de estas instituciones, smo que fortaleció la auto-
ridad del gobierno en cada una de ellas.
Otros cambios institucionales comprendieron el establecimiento de I
una bolsa de valores nacional y un organismo de capitalización y .
crédito para el financiamiento de la vivienda. El Instituto de Desarro-
llo se reestructuró y reestableció sobre nuevas bases, convirtiéndose en
un banco de desarrollo industrial y pasando sus funciones de tipo agra-
rio a un nuevo organismo de bienestar rural y a un Instituto de Co-
lonización Rural revigorizado. En 1962 se creó un nuevo Consejo de
Planeación Nacional con facultades mucho más amplias que las de
su organización predecesora. Un programa de estabilización fiscal
incluyó d ivcrsus medidas ele austeridad jJl'L:Sll[!llC"iL:lL :¡,í ,',111," :,¡
tos más elevados sobre las importaciones además ele la modificación
fiscal antes mencionada. Las políticas de reglamentación bancaria se
modificaron, creando disposiciones para ejercer controles más estric-
tos a fin de destinar un número mayor de recursos de capital hacia
usos productivos.
Sin embargo, en su estructura fundamental, el compromiso ele El
Salvador con la Alianza para el Progreso parecía primordialmente
un nuevo programa de dedicación a las tareas no terminadas que
habían sido puestas de relieve por Osorio. Un programa de construc-
ción de carreteras, estrechamente vinculado con el desarrollo agrícola,'
exigió la construcción de 188 millas de c.uuinos tl'unctl"s y t:it:i u.i-
llas de carreteras ele acceso. El Instituto de la Vivienda Urbana
amplió su viejo y estancado programa con la construcción de setecien-
tas unidades en el año de 1962, con el respaldo de un préstamo de
6.1 millones de dólares del Fonclo Fiduciario de Progreso Social.
Tanto el Instituto de Desarrollo Industrial como la agencia de Bie-
nestar Rural emprendieron programas de crédito público muy acre-
centados.é"
Lo más sorprendente fue que se promulgó una ley sobre salarios
mínimos y horas de trabajo, aplicable particularmente a los trabaja-
dores agrícolas, a quienes también se garantizó un subsidio para ali-
mentos y manutención esencial. Para el horror de ciertos grandes
terratenientes que. en respuesta, .uncnaznbau con reducir la produc-
ción ele: nluucutos, elic l u.s disposiciones d"'c'l i \<clIle: t t l c- Se:
VIgOl.
Los tres elirigentes de la "revolución" salvadoreiia l r.u . SIU, 1-
tes partidarios de las medidas de integración de la América Central.
El Salvador ha desempeñado un papel de vanguardia para conseguir I¡
49 Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo Fiduciario de Progreso So-
cial: Tercer informe anual, 1963, pp. 243-255.
que el plan del mercado común fructifique y, desde el momento en que
éste empezó a funcionar, los industriales salvadoreños han sido los pro-
motores más decididos y los principales beneficiarios del programa.
A pesar del vigor con que el gobierno de Rivera pidió la contri-
bución de los salvadoreños ricos al desarrollo de la nación (y por
tanto, de acuerdo con la doctrina de la "revolución", a su propia
salvación) y de que el fortalecimiento de las leyes laborales y de
bienestar se impulsó con un celo verdaderamente revolucionario.
este gobierno no representa realmente un rompimiento de continuidad
con el patrón de política adoptado por El Salvador desde 1C)-W. A
'pesar de que las intenciones relativas a solicitar el apoyo inequívoco
de las clases altas para elevar los niveles de vida por Osario y Lernus
fueron honradas, más de palabra que ele hecho, la filosofía Iun-
.damental de la política de desarrollo no ha cambiado desde la
afiliación con la Alianza para el Progreso. A pesar de que algunos
objetivos de reforma social han sido incorporados a la estrategia de
gobierno, el papel primordial del Estado como constructor, presta-
tario de servicios básicos, estimulador de la producción a través del
crédito y la política fiscal, más bien se ha intensificado que cambiado.
No obstante, el cambio cada vez mayor es importante, y también
podría señalarse que, en asuntos políticos, Rivera fue mucho más li-
beral que sus predecesores. Los diputados de oposición ocuparon
curules en el Congreso y a pesar de que, como es característico de
los regímenes militares de orientación reformista, existió una nota
de seriedad ante los derechos de la oposición política, el sistema se
tornó más abierto, más tolerante de la disidencia, que con anterio-
ridad.
296 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
x. La experiencia de una generación
COll aspiraciones de desarrollo: 11
EN EL capítulo anterior consideramos la experiencia de cinco nacio- ,
nes que permanecieron bastante apegadas ,,1 criterio convencional de
desarrollo durante el periodo posbélico. En este que sigue considera-
remos las consecuencias de h up.uición de estrategias de cambio, re- f
formistas o revolucionarias, en las otras cinco naciones ele nuestra,
muestra.
ALTERNACIóN DE CRITERIOS CONVENCIONALES
y REFOR1HSTAS
Alternación de criterios sin discontinuidad radical
de régimen político
HONDVRAS. El caso de Hondur.n nos permite apreciar la afirma-
ción más tentativa y gradual del enfoque reformista de desarrollo
en el periodo posbélico. Honduras constituye en verdad el caso de
transición entre ese grupo ele naciones en las cuales predominó un cri-
terio convencional "puro" y aquellas que experimentaron con desvia-
ciones más radicales en el campo de la política pública. Si El Salvador
representa un caso de convencionalismo militar con sugerencias de
innovación reformista, la aelministración de Villeda Morales en Hon-
duras fue una administración de afirmación tentativa de los ideales
del movimiento reformista dernocrúticn en un marco en el cual el
papel político económico del Estado era, casi forzosamente, ele na tu-
raleza muy convencional.
Las diferencias primordiales entre Honduras y el grupo de nacio-
nes en las cuales "dominó el enfoque convencional" son las siguientes:
1) La generación posbélica ele activistas políticos logró establecer un
gobierno durante d periodo en estudio, entregado a una filosofía
de reforma socioeconómica básica. 2) Este movimiento no dominó
políticamente a lo largo del periodo posbélico, sino que sustituyó a
un gobierno convencional moderado. Al examinar el caso de Hon-
duras, y otros sistemas de "alternación", debemos inquirir sobre la
medida en que las reversiones en la filosofía política se reflejaron
en discontinuidades políticas reales; en suma, debemos considerar el
periodo como un periodo "nacional" total, parte del cual
[297 ]
298
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 299
comprendió la experimentación con filosofbs desarroüistas más ra-
dicales.
Por otra parte, el caso de Honduras disti,:?"uirse del. de otras
naciones en las cuales hubo regímenes de orientacion reformista en el
[J'- ,[,Alu posbélico. El cambio de tónic.a de la política de desarrollo
'" ,'1 periodo posbélico fue suave y sutil comparado con el,.neto rom-
pimiento de continuidad que apreciaremos :n los. casos Guatemala,
Venezuela y Bolivia. Empero. resulta ." Hondu-
ras en la categoría de dichas naciones. La filosofía y acción del go-
bierno de Juan Manuel Gálvez (presidente de de
1952) constituyen claramente el ejemplo de un cnteno convencI;?nal
objetivo, y la administración de Ramón de, 1.9;]8 a
1963, estrechamente identificada con el movimiento
izquierda" de la zona del paso del
convencional a uno revoluClonano social se regIstro gradualmente, y
su transición estuvo condicionada por el pragmatismo desplegado
todas las administraciones del periodo posbélico; las dificultades poli-
ticas inherentes a resolver una crisis constitucional aguda, que hicieran
la transferencia de poder menos fácil de lo que, por otra parte, hu-
biera podido ser y la pobreza misma de l?- nación, delimitaron. vigoro-
samente las opciones políticas de los gobIernos durante el peno.do.
La transición del régimen de depresión al periodo posbélico de
",;i ;('ll ck:illnolli:ita ocunió en 1943. En ese aiio, Tiburcio Carias
el poder e hizo arreglos para elección ,de su MiI:istro de
Guerra. Juan Manuel Gálvez, pero Gálvez resulto ser muy indepen-
diente yse liberó de la tutela del "Último .Se restauraron
las libertades políticas, mientras el orden y la se
nian, El criterio de Gálvez, desde el punto de vrsta político, radicaba
en gobernar a Honduras com? un "interme,diario hon.esto:', desintere-
sado e independiente. El gobierno se forn:o con p.artldanos de t.odas
las facciones. De su alianza con el Partido Nacional, descendiente
histórico de los Conservadores, habría de decir: "¿ Cómo puede haber
conservadores en un país en el cual prácticamente todo queda por
d d
' " di' . d 1 t "" Z
hacerse?, ¿ conserva ores e que., ¿ e a ignorancia, e re raso:
Gálvez sostenía que, al igual que todos los hondureños sinceros, era
liberal por convicción. ,
El estilo político de Gálvez pnreceria tener muchos rasgos en comu.n
con el de Galo Plaza de Ecuador. Como éste, Gálvez buscó seguu'
1111 curso objetivo de desa rrollo sin innovaciones excesivas. Ambos ha-
1 El término, aplicado a Carías, se deriva del mejor estudio de su régimen,
El último caudillo> de G. González y Contreras,
2 La Época, Tegucigalpa, septiembre 3 de 1951.
brian de depender consider.iblcmcnu- de la usesoria y asistencia extran-
jeras en la estructuración de la política que seguirían.
Como la política públicn del régimen ele Cllríl1s h:lbí:l sido els;
exclusivamente cuestión ele mantener Lb luucior.cs llJ:L:i iur«]: I¡ nL'U l: Iks
del Estado, incluso las iniciativas polii icus Jll:':i elt:JJJL:lll:,k:i de (::,I\,'z
surgen como desviaciones notables del Cun j\':ijJ:cldL' 1: L'
Y técnico del exterior se emprendieron programas de CUll:illlie:ciull ,le:
carreteras y de desarrollo educativo : se crearon un Banco Central y
un Instituto de Desarrollo, siguiendo las recomendaciones del Fondo
Monetario Internacional y se instituyó una reforma monetaria; se
estableció un impuesto sobre la renta por recomendación, aunque pa-
rezca mentira, de la United Fruit Company, que sugirió un plan que
precisamente abarcaba las ventajas fiscales ofrecidas por la Ley Nor-
teamericana de Compañías del Hemisferio Occidenta1.3 Bajo el Punto
Cuatro del programa se institucionalizaron medidas de salud pública
y de ayuda a la agricultura. Por voluntad propia, Gálvez fomentó la
organización laboral, que durante mucho tiempo había estado supri-
mida en Honduras. En esencia, Gálvez llevó a cabo un programa'
para "ponerse al día" con las actividades mínimas de desarrollo de
otras naciones de la región, No se ofrecieron técnicas de planeación l
refinadas, ni políticas de nacionalismo económico o de reforma social. I
Al finalizar su periodo, Gálvez se retiró, lo cual constituyó nueva-
mente una notable desviación de la tradición nacional de cull ¡ illllislllU
y dispuso que su sucesor fuera electo en elecciones libres,
Las primeras elecciones libres en la historia de Honduras termi-
naron en tragedia. En la campaña de 1952 se desarrolló una contienda
entre tres candidatos, ninguno de los cuales obtuvo la mayoría abso-
luta que exige la constitución, que se funda en el sistema tradicional
de dos partidos. La presidencia fue asumida por el vicepresidente,
.rulio Lozano Díaz y la administración se inició de manera propicia:
se propuso un notable plan quinquenal de desarrollo que suponía
programas de construcción de carreteras, edificación de escuelas y
hospitales, métodos científicos de agricultura y una mayor genera-
ción de energía eléctrica.! También durante la primera mitad del perio-
do de Lozano se hicieron sugerencias relativas a una legislación laboral
avanzada y a un sistema de seguridad social, las que en la campaña
electoral de 1952 habían desempeñado un papel central.
A pesar de que Lozano pudo haberse convertido en un presidente
de mucho éxito, no aceptó su papel de presidente interiu» y deInuró
3 David F. Ross, The Ec onomic Decelopment of Honduras, tesis inédita de
doctorado, Universidad de Harvard, 1955, pp, 85, 134-135,
4 Comité para la Organización del Plan Económico, Informe> Imp. Nacio-
nal, Tegucigalpa, 1954.
300 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 11
301
"1
I
[1
;,,, «lecciones que habrían de rcgul.n izar el sistema cOllstitucion:tl._ !_":l
oposición aumentó, seguida de la rcpresió.n. En ?:lubre de .E)j6,
Lozano fue derrocado y sustituido por una Junta militar hasta
del año de 1957. De esa fecha a 1963, Ramón Villeda Morales fue el di-
\ rigente político de Honduras, primero. como líder de la asamblea :ons-
\ tituyente y posteriormente como presidente electo por orgamsmo.
L, administración de Villeda 1\[orales se .establcció
d.'. d l'U dd estilo reformista democrático. La Constitución de 1:5/,
redactada bajo los auspicios de su partido y contiene
audaces declaraciones sobre las garantías SOCIales de los ciudadanos
hondureños, y le asigna al Estado un papel autorizado y ampliado
para el desarrollo económico."
El tono de las declaraciones públicas de Villeda Morales reproduce
símbolos e ideas de líderes reformistas como Haya de la Torre, del
PerÚ, y José Figueres de Costa Rica. Los lemas "justicia
"des.urollo integral", "lucha sin fin", y la referencia a su adIll:l1lstra-
cióu CUIllO la "segunda república", son sinónimos de temas prominentes
en el pensamiento reformista democrático de Costa Rica:
G
"
Sin embargo, a pesar de la intensidad y alcance de asprracion, los
hechos económicos y sociales de la vida delimitaron el programa
ele Villeda Morales confiriéndole proporciones modestas. El efecto
primordial radicó, menos en los primeros añ?s, er; aumentar el
ritmo de los programas ya instituidos. En su pnmer In_forme an;lal
al Congreso, Villeda Morales sostuvo q.ue ese ano se.
construido 372 nuevas escuelas, y se dIO crédito por el crecirruento,
en un 15%, del kilometraje de carreteras del país." Nuevamente,
educación, salud pública y agricultura, los programas de expanslOn
habrían de organizarse fundamentalmente en torno a los programas
de ayuda de los Estados Unielos. .• •.
En ciertos campos, Vi llecla Morales amplió su programa mas allá
de la estructura básica ele desarrollo. En la expansión ele su programa,
utilizó los créditos extranjeros en mucho mayor medida que
Un préstamo del Banco Mundial proporcionó la del dmero
necesario para impulsar un programa de construcción de carreteras
5 República de I-Iolldllras, d..: lIejJÚblica: Tip.
Tegucigalpa, 1957. Véanse en particular los articulas 111-134, 157-2:Jf:.
ü Véase Charles W. Anderson, Polit ical Ideology an d the Reuolution o/
Rising Expectations in Central America: 1945-1958, tesis inédita de doctorado,
Universidad de Wisconsin, 1960. "Lucha sin fin" fue también el nombre que
recibió el Estado costarricense de Figueres.
7 Ramón VilIeda Morales, Informe al Congreso Nacional: 1957-58, Tip.
Nacional Tegucigalpa 1958. Véase también, República de Honduras, Depto.
d" ¡,cL:iulleS PÚblic¡:s, Presidencia de la República, "Mensaje de Ramón
\ j l ¡(·cLt i\lurales" (pu hlicación en iuimeógrafo ) , d icien.Lre 21 de 195c:.
cuyo costo ascendía a 10 millones ele dólares, Otro provecto de orden
capital la planta hidroeléctrica de río Lindo, fue también objeto
de un 'empréstito extranjero, aun cuando un acuerdo original la
suma de 13500000 dólares de un consorcio francés fue renegociado
bajo presiones considerables de fuerzas internas y externas, las
consideraban que el monto y términos del crédito excedían la capaci-
dad de la economía hondureña.
La administración de Villeda Morales estuvo también marcada por
innovaciones en el campo del desarrollo social. Un .unplio Código
Laboral, promulgado en 1958, surtió efecto primordialmente en los
enclaves agrícolas extranjeros, pero por otro lado casi no tuvo efec-
to en una nación en la cual la industria y la organización laboral se
encontraban en una etapa muy incipiente. A principios de la década
de 1960, se fundó un instituto de seguridad social en las
garantías sociales de la constitución de 1957 y se emprendió un mo-
desto programa de viviendas ele interés social.
Entre los años de 1957 y 1961 un pcquei'io dc cul()ni;¿:l-
ción agrícola estableció a unas 1 500 familias en 30000 hectáreas
tierra. Hacia finales de 1961. se promulgó una ley de reforma agrana
general y se estableció un In'stituto de Reforma Agraria. Esta medida
se vio acremente criticada tanto por las empresas norteamericanas
que operaban en Honduras cuanto por las fuerzas conservadoras
-, dentro de la nación, en virtud de sus liberales disposiciones de ex-
propiación y ele los problemas de compensación adecuada que presen-
taba. Al término de la administración de Villeda Morales, en 1963,
el ritmo de la reforma disminuía, su lenguaje era modificado y los
fondos destinados al programa sustancialmente reducidos.
Con excepción de la crisis de financiamiento de río Lindo, Villcda
Morales mantuvo una reputación de integridad fiscal. A pesar de la
ampliación de los programas públicos, se evitó la inflación. Se hizo
frente a la crisis de finales de la década de ](,)50 iuedinnte políticas
restrictivas de crédito y créditos refaccionarios del Fl\II. No se hi-
cieron cambios en el régimen de comercio exterior, tradicionalmente
irrestricto, el cual no exige ninguna forma de permiso o control de
cambio en relación con las importaciones, exportaciones, o transfe-
rencias de capital.
El programa de la Alianza para el Progreso, desde luego, favorecía
las intenciones políticas de Villeda Morales. A través de la Alianza
se procuró ayuda para la expansión de la vivienda de interés social,
carreteras de acceso, crédito rural y proyectos hidráulicos y de desagüe.
Una reforma fiscal de finales de 1963 elio lugar a un impuesto sobre
las ventas y modificó el impuesto sobre la renta y sobre las herencias,
haciéndulu lJl:lS pIU¡ji'c'si Vii.
302 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 11 303
A finales de 1963, un golpe de Estado militar acabó con el ímpetu
político progresivo de la administración de Villeda Morales. Haciendo
\ acusaciones de infiltración comunista y castrista, reaccionando ante
la tensión cívica exaltuda de la campaña electoral de ese año y
representando tal vez cierta reacción en contra de las innovaciones
del gobierno de Villeda Morales, la junta militar que asumió el poder
pocas semanas antes de la primera elección "regular" de Honduras
desde el año de 1952 contuvo por lo menos temporalmente, la evolu-
ción del país hacia la reforma y hacia un concepto más amplio del
papel desarrollista del Estado.
A pesar de que el resultado todavía está en duda, la historia hon-
dureña en materia de política de desarrollo durante la década de
1950 y principios del decenio de 1960 constituye todavía un caso
. I ble de continuidad y evolución gradual de un programa de cambio
económico y social pragmáticamente concebido. Pese a algunas dife-
rencias en materia de filosofía de desarrollo entre Gálvez y Villeda
.:\1ul y él lJesar de los problemas iJulíticos de la época, la historia
política global de Honduras de 1948 a 1963 parece más bien una
época de progreso ordenado que una de aguda transición. Considerar
el periodo como un periodo de innovación en programas básicos en
transporte, educación y banca pública durante la administración de
Gálvez, ampliándose posteriormente para dar cabida a programas
de reforma más refinados bajo el régimen de Villeda Morales, no es
del todo incorrecto, empero, el periodo parece aÚn más de una sola
pieza cuando se reflexiona sobre el retraso entre la iniciación y la
promulgación de algunos de estos Últimos programas. El proyecto
de río Lindo, por ejemplo, fue concebido en la era de Carias, los
planes originales se elaboraron durante la administración de Gálvez,
se convirtió en parte del plan quinquenal de Lozano, y se empezó a
construir durante la administración de Villeda Morales. El programa
de seguridad social fue propuesto por Gálvez, decretado pero no
ejecutado durante la administración de Lozano y finalmente se realizó
bajo Villeda Morales.
Costa Rica. Si en Honduras, la frontera entre los movimientos con-
vencional y reformista fue relativamente endeble y el paso de un tipo
de programa a otro gradual, igualmente sutiles fueron las oscila-
ciones en el estilo político de Costa Rica después de 1948. Las opcio-
nes fueron casi idénticas en ambos países: un liderazgo convencional
bastante im.pÍxado y democrático sustituido por el reformismo prag-
mático;moderado de la "Izquierda Democrática" durante el periodo.
No obstante, en Costa Rica, después de que el movimiento reformista
llamado Liberación Nacional se había impuesto por la fuerza como
contendiente efectivo en los procesos políticos, la transición entre
ambos criterios de desarrollo se logró por medios electorales. sin los )
conflictos constitucionales presentes en la transferencia de poder en)
Honduras.
Como si fuera cosa del destino, el patrón de la política en Costa,
Rica ha sido un patrón de alternación de líderes reformistas y con-'\
vencionales en cada periodo sucesivo durante la era posbélica. Así, a
partir de la "revolución" de 1948, los partidarios de una reforma
a fondo, el partido Liberación Nacional, sirvieron como junta militar
durante 18 meses -de abril de 1948 a noviembre de 1949- entre-
gando el poder a Otilio Ulate, quien siguió un curso de convencio-
nalismo objetivo durante una administración que duró hasta la elección
de José Figueres, dirigente del movimiento liberacionista en 1953.
Figueres fue sucedido por Mario Echandi, nuevamente de tempera-
mento más conservador, quien transfirió el poder al candidato de
Liberación Nacional, Francisco Orlich, en 1962.
Liberación Nacional es auténticamente rcprcscnt.uivo dl,l ['1I10 de
reforma en la posgucrra quc hemos teslilllO¡Jiddu Cl! luUé' l., Icgi0J"
En este caso, organizado como movimiento diferente en un país en el
cual las organizaciones políticas han sido históricamente rudimentarias
y ad hoc , fue tal vez, después del APRA de Perú, el más sólido, ideo-
lógicamente, de los movimientos reformistas democráticos de la región.
La visión politicoeconómica que el· partido impulsó y articuló cuida-í
dosamente fue de desarrollo económico nacionalista, el cual habr'iai
de lograrse predominantemente a través de la empresa privada, diri-,
gida y estimulada por programas públicos y un orden social que sq'
aproximaba mucho a las aspiraciones e1el Partido Laborista inglés o Zl
las de los Demócratas Socialistas escandinavos.f
El programa Iiberacionista debe contemplarse habida cuenta ele los
acontecimientos anteriores. A diferencia de Honduras y otros países
de la región, el movimiento reformista de Costa Rica surgió en un]
país en el cual los programas básicos no tenían la apariencia de inno-'¡
vaciones revolucionarias: en 1948 Costa Rica había ampliado en tres,
años el nivel de escolaridad primaria al 80% de su población, las
diferencias de clase y la desigual distribución de la riqueza eran menos
evidentes que en la mayoría de las naciones de la región, la infra-:
estructura básica se encontraba comparativamente bien desarrollada,
la fuerza de trabajo podía organizarse libremente, se habían promul-
gado e implementado algunas leyes de bienestar social y la democracia
política se encontraba bien establecida. Desde 1914 existía un sistema
de bancos agrarios descentralizados, y de seguros, y mercadeo y con-
trol de mercancías desde la segunda Guerra Mundial. El grado de
8 Charles W. Anderson, op. cit.
304- CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II
305
actualización que se requería en Costa Rica era menor. A pesar
de que el movimiento elc Liberación buscó formar parte de
algunas de las manifestaciones de descontento reformista en otros
lugares de la América Latina, contrastándose con la "oligarquía civil"
ele las décadas de 1930 y 1940, y lamentando el liderazgo político de la
clase alta y el "imperialismo" de las empresas extranjeras, en realidad,
los liberacionistas se expresaban dentro de la tradición de preocu-
pación social que, en gran medirla formaba parte de la cultura po-
lítica de Costa Rica.
La causa inmediata del ingreso de esta nueva fuerza política en la
política costarricense fueron las reñidas elecciones de 1948. Los Últi-
mos años de la administración ele Tecdoro Picado habían sielo años
de creciente tensión y de gran manipulación en la campaña electoral.
Cuando el gobierno amenazó con anular los resultados de las elec-
ciones de 1948, Figueres y un grupo de correligionarios montaron
una revuelta armada, asumieron el poder como gobierno militar
"guardián" de los intereses de la nación, y prometieron restaurar el
poder al supuesto vencedor legal de las elecciones, Otilio Ulate.
En el momento de la insurrección, el programa socioeconómico
de Figueres era un tanto incoherente, aunque en las declaraciones de
los dirigentes se reflejaba ya el tono de reforma radical. Gran parte
del trabajo de la "Junta Fundadora de la Segunda República" estaba
dedicada a reparar el daño administrativo y fiscal producido por el
gobierno anterior. Un impuesto sobre capitales del 10%, para restau-
rar el tesoro vacío de la nación, le ganó pocos hombres de negocios al
movimiento liberacionista. La medida económica esencial de la junta
fue la nacionalización del sistema bancario; esta acción sc basaba cn el
postulado ideológico según el cual, como los bancos manejaban los
recursos del público como un todo, su función era propiamente guber-
namental y sobre el supuesto programático de que la administración
del crédito constituía un factor crítico en un programa de incre-
mento de la productividad racionalmente dirigido." En realidad, el
Banco Central, como autoridad supervisora del sistema de crédito
público ha desempeñado, en el desarrollo agrícola e industrial ele
Costa Rica, un papel equivalente al ele los institutos de desarrollo
más poderosos en el resto de la América Latina: ha estimulado la
inversión industrial privada y ha emprendido, él mismo, inversiones
directas, como en el cultivo del plátano, y ha servido como organismo
de capitalización, planeación y control de otras empresas estatales.l?
9 La naciónalización bancaria en Costa Rica, Edi torial Española, San j osé,
1951.
H) Banco Central de Costa Rica, Memoria, Imp. Nacional, San jasé 1950-
1962, passim.
la nacionalización del sistema bancario, la junta creó
otras instituciones estatales: se estableció un Consejo de la Produc-
ción el cual, asumió y expandió el control de precios, la regulación
de rnercancias, su alrnacenarniento y otras funciones que anterior-
desempeñaba el Banco Central. Los sistemas de seguridad
s?clal y ?e seguro de la nación, así como la compañía eléctrica na-
cional, su organización y acrecentados sus poderes.
administración mas conservadora de Otilio Ulate, de 1949 a
19;)3, que en muchos aspectos se parece a la de Gálvez en Honduras
estuvo dominada por el símbolo de la "productividad". De diecisiete
de los discursos de Ulate publicados en el Diario de Costa Rica
?ctubre de. 1947 y septiembre de 1952, el aumento de la pro-
el dominante en diez. El plan de Ulate
consistía en dIVIdIr su penodo de cuatro años en periodos de dos.
En dos primeros años buscaría estabilizar la economía y la estruc-
t:rra financiera de Costa Rica; en el segundo periodo, se daría prio-
ndad a programas activos para fomentar el desarrollo económico.U
Favorecido por un periodo de altos rendimientos del comercio.
exterior, Ulate liquidó la tradicional eleuda externa de Costa Rica ':
la cual había sido suspendida durante treinta años. Hacia finales de su )
como logros el aumento de la producción de horta-
lizas a través de un programa de hibridización la construcción de
más de mil escuelas y el establecimiento de cooperativas para pasteu-
riza: leche, y de en polvo, papel, cerámica, y hojalata.,
Su Impulso economico arrojo como resultado excedentes presupues-
tales. $ 3 000 en 1950 y 25301649 en 1952.
12
Se impusieron
a 1<: m:portación de artículos de lujo y se promulgaron res-'
tricciones carnbiarias para combatir la escasez de dólares. También
durante la administración de Ulate, se organizó un servicio nacional
de extensión agrícola y se formularon los planes y se inició la cons-
trucción de un nuevo y costoso aeropuerto internacional y de una
gran planta hidroeléctrica en el río Reventazón.*
Durante la administración de el"te, Liberación Nacional prepa-
raba su organización política, así como un programa ele desarrollo
11 Diario de Costa Rica, San jasé, mayo 3 de 1950, p. 8.
12 HAR, VI, enero 1953, p. 14. Ibid., febrero 13 de 1951' febrero 3 de 1953.
El colón costarricense valía en aquel entonces aproximadamente quince centa-
vos de dólar.
* Estos dos últimos proyectos constituyen símbolos acentuados del marcado
costarricense: el aeropuerto es muy superior a cualquier otro en
la América Central, el proyecto hidroeléctrico se llevó a cabo exclusivamente
con co.starricense, fue por ingenieros costarricenses y utilizó
materiales nacionales en la medida de lo posible.
1
..
306 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 307
, ....
"científico". Con la elección de Figueres, en el año de 1953, se resta-
bleció el criterio reformista democrático de la política pública ; en
ciertas esferas, se registraron desviaciones de políticas anteriores, pero
la ruptura de continuidad fue generalmente más aparente que real.
La intención reformista de ampliar el papel desarrollista del sector
público estuvo marcada por un interés ulterior en la creación de un
sistema de instituciones autónomas. La Junta sumó, al Instituto de
Seguridad Social, al monopolio de los seguros y al Instituto de Electri-
cidad, instituciones tod..s ellas .uncriorcs a 1C)'lf1, el <istcm.i bancario
y el Consejo de la Producción. Durante el periodo de Figueres, el
sistema se vio completado por la adición de un organismo de turismo
y una autoridad de la vivienda pública. A pesar de que. con frecuen-
cia, los jóvenes dirigentes a cargo de estos organismos, durante el
periodo de Figueres, eran dedicados y entusiastas, buscando ardiente"
mente nuevos programas audaces y la ampliación de los anteriores,
pocas veces podía compararse el logro productivo real eon el fervor
revolucionario de los reformistas.
Otros logros considerables de la administración de Figueres incluyen
un nuevo sistema de impuesto sobre la renta, con tasas más eleva-
das en la mayoría de los niveles, El grayamen sobre las operaciones
de la United Fruit Company se vio particularmente afectado. Con un
espíritu similar al que motivara la política petrolera de Venezuela,
t:J lUlPUl'::'lU industrial del plátano sobre las operaciones costarricenses
aumentó de un 15 a un 30% sobre las utilidades. Simultáneamente, se
obtuvieron salarios más elevados y prestaciones para los trabajadores
de las plantaciones de plátano como parte de una revisión general del
salario mínimo y de la política sobre las condiciones laborales.
Durante la administración de Figueres se inauguró un nuevo sis-
tema de aranceles protectores para estimular el desarrollo industrial.
Este sistema complementaba un programa de restricción a la impor-
tación en vigor desde 1948. A pesar de que el efecto sobre 1:'1 des-
arrollo industrial parece haber sido marginal, el programa total ayudó
a Costa Rica a evitar problemas de balanza de pagos así como pre-
siones inflacionarias durante la crisis económica de los Últimos años
de la década de 1050. El programa del Consejo de la Producción, al
controlar los precios de los alimentos y de algunos productos de expor-
tación, también ayudó a Costa Rica a mantener su estabilidad econó-
mica en la década ele
El aumento de la inversión pública se dirigió hacia la construcción
de carreteras, salud pública, educación y desarrollo de energía. Por
primera vez el financiamiento extranjero desempeñó un papel capital
en el programa de desarrollo, mediante préstamos del Export-Irnport
Bank de los Estados Unidos para trabajos en la carretera Panarneri-
cana y con una planta generadora de vapor para complementar el
l
\
abastecimiento de energía hidroeléctrica. Se contaba con el respaldo
de la ICA [International Cooperation Administration] para la cons-
trucción de hospitales. l-n préstamo del Banco Mundial proporcionó
recursos de crédito para la pequeña industria y la mecanización de la
agricultura y, durante la administración de Figueres, se negoció un
préstamo del BlRF para instalaciones hidroeléctricas ulteriores, pero
sólo bajo la siguiente administración se logró su aprobación y se
iniciaron las obrZ) O' ,
Que 1"1 gobierno de Liberación Nacional no haya cumplido todas
sus audaces promesas tU\'O mucho que ver con la crisis económica
provocada por la disminución de ingresos provenientes del café, la
cual sobrecogió al país después de 1956. A pesar de que Figueres era
un cabildero internacional, impetuoso y vívido, aunque no totalmente
efectivo, de convenios de mercanoias.tf poco logró hacer en su propio
país para contrarrestar la pérdida de energía desarrollista que acom-
pañara a la recesión.
Figueres entregó la presidencia a Echandi en mayo de 1958,
de acuerdo con los resultados de una elección meticulosa conducida
y supervisada por la OEA. El periodo de Echandi tuvo un comienzo
desfavorable: Costa Rica seguía sumergida en la inactividad eco-
nómica: el Congreso estaba constituido en forma tal que ('olltab:1
con la inuyori.: más estrecha y uuuui v«. ;. LI upu,;;C·¡¿'JI \;!"I "jiJ\.,(:,
era vehemente en sus críticas y estaba entregada al rompimiento
táctico del programa legislativo presidencial. La burocracia misma
tenía conflictos con Echandi en muchas de sus ramas, como resultado
de la Ley de Servicio PÚblico que protegía a muchos liberacionis-
tas en sus puestos.
Programáticamcnte, Echandi se había comprometido con un curso
conservador moderado. Buscó restaurar el "orden y tranquilidad"
que según él Figueres había roto, v a pesar de que no estaba inclinado
a "anular" ninguno de los programas que habían iniciado los libe-
racionistas, no deseaba ampliar más el papel del sector público en el
esfuerzo de desarrollo.
Las dificultades de los primeros años de la presidencia ele Echandi
se vieron en cierta medida mitigadas por el progreso y terminación de
algunos proyectos de importancia capital anteriormente iniciados. Se
recibieron créditos adicionales del Export-Irnport Bank para la cons-
trucción de la carretera Panamericana. Los préstamos del BIRF hi-
cieron posible la continuación del proyecto de generación de energía
13 Véase, por ejemplo, la declaración de Figueres ante la Cámara de Re-
presentantes de los Estados Unidos, Comité de Asuntos Extranjeros, del 9
de junio de 1958. También su obra Problems 01 Democracy in Latin America.
308 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
de río Macho, el cual casi había sido terminado para 1962. Una de
las principales promulgaciones legislativas del periodo de Echandi fue
una Ley de Incentivos Industriales, puesta en vigor a finales del año
de 1959. A pesar de que la respuesta inicial a sus ventajas fue lenta,
para 1962 el gobierno había firmado, bajo sus disposiciones, cincuenta
y dos contratos para nuevas industrias o expansión de industrias, lle-
gáudose a un total de 18.3 millones de dólares.l- Sin embargo, gran
parte del programa de Echandi no se completó; los contratos pe-
troleros firmados en 1961 fueron revocados en 1962. Costa Rica tardó
más que otros países en ingresar al ?-.Iercado Común Centroamericano,
tanto por razones de conservadurismo nacionalista, que constituye
una faceta dominante de la cultura política costarricense, cuanto por
la oposición política de Echandi y de los propios figueristas.
Las dificultades económicas persistentes condujeron en el año
de 1961 a políticas financieras más restrictivas: el sistema cambiario
tradicional de dos tasas fue sustituido por uno de tasa fija simple que
tuvo el efecto de una devaluación monetaria; los aranceles se reajus-
taron tanto sobre las importaciones como sobre las exportaciones y
se aumentaron los impuestos sobre el consumo y sobre la tierra, mien-
tras la recaudación de impuestos sobre la renta se acrecentó sustan-
cialmente. En 1962, la recaudación de impuestos sobre la renta au-
mentó un 39%; sobre la tierra, 24%, a los industriales, 18%.
Sin embargo, en el Último año y medio de la administración de
Echandi, con el comienzo de la Alianza para el Progreso, se pudo
apreciar un gran aumento en el ritmo del esfuerzo de desarrollo del
sector público. La Alianza encajaba bien en el clima institucional
e ideológico que se había preparado en Costa Rica. En 1961 se reci-
bían créditos del BIRF, canalizados a través del Banco Central, para
proporcionar préstamos industriales. Un segundo programa propor-
cionó crédito para los proyectos de generación de energía eléctrica ya
iniciados. Los préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo
al Banco Central estaban destinados a proporcionar crédito a la pc-
quefia industria, asistencia a los agricultores precursores, a la expan-
sión de la industria pecuaria y para la construcción de plantas de
cemento. También se obtuvo financiamiento dcl BIRF para un nuevo
programa de carreteras.
El sistema de organismos descentralizados se utilizó y amplió para
adelantar los programas de la Alianza. La INVU, la autoridad pública
de la vivienda, que había construido unas cuatro mil unidades v
adquirido propiedades considerables para su expansión entre 1954-
y 1961, recibió un crédito de 3.5 millones de dólares en 1961 para
14 HAR xv, abril de 1962, p. 409.
UNA OENERACIÓN CON ASPtRAÓIONES DE DESARROLLO: n 309
emprender un programa ampliado. Para remediar el deterioro de las
obras se creó .en. 1961 un nuevo instituto para ocuparse de
serVICIOS abastecimiento de agua y sanidad, apoyado por cré-
ditos de 8 millones de dólares para desarrollar los servicios en San
José. En 1961, se promulgó una ley de reforma agraria y un año
se estableció un instituto de reforma el cual, para 1963, había
iniciado dos modestos programas de colonización, con unas ochocien-
tas familias y ,un proyecto para establecer el título legal de algunos
de los 17000 "paracaidistas" cuvo status había sido sumamt-nte am-
biguo durante todo el periodo posbélico.l-
La historia de la política desarrollista de Costa Rica en el periodo
posbélico es muy ambigua. En este país, el ideal reformista democrá-
tico alcanzó un alto nivel de expresión filosófica y de organización
política; sin embargo, se notó la ausencia de un sentido generalizado
de ardor revolucionario así corno de índices mensurables de cambio
fundamental. En un sentido, esto obedece a que el criterio reformista
democrático no constituyó una desviación fundamental de la política
anterior. En gran medida, el papel de Liberación Nacional consistió
en aumentar, reordenar e intensificar el patrón de servicios estatales
a la economía y sociedad que había evolucionado gradualmente du-
rante la mayor parte de la primera mitad del siglo xx. Lo que Libe-
ración Nacional no logró fue hacer llegar efectivamente estos servicios
a aquellos sectores de la población que participaban en la vicia na-
cional sólo en forma marginal 1G u orientar la economía lejos cle la
dependencia de mercancías de exportación tradicionales.
Para el año de 1948 la legitimidad de un papel económico público
activo y progresivo dentro del sector moderno de la sociedad ya se
aceptaba en gran medida. A pesar de que el movimiento de Figueres,
c.on su ostentación y agresividad, pudo convertirse en un hecho poli-
tICO trascendental (y las luchas políticas del periodo, aunque dentro
del marco democrático, virulentas y apasionadas), las diferencias po-
líticas entre las administraciones fueron de grado sutil. Durante las
administraciones de Ulate y Echandi, se destacaron primordialmente
la iniciativa privada y los presupuestos equilibrados, aunque nin-
guno de ellos atacó los programas que Figueres había establecido.
Durante la administración de Figueres, el sector público fue más
15 HAR, 1960-6::1, passim ; Banco Interamericano de Desarrollo Fondo Fidu-
ciario de Progreso Social: Tercer informe anual, 1963, pp. 208:215.
16 Mientras que el 98% de la población de Costa Rica cuenta con servicio
de agua, sólo al 10% de la población rural se presta el mismo servicio. El
déficit habitacional de Costa Rica se estima en 98000 unidades. Las escuelas
carreteras y otros servicios públicos disminuyen rápidamente en las zonas
rurales. Ibid, p. 207.
SlO CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
activo pero no se buscó un reordenamiento definitivo de la sociedad
o de la economía.
Costa Rica no se estancó, ciertamente, en el periodo posbélico; se
señala un aumento en la productividad agrícola e industrial igual al
de países similares y sus programas públicos, particularmente el siste-
ma bancario, contribuyeron a este crecimiento. Pese a que no empren-
dió una cruzada heroica de obras públicas, sus logros --singularmente
en la construcción de carreteras y en el campo de la generación de
energía eléctrica- fueron considerables. Empero, en términos de la
infraestructura pública sobre la. cual descansa el desarrollo, Costa
Rica partió de una base superior a la de otras naciones de la región
y, por la acumulación de su capital público, empezó a sufrir las conse-
cuencias cada vez más evidentes, de este temprano liderazgo, en la
deficiencia de mantenimiento en la red de carreteras y servicios ur-
banos de abastecimiento de agua.
En suma, Costa Rica no logró, en la década de 1950, aprovechar
al máximo su posición privilegiada y persiguió un progreso modesto
.en lugar de desencadenar esfuerzos vigorosos por elevarse a un nivel de
desarrollo más alto. Tal vez sus logros modestos eran lo que razona-
blemente se podía esperar de una nación con recursos y población
tan limitados. Tal vez el conservadurismo fundamental y el engrei-
miento, muy típicos del ambiente costarricense, sencillamente no
estuvieron a tono con el llamado revolucionario social a la aspiración
y al logro. En todo caso, a finales de este periodo, a principios de la
década de la Alianza para el Progreso, quedaba mucho por hacerse.
Alternación de criterios convencionales)' reformistas
con discontinuidades radicales en los regímenes políticos
Venezuela. En Honduras y Costa Rica, los movimientos reformistas
de posguerra pudieron establecer gobiernos y afirmar su criterio de
desarrollo en la formulación efectiva de la política pública. En Costa
Rica hasta la fecha, y en Honduras hasta 1963, estos movimientos
fueron absorbidos por los procesos políticos establecidos, y su legiti-
midad, como contendientes por el poder, reconocida por otras fuer-
Zas dentro del sistema político, mientras que ellos, a su vez, no cues-
tionaron el derecho de los grupos establecidos de luchar, en forma
similar, por el control del gobierno. En estos países, el patrón de la
política de desarrollo durante el periodo posbélico es un patrón esencial
de continuidad. Mientras los movimientos reformistas buscaron am-
pliar el papel del gobierno en el cambio socioeconómico, lo hicieron
primordialmente agregando programas específicos al criterio esta-
r
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 311
blecido de la acción estatal. Los gobiernos convencionales en estas
naciones generalmente no buscaron "anular" por completo h, inno-
vaciones de los gobiernos reformistas.
Este no fue el patrón en los tres países restantes de la región An-
dina y de la América Central. Con Venezuel-,!,_Chu'!temala y Bolivia,
los movimientos reformistas pudlero'lcorÍstit"uirgobiemos durante. el
período posbélico. No obstante, en estos países no fueron absorbidos
por los procesos políticos en marcha. La ruptura de continuidad
entre los regímenes convencionales y reformistas en el periodo pos-
bélico fue aguda, definida y turbulenta. Así como las élites estable-
cidas no aceptaron a los nuevos movimientos como participantes le-
gítirilos en el orden político, los nuevos movimientos que controlaban
al Estado recusaron la posición de las viejas fuerzas políticas.
El'<periodo posbélico en estos tres países fue de marcados cambios
en el régimen político. Sin embargo, no es nuestro objetivo valorar
Únicamente las diferencias entre estos regímenes, sino todo el historial
nacional en materia de política de desarrollo durante el periodo pos-
bélico. Así, penetraremos en las distinciones aparentes de intención y
acción de los gobiernos individuales en estos tres países y nos pre-
guntaremos . qué__,diferencia significó en realidad la "revolución" y
"contrarrevolución", en el papel del Estado, como agente de cambio
en la experiencia de estos países. Los patrones de revolución y
contrarrevolución en los tres países fueron en realidad bastante
peculiares, sus experiencias fueron claramente diferentes, pero en cada
uno de ellos la característica principal de la vida nacional desde 1945
fue el conflicto entre filosofías opuestas sobre el proceso de desarrollo,
En Venezuela, país que consideraremos en primer lugar, hubo en
realidad dos interrupciones vívidas en la filosofía de la política de des-
arrollo durante el periodo. De 1945 a 1948, Venezuela presenció el
establecimiento de un régimen reformista democrático y un intento
por desarrollar un criterio de política pública arrasadoramente inno-
vador. Después de 1957, se reestableció el criterio de cambio refor-
mista democrático.
En octubre de 1945, el partido Acción Democrática, en colaboración
con elementos de los cuerpos de oficiales menores derrocó al gobierno
de Medina Angarita. La subsiguiente junta militar-civil, que ocupó
el poder hasta el momento en que fue posible instituir una reforma
constitucional y celebrarse elecciones presidenciales, y la malograda
administración presidencial de ocho meses de Rómulo Gallegos, de-
rrocado por un golpe militar en noviembre de 1948, constituyen el
primer régimen reformista democrático de la posguerra.!"
17 Los documentos formales de motivación y justificación de estas dos
insurrecciones fueron reunidos por la Junta Revolucionaria de Gobierno en
312 éAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRIC,-, LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II
313
Durante estos tres años, las relaciones del gobierno con la industria
elel petróleo se vieron fortalecidas, conforme se revisaron las políticas
fiscales para asegurar al gobierno un dividendo del 50% de las utili-
dades netas del petróleo, y se tomaron medidas para atender un mayor
refinamiento interno, conservación del gas natural, e inversión en
empresas nacionales por parte de las compañías petroleras. Los traba-
jadores petroleros, organizados en sindicatos afiliados a Acción Demo-
crática, lograron grandes mejorías en sus condiciones de trabajo y sa-
larios como resultado de las negociaciones contractuales apoyadas por
el gobierno. La organización sindical fuera de la industria petrolera
también aumentó considerablemente ya que tanto los sindicatos ru-
rales como los industriales, muchos de ellos vinculados con la admi-
nistración, se expandieron bajo la protección y el estímulo benevo-
lente del gobierno.
Concentrando siempre grandes cantidades de recursos en las zonas
rurales, se emprendieron programas de salud pública en gran escala
(servicios médicos, sistemas de abastecimiento de agua, fumigación de
plagas, construcción de hospitales); vivienda y educación (construc-
ción de escuelas, capacitación de maestros y campañas de alfabeti-
zación). En cada uno de estos campos se lograban, en realidad, resul-
tados considerables; por ejemplo, las inscripciones en escuelas primarias
se triplicaron entre 1945 y 1948 y en el Último año, casi 30 000 adul-
tos fueron inscritos en centros de alfabetización. En 1948, a finales
de la administración de Rómulo Gallegos, se promulgó una amplia
ley de reforma agraria y se estableció un Instituto de Reforma Agra-
ria, aunque se hizo poco por ejecutar las disposiciones antes de la
caída del régimen.
También se estableció una política consciente de nacionalismo eco-
nómico. El proyecto de fomento ele l.: segunda Guerra Mundial
volvió a la vida con la creación de la Corporación Venezolana ele
Fomento en 1946. Como empresa pública con intereses en una varie-
dad de organismos de desarrollo supervisaba las actividades del Banco
Agrario, del Instituto Agrario y del banco de los trabajadores; sus
intereses originales en el desarrollo agrícola fueron rápidamente am-
pliados para incluir la promoción del acero, de la energía eléctrica
y de la inversión industrial privada. La CVF recibió de 2 a 10% del
presupuesto gubernamental durante este periodo.ts La generación
El gobierno revolucionario de Venezuela ante su pueblo (Caracas: Talleres
Gráficos de la Nación, 1946); y por la Oficina Nacional de Información en
Documentos oficiales relativos al movimiento militar del 24 de noviembre
de 1948 (Caracas: Imp. Nacional, 1949).
18 H. A. Hanson, Public Enterprise an d Economic Development (Londres:
RoutIedge y Kegan Paul, 1959), pp, 215-216.
de energía eléctrica aumentó en 50% de 1945 a 1948, al igual que la
industria sustitutiva de importaciones de bienes de consumo. Como
medidas adicionales tendientes a vitalizar la economía nacional se
creó, en el año de 1947, una cornpaíiia nacional de y la «m-
presa naviera propiedad del Estado fue incorporada a la Flota Mer-
cante Gran Colombiana.
Sin embargo, lo que más se estimuló fue el desarrollo agrícola. La
construcción de carreteras, la mecanización de la agricultura, la irri-
gación, la inmigración -v-pnrticulnrmcntn ele europeos desplazados--
constituyeron facetas a largo plazo de un programa para aumentar
la producción de alimentos y disminuir el precio de las mercancías
básicas para los habitantes de las ciudades. A corto plazo, se estable-
ció un programa de importación de alimentos y control de precios
para compensar la espiral en el costo de la vida en las ciudades. El
Banco Agrario fue la clave del programa de desarrollo agrícola. Esta
institución alcanzó la cúspide de su actividad en 1948, cuando con-
cedió 81 903 préstamos por 116000000 de bolívares. También se
mantuvo activo en programas de respaldo de precios, mercadeo, esta-
bilización de mercancías y asistencia técnica.P
Es necesario ver la cronología del periodo comprendido entre 1945
y 1948 con cierta perspectiva. A pesar de que el estilo político global
del movimiento de Acción Democrática confiere a esta era la apa-
riencia de una ruptura radical con el pasado, en realidad lo que suce-
dió fue más bien una extensión y ejecución vigorosa del criterio
político que había cobrado importancia desde la muerte de Córnez.
Así, la política petrolera consistió realmente en fortalecer los objetivos
establecidos en 1"1 Código Petrolero ele 1943. La mayor parte ele las
instituciones de desarrollo se basó en precedentes establecidos duran-:
te la guerra: la política laboral fue una modificación y ampliación
de las leyes promulgadas en periodos anteriores e incluso el programa
radical de reforma agraria había sido previsto en un plan propuesto
por Medina Angarita, el cual no fue promulgado durante su adminis-
tración.
Esta perspectiva es importante por dos razones. En primer lugar,
la ruptura con el pasado, evidente en el periodo de 1945 a 1948, es
en menor medida una cuestión de objetivos políticos y en mayor
medida una cuestión relativa a la nueva capacidad para ejecutar
19 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, T'he Economic De-
uelopment of Venezuela, p. 117. Para mayores detalles de la historia política
pública en este periodo, véase también Rómulo Betancourt, Venezuela: petróleo
y política; Edwin Lieuwex, Petroleum in Venezuela, y Venezuela; Rodolfo
Luzardo, Notas historicoeconómicas: 1928-1963, Edit. Sucre, Caracas, 1964;
y A. G. Maby, Venezuela, Her Majesty's Stationery Office, Londres, 1951.

314 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 315
21 Lieuwen, Venezuela, p. 97.
22 La tasa de inmigración de unas 70 000 personas al año en 1954-55 se
elevó a un máximo de 175 000 inmigrantes italianos tan sólo en el año de 1956.
20 Para tener una idea de la importancia que se dio a las obras públicas, y
su carácter, véase la "lista de obras terminadas", El Universal, Caracas,
diciembre 2 de 1956, p. 16, 22 de abril de 1956, p. la. La distribución
de la inversión pública puede medirse con base en el siguiente informe de
1954 (HAR, diciembre 1954, p. 24):
desagüe y edificios públicos.w La inversión pública directa comple-
mentó el capital extranjero privado en el desarrollo del gigantesco
complejo siderúrgico de Cerro Bolívar. La propia planta siderúrgica
se construyó como empresa mixta, en la cual el gobierno era propie-
tario del 51% del capital. Inversiones conexas en la generación de
energía eléctrica, en transporte, incluyendo el dragado del rí.o Orinoco,
y la construcción de toda una ciudad en esa misma localidad, hicieron
de este proyecto de desarrollo uno de los de mayor envergadura del
periodo. Del programa de desarrollo de Acción Democrática se des-
prendieron también otros programas de vivienda popular, construcción
de hospitales y vacunación de masas.
Durante el periodo de Pérez j iménez, se observa una marcada
preferencia por proyectos tendientes a acrecentar la grandiosidad de
la ciudad capital de Caracas. Gran parte de la inversión pública
se usó en hoteles de lujo, hipódromos, edificios públicos y en la super-
carretera de "un millón de dólares la milla" que conecta Caracas con
la ciudad porteña de La Guaira. Lieuwen calcula que durante la
dictadura se invirtió en desarrollo urbano el 50% del presupuesto
nacional.s! Bajo el ímpetu de los gastos gigantescos en obras públicas,
la actividad industrial y comercial se vio sumamente acelerada. Los
materiales de construcción y la construcción (la mayor parte de
las obras públicas se confiaba a contratistas privados) fijaban el ritmo,
y sentaban las bases para la expansión ulterior de las industrias de
bienes de consumo. Tarifas proteccionistas y una política favorable
hacia la inversión privada fomentaron la industrialización, así como
una política de inmigración liberal que trajo a Venezuela una oferta
de talento empresarial, predominantemente del sur de Europa y del
Medio Oriente.s-
los programas propuestos o promulgados en periodos anteriores, ca-
. pacidad que tiene mucho que ver con la organización de Acción
I Democrática, su capacidad para generar acción popular acorde con
la política pública a través de sus organizaciones y
urbanas afiliadas, y su acervo de nuevo talento administrativo', En
segundo lugar, en esta perspectiva, la "contrarrevolución" del penado
comprendido entre 194·8 y 1957 aparece más bien como un regreso
al propio periodo de Gómez, un rechazo de la "liberalización" total
de la política después de su muerte, que como una mera volcadura del
régimen de Acción Democrática.
. En noviembre de 1948, un golpe de Estado militar acabó con. :1
\. experimento de desarrollo democrático social. Una junta efímera diri-
')gida por el coronel Delgado Chalbaud cedió su lugar a la dictadura
Imilitar de Marcos Pérez Jiménez en el año de 1950.
De 1948 a 1957, la política de desarrollo en Venezuela puede des-
cribirse como un convencionalismo militar extravagante, como una
versión extfema del patrón que hemos visto en el Perú de Odría y
en la Colombia de Rojas Pinilla. Ciertamente, el cambio en estilo
político no implicó una atenuación del papel económico del s:,ctor
público sino más bien una redirección de su producto. El gobierno
de Pérez Jiménez no suprimió la legislación que le había-ganado al
Estado venezolano una mayor participación en las utilidades de la ex-
plotación del petróleo, sino que más bien las empleó para estimular
el "desarrollo" en un?- Jorma diferente a la que habían previsto los
refonnistas.-
El cambio más marcado de la política pública durante la adminis-
tr"aCiÓi1 de Pérez Jiménez se registró en el campo del desarrollo social.
Se anuló el programa de reforma agraria y las campañas de educa-
ci6ñ
d
y alfabetización fueron radicalmente reducidas.. El
sindical, que había florecido con las organizaciones afiliadas a Acción
Deuiocrática, fue suprimido despiadadamente. Empero, debe sefia-
Iarse que las victorias laborales obtenidas en negociaciones con las
compañías petroleras no fueron echadas por tierra, aunque ya no se
hicieron presiones para tratar de obtener mejores salarios o mayores
beneficios.
Los "ahorros" logrados al no seguir estas metas "sin importancia"
fueron concentrados en empresas de obras públicas básicas y empre-
sariales, con un gasto liberal para los parásitos del régimen e institu-
ciones militares. La dictadura militar continuó muchos de los pro-
yectos concebidos como parte de la ampliación del papel económico
del Estado durante la administración de Acción Democrática. U na
parte considerable de la inversión pública se destinó a la construcción
de carreteras y ferrocarriles, sistemas de abastecimiento de agua y
Carreteras y puentes
Viviendas de interés social (Caracas
y Maracaibo)
Viviendas en otros lugares
Proyectos militares de construcción
Construcción de escuelas
Iglesias y capillas
(En dólares)
85 millones
67 millones
37 millones
65 millones
25 millones
2 . 5 millones
A pesar de que se dio preferencia a los agricultores, la mayor parte de los
inmigranres se establecieron en zonas urbanas. En realidad, de 43372 inmi-
grantes atraídos por el programa de colonización del Instituto Agrario, más de
la mitad encontró empleos no agrícolas. El Universal, 24 de octubre de 1956,
p. 1; 22 de abril, 1956, p. 10; 6 de junio, 1957, p. 10.
23 lbid., abril 14, 1956, p. 1; diciembre 19, 1956, p. 1.
24 Benham y Hollis, A Short Intro duction to the Economy o] Latin Amer-
ir a, pp. 143-145.
Como es característico del criterio convencional se suponía que el
desarrollo venía con la elaboración y embellecimiento del sector mo-
derno. La economía. agrícola rudimentaria y atrasada de Venezuela
(sólo e12%de la tierra se cultivaba en ese entonces) fue general-
mente olvidada en el plan de Pérez Jiménez. A pesar de que se hicieron
algunos esfuerzos por lograr la autosuficiencia en la producción de
arroz y azúcar en las postrimerías del régimen, los programas "al
vapor" financiados por la CVF en estos campos crearon rápidamente
excedentes embarazosos y, un revés en materia de política, igualmente
radical, hizo que, en 1957, Venezuela volviera a depender de la im-
portación de arroz. Se dio preferencia al fomento de empresas agríco-
las de gran escala y a la apertura de nuevas tierras relacionadas con
grandes programas de irrigación, siendo el más notable de ellos el
proyecto de río Guárico con unas 11 00 hectáreas.P No obstante,
careciendo de objetivos de reforma social, el desarrollo agrícola pare-
ció un objetivo de relativamente poca prioridad. Dada la alta estruc-
tura de precios de la economía venezolana, los costos de
hacían que la producción interna se encontrara en desventaja en
relación con la importación de productos agrícolas.s-
Al ponderar el criterio de política de desarrollo del gobierno de
Pérez Jiménez, es preciso estar particularmente alerta del fenómeno
del desperdicio. En un país "subdesarrollado opulento" como Vene-
zuela en la década de 1950, en el cual los precios favorables del pe-
tróleo y una producción vastarnente expandida_ condujeron a. una
duplicación del ingreso per capita de 1948 a 19::>8, con altos niveles
de ingresos públicos asegurados por acuerdos preexistentes, resulta
difícil ver cómo, cualquier gobierno, por más inefectivo que haya
podido ser, podía dejar de parecer progresista, por lo menos en fun-
ción de algunos indicadores. Tal vez el gobierno de Pérez jiménez
fue más allá de todo límite posible en la malversación de la riqueza,
dadas dichas circunstancias. La proporción del ingreso público asigna-
do a proyectos que no tenían ningún valor productivo, o que eran
absorbidos por la corrupción, constituye ciertamente un récord para
las diez naciones de nuestra muestra. A dichos gastos hay que sumar
el costo de la supresión de demandas "extrañas" al diseño de des-
317
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 11
25 Se otorgaron entre seis y siete millones de acres en nuevas concesiones,
por las cuales las empresas petroleras pagaron aproximadamente 350 millones
de dólares, El Universal, septiembre 9, 1960, p. 1.
arrollo del régimen; un objetivo declarado del gobierno de Pérez
Jiménez radicaba en la "despolitización" de la nación. El costo puede
medirse en términos de pérdida de incentivos a través de un sistema
educativo despiadadamente purgado, una nueva generación de diri-
gentes laborales y campesinos, y los más capacitados e innovadores
de los administradores públicos, la mayoría de Ios cuales se identifi-
caban con alguno de los diferentes partidos reformistas que fueron
sistemáticamente reducidos v perseguidos. El costo puede también
apreciarse en el aumento de los gastos ele seguridad, en un costoso
programa militar requerido por el programa ele represión.
En enero de 1958, el gobierno de Pérez ]iménez terminó como
había empezado, en una insurrección iuilitar. Durante un alío, el
almirante Wolfgang Larrazábal encabezó una junta provisional, entre-
gando el poder a Rómulo Betancourt y a un gobierno de coalición
encabezado por Acción Democrática, en febrero de 1949. A pesar de
proceder con mayor cautela, y con un conocimiento más seguro
de las complejidades políticas de su situación, Betancourt empezó de
nuevo donde había terminado en 19+8. Su programa se movería hacia
,una política más nacionalista, hacia la restauración de la posición de
negociación de la fuerza de trabajo organizada, hacia un gran esfuerzo
de educación y, sobre todo, hacia la reorientación de los recursos de
desarrollo dirigidos al medio rural y no hacia el medio urbano de Ve-
nezuela.
El gobierno de Pérez ]iménez había seguido una política liberal
frente al papel de las empresas petroleras extranjeras. Después de
1956 se hicieron más concesiones a estas compañías,25 se les permitió
reducir su fuerza de trabajo y otras restricciones se aplicaron con
suavidad. Los comienzos de una política más nacionalista se pudieron
apreciar en la junta interina de Larrazábal cuando las tasas de recau-
dación fiscal se elevaron a un 60% para ayudar al gobierno a hacer
frente a la emergencia fiscal que siguió a la caída de la dictadura.
Durante la administración de Betancourt se detuvieron las conce-
siones a las empresas petroleras extranjeras y el gobierno estableció
su propia empresa petrolera para competir con las compañías extran-
jeras, siguiendo un patrón similar al de Perú y Colombia. Las nego-
ciaciones de contrato de trabajo de la década de 1960 proporcionaron
a los trabajadores del petróleo salarios más elevados así como presta-
ciones más amplias.
El esfuerzo básico del nuevo gobierno recayó en el calnpo de la
reforma social. Durante el primer año de Acción Democrática, se
CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA 316
.'
2& Lieuwen, Venezuela, p. 106.
* Consejo Económico y Social Interamericano, Unión Panamericana, The
Alllauce [or Progress: Its [irst Year, p. 188. Resulta interesante comparar
estas cifras con los cálculos relativos al desarrollo de la educación cubana,
ya que arribos programas empezaron casi simultáneamente, en países con una
población de iguales dimensiones. En Cuba, en 1961, las cifras oficiales
consignan 1 253 000 estudiantes de primaria y 34 000 maestros. Durante el
"Año de la Educación" de 1961, 707 000 personas fueron alfabetizadas. En po-
cas palabras, el logro de las dos naciones, medido con el índice burdo que
proporcionan dichas estadísticas, imperfectamente elaboradas, fue naturalmente
idéntico. Véase Dudley Seers, et al., Cuba: The Economic and Social Reuolu-
tion, University of North Carolina Press, Chapel Hill, 1964, pp. 195, 227.
reorganizaron unos 600 sindicatos que habían existido durante el
régimen militar y se crearon otros 700 que fueron respaldados por
la política del gobierno.
2
& Se emprendió una gran campaña de educa-
ción: las cifras oficiales indicaban que el núrnero de estudiantes
inscritos en las escuelas primarias oficiales había aumentado de 608000
a 1111000 entre 1958 y 1961, mientras que la fuerza magisterial en
dichas escuelas había aumentado de 19000 a 36000; el nÚmero
de estudiantes en programas de adiestramiento de maestros aumentó de
1+ 000 a 32 000. El gobierno sostenía que su campaña de erradica-
ción del analfabetismo había enseñado a leer y escribir a u676000
P
ersonas reduciendo el analfabetismo al 20%.*
, ,
En marzo de 1960, la Ley de Reforma Agraria Venezolana entro
en vigor. Para finales de 1963, casi sesenta mil familias habían sido
establecidas en 650 colonias organizadas por el Instituto Agrario
Nacional en una superficie de casi 1.6 millones de hectáreas. A pesar
de que la Ley contemplaba la expropiación de las propiedades pri-
vadas con compensación adecuada, durante los primeros años del
programa se dio preferencia a la colonización en tierras públicas o
en tierras pertenecientes a los allegados al gobierno derrocado. El
proyecto de recolonización mismo es sólo una dimensión de lo que
en realidad constituye un programa de reforma agraria multifacético,
el cual comprende la extensión del crédito rural, viviendas rurales,
asistencia técnica, educación, mercadeo, cooperativismo y otros pro-
grmnas.
La de Betancourt también buscó ampliar y perfec-
cionar los programas de desarrollo básico que había trasplantado
de la administración anterior. Un plan de desarrollo de cuatro años,
iniciado en el mes de julio de 1960, preveía un programa de inver-
sión pública de casi $ 8 000 millones que debería concentrarse en el
desarrollo ulterior de las comunicaciones y el transporte, en la pro-
ducción agrícola y en un programa de industrialización, que daba
prioridad al crédito para el desarrollo, a la generación de energía y a
la ampliación del sector industrial público en la producción de alu-
minio, acero y petróleo.
El régimen fiscal básico de Venezuela no se vio totalmente modifi-
cado por la alternación de los criterios dc desarrollo. Fundamental-
mente, ambos regímenes mantuvieron una política de importaciones
liberal, un tanto condicionada, particularmente durante las adminis-
traciones de Acción Democrática, por restricciones a la importación
de productos no esenciales y por tarifas protectoras para las manu-
facturas nacionales. Se utilizaron tasas de cambio diferenciales, pri-
mordialmente para proteger las exportaciones de café y cacao. que
se encontraban en desventaja en el mercado mundial en virtud del
alto costo de la economía venezolana. Similarmente, la adopción
de tasas de cambio especiales para las exportaciones de petróleo im-
plicaron un pequeño impuesto adicional sobre el producto. El capital
podía convertirse libremente a la tasa oficial durante todo el periodo.
A finales de la década de 1950 se impusieron algunas medidas de
control fiscal después del regreso al poder de Betancourt. Las impor-
taciones se redujeron un 25% en el año de 1960 y se impusieron,
temporalmente, restricciones cambiarías considerables para retardar
la fuga de capitales a principios de la caída del gobierno de Pérez
j irnénez.t?
¿Cuáles fueron las consecuencias para el desarrollo de la nación
que resultaron de este ciclo de revolución y contrarrevolución que
marcó la vida política venezolana en el periodo pos bélico ? Evidente-
mente, el fervor revolucionario de Acción Democrática v el conven-
cionalismo.áspcro de Pérez Jiménez se encuentran en los polos opuestos
como criterios del problema de desarrollo; sin embargo, cuando se
analiza esta época del país como un todo, existen continuidades
aparentes y, casi en forma diabólica, parece que la presencia de un
régimen, de alguna manera, hizo posible los logros de su sucesor.
Así, la participación elel Estado en la abundancia del petróleo de
Venezuela, establecida bajo la primera administración de Acción
Democrática, no fue repelida por Pérez Jiménez. El caudillo, al igual
que los dirigentes liberales que lo habían precedido, habría de "plantar
petróleo" a través de la acción estatal. Si bien el programa de inver-
siones Betancourt-Gallegos en los "recursos de Venezuela
se atrofió, muchas de las vigorosas iniciativas del régimen reformista
democrático para desarrollar los recursos físicos de la nación, fueron
continuados y ampliados. y a pesar ele que muchas personas ven el
régimen de Pérez Jiménez con una mezcla de furor y tristeza por
lo que hubiera podido ser si los recursos mal asignados de ese periodo
27 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Economic De-
uelopment of Venezuela, p. 34-.
319
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II CAMBIO POLÍTICO Y zcoxóssrco EN LA AMÉRICA LATINA 318
322 CAMBIO POLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DE'SARROLLO: II
323
mmimos, compensación por accidentes industriales y regulación de
las horas de trabajo, no fue más allá de las leyes laborales co.ntempo-
ráneas, Pero en Guatemala este Código acabó con un régimen de
supresión de sindicatos y las "leyes de vagancia" que habían sido
la base de la política laboral de Ubico. Asimismo, la creación de un
Instituto de Seguridad Social, en 1946, constituyó un paso radical,
conforme a los niveles guatemaltecos. Otras innovaciones políticas del
periodo de Arévalo comprendieron la nacionalización y reorganiza-
ción del Banco Central en 1946 y la creación de un Instituto de
Desarrollo (INFOP) en 1948. En el año de 1944, AvrATECA, la línea
aérea internacional, fue nacionalizada. Al año siguiente se organizó
un M'inisterio de Economía y Trabajo y en 1947 se promulgó una
Ley de Desarrollo Industrial, la cual acordaba exención
de impuestos para las nuevas industrias que se establecieran de
acuerdo con sus disposiciones.s-
A pesar de que muchos comentaristas responsables el pe-
riodo de Arévalo como una época de logros muy limitados en el
campo del desarrollo.é- este juicio parecería ser un tanto riguroso.
Ciertamente la administración tuvo grandes dificultades para ejecutar
sus programas fundamentales, dada la escasez de personal, financia-
miento y la novedad y carácter experimental mismo de muchos de
los programas. No obstante, se logró un progreso modesto el cam-
po de las obras públicas, principalmente en la construcción de es-
cuelas. Para 1950, unas cincuenta y nueve empresas habían sacado
provecho de la Ley de Promoción Industrial.s! y los créditos otorgados
por el INFOP al sector agrícola tuvieron cierto efecto en la producción
de alimentos. Es cierto que el desarrollo de la infraestructura básica,
barreteras energía y obras urbanas no fueron agresivamente promo-
'vidos un gobierno que fundamentalmente el progreso
tsocial. Tal vez el logro más notable de la administración fue el rápido
'crecimiento de la organización laboral, particularmente dados el bajo
nivel de empleo industrial y el estado prenacional de la población
indígena, la cual comprendía casi dos terceras partes de la nación.
Para el año de 1951, la CGTG, principal federación sindical, compren-
día sesenta mil miernbros.sé y para 1954 la Confederación Nacional
32 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, The Economic Dec'elop-
ment of Guatemala; y John Adler et al., Las finanzas públicas y el des-
arrollo económico de Guatemala, Fondo de Cultura Económica, México, 1952.
33 Schneider, Cornm únism in Guatemala y j ohn Martz, Central America:
T'he crisis and the Challenge, University of North Carolina Press, Chape!
Hill, 1958.
34 Adler et al., op, cit., p. 120.
35 Schneider, op, cit., p. 145.
Campesina, operando en el difícil campo de la organización laboral
rural, tenía afiliados en casi todos los municipios del país.36 Por más
prometedor que haya podido parecer este progreso, llevaba las semillas
de su propia destrucción, ya que muchas de las personas que pene-
traron en el campo para organizar el movimiento favorecieron un
criterio militante sumamente radical, en algunos casos comunista,
del desarrollo guatemalteco.
La administración de Jacobo Arbenz, que se iniciara el 15 de marzo
de 1951 y terminara en una insurrección en el mes de junio de 1954,
se preocupó casi totalmente por la formulación de un programa de
reforma agraria y por el problema cada vez más difícil del control
politico.s? A pesar de que un plan de obras públicas de 1952 arrojó
resultados limitados y a pesar de que la mayor parte de las iniciativas
políticas del periodo de Arévalo fueron continuaclas y fortalecidas, la
reforma agraria fue la obsesión fatal de este periodo.
Arévalo previó un programa de esta naturaleza y en su adminis-
tración se dieron algunos pasos modestos, pero el acto decisivo fue la
promulgación de la Ley de Reforma Agraria del 17 de junio de 1952.38
Según las pautas actuales, la Ley, tal como se redactó, no era particu-
larmente radical. Se autorizó la expropiación con compensación en
bonos a un valor catastral declarado sólo para las tierras no explota-
das, en parcelas superiores a los 225 acres. El sistema agrícola na-
cional, empresa estatal que era primordialmente el resultado de la
confiscación de propiedades de enemigos durante la segunda Guerra
Mundial. había de ser redistribuida. La tierra podía distribuirse como
propiedad privada o como concesión de por vida quedando el Estado
como propietario residual.s?
La crisis engendrada por la reforma agraria no fue tanto una
cuestión relativa al lenguaje de la ley, o incluso relativa a su ejecu-
ción oficial; más bien, el debate había sido llevado al nivel eco- j
nómico, con ramificaciones que se extendían mucho más allá de la :
cuestión relativa a la propiedad de la tierra. La cuestión se volvió
de "infiltración comunista" e "imperialismo", y la estructura fu-
36 Nathan \"hetten, Guatemala, Yale University Press, New Haven Conn,
1961, p. 381.
37 No entraremos en detalles respecto al problema del poder cada vez mayor
de los comunistas y otros grupos radicales en este periodo. Esta historia se
relata en otros libros. Véase, por ejemplo, Ronald Schneider, Communism
in Guatemala.
38 República de Guatemala, Departamento Nacional Agrario, Ley de retor-
ma agraria, Guatemala, (en mimeógrafo), 1952.
39 Tal vez el mejor estudio de la ley y del programa de reforma agraria
se halle en Whetten, op . cit., cap. 8.
324 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II
325
41 Entrevista COI: el Sr. Gerald LamLeny, segundo secretario de la embajada
de los Estados Unidos, celebrada el 15 de agosto de 1962. La cifra de 5000
colonos "dirigidos" representa únicamente el 20% de la meta contemplada
en el contrato celebrado entre la Oficina de Asuntos Agrarios y d gobierno de
los Estadt):; ulHdu:-'.
42 La asistencia para el dcsu rrc.l Io de 1 ;, 1 1" il'JJ\i.'j,dió l' .iic ntc,
New York Times, julio 16 de 1957, p. 53:
decir, contando con créditos, carreteras, viviendas, etc., cifra que
representaba el :W<;7o del programa contemplado en este renglón.e!
A pesar de-que laboral y de beneficio social promul-
gada en el. . peri.o..Q.Q, .de . Castillo Armas fue casi idéntica- a la del
movimiento sindical se atrofió. El fervor del go-
bierno de Castillo Armas para acabar con la subversión comunista tuvo
un efecto particularmente demoledor dentro del movimiento sindical
que habia sido la clave del poder comunista. El movimiento laboral
agrario sufrió un colapso y la organización en la industria procedió
ron cautela Ix)r temor a caer bajo la amplia definición de "uct ividud
subversi vu".
(.:01.1 Carlos Castillo Armas, se emprendieron programas extensivos I
ele iní raesuuctura, aiupliaiueme apoyados por asistencia estaduniden- !
se de acuerdo con un programa para convertir a Guatemala en una "vi- 1
trina" del desarrollo democrático.w Un plan quinquenal comprendía
.de c?nstrucción de carreteras y otras obras públicas, con
particular mteres en terminación de la carretera Panamericana y
una carretera de la CIUdad de Guatemala a la costa del Atlántico.
Las restricciones a la repatriación del capital extranjero y a la irn-
de .bienes de consumo se eliminaron, y el ritmo de la acti-
y comercial vio acelerado después de una baja en
Jos inciertos alias de la administración de Arbenz. Un préstamo del
.de Exportación e Importación permitió la expansión de la
industria del cemento y estaban por realizarse inversiones en una fábri-
ca de llantas y en otras industrias.
El asesinato de Castillo Armas en 1957 Se vio seguido de UlJ perioJu
de desasosiego que. culminó con la instalación de Miguel Idígoras
Fc:entes en el año de 195B. La toma de poder de
coincidió con baja en los precios del café y una dismi-
nUClºD de ayuda estadunidense para el experimento guatemalteco.
tura de la propiedad agrícola guatemalteca se convirtió casi en una
preocupación secundaria. Conforme la lucha se tornó más inflexible,
los procesos políticos y legales fueron sustituidos por las tácticas de la
revolución y resistencia a la revolución. Así, un desafío de la Suprema
Corte a la validez de ciertas secciones de la ley dio lugar al despido
de los jueces disidentes sobre la base de incompetencia. La acción
contra la United Fruit Company, por más justa o injusta que fuera,
se- emprendió en una atmósfera de "antimperialismo" y "anticomunis-
mo" emocionales y el conflicto que podía esperarse en relación con
los términos de compensación y propiedad legal degeneró en una lucha
a muerte, mientras que el recurso a la negociación y a los
procedimientos legales establecidos fue abandonado por ambas partes.
A diferencia de Venezuela, país en el cual las confederaciones cam-
pesinas resultaron ser un instrumento crítico de ejecución de un
programa ordenado, los organizadores rurales en algunas partes de
Guatemala utilizaron la reforma agraria como plataforma de agitación
política, así como para la confiscación y redistribución extralegal de
la tierra.
Una combinación de invasión de guerrillas, presión estadunidense
y deserción militar interna, produjo la caída del gobierno de Arbenz
en junio de 1954. Con la victoria de Carlos Castillo Armas, quien
subió a la presidencia, la política de desa."rrollóguatéina1teca cambió
definitivamente hacia.un criterio más convencional. Empero, Castillo
Armas trató de evitar que se le tomara como un traidor a la "Re-
volución" con sus implicaciones de libertad política y modernización
sociocconómica. Más bien, trató ele refundir la reforma de la revo-
lución en un marco más "democrático" y "anticomunista" y promulgó
una nueva ley de reforma agraria: el Estatuto Agrario de 1956. A
pesar de que esta ley acordaba la distribución de las tierras expro-
piadas (compensadas en efectivo a precio de mercado), la dirección
fundamental de la acción era la colonización de tierras públicas y
de aquellas que habían sido recibidas como parte de un acuerdo
global con la United Fruit. La revisión judicial de muchos casos de
distribución durante el periodo de Arbenz condujo a la devolución
de gLltl de las propiedades en cuestión a sus propietarios ante-
I;,'¡ l·O. l(C'.óulta Ull t a nto difícil COl1\j);,rar los logros de los dos progra-
mas. A pesar de que el gobierno de Arbenz sostenía haber propor-
cionado tierra a 87 569 familias, la mayor parte de los observadores
coinciden en que dicha cifra es exagerada.s? De 1956 a 1962 el pro-
grama de Castillo Armas benefició a 20000 familias aproximadamente,
de las cuales sólo 5 000 fueron establecidas en colonias "modelo"; es
40 Ibid., p. 163.
BIRF
Concesiones de EEUU en asistencia
Obsequio de EEUU (maíz)
Ayuda técnica de EEUU
Concesión de EEUU para la carretera
Panamericana
(En dólares)
18200000
35865000
3238000
6210000
25950000
....,...,....
326
I
CAMBIO\. POLÍTICO
y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 327
Acosado por huelgas internas e insurrecciones, incapaz de imponer
un programa de austeridad y un impuesto progresivo sobre la renta
a través de un Congreso hostil, eLÓtmQH_del desarrollo.i.disminuyó
en la administración de Idigoras. Sin embargo, la continuación y
terminación de proyectos de obras públicas iniciados durante la admi-
nistración de Castillo Armas y la expansión de la inversión industrial,
estimulada por una actitud muy generosa de Id'igoras hacia la empresa
privada y por la provisión del Mercado Común Centroamericano,
fueron también parte del periodo de los Últimos años de la década
de 1050 y los primeros años de la década de 1960. La mayor parte de
las inversiones del gobierno disminuyeron como resultado del pro-
grama de austeridad y de reducción del presupuesto. Los proyectos
de desarrollo social, tales como el programa de vivienda de auto-
ayuda que contemplaba la construcción de más de dos mil unidades
entre 19CiO y 1963, fueron primordialmente producto de la continuada
'asistencia estadunidense y del firme esfuerzo desarrollado por los
funcionarios de los Estados Unidos.
La respuesta de Guatemala a la Alianza para el_Progreso equivalió
apoco-menos que un cambio en la orientación: de la política de des-
arrollo fundamental. En verdad, la nación podía ufanarse de un pro-
grama de reforma agraria establecido y de un organismo de planea-
ción, e Idigoras fue capaz de implantar una ley del impuesto sobre
la renta aTiriálés de Se esperaba el apoyo de la Alianza para
proyectos ulteriores en abastecimiento de agua, colonización agraria
y vivienda pública, para ampliar los programas existentes.!:,l
de Estado que terminó con la presidencia de Idígoras y llevó al
poder 1963 casi no tuvo repercusiones en la posi-
ción de- la política conservadora de la nación.
A lo largo de los periodos Arévalo-Arbenz y Castillo-Idigoras, la
política fiscal se basó en la conservación de la acariciada estabilidad
del quetzal, mantenida a la par con el dólar desde 1924. El endeuda-
miento con el sistema bancario a principios del periodo de Arévalo
trajo aparejada cierta expansión de la oferta monetaria, que no fue
llevada muy lejos. El sistema cambiario fue básicamente del tipo
de dos tasas, cambiándose el producto líquido de las exportaciones
a la tasa oficial y los demás productos líquidos, incluyendo las uti-
lidades de la inversión extranjera, a la tasa del mercado libre. Tanto
en el periodo de Arbenz como en el de Idígoras se acrecentaron las
restricciones a la importación de bienes suntuarios, aunque por moti-
vos diferentes.
En forma aún más pronunciada que en Venezuela, Guatemala
llevó a cabo en el periodo posbélico experimentos diametralmente
opuestos en materia de política de desarrollo. Los deseos de reforma
social junto con un empeño revolucionario de tipo comunista fueron'
sustituidos por un criterio del cambio bastante conservador después
de 1954.
Estrictamente desde el punto de vista del cambio económico, el
trastorno en materia de política parece haber tenido muy poca im-
portancia. En materia de industrialización, en el desarrollo de la
agricultura comercial, en la tasa bruta de crecimiento económico,
el historial de todo el periodo es comparable con el de países de
tamaño y recursos similares, En términos del papel económico del \
Estado, las filosofías opuestas parecen haberse anulado cllllc sí. El
experimento revolucionario fue prematuramente interrumpido antes
de que el Estado emprendiera cualquier cambio estructural de im-
portancia en los órdenes económico y social. Por otra parte, las insti- \
tuciones y programas creados durante el periodo de Arévalo no pu- !
dieron revocarse por completo y Guatemala llegó a la década de 1960 I
con el equipo característico de bancos de desarrollo, modestos pro-
yectos de reforma agraria, sistemas de seguridad social efectivos sólo
en zonas rurales y así sucesivamente. Ciertamente, el progreso de la ,
organización del trabajo durante la Revolución se vio en gran medida, \
nulificado por las medidas represivas tal vez necesarias, del último:
periodo y los programas de desarrollo básicos en educación, obras
públicas y salud no fueron acelerados tan rápidamente como en otros
países, pero en este caso, la extensión territorial del país y la impe-
netrabilidad relativa de las culturas indígenas de Guatemala deben
tomarse en cuenta al evaluar este momento histórico.
Sin embargo, evaluar la experiencia guatemalteca en esta forma
equivale a perder de vista por completo su verdadero sentido. Desde
cualquier punto de vista,ro1 más diabólico de esta aguda al-
ternación de estilos de políticas de desarrollo fue laidesconfiariza,
conflicto, y falta de voluntad-políticos. Tanto los partidarios de la
como los de la contrarrevolución llegaron a tener una
participación crítica en el régimen que cada uno de ellos abrazaba.
Conforme la batalla ideológica- se tornó más crítica para cada una
de las partes, que los objetivos de desarrollo nacional, los problemas
de desarrollo se vieron cada vez más subordinados a un conflicto
internacional que tenía muy poco que ver con el status o estructura
.c:fe la vida guatemalteca. (Durante la mayor parte de la década,
I:>areOÓ que cuestiones tales como la Guerra de Corea, 'el triunfo
mundial del proletariado, o las virtudes inherentes al sistema de libre
empresa, tenían más que ver con las hendiduras políticas que los
sistemas de tenencia de la tierra de las comunidades indígenas o
la promoción de ocho o diez industrias clave para el mercado centro-
americano.) Mucho más que en el caso de Venezuela, en Guatemala \.
328 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 329
la alternación de filosofías de política de desarrollo habría de dejar al
país, a principios de la década de 1960, amargado, suspicaz y dividido,
hallándose reducidas sus oportunidades de encontrar enfoques del
\ cambio nuevos y flexibles por la dedicación continua a la premisa de
)que, solamente una u otra de las partes del conflicto podía tener la
La historia del periodo posbélico de esta nación se inicia
'con el asesinato del mayor Gualberto Villarroel en julio de 1946. Du-
rante dos años y medio había presidido uno de los "ciclos" reformis-
tas de la tempestuosa historia boliviana posterior a ,la Guerra del
Chaco, patrocinando el movimiento sindicalista en las zonas mineras,
aboliendo el servicio obligatorio que los indios prestaban a los terra-
tenientes y promoviendo la actividad política de los partidos refor-
mistas.
Los gobiernos subsiguientes, de Enrique Herzog.. c!e .1947,a.-1949, y
de Marn-ert;;-Ur:i='r;;ragoÍiÍi-has1:a 1952, representan la fase corivencio-
n¡ir de la experiencia boliviana en materia de política de .desar:rol1o
de la posguerra. La historia de este periodo se ha visto oscurecida
por su lugar en la demonología revolucioriaria. La oposición del MNR
y de las organizaciones de trabajadores mineros fue suprimida y la
mayor parte de estos dirigentes pasaron los años del "sexenio" en
el exilio. Sin embargo, el gobierno estaba constituido por una coali-
ción constitucional de fuerzas del centro y, en el año de 1951, promo-
vió elecciones abiertas para todos los contendientes. La alianza de
fuerzas representada en los gobiernos de este periodo tenía poca
cohesión y se disipó mucha energía en continuas crisis de gabinete
y en la búsqueda de una mayoría gubernamental congruente. Ade-
más, la administración estuvo amenazada constantemente por el
partido PIR, de orientación sernicomunista, y por las demandas de los
sindicatos de trabajadores. El régimen existió bajo una amenaza cons-
tante de insurrección por palote de la coalición derrocada de Villarroel
y sus aliados. El gobierno también sufrió como consecuencia de la
caída de los precios del estaño que siguió al término de la segunda
Guerra Mundial y no se recuperó sino con el conflicto de Corea.
Los esfuerzos del régimen por formular una política pública con-
tribuyeron generalmente a la atmósfera de crisis. En las postrimerías
de la década de 1940, no buscó únicamente mantener la proporción
60 contra 40% sobre el producto del estaño promulgada, pero no
puesta en vigor, a finales de la década de 1930, sino también aumen-
tar la participación pública y recaudar los impuestos atrasados. La
oposición de las empresas mineras y sus aliados fue casi inmediata,
y el problema no se resolvió sino con la nacionalización de las minas
después, de la revolución de 1952.
El gobierno intentó expander los recursos financieros dl'J sector
públieo-a-través.de un financiamiento deficitario y a pesar de que se
hizo un, esfuerzo por dirigir estos fondos hacia organismos de des-
arrollo autónomos, se lograron pocos progresos y el efecto real habría
de complicar una situación económica ya de suyo delicada. Empero, se
manifestaron de desarrollo, como, pQr
ejemplo, en la "capacidad productiva del monopolio petrolero del Esta-
do, la cual se, .duplicó entre 1948 y 1950.
Hacia finales del régimen se hizo un esfuerzo por captz1r apoyo
extranjero con fines de desarrollo. Se negoció un crédito con el Banco
de Importación y Exportación para una carretera de Cochabarnba
a Santa Ciara. En el :lÜO ele 1951 se contó con Lt uyuda ck LIs Na-
ciones Unidas para desarrollar un programa a fin de mejorar la suerte
de la población indígena. Poco antes de la revolución de 1952, había
llegado al país una misión de las Naciones Unidas para iniciar Ull
estudio integral sobre el desurrollo de la nación.w
Pero por más sinceros que hayan podido ser los esfuerzos del régi-
rnen convencional, la situación que confrontaba era sencillamente
abrumadora. La crisis económica, complicada por la oposición revo-
lucionaria organizada, se hacía sentir en el marco de una tierra abrup-
ta, subalimentada y trágica. L1S elecciones de 1951 no resultarían
definitivas y a ningún candidato se le otorgó oficialmente el 51% de
los votos requeridos.s- el poder, cayencIo
ante una insurrección armada el 9 de abril de 1952. El Movimiento
Nacional Revolucionario. dirigido por Vic tor Estenssoro, tornó el
poder y estableció un régimen revolucionario.
De los diez países que hemos estudiado, Bolivia es el Único que ha
establecido y consolidado una "revolución" en el periodo posbélico,
que emprendiera una reestructuración fundamental del sistema socio-
económico. A diferencia de cualquir-r otro de los países elel grupo, en
Bolivia las facultades del Estado se utilizaron para eliminar del sistema
a ciertos contendientes politicoeconómicos y para redefinir las condi-
ciones de la propiedad y de la organización económica que el Estado
sancionaría y apoyaría. La distinción de ser un país revolucionario
es una distinción que Bolivia compart« únicumeute COIl México y
Cuba en la América Latina.
Sin embargo, no hay que sobreestimar la diferencia que la revo-
lución f¡a-Sígñific:1d.o en el criterio boliviano del cambio. A pesar de
que la Revolución boliviana se ha ganado la fama de haber roto por
43 Harold Osborne, Bolivia, Oxford University Press, Londres, 1964, passim,
44 El MNR denunció un fraude y después de la Revolución presentó pruebas
que indicaban que había obtenido el 70% de la votación. Robert Alexander,
The Boliuian National Reuolution, p. 41.
330 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DE-SARROLLO: 11
331
completo con el pasado, de hecho, la distinción entre la experiencia
boliviana y la de otros países en nuestro grupo es más bien cuestión
de grado que de clase. El componente revolucionario de la experiencia
boliviana se limita generalmente a dos innovaciones peculiares en el
campo de la política pública: laredistribución de latifundios a peque-
ños agricultores y la nacionalizaCióñ 'ae--ras'-propiedades mineras de
tres graneles empresas. Esto no equivale a subestimar la importancia
cultural que la revolución ha tenido, confiriendo dignidad y un sen-
rielo ele propósito nacional a un país que tenía toelo en contra suya.
y debe reconocerse que las dos reformas clave de la Revolución han
implicado una redirección y los -servicios conven-
cionales del Estado a la sociedad. No obstante, debe subrayarse que
la Revolución boliviana se realizó dentro del espíritu y tradición de las
instituciones democráticoliberales de occidente y que en realidad se
concibió para permitir que dichas instituciones operaran efectivamente.
Las.Revohrciórr boliviana cleabril de 1952 no fue un producto
directo del espíritu posbélico de agitación reformista y descontento,
observado como variable' crítica en las experiencias de otros países;
más bien, fue la culminación de un patrón de confiicto, organización
l"M;':'] y gubienlOs reformistas malogrados, que se había originado
¡,í,,:: JlO L década de 1930. Cic rtamcr.ic, e] clima de aspiración
uesarrollista de posguerra constituyó un componente del proceso re-
volucionario, pero fue eso y nada más.
Además, la Revolución boliviana fue más que un episodio en el
patrón de la política de un país. No constituyó tan sólo la afirmación
de una ideología o un cambio incrementador por el papel del Estado.
Se podría sugerir, supongo, que con el derrocamiento de Víctor paz
Estenssoro, a finales de 1964-, el régimen, de la "revolución" ha llegado
a su fin. Sin embargo, los en esa nación no han
mostrado _ninguna inclinación a desechar el criterio fundamental de
b política pública en vigor desde 1952. Dentro de Bolivia, las refor-
uu.s revolucionarias mismas se han tornado "convencionales", de
orden establecido y en el punto de partida de revisiones futuras de la
estrategia de desarrollo.
Las dos innovaciones políticas básicas de la revolución fueron la
nacionalización de las minas y la reforma agraria. Los motivos para
la nacionalización de las propiedades de Patiño, Aramayo, y Hoch-
schild supusieron una constelación de consideraciones políticas y eco-
nómicas complejas, La lógica económica fue similar a la que hemos
observado en los casos del petróleo venezolano y plátano costarricense.
Los productos minerales representaban alrededor del 96% de las
exportaciones en la Bolivia prerrevolucionaria. No obstante, solamente
una porción reducida del producto líquido se destinaba al desarrollo
del país. A pes:ll' ele que las graneles e-mpresas que dominaban la
industria minera eran nominalmente de nacionalidad boliviana. en
realidad eran extranacionales y destacaban una parte muy red;cida
de su capital e ingresos a empresas bolivianas fuera del propio sector
minero. El ingreso del Estado derivado de la minería era también
insignificante, al menos en términos de las necesidades del país. Sin
embargo, los remedios de Venezuela y Costa Rica, que adoptaron
medidas distantes de la nacionalización para dirigir el ingreso del
sector de exportaciones hacia fines de desarrollo no crnn LI('[ ibks .n
la situación boliviana. Las empresas mineras se encontraban profun-
damente sumergidas en la política boliviana y eran enemigas crónicas
de la política del MNR. Para consolidar el régimen reformista parecía,
políticamente, imperativo eliminar el poder potencial de las grandes
compañías mineras. *
Los dirigentes del gobierno encabezado por el MNR continuamente
reafirmaban que la nacionalización no era una política del nuevo
gobierno, que las propiedades de las tres empresas mineras represen-
taban un caso especial. Generalmente, el gobierno revolucionario
apoyó y fomentó empresas mineras de menor envergadura, aunCjue
una política. punitiva consistente en requc-rlr l.. \'('llt:1 ele Sil IJl'()tiu,-l()
:tl Banco Minero y la compra de equijJu " 1(:<\,'-_) , •. -1 j);, \'lill,:
administrada con ineptitud burocrática al principio de la revolución,
obligó a muchos pequeños productores a cerrar.s-
La empresa minera nacional, CüMIBüL, tuvo grandes dificultades
para mantener la prosperidad de la industria en la cual Bolivia ba-
saba sus esperanzas de desarrollo. Algunos de los problemas se en-
contraban, por supuesto, relacionados con la transferencia de las
propiedades mineras al sector público. Las demandas de los traba-
jadores, muchas de ellas excesivas, eran producto de las nuevas ca-
pacidades políticas desatadas por la revolución. CüMIBüL fue obligada
a conceder grandes aumentos de salarios, a emplear demasiados tra-
bajadores y a conferir beneficios adicionales excesivos (tales como
privilegios comisariales que permitían a los trabajadores mineros com-
prar bienes de consumo a razón de un 1% de los precios de mer-
cado). La productividad de la fuerza de trabajo 46 disminuyó y au-
* Todos los esfuerzos anteriores, tendientes a mejorar las condiciones de
trabajo en las minas, o a imponer impuestos más elevados a las compañías '
mineras, habían sido inefectivos y habían originado la caída de los gobiernos I
que los propusieron.
45 Ibid., pp. 103, 116-117.
46 La CEPAL calcula la baja de productividad en la fuerza de trabajo en un
15% aproximadamente de 1951 a 1956. Naciones Unidas, Comisión Económica
para América Latina, Eco namic Bulletin [or Latin America 1957, Nueva York,
1957, p. 30.
332 CAMBIO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II
333
* Muchos de los bonos no se emitieron jamás. y la mayor parte del valor
de compensación desapareció con la subsiguiente inflación.
51 En el siguiente cuadro es evidente el progreso de la distribución de la
tierra, y su paso acelerado hacia fines de la década de 1950.
1954- 34-00 5:!
1955 44-63 4-7
1956 11 400 276
1957 9193 20:!
1958 18380 321
1959 38 877 853
1960 45511 1 168
1961 2598 70
1962 133833 2989
Datos de la República de Bolivia, Dirección Nacional de Informaciones,
Bolivia: 10 años de revolución, Emp. Industrial Gráfica E. Burillo, La Paz,
1962, p. 57.
de las relaciones laborales aren ¡CI, predominantes en ese sector. Los
indígenas que trabajaban en los latifundios deberían convertirse en
propietarios; cualquier boliviano de más de 18 años de edad que
deseara dedicarse a la agricultura recibiría una parcela. La compensa-
ción a los antiguos propietarios asumió la forma de bonos al 2%, con
un vencimiento.a 20 años.*
En cierta medida, la distribución de la tierra sólo sirvió para rati-
ficar un fait accompli, Inspirados por organizadores laborales de
diversas ideologías. muchas propiedades fueron tornadas o "invadidas"
con la Revolución y, después de los decretos reformistas, muchos pro-
pietarios sencillamente abandonaron el país. A pesar del lento comienzo
en la expedición de títulos de propiedad sobre la tierra, para princi-
pios de la década de 1960 la tarea de distribución estaba bastante
avanzada y se había expedido un total de 178484 titulos.P! A partir
de la Revolución se habían establecido unos 15000 colonos en nue-
vas tierras.
Laevaluación de las consecuencias de la reforma agraria boliviana
es una tarea compleja, puesto que se han expresado muchas impre-
siones y opiniones contrastantes y, sin embargo, se dispone de muy
pocas pruebas. Empero, sobre las siguientes observaciones parecería
haber bastante consenso. La administración ele la rcfo n nu, p.irticula r-
mente durante los primeros años, estuvo acompañada por mucha
irregularidad y confusión, y los factores políticos desempeñaron un
papel de importancia para determinar la severidad con la que se apli-
có la ley en determinados casos. Hubo una disminución inmediata y
sustancial en la productividad agrícola (medida desde el seno del
sector moderno ) dCSPlH"S ck- b reforma y solamente en el periodo
llH'ntó el ausentismo : frecuentemente ocurrieron paros Iaboralcs por
motivos insignificantes. Con el retiro de los propietarios extranjeros,
se desarrolló una aguda escasez de capital de trabajo y los técnicos
y administradores calificados salieron del país.s?
Sin embargo, los problemas fundamentales no estaban relacionados
con el acto mismo de la nacionalización. La calidad de los minerales
bolivianos había bajado durante algunos años y, en las zonas de ex-
plotación existentes, las vetas más ricas habían sido ya extraídas al
momento ele llevarse a cabo In nacionalización. Por añadidura, Bo-
livia había sido por mucho tiempo un productor con altos costos
en el mercado mundial en virtud de su dependencia del transporte
terrestre que complicaba las altas inversiones de capital requeridas
para excavar sus minas y la ineficiencia de su fuerza de trabajo, ham-
brienta y descontenta. La supervivencia de la industria boliviana del
estaño de 1930 a 1952 tuvo mucho que ver con la buena disposición
de los carteles internacionales al permitirle tener un lugar en el mer-
cado mundial, y con la política norteamericana consistente en favore-
cer a los productores del Hemisferio Occidental durante y después de
la guerra.
48
Empero, la catástrofe fundamental fue la acentuada
caída de los precios a principios de la década de 1950, sin relación
alguna con la nacionalización boliviana. El estaño, que se había ven-
dido a 1.27 dólares la libra en Nueva York en disminuyó a
$ 1.20 en 1952, a $ 0.81 en 1953 y a $ 0.91 en 1954.
4B
Así, en lugar de "sembrar el estaño" como Venezuela había "sem-
brado su petróleo", Bolivia se vio obligada a subsidiar su empresa de
estaño nacionalizada con ingresos públicos que hubieran podido ser
destinados a otras funciones de desarrollo. Para el año' de 1961, la
productividad de las minas de estaño había disminuido en 40%. En
1961, cuando el precio del estaño había vuelto a ser de 1.20 dólares
por libra, el costo de producción en Bolivia ascendía a $ 1.27.
50
A
pesar de que una extensiva inversión de capital permitió a COl\!lBOL
empezar a operar con utilidades en el periodo 1963-64, el manteni-
miento de su posición siguió dependiendo siempre de asuntos perenne-
mente tentativos de relaciones laborales, y del margen entre el precio
mundial y el costo de producción.
r El Decreto Boliviano de Reforma Agraria del 2 de agosto de 1953
: tenía como principal meta la destrucción de los grandes latifundios
subexplotados que predominaban en la economía rural boliviana, y
47 Alexander, op. cit., pp. 104 ss.
48 Burton Hollowell, "Administration of Tin Control in Bolivia 1931-1939",
Lnter-Americari Economic Affairs, n, otoño e invierno, 194-9.
49 CEPAL, Economic Bulletin [or Latin America, 1957, p. 31.
50 Osborne, op, cit., pp. 153-154-.
Año Títulos emitidos Hectáreas (000)
CA,\llJlO poLÍTICO y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE IJESAIUUJLLO: 11
335
195B-59 se restauraron los niveles de producción agrícola a los exis-
tentes en 1950.
52
Esto requirió gastos continuados de grandes cantida-
desde divisas en alimentos importados; sin embargo, es probable que
dichas cifras reflejen primordialmente el efecto de la reforma sobre
el sector no agrícola. Antes y después de la reforma, gran parte de la
agricultura boliviana se encontraba a nivel de subsistencia y parece
que los nuevos propietarios están viviendo en un nivel superior con
base en la cosecha de sus propias tierras. El efecto más significativo
.sobre la productividad agrícola probablemente provino de la distri-
bución de algunos predios agrícolas que operaban con eficiencia, los
'cuales constituían la minoría de las propiedades divididas. Muchas,
si no es que la mayoría, de las parcelas otorgadas a través de la dis-
tribución de la tierra eran demasiado pequeñas para ser explotadas
con eficiencia. El problema de Bolivia, ya no es más el del latifundismo,
,se ha convertido en un problema de minifundismo. En un sentido, la
IRevolución había reforzado más bien la agricultura de subsistencia
J que la economía nacional de cambio.
I La deficiencia primordial fue el hecho de no equipar al nuevo
! pequelío propietario con la educación, capital, y servicios de mercadeo
l necesarios para lograr una mayor productividad. Ciertamente, se
logró algún progreso y los esfuerzos de Bolivia por ampliar la educa-
ción, establecer estaciones experimentales y proporcionar facilidades
de extensión y .crédito rural, guardan comparación con muchos paí-
ses en la regiór4 No obstante, Bolivia sencillamente no tuvo los recursos
para respaldar'<un rprograma de reforma agraria tan amplio. Y los
problemas de la clisminución en la productividad relacionados con
la reforma sencillamente hicieron más agudos los problemas econó-
micos producidos por la baja en el ingreso público y en la producción
de estaño.f" ,
Las dificultades rolacionadas con las reformas minera y agraria
acentuaroÚI:ij'l!'cc::Ú'ia-sitliación económica de Bolivia. La inflación
no fue un Ienómcno de la economía boliviana que se derivara pecu-
liarmento de los cambios producidos por la Revolución; desdela Gue-
rra del Chaco, la inestabilidad fiscal había sido endémica en el país:
de una base de 100 en 1931, el costo de la vida en La Paz se elevó a
52 Primordialmente, en virtud del éxito en las regiones recién colonizadas,
como la región de Santa Clara. La producción en el Altiplano, donde la
redistribución fue el terna predominante, probablemente no ha alcanzado los
niveles prerrevolucionarios,
53 Véase Alexander, op. cit., y Osborne, op. cit., passirn, Véase. también,
"The Progress of Land Reform in Bolivia" (Discussion Paper 2, el capítulo
sobre tenencia de la tierra, University of Wisconsin, Madison, Wisconsin,
1963) .
390 en .1937. 2044 en y S 043 ('ll Durante el periodo
convenciorial de posguerra, Bolivia se había tornado peculiarmente
en. el seno de su sector moderno, a las presiones infla-
con la balanza de pagos. Como toda la pro-
l?terna se había deteriorado en el siglo xx, particularmente
en la nunena, los saldos comerciales adversos, en una economía mo-
derna dependier;te de !as importaciones, aceleraron en forma aguda
el costo de la VIda. Mientras tanto, el financiamiento deficitario del
gobierno, ya institucionalizado, aumentó la oferta monctruia siete
veces entre 1940 y 1951.
heredó un sist.er;la monetario al borde del colapso
y. ;cel:ro. su carda al elevar precipitadamente los salarios bajo la pre-
SIOn sindical, al aumentar el gasto del gobierno y subsidiar aún más
iJIlpQ.rtacionescríticas. La especulación y lafuga de capitales sen-
empeoraron la situación. Como resultado, el costo de la
Vida en La Paz se elevó a una tasa anual de 147.6% de 1952 a 1956
y el boliviano cambió su relación de 205 por dólar, en enero de 1952:
a 11 604 por dólar en octubre de 1956.
5 5
Se registraron distorsiones.
económicas conforme la especulación y el contrabando se tornaron
redituables. El resultado fue una distribución del ingreso muy
diferente de la meta revolucionaria.
E:.!1: 1956, se emprendió un riguroso programa de estabilización por
recomendación ?e una misión estadunidense encabezada por
Eder. En esencia, el programa tuvo como resultado la eliminación
de las tasas mÚI.tiples de cambio, de las restricciones a la importación
y de otras medidas de control. Se permitió que el boliviano encon-
su propio nivel, y se obtuvo un crédito conjunto de Estados
y el, FMI millones de .dólares para respaldar el programa.
Se ,un regimen de austendad presupuestal pública. A pesar
de la OpOSICIOn de muchos elementos del movimiento revolucionario el
se mantuvo firme y disminuyó el ritmo de la espiral 'in-
flacionaria, aunque el costo de la vida se triplicó entre los alías de
1956 y 1961.
Uno de los efectos del progrmna consistió en disminuir el ritmo
del programa boliviano de desarrollo de infraestructura básica. La
carretera de. Santa Cruz, iniciada antes de 1952, ya estaba casi total-
mente. terminada en 1957. Este representaba el proyecto clave en
matena de carreteras. A pesar de que se trató de construir carreteras
de pa.rti:ndo de ella, y rutas hacia el norte y hacia el sur de la
capital, lo limitado de sus recursos y las dificultades orográficas
54 Osborne, op. cit., p. 127.
55 CEPAL, Economic Bulletin [or Latin America, 1957, p. 30.
336 CAMBIO poLÍTICO y\ ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA UNA GENERACIÓN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: II 337
<le Bolivia, condujeron a un progreso insignificante en este campo
durante el periodo. En algunos rubros, incluyendo construcción de
escuelas, esta etapa fue tan buena o mejor que la de otros países de la
región, mientras que se rezagó en la generación de energía eléctrica.
En gran medida, la capacidad de Bolivia para respaldar sus pro-
gramas de reforma con servicios estatales apropiados y, con el mismo
fin, evitar el propio desplome económico, ha obedecido a un respaldo
sostenido y de gran escala por parte de organismos estadunidenses
y de las Naciones Unidas. Desde el primer Convenio de Ayuda Eco-
nómica del 6 de noviembre de 1953, hasta la Alianza para el Progreso,
la ayuda estadunidense a Bolivia promedió más de 20 millones de
dólares al año. La inversión privada estadunidense neta, principal-
mente en petróleo, representó alrededor de 13 millones de dólares al
año, de 1957 a 1961.
6
& Se proporcionaron fondos para cubrir déficit
gubernamentales, para respaldar programas de estabilización mone-
taria, proporcionar excedentes alimenticios a las poblaciones urbanas
y para servicios de asistencia técnica. A través del trabajo de servicios
organizados en la agricultura, salud pública y carreteras, tal ayuda
representó gran parte del trabajo en materia de extensión y experi-
mentación, desarrollo de hospitales y clínicas, y mantenimiento de
carreteras, logrados durante el periodo revolucionario.
La industria era un sector crítico del plan politicoeconómico de la
Revolución quc se encontraba rezagado. A pesar de que se indujo
cierta prosperidad artificial con prácticas de tasas de cambio antes
de l con el programa de estabilización el auge forzado se vino
I abajo. La existencia de políticas laborales inflexibles hizo más difícil
aún que los industriales bolivianos se ajustaran a las nuevas circuns-
tancias. Finalmente, la Corporación Boliviana de Desarrollo, primor-
dialmente a cargo de las inversiones del sector público y de la ayuda
a la agricultura, ha contado con poco capital para la promoción
industrial.
La principal excepción a este panorama industrial generalmente
desolador se encuentra en el sector del petróleo. El monopolio petro-
lero nacional de Bolivia, YPFB, mediante grandes aumentos en la
prod ucción el urunte la década de 1940, llegó al periodo revolucionario
COl] llll programa de exploración, excavación y construcción de oleo-
ductos decidido y audaz. A pesar de las dificultades fiscales del régi-
men, se encontró el coraje para respaldar este programa ampliado,
y la producción de petróleo aumentó cinco veces entre 1952 y 1961.
67
660 Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo Fiduciario de Progreso Social:
Tercer informe anual, 1963, p. 150.
57 También debe señalarse que el YPFB se ha mantenido muy activo res-
paldando los servicios de educación, vivienda, salud y otros, para sus emplea-
En 1956, se promulgó un código petrolero liberal para estimular las
inversiones extranjeras. Irónicamente, el gobierno "antimperialista'
del MNR se convirtió en instrumento para acabar con un monopolio
Estatal del petróleo que había durado veinte años, ya que otorgó
concesiones a catorce empresas privadas para efectuar exploraciones
y explotaciones.
En los inicios de la Alianza para el Progreso, Bolivia poseía la
distinción de ser el país más subdesarrollado de nuestro grupo de diez
naciones. Se presentó a la Alianza un plan de desarrollo a diez años,
pidiendo una inversión de ayuda extranjera total de más de 37U
millones. Como al programa le faltaban proyectos de inversión espe-
cíficos, se elaboró un programa bienal, poniendo de relieve la reha-
bilitación de la industria minera, energía hidroeléctrica y desarrollo
de los servicios de transporte.
A principios de la década de 1960 los esfuerzos por poner en orden
la economía boliviana continuaban a través de mejores métodos de
recaudación fiscal y reorganización de la banca. A principios de 1963,
se introdujo una nueva unidad monetaria, el peso, que valía 1 000 bo-
livianos viejos. El plan para desarrollar la industria minera entró en
vigor en 1961, con la intención de recapitalizar una industria que había
estado viviendo de su propio deterioro durante muchos años. Tam-
bién se hicieron intentos por controlar más efectivamente la riqueza
minera, aunque esto siguió siendo un tema muy explosivo en 1954 y
contribuyó directamente a la caída del gobierno de Paz Estenssoro.
Seguramente sería perverso insistir en que la crisis económica bo-
liviana fue causada por la Revolución; el derrumbamiento era inmi-
nente y que las cosas hubieran sido mejores o peores bajo un régimen
más convencional u otro completamente revolucionario implica de-
masiadas cuestiones especulativas, relacionadas con la "mezcla" pro-
bable de ayuda extranjera, fugas de capital, demandas populares y
estabilidad política bajo circunstancias alternativas, para ser particu-
larmente significativo.
Ciertamente, el alcance del gobierno del MNR excedió su control y
la sabiduría con la cual se siguieron las reformas básicas queda abierta
a discusión. No obstante, Bolivia ha experimentado una reforma agra-
ria, la única medida de esta clase adoptada e11 toda [a Au.érica ud
Sur continental, y su realización en programas estatales conexos de
importancia como extensión, colonización dirigida y educación rural,
dos. Sus operaciones más amplias comprenden refinerías, una línea aérea,
oleoductos, fábricas, etc. República de Bolivia, Diez años de Revolución, Di-
rección Nacional de Informaciones, La Paz, 1962; Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos, Política Petrolera: 1952-1956, La Paz, 1956.
EL DESEMPEÑO DE NACJONES y REGÍMENES 341
I j
, [
SI NO otra cosa, el periodo posbélico de aspiraciones de
la América Latina generó gran fervor y controversia políticos. Las
cuestiones políticas fueron medulares para el concepto latinoamericano
de la tarea de desarrollo. Fue un periodo de amplios programas y
planes, de resplandecientes promesas políticas de una mejor vida
futura. Fue también un periodo de insatisfacción crónica con el des-
empeño de todo gobierno que llegaba al poder y en el cual todo gobier-
no en el poder catalogaba meticulosamente las pruebas de sus logros
como sin precedente.
A estas alturas, después de transcurridos veinte años de lo que
podría llamarse la "edad de desarrollo", resultaría apropiado hacer
una evaluación provisional. Podría ser pertinente formular la pre-
gunta básica planteada por esta investigación comparativa. ¿Tuvo
qué ver la política con el desarrollo económico de estos diez países
la tinoamericanos en el periodo posbélico?
Con base en la historia de los principales acontecimientos políticos
de la era se puede obtener alguna impresión de los diferentes crite-
rios de cambio adoptados en la región, pero esto no basta para juzgar
la efectividad relativa de estos estilos políticos particulares. Los acon-
tecimientos dramáticos de una época pueden ser desorientadores corno
índice de logros. Es relativamente fácil establecer una nueva serie de
programas y crear nuevas instituciones gubernamentales; lo que es
más difícil es que el gobierno logre un efecto duradero en la eco-
nomía y la sociedad.
Por consiguiente, debernos concentrarnos en los índices de cambio
pertinentes para evaluar el desempeño de los diversos gobiernos que
existieron en estos diez países en las dos últimas décadas. Al hacerlo
así, debemos tener conciencia de que nuestra técnica adolece de mu-
chas limitaciones e imperfecciones, que nuestras respuestas serán
menos que definitivas y que al final de nuestro ejercicio muchas cues-
tiones quedarán inciertas e inconclusas. La introducción a estas alturas
de medidas cuantitativas implica un tipo de análisis diferente, aun-
que no necesariamente una mayor precisión de análisis. El estado de
las estadísticas latinoamericanas es tal que resultan adecuadas para
ciertas distinciones generales, pero es mejor considerarlas todavía corno
un reflejo más bien "impresionista" del estado de cosas real.
Los indicadores de logros en materia de desarrollo que habremos
[340 ]
XI. El desempeño de
,
y reglnlenes
.
nacrones
de emplear son primordialmente aquellos que parecen reflejar los
"objetivos consensuales" de todos los tipos de gobierno en el periodo
posbélico. Pese a diferencias ideológicas, todos los gobiernos descritos
parecerían estar de acuerdo en que el fomento de la actividad pro-
ductiva, la creación de economías nacionales más autosostenidas, la
ampliación de redes de transporte y servicios públicos básicos, consti-
tuían objetivos propios de la política pública. Otros índices deben
reflejar los diferentes puntos fundamentales de estrategias de des-
arrollo contrapuestas; por ejemplo, la capacidad de captar la inver-
sión extranjera y los logros en el campo de la reforma social básica."
Desarrollo económico en el periodo posbélico
El historial del cambio económico en nuestra region latinoamericana
a partir de la segunda Guerra Mundial es algo así como un estudio
de la ironía y la frustración. Con unas cuantas excepciones, se regis-
tró en la región un incremento bastante notable en la capacidad
productiva bruta. El observador casual no podría dejar de quedar
Impresionado por los signos visibles de la mayor capacidad para pro-
ducir cosas de esta parte de la América Latina. En las mercancías
tradicionales de exportación, en la industria manufacturera, en la
marcha del comercio y de los negocios, hubo un notable aumento
de ritmo en el periodo posbélico. Empero, en virtud de algunas fuerzas
más allá del control de la América Latina y debido a los propios
frutos del progreso, esta dinámica económica acrecentada no se reflejó
plenamente en la tasa de crecimiento económico de la región... A
pesar de la rápida expansión del volumen de las exportaciones pro-
venientes de la región, el deterioro de los precios de estos productos,
registrado a mediados de la década de 1950, nulificó una gran parte
del aumento en la capacidad productiva que se había logrado. Para
la América Latina corno un todo, el volumen de exportaciones en el
periodo comprendido entre 1955 y 1961 fue 34% mayor que en
el quinquenio anterior, pero debido al deterioro habiclo en la reIa-
* Debe observarse que la construcción de series de tiempo comparables para
estos diez países latinoamericanos constituye una fuente de frustración. Cierta-
mente, para algunos de estos países se dispone de indicadores más sutiles de
los ya empleados, pero con el fin de lograr una confiabilidad y una compara-
bilidad relativas, he utilizado primordialmente los materiales que fueron reco-
pilados y analizados en forma similar. He tratado de presentar estos materiales
en la forma más directa posible. Después de experimentar, llegué a la conclu-
sión de que la imposición de formas de análisis más complejas a estos datos
no hada más que conferir una aureola de complejidad y contundencia no
garantizada por la calidad de los datos disponibles.
342 CAMBIO POLÍTICO Y ECONÓMICO EN LA AMÉRICA LATINA
cion de intercambio, su poder de compra aumentó sólo en 15%.1
Debido al rápido aumento en la tasa de crecimiento demográfico,
producto de mejoras en las condiciones de salud y en el nivel de vida
en general, el ingreso per capita creció muy por debajo de la tasa
total de crecimiento económico y, a finales de la década de 1950. en
algunos países, se registraron pérdidas reales en el nivel de ingreso
per capita. Finalmente, como el progreso económico tU\'O como re-
sultado un aumento en la demanda de bienes importados dentro
el" l.. regiÓn. que no estuvo por un aumento sirnibr en la
demanda de productos ele exporración, la mayoría de (':itas paise-s
experimentaron agudos problemas en balanza de pagos durante la
última parte de la década de 1950.
En general, a las naciones de los Ancles y de la América Central
les fue mejor en sus relaciones de comercio exterior, que a la mayor
parte del resto de la América Latina, particularmente las tierras
situadas en el extremo sur del continente, incluyendo Argentina.
Chile, Uruguay y Paraguay. Si bien la "bonanza" de posguerra en
Ju;; Jnecios de exportación de productos tropicales, de algunos mine-
rales y del petróleo, continuó hasta mediados de la década de 1950.
la relación de intercambio para los productos de la América Latina
del sur empezó a deteriorarse poco después de 1949. Con unas