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Construccin democrtica, participacin ciudadana y polticas pblicas en Chile

Construccin democrtica, participacin ciudadana y polticas pblicas en Chile


Proefschrift ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus prof.mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op dinsdag 11 mei 2010 klokke 10.00 uur door Gonzalo Antonio de la Maza Escobar geboren te Santiago de Chile in 1955

Promotiecommissie Promotor: Prof.dr. P. Silva

Overige leden: Prof.dr. W.F.H. Adelaar Prof.dr. C. Kay (ISS/ Erasmus Universiteit Rotterdam) Dr. G. van der Ree (Universiteit Utrecht)

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ndice
Agradecimientos Indice de Siglas Introduccin Gobernabilidad de la democracia y construccin democrtica Participacin y ciudadana como perspectiva de anlisis La importancia de las polticas pblicas Captulo 1 Construccin democrtica, polticas pblicas y participacin de la sociedad civil 1.1 El debate sobre la gobernabilidad de la democracia y la construccin democrtica 1.1.1 Gobernabilidad y construccin democrtica 1.1.2 Sociedad civil, Estado y ciudadana: condiciones de la construccin democrtica 1.1.3 Sociedad civil y proyectos polticos 1.2 La poltica de las polticas pblicas participativas 1.2.1 La participacin de la sociedad civil en la ampliacin y diversificacin del espacio pblico 1.2.2 Las crticas al enfoque de participacin 1.2.3 Los dilemas de la concertacin entre Estado y sociedad civil 1.3 La institucionalidad participativa y la heterogeneidad del Estado 1.3.1 Redes de poltica pblica y participacin realmente existente 1.3.2 Nuevas formas y mecanismos institucionales 1.3.3 El mbito local y las articulaciones hacia arriba: concertacin y polticas pblicas de aplicacin local 1.3.4 Gobernanza de proximidad, redes multinivel y alianzas 1.4 Los espacios pblicos de concertacin local y la evidencia emprica Captulo 2 Chile: pautas de modernizacin desde arriba y redemocratizacin de baja intensidad 2.1 La temprana conformacin de un Estado que se impuso a la sociedad 2.2 El predominio de lo poltico en el siglo XX ix x 1 6 9 12 17 17 18 22 29 31 31 37 41 46 47 50 53 59 62 67 67 70

2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

La sociedad civil chilena: sus vnculos polticos, continuidad de los de arriba y discontinuidad de los de abajo La recomposicin poltica y social bajo el impacto de las reformas del rgimen militar Una transicin poltica estable y de baja intensidad Una sociedad civil fragmentada que se aleja de la poltica La poltica social como principal innovacin en el vnculo del Estado con la sociedad civil 2.7.1 Crecimiento econmico y consecuencias sociales 2.7.2 La reactivacin de las polticas pblicas en el mbito social como prioridad de la transicin 2.7.3 La gestin local 2.7.4 La accin de la sociedad civil

76 81 88 95 100 100 103 105 107 109 109 110 113 116 119 122 123 126 132 140 145 145 147 150 156 158 160

Captulo 3 Las agendas de poltica social en la transicin democrtica 3.1 Las polticas pblicas: innovacin y restricciones en el marco de la transicin 3.1.1 Condiciones y dinmica de las polticas sociales 3.1.2 Actora social y ciudadana en las polticas pblicas 3.1.3 Las agendas de poltica pblica en relacin a la sociedad civil 3.1.4 Anlisis de las innovaciones en la agenda social 3.2 Polticas focalizadas en respuesta a nuevos movimientos sociales 3.2.1 Mujeres y equidad de gnero: el movimiento da lugar a la poltica 3.2.2 La debilidad de la poltica da paso al nuevo movimiento indgena 3.3 Polticas focalizadas frente a grupos vulnerables. De la creacin del FOSIS al Sistema Chile Solidario. 3.4 Reconstruyendo ciudadana a travs de reformas institucionales con enfoque de derechos: El caso de la salud 3.5 El complejo interfaz socio estatal en el mbito local 3.5.1 Chile, la descentralizacin excepcional en Amrica Latina 3.5.2 La gestin municipal 3.5.3 La innovacin local 3.6 Los intentos de outsorcing del vnculo con la sociedad civil 3.6.1 Fondos pblicos para la co-administracin con la sociedad civil en temas ambientales 3.6.2 Colaboracin pblico privada y voluntarios para la superacin de la pobreza

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Captulo 4 Sociedad civil, redes de poltica pblica e iniciativas participativas 4.1 El archipilago de la sociedad civil 4.1.1 Tendencias de cambio social y cultural 4.1.2 Espacio pblico y participacin cvica 4.1.3 La sociedad civil organizada 4.2 La participacin ciudadana: emergencia y tensiones de una agenda poltica 4.2.1 La participacin ciudadana y sus contradicciones 4.2.2 Diversidad de modalidades consultivas en la institucionalidad participativa 4.3 Un anlisis aplicado de la incidencia de la interaccin entre la sociedad civil y el Estado 4.3.1 Anlisis de una muestra de interacciones entre la sociedad civil y el Estado en el mbito subnacional 4.3.2 Transformaciones en las condiciones de ejercicio de la ciudadana y la gestin pblica 4.3.3 La incidencia segn dimensiones y variables especficas 4.3.4 Alcances y lmites de la incidencia de las innovaciones subnacionales 4.4 Redes de nacionales de poltica pblica: otras formas de incidencia 4.4.1 El rol de la tecnocracia y el conocimiento especializado en las redes de poltica pblica 4.4.2 Redes de expertos respaldadas por actores estratgicos 4.4.3 La desigual distribucin de la participacin ciudadana en los movimientos urbanos Captulo 5 De la sociedad civil al Estado: Se constituye una nueva elite? 5.1 Trayectorias individuales y conformacin de elites polticas 5.1.1 Hiptesis sobre trayectorias desde la sociedad civil al Estado 5.1.2 La recomposicin del campo poltico en la transicin chilena 5.1.3 Elites polticas: races sociales, culturales y generacionales comunes 5.2 Condiciones favorables para los tecncratas democrticos 5.3 Un anlisis emprico de las trayectorias hacia y desde el Estado central 5.3.1 Perfil de una muestra de cargos gubernamentales

165 166 166 172 177 185 186 192 195 196 199 204 211 213 215 216 221 225 228 229 231 235 241 244 244

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5.4 5.5

5.3.2 Vinculacin a la sociedad civil e ingreso al gobierno 5.3.3 Liderazgos y tipos de trayectoria 5.3.4 mbitos de salida del gobierno y retorno a la sociedad civil Trayectorias de la sociedad civil al Estado: balances y percepciones Impacto de la trayectoria en la agenda poltica 5.5.1 Condiciones y contexto poltico 5.5.2 Una democracia y una concepcin de participacin de baja intensidad 5.5.3 Sociedad civil y agendas polticas

248 251 254 256 259 259 262 265 267 270 274 280 284 287 321 331 341

Captulo 6 Participacin y Polticas Pblicas en el Proceso Democrtico Chileno: Conclusiones 6.1 La importancia del contexto poltico 6.2 El diseo institucional de la participacin ciudadana 6.3 Redes de Poltica Pblica: configuracin, alcances e incidencia 6.4 Conocimiento experto y reproduccin de las elites polticas Bibliografa Samenvatting Summary Curriculum Vitae

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Agradecimientos
Muchas son las personas e instituciones que han contribuido a que este esfuerzo haya llegado a trmino. Entre ellas quiero agradecer en primer lugar a mi esposa Delia y a mis hijos Emiliano, Ariel y Laura. Ellas y ellos fueron los ms generosos con nuestro tiempo compartido en beneficio de este largo trabajo, que se los dedico con todo mi amor. Tambin agradezco a mis colegas del Programa Ciudadana y Gestin Pblica, con los que durante diez aos hemos compartido en la exploracin de la sociedad chilena y sus posibilidades de innovar para la transformacin social. A travs de ellos doy mi reconocimiento a los cientos de iniciativas locales innovadoras que dinamizan da a da la vida social y el desarrollo de Chile. El sostenido apoyo de la Fundacin Ford en diferentes proyectos durante un decenio ha sido factor irreemplazable para dar continuidad a este trabajo. Agradezco especialmente en la persona de sus representantes Augusto Varas y Martn Abreg. Tambin la acogida institucional por parte de la Universidad de Los Lagos y el compromiso directo y confianza depositada en nostros por su rector Oscar Garrido han dado proyeccin acadmica a lo que pudo ser slo una idea. Las investigaciones que dieron sustento emprico a las hiptesis e ideas del texto se beneficiaron del apoyo de FONDECYT (Proyectos 1060087 y 1085180), en los cuatro ltimos aos. El trabajo contiene una deuda intelectual con mi colega y amigo de toda una vida Carlos Ochsenius. Muchas intuiciones se convirtieron en ideas y cobraron sentido en largas y productivas conversaciones y proyectos compartidos. En la elaboracin del texto quiero agradecer especialmente a Paula Martnez, Jorge Moraga, Claudia Robles y Mara Teresa Escobar mi madre- quien elabor la versin en ingls del resumen de la tesis. Finalmente, agradezco al Prof.Dr. Patricio Silva por su apoyo permanente. Su rigor intelectual y sentido prctico fueron de gran ayuda en la elaboracin de este trabajo.

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ndice de siglas
AFP: AGCI: AUGE BID: Ficha CAS: CASEN: CEDAW: CEM: CEPAL: CEPI: CESCO: CIRA: CIS: CODECO: CONACE: CONADI: CONAMA: CONICYT: COPESA: CORA: CORE: CORFO: CPU: CUT: DC: DIDECO: DOS: FOCH: FONADIS: FONDART: FOSIS: GES: GORE: IC: INDAP: INJUV: ISAPRES: Administradoras de Fondos de Pensiones Agencia Chilena de Cooperacin Internacional Banco Interamericanco de Desarrollo Ficha de Caracterizacin Socioeconmica Caracterizacin Socioeconmica Convencin contra la Discriminacin a la Mujer Centro de Estudios de la Mujer Comisin Econmica para Amrica Latina Comisin Especial de Pueblos Indgenas Consejo Econmico Social Comunal Consejos Integrados de la Red Asistencial Consejo Interministerial Social Consejo de Desarrollo Comunal Consejo Nacional para el Control de Estupefacientes Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena Comisin Nacional del Medio Ambiente Consejo Nacional de Investigacin Cientfica y Tecnolgica Consorcio Periodstico Sociedad Annima Corporacin de Reforma Agraria Consejos Regionales Corporacin de Fomento de la Produccin Centro de Promocin Universitaria Central Unitaria de Trabajadores Democracia Cristiana Direccin de Desarrollo Comunitario Divisin de Organizaciones Sociales Federacin de Trabajadores de Chile Fondo Nacional de la Discapacidad Fondo Nacional para el Desarrollo de las Artes Fondo de Solidaridad e Inversin Social Garantas Explcitas en Salud Gobierno Regional Izquierda Cristiana Instituto de Desarrollo Agropecuario Instituto Nacional de la Juventud Instituciones de Salud Previsional

MAPU: MIDEPLAN: MIR: ODEPLAN: OECD: OIP: ONG: OSC: PIB: PL: PLADECO: PNUD: PPD: PR: PROFIM: PRSD: PS: REDLAC: RN: SEGEGOB: SEGPRES: SENAMA: SERNAC: SERNAM: SUBDERE: UDI:

Movimiento de Accin Popular Unitaria Ministerio de Planificacin Movimiento de Izquierda Revolucionaria Oficina de Planificacin Organizacin para el Desarrollo y la Cooperacin Econmica Organizaciones de Inters Pblico Organizacin No Gubernamental Organizacin de la Sociedad Civil Producto Interno Bruto Partido Liberal Plan de Desarrollo Comunal Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Partido por la Democracia Partido Radical Programa de Fortalecimiento Municipal Partido Radical Social Demcrata Partido Socialista Red de Fondos Ambientales de Latinoamrica y el Caribe Renovacin Nacional Ministerio Secretara General de Gobierno Ministerio Secretara General de la Presidencia Servicio Nacional del Adulto Mayor Servicio Nacional del Consumidor Servicio Nacional de la Mujer Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo Unin Democrtica Independiente

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Introduccin
En 1971 cuando visit Chile, el filsofo francs Regis Debray observ asombrado que, en pleno proceso de cambio poltico radical conducido por el gobierno de la Unidad Popular, en el centro de Santiago los textos de las leyes se vendan en las calles, junto a diarios y revistas. Las ltimas novedades en materia legal eran voceadas simultneamente con los eventos noticiosos de ltimo minuto. El debate se concentraba sobre la palabra legalidad Qu revolucin era esa que se haca en nombre de las leyes que quera abolir? se preguntaba Debray. El saber convencional del terico revolucionario se vea desafiado por una experiencia original que, sin embargo, no se atreva a descalificar.1 El 17 de septiembre de 2005, el presidente Ricardo Lagos, deseoso de dejar atrs el legado autoritario del general Augusto Pinochet gobernante de facto entre 1973 y 1990- consolid el texto de la Constitucin Poltica de Chile y sus reformas, procediendo a firmarla con su puo y letra. La misma Constitucin promulgada por Pinochet en 1980, y sus reformas parciales, pas desde ese momento a estar legitimada por la firma de un presidente democrticamente elegido, quien otorg a ese paso un sentido de finalizacin y culminacin del proceso poltico (Otano, 2006). Qu transicin democrtica era esa que culminaba sancionando la misma Constitucin que deba abolir?2 En los estudios de los procesos de democratizacin de la tercera ola en Amrica Latina, Chile aparece como un caso tardo, pero ocupa los primeros lugares en estabilidad y xito de desempeo, aunque con un balance contradictorio acerca de la calidad de su democracia. Por cierto, influyen en ello los diferentes criterios que se utilicen para la evaluacin y el anlisis. Por ello Chile es a la vez considerado como modelo para otros pases y como excepcin en relacin con el resto de la regin. Los veinte aos transcurridos desde el plebiscito sucesorio de 1988 que abri la puerta a la peculiar transicin poltica chilena permiten analizar tendencias consolidadas del proceso y comprender algunos de sus rasgos contradictorios y sus paradojas.
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Dice Debray con irona: De arriba a abajo de la jerarqua administrativa, de un extremo a otro del pas, una interminable discusin de leguleyos, cdigos en mano, veredictos en primera instancia, apelaciones en base a contrarrequisitorias y recursos de casacin, ocupa el primer plano del escenario. La palabra clave en todos estos debates, () no es Revolucin o Justicia, o Liberacin o Proletariado, sino Legalidad, palabra tab, leitmotiv obsesivo, manzana de la discordia visible (Debray, 1971: 5). Agrega Rafael Otano, otro observador extranjero, tambin con un dejo de irona: Se ha hablado de una transicin incompleta, imperfecta, interminable, infinita. Existe tambin una visin algo sarcstica, segn la cual la transicin propiamente no ha existido: ha sido un reparto cupular de poder, y la Concertacin una administradora eficiente del proyecto econmico y poltico heredado de la dictadura (Otano, 2006: 490).

La gobernabilidad fue el tema dominante en los aos noventa, recuperadas las instituciones democrticas y despejados parcialmente los peligros de reversin autoritaria, aunque con la presencia institucional y fctica del general Pinochet como Comandante en Jefe del ejrcito.3 Durante ese perodo el pas se desarroll con estabilidad, si entendemos por ello, el restablecimiento del sistema poltico con restricciones, en un marco de continuidad constitucional; la mantencin de su crecimiento econmico sobre la base del modelo neoliberal; la ausencia de movilizaciones sociales importantes en contra del orden social y poltico y los resultados positivos en disminucin de la pobreza en el pas. Esta conjuncin de factores llev a asociar estrechamente el concepto de gobernabilidad a las ideas de estabilidad poltica y cambio gradual y limitado. Sin embargo, la estabilidad tena tambin como veremos- otras caractersticas y consecuencias para el pas y la sociedad chilena (Garretn, 2000; Angell, 2005). Por una parte, el diseo poltico de la transicin chilena y sus efectos en cuanto a la gobernabilidad no se restringa al funcionamiento de las instituciones polticas y la eficacia en la gestin de los asuntos pblicos, sino que supona tambin un fuerte desarrollo de las polticas pblicas, tanto para la continuidad del crecimiento econmico como para el abordaje de los problemas sociales que se haban agudizado durante el rgimen militar. La importancia de polticas pblicas coherentes y efectivas rebasaba el aseguramiento de la provisin de servicios, convirtindose as en un factor clave de legitimidad del sistema econmico y poltico, en la medida que con ello se evitara el surgimiento de presiones y demandas sociales en pro de cambios en ambos aspectos (Boeninger, 1997 y 2007; Fernndez, 1998; Drake y Jaksic, 1999). De tal manera que en la transicin chilena las polticas pblicas no fueron una mera derivacin del acuerdo poltico, sino uno de los factores centrales de su diseo y conduccin. Pero, por otra parte, el cambio fue impuesto desde arriba, ya que fue negociado e implementado a travs de un consenso de las elites poltico-militares que gobernaban y las nuevas fuerzas que queran acceder al gobierno (Agero, 2005). Esa negociacin fue realizada por un nmero muy reducido de personas, no tuvo carcter pblico durante su desarrollo y no culmin en un documento o acuerdo escrito y conocido, a diferencia de lo que ocurri por ejemplo- con el Pacto de La Moncloa en Espaa. Y este diseo supona restricciones en el desarrollo democrtico, no solamente en el plano de la institucionalidad poltica que mantuvo el marco constitucional promulgado por Pinochet en 1980. Tambin estableca lmites estrictos en cuanto a la autonoma y estructuracin de los movimientos sociales, as
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Luego de casi 17 aos de ejercicio del poder poltico y militar, durante la transicin democrtica Pinochet ejerci el cargo de Comandante en Jefe del Ejrcito, no sujeto a posibilidad de remocin por el Presidente de la Repblica, hasta enero de 1998, para asumir en marzo del mismo ao el cargo de Senador Vitalicio que le otorgaba la Constitucin Poltica de 1980 (Otano, 2006). En octubre del mismo ao fue detenido en Inglaterra por una orden judicial espaola. Regres al pas, habiendo ya renunciado a su cargo de senador, en marzo del 2000. Falleci en 2007.

como a los mecanismos de participacin, con el fin de reducir las presiones sociales, a diferencia de lo que haba ocurrido en otros pases de Amrica Latina (Oxhorn, 1995; Boeninger, 1997; Posner, 2003; Petras y Veltmeyer, 2005). Las particularidades del caso chileno son varias. En primer trmino, haber desarrollado la transicin poltica sin cambio constitucional y con una presencia militar institucionalizada en la poltica durante el primer decenio. Por otra parte la estabilidad, vale decir el no haber atravesado en los ltimos aos las crisis de otros pases, mantenindose la continuidad de la misma coalicin poltica en el gobierno durante veinte aos. Pero tambin lo es el haber diseado e implementado un conjunto de polticas sociales que le han permitido disminuir parcialmente los niveles de pobreza heredados de la dictadura militar, sin por ello fortalecer a la sociedad civil. Cmo juzgar la construccin de gobernabilidad democrtica en ese contexto? El punto de partida es precisamente la doble cara del proceso chileno. De una parte, los ndices significativos de estabilidad poltica, crecimiento econmico e incluso reduccin de la pobreza, todo ello realizado en un marco institucional democrtico (aunque restringido). De la otra, el hecho de que no se logra reducir los altos ndices de desigualdad, la sociedad civil permanece fragmentada, la adhesin democrtica desciende, as como la participacin poltica y el prestigio de las instituciones representativas como los partidos polticos y el parlamento.4 El presente trabajo analiza los vnculos entre sociedad civil y Estado como factores de la construccin de la gobernabilidad democrtica en Chile, en el escenario de la post transicin. Se analiza el rol de las polticas pblicas y las oportunidades que crean para la sociedad civil en un escenario de estabilidad poltica y crecimiento econmico. Utilizando una nocin amplia de gobernabilidad, se postula que las polticas pblicas han sido la principal herramienta de transformacin utilizada por los gobiernos democrticos para modificar la situacin heredada de la dictadura, pero han visto limitada su capacidad de producir gobernabilidad democrtica en la medida que se han subordinado a un modelo elitista de democracia y han restringido la participacin ciudadana. Para ello se analizan las principales agendas de poltica social, una muestra de innovaciones en el vnculo establecido con la sociedad civil y las trayectorias personales desde la sociedad civil a posiciones de poder estatal. Se concluye reconceptualizando la gobernabilidad democrtica en trminos de incorporar tanto la profundizacin democrtica del estado como nuevas formas de la democracia participativa. Los temas de gobernabilidad, as como los de polticas pblicas y de participacin ciudadana, han sido objeto, por separado, de reflexiones y trabajos de diversa ndole, aunque no han sido vinculados entre s como componentes del proceso
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El estudio del PNUD sobre calidad de la democracia, as como encuestas comparativas como el Latinobarmetro, indican un ndice de adhesin democrtica extraordinariamente bajo en Chile, comparativamente con Amrica Latina (PNUD, 2004; Domnguez, 2005; Luna y Seligson, 2007).

social y poltico. Comprender las caractersticas particulares y la evolucin del caso chileno requiere abordarlos de manera integrada, estableciendo las relaciones existentes entre ellos. Esta perspectiva supone poner en discusin el concepto de gobernabilidad democrtica y sus alcances. Si se privilegia la estabilidad, la opcin chilena fue la mejor posible (Boeninger, 1997). Si, en cambio, se atiende a la adhesin democrtica y la participacin ciudadana, se evidencian costos, que pueden convertirse a su vez en factores de inestabilidad en el mediano plazo (Domnguez, 2005). En el corazn del problema estn las reformas polticas y el carcter de las polticas pblicas implementadas. Estas son especialmente relevantes en el caso chileno por su tradicin de cambio desde arriba, que privilegia los factores institucionales y la iniciativa poltica central (Gngora, 1981; Valenzuela, 1985; Salazar y Pinto, 1999; Ibez, 2003). En trminos conceptuales lo que planteamos es la vinculacin entre la construccin de la gobernabilidad democrtica -ms all de la transicin del rgimen poltico- con la construccin de ciudadana social y desarrollo de la participacin ciudadana. Para ello, utilizaremos el concepto de construccin democrtica, que nos parece ms amplio que el de gobernabilidad. 5 Ahora bien, en gran parte de los pases de Amrica Latina se han ensayado diferentes caminos para abordar las tensiones que se imponen sobre las democracias, a partir del problema fundamental de la exclusin socioeconmica, la desigualdad y los importantes segmentos de poblacin en situacin de pobreza, que caracterizan la regin.6 Y la democracia ha permanecido en pie, a diferencia del pasado. A pesar de los intensos conflictos sociales que se han producido, muchos de los cuales han interrumpido mandatos presidenciales y generado profundas crisis, esas situaciones han retomado el cauce democrtico, planteando interesantes desafos de ampliacin de los sistemas polticos a grupos hasta ahora excluidos. La coyuntura del primer decenio del siglo XXI, muestra la emergencia de gobiernos que retoman la agenda de inclusin, proponiendo variantes, ms o menos radicales, al modelo neoliberal impuesto a la regin en el perodo anterior.
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En su ensayo sobre la democracia, Jos Nun muestra que en el origen de las diferentes tradiciones de la poltica democrtica se estableca con claridad la necesidad de condiciones sociales de inclusin. Ello es vlido tanto para las concepciones minimalistas y delegativas (Schumpeter), como sus continuadores pluralistas (Dahl) y, por cierto, las herederas de T.H. Marshall. Lo que es relevante no es tanto la desigualdad en s sino, por un lado, el grado de polarizacin entre los que tienen demasiado y los que no tienen casi nada, y, por el otro, la intensidad misma del estado de privacin que sufren estos ltimos (Nun, 2002: 48). Se trata de un aspecto clave, porque en Amrica Latina el problema ha sido la aplicacin de estos paradigmas democrticos sin consideracin de sus condiciones sociales necesarias. Se ha producido entonces, un caso de reificacin conceptual, que reduce la democracia a la vigencia del rgimen poltico competitivo, que contradice la teora original. Desde este concepto reificado, los intentos por resolver la cuestin de la inclusin y la participacin han sido considerados formas de populismo, peligrosas para la democracia. Jorge Castaeda (1996) plantea con precisin las dificultades de sostenibilidad de la democracia en las condiciones de desigualdad y pobreza existentes.

Se trata de una coyuntura de disputa por la construccin democrtica, definidamente post autoritaria y post transicional.7 En ella el proyecto autoritario pierde fuerza (aunque no desaparezca completamente) y se constituyen al menos tres variantes en el proceso democrtico. Podramos denominarlas como la variante constituyente, la reformista y la propiamente liberal. La variante constituyente es impulsada en nombre del cambio del sistema neoliberal, el control de los recursos naturales, el incremento del rol del Estado en la economa, el rediseo de instituciones polticas -incluyendo la constitucin poltica de los Estados- y un nuevo posicionamiento geopoltico en el panorama internacional. En esta variante el rol de la sociedad civil es de mayor movilizacin y protagonismo de sectores populares, an cuando marcadas tambin por una mayor polarizacin entre proyectos antagnicos. Aunque con diferencias entre s, se puede ubicar aqu a Venezuela, Bolivia, Ecuador y, con importantes matices, a Nicaragua. Tambin se puede determinar un grupo de pases que han seguido lo que podramos denominar la variante reformista. En estos casos se dan diferentes combinaciones de elementos segn los pases, aunque est presente el fortalecimiento de las polticas pblicas y mayores grados de regulacin estatal, aunque en el marco de la internacionalizacin econmica. Esta variante est presente sobre todo en el Cono Sur y alcanza desde Argentina (con ms rasgos de la variante constituyente) hasta Chile (mucho ms cerca de la variante liberal y cada vez ms cerca luego del cambio poltico de 2010), pasando por Brasil y Uruguay, pases ambos donde el componente de participacin de la sociedad civil es mucho ms claro, pues cuentan con un ordenamiento constitucional y jurdico adecuado y constituciones reformadas en el inicio de la transicin poltica.8 Finalmente puede determinarse una variante estrictamente liberal, representada actualmente por Mxico y Colombia (quizs tambin Per), donde se enfatiza la relacin bilateral con Estados Unidos para el intercambio comercial (y que han sido privilegiados por sta para la accin conjunta en relacin al trfico de drogas). En estos casos la agenda de democratizacin tambin incluye fortalecimiento de algunas polticas sociales especficamente las polticas contra la pobreza-, pero la concepcin de ciudadana es estrictamente liberal y la reforma del Estado es modernizante, gerencial y busca incrementar sobre todo la transparencia de la accin pblica en relacin al mercado. En ambos pases el rol de la violencia es tambin relevante.
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La Disputa por la Construccin Democrtica es precisamente el ttulo de una importante compilacin de trabajos sobre democracia y gobernabilidad en la regin, cuyo marco conceptual utilizaremos parcialmente en este trabajo (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006). All se establecen semejanzas y diferencias entre los diferentes proyectos polticos en disputa. Los autores diferencian entre el proyecto autoritario, el neoliberal y el democrtico-participativo. Eventualmente esta es la lnea que podran estar siguiendo los actuales gobiernos de izquierda de Paraguay y El Salvador. Por otra parte en Chile, tres de los cuatro candidatos a la presidencia para las elecciones de fines del 2009, plantearon la necesidad de un cambio de la Constitucin Poltica de 1980, luego de treinta aos de vigencia.

Es Chile una situacin excepcional en Amrica Latina? En algunos mbitos as lo parece, si atendemos a la extraordinaria estabilidad poltica y econmica. Sin embargo nuestro argumento se dirige a examinar tambin problemticas que son comunes a la regin, y que se expresan de diferentes maneras en los distintos pases. Comprender la especificidad del caso chileno, intentar una explicacin de su proceso, as como tambin aprehender aquello que lo asemeja a los dems pases de la regin, es tambin un inters de esta investigacin. La redaccin de este trabajo ha culminado a inicios de 2010, precisamente un momento de cambio poltico en Chile. En las elecciones de diciembre de 2009, la Concertacin de Partidos por la Democracia, en el gobierno desde marzo de 1990, sufri una derrota electoral. Ello da paso a un gobierno de la coalicin de derecha, en la oposicin por veinte aos. Sea cual sea el curso de los acontecimientos polticos en Chile, con este hecho se cierra un largo ciclo poltico, inspirado en la idea de transicin democrtica y puede considerarse este trabajo como una contribucin a su comprensin. A lo largo del texto desarrollaremos nuestro argumento conceptual y emprico, para vincular el diseo e implementacin del proceso poltico democrtico con las dimensiones que hemos seleccionado para problematizar la relacin entre Estado y sociedad: las polticas pblicas y la participacin ciudadana. Gobernabilidad de la democracia y construccin democrtica En el Captulo 1 se desarrollan los principales conceptos utilizados durante el libro. Se parte de la afirmacin de que en el contexto de reconstruccin democrtica de Amrica Latina, ocurrido en el ltimo cuarto de siglo, el problema de la gobernabilidad ya no puede plantearse asociado slo en los trminos restrictivos de la tradicin inaugurada por el primer informe de Huntington, Crozier y Watanuki a la Comisin Trilateral, en 1975. All los autores subrayaron la tensin que identificaban entre los valores democrticos presentes en las comunidades -que se estaban expresando como contracultura, contestacin poltica y prdida de prestigio de la autoridad- y la capacidad de los gobiernos para responder a esas demandas crecientes en un marco de mantencin de los parmetros del orden socioeconmico. Esto ltimo era al parecer un dato no modificable, por lo que la prescripcin neoconservadora que de all surgi se orientaba no hacia la ampliacin de la capacidad de respuesta del Estado, sino por el contrario hacia la disminucin de la demanda ciudadana (Moreno, 2006: 32). Fueron esos mismos conceptos los que se utilizaron durante el predominio de gobiernos dictatoriales y frmulas autoritarias para controlar y desactivar las demandas sociales e imponer polticas neoliberales de reduccin del rol del Estado. El contexto democrtico actual ha abierto la bsqueda hacia nociones relacionadas con la capacidad de inclusin de las democracias, la calidad de sus instituciones y la formulacin de alternativas al predominio del modelo neoliberal. Hasta ahora, sin embargo el concepto de gobernabilidad ha conservado, en su uso ms frecuen-

te, el supuesto bsico original: se trata de cmo hacer que la conflictividad social disminuya y, en cualquier caso, no impacte sobre la poltica y el Estado, lo que producira ingobernabilidad. Ello lleva asociada una concepcin restringida o minimalista de la democracia como rgimen poltico electoral, sin referencia al proceso de democratizacin ms all del rgimen poltico y las condiciones sociales que la haran posible y viable (Nun, 2002; Vargas, 2008). La primera tarea que se aborda en este trabajo es, por lo tanto, de orden conceptual y consiste en la discusin y ampliacin del concepto de gobernabilidad. Distinguimos as entre gobernabilidad de la democracia y construccin democrtica, pues el anlisis de la gobernabilidad democrtica en Chile se ha mantenido principalmente centrado en el funcionamiento institucional y las reglas del juego poltico, propio de la transitologa o recuperacin institucional luego de las dictaduras. Pero, como seala Jorge Vargas en su texto sobre calidad de la democracia, ocurre que la transicin democrtica es slo una de las variantes del proceso de democratizacin y no lo agota. La teora, sin embargo, no ha cumplido con los desafos que le impone la realidad histrica y poltica. Pues aunque
la experiencia histrica de vivir en democracia ha rebasado los confines del rgimen poltico, las teoras comparadas sobre la democracia han tenido serios problemas no slo para dar cuenta de este fenmeno, sino para proponer innovaciones conceptuales y metodolgicas que permitan comprobar e interpretar los desarrollos democrticos ms all del rgimen. () Las cosas restantes el Estado democrtico de derecho, los nuevos mecanismos de participacin ciudadana en la gestin pblica, entre otras- son a lo sumo reconocidas como condiciones facilitadoras de los regmenes democrticos (Vargas, 2008: 12).

Las limitaciones descritas, que reducen la democracia a algunos de sus instrumentos, conducen a identificar los procedimientos que le dan mayor estabilidad, sin plantearse su capacidad de inclusin o transformacin social. Ha sido un debate fructfero que ha enriquecido el campo de la ciencia poltica. Sin embargo en la coyuntura actual del desarrollo de la reflexin, parece necesario agregar nuevos niveles de anlisis, que complementan dichos estudios y permiten abordar algunas de sus dimensiones sociales ms especficas. En el caso chileno se ha derivado en una suerte de enfoque de hipergobernabilidad en el cual la meta principal del sistema poltico pasa a ser su propia estabilidad (De la Cuadra, 2006). Ello subordina de hecho la instrumentacin de polticas e influye en el diseo de las mismas con el fin de asegurar esa meta, que es al mismo tiempo la prueba del xito obtenido. De tal modo que un conjunto de metas de transformacin quedan postergadas y sin plantear, dado que podran alterar dicho modelo de gobernabilidad. Ms recientemente, la relacin entre gobernabilidad y polticas pblicas ha cobrado actualidad por cuanto los problemas de la primera parecen estar relacionados estre-

chamente con la incapacidad de las polticas implementadas para producir inclusin y ciudadana social, dado el debilitamiento del Estado desde los aos ochenta. Las crisis econmicas y sociales ya no derivan en intervenciones y golpes militares, y sin embargo la estabilidad institucional en repetidas ocasiones se ha visto alterada por protestas sociales que rebalsaron los cauces institucionales existentes, dejando al descubierto evidentes insuficiencias de sus instituciones representativas (Varas, 2006: 25).9 La resolucin de las crisis ha permitido recuperar el funcionamiento de las democracias pero ha puesto como prioridad nuevas polticas y enfoques que apuntan a su ampliacin en trminos socioeconmicos y de participacin. De tal manera que, en las actuales circunstancias, la gobernabilidad de la democracia depende crticamente de su capacidad de reforma en pro de la inclusin y no de la represin o contencin de las demandas ciudadanas. El planteamiento del captulo 1 aborda el debate sobre gobernabilidad, pero lo vincula con dos aspectos no incluidos usualmente en l: las polticas pblicas y la participacin ciudadana. Las polticas pblicas son normalmente consideradas como el conjunto de diseos e instrumentos tcnicos puestos al servicio de una decisin poltica que ya ha sido tomada. Sin embargo, la experiencia chilena de los ltimos veinte aos indica que el mbito de las polticas pblicas debe ser considerado como muy relevante para la implementacin de opciones de ampliacin o restriccin de la democracia y no es un mbito meramente derivado y restringido a las tecnologas de la gubernamentalidad (Foucault, 1999).10 La transicin del rgimen militar a la democracia electoral gener las condiciones para la reforma del sistema poltico en una direccin democrtica, pero al mismo tiempo puso en el tapete la necesidad de generar condiciones sociales para la construccin democrtica, ms all del sistema poltico, lo cual se realiz a travs de la implementacin de polticas pblicas. Eso fue conceptualizado por la elite poltica como condiciones para la gobernabilidad, lo que limit su alcance efectivo. Retomaremos este problema ms adelante, pues el Captulo 3 aborda los diferentes enfoques aplicados en Chile respecto de las polticas pblicas, analizndolas en relacin al vnculo que postulan entre el Estado y la sociedad. En cuanto a la participacin ciudadana, esta ha estado presente en el discurso gubernamental, pero ha enfrentado severas dificultades para implementarse en la prctica. La conceptualizacin que desplegamos en el

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De acuerdo a los datos del Latinobarmetro, entre comienzos del 92 y fines del 2005, trece gobernantes surgidos de la eleccin popular han debido terminar su mandato anticipadamente, producto de agresivas movilizaciones econmicas y polticas (Varas, 2005: 25). Utilizaremos como se ver en el Captulo 1- parcialmente la distincin de Partha Chattarjee entre la democracia entendida como soberana popular y participacin y una concepcin de la poltica democrtica entendida como prctica de la gubernamentalidad (governmentality) (Chattarjee, 2008: 59). Esta ltima sera justamente la accin del Estado acotada a las tecnologas de provisin de servicios y solucin de problemas, sin vinculacin con las dimensiones de participacin y soberana popular propias de la democracia.

captulo 1 analiza el debate entre democracia representativa y participativa, expone las principales crticas al modelo participativo y analiza las distintas modalidades institucionales que asume la participacin ciudadana en la gestin de las polticas pblicas. Es necesario detenerse un momento en la importancia del problema de la participacin ciudadana. Participacin y ciudadana como perspectiva de anlisis La democracia en Amrica Latina enfrenta problemas como la escasa participacin directa de los ciudadanos, el debilitamiento de los mecanismos de representacin tradicionales en trminos de su capacidad de involucrarlos, la complejidad y tecnificacin del proceso de toma de decisiones, y el predominio de las concepciones elitistas y solo delegativas de la democracia (ODonnell, 1993; Avritzer, 2002). Todos ellos son factores que han impulsado la reflexin sobre como fortalecer la dimensin participativa de la democracia, en la perspectiva de una democracia de ciudadanas y ciudadanos segn la expresin del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004). En Chile el tema de la participacin ha estado presente en el debate poltico desde los aos noventa, generndose diversas polticas pblicas, programas, iniciativas legales y convocatorias amplias para abordar el tema (Serrano, 1998; Gentes, 2004; Espinoza, 2004, Delamaza, 2005; Mas Voces, 2005; Fernndez y Ordez, 2007; Gerber, 2007). Durante los aos noventa la participacin ciudadana pareci ser una idea polticamente correcta, es decir, form parte del discurso oficialmente aceptado. Pero su significado permaneci en la ambigedad y su despliegue fue muy acotado. En cualquier caso hablar de participacin ciudadana en el contexto de los noventa, no comprometa ningn cambio concreto en las orientaciones y prcticas del proceso poltico e institucional. La situacin cambi en 2006, con la apertura y rpida clausura- del debate sobre gobierno ciudadano, realizado con una amplia e intensa aunque breve movilizacin social -la rebelin de los pinginos- como teln de fondo.11 Ese debate permiti ver que el consenso no era tal, cuando se trataba de poner en prctica transformaciones concretas en el modo de gobernar (Delamaza, 2006; Navia, 2006; Arriagada, 2007). Surgieron as voces explcitamente contrarias a la introduccin de nuevos mecanismos de participacin institucional, y que denunciaron la idea de gobierno ciudadano como algo carente de sentido y preado de peligros (Navia,
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Al inicio de su gobierno, la presidenta Michelle Bachelet (20062010) indic que quera modificar su modo de ejercer el poder por medio de lo que llam gobierno ciudadano (Ver Captulo 4). A menos de un mes de asumido el gobierno, se produjo la primera movilizacin social masiva y en la calle desde 1989. Fue protagonizada durante algunas semanas por los estudiantes de enseanza media y se la llam rebelin de los pinginos, por la apariencia que presentan los estudiantes vestidos de uniforme, reunidos en grandes grupos.

2006; Pea, 2006; Arriagada, 2007; Boeninger, 2007). Exponemos aspectos del debate sobre participacin en Chile, en el Captulo 4.12 Sin embargo, y ms all del debate terico e histrico-cultural, ha surgido en Chile y Latinoamrica, una multitud de experiencias que permite realizar tambin un debate emprico sobre las formas de democracia directa y de democracia participativa y sus instrumentos de gestin, muy vinculados por cierto a modificaciones y nuevos enfoques de polticas pblicas. Entre estas experiencias podemos mencionar el reconocimiento constitucional a los mecanismos de democracia directa (iniciativa popular de ley, revocatoria de mandato y plebiscitos), as como diversas reformas legales y administrativas, diseos de poltica y de programas (Payne et al., 2003; PNUD, 2004; Hevia, 2005; Delamaza, 2006). Pero tambin en este debate resaltan experiencias que no surgen de los gobiernos centrales, sino que se verifican en contextos locales, sea por iniciativa poltica de algunos grupos y movimientos o por acuerdos entre agencias internacionales, gobiernos locales y actores diversos. Eventualmente algunas estas iniciativas locales derivan luego en programas nacionales -como el caso de Bolsa Escola, luego Bolsa Familia en Brasil- o se institucionalizan como instrumentos normativos nacionales, como ocurri con los presupuestos participativos en Per y Ecuador. Nos referimos a presupuestos municipales participativos; Consejos Gestores; Mesas de Concertacin, rganos de contralora social e instrumentos y normativas de planificacin participativa.13 Los diversos trabajos que sistematizan la experiencia latinoamericana arrojan varias conclusiones en comn. En general coinciden en sealar que el xito en la transformacin de los mtodos y los objetivos de gestin de las polticas pblicas, no depende de la mera existencia de mecanismos participativos, sino que en primer trmino de la capacidad existente en las contrapartes de la sociedad para hacerlos exigibles. Algo similar ocurre del lado del sector pblico, ya que el xito de la gestin participativa dependera fundamentalmente de la capacidad de los
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Ver una sistematizacin de los argumentos en pro y contra la participacin en Delamaza y Lauzn (2008). Un debate sobre lo que est en juego en el debate, en Fernndez, (2007). Sobre polticas pblicas y participacin, ver Canto (2004 y 2006). En este mbito la bibliografa es extensa y la utilizaremos como fuente especial durante este trabajo. Mencionemos, sin exhaustividad, los trabajos de Panfichi, Remy, Henrquez y Tanaka sobre Per; Dagnino, Avritzer, Navarro, Abers, Tatagiba, Baiocci, Fuks y Monseff, Filgueiras, Lubambo, Coelho y Melo en Brasil; Velsquez, Gonzlez y Sudarsky en Colombia; Alvarez, Canto, Olvera, San Juan, Ramrez Saiz y Hevia en Mxico; Blanco, Gom, Font e Ibarra en Catalua; Abal Medina, Gonzlez y Cravacuore en Argentina; Verdesoto, Oxhorn, Gray, Mayorga, PNUD y Tapia en Bolivia; Fung y Wright, De Souza Santos, Bebbington, Villar y Delamaza, Font, Cunill, Guiza, Sintomer, Recondo, Subirats y otros en contextos comparativos. En Chile ver los trabajos de: Espinoza (2004), Montecinos (2005, 2007), Pagliai (s/f), Ochsenius (2006), Fernndez y Ordez (2007), PARTICIPA (2008), Soto (2006), los Informes de Desarrollo Humano del PNUD (2000, 2002, 2004), los estudios de caso publicados por el Programa Ciudadana y Gestin Local (2000, 2001, 2003) y Programa Ciudadana y Gestin Pblica 2005 y 2008), entre otros.

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funcionarios pblicos de aprehender y de generar compromisos con estos nuevos enfoques. Vale decir que la mera promulgacin legal o instalacin administrativa de la democracia participativa, no resulta en si misma suficiente (Mrquez et al., 2001; Bebbington et al., 2005; Canto, 2005; Remy, 2005; Velsquez y Gonzlez, 2005; Lpez y Pacheco, 2006). Este factor lleva a relevar la importancia de las experiencias en el mbito subnacional, que experimentan y dan forma a mecanismos y estructuras de participacin, y examinar las condiciones en las cuales estas pueden extenderse a otros campos y alcanzar mayor difusin e institucionalizacin. En el Captulo 2 se da cuenta de la tradicin histrica chilena, su cultura poltica y sus prcticas estatales, las que no ofrecen modelos tiles para la incorporacin de la participacin ciudadana. El estado unitario, centralizado y dividido sectorialmente; el sistema poltico presidencialista (reforzado por el carcter binominal del actual sistema electoral), junto al impacto de las reformas institucionales neoliberales (muchas de las cuales no han sido modificadas con posterioridad a 1990), crean condiciones desfavorables para la participacin. La tradicin de iluminismo democrtico del Estado chileno hace que se privilegie el cambio y las reformas desde arriba y con sentido nacional, antes que aquellas dirigidas desde abajo y que contengan algn tipo de ethos local (Salazar y Pinto, 2000). La conformacin de la sociedad chilena en el confn del imperio espaol, en constante guerra con los habitantes del territorio Chile fue denominado el Flandes Indiano-, determin un tipo de Estado fuertemente centralizado y unitario. Dicha caracterstica continu en el perodo republicano, a travs de la imposicin del orden poltico que se estabiliz con relativa rapidez, imponindose a los diferentes focos de resistencia y a las propuestas provenientes de elites locales. El sistema poltico se ampli y legitim, sin admitir deliberacin constituyente y mostrando importantes signos de estabilidad en el tiempo. Durante el siglo XX la mediacin poltica marc la configuracin de la sociedad civil y estructur su relacin con el Estado. Se analiza las consecuencias de esa matriz socio-poltica sobre la sociedad civil chilena y los cambios que se produjeron con el extenso gobierno militar (1973 1990) y la transicin negociada hacia la democracia desde 1990 en adelante. La trayectoria histrica y la profundidad de la crisis que se produjo con el golpe militar y la destruccin de la democracia ha llevado a lo que podramos denominar temor al desborde que se puede apreciar en parte de la poblacin chilena y, muy especialmente en sus elites polticas y econmicas. Cuando el Informe de Desarrollo Humano del PNUD consult acerca de su concepcin respecto de los objetivos y utilidad del poder, el objetivo ms privilegiado por la poblacin (39%) fue que el poder existe para que haya orden y no se pierda el respeto (PNUD, 2004b: 119). Otros objetivos del poder como para conseguir el progreso o para evitar que unos abusen de otros, obtuvieron menor adhesin, 24 y 26% respectivamente (ibd.). Cuando se consult acerca de qu hacer ante los conflictos, en el ao 2001 un 70% consider necesario tratar de evitar los conflictos para que las cosas no pasen a mayores. Tres aos despus la misma afirmacin mostr una adhesin de

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56%, mientras un 42% aceptaba que haba que dejar que se muestren los conflictos para que aparezcan los problemas (ibd.: 17). Creemos que tras estos temores se encuentra la experiencia histrica del golpe militar de 1973, que se asocia con la exacerbacin del conflicto social y poltico e influye sobre el desenvolvimiento de las relaciones entre Estado y sociedad en el pas. La importancia de las polticas pblicas En el Captulo 3 se abordan las agendas de polticas pblicas en Chile, de acuerdo a los modelos de relacin con la sociedad civil que despliegan. Desde 1990 los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia han profundizado la accin social del Estado, con objetivos explcitos de superacin de la pobreza y construccin de la igualdad de oportunidades. En el primer campo han obtenido importantes logros. Ello a pesar de las limitaciones y problemas de las mediciones existentes y del hecho que lo logrado es ms bien una recuperacin de niveles histricos anteriores que una superacin del fenmeno propiamente tal.14 Mientras tanto en el campo de la distribucin de ingresos y oportunidades la situacin no ha variado mayormente desde el perodo del gobierno militar (Ottone y Vergara, 2007; Larraaga y Herrera, 2008). Qu logros se han obtenido en trminos de ensanchamiento y profundizacin democrtica? Qu lecciones surgen del caso chileno para pensar la gobernabilidad y profundizacin democrtica en la regin? Hemos tomado como campo de investigacin las polticas sociales, esa contradiccin en los trminos, donde se encuentra la accin normativa del Estado, con la dinmica diversa de la sociedad (Fleury, 1999), vale decir un campo privilegiado para analizar la construccin democrtica, si la entendemos asociada a condiciones sociales y de ciudadana. Pero adicionalmente en el caso chileno, ste ha sido el campo donde mayores reformas se han realizado y el instrumento con el que se ha buscado ampliar la inclusin social y darle bases a la estabilidad de la democracia post noventa. Ello ha significado establecer nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, luego del conflicto abierto desde 1973. Esta investigacin toma como objeto las polticas sociales, entendindolas como la principal rea de innovacin poltica e inversin pblica del Estado democrtico chileno, analizando su capacidad de asegurar y desarrollar la ciudadana, fortalecer a la sociedad civil y promover la participacin ciudadana. Nuestra hiptesis indica que los logros en materia econmica y poltica, crecimiento y estabilidad,
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La actualizacin de los parmetros utilizados para medicin de la pobreza (la llamada canasta de bienes y servicios bsicos) ha permitido estimar porcentajes mayores de poblacin en situacin de pobreza que los que indican las cifras oficiales, utilizando la misma metodologa. Pues las cifras del gobierno mantienen como valor de referencia para la medicin de la pobreza, el de la canasta promedio de bienes y servicios bsicos de las familias chilenas del ao 1986 (Larran, 2008). Ver ms adelante en Captulo 4.

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respectivamente, no tienen un correlato equivalente en la materia que nos ocupa. Vale decir que los innegables logros sociales, expresados en la disminucin de la pobreza de ingreso y el mejoramiento de la infraestructura social, no se traducen del mismo modo en construccin y profundizacin democrtica. A nuestro juicio ello se debe a su subordinacin a las metas iniciales del proceso en 1989, formulados para hacer posible la transicin poltica de la dictadura a la democracia, sin avanzar suficientemente en este otro campo. Habiendo transitado exitosamente desde una dictadura militar hacia una institucionalidad democrtica estable, diversos fenmenos amplan los desafos actuales de construccin poltica hacia modificaciones en el vnculo entre Estado y sociedad, ms all del funcionamiento de las instituciones representativas. Nuestra hiptesis general indica que el modelo de gobernabilidad vigente desde 1989 impide vincular de modo efectivo ciudadana y participacin, aun si la prioridad en trminos de recursos se concentra en las polticas sociales, algunas de las cuales cuentan tambin con mecanismos participativos de operacin (e incluso de promocin de ciudadana en la ltima generacin de polticas), pero que no han sido definidas con un enfoque ms amplio de democratizacin.15 Lo anterior se expresa tanto en el diseo institucional, como en la instrumentacin de polticas que definen en gran medida la relacin entre el Estado y la sociedad y permiten reconocer las tendencias y demandas de sta sobre el Estado. La perspectiva de anlisis que utilizamos no apunta a los resultados de dichas polticas en trminos de provisin de servicios, propios de la gubernamentalidad; ni tampoco al aseguramiento de la estabilidad de las instituciones, que domina los planteamientos sobre gobernabilidad. Lo que nos interesa es analizar los mecanismos concretos que se ponen en prctica desde el Estado y el sistema poltico- para vincular al Estado con la sociedad civil en su capacidad de contribuir a abordar los desafos actuales de la construccin democrtica, que incluyen ciudadana, desarrollo de la sociedad civil y participacin (Vargas, 2008). El problema es relevante, si se considera, como lo hace el brasileo Leonardo Avritzer, que en sociedades excluyentes y desiguales, el problema de cmo crear instituciones estables est mucho menos relacionado con las reglas de competencia poltica y las formas del sistema poltico y mucho ms con la relacin pblica posible entre estado y sociedad (Santos y Avritzer, 2002: 15). El Estado no tiene una posicin homognea frente al tema de la participacin. Diferentes instituciones, organismos y centros de iniciativa poltica estatal, funcionan

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En la medida que las polticas pblica van tecnificndose y consolidndose, van conquistando tambin cierta autonoma de las metas de transformacin poltica. En este caso, en la medida que la construccin democrtica se considera un asunto relativamente resuelto con el proceso poltico, las polticas pblicas tienden a limitarse a promover el crecimiento econmico y asegurar la estabilidad. En cualquier caso, lo que queremos enfatizar, son los rasgos particulares del excepcionalismo chileno, es decir las caractersticas que hacen de este caso de transicin democrtica uno que parece no calzar con los desarrollos conceptuales en uso.

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de modo desigual, configurando verdaderas capas geolgicas del Estado, expresando distintas orientaciones, programas, objetivos y estrategias, que muchas veces se contraponen entre s (Dowbor, 2000; Delamaza, 2005). En el ejecutivo chileno, por ejemplo, es necesario diferenciar los ncleos estratgicos correspondientes a los ministerios de la presidencia, del interior y de hacienda, respecto de los sectores sociales tradicionales (ministerios de salud, vivienda, educacin y trabajo y previsin social) y a su vez stos, de los programas innovadores surgidos con posterioridad a 1990 (reunidos mayoritariamente en el Ministerio de Planificacin (MIDEPLAN), que no mantienen iniciativas coherentes entre s. Tampoco se da una situacin articulada entre los niveles de la institucionalidad, siendo especialmente dbil el nivel regional, que no cuenta con estructuras de participacin, y con un diseo muy limitado el mbito municipal, como lo muestran las escasas evaluaciones al respecto (SUBDERE, 2004; Ms Voces, 2005).16 El Captulo 3 diferencia entre cinco tipos de agendas de poltica, de acuerdo a su relacin con la sociedad civil. Cada uno de estos tipos permite incluir a diferentes agencias de poltica social, relacionadas entre s, por sus respectivos enfoques y mecanismos de participacin de la sociedad civil. El protagonismo de sectores de la tecnocracia poltica los que llamaremos tecncratas democrticos- es un factor comn que se va perfilando en la medida que se profundiza en el anlisis de las agendas, lo que se retoma ms adelante. El Captulo 4 caracteriza algunas transformaciones importantes ocurridas en la sociedad chilena, tanto aquellas que se expresan como cambio cultural, como aquellas que conforman la parte organizada de la misma. Sobre este ltimo aspecto la evidencia emprica es escasa, por lo cual se discuten las interpretaciones que pueden hacerse. En segundo trmino se aborda la agenda especfica de fomento de la participacin desarrollada desde el gobierno, indicando las tensiones y consecuencias polticas de dicha agenda a lo largo del perodo. Una vez expuesta la trayectoria seguida por las iniciativas gubernamentales para incluir a la sociedad civil organizada en los asuntos pblicos, el captulo entrega un anlisis emprico acerca de la incidencia que esta participacin tiene sobre la agenda pblica. Para eso desarrollamos una conceptualizacin que se aplica a una muestra de innovaciones en el mbito subnacional promovidas desde el propio Estado, as como desde la sociedad civil. Este anlisis permite poner de relieve la gran cantidad de iniciativas que existen a este respecto, junto a las limitaciones de incidencia de las mismas. Se intenta una explicacin a partir de las caractersticas del diseo poltico, relacionndolo con el modelo de gobernabilidad. Para complementar el anlisis se examina otro tipo de redes de poltica pblica, caracterizadas por una mayor inci-

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Ver el anlisis del interfaz local de las polticas en el Captulo 3. Tal como se plante anteriormente, la inclusin del mbito local, resulta de gran importancia para el anlisis de la inclusin y participacin de la ciudadana.

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dencia a pesar de su baja institucionalizacin poltica y jurdica. Se verifica en ellas la presencia de actores estratgicos o con mayor dotacin de capital social, lo cual nos conduce nuevamente a constatar las pautas de reproduccin de la desigualdad que produce una situacin como la chilena. En esta reparticin desigual de oportunidades vuelve a aparecer como un actor relevante el de los profesionales y tcnicos, vinculados entre s por redes polticas y de conocimiento, que intermedian algunas de las relaciones que se establecen y el grado de incidencia que obtienen. Al incluir niveles de anlisis relativamente menos estudiados, abordaremos tambin aspectos de la instrumentacin de las polticas: la estructuracin de sus agendas, analizando si son consistentes o no con los desafos democrticos; y la construccin e innovacin institucional (agencias), donde se incorpora la dimensin de participacin ciudadana como un elemento constitutivo del diseo institucional. Finalmente ello nos llevar a examinar una dimensin asociada directamente a los actores de estos procesos, especficamente de un conjunto de personas que ha transitado entre la esfera de la sociedad civil y el Estado, que han constituido un estamento especialmente relevante para definir el contenido y alcance de las polticas pblicas en el contexto democrtico, aspecto que se aborda en el Captulo 5. Este ltimo aspecto involucra una aproximacin metodolgica complementaria a las tratadas en captulos anteriores. Mientras stas son propias de un enfoque institucionalista, en el ltimo captulo nos referiremos a las trayectorias personales que ilustran un mbito especfico de la relacin entre sociedad civil y Estado. Un segundo aporte del enfoque de trayectorias se refiere a otro aspecto, generalmente olvidado, de esta relacin, cual es la constitucin de elites polticas. El captulo procede en primer trmino estableciendo los rasgos principales de la reconstruccin del campo poltico durante los aos ochenta en Chile, que defini oportunidades diferenciales para los miembros de la oposicin de la poca, as como tambin para la elite que sustent el rgimen militar. Luego examina los rasgos propios de dicha elite en trminos sociales y culturales. La caracterizacin se completa al identificar a los tecncratas democrticos como uno de los actores con mayores oportunidades durante el perodo. Luego se analiza empricamente una muestra de personal gubernamental funcionarias y funcionarios de ministerios polticos y sociales entre los aos 1990 y 2006- rastreando en ellos sus rasgos ms importantes, la pertenencia previa a la sociedad civil y las trayectorias que manifiestan con posterioridad a su ingreso a los cargos de gobierno. Tambin se incorporan percepciones y balances que los propios actores realizan sobre este trnsito, para luego estimar aspectos del impacto que la participacin de dichos agentes provenientes de la sociedad civil tuvo en la agenda gubernamental. En sntesis nuestra investigacin intenta mostrar desde distintos ngulos, incluyendo el tratamiento emprico de algunos de los factores ms relevantes, los modos como se han configurado los nuevos vnculos entre Estado y sociedad en el contexto de la redemocratizacin chilena. Se analizan tres factores que caracterizan el vnculo establecido y que revelan los alcances y lmites de las polticas pblicas

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desde el punto de vista de la democratizacin: la diversidad y grado de articulacin de las agendas de la poltica social; las redes de poltica pblica y la incidencia de la sociedad civil a travs de la participacin; y la constitucin una nueva elite poltica proveniente en gran medida de la sociedad civil, pero que se transforma en su trnsito a la poltica y a la administracin. Estos elementos nos permiten correlacionar construccin democrtica, participacin ciudadana y polticas pblicas en el proceso poltico nacional de los ltimos 20 aos.

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Captulo 1

Construccin democrtica, polticas pblicas y participacin de la sociedad civil


Considerando la versatilidad semntica de los conceptos y de las relaciones entre ellos, es necesario revisar previamente algunos trminos centrales que nos permitirn realizar el anlisis del proceso. Para ello debemos establecer la conexin conceptual entre la gobernabilidad y construccin democrticas, la participacin de la sociedad civil en el mbito de lo pblico y el rol de las polticas pblicas. Histricamente estos conceptos han sido abordados separadamente, lo cual, en el caso chileno, ha dificultado la posibilidad de explicar apropiadamente el proceso seguido por la transicin democrtica. Afortunadamente es posible encontrar en la bibliografa, especialmente latinoamericana, interesantes herramientas conceptuales que aportan en esta direccin. En este captulo abordamos en primer lugar la distincin entre gobernabilidad de la democracia y construccin democrtica, que equivale a una ampliacin sustantiva de la problemtica de la gobernabilidad, incorporando en ella la participacin de la sociedad civil. El despliegue poltico e institucional de este componente, es el segundo tema que abordamos, lo que nos conduce al terreno de las polticas pblicas y las formas especficas que asume la participacin de la sociedad civil, donde se sustenta y da forma a las polticas participativas, estableciendo sus orientaciones y diseo institucional. Finalmente analizamos alguna evidencia emprica acerca de las caractersticas y resultados de los procesos de participacin en el mbito local, a travs del concepto de espacios pblicos de concertacin local. 1.1 El debate sobre la gobernabilidad de la democracia y la construccin democrtica La corriente principal de anlisis de los procesos de cambio poltico y social que condujeron a la recuperacin democrtica en Amrica Latina a partir de los aos ochenta, se ha centrado en el rgimen poltico. Este planteamiento se refiri principalmente al establecimiento y consolidacin de los regmenes polticos elegidos por voluntad popular a partir de mediados de los aos ochenta. Se abord el cambio poltico institucional como el punto de llegada del proceso de democratizacin, enfatizando en las caractersticas del paso de dictadura a democracia poltica

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(Vargas, 2008).17 En una segunda etapa del mismo proceso, una vez conseguido el cambio poltico, se abord el tema de la consolidacin democrtica, siempre referida al rgimen poltico (Morlino, 1994; Linz y Stepan, 1996). Esta corriente redujo la transicin a los cambios ocurridos en el rgimen poltico, aislndolos de la continuidad que pudiese haber en el plano econmico y social. En la prctica ello condujo a un cierto aprendizaje poltico de las elites polticas respecto de cada uno de los procesos que se llevaban a cabo. Estas elites eran, por una parte, los actores sealados por esta corriente tambin llamada transitologa- para protagonizar el cambio y, por otra, formaron parte de esa misma comunidad poltico-intelectual (Santiso, 1993; Collier y Levitsky, 1998).18 Los objetivos de investigacin nos llevan a ir ms all del rgimen poltico y sus cambios, para inscribir la reflexin en el proceso de democratizacin que ocurre, simultneamente o no, con el cambio de rgimen, que involucra tanto al Estado como a la sociedad. Como plantea Jorge Vargas, una nocin ms amplia de democratizacin permite distinguir entre transiciones que, si slo se mira el rgimen, pueden resultar similares pero que, al examinar otras dimensiones son procesos bastante distintos (Vargas, 2008: 30). En nuestro caso nos interesa abordar las caractersticas del Estado en accin, a travs de sus polticas pblicas, y el rgimen de ciudadana en el que participa la sociedad civil en la democracia chilena. Recurriremos a diferentes autores y enfoques sobre el cambio en Amrica Latina, que establecen los mbitos a considerar para desarrollar una perspectiva ms amplia de construccin democrtica. 1.1.1 Gobernabilidad y construccin democrtica

La problemtica de gobernabilidad abordada por los tericos de la transicin se refera principalmente a evitar la regresin autoritaria y a establecer las condiciones en que el rgimen poltico poda funcionar establemente. El debate se ampli posteriormente hacia los temas de consolidacin del sistema poltico en la regin, en la medida que subsistan los problemas econmicos y polticos que tradicionalmente haban dado lugar a golpes militares y otras formas de autoritarismo: crisis econmicas, poderosas movilizaciones sociales, episodios de corrupcin, entre ellos. Los temas planteados fueron diversos, pero tienen en comn referirse al desempeo de

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Esta es la problemtica abordada por la corriente principal de trabajos sobre transicin (ODonnell y Schmitter, 1986; Linz, 1990; Whitehead, 2002; Ravents, 2008) Al menos en el caso chileno, es claro que los actores de la transicin formaron parte del debate previo a partir de los casos del sur europeo y el cono sur latinoamericano, ocurridos entre fines de los setenta y mediados de los ochenta. Como veremos en los captulos 2 y 5, estos grupos adhirieron y pusieron en prctica una versin restringida y muy particular de la democracia consociativa, tendiente a asegurar la estabilidad de la transicin a la democracia, evitando riesgos que se advertan en otros procesos (Ruiz, 1993).

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la democracia, y no solamente a la estabilidad del rgimen poltico (Mainwaring, ODonnell y Valenzuela, 1992). Por una parte, se plantea el carcter dual de lo que se ha llamado transicin, en la medida que involucra a la vez una transicin poltica hacia la democracia con otra tendiente a la consolidacin de una economa capitalista de mercado. Ambos procesos ofrecen distintos desafos y exigencias de reformas muchas veces antagnicas y contradictorias entre ambos procesos, como lo expresa Miguel ngel Centeno (1994). Aun cuando este autor utiliza una definicin limitada de democracia -en la lnea de Linz y Dahl- y una muy genrica sobre transicin a economas de mercado, ello le permite detectar los diferentes requerimientos que tendra el xito de ambas.19 El problema general se refiere a la incertidumbre de resultados que es inherente tanto a la democracia como al funcionamiento de los mercados (Przeworski, 1987). De tal manera que la efectividad en lograr acuerdos que mitiguen dicho problema y den lugar a escenarios de cooperacin y toma de riesgos, por sobre los miedos al resultado, depende de la capacidad de la poltica para involucrar a los actores en tal rumbo. Lo anterior implica que la doble transicin desafa a la gobernabilidad, pues implica resolver a la vez diferentes problemas sociales, a saber, contratos, dominacin y confianza, cuya lgica de abordaje difiere entre s (Centeno, 1994: 131). Si bien, de acuerdo con el autor, las combinaciones de dichos mecanismos dependen de la trayectoria histrica de cada sociedad, la literatura comparada que examina indica que estos son, al menos, los siguientes requisitos necesarios -aunque no suficientes-: the creation of a social contract, a dominant but democratic state, and an atmosphere of trust and cooperative behavior will not in and of themselves guarantee a successsful transition. Each depends in part on the presence of the others (ibd.: 140). Esto quiere decir entonces que, an sin considerar un paradigma de transformaciones de los modelos de ajuste estructural y reformas a la economa de mercado, para el xito democrtico resulta relevante la construccin de mecanismos de acuerdo social que establezcan bases de confianza y reglas del juego que otorguen presencia a un conjunto amplio de actores del proceso social y poltico. Por otra parte se plantea el asunto de la calidad de la democracia, una conceptualizacin desarrollada principalmente a partir de los trabajos del terico argentino Guillermo ODonnell. Esta alude a su capacidad integradora de las mayoras excluidas y no la restringe al funcionamiento regular de las instituciones polticas (PNUD, 2004; ODonnell, Vargas e Iazzetta, 2004; Vargas, 2008; Olvera, 2008).20
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El autor se refiere al xito del proceso especficamente en tanto transiciones, no en el largo plazo: While obviously the long-term relationship between democracy and the market is of a critical significance. I have largely restricted my discussion to the problems facing nonconsolidated democracies and recently restructured economies (Centeno, 1994: 127). La gobernabilidad democrtica es conceptualmente distinta a la calidad de la democracia y a la calidad de la gobernabilidad pues es, sobre todo, un fenmeno de arriba hacia abajo que se

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Los principales trabajos desarrollados a la luz de este enfoque avanzan ms all de los asuntos del rgimen poltico. As, en el Informe del PNUD ya mencionado y dirigido por el mismo ODonnell, se define a la democracia como un modo de vida. Asociado a ese modo de vida se encuentra la nocin de ciudadana integral que incluye tanto derechos polticos, como civiles y sociales, que sera la garanta real de la democracia. En vez de considerar al Estado como un punto de partida, este enfoque se pregunta por la democraticidad del Estado, es decir, analiza hasta qu punto las instituciones, prcticas y caractersticas estatales promueven realmente dicha ciudadana integral (PNUD, 2004). Posteriormente, en el debate sobre estas cuestiones, otros autores han planteado que no slo interesa la democraticidad del Estado en su conjunto, siendo tambin necesaria una arqueologa del mismo que permita conocer la formacin de las instituciones estatales a travs del tiempo y entender sus diferencias, lo que explica por ejemplo- la coexistencia de espacios participativos con otros donde subsiste la lgica netamente autoritaria (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006: 22). El trabajo de Olvera sobre la calidad de la democracia en Mxico, tambin alude a las consecuencias sociales de la democracia y su capacidad de producir desarrollo humano (Olvera, 2008). Jorge Vargas, en cambio, remite la calidad de la democracia al mbito poltico, pero no slo considerando el rgimen poltico, sino incorporando tambin el carcter del Estado y la participacin ciudadana, asegurada institucionalmente y fundada en derechos. Ambos elementos no necesariamente se comportan del mismo modo que el rgimen poltico y sin embargo resultan igualmente relevantes para el anlisis de la vigencia y extensin de la democracia.21 En el plano de las distinciones tericas que surgen de esta problemtica, Wolfgang Merkel ensaya una clasificacin para lo que denomina defective democracies o democracias disminudas, un amplio conjunto donde no se completa la construccin democrtica. Pero como ello puede deberse a diferentes motivos y expresarse en diferentes mbitos, el autor distingue entre democracias exclusivas, iliberales, delegativas y tutelares (Merkel, 2004).22

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refiere a que tan bien funciona el gobierno democrtico y el Estado en un rgimen democrtico. En contraste la calidad de la democracia alude a la democraticidad del rgimen poltico (Mainwaring y Scully, 2008: 130). A pesar que reconoce la diferencia, en este planteamiento ambos conceptos gobernabilidad y calidad de la democracia- quedan acotados al mbito del rgimen poltico. Vargas tambin hace una referencia al mercado en su tipologa de la democratizacin. El primer tipo el ms limitado- es la democratizacin slo del rgimen. El segundo incorpora al Estado. El tercer tipo sera democratizacin de rgimen, Estado, con efectos en el mercado. El resultado sera un mercado con intrusiones democrticas (Vargas, 2008: 31). Por contraposicin a las defective democracies, las embedded democracies consideran la interdepencia parcial de cinco regmenes que considera propios de la democracia sustantiva: rgimen electoral, derechos polticos, derechos civiles, accountability horizontal y poder efectivo para gobernar (Merkel, 2004: 33).

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La importancia de estos debates reside en el hecho de que en la experiencia histrica de Amrica Latina de los ltimos treinta aos, precisamente lo que se analiza como problema -o como paradoja- es la constatacin del avance de los regmenes polticos democrticos, que se han extendido por toda la regin, y su baja calidad en trminos de construccin estatal, incorporacin y participacin de actores sociales y capacidad de procesar los problemas y conflictos ms relevantes de la sociedad latinoamericana. Todo ello plantea nuevos problemas de gobernabilidad e incrementa la incertidumbre (Domnguez, 2005). La inclusin de otras problemticas de gran importancia en la regin, como la participacin de sectores indgenas histricamente marginados, ha llevado a nuevas propuestas de construccin democrtica. En el caso de Bolivia, por ejemplo, estas propuestas de reformulacin de las instituciones democrticas, estn ligadas a proyectos de cambio poltico de corte anti neoliberal y consideran la participacin protagnica de sectores indgenas excluidos (PNUD, 2007; Tapia, 2009). La tesis del Informe de Desarrollo Humano del PNUD sobre Bolivia, es que la trayectoria histrica de los movimientos sociales y la poltica en un pas como Bolivia, conduce a la necesidad de reformulacin del rgimen poltico democrtico, incorporando un cuarto poder, el social, que tiene una funcin de control respecto de los poderes tradicionales. Para eso se apoya en la expectativa expresada por la poblacin, as como en la historia de relacin entre el Estado y los movimientos sociales bolivianos.23 Para efectos de nuestro anlisis, ms all de esta propuesta en particular, lo interesante es que al ir ms all del mero rgimen politico, la construccin democrtica lleva a considerar caractersticas propias de sociedades concretas, que van a incidir en la calidad y efectividad de su democracia. Un tercer ngulo de debate y cuestionamiento del rgimen poltico representativo surge desde las teoras (y prcticas) de la democracia participativa. Se trata de las prcticas y de los actores concretos de la construccin democrtica en contextos determinados, que se orientan a profundizar el ejercicio democrtico incluyendo en ella nuevas formas de vinculacin entre el Estado, la poltica y la sociedad civil:
Nos referimos a las teoras contemporneas de la democracia participativa, de la democracia deliberativa, de la sociedad civil y de los movimientos sociales. Hace aos que desde este campo emerge una serie de crticas a las democracias realmente existentes, incluidas las latinoamericanas, de las cuales surgen tambin nuevas formas de pensar la agencia en la lucha por la democracia, la estructura o el diseo de un rgimen democrtico y el tipo de
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El caso de Bolivia, como el de Ecuador y Venezuela, se ubican dentro de lo que hemos denominado variante constituyente de la profundizacin democrtica. Son procesos que han consolidado sus propuestas de cambio en la elaboracin y aprobacin de nuevos textos constitucionales en los que se consagran principios y normas que modifican el modelo de democracia prevaleciente con anterioridad.

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derechos y de ciudadanos necesarios para un proyecto democrtico que plantea cambios radicales en la forma de pensar y ejercer la poltica, esto es, el poder, la representacin y la participacin de la sociedad (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006: 23).

Sin tratarse de un proyecto poltico especfico, este enfoque plantea la necesidad de repensar las relaciones entre el Estado y la sociedad como eje articulador de la reflexin sobre la democracia (ibd.: 23). Lo que estos debates dejan en evidencia es que existen distintas concepciones de democracia y, por lo tanto, tambin lo son sus alcances. En cierto modo la concepcin procedimental de la democracia hegemoniza la ciencia poltica, y estuvo muy presente en las teoras de la transicin aplicadas a Amrica Latina despus de los regmenes dictatoriales, como hemos sealado previamente (ODonnell y Schmitter, 1986; Linz, 1990). Sin embargo, no puede hacerse una consideracin ahistrica de la democracia, particularmente si interesa determinar sus impactos o resultados para la vida social. Eso lleva a concepciones sustantivas de la democracia, que no la limitan a la aplicacin estandarizada de un conjunto de procedimientos. Ms all de las diferencias de enfoque subyace el hecho de que el ejercicio democrtico y, por cierto, su profundizacin- supone ciertas condiciones sociales que lo hacen posible. Esto es vlido incluso cuando se define democracia slo en trminos de procedimientos de seleccin de autoridades (Nun, 2002). An definiendo la democracia estrictamente como rgimen poltico, la problemtica de la gobernabilidad se refiere a las condiciones necesarias para que ese rgimen pueda cumplir su funcin. En los trminos de Manuel Antonio Garretn, dicha funcin es ser la mediacin institucional entre Estado y la gente para resolver los problemas de quin y cmo se gobierna la sociedad, cmo se define la ciudadana y como se canaliza los conflictos y las demandas sociales (Garretn, 1994: 64).24 1.1.2 Sociedad civil, Estado y ciudadana: condiciones de la construccin democrtica

En la conceptualizacin de la democracia participativa coexisten las nociones de ciudadana con las de participacin. Ciudadana refiere a derechos garantizados para todos(as), que remiten tanto al orden jurdico la llamada ciudadana pasiva- como a su ejercicio y defensa activa por parte de los grupos sociales, la ciudadana activa. Participacin, en cambio, refiere a los mecanismos concretos a travs de los cuales la sociedad civil puede hacerse actor de lo pblico, ms all de la nocin tradicional
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Otra visin, congruente con las anteriores, es la que plantea Casullo al sealar que Deliberative democracy unties the Gordian knot of procedures vs. end goods assuming that there must be one kind of procedures that generates the best outcomes. If this is so, the best good procedures is that renders the good outcomes, and the separation of form and matter is left behind (Casullo, 2007: 910).

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de incorporarse o ser cooptada por el Estado (Jones y Gaventa, 2002; Gaventa, 2004; Velsquez y Gonzlez, 2004). T. H. Marshall distingue entre ciudadana civil, poltica y social, segn los derechos que reconoce, habiendo correspondido distintos perodos de la historia europea al desarrollo de cada una de ellas. Al mismo tiempo dicha evolucin se habra dado en paralelo con el desarrollo de las clases al interior del capitalismo y de los Estados nacionales (Arrau y Avendao, 2001: 4). El escenario actual de la ciudadana es justamente el del cambio de este paradigma. Si bien se consolidan jurdicamente los derechos civiles y polticos, stos ya no limitan su ejercicio al interior de los Estados nacionales, sino que se cautelan a partir de instrumentos de carcter internacional, en una suerte de mundializacin jurdica. Pero la otra mundializacin, la econmica, pone en jaque a la ciudadana social basada en los Estados de bienestar y la asalarizacin progresiva. En el caso latinoamericano, donde nunca existi un Estado de bienestar, lo que entra en crisis es la preeminencia del Estado en las tareas econmicas y en la organizacin de las relaciones entre las clases sociales. A lo anterior se agrega la presin de las agendas internacionales -erradicacin de la pobreza, buen gobierno, crecimiento econmico, entre otrasque reducen significativamente la autonoma de quienes deciden las polticas en el mbito nacional. De hecho se reduce la distincin entre lo propiamente domstico y aquello que viene del exterior (Grindle, 1999: 193).25 Sirva esta breve referencia para mostrar la historicidad de la nocin de ciudadana y los cambios que sta va experimentando en el tiempo. Por un lado la determinan las nuevas condiciones de desenvolvimiento social y por otra la animan nuevos actores que surgen en esas nuevas condiciones. Algunos de ellos logran ciudadana, es decir adquieren un status donde su pertenencia a la comunidad poltica y su legitimidad estn claramente reconocidas (Provoste y Valds, 2000: 5). Por ello el vnculo entre participacin, ciudadana y polticas pblicas es directo, ya que estas son agentes relevantes para ensanchar o reducir las oportunidades de participacin y ejercicio de diferentes formas de ciudadana. Las diferentes polticas pblicas promueven diferentes tipos y calidades de ciudadana en la medida que, tal como plantean Ann Schneider y Helen Ingram, citizenship and democracy are contested concepts, with meanings that are constantly under contention and constantly evolving. Public policy both explicitly and implicitly affects those meanings as well as the material conditions that enable or thwart the practice of citizenship (Schneider e Ingram, 2007: 342). La secuencia en la conquista de derechos, propuesta por Marshall, no se verifica de ese modo en Amrica Latina, puesto que la modernizacin no se desen25

Como veremos ms adelante, esta vinculacin entre lo domstico y lo internacional realza el papel de los tecncratas en la poltica pblica (Grindle, 1999: 194). La consideracin especfica de este actor no representativo- como parte de las elites democrticas la hacemos en el Captulo 5.

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volvi de acuerdo a los cnones europeos. La enorme brecha de la desigualdad, la importacin acrtica de modelos econmicos e institucionales, la negacin secular de la diversidad cultural y los derechos de los pueblos indgenas, la represin reiterada al desarrollo orgnico de los actores sociales, son algunas de las variables diferenciales que modifican tambin la evolucin de la ciudadana (Delamaza, 2001a; Oxhorn, 2001; Hirschman, 2004). En la emergencia de nuevas dinmicas y actores, es fundamental considerar la aparicin de espacios pblicos diferentes del espacio estatal, que muestran la dinmica de la sociedad civil y la ampliacin del espacio pblico institucional tradicional. Del mismo modo ocurre con algunas prcticas culturales, que junto con expresar identidades particulares, son el espacio de adaptacin y resignificacin de las influencias provenientes del exterior. El alcance de la emergencia de la sociedad civil supera la mera diversificacin de actores. Se produce una ampliacin de lo pblico que puede conducir a la definicin de un nuevo contrato social a travs de la deliberacin en un espacio pblico ampliado. Tal como plantea Ins Gonzlez, hoy en da se encuentra fuertemente interpelada la nocin contractualista original, que primero se expres en el mbito poltico y que ms tarde se ampli parcialmente hacia la cuestin social. Por ello, segn esta autora, surgen ahora mltiples expresiones de la sociedad civil que pasan a cumplir un papel fundamental en diversos asuntos pblicos, ms all de la heterogeneidad de la sociedad civil. Surgen nuevos modos de
preservar el lazo social, asegurar la integracin, promover el sentido de la pertenencia, resguardar ese umbral mnimo de derechos que nos permita reconocernos mutuamente como ciudadanos de una misma comunidad poltica... El contrato social es un acuerdo sobre reglas y normas que nos indica desde donde se juzga en una sociedad lo que est bien y lo que est mal, lo admisible de lo inadmisible, lo justo de lo injusto...: el sentido comn de la gente comn, que se siente parte de algo comn (Gonzlez, 1998: 24).

Pero la emergencia de una nueva fuerza de la sociedad civil, incluso en el terreno internacional, no anula la necesidad de instrumentos institucionales, jurdicos y programticos que garanticen, promuevan y desarrollen la ciudadana de acuerdo con los nuevos cnones. Antes bien esa necesidad se acrecienta. Pues por una parte el vnculo social se ha debilitado, por el predominio de las dinmicas ms desreguladas e inciertas de la mundializacin, los cambios en las relaciones de trabajo y el abandono del Estado de sus funciones tradicionales. Y, por otra, nuevos modos de relacin entre sociedad civil y Estado van presionando por las nuevas formas de ciudadana. Su horizonte puede ser la reconstruccin de un contrato social, en el que tanto la sociedad civil como el Estado modifican sus roles tradicionales. En el caso chileno, como veremos ms adelante, antes que el surgimiento de una sociedad civil autnoma, lo que observamos es la activa presencia del Estado por

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doquier, en diversas relaciones con segmentos de la sociedad civil. Por una parte el Estado establece regulaciones y marcos normativos. por otra, el Estado se hace presente de manera directa en la dinmica social a travs de los financiamientos pblicos, la externalizacin de servicios, los subsidios -a la educacin, la vivienda, el riego campesino, la forestacin, la asociatividad empresarial, las instituciones de salud previsional, la capacitacin laboral, la microempresa-, as como los sistemas de asignacin de proyectos sociales a travs de mecanismos concursables entre organizaciones sociales. Sin embargo esta presencia del Estado tiene consecuencias sociales completamente diferentes a las que tena en el pasado, cuando se orient a la constitucin de actores sociales funcionales a las estrategias polticas dominantes en l.26 Pero la presencia estatal es contradictoria entre sus diferentes niveles y sectores, a lo que se agregan las instituciones autonomizadas del control poltico democrtico.27 De modo tal que resulta ms productivo no enfocar el anlisis de la gestin pblica como un aparato o una maquinaria, sino como un espacio de negociaciones que se expresa institucionalmente con mucha diversidad. Por ello encontraremos al Estado tanto en la promocin de una ciudadana activa como en su contrario, donde las iniciativas no logran desarrollarse por falta de marcos jurdicos o apoyo poltico adecuado.28 Lo anterior releva el rea de las polticas pblicas, las que, dada su amplitud y alcance, si se dotan de objetivos y contenidos democratizadores pueden efectivamente constituir herramientas estratgicas aptas para fortalecer el capital social, colaborar en la representacin de intereses, trascender la diversidad y dispersin social y contribuir a elaborar los temas centrales de la agenda pblica local, regional y nacional. Los actores de tales innovaciones son mixtos involucran tambin a la sociedad civil- lo que impide concebirlos slo con un asunto del gobierno. En otras palabras, surgen nuevas formas de interaccin que potencian a la vez la capacidad de accin ciudadana y el rol del Estado en la vida social. Desde una visin liberal y sus variantes pluralistas se apunta al individuo racional que persigue sus propios intereses y requiere para ello un mercado libre y transparente, lo que se traduce

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En trminos del terico bengal Partha Chattarjee (2008) podramos decir que estas diferencias en la vinculacin entre Estado representan diferentes combinaciones entre la lgica de la soberana o expansin de la ciudadana y la de la gubernamentalidad, que permite al Estado actuar resolviendo problemas y atendiendo demandas de las poblaciones marginadas, sin expandir realmente la ciudadana. Por cierto la situacin post 90 tiene mas elementos de gubernamentalidad en la accin estatal. En el caso chileno, notoriamente el Banco Central y la poltica monetaria e, indirectamente, el propio Ministerio de Hacienda. Aunque este ltimo no es institucionalmente autnomo, en la prctica va adquiriendo mayor poder e independencia, en una suerte de blindaje poltico respecto de las demandas y los procesos sociales. Tambin aqu encontraremos la presencia relevante de la tecnocracia en el Estado. Vase Captulo 3.

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en la promocin de la sociedad civil y la accountability del Estado, como ejes de la poltica. Para las teoras de la democracia participativa, en cambio, los ciudadanos son capaces de identificar el inters pblico y en definitiva pueden actuar en funcin de ste. De tal modo que el rol de los ciudadanos no se limita a elegir y controlar ex post a sus gobernantes, sino que les cabe un papel activo en las decisiones que les ataen (Schneider e Ingram, 2007: 331). Las consideraciones anteriores modifican la conceptualizacin liberal acerca de la sociedad civil que, en contextos de sociedades de alta desigualdad y democratizacin limitada resulta insuficiente para describir e interpretar la dinmica social. Restringirse a aquello que sucede en el espacio legal y al interior de una supuesta comunidad de iguales, no alcanza para comprender las relaciones sociales y entre la sociedad y el Estado, que animan la dinmica de la sociedad civil realmente existente.29 La transformacin de las relaciones entre Estado y sociedad civil acompaa los cambios que se producen en cada uno de ellos. En el marco de la mundializacin y la emergencia de problemticas y fuerzas sociales subnacionales que presionan por mayor autonoma. No cabe pensar ya que los asuntos que competen a la sociedad sern completamente resueltas en el mbito del Estado. Tampoco es vlido lo contrario, suponiendo, como lo hizo el pensamiento neoliberal, que se requiere una reduccin continua del Estado. Como sealara hace ms de un decenio Nuria Cunill, el fortalecimiento de la sociedad requiere del fortalecimiento del propio Estado. Pero no de cualquier Estado, sino de uno que realice los valores democrticos y que reconociendo sus responsabilidades pblicas sea capaz tambin de aceptar sus lmites (Cunill, 1997: 17). La connotacin poltica de la sociedad civil surge en el marco de la recuperacin contempornea de esta nocin, de la mano de los movimientos ciudadanos de Europa del Este, que se hicieron visibles en el contexto del desplome poltico de los regmenes del bloque sovitico y los movimientos antiautoritarios en Amrica Latina, una regin donde ha predominado histricamente la sujecin y el moldeamiento de la sociedad desde el Estado (Olvera, 1999; Cohen y Arato, 2000). Aunque de diferente forma, en ambos contextos mencionados, la oposicin a los regmenes existentes no contaba con espacios polticos para expresarse y construy organizaciones y expresiones de la sociedad civil para hacerlo. En ambos casos se

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Chattarjee, considera inaplicable la nocin misma de sociedad civil en los contextos post coloniales como la India. Pues la conceptualizacin liberal resultara aplicable slo a un pequeo grupo que disfruta las condiciones que hacen posible las relaciones que le seran propias. La sociedad civil, por ejemplo, va a aparecer como una asociacin cerrada de grupos de lite modernos, atrapada en enclaves de libertad cvica y racionalidad legal, separada de la ms amplia vida popular de las comunidades (Chattarjee, 2008: 58). En nuestro trabajo hemos optado por mantener la nocin de sociedad civil pero reconceptualizndola para el contexto latinoamericano y chileno.

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trat de una movilizacin social con consecuencias polticas, pero animada por una enorme multiplicidad de grupos, posiciones ideolgicas y personas, en contra del Estado, pero sin un proyecto como tal. Su horizonte fue la apertura democrtica y su profundizacin ms all de las instituciones representativas y la vigencia de los derechos humanos fundamentales. En la etapa posterior, de mayor cooperacin entre Estado y sociedad, se tiende a perder el sentido crtico en la nocin de sociedad civil. En este nuevo contexto surge la nocin de tercer sector (Salamon y Anheier, 1997). Este aparece como el lado virtuoso de la sociedad civil, en la medida que no se plantea la confrontacin de intereses, sino solamente el subsidio de las insuficiencias de la accin estatal a travs de la asociacin pragmtica de individuos, que buscan soluciones concretas a problemas puntuales. En la relacin con el Estado elude la reflexin especfica sobre el alcance y los roles de ste, presionando en la prctica por el Estado mnimo. De esta manera el trmino se despolitiza, al tiempo que prescinde de cualquier apelacin universalista y de derechos que para su consagracin requieren de la sancin jurdica y poltica. Los actores relevantes de esta versin de la sociedad civil comienzan a ser cada vez ms la filantropa, las empresas socialmente responsables y el voluntariado, que calzan con este modelo (Delamaza, 2001; Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006). Como puede suponerse, su accin tiende a articularse funcionalmente a una estrategia de externalizacin de servicios y Estado subsidiario, que disminuye su peso y presencia, acorde con la visin liberal.30 Si la sociedad civil conserva un horizonte de ampliacin de derechos como marco de su accin, ello supone un discurso universalista, que sobrepasa su propia capacidad de accin. La sociedad civil no puede obtener por s misma la solucin y puesta en prctica de los derechos que pregona. Sus respuestas normalmente son aproximadas y experimentales respecto de los problemas generales de la sociedad. En ocasiones es el agente que los hace visibles en el espacio pblico, demandando soluciones y respuestas al Estado. En este sentido sociedad civil es una nocin que tiene una carga normativa, define un horizonte simblico que es apropiado por diferentes sectores que no pueden definirla por s mismos. Por ello es que tampoco la sociedad civil puede representarse como conjunto, como un interlocutor singular frente al Estado y el mercado, como pretende la teora del tercer sector (Delamaza, 2001).31

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Sobre la nocin de Estado subsidiario, ver (Cano, 1995; Nef, 2002; Huerta, 2005). Es prctica corriente de los organismos internacionales y, en ocasiones, de los gobiernos, nominar a los organismos no gubernamentales (ONG) de carcter profesional como representantes de la sociedad civil en instancias consultivas o deliberativas de diverso tipo. Esto realza un cierto tipo de actores de la sociedad civil por sobre otros conjuntos que permanecen sin voz ni representacin. Sobre este tipo de situaciones y los problemas que plantea, ver ms adelante en el Captulo 4.

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La coyuntura de democratizacin en Amrica Latina y Europa del Este llev a destacar la emergencia de la sociedad civil como factor de la democracia, pero no puede interpretarse este desarrollo como algo provisto de un sentido poltico especfico. Las iniciativas de la sociedad civil, aunque enfrentan problemas del orden social, no responden a la pregunta por el orden social y los valores que deben inspirarlo con un proyecto global, ni con una ideologa, sino con prcticas que intervienen la realidad social y cultural. Innovan, inventan y tambin copian, articulan y vinculan actores hasta ayer separados. La accin de la sociedad civil es diversa y plural, pues se trata de un espacio de accin poltica, no de un proyecto poltico propiamente tal. Vale decir que la accin civil no responde al despliegue de estrategias polticas, como por ejemplo las de los activistas altermundialistas, bajo la consigna de que Otro mundo es posible. Tampoco representan slo la accin aislada de pequeos grupos preocupados por su entorno inmediato o el bienestar de sus miembros. Son acciones que amplan el espacio pblico de accin de los ciudadanos, adelantando el reconocimiento de derechos econmicos y sociales no consagrados institucionalmente y proyectndolos en programas pblicos de nivel local o fortaleciendo el papel de la ciudadana organizada (Abers, 2000). Expresan la diversidad de lo local y cuentan con el protagonismo directo de los involucrados, reduciendo aunque no anulando- la dinmica de la representacin y la delegacin, y tienden a integrar realidades diversas y a sustentarse en la bsqueda de los cambios posibles en los niveles locales. Combinan los niveles de accin, cruzando fronteras entre lo local y lo nacional o internacional, as como mezclando enfoques modernizadores con la defensa de la identidad.32 La diversidad interna de la sociedad civil organizada reproduce las diferencias y diversidad de sus integrantes, su diferente acceso a recursos de poder, su ubicacin desigual en la estructura socioeconmica. De tal manera que se requiere un anlisis emprico de sus componentes para determinar la orientacin u orientaciones que estn presentes en ella y los grados de unidad interna que esta puede alcanzar. Una de las preguntas ms complejas de responder es quin o quienes representan a la sociedad civil? En la medida que se da por sentada dicha representatividad, se oscurece un problema fundamental que debe ser investigado.33 Los modelos orga32

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En esta lnea hemos analizado las experiencias de la corriente de autonoma territorial del movimiento indgena chileno, sus fluidas relaciones con el mbito internacional, as como su flexibilidad organizativa que le permite actuar en el mercado as como en el mbito poltico (Delamaza, 2003b). El caso del movimiento feminista y su evolucin a lo largo de la transicin chilena, es investigado en Ros (2003). Tambin el anlisis de los espacios pblicos de concertacin local, especialmente la difusin y adaptacin internacional de los presupuestos participativos (Bebbington et al., 2005). Ver tambin Gaventa (2004), para los casos de participacin local segn modelos no tradicionales. En Estados Unidos se ha detectado, por ejemplo, un cambio en la pauta de organizacin y participacin social y poltica: desde las pequeas organizaciones comunitarias a organizaciones ms burocratizadas y centralizadas (Verba et al., 1993; Schlozman, et al., 1995). En Brasil, Adrian

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nizacionales y polticos que emergen difieren de los preexistentes y no siempre se atienen a las distinciones clsicas que dividen al Estado de la sociedad civil, o a la sociedad en sectores (primero, segundo y tercero). Es el espacio de lo pblico no estatal, lo social-empresarial, lo estatal-ciudadano y otras combinaciones. En trminos de la teora de la accin social estamos en el plano de los actores descentrados y libres, sin determinismo. Pero que no por ello permanecen inertes y desvinculados, sino que van tejiendo un vnculo en funcin de sus necesidades, aspiraciones e intereses variables y en esa actividad se constituyen como tales. Esta actividad no los convierte en los antagonistas del Estado, pero no se sujetan a su racionalidad burocrtica y a los intereses estratgicos que porta. Lo interesante de esta proposicin es que en este espacio puede reconstituirse la poltica ms all del Estado en dinmicas de coparticipacin (Mires, 1999; Salamanca, 2002). El problema est en que la apelacin a la sociedad civil se ha vuelto moneda corriente hoy da en el discurso tanto poltico como del desarrollo, al punto que parece haber perdido toda utilidad terica, convirtindose, en las palabras de Michael Edwards, en the chicken soup of the social sciences (Edwards, 2005: 1). Otro autor considera que corre el riesgo de convertirse en un mito poltico en el sentido soreliano del trmino. Es decir polticamente movilizador pero dicotmico y maniquesta (Salazar, 1999: 24). La utilizacin de la nocin de sociedad civil debe hacerse en un sentido ms restringido, referido a las formas y contenidos de su incorporacin a la deliberacin, formulacin, gestin y control social, incluyendo su relacin con el Estado. (Olvera, 1999; Delamaza, 2001; Pearce, 2004). 1.1.3 Sociedad civil y proyectos polticos

No es suficiente constatar la emergencia de la sociedad civil, es necesario clarificar tambin los vnculos posibles entre sociedad civil y proyectos polticos, ya que una sociedad civil fuerte parece ser una demanda tanto de quienes se plantean desmantelar el Estado, como de quienes proponen proyectos de profundizacin democrtica con un rol relevante para el Estado (Delamaza, 2001; Dagnino, Olvera y Panfichi, 2006). Esas diferencias darn origen a diferentes enfoques respecto de la participacin de la sociedad civil e incluso a la significacin misma de los trminos (Dagnino, 2003; Tatagiba, 2006). De acuerdo con la hiptesis original de Evelina Dagnino las consecuencias democratizadoras de la confluencia poltica entre sociedad civil y poltica, dependen de los diferentes proyectos que subyacen en cada una de ellas, pudiendo darse confluencias perversas o virtuosas. As, la distincin entre la esfera poltica y la
Gurza Lavalle ha investigado el mayor peso relativo de ciertas organizaciones urbanas en las instancias de participativas que involucran representacin en Brasil (Gurza Lavalle et al., 2005 y 2006). En el Captulo 5 abordamos la situacin de desigualdad socioeconmica en Chile y su impacto sobre la sociedad civil organizada.

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social no sera absoluta, sino en relacin a los proyectos o concepciones polticas de democracia, ciudadana y participacin social que estn tras una u otra esfera de accin pblica (Dagnino, 2003).34 En este estudio consideramos que la convergencia de proyectos polticos es una condicin necesaria o favorable pero en ningn caso suficiente para asegurar la democratizacin progresiva. Junto a esa convergencia es necesario analizar en primer trmino las condiciones generales en las cuales ella se da -lo que llamamos el modelo de gobernabilidad- especialmente en el caso de las transiciones, donde an la institucionalidad democrtica no est consolidada. La situacin anterior es propia de los escenarios institucionales caractersticos de la democracia de baja intensidad -segn la expresin popularizada por Torres-Rivas- que justamente limitan el potencial democratizador de la convergencia de proyectos polticos entre sociedad civil y sociedad poltica. La poltica se distancia de la sociedad, especializndose en la gestin del modelo de gobernabilidad, mientras el Estado y los partidos reclutan a liderazgos de la sociedad civil para cumplir funciones pblicas y se vuelven refractarios a las agendas de reformas que no se subordinan a ese modelo. Pero ms all de las variables contextuales de la gobernabilidad, tambin interesa comprender aspectos especficos de las agendas polticas que se implementan, donde la sociedad civil puede lograr impactos diferenciales en cada una de ellas y en diferentes mbitos dentro de una misma poltica: el diseo, la planificacin, la ejecucin y la evaluacin de las polticas (Jones y Gaventa, 2002). Es en relacin con las consideraciones anteriores que se plantea nuestra discusin sobre la poltica de las polticas pblicas participativas, que analiza su apertura a la participacin ciudadana (ver acpite siguiente). Tanto la sociedad civil como el Estado son diversos y heterogneos y estn atravesados por los conflictos polticos que dividen a las sociedades. De tal manera que tal como es necesario conceptualizar la sociedad civil como un espacio de disputa (Olvera, 1999), tambin debe considerarse las caractersticas propias del Estado y los requerimientos de este en trminos de poltica pblica (Dowbor, 2004; Filgueiras, 2005; Cabrero, 2006). Ello conduce a lo que Dagnino, Olvera y Panfichi denominan una arqueologa del Estado: el anlisis institucional del mismo que permita examinar su diversidad interna. Lo haremos especficamente en lo relativo al vnculo entre Estado y sociedad civil, lo que abordamos ms adelante en este mismo captulo en el acpite la institucionalidad participativa.

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De all se desprende que las trayectorias de aquellos agentes que intercambian posiciones en los perodos de transicin democrticas, resultan un factor clave para la introduccin de sentidos, prcticas y agendas de innovacin institucional que amplan la interlocucin y la incidencia mutuamente vinculante entre estado y sociedad civil, profundizando de este modo la democracia (ver Captulo 5).

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1.2 La poltica de las polticas pblicas participativas La distincin clave que subyace a la posibilidad de disear e implementar polticas participativas es la existente entre lo pblico y lo estatal, que permite el surgimiento de un espacio pblico no estatal (Cunill, 1997). El supuesto liberal tradicional, que restringe lo pblico a lo regulado por el Estado, considera a la sociedad civil como el campo de la diversidad de los intereses particularistas y privados. No surge de all un rol pblico para la sociedad civil, que es su opuesto. El enfoque participativo, en cambio, supone la diversificacin de actores de lo pblico y define los procesos mediante los cuales actores no estatales pueden colaborar en su construccin. Lo anterior implica la existencia de nuevos actores con su propia legitimidad, tambin contribuyentes a la construccin del espacio pblico. Ello redefine los desafos tanto para la poltica como para la propia sociedad civil organizada, puesto que la conformacin tradicional de ambas esferas y las relaciones mutuas respondan a un modelo de actores claramente diferenciados (Abers, 2000; Avritzer, 2002; Olvera, 2003). 1.2.1 La participacin de la sociedad civil en la ampliacin y diversificacin del espacio pblico

Hemos sealado que el balance entre Estado y sociedad civil no es de suma cero, donde uno de ellos debe debilitarse para el crecimiento del otro y vice versa. Es importante dejar de lado la idea, bastante en boga en los aos recientes, de que fortalecer la sociedad civil supone achicar el Estado, como si la sociedad civil fuese la pieza de reemplazo ante el Estado desmantelado. Ms bien, una estrategia democratizadora supone el fortalecimiento de ambos, donde aquello que el Estado debe garantizar y producir es condicin para el desarrollo de la sociedad civil (Eisenstadt, 2003). Pero donde tambin la sociedad abandonada por el Estado que se retira puede ser fuente de soporte para sus miembros y potencialmente para nuevas propuestas polticas (Mires, 1999). En la medida que se fortalece la redificacin social, vale decir en la medida en que la se van tejiendo vnculos y estructurando redes, tanto locales como globales, se hace menos dramtica la ausencia de la institucionalidad estatal como la hemos conocido. Por cierto se sigue requiriendo la garanta de derechos y responsabilidades y su sancin jurdica (incluso bajo la coaccin fsica), pero lo que se ubica ms all del espacio estatal no es la anomia, sino que tambin puede ser un nuevo tipo de dinmica global que reclama y fundamenta el nuevo contrato entre individuos y sociedad (Mires, 1999). El ncleo de varios de los experimentos de diseo institucional participativo que se vienen desarrollando en Amrica Latina desde los aos 80, est constituido por procesos a travs de los cuales la ciudadana se enfrenta a los recursos limitados, a

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opciones diversas, a dilemas complejos y a los conflictos necesariamente presentes en este tipo de ejercicio (Sudarsky, 2003). Es necesario considerar tambin que la complejidad es rasgo hoy consustancial al proceso poltico en general y a las polticas pblicas y los actores sociopolticos muy en particular (Ibarra et al., 2002: 9). Por ello, los movimientos sociales y las redes crticas forman parte del espacio de produccin de las polticas pblicas, cuentan con estrategias eminentemente flexibles, definiendo e influyendo en los espacios de governance, [donde] adems de los actores del circuito institucionalrepresentativo, se hallan tambin presentes movimientos, redes, coordinadoras, plataformas, asociaciones [...] que le dan a la democracia un tono mucho ms plural (ibd.: 10). Asimismo, la complejidad de los problemas actuales impide que un asunto pblico sea definido como tal de una vez y para siempre en un gabinete ministerial o presidencial, ni siquiera en nombre de la representacin que el pueblo otorga a travs de las elecciones. La incertidumbre de los escenarios de planificacin obliga a generar acuerdos operativos de amplia aceptacin y a definir concurrencialmente con mltiples actores el problema, los cursos de accin aceptables y los que no lo son. Esto tambin conduce a establecer reglas para redefinirlos cada vez que sea necesario, pues los escenarios cambian rpidamente. Ya que las consecuencias de la accin no son enteramente previsibles, la eficacia prctica de la deliberacin est asociada a la participacin e involucramiento de diversas entidades y puntos de vista. Caractersticamente en el caso de decisiones de poltica pblica se busca el aporte de quienes poseen conocimientos cientficos y tcnicos pertinentes, as como de quienes estn involucrados directamente como usuarios o destinatarios y, por cierto, de quienes ejercen responsabilidades polticas. Se trata de actores diversos y racionalidades tcnica, ciudadana, poltica- que tambin difieren y necesitan de elaboracin deliberativa para concurrir a una decisin racional, efectiva y legtima. A su vez la diferenciacin interna del Estado lleva a la necesidad de coordinar e involucrar los diferentes niveles de la administracin, ya que la evaluacin en trminos agregados normalmente considera el mbito nacional, pero difiere de la que se necesita en los mbitos regionales, locales o de una comunidad especfica. En este sentido los desafos de la participacin consisten en incluir todos los puntos de vista y niveles pertinentes y organizar un proceso mediante el cual estos puedan dialogar, negociar y obtener acuerdos y decisiones. Ms an, todos esos puntos de vista no estn subordinados a un conjunto homogneo de valores, de modo tal que hay que consensuar arreglos que admitan el pluralismo de opciones. Son acuerdos variables segn el problema que se trate, por lo que no se ordenan segn relatos globales o meras opciones ideolgicas. Tampoco lo pblico equivale a los intereses corporativos de los sectores ms organizados, en tanto lo que prima es la diversidad de voces, la asimetra de poder de los actores y las diferencias en sus capacidades, formas de movilizacin, organizacin, etc. Es

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as como el gobernar ha pasado a tener una importante dimensin de concertacin de lo diverso para la obtencin de metas de inters pblico.35 El modo como hemos planteado el problema implica una reconceptualizacin de los supuestos tradicionales de la gobernabilidad democrtica. En los trminos de la teora tradicional la poltica democrtica se ejerce a travs de la eleccin popular de representantes. Estos son a su vez seleccionados por los partidos polticos, quienes se encargan de agregar los intereses particulares en proyectos y propuestas y concursar con ellos a los puestos de poder. La dimensin deliberativa de la democracia queda cubierta por la accin de los rganos estatales de representacin poltica, campo donde se expresa la diversidad de los partidos y se toman las decisiones. Una vez que el poder establece las prioridades y la distribucin de los beneficios sociales, entran en accin las polticas pblicas, donde los actores principales seran los tcnicos encargados de implementar -programar, financiar, evaluar- esas decisiones, ajustndose a los criterios de racionalidad administrativa -burocracia regida por reglas objetivas- y crecientemente por exigencias de eficiencia y productividad en la gestin pblica. En toda la cadena precedente no se contempla rol alguno para las organizaciones de la sociedad civil (OSC): para la democracia schumpeteriana (Schumpeter, 1946), estas no participan de la cadena de la decisin y la gestin pblica, pues por su naturaleza seran portadoras slo de intereses privados y corporativos. Incapaces de agregarlos y generalizarlos, se inhabilitan para la poltica y cuando participan en ella desnaturalizan su rol y distorsionan el proceso. De tal manera que conviene mantenerlas lejos de las polticas, por cuanto su presencia slo reflejara desviaciones de la racionalidad pblica y la eventual captura del Estado por intereses particulares.36 Slo al final de la cadena, en la etapa de implementacin, les cabra algn papel, en la medida en que contaran con alguna ventaja comparativa respecto de otras entidades: mayor eficiencia operativa, disminucin de costos, co-financiamiento, etc. Pero no cabe en ese caso hablar de concertacin con la sociedad civil, pues no se trata de un proceso intrnseco de la gestin pblica, sino slo de una decisin operativa de implementacin. Por ello la ampliacin de la participacin ciudadana est vinculada con la reconceptualizacin de la gobernabilidad democrtica, especialmente en cuanto a las nociones de ciudadana y el rol que le cabe en ello a las polticas pblicas (Fischer, 2003; Schneider e Ingram, 2007).

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La teorizacin sobre democracia participativa y deliberativa es amplia. En la corriente anglosajona puede destacarse los trabajos organizados por el Real Utopias Project de la Universidad Harvard (Fung, 2002; Fung y Wright, 2003) y los de Mark Warren (Warren, 1996). Como plante sin tapujos Schumpeter, el pueblo acta correctamente cuando vota y deja gobernar a sus representantes sin estar molestndolos con cartas o peticiones (efecto suegra en el asiento de atrs) y despus de su mandato, juzga como lo ha realizado (Abal Medina, 2004: 25).

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El supuesto tradicional de la ciencia poltica establece que primero se dirime el poder en el proceso poltico, donde se determinan las prioridades: que y cuanto le toca a cada uno. Una vez que ello ha ocurrido, los tcnicos elaboran, segn criterios de racionalidad instrumental, cuales son los caminos ptimos -ms rpidos y baratos o costo-efectivos- para obtener dichos resultados. Los actores concurrentes estn ntidamente diferenciados: los polticos deciden y los tcnicos implementan. Como plantea Carlos Pea (2006: 4):
El diseo y ejecucin de polticas pblicas reposa sobre una concepcin que es tcnica y no poltica. () los ejecutores de polticas pblicas suponen que el proceso poltico es previo a la ejecucin de public policies y no parte de ellas. Despus de todo, la agregacin de intereses que es indispensable para fijar una escala ordinal que permita decidir, se hace en el proceso poltico ms global. Si la tarea de la poltica pblica supone fines previamente definidos en el proceso poltico democrtico, entonces la participacin de las organizaciones no gubernamentales podra, en vez de mejorar la democracia, alterarla por la va de corregir sus resultados mediante la presin y la influencia (en trminos tcnicos equivaldra a una falla del proceso poltico).

Existen muchas debilidades del propio proceso poltico, que menoscaban el supuesto expresado por Pea, como lo son la deslegitimacin de los mecanismos representativos, el peso del marketing por sobre los programas polticos, entre otros. Tambin en el campo especfico de las polticas pblicas el supuesto tradicional enfrenta problemas que han llevado a ampliar la concepcin de gobernabilidad. De tal manera que slo cuando se conceptualiza la gobernabilidad democrtica en un sentido ms amplio, comienza a aparecer la necesidad de la concertacin: la participacin en la toma de decisiones, la bsqueda de sinergias, la generacin de reglas pro-cooperacin, etc. Esta ampliacin conceptual tiene variadas consecuencias polticas, tanto en el campo de la deliberacin y adopcin de las decisiones sociales como en el de la gestin y de las polticas pblicas. Ello redefine los desafos tanto para la poltica como para la propia sociedad civil organizada (Avritzer, 2002; Olvera, 2003). Sus expresiones y posibilidades de rediseo institucional han sido formuladas a travs del concepto de Interfaces Socio-Estatales (Isunza, 2005), entre otras que analizaremos en el siguiente apartado.37

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Las formulaciones conceptuales son diversas. Entre ellas encontramos los diseos discursivos de Dryzek, el concepto de Co-governance de Ackerman, los interfaces de rendicin de cuentas de Isunza, los pblicos participativos de Avritzer y el modelo de Empowered Participatory Democracy de Fung y Wright, entre otros, ilustran distintas formas de conceptuar las experiencias innovadoras en materia de gobernacin, participacin y rendicin de cuentas (Monsivis, 2005: 14).

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La concertacin entre Estado y sociedad civil puede darse a diferentes niveles y en funcin de distintos objetivos. Puede ser una modalidad para facilitar la adopcin de decisiones de impacto social en mbitos no adecuadamente representados por el sistema poltico. En tal sentido las instancias de participacin ciudadana incorporadas a la toma decisiones pueden fortalecer y cualificar la poltica al menos en tres reas: a) contar con mecanismos de generacin de decisiones entre eleccin y eleccin, sea porque se trata de temas emergentes, que no fueron incluidos en los debates electorales o de decisiones que trascienden los perodos polticos; b) complementar la funcin de agregacin de intereses de los partidos polticos, dada la complejidad de ciertos problemas, la incertidumbre y cambio constante de los escenarios, la diversidad de las opciones y la dificultad de alinearlas en proyectos coherentes y estables; c) generar una mayor inclusin social y eficacia en la generacin, implementacin y control de las polticas pblicas, especialmente en los niveles subnacionales, al incorporar deliberadamente la expresin de intereses y demandas de sectores usualmente no representados u organizados (Delamaza, 2006). La vinculacin entre concertacin participativa y adopcin de decisiones puede estar institucionalizada o no y puede tambin tener un carcter vinculante para las decisiones o bien ser solamente un insumo que pretende mejorar la toma de decisiones por la rama ejecutiva o el debate parlamentario. En Chile, por ejemplo, en el ao 2006, luego de una importante movilizacin de estudiantes secundarios a favor del mejoramiento de la calidad de la educacin pblica, el gobierno convoc a una Comisin Asesora conformada por ms de ochenta personas, vinculadas a las diferentes instituciones relacionadas con el tema (acadmicas, gremiales, propietarios de establecimientos educacionales, etc.). Su misin se asemejaba a una Asamblea Nacional de Educacin, por cuanto deba proponer una nueva poltica, su alcance era nacional, y abordaba un asunto no incluido en las propuestas programticas de la contienda presidencial ocurrida apenas cinco meses antes. Sin embargo no se trataba de una instancia permanente ni su articulacin con la cadena de decisiones era clara.38 Por el contrario, en Colombia, por ejemplo, se ha identificado una gran cantidad de mecanismos institucionales de participacin de la comunidad en las decisiones pblicas, principalmente abocadas a la planeacin y al control de ejecucin de programas y polticas. Mayoritariamente son instituciones locales y no siempre de convocacin obligatoria por parte de las autoridades (Velsquez y Gonzlez, 2003: 98
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La falta de articulacin a la cadena de decisiones pblicas por falta de una institucionalidad participativa- hizo que el resultado principal de la Comisin fue habilitar una segunda mesa de negociacin, auspiciada por los actores polticos ejecutada sin embargo a travs de tcnicos y especialistas- para presentar proyectos al parlamento, donde se produjo ms tarde una nueva negociacin. Para un anlisis de este tipo de instancias (Aguilera, 2009).

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y ss.). Por ltimo, en una comparacin entre presupuestos participativos en Amrica Latina y Europa, se concluye que en esta ltima hay ms informalidad, las reglas son menos claras () son procesos que vienen desde arriba; no son procesos de inversin de las prioridades sociales (Sintomer, 2005: 66). Profundizando dentro del campo especfico de las polticas pblicas, tambin se verifican diversos problemas que debilitan los supuestos del enfoque liberal. As, por ejemplo, el escenario actual de las polticas pblicas es uno de creciente autonoma de las tecnocracias, tanto en la determinacin de la agenda como en la gestin de las polticas; en parte por la complejidad de los problemas -y la falta de conocimiento tcnico tanto de parte de los polticos, como de la ciudadana- y en parte por el diseo institucional de los Estados. En Chile, por ejemplo, el Banco Central y la poltica monetaria son autnomos; los ministerios deben negociar con los sectorialistas del Ministerio de Hacienda -dotado de gran poder- no slo las partidas presupuestarias sino sus propios objetivos programticos; la institucionalidad de la educacin estuvo regida hasta agosto de 2009 por una ley orgnica constitucional establecida por el gobierno militar en 1990, que era muy difcil de cambiar, por slo citar algunos casos. Incluso dentro del propio espacio de las tecnocracias y el conocimiento especializado, la crisis de la universidad pblica debilita el debate crtico suficiente de las opciones de proceso que existen para los mismos objetivos y resultados, as como la crtica intelectual y poltica a las metas que se persiguen. Los paradigmas de conocimiento que organizan los enfoques de poltica pblica son crecientemente producidos en los think tanks internacionales y difundidos, o directamente impuestos a travs de condicionalidades, por organismos multilaterales.39 La complejidad creciente de diversos problemas de poltica pblica plantea un rol cada vez ms relevante de la tecnocracia; pero tambin fundamentan tambin un dilogo de saberes. Esto es la inclusin de tipos de conocimiento diferentes del saber tcnico profesional y que no pueden ser determinados en general a partir de las grandes opciones polticas, pues no se ordenan segn esa racionalidad. Principalmente aquellos que se refieren a los modos de vida de personas y comunidades. Esto tiene varias implicancias. En primer trmino significa que hay decisiones polticas que slo pueden ser eficazmente resueltas o renegociadas caso a caso con las comunidades locales, o que involucran la

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El caso chileno es quizs extremo en este sentido: los grupos empresariales y las corrientes ideolgicas conservadoras financiadas por esos mismos intereses acrecientan su presencia universitaria, teniendo para ello franquicias tributarias del Estado, es decir, financiamiento pblico indirecto. Al mismo tiempo crean think tanks, grupos que desarrollan poderosos mecanismos de influencia intelectual y poltica hacia el sector pblico. Sobre think tanks, ver Grate, (2007); Mc Gann, (2008). Mientras tanto la universidad pblica est sometida a la presin del autofinanciamiento, la profesionalizacin y la venta de servicios, lo que debilita la otra funcin de la misma: la funcin intelectual y de pensamiento crtico.

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negociacin de prioridades entre comunidades crecientemente diversificadas internamente: entre nios, jvenes y adultos, mujeres y hombres, sectores rurales y urbanos. Esto define los rasgos de lo que se ha llamado governance de proximidad (Blanco y Gom, 2002). Por otra parte, la obtencin de los mismos resultados puede hacerse a travs de procesos muy diferentes. As, el cuidado de la salud, la ciudadana responsable, la integracin social de la tercera edad, la prevencin del embarazo adolescente o el fomento del turismo admiten diversas opciones de implementacin. En estos casos resulta ms eficaz que sean los individuos, las familias, las comunidades locales o de afinidad, quienes determinen o adhieran a formas especficas de llevarlas a cabo, ya que estas afectan directamente sus modos de vida. El Estado sigue siendo el garante de los derechos universales de todos, a travs de la sancin jurdica y la garanta de acceso, en el marco de los cuales se realiza la construccin participativa de lo pblico. Lo anterior redefine las relaciones entre autoridades y representantes polticos, tcnicos y ciudadanos. 1.2.2 Las crticas al enfoque de participacin

Ya hemos expuesto los rasgos centrales de lo que podra llamarse la crtica liberal a la participacin ciudadana y la democracia participativa. Podra sintetizarse en la separacin tajante entre sociedad civil y Estado. All los trminos mantienen su sentido hegeliano: mientras la sociedad civil es por definicin el reino de los intereses particulares y egostas, slo en el Estado se puede realizar la sntesis abstracta de los intereses generales.40 Este planteamiento no contempla otro canal para la agregacin de intereses que los partidos polticos, es decir no considera la posibilidad metodolgica de construccin de intereses pblicos a partir de la deliberacin ciudadana, al margen de los partidos o donde estos comparten roles con otros actores. Toda construccin de voluntad poltica por medio de mecanismos de participacin directa es vista como populismo. Un segundo conjunto de crticas surge precisamente desde la poltica representativa, donde se considera que la participacin directa de la ciudadana representara un peligro de debilitamiento de la representacin por la va de la informalizacin de la poltica a travs de canales definidos de modo impreciso, pero en forma paralela a la de los representantes electos. En este sentido se contesta uno de los fun-

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Esta visin queda reflejada en el siguiente anlisis de Carlos Pea (2006: 3): Sin hacer el esfuerzo de universalizarlos, las organizaciones no gubernamentales seran una forma ms de agregar intereses o preferencias (una funcin similar a la que cumplen las votaciones o el mercado, pero sin sus garantas procedimentales). Las organizaciones no gubernamentales entonces no seran un remedio a la crisis de representacin, sino la mejor expresin de ella (en la medida que los ciudadanos que no logran universalizar sus intereses mediante la poltica de partidos, los promueven por la va de las corporaciones).

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damentos principales de la democracia participativa, cual es el perfeccionamiento y profundizacin democrtica (Barber, 1984). Compartiendo el diagnstico de los problemas que aquejan a la democracia representativa se considera, sin embargo, que la solucin participativa no es tal, pues acrecienta el problema en vez de resolverlo (Arriagada, 2007). Otro frente de crticas nace de la consideracin de los riesgos de la captura de los espacios de participacin en polticas pblicas por parte de intereses de elites. Por una parte se argumenta que los gobiernos locales tienen menores posibilidades y fortaleza para defenderse de los poderes de los grupos de elites que amenazan con capturar los recursos pblicos. As, bajo la apariencia de participacin o con la legitimacin de procesos participativos, se podra llegar a profundizar la subordinacin y exclusin de los grupos de menor poder. Otra arista es el hecho de que son los intereses ms organizados los que mejores posibilidades tienen de participar en los espacios que se crean. Estos espacios no seran, por lo tanto, incluyentes ni ms democrticos que los de eleccin popular, donde al menos a cada quien le corresponde un voto. Tambin se plantea el riesgo de la configuracin de elites participativas que se consolidan en esos espacios y los manipulan en su propio beneficio. Una variante de esto sera la instrumentalizacin de los espacios de participacin por parte de las autoridades polticas o las redes clientelares. Un ejemplo de lo anterior lo encontramos en un estudio sobre los participantes en los Consejos Gestores de Polticas Pblicas en el estado de Curitiba, Brasil donde se constata que
En estos consejos se encuentra un grupo con caractersticas que sus miembros tienen perfil de lite [...] slo el 33% de los consejeros poseen una renta mensual inferior a diez salarios mnimos, el 22.7% percibe ms de veinte salarios y el 17.3% ms de cuarenta [...] entre los que poseen ttulos de grado y postgrado universitarios encontramos un porcentaje acumulado de 66.7% [...] los miembros de estos consejos pertenecen a un grupo de asociaciones que representan determinados segmentos de la sociedad civil organizada [...] Esto refuerza el perfil de lite de los consejos, pues la reeleccin es, prcticamente, un monopolio de las organizaciones profesionales (Fuks et al., 2007: 18).

Suponiendo una tendencia universal a la configuracin y preponderancia de elites en las diferentes formas organizacionales, lo que interesa constatar es si los procesos participativos acrecientan o disminuyen el fenmeno. El que los miembros de las instancias participativas tengan caractersticas de lite o se conviertan en tales, puede ser reflejo de lo que ocurre en el contexto social y debe examinarse si los espacios participativos lo refuerzan o modifican (Canto, 2004: 11). Lo que define el carcter ms o menos igualitario de los espacios de participacin est en el plano de las reglas que los estructuran y la distribucin de los recursos que se asignan. De acuerdo con cmo se combinen los factores que favorecen o reducen el poder de

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los diferentes grupos involucrados, la participacin producir efectos de mayor o menor equidad, modificando el rgimen de ciudadana (Schneider e Ingram, 2007: 339). Pero el nfasis que se ha puesto en el carcter deliberativo y la comunicacin, de raz habermasiana, hace subestimar la importancia de las diferencias de riqueza y poder entre los actores que participan. Especialmente al momento de constituir los problemas y definir las agendas (Kohn, 2000: 424).41 Finalmente se plantea la crtica tcnica que seala que la participacin ciudadana atentara contra la racionalidad de las polticas pblicas, por cuanto tiende a la dispersin de las demandas y supone la inclusin de puntos de vista muy diferentes, cuando no contradictorios, todos ellos presentes en la sociedad civil. Esta representara la versin tecnocrtica tradicional, directamente inspirada en el paradigma de la razn cientfica. Sin embargo, desde otro punto de vista, tambin el excesivo peso de profesionales altamente especializados tiene efectos negativos sobre el ejercicio de la ciudadana (de Len, 1997; Stone, 1997). Asimismo diversas evidencias avalan la posibilidad de intervencin de los ciudadanos en el tratamiento de temas complejos, con buenos resultados (Fischer, 2003: 206 y ss.; Schneider e Ingram, 2007: 337338). El planteamiento de predominio de la racionalidad tcnica puede ser ms o menos absoluto. Una variante del mismo, que admite mrgenes de participacin, es la llamada democracia gerencial. Como lo plantea Luciana Tatagiba analizando experiencias de Brasil. Para esta autora la participacin tiene espacio en el modelo gerencial de administracin pblica, pero aparece subordinada a las decisiones tomadas en el nivel tcnico, como mejoramiento de las polticas y programas. En el mbito de la democracia gerencial hay una exaltacin de la pluralidad de los actores sociales, entendiendo que esa diversidad adecuadamente canalizada se puede traducir en impulsos creativos e innovadores orientados a la superacin de los patrones tradicionales de ejecucin de las polticas. Articulacin y sinergia son aqu palabras claves (Tatagiba, 2006: 155). Estamos en presencia de una combinacin de elementos propios de los modelos de democracia elitista y participativa (ibd.: 154). La participacin se legitima en el mbito de las polticas pblicas, aunque no alcanza la discusin de los fines de la misma. Vale decir, no es la existencia misma de mecanismos participativos, lo que asegura mayor equidad, ampliacin de la ciudadana y el espacio pblico, pues estos mecanismos pueden responder a distintas concepciones y articularse de diferente manera con la poltica y la gestin pblica. Como se ver ms adelante, existe otra variante donde la participacin tambin se
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Es necesario tener cierta reserva al momento de concluir sobre asuntos sobre los cuales existe relativamente poca evidencia emprica hasta el momento. Como plantea Manuel Canto, no se pueden sacar conclusiones slo a partir de anlisis sincrnicos, pero tampoco es posible, dada la juventud de la mayora de las experiencias contar con anlisis secuenciales, por lo que habra que acudir a analizar las posiciones sobre el problema y a estrategias puestas en prctica (Canto, 2004: 11).

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legitima, pero restringida a los actores que aseguran la gobernabilidad. Es decir, se acepta como necesaria la participacin de actores extra institucionales, asumiendo la articulacin amplia para lograr la eficiencia y la gobernabilidad. Pero, consistentemente con el enfoque restringido de gobernabilidad, lo que se considera eficaz para obtener buenos resultados es la participacin de los actores estratgicos. Estos actores seran los que cuentan con recursos, capacidades tcnicas y voluntad de cambio estratgico (Blanco y Vargas, 2006: 8-9). O con poder de veto que de no ser considerado dificulta la gobernabilidad. Por cierto este enfoque privilegia la participacin de las elites y no apunta a la inclusin de sectores desfavorecidos en el proceso de toma de decisiones.42 En su anlisis del caso chileno, Edgardo Boeninger destaca como actores usualmente considerados como estratgicos a las organizaciones del gran empresariado que aunque tienen conflictos con los partidos de la Concertacin suelen aplaudir sin reservas las polticas econmicas del gobierno incluso estableciendo estrechos contactos personales entre ministros, asesores tcnicos y empresarios; algunas organizaciones sindicales que tienen respecto del gobierno slo un poder reactivo de veto frente al gobierno, el que tiende a ser activo tratndose de los partidos (de la Concertacin); las ONG ambientalistas cuya influencia poltica es considerable en los partidos polticos y parlamentarios, especialmente de la Concertacin (Boeninger, 2007). Ms detalle dedica a los medios de comunicacin, a los que considera un factor tan relevante para la definicin de agendas y condicionamiento de conducta poltica que recomienda que las negociaciones en relacin a temas delicados o sensibles deben realizarse con mxima privacidad y no trascender a los medios de comunicacin mientras no se consiga una base slida de acuerdo (ibd.: 102). Como puede apreciarse, el debate y las crticas al enfoque de participacin cubren un abanico amplio y diverso. Por una parte se encuentran las que provienen del enfoque que hemos llamado elitista, que desconfan del verdadero valor de la participacin para enriquecer y fortalecer el proceso poltico democrtico. Por otra se ubican las que contraponen la necesaria tecnificacin y complejidad de las decisiones pblicas con las limitadas capacidades de las expresiones sociales para intervenir eficazmente en ellas. Por ltimo, desde los propios enfoques de ampliacin de la ciudadana por la va de la sancin de los derechos, se considera que los procesos participativos muchas veces pueden debilitar la necesaria actuacin estatal, ya que no logran institucionalizarse en nuevos diseos de polticas pblicas.43

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Estos planteamientos reconocen implcitamente la dificultad de producir bienes pblicos exclusivamente desde el Estado, pero no se orientan a la ampliacin de lo pblico a una pluralidad mayor de actores, sino a la negociacin inevitable que el Estado debe hacer con los poderes extra-institucionales (Corts, 2002). Para este ltimo tipo de crticas, basadas en la insuficiencia de la estrategia participativa para garantizar la ciudadana, ver el trabajo de Campero y Gray-Molina (2005) referido a la experiencia boliviana bajo la ley de Participacin Popular de 1994 y Ricci (2005) para la situacin

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En el terreno poltico, por ltimo, la participacin popular es vista tambin con temor, por parte de diferentes actores. A comienzos del gobierno de Michelle Bachelet, en 2006, se suscit un intenso aunque breve- debate sobre la posibilidad de un gobierno ciudadano, planteado en ese entonces por la presidenta. La reaccin de diversos analistas polticos, tanto de oposicin como de gobierno, aluda al peligro de desborde que un enfoque de ese tipo entraaba.44 En diversas coyunturas se repite la misma reaccin frente a la emergencia de diferentes demandas ciudadanas. Es el caso de las movilizaciones indgenas en el sur del pas, de los trabajadores subcontratistas del cobre, de afectados por problemas medioambientales y otros. Se trata de demandas que carecen de canales institucionales de participacin y, por lo tanto, se realizan fuera de ellos. Sin embargo se verifica en las elites chilenas un nfasis muy marcado en la necesidad de mantener el orden, por sobre la de ampliar la institucionalidad para la inclusin de los grupos marginados de la sociedad. Es posible que tras esa reaccin se encuentre un fenmeno de memoria histrica relativo a la explosin de demandas sociales que caracteriz el perodo inmediatamente anterior al golpe militar y que la democracia de la poca no supo canalizar. Pero tambin puede interpretarse como un patrn de conducta de mayor duracin, propio del modo de configuracin histrica de la democracia en Chile, donde la idea de gobernabilidad como mantencin del orden tiene una presencia preponderante.45 Volveremos sobre estos asuntos en los Captulos 2 y 4. 1.2.3 Los dilemas de la concertacin entre Estado y sociedad civil

Por diversas vas se apunta a nuevos tipos de interfaces entre Estado y sociedad civil, que le permitan a la sociedad civil incidir efectivamente en el ciclo completo de las polticas pblicas. Sin embargo dicha construccin plantea dilemas muy significativos a los dos trminos que deben vincularse. No se resuelven con una figura institucional singular, ni existen modelos prefijados. An si se considera que la participacin ciudadana en las polticas pblicas puede tener efectos positivos tanto polticos como operativos- es necesario analizar las dificultades que el proceso de participacin tiene. De otro modo no se trascienden las afirmaciones normativas, cuya puesta en prctica enfrenta una y otra vez los mismos problemas. Por ello hemos formulado los dilemas que normalmente se plantean ante la transformacin participativa del diseo e implementacin de polticas. Tanto la
de los presupuestos participativos en Brasil. Ver un anlisis de este debate en el Captulo 4, acpite 4.2. Diversos autores han analizado crticamente el comportamiento histrico de la elite poltica y econmica chilena, subrayando los aspectos excluyentes y restrictivos del sistema poltico resultante del predominio de dichas elites. Entre ellos Jocelyn Holt (1997), Salazar y Pinto (1999) y Portales (2004).

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sociedad civil como el Estado enfrentan sus propios dilemas, respecto de lo que han sido las pautas tradicionales de accin y relacin mutua. En cuanto a los dilemas del Estado, pueden formularse al menos cuatro conjuntos de dilemas en el proceso de cambio de la funcin estatal que son relevantes a la hora de la coordinacin y una vinculacin de nuevo tipo con los actores sociales: los dilemas de la representacin, los del comando, los de eficiencia y los del marco legal. La representacin es quizs el ms profundo y se refiere a la legitimidad de los participantes. Antes de llegar al dilogo entre los tcnicos y los actores sociales, son los propios representantes electos los que deben tomar la decisin de sentarse con esos actores ya no a explicar sus polticas o a pedir su voto, sino a compartir una decisin, a elaborar una estrategia concertada o a someterse a su control y fiscalizacin. El problema es, por una parte, que los representantes siempre buscan reelegirse y obtener alta adhesin electoral, mientras los grupos sociales que buscan concertacin no siempre pueden y quieren asegurar esas votaciones a cambio de la participacin. Pero es tambin un asunto de legitimidades en pugna: mientras la autoridad electa representa una mayora de electores, una ONG o un movimiento ciudadano slo es portador o expresivo de un problema, cuyos afectados pueden ser pocos o de tipo difuso. El problema se profundiza cuando las ONG se posicionan como representantes de la sociedad civil, sea por su propia iniciativa o porque as son investidas por la autoridad o algn organismo internacional en busca de organizaciones con quienes sostener interlocucin (Pearce, 2004).46 En ciertas ocasiones tambin la representatividad de las propias organizaciones de la sociedad civil y por lo tanto su capacidad fiscalizadora o contralora- es cuestionada. En el caso de las organizaciones de membresa, por los lazos que muchas veces mantienen con los lderes polticos opositores a la autoridad en ejercicio o por la debilidad de su democracia interna. En el caso de las ONG de desarrollo, por sus vnculos con la cooperacin y el financiamiento internacional, que escapa a la accountability de las autoridades locales o nacionales.

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La conciencia de los directivos de ONG con respecto a este problema es muy variada. Algunos son muy cuidadosos de no asumir representaciones que provienen de autoridades en busca de actores y, al contrario, han constituido asociaciones propias y plataformas colectivas en diversos pases. As desde comienzos de los noventa han surgido asociaciones nacionales en Chile, Brasil, Colombia, Per, Uruguay y otros pases. Otros en cambio desechan el problema planteando que este tipo de legitimidad no se da: se gana, en funcin de diversas caractersticas positivas que atribuyen a las ONG (De la Jara, 2005, citado por Varas, 2006: 36). El propio Augusto Varas complementa de manera positiva: A lo que habra que agregar una alta transparencia y una gobernabilidad democrtica interna a toda prueba (Id.: 36). Los testimonios incluidos en un volumen sobre activistas e intelectuales de la sociedad civil que han cumplido funciones gubernamentales comparten el mismo tipo de auto-percepcin no problemtica del tema de la representatividad (Basombro, 2005) Por cierto no todos los actores sociales y polticos opinan del mismo modo respecto de las ONG.

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El dilema del comando se refiere al control de las acciones por parte del responsable pblico. La tradicin Estado-cntrica para usar la expresin de Osvaldo Sunkel- que sobrevive tanto en los funcionarios como en los diseos institucionales subyacentes en mltiples polticas y programas, representa una gran dificultad, fundamentada por lo dems en la defensa del inters general. Pero ms all de ella, tambin hay otros factores que apuntan en la misma direccin. Uno de ellos es la necesidad de cumplir metas precisas de gestin, normalmente asociadas a perodos de tiempo predefinidos. En los casos en que est en marcha un proceso de modernizacin de la gestin pblica, las agencias gubernamentales establecen compromisos o les son impuestos por la agencia responsable del proceso- a los cuales deben responder en tiempo y con acciones predefinidas, restando espacio a la concertacin con actores extra estatales. Pero tambin la asimetra entre las agencias pblicas y las OSC: su mayor disponibilidad de recursos financieros, su necesidad de aplicacin nacional de programas -versus el carcter local de las concertaciones-, son todas presiones que llevan a los funcionarios pblicos a intentar asegurar el control y la previsibilidad de sus acciones y dificultan la construccin de instancias participativas y de concertacin. La eficiencia, que crecientemente se demanda al Estado en su gestin plantea tambin dilemas importantes, pues por una parte no est demostrada la mayor eficiencia costo/beneficio de las acciones participativas y eventualmente demandan mayor inversin en recursos humanos y otros rubros difciles de justificar en esos trminos. En el caso de las acciones concertadas, el mero proceso de coordinarse insume tiempo, que no est asociado directamente a resultados verificables, aunque puede ser requisito para ellos. Los tiempos de la administracin estn prefijados: en el caso chileno la anualidad de la asignacin presupuestaria, al no existir planificacin plurianual.47 Lo mismo ocurre con los tiempos de la poltica electoral, mientras que la coordinacin slo puede determinar una planificacin temporal una vez que ya se ha producido, cuando se ha construido un nosotros (Bebbington et al., 2005: 22). Por otra parte, someterse a la contralora ciudadana contiene una dosis de incertidumbre que contraviene las exigencias de la planificacin desde arriba y los mtodos de gestin por resultados, normalmente provenientes de modelos del sector privado. Un cuarto conjunto de dilemas se refiere a aspectos del marco legal, que abarca en primer trmino el legalismo de la tradicin jurdica y administrativa latinoamericana, segn el cual la existencia de la norma jurdica basta para transformar la
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Un informe de la OCDE sobre el desarrollo territorial en Chile, asocia desarrollo econmico con gobernanza y ampliacin de actores, lo que requiere modificar la anualidad de la planificacin estatal. El informe concluye que avanzar hacia inversin ms comprensiva requerir adaptar el proceso de inversin a la lgica territorial y a un esquema multianual. Eso supone crear una slida estructura de gobernanza regional capaz de crear un marco coherente para el desarrollo econmico (OECD, 2009: 174).

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realidad. Incluye tambin las normas que orientan la actuacin funcionaria, mucho ms apropiadas a la jerarqua de las instituciones verticales y, recientemente, a la gestin por resultados en las agencias sometidas a modernizacin. La limitada accountability de la accin estatal y lo escasamente extendido de las prcticas de rendicin de cuentas son, por su parte, tanto un rasgo de cultura organizacional, como una limitacin de los marcos legales. De all que cambios en esa normativa abren nuevos escenarios interesantes que favorecen la concertacin. As ocurre en el plano local con la experiencia de los presupuestos participativos, que siempre arrancan con la rendicin de cuentas de los aos anteriores y en el nivel nacional con las iniciativas desarrolladas por diversos mecanismos institucionales de contralora social y transparencia (Saldaa, 2004: 56 y 57). Bien puede advertirse que los dilemas precedentes no son de fcil resolucin para el sector pblico: por una parte pueden ser vistos como desafos de cambio e innovacin y, por la otra representan tambin lmites que la realidad impone hoy da a la profundizacin de las instancias institucionales de participacin. En lo que respecta a la sociedad civil, tambin se presentan dilemas de difcil resolucin a la hora de participar de mecanismos institucionales relacionados con polticas pblicas. El primero de ellos se refiere a la autonoma de sus organizaciones, quizs uno de los rasgos que ms las identifican. Cmo ingresar en una agenda coordinada para el desarrollo de una poltica pblica sin sacrificar esa condicin autnoma? La necesidad de aceptar autolimitaciones en la accin y los lmites propios de las instancias en que se participa, son el primer escollo. Pero tambin lo son las pautas tradicionales de vinculacin con el Estado. Tanto la tradicin peticionista, como la reivindicativa y la de conflicto sitan a las organizaciones sociales al frente del Estado, dialogando o confrontndose con l desde fuera.48 La concertacin y las formas de participacin institucionalizada obligan a sentarse en la misma mesa y concordar algunas iniciativas y responsabilidades en comn. Un segundo dilema se refiere a las estrategias de acumulacin poltica en el espacio de la sociedad civil. Como hemos sealado anteriormente, el resurgimiento contemporneo de la nocin de sociedad civil sucedi en contexto de lucha contra el Estado, por la democratizacin y el respeto de los derechos humanos fundamentales. De esta manera la sociedad civil se asoci con demandas polticas en perodos de cierre o restriccin del espacio poltico. La reconstruccin de los partidos polticos y el sistema de representacin trajo de retorno las prcticas usuales de mediacin poltica, disminuyendo la connotacin poltica de las OSC. Sin embargo, como hemos afirmado, la sociedad civil no es homognea y coexisten en su interior diversas tendencias e intereses de todo orden. De tal manera que al vincularse con el Estado,

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Tambin estn presentes aqu las expectativas existentes sobre el papel del Estado, expectativas generalmente afincadas en el rol tradicional de ste como proveedor de servicios y la oposicin a formas de privatizacin de los mismos.

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las organizaciones que representan o encarnan a la sociedad civil se encuentran en un papel difcil de sostener: deben encontrar el modo de procesar sus diferencias con el fin de poder actuar de modo relativamente coordinado.49 Por cierto, tambin dentro de la sociedad civil actan las tendencias y propuestas polticas, en especial aquellas menos representadas en el espacio poltico formal. En el caso chileno, el sistema poltico binominal ha producido una creciente exclusin de grupos sociales, como es el caso de los jvenes, y de sectores polticos, como los partidos de izquierda que no pertenecen al bloque en el poder. Para estos grupos la sociedad civil se vuelve el espacio posible para hacer poltica, pero ahora en coexistencia con el espacio poltico institucional. Al analizar las diferentes definiciones de participacin, es posible reconocer que bajo la misma palabra subyacen significados diferentes. En trminos de las experiencias concretas en las que la sociedad civil se involucra en acciones concertadas, se puede ver al menos tres temas o lgicas principales presentes en ellas, tal como lo expresa Manuel Canto: la incidencia en las estructuras gubernamentales y en las polticas pblicas; la transformacin del orden social y poltico y, finalmente el asunto de la exigibilidad de derechos (Canto, 2005: 4). Aunque, tal como lo seala el mismo autor, es temprano para obtener evidencia concluyente, la evolucin de algunas experiencias mexicanas que l analiza muestra diversas dificultades para las organizaciones civiles. Por una parte se logra incorporar los asuntos en las agendas municipales, pero se pierde capacidad para incidir en las decisiones y la implementacin y, por otra, los resultados dependen ms del esfuerzo de las propias organizaciones, pero an no alcanza un nivel de institucionalizacin que le permita ser promovida especficamente por las polticas pblicas, ni contar con un marco de organizacin gubernamental que sea consistente con la participacin social (Canto, 2006: 11). Si bien lo anterior podra operar a favor de fortalecer an ms la concertacin, ello supone enfrentar el tercer dilema que es el de la fragmentacin interna de la sociedad civil. El impacto del cambio en las relaciones laborales, las crisis econmicas y sociales, la migracin, el debilitamiento de las polticas sociales del Estado son, entre otros, los fenmenos que producen una sociedad altamente fragmentada y con bajas capacidades de articulacin interna, an en contextos de alta densidad organizacional. No estn al alcance de las organizaciones sociales las estrategias de concertacin de alcance nacional con actores estructurados como las que se desarrollaron en Europa en la postguerra. Hoy da los escenarios son tambin ms
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Este es un tipo de dilema frecuente en organizaciones de base, frente a las dificultades de la concertacin con el Estado en instancias participativas institucionalizadas pero poco eficaces. Como lo expresa grficamente Evelina Dagnino, la pregunta es acuciante qu estamos haciendo aqu?, qu proyecto estamos fortaleciendo?, no ganaramos ms con otro tipo de estrategia que priorizara la organizacin y la movilizacin de la sociedad en vez de actuar junto con el Estado? (Dagnino, 2004, citada en Canto, 2005: 1).

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heterogneos y las categoras sociales se tienden a agregar en luchas defensivas y, al contrario, se tienden a disgregar en coyunturas de cooperacin y construccin de alternativas. La mayor heterogeneidad de actores e intereses, los escenarios cambiantes e inciertos, dificultan la construccin participativa de lo pblico, tanto para los mtodos tradicionales de gestin pblica como para las emergentes modalidades participativas. Hasta ahora el debate sobre democracia representativa y participativa ha abordado principalmente la problemtica de introducir mecanismos de participacin ciudadana directa en el sistema de decisiones nacionales con carcter vinculante u obligatorio (Payne et al., 2003; PNUD, 2004). No se ha abordado suficientemente sin embargo la dimensin de concertacin entre autoridades polticas y actores sociales organizados. En el apartado siguiente abordamos algunas de las conceptualizaciones relativas a diseos institucionales que buscan enfrentar los dilemas sealados y que se derivan del enfoque de construccin democrtica participativa. Un enfoque general que puede orientar esta discusin es el de la accin pblica para el desarrollo. De acuerdo con la conceptualizacin desarrollada por Enrique Cabrero para el desarrollo urbano, este dependera de un motor de doble impulso compuesto tanto por el sector pblico como por las organizaciones no gubernamentales. De la combinacin de ambos dependera el desarrollo pues se trata de
dos configuraciones de actores: una de carcter gubernamental y otra de carcter no gubernamental, y ninguna de ellas aisladamente es capaz de activar el motor endgeno del desarrollo urbano. [...] Para que se d una accin pblica de componente endgeno dominante se requiere una convergencia de momentum en ambas configuraciones. [...] Sin una convergencia de las configuraciones, tanto en su ritmo de evolucin como en sus intereses internos, no parece posible arrancar un proyecto endgenamente construido de desarrollo local (Cabrero, 2005: 356).

Si se aplica esta metfora al terreno ms amplio de los vnculos para producir gobernabilidad democrtica, se puede analizar si se produce o no el momentum que profundice, endgenamente, la democracia. 1.3 La institucionalidad participativa y la heterogeneidad del Estado La elaboracin conceptual acerca de los problemas planteados por la innovacin democrtica en escenarios de alta complejidad tiene diversas variantes, muchas de las cuales toman pie en experiencias empricas tanto en Amrica Latina como en otros contextos. Nos interesan especialmente aquellas que describen e interpretan las dinmicas que surgen en la vinculacin concreta entre sociedad y Estado, es decir, cuando la participacin ciudadana ingresa en el campo de las polticas pblicas.

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Dentro de esas dinmicas se ubican aquellas que resultan de la aplicacin de paradigmas de democracia participativa, pero que comparten algunas caractersticas generales con las dems, en sus logros as como en sus riesgos. Sus expresiones concretas y las posibilidades de rediseo institucional en el nivel nacional han sido formuladas a travs del estudio de diversos mecanismos de institucionalizacin, tanto en el mbito nacional como, en menor medida, en el mbito local. Comenzaremos con el anlisis del proceso de participacin de los actores de la sociedad civil descrito por el BID en su volumen sobre la poltica de las polticas pblicas, que ejemplifica las modalidades de convergencia sealados por Cabrero, aunque no necesariamente conducentes a un momentum entre ambos; participacin de los actores (nacionales) de la sociedad civil en la determinacin de las polticas (BID, 2006). En el mismo plano de anlisis de los procesos nacionales de formacin de polticas pblicas, nos interesa la participacin en ellos de las redes de poltica pblica (Zurbriggen, 2004; Varas, 2006; de Len y Vogenbeck, 2007; Brzel, s/f; Peterson, 2003). En segundo lugar analizaremos los principales modalidades de institucionalizacin de los vnculos entre sociedad civil y Estado utilizados en el mbito nacional, tanto los de democracia directa (referndum, revocacin de mandato e iniciativa popular de ley), las llamadas interfaces socioestatales y el enfoque de accountability social desarrollado principalmente por Enrique Peruzzoti y Catalina Smulovic a partir del caso argentino (Peruzzotti y Smulovic, 2002 y 2006). Posteriormente nos referiremos a las dinmicas de participacin institucionalizada que se originan en el mbito local, de la cual existe ya un importante corpus de evidencia emprica en Amrica Latina, lo que nos permitir extraer algunas conclusiones con que cerramos esta parte. 1.3.1 Redes de poltica pblica y participacin realmente existente

Todos los presupuestos son participativos, seal un analista brasileo, cuando se le interrog en Chile sobre la especificidad del proceso de presupuestos participativos, iniciado en las prefecturas de Porto Alegre, Ipatinga y Santo Andr hace ya casi veinte aos. Esa afirmacin puede aplicarse a todas las decisiones de poltica pblica: no existe una poltica que no comprometa la participacin de ms un actor. Ello es especialmente claro hoy da en que el Estado ha retrocedido en sus roles sociales tradicionales y en su capacidad de accin autnoma, desarrollando mltiples formas de vinculacin con los actores externos de todo orden, en el proceso de diseo, implementacin y evaluacin de polticas pblicas. Lo que distingue a los diferentes procesos entre s es la naturaleza, actores y consecuencias de dicha participacin y no la existencia misma de la participacin. La diferencia relevante est en quines participan, a travs de qu medios lo hacen y, por sobre todo, qu consecuencias obtienen dichos actores de su participacin. Nos interesa analizar las diferentes modalidades de presencia y participacin de los actores de la sociedad

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civil, con el fin de determinar las particularidades, si las hay, de las que surgen del enfoque de democracia participativa. Un anlisis especialmente revelador es el que realiz el BID el ao 2006, en su texto La poltica de las polticas pblicas, que intenta describir y analizar las dimensiones generalmente menos consideradas de las polticas pblicas, especialmente aquellos segmentos no institucionalizados ni reconocidos de las mismas. En el caso de la sociedad civil aborda dos conjuntos de fenmenos: aquellos que surgen del comportamiento no esperado de los actores formales del proceso, es decir las funciones no previstas en el rol definido, a travs de mecanismos no previstos en las normas; y aquellos que provienen de actores (y escenarios) informales que suelen cumplir funciones importantes en el proceso de formulacin de polticas, aun cuando no las tengan formalmentee asignadas (BID, 2006: 97). En otras palabras, la participacin realmente existente, ms all de las propuestas, paradigmas y enfoques. Analizan separadamente las empresas en sus diversas expresiones y modalidades de participacin (firmas, sectores, asociaciones, redes de contactos y movilidad del capital); los medios de comunicacin; los sindicatos y los movimientos sociales, que actan por vas diferentes a las que les ofrecen las instituciones reconocidas (ibd.: 120) y lo que llaman los actores de conocimiento (ibd.: 98 133). El texto del BID se adentra en las variadas formas que tienen los diferentes actores para influir en las polticas pblicas y examina con detencin algunos de sus principales efectos concretos en trminos de la capacidad de los gobiernos para definir e implementar polticas. Es especialmente interesante el tratamiento de la influencia amplia y diversa del sector empresarial y la creciente relevancia de los actores del conocimiento en la actual situacin de los Estados latinoamericanos, es decir el peso de los recursos de las elites. Sobre los actores sociales subordinados, constata el peso decreciente del sindicalismo y establece que su poder es mayor cuando tiene influencia poltica a travs de partidos con base sindical. Sobre los movimientos sociales, se refiere principalmente al aumento del poder de la calle, vinculado a tres crisis diferentes del sistema poltico (): la debilidad del Estado, la debilidad de la democracia representativa y la debilidad de la nacin (ibd.: 123). Sin embargo, en todos los casos citados se trata de movilizaciones extra-institucionales que han derivado en cada de gobiernos o en serias crisis polticas y de gobernabilidad. No logra identificar movimientos sociales de carcter proactivo con una perspectiva social amplia. No analiza tampoco, las iniciativas de institucionalizacin de la participacin que tienen como propsito enfrentar tambin esas crisis que detecta. Si bien no sostiene una visin negativa de los movimientos sociales, destacando que se trata de respuestas en pro de la inclusin, advierte contra el peligro de cuando las protestas en masa se vuelve un instrumento estructural en vez de ser un mecanismo circunstancial para participar en la vida poltica y si las instituciones democrticas tradicionales no son capaces de sustentar una gestin de gobierno legtima y eficaz (ibd.: 127). Dedica slo dos prrafos a los instrumentos

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de democracia directa y a los presupuestos participativos que tratan de acercar a los beneficiarios a las decisiones sobre ciertos recursos (ibd.: 127), no sin dejar de advertir que pueden debilitar la democracia representativa, sin necesariamente contener el malestar popular. As, la sociedad civil entra en el anlisis del BID limitada a los actores con mayor poder y quienes confrontan al sector pblico, pero no conceptualiza las modalidades de co-produccin o co-gestin de polticas y otras formas de concertacin. Para la consideracin de esos fenmenos, entonces, se requiere ampliar la mirada. Un enfoque interesante de considerar aqu es el de redes de poltica pblica, especficamente aquellas que abren espacio para que la sociedad civil introduzca aspectos de la agenda democratizadora y de ampliacin de la ciudadana y los derechos que la instauracin de la democracia poltica no ha conseguido. Hemos visto que la brecha existente entre los avances de la democracia poltica que empodera a los actores y les permite expresarse- y las dificultades en el ejercicio de ciudadana social que donde problemas urgentes quedan sin resolver- hace surgir movimientos sociales y movilizaciones extra-institucionales Pero tambin, y dependiendo de las caractersticas del Estado y la configuracin social en cada pas, surgen nuevas formas de vinculacin entre la sociedad organizada y las polticas pblicas. Las redes de poltica pblica son un concepto ampliamente utilizado, aunque su significado no es homogneo entre sus diferentes actores. Tanja Brzel seala que existen dos escuelas bsicas diferentes aunque no completamente antagnicas- para conceptualizar las redes de poltica pblica: la de intermediacin de intereses y la de gobernacin. La escuela de intermediacin de intereses las considera
como una herramienta analtica para examinar relaciones institucionalizadas de intercambio entre el Estado y las OSC, permitiendo un anlisis ms detallado, al tener en cuenta las diferencias sectoriales y sub-sectoriales, el rol jugado por los actores pblicos y las relaciones tanto formales como informales entre ellos. La suposicin bsica es que la existencia de policy networks, que refleja el estatus relativo de poder de intereses particulares en un rea de poltica, influye (an cuando no determina) los resultados polticos (Brzel, s.f.: 10).

Es el ltimo rasgo anotado el que tiene importancia analtica para nuestro trabajo, pues significa que determinar los actores que participan en la red, permite identificar su posible orientacin hacia la profundizacin democrtica o de refuerzo del elitismo.50 En el anlisis del caso chileno, a lo largo del Captulo 4, veremos
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En trminos metodolgicos se plantea que para analizar una red es importante identificar los actores, clarificar cules son las metas de los agentes y cmo es usada su influencia poltica en la red. En segundo lugar, es importante determinar cmo se producen los procesos de intercambio de recursos y de informacin entre los actores, as como los mecanismos que guan estos intercambios: reglas, las rutinas informales, los vnculos organizacionales, etc. (Zurbriggen,

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varios ejemplos de redes de poltica pblica que nos permitirn comprender mejor la dinmica de las relaciones polticas en un Estado fuertemente vinculado con el sector privado y con la sociedad civil. Sin embargo, en relacin con la idea de gobernanza (tambin denominada gobernacin) las redes tienen otro potencial analtico, tambin relacionado con la elaboracin de polticas pblicas. Los actores, que tienen inters en la hechura de ciertas polticas y en quien dispone de recursos (materiales e inmateriales), forman uniones para intercambiar esos recursos. Las uniones, que difieren en su grado de intensidad, normalizacin, estandarizacin y frecuencia de interaccin, constituyen las estructuras de una red (ibd.: 11). Si se considera, adems, que la complejidad y la desagregacin de las estructuras de decisin, la importancia de la configuracin de las redes se acrecienta. Tienen ellas una orientacin hacia la mutua cooperacin?, logran articular actores asimtricos en poder e influencia en relaciones horizontales? Aqu la clave es que se trata de actores que, en algn plano al menos, son interdependientes entre s, que son diferentes principalmente pblicos y privados- y que no cuentan con un centro jerrquico que los organice (Knoke, 1990; Le Gals, 1995; Brzel, s.f.). Normalmente se asume que dichas redes se constituyen en relaciones informales, pero bien puede analizarse la red que subyace o engloba estructuras formalizadas de coordinacin entre el Estado y la sociedad civil.51 1.3.2 Nuevas formas y mecanismos institucionales

Los marcos constitucionales y legales de los pases de Amrica Latina cuentan con diferentes mecanismos de democracia directa, as como de Interfaces Socioestatales reconocidos. Algunos de ellos han sido ms utilizados que otros en diferentes momentos (PNUD, 2004; Hevia, 2005 y 2008). En su anlisis de los mecanismos de democracia directa desde abajo, el PNUD (2004) distingue entre iniciativas no vinculantes y vinculantes, referendos y revocacin de mandato, todas ellas en el mbito nacional. Para cada una de ellas clasifica su existencia, uso, cantidad de veces que ha sido utilizado y xito obtenido. En realidad la informacin para Amrica Latina de que dispone el Informe del PNUD slo cubre adecuadamente la existencia y uso. La mayor cantidad de mecanismos son las iniciativas vinculantes, que existen en 11 pases sobre un total de 18 estudiados- y los referendos que existen en 8.

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2004: 7). En este trabajo concordamos con la idea de que las redes son una necesidad de la gobernanza moderna, pero no con considerarlas como un ideal normativo. En este sentido nos parece acertada la prevencin de que las redes de gobernanza tambin tienen efectos negativos sobre la elaboracin de polticas, como los problemas de representatividad de los organismos que estn involucrados en una red, la exclusin de determinados grupos y la creacin de sistemas clientelsticos (Zurbriggen, 2004: 8). Esto es particularmente relevante para la problemtica de la construccin democrtica que estamos analizando.

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Contrastan estas cifras con el uso que, hasta la fecha del estudio, slo alcanzaba a un caso para ambas (Uruguay). La situacin parece haber evolucionado hacia un mayor crecimiento en los aos siguientes. Por cierto Chile no dispona, ni dispone de ninguno de esos mecanismos de democracia directa desde abajo. Por su parte Felipe Hevia sistematiza la investigacin bsica sobre mecanismos de participacin politica directa desarrollada en el caso de la democracia directa por Daniel Zovatto y en el de interfaces por Ernesto Isunza. Los mecanismos de democracia directa los clasifica en: iniciativa legislativa popular; consulta popular (referendo y plebiscito) y revocatoria de mandato. Las interfaces las divide en: representacin de intereses (consultivos) y participacin cogestiva. A diferencia del estudio del PNUD, incorpora tambin niveles subnacionales, con lo cual el panorama se ve ms nutrido (Hevia, 2005). En el caso de Chile, se considera la posibilidad de convocar a plebiscito slo en casos de desacuerdo entre Ejecutivo y Parlamento en torno a una reforma constitucional. Tambin existen instancias consultivas en provincias y comunas (Consejos Econmicos Sociales). Hevia considera adems como organismos de participacin cogestiva a los Consejos Regionales, elegidos por los concejales de las comunas de la regin respectiva; y al Consejo Nacional de Televisin, que cuenta con consejeros electos por el Ejecutivo y por el Parlamento. En ninguno de esos casos existe participacin de la ciudadana Las Interfaces Socio Estatales (Hevia, 2004; Isunza, 2005), son un concepto acuado con el fin de describir el conjunto de relaciones que se establecen entre Estado y sociedad, segn sea su direccionalidad, contenido intercambiado e intensidad. Ernesto Isunza establece con esas categoras una categorizacin que cubre las diferentes interfaces existentes. La formulacin ms reciente desarrollada por Isunza permite una clasificacin amplia de mecanismos, como se puede ver en la Tabla N 1.

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Tabla N 1 Interfaces Socio Estatales


Bien Base Intercambiado Gramtica de la Relacin Sociedad informa al Estado Informacin Sociedad es informada por el Estado Sociedad y Estado se informan mutuamente Poder Sociedad mandata al Estado Sociedad es mandada por el Estado Sociedad y Estado se mandan mutuamente Bienes y Servicios Sociedad provee al Estado Sociedad es provista por el Estado Sociedad y Estado se proveen mutuamente
Datos obtenidos de Isunza (2009: 6).

Ejemplos Empricos - Consultas no vinculantes - Buzones de Quejas - Encuestas de Usuarios - Campaas mediticas estatales - Transparencia Gubernamental - Informes de Labores - Consejos Consultivos - Mesas de Dilogo - Elecciones - Referendos, plebiscito - Polticas terciarizadas - Consejos Deliberativos - Presupuestos Participativos - Impuestos - Transferencias - Subsidios - Obras con trabajo de los beneficiarios - Proyectos de co-inversin

Como puede verse, cada una de las categoras tiene diferente intensidad y capacidad transformadora. Algunas comprometen la accin colectiva, mientras otras solamente a los individuos aislados. En los trabajos referidos a la accountability social (Peruzzotti y Smulovic, 2002; Monsivis, 2005) se plantea que en el marco de la consolidacin democrtica posterior a los gobiernos militares han surgido nuevos modos de rendicin de cuentas provenientes de la sociedad, pero diferentes al proceso electoral. Sin embargo, tanto la transitologa, como la consolidologa que han dominado el pensamiento sobre democracia, carecen de conceptos para esos fenmenos. As, Enrique Peruzzotti (2002: 90) plantea que The notion of societal accountability highlights the associational dimension of the concept of citizenship. It refers to the organizational aspect of a general public of

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citizens () (and which has been blatantly ignored by the consolidational literature witch either views society in mobilizational terms or, alternatively, as an inarticulate aggregation of the individual preference of isolated citizens). Es decir, se trata de otra manera de mirar las consecuencias polticas de la accin de la sociedad civil, that provides a dynamic understanding of political institutionalization that correct the deficiencies of the dominant Schumpeterian approach to democratization (ibd.: 91). Se trata de procesos de rendicin de cuentas vertical pero de carcter social, transversal y permanente, ms all de las elecciones como mecanismo ex post de accountabiliy de la poltica. En trminos de las categoras ya usuales formulados por ODonnell, la rendicin de cuentas es vertical, cuando compromete informacin, justificacin y sancin (enforcement). En este caso, como proviene de la sociedad civil, se la denomina social accountability. Es transversal, cuando se da al interior mismo de instituciones estatales que han incorporado a los ciudadanos en tanto que tales (Hevia, 2006). Peruzzotti y Smuloviz distinguen tres estrategias principales de ejercicio de estos procesos: la accin judicial, la movilizacin social y los medios de comunicacin. Como puede apreciarse, ninguna de las estrategias se ubica dentro del ejercicio regular del sistema poltico, pero lo condiciona desde fuera, a travs de la accin de la sociedad civil (Peruzzotti y Smulovic, 2002: 214 224). Por cierto, no toda accin judicial de movilizacin y de comunicacin medial corresponde al concepto de social accountability, sino solamente aquellas que provienen de la sociedad civil. Como sabemos que tambin el poder est desigualmente repartido al interior de sta, eso se traduce tambin en que el ejercicio de la social accountability resulta ms accesible a ciertos grupos por sobre otros. Al igual que la participacin, las formas de auditora social, otro nombre para estos fenmenos, son muy diversas, se ejerce a diferentes niveles, pudiendo adems tener distintas intensidades (Font, 2000). 1.3.3 El mbito local y las articulaciones hacia arriba: concertacin y polticas pblicas de aplicacin local

En el campo de las polticas pblicas la concertacin entre Estado y sociedad es muy diversa y se refiere a distintos temas que van desde la organizacin para la provisin de determinados servicios pblicos hasta la formulacin de las polticas pblicas. Su alcance puede ser una comunidad pequea o un barrio urbano o bien extenderse a toda una ciudad, como es el caso de los presupuestos participativos brasileos o la planeacin participativa en Colombia. Tambin pueden abarcar distintas fases de la poltica pblica: diagnstico, formulacin, adopcin de decisiones, gestin y evaluacin (Font et. al., 2000: 121). Visto as son muchas las polticas que utilizan modalidades de concertacin, aunque difieren significativamente en cuanto a su potencial de construccin de gobernabilidad, complejidad, etc. Esta diferenciacin no responde necesariamente a necesidades funcionales, sino ms bien a la diversidad de orientaciones y a la desarticulacin de la iniciativa estatal, que en estas

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materias presenta muy poca coherencia interna. Encontramos la presencia estatal tanto en la promocin de una ciudadana activa como en su contrario, donde las iniciativas no logran desarrollarse por falta de marcos jurdicos o de apoyo poltico adecuado (Delamaza, 2003: 157 158).52 Tambin el enfoque de concertacin ha ido cambiando segn la evolucin de las polticas sociales y sus requerimientos. En el perodo de auge de las polticas focalizadas, la reduccin de los fondos pblicos y el surgimiento de los Fondos de Inversin Social por todo el continente, la concertacin se limit principalmente al desarrollo de diagnsticos participativos, es decir en la determinacin ms adecuada de la demanda, como una forma de orientar mejor los recursos de los pequeos proyectos locales y asegurar algn nivel de control social sobre la implementacin. En iniciativas actuales de carcter multisectorial, como son los programas Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en Mxico, la concertacin entre Estado y sociedad civil forma parte de la conceptualizacin misma de los programas.53 El diseo de este tipo de programas supone que mientras el Estado debe asegurar ciertos derechos y coberturas a un conjunto determinado de poblacin marginada, las OSC y las ONG de desarrollo debieran actuar en el diseo local y la implementacin. Se espera tambin de estas intervenciones algo ms que la mera provisin de servicios, encaminndose al fortalecimiento del capital social de las comunidades (Cornwall y Gaventa, 2000). Es necesario precisar que este ltimo tipo de iniciativas an no han sido evaluados suficientemente, en parte por lo recientes que son varios de estos programas. Si bien introducen nociones de derechos universales garantizados y las combinan con estrategias de focalizacin en sectores de pobreza, parece an dbilmente justificado considerarlos como una base firme para grandes concertaciones nacionales en reas clave al modo de los pases nrdicos, como lo insina Bernardo Klisberg (2006: 43). Los supuestos de la concertacin social nacional de los Estados de bienestar estn lejos de cumplirse en los pases que han introducido este tipo de programas, orientados ms que nada a evitar las consecuencias de la miseria extrema de grupos que siguen estando estructuralmente marginados.

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Daniel Cravacuore, que analiza la dinmica participativa de los municipios en Argentina, por su parte, propone la siguiente escala creciente de complejidad de las articulaciones: Acuerdos para una accin particular por una vez con capacidad de repeticin; acuerdos para una accin particular sostenida en el tiempo; acuerdos para una serie de acciones con capacidad de repeticin; acuerdos para una serie de acciones sostenida en el tiempo (Cravacuore et al., 2004: 50). Estos programas son actualmente una de las principales estrategias orientadas a la accin contra la pobreza en diversos pases de Amrica Latina, incluido Chile (Sistema Chile Solidario). A travs de la transferencia condicionada intentan controlar el clientelismo y el asistencialismo de experiencias previas. El anlisis de sus mecanismos de participacin ciudadana y control social revela que, aunque no son realmente eficientes y utilizados por los beneficiarios, si cuentan con herramientas de control que limitan el uso clientelar o patrimonialista de los recursos que se transfieren (Hevia, 2009).

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Algunos de los programas mencionados han generado instancias permanentes de concertacin con funciones crecientes, como el programa Bolsa Familia en Brasil que establece la concertacin de los niveles de la administracin y la paridad entre representantes de la sociedad civil y el Estado en el nivel local. La necesidad de fortalecer la asociatividad y las capacidades de interlocucin de los grupos sociales, forman ahora parte de las metas de la poltica. Este tipo de arreglo institucional participativo tiene importancia, pues atiende simultneamente a problemas de legitimidad y de eficacia en la provisin de servicios. Como lo plantea Clarisa Hardy, la debilidad de las expresiones y representacin de los intereses ciudadanos, por ejemplo, en la provisin de servicios, es parte de un dficit de participacin democrtica, pero tambin de insatisfactorios resultados en los desempeos de los sectores sociales. De ah la importancia de polticas, normas e instituciones que favorezcan la asociatividad (Hardy, 2002: 366). La gestin de las polticas sociales va adquiriendo crecientemente un carcter multiactoral o multiorganizacional, poniendo en el centro los problemas de coordinacin y dando lugar a diferentes arreglos institucionales segn sea la naturaleza del problema abordado, el bien o servicio provisto y los objetivos del programa. En los casos de conduccin centralizada los desafos son menores, pero van creciendo en la medida que la ejecucin est externalizada o el programa se ejecuta a travs de redes de actores diversos, las que tambin pueden tener distintos niveles de complejidad. Se configura as un proceso abierto, en desarrollo, que posibilita la transformacin de los vnculos previos entre las entidades estatales y las expresiones sociales concernidas, al incorporar nuevas metas a los programas sociales. En las palabras de un autor dedicado a temas de gestin pblica,
La constitucin y consolidacin de estas redes forman parte de los propsitos de programas entre cuyos objetivos est estimular el aprendizaje compartido, el mejor aprovechamiento de los recursos y la acumulacin de impactos. Ejemplos de estos programas son los de desarrollo local o comunitario en los que se procura, a travs del establecimiento de relaciones entre actores, abrir oportunidades para nuevas iniciativas y desarrollar procesos de construccin de capital social (Martnez, 2006: 149).

Tambin puede combinarse la complejidad con la institucionalizacin que involucra. En el nivel ms bsico estn aquellos procesos orientados principalmente a la asignacin de prioridades para la inversin pblica. Generalmente se trata ms bien de procesos de consulta, de carcter instrumental, donde la agenda est definida por el actor estatal y los resultados se refieren a opciones entre alternativas prefijadas o secuencias temporales. Un nivel de mayor complejidad est representado por los procesos de planeacin participativa, cuyo marco temporal es ms amplio y que supone un dilogo menos puntual y especfico entre autoridades y ciudadanos. Un tercer nivel se refiere directamente a la toma de decisiones sobre proyectos e iniciativas especficas.

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Estos dos ltimos niveles suponen la verificacin de algn proceso de deliberacin pblica, as como de negociacin sucesiva de intereses, prioridades y propuestas. Es decir, no se trata solamente de abrir espacios de participacin, sin atender a la metodologa especfica que requieren construir para obtener los objetivos planteados. Un proceso continuo y ms complejo, que supone un grado importante de maduracin previa es cuando se incluyen aspectos de control sobre la implementacin, la evaluacin del proceso y la reformulacin de nuevas etapas, incluyendo las reglas mismas de la concertacin. La situacin ms avanzada es cuando las reglas de dicha concertacin han sido previamente concordadas entre los actores participantes y cuando se pueden renegociar de manera tambin concertada a medida que evoluciona el proceso mismo. En esos casos podemos decir que estamos realmente en presencia de consensos horizontales y redes autosoportadas y con capacidad de adaptacin. Que esto se produzca no es slo un problema de reglamentacin o marco legal, es sobre todo una medida de su efectividad poltica y exigibilidad social. Algunas experiencias avanzadas de presupuestos participativos, como Belo Horizonte y Porto Alegre en Brasil o comunidades altamente cohesionadas con acceso al municipio, como Toribo en Colombia han incorporado este tipo de prcticas (Avritzer, 2002; Velsquez y Gonzlez, 2003). Finalmente, podemos mencionar el surgimiento de nuevas agencias mixtas, donde la participacin est considerada como un componente regular de la administracin. No siempre este tipo de agencias como consorcios intermunicipales, agencias de desarrollo municipal o regional estn bien conectadas con las dinmicas de participacin y concertacin local previamente establecidas. Lo propio ocurre en ciertas ocasiones, cuando un proyecto nacional toma como modelo una experiencia local, pero en la estandarizacin normativa, reglamentaria y de asignacin de recursos, termina cerrando el espacio local previo. En el incremento de escala se presentan algunos de los desafos ms difciles para participacin ciudadana en la poltica pblica, pues la flexibilidad y pertinencia local que estuvo a la base de la experiencia inicial no puede luego generalizarse fcilmente. As ocurri en Chile en el caso del Programa Puente, destinado a apoyar directamente a familias de estratos de extrema pobreza. Dicho programa se inspir explcitamente en parte en la experiencia del Modelo de Atencin Familiar de la Municipalidad de Quillota, cerca de Santiago. Sin embargo cuando el Programa Puente se tuvo que aplicar en dicha comuna, oblig al equipo municipal a desactivar el modelo local, por cuanto el Programa Puente, al formar parte del diseo del gobierno central, contaba con recursos asignados desde el nivel central mientras que no ocurra lo mismo con el modelo de Quillota (Ruz y Palma, 2005). Algo similar sucedi en el paso de los presupuestos participativos de nivel municipal a los estaduales en Brasil, donde los xitos han sido menores a lo esperado.54
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Ver al respecto la edicin brasilea de Le Monde Diplomatique de marzo de 2009, en la que aparecen tres artculos abordando las limitaciones de la estrategia de presupuestos participativos: Limites Intrinsecos do Orcamento Participativo de Marcelo Kunrath y Giampaolo Baiocchi;

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La evolucin hacia una participacin de mayor complejidad que hemos expuesto, resulta especialmente difcil para la tradicin estatal latinoamericana homogeneizante, centralizada y jerarquizada. Para la concertacin en mbitos sectoriales, como ocurre en salud, educacin o vivienda, el desafo que enfrentan las agencias concernidas es el de contar con la autonoma suficiente, as como con apoyo poltico para correr los riesgos implcitos de la innovacin participativa y superar los obstculos que se presentan. El mismo instrumento de concertacin puede sufrir grandes transformaciones segn sea su situacin respecto de la dinmica poltica en la que se inserta.55 En el plano local la proyeccin y el incremento de impacto (scaling up) de esas experiencias depende directamente de avances sostenidos en el proceso de descentralizacin, el apoyo que reciban desde los niveles superiores de la accin pblica y la mantencin de su autonoma de decisin. Luego del impulso innovador inicial, precisan de estrategias especficas que apunten a la institucionalizacin y el cambio poltico, estrategias que trascienden los niveles locales y comprometen otro tipo de actores y procesos: legislacin, diseos organizacionales, lgicas de asignacin presupuestaria, normatividad y reglamentaciones, etc. Este problema es muy frecuente entre las innovaciones institucionales, especialmente en el mbito local. Generalmente surgen de un modo perifrico a las corrientes principales, como expresiones de la renegociacin local de las reglas y orientaciones de las polticas centrales, sea entre el nivel municipal y el nacional o entre los responsables de los programas y la base social. El desafo que enfrentan en su desarrollo es, por lo tanto, hacer posible el incremento de impacto y la sostenibilidad, que dependen de factores exgenos como el nivel de descentralizacin fiscal y poltica del pas. Posiblemente uno de los factores de xito de los presupuestos participativos en Brasil sea el alto grado de descentralizacin de ese pas, mientras que las dificultades de los mismos en Per y su menor presencia en Chile, se relacionen con las limitaciones e inconsistencias de sus procesos de descentralizacin (Navarro, 2003; Posner, 2003; Remy, 2005; Montecinos, 2007). Las consideraciones anteriores permiten relativizar la idea de que los problemas de la concertacin son ms fcilmente abordables en la esfera local, que en los niveles nacionales. La experiencia muestra iniciativas locales relevantes y exitosas cuando se logra desarrollar una gestin pblica de proximidad y se aprovechan sus ventajas. Sin embargo no obtienen los mismos resultados en sus diferentes aplicaciones, por diferentes razones que condicionan desde fuera a las concertaciones locales. A modo de ejemplo puede sealarse las dificultades de lograr una adecuada
A Relevancia Politica de la Participacion Popular de Leonardo Avritzer y At Onde Vao os Efeitos Redistributivos do Orcamento Participativo de Adalmir Marquetti. Un caso que ilustra esta situacin es la evolucin de la Mesa de Concertacin de Lucha contra la Pobreza en el marco de los cambios polticos en Per (Panfichi, 2006). En este caso el instrumento participativo result muy sensible a los cambios polticos de los contextos de su aplicacin.

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transversalidad o multidimensionalidad en el enfoque de los problemas locales, dada la heterogeneidad de actores e instituciones involucradas. Como se seala en un estudio sobre la experiencia catalana, se trata de dificultades que tienen que ver con la escasa corresponsabilizacin transversal dentro de la estructura de gobierno para el impulso y la asuncin de esos resultados participativos y se acaban reflejando en la adopcin en la prctica de enfoques temticos limitados (Blanco y Gom, 2003: 93) Algo similar ocurre cuando un acuerdo local slido rebasa los lmites impuestos por la poltica sectorial y no puede implementarse, como ocurri con los temas relativos al aborto en el Distrito Federal de Mxico, en el marco de una poltica local compartida bajo la modalidad de red- para la defensa y promocin de los derechos sexuales y reproductivos (lvarez, 2003: 305). Si bien es plausible la hiptesis de que este tipo de concertacin sea ms viable en los contextos locales dada la proximidad de actores sociales y autoridad y la menor complejidad relativa de los temas a tratar, esa condicin de posibilidad requiere de otros factores concurrentes para verificarse. Por una parte depende de la naturaleza de los problemas que se abordan, donde la experiencia muestra que los que afectan intereses colectivos, derechos difusos y bienes pblicos son objeto ms apropiado para una concertacin amplia que aquellos relacionados con demandas de satisfaccin individual o familiar. Tambin suponen la existencia de actores relativamente constituidos o legitimados para participar de la concertacin. Sin embargo el principal problema es quizs la falta de autonoma relativa de los sistemas locales y su inadecuado encadenamiento con las polticas del nivel central y las instancias de decisin nacional. Esto quiere decir que el mbito local es proclive a la concertacin y la hace ms fcil, pero sus alcances en gran medida estn condicionados desde fuera y muchas veces no pueden ser definidos localmente. Debido a esto, en ocasiones se logran coaliciones locales para enfrentar a los niveles superiores, lo que es tambin una forma de concertacin efectiva, aunque ms conflictiva. Si las polticas locales requieren de mayor autonoma para poder fortalecer su estrategia concertada, las sectoriales tienen la ventaja de poder establecer instancias ms funcionales y acotadas, como consejos consultivos y mecanismos de control social, relacionados con aspectos especficos del diseo e implementacin de la poltica. Ese mismo rasgo, sin embargo, conduce a veces a una suerte de profesionalizacin de los participantes, que tienden a provenir de ONG de desarrollo ms que expresar la diversidad de la organizacin social (Cunill, 2008). Por otra parte, experiencias como el presupuesto participativo, que han demostrado eficacia en desarrollar la concertacin para problemas relacionados con intereses colectivos y comunitarios -particularmente infraestructura urbana- no muestran igual potencialidad frente a temas como la vivienda social, donde estn comprometidos intereses mucho ms individuales y familiares y donde el vnculo con la poltica sectorial es decisivo (Filgueiras, 2005).

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1.3.4

Gobernanza de proximidad, redes multinivel y alianzas

Una aproximacin que contribuye a conceptualizar las nuevas problemticas planteadas por la vinculacin directa entre sociedad y Estado es la governance de proximidad y las redes multinivel, desarrollada y experimentada en Catalua (Font, 2000; Blanco y Gom, 2002; Ibarra, 2002). Partiendo de la base de la complejidad, incertidumbre e interdependencia de los problemas pblicos contemporneos y la erosin de la concepcin jerrquica como modo de gobierno, el planteamiento cataln fundamenta una concepcin de gobierno en red basada en tres pilares: a) el reconocimiento, la aceptacin y la integracin de la complejidad como un elemento intrnseco al proceso poltico; b) un sistema de gobierno a travs de la participacin de actores diversos en el marco de redes plurales, y c) una nueva posicin de los poderes pblicos en los procesos de gobierno, la adopcin de nuevos roles y la utilizacin de nuevos instrumentos (Blanco y Gom, 2002: 22). En esta concepcin se plantea un desafo de legitimidad, es decir, de profundizacin democrtica en clave ms ciudadana y participativa as como tambin un fortalecimiento de los territorios locales (politizados) en su vnculo con las dinmicas globales, donde el Estado cede y resita a la baja sus capacidades de gobierno (ibd.: 23). El planteamiento cataln tiene una dimensin emprica en el reconocimiento del avance de los gobiernos locales en el escenario europeo, el que, ms all de sus limitaciones, es mucho ms fuerte que el acaecido en el caso chileno. Sin embargo, tambin contiene una dimensin normativa, que atiende a las limitaciones de las formas tradicionales de gobierno y a los desafos contemporneos de regulacin del conflicto social. En estos trminos, la concepcin de gobernanza de proximidad plantea un requerimiento de concertacin, ya que hablar de redes participativas implica no slo el reconocimiento de una pluralidad de actores sino la articulacin de estos actores en marcos organizativos comunes desde los cuales intercambiar recursos, negociar prioridades y tomar decisiones con proyectos pblicos compartidos (dem.: 26). Como resultado de esta interaccin en red debiera producirse un reforzamiento de las capacidades de los actores, en un espacio pblico altamente participativo. Se denomina governance multinivel de proximidad, no porque se aplique exclusivamente en el nivel local, sino por la capacidad de los gobiernos locales de liderar, de dotar de orientacin estratgica a estas convergencias entre niveles (ibd.: 28).56 Blanco y Gom, haciendo un balance de las principales restricciones de los instrumentos participativos utilizados en las redes multinivel analizadas, sealan las siguientes: estandarizacin metodolgica que lleva a nuevas rigideces, ms
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Las experiencias empricas de referencia de este planteamiento son: planes estratgicos, presupuestos participativos, Agenda Local 21 (medioambiental), planes comunitarios, proyectos educativos de ciudad, pactos locales por el empleo, polticas de cooperacin al desarrollo y polticas de cooperacin (Blanco y Gom, 2003).

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concentradas en la elaboracin de planes, generando problemas de adecuacin a las circunstancias especficas; participacin poco plural, marginacin de la ciudadana no organizada y concertacin entre las elites; dificultades para operacionalizar los aspectos transversales; neotecnocratismo y exceso de gerencialismo en vez de pluralidad; dificultad de traduccin de acuerdos y objetivos en acciones prcticas; falta de reconocimiento mutuo de legitimidades y anclaje de algunos actores en sus roles tradicionales (Blanco y Gom, 2003: 3437). Otro enfoque, que puso en boga las modalidades de accin en red, fue el de alianzas o partnerships (que en Brasil denominan parceras), impulsado por el Banco Mundial y otras instituciones internacionales a mediados de los aos noventa (Fizsbein y Lowden, 1999; Levinger y Mc Leod, 2002). La vinculacin del enfoque con las polticas de instituciones de financiamiento y cooperacin permiti la realizacin de diversas experiencias de colaboracin entre Estado y sociedad civil, as como luego de cooperacin y alianza entre los tres sectores (Estado, sociedad civil y mercado) de acuerdo con la conceptualizacin imperante en aquel momento. Qu resultados muestra la experiencia de alianzas? En un trabajo sobre partnerships se propone una forma avanzada de ellas (synergistic partnerships) que podra asimilarse a espacios de concertacin como los que hemos tratado en este trabajo. Los autores sealan que las partnerships sinrgicas convienen cuando el problema es complejo, sistmico y duradero; cuando los resultados slo pueden obtenerse en un marco de tiempo extendido, ya que este tipo de alianza resulta ms comprensiva y continua para sostener los beneficios iniciales y construir impactos de largo plazo. Finalmente se considera conveniente cuando el contexto es voltil, pues la diversidad permite compartir los riesgos existentes (Levinger y Mc Leod: 2002: 44). De acuerdo con ese mismo anlisis, los beneficios generales de las alianzas sinrgicas se refieren a la coordinacin, la comprensividad y la continuidad. La primera permite identificar mejor necesidades, problemas de cobertura y asignar los recursos de acuerdo a ello. La comprensividad se refiere a la sinergia entre actividades, que puede permitir enfoques mltiples para problemas complejos. Y la continuidad provee de mayor eficiencia e impacto a largo plazo. Los impactos se producen tanto en los beneficiarios, como en los propios participantes de la alianza. Mientras probablemente los primeros obtengan una mayor y mejor provisin de bienes y servicios, los participantes directos obtienen efectos ms intangibles que se traducen en aprendizaje organizacional y capital social (ibd.: 31). Sin embargo, la pertinencia del enfoque sinrgico o avanzado para problemas multidimensionales, no asegura su mayor viabilidad, por cuanto las exigencias de transformacin institucional que plantea son tambin mayores. As, tanto la ejecucin de programas a travs de alianzas estratgicas como la formacin de consorcios, son los arreglos institucionales ms complejos y difciles de mantener en el tiempo, pues suelen actuar en contextos institucionales diversos y muchas veces se carece de instrumentos o incentivos para rectificar cursos de accin ya tomados. En este sentido previene Humberto Martnez, desde una perspectiva

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de cambio organizacional, cuando seala que las dificultades que suelen surgir durante la implementacin provienen de la distribucin diferencial de capacidades entre los integrantes del consorcio, de la difcil correspondencia entre los aportes y las expectativas del conjunto y de la necesidad de mantener los equilibrios en los mbitos de conduccin del consorcio (Martnez, 2006: 151). Qu tipo de logros se obtiene de este tipo de concertaciones? La evidencia no es concluyente, pues se carece de estudios sistemticos, pero los que hemos tenido a la vista sugieren ciertos resultados principales. En una comparacin de cuatro experiencias chilenas de concertacin para el desarrollo local en comunas rurales pobres se evidenci que en un plazo de cuatro a cinco aos se obtuvieron logros en trminos de nuevas capacidades de los actores del territorio, diseo de estrategias locales y carteras (portfolios) de proyectos priorizados por la comunidad, que expresan concretamente un proyecto local, una meta hacia donde se quiere avanzar de manera concertada. Tambin fue posible apreciar el surgimiento de nuevas instituciones al interior de la municipalidad y nuevas figuras jurdicas en las asociaciones populares, que van adoptando perfiles mestizos, combinando roles diversos segn los desafos que enfrentan. El papel del municipio aparece relevado, pero se acrecienta en la medida que los proyectos reconocieron explcitamente ese rol y que, al mismo tiempo, ste recibi asistencia tcnica y asumi estrategias de fortalecimiento institucional (Delamaza, 2002). Por ejemplo, en un anlisis del caso de Buenos Aires, se estableci que el logro mayor fue el desarrollo de competencias para la gestin asociada de proyectos, inducido tanto por capacitacin como por prctica de la articulacin. Los gobiernos locales mostraron flexibilidad y los programas se valoraron como aumento de transparencia, fomento de la participacin en los planes estratgicos y disminucin del clientelismo, as como mayores rendimientos con menores costos en algunos casos (Cravacuore et al., 2004: 57-58). Por otra parte, en una comparacin entre los llamados espacios pblicos de concertacin local (ver acpite 1.4) se encontr que los resultados fueron mayores en el fortalecimiento de la vida asociativa y el aumento de las voces de los pobres en las decisiones pblicas, as como a la generacin de mayor confianza en la accin colectiva. Fueron menores en cambio en lo relativo a afectar la distribucin de los recursos pblicos y mejorar la calidad de vida de comunidades empobrecidas, as como en un cambio ms profundo de la cultura poltica (Bebbington et al., 2005: 16 y ss.). Los resultados en materia asociativa son producto de esfuerzos deliberados por promover y facilitar la inclusin, que se expresan en las reglas del juego que la incentivaron y que normalmente parten de dinmicas sociales previas que facilitaban el proceso. Tambin se ha visto como relevante la colaboracin de agentes externos como ONG- que cumplen un papel de formacin y asistencia tcnica, pero que tambin en ocasiones pueden intermediar entre los actores sociales y la administracin en algunas de las coyunturas difciles. Estos roles sugieren que en

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experiencias complejas, las modalidades organizativas pueden ser diversas y articuladas entre s (Filgueiras, 2005). Por su parte los procesos desatados a partir de las dinmicas de concertacin, cuando stas se institucionalizan, exigen cambios a las propias instancias gubernamentales, requieren de su transformacin interna. Es decir que la poltica participativa no slo supone condiciones en la sociedad civil, sino que requiere de cambios en las condiciones de accin de las propias instituciones pblicas. Este aspecto est normalmente menos estudiado, cuando se pone atencin exclusiva en la dinmica de la sociedad civil y los movimientos sociales. Los desafos de cambio institucional son variados, algunos de ellos de difcil concrecin. Como seala Cristina Filgueiras, entre ellos se pueden incluir los siguientes:
creacin de nuevas instancias en la estructura del poder municipal; necesaria coordinacin entre las estructuras existentes; designacin de personal y recursos; mejora de las instancias de planificacin; perfeccionamiento de la informacin para monitoreo de las inversiones, produccin de informacin tcnica; ejecucin de las obras decididas; capacidad para alterar rutinas administrativas, modernizar los sectores, formar a los funcionarios en la lgica democrtica y participativa; adopcin de nuevos instrumentos de gestin y planificacin; adquisicin de capacidad del ejecutivo de administrar conflictos, establecer negociacin entre partes, hacer la articulacin entre planificacin y presupuesto (Filgueiras, 2004: 29).

En tal sentido se puede considerar tambin como un resultado de los procesos de concertacin los cambios en los modos de gestin gubernamental en los niveles locales. Es necesario prestar mayor atencin a dicho mbito de transformacin. 1.4 Los espacios pblicos de concertacin local y la evidencia emprica El dispositivo conceptual que hemos desarrollado para comprender mejor la complejidad del vnculo entre Estado y sociedad civil intermediado por las polticas pblicas es el de espacios pblicos de concertacin local.57 Son espacios de participacin directa de las organizaciones de base pero en los cuales las formas de movilizacin social han traspasado la pura reivindicacin y la resistencia. Involucran a los actores de la administracin, pero stos han traspasado la simple consulta con los sectores populares y las estrategias de incorporacin subordinada. Es decir, se
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Ver el desarrollo conceptual y aplicado de esta nocin en nuestro texto en co-autora con Rodrigo Villar y Anthony Bebbington, donde se lo considera en un conjunto de experiencias de concertacin en Amrica Latina (Bebbington et al., 2005). Dicho texto es resultado de la investigacin dirigida por el autor.

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trata de espacios de concertacin donde existen procesos y prcticas de encuentro, negociacin, deliberacin y construccin de acuerdos entre diferentes tipos de actores, cada uno con sus distintos intereses. Son espacios pblicos donde los procesos son visibles, sujetos al monitoreo social y hasta cierto punto institucionalizados. Cuando no lo son, tales experiencias permanecen dbiles, sujetas a cambios de actitud o estrategia de los actores involucrados. Si bien no est explcito en el concepto, se trata de espacios de participacin de organizaciones de base que representan a poblaciones pobres y/o poblaciones que haban sido previamente excluidas de la deliberacin sobre asuntos pblicos. Esta calificacin es importante, porque no todos los espacios pblicos de concertacin local con participacin de organizaciones de la sociedad civil incluyen a las organizaciones de base de los pobres o excluidos. De hecho no hay equidad en el acceso de diferentes actores a estos espacios locales. Estos espacios no se construyen de un da para otro, ms bien ha habido importantes procesos sociales que los antecedieron y que han influido tanto en la posibilidad de su surgimiento, como en la calidad de su funcionamiento. Tambin estn siempre enraizados (embedded) en la economa poltica en la cual existen. Esto implica que las diferencias de poder, de inters y de recursos materiales que caracterizan a la economa poltica, tambin estn presentes en los espacios de concertacin. Esto quiere decir que los impactos materiales de la participacin tambin estn muy afectados por las dinmicas de los mercados, definidas por la economa poltica. Las polticas nacionales e internacionales, as como otras variables externas, influyen mucho en los efectos que stos pueden tener. Lo local siempre debe ser entendido en trminos de su relacin con otras escalas. Adems de lo anterior, estos espacios de concertacin estn incrustados en el entramado institucional existente. En algunos casos adaptan o innovan sobre la oferta institucional del Estado, en otras las propuestas de institucionalizacin buscan vincularse o influir en espacios donde se discuten polticas o programas sociales relevantes para la localidad y en otros incluso, se busca crear una normativa que les d permanencia. De hecho su propio surgimiento y difusin est ligado al impulso a los procesos descentralizadores en Amrica Latina a partir de los aos ochenta. Estos procesos no tienen un sentido unvoco, ni responden a un mismo modelo de institucionalizacin poltica, lo que significa que sus impactos sobre la participacin son tambin diversos. Lo anterior expresa una restriccin estructural a la participacin. Si bien es cierto que normalmente se afirma que en el espacio local es donde se puede producir de mejor forma la participacin, el problema es que la autonoma relativa y la disponibilidad de recursos de poder en el mbito local suele ser muy restringida. De tal manera que existe una elevada relacin entre descentralizacin y participacin, pero en la medida en que los gobiernos nacionales no confan en la segunda, la primera seguir siendo una demanda parcialmente atendida (Canto, 2005). Los casos de Brasil, Colombia y Chile son un claro ejemplo de ello. El xito de los presupuestos

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participativos en Brasil est relacionado con la historia de la descentralizacin en ese pas. El mismo instrumento utilizado en otro contexto, como el chileno enfrenta las limitaciones de una administracin mucho ms centralizada (Posner, 2003; Delamaza y Ochsenius, 2008) Asimismo la profusin de legislacin pro participacin en Colombia expresa la importancia poltica que tuvo el tema para el sistema poltico en un momento de crisis, a fines de los aos ochenta. Mientras tanto en Chile, el proceso de transicin democrtica de los noventa no incluy a la descentralizacin como un asunto de importancia poltica (Angell, 1999; Mardones, 2006). Los espacios pblicos de concertacin local estn definidos territorialmente. En ellos se encuentran actores con diferentes identidades e intereses para discutir sus diferencias y buscar cmo concertar esfuerzos. No necesariamente lo hacen en todos los mbitos, de hecho en muchos casos pueden concertar en un solo tema y discrepar mucho en otros. Pero conciertan por lo menos en algo. La nocin de concertacin no libra a estos espacios de las asimetras de informacin, poder, conflicto, etc., existentes entre los actores que participan. Modificar eso muchas veces requiere de una cierta nivelacin de fuerzas y poderes entre los actores involucrados. Esto se debe a que el concepto de espacio pblico no niega los conflictos sociales. Por ello, como seala Vieira, el espacio pblico no se parece al mercado de individuos y opiniones, ya que la nocin de espacio pblico no puede ya ms limitarse a la visin liberal de un mercado de opiniones [...] La ciudadana, definida por los principios de la democracia se constituye en la creacin de espacios sociales de lucha (movimientos sociales) y en la definicin de instituciones permanentes para la expresin poltica... (Vieira: 249 y 250, citado en Canto, 2005: 26). Esta definicin de espacios de concertacin tambin supone algn grado de institucionalizacin, aunque no necesariamente formal, basada en reglas, decretos de alguna instancia del gobierno o una formalizacin por el municipio. Ms bien la institucionalizacin se refiere a la existencia de cdigos, reglas, procedimientos escritos acordados y apropiados por un conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales. Lo que marca la pauta para hablar de institucionalizacin, es la apropiacin social y el peso que tienen los cdigos, reglas, procedimiento en la orientacin de las prcticas deliberativas entre actores, sean esos cdigos parte o no del acervo jurdico El diseo institucional y las reglas del juego institucional marcan diferencias en las dinmicas de la concertacin local. En el apoyo a procesos de concertacin no es suficiente con promover las capacidades de accin colectiva de las organizaciones participantes. Se requiere prestar atencin al diseo institucional, a los incentivos y a las reglas del juego que orientan a los actores definiendo la eficacia e inclusividad de los espacios, as como su capacidad de profundizar la democracia y limitar la formacin de elites participativas. En Amrica Latina estas experiencias se originan como innovaciones en el marco de una cultura poltica signada por rasgos adversos para la construccin de espacios pblicos deliberativos, como son el clientelismo y patrimonialismo pol-

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ticos; las relaciones entre Estado y sociedad marcadas por la instrumentalizacin o directamente por la confrontacin mutua. El desarrollo y potencialidad de estos espacios depender -en parte- del modo como logren transformar algunas de esas variables contextuales. En relacin al clientelismo, por ejemplo, la concertacin intenta modificar una modalidad de relaciones asimtricas y no sometida al escrutinio pblico entre Estado y sociedad, particularmente presente en el caso de los sectores populares. Ello involucra modificar el particularismo, la falta de normativas aceptadas y permanentes y la apropiacin privada aunque parcial- de bienes y recursos pblicos. Sin embargo, el clientelismo no adquiere una forma nica, sino ms bien evoluciona y se adapta a diferentes modalidades de gestin institucional, como ocurre con procesos surgidos de estrategias de modernizacin de la gestin pblica. De tal manera que, la introduccin de los nuevos mecanismos de distribucin de bienes pblicos, como el subsidio a la demanda, los concursos de proyectos, las formas participativas de gestin, no necesariamente eliminan completamente los rasgos clientelistas, pues tambin pueden comenzar a funcionar al interior de las pautas clientelsticas (Bebbington et al., 2005: 323). En este sentido la problemtica de los diseos institucionales de la participacin, no es tanto la de crear instancias acordes a un modelo preestablecido -como los Presupuestos Participativos o las Mesas de Concertacin- sino la de generar una dinmica continua de democratizacin en el nivel local, que aumente la incidencia relativa de los sectores tradicionalmente excluidos, as como introducir instancias de transparencia y control pblicos para los mecanismos de asignacin de bienes y servicios pblicos.58 As, la publificacin de las relaciones entre el Estado y el ciudadano representa una aspiracin y un norte que, aunque acta en direccin opuesta al clientelismo, coexiste en tensin permanente con ste en las situaciones concretas. Alterar una pauta tradicional de confrontacin para dar paso a la concertacin entre el sector pblico y la sociedad civil en el nivel local es un proceso difcil. Por una parte, los movimientos sociales desconfan de dichas instancias de concertacin y no hay un enfoque claro y compartido de cules son los alcances reales que debe tener la participacin. Ms bien su legitimidad e impacto se van construyendo y evolucionando de acuerdo con la disponibilidad de los actores para participar o no en l. Aparte de ello, como lo muestra el caso de las asociaciones populares en Belo Horizonte, la estrategia de participacin en un espacio de concertacin no inhibe otras formas de movilizacin social que muchas veces involucran confrontaciones con el mismo aparato pblico (Filgueiras, 2005). Las organizaciones reivindican su
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De acuerdo con el trabajo de John Durston, el clientelismo muchas veces ataca de nuevo y no se erradica de una vez y para siempre. Por otra parte, no se trata de un trmino unvoco, sino una cuestin de grados, de rasgos clientelistas mayores o menores, inscritos en las relaciones polticas, detrs de los cuales tambin existe negociacin, compromisos y formas de participacin no necesariamente subordinadas (Durston, 2005: 15).

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autonoma, pues la experiencia parece ensear que con diferentes estrategias se logran distintos resultados y es necesaria la combinacin de formas de accin. Al igual que en el caso del clientelismo, la prctica de la concertacin pblica en el nivel local modifica parcialmente las formas anteriores de relacin entre Estado y grupos sociales y coexiste a veces con gran dificultad- con las confrontaciones que han marcado esta relacin en muchas situaciones concretas. Por ltimo, indiquemos que la potencialidad de transformacin efectiva de las condiciones de vida de los sectores pobres y excluidos, as como el alcance que obtengan estos espacios de concertacin, depender tambin del incremento de la escala de la concertacin a nivel de la sociedad en general y no es razonable pensar que ella podr desarrollarse de modo aislado slo en funcin de los actores locales de comunidades pobres. La participacin, compromete relaciones de poder, pues ellas juegan tanto en escenarios de menor como de mayor participacin. En este sentido, un nfasis excesivo, en la dimensin deliberativa de los espacios participativos oscurece las otras dimensiones presentes en ellos y puede restarles legitimidad al omitir las referencias a las relaciones de poder. El carcter ms o menos democrtico se verificar en el balance que pueda hacerse en cuanto a contrarrestar la tendencia a la formacin de elites participativas e incluir crecientemente nuevos grupos e intereses. Al parecer los mecanismos de participacin y deliberacin podrn jugar mejor su papel incluyente en la medida en la que se mantenga la demanda social por participar y se renueven las manifestaciones del poder que fuerzan a las elites a abrir los espacios, establecindose as los equilibrios a travs de rediseos institucionales incluyentes (Canto, 2005).

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Captulo 2

Chile: pautas de modernizacin desde arriba y redemocratizacin de baja intensidad


El uso extendido de los trminos sociedad civil o Estado tiene el riesgo de reificar conceptos ms all de su existencia emprica, como si existiera una entidad esencial de cada uno, que se manifestara de diversas maneras en cada contexto. La realidad es que cada sociedad se configura de diversos modos, de tal manera que el Estado o la sociedad civil que all existen no son una variante de esencialidad alguna, sino las formas de denominar el proceso histrico especfico. En el caso de la sociedad civil chilena mostraremos su constante vinculacin e interrelacin subordinada a un Estado dominante, principalmente a travs de la mediacin del sistema poltico. Tal fue la importancia de esos vnculos durante el siglo XX que la transicin democrtica iniciada a fines de los aos ochenta, no ha podido superar completamente la ruptura producida por el rgimen militar. Ello a pesar de la recomposicin del sistema poltico. Es que tanto la sociedad civil como sobre todo el Estado fueron transformados radicalmente en los aos setenta y ochenta. La propia poltica de la transicin slo se parece a la anterior al ao 1973 por la permanencia de algunos de los mismos partidos. El objeto de este captulo es mostrar la trayectoria histrica de las relaciones entre sociedad civil y Estado, las tendencias actuales de fragmentacin y autonomizacin parcial de la sociedad civil y los nuevos instrumentos de mediacin que surgen de las polticas sociales llevadas a cabo por los gobiernos posteriores a 1990. Ese anlisis nos permitir situar dichas polticas en el marco de la evolucin de la democracia chilena, de tal manera de identificar luego en el captulo siguiente su potencial de contribucin a la gobernabilidad democrtica. 2.1 La temprana conformacin de un Estado que se impuso a la sociedad En Chile, se ha sealado, el Estado no es producto de la nacin sino que la antecede y es actor relevante en la constitucin de un espacio nacional. Ello politiza necesariamente la reflexin sobre la sociedad, pues las modalidades de constitucin del Estado resultan determinantes para las relaciones sociales en el espacio nacional.59
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Desde un punto de vista general, este fenmeno ha sido analizado como caracterstico de las sociedades dependientes. En la medida que se trata de sociedades cuyas clases dirigentes estn a su vez subordinadas a burguesas extranjeras, se produce una autonomizacin del Estado como agente del desarrollo en detrimento de la estructuracin de un sistema de relaciones de clase.

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En el caso de sociedades de fuerte articulacin tradicional, con importantes componentes indgenas agrupados en unidades culturales amplias y economas campesinas, el Estado no logra recubrir el espacio nacional y opera mas como ficcin jurdica y como realidad represiva. All son los propios sectores populares los que, durante el transcurso del proceso de industrializacin y urbanizacin, han ido desarrollando fragmentariamente la integracin nacional.60 En el caso chileno, en cambio, la imagen del Estado ha dominado la lectura de la sociedad. El Estado es la matriz de la nacionalidad, la nacin no existira sin el Estado, afirmaba un connotado historiador chileno (Gngora, 1981). Se ha enfatizado tambin en la temprana constitucin de un Estado nacional, basado sobre la unificacin de las clases dominantes como administradoras y subordinadas a la dominacin extranjera expresada en la economa de enclave (De Riz, 1979). Esta preeminencia estatal logra consolidarse institucionalmente pocos aos despus de lograda la independencia de Espaa ya que a partir de 1830 se estabiliza una dominacin poltica expresada en una Constitucin Poltica que perdur por noventa y dos aos e influy fuertemente en la dictada casi cien aos despus para reemplazarla (1925). Es importante destacar que, adicionalmente, ese rasgo est muy presente en la conciencia de las elites polticas chilenas y es argumento recurrente en los debates actuales. Se destaca en ellos el valor de la estabilidad institucional que Chile independiente habra logrado tempranamente, en relacin a otros pases de Amrica Latina. Tal como lo plantea Edgardo Boeninger, uno de los artfices de la transicin poltica chilena, el elemento central que define la trayectoria histrica desde la independencia es el orden republicano y el Estado centralizado que forj instituciones que se proyectan hasta hoy (Boeninger, 1998 y 2007). Los conceptos polticos formulados por el ministro Diego Portales y expresados en la Constitucin de 1833, aludan a un gobierno fuerte y centralizado, legalidad, austeridad y servicio pblico (Edwards, 2005: 677).61 Otro elemento a tener en cuenta es la formacin de un ejrcito profesional y la expansin y fijacin de fronteras en la dcada de los ochenta del siglo XIX. Como conciencia nacional ese Estado haba completado su formacin a fines del siglo XIX, principalmente a travs de operaciones blicas, la principal de las cuales fue la Guerra del Pacfico (l879 - 1883) contra Per y Bolivia. La victoria en ese conflicto signific la incorporacin de importantes territorios en el norte del pas, pero tambin tuvo consecuencias sociales de integracin nacional: la constitucin del ejrcito del roto chileno que integr simblica y profesionalmente a importantes contingentes
La forma general de la sociedad est determinada por su relacin con el capital extranjero; esta relacin es administrada o transformada por el Estado (Touraine, 1978: 97). Un buen ejemplo de esta situacin es el caso peruano Ver: De Gregori et al. (1985). Ver visiones crticas del mito portaliano en la historiografa y la poltica chilena en JocelynHolt, (1997) y Portales (2004).

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populares y al mismo tiempo posibilit el sometimiento y la incorporacin definitiva del territorio mapuche en el sur de Chile (1881) utilizando ese mismo ejrcito como fuerza de colonizacin interna (Bengoa, 1999; Hernndez, 2003). El Estado surgido de los conflictos posteriores a la guerra de independencia (1810 - 1818), pudo sostener un rgimen poltico estable a pesar de los sucesivos conflictos armados tanto internos (1851, 1859, 1891), como externos (1837, 1865 y 1879) a lo largo del siglo XIX, pero no constituy la expresin genuina de los grupos, intereses y proyectos de la sociedad a la que rega. Tal orden fue en su momento impuesto por la fuerza, mediante la derrota de las fracciones liberales a manos de los conservadores en el campo de batalla y exclua de hecho al 90 por ciento de la poblacin de los derechos polticos bsicos.62 Sin embargo, tanto la representatividad como la efectividad democrtica del sistema poltico aumentaron significativamente a partir de la Ley Electoral de 1874, que permiti controlar el presidencialismo y abri espacio al surgimiento de nuevos partidos polticos. Aument el nmero de votantes y se permiti el desarrollo de un sistema poltico plural, aunque limitado a las elites, aspecto recurrente en el desarrollo poltico chileno (Valenzuela, 1985). Aunque no lo desarrollaremos in extenso, el proceso descrito tiene tambin consecuencias en el plano cultural y admite una lectura sobre la identidad chilena en esos trminos. En el cuarto tomo de su Historia de las Ideas y la Cultura en Chile, Bernardo Subercaseaux plantea este problema como central
Hay pases como Chile en que ya en el siglo XIX el discurso de la homogeneidad se implement por la elite y por el Estado con extraordinario xito, generando la autoconciencia de una nacin que se perciba como culturalmente europea, de all el mito de la Suiza o la Inglaterra de Amrica Latina, de all tambin el mito (nacionalista) de su excepcionalidad en el contexto latinoamericano. Comparativamente se puede afirmar que Chile tiene en cuanto a espesor cultural socialmente circulante -de base tnica o demogrfica- un enorme dficit (Subercaseaux, 2007: 22).

En el proceso histrico chileno el sistema poltico funciona y admite nuevos grupos, pero arrastra tambin un dficit de representatividad, debido a los procedimientos de estructuracin poltica bsica del Estado. El revisionismo histrico

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Los trabajos de historia social chilena lo han puesto de manifiesto en contribuciones recientes. As se plantea que La Constitucin de 1833 () excluy a: las mujeres; los chilenos que no tenan propiedad inmueble, ni capital invertido, ni un ingreso equivalente o superior a $200 anuales (o sea: cuatro veces el ingreso medio de un pen corriente); y a los sirvientes domsticos. La Ley Electoral de ese mismo ao agreg a los miembros del clero regular; a los soldados, cabos y sargentos del Ejrcito Permanente, y a los jornaleros y peones-gaanes. Esta situacin dur hasta 1914 (Salazar y Pinto, 1999: 89).

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reciente as lo ha establecido al analizar los procesos de conformacin de la poltica y el Estado. Como lo plantean Salazar y Pinto, se
perfila ntidamente un arquetipo de construccin estatal, a saber: la transformacin de la diversidad civil en unidad poltica se ha logrado sustituyendo el dilogo ciudadano por un consenso operacional, que ha consistido en la imposicin de una determinada forma estatal (unilateral) con ayuda de las Fuerzas Armadas. La ilegtima tarea de alcanzar la homogeneizacin poltica de la sociedad a partir de un proyecto unilateral se ha resuelto con el uso de la fuerza (Salazar y Pinto, 1999: 20).

Por otra parte, en cada una de las coyunturas constitucionales los constituyentes designados por la autoridad () tendieron de modo invariable (1833, 1925 y 1980) a construir un modelo de Estado esencialmente poltico (no social, ni econmico); esencialmente liberal (no corporativo, ni socialista), y esencialmente centralista (no federal, ni comunal) (Salazar, 1994: 94). 2.2 El predominio de lo poltico en el siglo XX A comienzos del siglo XX emerge con fuerza el conflicto social poniendo en jaque los modelos de integracin privados predominantes hasta ese momento: la beneficencia de los adinerados y la autoorganizacin de los excluidos, sin participacin del Estado. Es la emergencia de la llamada cuestin social (Morris, 1968; Illanes, 1990; Grez, 1995 y 1997; Romero, 1997; Serrano, 2008).63 Al mismo tiempo se evidencia una ruptura violenta entre elites y sectores populares, quienes protagonizan violentos motines urbanos duramente reprimidos con apoyo de las fuerzas armadas, en sucesivas oportunidades durante los dos primeros decenios del siglo (Garcs, 1992). Si bien la inestabilidad poltica va a durar en cierta medida hasta 1938, la intervencin reguladora del Estado en los conflictos sociales se produce a partir de la dictacin de las leyes laborales en 1924 (bajo presin militar), el Cdigo del Trabajo a fines de los veinte y la emergencia de representaciones polticas populares que junto con dirigir y canalizar la protesta popular empiezan a participar del sistema
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Se denomin cuestin social al debate de fines del siglo XIX y comienzos del XX, sobre la existencia o no de una fractura social y econmica en el pas, sus causas y consecuencias. Algunos, como el poltico Enrique Mac Iver, argumentaron que la llamada cuestin social no era ms que un importacin de intelectuales afrancesados. Otros, como el dirigente obrero Luis Emilio Recabarren, hicieron de esta cuestin el asunto clave del debate del Centenario de la Repblica. Un excelente anlisis histrico y poltico del debate sobre la cuestin social y las leyes laborales desde el inicio del siglo XX hasta mediados de los aos veinte en Morris (1967: 79 108). Una seleccin de textos sobre la crisis en torno al centenario de la Repblica en Godoy (1971: 251 - 329)

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poltico (Partido Comunista en 1921 y Partido Socialista en 1933).64 Este proceso se estabiliza en 1938, con el gobierno del Frente Popular y dura hasta 1973.65 Un sistema de relaciones laborales institucionalizado y un sistema poltico pluralista y de relativamente alta inclusividad marcaron por varias dcadas los vnculos entre sociedad y Estado. Por eso se ha hablado del sistema poltico como la columna vertebral que articul a los actores sociales y el Estado durante los cuarenta aos anteriores a 1973 (Garretn, 1998). Durante este perodo se ampla permanentemente la participacin electoral en el marco del pluralismo poltico, incluyendo tambin a las mujeres, que adquieren derecho a voto en 1949. Y en este esquema fue tambin desarrollndose la sociedad civil, oscilando entre su constitucin autnoma a travs del sindicalismo urbano y rural y ms tarde las organizaciones de pobladores, y su vnculo permanente con el sistema poltico, que canalizaba las demandas hacia el Estado. Eso fue tambin ampliando la capacidad de respuesta del propio Estado, que en sucesivas coyunturas fue estableciendo estructuras para dar cuenta de los problemas provenientes de la sociedad. Es la historia de la institucionalizacin de las polticas sociales en el pas. De la educacin a partir de los 30, la salud en los 50, la vivienda y la Reforma Agraria en los 60 (Arellano, 1985; Espinoza, 1986; Pizarro, 1986; Ibez, 2003). Mirado desde el ngulo de los movimientos sociales, stos no se estructuraron autnomamente, pues se enmarcaban parcialmente en la legalidad, dirigan sus reivindicaciones hacia el Estado y eran conducidos por partidos polticos. A pesar de ello, la organizacin popular fue fuerte, obtuvo importantes conquistas y fue de hecho ampliando la agenda del sistema poltico. An as, la constante ampliacin del sistema poltico tampoco evit importantes exclusiones sociales, como los campesinos y las masas de migrantes rurales que hicieron crecer las ciudades a partir de los aos 50.66

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Sobre el Partido Comunista ver una antologa que revisa desde el perodo de Luis Emilio Recabarren y la fundacin del partido hasta la poltica de rebelin popular en los aos ochenta (Loyola y Rojas, 2000). Sobre la trayectoria histrica de la izquierda chilena ver Arrate y Rojas, (2003). El detalle sobre la dinmica poltica de la discusin e implementacin de la legislacin laboral y las polticas sociales en el siglo XX en Morris (1967: 109-202). El diagnstico inicial acerca de la incapacidad, tanto de la economa como del Estado chileno, para absorber la creciente demanda planteada por los sectores excluidos del llamado Estado de compromiso fue formulada a comienzos de los aos sesenta por el economista de la CEPAL Anbal Pinto. La tesis de Pinto hace nfasis en que frente al estancamiento de la economa chilena desde mediados de los aos cincuenta, el espacio poltico continuaba amplindose. Este sobredesarrollo poltico y social, auguraba Pinto, entrara en colisin con la incapacidad del modelo econmico de la poca, lo que fundamentaba la necesidad de su profunda transformacin (Pinto, 1963 y 1970). Sobre la dinmica del movimiento obrero ver Pizarro (1986); sobre la protesta urbana de 1957, cuando emergen pblicamente los sectores excluidos, ver Milos (2007); sobre el movimiento de pobladores, ver Espinoza (1986) y Garcs (2002); sobre el movimiento campesino e indgena, Bengoa (1988 y 1990).

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De modo que frente a la visin del Estado matriz de la nacin, hay que resaltar el alto grado de constitucin de los actores sociales, con capacidad de influencia poltica. Es decir, no se trat simplemente de un fenmeno de cooptacin poltica o de subordinacin y movilizacin heternoma de masas desorganizadas, propios de la matriz populista (Valenzuela, 1993; Gonzales, 2007; Frei y Rovira, 2008). Sin embargo, a pesar del impacto poltico de la participacin social organizada y la presencia de los intereses populares, la matriz de relaciones establecidas en el siglo XX se caracteriz por el relevante rol jugado por los partidos y el sistema poltico en general (Garretn, 1985; Valenzuela, 1995; Moulian, 2006). El elemento distintivo del caso chileno es la importancia del rol de mediacin cumplido por partidos polticos institucionalizados, representativos de intereses sociales amplios y tuvieron xito en procesar las demandas de sus representados en el mbito estatal. Su accin se manifestaba tanto en la presencia estatal, en el parlamento y en el gobierno, como en la dinamizacin de la sociedad civil en sus diversas expresiones.67 En una comparacin con los pases vecinos destaca la trayectoria clasista del movimiento obrero y el radicalismo y alta movilizacin de los movimientos populares urbanos durante el perodo 1960-1973. Por otra parte, a partir de los aos ochenta se ha investigado el importante grado de autonoma histrica desarrollado durante el siglo XIX por los sectores campesinos desarraigados (peones no sujetos a la dependencia de la hacienda tradicional); trayectoria hasta hoy oscurecida por el predominio de la historiografa heroica del movimiento obrero nacido entre los trabajadores de las explotaciones salitreras (Salazar, 1985). Por otra parte, la relacin entre partidos y movimientos sociales no puede calificarse simplemente como clientelismo, toda vez que estuvo vinculada a proyectos polticos de transformacin. Como seala Arturo Valenzuela, a diferencia de otros pases de la regin, como Brasil y Colombia, no fue el clientelismo el rasgo distintivo de la vinculacin. Donde ste estuvo ms presente fue en el mbito local, y no tanto en el nacional (Valenzuela, 1977). Pero la dinmica poltica chilena del siglo XX tambin estuvo marcada por la recurrencia de sucesivos proyectos polticos que emergieron y se impusieron desde arriba, favorecidos tanto por el presidencialismo como por el fuerte peso de la tecnocracia en diversos momentos. La Constitucin de 1925 recuper el espritu portaliano de la de 1833, orientado a fortalecer la autoridad presidencial, limitando la intervencin de los partidos polticos. Con ello se dej atrs el perodo del parlamentarismo que se haba iniciado en 1891, con el triunfo de las fuerzas del Congreso contra el presidente Balmaceda en la guerra civil de dicho ao. A
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Diversos trabajos dan cuenta de esta particularidad de Chile, en relacin a otros pases del continente, marcando hasta hoy las pautas de accin de la sociedad civil (Valenzuela, 1977, Mainwaring y Scully, 1995; Garretn, 2006). As como todos los partidos importantes tenan una fuerte implantacin social, tambin todo ellos estuvieron en el gobierno alguna vez entre 1925 y 1973.

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partir de ese perodo al menos tres presidentes gobernaron basndose ms en su autoridad o carisma personal que en las coaliciones partidarias: Arturo Alessandri (19201925 y 1932 1938); Carlos Ibez (19271931 y 19521958) y Jorge Alessandri (19581964). Los dos ltimos esgrimieron adems un fuerte discurso antipoltico. Tanto la autonomizacin de la figura presidencial como el discurso en contra de la poltica y los partidos se amplificaron y extremaron durante el largo gobierno militar de Augusto Pinochet (19731990). Si bien los anlisis sociolgicos e histricos realizados despus de 1973 han tendido a enfatizar la importancia y centralidad del Estado en la constitucin de la sociedad chilena -y de paso el estatalismo de las concepciones polticas- esto no puede llevar a menospreciar la existencia de actores sociales que desarrollaron importantes grados de sociabilidad e identidad propias. Limitar el anlisis a la insercin poltica de dichos sectores o al comportamiento de los partidos que reclamaron su representacin, es eludir justamente el punto que requiere ser interpretado: la existencia simultnea de integracin poltica -parcial y subordinada- y de autonoma social. Si bien es cierto que el conflicto tenda a canalizarse en presiones hacia el Estado, no lo es menos que esas presiones eran expresadas por actores definidos y poderosos. Puede decirse, en consecuencia, que la relacin entre la sociedad y el Estado estuvo marcada al mismo tiempo por aquellos rasgos propios de las sociedades dependientes (autonoma del Estado, fusin de los conflictos) y por un grado significativo de constitucin de actores (unidad de las clases dominantes, autonoma del movimiento obrero clasista). Esto permite entender la alta capacidad de transformacin que mostraba la sociedad chilena. Durante los aos sesenta se empieza a manifestar una crisis del modelo de dominacin que altera las relaciones entre la sociedad y la poltica y que culmina en la ruptura institucional de 1973. La presencia de la sociedad civil organizada se expres tambin en formas de cooperacin y de co-construccin de institucionalidad con participacin de la sociedad civil. Pueden citarse numerosos ejemplos en los cuales el Estado concurri con financiamiento, normativa, excepciones y beneficios a respaldar iniciativas surgidas de la sociedad civil. Ello sucedi especialmente con sectores cuyo poder les permita lograr espacios de cooperacin y convertirlos a travs de la legislacin y la iniciativa poltica del ejecutivo- en nuevas instituciones. Es as, por ejemplo, que de las ocho universidades existentes en el pas a 1973, slo dos eran estatales: la Universidad de Chile (1842) y la Universidad Tcnica del Estado, nacida de la Escuela de Artes y Oficios (1849), ambas surgidas en plena construccin republicana (Brunner y Barrios, 1987: 43). Sin embargo, las otras seis correspondan en algunos casos a corporaciones privadas relevantes en la vida nacional como la Iglesia Catlica (Universidades Catlicas de Santiago, Valparaso y del Norte) y la Logia Masnica (Universidad de Concepcin), en otros a iniciativas privadas de profesionales, empresarios y filntropos, como ocurri con la Universidad Austral de Valdivia y la Universidad Federico Santa Mara

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en Valparaso. Todas estas universidades conformaban y lo hacen hasta hoy- el Consejo de Rectores y reciban financiamiento pblico. Otros ejemplos de lo anterior es el caso del Colegio de Abogados, que fue creado, financiado y estructurado como una reparticin pblica incorporada al presupuesto nacional y con funciones de tutela sobre la profesin, precisamente por su carcter pblico (Ibez, 2003: 300 y ss.). El modelo institucional de este Colegio, tendi a ser imitado por los dems que se crearon posteriormente. Otro ejemplo es la Junta de Adelanto de Arica, creada para promover el desarrollo de esa provincia en el norte del pas. Administrada por un Consejo Empresarial, reciba, sin embargo, financiamiento producto de las ventas globales de la zona, asegurado por ley (Gonzlez, 2006: 315 y ss.). De tal manera que no resulta apropiado plantear una especie de accin plenamente autnoma y unilateral del Estado. As como tampoco resulta justo considerar este tipo de institucionalidad como puramente corporativista o de captura del Estado por las corporaciones. Vistas desde hoy, aparecen como formas de cooperacin entre Estado y sociedad civil, propias de un perodo de mayor protagonismo estatal, as como tambin de mayor peso de la sociedad civil, especialmente de sus estratos medios altos.68 En la conformacin organizativa del Estado, el correlato de lo planteado anteriormente fue el crecimiento de la burocracia pblica y el surgimiento de un cuerpo de profesionales del desarrollo que fue teniendo creciente importancia a lo largo del siglo, ms all de los cambios polticos. El peso de la tecnocracia, ha sido significativo en varias coyunturas, pero no ha sido estudiado suficientemente, sobre todo por los enfoques que enfatizan los aspectos ms polticos del proceso. En el plano poltico se manifiestan las alternativas y los proyectos en pugna pero en el estamento tecno-burocrtico la continuidad es mucho mayor. As, por ejemplo, en la creacin de la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), que ha sido vista como el proyecto ms importante del gobierno de Pedro Aguirre Cerda (19381941) y smbolo del intervencionismo estatal, tuvo un papel muy relevante un conjunto de tcnicos de extraccin conservadora que se haban formado en el gabinete econmico de Gustavo Ross, el candidato opositor a Aguirre Cerda. Tambin se destaca en ese momento el peso del Instituto de Ingenieros y la Sociedad de Fomento Fabril, en nada vinculados con los proyectos polticos de transformacin del Frente Popular (Ibez, 2003; Correa, 2004; Silva, 2009).69
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Un anlisis de relaciones entre corporaciones y funcin pblica en los casos de la Sociedad Nacional de Pesca y la Central Unica de Trabajadores en Yuri (s/f). El historiador Adolfo Ibez, que ha estudiado la trayectoria de la institucionalidad del Estado chileno durante el siglo XX, plantea que la CORFO form parte de un desarrollo poltico ms amplio, que tendi a restringir el alcance de las reformas democrticas: se haba llegado, con la Corporacin de Fomento, con la Administracin Pblica renovada, con la Ley de Seguridad Interior y con la de las Zonas de Emergencia todos elementos institucionales y legales, pero no establecidos en la Constitucin Poltica-, a un rgimen de democracia autoritaria, protegida y tecnificada (Ibez, 2003: 144).

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Pero dichos tecncratas se haban hecho fuertes en el primer gobierno del general Ibez (19271931), como lo seran nuevamente durante la segunda mitad de su segundo gobierno (19521958). El gobierno de Jorge Alessandri (19581964) fue denominado gobierno de los gerentes por la importancia que en l tuvieron los altos ejecutivos provenientes del sector privado, que ocuparon cargos en nombre de un discurso antipoltico que caracterizaba al presidente, lo que tambin haba sucedido con Ibez. Durante el gobierno de Frei Montalva (19641970) se produjo un nuevo avance en la tecnificacin de la administracin estatal, esta vez al servicio de un modelo de planificacin e ingeniera social de mayor amplitud. Ello se expres en el ingreso de los asesores y en el incremento de agencias gubernamentales que comenzaron a cumplir funciones anteriormente ejercidas por partidos polticos, esta vez desde el ejecutivo. Tal es el caso, por ejemplo de la Consejera Nacional de Promocin Popular, que abord la organizacin poblacional (Juntas de Vecinos y Centros de Madres), inspirada por la teora de la marginalidad del sacerdote jesuita belga Roger Vekemanns y las agencias ocupadas de la Reforma Agraria como el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) y la Corporacin de la Reforma Agraria (CORA) (Silva, 2009).70 Una oleada de jvenes profesionales democratacristianos implement las reformas sociales desde el Estado, creando un estamento tcnico de creciente relevancia poltica de ah en adelante.71 La divisin de la Democracia Cristiana en 1969 y 1971, dio origen a grupos polticos de izquierda el MAPU y la Izquierda Cristiana- que no provenan del tronco histrico de esta, ni en lo ideolgico ni en lo social. Se trataba de grupos compuestos mayoritariamente por profesionales de origen catlico y de clases acomodadas, que no agregaron muchos votos a la izquierda tradicional, pero cuyo peso especfico estuvo dado precisamente por su origen social elevado y por sus competencias tcnicas y profesionales. Ello se evidenci durante el gobierno de Unidad Popular, as como en la reorganizacin de la oposicin a la dictadura militar y, de manera altamente significativa, en los gobiernos democrticos post 90, como veremos en el captulo 5 (Agurto, 1991; Otano, 1995; Moyano, 2009). Por cierto, durante la dictadura militar tambin el peso de la tecnocracia fue decisivo, controlando el poder por los militares y suprimidas las restricciones nacidas de la intermediacin poltica. El lugar privilegiado para ello fue la poltica econmica y luego la poltica social que de ella derivaba. Ello expandi la influencia de un grupo de economistas de la Universidad Catlica, mayoritariamente post graduados en
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Vekemanns fund adems la Escuela de Sociologa de la Universidad Catlica y el Centro DESAL con respaldo jesuta. Ambos fueron lugares de formacin y expansin de ideas de cambio en las nuevas generaciones de profesionales provenientes del catolicismo. Testimonios personales del perodo de la revolucin en libertad durante el gobierno de Frei Montalva y el ingreso de profesionales destacados de diversos mbitos a la administracin estatal se encuentran en Orrego (2005) y Blanco (2006).

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el Universidad de Chicago, que asumieron con gran cohesin y decisin poltica la conduccin econmica y social durante diferentes perodos de la administracin, con el aval de Pinochet (Silva, 1991; Montecinos, 1993; Cavallo et al., 1997; Rosende, 2007) Veremos como esta influencia se proyecta en los modos de gestin y cada vez ms en la poltica, tal cual esta ha sido ejercida con posterioridad. 2.3 La sociedad civil chilena: sus vnculos polticos, continuidad de los de arriba y discontinuidad de los de abajo Si bien no son abundantes los estudios sobre el desarrollo de la sociedad civil chilena, pueden destacarse algunos rasgos principales. Uno de ellos es la temprana constitucin de organizaciones sociales de los sectores medios y populares desde la segunda mitad del siglo XIX, desde la Sociedad de la Igualdad, fundada en 1850 y la Unin de Tipgrafos (1853), a un conjunto amplio de organizaciones de origen popular minero y urbano a partir de la dcada del 80. Las primeras en constituirse fueron las organizaciones de cooperacin y autoayuda conocidas como sociedades de socorros mutuos, a travs de las cuales organizaron un sistema social de prestacin de salud y un sistema previsional a la medida de sus recursos, al paso que fundaban sus propias escuelas, sus salas de teatro, baile y cultura y su propia prensa. Un micro mundo social popular que encontraba all un referente para la construccin de identidad (Illanes, 1993: 140). Eran organizaciones que abordaban la problemtica de los sectores populares en ausencia de toda poltica social del Estado (Illanes, 1990). A su vez las clases altas canalizaban a travs de la Iglesia Catlica aportes en dinero para financiar las organizaciones caritativas, que -a partir de un esquema paternalista- atendan las necesidades ms urgentes de los sectores desfavorecidos (orfanatos, lazaretos, hospitales). As, durante el siglo XIX, con un Estado marcado por el ultraliberalismo y prescindente en el rea social, se desarrollaron dos vertientes organizativas importantes: la propia de los sectores populares, inspirada en valores solidarios y la asistencial, dirigida a los pobres, pero gestionada por la Iglesia con el dinero de los sectores acomodados (Romero, 1984 y 1997; Grez, 1997; Serrano, 2008). En el terreno de las ideas durante todo el perodo se enfrentaron las concepciones tradicionales vinculadas al catolicismo, el hispanismo y la defensa del orden agrario de la hacienda, con aquellas de origen laico, liberal y, tendencialmente, democrticas.72 En el terreno econmico el libremercadismo fue dominante durante
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El propio significado asociado a Chile como nacin durante el siglo XIX oscil entre dos polos. Inmediatamente despus de la independencia Chile era considerado como sinnimo de libertad, ms tarde pas a ser asociado principalmente con un orden de rasgos autoritarios a partir de las reformas del ministro Portales de los aos 30, que estructuraron el Estado nacional que permaneci hasta el siglo XX (Sagredo, 2008).

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la segunda mitad del siglo XIX; en el campo poltico en cambio, normalmente las ideas liberales y avanzadas fueron derrotadas. Pero ganaron presencia en instituciones educacionales y culturales como la Universidad de Chile (1842), el Instituto Nacional (1813) y en la voz de importantes reformadores como Manuel de Salas, Valentn Letelier y otros (Gazmuri, 1992; Subercaseaux, 1997). Mas tarde surgieron organizaciones propiamente reivindicativas de carcter ilegal como fueron los sindicatos y tambin un importante movimiento que combinaba objetivos culturales, con desarrollo comunitario y reivindicacin econmica, expresado en las organizaciones mancomunales. A comienzos del siglo se fund la primera organizacin unitaria de trabajadores, la Federacin de Trabajadores de Chile (FOCH) bajo influencia anarquista y socialista. En los aos veinte surgieron las organizaciones de los sectores medios, muchos de ellos vinculados al empleo pblico, como los profesores (Salazar y Pinto, 1999; Pizarro, 1986; Garcs, 2002; Milos, 2007). Otro rasgo significativo es el alto grado de estructuracin y continuidad que han mostrado las elites econmicas, que han contado con importantes organizaciones desde mediados del siglo XIX. La ms antigua es la Sociedad Nacional de Agricultura (fundada en 1838), que representa los intereses de los grandes propietarios agrcolas. En 1858 se fund la Cmara de Comercio y en 1883 las sociedades de Fomento Fabril y Nacional de Minera. Dichas organizaciones han jugado siempre roles significativos de representacin gremial, polticamente vinculadas a los partidos de derecha y tradicionalmente opuestos a los proyectos de reforma social, conformando las vertientes principales de la elite econmica (Campero, 1991; Montero, 1997; Arriagada, 2004; Correa, 2004). Durante el siglo XX el empresariado cumpli un importante papel poltico asociado al Estado interventor en lo social y econmico. Las instituciones promotoras de la produccin nacional y de poltica monetaria, las agencias financieras y crediticias y las diferentes empresas que el Estado constituy fueron directa o indirectamente influenciadas por los lderes empresariales, que participaron orgnicamente en sus directorios y formaron parte de las definiciones polticas que les afectaban, pues desde un comienzo, la legislacin consign la representacin de estas cuatro asociaciones empresariales de elite en los directorios de las agencias gubernamentales a cargo de las regulaciones econmicas (Correa, 2004: 34).73 En este contexto, y frente a los crecientes desafos polticos se produce la unificacin de las distintas corrientes en 1935, cuando se funda la Confederacin de la Produccin y el Comercio, que aglutina hasta hoy a las organizaciones nombradas y a la Cmara de la Construccin y la Asociacin de Bancos.

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Tambin Adolfo Ibez enfatiza en la importancia de las presiones corporativistas, particularmente del empresariado, en diversos organismos reguladores y promotores del desarrollo en mbitos sectoriales, como la minera, la industria y otros (Ibez, 2003).

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Tambin debe destacarse la continuidad del rol ideolgico, organizador y comunicativo del diario El Mercurio, establecido en Valparaso en 1827 y en Santiago en 1901, que juega hasta hoy un papel gravitante en las ideas empresariales y acta como intelectual orgnico del gran empresariado en el campo poltico (Santa Cruz, 1988; Stuven, 2000). Contrasta este panorama de estabilidad, continuidad y unidad de la alta sociedad civil con el anteriormente descrito de los sectores populares. Mientras los trabajadores se fueron organizando paulatinamente y enfrentaron muchas coyunturas de represin, repliegue y fragmentacin, en el campo de las elites incluso instituciones sociales tan tradicionales como el Club de la Unin han subsistido inclumes a las grandes transformaciones del pas y de la propia elite econmica.74 Otro gran actor social ha sido la Iglesia Catlica, institucin de implantacin nacional, que ha patrocinado desde la colonizacin espaola hasta hoy, gran parte de las iniciativas de beneficencia en el campo de la salud, la educacin, la atencin a los ancianos, etc. A partir de comienzos del siglo desarroll importantes actividades de promocin del sindicalismo urbano, oponindose a los movimientos de raz socialista. De fuerte presencia en el medio rural, la influencia de la iglesia fue decisiva para la mantencin del orden tradicional, as como ms tarde para la emergencia de movimientos de cambio a partir de la dcada de los cincuenta y durante la realizacin de la reforma agraria en los aos sesenta (Landsberger y Canitrot, 1967; Grez, 1995; Hidalgo y Cceres, 2003; Serrano, 2008).75 Por cierto, la influencia de la Iglesia Catlica ha sido muy relevante en las instituciones educacionales de nivel primario, medio y superior (universidades catlicas en Santiago, Antofagasta, Coquimbo, Valparaso, Concepcin y Temuco), de tal manera que su presencia en la sociedad civil se ha dejado sentir tanto en el campo institucional formal como en las organizaciones y movimientos de diverso orden y a lo largo y ancho de todo el espectro social: desde la formacin de las elites econmicas y polticas (las instituciones jesuitas, los colegios de monjas para las mujeres de clase alta, los movimientos conservadores como el Opus Dei) hasta las escuelas rurales para los hijos de campesinos y los hogares de hurfano(as). La corriente catlica se canaliz polticamente a travs del Partido Conservador, pero desde los aos 20 en adelante se desarroll una tendencia socialcristiana reformadora que se expres primero en movimientos apostlicos y que ms tarde dio origen a la Falange Nacional, escindida del Partido Conservador con el aval de parte impor-

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A la vez las asociaciones y los partidos polticos de derecha estaban dirigidos por grupos de elite fuertemente relacionados entre s por lazos de parentesco, amistad e ideas comunes (Correa, 2004) Sobre empresariado en el siglo XX ver tambin Montero (1997). De hecho la Iglesia Catlica promovi el sindicalismo campesino desde los cincuenta y realiz la primera reforma agraria antes de la gubernamental, entregando las propiedades rurales que posea para su administracin por los campesinos (Landsberger y Canitrot, 1967; Bengoa, 1988 y 1990).

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tante de la curia de la Iglesia. De ah nacera en 1957 el principal partido poltico de los ltimos 50 aos en Chile: la Democracia Cristiana (Grayson, 1968; Smith, 1982; Valenzuela, 1995). 76 A partir de fines de los aos 50 se desarroll la organizacin barrial de los habitantes de sectores urbanos pobres (comits sin casa) y el movimiento cooperativo, aumentando la presencia de los sectores populares en la vida nacional. Estas organizaciones fueron producto de diversos factores: la migracin campo-ciudad, el aumento de las movilizaciones sociales por salario y servicios, las iniciativas de reforma desde el Estado (especialmente a partir de 1964), la actividad de partidos polticos de centro e izquierda y la fuerte influencia de la Iglesia Catlica. En 1953 se funda la Central nica de Trabajadores (CUT) y comienzan las primeras huelgas campesinas, desarrollndose procesos cclicos de movilizacin durante todo el decenio de los sesenta y comienzos de los setenta, perodo en que se vive un clima de mxima politizacin (Pizarro, 1986; Espinoza, 1986; Arrate y Rojas, 2003). En los aos 60, durante el gobierno de Frei Montalva, el Estado comienza a desarrollar una actividad especficamente destinada a organizar y movilizar a sectores populares, proponiendo de este modo su integracin poltica. En 1966 se dicta la Ley de Sindicalizacin Campesina y la Ley de Reforma Agraria. En 1968 se dicta la Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias, que legaliza y ampla un conjunto de organizaciones de base territorial (Juntas y Comits de Vecinos) y funcionales (Centros de Madres, Centros de Padres y Apoderados, Centros Juveniles, Centros Culturales y Clubes Deportivos). Las Juntas de Vecinos y Centros de Madres slo alcanzan a funcionar cinco aos antes de su intervencin por parte de la dictadura militar (Garcs, 2002). Otros segmentos de la sociedad, como los sectores indgenas, desarrollaron dinmicas organizativas centradas en sus propias comunidades y estableciendo una relacin meramente clientelar con la poltica. Su mbito de influencia fue de carcter comunal o provincial y su paso a lo poltico estuvo marcado por la cooptacin por los partidos que, sin embargo, no lo consideraron un movimiento social autnomo. Por eso el movimiento mapuche siempre se estructur fragmentado, segn la orientacin poltica de sus dirigentes. Recin a fines de los aos 60 surgieron movilizaciones que pretendan establecer formas de poder popular, al margen (y en contra) de la institucionalidad poltica, impulsados por movimientos polticos extrasistmicos (Bengoa, 1987 y 1999; Foerster y Vergara, 2000). Desde comienzos del siglo XX la realidad de la sociedad civil chilena estuvo fuertemente influida por los fenmenos polticos que sucedan en el pas, principalmente porque el espacio poltico fue amplindose hasta convertirse en el campo de

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La Democracia Cristiana fue el partido ms votado desde mediados de los sesenta hasta el 2004, cuando fue desplazado por la Unin Democrtica Independiente (UDI), partido igualmente surgido de las elites catlicas, slo que de orientacin conservadora, apoyado por el Opus Dei.

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negociacin y resolucin de los principales intereses de esa sociedad. Si bien hasta 1925 la poltica se realizaba principalmente entre los grupos de elite -divididos entre conservadores y liberales-, ya en 1920 fue elegido Arturo Alessandri, un caudillo liberal que ampli la convocatoria hacia los sectores medios y populares. Anteriormente el Partido Demcrata (fundado en 1887) haba tenido gran influencia entre los artesanos y nuevos sectores medios y el Partido Comunista y los anarquistas eran fuertes en los sindicatos. A partir de 1925 la relacin entre poltica y organizaciones civiles se hace ms estrecha, establecindose una suerte de correa de transmisin mediante la cual los grupos sociales se movilizaban y presionaban por sus demandas al sistema poltico, el cual -a travs de los partidos y el parlamento- abra y regulaba espacios al interior del Estado. Todo este proceso se vio interrumpido con el golpe militar de 1973 y la represin posterior (Angell, 1974). A diferencia del perodo anterior, a partir de 1925 el Estado desarroll una creciente actividad en el campo econmico y social, apoyado en la nueva legislacin laboral y la presencia de representantes de los diversos sectores sociales urbanos en el parlamento, tendencia que se acentu con la reforma electoral que impidi el control poltico del voto rural por los caudillos de la derecha. Todo ello permiti abrir espacios institucionales y lograr que una gran cantidad de reivindicaciones populares se hicieran parcialmente realidad. La influencia poltica sobre la sociedad civil fue creciendo a medida de que el espacio poltico fue amplindose, hasta convertirse en el campo de negociacin y resolucin de conflictos entre los principales intereses sociales, desde el elitismo de inicios del siglo hasta la masificacin de la participacin electoral en los aos 60. Como esta inclusividad tambin se apoyaba en polticas sociales cada vez ms amplias, ello afect a la autonoma de las organizaciones populares e implic el predominio de una orientacin reivindicativa frente al Estado por parte de todos los sectores, tanto populares como dominantes. El Estado respondi expandindose de modo inorgnico pero constante, hasta 1973.77

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Algunas interpretaciones histricas consideran que este predominio de la accin poltica con impacto en el Estado signific una subordinacin completa del movimiento social al control por parte de la clase poltica. El movimiento popular, no present despus de 1932 ningn proyecto alternativo de construccin estatal. Ms bien, por presin o sin ella, se disciplin bajo el imperio de la Constitucin y el Cdigo del Trabajo. Incluso colabor, de modo clienteltisco, hasta 1946. Despus, sin embargo, entr activamente en el mercado competitivo de las peticiones (all combatan demandas justas con las no tanto) () el Estado de 1925 no fue un instrumento de dominacin ni del empresariado ni del proletariado ni de las clases medias sino, en rigor, de la clase poltica civil () que excluy y subordin todos los movimientos sociales (incluyendo el de los militares). Es decir: todos los brazos de la sociedad civil. El trueque de la participacin por la peticin se practic hasta el final. (Salazar y Pinto, 1999: 64 65).

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2.4 La recomposicin poltica y social bajo el impacto de las reformas del rgimen militar La instauracin de un gobierno militar de larga duracin y conduccin nica a lo largo de ms de diecisis aos produjo importantes efectos de reestructuracin en la sociedad civil chilena y sus vnculos con la poltica y el Estado. El marco general fue una fuerte represin poltica y militar a toda expresin de descontento y oposicin, basada en el intento de refundar el sistema econmico y poltico desde arriba. El diagnstico histrico de las fuerzas que ocuparon el Estado apuntaba a desactivar las alternativas de cambio y su capacidad de incidir sobre las estructuras estatales. En el campo social se promovi la privatizacin de los ciudadanos, los que fueron alejados tanto de la participacin poltica como de formas asociativas propias (Garretn, 2000; Cristi y Ruiz Tagle, 2006). En el terreno econmico, luego de los dos primeros aos se impuso un modelo de apertura al exterior, privatizacin y desregulacin econmica, el que se tradujo en un importante proceso de concentracin de propiedad e ingresos, cambios en la legislacin laboral y privatizacin de los servicios de salud y sistema previsional, transformaciones en la estructura social, entre otros. Durante los aos setenta y ochenta se vivieron dos perodos de dursimo ajuste econmico (1975-76 y 1982-83) que tuvieron como consecuencia el empobrecimiento de amplios sectores de la poblacin, el deterioro de los niveles de vida y la falta de resolucin de las necesidades bsicas por la disminucin de la accin social del Estado. A lo anterior se agrega el aumento de la diferenciacin social, producto de la exclusin de grandes sectores del aparato productivo, el crecimiento de un sector terciario reducido, pero de alta tecnificacin (ligado a las finanzas y al comercio exterior), el aumento del empleo informal y la disminucin del empleo pblico, las transformaciones en el agro, etc. En trminos gruesos se puede sealar que durante los ochenta surge un amplio sector excluido de todo beneficio del funcionamiento del sistema (el desempleo abierto lleg al 30%), contrapuesto a otro integrado, sea en forma privilegiada o deteriorada, a travs, por ejemplo, de la permanencia en empleos estables con remuneraciones de mercado. Es decir, se acrecent la heterogeneidad de los sectores sociales entre s y al interior de cada sector (Ffrench Davis, 2004). Por otro lado, la mantencin de una alta tasa de desempleo redund en una virtual paralizacin de la accin obrera independiente, por temor a la prdida de la fuente de trabajo y en el desarrollo, entre los cesantes, de mltiples estrategias de sobrevivencia que pasaron a ocupar un lugar central en su accionar (Campero y Valenzuela, 1981). Otro conjunto de efectos del perodo fue el cierre de los espacios de participacin y de articulacin de identidades sociales. A travs de las reformas legales y el ejercicio de la represin, se promovi la atomizacin de las organizaciones sociales populares; la privatizacin de las esferas del conflicto social a travs de reformas privatizadoras en salud, previsin, educacin y legislacin laboral; o, simplemente el control

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gubernamental directo o indirecto (Juntas de Vecinos, Centros de Madres, Centros de Alumnos y Federaciones Estudiantiles, Centros de Padres, Municipios). Tambin el espacio poltico permaneci cerrado a toda actividad organizada y se quebraron las relaciones preexistentes entre la sociedad y el Estado. Desde el inicio el rgimen prohibi la actividad de los partidos polticos tradicionales, persiguiendo y reprimiendo duramente sobre todo a los de izquierda. Por su parte los partidos de derecha se autodisolvieron, confiando su papel de representacin a los militares y a los tecncratas vinculados al gran empresariado que se hicieron cargo de los puestos pblicos. Se clausuraron tambin las instancias propias de la democracia representativa generadas por eleccin directa y se incineraron los registros electorales (Daz, 2006). Al mismo tiempo se reformul el rol econmico y poltico del Estado, ste hizo abandono de sus funciones tradicionales para fortalecer una funcin eminentemente represiva, garante de una poltica econmica antiintervencionista y que no reconoca como interlocutores a los grupos sociales afectados. Se estableci un fuerte control sobre la comunicacin masiva excluyendo a los grupos no oficialistas. Lo propio se hizo con las universidades (Brunner y Barrios, 1987: 40 y ss.). Con todo esto se busc suprimir la funcin de mediacin que los partidos polticos -pero tambin las grandes organizaciones, los dirigentes, los comunicadores, los intelectuales- cumplan dentro del sistema democrtico chileno. Si bien estos agentes subsistieron a pesar de la represin, no pudieron ya intermediar entre los grupos sociales y el Estado, como era tradicional en Chile en los cuarenta aos precedentes. En 1978 se dict el Cdigo Laboral que reestructur el movimiento sindical, excluyendo a las organizaciones representativas autnomas y buscando la despolitizacin del sindicalismo (Campero y Valenzuela, 1981; Drake, 2003). Tambin se establecieron polticas que afectaron negativamente al movimiento cooperativo, hasta su prctica desaparicin, al menos en el medio urbano. En 1979 se dict una ley que apuntaba a la divisin de las comunidades indgenas, por medio de la asignacin individual de las tierras y la posibilidad de comprar y vender las tierras de propiedad comunitaria de los indgenas del sur, los mapuches. Las juntas de vecinos, organizaciones que agrupaban a los pobladores urbanos y rurales fueron intervenidas y sus dirigentes designados por los alcaldes y gobernadores, tambin designados por el gobierno (Oxhorn, 1995). La dcada de los ochenta permiti al rgimen militar institucionalizar su diseo poltico y profundizar sus reformas econmicas y sociales. En 1980 Pinochet hizo aprobar una Constitucin Poltica que rige hasta la fecha, la cual le permiti gobernar como Presidente de la Repblica durante ocho aos y llamar a plebiscito sucesorio en 1988 para dirimir la continuidad del rgimen. En 1981 se comenz una profunda estrategia de modernizacin econmica y social en la cual se echaron las bases de las instituciones que rigen hasta hoy la vida nacional: se privatiz el sistema de pensiones, se transfirieron a los municipios los establecimientos de educacin bsica y media y los de salud primaria, se cre el sistema de instituciones privadas

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de salud y el de la educacin particular subvencionada (financiada por el Estado pero operada por el sector privado), entre otras reformas. A lo largo del decenio se complet la privatizacin de gran parte de las empresas pblicas, con excepcin del cobre, los puertos y los ferrocarriles (Cavallo et al., 1997; Moulian, 1997; Ffrench Davis, 2004). El rgimen militar se articul internamente de un modo particular: a pesar de que la Junta Militar estuvo compuesta por los jefes institucionales de las cuatro ramas (Ejrcito, Marina, Aviacin y Carabineros) y Pinochet dirigi tanto el ejrcito como el gobierno, slo algunos militares ejercieron como ministros o jefes superiores de servicios.78 Muy pronto despus del golpe militar ingresaron al aparato pblico grupos de tecncratas que se mantuvieron por mucho tiempo en puestos de poder, principalmente en el rea econmica y social. Destacan aqu los llamados Chicago Boys, un grupo de economistas provenientes mayoritariamente de la Universidad Catlica y postgraduados en la Universidad de Chicago, que mostr alta cohesin ideolgica y goz de gran autonoma durante gran parte del gobierno (Rosende, 2007). Los Chicago Boys fueron responsables de la poltica econmica de shock en 1975, el Plan Laboral de 1978, las reformas modernizadoras de comienzos de los ochenta y luego de un interregno en el manejo de la crisis posterior a 1982- en la reactivacin encabezada por el ministro de Hacienda Hernn Bchi. Implementaron de un modo radical las ideas privatizadoras de Milton Friedmann (inspiradas en Friedrich Von Hayek), que venan siendo elaboradas desde fines de los aos sesenta.79 En el rea social se reclut a un conjunto de jvenes profesionales vinculados a corrientes religiosas conservadoras, quienes, bajo el liderazgo de Miguel Kast fueron los responsables de adaptar la poltica social a los requerimientos del modelo econmico (Angell, 1999). El elenco de la conduccin del rgimen se completaba con los nuevos integrantes civiles provenientes del Movimiento Gremial de la Universidad Catlica, jvenes catlicos tradicionalistas, discpulos de Jaime Guzmn, que ocuparon alcaldas y secretaras de la juventud, de los gremios y otros organismos

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Ms presencia tuvieron los altos oficiales en intendencias y alcaldas, as como en las universidades como rectores-delegados, Es decir en todos aquellos lugares donde se quera asegurar el orden. El programa aplicado en 1975 estaba ya compilado en el volumen llamado El Ladrillo (Varios Autores, 1992) y fue presentado a Pinochet, quien lo adopt sin que fuera su pensamiento econmico ni el de los militares (Cavallo y otros, 1997). La conexin directa entre la elaboracin intelectual y el programa poltico, queda documentada por Arturo Fontaine, es director del El Mercurio, directamente involucrado con el gobierno militar. Dice Fontaine: antes del medioda del mircoles 12 (de septiembre de 1973), los oficiales generales de las Fuerzas Armadas que ejercen responsabilidades de gobierno, tendrn el plan encima de sus escritorios (Fontaine, 1988, citado por Boisier, 2000). Sobre la historia previa, originada en el convenio entre la Escuela de Economa de la Universidad Catlica y la Escuela de Chicago firmado en 1957, ver Rosende (2007).

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de proselitismo poltico estatal. De esos componentes saldran los cuadros tcnicos futuros de la derecha, as como la directiva de la Unin Democrtica Independiente (UDI), el partido que ha proyectado la herencia poltica de Pinochet y el modelo econmico (Silva, 1991; Valds 1995; Montecinos, 1998). Los grupos civiles mencionados gozaron de amplia autonoma por el frreo apoyo que les prest Pinochet, la falta de oposicin poltica y juego democrtico y su alto nivel de capital cultural, cohesin interna y sentido de misin. Ello permiti al gobierno mantener una lnea coherente durante largo tiempo y asegurarla ms all de las presiones sectoriales y gremiales que reciba, especialmente de sectores empresariales. El golpe militar de 1973 destruy no slo la democracia sino que el modelo del Estado y su relacin con los partidos y los actores sociales. El Estado se separ de la nacin, fortalecindose su papel represivo frente a los sectores populares, sus expresiones partidarias, sindicales y gremiales, as como utilizando el terror y el disciplinamiento social generalizado hacia toda forma de organizacin y expresin de la sociedad civil. Un cambio de gran importancia para la dinmica social fue la proscripcin y represin hacia los partidos polticos democrticos. A ello se sum la autodisolucin del Partido Nacional y el Frente Nacionalista Patria y Libertad, principales referentes de la derecha que apoy al golpe. En definitiva se cancel el espacio poltico partidario lo que se sum al cierre del Congreso y la concentracin del poder poltico e institucional en manos del gobierno militar. Los partidos de la Unidad Popular fueron disueltos y perseguidos desde el primer momento, teniendo que recomponerse desde el exilio y con dificultad en la clandestinidad. Mientras tanto la DC que apoy inicialmente al rgimen militar, fue declarada en receso y tuvo medios para reproducir algunas de sus actividades (centros de estudio, la Iglesia Catlica, algunos medios de comunicacin). En 1980 Pinochet puso en vigor la nueva Constitucin que sancion para Chile un proceso de transicin a un tipo de democracia protegida, algunos de cuyos rasgos duran hasta hoy: rgimen presidencialista, estatuto semi autnomo para las fuerzas armadas, partidos con escasas facultades polticas y econmicas en el Poder Legislativo, instituciones no democrticas con importantes atribuciones, como el Banco Central y el Tribunal Constitucional. Los dirigentes intermedios o de base de partidos de la izquierda que se mantuvieron en Chile o que regresaron del exilio durante el rgimen militar, se refugiaron en espacios protegidos por la Iglesia Catlica, que adopt una postura de defensa de los derechos humanos y proteccin de las vctimas del rgimen. Esto permiti el desarrollo de una nueva relacin entre la izquierda y la iglesia, sobre todo a travs de sus militantes que tenan vnculos previos con ella, principalmente provenientes de los partidos escindidos de la DC en el perodo anterior. Tambin participaron en este espacio alternativo las fracciones minoritarias de la DC que se opusieron al golpe desde el primer momento, a diferencia de su liderazgo institucional oficial. Con el

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tiempo, por fuera de la Iglesia, algunos cuadros tcnicos de de izquierda con presencia en el interior del pas y, desde luego la DC que an conservaba medios de prensa e institutos privados, se aglutinaron en centros de estudios y reflexin, que pasaron a engrosar las filas de las ONG creadas en Chile a partir de los aos 80 (Brunner y Barrios, 1987; Taller de Cooperacin al Desarrollo, 1990; Puryear, 1991). A partir de 1983, se produjo una amplia movilizacin de los sectores afectados por la dictadura, bajo la forma de protestas nacionales. El antecedente inmediato de dichas movilizaciones fue una crisis econmica, producto de la dependencia del modelo hacia las variables econmicas externas. Se produjo la quiebra de empresas, la intervencin estatal de la banca, el aumento del desempleo y el fin de la estabilidad cambiaria. De un rgimen que se planteaba como refundador de la economa y de la sociedad, se transit a uno que administraba la crisis (Garretn, 1985). Durante tres aos y medio se produjo la movilizacin reiterada de la sociedad civil emergente, en conflicto directo con el gobierno militar. La movilizacin desde 1983 a 1986 mostr tanto los efectos de la dictadura sobre la sociedad, como las capacidades existentes en la sociedad civil chilena, particularmente en su fraccin inferior. Convocada por la Confederacin de Trabajadores del Cobre, el ncleo ms poderoso del sindicalismo nacional (empresas estatales), fue sustentada en realidad por la movilizacin de amplias masas urbanas: pobladores, estudiantes e, intermitentemente, sectores medios (Bao, 1985; Delamaza y Garcs, 1985; Delamaza, 1999). A pesar de que la protesta fue organizada a travs de una red de grupos construidos pacientemente durante diez aos por activistas polticos, defensores de los derechos humanos, agentes pastorales de las iglesias y mujeres incorporadas a la lucha por la subsistencia, en la prctica moviliz masivamente a los no organizados. Realizada luego de una dcada de propaganda contra la poltica y las propuestas democrticas, las protestas nacionales fueron directamente polticas, contra el rgimen y bajo una consigna simple: Democracia ahora! Fueron manifestaciones, peridicas y sin continuidad; principalmente pacficas pero con duros enfrentamientos con la polica y ocasionalmente con actos de violencia, ya sea masiva (sobre todo de jvenes) o realizados por grupos armados. Diferentes estrategias polticas intentaron conducirlas, pero se trat sobre todo de un reencuentro de lo social y lo poltico en el marco de la accin expresiva, ms que del despliegue de una estrategia (Bao, 1985; Delamaza y Garcs, 1985).80

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Uno de los trabajos relevantes acerca del perodo de las protestas lo llev a cabo Cathy Shneider (1989) sobre la protesta poblacional para su tesis doctoral en Cornell. La tesis de Schneider sugiere que la intensidad y combatividad de las protestas estuvo en directa relacin con la presencia en las poblaciones de grupos de militantes activos, destacando entre ellos los del Partido Comunista. No otorga demasiada significacin a los vnculos entre la militancia poltica y la red organizacional surgida desde la Iglesia, ni analiza el surgimiento de los propios militantes desde la organizacin social previa.

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Pueden sealarse dos consecuencias de importancia de ese perodo de movilizaciones: en primer lugar se abri un espacio para la aparicin de actores polticos pblicos. Ellos buscaron hacerse cargo de la exigencia de cambio y representarla ante el Estado, pero sin que existiera un espacio poltico donde hacerlo. En segundo lugar, la protesta favoreci la reconstitucin de la sociedad civil, que se expresaba pblica y directamente en la lucha contra el rgimen. Estas dos lgicas, implcitas en la protesta, no se combinaron fcilmente y, de hecho, tenan objetivos diferentes. As, mientras una buscaba construir un espacio poltico donde negociar la transicin, la otra reforzaba la organizacin de los actores sociales cuyo carcter poltico era dbil, pues su accin de transformacin tenda a ser efmera o porque respondan a intereses particulares que no tenan una traduccin directa en el plano poltico. La protesta nacional era efectiva social y polticamente slo en la medida que lograba armonizar esos polos en tensin: ni la sociedad civil tena suficiente capacidad de auto-organizacin y auto-convocatoria en las condiciones existentes, ni la poltica poda ser efectivamente transformadora sin apoyarse en la movilizacin civil (Delamaza y Garcs, 1985). La movilizacin de protesta y en pro de una ruptura democrtica declin a partir de fines de 1986, pues no logr el fin del rgimen militar, ni su apertura poltica, y fue abandonada como estrategia por importantes sectores polticos, que manifestaron su temor ante la envergadura de la movilizacin popular y la dificultad de controlarla.81 A mediados de 1988 se volvi a vivir una masiva movilizacin social, pero esta vez canalizada en la participacin electoral en un plebiscito convocado por Pinochet y contemplado en la Constitucin Poltica de 1980 para decidir la continuidad del rgimen. La unidad de la oposicin (con la excepcin del Partido Comunista), junto a la masividad del apoyo obtenido, posibilit la derrota de Pinochet y abri paso a la realizacin de elecciones democrticas en diciembre de 1989 (Otano, 1995; Cavallo y otros, 1997).82 Se ha destacado la importancia del componente poltico de la sociedad civil movilizada contra el rgimen durante mediados de los aos ochenta (Schneider, 1989; Oxhorn, 1995; Taylor, 1996). Ello no es de extraar teniendo en cuenta la tradicin previa de vinculacin entre sociedad civil y poltica. Como lo expresa Lucy Taylor, This was a form of civil society in which the community appeared to unite a broad political position, in which a global analysis of the political context and
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Tambin influy en la desactivacin de las protestas el descubrimiento de la internacin de armas por parte del Partido Comunista, con el fin de apoyar una poltica de insurreccin popular armada (Cavallo y otros, 1997). Dicho plebiscito, incluido en las normas de la Constitucin de 1980, prevea una ratificacin del candidato propuesto por el gobierno (Pinochet) como presidente hasta 1997. Al resultar derrotado, continu gobernando un ao y medio ms, perodo en el cual se negoci la transicin posterior y se anticiparon o apresuraron las reformas que el gobierno militar quera proyectar a futuro. Entre ellas la Ley Orgnica Constitucional de Educacin, la ley de partidos polticos, la ley electoral y la definicin de las circunscripciones electorales, vigentes hasta hoy da (2009).

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social requirements dominated and where the link between reality, practicalities and political thought was strong (Taylor, 1996: 779). Sin embargo, los elementos de continuidad esconden las profundas transformaciones que ambos polos de la relacin sufrieron durante el perodo militar. El caso ms claro de esto es el del movimiento de pobladores urbanos, que, en trminos de movilizacin, apareca como the most influential of these movements (Taylor, 1996: 779). Sin embargo, como lo reconoce la propia Taylor, esa fortaleza fue ms aparente que real y no le permiti proyectarse en el espacio poltico que su propia movilizacin contribuy a crear. Especialmente cuando las reglas del juego poltico que surgieron, lo limitaron al espacio institucional, mediado exclusivamente por los renacientes partidos polticos y negociado para dar espacio a los sectores que apoyaban a Pinochet. La reconstruccin de la sociedad civil despus de 1973 estuvo marcada por el hecho de que se realiz al margen de la legalidad y bajo una fuerte represin. Por lo tanto se tradujo en pequeos espacios organizativos, su expresin pblica fue dbil y tendi a reunir a ciertos sectores ciudadanos, mientras la gran mayora permaneci desarticulada y sin voz propia al menos durante diez aos. La Iglesia Catlica y otras iglesias cristianas asumieron la defensa de los derechos humanos y ampararon a los sectores afectados por la poltica imperante en la poca. A mediados de los setenta surgieron las Agrupaciones de Familiares de vctimas de la represin, existentes hasta hoy. Tambin las manifestaciones artsticas y el trabajo comunitario en los barrios populares fueron espacios de reencuentro de los actores polticos impedidos de incorporarse al Estado con nuevos dirigentes sociales en busca de solucin a sus problemas. Se constituyeron as nuevos espacios de sociabilidad, siempre enmarcados y hostigados por la prohibicin gubernamental y por lo tanto orientados hacia la resistencia al poder en nombre de la identidad cultural, el proyecto de recuperacin democrtica y la vivencia de la solidaridad. Otro factor clave fue el apoyo de la cooperacin internacional que fluy de diferentes pases en apoyo a la lucha democrtica en Chile. Esto permiti desarrollar un conjunto de organizaciones de nuevo tipo: las ONG, al comienzo ligadas a la iglesia y a los derechos humanos y luego, en los ochenta, autnomas y cubriendo un amplio espectro de desarrollo social; organizaciones econmicas populares, para enfrentar la sobrevivencia y el desempleo. Estas llegaron a ser ms de tres mil a comienzos de los noventa, para luego declinar rpidamente. Tambin surgieron centros acadmicos independientes; nuevos sindicatos, permitidos desde 1978; amplia participacin de mujeres en diverso tipo de organizaciones y grupos: ollas comunes, comedores solidarios, talleres laborales, grupos de salud, comunidades cristianas, comits sin casa, grupos feministas, etc.; grupos ambientalistas; organizaciones culturales indgenas; grupos juveniles y culturales; etc. (Brunner y Barrios, 1987; Taller de Cooperacin al Desarrollo, 1990; Puryear, 1991; Loveman, 1994; Delamaza, 1999). Muchas de estas organizaciones estuvieron vinculadas activamente a la lucha contra la dictadura, aunque de muy distintas formas. Muchas veces la dirigencia

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de las organizaciones y grupos posea vnculos polticos mientras la base social se movilizaba en funcin de intereses muy especficos o de convocatorias de reorganizacin social o afirmacin cultural. Lo distintivo era, sin embargo, que en ese movimiento se recreaba tanto la propia sociedad reprimida y fragmentada, como las nuevas propuestas polticas que se proyectaran al espacio pblico en las condiciones de transicin negociada. En 1986 se organiz la Asamblea de la Civilidad, una concertacin sociopoltica de las principales representaciones sociales de la poca: colegios profesionales, agrupaciones sindicales, estudiantiles y de derechos humanos. (Loveman, 1994; Otano, 1995). Como se puede apreciar de lo expuesto, la sociedad civil organizada bajo el rgimen militar hered algunas de las caractersticas de la relacin previa con los partidos polticos. Aunque estos, como estructuras orgnicas, tenan mucho menor peso que en el pasado y no contaban con espacio institucional para actuar, sin embargo operaban como referentes y orientacin para la sociedad civil. Adicionalmente debe considerarse que la sociedad civil en la poca se organizaba principalmente contra el rgimen, lo que le brindaba de suyo un carcter poltico, de tal modo que el activismo y la discusin poltica, as como la elaboracin de proyectos y propuestas alternativas fueron un componente de la actividad de la sociedad civil (Taylor, 1996: 779). La sobrepolitizacin de la sociedad civil organizada de la segunda mitad de los ochenta, ocult en parte la transformacin interna que sta estaba experimentando. De una parte la hegemona creciente del gran capital privado que se comenzaba a proyectar mas all del rgimen militar. Por la otra, la extrema fragmentacin de los sectores sociales, menos vinculados al Estado, menos organizados en sindicatos y con los puentes cortados con los antiguos liderazgos de la sociedad chilena. Estos sectores estaban listos para comenzar a participar en el nuevo escenario que haba sido creado para ellos, lo que comenz a ocurrir a partir de 1987, con la reactivacin econmica, el repunte del empleo y la aceptacin poltica del marco constitucional impuesto por Pinochet. 2.5 Una transicin poltica estable y de baja intensidad Tras la restauracin democrtica en 1990 se modific una vez ms la situacin de la sociedad civil, siendo determinada globalmente por las condiciones polticas de la transicin y las profundas transformaciones socioeconmicas que se originaron en los aos ochenta y se aceleraron durante este decenio. La sociedad civil ha tendido a autonomizarse parcialmente del Estado, a diversificarse internamente y ha profundizado su fragmentacin originada en la esfera socioeconmica. El rasgo distintivo y original de la transicin chilena lo constituy el realizarse dentro de los marcos establecidos previamente por la dictadura, lo que permiti a las fuerzas que la apoyaban conservar una gran influencia y poder, tanto en la esfera econmica como en la poltica y cultural. De tal manera, la transformacin principal

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fue la restauracin de los procesos institucionales democrticos aunque con limitaciones-, el ingreso de una nueva elite poltica a la administracin del Estado y la posterior dinamizacin de las polticas pblicas, especialmente en el rea social. Por estas razones es que el nuevo sistema poltico una democracia incompleta- pierde su capacidad de interpretacin y canalizacin de las demandas de la sociedad civil, consolidndose la ruptura de la matriz sociopoltica prevaleciente en el pasado. El proceso poltico se haba radicalizado a partir de 1983, con el ciclo de protestas nacionales masivas. Sin embargo, la salida democrtica no se produjo por medio de una ruptura institucional, ni se tradujo en una reforma econmica de significacin. Al contrario, la estrategia poltica se bas en derrotar a Pinochet en el plebiscito que l mismo convoc y negociar posteriormente con sus representantes. Como el ordenamiento constitucional inclua un conjunto de resguardos institucionales para el orden establecido durante el rgimen militar, las propuestas de cambio se vieron sometidas a diversos lmites. Asimismo la estrategia econmica mantuvo el modelo de apertura al exterior con hegemona del gran capital. As, la expectativa mantenida por un sector importante de la oposicin chilena en orden a producir una amplia participacin popular no se realiz con posterioridad a 1990, limitndose un protagonismo de las elites polticas y econmicas que negociaron los trminos de la transicin (con participacin de las fuerzas armadas). Se desactiv el movimiento social opositor y no se reemplaz con formas participativas de nuevo tipo. La situacin indita planteada por el plebiscito de 1988, donde la oposicin derrot a Pinochet dentro de los marcos de la transicin diseada por ste, impidi su continuidad a cargo del gobierno, pero no la de su marco constitucional y legal. Tampoco el resultado adverso aceler los plazos de la transicin, por lo que el gobierno saliente dispuso de un ao y medio para aprobar diversas leyes, disear el espacio poltico electoral, consolidar la privatizacin de empresas, etc. (Otano, 1995; Boeninger; 1997). Durante la transicin chilena se dio la paradoja de que la sociedad civil mostr grados relativamente altos de movilizacin durante el perodo militar y luego sufri una importante desactivacin, que dio paso a un fenmeno que ha sido denominado como de desencanto y desafeccin de la poltica democrtica (Silva, 2004; Posner, 2003), as como tambin se ha observado una progresiva despolitizacin de esta sociedad civil, tradicionalmente asociada a los actores polticos (Silva, 2004; Tedesco, 2004). Es importante considerar que la fuerza relativa de la sociedad civil durante el rgimen militar puede haber sido sobrevalorada en cuanto a su autonoma o su grado interno de articulacin. Lo concreto es que cambi sustancialmente al modificarse el escenario poltico. Retomaremos este aspecto en el acpite 2.6. El fin de la dictadura plante simultneamente la redemocratizacin institucional y la necesidad de reconstruir los lazos entre Estado y sociedad sobre nuevas bases, luego de la prolongada transformacin realizada. Diversos factores influyeron para que slo se abordara parcialmente la primera tarea, posponindose la segunda. Entre ellos la negociacin poltica que sustituy a la ruptura institucional

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y la transformacin econmica que a fines de los aos ochenta estaba teniendo resultados de crecimiento econmico. Como no hubo ruptura institucional, el marco legal posterior a los aos noventa se inscribi dentro del orden constitucional de 1980 y tuvo diversos lmites producto de la presin militar, que le otorgaron al bloque proclive al rgimen militar una suerte de poder de veto sobre la accin estatal (Moulian, 1997).83 La Constitucin de 1980 fue reformada parcialmente durante 1989, en un plebiscito consensuado entre el gobierno saliente y la oposicin de la poca. En ste se disminuy el perodo presidencial de ocho a seis aos (cuatro para el primer gobierno de transicin), se aumentaron los cupos parlamentarios y se derog un artculo constitucional que impeda la formacin de partidos de izquierda. Las reformas relativas a lo que se ha denominado como enclaves autoritarios no fueron incluidas.84 Por ello se prolongaron durante los siguientes quince aos disposiciones claramente antidemocrticas, como lo eran la composicin parcialmente electa del Senado (que inclua senadores designados y vitalicios) y la inmovilidad de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, situaciones que duraron hasta marzo de 2006. En esa fecha asumi la primera legislatura totalmente electa y el ejecutivo recobr la facultad de remover a los jefes de las instituciones armadas. A pesar de las reformas que han sido acordadas con la oposicin de derecha, subsisten otras disposiciones que limitan severamente la posibilidad de transformar la Constitucin. Las principales de ellas son los altos porcentajes legislativos requeridos para hacerlo y el sistema electoral binominal, que permite a la derecha obtener prcticamente la mitad de la representacin parlamentaria, habiendo obtenido slo entre un tercio y un 40% de la votacin. Ms all de ello, el binominalismo ha transformado el panorama poltico chileno en el sentido de estructurar dos coaliciones que se reparten la totalidad de los cargos de eleccin popular (e inciden en diversos otros nombramientos: jueces, embajadores, directores de Televisin Nacional, y miembros del Consejo de Seguridad Nacional, entre otros), dificultando la expresin de otros grupos. Recin a fines de 2007 se produjeron deserciones en la Concertacin que podran anunciar cambios en el sistema de partidos, aunque ello resulta difcil dado el privilegio que el binomi-

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Este poder de veto se expres durante los tres primeros gobiernos concertacionistas tanto en el plano poltico institucional como fuera de l. En este ltimo campo ello ocurri a travs de la accin de lo que un dirigente de la derecha liberal (Andrs Allamand) llam los poderes fcticos, a saber, la cpula del gran empresariado, la comandancia en jefe del ejrcito y el diario El Mercurio. Entre los enclaves autoritarios de la Constitucin de 1980 se encontraban: la existencia de senadores designados y no electos; la existencia de un Consejo de Seguridad Nacional con participacin de las fuerzas armadas y capacidad de autoconvocatoria; la inamovilidad prctica de los comandantes en jefe de las fuerzas armadas, las facultades y composicin del Tribunal Constitucional, entre otras.

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nalismo otorga a las coaliciones grandes en trminos electorales (Huneeus, 2008; Mardones, 2008).85 El orden poltico chileno no slo ha tenido limitaciones legales, sino que durante todo el decenio de los 90 debi soportar la presin militar, dada la permanencia de Pinochet en la comandancia en jefe del ejrcito. Esta situacin experiment un brusco cambio con la intervencin de un elemento externo al diseo de la transicin, como fue su detencin y procesamiento en Londres en octubre de 1998. Tanto el gobierno como la oposicin de derecha emprendieron activas gestiones para obtener su liberacin y retorno a Chile. Ella se logr un ao y medio despus y, aunque Pinochet logr la impunidad judicial declarndose incapacitado mentalmente, debi resignar su condicin de senador y retirarse de la escena poltica activa hasta su muerte en 2007.86 La oposicin de derecha no slo se vio favorecida por la presin militar y las reglas del sistema poltico. Tambin vio reforzado su poder de veto sobre la accin estatal, a travs del control que ha mantenido sobre los medios masivos de comunicacin, especialmente de la prensa escrita y la fuerte presencia en televisin. Existe prcticamente un duopolio de la prensa diaria, mientras han desaparecido todos los medios periodsticos constituidos por la oposicin durante los aos 80 (dos diarios, varias revistas semanales, medios audiovisuales de reportaje, entre otros). Los grupos econmicos que controlan ms del 90% de la circulacin de diarios y revistas en el pas son solamente dos: COPESA, de propiedad de empresarios ligados a la UDI, y El Mercurio, de propiedad de la familia Edwards, organizadores del golpe militar y fuerte sostn de su rgimen, que ha comprado gran parte de los diarios regionales. Las radios han ido concentrndose en manos de unos pocos grupos empresariales, aunque mantiene mayor pluralismo. En la televisin slo se modific la situacin de Televisin Nacional, que actualmente refleja en su directorio la composicin de las fuerzas polticas dominantes de la transicin y que en su administracin no se diferencia mayormente de un canal comercial, pues debe autofinanciarse (Sunkel y Geoffroy, 2001). Los dems canales de televisin abierta estn en manos de la Universidad Catlica, el empresario conservador Ricardo Claro (recientemente fallecido) y el empresario y presidente de la repblica (2010 2014), el poltico de derecha Sebastin Piera, respectivamente.

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En el Captulo 5 hacemos referencias ms detalladas a los cambios en la conformacin y composicin del campo poltico durante la etapa actual. Las gestiones polticas internacionales para traer de vuelta a Pinochet se realizaron en nombre del pacto de la transicin, garante de la gobernabilidad, que implcitamente inclua inmunidad para el general. Sin embargo, a diferencia de casos como el espaol, en Chile no tuvo lugar ningn tipo de pacto formal entre las fuerzas polticas, sino solamente una negociacin reservada entre la conduccin poltica de la coalicin ganadora en el plebiscito y las Fuerzas Armadas an en el poder. As, las clusulas del pacto slo se revelaban de manera fctica ante una transgresin reconocida como tal por las fuerzas polticas dominantes en el pas.

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Los partidos polticos volvieron a emerger con pocas transformaciones en la transicin, pero ya no contaban con las condiciones institucionales y polticas para la intermediacin que era tradicional en Chile durante los cuarenta aos precedentes (Fuentes, 1999; Siavelis, 1999). En el nuevo espacio poltico, adems, los partidos estaban relativamente aislados, pues ni las universidades, ni los sindicatos, ni los medios de comunicacin, ni siquiera la Iglesia, recuperaron el papel que previamente haban tenido. Pero adems de los fenmenos polticos, tambin es importante consignar el hecho de que en el terreno econmico la transicin se realiz mientras el pas viva una reactivacin, continua desde 1985. Ello llev a los responsables de la poltica econmica de los gobiernos democrticos a formular una estrategia basada en la mantencin del modelo econmico de apertura al exterior y predominio del gran capital financiero y multinacional, adicionndole sin embargo una fuerte reactivacin de la poltica social. A esta combinacin la hemos llamado el neoliberalismo bien temperado, es decir una economa de fundamento neoliberal pero que produce resultados de crecimiento econmico sostenido y va acompaada de importantes medidas de poltica social (Delamaza, 1995).87 Por ltimo, tambin en 1989 se produjo el fin del campo socialista, intensificndose tanto la globalizacin capitalista como la crisis de las alternativas polticas de izquierda, lo que tambin aval los rasgos de continuidad de la transicin chilena respecto de perodo anterior. Si bien la transicin fue producto de una convergencia entre sociedad civil y actores polticos, que destruyeron la gobernabilidad dictatorial y legitimaron el cambio, el proceso mismo condujo al predominio de una gobernabilidad entendida crecientemente como estabilidad, lo que De la Cuadra (2006) llam hipergobernabilidad. Asegurar la estabilidad se convirti en el objetivo primordial de la alianza gobernante en dilogo con los poderes fcticos (econmicos, militares y comunicacionales) y la estructura de poder institucional heredados del rgimen anterior.88 Por ello la enorme movilizacin de reencuentro social que se haba producido en nombre de una meta explcitamente poltica como la recuperacin de la democracia, termin,

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Esta situacin establece importantes diferencias entre Chile y otros pases, donde se ha aplicado el mismo tipo de reformas. El paquete de reformas se aplic de manera ms radical y consistente bajo el dominio militar y, por lo tanto, con poca resistencia. Y la nueva democracia no modific las bases de ese rgimen econmico y de relaciones sociales. Al contrario, la mejora en el los niveles de ingreso, permiti que las personas comenzaran a participar de modo masivo en este nuevo rgimen recin a partir de los aos noventa. Al mismo tiempo, las politicas sociales, moderaban en parte algunos de los rasgos ms duros del modelo neoliberal implementado. Para una interpretacin que no incorpora las condiciones especficas que limitaron la transicin chilena y que considera que la estabilidad, los logros econmicos y sociales del gobierno y la tradicin chilena vuelven innecesario e inapropiado establecer mecanismos de participacin a nivel nacional, ver Cleuren (2007)

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de acuerdo con la grfica expresin de un periodista, en un coitus interruptus, en el inicio de una ausencia civil (Otano, 1995: 69).89 Los fundamentos de legitimidad poltica de la redemocratizacin, ayudan a entender la dinmica de la sociedad civil que se ha verificado durante este perodo. Histricamente, podemos identificar en Chile dos fuentes importantes de legitimidad de la accin poltica: la democrtico-institucional y la nacional-popular. La primera constituy el mito de la democracia chilena antes de 1973: el Estado en forma organizado por Diego Portales en 1833, la continuidad institucional de la democracia y la progresiva ampliacin del espacio estatal. Esta se expresaba, principalmente, en la fuerza y gran representatividad de los partidos polticos, el Estado de la clase poltica civil en palabras del historiador Gabriel Salazar. El mismo Salazar, ha sealado que se trat de una legitimidad procedimental, ms que de una adhesin sustantiva de los actores polticos a los valores democrticos. Sin embargo permiti mantener, por cuarenta aos un sutil equilibrio entre la representacin de intereses corporativos muy diversos y la adhesin a un sistema poltico que daba espacio a los actores ms organizados, legitimando al mismo tiempo la exclusin de los menos organizados. La cara oculta de este sistema poltico eran, justamente, esas importantes exclusiones y la tendencia de cuestionamientos hacia los partidos polticos y la adhesin a un presidencialismo de cariz caudillista, que tambin existi de manera importante desde los aos cincuenta. La reconstruccin del sistema de partidos despus de las protestas de 1983, se realiz completamente de acuerdo con la tradicin democrtico-institucional, ya que se otorg la prioridad a la formacin del sistema poltico. En otros trminos, la identificacin entre democracia y sistema poltico llega aqu a su mxima expresin (Valenzuela, 1993: 119). Slo que esta reconstruccin poltica e institucional estuvo desprovista de la eficacia histrica que tuvo en la etapa anterior, por los efectos de

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Ton Salman, que estudi los procesos de Chile bajo Pinochet y Nicaragua sandinista, se pregunta por qu las organizaciones populares de nuevo tipo que animaron la movilizacin no fueron capaces de oponerse eficazmente a la reduccin del proceso poltico a su dimensin institucional. La explicacin que intenta remite a que los cambios en la cultura poltica chilena operados en los espacios poblacionales durante los aos ochenta, se expresan ms en el campo sociocultural que en el poltico, debido a la lentitud o la temporalidad de los cambios en que participan los sujetos (Salman, 1998: 101). No nos parecen comparables los procesos chileno de resistencia y nicaragense de cambio revolucionario, en relacin al potencial de cambio de los sujetos. Adicionalmente, la consideracin de los factores culturales no puede omitir un anlisis de la debilidad objetiva en que los sujetos concretos que se analiza -en este caso los pobladoresestaban al momento de la transicin chilena. La antroploga Julia Paley, que investig los grupos de salud de la zona sur de Santiago a comienzos de los noventa, otorga una importante responsabilidad a los intelectuales que animaron las luchas durante los aos ochenta y luego abandonaron a los pobladores para vincularse principalmente con el gobierno. De hecho dedica un captulo a las nuevas formas de legitimacin del conocimiento y lo inicia con el registro de una conversacin con un socilogo chileno que sigui esa trayectoria (Paley, 2001: 182 y ss.).

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la reestructuracin econmica, la reduccin del papel del Estado y el corto alcance de las reformas institucionales negociadas con las fuerzas armadas. La compleja trama de lazos entre instituciones polticas y sociedad fue cortada por la accin dictatorial y no se reconstituy apropiadamente. Ello result en un desplazamiento del componente aqu llamado nacional-popular, que se despolitiza -ya que no se enmarca en la lgica de la transicin- y se expresa mucho ms como una defensa primaria de la identidad y comunidad popular. De hecho el proceso de conformacin del nuevo sistema poltico no fue fcil ni sin resistencia, pues alteraba tanto la tradicin previa a 1973 como la experiencia reciente de la movilizacin popular. Como lo expresa el socilogo Eduardo Valenzuela, dicho proceso tuvo que abrirse paso en medio de una experiencia poltica radicalmente diferente, que llamaremos tcnicamente populista. Lo especfico del populismo en los trminos de Valenzuela, es precisamente el intento de hacer poltica a partir del rescate del potencial de historicidad de los excluidos y el recurso a una teora del sujeto definido como sujeto histrico (ibd.,: 119 120). Las palabras de uno de los actores polticos de la transicin, haciendo el balance del perodo, aluden precisamente a la necesidad de cambiar lo que tambin denomina populismo. Seala Edgardo Boeninger:
el fin de la movilizacin social, marcada por el fracaso del intento populista de la Demanda de Chile formulada por la Asamblea de la Civilidad (1986), radic definitivamente en los partidos la conduccin de la oposicin. Las organizaciones sociales reconocieron la primaca de lo poltico, pasando a apoyar la nueva estrategia poltico-electoral de naturaleza eminentemente conciliadora en el plano social (Boeninger, 1997: 370).

Durante la transicin se pusieron nuevamente en tensin las fuentes de legitimidad de la accin poltica: en los 80 haba brotado desde la experiencia populista hacia la democratizacin, y en los 90 produjo una democracia incompleta, limitando incluso las posibilidades de la poltica democrtico-institucional que la administra.90 Las consecuencias de lo anterior han sido la escasa participacin social que caracteriza a la democracia chilena y sus dificultades para auto-transformarse y completarse an transcurridos casi dos decenios desde su inicio formal. Al mismo
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La importancia de la escisin producida entre sistema poltico y experiencia social -incluyendo la experiencia de los propios militantes polticos populares, que estudi Cathy Schneiderradica en que la legitimidad del populismo puede ser interpretada como un exceso del principio democrtico en Amrica Latina. Ello lleva a ver el desafo de la democracia latinoamericana en los siguientes trminos: de lo que se trata es, asumiendo los mecanismos polticos propios del juego democrtico, de extremar las consecuencias de lo que sus reglas de juego posibilitan; de constituir al pueblo en actor a travs de la participacin poltica y no limitarse tan slo a una mera representacin institucional (Martucelli y Svampa, 2993: 238). Precisamente aquello que no ocurri en el caso chileno.

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tiempo que sobrevive la concentracin de poder en los grupos que heredaron una posicin privilegiada de la accin del gobierno militar.91 2.6 Una sociedad civil fragmentada que se aleja de la poltica Mirado el proceso desde el punto de vista de la sociedad civil, vemos que sta gana en autonoma, en el sentido que cuenta con menos vnculos con la poltica. Pero no por ello logra remontar su fragmentacin interna y la debilidad de sus expresiones organizadas, como veremos en el captulo siguiente. Habiendo apostado a la poltica, como ha sido la tradicin chilena, no logr constituir por s misma sus propios proyectos sociales. Mirada desde el ngulo de lo que puede denominarse compromiso cvico, es decir, la actitud de la ciudadana hacia las instituciones democrticas, el proceso poltico de la transicin ha producido un creciente fenmeno de desafiliacin poltica, especialmente entre los jvenes y con relacin a la institucin parlamentaria, en la opinin negativa sobre las instituciones polticas representativas, y en una cada general de la adhesin a la democracia en las encuestas realizadas. El padrn electoral ha ido envejeciendo, dada la pequea proporcin de jvenes que se inscriben en los registros electorales, an teniendo derecho a ello (despus de los 18 aos) (Luna y Seligsson, 2007; Briceo et al., 2009; Saldaa, 2009). En 2008, slo el 62% de los adultos est inscrito para votar, y los menores de 30 aos representan slo el 6,7% de ese universo. En trminos de participacin electoral, esta ha ido disminuyendo sistemticamente a lo largo del perodo, ubicndose en trminos comparativos como el sptimo pas con menor participacin declarada en elecciones presidenciales en una muestra de 17 pases en Amrica Latina (Luna y Seligson, 2007: 132). Las encuestas de opinin (Tabla N 2) que se realizan peridicamente en el pas muestran una tendencia permanente al descrdito de los partidos polticos y el Parlamento, los que figuran con los menores niveles de aceptacin y los mayores de rechazo.92

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El destino de los grupos que sostuvieron el golpe y rgimen militar ha sido diversa entre s. Los militares han sido desplazados del poder poltico luego de la detencin de Pinochet y una importante proporcin de los responsables de las violaciones a los derechos humanos durante el perodo han sido llevados a la justicia y condenados (Lira, 2009). Vanse elementos comparativos con la situacin de Argentina y Sudfrica en Verbitsky (2009). En el campo de los civiles no ha habido un proceso similar, manteniendo un gran nmero de ellos importantes cuotas de poder poltico, econmico, acadmico y comunicacional. De acuerdo a los datos del estudio de cultura poltica de la democracia en Chile, en 2006, el nivel de confianza en los partidos polticos lleg al 39,6%, mientras la Corte Suprema al 48,6% y el Parlamento al 51%, constituyndose en las tres instituciones que menor confianza suscitaban en la poblacin encuestada (Luna y Seligson, 2007: 47).

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Tabla N 2 Confianza en los Partidos Polticos en Amrica Latina (Porcentaje)


1996-1997 Chile Pas con mayor confianza Pas con menor confianza Promedio 18 pases 31,1 Uruguay 38,1 Colombia 16,1 Venezuela 16,1 24,5 2001-2002 17,3 Uruguay 33,0 Ecuador 7,9 16,5 2003-2004 16,6 Uruguay 23,9 Ecuador 5,4 14,2

Fuente: Latinobarmetro en Welp (2009: 30).

De acuerdo al Latinobarmetro Chile pas de ser uno de los pases de mayor confianza en los partidos polticos a estar apenas por sobre el promedio de Amrica Latina, en un contexto general de baja de confianza en estas instituciones en la regin. Por otra parte, a pesar de la estabilidad del sistema de partidos, slo un cuarto de los chilenos expresa simpata por algn partido, de los cuales un 8% lo hace por partidos que carecen de representacin parlamentaria. Dicho de otro modo cerca del 20% de los chilenos adhiere a alguno de los seis partidos que controlan el parlamento y el poder poltico (ibd., 150). Slo se compara su situacin con la de los tribunales de justicia, tambin poseedores de una muy baja apreciacin de la poblacin. Este dato se complementa con la opinin sobre el sistema democrtico en s mismo, que ha ido perdiendo adhesin a lo largo de la transicin, ubicndose sustancialmente ms abajo que en los pases de larga tradicin democrtica con los que suele compararse (Uruguay y Costa Rica) (PNUD, 2004; Luna y Seligson, 2007).93 Sobre los fenmenos anteriores se han intentado diversas explicaciones. Algunas apuntan a una cierta tendencia general de la sociedad contempornea, que se expresara en la prdida de centralidad de la poltica, al menos en las etapas donde no est manifiesta una crisis de la sociedad (Brunner, 1998; Tironi, 2003) Por otra
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Mientras que en Costa Rica (la democracia ms estable de los pases estudiados) un 87,7% de los encuestados sostiene que dicha forma de gobierno es siempre preferible a otro rgimen poltico, en Chile un porcentaje significativamente menor (aunque tambin mayoritario) se encuentra de acuerdo con esa afirmacin. De hecho este apoyo llegaba en 2006 al 70,5%. Por otra parte la comparacin con Costa Rica tambin pone en evidencia que un 20% menos de chilenos posee actitudes favorables respecto a una democracia estable (Luna y Seligson, 2007: 63). De acuerdo a los datos del PNUD, este acuerdo y preferencia por la democracia pas de 64% en 1989 a un 50% en 2004 (slo 45% en 1999). Por el contrario la indiferencia entre democracia y rgimen autoritario haba pasado de 21% a 31% ya en 1999, lo que se mantena en 2004 (PNUD, 2004b: 254).

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parte los cientistas polticos han criticado diversos aspectos de la mecnica electoral existente. Entre ellos la obligatoriedad del voto, unida al carcter voluntario de la inscripcin en los registros electorales; la falta de coincidencia entre elecciones presidenciales y parlamentarias hasta 2006; la falta de atribuciones suficientes del parlamento; el sistema binominal; y la falta de financiamiento de la poltica, entre otros (Navia, 2009; Campos, 2009). Desde el punto de vista de la estructuracin de movimientos sociales y polticos, se aprecia una fuerte crisis de las instituciones tradicionalmente intermediadoras de los intereses sociales. Al parecer la funcin de intermediar y agregar intereses ya no es cumplida adecuadamente por los partidos polticos, quienes a la vez se han separado de las organizaciones sociales tradicionales. Estas por su parte tambin han perdido parte de su funcin intermediadora. En el caso del sindicalismo, por ejemplo, ste ha disminuido su peso social, mantiene vnculos conflictivos con los grupos polticos y su pauta de accin lo asemeja ms a un grupo de inters limitado que a un movimiento social con proyecciones amplias. En cierto modo Chile avanza hacia un modelo de sociedad pluralista donde estas funciones ya no sern monopolio de la poltica. Pero tambin se trata de que no se haya diseado una institucionalidad capaz de contener las nuevas demandas por participacin y proyectarlas hacia la accin poltica. Pero el ocaso de los movimientos sociales y la desarticulacin social, son tambin expresiones de la transformacin socioeconmica, que es el marco estructural de la transicin poltica. De un perodo de ajuste en el que se implant un modelo neoliberal excluyente y concentrador, se transit a un perodo de crecimiento sustentado en el mismo modelo, al que se adicion la accin social del Estado encaminada a paliar las consecuencias ms agudas de la operacin del modelo. El crecimiento se ha traducido en un aumento sostenido de los ingresos de las personas (salarios medios, salario mnimo y prestaciones sociales) y, ms intensamente, de su capacidad de consumo (apoyada tambin en el aumento de las horas de trabajo y en el endeudamiento). Durante casi dos dcadas se ha mantenido el dinamismo de un modelo que aumenta la disponibilidad global de recursos pero crea oportunidades inequitativas y profundiza la desintegracin social. Desarrollamos este aspecto en el acpite siguiente. En general la desarticulacin social no se ha convertido en movilizaciones colectivas, ni en demandas polticas, sino que se ha expresado principalmente como temor e inseguridad, desafiliacin poltica y debilitamiento de los lazos colectivos y comunitarios. Es decir ha habido un cambio en las bases mismas de la sociabilidad, marcada por la retraccin a los espacios privados e ntimos, la desconfianza hacia los otros y la falta de proyectos compartidos. El Informe de Desarrollo Humano en Chile de 1998 enfatizaba en el deterioro del vnculo social. Mientras los chilenos no slo reproducen, sino legitiman prcticamente el orden establecido, al parecer ello no basta para dar forma al capital social necesario. Los datos presentados por el PNUD muestran una sociabilidad dbil en Chile. Se ha podido constatar un

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alto grado de desconfianza, una asociatividad precaria, una creciente instrumentalizacin de las relaciones sociales e incluso cierto debilitamiento de la cohesin intergeneracional de la familia (PNUD, 1998: 216). El Informe mencionado relaciona los procesos de modernizacin como se han vivido en el pas, con la experiencia subjetiva que los acompaa, sealando su falta de articulacin.
la falta de complementariedad entre modernizacin y subjetividad, y las dificultades para asumirla socialmente, parecen ser las principales razones de la inseguridad objetiva y subjetiva en Chile. El Chile actual se caracteriza por un desacople de ambos procesos que, a falta de mediaciones, distorsiona tanto el despliegue de la subjetividad como la sustentabilidad de la modernizacin. Todo ello puede afectar, incluso, a la convivencia democrtica (ibd.: 29).

Los antecedentes presentados permiten caracterizar el marco de desenvolvimiento de la sociedad civil chilena: mayores niveles de inclusin socioeconmica a travs del consumo, pero mantencin y profundizacin de inequidad social, debilitamiento de los mecanismos de integracin interna de los grupos sociales e incertidumbre frente al futuro. Todo ello dentro de un esquema poltico que no estimula la participacin y se vuelve crecientemente elitario. Las condiciones de la transicin chilena muestran la paradoja de una sociedad movilizada en condiciones mucho ms restrictivas, pero desmovilizada y despolitizada en el marco de la democracia (Silva, 2004). Al respecto es relevante remarcar algunas de las diferencias entre la situacin chilena y la de otros pases como Brasil y Argentina, que tambin experimentaron transiciones desde gobiernos militares a democracias. Paul Posner ha estudiado las diferencias con el caso brasileo, indicando que el legado del rgimen fue diferente, logrando los militares chilenos una consolidacin mucho mayor de las reformas que emprendieron. Seala Posner que for ideological, political and pragmatic reasons, the Brazilian military left behind a legacy of state reform which was a far cry from the highly market-oriented model that the military rules bequeathed to their democratic counterparts in Chile (Posner, 2003: 55). Comparados los pases desde el punto de vista de su descentralizacin y los espacios que abren para la participacin en los espacios locales, prcticamente se puede afirmar que son opuestos. Al menos su punto de partida, su institucionalidad y el arreglo poltico fueron muy diferentes. De tal manera que en Brasil la participacin popular ha cumplido un rol efectivo de ensanchamiento de la oferta estatal hacia importantes sectores. Mientras que en Chile se desarrollaron polticas pblicas focalizadas en sectores pobres, pero con una modalidad desde arriba. En trminos de resultados, ambos pases pueden exhibir resultados positivos, sin embargo los procesos difieren grandemente. Por ello Chile se muestra ms dbil en trminos de democratizacin social, descentralizacin efectiva y accountability, mientras crece la legitimidad de la tecnocracia estatal que gestiona los programas sociales.

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En cuanto al desencanto y despolitizacin que se evidencia en el caso chileno y que motivara un fuerte debate a fines de los aos noventa (Tironi, 2003; Silva, 2004; Tedesco, 2004; Van der Ree, 2007), estos fenmenos no han dado lugar a una crisis de gobernabilidad. Hasta el momento han sido administrados a travs de algunas reformas polticas, como la eleccin directa de alcaldes y, sobre todo, por medio de la profundizacin de las reformas sociales. Ellas han sido el sello de las ltimas dos administraciones de la Concertacin (gobiernos de Lagos y Bachelet) y, siguiendo el modelo establecido a comienzos de los noventa, han sido diseadas y administradas desde arriba. En trminos de popularidad electoral, tanto el presidente Lagos, como la presidenta Bachelet han logrado por esa va terminar sus perodos con altsimos niveles de adhesin, cercanos al 70% en el primer caso y sobre 80% en el caso de Bachelet.94 La modalidad individualista de hacer poltica (Silva, 2004) se va consolidando en ese contexto. La situacin descrita ha experimentado algunos cambios a partir de 2005 en adelante: en 2006 se producen las primeras manifestaciones masivas de descontento social (estudiantes secundarios) y al ao siguiente emergen manifestaciones de un nuevo sindicalismo que organiza a la fraccin de los trabajadores subcontratados, es decir el estamento laboral precario de los rubros exportadores (cobre, forestales, salmonicultura). Simultneamente la poltica social se orienta hacia un sistema de proteccin social (salud, cuidado infantil, adultos mayores, reforma previsional) y se dictan medidas de mayor regulacin laboral y de la actividad econmica, sin poner en duda, sin embargo, las bases de sustentacin sociales y econmicas prevalecientes. Similar pauta de comportamiento estatal se aprecia en 2009, frente a la crisis econmica mundial: el Estado pone a disposicin los recursos ahorrados durante los aos de bonanza previos para fortalecer la poltica de proteccin social, pero no interviene para modificar el sistema econmico y productivo que genera importantes problemas sociales. Por ltimo, la reconfiguracin de las elites polticas se desarroll de modo consistente con el panorama descrito. Por una parte se constituye una elite transversal al gobierno y la oposicin de derecha, cuyos roles no son los tradicionales a estos sectores, sino que comparten la administracin del arreglo de poder y administran la relacin y los vnculos con la elite econmica. Esta por su parte no se hace representar en el campo poltico, actuando directamente en la negociacin con el ejecutivo para el impulso de sus agendas. Las fuerzas sociales conducidas por los partidos oficialistas, a su vez, desarrollan una actividad que, luego de un primer perodo de acuerdos y negociacin, tiene un fuerte cariz opositor. Un sector importante de los

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Una evolucin de la aprobacin de los mandatarios desde 1990 en la medicin de la Encuesta CEP en El Mercurio 4-09-2009: http://diario.elmercurio.com/2009/09/04/nacional/politica/ noticias/16D9D541-084C-4985-A7AA-9F50799D0211.htm?id={16D9D541-084C-4985-A7AA9F50799D0211}, (consultado el 8 de septiembre 2009).

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funcionarios gubernamentales provino del segmento superior de las organizaciones de la sociedad civil, como se muestra en el captulo 5. Pero ellos tambin forman parte de la poltica gubernamental autonomizada de sus orgenes sociales, dbilmente representativa y orientada segn los requerimientos de los acuerdos y condiciones que dieron origen a la transicin (Otano, 1995; Delamaza y Ochsenius, 2006). 2.7 La poltica social como principal innovacin en el vnculo del Estado con la sociedad civil Como se ha sealado previamente, en 1990 se obtiene la recuperacin de las instituciones democrticas en el pas, en el marco de una salida negociada entre las fuerzas armadas en el gobierno desde 1973 y los nuevos responsables de la administracin del Estado. En el plano poltico, la Concertacin de Partidos por la Democracia (centroizquierda), ha permanecido en el gobierno sin interrupcin desde 1990. Su gestin se ha caracterizado por una continuidad de las principales polticas en el campo econmico, orientadas a garantizar el equilibro macroeconmico, el control de la inflacin como meta prioritaria y la apertura externa de la economa sobre la base de la movilizacin del gran capital privado. A la par, en el rea social, desde 1990 el Estado ha adoptado polticas activas, que se han expresado principalmente en una fuerte inversin en infraestructura social bsica (educacin, salud, vivienda) y de variados programas innovadores para atender a problemticas sociales especficas. Ello ha sido acompaado por un lento, pero continuo movimiento tendiente a introducir reformas modernizadoras de tipo gerencial en la gestin pblica que comprometen a todo el aparato del Estado, pero sustantivamente al sector justicia, educacin y salud. A ellas se suma, en el ltimo quinquenio una orientacin hacia la construccin de un sistema de proteccin social. Es precisamente en el rea social donde la Concertacin ha intentado la mayor diferenciacin frente a las polticas de los aos ochenta. 2.7.1 Crecimiento econmico y consecuencias sociales

Chile muestra 25 aos de crecimiento econmico casi ininterrumpido, a tasas superiores a las histricas anteriores al golpe militar y sin las fuertes recesiones del perodo militar. Entre 1987 y 1997 se produjo una rpida expansin econmica (6 a 7% anual), para luego sufrir una importante detencin y retomar tasas del 4% anual hasta la crisis de 2009. A pesar del aumento de ingresos que ello ha implicado, los resultados han sido muy desiguales en sus consecuencias sociales.95 No se ha
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A modo de ejemplo sealemos que mientras la tasa promedio de crecimiento fue del 6,3% absoluto y 4,7% per cpita entre 1989 y 2000, el empleo creci slo en un 1,7% (0,8% a partir del 94); a su vez la productividad creci a un 5,6% anual, mientras las remuneraciones reales slo lo hicieron a un 3,6% en promedio. Elaboracin propia a partir de cifras oficiales obtenidas de MIDEPLAN (2002).

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obtenido mayor equidad, ni en la distribucin de los ingresos ni en la distribucin de las oportunidades. En efecto, se ha producido un aumento de los ingresos producto de diversos factores. Entre ellos los resultados de la economa duplicacin del PIB en los primeros diez aos-, unidos a la reactivacin de las polticas pblicas aumento del gasto social en 160% en los primeros catorce aos-, el aumento de las jornadas de trabajo y el sobre-endeudamiento de las familias. Todo lo anterior ha provocado tambin una disminucin paulatina de la pobreza, de acuerdo con las mediciones de ingreso y necesidades bsicas. Estas cifras destacan a Chile dentro del panorama regional latinoamericano, en el cual la pobreza no disminuye en trminos agregados. En 1990 un 38,6% de las personas reciban ingresos mensuales menores a la denominada lnea de la pobreza. El ao 2003 -luego de dos decenios de alto crecimiento econmico- ese porcentaje era de 18,8%. Si bien el avance es significativo, representa ms que nada una recuperacin, pues el porcentaje es todava superior al obtenido 30 aos antes, en 1973, cuando alcanzaba a un 17% de los chilenos, a pesar de que le precedan dos dcadas de dbil crecimiento de la economa (2% anual). Slo en 2006 se logr superar rebajar esa cifra al 13,7%. An as, se ha criticado la metodologa de medicin, ya que mantiene la misma base de referencia vlida en 1986, a pesar de los enormes cambios ocurridos en la economa e ingresos del pas. 96 Al mismo tiempo en el 2008 Chile ocup el segundo lugar en Amrica Latina en el ndice de Desarrollo Humano del PNUD (detrs de Barbados), mostrando el mayor avance en la materia durante los ltimos aos. Con la distribucin del ingreso y las oportunidades, sin embargo, se ha consolidado una tendencia que sita al pas en rangos altos de inequidad en la distribucin del ingreso en el continente, slo superados por Brasil, Honduras y Colombia (CEPAL, 2004: 12). Por ello en el caso chileno es importante diferenciar con claridad la evolucin de la pobreza con respecto a la de la desigualdad, campo en el cual no hay avances sino estancamiento. Ambas tendencias se han consolidado entre 1987 y la actualidad. El sostenido proceso de crecimiento econmico ha estado basado en la expansin de las exportaciones (cobre, celulosa y madera, fruta y productos del mar), el crecimiento de los servicios y una creciente internacionalizacin. La sociedad presenta crecientes rasgos de desarticulacin y una enorme desigualdad entre ricos y pobres. Para fines de los noventa se calculaba que los ciudadanos del decil de hogares ms ricos reciba

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Un estudio reciente calcula que si se actualizara la canasta bsica de bienes y servicios que se usa para determinar el nmero de pobres e indigentes con la Encuesta de Presupuesto Familiar de 2007, el porcentaje de pobres ascendera nuevamente a 29% (y no 13,7% como sostienen las cifras oficiales basadas en la canasta de 1986), mientras la indigencia alcanzara un 6.2% (en vez del 3,2%). Es decir ha habido reduccin de la pobreza, pero su magnitud y dinmica no es la que sealan las cifras oficiales, siendo necesaria una modificacin en la forma de calcular (Larran, 2008).

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un ingreso 37 veces mayor que el de los ciudadanos ms pobres, situacin que prcticamente no ha cambiado (Meller, 1998; Gonzlez, 2008). El debilitamiento de la integracin socioeconmica se manifiesta de un modo paradojal: mientras los mecanismos tradicionales de integracin (la educacin y el empleo) muestran una alta cobertura, su impacto en trminos integrativos es cada vez menor, dada la tendencia a la precarizacin laboral, los bajos salarios y la falta de servicios sociales adecuados. Ello estuvo detrs de la primera gran movilizacin social en democracia: la de los estudiantes secundarios en 2006. La incorporacin de las mujeres al trabajo remunerado ha sido una tendencia en permanente crecimiento. Sin embargo, est marcada por los mismos rasgos ya anotados: fuertemente diferenciada en lo socioeconmico, entre los sectores pobres se realiza principalmente en empleos temporales, mal remunerados, asociados al subcontrato y a eslabones informales de la economa formal, como son el trabajo de temporera en la fruticultura de exportacin y a destajo y a domicilio en la industria de la confeccin. Un dficit que ha comenzado a disminuir bajo el gobierno de Bachelet es la disponibilidad de cuidado infantil, al que se sindica como una causa de la an baja tasa de mujeres en el mercado de trabajo. Adicionalmente se verifican diferencias salariales importantes entre hombres y mujeres (Yez y Todaro, 1997; Caro y Cruz, 2005).97 Estos mecanismos de exclusin laboral, que tambin afectan a los jvenes, generan problemas no slo de carcter econmico sino tambin social al interior del mbito familiar y comunal. Por lo anterior es que los relevantes logros sociales de la transicin no se han traducido en pautas de integracin y participacin social activa. El aumento del empleo se hace sobre bases precarias e inequitativas; la extensin de la oferta educativa y el aumento del gasto en salud no alteran la brecha de la inequidad en el acceso a servicios y la disminucin de la pobreza coexiste con la mantencin de las enormes desigualdades distributivas. En el plano poltico, la paradoja del Estado chileno es que a pesar de tener estabilidad poltica y buenos indicadores de gestin pblica, no ha logrado completar la transicin democrtica plena en los veinte aos transcurridos desde el plebiscito del 88. En el campo social, a pesar de dedicar una enorme proporcin de recursos al rea social, no ha logrado corregir las desigualdades estructurales de la sociedad. Una razn importante es, probablemente, el hecho de que el Estado chileno es uno de los ms pequeos del mundo, an entre aquellos pases donde predomina la llamada economa de mercado libre.98
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En el ao 2000 se estimaba la diferencia salarial en un 31,7%. http://www.cinterfor.org. uy/public/spanish/region/ampro/cinterfor/temas/gender/nov/prensa08/sal_muj.htm (consultado el 22 de mayo de 2009). En junio 2009 se calcul en $ 464.418 el ingreso promedio de los trabajadores hombres contratados que cotizaron en el sistema provisional. El mismo ingreso de sus pares mujeres fue slo de $ 403.227 (El Mercurio, 11 de octubre de 2009: B9) De acuerdo a datos de la Heritage Foundation, entre las 14 economas ms liberalizadas, en Chile el consumo del gobierno es el ms bajo como porcentaje del PIB -8%-, en el gasto ocupa el

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2.7.2

La reactivacin de las polticas pblicas en el mbito social como prioridad de la transicin

El cambio institucional de comienzos de los noventa no vino acompaado de un replanteamiento del modelo de desarrollo, pero s de una reactivacin de las polticas pblicas, especialmente en el campo social. Durante el gobierno militar predomin la ideologa anti-estatista y se debilitaron las funciones no represivas del Estado. Durante la transicin, como orientacin general, el Estado ha buscado asegurar la continuidad de la estrategia de insercin econmica internacional con el consiguiente predominio de los intereses del gran capital en esa esfera. Hacia arriba el Estado se articula con los actores econmicos internacionalizados y ello organiza la poltica exterior, as como la gestin de las finanzas y las polticas de desarrollo (minera, transporte, telecomunicaciones, agricultura, energa, etc.). Esta estrategia se ha visto ratificada y consolidada a futuro con la suscripcin de gran cantidad de tratados comerciales y acuerdos internacionales. Sin embargo, hacia abajo, el vnculo es principalmente con los grupos sociales desfavorecidos, a travs de la poltica social focalizada. La reactivacin de las polticas sociales, ha involucrado ms los diseos programticos que el marco legal y el diseo institucional que las organiza, donde persisten importantes rasgos de continuidad de las reformas impulsadas durante los 80 por los anti-estatistas, como veremos en el Captulo 3.99 En cuanto a los mecanismos tributarios, ellos se establecieron en los ochenta y permanecen con muy pocas modificaciones. La prioridad en el desarrollo del rea social se ha expresado en el crecimiento constante del gasto social del sector pblico a partir de 1990 y la creacin de nuevas instituciones y programas, mayoritariamente al interior un nuevo ministerio: el Ministerio de Planificacin y Cooperacin, MIDEPLAN. Se ha impulsado tambin un proceso de descentralizacin de la inversin pblica que modifica su modo de gestin, principalmente traspasando decisiones de gasto a las instancias regionales. Junto con la democratizacin poltico institucional, quizs el cambio en las polticas sociales pueda ser uno de los indicadores claves de lo que la transicin democrtica ha producido en el pas, pues la reactivacin y reformulacin parcial de las polticas sociales las realiza un Estado privado de gran parte de sus funciones tradicionales, destinando ms del 70% de su presupuesto al rea social. De este modo en la relacin del Estado con la ciudadana las polticas sociales han sido consideradas el factor principal. En la medida en que no plante reorientaciones a la estrategia de desarrollo,
tercer lugar -24%- y en peso de las empresas estatales el cuarto lugar -2,94% del PIB (Arriagada, 2003). La orientacin programtica ha ido cediendo paso a un segundo ciclo de reformas institucionales en los ltimos cinco aos y en algunos sectores como justicia, salud y recientemente previsin social.

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ni revis las privatizaciones de las empresas pblicas, la frmula intentada por los gobiernos de la Concertacin asegur la gobernabilidad de la transicin, obteniendo el compromiso de los actores hegemnicos que, aunque opositores polticos, se beneficiaban directamente de la poltica econmica. Ello permiti al primer gobierno democrtico (Patricio Aylwin, 19901994) obtener la aprobacin parlamentaria de una reforma tributaria basada en el aumento de los impuestos indirectos, con la cual financiar el incremento del gasto social. Tambin permiti controlar la eventual conflictividad social proveniente de la acumulacin de demandas insatisfechas durante el extenso gobierno militar. Se evit cualquier apelacin a la movilizacin social para crear nuevas correlaciones de fuerza, con lo que si bien se asegur la calma de la transicin, se debilitaron las instancias de la poltica democrtica y se dej sin espacio relevante a la participacin social (Boeninger, 1997).100 En el segundo gobierno (Eduardo Frei, 19942000), la prioridad estuvo puesta simultneamente en la modernizacin econmica y la definicin de un Programa Nacional para la Superacin de la Pobreza. Se intent una poltica pro crecimiento, esto es, favorable a la inversin extranjera y al desarrollo del sector financiero y exportador de la gran empresa, crecientemente transnacionalizado. A esa poltica se adicion el diseo de un enfoque intersectorial que coordinara la oferta pblica para abordar la llamada extrema pobreza (familias que no logran cubrir con su ingreso el valor promedio de una canasta bsica de alimentos), intentando acentuar la focalizacin de las polticas sociales hacia las comunas que concentraban la poblacin ms pobre del pas. El programa formulado fue de corta vida, aunque no fue evaluado en su impacto. Aparentemente favoreci una focalizacin de diversos programas sobre todo de infraestructura social y obras pblicas- en las comunas ms pobres del pas (Raczynski y Serrano, 2002). El nfasis sectorial en la segunda mitad de la dcada fue el sector educacin, donde se comenz una costosa reforma tendiente a aumentar la cantidad de horas de clase en la educacin bsica y media, con la consecuente inversin en infraestructura para hacerlo posible. En relacin con los sectores de pobreza, se privilegi la ejecucin de tres programas: hacia mujeres jefas de hogar, hacia jvenes desempleados y hacia asentamientos urbanos precarios (campamentos). Slo este ltimo (Programa Chile Barrio) se mantendra despus del ao 2000. A partir de 1997 el ritmo de crecimiento econmico disminuy, aument el desempleo y se comenz a expresar polticamente el descontento. Durante el gobierno de Ricardo Lagos (20002006) el nfasis se desplaz a las reformas modernizadoras del Estado y a la construccin de la llamada agenda procrecimiento acordada con el empresariado. La agenda sectorial prioriz el sector
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Un analista canadiense del primer perodo de transicin conclua: the overall structure of Chilean democracy is weighted against broad-reaching public participation, inclusion of citizens into governmental processes, as individuals or groups, and satakeholdership in public policymaking (Bickford, 1997: 53).

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salud y nuevas estrategias de focalizacin en pobreza, dados los magros resultados de la poltica anterior de subsidios orientada a la extrema pobreza. En este perodo se busc incorporar una nocin de derechos en la gestin de la poltica pblica diseando una agenda mnima de prestaciones sociales garantizada, canalizada a travs del el Plan AUGE en salud (Plan Asistencial de Garantas Explcitas de tipo universal) y el Sistema Chile Solidario (antecedido del Programa Puente) que se exponen en el captulo siguiente. El otro nfasis en el rea social fueron los programas de empleo temporal, que implicaron discontinuidad de los programas previos con enfoque territorial. Tambin se implement durante los primeros tres aos un Plan de Fortalecimiento de la Sociedad Civil, financiado con un crdito del BID. El gobierno de Bachelet (2006-2010) intent priorizar reformas tendientes a establecer un sistema de proteccin social frente a la vulnerabilidad social y no slo a la pobreza. Para ello se extendi la experiencia del Chile Solidario a un Sistema de Proteccin de la Infancia (aumentando significativamente la educacin preescolar, para favorecer tambin a las madres que trabajan). Se promulg tambin una reforma al sistema previsional, que no involucra alterar el sistema privado pero s regularlo mejor y asegurar pensiones mnimas universales a quienes su cotizacin no les alcanza para ello.101 Otra reforma es en el plano laboralte tendiente a limitar la subcontratacin y el trabajo precario, la que es fuertemente resistida por el gran empresariado. Recin iniciado el gobierno debi enfrentar una masiva movilizacin estudiantil que oblig a disear una nueva Ley General de Educacin, que reemplaz a la de Pinochet, a la que nos referiremos ms adelante. 2.7.3 La gestin local

El mbito local ha adquirido una creciente importancia para la ejecucin de programas canalizando gran cantidad de recursos pblicos. En efecto, a partir de los aos ochenta diversas polticas y programas pblicos se han ido transfiriendo inicialmente a los municipios y luego a los gobiernos regionales. En 1981 se produjo el traspaso de los establecimientos de educacin bsica y media y los consultorios de salud primaria a los municipios intervenidos por el gobierno militar, generando un fuerte desfinanciamiento del sector. A partir de 1990 las municipalidades comienzan a implementar diversos programas de la nueva agenda social, proceso que se acenta en 1992, con la eleccin democrtica de alcaldes y concejales en los 344 municipios. De acuerdo con la reforma legal de 1999, el municipio adquiere atribuciones nuevas en los mbitos econmicos, productivos, ambientales, de igualdad de oportunidades. A la vez se
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Esto significa incorporar a las mujeres que desarrollan labores en el hogar y no han cotizado en el sistema previsional, as como a los trabajadores y trabajadoras temporeras, con cargo a los fondos pblicos. En este ltimo caso el Estado se hace cargo de un sistema privado que no alcanza a financiar las pensiones, a pesar de recibir los recursos de los trabajadores.

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han generalizado instrumentos de accin local como los Planes de Desarrollo Comunal, los Planes Reguladores y los Fondos de Desarrollo Vecinal, tecnificndose la gestin municipal. Desde el gobierno central, con recursos del Banco Mundial, se ha implementado el Programa de Fortalecimiento Municipal (PROFIM). Sin embargo, en trminos de financiamiento, los municipios an son una pieza menor del sector pblico. Por una parte se tiene que la inversin pblica efectiva del nivel comunal ha disminuido como porcentaje de la inversin pblica total, lo cual significa en la prctica una recentralizacin de la inversin pblica. Es as como en 1990 la inversin pblica efectiva comunal representaba un 17,2% de la inversin pblica total. En 1995 era slo 7,7%, para luego recuperarse, pero slo hasta un 11,3% en 2004 (Leyton, 2005: 15). Por otra parte los ingresos propios permanentes de los municipios, si bien en moneda constante ha pasado de $ 173 mil millones a $ 553 mil millones (moneda de 2004), al comparar la participacin de este ingreso en los ingresos totales municipales, se aprecia que la proporcin es menor en 2004 (42,4%) que en 1990 (49,6%) (Leyton, 2005: 14). Al mismo tiempo la transferencia desde el nivel central a los municipios prcticamente no ha aumentado, siendo en 2004 de un 6,3% (ibd.). En cifras agregadas, el Informe de la OECD sobre desarrollo regional en Chile seala que la inversin pblica de decisin regional (IDR) se increment durante los noventa to a peak of 33% in 2001. Since then, it has gradually declined. In 2006, the IDR accounted for 24% of central government investment. In terms of municipal investment plus regionally decided investment represents 30,5% of total public investment in Chile (OECD, 2009: 151). Esto significa que la inversin municipal apenas alcanza a un 6,5% del total de la inversin pblica en 2006, habiendo descendido desde un 7,7% en 1996. Los principales cuellos de botella de la gestin han residido en el diseo y la gestin de la institucionalidad, el financiamiento y la gestin de recursos y las caractersticas de los recursos humanos, mayoritariamente planta administrativa y tambin la falta de personal calificado, especialmente en las comunas rurales y pequeas (Raczynski y Serrano, 1999; Leyton, 2005). El otro gran problema de la gestin ha sido la falta de canales de participacin comunitaria. Por ello, en la reforma de 1999 se redefinieron las instancias de participacin estableciendo el requerimiento de dictar Ordenanzas Municipales de Participacin; se otorg mayor flexibilidad y autonoma para crear los Consejos Econmico Sociales (CESCO) (un organismo consultivo de representantes de organizaciones); se regularon los plebiscitos y consultas comunales (an con un mbito bastante acotado de aplicacin) y se estableci la obligatoriedad de las audiencias pblicas (Montecinos, 2007). En 1993 se dict la Ley de Gobiernos Regionales, que permiti elegir indirectamente consejeros en 1994 y que ha ido aumentando sus atribuciones y recursos a lo largo de los ltimos aos. Los Consejos Regionales (CORE) carecen de funciones ejecutivas y su rol principal consiste en la asignacin de los recursos de inversin pblica descentralizada, especialmente el Fondo Nacional de Desarrollo Regional

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(FNDR). Los preside el Intendente Regional designado por el presidente. Los mecanismos de generacin de los representantes regionales acusan un importante dficit de legitimidad y han sido diseados principalmente en una lnea de gestin, ms que de democracia local (Angell, 1999, Raczynski y Serrano, 1999; Leyton, 2005). 2.7.4 La accin de la sociedad civil

El panorama descrito ha tenido diferentes repercusiones sobre la estructuracin de la sociedad civil. La sociedad chilena muestra una tendencia a sostener una trama asociativa extensa, como se expresa en el catastro realizado por el PNUD en 1999, donde se registraron 83 mil asociaciones sin incluir las religiosas (PNUD, 2000).102 Dicha trama, sin embargo, est compuesta principalmente de pequeos grupos dbilmente vinculados entre s, dependientes del financiamiento estatal para ejecucin de programas gubernamentales y no articulados a redes mayores (PNUD, 2000). Al mismo tiempo dicha pauta asociativa est presente sobre todo en sectores menos impactados por la modernizacin econmica. Otros sectores, como los trabajadores temporeros y temporeras, comunas sometidas a fuerte crecimiento poblacional y el sector laboral ligado a la subcontratacin de servicios, muestran una densidad asociativa mucho menor y pocos instrumentos organizativos innovadores (ibd.). En el caso de las ONG, ello ha ido acompaado de una prdida de identidad de las instituciones surgidas durante los aos ochenta. Junto a la retirada de la cooperacin internacional, durante los ltimos aos se ha construido un vnculo con la administracin gubernamental como ejecutoras subordinadas de las polticas sociales. Se ha perdido en ese ejercicio una importante capacidad de propuesta y una inversin institucional de varios aos. La principal demanda de stas es la participacin en el diseo, implementacin y evaluacin de los programas y polticas sociales, con un estatuto autnomo de la administracin estatal (Ms Voces, 2004). En el mbito local se constata una crisis de la participacin social. Subsisten mltiples formas de organizacin microlocal, pero no estn vinculadas entre s y carecen de poder efectivo para influir en las orientaciones de la gestin municipal. Por una parte una gran cantidad de grupos slo se renen para obtener financiamiento a proyectos, sin continuidad en el tiempo, careciendo de una visin ms amplia del espacio local. Ello en gran medida se debe a la multiplicidad de programas focalizados del Estado (central y local), que actan en sectores de pobreza, principalmente a travs de mecanismos concursables de asignacin de recursos y en base a proyectos de corto plazo (como mximo un ao). Obtener pequeos financiamientos a travs de mecanismos concursables que dependen de la oferta pblica disponible no es lo mismo que ejercer derechos y demandar soluciones a los problemas de la

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Con la misma metodologa en Argentina se registr un nmero inferior de asociaciones (79 mil), para una poblacin el doble que la chilena (Delamaza, 2001).

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comunidad, lo que supone vinculacin entre s para desarrollar estrategias locales de ms proyeccin. Pero la concepcin de sociedad civil que subyace a las polticas sociales no contempla la dimensin poltica en la accin social, la que reserva al Estado y la negociacin poltica (Taylor, 1996: 781). El panorama general en el mbito de las organizaciones de base, son las iniciativas de carcter microlocal, apoyadas por agencias estatales dedicadas a la gestin comunitaria, las que cuentan con una participacin mayoritaria de mujeres, actividades que abarcan preferentemente funciones asistenciales y de mejoramiento comunitario (Delamaza, 2005). Por otra parte, los mecanismos institucionales de participacin resultan particularmente ineficaces. El principal de ellos, el CESCO slo tiene funciones consultivas, carece de legitimidad tanto social como frente a la autoridad comunal y son muy poco conocidos por la poblacin, como se analiza ms adelante. La estructura municipal cuenta con una oficina especializada en el vnculo con la comunidad, separando a la ciudadana de todo rol en relacin a las crecientes funciones asignadas al municipio, que radican en otras unidades (tampoco conecta a la poblacin con los servicios centrales) (Greaves, 2003; Delamaza, 2005). En el caso de los servicios traspasados de educacin y salud primaria la situacin es ms aguda, pues no solamente el municipio slo ejerce funciones administrativas, sino que adems en muchos casos son administradas por Corporaciones semiautnomas de la municipalidad, sustradas por completo a la participacin y control ciudadano. En sntesis, tenemos que se ha transformado la matriz de mediacin sociopoltica, siendo reemplazada parcialmente por estructuras institucionales mediadas por instancias tcnicas. Pero un amplio campo ha sido entregado a los vnculos entre privados, que se realizan en el mercado, con insuficientes regulaciones, El vnculo entre la sociedad civil y el Estado sucede slo muy marginalmente a travs de los partidos polticos, mientras la primera tampoco cuenta con estructuras autnomas y sostenibles para replantear la relacin en nuevos trminos. Por esta razn es que la mltiple actividad tanto social como concertada con el Estado, especialmente en el nivel local, no da lugar a una nueva matriz de relacin.

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Captulo 3

Las agendas de poltica social en la transicin democrtica


Las polticas sociales han sido el campo de mayor innovacin en la accin del Estado desde 1990 en adelante. Estas polticas fueron concebidas como un factor clave para asegurar la gobernabilidad de la transicin poltica, fortalecer el modelo econmico y restablecer un vnculo entre el Estado y la sociedad. La importancia de dicho mbito de las polticas pblicas no slo se expresa en su importancia relativa dentro del gasto pblico, sino que su relevancia es tal que ha sustituido en parte el vnculo histrico de la sociedad chilena con el Estado, que se realizaba a travs del sistema poltico y los partidos. Pero estas nuevas relaciones, en la medida que permanecen en el campo de la gubernamentalidad, no alcanzan a realizar sus potencialidades de mayor inclusin social y expansin de la ciudadana. Esto ocurre porque se desenvuelven en un marco institucional no transformado o bien porque sus avances carecen de traduccin poltica al mantenerse inalterado el modelo de gobernabilidad establecido para la transicin. En este captulo examinaremos diferentes campos de iniciativa poltica gubernamental, que se expresan las distintas reas de poltica social y lo haremos con un prisma diferente al habitual. Nos interesar saber de qu manera estas polticas y programas sociales han modelado la relacin entre el nuevo Estado surgido de la negociacin de fines de los aos ochenta con la sociedad chilena. Revisaremos para ello los enfoque generales que subyacen a esta poltica, para luego diferenciar orientaciones en su interior. La diferenciacin que establecemos est basada en el modo como se concibe y se estructura el vnculo con la sociedad, la nocin de ciudadana y los instrumentos de participacin. Ello nos permite distinguir entre cinco orientaciones de poltica que, si bien comparten algunos rasgos, difieren sensiblemente en su vnculo social y en las consecuencias que producen sobre la sociedad. 3.1 Las polticas pblicas: innovacin y restricciones en el marco de la transicin Aqu se analizan las polticas sociales como despliegue de la estrategia poltica general de la transicin democrtica en su faceta ms innovadora y de mayor impacto directo sobre los actores sociales. Para ello se establecen variables analticas que se utilizan para diferenciar orientaciones y agendas en su interior. Antes de diferenciar

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entre enfoques y prcticas de poltica, estableceremos algunas condiciones generales del perodo en el que surgieron y se desarrollaron las polticas sociales a partir de 1990. Examinaremos tambin en trminos conceptuales el enfoque de ciudadana y participacin a partir del cual queremos analizarlas. 3.1.1 Condiciones y dinmica de las polticas sociales

En trminos generales se puede afirmar que el diseo de la transicin buscaba evitar confrontaciones con el modelo econmico precedente y se basaba en un acuerdo poltico en el marco de la Constitucin de 1980. De manera consistente con ese diseo, la poltica social fue un campo de iniciativa innovadora privilegiada. Los gobiernos democrticos tenan tras suyo una importante acumulacin de estudios y trabajo de campo realizado por centros de estudio y organismos no gubernamentales, lo que les permiti contar con propuestas bastante desarrolladas acerca de cmo actuar una vez en el gobierno. Fueron muchos de los(as) profesionales que haban elaborado diagnsticos y propuestas, que asumieron cargos en ministerios sectoriales e implementaron las nuevas agendas (Taller de Cooperacin al Desarrollo, 1990; Puryear, 1994; Taylor, 1996; Paley, 2001; Delamaza y Ochsenius, 2006). Tambin existe una importante conexin entre las agendas de poltica social puestas en prctica y las vigentes en el campo internacional. Por una parte la reinsercin internacional de Chile fue una meta de poltica -un campo en el cual el rgimen militar haba carecido casi por completo de logros- lo que se manifest en diversas iniciativas de impacto social: la firma de compromisos y convenciones de las Naciones Unidas que obligan al Estado chileno; la creacin de una Agencia de Cooperacin Internacional (AGCI) y el aporte de importantes sumas de recursos provenientes de la cooperacin extranjera para los nuevos programas gubernamentales; la reapertura e intensificacin de relaciones con diversos pases con los cuales se haban deteriorado en el pasado (Mxico y Cuba en Amrica Latina y varios pases de Europa Occidental). A la vez, la dinmica internacional de grandes conferencias y cumbres mundiales fue especialmente activa durante el decenio y represent un escenario privilegiado para la participacin de la recin recuperada democracia chilena y su nfasis en lo social. Es el perodo de la profundizacin del ajuste estructural -que en Chile ya haba ocurrido-, el reinicio del crecimiento econmico despus de la dcada perdida, la vigencia de regmenes democrticos en prcticamente todos los pases del continente y los procesos de paz en Centroamrica (Van Klaveren, 1998). El sistema de Naciones Unidas realiz un ciclo de conferencias y cumbres internacionales en torno a temas de gran relevancia, que constituyeron nuevos referentes en reas como infancia, derechos humanos y otras. En algunos de esos

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casos se firmaron acuerdos vinculantes para los gobiernos. Todo ello resalt la importancia de una nueva agenda de desarrollo en diversos campos.103 Previamente, an bajo el rgimen de Pinochet, Chile haba firmado la CEDAW, la Convencin de los Derechos de la Mujer, en 1989. Luego se hara lo mismo con la Convencin de Derechos de la Infancia en 1990 y se comenzara una activa participacin en foros internacionales dedicados a materias sociales. En 1995 se realiz, por iniciativa de Chile, la Cumbre Mundial de Desarrollo Social en Copenhague, que fue presidida por el embajador chileno Juan Somava. Todo ello se reflejaba internamente en la prioridad en una poltica social activa, focalizada en grupos vulnerables o desaventajados, que buscaba corregir en parte los efectos de el modelo econmico neoliberal y dotar de un nuevo rol al Estado (Molina, 1992; Raczynski y Serrano, 2003). Tambin en ese contexto nacional e internacional- la presencia de la sociedad civil, y en especial de las ONG de desarrollo- fue creciendo y hacindose duradera (Scherer-Warren, 1999: 31 y ss.). La poltica social mirada como conjunto, apuntaba a introducir elementos de equidad en un marco econmico relativamente no modificado y sobre el cual se tena poca capacidad de incidencia. De esta manera la poltica social se haca cargo, de aquello que estaba ocurriendo en el escenario internacional. Sin embargo, las limitaciones y las reas no cuestionadas del ordenamiento econmico y poltico heredado de Pinochet, limitaron esas reformas. En el decenio de los noventa, los avances se registraron principalmente en el aumento del gasto pblico y su priorizacin del rea social, pero no modificaron aspectos bsicos de la institucionalidad heredada del rgimen anterior. Tambin es necesario sealar que Chile ya vena participando de la internacionalizacin del policy making en materia social con las reformas del perodo militar, como es el caso de la creacin de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) privadas y su posterior exportacin a otros pases. Lo continu realizando luego con la creacin de programas y polticas sociales durante los aos noventa.104

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Un anlisis de este perodo, excepcionalmente nutrido de grandes conferencias internacionales, lo describe del siguiente modo: Con el fin de la guerra fra, el espacio de las Naciones Unidas cobr nueva vida al mismo tiempo que se renov la agenda internacional. En las sucesivas conferencias mundiales Medio Ambiente y Desarrollo en Ro de Janeiro, 1992; Derechos Humanos en Viena, 1993; Poblacin en El Cairo, 1994; la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social en Copenhague, 1995; Cuarta Conferencia sobre la Mujer en Pekn, 1995, y en la Conferencia Mundial de Hbitat en Estambul, en 1996- las activas ONG participantes recobraron directa o indirectamente, el espacio anteriormente ganado (Rabotnikof et al., 2003: 67). El prestigio general de la transicin era motivo suficiente para la exportacin de programas sociales, ms all de su xito especfico. Por ejemplo, Chile Joven, un programa de capacitacin de jvenes que no logr sus objetivos de insercin laboral de los jvenes y fue por lo tanto discontinuado en el pas-, fue sin embargo adoptado como orientacin por el BID, a mediados de los aos noventa.

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En sus formas de implementacin, la poltica social presenta diferencias internas: por la prioridad otorgada en cada uno de los gobiernos post 90, por el impacto de la agenda internacional, por la existencia o no de contrapartes sociales organizadas y por las caractersticas institucionales del sector, lo que hemos llamado las capas geolgicas del Estado chileno. Por ello se constituyen diferentes agendas que establecen distintos modos de vinculacin con la sociedad civil, evolucionan de diferente manera y ofrecen por lo tanto potencialidades democratizadoras tambin dismiles. En el presente captulo se distinguen cinco modalidades o tendencias en la poltica social segn sus orientaciones, gestin institucional y modalidad de vnculos con las organizaciones sociales. Dos de ellas surgen como resultado de la aplicacin de enfoques innovadores durante los aos noventa, que se expresan tambin en nuevas agencias. Una tercera se relaciona con la reorientacin de polticas en las reas tradicionales. En este ltimo caso es posible distinguir dos etapas: hasta el ao 2000 se trata ms bien de la incorporacin de nuevos programas y de un significativo aumento de los recursos, pero sin una modificacin de la arquitectura institucional y el marco normativo establecido durante los aos ochenta. A partir del gobierno de Ricardo Lagos se inicia una profunda reforma de la salud, que representa un cambio de enfoque y una modificacin parcial de la institucionalidad del sector. Durante el gobierno de Michelle Bachelet los estudiantes secundarios fuerzan con su movilizacin el cambio de la Ley Orgnica Constitucional de Educacin y, al mismo tiempo, se estudia un rediseo del sistema previsional y se promulga una reforma parcial del sistema. Es decir se ingresa en una etapa de reformas a la institucionalidad social, que analizaremos para el caso de la salud, el nico que se ha implementado plenamente hasta la fecha.105 Las dos ltimas tendencias que distinguiremos se refieren a las interfaces creados entre la poltica social y la sociedad civil, en el espacio local. La primera analiza los organismos descentralizados y su rol en esta materia. La segunda, dos estrategias de externalizacin -o tercerizacin- del vnculo, a travs de instituciones especficas de carcter paraestatal, que intentaron corregir las dificultades de la institucionalidad existente. Esta clasificacin de la poltica social es un desarrollo analtico ms preciso de aquella ms general y descriptiva formulada en un estudio previo, que distingua slo entre las polticas tradicionales -salud, vivienda, educacin- y las agencias innovadoras -polticas focalizadas dirigidas a grupos especficos- (Delamaza, 2005). Ahora se identifican primero los diferentes modelos de vinculacin con la sociedad civil y luego se examina una muestra de las agencias y dispositivos -programas y
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La reforma a la seguridad social o reforma previsional fue promulgada recin el 11 de marzo de 2008, es decir exactamente 18 aos despus de iniciado el primer gobierno democrtico. La Ley General de Educacin, primer cuerpo legal de la reforma educacional, fue promulgada recin en marzo de 2009. En ambos casos resulta an demasiado temprano para analizar su aplicacin.

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servicios- que las encarnan. La metodologa utilizada, que parte de el ltimo eslabn de la cadena, es decir, la implementacin local de los programas, asegura la posibilidad de analizar y evaluar las diferentes modalidades segn sus resultados y no solamente segn sus propuestas conceptuales. Nos detendremos tambin en el perodo posterior al ao 2000, durante el cual se ha reintroducido el debate sobre las nociones de ciudadana como agencia principalmente individual- y participacin en mbitos acotados de la poltica. Con ello se ha puesto en tensin el diseo de gobernabilidad establecido con anterioridad y dbilmente contestado durante el primer decenio de transicin. No se trata de un cambio radical ni con un sentido unvoco, pues las iniciativas puestas en marcha obedecen a diferentes enfoques, no necesariamente articulados entre s. Pero marcan una modificacin respecto de los enfoques de superacin de la pobreza que predominaron hasta esa fecha. Este cambio se hace visible tanto en la reforma de la salud, como en el Sistema Chile Solidario: ambos se refieren a garantas sociales explcitas, exigibles ante la justicia y por lo tanto propias del enfoque tradicional de ciudadana garantizada por el Estado. Pero, en el segundo caso, se trata de una nueva combinacin de derechos sociales garantizados y polticas focalizadas hacia la extrema pobreza. Por otra parte, en ninguno de los dos casos se contempla un rol claro para la sociedad civil, no se consideran la participacin deliberativa y organizada, de tal modo que eso reduce tambin la profundidad del cambio en el tema que nos ocupa (Contesse y Delamaza, 2005). De manera simultnea desde 2002 se impulsa una Ley de Asociatividad y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, an no aprobada, con la que se busca dotar al Estado de mecanismos de participacin institucionalizada, aunque no incorporando formas de democracia directa. En cierto modo este proyecto de ley es tributario de las concepciones promocionales de los aos sesenta, pero adecuado al diseo general de la gobernabilidad actual. En vez de plantear un nuevo sistema de gobernanza y una modificacin de los regmenes de ciudadana, se centra en el fortalecimiento organizacional y en el acceso de las organizaciones a las estructuras del Estado, a travs de mecanismos de consulta (Delamaza, 2005). En el captulo siguiente analizaremos esta y otras iniciativas orientadas directamente al fomento de la participacin y al desarrollo de la sociedad civil. 3.1.2 Actora social y ciudadana en las polticas pblicas

Una particularidad del enfoque de construccin democrtica, es que vincula la consideracin institucional con los desarrollos de la actora social, dada la estrecha imbricacin entre actores situados en distintos niveles de poder y mbitos de inters pblico. Desde el punto de vista de la actora social, una concepcin de este tipo, alojada progresivamente en el funcionamiento y prcticas al interior del Estado, dara una mejor base de sustentacin a un rgimen ampliado de ciudadana, no slo pasivo (reconocimiento de derechos), sino tambin de ciudadana activa

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y deliberante (Jones y Gaventa 2002). Esto es, a una relacin entre la sociedad civil y el Estado que instituye cursos y mecanismos de co-participacin de quienes no ejercen directamente el poder poltico institucionalizado. De tal manera, stos participan en la definicin de intereses, prioridades y control del quehacer pblico, buscan incidir en la toma de decisiones, deliberar argumentativamente acerca de los temas de la agenda que preocupa a la comunidad poltica y coordinar sus esfuerzos de generacin y ampliacin de bienes pblicos que no aseguran por s solo el Estado ni el mercado. Con todo, de este marco ms bien normativo se desprenden numerosas interrogantes. Entre ellas, si acaso las nuevas formas de conexin de la sociedad civil con el Estado para el enfrentamiento de dilemas es decir el debate sobre destino de recursos limitados, el establecimiento de prioridades y bsqueda de soluciones a problemas colectivos- denotan un proceso de apertura y ampliacin democrtica del Estado de efectos duraderos. Por otra parte, si contribuyen o no a superar la fragmentacin de los actores de la sociedad civil y a generar en ella nuevas capacidades para la incidencia en la esfera pblica, tales como asociatividad, autonoma, dilogo, negociacin y elaboracin de propuestas y, finalmente, si logran influir en transformaciones de la cultura poltica y funcionaria en favor de un empoderamiento de la sociedad en la marcha y orientacin de los asuntos pblicos (Bebbington et al., 2005).106 En una democracia de baja intensidad y creatividad institucional, y fuertes desigualdades sociales como la chilena, han sido principalmente las estrategias y polticas focalizadas de desarrollo social o local, implantadas en los aos 80 en el marco de las polticas de ajuste estructural y reformadas en los 90, las que instalaron prcticas y sistemas participativos a escala micro-social o territorial (Taylor, 1996; Guerra, 1997; Greaves, 2003). Algunos de estos espacios han evolucionado hacia la creacin de espacios directos de dilogo, concertacin y deliberacin pblica entre segmentos del Estado y actores diversos de la sociedad civil, es decir no mediatizados por el sistema poltico ni incorporados formalmente a l.

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En una postura que rechaza considerar al Estado como un actor ms en las estructuras de gobernanza, Cristina Zurbriggen recuerda el hecho de que el Estado cuenta con algunos recursos de los cuales los dems actores carecen, como el uso monoplico de la fuerza, la obligatoriedad de la norma legal y la legitimidad democrtica. Agrega que ms all de poseer ciertos recursos, el gobierno tiene que hacerse cargo de ciertas tareas especiales, basadas en los principios de representacin del inters pblico o salvaguarda de los valores democrticos (Zurbriggen, 2004: 8). Nos parece que este es un planteamiento normativo, algo genrico, en cuanto seala ciertas tareas especiales, que no identifica y, sobre todo, no reconoce que los Estados contemporneos en Amrica Latina han ido perdiendo parcialmente algunos de esos recursos. Ello no ha ocurrido a causa del imperio de la gobernanza y la accin en red con la sociedad civil, sino del ajuste estructural y las reformas neoliberales. Es decir que es necesario distinguir el enfoque socio cntrico respecto del enfoque mercado cntrico, que tambin incluye actores extraestatales, pero no tiene un sentido de construccin democrtica.

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Los estudios disponibles sobre asociatividad, instrumentos legales de participacin local, experiencias innovadoras y percepcin ciudadana muestran un conjunto de conclusiones bastante homogneo, que conviene sintetizar (PNUD, 2000; SUBDERE, 2004; Ms Voces, 2005; Delamaza y Ochsenius, 2007; Gerber, 2007). En primer trmino, existe una alta tasa de asociatividad en Chile, especialmente de primer grado, de mayor densidad en zonas rurales, aunque de escasa interlocucin e incidencia en polticas y orientaciones de gestin pblica. En segundo lugar, los escasos instrumentos participativos dispuestos por ley, son poco conocidos y se utilizan de modo irregular y parcial, en la gran mayora de los municipios del pas. Por su parte las expectativas de la poblacin sobre instancias de participacin no se corresponden con la oferta existente.107 A su vez los estudios de caso sobre innovacin en la gestin social local (Montecinos, 2005 y 2007; Ochsenius, 2006) e instalacin de mecanismos de participacin asociados a la poltica pblica (Espinoza, 2004; Fernndez y Ordez, 2007), permiten tambin caracterizar el panorama en relacin con los instrumentos de participacin utilizados. En primer lugar, los instrumentos existentes responden a variados modelos de participacin y no muestran un patrn comn. Desde el punto de vista de su sostenibilidad, en general poseen bajo nivel de institucionalizacin y perdurabilidad en el tiempo. La ciudadana convocada est conformada principalmente por personas pertenecientes a asociaciones formales, estando ausentes las organizaciones informales y/o los ciudadanos individualmente considerados. Las formas utilizadas son mayoritariamente cara a cara con autoridades y agencias pblicas, las cuales priman por sobre las formas mediatizadas. As, por ejemplo, hay baja ocupacin de tecnologas de la informacin y comunicacin. La participacin alcanza normalmente el nivel informativo y consultivo y escasamente el deliberativo y/o de control social. Por ltimo los esfuerzos se concentran mayoritariamente en la ejecucin de servicios, programas y fondos de gestin, influyendo dbilmente en otras fases decisivas del ciclo de la poltica pblica, tales como la formacin de agenda pblica y la definicin de polticas, medidas o decisiones pblicas. Los resultados de las agendas participativas dependen, entonces, del modelo adoptado por cada una de ellas y, muy especialmente, del tipo de contrapartes sociales y territoriales con que se vincula en su aplicacin. Es decir se verifican diferentes maneras de relacionar a los actores de la sociedad civil con las agencias de poltica pblica, estructurndose redes de poltica de muy distinto alcance, sustentabilidad e impacto. Como se ha sealado ms arriba, diversos sectores de la administracin definen agendas particulares de participacin ciudadana, que se expresan en programas y acciones especficas. Ellas se explican segn su propia tradicin institucional, la existencia o no de interlocutores y demanda social definida, la manera como se negoci

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Ver ms adelante el acpite 3.5 sobre el mbito local y el Captulo 4 sobre la poltica de participacin ciudadana.

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con ellos durante un momento histrico o coyuntural particular -el inicio de la transicin- y segn la influencia en la agenda de actores internacionales de poltica. De tal modo que el Estado chileno ha ido superponiendo sucesivas capas geolgicas institucionales, que coexisten en la actualidad. Se pueden, entonces, distinguir en la accin estatal, las agendas y agencias provenientes del Estado antiguo, un Estado con mayor peso social y econmico, anterior a la dictadura militar, ms o menos transformadas por las reformas de los ochenta, que sobreviven en la expectativa de las personas y la reivindicacin de los actores sociales organizados. Por otra parte estn las agendas, agencias y modalidades que nacieron precisamente de las reformas del perodo militar, como es el caso de la salud y los establecimientos educacionales que fueron transferidos a los municipios en 1981; as como tambin es posible distinguir las modalidades surgidas del diseo original de la transicin, elaboradas en los centros de estudio y organismos no gubernamentales durante los ochenta. Finalmente tambin es posible reconocer las acciones y programas provenientes de la influencia de organismos y acuerdos internacionales en el contexto de la reinsercin internacional del pas en los noventa, as como la nueva generacin de reformas sociales durante los primeros aos del siglo veintiuno (gobiernos de Lagos y Bachelet). 3.1.3 Las agendas de poltica pblica en relacin a la sociedad civil

Corresponde ahora la identificacin de lo que hemos llamado las distintas modalidades de accin pblica en relacin con la sociedad civil, que permite establecer una primera distincin entre agendas de poltica, que difieren en sus caractersticas, diseo, estrategia de implementacin y resultados. En primer lugar, tenemos las polticas focalizadas que surgieron a comienzos de los aos noventa en respuesta a demandas explcitas de los movimientos sociales. Se trata de polticas que se establecieron como producto de la negociacin poltica previa al 90, con movimientos sociales que formaron parte de la movilizacin antidictatorial. Estos lograron incorporar sus demandas en la agenda de la poltica social, aunque con diversos resultados segn el proceso legislativo y de gestin poltica posterior y a su evolucin como movimiento. Nos interesan en particular aquellos sectores nuevos cuyas demandas ingresaron al Estado por esta va, pues carecan de presencia anterior, dando lugar, por lo mismo, a nuevas agencias estatales. Los dos casos que analizaremos son aquellos que estuvieron en el inicio de la transicin: los del movimiento de mujeres y los pueblos indgenas.108
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Otros movimientos sociales, como el sindical, tambin negociaron sus demandas con la nueva conduccin del ejecutivo en el inicio de la transicin. Sin embargo no se trataba de un movimiento nuevo, de tal modo que su presencia fue siempre considerada dentro de la agenda poltica de la democratizacin, respondiendo en trminos generales a los patrones tradicionales de negociacin poltica, institucionalizacin y vnculo con los partidos. Tampoco dio origen a nuevas agencias pblicas, canalizndose a travs de las estructuras tradicionales del Estado (principalmente el Ministerio del Trabajo).

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En segundo lugar, tenemos las polticas innovadoras focalizadas frente a grupos vulnerables atomizados. Agrupa a instituciones y programas creados como respuesta a lo que se llam la deuda social, sin tener tras ellos movimientos sociales constituidos, siendo ms bien la propia agenda la que los constituye.109 Es el caso de la extrema pobreza, los pobladores sin casa, los discapacitados, los microempresarios y los cesantes. Todos ellos son objeto de polticas inscritas en el paradigma de la superacin de la pobreza. Su articulacin con el conjunto de la poltica es baja hasta 2006 -fecha en que se intenta una nueva agenda de proteccin social- as como lo es su impacto general sobre el fortalecimiento de la sociedad civil y la condicin de ciudadana.110 Una tercera vertiente de polticas apunta a la reconstruccin de la ciudadana social pasiva, por medio de reformas institucionales con enfoque de derechos aplicadas a sectores de poltica social tradicional. A diferencia de lo que se vena haciendo hasta 1999, con el gobierno de Ricardo Lagos (20002006) se aborda una reforma institucional del sector salud, que implica una redefinicin de los estndares del rgimen de ciudadana, a partir de institucionalizar un enfoque neouniversalista en la poltica social. El sistema de Garantas Explcitas en Salud (GES) conocido inicialmente como Plan AUGE- significa una obligacin para el Estado en cuanto a garantizar atencin, de acuerdo con determinados protocolos, para un conjunto amplio y preestablecido de patologas. Est en las antpodas de la poltica focalizada, cuyos lmites estn dados por la disponibilidad de recursos: aqu se trata de una garanta legalmente establecida a la cual el Estado debe responder. En el caso de que no tenga capacidad de hacerlo debe financiar la atencin en el sistema privado. La tramitacin de la reforma no estuvo articulada con los esfuerzos de participacin y gestin de redes asistenciales desarrollados previamente por ese mismo sector. Posteriormente, a partir del 2006, se dio inicio a reformas institucionales de envergadura en el mbito de la seguridad social (previsin) y de la educacin, sta ltima producto de la movilizacin de los estudiantes de educacin media. Estos procesos an estn en su fase inicial de implementacin. Mantienen similitudes con la reforma de salud, en su enfoque, siempre con el Estado como garante de ciertos derechos bsicos, pero sus agendas fueron elaboradas por medio de un procedimiento
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Hemos sealado anteriormente que el movimiento ms masivo y visible durante los aos ochenta, el de pobladores, no logr establecerse como interlocutor organizado al momento de la transicin poltica. Ello dej la iniciativa principalmente en manos del gobierno y sus agencias (Taylor, 1996; Salman, 1998; Paley, 2001). Jrgen Anker, por su parte seala que el movimiento de pobladores se fragment en tres estrategias diferentes durante los noventa, lo que le rest unidad e impacto en la nueva situacin (Anker, 2000) La introduccin del Sistema Chile Solidario para abordar la extrema pobreza en 2003 y su ampliacin hacia el diseo de un Sistema de Proteccin Social desde 2006, cubriendo infancia y previsin social para los adultos mayores, supone cambios en esta agenda, principalmente por la introduccin de criterios del neo-universalismo, aunque de manera combinada con las polticas de superacin de la pobreza, que analizaremos ms adelante. Se trata de una lgica incremental de la proteccin social (Robles, 2009: 61)

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ms participativo o de concertacin en la definicin de agendas y soluciones, pero no a travs de la deliberacin ciudadana ampliada, sino a travs de la formacin de Comisiones Asesoras Presidenciales (Aguilera, 2009). Esta metodologa signific en los hechos una negociacin con la oposicin en la etapa pre-legislativa que, en la prctica, termin restringiendo significativamente los alcances de estas reformas en cuanto al rol del Estado, al tiempo que haciendo viable y expedita la tramitacin legislativa. En cuarto lugar, identificamos una modalidad de vnculo entre Estado y sociedad civil entre agencias descentralizadas de poltica social, municipios y comunidades locales. Si bien la institucionalidad poltica chilena es de carcter unitario y centralizado, en 1981 se traspas a los municipios la atencin de la salud primaria y la educacin bsica y media. A estas transferencias se les han ido agregando nuevas funciones a lo largo de los aos noventa. Estas funciones se combinan con la institucionalidad de nivel regional, regulada en 1992, que permiti elegir Consejos Regionales a fines de 1993.111 En el mbito de diseo y operacin de polticas, la institucionalidad parcialmente descentralizada se combina con las modalidades de ejecucin de las instituciones del gobierno central. Estas son centralizadas en su diseo, pero operan a travs de las agencias locales, en muchos casos constituyendo nuevas oficinas y programas municipales, aunque sin conformar nuevas instituciones descentralizadas. Por ello su evolucin y efectividad dependen en general de la capacidad de formular proyectos locales de desarrollo y crear redes asociativas extensas, con ramificaciones extralocales y vnculos polticos y sectoriales directos, no slo centrados en el acceso al financiamiento. Una ltima modalidad la constituyen los intentos de externalizar el vnculo con la sociedad civil con el fin de corregir las rigideces del diseo institucional y construir una interfaz ms flexible. No estamos hablando aqu de nueva institucionalidad estatal, sino exclusivamente de asignacin de fondos a instancias para-estatales o mixtas, con participacin de la sociedad civil, para canalizar acciones de poltica pblica que no tienen cabida en la institucionalidad tradicional. Es decir, esta agenda es operada indirectamente, a travs de la externalizacin de ciertas funciones a instancias ad hoc de la sociedad civil experta. Ello signific el traspaso de recursos a entidades autnomas, pero sustentadas a travs del financiamiento pblico, por medio de fondos y programas. Es el caso de agencias como el Fondo de las Amricas (dedicado a temas ambientales) y la Fundacin para la Superacin de la Pobreza,

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La descentralizacin efectuada durante el gobierno militar tuvo una primera accin consistente en el rediseo de la institucionalidad poltico administrativa del pas. De las 25 provincias se pas a 13 regiones, las cuales se subdividieron a su vez en provincias cuyo rol es mnimoy estas a su vez en comunas, de carcter autnomo. Junto a ello se subdividieron comunas, especialmente en la Regin Metropolitana (Angell, 1999; Mardones, 2005). Esta divisin poltico-administrativa no fue modificada sino hasta el ao 2008, cuando se crearon dos nuevas regiones: Arica-Parinacota y Los Ros.

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especialmente a travs de su Programa Servicio Pas. Estos programas dan lugar a dinmicas de participacin de mayor intensidad y diversidad de actores -corrigiendo as parcialmente las distorsiones que afectan al mbito poltico- aunque muestran dificultades de institucionalizacin. La importancia de las distinciones anteriores, nace de la siguiente consideracin: las agendas de participacin ciudadana -orientaciones de poltica e institucionalidady las redes de poltica pblica conformadas en torno a ellas -espacios, mecanismos y contenidos de vinculacin entre Estado y actores sociales- se convierten en componentes relevantes de la reforma democrtica del Estado, cuando son capaces de articular el enfoque de ciudadana con polticas y prcticas de participacin de la sociedad civil. Como se ha visto, estos componentes han tendido a estar escindidos en la poltica pblica chilena. 3.1.4 Anlisis de las innovaciones en la agenda social

Junto a las reas tradicionales de la poltica social, desde 1990 se crearon nuevas instituciones especializadas en el rea social, las que deban hacerse cargo de los programas innovadores que marcaran la diferencia con el gobierno militar. Estas instituciones estaban focalizadas en grupos de la poblacin considerados como vulnerables y frente a los cuales no se haban desarrollado programas y polticas, adquiriendo as un enfoque potencialmente multisectorial. Se las agrup en un nuevo ministerio creado para tal efecto: el Ministerio de Planificacin Nacional (MIDEPLAN), nacido de la antigua Oficina de Planificacin Nacional (ODEPLAN). ODEPLAN haba sido creado en 1967, bajo el gobierno de Frei Montalva (1964 1970), como organismo dependiente de la CORFO. ODEPLAN fue el organismo que introdujo en el aparato pblico la funcin de planificacin. Sin embargo, durante el gobierno militar esa funcin se discontinu y en realidad lo que hizo fue administrar la red de subsidios sociales durante los aos 80, vinculada directamente a la Secretara de la Presidencia.112 El nuevo ministerio conserv la referencia a la planificacin en su denominacin, pero hered la funcin que tena durante el gobierno militar. A pesar de su nombre, dicho ministerio no realiza funciones de planificacin: tiene a su cargo la evaluacin e inclusin de proyectos en el Sistema de Inversin Pblica y, a partir de 1990, alberga a las instituciones focalizadas en sectores vulnerables y en extrema pobreza. En 1998 el presidente Frei anunci el cierre de MIDEPLAN, por considerar que no estaba cumpliendo una funcin necesaria. Sin embargo, ello no ocurri y desde 2003 se hizo cargo del Sistema Chile Solidario y desde 2006 del Sistema de Proteccin Social.
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En el marco de su poltica de descentralizacin, que redujo las funciones del gobierno central, el rgimen militar estableci en 1974 las Secretaras Regionales de Planificacin, como organismos colaboradores de los Intendentes. Estas secretaras retornaran a MIDEPLAN en 1990 y luego nuevamente a los gobiernos regionales a partir de 2005 (Secretara de Planificacin Metropolitana, 2009).

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En una primera etapa (1990 91) se constituyeron al alero del MIDEPLAN diversas instituciones especializadas en sectores sociales especficos considerados vulnerables: el Instituto de la Juventud, INJUV; el Servicio Nacional de la Mujer, SERNAM: la Comisin Especial de Pueblos Indgenas, CEPI, luego Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI y el Fondo de Solidaridad e Inversin Social, FOSIS. A mediados de los noventa se crearon el Servicio del Adulto Mayor, SENAMA y el Fondo de la Discapacidad, FONADIS. Tambin se adscribi a MIDEPLAN la Agencia Chilena de Cooperacin Internacional, AGCI; que luego fue transferida a la Cancillera (Raczynski y Serrano, 2003; Delamaza, 2005). Ms adelante se agregaran servicios especializados en reas nuevas de intervencin pblica, como la Comisin Nacional de Medio Ambiente, CONAMA y el Consejo Nacional para el Control del Consumo de Estupefacientes, CONACE. Ambas entidades se adscribieron al Ministerio Secretara General de la Presidencia, marcando una diferencia de orientacin del gobierno del presidente Frei respecto del precedente de Aylwin. Tambin se constituy el Servicio Nacional del Consumidor, SERNAC, dependiente del Ministerio de Economa. El impacto general de las instituciones innovadoras ha sido relativamente bajo en cuanto a alterar la situacin de los grupos a los que estn dirigidos, pues no han podido articularse eficazmente entre s, a pesar de que varias pertenecen al mismo ministerio. Tampoco se han coordinado bien con la poltica social tradicional, que sigue teniendo un enfoque sectorial por la falta de una autoridad social de nivel ministerial y por carecer de una instalacin institucional definida dentro del sector pblico. Sin embargo los organismos innovadores recin mencionados son los que introducen en la administracin pblica la preocupacin por actores no considerados hasta ese momento, de tal modo que inciden en su visibilizacin, amplan la agenda gubernamental y establecen relaciones directas con los sectores sociales involucrados. En este sentido la importancia de estas instituciones en el vnculo con la sociedad civil es muy grande, lo que contrasta con su menor impacto en cuanto a reorientar polticas. En algunos casos actan bajo el amparo de leyes ms o menos completas que deben ponerse en prctica, como el caso de la Ley Indgena, la Ley de Violencia Intrafamiliar y la Ley del Defensa del Consumidor (aprobada en 2004). Los dos primeros son precisamente aquellos casos de instituciones que respondieron a demandas sociales estructuradas, que se negociaron al comienzo de la transicin (ver siguiente punto). La necesidad de dictar cuerpos legislativos especficos ha implicado diversas negociaciones y transacciones con la oposicin, lo que ha mermado en gran medida el alcance de las leyes que en un comienzo se impulsaron, como se ver en el caso de la Ley Indgena. Las nuevas instituciones de poltica social, nacidas en los noventa, son las que mantienen contactos ms permanentes con las organizaciones civiles del sector donde trabajan, y han constituido un sinnmero de instancias de participacin en distintos niveles de implementacin de la poltica. Sin embargo, el formato de proyectos de

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corta duracin asignados competitivamente reduce la participacin a una dimensin meramente instrumental -la obtencin del proyecto-, y no permite la construccin de formas asociativas ms permanentes. Las metas, tiempos, modalidades y productos esperados de las instancias participativas tienden a volverse tecnocrticos o, en algunos casos, clientelares, en la medida en que se subordinan a la agenda de la institucin, la cual no ha sido definida participativamente. La multiplicacin de instituciones especializadas que convocan a la sociedad civil independientemente unas de otras, produce como efecto una asociatividad fragmentada y efmera. De tal modo que lo importante de considerar en el anlisis no es tanto la creacin de instancias, sino su diseo especfico y los modos de implementacin, existiendo al respecto diversidad de experiencias. De hecho lo que se produce es una redefinicin de la sociedad civil desde la poltica del Estado y no desde los propios actores. De una sociedad civil con connotaciones fuertemente polticas en los aos ochenta se pas a una visin de pequeos grupos asociados para el abordaje de problemas puntuales. La poltica, entonces, vuelve a remitirse exclusivamente al espacio estatal.113 Todas estas instituciones han operado con el sistema de licitaciones y concursos de proyectos, destinados mayoritariamente a organizaciones no lucrativas de carcter local, tanto profesionales como de membresa. Esto ha producido una multiplicacin de fondos pblicos para el financiamiento de pequeos proyectos a travs de mltiples ventanillas de financiamiento, as como una significativa complementacin de fondos de parte de las organizaciones civiles a los programas de gobierno, pues casi siempre dichos proyectos suponen una importante cuota de cofinanciamiento y/o trabajo voluntario por parte de la organizacin ejecutora. Desde el punto de vista del financiamiento, se puede decir que estas instituciones estatales han contribuido a la subsistencia de un conjunto de organizaciones sociales de diverso tipo, las que han accedido en un momento u otro a la ejecucin de los proyectos. Sin embargo, el sistema ha mostrado mltiples limitaciones para el desarrollo de una sociedad civil autnoma y con mayores capacidades: el bajo monto global comprometido y la excesiva fragmentacin de los proyectos, los continuos cambios en las condiciones de los concursos, la corta duracin de los proyectos, el carcter instrumental de la participacin y la multiplicacin de ventanillas. Como se ver en los siguientes apartados, esta situacin es especialmente aguda para los programas focalizados para grupos considerados vulnerables y algo menos en aquellas que se estructuraron como respuesta concreta de la institucionalidad a la demanda social de comienzos de los aos noventa.

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De acuerdo al argumento de Lucy Taylor, la nueva definicin se basa en finding local solutions for social problems perceived from an analysis of particularities of the local environment (Taylor, 1996: 780). En la misma lnea argumenta Greaves (2003).

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3.2 Polticas focalizadas en respuesta a nuevos movimientos sociales EL primer conjunto rene a polticas que surgieron como producto de la negociacin poltica previa al ao 90, con movimientos sociales que formaron parte de la movilizacin en contra del rgimen militar. Dicha movilizacin, como hemos visto estuvo fuertemente enraizada en la actividad de la sociedad civil organizada y, a partir de 1983, en la movilizacin masiva, ms all de las organizaciones. Los partidos polticos jugaron un rol importante, pero sin duda mucho menos gravitante que en el perodo previo, dadas las condiciones represivas. Fueron las redes sociales articuladas en torno a la Iglesia Catlica, las ONG, los sindicatos reconstituidos en 1978, entre otras, las que sustentaron dicha movilizacin. Destacan entre estos movimientos aquellos que representaron nuevos intereses y sensibilidades, que no haban estado presentes con anterioridad en la poltica chilena y cuyo tratamiento posterior en la agenda pblica tambin fue diferente de lo tradicional. La suerte de dichos movimientos fue dispar. El movimiento sindical, actor tradicional ligado a la poltica del centro y la izquierda, pas a ser clave para el diseo de la gobernabilidad de la transicin. Entre el gobierno que se iniciaba, los empresarios y la central sindical, se establecieron acuerdos tripartitos explcitos, pblicos y vinculantes con decisiones de poltica pblica. De este modo los trabajadores organizados expresaron su apoyo tambin explcito al proceso de transicin y contuvieron cualquier tipo de movilizacin que pudiese afectarlo. Es decir, el sindicalismo recobr su rol previo de actor social, reconocido como tal. A la vez, tal como ocurra regularmente en el perodo anterior a 1973, subordin su estrategia sindical a la estrategia poltica que le acarreaba beneficios en el Estado (Campero, 1998: 411; Delamaza, 1999: 387 y ss.).114 Sin embargo la novedad la portaban otros movimientos que no haban tenido participacin poltica previa a la movilizacin de los aos ochenta. No estaban constituidos como actores polticos, ni tenan tampoco una historia de vinculacin con los partidos polticos. La transicin democrtica ofreci una oportunidad de institucionalizacin de algunas de las demandas de estos grupos, dependiendo de factores que analizaremos. Lo importante, para efectos de nuestra clasificacin, es que se trata de movimientos que adquirieron una capacidad negociadora en el contexto de la movilizacin poltica que condujo a la democratizacin. Nos interesa por lo tanto analizar las modalidades de relacin que establecieron con las nuevas agendas de poltica. Los resultados en cada uno de los casos son diferentes, debido a las restricciones polticas en el parlamento, las modalidades de implementacin empleadas, el rol de los diferentes actores (especialmente actores polticos y tecn-

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Pueden encontrarse anlisis de ese perodo del sindicalismo y las consecuencias de debilitamiento sindical que produjo la estrategia de concertacin y apoyo al nuevo gobierno en Ruiz Tagle (1993), Espinosa (1996), Campero (1998), Fras (1998).

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cratas) y las formas de institucionalizar la participacin de los grupos concernidos. Analizaremos los casos de las mujeres y del movimiento indgena, los principales ejemplos en los que nuevos actores sociales institucionalizaron formas de relacin con el Estado en la nueva situacin poltica abierta en el ao noventa, considerando la gnesis, la institucionalizacin y la evolucin posterior. 3.2.1 Mujeres y equidad de gnero: el movimiento da lugar a la poltica

Quizs quien mayores logros ha obtenido en cuanto a institucionalizar su agenda en la administracin pblica sea el SERNAM, que, aunque conserva hasta hoy el nombre de Servicio, desde los inicios su directora accedi al rango de Ministra, lo que no sucedi en ninguna de las dems situaciones que revisaremos. En cuanto a las polticas ha avanzado en la implementacin de los acuerdos de la Convencin por la Eliminacin de toda forma de Discriminacin contra la Mujer, logr aprobar la Ley contra la Violencia Intrafamiliar y un Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (1994), con sus respectivos planes regionales, as como instancias de negociacin de compromisos con otras reparticiones pblicas. La creacin del SERNAM fue el efecto directo de la accin de diversas organizaciones de mujeres en la movilizacin contra la dictadura (CEM, 1993; Matear, 1995; Franceschet, 2003). Sin embargo, la institucionalizacin parcial de las demandas del movimiento feminista signific en la prctica un importante debilitamiento organizacional del mismo. Por otra parte dicha agenda no tena consenso dentro de la Concertacin, lo que condujo a importantes divisiones y dificult nuevos avances en la materia, situacin que se prolong hasta el gobierno de Michelle Bachelet (Baldez, 1999; Valds, 2002; Ros, 2003). Con el correr del tiempo, sin embargo, se consolidaron los avances en la materia y se introdujo la equidad de gnero en la corriente principal de la reforma administrativa a travs de los Programas de Mejoramiento de la Gestin, que asocian cumplimento de metas con mejoras salariales de los funcionarios y que se aplican a todas las reparticiones pblicas. Durante el gobierno de Bachelet estas orientaciones se han intensificado, dotando de continuidad y mayor profundidad a la poltica de equidad de gnero.115 Esta agenda de equidad de gnero y la accin institucional del SERNAM ha establecido modalidades especficas de relacin con la sociedad civil, que no estn principalmente basadas en el vnculo con organizaciones de base, sino que

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A pesar de los avances, el parlamento no ha aprobado la legislacin contra la discriminacin ni diversas iniciativas relacionadas a discriminacin positiva y ley de cuotas para los partidos polticos y el parlamento. Por otra parte, tampoco la Concertacin gobernante ha alcanzado acuerdo en temas de derechos sexuales y reproductivos, por lo que no se registran mayores avances en la materia. La distribucin de la pldora anticonceptiva, conocida como del da siguiente por parte del Ministerio de Salud fue impedida por una resolucin del Tribunal Constitucional, a solicitud de la oposicin de derecha.

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se asientan en lo que se ha denominado una trama institucional de equidad de gnero (Guzmn, 2005). Esta trama establece un interfase mltiple y una institucionalidad cooperativa entre institucionalidad pblica (SERNAM) y centros de estudio feministas con apoyo de la cooperacin internacional y fuertes vnculos con el movimiento feminista en otros pases (Varas, 2006). Este vnculo permite la movilidad de personal profesional y tcnico entre la esfera estatal, los centros de estudio y los organismos internacionales ligados al tema. La contracara de la institucionalizacin de la demanda femenina se encuentra, sin embargo, en el desperfilamiento del movimiento que la haba construido. Por una parte un segmento de la dirigencia se incorpora a las labores del nuevo organismo gubernamental. Se trata precisamente de aqul que haba tenido una participacin en la dirigencia poltica inserta en las superestructuras de la Concertacin- a travs del Comando de Mujeres por el NO y luego la Concertacin de Mujeres por la Democracia a fines de los aos 80. Otro segmento profesional permanece ligado a las ONG y centros de estudio, mientras el sector de las organizaciones de base se vincula principalmente a los nuevos municipios y colabora en la gestin local. Sin embargo, mientras los centros de estudio son convocados por el SERNAM como consultores especializados para la formulacin e implementacin de la poltica, tanto las ONG como las organizaciones de base sufren la prdida del financiamiento internacional y carecen de espacio de interlocucin con el nuevo gobierno. A mediados de los aos 90, y a partir de la convocatoria de la IV Conferencia Internacional sobre la Mujer en Beijing (1995), se rearticulan parcialmente diversos grupos de mujeres, apoyados an por la cooperacin internacional. Es el caso del Grupo Iniciativa Mujeres que ha desarrollado una accin de monitoreo y evaluacin de los acuerdos internacionales firmados por el gobierno chileno en los diversos foros internacionales (Valds, 2002). En un mbito ms especfico acta el Foro Chileno de Derechos Sexuales y Reproductivos. En este campo el gobierno no ha acogido la demanda de las mujeres por la activa oposicin de la derecha poltica y de sectores de la Iglesia Catlica y de la propia coalicin gobernante. Quienes defienden una agenda conservadora en materia de derechos sexuales y reproductivos han comenzado tambin a actuar en el campo de la sociedad civil, desarrollando su propia red de ONG, autodenominadas pro-vida. Desde comienzos del ao 2003 se reinicia la discusin parlamentaria de una iniciativa de Ley de Divorcio, la que, para su aprobacin, debi ser negociada con la Iglesia Catlica e incluir la validez civil del matrimonio catlico.116
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Un ejemplo de las dificultades para la tramitacin y desarrollo de polticas en este campo lo constituy la formacin de una Bancada Pro Vida en el parlamento chileno. Esta bancada, transversal al arco poltico naci para oponerse a la discusin de una iniciativa de despenalizacin del aborto, que haba sido presentada por parlamentarios de la Concertacin. Los legisladores oficialistas de la Bancada amenazaron con abandonar la coalicin si siquiera se someta a tramitacin la iniciativa.

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La tendencia general, sin embargo, ha sido a la institucionalizacin parcial de las demandas de las mujeres y a la profesionalizacin de sus activistas. No slo por la legitimacin selectiva de los programas gubernamentales, sino porque los temas de igualdad de gnero han penetrado en las agendas de los organismos internacionales, generando un activo proceso de construccin de redes internacionales de incidencia en estas materias. El efecto interno de estos procesos es, en palabras de la sociloga chilena Marcela Ros, que se han debilitado los lazos comunicantes y articulaciones entre los diversos componentes e individuos que circulan en el campo de accin feminista, y entre stos y otros actores de la sociedad civil (Ros, 2003: 322). Mientras el sector profesionalizado y con vnculos internacionales conserva una importante capacidad de incidencia en el debate y las propuestas de poltica con los lmites expuestos- el sector de organizaciones de base debe adaptarse a la oferta gubernamental sin poder influir en ella. En otras palabras, en el caso de las mujeres se trata de una agenda fuerte en cuanto a la afirmacin de la condicin de ciudadana, pues tiene respaldo jurdico y una poltica de Estado que la respalda; pero es dbil en cuanto a participacin por la reduccin y prdida de relevancia relativa del movimiento social previo y la falta de estructuras institucionales para ello. Se constituye, sin embargo, a partir de la poltica pblica y de la intervencin de diversas entidades civiles, un campo de disputa en torno a la equidad de gnero. En este campo de disputa participan tanto actores polticos, como organismos del Estado y organizaciones civiles, con articulaciones mltiples entre s. Otro aspecto importante de mencionar es que instituciones como el SERNAM, y en un grado mucho mayor la CONADI, han sufrido permanentemente la tensin entre ser una agencia especializada del Estado dedicada a un sector determinado de la poblacin y ser al mismo tiempo un espacio de representacin o expresin de dicho sector al interior del Estado. En el caso del SERNAM la tensin existi, sobre todo en el primer perodo, cuando el movimiento de mujeres tena mayor presencia. Sin embargo el conflicto no se traslad al plano institucional ya que el SERNAM, a diferencia de la CONADI, no cuenta con mecanismo representativo alguno de sus beneficiarias principales. Por otra parte, en general las organizaciones de mujeres han encontrado espacios de alianza con la poltica de equidad de gnero, frente a la oposicin de derecha que ha intentado limitar sus alcances, como ocurri frente a la distribucin de la pldora del da despus (Franceschet, 2006). Durante el perodo, por otra parte, tambin los grupos conservadores han intensificado su accin en el campo de la sociedad civil, principalmente a travs de los llamados grupos pro vida y de la Iglesia Catlica. El nfasis de su accin ha estado en las polticas de educacin sexual, contracepcin y planificacin familiar, divorcio y aborto teraputico. Su estrategia ha sido la combinacin de la influencia cultural y meditica, con el uso de la va judicial para restringir el alcance de la poltica gubernamental. Sin embargo han centrado sus ataques principalmente en el

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Ministerio de Salud (y secundariamente en Educacin), sin enfrentarse directamente al SERNAM y los programas innovadores. 3.2.2 La debilidad de la poltica da paso al nuevo movimiento indgena

Otro caso es el movimiento indgena y la institucionalizacin progresiva de la demanda indgena en el Estado, inicialmente a travs de la Comisin Especial de Pueblos Indgenas (CEPI). Este organismo prepar y logr la aprobacin de la Ley Indgena (1993) y dio origen a la Comisin Nacional de Desarrollo Indgena, CONADI (Bengoa, 1999; Aylwin, 2000; Valenzuela, 2003). Se trata, como se ver, de un rea de poltica fuerte en cuanto a participacin institucionalizada, pero inorgnica al diseo de gobernabilidad imperante y a la implementacin de las polticas que el acuerdo poltico admite. Al mismo tiempo es dbil en cuanto al enfoque de ciudadana, pues no logr el sustento legal que propona el proyecto de Ley Indgena, sino algo mucho ms reducido. Durante el perodo ha surgido un movimiento indgena de nuevo cuo, basado en reivindicaciones territoriales, alejado de los partidos polticos nacionales y con estrategias complejas de articulacin entre el nivel local, nacional e internacional. Ello ha dado lugar a nuevas iniciativas gubernamentales, tanto programticas como de dilogo poltico, con activo concurso de la cooperacin internacional, particularmente del BID (Contesse y Delamaza, 2005).117 A comienzos de los 90 nada haca esperar que hacia finales de la dcada el conflicto mapuche tuviera tanta relevancia en la vida nacional. Por una parte las comunidades indgenas haban sido convertidas en propiedad individual como parte de una poltica de asimilacin del gobierno militar. Por otra, el nuevo gobierno democrtico, an antes de asumir, haba celebrado un acuerdo formal con las autoridades de los diferentes pueblos indgenas, entre ellos con los mapuche el principal grupo tnico del pas, con el fin de acoger sus demandas y modificar las relaciones ancestralmente conflictivas entre el Estado chileno y los pueblos indgenas, en el llamado Parlamento de Nueva Imperial en 1989 (Bengoa, 1999). Este parlamento, a imagen y semejanza de los realizados durante la conquista entre espaoles y mapuche, consisti en conversaciones y acuerdos que carecan de fuerza legal y vinculante, aunque s contaban con peso poltico y deriv en una negociacin parlamentaria que redujo considerablemente sus alcances. Puede decirse que el movimiento mapuche contiene tres planos de reivindicacin y bsqueda de reconocimiento que no son idnticos, no tienen el mismo peso, ni son uniformemente enarbolados por el conjunto de las organizaciones y comunidades, y que han sido enfrentados de diferente manera y con distintos resultados por las polticas gubernamentales. Esos niveles o tendencias son la campesina, que privi-

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La tesis doctoral de la sociloga Claudia Robles (en preparacin) conceptualiza esta orientacin como una poltica de reconocimiento va redistribucin (Comunicacin personal).

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legia los temas redistributivos, ligada a la pobreza y a la falta de tierras y control de los recursos naturales; la tnica, que se traduce en las demandas de ciudadana multicultural, respeto y condiciones para reproducir su propia cultura, incluyendo el control de su territorio. Finalmente, est la demanda etno-nacional, que emerge en los 90 y se refiere a las demandas por autonoma en tanto pueblo o en tanto nacin (Foerster y Vergara, 2000). La relacin entre el Estado y el movimiento mapuche ha estado marcada por la evolucin de las respuestas gubernamentales a cada una de esas tendencias de bsqueda de reconocimiento, en un contexto en que el movimiento indgena adquiere un carcter ms inclusivo de sus dimensiones o tendencias y reclama, por tanto, una resolucin de carcter ms integral. Durante el primer gobierno democrtico se constituy la CEPI, que se ocup de materializar los contenidos del Parlamento de Nueva Imperial en iniciativas legales e instrumentos de poltica. En el caso de la ley indgena que finalmente se aprob en el Parlamento, sta no representa el proyecto poltico del primer gobierno de la transicin, cuya iniciativa inclua el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas, la ratificacin del Convenio 169 de la OIT y un proyecto de ley para el desarrollo indgena. Las dos primeras iniciativas fueron rechazadas por la derecha, mayoritaria en el Senado (volveran a ser rechazadas durante el segundo gobierno), y la ley fue reducida a derecho a la participacin, el derecho a la tierra, el acceso y control de los recursos naturales (Bengoa, 1999; Aylwin, 2000). De esta manera, los logros principales estuvieron en la creacin de la CONADI -con menor participacin indgena de lo planteado inicialmente- y la constitucin del Fondo de Tierras y Aguas Indgenas, creado para revertir el proceso de despojo de tierras que vena ocurriendo hace ms de un siglo. Entre los factores de conflicto a lo largo del perodo pueden citarse principalmente las restricciones de la Ley Indgena dictada en 1993, las contradicciones de la poltica indgena del gobierno y la evolucin misma de la demanda mapuche en un contexto institucional no modificado que presenta como punto crtico el control sobre el territorio y los recursos naturales (Mallon, 1999; Aylwin, 2000; Toledo, 2001). Por ello la problemtica levantada por las organizaciones mapuches en la segunda mitad de los aos 90 se refiere en parte a la reclamacin de tierras usurpadas o ancestrales, para las cuales la poltica del Fondo de Tierras ha sido insuficiente; en parte a los conflictos creados con la vertiginosa expansin de la industria forestal y diferentes proyectos de infraestructura (vial, hidroelctrica, pblica y privada) y, finalmente, a la falta de reconocimiento pleno, tanto en recursos como en ciudadana, que forma parte de la plataforma internacional de los pueblos indgenas en el mundo (Toledo, 2005 y 2006).118 As lo seala Aylwin (2000: 11), de una demanda centrada en el
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Mientras en Amrica Latina esa reivindicacin ha sido recogida de diversas formas por varios Estados (como Nicaragua, Colombia, Bolivia, Panam y Mxico despus del alzamiento maya/ zapatista), en Chile contina siendo considerada por grupos de elite como un grave riesgo para la unidad territorial y poltica del pas. Slo en septiembre de 2009, ha entrado en vigencia el

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derecho de los mapuche a la tierra y a la participacin del aparato del Estado en la resolucin de sus asuntos, se ha pasado a una demanda centrada en el reconocimiento de la territorialidad indgena hasta hoy negada en el pas, as como del derecho a un desarrollo poltico y cultural autnomo al interior de dichos territorios. Pero no slo el movimiento est reclamando autonoma territorial, sino que tambin est mostrando un importante grado de autonoma respecto de los partidos polticos nacionales (Saavedra, 2007). Esto marca una profunda diferencia con el pasado, cuando los diferentes partidos constituan un frente indgena y, correspondientemente, cada asociacin indgena se adscriba o pactaba con alguno de esos partidos. Por otra parte se detecta una tendencia creciente al surgimiento de identidades territoriales especficas al interior del mundo mapuche, lo que resulta consistente con la problemtica que estn enfrentando actualmente. As por ejemplo surge la Identidad Territorial Lafkenche, la Coordinadora Arauco Malleco y otras vinculadas a los distintos grupos territoriales del pueblo mapuche, los pehuenche, los huilliche, etc.119 El conflicto ha contenido diversos episodios de violencia, tanto provenientes de grupos mapuche que han recuperado tierras como de las forestales, otros propietarios agrcolas en conflicto y carabineros (Lavanchy, 1999, Informativo Mapuche, 2003; Toledo, 2007, Centro de Derechos Humanos, 2008). El conflicto ha sido asumido con diversas estrategias por parte de la poltica gubernamental. En el plano policial, mientras durante el gobierno de Lagos se utiliz la Ley Antiterrorista, promulgada por Pinochet, para perseguir a los grupos ms radicales, el de Bachelet se comprometi a no aplicarla, luego de un informe del relator especial de Naciones Unidas para Pueblos Indgenas (Anaya, 2009). Ello no
Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes de la OIT, luego de diecisis aos de tramitacin legislativa y un ao de su ratificacin. Chile es el dcimo tercer pas de Amrica Latina en ratificar dicho Convenio. (Columna de Jos Aylwin en el diario electrnico El Mostrador, del 17 de septiembre de 2009. http://www.elmostrador.cl/index.php?/noticias/articulo/plena-vigencia-del-convenio-169en-chile/, (consultado el 17 de septiembre de 2009). La reforma constitucional que establece el reconocimiento de los pueblos indgenas, sin embargo, se discuti en el parlamento sin que ste realizara el proceso de consulta establecido por el Convenio 169, que rige desde el depsito de su ratificacin, en septiembre de 2008. La introduccin de consultas ciudadanas no es una prctica institucionalizada, aunque ahora est reconocida jurdicamente para los pueblos indgenas (Ver el anlisis del proceso de ratificacin y legislativo en: http://www.politicaspublicas.net/panel/reforma/analisis/385-reforma-fast.html , (consultado el 17 de septiembre de 2009). Se trata de diferencias de radicacin geogrfica asociadas tambin a las actividades econmicas: huilliche=gente del sur; pehuenche = los que viven del pehun (araucaria) que crece en las zonas cordilleranas de las regiones del Bo Bo y Araucana; lafkenche=gente del mar, que vive de la pesca y la recoleccin de productos del mar en la zonas costeras de las mencionadas regiones. Cada unos de esos territorios est diferencialmente afectado por la expansin econmica de actividades como la explotacin forestal y la pesca industrial. Para un anlisis de estos temas, ver Toledo (2001).

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ha impedido, sin embargo, un creciente uso de la fuerza policial en el manejo del conflicto y la demanda permanente de la oposicin poltica por aplicar mano dura en los territorios mapuche (Toledo, 2007). En el campo social a fines de los aos noventa se intent un ambicioso programa de desarrollo que potenciara el dbil desempeo del Fondo de Tierras. Pero este programa no surgi de los instrumentos regulares de la poltica indgena, ni se radic en la CONADI, sino que se hizo posible a travs de un prstamo del BID al gobierno chileno. El programa sealado, Orgenes, es descrito como una contribucin al desarrollo de los pueblos indgenas [] por medio de sus capacidades, a travs del cual las comunidades consolidarn un modelo de desarrollo que no depende de un subsidio paternalista, sino que se funda en el potencial de las comunidades las que son responsables de forjar su propio desarrollo y destino.120 El programa tuvo un enfoque y un nfasis en el elemento participativo.121 A pesar de ello la descripcin que el BID hace del programa carece de un enfoque explcito basado en derechos. En vez de ello, declara que la meta principal del BID en Chile consiste en apoyar el incremento de la competitividad, reducir las desigualdades sociales y regionales, as como profundizar la democracia a travs del fortalecimiento de una sociedad ms participativa y un Estado ms moderno.122 La CONADI es el nico de los organismos de poltica social innovadora que tiene, por ley, un Consejo Directivo compuesto por representantes del Presidente de la Repblica y por miembros elegidos directamente por las etnias reconocidas por la ley indgena. Este Consejo ha atravesado diversos conflictos desde su creacin, pero los conflictos no han surgido solamente de los consejeros indgenas, sino tambin de los nombrados por el Presidente, cuando no han estado de acuerdo con la poltica oficial. Incluso ello ha ocurrido con los diversos directores mapuches de la CONADI y el propio Presidente que los nomina. As, la institucionalidad de la CONADI ha sufrido crisis sucesivas, las que se hicieron ms agudas con el conflicto por las Centrales Hidroelctricas en el Alto Bo Bo, que implicaban la migracin de familias pehuenches, durante el gobierno de Frei (Namuncura, 1999; Mallon, 1999).

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Chile, Ministerio de Planificacin, Programa Orgenes, disponible en www.origenes.cl (consultado el 15 de abril de 2005). De acuerdo con la informacin en la pgina oficial, la participacin indgena es el eje principal del programa. Se debe entender la participacin en su sentido ms amplio, es decir, no slo para abordar el potenciamiento poltico, sino tambin como una oportunidad para establecer un proyecto de desarrollo de largo plazo que garantice un futuro mejor para estos pueblos(ibd). Vase BID, Programa Multifase de Desarrollo Integral de Comunidades Indgenas 14 Septiembre 2001), disponible en http://www.iadb.org/projects/ProjectDocuments/searchDocs.cfm?pagePos=1&keywords= &topics=&countries=CH&docType=&fromMonth=&toMonth=&fromyear=&toyear=&langua ge=Spanish&page=14 (consultado el 30 Noviembre de 2005).

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Frente a las sucesivas crisis de la institucionalidad indgena creada por el gobierno, durante el perodo de Ricardo Lagos se recurri al mismo mecanismo de dilogo poltico utilizado para otros conflictos y problemas: el nombramiento de una comisin de personalidades, de carcter pluralista. En este caso fue la Comisin de Verdad Histrica y Nuevo Trato, presidida por el ex presidente Patricio Aylwin y compuesta por diversas personas de diferentes posiciones polticas nombradas por el gobierno, junto a dirigentes del movimiento mapuche, tambin designadas por el gobierno. A mediados de 2003 la Comisin public su informe, aunque sus recomendaciones recibieron escasa difusin pblica.123 El informe tampoco suscit el apoyo de las organizaciones mapuche, a pesar de que sus dirigentes haban firmado el texto. Meses despus, el propio gobierno tampoco haba emitido un pronunciamiento respecto de este informe que l mismo solicitara, perdiendo el Informe su relevancia. Se repeta as, agudizada, la situacin producida en 1996, durante el gobierno de Frei, con la entrega del Informe sobre Pobreza y Equidad, elaborado por el Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza. Dicho Consejo, tambin nombrado por el presidente, haba consensuado un Informe que no coincida plenamente con la poltica gubernamental y que no contaba con el apoyo del sector empresarial aunque sus representantes lo haban firmado- y la derecha poltica (Bengoa, 1999b). Durante el gobierno de Bachelet se impuls la aprobacin del Convenio 169 de la OIT, sobre reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas, el que fue ratificado en el Parlamento en septiembre de 2009. Tambin se impuls un Acuerdo de Nueva Imperial II (2006), se estableci una Agenda Indgena denominada Re-conocer: Pacto Social por la Multiculturalidad, se constituy una instancia interministerial de coordinacin y, durante el 2008, se nombr un Comisionado Presidencial para Asuntos Indgenas, para proponer nuevas iniciativas que desactiven el conflicto existente y permitan la construccin de un Pacto Social por la Multiculturalidad (Centro de Derechos Humanos, 2008; Programa Orgenes, 2008).124 Como puede verse, todas estas iniciativas han rebasado la estructura de la CONADI, revelando su inadecuacin institucional. A pesar de las diferencias existentes entre los dos casos analizados, mujeres y pueblos indgenas, puede verse que en ellos se pone de manifiesto la amplitud
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Con excepcin de la opinin minoritaria del consejero Felipe Morand, economista de derecha, ampliamente publicitada por la prensa. En agosto de 2009, Rodrigo Egaa, Alto Comisionado Presidencial, debi renunciar a su cargo, frente a nuevos episodios de violencia en la zona de la Araucana. Asumi la responsabilidad por la Agenda el Ministro Secretario General de la Presidencia, Jos Antonio Viera Gallo. Sus primeras acciones consistieron en visitar la zona de conflicto provincia de Malleco- en compaa de representantes de diversos ministerios coordinados para tal efecto. (El Mercurio, 4 de septiembre de 2009). http://www.emol.com/noticias/nacional/detalle/detallenoticias.asp?idnoticia=374645 . (consultado el 17 de septiembre de 2009).

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y orientacin de las respuestas polticas a conflictos constituidos socialmente. Las herramientas de negociacin utilizadas son fundamentalmente la adopcin de aspectos de las demandas existentes a travs de legislacin e instrumentos de poltica pblica: nuevas instituciones, orientaciones de poltica ms o menos amplias, programas y fondos. En ambos casos no se logra estructurar una adecuada relacin con los movimientos sociales que dieron origen a la agenda poltica especfica, ni se asegura plenamente el fortalecimiento de la ciudadana, especialmente en el caso indgena. En el caso de las mujeres el logro institucional es mayor y la poltica ms coherente. Pero acompaada de la desactivacin del movimiento y la fragmentacin de la demanda y el fortalecimiento de una suerte de coalicin de polticas de gnero, con mayor protagonismo de la elite intra y extra estado, que alcanza actualmente incluso a la Presidenta de la Repblica. En el caso indgena, en cambio, los instrumentos institucionales, legales y polticos han sido muy insuficientes, mientras el movimiento se reestructura de acuerdo con nuevas pautas de organizacin y orientacin poltica, no considerados en el sistema poltico de representacin surgido de los acuerdos de 1989. Las agendas tambin difieren en sus ejes de conflicto. En el caso de las mujeres es la agenda de los derechos sexuales y reproductivos la que produce mayor disputa entre el movimiento feminista y la Iglesia Catlica y los movimientos conservadores. Es decir, es un conflicto que se proyecta al interior de la propia sociedad civil, donde las posiciones de la elites conservadoras limitan los avances y la contra elite feminista acta dentro y fuera del gobierno. En el caso indgena, especficamente en la situacin del pueblo mapuche, el conflicto se intensifica incluyendo un incremento de la represin policial- porque la disputa tiene una importante dimensin econmica en relacin a los recursos naturales y el territorio. Todo ello en un contexto de modernizacin compulsiva de la economa chilena, basada precisamente en la explotacin de los recursos naturales y que carece de suficiente proteccin jurdica de los derechos ciudadanos de las minoras tnicas. Tambin debe considerarse la dimensin histrico-poltica del conflicto, que, evidentemente sobrepasa la capacidad de la poltica social para resolverlo. Por ello en sucesivas ocasiones la iniciativa se desplaza de la institucionalidad establecida hacia otras formas de negociacin poltica (Bengoa, 1999; Toledo, 2001). Por ltimo es relevante considerar la presencia del factor internacional como soporte, tanto de la agenda pblica por medio de convenios internacionales firmados por el Estado chileno y programas de cooperacin que han permitido sortear algunas de las limitaciones ms fuertes de la institucionalidad y los programas introduciendo innovaciones. Pero tambin el factor internacional ha estado presente como respaldo y soporte a las demandas de la sociedad civil, por cuanto tanto el movimiento de mujeres como el de los pueblos indgenas cuentan con vnculos de cooperacin con otros pases, sealadamente grupos influyentes en los pases desarrollados, as como con estrategias de gestin frente a organismos internacionales. Estos han presionado al Estado chileno para el cumplimiento de compromisos contrados o

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han impuesto condicionalidades al desarrollo de ciertos proyectos. La estrategia internacional del gobierno chileno, que busca posicionar al pas en el concierto de los pases emergentes est tambin en el origen de esta situacin, otorgando mayor validez a los estndares internacionales hoy vigentes. 3.3 Polticas focalizadas frente a grupos vulnerables. De la creacin del FOSIS al Sistema Chile Solidario La otra variante de la poltica social innovadora son las instituciones y programas creados como respuesta a lo que se llam la deuda social (Raczynski et al., 1995) como iniciativa gubernamental, sin tener tras ellos movimientos sociales constituidos. Su grado de institucionalizacin es menor -de hecho varios son solamente fondos de financiamiento de proyectos- y por ello su articulacin con el conjunto de la poltica es baja. Sus montos de financiamiento son muy inferiores a los de la poltica social tradicional, lo cual disminuye su impacto. A diferencia de los casos anteriores, en este es la poltica social la que constituye a los actores, por la va de reconocer la necesidad de pagar dicha deuda social e incorporarlos a una situacin de mejores oportunidades. Se mantuvo la poltica de focalizacin en los grupos pobres y vulnerables, pero se adicionaron criterios de focalizacin, esta vez en grupos especficos o en la categora de pobres y extremadamente pobres,125 que no alude a un actor sino a un agregado heterogneo. El caso de Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) es interesante. Fue creado en 1990, como organismo dependiente del MIDEPLAN, responsable por ejecutar acciones contra la pobreza, apoyando los esfuerzos de la propia comunidad, en consonancia con las orientaciones que se desarrollaron durante los aos ochenta en las ONG. En el trnsito de la movilizacin contra el rgimen militar a la poltica social en democracia, el movimiento de pobladores no logr constituirse como interlocutor de una poltica integral, incidiendo en esta nueva arena de la poltica institucional, como postulaba en los aos ochenta. Sin embargo la poltica social fue reactivada. Por una parte la poltica de vivienda permiti incrementar significativamente la cantidad de soluciones habitacionales inicindose la reduccin del dficit habitacional que haba ido creciendo durante los aos del gobierno

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La lnea de pobreza resulta de comparar el ingreso familiar con el valor promedio de una canasta familiar de alimentos, calculada de acuerdo al consumo de las familias detectado en la Encuesta de Presupuestos Familiares de 1986. Si el ingreso no supera el valor de dos canastas familiares promedio en el sector urbano o 1,75 en sector rural se considera que la familia es pobre. Si no supera el valor de una canasta familiar promedio, se considera que es indigente o extremadamente pobre.

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militar.126 Por la otra, se cre el FOSIS como una respuesta a los problemas de los ms pobres, utilizando para ello una estrategia de participacin local y comunitaria (Taylor, 1996). Es decir, mientras el movimiento social se desactivaba, la iniciativa gubernamental tomaba fuerza, con estrategias que fragmentaban an ms al movimiento. As, el FOSIS, comenz su accin con el apoyo de fondos de cooperacin internacional, los que a partir de 1993 fueron sustituidos por partidas presupuestarias regulares. Recibi los aportes metodolgicos de muchos profesionales provenientes del sector no gubernamental de los aos ochenta y ampli la oferta de recursos estatales. Ya no slo se apoyaron programas definidos por el gobierno, sino tambin se acogieron iniciativas de las comunidades, surgidas de procesos de planificacin participativa. En general sus montos de financiamiento son reducidos y financian proyectos de corto plazo y utilizan mecanismos competitivos entre organizaciones sociales y ONG. Por ello no es posible sostener un trabajo permanente con el apoyo del FOSIS, sino slo darle inicio o reforzarlo en un momento determinado de su desarrollo. El FOSIS represent una innovacin local respecto de los fondos de inversin social, instrumentos que surgieron en el contexto de las polticas sociales paliativas del ajuste estructural en Amrica Latina (Bigio, 1998; Siri, 2003). Dichos fondos se extendieron por todo el continente a comienzos de los noventa, pero el FOSIS subsisti a la declinacin de stos, entre otras razones porque fue el nico donde el financiamiento externo no represent un porcentaje significativo de su presupuesto (Siri, 2003: 2). Su vigencia dentro del Estado est dada principalmente por su especializacin en los extremadamente pobres y en su modalidad de vinculacin con los grupos comunitarios. A pesar de su bajo impacto general, los programas y fondos focalizados tienen un rol relevante en cuanto a la estructuracin de la asociatividad, especialmente a nivel de los sectores pobres, dado que all est concentrada la actividad gubernamental. Dichos programas constituyen en la prctica estructuras de incentivos para los grupos pobres y marcan su relacin con el Estado en este ltimo eslabn de la cadena de las polticas pblicas. Datos del Informe de Desarrollo Humano del ao 2000 indican la existencia de gran cantidad de asociaciones de diverso tipo en el pas, y caracterizan dicha asociatividad como fragmentada, sin vnculo con redes y con baja incidencia en el rumbo de las polticas pblicas, como veremos ms adelante (PNUD, 2000). De hecho los programas sociales hacia grupos prioritarios, as como otras agencias gubernamentales como Chiledeportes y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)- inciden en las formas de asocia-

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Sobre los resultados urbanos globales de la poltica habitacional destinada principalmente a reducir el dficit habitacional, ver Rodrguez y Sugranyes (2005); sobre los actores sociales y la poltica de vivienda, ver Segovia y Daskal (2000) y Aravena y Sandoval (2008).

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cin de los grupos pobres, pero lo hacen de un modo que no fortalece su duracin en el tiempo y desarrollo sostenido de sus capacidades. Si se considera que en trminos presupuestarios ste es el sector que ms ha crecido desde 1990 y que su relacin con los grupos populares es directa, se comprende que a pesar de las limitaciones de diseo institucional su contribucin al desarrollo de la sociedad civil podra ser diferente.127 Un primer intento de articular el conjunto de las polticas contra la pobreza lo constituy el Programa Nacional de Superacin de la Pobreza en 1994-95, coordinado por MIDEPLAN. En ste se adopt el enfoque territorial, seleccionando un conjunto de 91 comunas prioritarias para organizar la inversin pblica. Las metodologas de diagnstico participativo y la constitucin de una demanda comunal unificada (coordinada por las Gobernaciones provinciales) fueron el aporte de los programas innovadores. Sin embargo el Programa fue rpidamente desactivado, sin una evaluacin de sus resultados. La falta de una autoridad social capaz de reorientar el contenido de la oferta pblica hacia los territorios y la dificultad de obtener resultados a corto plazo le quitaron a este programa el respaldo poltico necesario, siendo discontinuado (Bengoa, 1999b; Raczynski y Serrano, 2003). La agenda de programas contra la pobreza se ha centralizado despus del 2003 en un sistema de asignacin de recursos denominado Chile Solidario, que se comenz a operar a travs del Programa Puente del FOSIS (Palma y Urza, 2005). Este sistema fue diseado por el Ministerio de Hacienda, con el fin de reducir los costos crecientes de una accin social que evaluaban como dispersa y descoordinado y el congelamiento de la cifra de personas en la llamada extrema pobreza o indigencia. Desde 1987 se han hecho pblicos los resultados de la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica CASEN, fecha desde la que el porcentaje de hogares y personas bajo la denominada lnea de la pobreza no ha dejado de disminuir en cada medicin. Sin embargo a partir de la encuesta de 1996 el porcentaje de familias ubicadas en la extrema pobreza se mantuvo estable e incluso tendi a crecer, a pesar de una disminucin global de las familias pobres. Ello llev a una evaluacin crtica de las polticas contra la pobreza aplicadas hasta ese momento, realizada por la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, especialmente en lo referido a la red de beneficios asistenciales provistos por el sector pblico. El diagnstico fue que exista una pobreza dura, que no se beneficiaba de los efectos del crecimiento econmico, ni tampoco acceda a los servicios pblicos, por desconocimiento, aislamiento, descoordinacin y falta de cobertura de los mismos. Se plante entonces la necesidad de
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De acuerdo a la interpretacin de Lucy Taylor, la redefinicin de la sociedad civil por parte de las polticas pblicas a partir de 1990 utiliz the twin strategies of incorporation and marginalization. Se refiere a la incorporacin de grupos comunitarios locales y marginalizacin de las dirigencias polticas de los pobladores. Las polticas puestas en prctica para ello habran sido la descentralizacin and self-help projects set up through the auspices of FOSIS (Taylor, 1996: 780).

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articular mejor la red de beneficios asistenciales, asegurndolos para las familias extremadamente pobres y se consider la necesidad de otorgar un bono en dinero que suplementara los ingresos familiares, permitindoles as superar la lnea de la indigencia (Ruz y Palma, 2005). Paralelamente, en 2002, FOSIS, estaba elaborando una readecuacin de su enfoque de intervencin con el fin de focalizar mejor su accin contra la pobreza. En su evaluacin interna constataban dispersin territorial, bajos montos de inversin, muchos grupos con proyectos pequeos, demasiada diversidad de intervenciones (FOSIS 2002:9). La readecuacin consisti en la adaptacin parcial del enfoque de Manejo Social del Riesgo desarrollado por el Banco Mundial (Holzman y Jorgensen, 2000). As se crea el Programa Puente aplicado gradualmente a las 226.000 familias consideradas indigentes. Consiste principalmente en una estrategia de apoyo sicosocial a la mujer duea de casa y la suscripcin de un contrato entre la mujer -representando a la familia- y el o la profesional normalmente tambin una mujer- denominada apoyo familiar representando al Estado. Mediante este contrato el Estado se compromete a priorizar a dicha familia en el acceso a los subsidios y servicios que brinda y la familia a enviar a los nios al colegio, realizar los trmites necesarios, etc. Los esfuerzos del Ministerio de Hacienda, tendientes a asegurar a las familias un suplemento de ingreso y subsidios que les permitiera superar la indigencia y del FOSIS tendientes a establecer algn sistema de proteccin contra el riesgo social, convergieron y fueron priorizados por el Presidente de la Repblica, estructurndose el Sistema de Proteccin Social Chile Solidario, con el Programa Puente como va de ingreso de las familias al Sistema.128 Los componentes del sistema son: apoyo sicosocial por espacio de 18 meses; Bono de Proteccin Familiar de monto decreciente a lo largo de cuatro semestres; Subsidios Monetarios Garantizados y acceso preferencial a programas de promocin, prestaciones laborales y de previsin social (Arenas y Guzmn, 2003; MIDEPLAN, 2004). Una innovacin importante es que el Sistema Chile Solidario introduce una nocin de derechos garantizados, pero stos ya no son universales sino que estn focalizados en quienes han sido definidos previamente como beneficiarios. Con respecto a la consideracin de la sociedad civil, el enfoque de superacin de la pobreza se reduce a la accin orientada a unidades familiares dispersas, sin consideracin de las dimensiones territoriales ni comunitarias de la poltica social. El sistema no contempla el elemento de asociatividad y redes locales en ninguna de sus acciones,
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Chile Solidario no tiene como misin la superacin de la pobreza, sino incorporar a las familias de extrema pobreza a la red de proteccin social del Estado, de manera garantizada y/o preferencial (segn sea el beneficio), lo cual supone la interaccin, readecuacin y vinculacin efectiva de toda la oferta programtica existente Se estima que a travs de Chile Solidario dar garantas mnimas para que las familias de extrema pobreza vivan con dignidad(FOSIS, 2002: 6)

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pues establece una red de atencin directa (mediada por un contrato) entre el Estado y la familia en situacin de pobreza, siempre que sta haya sido previamente calificada como tal. Como es bsicamente un mecanismo para racionalizar y focalizar al mximo el gasto social, tampoco consider inicialmente un rol determinante para los municipios que slo canalizan los servicios.129 La paradoja del Chile Solidario en relacin al tema que nos interesa es que por una parte pone a las familias en el centro de la poltica, obligando al Estado a responder a sus necesidades, cumpliendo estndares mnimos. A pesar de ello, sin embargo, no estimula la participacin de esos mismos sujetos en la construccin ciudadana, quedando la satisfaccin de necesidades en manos de la administracin pblica. Es decir, se escinde la agenda de pobreza respecto de la participacin ciudadana (Contesse y Delamaza, 2005). Este sistema representa una innovacin importante en el modo de implementar las polticas sociales que ha predominado durante las ltimas dos dcadas, especialmente en cuanto supone una articulacin intersectorial de los servicios estatales y establece una garanta explcita de prestaciones para la poblacin considerada como de extrema pobreza. Es el propio agente estatal el que busca a los beneficiarios, familias, previamente identificadas a travs de la ficha CAS (Ficha de Caracterizacin Socioeconmica), hoy denominada Ficha de Proteccin Social). Una vez establecido el contacto, diagnosticada la situacin y firmado el contrato, el apoyo familiar se responsabiliza de dinamizar la oferta estatal en su conjunto. La atencin garantizada a que el Estado se compromete es, sin duda, el aspecto ms innovador, que se liga a una concepcin de derechos, aunque carece de una formulacin universalista, conceptualizndose ms bien en trminos de focalizacin, integracin social y equidad.130 De algn modo los derechos garantizados del Programa estn an mediados por la concepcin focalizada de los programas contra la pobreza y por lo tanto no pueden formularse de un modo universalista. Las innovaciones estn limitadas, por otra parte, por la escasa transformacin institucional de las polticas y programas pblicos, pues el programa no innova, ni en el contenido ni en el modo de definir las prestaciones que el Estado ofrece, ni en las modalidades institucionales de gestin de la poltica social. Mantiene y profundiza el enfoque de focalizacin sobre la base de la lnea de la pobreza (acotndola an ms a la lnea de la indigencia) y confa ms en la habilitacin de los pobres para
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No obstante a partir de 2007 se ha iniciado el traspaso de la operacin del Programa Puente a los municipios. En el Mensaje que antecede al proyecto de ley que crea el Chile Solidario se expresa que Es propsito de este Gobierno, que al ao 2005 se pueda constatar un mejoramiento substancial en el acceso de las personas extremadamente pobres a los diversos programas sociales. Esto significa propender al logro progresivo del cumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas, para que satisfagan sus necesidades y requerimientos bsicos y puedan as superar las condiciones de vida en que se encuentran (mensaje N 21-348, 7 de octubre de 2002: 3).

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actuar en el mercado y acceder a los servicios sociales, que en la transformacin de dicho mercado en un sentido de mayor inclusividad social.131 La lnea de desarrollo posterior de Chile Solidario ha sido la promocin de una red de proteccin social que incorpora otras prestaciones sociales, especialmente atencin preescolar y garanta y mejoramiento de las pensiones mnimas. Es decir la garanta de derechos sociales, econmicos y culturales no se expresa an en reconocimiento constitucional, ni obliga al mercado, sino que principalmente toma la forma de incremento de las prestaciones y la asistencia estatal.132 El programa manifiesta una ambivalencia con respecto a su modo de abordar los temas de ciudadana y participacin social: su diseo y formulacin omiten cualquier referencia a la ciudadana, no cuenta con mecanismo alguno de participacin social en las diferentes etapas del proceso y su diseo es claramente vertical (top-down). A pesar de ello, sus objetivos incorporan elementos propios de la ciudadana social, enfatizando en aspectos de lo que se denomina ciudadana pasiva, vale decir el reconocimiento efectivo de los derechos que se encuentran formalmente consagrados en los textos legales. Creemos que la ambigedad se debe a la tensin no resuelta de los enfoques basados en derechos con las visiones tecnocrticas al interior del gobierno chileno an en sus tcnicos sociales-, por lo que se omiten aquellos aspectos relacionados con la deliberacin social y la descentralizacin, ligadas a la llamada ciudadana activa. Por otra parte, introducir enfoques participativos implicara poner en debate y dilogo social la proteccin frente al riesgo y la redistribucin del bienestar para el desarrollo, que son justamente las reas no tocadas de la poltica social chilena. De algn modo, como hemos sealado, el sistema se inspira en una concepcin de derechos sociales que busca que se hagan extensivos a las familias denominadas como de extrema pobreza, aunque, como otros estudios han observado, esto no significa que dentro de los objetivos especficos del sistema se incluya fortalecer la ciudadana, ni tampoco haya una definicin explcita de ella en el diseo. De hecho, ninguna de estas cosas ocurre (Ruz y Palma, 2005: 97). Ahora bien, al asociar la entrega de beneficios monetarios al cumplimiento de ciertas actividades compro-

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El diagnstico mismo de pobreza dura que fundamenta el sistema, se ha basado en una definicin esttica de la pobreza, que se ve cuestionada por la primera Encuesta Panel encargada por MIDEPLAN que compara 1996 con 2001 y que muestra la extrema movilidad de las familias en pobreza (Castro y Katz, 2004: 7). Una comparacin de las Encuestas Panel entre 1996 y 2006 confirma el diagnstico de que la pobreza no es un nicho esttico, pues a lo largo de 10 aos algunos permanecen en ese estado (pobreza crnica), mientras otros entran y salen de ella durante el perodo (pobreza transitoria). El primer grupo es slo un 4,6% de las personas de acuerdo a las tres mediciones de la Encuesta CASEN del perodo. El segundo grupo asciende al 31,2% de las personas encuestadas (Arzola y Castro, 2009: 73). Tras estas iniciativas de proteccin social y consideracin de los riesgos y vulnerabilidades que hacen que una persona o familia disminuya sus ingresos y sea considerada pobre, est presente el diagnstico dinmico y no esttico de la pobreza.

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metidas por la familia, se va ms all de la concepcin pasiva de la ciudadana, acercndose a los parmetros de la ciudadana activa, aunque a travs de una condicionalidad, lo que resulta contradictorio con la nocin de derechos sociales (Seplveda, 2009c).133 Las limitaciones a la nocin de ciudadana en el sistema son variadas. Por una parte, se encuentra su carcter implcito y, por otra parte, su formulacin focalizada, que sujeta el acceso a derechos sobre la identificacin administrativo-tcnica de los beneficiarios y sobre la participacin en un formato estandarizado de atencin. Importa destacar adems que la determinacin de las condiciones mnimas que se consideran aceptables para que una familia pueda egresar fue estimada al margen de cualquier debate pblico de carcter poltico o tcnico sobre ellas.134 Su definicin, en efecto, fue resultado de negociaciones entre agencias del Estado y vers sobre modalidades de implementacin, y no sobre el contenido de las prestaciones o condiciones mnimas.135 Ni beneficiarios, ni ejecutores, municipios y profesionales que actan como apoyos familiares, fueron consultados. En este diseo, la agenda de superacin de la pobreza se ha reducido al acceso de los indigentes a la red pblica y se ha disociado de la agenda de participacin ciudadana, que fue canalizada mediante un proyecto de ley sobre asociaciones voluntarias. Durante el gobierno de Michelle Bachelet se plante una meta de ampliacin del Sistema Chile Solidario hacia la constitucin de un Sistema de Proteccin Social, por medio de un programa dirigido a incrementar significativamente la atencin al nivel preescolar (Chile Crece Contigo), a las personas viviendo en situacin de calle y a los adultos mayores, a travs de la Reforma Previsional, que entr en vigencia a mediados de 2008. Esta reforma asegura a todos los ciudadanos una pensin bsica, independientemente de su capacidad de aportar durante su vida laboral, junto con incorporar a las mujeres que no han desarrollado actividad remunerada. Esta medida se inspira ms claramente en una nocin de ciudadana universal. Este
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De acuerdo con el socilogo chileno Vicente Espinoza, La mayor innovacin que presenta Chile Solidario, sin embargo, consiste en introducir derechos-contrato [...] Esta forma de encarar la integracin de los ms desaventajados dignifica y legitima al grupo que recibe el apoyo, porque demuestra empricamente su voluntad de integracin. La solidaridad se plantea entonces como una medida correctiva de una desigualdad, sin victimizar al grupo beneficiario (Espinoza, 2004: 176). A diferencia de lo que ocurri en el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), a poco de iniciarse la administracin de Bachelet, se realiz un amplio proceso de consulta incluyendo actores polticos, tcnicos, instituciones locales y beneficiarios- sobre las modificaciones que se estableceran en la Ficha de Caracterizacin Socioeconmica, que pas a denominarse Ficha de Proteccin Social. Ver las principales modificaciones introducidas en la ficha en MIDEPLAN (2006). En este sentido, es slo el acceso a las Garantas Explcitas en Salud lo que otorga garantas a estas familias, es decir, los derechos estn slo consagrados para un mbito sectorial de toda la poltica social.

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desarrollo podra estar indicando una nueva vinculacin entre programas innovadores y poltica social tradicional, articulados bajo el concepto de proteccin social. Eventualmente dicho concepto podra superar las principales limitaciones mostradas por los programas innovadores hasta hoy (MIDEPLAN, 2004).136 La agenda de poltica social innovadora dirigida a extrema pobreza, ha permanecido sin contraparte social organizada durante todo el perodo estudiado. Ha evolucionado desde una concepcin de trabajo con comunidades organizadas a nivel microlocal hacia un nfasis en las familias, desvinculadas de su red social de pertenencia y seleccionadas segn su ubicacin en las encuestas de pobreza. Su flexibilidad le ha permitido estimular diferentes dinmicas de organizacin para enfrentar problemas barriales y locales. Pero no ha podido abordar las variables estructurantes de la situacin de pobreza de sus beneficiarios, ni potenciar su participacin ms all de la ejecucin de obras y programas barriales. A travs del Programa Puente y el Sistema Chile Solidario se ha logrado manejar la tensin entre los enfoques prevalecientes en la poltica contra la pobreza: los subsidios focalizados nacidos durante el gobierno militar, las concepciones de movilizacin de los recursos de los propios sectores afectados y el nfasis reciente en proteccin social a partir del enfoque de manejo social del riesgo. De ese diseo se ha desarrollado posteriormente una ampliacin de la oferta estatal de servicios, expresada en el Sistema de Proteccin Social, que avanza en nociones de derechos sociales garantizados. La nocin de ciudadana no aparece con fuerza en las orientaciones de estas polticas y programas, prevaleciendo las nociones de superacin de la pobreza, habilitacin social o igualdad de oportunidades. Actualmente se est produciendo un nuevo desplazamiento hacia la nocin de proteccin social. En todos estos trminos se supone la operacin de un mercado laboral al cual las personas se incorporan una vez que han logrado ciertas condiciones mnimas que les permiten actuar por s mismas. La construccin de ciudadana como categora poltica con connotaciones de participacin deliberativa en lo pblico- no forma parte de la orientacin de estos programas. Incluso con la implementacin del Sistema Chile Solidario, basado parcialmente en un enfoque de derechos, la ciudadana se restringe a un asunto de agencia individual, expresada ms que nada en acceso a beneficios pblicos y mayor autonoma para emprender o emplearse.

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El Sistema Intersectorial de de Proteccin Social a la Infancia, Chile Crece Contigo fue promulgado legalmente el 1 de septiembre de 2009. (http://www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=5281:preside nte-promulga-ley-que-crea-el-sistema-intersectorial-de-proteccion-social-e-institucionalizachile-crece-contigo&catid=33:noticias&Itemid=50 (consultado el 17 de septiembre de 2009).

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3.4 Reconstruyendo ciudadana a travs de reformas institucionales con enfoque de derechos: El caso de la salud Los sectores tradicionales de la poltica social salud, educacin, vivienda y previsin social- fueron priorizados en materia de recursos a partir de 1990, principalmente para construccin y mejoramiento de infraestructura, aumento de coberturas de atencin y salarios del personal. Pero no modificaron la institucionalidad establecida por el rgimen militar en materia de asignacin de recursos, participacin del sector privado, municipalizacin de servicios y regulaciones legales (Delamaza, 2005; Fernndez y Ochsenius, 2006). Es decir no se revirti la municipalizacin de la atencin primaria en salud y de los establecimientos educacionales, ni se reconstruy el Servicio Nacional de Salud. Tampoco se alter el sistema de subvenciones educacionales y asignacin del presupuesto de salud por atencin brindada. Por ltimo se mantuvieron las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES), en manos privadas, que atienden al sector de mayores recursos. Lo mismo ocurri con la educacin particular subvencionada, financiada por el Estado pero administrada por particulares.137 De tal manera que en estos sectores los modelos innovadores de relacin con la sociedad civil no se reflejaron en una nueva institucionalidad social, sino que se radicaron en programas especficos, de bajo impacto institucional y poltico y no articulados claramente con las metas generales del sector. Con todo, las diferencias son muy grandes entre los diferentes sectores. Mientras salud ha desarrollado una gran cantidad y variedad de programas e iniciativas en la materia, educacin carece casi de avances.138 En este ltimo recin en 2005 se establecieron los primeros Consejos Escolares en las escuelas, regulados por la ley 19.979. Se trata de mecanismos de participacin del conjunto de la comunidad escolar, pero carente de atribuciones en las decisiones del establecimiento (Ministerio de Educacin, 2005).139 Contrasta esa institucionalidad con sus similares en pases como Espaa, donde el Consejo Escolar participa de la seleccin de los directores, aprobacin del presupuesto y mltiples otras decisiones de la escuela (Martnez, 1996). Tambin difiere sensiblemente de sus homnimos en Argentina y Brasil, que
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En el caso de la educacin particular subvencionada coexisten las organizaciones sin fines lucrativos, principalmente ligadas a congregaciones religiosas, con los empresarios de la educacin que tambin administran escuelas y liceos. Un recuento de la secuencia de programas participativos impulsados por el sector salud desde comienzos de los aos noventa en Fernndez, (2007). En la presentacin oficial del Ministerio de Educacin de los materiales de apoyo para la constitucin de los Consejos, se seala El Consejo tendr atribuciones de tipo consultivo, informativo, propositivo y resolutivo (slo cuando el sostenedor as lo determine). Luego de sintetizar las materias acerca de las cuales debe ser informado y consultado, la presentacin seala Importante: el Consejo Escolar no tiene atribuciones sobre materias tcnico pedaggicas, las que son de responsabilidad del equipo directivo o de gestin (subrayado en el original) http://600.mineduc.cl/resguardo/resg_part/index.php (consultado el 18 de septiembre de 2009).

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cumplen funciones de orientacin de las polticas educativas en el nivel local y se articulan a nivel de las instituciones pblicas correspondientes. De acuerdo con lo anterior, la corriente participativa se desarroll ms bien en los mrgenes de la institucionalidad social tradicional, apoyada en ocasiones por proyectos de cooperacin internacional. Sin embargo, en el caso de la salud, con posterioridad al 2000 se implement un proceso de reforma institucional, basado en el enfoque de derechos, operacionalizado a travs del enfoque de garantas sociales, que reintroduce nociones propias del universalismo en la poltica social, que no haban estado presentes hasta ese momento. El enfoque de derechos se funda en la universalidad y progresividad de la realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales. Unido a esto, las polticas que basadas en este enfoque deben cumplir con cinco mbitos de principios: identificacin de los pobres, equidad, no discriminacin, participacin y empoderamiento, rendicin de cuentas y transparencia al nivel conceptual y de prcticas (Nyamu-Musembi y Cornwall, 2004; Abramovich, 2006; Sengupta, 2006). Nuestro anlisis destaca que, si bien dicha reforma se basa en un enfoque de derechos ciudadanos, su implementacin se realiz de acuerdo con un modelo top-down y sin vinculacin con los programas innovadores dirigidos a la sociedad civil que el propio sector llevaba a cabo. Sin embargo, tanto el enfoque de derechos, como el nfasis actual del sector salud en la participacin ciudadana, llevan a una necesaria reformulacin de las metas del sector y la integracin de los esfuerzos, abriendo el debate sobre los mecanismos institucionales aptos para ello. De este modo, se transita de una problemtica ms bien marginal o accesoria, a una que forma parte de la corriente principal de la reforma del sector. Junto con analizar las concepciones bsicas tras la reforma de la salud es necesario considerar la cultura organizacional del sector. Es interesante sealar que en la promocin de esta reforma jugaron un papel clave actores que permanecieron en el sector con algn grado de poder, an luego de aplicadas las reformas privatizadoras de los aos ochenta. Tambin se debe relevar la existencia de una masa crtica profesional y de usuarios del sistema, que le otorgaron a este sector una dinmica diferente a la ocurrida, por ejemplo, en educacin. La formacin de esta masa crtica se relaciona con una prctica institucional histrica de insercin social de la salud estatal, desde 1952, cuando se cre el Servicio Nacional de Salud, que en algunos de sus rasgos sobrevive hasta hoy en el sector.140 Sin embargo el Estado no acta solo y la reforma debe contender, as como negociar, con los poderosos intereses privados en el sector. Las ISAPRES, aseguradoras privadas de salud que cubren al 20% ms rico de la poblacin, defienden la salud lucrativa. El Colegio Mdico, por su parte, defiende la salud pblica, pero
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El sector salud es un caso claro de existencia de las diferentes capas geolgicas del Estado que hemos mencionado. En trminos de un analista de la modernizacin en Chile, se tratara de la remanencia de proyectos modernizadores del pasado, en el Estado chileno actual (Van der Ree, 2007).

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tambin sus prerrogativas corporativas y su libertad en el mercado. Por ltimo los dems gremios de la salud, que slo laboran en el sector estatal, son tambin actores incidentes en materias laborales y de defensa de un modelo de salud pblica con preeminencia del Estado.141 Ello lleva a reconstituir la genealoga de la poltica del sector, analizando la divergencia existente hasta hoy entre enfoque de derechos y enfoque de participacin, al interior del mismo sector y las dificultades de integracin de los mismos en un contexto de sistema mixto (pblico/privado) de salud.142 La reforma de la salud se inscribe en un movimiento general en Amrica Latina, en cuya evolucin juegan aspectos relacionados con la debilidad o fortaleza de la construccin histrica del Estado, el grado de apertura a la participacin del sistema privado en las prestaciones o en el aseguramiento, la magnitud de la pobreza, los grados de exclusin y los niveles de desigualdad existentes en los diversos pases. En Chile, la reforma tiene un enfoque global, que enfrenta parcialmente las consecuencias de la reforma privatizadora del ao 1981 y que toma como referencia algo de los modelos de los distintos pases de la regin.143 Apunta a revertir los cambios neoliberales impulsados en la dcada de los 80, bajo el rgimen militar, que socav las bases de solidaridad, universalidad, desconcentr las funciones de salud y debilit severamente al sector pblico estatal, dejando a los ciudadanos frente a la emergencia de un mercado privado con prestaciones de mejor calidad pero sometido a regulaciones mnimas (Sojo, 2001; Fernndez y Ochsenius, 2005). Las correcciones realizadas durante los 90, asociadas a polticas e instrumentos de recuperacin y mayor eficacia en la gestin, no conllevaron necesariamente al mejoramiento de la calidad de las polticas ni a la resolucin de las desigualdades sociales, lo que desencaden nuevos procesos de transformacin para construir mayores equilibrios sociales hacia finales de la dcada. La reforma se orienta a introducir regulaciones que establecen fines y metas de efectividad tanto para el mercado como para la institucionalidad pblica en su calidad de prestadores de servicios de salud. Se establece un Sistema de Garantas Explcitas de Salud (GES), es decir garantas exigibles incluso judicialmente- que se aplica a conjuntos cada vez ms amplios de las patologas prevalecientes en la poblacin (Arrau, 2002; Erazo, 2004). Lo novedoso del enfoque es que reintroduce la nocin de derechos universales del cual se haba alejado la poltica social desde los aos ochenta, al adoptar el enfo141 142

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Un anlisis comparado de los disensos y consensos en los discursos del Ministerio de Salud, el Colegio Mdico y los gremios profesionales de la salud sobre la reforma, en Quiero (2005). Nuevamente se puede establecer aqu el contrapunto con el sector educacin que aparece como un sector sin tradicin ni cultura organizacional de vnculo con la sociedad civil, sin proceso ni proyecto de reforma institucional hasta el 2007 y sin programas ni mecanismos de participacin ciudadana relevantes, en un dilogo y negociacin basados en temas reivindicativo-gremiales con el Colegio de Profesores. Una visin general de las transformaciones en el sector salud en Chile, en Aedo (2001) y Annik (2005).

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que de focalizacin. El Estado compromete la atencin de un conjunto de patologas de acuerdo con ciertos protocolos de tiempo, costo y calidad y se obliga a buscar y financiar la atencin privada si no logra cumplir su compromiso.144 Resulta paradojal, sin embargo, que la determinacin de las prioridades y el establecimiento de las garantas haya sido un proceso conducido y realizado por tcnicos de la salud, sin participacin de la ciudadana. Es decir, se avanza en fortalecimiento de la ciudadana con resguardo jurdico, pero ello se hace desligado de la participacin concreta de la misma. Tambin se realizaron modificaciones en la gestin: la incorporacin de la promocin y prevencin en salud, el enfoque de salud familiar, el seguimiento a lo largo del ciclo vital de personas y familias, la gestin en red entre los diversos niveles de atencin y los procesos de participacin ciudadana en el desarrollo, seguimiento y control de la poltica pblica. Se retoma la descentralizacin de funciones mediante la nominacin de autoridades sanitarias regionales con la participacin de consejos consultivos y el impulso de la autonoma hospitalaria mediante experiencias piloto (Aedo, 2001; Fernndez y Ochsenius, 2005; Vergara, 2007). El contexto de reforma institucional establece posibilidades diferentes para la participacin ciudadana y el nexo con la sociedad civil, apuntando a una mayor institucionalizacin e impacto. Este aspecto fue considerado parcialmente en el diseo de la reforma. Sin embargo la presin por instalar nuevos mecanismos de participacin surge desde la propia dinmica de la reforma y en diversos mbitos. En primer lugar el hecho mismo de que el sistema de garantas explcitas de salud establezca derechos exigibles, abre el campo a la puesta en prctica de dicha exigencia. Una va posible es la accin judicial la que, evidentemente, incrementara exponencialmente los costos del sistema. De tal manera que el generar vas de participacin que aseguren un mejor funcionamiento del sistema en su conjunto se transforma en un inters de los propios servicios de salud, descontando el hecho de que normalmente debe ser algo considerado dentro del enfoque de derechos. Por otra parte, un interesante conjunto de experiencias locales han adelantado y operacionalizado varias de las metas globales sealadas por la reforma, transformndose algunas de ellas en referentes para el sector (Fernndez y Ochsenius, 2005; Fernndez, 2007). Por ltimo la evaluacin de medio trmino de de las metas sanitarias 2000/2010 realizada en 2005, indica un alto nivel de cumplimiento en lo que refiere a atencin

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El hecho de que la obligacin del Estado lo conduzca a comprar servicios en el sector privado cada vez que no pueda cumplir con lo comprometido, fue el factor que neutraliz la oposicin del sector de la salud privada, pues cre un enorme nicho de negocios para ellos. Por otra parte, no toda la reforma propuesta fue aprobada por la oposicin de derecha en el parlamento, limitando sus alcances. Los dos cuerpos legales no aprobados fueron: el Fondo Solidario, que reformaba el carcter puramente individual del seguro de salud y el Estatuto de Derechos y Deberes del Paciente, que fortaleca la condicin de los ciudadanos y ciudadanas (Fernndez y Ochsenius, 2006).

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mdica, vacunacin y cobertura del sistema en general. Sin embargo en lo referido a la prevencin y las conductas de las personas, los resultados son altamente deficitarios (obesidad, alcoholismo, adicciones a sustancias peligrosas, conductas de riesgo, salud, mental, salud ambiental, etc.). Ello lleva a reorientar los esfuerzos en dos sentidos: mejorar e incrementar las regulaciones para brindar un marco de proteccin efectivo en relacin con los llamados determinantes sociales de la salud e intensificar los mecanismos de involucracin y participacin de la poblacin en general y de los otros sectores de poltica pblica relevantes, como educacin, medio ambiente y trabajo (Ministerio de Salud, 2002; Jadue y Marn, 2005). Durante el gobierno de Bachelet se ha intensificado la opcin por incorporar la participacin ciudadana en el sector salud. De una concepcin inicial limitada al fortalecimiento de las Oficinas de Informacin y Reclamos, orientada al mejoramiento de la gestin de problemas no resueltos, se ha avanzado a incorporar diferentes mecanismos de participacin organizada de la comunidad. En la prctica estos mecanismos estn formados mayoritariamente por usuarios directos del sistema, pero algunas experiencias transitan hacia una composicin ms amplia.145 Es interesante el caso de los presupuestos participativos en salud. Surgidos como una adaptacin de la metodologa brasilea a la gestin del Servicio de Salud de Talcahuano, fueron adoptados como poltica nacional por el Ministerio y actualmente se estn poniendo en prctica en gran cantidad de otros servicios del pas (Fernndez, 2007; Delamaza y Ochsenius, 2008). Este proceso se refuerza en el plano institucional con la conformacin de unidades de participacin en todos los servicios y la capacitacin funcionaria en la materia. El caso de la reforma de salud muestra un proceso en curso, cuyo nfasis inicial fue tanto la recuperacin del enfoque de derechos, como la bsqueda de un nuevo acuerdo con el sector privado, sin modificar el esquema mixto que ha regido al sector salud. Su forma de implementacin fue top down, marcando la paradoja de reformas con contenido ciudadano pero impuestas desde arriba. Sin embargo los requerimientos que la propia reforma plantea, el marco de metas sanitarias concordadas para el nivel de desarrollo del pas y la persistencia de cierta voluntad participativa en la tradicin institucional y los funcionarios, han abierto espacios relevantes para la formulacin de polticas en el rea. Estas an estn restringidas mayoritariamente a los usuarios directos, pero transitan hacia formas ms amplias, vinculantes y pblicas de participacin ciudadana.

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Ver por ejemplo la experiencia del Consejo Consultivo de Salud de Coquimbo, que lider la demanda por un plebiscito comunal, siendo el primer caso en Chile que ha logrado cumplir el alto requisito de firmas y protocolos exigidos por la ley para obligar al municipio a convocar a plebiscito. http://www.innovacionciudadana.cl/portal/despliegue.php?ID_ SECCION=11&ID_CONTENIDO=56 (consultado el 6 de septiembre de 2008).

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3.5 El complejo interfaz socio estatal en el mbito local Aqu se presentan los rasgos principales del proceso de descentralizacin posteriores al ao 1990, donde se evidencian varios de las caractersticas del modelo de gobernabilidad. Se recuper la capacidad de elegir a los alcaldes y concejales, es decir la estructura poltica de la administracin comunal. Pero no se modific sustancialmente la arquitectura institucional del municipio, mantenindose la municipalizacin de los servicios traspasados por el rgimen militar y la estructura interna de la municipalidad. En cuanto a las modalidades de participacin institucional slo se adaptaron los mecanismos creados en los aos ochenta, de tipo semi-corporativo: se pas de los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO) a los Consejos Econmico Sociales Comunales (CESCO). Por otra parte, se crearon los Consejos Regionales (CORE), un nivel de administracin regional basado en la democracia indirecta, y dotado de dbil legitimidad. El traspaso de recursos de inversin, sin embargo fue creciendo y se dot a las intendencias que representan al presidente de la repblica en la regin- de plantas profesionales a las que se denomin Gobiernos Regionales (GORE). As, los GORE y los CORE, se constituyen en interlocutores tcnicos de la poltica pblica, plantendose diversos desafos de participacin ciudadana, de efectividad de la gestin regional y de dificultades de articulacin de los niveles de la administracin. 3.5.1 Chile, la descentralizacin excepcional en Amrica Latina

Chile se ha caracterizado, como hemos analizado anteriormente, por una estructura poltica centralizada que ha subsistido a diversas iniciativas descentralizadoras y federalistas, especialmente durante el siglo XIX. Las fracciones liberales, partidarias de una mayor distribucin del poder entre Santiago y las otras provincias fueron derrotadas en el campo de batalla en 1828, 1851 y 1859 (Salazar y Pinto, 1999). A partir de 1925 los esfuerzos descentralizadores se han orientado segn la idea de fomentar el desarrollo econmico del pas, pero han dejado de lado la descentralizacin poltica, es decir la redistribucin del poder entre el centro y las regiones y comunas (Angell, 1999; Montecinos, 2005b). De tal manera que Chile representa una situacin excepcional en Amrica Latina, pues la descentralizacin no ha estado asociada a la liberalizacin y democratizacin poltica. Tal como plantea el analista ingls Alan Angell, incluso en los momentos de mxima crisis poltica en Chile, ha habido muy poco cuestionamiento al Estado central, y la defensa de la descentralizacin, no ha sido propuesta por ningn bando, como medio para controlar la crisis (Angell, 1999: 135).146

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La afirmacin de Angell es vlida especialmente a partir de 1859, donde no vuelven a producirse rebeliones regionalistas.

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Lo que s se verifica es un conjunto de iniciativas comandadas por los tcnicos del poder ejecutivo desde mediados de los aos sesenta- en orden a establecer distintas medidas a favor de producir un desarrollo ms equilibrado (Montecinos, 2005b). Esa misma orientacin es retomada por el gobierno militar, agregndole la preocupacin por el poblamiento del territorio, el control de fronteras y otras condiciones de carcter geopoltico. La tecnocracia militar es la que asume, con ligeras modificaciones, la propuesta desarrollista de dividir el pas en 13 regiones, terminando as con la organizacin poltico administrativa tradicional de las provincias.147 A eso se uni el control frreo del proceso poltico local, pues a la cabeza de las regiones se coloc a altos oficiales de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Lo mismo ocurri en las gobernaciones, mientras las alcaldas eran ocupadas por civiles proclives al rgimen e igualmente designados. Es decir que, en un contexto poltico altamente restrictivo y controlado, se sustituy un sistema poltico local surgido a travs del desarrollo histrico aunque centralista- por un sistema de administracin orientado a metas geopolticas y de desarrollo, surgido de un acto de voluntad poltica del gobierno de la poca.148 El componente neoliberal se expres en el traspaso de servicios de salud y educacin a los municipios, con el fin de achicar el estado central y desactivar las presiones que sobre ste se ejercan. La democratizacin post 90 contempl slo la reforma municipal, bsicamente una reforma electoral para restaurar la autoridad local tradicional. En cambio, la reforma regional no estaba dentro de los planes del gobierno democrtico, ni tampoco formaba parte de los planteamientos de la oposicin. En la prctica la reforma regional, por su parte, ocurri como una efecto no deseado de esta restauracin (Mardones, 2006: 19). Segn el autor, en los hechos la constitucin de los gobiernos regionales fue una concesin del gobierno a la oposicin que buscaba recuperar por esa va compensatoria la disminucin de su poder en los espacios

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La propuesta elaborada por los desarrollistas durante el gobierno de Frei Montalva era de dividir el territorio en 11 regiones y un Area Metropolitana, de acuerdo a criterios de desarrollo y la existencia de un polo urbano o cabecera de regin, junto a un espacio rural relacionado (Boisier, 2000; Montecinos, 2005b). Los tcnicos de ODEPLAN que haban trabajado en esa divisin regional en los sesenta, permanecieron colaborando con el gobierno militar y sus propuestas son recogidas por los militares de pensamiento geopoltico (Boisier, 2000). Sern ms o menos los mismos tcnicos que se hagan cargo de materias descentralizadoras en los gobiernos de la Concertacin (Sergio Boisier, Esteban Soms, Juan Cavada, entre otros) (ibd.). Al momento del golpe militar, Chile estaba dividido en 25 provincias, que haban sido creadas segn las pautas de poblamiento del territorio. Despus de la Constitucin de 1925, se establecieron todas las provincias que permitan cubrir completamente el territorio nacional (Montecinos, 2005b). El planteamiento desarrollista de los aos 60, de crear macro regiones de desarrollo, no pretenda necesariamente terminar con la estructura poltica de las provincias, sino que las agrupaba en funcin de criterios de desarrollo. Fue la accin del rgimen militar la que, asumiendo en gran medida esa propuesta, la convirti en un nuevo ordenamiento poltico-administrativo. De 11 macro regiones y una Zona Metropolitana, se lleg a 12 y una Regin Metropolitana (ibd.).

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municipales, que se vea como algo inevitable. Eso la llev a proponer la creacin de un nuevo estamento, los CORE, donde compartira el poder con la coalicin gobernante, compensando de este modo la prdida del monopolio que tena hasta 1992 en los Concejos Municipales (Boisier, 2000; Mardones, 2006). El diseo de los CORE y los GORE, no form parte del proyecto democratizador, ni tiene detrs una concepcin de reestructuracin del poder poltico. Es ms bien un esfuerzo por desconcentrar la inversin pblica y modernizar el aparato del Estado. A ello se agrega el hecho de que la estructura del ejecutivo est orientada a garantizar el control poltico central -presidencialismo reforzado por la Constitucin del 80- y el control de la poltica econmica. Por ello, de acuerdo con Angell, en el gobierno no hay ningn agente autnomo que tenga poder y voluntad para profundizar el proceso de descentralizacin y contrarrestar el poder de los ministerios centrales (Angell, 1999:145).149 Por todo lo anterior es que a lo largo de todo el proceso post 90 la necesidad de incorporar la descentralizacin en la agenda poltica inmediata, era ms bien nimia [por lo que] fue ms una reforma administrativa que una reforma gubernamental (Angell, 1999: 136).150 Es decir, una descentralizacin orientada segn los requerimientos del diseo del modelo de gobernabilidad que hemos analizado: una transicin negociada por una elite reducida que requera mantener el control central del proceso, una democracia de baja intensidad con pequeos mrgenes de incertidumbre y polticas sociales exitosas que restaron fuerza al argumento descentralizador por motivos de equidad. 3.5.2 La gestin municipal

El proceso descentralizador, inicialmente top down, ha favorecido sin embargo, cierta emergencia de actores subnacionales, especialmente los municipios, as como una demanda creciente por democratizacin de los gobiernos regionales.151 Pero mientras estos mantienen una estructura separada de la sociedad civil, los municipios han experimentado un desarrollo que los ubica como uno de los espacios en donde se produce dicha relacin y se evidencia un cierto modelo o tendencia de vinculacin entre poltica social y ciudadana.

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De hecho el organismo encargado de la descentralizacin es la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) dependiente del Ministerio del Interior. Este ministerio no es, obviamente, un agente proclive a la descentralizacin del poder. En este mismo sentido se pronuncia otro especialista en el tema (Abalos, 1993). En septiembre de 2009 el parlamento aprob la modificacin constitucional que permitir la eleccin directa de consejeros regionales en 2012, en conjunto con las elecciones municipales. http://www.subdere.gov.cl/1510/article-78214.html (consultado el 18 de septiembre de 2009). Entre la primera y la segunda reforma democratizadora en el mbito subnacional habrn pasado veinte aos.

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El nivel municipal ha adquirido una creciente importancia para la ejecucin de programas, canalizando gran cantidad de recursos pblicos. La descentralizacin ha sido un proceso que, con distintas caractersticas y ritmos, ha impactado a los espacios locales, brindndoles grados crecientes de autonoma y complejidad a su gestin. Diversas polticas y programas pblicos han sido transferidos al mbito local. Durante 1981 se produjo el traspaso de los establecimientos de educacin bsica y media y los consultorios de salud primaria a los municipios, generando un fuerte desfinanciamiento del sector (Rufin, 2005; Garrido, 2009).152 A partir de la redemocratizacin poltica de los municipios en 1992, stos comenzaron a poner en prctica diversos programas de la nueva agenda social. En 1999, el municipio adquiri atribuciones nuevas en los mbitos econmico, productivo, ambiental y de igualdad de oportunidades. A la vez se han generalizado instrumentos de accin local como los Planes de Desarrollo Comunal, los Planes Reguladores y los Fondos de Desarrollo Vecinal, tecnificndose la gestin local. El gobierno central, con recursos del Banco Mundial, ha desarrollado sucesivos programas de fortalecimiento y modernizacin de las administraciones locales (Daz, 1998; Montecinos, 2007). Lo que no se ha modificado desde 1992 es la estructura de participacin del municipio, expresada a travs de los Consejos Econmico Sociales Comunales (CESCO), un organismo de carcter consultivo, conformado con estamentos formados por dirigentes provenientes de organizaciones territoriales, funcionales y otras relevantes en las comunas. En realidad el CESCO es una adaptacin de los Consejos de Desarrollo Comunal, CODECO, que el gobierno militar haba diseado de acuerdo con un modelo de participacin corporativa y despolitizada (Daz, 1998; Greaves, 2003). Sin embargo estos organismos no cuentan con la suficiente legitimidad ante la poblacin, ni validacin ante la autoridad y sus atribuciones son muy reducidas.153 Para el procesamiento de las demandas de la poblacin organizada, el municipio cuenta con una estructura especializada la Direccin de Desarrollo Comunitario (DIDECO)- pero las otras direcciones (Obras, Aseo, Patentes, etc.) carecen de formas de vinculacin con la comunidad. Slo algunos municipios han optado por potenciar la DIDECO, reuniendo all al conjunto de los programas sociales que operan. En el caso de educacin y salud, en muchas comunas se han constituido Corporaciones

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Los municipios chilenos representan, en trminos de recursos, el 2,8% del PIB nacional y el 13% del gasto del gobierno general. Contrastado con otros pases puede mencionarse el caso de los pases de la OECD, donde el porcentaje promedio del mbito local es de 14,8% y en pases de sur y centro Amrica el porcentaje es de 6,4%. Es decir los municipios chilenos son el eslabn ms pequeo de un gobierno tambin extremadamente pequeo (Garrido, 2007). Ver: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-71978.html (consultado el 12 de mayo de 2009). En 2005 slo un 19% de la poblacin encuestada en seis regiones del pas dijo conocer la existencia del CESCO en su comuna (Ms Voces, 2005).

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especializadas que son presididas por el alcalde, pero que carecen de un mecanismo de rendicin de cuentas (accountability) y control por parte de la ciudadana. El municipio ha pasado a ser el referente de gran parte de la accin asociativa de los sectores populares, tanto en el campo como en la ciudad. Al carecer de estructuras de institucionalizacin no se constituye como lugar de confluencia, ni de articulacin territorial de las demandas populares. Pero el municipio pasa a ser el lugar posible de reivindicacin que emergi como resultado de las reformas estatales de 1981 y posteriores. Nos referimos al traspaso a las municipalidades de la salud y la educacin; la administracin de la red asistencial y los nuevos programas de poltica social canalizados a travs del municipio. Un estudio en dos comunas de Santiago indica que la actividad predominante de los dirigentes vecinales es, de lejos, concurrir al municipio, especialmente a la DIDECO, en busca de respuestas a sus diferentes problemas, sin que ocurra lo mismo con otras instancias de los otros niveles del Estado (Greaves, 2003). Sin embargo, la DIDECO es una estructura especializada en gestionar el vnculo con las organizaciones, como tramitar el reconocimiento jurdico, y en el otorgamiento de los beneficios asistenciales. Debido a lo anterior, permanece desconectada de las instancias que procesan y atienden las problemticas tradicionales de los habitantes: obras municipales, aseo, impuestos, permisos habitacionales, seguridad ciudadana y trnsito, entre otros. Ms distantes estn an de las nuevas funciones municipales desde 1981: salud y educacin, que en muchas comunas son administradas por corporaciones autnomas. Las DIDECO han acogido normalmente aquellas nuevas oficinas destinadas a grupos especficos, como mujeres, adultos mayores, jvenes, las que sufren la misma limitacin ya mencionada. La transferencia de funciones al municipio y el mayor vnculo y contacto con la comunidad, especialmente los grupos pobres de la comuna, producen como contrapartida una asociatividad muy reducida en sus alcances y carente de interlocutores ms all de la propia DIDECO municipal. Desde los grupos poblacionales se tiende a mantener con el municipio una actitud peticionista, que est lejos de las posibilidades del municipio satisfacer. A la inversa, desde la administracin local impera el asistencialismo y formas de clientelismo, dentro de los mrgenes que permiten los escasos recursos de que se dispone. No se ha desarrollado la fiscalizacin y el control ciudadano de las funciones gubernamentales en el nivel local. De una parte, los mecanismos establecidos por la ley son limitados y, por otra, no hay una tradicin ni una cultura al respecto tanto en organizaciones como en funcionarios. En 1999 se estableci la obligatoriedad de dictar ordenanzas comunales de participacin, que incluyen realizar cuentas pblicas y algunos otros mecanismos para promover la transparencia en la gestin, pero no se han desarrollado metodologas que hagan de este instrumento un factor real de fiscalizacin ciudadana. Una investigacin sobre programas municipales con dimensin de gnero en la Regin Metropolitana mostr que slo en uno de ellos (Oficina de la Mujer de Lo Espejo) se haban desarrollado capacidades en las diri-

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gentes para evaluar el presupuesto de la reparticin y cotejarlo con el presupuesto municipal (Provoste y Valds, 2000). Experiencias como la Fiscala Comunal de La Granja, implementadas a comienzos de los aos 90, fueron discontinuadas y no han sido replicadas en otros lugares. Otras experiencias, apoyadas directamente por la cooperacin internacional no han tenido suficiente continuidad para lograr un impacto duradero (Hewitt, 2004). La institucionalidad municipal es homognea en todo el pas, lo que dificulta la posibilidad de organizar la participacin de acuerdo con las tradiciones y estilos de cada localidad. Los municipios rurales, por ejemplo, resultan perjudicados, pues el modelo utilizado es urbano. Pero tambin hay una inercia poltica que se evidencia, por ejemplo, en el hecho de que si bien la ley municipal actual establece la posibilidad de reglamentar los CESCOS y establecer ordenanzas de participacin ciudadana segn la realidad local, son muy pocos los municipios en que stas se han puesto en prctica, y la mayora de ellos lo ha hecho segn el formato propuesto por la Asociacin Chilena de Municipios. Lo que surge de all ser seguramente una participacin que no compromete a una comunidad que no ha participado en su gestacin. 3.5.3 La innovacin local

El mbito local se manifiesta como un campo de veloz tranformacin: la ampliacin de funciones, los nuevos mecanismos de financiamiento, la mayor autonoma de los municipios indgenas y otros cambios, son procesos que vienen ocurriendo en diversos lugares de Amrica Latina. Se verificaron en Bolivia, con la Ley de Participacin Popular en 1994, en Mxico con las reformas en 1995 y 1999, as como en Per, donde en los ltimos aos se han establecido los presupuestos participativos como requisito para la obtencin de recursos (Salman, 1998; Oxhorn, 2001b; Remy, 2005; Canto, 2006). La agenda de las polticas pblicas municipales ha ido expandindose significativamente en los mbitos que cubre, las funciones de la administracin, los actores participantes y los recursos involucrados. Se ha pasado desde una situacin tradicionalmente restringida, hacia una agenda ampliada y una integral (Cabrero, 2003: 79). En la medida que la agenda crece y se complejiza, va requiriendo la participacin de ms actores, es decir va siendo ms densa (ibd.: 75). Un enfoque ciudadano para la gestin se insina en diversas experiencias innovadoras que fortalecen a la ciudadana para deliberar y participar, sin sacrificar la efectividad de resultados, ya que su dinmica y resultados dependen mucho de las competencias adecuadas de los actores para la tarea que emprenden (Bebbington et al., 2005: 14). Vale decir que la profundidad de la participacin en un municipio o localidad determinada no es slo funcin de la fuerza de la movilizacin social; son tambin factores crticos la coherencia entre las atribuciones y la voluntad poltica de las autoridades y el financiamiento disponible en relacin con la demanda existente; los vnculos, articulacin y capacidad de negociacin con las polticas hacia arriba;

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la capacitacin de los funcionarios pblicos; los instrumentos tcnicos adecuados y las capacidades de las propias organizaciones y redes sociales (ibd.: 15). La innovacin municipal en Chile se produce en un contexto general que como se ha expuesto limita estos procesos de diversas formas. Sin embargo, se trata de una tendencia que persiste en el tiempo y se desarrolla a pesar de los obstculos.154 Entre ellas se encuentran los diferentes tipos de municipios en cuanto a tamao, recursos econmicos, zona geogrfica y conduccin poltica. Si bien un pequeo nmero de municipios son generadores de innovaciones mltiples y reiteradas, stas se encuentran tambin presentes de una u otra manera en un rango mucho ms amplio. Es decir, la emergencia de tendencias innovadoras con fortalecimiento ciudadano est presente de manera extendida en el pas, pero a travs de unidades especficas, a veces aisladas entre s (incluso dentro de su propio municipio). Ms que responder a hiptesis polticas consistentes, o apoyadas desde el Estado central, lo que se verifica es la iniciativa local, detrs de la cual existen muchos funcionarios de diverso rango, alcaldes de distintas corrientes polticas, presencia de ciertos programas pblicos y tambin factores como la tradicin organizativa previa (Delamaza y Fernndez, 2006). En el caso chileno la iniciativa local innovadora se asocia claramente a las nuevas funciones que, en combinacin con el gobierno central y/o grupos de la sociedad civil, se expresan en programas y oficinas municipales especficas de reciente creacin: desarrollo productivo, medio ambiente, mujeres, jvenes, etnias. De la poltica local de los aos noventa surgi tambin la planificacin participativa, expresada tanto en los Planes de Desarrollo Comunal (PLADECO) como en reas especficas de planificacin.155 Una de las dificultades para la proyeccin de estas experiencias es el insuficiente desarrollo de una concepcin de municipio ciudadano, que permita redefinir la relacin tradicional del municipio con la ciudadana. Por una parte an persiste el modelo populista clientelar de relacin entre municipio y comunidad, fortalecido
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Tomando como referencia cinco convocatorias al Premio Innovacin y Ciudadana, entre 1999 y 2006, se constata que cerca del 30% del total de comunas del pas presentan iniciativas innovadoras destacadas con un componente de fortalecimiento ciudadano (Delamaza y Fernndez, 2006). Es el caso de la Escuela de la Mujer Elena Caffarena de El Bosque, situada al sur de Santiago, donde la oferta de educacin de adultos fue procesada por el municipio en funcin de los objetivos del Plan de Igualdad de Oportunidades Comunal previamente elaborado con amplia participacin y deriv en un instrumento especialmente adaptado a esa realidad (Valds, 2000). Un anlisis del PLADECO participativo en la comuna de El Bosque y sus positivos resultados para el municipio en Ramrez (2002). En Alhu, una comuna rural pobre, en las cercanas de la capital de Chile, ante la carencia de recursos para implementar oficinas municipales, se opt por favorecer la coordinacin de las organizaciones de mujeres y acoger como encargada a la persona elegida por ellas para representarlas. De dicha asociacin surgieron nuevos proyectos e iniciativas que significaron una importante movilizacin de recursos adicionales para la accin municipal con mujeres (Olivo, 2001).

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durante el largo gobierno militar y que se ha proyectado a travs de la figura de los alcaldes caudillos de su comunidad, favorecida por la legislacin que concentra el poder en la autoridad superior del municipio. El caudillismo es ms fuerte en comunidades en crisis, amenazadas por las macrotendencias de la modernizacin econmica o bien comunas aisladas con grandes debilidades en el plano productivo, en las cuales el alcalde se erige como defensor, mientras dispensa favores y beneficios en funcin de la lealtad absoluta hacia su gestin.156 Por otra parte ha surgido fuertemente el modelo gerencial, basado en la idea del municipio como administrador eficiente de servicios, que predomina en las iniciativas de modernizacin municipal impulsadas por el gobierno y que no contempla el fortalecimientos ciudadano (Montecinos, 2007). El modelo gerencial resulta muy compatible con el planteamiento de despolitizacin de las decisiones pblicas y los enfoques de modernizacin de la gestin, lo que en la prctica supone la subordinacin a las tendencias dominantes del entorno econmico. Las orientaciones estn enfocadas a la racionalizacin del uso de los recursos y a garantizar una atencin eficiente de los clientes. La introduccin de mtodos empresariales en la gestin municipal es una expresin de la tendencia general que se verifica en la administracin pblica, la cual supone un campo democrtico consolidado y la vigencia de derechos ciudadanos garantizados en diversos mbitos. Varias de las innovaciones se enmarcan en la concepcin gerencialista de la modernizacin pblica.157 Sin embargo tambin existen innovaciones que incorporan la dimensin deliberativa y el control social como factores de construccin democrtica a travs de la participacin desde el diseo de las iniciativas, redefiniendo las formas de gestin. En el caso de los presupuestos participativos, originados en Brasil, todos ellos han tenido como antecedente la reestructuracin geogrfica del territorio, con su correlato en la forma de administracin. En el caso de la ciudad de Porto Alegre, se sostuvo
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Un estudio en 15 municipios revel la persistencia de dicho modelo en varios de ellos, especialmente comunas pequeas con liderazgo tradicional, apenas impactadas por las iniciativas de poltica social de la administracin central, ms all de la red de subsidios (Cannobio y Jeri, 2007). Un anlisis de cuatro experiencias innovadoras, donde se muestran los problemas de introducir la participacin ciudadana en contextos previamente clientelistas en Alenda (2004) Egon Montecinos compara dos metodologas definidas en el papel como participativas, el PLADECO y los presupuestos participativos, descubriendo ms diferencias que semejanzas. Los PLADECO estn inspirados de hecho en la concepcin gerencial de la modernizacin municipal, mientras los presupuestos participativos cuentan con un enfoque de empoderamiento ciudadano (Montecinos, 2007). La misma concepcin gerencial se encuentra presente en el modelo de calidad de servicios que se utiliza de base para el Sistema de Acreditacin de Calidad de los Servicios Municipales desarrollado por la SUBDERE. En ste el ciudadano est considerado como usuario(a) individual, que el modelo denomina cliente. La gestin acreditada debe conocer al usuario, informarlo, asegurar su acceso y atencin, gestionar sus reclamos y sugerencias y medir sus niveles de satisfaccin (SUBDERE, 2007: 22).

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un debate entre la administracin y los movimientos sociales, acerca de la lgica de la divisin en regiones para las asambleas del presupuesto, primando la de los movimientos organizados (Avritzer, 2002). Las experiencias ms desarrolladas de presupuesto participativo negocian tambin las reglas del juego de la elaboracin del presupuesto y no solamente la destinacin de una parte de los recursos a la deliberacin popular.158 Desde otro punto de vista, los presupuestos participativos han sido destacados como una herramienta para el involucramiento en las decisiones presupuestarias de sectores tradicionalmente excluidos de las decisiones locales. Encuestas realizadas en Porto Alegre entre los participantes de las asambleas muestran que estos tienen un perfil ms pobre, ms femenino y de menor nivel educacional que la media de la poblacin (Avritzer, 2002). Al introducir mecanismos de delegacin, como la eleccin de representantes, esa inclusividad se debilita, debiendo desarrollarse constantes procesos de capacitacin de lderes, promocin y ampliacin de la participacin, para evitar la constitucin de nuevas elites. La experiencia internacional comparada indica tambin que bajo el rtulo de presupuesto participativo se esconden realidades muy diversas y que las ms desarrolladas responden a procesos fuertes de estmulo tanto de la participacin social como de la formacin y recalificacin de los funcionarios municipales. (Blanco, 2002; Filgueiras, 2005; Sintomer, 2005; Velsquez, 2005). En el caso de los municipios chilenos, la gran limitacin de los presupuestos participativos es la escasa disponibilidad de recursos de inversin propia, lo que resta impacto a la participacin local. La experiencia en la comuna rural de Illapel indica un camino incipiente: gran parte de las iniciativas priorizadas por los vecinos organizados y capacitados por una ONG aliada del municipio demandan una inversin de carcter sectorial que depende del ejecutivo y no del municipio. Por ello en Illapel no se destina una partida especfica del presupuesto municipal para su deliberacin participativa. Ms bien se acogen las demandas surgidas de la comunidad y se las refiere al mbito de decisin que corresponde. Cmo lograr que el carcter participativo de un proyecto de inversin sea tambin un criterio de la priorizacin que le permita al planificador municipal negociar en mejores trminos con las instancias del gobierno central o regional? Esto depender tanto de la voluntad poltica de la administracin municipal, como de los avances en la incorporacin de este tipo de criterios desde arriba, utilizando por ejemplo el Instructivo Presidencial de Participacin y los compromisos que los sectores han adquirido al respecto (Montecinos, 2007).

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En Porto Alegre, despus de cada ciclo presupuestario, el Consejo del Presupuesto Participativo se rene para evaluar la gestin y establecer modificaciones al procedimiento empleado (Avritzer, 2002).

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Si bien el marco legal, cuando existe, resulta un respaldo significativo, la experiencia indica que ste no acta por s solo. En Colombia se ha observado que con la misma normativa pro participacin los resultados son muy diversos, dependiendo tanto de la voluntad poltica como de la tradicin organizativa previa de la comunidad (Velsquez, 2005). La escasa utilizacin de los mecanismos contemplados en la reforma de 1999 en Chile (audiencia pblica, ordenanzas de participacin, referndum comunal) refleja que no basta simplemente con reformar la ley para producir cambios en una cultura poltica de mayor antigedad. Algo similar ocurre en Per, donde se aplican pro forma modalidades de presupuesto participativo, sin que ello signifique necesariamente el fortalecimiento de la participacin efectiva (Remy, 2005). Esta realidad conduce a reforzar la hiptesis de que en contextos de insuficiente descentralizacin, la iniciativa innovadora proviene de centros mltiples ms asociada a programas especficos, muchas veces en alianza con organizaciones de la sociedad civil o con programas pblicos tambin innovadores y en mucho menor medida de orientaciones relacionadas al sistema poltico de gestin municipal. Los presupuestos participativos han ido extendindose a partir de 2005 en los municipios chilenos. Inicialmente fueron adoptados, con diferencias de enfoque y orientacin por las comunas de Negrete, Illapel, Cerro Navia, Talca, Buin y, en una modalidad ligeramente diferente, La Pintana. A partir de 2007, han sido impulsados por la SUBDERE, como parte de la poltica pro participacin del gobierno de Bachelet. La evidencia existente a mediados de 2009 indica que, salvo Negrete, todas las dems experiencias pioneras se encuentran discontinuadas.159 El programa de la SUBDERE ha alcanzado una cobertura de 25 municipios, apenas una cuarta parte de su objetivo original.160 Las diferencias de ejecucin marcan tambin las diferencias de potencial de la herramienta adoptada. Mientras algunas comunas han incorporado la metodologa a la ordenanza de participacin, institucionalizndola, otras han radicado la iniciativa en la voluntad alcaldicia. La estructura municipal actual hace que este mecanismo de participacin pueda ser utilizado de manera funcional por el alcalde, como una forma de marginar al Concejo Municipal e incluso a la red organizacional comunal (Ochsenius, 2005). Ms all de ello, se verifica la dificultad de implementar esta innovacin en un contexto de insuficiente descentralizacin fiscal y falta de una normativa adecuada. El interfaz local incluye las iniciativas sectoriales de ejecucin local, las cuales normalmente hacen del municipio un actor necesario aunque subordinado, pues el financiamiento y el diseo de los programas permanecen radicados en las agencias sectoriales del nivel central. Este aspecto es clave, ya que la concertacin local en

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Comunicacin personal de Egon Montecinos, que ha investigado sobre los presupuestos participativos en Chile desde su inicio. Comunicacin personal de Carlos Haeffner, director del Departamento de Municipalidades de la SUBDERE, hasta marzo 2010.

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comunidades pobres tiene un horizonte muy limitado si no logra renegociar las condiciones extralocales de su desarrollo. Ms an, la continuidad y sostenibilidad de las experiencias participativas depende en gran medida de su capacidad de expandir sus logros e impacto en las condiciones de vida (Bebbington, 2005; Panfichi y Dammert, 2005).161 Las redes de polticas pblicas del nivel municipal, sin embargo, tienden a ser frgiles y voltiles (Cabrero, 2004), pues la arquitectura institucional, as como la cultura poltica de la relacin entre administracin y sociedad civil en que se insertan no han experimentado la evolucin correspondiente. Tambin en este caso la participacin y compromiso ciudadano resultan defensas determinantes frente a la presin que sufren los municipios desde arriba, en trminos de cambios polticos, agendas del gobierno central y otros aspectos. Para que el interfaz funcione debe ser adecuado al contexto en que se desenvuelve y aqu la heterogeneidad es lo que predomina. La estructura poltica de los estados y la tradicin centralista y homogeneizante dificultan ese proceso (Cabrero, 2005: 392), lo que plantea desafos de orden poltico que pueden favorecer o inhibir este tipo de prcticas y que definen su continuidad en el tiempo. Es corriente encontrar la afirmacin de que este tipo de concertacin es ms fcil de lograr en los contextos locales, pues los actores estn ms cerca unos de otros y los problemas revisten menor complejidad. Pero el problema de los sistemas locales es su insuficiente de autonoma de decisin y dotacin de recursos propios, asimismo como su inadecuado encadenamiento con las polticas del nivel central y las instancias de decisin nacional. Esta situacin demanda una articulacin multinivel, como requisito de una efectiva concertacin local (Blanco y Gom, 2003). La mayor facilidad de establecer la concertacin no corre a la par con la efectividad e impacto que sta pueda lograr. En el campo de la ejecucin local de programas sectoriales se verifican diversas iniciativas innovadoras que han logrado establecer una adecuada articulacin, a partir de algunos rasgos diferenciadores. Por ejemplo las iniciativas que se plantean metas de desarrollo econmico local en comunas pobres, especialmente rurales. Tienen en comn haber sido especficamente diseados para la pobreza rural, con un enfoque intersectorial, todas con una fuerte articulacin de los actores locales y el apoyo de programas, en algunos casos nacionales. Varias de estas iniciativas combinan metas de generacin de ingresos con otras de desarrollo sustentable y preservacin del medio ambiente, normalmente impulsadas por organizaciones
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No se puede pensar la concertacin sin pensar la pobreza y la economa poltica al mismo tiempo [...] las posibilidades de concertacin estn muy influidas por la distribucin de activos as como por la productividad de esos activos [...] [Si] falta crecimiento [eso] termina limitando la posibilidad de que los ciudadanos puedan o quieran participar. Con el tiempo, va restando tanto legitimidad como sostenibilidad a los espacios de concertacin pblica local que han sido ganados (Bebbington, 2005: 15).

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de la sociedad civil.162 En estos casos la reconversin de la actividad econmica no apunta al mero acceso a beneficios de programas pblicos, sino ms bien constituye un intento de conquistar una autonoma econmica a travs de la diversificacin, acceso al mercado y sustentabilidad. El nfasis est puesto en un desarrollo econmico sustentable, orientado muy directamente a la satisfaccin de necesidades bsicas, la inclusin social y el fortalecimiento de la identidad cultural. Es decir, son experiencias de cooperacin pblica y privada que redefinen las opciones de desarrollo local, alejndose de la opcin fcil de atraer inversiones como forma de vincularse al mercado externo. Son opciones de maduracin lenta, pero orientadas muy directamente a la superacin de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de sus propios habitantes (Delamaza, 2002). Innovaciones como las mencionadas, surgidas desde la sociedad civil y apoyadas con recursos pblicos, han mostrado logros en pocos aos. Principalmente en potenciar nuevas capacidades orientadas al desarrollo local con actores del territorio: municipio, comunidades indgenas, sindicatos de pescadores, etc. Dichas capacidades se ordenan al interior de estrategias locales elaboradas participativamente, plasmadas en carteras coherentes de proyectos de superacin de pobreza. Tambin est presente el fortalecimiento y la innovacin institucional, especialmente de los municipios, pero adems de holdings de organizaciones para cumplir las diversas funciones. Normalmente se trata de alianzas donde el peso de los actores locales permite dar nuevos significados y hacer ms funcionales los programas pblicos nacionales.163 3.6 Los intentos de outsorcing del vnculo con la sociedad civil Como ya se ha sealado previamente, la arquitectura institucional del Estado chileno fue muy poco modificada por los cambios acaecidos a partir de 1990, con excepcin de la creacin de agencias orientadas a actores especficos bajo el alero de MIDEPLAN. Se incrementaron los recursos disponibles y se establecieron nuevos programas, pero no se alter la estructura de los ministerios y servicios preexistentes. Las excepciones ya las hemos analizado: la creacin de los gobiernos regionales, como respuesta a una presin de la oposicin -no orgnica, sino debida a un clculo

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En el caso chileno, las agencias pblicas muestran an grandes limitaciones en relacin con estos temas, como se evidenci en un anlisis de iniciativas destacadas por el Premio Innovacin y Ciudadana. En ste se constat que Inexistentes en el sector pblico son las alusiones a otros enfoques tales como el desarrollo sustentable, de derechos ambientales, de autodeterminacin territorial indgena (Ochsenius, 2004: 26). Algunos programas nacionales como Chilemprende han incorporado la perspectiva intersectorial y territorial y han puesto nfasis en la concertacin de actores, especialmente con el sector empresarial local (Gmez et al., 2006; Gonzlez et al., 2007).

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de poder de corto plazo- y la transformacin de ODEPLAN en ministerio, con la subsecuente creacin de agencias focalizadas de poltica social en su interior.164 Hubo de transcurrir ms de un decenio hasta la creacin en 2003 del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, un equivalente ministerial para un tema disperso en la administracin. Actualmente se discute en el parlamento la creacin de un Ministerio del Medio Ambiente. Una modalidad preferente de implementacin de los programas creados fue la de los fondos concursables y las licitaciones para la externalizacin de servicios a particulares. Mediante este mecanismo se canaliz gran parte de la actividad gubernamental, que ya no se ejerce directamente como en el pasado. Ahora se realiza a travs de la convocatoria al sector privado -incluida en algunos casos la sociedad civil organizada- para la ejecucin de las tareas previstas por la poltica pblica. En algunos casos la institucin misma que se cre fue un Fondo para financiar iniciativas, como ocurri con el FOSIS, el FONADIS, el FONDART, reduciendo la poltica en su conjunto a su modalidad de financiamiento. Algunas de estas instituciones han permanecido as, como fondos, sin dar lugar a una poltica como tal. Es el caso del FONADIS y el FOSIS. En cambio, el FONDART dio lugar, como se seal, a la creacin del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, que cuenta con el FONDART como uno de sus instrumentos de financiamiento. El abordaje poltico de problemticas complejas a travs de la modalidad de fondos concursables como principal instrumento, ha sido determinante para la fragmentacin de la sociedad civil organizada. Ello debido a que los fondos incentivan la formacin de asociaciones funcionales a la ejecucin de los mismos y su actuacin en base a proyectos financiables, normalmente de corta duracin, montos restringidos y focalizacin territorial cambiante.165 De esta manera la relacin que se establece entre Estado y sociedad civil es restringida y unilateral, por ms que en algunos casos los proyectos financiados surjan de la propia comunidad. Pues como seala un experto en planificacin del desarrollo, cuya tesis doctoral vers sobre la evaluacin del impacto del FOSIS, con aquella forma de relacin centrada en el financiamiento de proyectos, se descuida otras formas de relacin mutuamente beneficiosas [] Una concepcin ms amplia debiera cubrir funciones de determinacin, produccin y financiamiento de iniciativas en asociacin con las organizaciones sociales (Salamanca, 2002: 273). Pueden identificarse sin embargo dos iniciativas que han actuado precisamente para corregir la unilateralidad mencionada precedentemente, creando agencias que representan un avance en cuanto a desarrollar iniciativas conjuntas con la sociedad civil de mayor proyeccin. Estas agencias no fueron resultado de una planificacin
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A lo largo del perodo, en la medida en que se van abordando nuevos temas, surgen nuevos servicios o reparticiones. Es el caso de la CONAMA, el SERNAC, el SENAMA y el CONACE. Para un anlisis comparativo entre los fondos concursables y el sistema de subvenciones utilizados en otras reas de poltica ver Delamaza (2005: 76-79).

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deliberada, han tenido destinos y resultados diferentes y no han desplegado las potencialidades que su carcter les brindaba. Mediante estas agencias, el Estado intent externalizar la funcin de vnculo con la sociedad civil por medio del traspaso de recursos a entidades funcionalmente autnomas con financiamiento pblico y hacer posibles intervenciones donde el protagonismo de la sociedad civil fuese ms directo. Es el caso del Consejo de las Amricas y el Consejo para la Superacin de la Pobreza (luego convertido en Fundacin), especialmente a travs de su Programa Servicio Pas. La evidencia emprica muestra las diferencias de las modalidades de actuacin de estas dos entidades, sus diferentes destinos en trminos de institucionalizacin y el tipo de vnculo que construyen entre la poltica estatal y las organizaciones sociales. 3.6.1 Fondos pblicos para la co-administracin con la sociedad civil en temas ambientales

El Fondo de las Amricas naci en 1992, producto de una iniciativa de reduccin de deuda bilateral entre Chile y Estados Unidos para el desarrollo de un Fondo dedicado a los temas ambientales.166 Fue parte de una serie de fondos ambientales en diversos pases de Amrica Latina, creados en la regin a partir de los aos 80 en el marco de la Iniciativa de las Amricas impulsada por la administracin estadounidense de la poca. Dicha poltica permiti condonar parcialmente y/o reorientar los intereses de la deuda pblica entre los gobiernos de EEUU y los latinoamericanos para financiar la creacin de agencias especializadas en conservacin de biodiversidad, proteccin y desarrollo socio-ambiental sustentable de zonas degradadas y pauperizadas en diversos pases del continente. Los fondos seran coadministrados por representantes del sector pblico, la sociedad civil y el gobierno norteamericano. En 1998 se agrupan en una red latinoamericana (REDLAC) buscando proyectarse en el tiempo y obtener mayores recursos.167 En Chile, el Consejo de las Amricas, encargado de administrar el Fondo del mismo nombre se constituy en 1993 y comenz sus operaciones con la sociedad en 1995.168 Este Consejo tuvo la particularidad de reunir en su interior a representantes de cuatro ministerios relacionados con el tema ambiental, junto a seis representantes de organizaciones de la sociedad civil, mayoritariamente ONG de desarrollo,
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En la discusin en el Congreso de Estados Unidos, un congresista condicion su voto a la incorporacin del tema de proteccin de la infancia. A pesar que formalmente ello se hizo, el Fondo de las Amricas se dedic siempre a los temas ambientales sin incluir infancia. En 2008 la REDLAC agrupa a 21 fondos y afirma manejar alrededor de US $700 millones, habiendo financiado ms de tres mil proyectos. http://www.redlac.org/spanish/quisom.htm (consultado el 8 de septiembre de 2008). http://www.fdla.cl/fdla/Presentacion/Presentacion.asp (consultado el 8 de septiembre de 2008). Una descripcin comparada de los Fondos Ambientales surgidos desde los aos noventa en Amrica Latina, en Sanhueza-Pardo (2007).

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participantes en el Fondo, electos por ellas mismas. El consejo se completaba con un representante de la Embajada de Estados Unidos. Las ONG eran mayora en el Consejo y entre sus miembros el Consejo deba elegir su presidente. El Fondo fue dotado de US $18.7 millones para desarrollar su trabajo durante 10 aos, destinndolo ntegramente a organizaciones de la sociedad civil trabajando en el rea ambiental.169 A lo largo del perodo el Fondo financi ocho concursos de proyectos (1995 2002), 26 proyectos proactivos y 6 programas en diversas reas a partir de 2000. Su inversin se centr en la ejecucin de proyectos, en el fortalecimiento de las ONG, en las estrategias de colaboracin pblico privada y en el desarrollo de metodologas innovadoras de enfrentamiento de los problemas ambientales. Es decir, se trat de una modalidad de traspaso de fondos pblicos a una entidad coadministrada, con mayora de la sociedad civil y dedicada ntegramente a trabajar con OSC, aliadas a su vez con municipios y otros organismos pblicos, complementando de este modo la poltica gubernamental en la materia. La presencia del financiamiento del Fondo de las Amricas se aprecia claramente en la base de datos de iniciativas innovadoras destacadas del Premio Innovacin y Ciudadana, lo que muestra el impacto positivo del diseo empleado.170 El Fondo de las Amricas era el nico instrumento del que dispona el gobierno para el cumplimiento de las funciones mencionadas, de tal manera que, ante la inminencia del agotamiento de los recursos financieros asignados, los responsables del Fondo iniciaron negociaciones para la asignacin de un Fondo de segunda generacin, con el mismo mecanismo inicial. Se obtuvo el apoyo de la Embajada de Estados Unidos, pero no as el del Ministerio de Hacienda de Chile, para una nueva conversin de deuda, ni para la asignacin de una partida presupuestaria del erario nacional. De tal manera que el Fondo de las Amricas dej de existir como tal. Sin embargo el Consejo de las Amricas asumi otros proyectos, como la administracin del Fondo Global para la prevencin del VIH/SIDA. Al mismo tiempo algunos de los representantes de las ONG en el Consejo, junto al Secretario Ejecutivo del mismo conformaron la Fundacin Ciudadana para las Amricas en 2003, entidad de carcter privado no lucrativo.171 Actualmente no se registran acciones de ninguna de las dos entidades.
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Con el tiempo el Fondo de las Amricas comenz tambin a administrar otros fondos, de la CONADI y de CONAMA, aprovechando el know how acumulado. Son numerosas las iniciativas premiadas que tuvieron en su momento apoyo del Fondo de las Amricas. Entre ellas el Taller de Accin Comunitaria, la Junta de Vecinos de Pichasca, la Unin Comunal de Huertos Orgnicos de Tom, la Asociacin de Recolectores Independientes de Santiago, la Asociacin Pu Lafkenche, entre otras (Programa Ciudadana y Gestin Local, 2000, 2001, 2003 y Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2005) En 2007 se denunci ante la justicia la mala utilizacin de los recursos de administracin del Fondo Global, confiados a la Fundacin Ciudadana por parte del Consejo de las Amricas, as como otras irregularidades en la gestin del Consejo. Se encuentra en trmite un proceso judicial.

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El Fondo de las Amricas, surgido de una iniciativa de cooperacin internacional, tuvo un desempeo exitoso durante sus primeros 10 aos de existencia. Cumpli una funcin nica de apoyo a las OSC en materias ambientales, la que se puede registrar en mltiples acciones e instituciones que potenciaron su trabajo con esos recursos. Sin embargo no logr su institucionalizacin efectiva, como haba ocurrido con el FOSIS y otras instituciones de la primera generacin en 1990. As, el Estado chileno no incorpor esta modalidad mixta, de coproduccin de acciones, destinada al fortalecimiento de las OSC, a pesar del apoyo de la cooperacin internacional. Los motivos de ello parecen haber sido un criterio de estabilidad macroeconmica que actu en contra de ingresar ms fondos de cooperacin al pas. Por el monto involucrado y por la existencia de otros proyectos de cooperacin no parece ser ese un argumento definitivo. Ms bien la experiencia sugiere que el modelo institucional no fue avalado por los responsables polticos y la funcin de apoyo a las ONG ambientales no fue considerada una prioridad por la administracin, prefirindose la finalizacin de la iniciativa. 3.6.2 Colaboracin pblico privada y voluntarios para la superacin de la pobreza

La otra iniciativa que cabe mencionar aqu tambin tuvo un trnsito de Consejo pblico privado a Fundacin privada no lucrativa, aunque su permanencia ha sido mayor y su actuacin diferente. Se trata del Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza, luego convertido en Fundacin. El Consejo fue iniciativa del presidente Frei Ruiz-Tagle, en el marco de la prioridad inicial que su gobierno puso en la superacin de la pobreza. Para ello conform un Programa Nacional de Superacin de la Pobreza, que cont con dos instancias colegiadas. En primer trmino un Consejo Interministerial Social (CIS) conformado por la totalidad de los ministerios con incidencia en la temtica (no slo los tradicionalmente considerados como ministerios sociales) y presidido por el propio Presidente. La secretara ejecutiva fue ejercida por MIDEPLAN, quien coordinaba tambin el Programa Nacional y dentro de l un Plan Especial de Comunas Pobres. La segunda instancia fue el Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza. Esta entidad estaba conformada por veinte personas designadas por el Presidente para colaborar desde la sociedad civil- en la tarea de superacin de la pobreza. Provenan principalmente del gran empresariado, organismos de voluntariado, iglesias cristianas, dirigentes de ONG y otros profesionales vinculados a temas sociales. Fue presidido inicialmente por el empresario, ex ministro de Vivienda y Urbanismo y hombre de confianza de la Iglesia Catlica, Alberto Etchegaray. En trminos de organismo de vocera pblica y cooperacin pblico privada en materias de pobreza el Consejo se reuni peridicamente con el CIS hasta mediados de 1996. En ese momento el Programa Nacional de Superacin de la Pobreza fue desactivado sin mediar evaluacin de sus resultados, renunci el ministro de MIDEPLAN Luis Maira y dej de funcionar el CIS. A su vez el Consejo entreg un

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Informe llamado La Pobreza: un desafo de equidad e integracin social. Este no fue bien recibido por el gobierno y suscit la oposicin de varios de los representantes empresariales en el mismo, lo que condujo a su retirada y la desactivacin prctica del Consejo (Bengoa, 1999: 106 111; Raczynski y Serrano, 2002). Esto motiv a algunos de los integrantes del Consejo a conformar una entidad privada, de carcter no lucrativo: la Fundacin para la Superacin de la Pobreza. Esta entidad ha dado cierta continuidad a la formulacin de propuestas para la poltica social a travs de documentos como Una Propuesta para la Futura Poltica Social en 1999 y otros posteriores.172 El destino de esta Fundacin hubiese sido similar a muchas otras si no hubiese sido por un elemento de continuidad desde la constitucin del Consejo: el financiamiento estatal a travs de transferencias del presupuesto estatal. Este financiamiento no se dirigi a la funcin propositiva y de interlocucin con el gobierno que hemos descrito previamente. stas, como ha ocurrido con la mayora de este tipo de instancias, han tenido poco impacto en la redefinicin de polticas pblicas, an cuando hayan sido convocados por el propio gobierno y mantengan contacto continuo con ste. La continuidad del financiamiento estuvo asociada durante todo el perodo a la ejecucin de un programa especfico, el Programa Servicio Pas y a su expansin a otros programas de voluntariado juvenil. A travs del Programa Servicio Pas, anualmente un par de cientos de profesionales son convocados a desempearse, por un perodo de uno o dos aos en comunas rurales pobres, apoyando planes elaborados a demanda de municipios y excepcionalmente gobernaciones, ONG, asociaciones de comunidades indgenas y otros organismos. La labor de los profesionales consiste en organizar a las comunidades, apoyar la estructuracin de la demanda local, formular proyectos para su financiamiento y establecer las coordinaciones necesarias entre los organismos pblicos y de la sociedad civil para llevarlos adelante. En otros trminos, son quienes desarrollan el interfaz local entre comunidad, municipio y servicios pblicos, el eslabn ausente de las polticas sociales que hemos examinado anteriormente. La convocatoria a los jvenes profesionales incrementa el inters del programa, por cuanto moviliza un sector especialmente alejado de la participacin poltica. A partir de 2005 se incorpora un nuevo programa denominado Servicios Comunitarios, con el fin de establecer contratos por seis meses dirigidos principalmente a jvenes en sectores de pobreza (no indigentes), para realizar servicios a la comunidad, los que son apoyados por ONG y equipos formados por los ex profesionales del Servicio Pas.173
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http://www.fundacionpobreza.cl/fnp_secciones.asp?Id_seccion=26 (consultado el 10 de septiembre de 2008). La Fundacin ha desarrollado tambin otros programas, pero estos no tienen la misma significacin y continuidad que ha tenido el Servicio Pas. En trminos financieros, los dos programas mencionados representan ms del 90% del financiamiento que recibe. Ver: http://www.fundacionpobreza.cl/archivos/presupuesto2006.pdf (consultado el 10 de septiembre de 2008).

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En 2006 la Fundacin recibi un presupuesto de alrededor de 9 millones de dlares, proveniente casi en su totalidad de transferencias del estado (93% va MIDEPLAN y Ministerio del Trabajo). A modo de comparacin, puede ser til considerar que este financiamiento anual equivale al 50% de lo que utiliz el Fondo de las Amricas en 10 aos. Otra comparacin interesante es con el Fondo para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, dependiente de la Divisin de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretaria General de Gobierno. Ese fondo recibi en 2009 casi 2 millones de dlares, siendo esta la cifra ms alta en su breve historia. As como ocurra con el Fondo de las Amricas, tambin el Servicio Pas aparece recurrentemente en la ejecucin de iniciativas innovadoras.174 Lo paradojal del caso de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza es que se trata de una figura completamente privada, que surgi del fracaso del Consejo original, pero que conserv una vinculacin privilegiada con el gobierno. Al contrario del Fondo de las Amricas, que se ocupaba de fortalecer la sociedad civil, la Fundacin para la Superacin de la Pobreza moviliza principalmente a la sociedad civil para ir en auxilio del Estado, en particular los municipios rurales, por la va de un voluntariado profesional, remunerado y temporal. Los intentos de outsorcing o externalizacin del vnculo con la sociedad civil, que expresan las dos iniciativas reseadas, han permitido desarrollar modelos de intervencin en las reas ambiental y de pobreza, mediante los cuales se ha podido vincular grupos organizados de la sociedad civil con la institucionalidad pblica y los municipios. Sin embargo, dicha vinculacin estuvo asociada en un caso (Fondo de las Amricas) con la ejecucin de proyectos de duracin limitada y no tuvo continuidad institucional por falta de voluntad poltica gubernamental. En el caso del Programa Servicio Pas, la continuidad y el apoyo han sido mayores, en permanente crecimiento, en un rea menos conflictiva y sin comprometer un apoyo directo al fortalecimiento de la sociedad civil.175 Por tratarse de una fundacin privada ello no ha permitido la institucionalizacin de la funcin en el aparato pblico. Tampoco ha permitido, una mayor incidencia en el rediseo de las polticas y programas pblicos y una incorporacin distinta de la participacin ciudadana. Finalmente tampoco la labor desarrollada ha significado una institucionalizacin de las instancias de concertacin local que surgen desde la accin Servicio Pas.176
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El Servicio Pas estuvo en el origen de las iniciativas del Consejo de Desarrollo de las Islas Huichas, el Centro para el Desarrollo Sustentable de Caleta Buena en Tocopilla, las acciones de la Asociacin Pu Lafkenche, la Asociacin de Pequeos Mineros de Cabildo, el programa participativo de la Municipalidad de Alhu, entre muchas otras (Programa Ciudadana y Gestin Local, 2000, 2001, 2003; Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2005). De hecho en 2005 los programas orientados de manera directa al fortalecimiento de la sociedad civil (Ciudadana y Gestin Local y Redes Sociales), que no reciban financiamiento pblico sino de la cooperacin internacional, fueron desvinculados de la Fundacin. En 2003 el presidente Lagos nombr a Cecilia Prez, a la fecha Secretaria Ejecutiva de la Fundacin para la Superacin de la Pobreza, como ministra de MIDEPLAN y busc nombrar

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Se concluye en ambos casos que la bsqueda de un factor externo que desarrolle el vnculo con la sociedad civil ha permitido el surgimiento de gran cantidad de iniciativas innovadoras y ha fortalecido la relacin entre Estado y sociedad en el mbito local. Sin embargo ello no se ha proyectado en una institucionalizacin de dichos vnculos, no tampoco en reformas del sector pblico para ampliar su capacidad en estas materias. Antes bien la tendencia ha sido a traspasar esas iniciativas a entidades privadas dejando de lado modelos de gestin mixtos- y sin objetivos claros de fortalecimiento de las contrapartes sociales del sector pblico.

en cargos pblicos regionales a profesionales provenientes del Servicio Pas. Sin embargo ello no se tradujo en una institucionalizacin de las orientaciones y criterios de accin del programa, pues slo buscaba inyectar un estilo renovado de accin a la poltica social del gobierno, que en ese momento atravesaba una aguda crisis.

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Captulo 4

Sociedad civil, redes de poltica pblica e iniciativas participativas


En este captulo se aborda el anlisis emprico de la incidencia que la sociedad civil ha tenido en las agendas de poltica pblica en las que se ha visto involucrada. Es decir, aqu el enfoque es bottomup, buscando identificar aquellos espacios, temas y dinmicas donde los actores sociales han logrado instalar sus demandas e intereses. No se realiza un anlisis de los movimientos sociales, sino de los impactos registrados que diferentes formas de organizacin social y accin colectiva tienen sobre la poltica pblica.177 Agregamos aqu un anlisis de lo que ha sido hasta ahora la iniciativa poltica explcita del Estado orientada al fortalecimiento de la sociedad civil, as como al fomento de la participacin ciudadana en polticas pblicas, donde se evidencian los marcos conceptuales y polticos en que han actuado los gobiernos democrticos y que median la relacin entre la sociedad civil y el Estado. El anlisis muestra que la incidencia de las iniciativas de participacin es relativamente dbil respecto de la orientacin de las polticas y de la institucionalizacin de la participacin, aunque es necesario reconocer que no hay parmetros estrictos para esto. Nuestra hiptesis es que ello se ha debido principalmente a las debilidades de estructura de la propia sociedad civil, as como a la naturaleza de los espacios que ocupa en el ciclo de las polticas pblicas. Dichos espacios se traducen principalmente en la creacin de instrumentos no vinculantes y limitados a mbitos programticos especficos. Con el fin de dar un adecuado contexto a la explicacin de la debilidad del impacto, se exponen los lineamientos principales que ha seguido la iniciativa poltica hacia la participacin ciudadana y el fortalecimiento de la sociedad civil, as como los trminos en que se ha dado el debate, especialmente a partir de mediados de la presente dcada. En ese debate se reflejan adecuadamente los alcances y los lmites de lo que hemos denominado el modelo de gobernabilidad. Tambin en el captulo se examina la existencia y de diferentes tipos de redes de poltica pblica en las cuales toma parte la sociedad civil, que muestran una incidencia claramente diferenciada entre s. Ello se debera a que la sociedad civil
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Para lo relativo al impacto revisamos fuentes de informacin primaria y secundaria. Las fuentes primarias, tendientes a establecer las redes de poltica e incidencia de las iniciativas participativas; y las secundarias, para documentar la fragmentacin de la sociedad bajo la idea de archipilago de la sociedad civil. Utilizamos en este punto los resultados de algunas de nuestras investigaciones anteriores, especialmente PNUD (2000: 153172) y Delamaza (2005: 109113).

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es tambin una realidad heterognea, atravesada por los factores que determinan la distribucin de poder en la sociedad. Mientras algunas, que articulan actores con mayor poder, logran mrgenes de incidencia, otras no los obtienen, tal como lo hemos planteado en el Captulo 1. 178 Iniciamos el captulo con un suscinto recuento de los cambios principales que se han producido en la sociedad chilena y que afectan significativamente las pautas de accin colectiva y la constitucin de demandas ciudadanas, con un nfasis en la sociedad civil organizada y las formas de accin colectiva asociadas. Luego se expone la evolucin de la agenda poltica de participacin ciudadana. Con esos antecedentes se plantea el problema de la estructuracin de redes de poltica pblica con participacin de la sociedad civil, a travs de una muestra emprica de experiencias innovadoras locales y una referencia a otro tipo de redes que han involucrado de otra manera a sectores de la sociedad civil. Finalmente se aborda el anlisis emprico de la incidencia que las innovaciones locales impulsadas tanto por el Estado como por la sociedad civil- han logrado en el plano del fortalecimiento de la ciudadana como en de las modificaciones de la gestin pblica. 4.1 El archipilago de la sociedad civil 4.1.1 Tendencias de cambio social y cultural

La sociedad chilena ha experimentado profundas transformaciones durante los veinte aos que han transcurrido desde el inicio de la transicin democrtica. Aument la esperanza de vida, se ha transformado la estructura demogrfica y la tasa de crecimiento de la poblacin, por lo que han disminuido los nios(as) y se incrementan los adultos(as) mayores. La natalidad disminuy consistentemente en casi todos los segmentos etarios hasta el ao 2005, con excepcin de las madres adolescentes, donde la disminucin es mucho ms moderada.179 Actualmente los hijos son concebidos mayoritariamente fuera del matrimonio, mientras aumenta la edad de quienes lo contraen y se multiplica la diversidad de las familias, aumentan-

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En el Captulo 1 (acpite 1.3.1), se establece que las redes de polticas pblicas son a la vez una herramienta analtica para entender los vnculos entre actores en tanto componentes de la gobernanza moderna en la cual se vinculan actores distintos con intereses en un mbito de poltica- con diferente grado de intensidad, normalizacin, estandarizacin y frecuencia de interaccin, as como con diferentes impactos sobre las poltica pblica (Knoke, 1990; Le Gals, 1995; Brzel, s.f.; Zurbriggen, 2004). La tasa global de fecundidad entre 2000 y 2005 alcanz a 2,4 hijos por mujer, ms baja que en Argentina y Uruguay. Los nacidos de mujeres menores de 20 aos pasaron de 66,0 por mil en 1990, a 67,2 en 1997 y a 48,8 en 2004 (INE, 2004: 11).

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do los hogares dirigidos por mujeres.180 A la vez los ncleos familiares se achican, empujados por la poltica habitacional, que ha permitido al mismo tiempo, que ms de un 70% de las familias posean una vivienda propia, la mayora de un tamao muy reducido (Cerda, 2008; Mndez, 2008; Schkolnik, 2008; Tironi, 2008).181 Al comienzo tmidamente, pero actualmente con mayor celeridad, las mujeres se incorporan al mercado ocupacional, obteniendo trabajos tan efmeros como los de sus pares varones, aunque lo hacen en mayor proporcin que ellos.182 Sin embargo, sus salarios son menores para la misma labor, diferencia que se acrecienta a medida que sube el nivel socioeconmico.183 Pero en trminos generales el ingreso per cpita se ha incrementado en promedio permanentemente en los ltimos veinte aos. Aunque la distribucin de los ingresos sigue siendo casi tan desigual como lo era hace dos decenios, se han incrementado los salarios mnimos, los salarios medios y las pensiones, en mayor grado las de montos bajos asegurados por el Estado. Al mismo tiempo han aumentado las prestaciones sociales de todo orden, focalizadas en los ms pobres, producto del aumento sostenido del gasto social del Estado.184 Las tendencias de cambio cultural son tambin profundas. Por de pronto el incremento en el nivel educacional: la cobertura de educacin media se ha incrementado hasta un 93,8% en 2003 (Brunner, 2006), mientras que actualmente se verifica

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De un total de 67.071 nacimientos inscritos en el Registro Civil en el primer trimestre de 2009, un 67% corresponden a inscripciones no matrimoniales, mayoritariamente reconocidos por ambos padres. http://diario.elmercurio.com/2009/05/31/nacional/nacional/noticias/18A5640A-105F4865-9FFE-86FF6A4A2A0E.htm?id={18A5640A-105F-4865-9FFE-86FF6A4A2A0E} (consultado el 30 de mayo de 2009). En una discusin sobre la validez de los criterios de clasificacin utilizados por los estudios de opinin y mercado en el pas (Grupos Socioeconmicos A, B, C, D y E) se privilegian tres grandes transformaciones a partir de 1990, que llevaran a la necesidad de modificar la clasificacin de los grupos: la masificacin de la educacin, la masificacin de la propiedad privada de la vivienda (aunque sea de subsidio) y el cambio cultural de los sectores populares, que acerca a algunos de ellos a una pauta socio cultural ms propia de los grupos medios (Rasse et al., 2009: 24-26). Los empleos que se crean en Chile duran en promedio slo unos pocos meses. Tenemos un mercado de trabajo con baja empleabilidad, alta rotacin, baja productividad y tendencia a la segmentacin () El 70% de los contratos son a plazo fijo, la mitad de ellos dura menos de 6 meses. El 30% a plazo indefinido, ms de la mitad dura menos de un ao (Marshall, 2006). La brecha salarial entre hombres y mujeres fue calculada en 31,1% en 2001, segn un Informe del Instituto Nacional de Estadsticas y el SERNAM (El Mercurio, 8 de junio de 2001). Cifras agregadas para Amrica Latina en 2007 (18 pases) indican que las mujeres ganan aproximadamente un 75% del salario de sus pares varones a similares niveles de escolarizacin (Hopenhayn, 2009). Al presentar el proyecto de Ley de Presupuesto del ao 2008, el ministro de Hacienda Andrs Velasco calculaba que en 1990 el poder de compra por habitante en Chile ascenda a US $5.000. Al 2007 este se haba incrementado hasta US $ 13.000, ver http://foro.univision.com/univision/board/message?board.id=334096542&message. id=100715 (consultado el 15 de mayo de 2009).

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la explosin de la matrcula en educacin superior.185 El incremento educacional se expresa como brecha generacional, pero tambin, dada la estructura de la desigualdad en Chile, como brecha social, an sin considerar las enormes diferencias de calidad (Brunner, 2006).186 De esta manera, de acuerdo con la Encuesta CASEN de 2003, mientras los jvenes de 15 a 24 aos tenan un promedio de 11,2 aos de escolaridad, los que contaban entre 65 y 74 aos slo alcanzaban a 6,5 aos. Del mismo modo el porcentaje de poblacin que al menos haba llegado a la enseanza media alcanzaba a 95,3% en el Quintil ms alto de ingresos, mientras en el quintil de hogares ms pobres slo llegaba a 52,4% (ibd.). Tambin se han producido fuertes transformaciones en cuanto a las pautas de consumo y expresin cultural, resultando especialmente acelerada la penetracin de nuevos medios de comunicacin y, en general, la mediatizacin de la cultura en la sociedad chilena. Si bien diarios y revistas siguen siendo los bienes culturales ms adquiridos, le siguen los discos compactos de msica grabada. Y en cuanto a consumo cultural, escuchar msica, ver televisin y escuchar radio son las actividades ms mencionadas en la Regin Metropolitana (Brunner, 2006). Tambin en este cambio se evidencia la desigualdad socioeconmica. Ella se modera frente al impacto de los medios masivos (radio y televisin) que se vuelven de amplia disponibilidad, mientras se reproduce en todas las dems esferas de consumo y expresin cultural, tanto en disponibilidad material de bienes y servicios, como en frecuencia de participacin y consumo. As lo muestra la siguiente tabla:

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Gran parte de ella es provista por el sector privado en un mercado hasta ahora dbilmente regulado, mientras que el sector pblico retiene una fraccin de la matrcula universitaria. De un total de 350.000 alumnos universitarios estimados para el ao 2004, 215.000 estaban matriculados en las universidades adscritas al Consejo de Rectores, conformado por 16 entidades estatales, 6 universidades catlicas y 3 corporaciones privadas (Schmal, et al., 2007) El debate pblico sobre educacin media ha girado en gran medida sobre las diferencias de calidad entre la educacin pblica municipal, la educacin particular subvencionada y la particular pagada. La primera slo cuenta con el financiamiento estatal y no excluye a ningn alumno; la particular subvencionada recibe el financiamiento pblico, selecciona a sus alumnos e incrementa sus ingresos con aportes de los padres. El ltimo sector es particular y pagado por los apoderados, cuyo financiamiento fcilmente llega a 5 o 6 veces el aportado por el Estado a la educacin pblica. Atiende al 7% de la matrcula del pas.

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Tabla N 3 Equipamiento cultural del hogar (Porcentajes. Regin Metropolitana, 2004)


Estrato Equipamiento Materiales para artes visuales Instrumentos musicales Sofware para componer msica Amplificadores de sonido Cmara de Video / handycam Cmara fotogrfica no digital Cmara fotogrfica digital Software para montaje de imgenes y sonido Software para diseo grfico Software para diseo de pginas web
Fuente: Brunner (2006).

Bajo 5,3 7,4 0,0 0,9 0,0 16,9 1,3 0,0 0,0 0,0

Medio 17,2 37,2 6,9 9,0 10,2 55,5 10,5 3,9 2,9 3,1

Medio Alto 46,0 71,8 43,4 31,6 51,3 79,0 48,4 49,6 47,3 45,7

De tal manera que se verifica una tendencia general a una mayor integracin cultural en cuanto a participacin educacional y acceso a medios de masivos. Al mismo tiempo, mientras se uniforma la comunicacin masiva, se reproduce la desigualdad material por las diferencias de calidad en la educacin y de acceso a bienes de expresin cultural.187 De acuerdo con datos del Informe de Desarrollo Humano del ao 2002, se puede apreciar claramente estas diferencias socioeconmicas en cuanto al consumo cultural.
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La evolucin chilena sera un caso ms extremo de una tendencia latinoamericana en la que los bienes simblicos resultan tener un acceso ms democrtico que los bienes materiales y los servicios sociales (Hopenhayn, 2005). En trminos generales se constata que en Amrica Latina la inequidad en cuanto a la disponibilidad de activos materiales es mayor que la de activos simblicos. Sin embargo, al mismo tiempo se verifica una disociacin entre ambos tipos de activos. Es decir, la mayor disponibilidad de informacin no se traduce en igual reparticin de poder, as como el avance general en educacin no altera del mismo modo la pauta desigual en el empleo (Hopenhayn, 2009).

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Tabla N 4 reas de Consumo segn Quintiles de Ingreso (Porcentajes)


rea 1 Literatura Audiovisual Artes Visuales Msica Otros Consumo Cultural 19 6 4 11 5 34 2 30 16 7 15 11 52 Quintiles de Ingreso 3 38 23 10 21 13 62 4 46 37 11 26 18 75 5 61 66 20 38 29 91 Total 39 29 11 22 15 63

Fuente: Encuesta CASEN188, MIDEPLAN, 2000 (PNUD, 2002: 175).

Los datos de la Encuesta de Consumo Cultural de 2004 muestran a su vez que los estratos socioeconmicos no presentan diferencias significativas en cuanto a las tres conductas predominantes: escuchar msica, ver televisin y escuchar radio. Pero en todas las dems esferas del consumo cultural el estrato alto duplica al medio y cuadruplica a los estratos bajos: lectura de diarios y revistas, uso de Internet, lectura de libros y asistencia a espectculos artsticos (Brunner, 2006). Este tipo de diferencias al interior de la poblacin chilena obligan a relativizar las cifras agregadas que sustentan los diagnsticos usuales sobre cambio cultural en Chile: dentro de tendencias generales de cambio en patrones de consumo y mayor disponibilidad de bienes y servicios, se evidencia profundas diferencias en cuanto al ritmo, profundidad y efectos de dichos cambios. Las transformaciones sociales y culturales han sido interpretadas de diferentes modos, segn el nfasis que los diversos autores ponen en los avances en materia social o en los dficits respectivos. En trminos generales se conceptualiza el proceso como una variante de la modernizacin, proceso comn tambin a diferentes pases en distintos momentos. El punto de referencia de los anlisis evaluativos es, por una parte la continuidad o ruptura con los procesos puestos en marcha durante el gobierno militar en lo econmico, poltico y social y, por otra, los nuevos problemas que surgen del proceso modernizador.189 Las narrativas provenientes de la derecha
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Datos sobre la base de los que respondieron que SI realizaban este consumo. Una clasificacin posible, es realizada por Eugenio Tironi, quien distingue entre quienes ven en el proceso una continuidad perfecta con las reformas de los ochenta, quienes consideran que la modernizacin est an severamente limitada, quienes se centran en los estragos y

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poltica y econmica generalmente asumen la continuidad como un dato y plantean permanentemente los peligros que involucrara apartarse del camino trazado en los ochenta.190 Para esos anlisis, el valor positivo de la transicin democrtica chilena residira precisamente en no haber provocado cambios sustantivos en materia econmica y constitucional, aceptando los cambios producidos por el rgimen militar. Mientras tanto, las provenientes del centro y la izquierda interpretan de diferentes formas la tensin existente entre el cambio producido desde 1990 y los fundamentos no transformados en la economa, la institucionalidad, la poltica y las relaciones sociales.191 Las narrativas acerca de los cambios en Chile constituyen tambin un campo de disputa. Aquella que hegemoniza el mbito de los medios de comunicacin y en general el discurso de las elites polticas, enfatiza en valorar el proceso de transicin como un proceso de reconciliacin nacional. Esta reconciliacin se probara precisamente por la capacidad de cooperacin entre las fuerzas hasta ayer enfrentadas de modo radical, en concreto entre los partidarios de la democracia y quienes sustentaron al gobierno militar. Esa interpretacin es sin duda funcional a los requerimientos de la gobernabilidad poltica, basados, como hemos visto, en un gobierno sin mayora parlamentaria efectiva y, por lo tanto, donde predomina la negociacin y el posibilismo. La estabilidad del arreglo poltico avalara esta lnea de anlisis. Sin embargo, ya desde fines de los aos noventa se ha puesto de manifiesto el fenmeno de desafeccin democrtica y debilitamiento de la participacin poltica que comentaremos en el acpite siguiente. Al mismo tiempo, las dos ltimas elecciones presidenciales en 1999 y 2005- han sido llevadas adelante en nombre del cambio y no de la continuidad, a pesar del predominio de las mismas dos alianzas polticas.192

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amenazas del proceso modernizador y quienes lo hacen en sus oportunidades (Tironi, 2003: 25 30). Un ejemplo acadmico es el texto de Larran y Vergara (2000), as como los trabajos del influyente think tank Instituto Libertad y Desarrollo (www.lyd.cl), constantemente recogidos por los medios de comunicacin. Un anlisis pormenorizado del debate suscitado a fines de los aos noventa al interior de la Concertacin entre autocomplacientes y autoflagelantes es decir satisfechos e insatisfechosen Van der Ree (2007: 179 185). El fenmeno se ha vuelto a repetir en 2009, durante la campaa para las elecciones presidenciales de diciembre. Por una parte el candidato de la oposicin (Coalicin por el Cambio), Sebastin Piera, logr imponerse precisamente en nombre de la necesidad de producir un cambio luego de veinte aos de gestin concertacionista. Por otra, el candidato de la Concertacin, Eduardo Frei, plante la necesidad de elaborar una nueva Constitucin Poltica. Los restantes dos candidatos ambos disidentes de la propia Concertacin, especficamente del Partido Socialista- y plantearon la necesidad de iniciar un nuevo perodo de cambios ms radicales en el pas. Contrasta esta situacin con la alta popularidad y adhesin popular que recibi la presidenta Michelle Bachelet durante la segunda mitad de su mandato (llegando a superar el 80% de aprobacin).

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El problema parece residir en el papel que puede caberle a la poltica en su relacin con la sociedad. Es decir, si la poltica se mantendr acotada a una institucionalidad con poca capacidad de transformacin, mientras predomina una economa privada con pocas regulaciones. Las narrativas hegemnicas se afirman en los logros para plantear transformaciones muy parciales, pero que mantengan el ncleo econmico y poltico vigente en los ltimos aos. As, por ejemplo, la candidatura presidencial opositora de Sebastin Piera en 2009- puso el nfasis en la necesidad de mejorar la gestin estatal. Por ello sus prioridades son la modernizacin de la administracin pblica y, en el terreno social, la lucha contra la delincuencia. En el caso del gobierno de Bachelet y la candidatura oficialista de Eduardo Frei- el nfasis estuvo en mantener una poltica de proteccin social desde el Estado, que mitigue los costos inevitables de una economa de mercado abierta y con pocas regulaciones. Otras propuestas, ms ambiciosas, consideran que el proceso de modernizacin est ya completado en su etapa bsica y que ahora se debiera enfrentar los problemas de la modernidad avanzada. Esto da origen a una propuesta progresista-conservadora, donde la idea de accin colectiva y la transformacin socioeconmica estn igualmente ausentes, pues se centra en la demanda comunitaria frente a una modernizacin demasiado acelerada. La respuesta a dicha demanda se articula en torno a fortalecer la familia y reinventar la nacin, como cemento de cohesin social (Tironi, 2005: 13 37). Es decir se intenta una respuesta que tiene una dimensin microsocial y otra simblica, pero que prescinde de la dimensin poltica propiamente tal, en la medida que asume el proceso modernizador tal como este se ha dado, como un dato inmodificable de la situacin chilena. 4.1.2 Espacio pblico y participacin cvica

Ha cambiado la participacin de la sociedad en el espacio pblico y su orientacin cvica? Si bien se realizan peridicamente estudios y encuestas sobre opinin y actitudes de las chilenas y chilenos, la informacin especfica sobre participacin en actividades con una orientacin cvica, que involucran participacin en el espacio pblico es escasa. En particular la agenda de participacin est relativamente ausente de la investigacin acadmica en Chile y no existen centros especializados en esta materia. Un relevamiento del conocimiento producido a travs de encuestas sobre este tema en el pas, desde 1990 hasta 2006, indica que estas slo incorporan la participacin electoral y la participacin en organizaciones (en trminos cuantitativos), mientras que la gran cantidad de estudios de opinin que se realizan, no incluyen esta temtica en sus preguntas (Gerber, 2007). El estudio del Programa Ciudadana y Gestin Pblica, desarrollado por Mnica Gerber identifica 71 estudios de opinin que han incorporado alguna pregunta respecto de participacin, realizados por 16 centros de estudio. La cantidad de estudios que contienen temes relativos a participacin van incrementndose en el tiempo. Mientras entre 1990 y 99 fueron 31 encuestas, entre 2000 y 2006 se llevaron a cabo 40

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estudios de opinin que incluan algn tem o pregunta sobre participacin, lo que podra estar mostrando un inters creciente en el tema. Se totalizan as 481 preguntas o temes consultados: 63% de ellos se refiere a participacin directa. Casi la mitad de ellos refiere a la participacin en organizaciones, mientras la otra mitad se reparte entre intensidad de la participacin, disposicin a participar, opinin sobre participacin y otros. El 21% de las preguntas refiere a participacin electoral y 11% sobre participacin en general (Gerber, 2007: 10 19). Las cifras de participacin electoral han ido bajando consistentemente, lo que es interpretado como un debilitamiento del espacio pblico (Brunner, 2005b). Dada la normativa vigente, que impide renunciar a la inscripcin electoral voluntariamente asumida, este fenmeno se da ms agudamente entre los jvenes, que optan masivamente por no inscribirse en los registros electorales.193 En trminos comparativos entre el inicio de la transicin y la actualidad, la tendencia ha sido continua, configurndose un universo electoral cada vez ms pequeo sobre el total de votantes posibles. Si a esto se suma quienes concurriendo a votar no lo hacen por una de las opciones en juego, se tiene que ya en 2001 la desafeccin electoral superaba a los votantes que marcaban una de las opciones que compiten en el sistema poltico. Por una parte la poblacin inscrita ha pasado de un 89%del total de la poblacin en edad de votar en 1989 a un 68% en 2008 (Saldaa, 2009: 61). Por otra parte, si se consideran los votos vlidamente emitidos en elecciones legislativas es decir quienes marcaron alguna preferencia, excluyendo nulos y blancos- se tiene slo un 58% en las elecciones de 2005 (contra un 80% en 1989), acusando tambin una persistente baja. Finalmente, tambin el ndice de Desafeccin Electoral crece desde un 23% en 1989 a un 57% en 2005194. Muy similar fue la situacin en las elecciones municipales de 2008, en las que vot un 84% del total de inscritos, sin embargo, si consideramos los cuatro millones de ciudadanos en edad de votar que decidieron no ser parte del proceso, la cifra de participacin cae a 56% (Saldaa, 2009: 61). Tampoco son muchos los estudios de actitudes hacia la participacin. La encuesta ms completa, realizada en 2005, estableci tres grandes orientaciones distribuidas desigualmente entre la poblacin. Dichas orientaciones no surgen de una respuesta singular, sino que se desprenden de la combinacin de varias que manifiestan una pauta similar. El grupo mayoritario, cerca de un 37%, puede denominarse como renuente o con baja disposicin a la participacin, esto es no la practica, no

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Una comparacin entre estratos de edad muestra significativas diferencias en cuanto a porcentaje de inscritos para votar: El 91% de los mayores de 40 aos est inscrito en los registros electorales, mientras que slo el 38% de los menores de 40 aos lo est. La cifra ms impresionante es aquella que corresponde a los jvenes de 18 y 19 aos, donde slo un 7,7% est inscrito (Saldaa, 2009: 68). Los datos corresponden a enero de 2009. Este ndice resulta de la suma de los no inscritos, los que votan nulo y blanco y quienes se abstienen, dividida por la poblacin inscrita en los Registros Electorales (Joignant, en prensa).

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cree que asociarse a otros sea una prioridad para resolver problemas y tiende a tener opiniones ms crticas sobre los dirigentes sociales. Otro 33% manifiesta una comprensin de la participacin entendida como relacin con las autoridades, es decir, se inscribe en la tendencia denominada como participacin instrumental y eventualmente clientelista. Por ltimo un 25% de los encuestados manifiesta una actitud consistentemente positiva hacia la participacin (Ms Voces, 2005). Al no contar con datos previos sobre magnitud y distribucin de las actitudes hacia la participacin, las explicaciones para estos datos son meramente hipotticas. Sin embargo no es de extraar que la despolitizacin y represin a la participacin organizada bajo el gobierno militar sea un factor que ayude a explicar el grupo ms renuente a la participacin. Probablemente a ello se sumen las tendencias culturales actuales en el pas, ms proclives a la accin individual o fuertemente instrumental. Finalmente, se debe relacionar estos datos con las debilidades de los propios canales e instrumentos que hacen posible la participacin ciudadana durante el perodo posterior al ao noventa.195 En trminos ms generales, la problemtica que es necesario dilucidar es la que contrapone los evidentes logros econmicos y sociales en el pas, con la evidencia subjetiva de desencanto o desafeccin de la poblacin por los asuntos pblicos y por involucrarse en la participacin poltica. Si se toman de modo comparativo diferentes variables de gobernanza democrtica en Amrica Latina, se evidencia el alto desempeo de Chile en temas como control de la corrupcin, rule of law, calidad regulatoria y vigencia de las libertades ciudadanas. En todos ellos, de acuerdo con rankings internacionales Chile ocupa el primer o segundo lugar entre una veintena de pases (Mainwaring y Scully, 2008: 118). Sin embargo en la variable satisfaccin con la democracia Chile se encuentra muy por debajo de pases como Venezuela, Bolivia, Uruguay y Costa Rica, as como tambin otros pases de Centroamrica y Caribe. Igual cosa ocurre frente a la preferencia por la democracia sobre otros regmenes. Slo un 46% la prefiere en cualquier circunstancia. En pases como Argentina, Venezuela o Uruguay, esos porcentajes alcanzan al 75%, mientras el promedio latinoamericano es de 56% (ibd.:124).196
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Tambin se puede postular una hiptesis de tipo histrico, que alude a la explicacin poltica quizs ms extendida aunque insuficientemente fundamentada- acerca del golpe militar, que indica que ste se debi en ltima instancia a un exceso de participacin. Es decir que la experiencia histrica estara mostrando que luego de un perodo de intensificacin de la participacin como lo fue la Unidad Popular sigue un perodo de fuerte represin. A pesar que esa hiptesis no ha sido estudiada, es plausible pensar que ella podra estar presente tanto en partidarios como en opositores al gobierno militar. Los primeros culparan a los excesos y desbordes por la ruptura del orden; los segundos a que debieron sufrir los efectos de la represin a causa de su participacin en el proceso poltico anterior. Los autores citados explican estos datos planteando que cuando un gobierno obtiene xito en algunas tareas, surgen nuevas necesidades y derechos. Sin embargo no presentan evidencias en secuencia de datos que permitan afirmar esto, por sobre las limitaciones que la democracia chilena ha tenido frente a las expectativas de los chilenos.

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Silva (2004) ha enfatizado la importancia del impacto cultural del neoliberalismo, producto de sus xitos en el pas, a lo que se une la decisin poltica de las elites chilenas de desactivar el movimiento de masas de los aos ochenta, para dar espacio a las fuerzas moderadas (Silva 2004: 91-93). Todo ello estara llevando al predominio de un modo individualista de hacer poltica, en el sentido de una desvinculacin de los partidos polticos, por sobre la accin colectiva de perodos previos. El trabajo de Lucy Taylor (1996) enfatiza la redefinicin de la sociedad civil, hacia una nocin despolitizada, en las nuevas polticas sociales de los noventa. Habra entonces un cambio en los modos de representacin de la sociedad, que tambin existira en otros pases, pero que se puede expresar de maneras distintas, algunas ms participativas, en otros contextos y circunstancias.197 La encuesta Ms Voces (2005) mostr una percepcin relativamente positiva respecto de la utilidad de buscar respuestas ante las autoridades por medio de la organizacin. Sin embargo los nmeros descendan cuando se interrogaba por las prcticas concretas que las personas haban realizado en tal sentido. Este dato puede interpretarse como una disposicin a participar mayor que las posibilidades reales que para ello existen. Esto se corrobora con los datos relativos a participacin efectiva en organizaciones sociales y conocimiento de las instancias institucionales locales para hacerlo. Lo primero ha sido preguntado por la mayora de las encuestas y los datos son consistentes entre los diferentes estudios, como muestra la siguiente comparacin (Tabla N 5). Diversos estudios han registrado la participacin de la poblacin chilena adulta en organizaciones. A partir de ellos se puede establecer un rango de participacin asociativa relativamente estable. As, por ejemplo, en los estudios que a pesar de sus diferencias admiten cierta comparacin entre s, tenemos el siguiente panorama respecto de quienes no participan.198

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Respecto de estos cambios Laura Tedesco menciona los casos de Argentina en 2001, de sbita reactivacin de la ciudadana y de Porto Alegre, donde la mayor participacin sucede en el mbito local (Tedesco, 2004: 38-39). La mayor parte de las encuestas preguntan sobre participacin organizada por medio de un listado de organizaciones que se presenta al encuestado(a). El modo de presentar luego los datos impide hacer una suma simple (una misma persona puede participar en ms de una organizacin) y no determina otras formas organizativas que no fueron incluidas en el listado. Por ello es ms preciso establecer las comparaciones sobre la categora residual de los que no participan en ninguna instancia y luego tratar cada organizacin en particular.

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Tabla N 5 Porcentaje de personas que no participa en ninguna organizacin


Estudio Eduardo Hamuy Gran Santiago Eduardo Hamuy Gran Santiago Eduardo Hamuy Gran Santiago FLACSO Gran Santiago FLACSO Gran Santiago FLACSO Gran Santiago World Values Survey DESUC PNUD PNUD Divisin de Organizaciones Sociales Ms Voces (6 regiones) Fecha 1964 1970 1973 1986 1988 1992 1990 1999 1999 2001 2002 2004 Porcentaje que no participa en ninguna organizacin 72,6 65,7 57,9 57 61,8 55,9 54,9 53 66,5 63,6 58 56

Datos obtenidos de Gerber (2007: 23), PNUD (2000: 139), Recabarren y Aubry (2005: 64).

Mientras algunas encuestas arrojan cifras ms o menos constantes o las variaciones tienden a equilibrarse, otras muestran un incremento de la no participacin desde 1990. Tambin en este punto es difcil saber si actualmente las personas participan ms que antes, por la poca disponibilidad de series de datos. Sin embargo, la informacin de la que se dispone indica que ahora la gente participa ms que antes y no al revs, como lo sugiere la interpretacin sociopoltica dominante. Ms que un cambio significativo, sorprende la relativa consistencia de los datos presentados que, en cualquier caso, indican que se habra regresado a las cifras de ao 70, si nos atenemos a las cifras del PNUD. Si, en cambio, tomamos las dems encuestas, no hay mayores diferencias a lo largo de un perodo de cerca de treinta aos. En cuanto a la actitud de las personas sobre las organizaciones y la disposicin a participar, el PNUD estableci que un 23% se orienta hacia la defensa de sus derechos, participando mayoritariamente en organizaciones, valorando la organizacin y estando dispuesto a asumir roles dirigenciales; un 44% slo participa en temas comunitario-solidarios y un 33% se margina de las acciones colectivas en defensa

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de intereses o gestin de asuntos comunes (PNUD, 2004b: 221-222). Estas cifras no difieren tanto de las ya mencionadas categoras establecidas en 2004 a partir de la Encuesta Ms Voces, que determin un 25%, 40% y 37% respectivamente (Ms Voces, 2005) 4.1.3 La sociedad civil organizada

La sociedad civil chilena est constituida por una gran cantidad y variedad de formas asociativas, desmintiendo parcialmente la imagen que se ha popularizado, en cuanto a que la modernizacin de los perodos recientes habra desarticulado la tendencia a asociarse que exista anteriormente. Sin embargo, dicha cantidad y variedad asociativa tiene un carcter fragmentado, careciendo de lazos entre organizaciones y de instancias de agregacin e intermediacin hacia el Estado. El impacto de la poltica social focalizada y basada en la gestin de proyectos, la externalizacin de las tareas de implementacin y el cofinanciamiento de los programas pblicos ha tenido varios efectos, entre los que podemos mencionar multiplicacin de pequeas asociaciones de alcance principalmente micro-local o vinculadas a intereses muy especficos, fragmentacin de la red asociativa, profesionalizacin y despolitizacin semi-clientelista del liderazgo popular -especialmente en relacin al municipio- (Greaves, 2003; Delamaza, 2005; Ochsenius, 2005; Montecinos, 2006; SUR, 2007).199 Cuando el PNUD intent abordar un Mapa Nacional de la Asociatividad para su Informe de Desarrollo Humano del ao 2000, se encontr con que la disponibilidad de fuentes era escasa, como si ese abandono fuese un signo tambin de la escasa valoracin que la prctica de actuar colectivamente est teniendo en la institucionalidad poltica (y tambin de las ciencias sociales, la administracin, la economa y otras disciplinas). De hecho, el Informe de Desarrollo Humano puede considerarse el primer esfuerzo sistemtico por dimensionar de algn modo el fenmeno.200 Las cifras agregadas del PNUD indicaron 83.386 asociaciones, sin incluir las de tipo religioso. A pesar de los mltiples problemas de la cifra agregada, ella clarifica un punto fundamental: no es efectivo que en Chile la gente ya no se organiza. Lo hace ms o menos que antes? No lo sabemos, pues no hay cifras para comparar con
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200

Por la naturaleza de este trabajo, aqu se estudia principalmente la dimensin organizativa y de accin colectiva de la sociedad civil, que es la que se relaciona directamente con las polticas pblicas, pero que no equivale a la sociedad civil en trminos conceptuales. Ello obliga a referirse tambin a la escasez y grandes limitaciones metodolgicas de estudios sobre la materia en el pas. Contrasta la situacin chilena con los avances de otros pases del rea. De hecho, la capacidad acadmica existente hoy da en pases como Per, Mxico, Brasil, Argentina, Uruguay y Colombia para abordar las temticas de la sociedad civil, se expresa en ncleos de investigacin especializados, departamentos acadmicos, formacin de postgrado y presencia en el currculo de formacin de los estudiantes universitarios, lo que casi no ocurre en Chile.

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el pasado y saber a ciencia cierta si las organizaciones han aumentado o disminuido. Pero en trminos comparativos con otros pases, el nmero resulta elevado. En Argentina, con el doble de poblacin, el estudio de la Universidad Johns Hopkins registraba 51.750 fundaciones, asociaciones y organizaciones sin fines de lucro, mientras el llamado ndice de Capital Social (GADIS) contabilizaba 78.392 (Luna, 1998; Roitter, 2005). Por su parte, Colombia registra 135.599, con una poblacin en torno a los 40 millones de personas (Villar, 2001). Per contabiliza 49.407, pero estima 110.000 para 1995. La poblacin de Per alcanza los 25 millones de personas (Portocarrero et al., 2002). En otro contexto, con la misma metodologa, en Sudfrica se registraron 101.289 (53% de carcter informal y voluntaria) para una poblacin inmensamente mayor a la chilena (Swilling y Russell, 2002). Con posterioridad el propio estudio de la Universidad Johns Hopkins contabiliz en Chile 86.723 (Irarrzaval et al., 2006: 62).201 En la medida en que las cifras agregadas son altas, lo que interesa es determinar la estructura interna de estas magnitudes, sus tendencias evolutivas y, ms importante an, su significado social y poltico, presente y futuro. Una clasificacin descriptiva y jurdica de las organizaciones existentes, de acuerdo con las fuentes principales de informacin, es la siguiente: Tabla N 6 Principales Categoras de Organizaciones en Chile
Tipo de Organizacin Territoriales y funcionales (1998) Fundaciones (2000) Corporaciones (1998) Cooperativas Activas (1996) Sindicatos Activos (2008)
Fuentes: Teixido y Chavarri, (2001); Direccin del Trabajo (2009).

Cantidad 18.385 971 13.651 1.070 9.340

201

Uno de los problemas del estudio sobre entidades sin fines de lucro de la Universidad Johns Hopkins es el universo considerado, que no corresponde a lo que normalmente entendemos como sociedad civil, pues se define por otros criterios. Pero en los trabajos de Lester Salamon, responsable por ese proyecto internacional, se lo usa indistintamente como sinnimo, junto al concepto de tercer sector. Para una crtica del concepto de tercer sector como homlogo de sociedad civil y un examen de las metodologas y resultados de la contabilidad de organizaciones, ver Delamaza (2001).

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Por su parte la clasificacin del Estudio Comparativo sobre Entidades sin Fines de Lucro permite otra apreciacin de la composicin de este universo organizacional: Tabla N 7 Tipos de Entidades Sin Fin Lucrativo en Chile Comparadas
Instituciones como porcentaje del total Organizaciones Comunitarias y Deportivas Fundaciones y Corporaciones Asociaciones Gremiales y Sindicatos ONG Otras
Datos obtenidos de Irarrzaval et al., (2006: 41).

Ingresos como porcentaje del total 11 60 14 4 6

Empleados remunerados como porcentaje del total 5 71 12 1 5

53 12 24 3 6

El propio Informe de Desarrollo Humano establece una clasificacin para el universo organizacional, donde las categoras establecidas pueden agregarse de acuerdo con el siguiente esquema:

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Tabla N 8 Cantidad de Organizaciones en Chile por Tipo de Organizacin


Tipo de Organizacin Las mayoritarias (ms de 3.000 en el pas) Junta de Vecinos Club Deportivo Centro de Padres y Apoderados Sindicato Comit Allegados Club Adultos Mayores Asociacin Gremial Comit de Pavimentacin Entre 1.000 y 2.999 asociaciones en el pas Comunidad de Agua; Centro de Madres, Grupo Artstico; Club, Corporacin, Comunidad Indgena, Organizacin de Salud, Taller Laboral, Cooperativa, Bomberos Entre 100 y 999 asociaciones en el pas Centro Cultural, Fundacin, Grupo Scout, Centro Juvenil, Agrupacin Empresarios, Organizacin de Mujeres, ONG, Organizacin Agrcola, Comit de Seguridad Ciudadana, Organizacin Estudiantil, Unin Comunal, Colegio Profesional, Asociacin Indgena, Comit de Agua Potable, Comit de Desarrollo Local, Comit Habitacional Menos de 100 asociaciones Organizacin Ecolgica, Comit de Adelanto, Organizacin de Hecho, Organizacin de Consumidores, Asociacin de Propietarios Otras TOTAL
Datos obtenidos de PNUD (2000: 302303).

Cantidad

11.402 8.549 8.096 7.374 4.455 3.470 3.264 3.063

16.845

7.101

244 9.505 83.386

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Cmo clasificar esta diversidad? Y, ms importante an, cmo comprender su significacin? Hay diversas vas. Una clasificacin de objetivos asociativos a partir de los datos del PNUD entrega el siguiente resultado: Tabla N 9 Objetivos de las Asociaciones en Chile
Objetivos Potenciacin Estratgica Sociabilidad Adelanto-Mejora Calidad de Vida Fomento-Promocin Apoyo Mutuo Administracin-Gestin Asistencia Expresividad Artstico-Espiritual Otros Sin Informacin TOTAL
Datos obtenidos de PNUD (2000: 130).

Porcentaje 25,2 22,1 18,1 13,7 5,8 4,1 2,9 2,8 2,0 3,3 100

Una clasificacin tipolgica de los objetivos anteriores permite constatar la supervivencia en un alto porcentaje de las organizaciones tradicionales y de orientacin materialista. Este es el tipo que domina la asociatividad en Chile. Tabla N 10 Tipologa de Organizaciones de la Sociedad Civil
Materialistas Tradicionales Emergentes Total
Fuente: Cceres y Jeri (2001).

Post-materialistas 7.3% 12.4% 19.7%

Total 74.0% 25.7%

66.7% 13.3% 80.0%

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Los datos muestran una innegable preeminencia de organizaciones tradicionales, como Juntas de Vecinos, Clubes Deportivos y Sindicatos, versus dinmicas emergentes que, al menos en cantidad, slo alcanzan a una cuarta parte de las asociaciones existentes. Entre ellas estn las de adultos mayores, fomento productivo y ecologa. Por otra parte, tambin predomina la orientacin materialista, es decir, a la obtencin de bienes materiales, como objetivo de la asociacin. Este signo contradice lo observado en el contexto de pases del norte, donde las orientaciones post materialistas aquellas que persiguen objetivos relacionados a desarrollo personal y calidad de vida en general- se acrecientan mientras las materialistas decrecen. Por otra parte, el PNUD determina que un 58% de las organizaciones catastradas persiguen el bienestar de sus propios miembros. Sin embargo, como ya se ha dicho, no se cuenta aqu con series histricas de datos. Y los nmeros ocultan a veces ms de lo que revelan, se necesita cruzar fuentes diversas para avanzar conclusiones. Las cifras agregadas presentan numerosas limitaciones, principalmente debido a la poca disponibilidad de fuentes de informacin confiable, actualizada y con permanencia en el tiempo. En el caso del sindicalismo existen las series histricas necesarias, dada la labor de la Direccin del Trabajo. Ellas indican un cierto crecimiento de la cantidad de sindicatos, pero un estancamiento e incluso disminucin de la tasa de sindicalizacin entre los trabajadores chilenos como se indica en el cuadro siguiente. Tabla N 11 Sindicalizacin en Chile
Ao Sindicatos Activos --7.891 7.659 9.424 9.340 Poblacin Afiliada a Sindicatos Activos 606.812 661.966 595.495 703.706 851.251 Tasa de Sindicalizacin (porcentajes)* 13,4 12,9 11,1 11,0 11,9 Poblacin Afiliada a Sindicatos Dependientes** 515.825 547.862 467.835 568.856 685.763 Tasa de Sindicalizacin (porcentajes) *** 19,2 18,0 14,8 14,5 16,1

1990 1994 2000 2006 2008

*Afiliados / Fuerza de Trabajo Ocupada. ** Los sindicatos dependientes son los que pueden negociar colectivamente. *** Afiliados a Sindicatos Dependientes/Fuerza de Trabajo Asalariada Sector Privado FUENTE: Direccin del Trabajo (2009: 7-8).

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Los datos anteriores muestran la evolucin ms bien negativa del sindicalismo durante los ltimos aos, luego de un repunte inicial al comienzo de la transicin.202 A partir de ese momento el descenso es permanente con excepcin del ao 2008, donde se observa un repunte que, aunque significativo, est muy por debajo de la tasa de sindicalizacin existente al inicio de la transicin democrtica, acercndose a la que exista durante el rgimen militar.203 En la prctica, los sindicatos tienen existencia principalmente entre las grandes empresas y ni siquiera en la mayora de ellas. De acuerdo a la Encuesta Laboral de 2006, en el 46,7% de las grandes empresas haba sindicato, mientras que el porcentaje descenda a 22,3% en las medianas y apenas a un 3,9% en las pequeas (Direccin del Trabajo, 2006: 79). Si atendemos a los sindicatos de empresa que son los que pueden negociar colectivamente, veremos que estos han evolucionado de manera similar. Mientras en 1991 eran 5.048, en 1994 alcanzaban a 5.138. A fines del gobierno de Frei, en el ao 2000, haban disminuido a 4.640 para remontar hasta 5.690 al terminar el gobierno de Lagos. En trminos de cantidad de trabajadores afiliados a los sindicatos de empresa, no se registr avance alguno a lo largo de los tres primeros gobiernos de la Concertacin. Mientras en 1990 los afiliados eran 417.514, diecisis aos despus eran 423.675, lo que indica un 10,8% de los trabajadores asalariados con derecho a negociar colectivamente (Direccin del Trabajo, 2009: 15 - 16). Slo un 31% de los sindicatos est afiliado a una Central Sindical, en un 80% a la Central Unitaria de Trabajadores, CUT (ibd.: 80 81). Es interesante destacar los datos correspondientes al ao 2008 que sera el primero en el cual la situacin sindical mejor en todos los aspectos: crecimiento en el nmero de afiliados, en la cantidad de sindicatos y en el tamao promedio de los sindicatos. El grueso de este incremento se debera a la afiliacin sindical femenina, lo cual representara tambin un avance en materia de equidad, aunque an situado en rangos muy bajos.204 Desde otro punto de vista, interesa considerar la densidad y caractersticas de la trama que vincula a la sociedad civil organizada entre s. Esta est compuesta principalmente de pequeos grupos dbilmente vinculados unos con otros, dependientes del financiamiento estatal para ejecucin de programas gubernamentales y no articulados a redes mayores. Un primer dato que muestra aquello es el de la complejidad de las organizaciones. Predominan las de primer grado, que en el estudio del PNUD alcanzan a 81.849 organizaciones, mientras las de segundo
202 203 204

En 1991 la tasa de sindicalizacin de la poblacin asalariada lleg a su punto ms alto con 21,2% (Direccin del Trabajo, 2009: 7). En 1988 se registr una tasa de sindicalizacin de la poblacin asalariada de 15,8% (Delamaza, 1999: 383). Mientras la tasa de afiliacin masculina slo se increment en 0,4%, la femenina lo hizo en 2,1% entre 2007 y 2008 (Direccin del Trabajo, 2009: 11).

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grado son slo 1.421. Finalmente las de tercer nivel alcanzan a 102, concentradas en un 84% en la Regin Metropolitana (PNUD, 2000: 302). Por otra parte, dicha pauta asociativa extensa pero desarticulada, est presente sobre todo en sectores menos impactados por la modernizacin econmica y que son objeto directo de la accin focalizada del Estado. Nos referimos a sectores populares urbanos en comunas consolidadas, pequeos productores agrcolas y comunidades indgenas. Otros sectores, como los trabajadores temporeros y temporeras, las comunas sometidas a fuerte crecimiento poblacional y el sector laboral ligado a la subcontratacin de servicios, muestran una densidad asociativa mucho menor y pocos instrumentos organizativos innovadores. Una comparacin entre seis comunas, distinguiendo entre aquellas ms dinmicas en cuanto a la transformacin socio econmica y demogrfica y aquellas ms estables, mostr un claro descenso de la asociatividad en las primeras, independientemente de su carcter rural o urbano (PNUD, 2000: 154). Una muestra de 15 comunas, que inclua los 7 subtipos de comunas que utiliza la SUBDERE para clasificarlas, indic que slo se poda considerar que 2 de ellas tenan un ndice de Gestin Participativa relativamente favorable y un ndice de Capital Ciudadano relativamente alto (SUR, 2007).205 Lo anterior revelara un impacto desorganizador de la modernizacin y el cambio privatizador. A pesar de ello, a partir de 2006 se ha evidenciado un proceso de reorganizacin sindical precisamente en los sectores donde este movimiento haba sido desarticulado por el cambio en las relaciones laborales: trabajadores forestales en la regin del Bo Bo, trabajadores subcontratistas de la empresa estatal del cobre (CODELCO) que sostuvieron un amplio movimiento huelgustico durante 2007, movilizaciones provinciales de los trabajadores(as) temporeros(as) de la fruta en Copiap durante la temporada 2008, paralizaciones de las y los trabajadores de las salmoneras en la zona de Puerto Montt, entre otras (Abarza, 2008; Caldern, 2008; Baltera y Dussert, 2009).206 En el mbito local se constata una crisis de la participacin social. Subsisten mltiples formas de organizacin de alcance barrial, pero no estn vinculadas entre s y carecen de poder efectivo para influir en las orientaciones de la gestin local, como se analiza ms adelante. Por una parte una gran cantidad de grupos slo se renen para obtener financiamiento a proyectos, sin continuidad en el tiempo,
205

206

Lamentablemente ambos estudios no son comparables entre s, ni tienen otros como punto de comparacin. Sobre los ndices de Gestin Participativa y de Capital Ciudadano ver Cannobio y Jeri (2009). En el caso del movimiento sindical pareciera evidenciarse una correlacin entre condiciones polticas y evolucin de la organizacin. La tendencia histrica general es a una tasa de afiliacin sindical relativamente baja y a un gran nmero de sindicatos pequeos. Sin embargo se han registrado incrementos significativos cada vez que la iniciativa poltica ha favorecido al sindicalismo, por la va de mayor libertad sindical, mejores regulaciones legales y apoyo poltico, como habra ocurrido en 1990-91, 2002 y 2008 de acuerdo a los datos sobre sindicalismo (Direccin del Trabajo, 2009: 7-8).

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careciendo de una visin ms amplia del espacio local, como se pudo ver en las debilidades del ndice de Capital Ciudadano en 15 comunas de Chile (SUR, 2007). Ello en gran medida se debe a la multiplicidad de programas focalizados del Estado (central y local), que actan en sectores de pobreza, principalmente a travs de mecanismos concursables de asignacin de recursos y en base a proyectos de corto plazo (como mximo un ao). Aunque no se cuenta con informacin detallada, en muchos territorios subsisten organizaciones de base actuando en el mbito barrial o microlocal, apoyadas por agencias estatales como el FOSIS u otras. Estas organizaciones cuentan con una participacin mayoritaria de mujeres, y realizan actividades que abarcan preferentemente funciones asistenciales y de mejoramiento comunitario (Delamaza, 2005). En el caso de las ONG, surgidas en gran nmero durante los aos ochenta, se ha producido una reconversin o prdida de identidad de las instituciones. Junto con la retirada de la cooperacin internacional, durante los ltimos veinte aos se ha construido un vnculo con la administracin gubernamental como ejecutoras subordinadas de las polticas sociales. Se ha perdido en ese ejercicio una importante capacidad de propuesta y una inversin institucional de varios aos. La principal demanda de stas es la participacin en el diseo, implementacin y evaluacin de los programas y polticas sociales, con un estatuto autnomo de la administracin estatal. (ACCION y Fundacin para la Superacin de la Pobreza, 2004; Delamaza, 2005b). 4.2 La participacin ciudadana: emergencia y tensiones de una agenda poltica Ms all de las polticas sociales especficas y sin una clara articulacin con las mismas, el Estado ha promovido diferentes iniciativas para favorecer la participacin ciudadana y la incorporacin de la sociedad civil a las polticas pblicas. Expondremos brevemente el recorrido de las principales iniciativas estatales en la materia, analizando tanto la iniciativa legislativa como los programas y las instancias institucionales establecidas. Luego analizaremos el debate poltico sostenido durante el gobierno de Bachelet, que pone de manifiesto las tensiones que las propuestas de profundizacin de la participacin producen en el modelo de gobernabilidad. Una dimensin relevante de la gestin pblica es el intento por impulsar una modernizacin del Estado. El enfoque dominante en dicha modernizacin no siempre ha tenido en la participacin un tema relevante, sin embargo en sucesivos momentos ste ha aparecido vinculado con la modernizacin. Si bien sus objetivos centrales fueron desde el inicio hacer ms eficientes los servicios pblicos y fortalecer la democracia por medio de una gestin pblica participativa (Comit de Modernizacin, 2000:16), en la prctica, el nfasis ha sido dado a la eficiencia y no a la participacin, asumiendo la modernizacin del Estado un enfoque gerencialista, a la par de los altos rangos de discrecionalidad y de autonoma que han ganado sus elites tecno-burocrticas. Esta situacin recin comienza a cambiar, y a girar hacia

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la participacin, aunque en forma muy paulatina y con alcances an incipientes, a partir del ao 2002 (Montecinos, 2007: 329).207 Al interior de la institucionalidad estatal se puede identificar diferentes enfoques y tensiones, que han tenido consecuencias sobre las iniciativas en pro de la participacin, sus avances y retrocesos, como se ver ms adelante.208 4.2.1 La participacin ciudadana y sus contradicciones

Durante los dos primeros gobiernos de la Concertacin se estimul la participacin principalmente dentro de los diseos de los programas sociales, como hemos visto en el captulo anterior. Para ello se busc incorporar a los organismos no gubernamentales, as como a las organizaciones de base, dentro de distintas fases de ejecucin de los programas, con nfasis en el cofinanciamiento y la implementacin. El principal programa de la poca fue el de pavimentos participativos, mediante el cual los ciudadanos de comunidades pobres cofinanciaban la pavimentacin de sus calles y pasajes, subsidiando as al Estado, cuyos recursos resultaban insuficientes (Valenzuela et al., 2000).209 El problema de la participacin ingres como tal a la agenda poltica recin despus que se produjeron cambios en el cuadro poltico electoral en 1997. A fines de 1997 se realizaron en Chile elecciones parlamentarias en las cuales la coalicin gobernante perdi alrededor de un milln de votos. Gran parte de esos votantes opt por no concurrir a votar o anular su voto en la urna, normalmente

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En julio de 2008, el ministro del Interior, Edmundo Prez Yoma plante ocho orientaciones para la modernizacin del Estado; una de ellas se refera a la participacin. Sin embargo si se revisa la presentacin de la Directora Nacional del Servicio Civil y Presidenta del Consejo de Alta Direccin Pblica respecto de la Modernizacin del Estado, de junio de 2008, no se encontrar referencia alguna a este tema (Prez, 2008) Ms antecedentes sobre propuestas de modernizacin del Estado en http://www.bcn.cl/carpeta_temas_profundidad/modernizacion-sstado-mas-quecorrupcion/temas_profundidad_view (consultado el 17 de septiembre de 2008). En octubre de 2009, el Consorcio para la Reforma del Estado, compuesto por siete think tanks, expresivos del arco poltico de la Concertacin y la oposicin de derecha, junto a cuatro centros universitarios, dieron a conocer una propuesta transversal sobre reforma del Estado. En ella el tema de participacin ocupa apenas cuatro numerales (sobre un total de 109 en el total del documento). Uno afirma la necesidad de un enfoque amplio; el segundo alerta sobre los costos y riesgos de intervencin y captura por grupos de inters particulares; el tercero propone difundir documentos de consulta de medidas de poltica para recibir aportes; y el cuarto remite a la necesidad de descentralizar el Estado (Consorcio para la Reforma del Estado, 2009: 21 22). El Informe sobre el Programa de Pavimentacin Participativa comienza as: El Programa de Pavimentacin Participativa es una iniciativa del gobierno nacional comenzada en 1995, que sustituy un programa anterior de Pavimentos Participativos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu) que, a pesar de su nombre, no consideraba la participacin de los vecinos (Valenzuela et al., 2000: 158)

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con consignas antipolticas o expresiones de descontento. Al ao siguiente el crecimiento econmico disminuy sensiblemente acusando los efectos de la llamada crisis asitica, lo que impact sobre el empleo y en general las expectativas de la poblacin. Ambos hechos la desafeccin poltica y el relativo agotamiento del modelo de crecimiento vigente desde mediados de los ochenta- marcaron un cambio de etapa en el rumbo poltico de la transicin chilena.210 Por ello, no es de extraar que los siete candidatos a la presidencia en 1999 lo hicieran en nombre de la necesidad de introducir cambios significativos en la conduccin del pas, contrastando con el claro sesgo continuista de la anterior eleccin realizada en 1993. Ricardo Lagos, el candidato de la coalicin de gobierno, que result ganador por estrecho margen, levant la oferta de fortalecer la funcin pblica en materias de proteccin social, expresadas en una reforma del sistema de salud. Tambin abord el tema de la participacin ciudadana y la necesidad de fortalecimiento de la sociedad civil, as como de profundizar la reforma del Estado.211 Se convoc a un Consejo Ciudadano de amplia composicin para formular una poltica de fortalecimiento de la sociedad civil, incluyendo un proyecto de ley, lo que abri expectativas de cambio en ese plano (DOS, 2007). 212 La mayor prioridad poltica que haba adquirido el tema de la participacin ciudadana se expres en la promulgacin de un plan gubernamental que recogi los planteamientos del Consejo Ciudadano. En el 2002 se dict un Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana que llev a que los diferentes ministerios comprometieran metas especficas apuntando a incorporar la participacin en las
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Adicionalmente aconteci que, en octubre de 1998, el general Pinochet fue detenido en Londres lo que lo oblig en definitiva a retirase de la escena poltica a su regreso en abril de 2000. Ello marc tambin un cambio relevante en la agenda poltica del pas, alejando los temores de una mayor influencia de los militares en ella. En la primera etapa de su gobierno, sin embargo, la poltica social perdi parte de su coherencia, al enfatizar en los programas de empleo de emergencia, debido a que el equipo econmico confiaba en que la reactivacin econmica -luego de la crisis asitica- acarreara un aumento en el empleo, lo que no ocurri. En el plano poltico enfrent severas denuncias de corrupcin que llevaron a una negociacin con la oposicin de derecha en torno a la llamada agenda de probidad y modernizacin del Estado, que se incorpor a la agenda pro crecimiento promovida por el gran empresariado. Ello impuls cambios en la gestin del Estado en un sentido gerencialista y pro-empresarial. Un listado de las leyes incorporadas en la Agenda Pro Crecimiento en http://www.sofofa.cl/qsomos/2003_2004/5_AgendaProCrecimiento.pdf (consultado el 15 de enero de 2009). El Consejo fue formado por 28 ciudadanos(as) vinculados(as) a distintas organizaciones ms cuatro representantes ministeriales. Ver el texto de la respuesta presidencial en: http://www.portalciudadano.cl/detalle_noticia.html?id=69;id_seccion=129 El texto del proyecto de ley de Fortalecimiento de la Asociatividad y la Participacin en la Gestin Pblica de 2004 en: http://www.chilevoluntario.cl/temas/ley.html (consultados el 15 de agosto de 2008). Otras iniciativas presidenciales en el mismo perodo fueron el Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana y la creacin del Fondo para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil.

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polticas y programas que impulsaban.213 Una evaluacin del impacto de dicho instructivo a fines del 2004 mostr resultados apenas parciales. De un total de 106 medidas comprometidas por los ministerios y servicios pblicos, un 24% no poda considerarse participacin propiamente tal sino apenas creacin de condiciones para ello, a travs de mejora de la gestin interna, campaas y compromisos generales. Un 55% se refera a las modalidades ms elementales de la misma: un mejor contacto con el usuario (26%) e iniciativas de difusin y consulta (31%). Slo un 21% poda considerarse formas avanzadas de participacin, incluyendo apoyo y acuerdos con organizaciones y participacin en la formulacin e implementacin de polticas (Espinoza, 2004).214 Dichas iniciativas no han comprometido ningn reacomodo institucional, siguiendo en este sentido la tendencia previa: fortalecer programticamente las instancias existentes, sin enfrentar los desafos de cambio institucional ni de rediseo poltico que introducir la participacin ciudadana supone. Una nueva evaluacin de la incorporacin de la participacin ciudadana en las polticas y programas pblicos realizada en 2007, a partir del Informe Gubernamental realizado por la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS, 2007) arroja la sorprendente cantidad de 305 mecanismos de participacin, correspondientes a 155 compromisos de participacin ciudadana establecidos por la totalidad de los 18 ministerios en que se divide la administracin central. (Fernndez y Ordez, 2007: 32) Sin embargo la misma evaluacin muestra el escaso potencial efectivo de promocin de la participacin ciudadana. El anlisis de la iniciativa gubernamental entrega datos que confirman, seis aos despus de establecido el instructivo presidencial, la falta de avances sustantivos en la materia. Por una parte se establece que un 37% de lo que se informa como participacin por parte de los ministerios y servicios -y se publica como tal por la DOS- no corresponde a participacin. Ello evidencia una falta de comprensin y claridad, as como ausencia de estndares, respecto de la materia en cuestin. Los instrumentos participativos puestos en prctica estn concentrados en la modalidad instrumental (44%), muy principalmente en la modalidad ms bsica de esta: la participacin informativa, que alcanza un 26% del total de mecanismos. La participacin que los autores llaman empoderadora, pues tiene consecuencias de fortalecimiento tanto para la gestin estatal como para los participantes de la sociedad civil, slo alcanza un 19% (Fernndez y Ordez, 2007).

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El texto completo del Instructivo y los compromisos ministeriales para el perodo 2000 2001 en http://www.guiaweb.gob.cl/recursos/documentos/InstructivoPresidencialParticipacion. pdf Consultado el 13 de octubre de 2009. Lamentablemente no contamos con informacin respecto de otros pases o contextos, que permitieran analizar el caso chileno en perspectiva comparada.

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Tabla N 12 Tipos de Participacin involucrados en los mecanismos incorporados en la gestin estatal (N=305)
Tipo de Participacin Instrumental Difusin de informacin 26,2% Empoderadora

Fases

No Participacin Uso de Tecnologas de la Informacin 3,3% Campaas 9.2%

Fase de Informacin

Fase de Diagnstico y Decisin Fase de Implementacin Fase de Evaluacin y Reformulacin Total 37,4% Gestin interna, mejora de atencin al usuario 25, 0%

Consulta no vinculante 8,8% Ejecucin delegada 3,0% Evaluacin pasiva: consulta, quejas reclamos 5,6% 43,6%

Participacin deliberativa 9,8% Co-ejecucin, supervisin 5,9% Reformulacin deliberativa (Control social) 3,3% 19%

Datos obtenidos de Fernndez y Ordez (2007: 34) y Agenda Pro Participacin Ciudadana (DOS, 2007).

Estos resultados muestran con claridad la falta de un concepto acerca de lo que la participacin puede significar para las polticas pblicas. No solamente los ministerios y servicios informan errneamente a la reparticin encargada del seguimiento -la DOS-, sino que sta carece de estndares apropiados para orientarlos y producir el avance que se busca en la gestin del Estado. Similares problemas ha sufrido la principal iniciativa legislativa que se ha intentado durante el perodo: el proyecto de ley sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, presentado al parlamento en junio de 2004, luego de un proceso de discusin prelegislativo de ms de 3 aos. Este proyecto surgi como parte de un Plan de Fortalecimiento de la Sociedad Civil, en respuesta presidencial a las propuestas y recomendaciones del Consejo Ciudadano para el Fortalecimiento de la Sociedad Civil, convocado por el presidente Ricardo Lagos en el ao 2000. El proyecto de ley tuvo una etapa de discusin hasta el primer semestre de 2006, cuando el Ejecutivo bajo nueva administracin- envi un veto sustitutivo

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que reforz sus contenidos incluyendo los siguientes aspectos principales: establece el derecho a la participacin ciudadana en la gestin pblica como componente de la Ley de Bases de la Administracin del Estado; la obligatoriedad de conformar Consejos de Organizaciones de la Sociedad Civil, de carcter consultivo en materias predeterminadas, en las distintas reparticiones pblicas, incluyendo ministerios, servicios y municipios; crea una categora de Asociaciones y Organizaciones de Inters Pblico (OIP);215 simplifica el trmite para constituir organizaciones de inters pblico, a travs del sistema de registro; 216 crea un Fondo para el Fortalecimiento de las OIP, coadministrado con representantes de estas organizaciones; establece un Estatuto del Voluntariado y un sistema de Cuentas Pblicas que incluye la respuesta obligatoria de la autoridad a los planteamientos de la ciudadana. El proyecto en cuestin fue aprobado con apoyo transversal por la Cmara de Diputados y por la Comisin de Gobierno Interior del Senado. Sin embargo, en sesin de diciembre de 2008, la Sala del Senado lo rechaz debiendo constituirse una Comisin Mixta (diputados y senadores) que debe analizar un nuevo proyecto.217 Todas las propuestas relativas a mecanismos de democracia directa incluidos en las primeras versiones del proyecto, fueron excluidas en el enviado al parlamento, aparentemente por acuerdos tomados entre los responsables polticos de la Concertacin.218 Con posterioridad, sin embargo, se envi al parlamento una propuesta de reforma constitucional que, de aprobarse, permitira formular luego una propuesta para establecer la iniciativa popular de ley.219
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Se excluye de esta categora a los partidos polticos y sus fundaciones, a los sindicatos y dems organizaciones de beneficio directo para su membresa y a las organizaciones confesionales. Actualmente utilizan el sistema de registro en el municipio solamente las organizaciones vecinales y funcionales. Las fundaciones y corporaciones sin fines lucrativos debe solicitar la concesin de personalidad jurdica al presidente de la repblica, quien puede tambin revocarla. Comentarios crticos sobre diversos aspectos incluidos en el proyecto de ley de Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica en: http://www.accionag.cl/ley.php (consultado el 10 de mayo de 2009). El proyecto obtuvo mayora en el Senado, con los votos de la Concertacin y los dos senadores de oposicin que lo haban aprobado en la Comisin Mixta. Sin embargo esos votos no fueron suficientes para la mayora calificada que el proyecto requera. Esto es as ya que el proyecto involucra modificaciones a leyes constitucionales que requieren dicho qurum calificado. El 10 de marzo de 2010, un da antes del cambio de gobierno, la Comisin Mixta aprob por unanimidad un nuevo texto del proyecto de ley. Este incorpora reformas al Cdigo Civil, que favorecen la constitucin y funcionamiento de Fundaciones y Corporaciones y elimina el Ttulo relativo al Estatuto del Voluntariado. Para su promulgacin el proyecto debe ser votado por ambas salas y no ser vetado por el nuevo gobierno de Sebastin Piera. A pesar de que el apoyo ciudadano a introducir mecanismos de democracia directa, como la revocatoria de mandato, el plebiscito y la iniciativa popular de ley bordean el 80% (Recabarren y Aubry, 2005: 79). Ms antecedentes sobre este y otros proyectos anteriores sobre el tema (presentados por parlamentarios) en: http://www.iurisprudentia.cl/2008/03/24/notas-sobre-la-iniciativa-ciudadana-de-ley-ii/ (consultado el 17 de septiembre de 2008).

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En el mbito poltico, a comienzos del gobierno de Bachelet (20062010) el debate estuvo marcado por la propuesta genrica de realizar un gobierno ciudadano, lo que fue interpretado por actores polticos como un by pass a los partidos polticos en diversas materias de gobierno.220 A ello se sum la conformacin de diversos consejos y comisiones que combinaban expertos y representantes de diversos organismos sociales, convocados para sugerir polticas de alto consenso en materias sensibles (infancia, previsin, educacin). Sin embargo, lo que dio vigencia y polmica al debate sobre gobierno ciudadano, fue la amplia movilizacin de los estudiantes secundarios que el gobierno debi enfrentar cuando recin estaba comenzando su gestin, en mayo y junio de 2006. En dicho contexto se reaviv en la elite poltica chilena el temor al desborde de las demandas sociales, que haba acompaado los primeros aos de la transicin poltica.221 Algunos sectores del propio gobierno consideraron tambin que la propia movilizacin estudiantil haba sido estimulada por enfoques de poltica participativa que contenan el peligro del desborde de demandas. Como resultado de ello se dej de mencionar dicha consigna.222 La iniciativa gubernamental aparece tensionada por diferentes orientaciones en relacin con los temas de participacin ciudadana. As, en septiembre de 2006 la presidenta present los contenidos de su Agenda Pro Participacin. Se aprecia una clara diferencia entre el fundamento que la presidenta esgrime en su discurso
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El discurso de Michelle Bachelet la noche de su victoria plante que La gente no quiere slo derecho a voto, sino tambin derecho a voz. Quiere ser escuchada. Quiere forjar su propio destino. En mi gobierno daremos cauce a esas ganas de participar. Forjaremos una gran alianza entre poltica y sociedad. Entre representantes y representados http://www.lanacion.cl/prontus_noticias/site/artic/20060115/pags/20060115215319.html (consultado el 10 de abril de 2009). En esas palabras aparecen ntidos tres temas relevantes para la poltica participativa, que van mucho ms all de un estilo de gobernar: que mecanismos democrticos se gestan entre eleccin y eleccin; los cauces de participacin efectiva en la gestin gubernamental y finalmente como harn los partidos para compartir con otros actores el rol de la representacin. Falta en ellas el tema del fortalecimiento de la sociedad civil como actor autnomo. Segn el testimonio de un jefe de bancada parlamentaria recogido por el Barmetro de las Amricas esta fue la primera vez que la concertacin enfrent una movilizacin desde abajo, a la que no poda controlar y ante la cual, realmente no saba cmo responder (Citado en Luna y Seligson, 2007: 7). Las opiniones de diversos analistas con presencia en los medios de comunicacin fueron mayoritariamente crticas hacia la idea de un gobierno ciudadano. Ver, entre otros, Genaro Arriagada (Arriagada, 2006 y 2007); Patricio Navia (http://depeeme.blogspot.com/2006/07/ poder-popular-patricio-navia.html); Alfredo Joignant (http://participo.blogcindario. com/2006/07/00119-el-discurso-ciudadano-es-solo-retorica-alfredo-joignant-chile-21. html); Trinidad Valds (http://www.institutolibertad.cl/df_09_07_07_il.pdf); las opiniones favorables vinieron ms bien del sector acadmico: Fabin Presacco (http://www.lanacion.cl/prontus_noticias/site/artic/20070208/pags/20070208191635.html); Luciano Tomassini (http://participo.blogcindario.com/2006/06/00118-gobierno-ciudadanoluciano-tomassini-280606.html).

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y el contenido concreto de la Agenda, lo que probablemente exprese las tensiones entre la voluntad programtica y las restricciones polticas. El primero incluye reformas polticas: sistema binominal, inscripcin electoral automtica, participacin poltica de la mujer, voto de chilenos en el exterior; eleccin de autoridades regionales; reforma municipal para crear gobiernos locales; iniciativa popular de ley; entre otras. La agenda especfica, en cambio, resulta mucho ms limitada. En ella se propone la formacin de consejos de organizaciones de la sociedad civil, con carcter consultivo, en diferentes niveles; el incremento del fondo concursable para apoyo de las organizaciones sociales; proyectos de infraestructura regional para albergar organizaciones; mejorar el acceso a la informacin sobre polticas pblicas y el impulso de las medidas contra la discriminacin y en pro de la tolerancia.223 4.2.2 Diversidad de modalidades consultivas en la institucionalidad participativa

Otro aspecto relevante de considerar son las modalidades de institucionalizacin de la participacin. Una variedad de mecanismos institucionales se han instalado desde 1990 en adelante, bajo la forma de consejos, la mayora de ellos de carcter consultivo, donde concurre el sector pblico y la sociedad civil. La mayor parte de ellos se conforma a travs de lo que Mara Isabel Remy llama participacin por invitacin, que busca incorporar visiones externas al Estado, seleccionando integrantes de manera unilateral por parte de la autoridad, sin arreglo a estndares, sino a razones de estrategia poltica (Remy, 2005). Esto ha dado un predominio amplsimo a tcnicos y profesionales especializados, manifestndose aqu tambin el protagonismo de las elites profesionalizadas en nombre de la participacin ciudadana. Tambin se observa la reiteracin de un esquema de conformacin de los consejos que rene a tcnicos cercanos a la Concertacin y a la oposicin de derecha, quienes normalmente concuerdan en aspectos que luego, eventualmente, sern materia de proyectos gubernativos. Es una suerte de trabajo pre legislativo que, bajo ciertas condiciones, fortalece la negociacin posterior, como veremos. El esquema desarrollado para los consejos se volvera a repetir en el caso de las Comisiones Asesoras Presidenciales organizadas por el gobierno de Bachelet. 224 Una revisin de los estatutos y caractersticas de dichos Consejos revela una gran variedad de criterios para su conformacin, as como en el alcance y atribuciones que se les entregan. Sin embargo, la misma variedad existente, indica que se trata de un mecanismo ampliamente utilizado, que cumple una funcin en la
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Ver los contenidos principales del discurso y la agenda en: http://www.prensapresidencia.cl/view/viewFrameComunicado.asp?codigo=5262 (consultado el 10 abril de 2009). Un anlisis detallado de dichas Comisiones Asesoras bajo el gobierno de Bachelet, en Aguilera, (2009).

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legitimacin poltica de los gobiernos de la Concertacin, por lo que vale la pena intentar una clasificacin. En primer trmino estn los Consejos Directivos conformados a travs de mecanismos de cooptacin selectiva. A travs de diversos criterios se incluyen personas designadas por el Presidente(a) de la Repblica provenientes de diversos sectores. En el caso del FOSIS, este incluye representantes de diversos ministerios y servicios pblicos y cuatro personas no pertenecientes al mbito gubernamental: del sector empresarial, sindical, acadmico y de organismos no gubernamentales. Sus funciones son directivas, aunque de hecho las delega en el Director Ejecutivo. Tambin es el caso de la Comisin CONICYT integrada por diversas personas del mundo acadmico. Lo interesante de estos consejos es que tienen a su cargo funciones de orientacin poltica de las reparticiones mencionadas. Una segunda va de constitucin de los consejos, la ms reciente, es la designacin a propuesta de organizaciones del sector involucrado, como ocurre con el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, donde son diversas ramas artsticas quienes proponen al presidente ternas de nombres para su seleccin. Este Consejo cumple de hecho la funcin de un ministerio, pues su presidenta tiene rango ministerial y es de confianza del presidente. Una tercera modalidad es la que presenta la CONADI, cuyo consejo est conformado por representantes del Presidente de la Repblica y consejeros electos peridicamente por las diferentes etnias reconocidas en el pas. Los sucesivos conflictos institucionales sufridos por esa organizacin sugieren que dicha combinacin de consejeros no ha tenido los resultados que se esperaron. Como analizamos en el captulo 3, frente a los conflictos ms importantes, algunos de los representantes del Presidente se han comportado autnomamente, lo que ha llevado a su remocin. Por otra parte, la legitimidad electoral de los consejeros indgenas se confronta con su condicin minoritaria en el Consejo. Eso ha llevado en diversas ocasiones a situaciones altamente conflictivas. Ello ocurri especialmente durante el perodo de Eduardo Frei, quien privilegi explcitamente la construccin de obras de infraestructura y viales por sobre la aplicacin de la Ley Indgena o la oposicin de sectores indgenas. Lo ms extendido son los consejos consultivos, entre los cuales se puede mencionar el de la CONAMA, el del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y los Consejos del sector salud (Consejos de Hospitales, Consejos Comunales de Salud y Consejos Integrados de la Red Asistencial (CIRA)). Tambin el Sistema de Garantas Explcitas en Salud (Plan AUGE) cuenta con un Consejo Consultivo conformado por especialistas del rea de salud. Otra modalidad de constitucin fue la utilizada en el caso del Fondo de las Amricas, al cual concurran representantes de diversos ministerios, un representante del gobierno de Estados Unidos (de donde provenan los recursos) junto a un nmero mayoritario de representantes electos de las organizaciones beneficiarias del fondo, uno de los cuales lo presida. Similar es el sistema contemplado para el

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Consejo del Fondo de Fortalecimiento de la Sociedad Civil en el proyecto de ley sobre participacin y asociatividad, al cual se le ha adicionado consejeros nombrados por el parlamento.225 La experiencia del Consejo del Fondo de las Amricas no present los conflictos de la CONADI, a pesar de que, al igual que este, su consejo inclua la participacin directa de consejeros legitimados electoralmente. Ello lleva a pensar que los problemas no emanan necesariamente de introducir participacin directa de sectores sociales, sino del marco legal y poltico en que estos consejos se desenvuelven. Tambin se han producido problemas debidos al centralismo de la gestin pblica en Chile. Ha sido el caso de los conflictos ambientales, en los cuales en ms de una ocasin los ministros sectoriales han impuesto sus decisiones a las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA). La particularidad de las COREMA, es que estn reguladas por la ley de medio ambiente y cuentan con atribuciones definidas. Como se ha sealado anteriormente, medio ambiente es el nico sector que cuenta con una institucionalidad participativa sancionada legalmente. En este caso, las atribuciones de los organismos participativos suelen colisionar con la tradicin y cultura poltica chilena de decidir desde el centro. Este problema no afecta solamente a los representantes de la sociedad civil, sino tambin a los representantes regionales del gobierno, que ven as cercenadas sus atribuciones establecidas por ley. Finalmente, en el ltimo tiempo se han creado Comisiones y Consejos Asesores Presidenciales de carcter transitorio, establecidos para ampliar el debate y los criterios con anterioridad a la formulacin de polticas o la presentacin de proyectos de ley. Dichas comisiones han sido publicitadas como un mecanismo de participacin, pero manifiestan una gran diversidad de normas en cuanto a su conformacin, tendiendo en general a sobrevalorar el papel de los tcnicos y especialistas sectoriales, por sobre el de la sociedad civil o las organizaciones sociales vinculadas al tema.226 Pero por sobre todo la limitacin de dichos consejos es su falta de articulacin con las instancias de formulacin y decisin de las polticas pblicas, por lo cual sus resultados son extremadamente dismiles. De hecho la formacin de consejos y comisiones ha sido un mecanismo permanentemente utilizado desde 1990, para temas de derechos humanos (Verdad y Reconciliacin, Mesa de Dilogo, Comisin Valech), educacin (Comisin Brunner y Comisin Asesora Presidencial de Educacin), pobreza (Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza), pueblos indgenas (Comisin de Nuevo Trato). Ms que instrumentos de participacin ciudadana institucionalizada, estas comisiones y consejos pueden considerarse una respuesta ad hoc a necesidades polticas, que
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Un anlisis pormenorizado de la juridicidad de estos consejos en Viveros (2008). De hecho slo el Consejo Asesor Presidencial de Educacin el ms numeroso y diverso de todos- incorpor organizaciones sociales de profesores y estudiantes, quienes se retiraron antes de firmar el documento final. No ocurri lo mismo con las referidas a Infancia, Previsin Social, Sistema Binominal y Trabajo y Equidad (Aguilera, 2009).

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amplan la interlocucin e intentan preparar condiciones para un acuerdo poltico. Por ello todas utilizan la metodologa de participacin por invitacin (Remy, 2005), sin establecer criterios pblicos para su integracin. Por eso tampoco se precisa exactamente el destino de las propuestas que elaboran y cada una de ellas establece su modo de funcionar y la apertura de sus deliberaciones, sin que existan estndares que garanticen la participacin.227 En el caso del Consejo Asesor de Educacin (2006) que privilegi la incorporacin mas orgnica de sectores sociales, la falta de metas claras para su trabajo y para el destino de sus propuestas, hizo que el compromiso de los sectores ms crticos del gobierno fuese de corta duracin y debilit el carcter deliberativo que la instancia deba tener. Tampoco se resolvi adecuadamente la relacin entre tcnicos y representantes. En trminos de nmero, los primeros estaban sobre-representados. Ms all de eso, las condiciones del dilogo y el destino concreto de las deliberaciones era un asunto que no estaba resuelto con claridad. Ello condujo a que el informe del Consejo no fuese de consenso y que luego el Ministerio de Educacin seleccionara las propuestas que incluira como proyectos de ley. Finalmente se conform otra instancia, de carcter poltico, donde el gobierno y los partidos que lo apoyan negociaron con la oposicin el contenido concreto de las reformas. El anlisis de los Consejos Mixtos muestra que existe una gran cantidad y variedad de ellos, que se utilizan como un modo de involucrar a la sociedad civil en los asuntos pblicos, lo que revela la apertura institucional para ello. Sin embargo, al no existir criterios de conformacin, vnculos de tipo orgnico con las instancias sociales concernidas, ni estndares para su funcionamiento, su destino depende principalmente de variables polticas externas y su potencial disminuye.228 4.3 Un anlisis aplicado de la incidencia de la interaccin entre la sociedad civil y el Estado Hemos hecho la revisin de las diversas modalidades de implementacin que ha asumido la agenda poltica en pro de la participacin ciudadana. Analizaremos en los acpites siguientes algunos indicadores de la incidencia emprica que las diferentes modalidades de interaccin existentes han permitido a la sociedad
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Tal es la informalidad y el carcter ad hoc de estas comisiones y consejos que en el caso del Consejo Nacional para la Superacin de la Pobreza, ste no sobrevivi a la desactivacin del Programa Nacional del mismo nombre y se transform en una fundacin con financiamiento pblico, como se analiza en el Captulo 3. Tampoco tuvo continuidad alguna el nominado para analizar y proponer una reforma al sistema binominal. Una excepcin de carcter regional sera el caso de la Mesa de Desarrollo Rural y Campesino de Coquimbo, que considera la participacin del Consejo Regional Campesino. Aunque la instancia no est institucionalizada en el diseo de los GORE, su concepcin supone un interlocutor social unificado y con derecho a voz y voto (Ros, 2009)

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civil en Chile, tanto desde arriba en vnculo directo con los rganos de decisincomo desde abajo, en el mbito de la ejecucin e implementacin. Tal como hemos analizado previamente, en ninguno de los dos mbitos se cuenta con estructuras institucionalizadas y regulares de participacin, sino ms bien de instancias ad hoc, dbilmente institucionalizadas y dependientes de las coyunturas polticas. Contamos con datos elaborados de fuentes primarias referidos a iniciativas del mbito subnacional, que han reunido a organismos pblicos y OSC en experiencias de concertacin o vnculo programtico para el desarrollo de acciones en comn. Hemos desarrollado variables e indicadores especficos de incidencia de estas interacciones tanto en la poltica pblica como sobre el fortalecimiento de la ciudadana. Puede considerarse este anlisis como una suerte de evaluacin de impacto realizada por los propios responsables de las iniciativas, respecto de la construccin de nuevos patrones de gobernanza desde las redes locales. En el caso de iniciativas polticas del mbito nacional, que abordamos en el acpite siguiente, el anlisis se realiza en trminos ms generales, a partir de fuentes secundarias, en torno a la nocin de redes de poltica pblica. El anlisis de la incidencia nos permitir determinar campos y alcances que estas iniciativas de participacin alcanzan en el marco que hemos determinado previamente. 4.3.1 Anlisis de una muestra de interacciones entre la sociedad civil y el Estado en el mbito subnacional

Hemos optado por utilizar la informacin homognea que proveen cuestionarios autoadministrados a una muestra intencionada de 129 casos, en los cuales comprobadamente se han desarrollado en Chile procesos de contacto directo e interaccin entre el sector pblico y organizaciones de la sociedad civil para el abordaje de asuntos pblicos. Se trata del conjunto de iniciativas que han recibido el Premio Innovacin y Ciudadana entre los aos 1999 y 2006. Los criterios de evaluacin y premiacin de ese proceso se refieren precisamente al fortalecimiento ciudadano, la instalacin de capacidades para la participacin social desde el sector pblico y la sociedad civil y a la modificacin de los vnculos entre ambos sectores. Es decir, son iniciativas que muestran logros concretos y destacados en la materia, una muestra de lo ms desarrollado en materia de vnculos cooperativos y proactivos entre Estado y sociedad civil en el mbito subnacional (Delamaza y Fernndez, 2006).229 Con todo, se trata de una muestra intencionada, no representativa, pero que agrupa iniciativas que por su propia voluntad y definicin han participado, desde 1999 en adelante, en la postulacin a ese premio y han sido evaluados por l. La

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Se trata de iniciativas desarrolladas entre 1999 y 2006, seleccionadas entre 1.870 postulaciones para cinco ciclos del Premio. Ms informacin sobre las experiencias y los criterios especficos de evaluacin, en www.innovacionciudadana.cl

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muestra es muy equilibrada en la cantidad y perfil de los agentes y temas de agenda de poltica pblica que selecciona y registra, lo que proporciona una interesante variedad de sectores y mbitos geogrficos. Los agentes impulsores de las iniciativas se dividen entre estatales y de la sociedad civil en proporciones algo superiores para esta ltima. Entre los organismos pblicos (47%), los vinculados a los niveles subnacionales de la administracin de gobierno mayoritariamente municipalidades-, aparecen ms representados que los servicios pblicos sectoriales, aunque en una gran proporcin son estos ltimos los que financian, coejecutan o traspasan su agenda a las administraciones municipales en muchas de estas experiencias.230 Por su parte, en las OSC tambin se observa una presencia equilibrada entre sus distintos componentes. Priman las organizaciones de base (incluyendo a las pequeas empresas asociativas), de primer, segundo o tercer nivel, que representan un 57% de la muestra como agentes impulsores y frecuentemente, tambin como principales destinatarios de la propia experiencia. Las organizaciones no gubernamentales profesionalizadas en temas y agendas de desarrollo alcanzan un 43%. Las ONG suelen estar financiadas al menos parcialmente por el Estado y, en la gran mayora de los casos, ejecutan iniciativas dentro de las orientaciones y modalidades de trabajo de la agenda pblica estatal, sectorial o territorial. Lo mismo se puede decir de las organizaciones de base, en la medida en que son destinatarias directas -o mediadas por las ONG o los Municipios- de la accin estatal central, al mismo tiempo que, muchas veces, coejecutores y/o cofinanciadoras de la misma.231 Las iniciativas se despliegan en diversos campos temticos o sectores de poltica pblica. Todos ellos tienen presencia de actores impulsores tanto del Estado como de la sociedad civil, aunque en distintas proporciones. Los sectores con mayor nmero de iniciativas son tres: Desarrollo Productivo, Salud y Educacin, Infancia y Juventud. En el primero de ellos predominan los impulsores de la sociedad civil, mientras en los otros dos domina la iniciativa gubernamental.232 En un segundo nivel de importancia para los impulsores estatales se ubican los temas de Gestin Territorial y Vivienda y Hbitat. El primero de ellos es un mbito emergente de accin pblica y se refiere a los procesos y estructuras de ordenamiento, planificacin y participacin para el desarrollo experimentado al interior de las
230 231

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Ello se debe a que en Chile los fondos libres o propios y las atribuciones municipales en materia de iniciativa poltica, financiera y social son escasas. Por la intensidad y variedad de los vnculos existentes entre los diferentes actores, se debe matizar el dato relativo a la esfera de pertenencia de los llamados actores impulsores de estas experiencias. Salvo excepciones, estos actores forma parte de redes de ejecucin de poltica pblica, en las cuales participan junto a otros actores, siendo necesario, por lo tanto determinar analticamente el rol que cada uno juega en la red. El rol de actor impulsor es slo uno de los que resultan claves en la conformacin de la red (Ochsenius, 2004). El tema Infancia y Juventud refiere a experiencias de manejo del tiempo libre, educacin cvica y difusin de derechos, materias situadas en Chile fuera del mbito escolar regido por el sector y las agencias de Educacin.

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comunas y por ello, impulsadas tanto por municipios como por organizaciones de base en situaciones de aislamiento geogrfico o administrativo. Algunos Municipios han sido pioneros en este mbito, para implantar variados mecanismos participativos, tales como Mesas Territoriales, Fondos de Desarrollo y recientemente Presupuestos Participativos. En el caso de Vivienda y Hbitat, la actuacin es regida por organismos sectoriales, aunque con estrategias de involucracin de las poblaciones beneficiarias, donde, eventualmente acta tambin el municipio. En tercer lugar, se advierte en esta muestra una agenda ms propiamente ciudadana o con menor presencia estatal, aunque las contrapartes estatales no estn completamente ausentes. Es el caso de Desarrollo Social y Pobreza en Grupos Vulnerables (preferentemente en sectores rurales, indgenas y de adultos mayores), as como Vivienda y Hbitat, y Medioambiente. En estos dos ltimos casos, sumados a Cultura y Comunicaciones, es donde se observa mayor actividad de la sociedad civil organizada, muchas veces con mayor autonoma de accin, orientaciones y enfoques con respecto a la agenda pblica oficial. En suma, si se toma como indicador de prioridad la mayor prevalencia de actores de una u otra esfera, se podra decir que las prioridades de la agenda estatal y la ciudadana local coinciden en tres temas: Desarrollo Productivo, Educacin, Infancia y Juventud, y Salud. Por su parte, los actores de la sociedad civil refuerzan agendas de Medioambiente, Vivienda y Hbitat, no slo en sectores de pobreza sino tambin de sectores medios, as como tambin en mbitos de proteccin social a grupos de extrema pobreza, vulnerabilidad o exclusin social como campesinos, indgenas y adultos mayores. Quienes presentan mayores vinculaciones son precisamente aquellos organismos encargados del financiamiento de iniciativas, como ocurre en el caso del FOSIS y el Fondo de las Amricas. Tambin sucede lo mismo con el Programa Servicio Pas, que ha construido un interfaz de intervencin hacia las comunidades rurales y establece el vnculo con los actores de lo pblico, tendiendo a construir redes ms amplias Ms all del anlisis general que hemos hecho respecto de la debilidad en cuanto a la incidencia de la sociedad civil en las decisiones pblicas, desarrollaremos un anlisis pormenorizado de los mbitos en que ella ocurre y las tendencias que se pueden identificar. Para eso es necesario conceptualizar de modo operacional la incidencia y luego aplicar dichos conceptos a las iniciativas concretas a travs de las cuales se ha producido la vinculacin innovadora. Los mbitos utilizados para determinar el impacto o incidencia de este conjunto seleccionado de experiencias son las transformaciones en las condiciones de ejercicio de la ciudadana por parte de la sociedad civil y las ocurridas en la gestin pblica. Cada mbito se divide en dimensiones operacionales, compuestas a su vez por diferentes variables. En el mbito de la ciudadana se distingue entre capacidades organizacionales, capacidades de accin en el espacio pblico y capacidades especficas para la incidencia en polticas. En el caso de la gestin pblica se analizan los impactos especficos de cada iniciativa en las siguientes dimensiones: orientacin

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de las polticas pblicas; creacin de instrumentos institucionales de participacin y gestin de las polticas y programas. Sobre la base de los resultados de este anlisis se establecern las pautas prevalecientes y los principales dficits que presenta la incidencia de la sociedad civil desde abajo en lo pblico. Para clasificar el impacto o incidencia de cada iniciativa en cada una de las variables y dimensiones se utilizaron las preguntas de los cuestionarios autoaplicados por las iniciativas para postular al Premio Innovacin y Ciudadana. En los cuestionarios priman las preguntas abiertas, lo cual oblig a categorizar las respuestas ex post para esta investigacin. En casos de difcil interpretacin se utilizaron los Informes de Documentacin elaborados por especialistas externos a cada experiencia.233 4.3.2 Transformaciones en las condiciones de ejercicio de la ciudadana y la gestin pblica

El mbito del ejercicio de la ciudadana fue dividido en tres dimensiones operacionales. La primera dimensin apunta a determinar los impactos en la capacidad de la poblacin por asociarse entre s, dando origen a instancias de menor a mayor complejidad. As, por ejemplo, interesa el surgimiento de grupos de base (u organizaciones de primer grado), de segundo grado o asociacin federada de grupos de base, y as sucesivamente. Esta gradiente se establece en el entendido de que resulta probable que asociaciones ms numerosas, diversas e inclusivas presenten mayores oportunidades de hacer or su voz y negociar su agenda en el mbito pblico. Tambin se registran cambios en determinadas capacidades internas de dichas asociaciones. En este caso, las de liderazgo, aumento de la membresa y de la cohesin interna, as como las de gestin de recursos y proyectos de fuentes e inters pblico. Ambas representan capacidades que, potencialmente, permiten a las asociaciones civiles proveerse de un soporte relacional, de conocimiento y experiencia en cursos de accin y gestin pblica. Estas capacidades, a su vez, representan precondiciones para mejorar la posicin de dichas organizaciones en los procesos de interaccin e interlocucin con el Estado y sus agentes. La segunda dimensin apunta a registrar los cambios en la capacidad de las asociaciones civiles para aumentar su radio de influencia, legitimidad y de accin colectiva, con cierto nivel de autonoma frente al Estado y sus agentes. Lo cual se expresa en algunas de las variables aqu seleccionadas: crear pblicos sensibilizados a la agenda propia; crear medios y recursos de opinin mediante los cuales difundir dicha agenda; inaugurar cursos de accin o demanda colectiva; crear o incorporarse
233

La metodologa para el anlisis de la incidencia la desarrollamos como parte del proyecto FONDECYT N 1060087: Innovaciones, Trayectorias y Vnculos entre Sociedad Civil y Estado en la Poltica Social Chilena (1990 2005), realizado entre 2006 y 2008. Cont con la colaboracin del socilogo Carlos Ochsenius como coinvestigador.

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a espacios de debate o deliberacin de asuntos y medidas de inters pblico, desde la propia agenda o demanda emergente. Finalmente, la tercera dimensin busca recoger aquellas capacidades que ms directamente apuntan a influir en la iniciativa pblica, ya sea a travs de la elaboracin de propuestas alternativas de medidas o decisiones pblicas; o de la creacin o incorporacin a instancias de negociacin, cogestin y control social de las mismas, respectivamente. De acuerdo con lo anterior, las categoras de incidencia en ciudadana quedan establecidas como sigue: Tabla N 13 Dimensiones y Variables de Incidencia en Ciudadana
Dimensiones Variables Asociatividad de primer grado Fortalecimiento de capacidades organizacionales de la ciudadana Aumento de liderazgo, cohesin y/o membresa de las asociaciones Gestin de recursos y proyectos sociales Asociatividad de 2 y 3 grado

Sensibilizacin de nuevos pblicos en torno a acciones o demandas de inters colectivo (agenda setting)
Fortalecimiento de capacidades de intervencin de la ciudadana en el espacio pblico Creacin de medios o recursos de comunicacin u opinin pblica Presentacin de demandas colectivas: denuncia, reivindicacin, accin judicial o directa Instancias de deliberacin sobre medidas de inters pblico Fortalecimiento de capacidades para la incidencia de la ciudadana en iniciativas de poltica y gestin pblica Elaboracin de propuestas de medidas de poltica pblica Interlocucin y negociacin con el Estado para la generacin de medidas o ajustes de poltica y programas pblicos Co-ejecucin de polticas y programas sociales pblicos Monitoreo, control social y rendicin de cuentas de decisiones o medidas de polticas pblicas

A su vez las variables de transformacin de la gestin pblica registran los cambios que impactan directamente sobre las orientaciones, contenidos, mtodos

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y organizacin de la gestin pblica, como producto de los vnculos que se han generado en las experiencias innovadoras. Este mbito ha sido dividido en cuatro dimensiones, cada una de las cuales se operacionaliza en variables. La primera dimensin apunta a la incidencia en las orientaciones de la poltica pblica, es decir, aquello que modifica directamente en su contenido y sentidos de accin, que es como normalmente se conceptualiza la incidencia: aquellas acciones que apuntan a cambiar la agenda de la poltica pblica. Estos cambios de orientacin y contenido pueden tener diversos alcances: desde una medida especfica y puntual, hasta el rediseo de programas y polticas de un modo ms integral. Ello da lugar a la subdivisin de la dimensin en diversas variables. En segundo trmino se consignan aquellos cambios que se producen en los mtodos de accin del sector pblico. Si bien no estn necesariamente asociados a nuevos contenidos, muchos aspectos relacionados con los mtodos de gestin son de la mayor importancia en la definicin del vnculo con los actores de la sociedad civil, que es el tema que nos ocupa. En tercer lugar mencionamos aquellos cambios que implican fortalecer la inclusin y participacin de nuevos actores en las polticas y la gestin, lo cual constituye muchas veces el objetivo principal de las experiencias: reconocimiento e inclusin de quienes han permanecido hasta ese momento marginados o subordinados en las acciones del Estado. Finalmente consideramos como mbito de impacto e incidencia aquellos cambios relacionados con la cultura organizacional del Estado, que lo vuelve ms permeable y amplio respecto al contacto con los actores de la sociedad civil. Tambin en este mbito los cambios pueden ser de muy distinto alcance: desde provocar un cambio de actitud en los funcionarios -cambio por lo dems difcil de verificar- hasta los cambios de cultura organizacional que hacen sustentable el impacto en el tiempo. De acuerdo a lo anterior, las categoras de incidencia en Gestin Pblica se ordenan segn el siguiente esquema conceptual:

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Tabla N 14 Dimensiones y Variables de Incidencia en Gestin Pblica


Dimensiones Variables Sancin legal de nuevos derechos, dictacin de normativas Creacin o rediseo de polticas intersectoriales, incluyendo cambios de prioridad en la agenda poltica Cambios en las orientaciones de aplicacin de polticas y/o programas pblicos Creacin o rediseo de polticas sectoriales Creacin o rediseo de programas especficos

Dictacin de medida de ajuste programtico ad hoc


Establecimiento de compromisos con segmentos de la sociedad civil Exploracin de nuevos enfoques o temas en la agenda pblica: grupos de trabajo, estudios, mesas tcnicas Readecuacin de perfiles y/o plantas de funcionarios Readecuacin de los mtodos de gestin: diseo, implementacin, evaluacin, administracin

Cambios en los mtodos internos de gestin pblica

Readecuaciones presupuestarias Creacin o rediseo de instituciones o nombramiento de encargados Capacitacin de funcionarios, instalacin de capacidades tcnicas

Mecanismos de inclusin y participacin de nuevos actores Cambios en la cultura organizacional del Estado

Desarrollo de estrategias de participacin. Incluye uso de varios instrumentos a diferentes niveles con propsitos evaluables Creacin o uso de espacios y mecanismos formalizados de participacin ciudadana Percepcin de cambios en la cultura organizacional. Incluye difusin de la agenda sectorial o territorial en el espacio pblico Percepcin de mejora de comunicacin entre funcionarios y ciudadanos

Qu grado de incidencia alcanzan estas experiencias en las diferentes dimensiones de la gestin pblica y las capacidades ciudadanas para la interaccin

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con el Estado? De acuerdo con lo que ellas mismas reportan, en primer trmino se intentar contestar la pregunta a travs de la cantidad de dimensiones en las que habra impacto y luego distinguiendo la incidencia en las diferentes dimensiones establecidas. Con respecto al nmero de dimensiones de incidencia reportadas por las experiencias, que indica una mayor o menor integralidad de la incidencia, la muestra presenta una gran dispersin. Prcticamente la mitad de los casos reporta impactos o cambios en dos de las cuatro dimensiones de Gestin Pblica y en dos o tres de las dimensiones propuestas para Ciudadana, dependiendo si el actor impulsor de la experiencia pertenece al Estado o a la sociedad civil. Esto es, como conjunto, se trata de experiencias de mediana complejidad o integralidad en sus efectos de incidencia. Los datos indican una incidencia mayor en el mbito de la ciudadana, ya que todas las iniciativas estudiadas reportan impacto en alguna dimensin, concentrndose el 92% entre las que reportan impacto en dos o en las tres dimensiones. En el caso de Gestin Pblica el impacto es algo menor. Las experiencias que no reportan impacto o que lo hacen solamente en una de las dimensiones son el 29% del total. Las que reportan un impacto integral en las cuatro dimensiones representan slo el 7% de ellas. El restante 64% se concentra en lo que hemos llamado mediana complejidad (impactando sobre dos o tres dimensiones).234 El reporte de las experiencias difiere bastante segn la pertenencia institucional de su actor principal o impulsor. Las experiencias impulsadas por OSC tienen un impacto de menor complejidad o integralidad: 37% no reportan incidencia o lo hacen en slo una dimensin y slo 1% alcanza la integralidad de impactar en las cuatro dimensiones. Por el contrario, las experiencias que reportan impacto en las cuatro variables de Gestin Pblica pertenecen casi exclusivamente a organizaciones del Estado. Se puede concluir que las experiencias impulsadas por OSC muestran menor impacto sobre el aparato y las decisiones pblicas, a pesar de los logros que declaran en las capacidades de ejercicio de ciudadana. En este mbito registran mayor impacto que sus pares estatales: casi la mitad de las iniciativas impulsadas por OSC reportan impacto integral en las tres dimensiones de ciudadana. An cuando los resultados de impacto en Gestin Pblica son mayores para los organismos estatales, tambin estos se ubican principalmente en el nivel de mediana complejidad. Slo un tercio de ellas alcanza impacto en tres o cuatro dimensiones de Gestin Pblica. En sntesis puede afirmarse que la esfera de origen de la iniciativa resulta relevante para determinar los resultados de impacto: cada esfera obtiene mejores resultados en su propio mbito. En trminos generales, sin

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Los indicadores utilizados para determinar los niveles de complejidad avanzan en precisin emprica respecto de lo que se denomina intensidad en la gestin de lo pblico en un anlisis de la innovacin local en Mxico (Cabrero, 2006: 169).

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embargo, el impacto agregado sobre la Gestin Pblica, es menor en trminos de complejidad que el obtenido en las dimensiones de Ciudadana. El nivel de complejidad o integralidad de los impactos en Gestin Pblica reportados por la muestra de experiencias analizadas, no presenta diferencias sustantivas entre los distintas tipos y niveles de organizacin estatal, sectorial o territorial ni entre los segmentos de la sociedad civil. 4.3.3 La incidencia segn dimensiones y variables especficas

Habiendo analizado la complejidad relativa de la incidencia, corresponde revisar el contenido de dicha incidencia, es decir en cuales de las dimensiones analticas establecidas se verifica mayor o menor incidencia. La Tabla N 15 resume los resultados de incidencia por dimensin. Tabla N 15 Incidencia en gestin pblica y ciudadana Segn dimensiones reportadas por las experiencias
INCIDENCIA (en el mbito territorial o sectorial respectivo) CAMBIOS EN LA GESTIN PBLICA En las orientaciones de aplicacin de polticas y/o programas pblicos 80% 55% 36% 27% 85% 67% 40% 37% 75% 45% 33% 19% Total de Experiencias Impulsadas por el Estado Impulsadas por OSC

En los mtodos de gestin pblica


En mecanismos de inclusin y participacin de nuevos actores en las polticas y gestin pblica En la cultura organizacional del Estado

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE LA CIUDADANA Organizacionales De intervencin en el espacio pblico Para la incidencia en iniciativas de poltica y gestin pblica 91 % 53 % 90 % 87% 47% 92% 97% 59% 89%

FUENTE: Base de datos Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2007.

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Las dimensiones de Gestin Pblica en las que se reporta mayor incidencia por parte de las experiencias corresponden a cambios observados en las orientaciones de aplicacin de polticas y/o programas pblicos en mbitos sectoriales y territoriales sub-nacionales (80%). Estos cambios son reportados de preferencia por Municipios en el caso del Estado y por las ONG en el caso de la sociedad civil. En el mbito de la Ciudadana un amplsimo porcentaje corresponde a dos de las tres dimensiones definidas: fortalecimiento de capacidades organizacionales de la ciudadana (91%), y capacidades para la incidencia de la ciudadana en iniciativas de poltica y gestin pblica (90%). Ambas dimensiones son reportadas indistintamente por organismos estatales y de la sociedad civil, lo que indica el alto grado de entrelazamiento que existe y confirma el importante impacto que tiene la accin estatal en la actividad de la sociedad civil, especialmente en el nivel local (Delamaza, 2005). Las dimensiones menos mencionadas corresponden al campo de la innovacin en Gestin Pblica: el establecimiento o uso de mecanismos de inclusin y participacin de nuevos actores a las polticas y gestin pblica (36%) y los cambios observados en la cultura organizacional del Estado (27%). En ambos casos la iniciativa estatal logra mejores impactos que la de la sociedad civil. Estos datos muestran claramente que la interaccin tiene impactos, principalmente en las capacidades de la ciudadana para intervenir en materias de poltica y gestin pblica. Pero indican tambin que ello no se traduce en la misma proporcin en procesos de apertura del funcionamiento, enfoques y decisiones de la institucionalidad estatal a los actores de la sociedad civil. En otros trminos, el empoderamiento ciudadano, producto de su propia accin o de las acciones estatales, no se traduce del mismo modo en flexibilizacin y modificacin de la gestin pblica. Esta diferencia en los mbitos de influencia mutua tambin se ve reflejada en el bajo reporte de existencia o uso de mecanismos formalizados de mediacin en la deliberacin, diseo, aplicacin y evaluacin de polticas y programas pblicos, tal como se ver ms adelante en la Tabla N 16. La dimensin de menor impacto relativo en el mbito de las capacidades de la Ciudadana es la concerniente a las necesarias para intervenir en el espacio pblico, que se sita en un rango medio (53%). Ello estara indicando un tipo de interaccin mayoritariamente orientado segn dos pautas: el fortalecimiento organizacional de la sociedad civil y los requerimientos funcionales de vincularse a la gestin pblica. Pero quedara disminuida una dimensin clave que ampla el espacio de accin de la sociedad civil, ms all de sus componentes organizados. Ello incrementa el riesgo de corporativismo y tecnificacin de las relaciones entre Estado y sociedad, que se intensifican pero sin la correspondiente apertura al espacio pblico, indispensable para la politizacin, accountability y democratizacin de la accin ciudadana. Tres dimensiones, que tambin se ubican en el rango medio de incidencia, tienen un comportamiento diferenciado, segn se trate de experiencias impulsadas por el Estado o por la sociedad civil. En dos de ellos, la incidencia es mayor si es

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impulsada por el Estado. Los cambios reportados en los mtodos internos de gestin pblica son reconocidos mayoritariamente por entidades estatales (67%), y en menor proporcin por los actores sociales (45%). Igual cosa ocurre con lo referido a mecanismos de inclusin de nuevos sujetos en la accin pblica. A la inversa, los cambios observados en el fortalecimiento de capacidades de intervencin de la ciudadana en el espacio comunicativo pblico son impulsados en mayor proporcin por organizaciones civiles (59%) que por entidades estatales (47%). En suma, los datos refuerzan la tendencia ya observada anteriormente: las experiencias impulsadas por agencias estatales tienden a tener impacto en los dos mbitos de incidencia, --Gestin Pblica y Ciudadana--, mientras sus pares de la sociedad civil concentran mayores resultados sobre todo en la dimensin de ciudadana. Las cuatro dimensiones de incidencia en Gestin Pblica definidas se desagregan en un nmero diferencial de variables, ordenadas de mayor a menor grado de profundidad de impacto, tal como se muestra en la Tabla N 16. En el caso de las dimensiones ms complejas, algunas de sus variables obtienen una proporcin sustantivamente mayor que las dems de menciones por parte de los actores impulsores de las experiencias, dando con ello el sello o rasgo cualitativo principal al comportamiento de toda la dimensin. Esta precisin indica que, si bien un nmero importante de experiencias logran algn impacto, este tiende a ser especfico y puntual, sin alcanzar mayor complejidad, ni carcter sistmico. No es raro, entonces, que dichas modificaciones tiendan a ser poco sustentables o entrar en contradiccin con el comportamiento de otros factores relevantes de la gestin pblica, incluso al interior de la dimensin considerada. En tres de las cuatro dimensiones de Gestin Pblica se reportan importantes niveles de impacto, contando cada una con una variable principal. Ello dentro de un cuadro general de alta dispersin de comportamientos, y por lo tanto de baja concentracin numrica y bajo nivel de profundidad y sustentabilidad de impacto en las variables reportadas.

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Tabla N 16 Incidencia en gestin pblica Segn dimensiones y variables reportadas por las experiencias235
INCIDENCIA EN GESTIN PBLICA Total de Experiencias Impulsadas por el Estado Impulsadas por OSC 15% 15% 7% 41% 29% 7% 4%

CAMBIOS EN ORIENTACIONES DE APLICACIN DE LA POLTICA PBLICA Sancin legal de nuevos derechos, dictacin de normativas permanentes Rediseo de polticas intersectoriales y mayor prioridad en la agenda poltica Rediseo de polticas sectoriales Rediseo de programas especficos Dictacin de medida de ajuste programtico ad hoc Establecimiento de compromisos o acuerdos con segmentos de la SC Exploracin de nuevos enfoques o temas en la agenda pblica Readecuacin de perfiles y/o plantas funcionarias Readecuacin de los mtodos de gestin Readecuaciones presupuestarias Creacin o rediseo de instituciones o nombramiento de encargados Capacitacin de funcionarios, instalacin de capacidades tcnicas Replicabilidad e impacto en escalas mayores235 9% 16% 6% 43% 25% 6% 3% 3% 17% 5% 45% 20% 5% 2%

CAMBIOS EN MTODOS INTERNOS DE GESTIN PBLICA 5% 29% 15% 13% 9% 9% 6% 40% 22% 22% 13% 6% 4% 19% 8% 6% 6% 12%

235

Replicabilidad en escalas mayores significa ser consideradas modelos para la poltica pblica.

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INCIDENCIA EN GESTIN PBLICA

Total de Experiencias

Impulsadas por el Estado

Impulsadas por OSC

INCLUSIN Y PARTICIPACIN DE NUEVOS ACTORES A LA POLITICA Y GESTIN PBLICA Desarrollo de estrategias de participacin Creacin o uso de espacios y mecanismos formalizados de participacin ciudadana 4% 36% 5% 40% 3% 33%

PERCEPCIN DE CAMBIOS EN LA CULTURA ORGANIZACIONAL DEL ESTADO Percepcin de cambios en la cultura organizacional. Incluye difusin de la agenda en el espacio pblico Percepcin de mejora de comunicacin entre funcionarios y ciudadanos 16% 11% 20% 17% 13% 6%

FUENTE: Base de datos Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2007.

En el caso de la dimensin de orientaciones de aplicacin de la poltica pblica, el principal impacto se da en el mbito de la creacin o rediseo de programas sociales especficos (43%), en los cuales Municipios y ONG son los actores predominantes, en las esferas respectivas. Una segunda mencin en importancia, tambin referida al mbito programtico, es la dictacin de medidas de ajuste programtico ad hoc, impacto ms mencionado por las organizaciones de base, dentro de la sociedad civil. En suma, el nivel de incidencia en la orientacin de polticas se reduce bsicamente al mbito de los ajustes de programas especficos de poltica social de aplicacin local, mbito en el cual se vinculan agentes intermediadores (gobiernos subnacionales, ONG) y destinatarios de las polticas pblicas (grupos de base). Es decir, no estn presentes en esas formas de interaccin los actores con capacidad de decidir o controlar el diseo y evaluacin de las polticas. Los servicios pblicos sectoriales se observan, con pocas excepciones, refractarios a cambios en la aplicacin de poltica pblica, mbito de incidencia del cual estn sustrados la gran mayora de los actores de la muestra. Dado este cuadro general, variables de mayor profundidad de incidencia, tales como sancin de derechos o de normativas permanentes, creacin o rediseo de polticas inter e intrasectoriales, resultan menos impactadas, con un valor ms cualitativo que cuantitativo, en las experiencias analizadas. Dentro de la dimensin de inclusin y participacin de nuevos actores a la poltica y gestin pblica, el proceso de cambio ms notado corresponde a la

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creacin o uso de espacios y mecanismos formalizados de participacin ciudadana. Esta alcanza a un 36% de las experiencias y se concentran preponderantemente en el sector Salud. En contraste, son muy pocas las iniciativas que logran impactar estableciendo estrategias intencionadas, evaluables y complejas de participacin ciudadana (5%). Se puede pensar entonces que si bien se dan espacios de interaccin acotados a programas y beneficios sociales, stos se encuentran dbilmente regulados y transparentados por la aplicacin de instrumentos de uso masivo e intensivo de participacin ciudadana. En tercer lugar, la percepcin de cambios en los mtodos internos de gestin pblica (29%) se sustenta preferentemente en la existencia de procesos de readecuacin de los mtodos de gestin (diseo, implementacin, evaluacin o administracin). Contrasta ese impacto con la dbil incidencia registrada en las variables que pueden hacer sostenibles e institucionalizar los nuevos mtodos de gestin: readecuaciones de presupuesto, planta funcionaria y capacitacin de los servidores pblicos. La incidencia lograda en este conjunto de variables por las OSC resulta notoriamente menor a la obtenida por los propios organismos pblicos. Lo mismo ocurre con las dos variables relativas a cultura organizacional del Estado, tambin clave para la sostenibilidad, la de menor incidencia relativa de la interaccin. Como se ha sealado, la incidencia en el mbito de las capacidades ciudadanas es mayor que en el anterior y que las tendencias gruesas son coincidentes para la esfera estatal y para la de la sociedad civil. Ello se puede apreciar en la siguiente tabla.

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Tabla N 17 Incidencia en ciudadana Segn dimensiones y variables reportadas por las experiencias
Total de Experiencias Impulsadas por el Estado 20% 50% 57% 37% Impulsadas por OSC

INCIDENCIA EN CIUDADANA

CAPACIDADES ORGANIZACIONALES Asociatividad de primer grado Aumento de liderazgo, cohesin y/o membresa interna de las asociaciones Gestin de recursos y proyectos Asociatividad de 2 y 3 grado 22% 53% 61% 48% 24% 56% 65% 58%

CAPACIDADES DE ACCIN EN EL ESPACIO PBLICO Sensibilizacin de nuevos pblicos en torno a acciones o demandas de inters colectivo (agenda setting) Creacin de medios o recursos de comunicacin u opinin pblica Presentacin de demandas colectivas: denuncia, reivindicacin, accin judicial o directa Apertura de instancias de deliberacin de medidas de inters pblico 33% 14% 19% 12% 42% 16%

5% 27%

0 23%

10% 30%

CAPACIDADES DE INCIDENCIA EN POLITICAS PBLICAS Elaboracin de propuestas de medidas o decisiones de poltica pblica Interlocucin y negociacin con el Estado para generacin de medidas o ajustes de polticas o programas Co-ejecucin de polticas, programas o proyectos pblicos Monitoreo, control social y rendicin de cuentas de decisiones o medidas 22% 62% 15% 67% 29% 58%

65% 14%

75% 12%

57% 16%

FUENTE: Base de datos Programa Ciudadana y Gestin Pblica, 2007.

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Dos variables de capacidades organizacionales y dos de incidencia en polticas pblicas acaparan las menciones, dejando bastante atrs la incidencia en capacidades de accin en el espacio pblico. Lo cual a su vez se muestra consistente con la escasa mediacin de instrumentos regulados y de uso masivo de participacin social. Estos conllevan la ampliacin de las oportunidades y actores del dilogo y los niveles de deliberacin en el espacio comunicativo y decisional pblico. As, el aumento del liderazgo, cohesin interna o membresa de las asociaciones ciudadanas (53%), as como sus capacidades de gestin de recursos y financiamiento de proyectos asociados a la gestin estatal (61%), son las principales variables donde se registra incidencia en cuanto a fortalecimiento de la asociatividad. Una asociatividad que, con todo, reporta significativos niveles de articulacin al estar sustentada ms por organizaciones de segundo y tercer grado (48%) que por organizaciones de base. En segundo lugar, y en sintona con lo anterior, las capacidades de incidencia en iniciativas de polticas pblicas y reportadas mayormente por las entidades estatales se sitan nuevamente en el mbito de la implementacin de programas sociales, ya sea como apertura a la adopcin de medidas de ajuste (62%) o como reclutamiento civil para la coejecucin de dichos programas en los territorios locales (65%). Estas son las principales modalidades de incidencia en la gestin pblica que se observa en las experiencias analizadas, muy por encima de la proposicin ciudadana de medidas o decisiones de poltica, y de control social de las mismas. La tendencia es mucho ms acentuada en el caso de los organismos pblicos. Su bajo reporte de incidencia en las variables de propuesta y control social sugiere su marginalidad como prctica institucional y su escasa incorporacin a los instrumentos participativos de los cuales disponen. 4.3.4 Alcances y lmites de la incidencia de las innovaciones subnacionales

El anlisis de una muestra intencionada de iniciativas innovadoras en el vnculo entre sociedad civil y Estado permite identificar mltiples campos de incidencia de estos procesos, tanto sobre las condiciones del ejercicio de la ciudadana como sobre la gestin pblica, en sus orientaciones y mtodos. La variedad temtica y metodolgica de las iniciativas estudiadas puede ser considerada un resultado de la operacin de polticas sociales que han incorporado metodologas participativas y diferentes modalidades de interaccin con la sociedad civil. Es tambin un indicador de la vitalidad de las organizaciones civiles en el abordaje de asuntos de inters pblico y el establecimiento de diferentes formas de interaccin con el sector pblico. Las iniciativas consideradas muestran pautas de relacin con el Estado que difieren de las tradicionalmente asociadas a la matriz socio poltica vigente en Chile en el perodo democrtico anterior al golpe militar (Garretn, 2000). En el

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pasado dicha relacin tenda a vincular actores sociales nacionales con las polticas pblicas en proceso de ampliacin, por intermedio de los actores polticos. Estos ejercan la mediacin en el parlamento o a travs de la expansin del Estado. Segn algunos anlisis las instancias subnacionales, en especial los municipios, ejercan el papel de brokers de los parlamentarios, en el sentido que podan asegurar votaciones a cambio de obtener beneficios para sus comunidades (Valenzuela, 1977). Pero las bancadas parlamentarias no se orientaban slo segn los intereses de grupos particulares sino que estaban estructuradas en partidos polticos con fuerte raigambre social, vinculados de modo permanente y orgnico a determinados sectores sociales y articulando proyectos polticos de larga duracin. Este proceso poltico se relacionaba de cerca con el desarrollo del tipo de Estado y su vnculo con los intereses colectivos (Abal Medina, 2005). A juzgar por el anlisis realizado, el panorama actual es muy diferente. En primer trmino los actores sociales no estn estructurados en organizaciones de carcter nacional, sino ms bien protagonizan la accin en escenarios locales y carecen de instancias de representacin de intereses ms amplios (PNUD, 2000). Por otra parte su vnculo con el Estado se realiza directamente con las municipalidades o con programas sociales de ejecucin local, sean estos sectoriales o con enfoque territorial. Estos vnculos son mltiples, tanto as que la ejecucin de muchas polticas y programas presupone la organizacin y participacin activa de sus beneficiarios. El marco de la participacin lo proporciona muchas veces la definicin de objetivos de la propia poltica y programa, la que promueve la constitucin de organizaciones y grupos locales que contribuyan a ella, bajo diversas formas organizacionales. Es decir que la relacin se multiplica e intensifica, pero no en un marco de definiciones polticas en pugna, sino ms bien de implementacin de determinadas polticas y programas, ya decididas por el Estado. An as, las nuevas vinculaciones muestran mayor potencial de incidencia desde abajo en mbitos de ejercicio de la ciudadana y lo hacen principalmente en el fortalecimiento de la asociatividad local especialmente de segundo y tercer grado, as como de liderazgo y membresa, factores que podran tener consecuencias favorables de mitigacin de la excesiva fragmentacin de la sociedad civil postautoritaria. Tambin muestran impacto significativo en la capacidad para vincularse y negociar con el Estado la formulacin e implementacin de polticas y programas especficos en el nivel subnacional. La debilidad de dicha incidencia parece residir principalmente en que se realiza relativamente al margen del espacio pblico. Por ello no empodera a las organizaciones sociales para actuar e incidir en l y desde l hacia las polticas pblicas. En este sentido el vnculo tiende a volverse instrumental o funcional a los diseos previos de poltica, as como a los marcos normativos y presupuestarios predefinidos. Con todo es muy relevante indicar que el fortalecimiento de capacidades ciudadanas se da tanto en las iniciativas que surgen de la propia sociedad civil como en aquellas impulsadas desde el Estado. Lo cual sugiere

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la presencia de actores potencialmente democratizadores en ambas esferas de la accin pblica analizada.236 Finalmente, en el mbito de la gestin pblica la incidencia es menor y corresponde principalmente a las iniciativas impulsadas por el propio Estado. Es decir, la institucionalidad se revela inadecuada y reactiva respecto de la iniciativa social que ella misma impulsa. Adicionalmente se observa una incidencia focalizada en ciertas variables especficas de la gestin, sin impactos generalizados en variables claves de la institucionalizacin y sostenibilidad de la innovacin. El impacto que logra esta concertacin desde abajo es principalmente a nivel programtico y mucho menor en cuanto a mtodos de planificacin, gestin y control de la poltica pblica. Alrededor de un tercio de las iniciativas cuenta o ha creado mecanismos especficos de inclusin de nuevos actores en la poltica. Sin embargo, ello no aumenta el impacto sobre las variables que estructuran la poltica pblica y determinan su proyeccin futura. Por su parte, la modificacin de mtodos de la gestin se muestra consistente con la estrategia general de modernizacin del Estado, pero carece de alcance significativo en las orientaciones democratizadoras de la accin estatal. Algo similar ocurre con el desafo de incremento de escala o replicabilidad de las iniciativas innovadoras, lo que indica su falta de continuidad e impacto a niveles superiores. 4.4 Redes de nacionales de poltica pblica: otras formas de incidencia Junto con el examen del perfil asociativo y de participacin de la sociedad chilena, hemos analizado la articulacin de un segmento de ella con las iniciativas de poltica pblica, es decir su capacidad para pesar en las decisiones y rumbos de las acciones que afectan a la sociedad. Hemos visto que la poltica pblica, en particular en las reas sociales, establece vnculos mltiples con organizaciones sociales de base y ONG, en ocasiones condiciona el financiamiento a la existencia y operacin de formas organizadas de la comunidad. El anlisis de la muestra cualitativa de los nexos participativos establecidos con el Estado en el mbito subnacional, muestra que dichas vinculaciones tambin toman la forma de redes relativamente aisladas, uno a uno, es decir entre una organizacin y un organismo estatal. En otros trminos, no toma la forma de una o varias macrorredes (o bloques de actores vinculados por redes densas), sino de mltiples redes dbiles y poco vinculadas entre s. Esta constatacin reafirma el
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Desde otro punto de vista, muy relacionado con nuestro anlisis, tambin esto podra tener efectos positivos en cuanto a incrementar la participacin poltica por medios no convencionales, de acuerdo al anlisis de correlacin entre variables de capital social (que incluyen la asociatividad y apoyo a causas de accin colectiva) y participacin en actividades polticas (que no incluye elecciones ni campaas). Ver Klesner (2007: 28)

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diagnstico que caracteriza a la sociedad civil chilena como un archipilago de unidades pequeas y aisladas. Pero tambin da cuenta de la diversidad interna del propio Estado ya que la convergencia establecida en los niveles de implementacin e intermedios, no cuenta con canales fluidos hacia los niveles de decisin, no fluye desde abajo hacia arriba. Por otra parte podra sealarse que la concertacin establecida en relacin a las polticas sociales queda desvinculada de las orientaciones que se toman en el ncleo estratgico del Estado, donde este tipo de concertacin no existe del mismo modo. La relevancia del anlisis de esta muestra intencionada de innovaciones con contenido de participacin organizada es que muestra el dbil potencial de incidencia en trminos de poltica pblica, a pesar del importante nmero y variedad de experiencias. La sociedad civil organizada en vinculacin con los gobiernos y servicios locales y utilizando los canales establecidos para ello, no alcanza a estructurar redes de poltica pblica sustentables y con capacidad de iniciativa autnoma. No se cuenta tampoco con la institucionalidad adecuada para promoverla. Contrasta esta realidad con otras formas de vinculacin que se han puesto en prctica, que tambin involucran a la sociedad civil, pero que no son canalizadas por las instancias establecidas, mayormente vinculadas con las polticas sociales. Se trata de articulaciones que suceden en el nivel nacional o que ocupan la escena pblica de un modo que las vuelve relevantes para los actores polticos e institucionales con influencia nacional. En general participan en ellas otros sectores de la sociedad civil, con mayor poder e influencia. O bien expresan estrategias diferentes de vinculacin con el Estado, en las cuales se movilizan recursos polticos y organizacionales que las iniciativas subnacionales previamente analizadas no tienen. Se trata igualmente de instancias no institucionalizadas, que han sido utilizadas en subsidio de mecanismos ms estables, con diseos ad hoc o simplemente como resultado de la dinmica poltica entre actores del Estado y de la sociedad civil. Nos referimos a las redes de conocimiento experto (Varas, 2006), las alianzas estratgicas pblico privadas (Blanco y Vargas, 2006) y los movimientos ciudadanos urbanos (Poduje, 2008). La diferencia de estos casos respecto de la muestra anterior es la mayor incidencia que han tenido en modificar las polticas pblicas, esta vez desde arriba, desde otro tipo de organizaciones y actores de la sociedad civil. Por lo que se desprende del anlisis que sigue, los factores ms determinantes de la incidencia que se detectan son principalmente tres: el conocimiento tcnico, la posicin de poder y la posicin en en la estructura socioeconmica. Las pautas de concentracin de dichos recursos en determinados grupos y lugares, resulta as, central para comprender la mayor incidencia de los actores sociales en las decisiones de poltica pblica, reforzando el elitismo en vez de reducirlo.

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4.4.1

El rol de la tecnocracia y el conocimiento especializado en las redes de poltica pblica

De acuerdo con Varas (2006) el caso chileno presenta algunas evidencias de cambios significativos de la poltica pblica, en los cuales se detecta la influencia de sectores de la sociedad civil. Sin embargo esa influencia no se debera a procesos de movilizacin social que la impulse, ni tampoco provendra de las innovaciones desde abajo, que hemos analizado en el acpite precedente. La institucionalizacin de estas polticas, en particular la de igualdad de gnero, se explica por diversos factores, pero contendra una forma de vinculacin entre la sociedad civil y el Estado que Varas denomina de conocimiento experto que habra tenido una gran influencia en los cambios. La eficacia de este tipo de redes se relaciona tambin con factores de contexto, entre los que se encuentran el marco internacional de acuerdos en torno al tema, que ya hemos mencionado, y la nueva visibilidad que la sociedad real comenzaba a adquirir a travs de la abierta pero difusa presencia feminista en el pas y el creciente uso de encuestas de opinin pblica que iba mostrando la realidad que se haba tratado de ocultar (Varas, 2006: 50). De acuerdo con este autor las redes de expertas se constituyeron en una tupida trama institucional de equidad de gnero237 que proporcion las condiciones favorables y abri espacios institucionales interfases- para que el conocimiento adquirido y desarrollado por las ONG y los centros acadmicos independientes y, posteriormente, los universitarios, se pudiera traducir en propuestas de polticas pblicas (ibd.: 50).238 Algunas de esas condiciones fueron la debilidad del Congreso y el predominio casi exclusivo del ejecutivo en materias de igualdad de gnero. Tambin sera relevante el fluido trnsito de dirigentas del movimiento de mujeres a posiciones gubernamentales. Como veremos en el captulo 5, quienes realizaron el trnsito pertenecen precisamente al sector profesional altamente calificado. Al mismo tiempo, la cooperacin internacional mantuvo cierto apoyo a los centros acadmicos independientes ligados al feminismo, los que han combinado durante el perodo una capacidad de investigacin independiente junto a la produccin de estudios y consultoras para el Estado. La modalidad de externalizacin de servicios utilizada por el gobierno para la produccin de conocimientos favoreci a esta red. Sin embargo, es necesario observar que la eficacia de este tipo de redes est en directa relacin con el marco poltico en el que se insertan, que define los lmites de la utilizacin del conocimiento producido. En el caso de las polticas de equidad de gnero, la institucionalizacin lograda en los acuerdos de la transicin proporcion
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La expresin es de Guzmn (2005), citada por Varas (2006: 48). Una expresin material de esta vinculacin a partir del conocimiento especializado sera el hecho que entre 1990 y 2005, un total de 35 consultoras institucionales, con 73 productos significativos alimentaron la gestin gubernamental del sector (Varas, 2006: 51).

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el contexto adecuado para determinados campos de innovaciones, as como limit su avance en otros. Pero la influencia del conocimiento experto es evidente. Se expresa tanto en la utilizacin de encuestas de opinin pblica, como en la realizacin de estudios y la presencia de la tupida red institucional de expertas en el gobierno, los centros de estudio y las ONG, los organismos de cooperacin y organismos internacionales de carcter multilateral. Estaramos aqu en presencia de un modelo de vinculacin entre sociedad civil y Estado que, aunque se origina en un movimiento social y tiene expresiones polticas, no depende estratgicamente de ninguno de los dos. Un acuerdo poltico entrega el marco de accin. Pero de ah en adelante el proceso se desarrolla relativamente autonomizado de la dinmica social. Depende ms bien de la fortaleza de los think tanks, los recursos de la cooperacin internacional y las oportunidades que se abren a las expertas que llegan desde la sociedad civil feminista a los puestos de gobierno. En la medida que hay vasos comunicantes entre ambos sectores, la influencia puede ser ejercida en diferentes mbitos de la poltica pblica. La dinmica estrictamente poltica la representacin parlamentaria-, ms que determinar lo que sucede, parece hacerse eco y reaccionar a lo que surge de estas redes expertas.239 En todo caso lo que se describe para la poltica de igualdad de gnero, un rea de modificaciones progresivas de la agenda poltica, no es diferente de lo que ocurre en otras reas, como seguridad ciudadana, educacin superior o regulacin de sectores econmicos. En ellas el discurso tcnico o especializado cumple una funcin mucho menos progresiva, alentando desde redes institucionales igualmente tupidas, la mantencin de las orientaciones de poltica pblica establecidas en los aos ochenta y no su modificacin. 4.4.2 Redes de expertos respaldadas por actores estratgicos

En el caso de la reforma procesal penal, una de las reformas ms importantes acometidas durante el gobierno de Frei, se estableci otro tipo de red, que denominamos como alianzas estratgicas pblico privadas, de acuerdo con la terminologa de Blanco y Vargas (2006). Se trata de una reforma sectorial, tambin conducida desde el gobierno, pero que no provino de l, pues no estaba en su programa; cuya elaboracin y diseo se realiz a travs de una concertacin entre centros acadmicos e instituciones de la sociedad civil, con un importante apoyo de la prensa. Aqu no existen antecedentes de un movimiento social previo o demanda por mayor o mejor justicia, sino ms bien una decisin poltica que abarca a la elite poltica predominante (gobierno y oposicin). El antecedente puede encontrase en la agenda de organismos

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El marco de la incidencia del vnculo descrito explica quizs, que los avances sean ms fuertes en medidas y acciones de poltica, que en reformas polticas como la ley de cuotas o en temas conflictivos como el aborto teraputico.

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internacionales como el BID y el Banco Mundial, preocupados de la modernizacin del sector justicia en el marco de la segunda generacin de reformas. A diferencia del caso anterior, una precondicin de esta reforma fue el cambio de agenda en el sector. De una situacin inicial de confrontacin entre el gobierno y el poder judicial a propsito de los juicios por las violaciones a los derechos humanos (cuya cpula superior estaba compuesta por jueces nombrados por Pinochet), se pas a una agenda dominada por el tema de la inseguridad ciudadana y la percepcin de aumento de la delincuencia. Las propuestas gubernamentales se centraron en aspectos de modernizacin de la justicia. Tambin la composicin de la Corte Suprema fue variando, lo que llev a una suerte de consenso transversal a favor de una reforma de la justicia penal, al punto que las posiciones crticas frente a esta reforma pasaron a ser una especie de acto mal mirado. Lo moderno y democrtico es hoy ser partidario de la reforma al proceso penal (Correa, 1999: 295). El consenso logrado, tuvo una precondicin en la aceptacin de las restricciones a las propias propuestas previas de la Concertacin en el poder, tal como lo reconoce Jorge Correa, alto funcionarios de los gobiernos concertacionistas y luego miembro del Tribunal Constitucional nombrado por la presidenta Bachelet, El segundo gobierno de la Concertacin abandon, aunque no del todo, [], la agenda ms confrontacional de transformacin para aprovechar este diagnstico comn y construir en torno a l una nueva agenda que no estaba siquiera en su programa, pero que pudo transformar, al fin, en una poltica de consenso (Correa, 1999: 295). Como puede verse, nuevamente aparece aqu la importancia del contexto poltico para la definicin y avance de la agenda. En la medida que los aspectos ms confrontacionales es decir, que no contaban con el consenso de las fuerzas herederas del rgimen militar- dejaron paso a los ms consensuales alineados con el modelo de gobernabilidad- se abri un espacio para actores de la sociedad civil. Cules son esos actores capaces de ocupar el espacio y lograr una amplia incidencia poltica? Lo importante de destacar aqu es el peso de ciertos estamentos de la sociedad civil en la nueva agenda, que no provino desde el Estado ni de las fuerzas polticas tradicionales. La iniciativa y la agenda, en un campo tan importante como justicia, correspondieron ms bien a la surgida de una combinacin de actores de carcter estratgico, una nueva forma de red de poltica pblica. Lo describe as, Jorge Correa:
la principal agenda del gobierno no se gest en el programa de ninguna coalicin poltica y ni siquiera en el propio Ministerio, sino en el esfuerzo de dos ONG. La primera de ellas, Paz Ciudadana, vinculada al diario El Mercurio y a fuerzas modernizadoras de todo el espectro poltico preocupadas del tema de la seguridad ciudadana. Ella se asoci con la Corporacin de Promocin Universitaria, organismo relacionado con la Democracias Cristiana, la que haba recibido en este tema el apoyo financiero de la Agencia

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para el Desarrollo de los Estados Unidos de Norteamrica. A ellos se unieron crculos acadmicos preocupados por temas de debido proceso y derechos humanos, provenientes de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales. [] Pero sin duda fue el diario El Mercurio el que, a travs de sus mltiples editoriales y de su cobertura noticiosa le dio impulso definitivo a la idea (Correa, 1999: 308).240

El primer proyecto de reforma fue producido en un Foro de discusin sobre los procesos penales, conformado por juristas y acadmicos, con apoyo internacional (Blanco y Vargas, 2006: 2). Luego la propuesta fue asumida por el Ministerio de Justicia y se concret en diversos proyectos que fueron rpidamente aprobados en el parlamento. En 2005 la implementacin de la reforma se completa con su aplicacin en la Regin Metropolitana (la ltima de una implementacin parcial) y los mismos centros de origen de la propuesta, evalan su implementacin. De acuerdo con sus propios impulsores los factores claves que explican este xito seran, en primer trmino el consenso entre los crculos de discusin o expertos, para los cuales se haban creado espacios propicios de participacin. En segundo lugar, se destaca el liderazgo de las entidades no gubernamentales involucradas, lo que, en este caso est explicado por la vinculacin directa de Paz Ciudadana con el empresario Edwards y el diario El Mercurio y por la consolidacin y fuertes vnculos con la elite poltica de la Corporacin de Promocin Universitaria. Luego se enfatiza en la alianza estratgica pblico-privada, la que, como hemos visto, no naci del programa gubernamental, sino que fue adoptada por el Estado luego de su aparicin en la agenda de los medios y de sectores acadmicos. Tambin destacan la permanencia del inters pblico y el apoyo privado por un lapso de ms de 10 aos y el apoyo de los medios de comunicacin (Blanco y Vargas, 2006:4). En definitiva se muestra que el tema formaba parte de la agenda de actores sociales de enorme poder, que fueron capaces de sostener, financiar y difundir el trabajo de esta red que termin convirtindose en una poltica pblica de amplio alcance. Aparece, de esta manera, otro factor normalmente considerado relevante en la incidencia de los actores sociales, que es la disponibilidad de recursos con que cuentan y son capaces de movilizar (Fuentes y Heiss, 2000: 363). Los autores citados sintetizan su evaluacin del proceso de reforma a la justicia procesal penal con un intento de generalizacin, mencionando los elementos claves

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La Fundacin Paz Ciudadana fue fundada por el empresario Agustn Edwards, dueo de la cadena de diarios El Mercurio, la principal del pas, luego del secuestro de su hijo por un comando del Frente Patritico Manuel Rodrguez creado por el Partido Comunista- a comienzos de los aos noventa. Conform un directorio que agrupa a personalidades de derecha junto a connotados intelectuales y polticos de la Concertacin ligados a la Democracia Cristiana y al sector renovado o liberal de su ala izquierda, principalmente del PPD (Ramos y Guzmn, 2000).

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a que a su juicio determinan el xito de un proceso participativo, tres elementos claves que podran ser replicados en cualquier proceso participativo de diseo de polticas: generacin de intereses comunes (tcnicos sobre polticos), establecimiento de liderazgos (pblicos y privados) y establecimiento de canales permanentes de participacin (foros y comisiones de evaluacin) (Blanco y Vargas, 2006: 5).241 Nuevamente aparece aqu el predominio del conocimiento experto (conceptualizado como opuesto al discurso y el conocimiento poltico), que permite dilogos fluidos entre el sector pblico y el privado. Pero tambin la presencia de sectores con recursos y poder, que incluso se habra expresado en el financiamiento de las iniciativas, que no dependi del Estado, sino de los propios centros acadmicos, empresas y la cooperacin internacional. La pregunta que se plantea es por qu en este caso tiene xito -mientras en tantos otros ello no ocurre- al punto de producir una reforma de gran envergadura, incluso comprometiendo un incremento significativo de los recursos pblicos, apoyado tambin por los partidarios del Estado mnimo.242 Para responder la interrogante anterior podemos poner como punto de comparacin lo ocurrido con el Consejo Asesor Presidencial de Educacin, que hemos analizado anteriormente. La reforma educacional tampoco estaba en el programa presidencial respectivo. En trminos de participacin, sta fue sin duda mucho ms amplia: tanto el movimiento social que la inici, como el propio Consejo involucraron mucho ms sectores y personas que el proceso de la reforma procesal penal. Al igual que este, tambin cont con el conocimiento experto disponible en el pas y con el liderazgo pblico y privado. Sin embargo no logr plasmar ni en una visin de consenso, ni involucrar a las elites polticas, que terminaron pactando una reforma mucho ms limitada, sin adecuada consideracin de los resultados del Consejo, ni de las demandas de los estudiantes secundarios. Otra diferencia especfica con la reforma procesal penal fue la falta de apoyo de los medios de comunicacin a pesar de la simpata inicial demostrada hacia el movimiento estudiantil- y el respaldo permanente a la elaboracin de una poltica. De hecho al Consejo se le fij un plazo perentorio de algunos meses para cumplir con su labor, ya que se buscaba desactivar un conflicto que en el caso anterior no exista- y eso exiga un tiempo mucho ms breve.
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Como contrapunto de una incorporacin fracasada de la participacin en las polticas de seguridad ciudadana, los autores resean el caso del Programa Comuna Segura, un tpico programa basado en la asignacin de fondos concursables para objetivos poco claros. Aunque no se cuenta con informacin evaluativa suficiente (existen evaluaciones pero no se dan a conocer), los autores consideran que no habra dado los resultados esperados. En el mismo sentido se interrogan Fuentes y Heiss (2006) al analizar las iniciativas exitosas de incidencia ciudadana incluidas en el volumen La Propuesta Ciudadana (Varas et al., 2006). Requerimos concentrarnos no slo en las condiciones necesarias y suficientes para la incidencia, sino explicar las condiciones que han imposibilitado la accin colectiva y que han limitado el impacto de determinadas acciones de inters pblico (Fuentes y Heiss, 2006: 372).

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Ms all de lo anterior, el tema de la educacin pblica no suscita consenso, por lo que no puede resolverse tcnicamente, mientras que la instancia formada no logr procesar polticamente el tema. Posiblemente la amplitud de la participacin sea un elemento explicativo, por cuanto en el caso de la justicia esta se reduca a los expertos, mientras que en este caso involucraba movimientos y organizaciones sociales, cuyos planteamientos apuntaban a la modificacin de algunas de las reformas claves del perodo dictatorial, por lo que iban ms all del modelo de gobernabilidad. Pero adems de ello, la sociedad civil involucrada en la reforma procesal penal, tal como lo resea Jorge Correa, consista en tres centros acadmicos relacionados con fuerzas relevantes del sistema poltico, con la hegemona de la Fundacin Paz Ciudadana y el consecuente respaldo de El Mercurio, un poder fctico de la transicin. Es interesante anotar de qu manera la incidencia se asocia con factores de poder previos y la importancia creciente de la tecnocracia en el procesamiento de los problemas pblicos. An en una instancia ms institucionalizada de dilogo con la sociedad civil, como son las audiencias pblicas del Poder Legislativo, el fenmeno se repite. La instancia de audiencias pblicas que realizan las comisiones parlamentarias en el proceso de discusin de ciertos proyectos de ley, revela tambin una presencia desmedida de los poderes fcticos y las redes de conocimiento experto a ellos asociados. De acuerdo con un trabajo de monitoreo de la labor parlamentaria se puede constatar que las organizaciones con mayor presencia en las comisiones del Senado son las empresariales (28% y 30% del total de OSC escuchadas en 2006 y 2007 respectivamente), seguidas de las organizaciones sindicales (18% en el bienio) y dems organizaciones sociales, incluida las ONG (18%). En el caso de las comisiones de la Cmara de Diputados se vuelve a repetir la preeminencia de las organizaciones empresariales (32%), en segundo lugar los centros de estudio (14%), dejando relegadas al cuarto lugar a las organizaciones sociales. En ambos casos las organizaciones gremiales profesionales son menos escuchadas que las anteriormente mencionadas (7% en el Senado y 5% en la Cmara de Diputados) Vale decir, algunas organizaciones, especialmente empresas y organizaciones gremiales empresariales tienen una presencia privilegiada, en ambas cmaras. Los Centros de Estudios fueron escuchados en 46 ocasiones por Comisiones del Senado y en 89 oportunidades en la Cmara, en 2006 y 2007. El Centro ms escuchado fue el Instituto Libertad y Desarrollo, think tank de la UDI, en 20 y 21 ocasiones respectivamente (Observatorio Parlamentario, 2007: 31 35). Tal como sucede en la mayor parte de las instancias que hemos analizado, en las Comisiones Legislativas no existen estndares ni normativas claras para regular la participacin, ni an en asuntos bsicos. No existe definicin de criterios respecto a qu tipo de proyectos requieren opinin, ni qu tipo de organizaciones deben ser convocadas, ni por medio de que procedimientos asegurar esa presencia. Consecuentemente, concluye el estudio, no hay un reconocimiento real del

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derecho de los ciudadanos a ser escuchados (Observatorio Parlamentario, 2008: 26). El efecto de esta insuficiente institucionalizacin es que se reproducen en ella las desigualdades propias de la sociedad chilena, debilitando el carcter ciudadano de las instancias existentes. No es que la sociedad civil est ausente, pero slo para algunos segmentos de ella la participacin se convierte en incidencia efectiva en las decisiones pblicas.243 4.4.3 La desigual distribucin de la participacin ciudadana en los movimientos urbanos

Hemos afirmado previamente que la sociedad civil no es un ente homogneo ni en sus orientaciones, ni en su composicin interna, pues coexisten en ella grupos, ideologas y diferencias de poder. Al momento de intentar procesos de movilizacin y bsqueda de cambios en las polticas pblicas, estas diferencias se vuelven significativas. As lo comprob un estudio acerca de los movimientos ciudadanos relacionados con conflictos urbanos, los cuales han tendido a multiplicarse en los ltimos aos. El movimiento pionero fue el que surgi como oposicin al proyecto de autopista urbana en Santiago denominado Costanera Norte, por parte de los vecinos de los barrios de clase media y alta (Bellavista y Pedro de Valdivia Norte). El ltimo ha sido el plebiscito comunal organizado en la comuna de Vitacura (la de ms altos ingresos en el pas), que fue el primer plebiscito de origen ciudadano desde la reforma a la ley municipal en 1999. En estas experiencias, as como en otras que han sido documentadas, se evidencia que una participacin exitosa en trminos de lograr cambios est asociada a la mejor situacin econmica de sus moradores y a la mayor vinculacin y capacidad de influir de los vecinos y vecinas en centros de poder dentro y fuera del gobierno. Estos sectores son los que han logrado tambin superar la fragmentacin que caracteriza a las organizaciones ciudadanas en el pas, dando origen a una influencia ms significativa.244 Analizando el caso del movimiento de oposicin a la Costanera Norte, que logr la modificacin del trazado del proyecto, el planificador urbano Ivn Poduje concluye que su xito se debi a tres factores:

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La falta de criterios de carcter pblico en la invitacin que formulan las comisiones de trabajo legislativo impide evaluar la escucha que cada comisin ha prestado a la sociedad civil (Observatorio Parlamentario, 2007: 28) Ms antecedentes sobre la experiencia del movimiento ciudadano contra la Costanera Norte y la organizacin que de all surgi, Ciudad Viva, en: Seplveda (2005), sobre movimientos ciudadanos y gobernanza local en el caso de Chile, Ducci (2004).

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el alto nivel de organizacin de los vecinos y sus fluidas redes de contacto con autoridades y lderes de opinin. Quizs por lo mismo, los medios de prensa dieron amplia cobertura al conflicto, amenazando la imagen del proyecto estrella del nuevo plan. Finalmente fue clave el inters de la propia empresa concesionaria en modificar el trazado, tanto para evitar los problemas con los vecinos como para mejorar el atractivo del negocio, ya que el concesionario tambin perciba utilidades por la construccin de la autopista (Poduje, 2008: 5).

Con respecto a la capacidad organizativa, ya el Informe de Desarrollo Humano del PNUD en el ao 2000 haba advertido que la dotacin de capital social tanto formal como informal estaba desigualmente distribuida en la poblacin chilena. Las mediciones practicadas indicaban que los sectores altos contaban con mayor stock de capital social formal (confianza interpersonal o social, confianza en las instituciones, asociatividad, compromiso cvico y normas de reciprocidad) e informal (tener a alguien con quien conversar, percepcin de reciprocidad y compromiso cvico informal) (PNUD, 2000: 144149).245 Tal como habamos analizado en los acpites precedentes, vuelve a reproducirse aqu el rol de los medios de comunicacin, aunque no como actores independientes, sino fuertemente vinculados a los intereses econmicos y los grupos de la elite poltica del pas. Lo ocurrido con Costanera Norte no es ms que un ejemplo de una pauta que se va extendiendo en los movimientos ciudadanos motivados por conflictos urbanos en Santiago. Es as que de un total de 32 organizaciones ciudadanas surgidas con posterioridad, 18 de ellos (56%) lo han hecho en el barrio alto tradicional de Santiago, a los que se suman los provenientes de desarrollos inmobiliarios recientes en las comunas ms pudientes (Providencia, Las Condes, uoa y Vitacura), a barrios de altos ingresos construidos en comunas populares (Huechuraba, Pealoln). Con ello la proporcin de movimientos ABC1 se eleva a 66%. El 16% restante se distribuye en comunas de clase media como San Miguel, Santiago Centro, Maip y Estacin Central en el sector Las Parcelas [] slo el 19% de los movimientos ciudadanos se localizan en comunas de bajos ingresos (Poduje, 2008: 7). Tal como se ha analizado para los ejemplos previos, en el caso de los movimientos ciudadanos tambin se registra un alto nivel de incidencia: en la modificacin y congelamiento de once Planes Reguladores comunales, el cambio de trazados y obras en diferentes proyectos inmobiliarios o viales y el incremento de costos asumido por el Estado en diversos proyectos. El estudio citado calcula en US $586 millones el costo adicional que han tenido para el Estado estos procesos de participacin ex

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En el ndice de Capital Social Formal e Informal los grupos altos ms que duplican a los grupos bajos (PNUD, 2000: 149).

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post, frente a diseos que no consultaron a la comunidad, ni consensuaron proyectos, ni indemnizaron adecuadamente los costos implicados. Por las caractersticas del proceso, estos cambios y mayores costos no necesariamente responden a un incremento del bien pblico, sino que a la respuesta forzada que el Estado ha debido dar a movilizaciones de grupos con capacidades de incidir, remitiendo al problema de la falta de institucionalidad de la participacin ciudadana. Por eso, concluye Poduje, al no contemplar marcos institucionales claros, el Estado ha debido transar para evitar el conflicto, sin que dicha decisin implicase necesariamente un beneficio social (ibd.: 14). El caso del plebiscito de Vitacura, demandado por los opositores a la construccin en altura en ciertas calles de la comuna, refuerza los argumentos anteriores, ya que ha sido el nico caso en que se ha podido obligar al municipio a realizarlo. Experiencias anteriores como La Serena y uoa, no lo lograron. En La Serena, una propuesta de referndum, respecto del destino de un establecimiento municipal, impulsada por el Consejo Consultivo de Salud, logr reunir las firmas necesarias, ascendientes al 10% del padrn electoral de la comuna. Pero el Concejo Municipal opt por acatar las propuestas de los vecinos, ante la imposibilidad de financiar un plebiscito y el riesgo de perderlo. En uoa, una comuna de ingresos medios y altos, los vecinos opuestos a la norma que permite una excesiva construccin en altura, no alcanzaron a reunir el alto nmero de firmas ante notario que la ley exige. Vitacura, la comuna ms rica del pas, ha sido la nica entonces, capaz de utilizar el mecanismo institucional.246 Tambin en este caso se verific una altsima cobertura de prensa, lo que motiv la participacin de las personas, quienes dieron una contundente mayora a los vecinos organizados en Defendamos Vitacura, contra la postura del Alcalde.247 En conclusin, podemos identificar diferentes modelos de vinculacin entre sociedad civil y Estado para producir modificaciones en la poltica pblica. Sus resultados diferenciales en trminos de incidencia, estn relacionados muy directamente con aspectos del modelo de gobernabilidad que hemos analizado en captulos anteriores. Por un lado los resultados dependen del respaldo que susciten o vnculo que construyan con algunas de las fuerzas hegemnicas y no de la canalizacin institucional de los conflictos, que se revela bastante limitada en su potencial hasta la fecha. Esto se vincula a la presencia pblica de determinados problemas a travs
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Vitacura tiene slo un 0,13% de su poblacin bajo la lnea de la pobreza y cuenta con un presupuesto municipal per cpita siete veces mayor que San Ramn una de las ms pobres de la ciudad de Santiago (Luna y Seligson, 2007: 6). El ingreso por hogar en Vitacura alcanza a los $ 3.120.749 mensuales (sobre 5 mil dlares estadounidenses) en contraste con los $403.495 (unos 670 dlares) de La Pintana, otra de las comunas ms pobres de la ciudad de Santiago (OECD, 2009: 90). Ver al respecto nuestra columna de opinin en el diario electrnico El Mostrador: http://www.elmostrador.cl/index.php?/noticias/articulo/condiciones-para-la-participacionciudadana-lecciones-de-un-plebiscito/ Consultada el 2 de septiembre de 2009.

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de los medios de comunicacin. Por la excesiva concentracin y vnculos de los mismos con dichas fuerzas, esto refuerza el fenmeno anterior. Por otra parte, en diversas experiencias aparece la importancia de las tecnocracias tanto del Estado como de los organismos internacionales y su vnculo con segmentos de la sociedad civil- en la configuracin de una nueva elite poltica y sus agendas en el pas. En el siguiente captulo profundizaremos en dicho rol, que interviene, como se ha visto, decisivamente en algunos aspectos de la constitucin del interfaz entre Estado y sociedad. De acuerdo a lo propuesto por Peter Spink, el problema no parece ser si hay o no participacin, sino ms bien quines participan, cmo lo hacen y qu consecuencias tiene su participacin en las polticas pblicas.

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Captulo 5

De la sociedad civil al Estado: Se constituye una nueva elite?


El tercer factor que se analiza para determinar las potencialidades y limitaciones de la relacin establecida entre sociedad civil y Estado se refiere a las trayectorias realizadas por individuos entre ambas esferas. De acuerdo con el planteamiento de Dagnino, Olvera y Panfichi (2006: 76), la nocin de trayectorias es un instrumento metodolgico que nos permite la comprensin de las complejidades, tensiones y contradicciones que acompaan el trnsito de activistas de la sociedad civil a la sociedad poltica y, en particular al Estado. Segn el planteamiento anterior, las trayectorias permiten incorporar un nuevo ngulo para documentar empricamente los vnculos, convergencias y tensiones entre las dinmicas y organizaciones de la sociedad civil y el ejercicio del poder poltico en las condiciones del post autoritarismo. La particularidad de dicho ngulo es que vincula la conceptualizacin relativa a la sociedad civil con la referida a las elites, aspecto usualmente poco considerado en los trabajos sobre sociedad civil. La formacin y comportamiento de elites es un proceso que intermedia el paso a lo poltico de las demandas y orientaciones que surgen de la accin de la sociedad y obliga por lo tanto a una consideracin especfica. De hecho un volumen colectivo donde se discuten diferentes caractersticas de las innovaciones democrtico-participativas en frica, Asia y Amrica Latina concluye sealando que este es uno de los problemas no abordados desde esos estudios. As, se plantea que uno de los defectos del enfoque sobre las experiencias participativas es que crea grandes puntos ciegos tales como los relativos al estudio de la poltica de las elites (Ravents, 2008: 27). Por cierto, el mbito de constitucin de las elites polticas no se restringe a la institucionalidad pblica. Una de las caractersticas del proceso de transicin chileno fue precisamente la negociacin entre los nuevos responsables del poder ejecutivo y quienes lo abandonaban sin haber perdido sus posiciones de poder en el mbito militar, econmico y comunicacional. Esto indica la importancia, desde el inicio, de los componentes extra-institucionales. La influencia derivada de ese poder se expres en ambos planos: en los llamados enclaves autoritarios, como se denomin a los mecanismos legales diseados para proteger la institucionalidad construida durante el gobierno militar, as como en mbitos extra-institucionales, articulndose con las expresiones polticas formales a travs de diversos mecanismos. Es lo que se ha popularizado en la jerga poltica chilena como poderes fcticos. Sin embargo, de acuerdo al planteamiento de Antonio Corts, el fenmeno rebasa dichos poderes fcticos, para ubicarse como agentes que ejercen un poder poltico sin que en su gnesis y en sus funciones estuviesen orientados a ello. Tal

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circuito extrainstitucional en el proceso de toma de decisiones pblicas (est) compuesto por vnculos y agentes externos e internos a la institucionalidad [] que provienen de tres reas: - grupos econmicos y gremios empresariales;- medios de comunicacin masivos, en especial los televisivos;- la intelectualidad tecnopoltica (Corts, 2000: 193). Como puede apreciarse, aparecen aqu en relacin a actores especficos- nuevamente los factores de poder que identificamos en el captulo anterior como relevantes para comprender la incidencia de la sociedad en las polticas pblicas. As, no slo se necesita analizar la constitucin de una elite poltica considerando las posiciones institucionales. En primer lugar debido al hecho de que el momento inicial de la transicin tuvo una dimensin instituyente, pues las personas transitaron desde fuera del Estado hacia su interior en un perodo de transformacin democrtica del mismo.248 Adicionalmente el reclutamiento no slo consider el poder poltico, expresado en los partidos, que venan reconstruyndose luego de una larga clandestinidad o receso. Otros factores han influido tambin en este trnsito, como el creciente peso de la tecnocracia y el saber especializado y una nueva figura, que entrecruza tecnocracia y poltica, los llamado technopols (Silva, 1991; Centeno y Silva, 1997; Domnguez, 1997; Dezalay y Garth, 2002). Como veremos este ltimo aspecto est fuertemente presente en el caso chileno, por lo cual lo analizaremos con algo ms de detalle. La importancia de las trayectorias surge al considerar que la coalicin gobernante y mayoritaria en el poder desde 1990 reclut y entren gran parte de sus cuadros en la sociedad civil organizada. A pesar de lo anterior, y de que en general el gobierno ha mantenido un discurso en pro de la sociedad civil, ello no ha dado lugar a propuestas gubernamentales que fortalezcan su papel y profundicen la democracia en su dimensin participativa. Es decir que, aunque se han dado condiciones de confluencia virtuosa entre los proyectos polticos (Dagnino, 2003) provenientes de la sociedad civil y la sociedad poltica, movilizadas ambas por la recuperacin de la democracia, ello no bast para lograr la democratizacin esperada de la sociedad y el Estado. Parte de la explicacin se encuentra en las condiciones institucionales de la propia transicin poltica chilena, que ya hemos analizado, la cual impidi a la mayora poltica en el gobierno desde 1990 ejercer plenamente su poder (Garretn 2000). Sin embargo, tambin es necesario analizar las dinmicas especficas de la sociedad poltica chilena, en busca de una explicacin para la divergencia detectada. Concretamente los modos de constitucin de la nueva elite poltica post noventa.

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En el caso de los funcionarios del gobierno militar saliente, estos permanecieron en el Estado pero en la rama legislativa, para lo cual tuvieron que someterse a un proceso electoral, generando as otra legiimidad para sus posiciones. Las excepciones fueron los senadores designados; algunos altos oficiales de las fuerzas armadas y algunos miembros de la Corte Suprema. Todos ellos fueron abandonando el Estado con el tiempo.

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Las condiciones generales de evolucin de la sociedad civil y su vnculo con el Estado en el contexto de la transicin, as como las caractersticas de las asociaciones en el nivel local han sido estudiadas en los captulos anteriores. En ellos se pone en evidencia el debilitamiento relativo de la baja sociedad civil (sectores populares) y su subordinacin a una conduccin estatal enfrentada a los requerimientos de la insercin del pas en un modelo de globalizacin. Las consecuencias para este segmento, ayer movilizado, han sido de desarticulacin, fragmentacin y falta de relevancia de su accin social. Tambin se ha analizado el papel de las polticas sociales en la creacin de ambientes propicios para el desarrollo de la sociedad civil, identificndose la falta de un marco institucional adecuado para ello y la desarticulacin de las polticas que podran cumplir tal propsito. As, la vinculacin previa de ciertas personas a organizaciones y liderazgos civiles, aunque bastante comn, no resulta un rasgo de por s tan relevante para la generacin de los proyectos y agendas de los gobiernos democrticos, ni los estilos de relacin de ste con la ciudadana. Los gobiernos procesan una parte de la agenda desarrollada por la sociedad civil, especialmente en la creacin de leyes, agencias y programas sociales focalizados. Pero dejan muchos temas y planteamientos fuera, comprometidos como estn con el marco poltico-institucional y econmico que sellaron los pactos de la transicin y que define otros actores y prioridades. Al mismo tiempo se orientan crecientemente segn la particular versin chilena de la democracia consociativa que apuesta a la constitucin y protagonismo exclusivo de las elites polticas y tcnicas en la accin pblica, con creciente peso de la tecnocracia. En este captulo se aborda el anlisis del vnculo sociedad civilEstado, a travs de aquel personal del nivel ejecutivo central que ha intercambiado posiciones de liderazgo entre las organizaciones sociales y polticas prodemocrticas durante el perodo autoritario y el gobierno a partir de 1990, una vez recuperado el sistema democrtico. La identificacin de las trayectorias de estos actores permite, en primer trmino, documentar ms precisamente en qu proporcin los cuadros gubernamentales actuales provenan de la sociedad civil y, especficamente, de qu segmentos dentro de ella. Permite tambin examinar las posiciones que han ocupado dentro del Estado y algunos de los efectos de dicha trayectoria en la agenda gubernamental. En el caso de trayectorias con retorno o salida del Estado, de producirse, interesa conocer las condiciones en que stas se realizan y hacia dnde se dirigen: dentro o fuera de la sociedad civil.249
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Desde el punto de vista de las trayectorias de la sociedad civil al Estado, el caso chileno difiere de otros como, por ejemplo, el de Per. En Per los dirigentes de ONG ingresan al gobierno en el marco de una crisis de la representacin poltica, luego del fin de los gobiernos de Fujimori y salen de l cuando la poltica se rearticula con Alejandro Toledo y Alan Garca (Panfichi, 2007). Algo similar puede decirse de los militantes de organizaciones civiles mexicanas que ingresaron al gobierno en el primer perodo del presidente Fox y ms tarde fueron desplazados por militantes del partido de gobierno (Basombro, 2005) En Chile, en cambio, los nuevos cuadros gubernamentales no eran militantes de la sociedad civil y sus trayectorias los consolidaron mayoritariamente en el gobierno.

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Luego de la exposicin de las principales hiptesis se analiza las caractersticas de la evolucin histrica chilena, mencionando especficamente el papel de los partidos polticos en ella, que culmina en una reconstitucin de las elites polticas durante la transicin de los noventa. Luego se presentan los datos relativos a trayectorias de una muestra de personal superior de la rama ejecutiva del Estado. La muestra indica tambin la existencia de elites al interior de la sociedad civil, dada la constitucin de otras redes de poder al margen del poder poltico formalmente establecido. En el siguiente apartado se establece los principales impactos de la presencia de actores provenientes de la sociedad civil en la definicin de las agendas polticas de la transicin. Finalmente se concluye con una reconceptualizacin de las relaciones entre Estado y sociedad civil en el caso chileno. 5.1 Trayectorias individuales y conformacin de elites polticas Como hemos establecido previamente, el marco institucional vigente, as como la estabilidad del arreglo poltico logrado en 1990, han permitido la reconstruccin del sistema poltico institucional de la democracia representativa, pero ha impedido hasta ahora la profundizacin de la participacin democrtica y el fortalecimiento de la sociedad civil. Las caractersticas especficas de la negociacin de la transicin definieron oportunidades diferenciales para los distintos segmentos de la oposicin de la poca. Por una parte se aisl a las expresiones polticas ms radicales como el Partido Comunista y el MIR-, quienes no aceptaban subordinarse al marco constitucional de Pinochet. De hecho hasta hoy, veinte aos despus no logran adecuada expresin poltica: el MIR ha desaparecido y el PC no logr ingresar al parlamento sino hasta la legislatura 2010, a pesar de contar con un porcentaje de electores constante entre el 6 y el 10%, cuando ha construido alianzas. Por otra parte la negociacin con los sostenedores tanto civiles como militares del gobierno saliente llev a disear un proceso de decisiones muy centralizado, restringido en diversas reas y con muy pocas personas en la conduccin (Otano, 1995).250 Adicionalmente, ello signific desactivar las expresiones sociales organizadas, traspasar la iniciativa al gobierno y convocar a quienes pudieran adoptar la nueva orientacin de administracin del gobierno en las condiciones dadas, dejando atrs la movilizacin social previa. Una interpretacin de esa situacin es la de quienes lo consideran como un dato de realidad, impuesto por las condiciones polticas, que el presidente Aylwin
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Un protagonista del proceso, proveniente de la sociedad civil, lo relata del siguiente modo: en 1990 pesaba mucho en el ambiente poltico democrtico el hecho de que las fuerzas pinochetistas tenan a su favor cerca del cuarenta por ciento del electorado, que las Fuerzas Armadas haban entrado inmunes a la transicin y que el poder econmico del pas, en definitiva, segua en manos de poderosos empresarios que haban respaldado ampliamente al rgimen dictatorial (Namuncura, 2005: 282).

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ejemplific al postular la justicia en la medida de lo posible.251 Otra manera de apreciarlo es la de los dirigentes sociales del perodo previo:
a sus ojos, esa restriccin societal de la poltica no slo es dato de realidad sino objeto intencional de la nueva direccin que asumen los partidos de gobierno [] Es el momento de los antiguos polticos expertos, la juventud estudiantil que luch contra la dictadura se retira del espacio pblico, la generacin de lderes sociales de las luchas contra la dictadura es ahora una generacin de tcnicos, ms interesados en el manejo eficiente del poder que en el cambio de la sociedad (Rojas, 2008: 38).252

5.1.1

Hiptesis sobre trayectorias desde la sociedad civil al Estado

La consecuencia de los fenmenos anteriormente expuestos fue que se produjo un cambio de protagonistas y que, al mismo tiempo, las agendas provenientes de la sociedad civil movilizada a favor de la democracia, se institucionalizara slo parcialmente en diversas entidades y polticas, subordinadas a los requerimientos polticos del modelo de gobernabilidad. Ello limit severamente su alcance, permanencia en el tiempo e impacto poltico. Las trayectorias personales son, en gran parte, una expresin de ello. El carcter del proceso de transicin determin quienes, cundo y cmo, algunos activistas de la sociedad civil llegaron a ocupar puestos en la nueva administracin. El reclutamiento del personal superior de la rama ejecutiva del Estado no provino de lderes de la sociedad civil propiamente tales, sino que estuvo mediado por los partidos polticos que negociaron la transicin. Los partidos contaban con una fuerte tradicin histrica en Chile, que haba sido debilitada por la represin del gobierno militar y la institucionalidad que ste leg. Al momento de la transicin, tuvieron que contender en el diseo del nuevo gobierno y el reclutamiento de su personal con el peso creciente de la tecnocracia, que tenda a desplazarlos en el manejo de los asuntos pblicos. As lo requera el diseo de una transicin limitada exclusivamente al mbito poltico - institucional y dentro de los marcos legales establecidos por la dictadura. Dicho diseo hegemoniz la poltica chilena desde 1987 en ade251

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Como lo sintetiza el mismo Domingo Namuncura, defensor de los derechos humanos (as como tambin militante de la IC y posteriormente del PPD) y luego Director de CONADI y funcionario de diversos gobiernos de la Concertacin: Haba que avanzar slo en la medida de lo posible y dejar para gobiernos posteriores el objetivo de concluir una tarea a la que el primer gobierno slo dara inicio. Llamemos a eso razn de Estado (Namuncura, 2005: 282). El libro de Eduardo Rojas cita a Carolina Toh -dirigenta estudiantil en los aos ochenta (y militante del PS y luego del PPD) y posteriormente parlamentaria, subsecretaria y ministra en diversos gobiernos de la Concertacin- quien seala: la gente particip muy poco y hubo, adems muy poca informacin. Quizs no haba otra posibilidad pero el costo de que fuera as fue muy grande, porque al final de esa vuelta muchos actores que haban sido claves hasta el 88, el 89 ya no eran protagonistas (Rojas, 2008: 39).

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lante y se tradujo en la tendencia a instalar en el poder una elite democrtica que conforma una tecnocracia eficiente que permaneci sin ser sometida a discusin pblica hasta fines del gobierno de Lagos, cuando surja la cuestin de la poltica ciudadana (Rojas, 208: 39). Lo anterior significa que a pesar de que muchos cuadros profesionales que ingresaron a funciones de gobierno provenan de la sociedad civil organizada principalmente de ONG profesionales-, su acceso fue entendido por ellos y por quienes los reclutaron como un asunto individual que no comprometa necesariamente a las membresas y agendas que dejaban atrs. Las seales polticas de la coalicin gobernante exigieron un desempeo basado en competencias tcnicas, subordinadas al diseo central del proyecto poltico del gobierno y no una conducta de lealtad a su adscripcin y proyectos sociales previos.253 En general no se han verificado trayectorias de retorno a la sociedad civil. Quienes accedieron al segmento superior de la administracin ejecutiva adquirieron all competencias especializadas que luego fueron recicladas, como veremos ms adelante, de tres modos principales: en otros puestos superiores del mismo Estado; en roles dirigenciales en los partidos polticos y en la actividad privada lucrativa, a travs de la consultora o gestin poltica de grandes empresas. La actividad poltica va adquiriendo un carcter y entorno crecientemente especializado, de elite, lo que coincide con el debilitamiento de la propia sociedad civil y la falta de canales institucionales para asegurar su presencia en la definicin de la agenda pblica. En los pocos casos detectados de retorno a la sociedad civil, ste se produce tambin hacia instancias altamente especializadas y profesionalizadas como las ONG, precisamente el segmento que ejerce una mayor capacidad de interlocucin crtica con el Estado, que llamaremos contra-elite.254 El peso del sector de profesionales de alta calificacin entre los que fueron reclutados en la sociedad civil como nuevos responsables del aparato pblico, se relaciona con el fenmeno de los technopols (Domnguez, 1997). Se trata de personas que cuentan con una alta dotacin de capital cultural proveniente en parte de su medio social de origen acomodado, perfeccionados en postgrados el extranjero y

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Domingo Namuncura, grafica este cierre del espacio poltico de la siguiente manera: resuelta la eleccin democrtica en diciembre de 1989, el comando de campaa presidencial (donde le haba tocado colaborar) comenz a disolverse, y con l todas las instancias tcnicas y de organizacin. El poder qued radicado en el equipo ejecutivo encargado de convocar a distintos ciudadanos a cumplir tareas de gobierno [] Del mundo de los derechos humanos, muy pocos profesionales fueron convocados a ocupar cargos de relevancia en el nuevo gobierno (Namuncura, 2005: 280). Este rasgo particular del caso chileno pasa prcticamente inadvertido en el anlisis de Basombro sobre los activistas e intelectuales de la sociedad civil que ocuparon puestos gubernamentales. El autor entiende la pertenencia a la sociedad civil como un rol adscrito que acompaa a las personas y no un posicionamiento que cambia de acuerdo a diversas circunstancias de contexto histrico y poltico (Basombro, 2005). Se puede hipotetizar, por el contrario, que la consolidacin de una identidad de militante de la sociedad civil se explica tambin por las relaciones ms o menos distantes- con la poltica institucional.

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que disponen de una amplia e intensa red de contactos internacionales. Estas caractersticas adquirieron su mxima eficacia poltica en el contexto de la transicin poltica chilena, por diversas razones. En primer trmino por su carcter negociado que conduca a mantener los rasgos bsicos del modelo econmico impuesto por los militares, pero legitimado por los Chicago Boys (Silva, 1991; Dezalay y Garth, 2002; Rosende, 2007). Estos son tecncratas de alto nivel, que han conservado gran parte de su influencia acadmica, cultural y simblica. Otro factor es el debilitamiento relativo de los partidos polticos luego de casi diecisiete aos de proscripcin, agudizado en el caso de la izquierda por la doble derrota estratgica sufrida al inicio y al final del perodo respectivamente: el golpe militar triunfante en 1973 y la cada del muro de Berln y el fin del campo socialista en 1989. El peso del factor internacional se expres tambin de diversas formas: la mayor influencia poltica relativa de la dirigencia que retornaba del exilio, con fuerte apoyo de los pases donde residieron (especialmente Europa occidental, Mxico y Alemania Oriental); la presencia de la cooperacin internacional gubernamental y no gubernamental, movilizada en apoyo del retorno a la democracia en el pas; y, finalmente, las mayores oportunidades acadmicas disponibles para los chilenos residentes en el extranjero, especialmente en Europa occidental y Estados Unidos. Por ltimo, la formacin de la alianza poltica de centro izquierda que hizo posible la transicin le otorg un papel privilegiado a quienes estuvieron en condiciones de tender puentes entre la Democracia Cristiana y los partidos de izquierda tradicional, que no tenan casi historia previa de alianzas. Esos fueron principalmente los militantes de la izquierda catlica, desgajados de la DC a fines de los aos sesenta. Estos haban experimentado adems un proceso de reconversin ideolgica que los acercaba al centro poltico y carecan de un partido fuerte, lo que favoreci su adscripcin a la coalicin en su conjunto. Su pertenencia de la elite social y econmica y su alta dotacin de capital cultural favoreci indudablemente su protagonismo en esta coyuntura (Tironi, 2009; Rojas, 2008: 127). 5.1.2 La recomposicin del campo poltico en la transicin chilena

Nuestra argumentacin indica que las trayectorias de quienes ingresaron al Estado pueden ser consideradas un fenmeno ms individual que asociado orgnicamente a las redes de la sociedad civil de adscripcin previa, an en el caso de lderes y activistas. La militancia o pertenencia a la sociedad civil aparece como un factor de legitimidad en gran parte de los nombramientos pero se trata slo de un antecedente que debe concurrir junto a otros dos para hacer posible que la persona se convierta en funcionario directivo: la militancia poltica en un partido de la Concertacin y la calificacin profesional y tcnica.255 Mientras que las dos
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Se trata de calificacin educacional en general, no especficamente en materias relacionadas con el cargo.

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ltimas son condiciones necesarias y suficientes, la pertenencia a la sociedad civil es solamente un elemento coadyuvante. Se trata, en la gran mayora de los casos de un segmento particular de la sociedad civil, el ms profesionalizado y con vnculos polticos fuertes. En el caso chileno, tal como hemos expuesto en captulos anteriores, la separacin entre la sociedad poltica y la sociedad civil, no es absoluta. Al contrario, la especificidad de la constitucin organizacional de la sociedad civil chilena es precisamente su vinculacin poltica estrecha, que slo ha comenzado a variar parcialmente en los aos recientes. El perodo de la dictadura militar fue excepcional, pues la poltica partidaria estuvo proscrita y el espacio institucional cerrado para el ejercicio de la actividad poltica. Por ello muchos de sus militantes y dirigentes se refugiaron en las organizaciones sociales y en el emergente campo de las ONG, vinculadas a la cooperacin internacional y/o a las iglesias cristianas. Estas ltimas, tambin intensificaron su labor social, asumiendo explcitamente un rol de espacio institucional ms amplio que en el pasado haba correspondido al Estado, para la realizacin de acciones propias del campo social y poltico (Abalos y Egaa, 1989: 31-32). Se constituy un importante contingente de profesionales vinculados a centros de estudios que alimentaron la reflexin crtica a las polticas de la dictadura y que luego fueron claves en la formulacin de las polticas de la transicin democrtica.256 De tal modo que clasificar los liderazgos como de la sociedad civil o como polticos, exige examinar la trayectoria de cada persona. No basta simplemente con la pertenencia a una organizacin de uno u otro tipo. Por ello ms adelante se intenta caracterizar de modo ms preciso los diversos tipos de liderazgo de esas personas, pues se considera insuficiente clasificarlos como activistas de la sociedad civil, como lo hace un libro que basa su anlisis en testimonios de personas que de las ONG pasaron al Estado en diversos pases de Amrica Latina (Basombro, ed., 2005).257 A diferencia de pases como Mxico y Brasil, en Chile nunca se utiliz, ni se utiliza hoy, la expresin militante de la sociedad civil, reservndose la militancia exclusivamente para los partidos polticos. La adscripcin a la sociedad civil parece ms un asunto de trayectorias especficas que una condicin permanente o adscriptiva, como se desprende de varios de los testimonios incluido en el libro de Basombro.258 En trminos del anlisis global, se trata de analizar la constitucin de
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Para 1987 se calcul en 48 los centros de ese tipo con 664 profesionales vinculados a ellos, financiados casi ntegramente por la cooperacin internacional (Lladser, 1990: 253; Puryear, 1994). Por cierto en esto influye fuertemente las caractersticas especficamente nacionales de la sociedad civil, principalmente el vnculo con los partidos y el Estado (Garretn, 2006; Van der Ree, 2007). La mayor parte de los testimonios includos por Basombro en su libro, son de personas que alcanzaron posiciones en el aparato pblico, en materias directamente relacionadas con su militancia y trayectoria anterior y que luego debieron abandonarlas. La mayora de las veces ese abandono no fue voluntario, sino que se debi a cambios en las condiciones polticas que

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una nueva elite poltica, que incluye entre sus miembros a personas provenientes de la elite de la sociedad civil organizada, la que analizaremos con cierto detalle. Una primera consideracin se refiere a la naturaleza misma que tuvo la transicin y las condiciones que impuso, que favorecieron a ciertos grupos por sobre otros. Durante los aos ochenta la demanda democrtica se orient en dos direcciones: hacer cumplir un calendario de retorno a la democracia, sobre la base de la propia agenda sancionada en la Constitucin del 80 u obligar a Pinochet a renunciar y llamar a una Asamblea Constituyente que restableciera las bases polticas e institucionales pluralistas y democrticas tradicionales del Estado. Se impuso la primera, impulsada por una alianza naciente de centro izquierda, que articulaba a la DC con algunas fracciones del PS, conocidas como los renovados (Otano, 1995). En 1988 se forma la Concertacin de Partidos por el No compuesta por 17 partidos, unidos tras la figura del presidente de la DC, Patricio Aylwin, que gana el plebiscito sucesorio en octubre de ese mismo ao. En el campo socialista el nuevo cuadro precipita la legalizacin del PS, especficamente la fraccin ms ortodoxa conducida por el dirigente histrico y ex canciller del gobierno e la Unidad Popular, Clodomiro Almeyda. Hasta ese momento dicha fraccin haba permanecido fiel a la alianza histrica con el PC que databa del ao 1957- y que a la fecha promova la estrategia de ruptura democrtica. Posteriormente se produce la fusin de las corrientes socialistas bajo la conduccin de los renovados cuya estrategia de alianza con el centro y participacin en el plebiscito haba triunfado en las urnas (Otano, 1995). Pero la estrategia de utilizar la legalidad de la transicin pinochetista haba llevado a otro grupo de socialistas, junto a ex radicales y algunos liberales a conformar un partido instrumental, el Partido por la Democracia (PPD), liderado por el abogado y economista Ricardo Lagos.259 La formacin de la Concertacin represent una innovacin mayor en la poltica chilena, pues se trataba de un acuerdo estratgico entre sectores tradicionalmente enfrentados y casi sin antecedentes de alianzas previas desde mediados de los aos cincuenta. Tambin significaba el fin del camino propio de la DC, lnea que haba hegemonizado ese partido desde la eleccin de Frei Montalva como presidente en 1964. Finalmente bloqueaba la reconstitucin de la alianza que haba apoyado el golpe militar, entre la derecha y
los llevaron al poder, que los obligaron a volver a la sociedad civil. Llama la atencin que precisamente los dos testimonios de Chile correspondan a activistas de los derechos humanos que accedieron al gobierno y permanecieron en l, como ha ocurrido en la mayor parte de los casos que hemos estudiado. En el Seminario que origin el libro de Basombro particip tambin un tercer chileno, abogado defensor de los derechos humanos, que sin embargo no present su testimonio, por razones fciles de entender: se trata de Gustavo Villalobos, Director de la Agencia Nacional de Inteligencia hasta marzo de 2010. Lagos provena inicialmente del PR, del que se haba separado a comienzos de los aos sesenta, para ingresar al PS. Nunca form parte de las tendencias principales que disputaban el control del PS, ubicndose, junto a un reducido grupo de intelectuales en el sector denominado los suizos, precisamente por su neutralidad respecto de la lucha interna socialista.

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la DC, similar a la que haba llevado a Frei Montalva a la presidencia en 1964, para evitar el triunfo de Allende. De tal manera que entre los aos 1986 y 1989 se consolida el sistema de partidos sobre la base del ensanchamiento de una nueva derecha que se disputa la proyeccin de la herencia del rgimen dictatorial, ms una DC reforzada por su alianza con sectores del radicalismo y una izquierda renovada dividida en una versin social-demcrata el PS- y otra de matices liberales y orientacin pragmtica, el PPD. Le sigue una exigua izquierda marxista tradicional, excluida hasta el 2010 de la representacin parlamentaria. El sistema poltico emergente qued dominado completamente por dos alianzas: la de los dos partidos de derecha y los cuatro que subsistieron en la Concertacin (DC, PS, PPD y PR). Fuera de ellos slo sobrevive como fuerza significativa el PC.260 La recomposicin partidaria se realiz en el marco legal que se impuso al sistema poltico, que establece la estricta separacin de los movimientos sociales con respecto a los partidos. Ms all de los factores de atomizacin social heredados de la represin y la desregulacin econmica, existen barreras institucionales para la intervencin de organizaciones sociales en los partidos y viceversa.261 A su vez tanto el sistema electoral como la configuracin de los distritos electorales en 1989, fueron diseados a la medida de las necesidades de la primera minora (la derecha), para impedir las modificaciones de fondo a la Constitucin. De tal modo que la continuidad principal con la matriz poltica anterior al 73 consiste entonces en la vigencia del sistema de representacin multipartidario- aunque obligados a actuar en bloques por el sistema electoral- y la subsistencia de la mayora de los partidos democrticos existentes antes de 1973 (DC, PR, PS y PC). En la derecha, en cambio,
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Recin veinte aos despus, en 2008, surge un nuevo referente poltico electoralmente significativo: el Partido Regionalista Independiente (PRI) conducido por el senador Adolfo Zaldvar, expulsado de la DC en 2007. Para las elecciones municipales de octubre de 2008 la alianza del PRI con otros sectores escindidos de la Concertacin (Chile Primero) y de la Alianza por Chile (Senador Carlos Cantero) logr reunir ms del 7% de la votacin para concejales, situacin que no se repiti en la eleccin parlamentaria de 2009, donde el sistema binominal privilegia fuertemente a los grandes bloques. En 2009, se producen tres defecciones ms en el PS, todas por la izquierda, para establecer sendas candidaturas presidenciales. La de los socialistas allendistas, bajo la conduccin del ex ministro Jorge Arrate -anteriormente dirigente de la fraccin renovada y ministro de tres gobiernos concertacionistas-, quien fue nominado candidato presidencial de la coalicin formada por comunistas, humanistas e Izquierda Cristiana. La del Movimiento Amplio Socialista, conducido por el senador por Concepcin Alejandro Navarro, que resign su candidatura. Finalmente la del diputado Marco Enrquez-Ominami, hijo biolgico del dirigente del MIR Miguel Enrquez y adoptivo del senador y ex ministro socialista Carlos Ominami (ex militante del MIR), quien posteriormente tambin abandon el partido. Esta ltima escisin es la que mas adhesin electoral obtuvo en la contienda presidencial de diciembre de 2009, llegando al 20% de los votos. En mayo de 2009 se discuti en el parlamento una norma que permitira a dirigentes sociales postular a cargos legislativos, actualmente impedido por la Constitucin. Fue rechazada por la oposicin de derecha.

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ambos partidos (RN, UDI) nacen a mediados de los aos ochenta. A ellos se suma el ya mencionado PPD que, aunque naci con la finalidad instrumental de enfrentar el plebiscito, donde la izquierda no tena expresin legal, se consolid como parte del sistema poltico. Pero el sistema est globalmente desplazado hacia la derecha y sometido al binominalismo electoral, el cual, aunque con menor legitimidad, ha impedido hasta ahora el surgimiento de otros canales de constitucin de actores y de representacin de la sociedad civil. De tal manera que, en trminos polticos, el tipo de transicin privilegi en primer trmino a la derecha, tanto en su versin pinochetista (UDI) como en aquella ms amplia y diversa (RN). Tambin lo hizo con las fuerzas que accedieron al poder poltico en las condiciones de continuidad que se negociaron en 1989, esto es la centro izquierda, comprometida a no rebasar ciertos lmites relativos a la economa, el cambio constitucional, la proteccin a Pinochet y a los privilegios de los militares y la restriccin en materia de juicios en materia de derechos humanos. 5.1.3 Elites polticas: races sociales, culturales y generacionales comunes

Una segunda consecuencia de la salida pactada al rgimen militar, as como de la legitimacin civil del arreglo constitucional ideado por Pinochet, son las caractersticas sociales y culturales de la nueva elite poltica, en formacin desde mediados de los aos ochenta. Se trata de una elite que vincula varios grupos entre s: las cpulas partidarias, el empresariado privado, profesionales directivos de la empresa privada, las instancias de asesora empresarial en el campo legal, econmico y comunicacional y, finalmente, las consultoras y think tanks de apoyo estratgico al Estado (ejecutivo y parlamento). Estos ltimos normalmente estn conformados por ex dirigentes y tcnicos civiles del gobierno militar o de los propios gobiernos de la Concertacin.262 Parte importante de dicha elite pertenece a grupos formados por la Iglesia Catlica a travs de sus colegios, universidades y grupos pastorales. La influen-

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Es interesante constatar semejanzas y diferencias entre la autorrepresentacin de la elite acerca de su poder y la percepcin de la poblacin en general. Para los miembros de la elite quienes tienen ms poder en Chile son los medios de comunicacin, los ministerios del rea econmica, los grandes grupos econmicos, el Banco Central y los ministerios del rea poltica, en ese orden (PNUD, 2004: 195). Mientras tanto para la ciudadana las instituciones con mayor poder son: el gobierno, los empresarios, los partidos polticos, los jueces y las fuerzas armadas, en ese orden (Id.: 197). Por su parte en un balance general del destino de los diferentes actores de la transicin que vincula lo social y lo poltico, el periodista Rafael Otano indica: La opinin mayoritaria acepta que los actores colectivos que ms han ganado en este poltico negocio de la transicin han sido la Fuerzas Armadas, la Iglesia Catlica, los empresarios, El Mercurio, los malls y tambin la Concertacin de Partidos por la Democracia. Han perdido los sindicatos, el mundo del laicismo clsico, la izquierda tradicional, los cristianos progresistas, las organizaciones comunitarias (Otano, 2006: 10-11).

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cia de la Iglesia se extiende a una buena parte de la izquierda renovada actual, proveniente de la DC, hoy en el PS y el PPD. Se trata de una elite dominantemente metropolitana, que en su mayora vive en las comunas ms ricas de Santiago de Chile.263 La pertenencia poltica tiene, tambin un componente de redes sociales, si concordamos con Larissa Lomnitz, quien seala que tras los partidos polticos chilenos subyacen grupos de amigos, es decir redes de pertenencia cultural, social y familiar, muy fuertes (Lomnitz, 2002).264 Es interesante anotar la dinmica de relevamiento generacional que se ha producido en la elite poltica. Inicialmente la Concertacin por la Democracia estructur sus liderazgos sobre la base de las figuras tradicionales que ya haban ocupado cargos polticos y/o estatales en el perodo anterior al golpe militar. Sin embargo, en ambos bloques polticos, la principal renovacin de cuadros dirigentes superiores provino de la generacin del 68, cuya importancia fue creciente desde mediados de los aos ochenta. Con ello nos referimos a aquellos grupos de la elite, especialmente los de origen catlico, que emergieron a la poltica desde el movimiento estudiantil universitario de fines de los sesenta y que han dominado la dirigencia de los diversos partidos y los cuadros superiores del Estado durante ms de dos dcadas. Dentro de esa generacin, los que se ubicaron a la izquierda en los aos setenta, en el pasado no lograron estructurar partidos polticos estables, ni aglutinar en torno suyo a otros sectores, pues siempre predomin en ellos el fraccionalismo, la sobre-ideologizacin y la orientacin vanguardista. Fue el caso del MAPU, escindido de la DC en 1969, el cual se dividi por primera vez en 1971, para dar lugar a la IC, junto a una nueva camada de escindidos de la DC (Moyano, 2009). Luego volvera a dividirse en 1973 y, ms tarde, en numerosas ocasiones hasta desaparecer a fines de los ochenta. La IC tampoco logr estructurar una fuerza poltica nacional, mantenindose hasta hoy en los mrgenes del sistema poltico y electoral. Sin embargo, en la coyuntura del inicio de la transicin, los principales dirigentes y parte de la militancia de estos pequeos partidos ingresan mayoritariamente al PS y al PPD. Su alto capital cultural y educativo, el peso de sus redes sociales, econmicas, familiares e incluso internacionales y su decidida reconversin ideolgica hacia posiciones de centro, les han dado un innegable
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El fenmeno puede tener matices en sectores especficos, pero no rompe la pauta general de elitismo. En un anlisis del universo de mujeres lderes polticas, empresariales y sociales, se constata el origen citadino, metropolitano y de las comunas de mayores ingresos de dicho liderazgo. Un 64,1% de las mujeres lderes haban nacido en comunas de muy alto desarrollo humano, segn la medicin del PNUD. Las excepciones correspondan al liderazgo sindical y a las concejalas (Hardy, 2005: 122). Un estudio sobre diversas matrices de identidad de los lderes de izquierda, relacionadas con su origen y trayectoria social, as como sus modificaciones durante los aos ochenta y noventa, en Hite (1996).

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papel de conduccin en gran parte de la accin poltica de los 90 (Moyano, 2009; Tironi, 2009).265 En el caso del bloque de derecha, el fenmeno es mucho ms acentuado. La principal diferencia estriba en el surgimiento de la UDI, un partido poltico completamente nuevo, que lleg a ser la principal fuerza poltica del pas luego de las elecciones parlamentarias del ao 2000. Su elite dirigente es hasta hoy el grupo gremialista catlico, que surgi a fines de los sesenta para luchar contra la reforma en la Universidad Catlica, enfrentando a los cristianos de izquierda. Luego nutri los cuadros tcnicos y polticos del gobierno militar. Se constituy como partido cuando Jaime Guzmn, su principal idelogo y dirigente, fue expulsado de RN, un intento de unidad de la derecha a fines de los aos ochenta. Formalmente el grupo existi desde 1983, pero se constituy como partido en 1988, luego de la referida ruptura con RN, bajo el alero de la Ley de Partidos Polticos promulgada por Pinochet en marzo de 1987 (Joignant y Navia, 2002: 3 4). Los conductores de la UDI son un reducido grupo de varones provenientes de familias tradicionales, algunos ligados al Opus Dei y otros movimientos catlicos conservadores, vinculados entre s por lazos familiares y/o de amistad, que hicieron su carrera poltica en los gabinetes de Pinochet, los municipios y los organismos sectoriales de control social y poltico. Comparten un rasgo caracterstico de la generacin, que es la alta ideologizacin y sentido de misin. A pesar de ello la UDI ha controlado toda forma de fraccionalismo y disidencia: la toma de decisiones y la seleccin de liderazgos formales no se realizan a travs de elecciones, sino por consenso al interior de su reducido ncleo fundador, no existiendo ni permitiendo tendencias internas.266 La UDI proyect la insercin poltica y social que le brind el ejercicio del poder durante el rgimen militar en trabajo de base local en distritos populares,

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En la jerga periodstica se habla de la hegemona que habra ostentado al interior del bloque gobernante hasta el ao 2006, la alianza MAPU-Martnez, que hace referencia tanto a los antiguos rebeldes de la DC que conformaron el MAPU, como a Gutenberg Martnez, considerado el principal operador poltico de la fraccin alwinista de la DC, perteneciente a la misma generacin poltica. Martnez fue diputado y est casado con Soledad Alvear, senadora por Santiago, precandidata presidencial y presidenta de la DC hasta noviembre de 2008. El escritor y periodista Rafael Otano caracteriza a los primeros de la siguiente manera: Era gente de una misma generacin que nunca haban dejado creerse parteros de la historia. Les toc su primera oportunidad durante la omnipotencia de los 20 a los 30 aos, en tiempos de la Unidad Popular. Aprovecharon algunos su segunda oportunidad en exilios becados de clase A. Llegaban ahora a este tercer toque de la fortuna. No se lo podan casi creer, aunque, desde luego, tenan la saludable conciencia de que se lo merecan (Otano, 2006: 63). Durante 2008 se aprecian signos de cambio en este partido, pues por vez primera se celebran elecciones competitivas por el cargo de presidente. La competencia se verific entre un miembro del ncleo fundador el senador Juan Antonio Coloma- y un diputado de una generacin bastante ms joven, Jos Antonio Kast, emparentado, sin embargo, con otro histrico de la UDI, el economista fallecido Miguel Kast, director de ODEPLAN durante el rgimen militar.

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logrando importantes mrgenes de apoyo electoral, potenciado por las normas electorales y la unidad interna. Junto al poder poltico que obtuvo con Pinochet, la UDI ha disfrutado de un incontrarrestable apoyo del gran empresariado, el cual, en su mayora fue directamente beneficiado por la poltica econmica del gobierno militar y lo apoy durante todo el perodo. Los tecncratas a cargo de dicha poltica terminaron por ocupar posteriormente cargos ejecutivos en las grandes empresas o por comprar las empresas privatizadas del Estado. En el campo ideolgico el grupo es apoyado por las fracciones ms conservadoras de la Iglesia Catlica, que fueron favorecidas por el largo papado de Juan Pablo II; por las dos grandes cadenas que monopolizan la produccin de diarios (El Mercurio y COPESA); por una de las cadenas nacionales de televisin (Megavisin) y una influyente representacin en los directorios del nico canal pblico (Televisin Nacional) y el de la Universidad Catlica. Tambin este sector ha ido expandiendo su influencia en el campo educacional a travs de las universidades privadas ligadas a grupos empresariales y/o confesionales conservadores, beneficiarias a su vez de diversos estmulos y franquicias financieras del sector pblico y privado (Arriagada 2003; Monckeberg, 2007). En el otro partido de derecha, RN, coexisten diversos estamentos provenientes de la derecha tradicional, as como una generacin surgida a la accin poltica en los setenta, que sin embargo no conforma tendencia interna.267 Durante los aos noventa la UDI influenci fuertemente a una fraccin importante de la representacin parlamentaria de su socio electoral, RN, acrecentando as su poder.268 En posiciones ms marginales respecto del ncleo de la elite poltica, se ubican los sectores no catlicos, como masones, radicales y socialistas histricos. En sus orgenes tienen un fuerte componente de clases medias urbanas educadas en las instituciones laicas tradicionales, como la Universidad de Chile, el Instituto Nacional y otros liceos pblicos. El policlasismo de sus formaciones, el debilitamiento de su base social organizada -obreros, campesinos y empleados-, unido a la permanencia en ellos de valores histricos de la cultura poltica chilena, los ha hecho perder influencia en los actuales grupos dirigentes, a pesar de que no desaparecen del todo
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El candidato presidencial de la derecha en 2005, electo presidente en 2009 -el multimillonario Sebastin Piera- pertenece a esa generacin. Proveniente de una familia democratacristiana, representa, la fraccin ms liberal o prxima al centro, de ese sector. A comienzos de los noventa, form parte de un ncleo generacional conocido como la patrulla juvenil- junto a los actuales senadores de RN Andrs Allamand y Alberto Espina y a la senadora Evelyn Matthei, hija del general de aviacin y miembro de la Junta Militar Fernando Matthei. Luego de que se revelara que sta particip de un espionaje telefnico a Sebastin Piera con apoyo de funcionarios de la inteligencia militar, Matthei se convirti en militante de la UDI. La correlacin de fuerzas se ha ido modificando a favor de RN, despus de la derrota electoral del candidato de la UDI, Joaqun Lavn en 1999 y 2005. Para la eleccin de 2009 el empresario Sebastin Piera, ex senador y ex presidente de RN, fue nominado como candidato nico de la Alianza por Chile, obteniendo el triunfo. La alianza, a su vez, fue renombrada como Coalicin por el Cambio, por la inclusin de sectores descolgados de la Concertacin.

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de la escena poltica. Estos sectores tambin tuvieron su propia generacin del 68, hegemonizada por el MIR y los grupos radicalizados del PS, pero stos prcticamente han desaparecido en trminos polticos, en gran medida por la represin militar que tuvo en ellos el mayor nmero de vctimas. Con la asuncin de Michelle Bachelet al gobierno, en 2006, se produce un recambio interno parcial en la elite gobernante. Se fortalece el sector socialista histrico, liderado por el senador Camilo Escalona, que haba tenido poca presencia en los gabinetes anteriores. Tambin ingresan al gobierno diversos profesionales provenientes del MIR y actualmente militando en el PS. Pero no ocupan completamente el cuadro superior del gobierno, pues otro grupo que se fortalece en este ltimo perodo son los tecncratas ligados al think tank Expansiva, mayoritariamente formado por profesionales post graduados en Estados Unidos, unidos por un planteamiento denominado como liberal y con un nfasis en el desarrollo de polticas pblicas con un fuerte componente tcnico. Todos estos grupos tienen en comn una menor influencia de la Iglesia Catlica en su formacin y menores vnculos con la elite social tradicional del pas.269 En el comienzo de la transicin, la nueva elite que ingresaba al poder poltico careca de vnculos con el gran empresariado y enfrentaba de parte de l una importante oposicin y desconfianza, alineado ideolgicamente como estaba con el gobierno militar. Sin embargo, con el correr de los aos, se fueron estableciendo relaciones de negociacin poltica, obligadas por el marco institucional de la transicin. Con la asuncin del gobierno de Frei Ruiz-Tagle (1995-2000), se comenz a evidenciar la intensificacin de vnculos de carcter poltico, econmico y social. Diversos sectores concurrieron a esta vinculacin: las antiguas ovejas negras izquierdistas, pertenecientes a las familias tradicionales, vinculadas ahora a grupos econmicos y que regresaron a conducir sus empresas; los hombres de negocios concertacionistas favorecidos por el crecimiento econmico de los 90 y por contratos con el Estado en reas como vivienda e infraestructura; funcionarios de los primeros gobiernos concertacionistas reclutados luego por los directorios de empresas privadas como parte de su gestin poltica y comunicacional; ex funcionarios que capitalizaron polticamente en el gobierno y se han privatizado como lobbystas y consultores, que hacen el puente entre las grandes empresas y los actores polticos de la Concertacin, entre otros.270
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Ver algunos elementos del debate sobre el significado de este recambio en Rojas (2008: 127). La eleccin de Rafael Guilisasti, vicepresidente de la Via Concha y Toro como presidente de la Confederacin de la Produccin y el Comercio, en 2009, puede considerarse como una consolidacin de esta tendencia a la unificacin de componentes de la elite que estaban muy apartados. Guilisasti representa a la vez un recambio generacional y poltico: proviene de la generacin del 68 y de la elite concertacionista -especficamente de los ex MAPU educados en el exclusivo colegio Saint George- y no de los grupos conservadores tradicionales que normalmente han dirigido al empresariado. http://www.capital.cl/reportajes-y-entrevistas/ rafael-guilisasti.-se-agot-la-voluntad-pol-tica-para-sacar-2.html (consultado el 12 de abril de 2009).

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Dicha vinculacin tambin se proyecta en el plano ideolgico, como es el caso de la Fundacin Paz Ciudadana, fundada y presidida por Agustn Edwards propietario del conservador e influyente diario El Mercurio, que cuenta en su directorio con destacados lderes concertacionistas (Ramos y Guzmn, 2000).271 Lo propio ha comenzado a ocurrir con diversas universidades privadas controladas por grupos econmicos de orientacin conservadora, que han integrado igualmente a ciertas figuras polticas de la Concertacin en sus directorios y profesorado (Monckeberg, 2007). Mientras se consolidan lazos entre la nueva y vieja elite, otros sectores que nutran los cuadros polticos y ejercan influencia poltica de diverso tipo han visto reducido su espacio de accin. Es el caso de los intelectuales, sobre todo ligados a las universidades pblicas, los centros acadmicos independientes, las ONG y la prensa independiente. La falta de espacio institucional y el predominio de una lgica de competencia econmica de mercado, han reducido sus capacidades de elaboracin, propuesta y visibilidad. Lo mismo ha ocurrido con su influencia y contacto con las experiencias y organizaciones laborales y de base social. Las polticas privatizadoras o las exigencias de auto-financiacin de sus servicios va mercado, el trmino de la cooperacin internacional o su funcionalizacin hacia los requerimientos de ejecucin de la poltica pblica, han profundizado este debilitamiento (Delamaza, 2009). A diferencia de antao, los partidos polticos ya no forman parte significativa de la vida social y cultural de la poblacin, predominando slo su funcin de reclutamiento de personal poltico y de organizacin de campaas electorales. Los vnculos de los grupos econmicos con los aparatos culturales como las universidades y medios de comunicacin, se extienden, mientras las universidades estatales decaen por efecto del auto-financiamiento. En este sentido, los vnculos entre la elite, los partidos de los que forman parte y la ciudadana, se encuentran lejos de sustentar la intensa y amplia movilizacin y deliberacin pblica que caracteriz la vida social chilena en el pasado.

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Algunos pocos y destacados nombres concertacionistas se repiten en los directorios de grandes empresas y fundaciones, las columnas y entrevistas en los diarios nacionales, los cargos ministeriales y la asesora empresarial y poltica. Se trata de profesionales de alta calificacin, adscritos tambin a la fraccin liberal de la Concertacin. Entre ellos Eugenio Tironi, Enrique Correa (ex MAPU y funcionarios del gobierno de Aylwin); Ren Cortzar y Jos Pablo Arellano (DC, ministros y altos cargos en los gobiernos de Frei, Lagos y Bachelet, junto a perodos en la empresa privada) y los empresarios Edmundo Prez Yoma (DC, tambin proveniente del Colego Saint George) y Oscar Guillermo Garretn (ex Secretario General del MAPU).

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5.2 Condiciones favorables para los tecncratas democrticos272 Las consideraciones anteriores reforzaron la presencia e influencia poltica de un estamento tcnicamente especializado dentro de la poltica, los llamados technopols (Domnguez, 1997) o, ms ampliamente elites tecnopolticas (Corts, 2000). Por cierto la tecnocratizacin de la gestin poltica, particularmente en la rama ejecutiva, no es exclusiva del caso chileno, pero la interpretacin de ste no estara completa si no introducimos ese componente, favorecido por las condiciones que hemos descrito. Nuestro anlisis indica que en la transicin chilena se verific un conjunto amplio de factores a favor del surgimiento y consolidacin de lo que podemos llamar tecncratas democrticos, parafraseando el concepto de democracias tecnocrticas (Centeno y Silva, 1998: 11). Estos son una variante de aquellos estudiados previamente por esos autores, que los definen como priorizando ciertos temas transversales y compartiendo ciertos rasgos comunes, en los siguientes trminos (the) economic growth over social development, an acceptance of the need for political order, and a reluctance to challenge the social hierarchy ... training in economics and/or engineering, extended visits to Europe and the United States, a fluency in international discourses (ibd.: 3). Diversos factores inciden en el predominio cada vez ms amplio de este sector sobre la actividad poltica, especialmente a travs de puestos de relevancia en el ejecutivo y en los instrumentos de influencia sobre diseo de polticas pblicas: generacin de conocimiento especializado, comunicacin pblica, lobby poltico y organismos internacionales. Entre esos factores puede mencionarse el fuerte presidencialismo, que disminuye el peso del parlamento como instancia poltica representativa, presidencialismo relativamente blindado frente a las manifestaciones de la voluntad popular. Tambin es relevante la cohabitacin forzada -y aceptada- con el neoliberalismo vigente an en diversos aspectos de la institucionalidad, ideologa con mucho peso en los medios de comunicacin y tambin en las polticas de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional. Tambin la estrategia exitosa de contencin de demandas sociales durante la transicin, quit presin social y poltica a la burocracia. En el caso chileno tambin influy el que la coalicin gobernante contara con personas que tenan experiencia de gestin estatal anterior con Frei Montalva y con Allende- y la fuerte autocrtica a la politizacin excesiva de la gestin en el pasado. Finalmente est el hecho objetivo de la existencia de un sector altamente calificado en la dirigencia del centro y la izquierda chilenas, sector que pudo reproducir y
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Un texto pionero de las llamadas politics of expertise comienza su argumento con un chiste que resulta adecuado citar aqu: Monsieur Pompidou is reported to have quipped, when he was prime minister of France, that there were three ways for a politician to ruin his career: chasing women, gambling, and trusting experts. The first, he said, was the more pleasant and the second the quickest, but trusting experts was the surest (Benveniste, 1973: 3).

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ampliar su capital cultural durante el rgimen militar, principalmente en el exilio. Este sector perteneca mayoritariamente a grupos sociales privilegiados con los cuales mantena o recuper lazos al momento de la transicin.273 En otros trminos, se conjugaron factores del proceso poltico, con aspectos de constitucin de la elite, que produjeron una combinacin de gran estabilidad entre predominio poltico de una coalicin mayoritaria y peso creciente de la tecnocracia (dentro y fuera de la Concertacin). Parte de esas figuras ha sido descrita como technopols. Los technopols son figuras polticas pero cuya legitimidad principal proviene de su saber tcnico y su capital cultural. Estos se forman en el trnsito entre el sector privado y la gestin pblica, tal como planteaba Antonio Corts. De acuerdo a este autor, en Chile se est reproduciendo un fenmeno que ya se observaba en Estados Unidos
las elites tecnopolticas adscritas al progresismo como las adscritas a las derechas se han formado (y se estn formando) cual ms cual menos, por medio de la mecnica similar a lo que los estadounidenses llaman el revolving door (puerta giratoria) () En Chile no existe legalmente el lobby pero s el aprovechamiento de los contactos a travs de frmulas alternativas: consultoras, centros de estudios, asesoras personales, etc. La tcnica del revolving door no slo ha sido utilizada por ex parlamentarios sino tambin por ex funcionarios jerrquicos del rgimen autoritario, incluidos miembros de las fuerzas armadas y de los dos anteriores gobiernos de la Concertacin (Corts, 2000: 105).

Ya en su estudio de 1997, Jorge Domnguez haba apuntado la emergencia de un fenmeno extendido en varios pases de Amrica Latina durante la transicin poltica, aqul de los technopols. Mientras los tecncratas, se caracterizaban por ser individuos altamente especializados que, sobre esas bases, realizaban funciones pblicas, los technopols, una variante de la tecnocracia, tenan algunas otras caractersticas especficas.
technopols are political leaders (1) at or near the top of their countrys government and political life (including opposition political parties) who (2) go beyond their specialized expertise to draw on various different streams of knowledge and who (3) vigorously participate in the nations political life (4) for the purpose of affecting politics well beyond the economic realm and who may, at times, be associated with an effort to remake their countries politics, economics, and society (Domnguez, 1997: 7).

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Ver el anlisis de algunos de estos factores en el momento inicial de la transicin en Silva (1991). Una visin histrica del papel poltico de la tecnocracia en Silva (2006).

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La importancia de este nuevo tipo de actores es que buscan no slo una poltica racional que sea technically correct but also politically enduring. Rationality thus defined can be achieved through politics (ibd.: 7). Dicha caracterizacin le cabe en Chile tanto a los Chicago Boys, que redisearon la economa chilena durante el rgimen militar, como a los que Patricio Silva denomin como los monjes de CIEPLAN que han conducido gran parte de la gestin econmica, poltica y social durante la democracia (Silva, 1991).274 En las condiciones de la transicin chilena se reforzaron mutuamente las caractersticas elitistas del proceso y las restricciones de la poltica representativa, con el desarrollo del circuito interinstitucional del poder. De tal manera que ste se convirti en un elemento funcional al sistema poltico y de toma de decisiones.
La sistematicidad y la organicidad del circuito extrainstitucional de poder son realizadas en lo medular por la accin de agentes de la tecnopoltica, particularmente importantes en los centros de poder de las instancias formales e institucionales, pero existentes y gravitantes tambin en los cuerpos privados de poder (Corts, 2000: 195).

Durante el periodo se consolida la existencia de una tecnopoltica con agentes dotados de alta calificacin que ocupan diferentes cargos en la administracin y direccin de las polticas pblicas. Junto a ella se ubica un sector que intercambia posiciones, no con la sociedad civil de la cual proviene, sino con la alta burocracia empresarial, fenmeno que se acrecienta a medida que las estrategias empresariales internalizan la gestin poltica como parte de su accionar y requieren de vnculos con el Estado. Al mismo tiempo la coexistencia entre este grupo tecnopoltico y la poltica representativa est basada en ciertas condiciones que han ido cambiando. En un primer momento, segn Vernica Montecinos, el grupo chileno de technopols habra sido capaz de eclipsar a los polticos tradicionales, que no parecan preparados para enfrentar los desafos de una nueva era (Montecinos, 2001: 188). Luego el fenmeno evoluciona: se reproducen formas de clientelismo al interior de los diseos tcnicos de los programas sociales (Durston, 2005) y mejora la coordinacin entre ejecutivo y parlamento. En la medida que los intereses respectivos comienzan a diverger, especialmente a partir de 2003, se plantean nuevas tensiones entre ambas dimensiones de la poltica, las que se ha agudizado bajo la administracin Bachelet.275
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De la lista de 23 funcionarios (todos varones) de los equipos econmicos del gobierno de Aylwin mencionados por Silva (1991: 407), al menos 16 de ellos cumplieron luego otras funciones en el ejecutivo, 2 fueron al parlamento y 5 emigraron a la academia o el sector privado. De los 9 provenientes de CIEPLAN, 4 han sido luego ministros, 3 directivos mximos de servicios o empresas pblicas y 2 permanecieron en la academia y la consultora. Un buen ejemplo lo proporcion el ex ministro de Hacienda del gobierno de Lagos, Nicols

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En cualquier caso, tal como lo plante Silva al inicio de la transicin, es esencial entender que Chilean technocrats continue working inside political parties (Silva, 1991: 407). Y que, al mismo tiempo, esos partidos ya no cumplen la funcin ni tienen la relevancia que tuvieron en el pasado.276 5.3 Un anlisis emprico de las trayectorias hacia y desde el Estado central Como una manera de fundamentar empricamente algunas de las afirmaciones que hemos hecho en este captulo, examinaremos ahora la trayectoria de un conjunto de funcionarios pblicos que asumieron cargos durante el perodo de transicin a la democracia, en las reas poltica y social, que son el dominio donde hemos centrado nuestro anlisis. Se cubri la totalidad de los cargos seleccionados para todo el perodo 1990 2006, es decir los tres primeros gobiernos de la Concertacin.277 5.3.1 Perfil de una muestra de cargos gubernamentales

Dentro del rea poltica se cubri los tres ministerios relevantes: Interior, que es responsable por la seguridad pblica y el orden interno, as como de la poltica de descentralizacin; Secretara de la Presidencia, que coordina al ejecutivo con el parlamento, conduce los procesos de modernizacin del Estado y la poltica de medio ambiente y la Secretara General de Gobierno. Este ltimo cumple las funciones de vocera gubernamental, coordina la poltica deportiva (por medio de Chiledeportes) y tiene a su cargo desde el ao 2000 las polticas de participacin ciudadana y fortalecimiento de la sociedad civil, a travs de la Divisin de Organizaciones Sociales (DOS).278 En el rea social se seleccion a MIDEPLAN. Este Ministerio, creado en 1990 (a partir de ODEPLAN), reuni a las agencias de poltica social contra la pobreza y focalizadas en sectores sociales especficos que se agregaron a la agenda pblica.279
Eyzaguirre, cuando en el ao 2002 afirm que los polticos son atroces. La separacin entre polticos y technopols est supuesta en esta afirmacin, de tal manera que la condicin de ministro y militante de un partido (PPD) de Eyzaguirre no lo convierte a sus propios ojos en un poltico. http://centroschilenos.blogia.com/2006/040901-eyzaguirre-asume-perfil-politicocon-miras-a-las-presidenciales-de-2009.php (consultado el 10 de agosto de 2009). En los hechos se cumpli la previsin planteada por Silva, quien seal: I do not expect a restoration of their old pivotal position in the Chilean political system. They can perhaps find a redoubt in the Parliament, but not in leading positions at ministerial levels, as was the case before September 1973 (Silva, 1991: 407). La construccin de la base de datos se realiz en el marco del proyecto FONDECYT N 1060087, que cont con el socilogo Carlos Ochsenius como coinvestigador. La extraa composicin de este ministerio se explica por su origen en el gobierno militar, como un ministerio de propaganda y movilizacin poltica del rgimen. Se trata de: FOSIS, CONADI, SENAMA, FONADIS, INJUV, SERNAM que luego adquiri

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Para cada uno de los ministerios se clasific los cargos segn su nivel de responsabilidad. El primer nivel es de Responsabilidad Superior de Gestin Poltica e incluye las posiciones de ministro/a, subsecretario/a, jefe/a de divisin y de servicio. El segundo nivel de responsabilidad corresponde a Gestin Tcnica y de Apoyo e incluye: jefe/a de gabinetey jefe/a de unidades tcnicas de apoyo (estudio, planificacin, desarrollo institucional y relaciones pblicas). Se registr la totalidad de personas que ocuparon las posiciones mencionadas durante los tres primeros gobiernos de la Concertacin, es decir entre marzo de 1990 y marzo de 2006. En suma, la base total comprende 267 cargos, los que fueron ocupados por 219 personas, ya que varias han ocupado ms de un cargo considerado en la base durante el perodo.280 La distribucin por nivel de responsabilidad y tipo de agencia donde se ejerci el cargo, se resea en la Tabla N 18. Tabla N 18 Cargos segn nivel de Gestin y Tipo de Agencia
Nivel de Responsabilidad Tipo de Agencia Polticas Sociales Total Gestin Poltica Superior 74 42 117 Gestin Tcnica y de Apoyo 114 37 150 Total 188 79 267

Del total de 267 funcionarios identificados, la mitad corresponde al perodo de Ricardo Lagos, lo que est indicando un nivel de rotacin de personal mucho ms alto que en los perodos anteriores. La base de datos utiliza informacin oficial abierta y la que pudo obtenerse directamente de los involucrados. Un primer rasgo relevante del perfil de esta muestra es el de gnero. En total 216 cargos fueron ocupados por hombres, mientras que slo 51 los fueron por mujeres. El porcentaje de mujeres es an ms bajo en los cargos de mayor responsabilidad. Mientras en el nivel tcnico llegan al 21%, en la Gestin Poltica Superior alcanzaron apenas el 16%. Agreguemos a ello el hecho de que del total de mujeres, el 75%

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estatuto de Ministerio- y AGCI, que luego fue transferida a la Cancillera. Sobre estas agencias, ver (Delamaza, 2005: 73 79). 29 personas ocuparon dos cargos cada una, otras 20 lo hicieron en tres cargos considerados en la base, mientras que una (Rodrigo Egaa, actualmente en el ministerio Secretara de la Presidencia y Coordinador Especial de Asuntos Indgenas hasta agosto de 2009) ocup cinco cargos diferentes durante el perodo considerado.

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ingres a la administracin recin durante el gobierno de Ricardo Lagos, es decir con posterioridad al 2000.281 Todas las personas consideradas son profesionales universitarios, muchos con estudios de postgrado. Las profesiones ms recurrentes son: abogado (81) seguido por profesionales de la Administracin y la Economa (43), los trabajadores sociales (35), los ingenieros (30) los educadores (25), los profesionales de las ciencias sociales y polticas (22) y los periodistas (10). En el caso de las mujeres, estas se concentran en un 53% en dos profesiones: Trabajo Social (17) donde casi alcanzan paridad con sus colegas varones y abogaca (10).282 Loa abogados dominan en ambos niveles de gestin de modo similar (30% en promedio). La Gestin Poltica Superior est constituida en un 73% por cuatro profesiones: abogados, economistas y administradores, trabajadores sociales e ingenieros, los tres ltimos presentes en similar proporcin. En el caso de la Gestin Tcnica y de Apoyo, las mismas profesiones alcanzan al 70% del total, indicando una pauta similar en ambos estamentos. Se puede apreciar como tendencia general que el patrn de reclutamiento de los gobiernos de la Concertacin privilegia la trayectoria poltica en los niveles superiores, mientras que en la Gestin Tcnica y de Apoyo importa ms el expertizaje temtico formalizado a travs de estudios superiores y participacin en agencias sectoriales gubernamentales y no gubernamentales. Ello discrimina a favor de los personeros de mayor edad en los cargos disponibles del gobierno central. Se identificaron tres grupos de edad o generaciones: la generacin pre 73, formada por personas que tuvieron figuracin polticas con anterioridad al golpe militar; la generacin de los 80 formada por personas que tenan menos de 25 aos al momento del golpe militar y la de recambio con personas cuya experiencia en el Estado se realiza con posterioridad a 1990 y que nacieron despus de 1962. El 56% de la muestra se concentra en la segunda de ellas. Como una referencia le hemos denominado generacin de los 80 a este grupo, por cuanto normalmente coinciden en el hecho que comenzaron a desarrollar una trayectoria poltica relevante durante esa dcada o, en general despus del golpe militar.

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Durante el perodo de Aylwin, slo una mujer Soledad Alvear- ocup una cartera ministerial, la del Servicio Nacional de la Mujer, a la que se dio rango ministerial precisamente para incorporar una mujer al gabinete. Con Frei se increment a tres y con Lagos se lleg a cinco ministras en el gabinete inicial. Soledad Alvear fue ministra de los tres gobiernos. Esa situacin cambi significativamente en el gobierno de Michelle Bachelet, quien impuso inicialmente una poltica de paridad de gnero en el nivel superior de la administracin, incluyendo el nivel de las subsecretaras, lo que involucr un incremento sustancial del nmero de mujeres en cargos pblicos. En trminos comparativos la presencia de mujeres en el Poder Ejecutivo pas de 6,8% en el perodo de Aylwin a 23,3% en el de Lagos (considerando Ministras, Subsecretarias, Jefas de Servicio, Secretarias Regionales Ministeriales, Intendentas y Gobernadoras) (Hardy, 2005:59). El universo de mujeres incorporadas al Poder Ejecutivo corresponde en un 100% a profesionales y con ingresos que las ubican en el quintil ms rico del pas (Hardy, 2005: 112 118).

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La generacin pre 73 ocupa el 19% de los cargos, con mucha mayor concentracin en la Gestin Poltica Superior (29%). La generacin de recambio ocupa slo el 14% de las posiciones, repartidas por igual entre ambos niveles de gestin. En los tres gobiernos predomina la generacin de los 80, que va incrementando levemente su proporcin. En los dos primeros gobiernos el peso de los pre 73 supera el 25%, mientras que con Lagos cae hasta el 11%. Las personas ms jvenes que ingresan a cargos de gobierno, que podra constituirse en parte de una generacin de recambio, lo hacen casi en su totalidad durante el gobierno de Ricardo Lagos, alcanzando a un 22% de los cargos. El nombramiento de funcionarios superiores responde a criterios de equilibrio poltico dentro de la coalicin, oscilando la DC en torno a la mitad de los cargos, y el bloque de centro izquierda (PPD, PS y PRSD) en la misma proporcin. En la muestra que hemos construido la DC ocupa el 38 % de los cargos, el bloque de centro izquierda 45 %, mientras los no militantes el 16%. En la generacin pre 73 tiende a ser ms fuerte la DC, lo mismo que en la generacin de recambio. Sin embargo en la generacin del 80 encontramos ms personas del bloque de centro izquierda. Tabla N 19 Cargos segn Generacin y Afiliacin Poltica
Afiliacin Poltica DC PPD PS PRSD PL Sin Militancia s/informac. Total Generacin Pre 73 23 9 11 0 1 4 3 51 De los 80 55 33 37 1 0 11 12 149 De recambio 18 6 6 1 0 3 3 37 S/informac. 11 4 1 1 0 0 13 30 Total 107 52 55 3 1 18 31 267

Los equilibrios entre las distintas fuerzas polticas internas de la Concertacin son tales, que no comprometen el tipo de cargos a los que acceden sus militantes. Estos lo hacen indistintamente a responsabilidades de direccin poltica como a los de gestin tcnica y apoyo. Algo similar ocurre con los independientes, ya que normalmente estos tienen el apoyo de alguno de los bloques o se lo considera cer-

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cano a ellos. Son muy escasos los cargos ocupados por personas completamente desvinculados de los bloques o partidos, particularmente en el caso de los cargos superiores. 5.3.2 Vinculacin a la sociedad civil e ingreso al gobierno

Interesa revisar la incidencia que ha tenido el reclutamiento de cuadros de lderes de la sociedad civil en la composicin de los gobiernos del perodo posterior a 1990. Para ello se ha tomado un concepto operativo de sociedad civil, que alude a aquellas organizaciones gestadas a partir de la dcada de los aos 70 y 80, con el fin de defender y promover derechos suprimidos o recortados por el rgimen militar, as como propender al retorno del sistema poltico democrtico. Bajo esta perspectiva -y sin considerar agrupaciones de base popular -pues de hecho no tuvieron acceso a las posiciones en el gobierno central- algunos de los segmentos que se destacaron en la movilizacin social en torno a estas orientaciones fueron: prensa de oposicin, ONG de desarrollo, iglesias y movimiento de derechos humanos, movimiento de mujeres, movimiento estudiantil-universitario, colegios y gremios profesionales y centros de asesora sindical. Al respecto, la informacin recogida seala que 128 de los cargos considerados fueron ocupados por personas que sabemos haban tenido alguna vinculacin con este tipo de organizaciones de la sociedad civil. Ello confirma que la experiencia poltica y tcnica de los personeros gubernamentales concertacionistas proviene en una importante medida de esta fuente. La dificultad de obtener datos respecto de esta adscripcin previa en el conjunto de la muestra nos impide realizar comparaciones sistemticas entre los dos grupos, por lo que deberemos limitar nuestro anlisis a los que manifiestan vinculacin previa.283 Al desagregar internamente el grupo proveniente de la SC se revela la importancia relativa de cada uno de los segmentos definidos, como se aprecia en la siguiente tabla.

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La dificultad de obtener informacin es doble: conocer el paradero actual de las personas que ya no estn en el gobierno y contar con su currculo vitae en el caso de encontrarlas. Slo sabemos que 128 casos tuvieron vinculacin y otras 49 no la tuvieron. De otros 90 cargos no contamos con informacin suficiente respecto de este tema. Si se mantuviese la misma proporcin que en los casos conocidos, tendramos que los casos provenientes de la SC debiera llegar al 72%.

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Tabla N 20 Cargos provenientes de la OSC segn organizacin de proveniencia284


Participacin previa en la SC Centro de Estudios ONG Gremios Estudiantiles Iglesia Prensa de Oposicin Organismos Internacionales284 Asesora Sindical Total Total 11 39 31 24 5 13 5 128 Porcentaje 8,5 30,5 24,2 18,8 3,9 10,2 3,9 100

En los personeros gubernamentales que presentan vinculaciones previas con los segmentos de la sociedad civil identificados, resulta irrelevante el perfil y jerarqua del cargo al cual ingresan. A la vuelta de los 90, ocupan la misma cantidad de cargos en la direccin poltica como en la gestin tcnica, y en las diversas agencias de gobierno. Ello parece avalar la consideracin que la esfera civil, aunque no completamente independiente de la sociedad poltica y del sistema de partidos en reconstruccin en aquella poca, represent el espacio de reproduccin de parte importante de la actual elite poltica concertacionista. En los dos bloques polticos que conformaron la Concertacin durante el periodo estudiado, los funcionarios que tenan vnculos previos con la sociedad civil son una importante proporcin. Pero esta proporcin es bastante mayor en el bloque de centro-izquierda que en la DC, como se evidencia en la Tabla N 21. Creemos que este hecho se debe a dos factores: la mayor capacidad de reproduccin interna de la DC y al hecho que los partidos ms perseguidos durante el perodo dictatorial se refugiaron y contribuyeron a formar entidades civiles donde ejercer su vocacin socio-poltica y profesional, mientras la DC conserv en mayor medida sus instancias tradicionales de organizacin poltica, al menos a nivel cupular.

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Se han incluido los organismos internacionales, pues varios de ellos corresponden a agencias no gubernamentales y en ninguno de los casos las personas estaban all a nombre del gobierno, sino apoyados por instancias de cooperacin internacional o por sus propias trayectorias.

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Tabla N 21 Cargos segn Participacin en OSC y Afiliacin Poltica


Participacin en sociedad civil Afiliacion Politica DC Centro izquierda Sin militancia Sin informacin Total Total 43 74 8 3 128 Porcentaje 33,6 57,8 6,3 2,3 100

Las cifras del cuadro anterior muestran con claridad la fusin existente entre sociedad y poltica en el perodo de la dictadura. No se trata de que aqulla se redujera a los militantes polticos, sino a que gran parte de la militancia poltica, y en especial muchos de sus cuadros directivos, actuaron al interior de estas organizaciones no tradicionales, como las ONG. Como se ha dicho, se trat de una participacin segmentada, concentrada principalmente en cierto tipo de organizaciones de la sociedad civil, que agrupaban a miembros de las clases medias profesionales. Si bien en algunos casos establecieron vnculos ms o menos estables con movimientos populares, no los subsumen ni representan directamente. Las vinculaciones de los personeros gubernamentales con las OSC identificadas son mltiples. Esto es, resulta comn su pertenencia a varias de ellas simultneamente. Ello indica, por otra parte, lo relacionadas que se encontraban entre s las distintas expresiones de la sociedad civil en aquel perodo. Sin embargo, imputando la membresa principal o ms prolongada de los funcionarios pblicos, se puede estimar su proveniencia. Las principales fuentes de proveniencia son las ONG, el movimiento estudiantil y la iglesia, marcando un claro perfil del origen de la nueva elite gubernamental. Se ubican en un segundo tramo los organismos internacionales (slo hombres) y los centros de estudios. Llama la atencin la concentracin de mujeres en las ONG (el 53% de las mujeres con participacin previa provino de all), que las muestra de lejos como el principal canal de acceso al gobierno para las mujeres, mientras para los hombres lo es de modo mucho ms equilibrado entre los tres componentes principales.285
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Esta mayor presencia de mujeres en las ONG resulta consistente con lo sealado anteriormente sobre que las mujeres ingresaron en mayor proporcin al gobierno con el gobierno de Ricardo Lagos (centroizquierda) y que es ese mismo bloque el que est ms presente en las ONG.

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En trminos profesionales, las ONG proveyeron muy mayoritariamente de economistas y administradores, as como de trabajadores sociales (y de cientistas sociales en menor medida). Por su parte el movimiento estudiantil y la iglesia fueron el lugar de acceso de los abogados. Desde el punto de vista de las afiliaciones polticas se puede advertir patrones de reconstruccin partidaria diferenciados en la muestra. Los funcionarios DC mantienen vinculaciones equilibradas en tres de los cuatro tipos principales de OSC de la dcada del 80 y, en menor medida, en las ONG de desarrollo. Los funcionarios de centro-izquierda, en cambio, se concentran en las ONG, tanto dedicadas a temas poltico-contingentes como a la promocin y la educacin social en sectores de base. Este es el espacio de reconstruccin privilegiado de este sector poltico, ms que el de las organizaciones sociales tradicionales. Lo cual est indicando un fuerte cambio del patrn histrico de reproduccin de lo que fue en Chile la izquierda tradicional. Tabla N 22 Cargos provenientes de la SC segn Afiliacin Poltica y Proveniencia
AFILIACION POLITICA ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Centros de estudios polticos ONG y de asesora sindical Gremios estudiantiles y profesionales Iglesia Organismos Internacionales Prensa Total DC 5 5 15 13 3 2 43 Centro Izq. 6 32 14 10 10 2 74 8 1 3 6 1 1 Sin Militancia Sin Inf. 1 1 TOTAL 12 44 30 24 13 5 128

5.3.3

Liderazgos y tipos de trayectoria

Entre quienes ingresaron al gobierno desde la sociedad civil, pueden distinguirse diversos tipos de liderazgo, que marcan la trayectoria. En primer lugar se encuentra el liderazgo poltico tradicional, pero que coexiste junto a otro que denominaremos hbrido. La diferencia no es tajante, sino de nfasis y de marco temporal. El primero est representado por personas de destacada y activa trayectoria en el mundo poltico

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--ya sea en el mbito partidario, o como funcionarios pblicos con anterioridad al golpe militar de 1973-- y que participaron en la reconstruccin de la sociedad civil de orientacin democrtica. El segundo agrupa a los que ingresan y se forman en la vida poltica desde inserciones ms cercanas al mundo social de la poca: federaciones estudiantiles universitarias, Iglesia Catlica, ONG y centros de asesora sindical. Ello sin dejar de militar paralelamente en los partidos polticos en plena reconstruccin en la poca dictatorial.286 En este sentido, puede decirse que haber participado en OSC es considerado un plus de trayectoria en tanto calificacin y aporte tcnico antes que de representacin social--, pero no un factor decisivo en el ingreso de los cuadros concertacionistas al gobierno. Por ltimo consideremos el liderazgo netamente tcnico-social, sin trayectoria poltica. La alta prevalencia de los dos primeros tipos de liderazgo entre los funcionarios provenientes de la sociedad civil refuerza la estrecha relacin existente en Chile entre la sociedad civil organizada y los partidos polticos, que reduce los tcnico-sociales a casos muy particulares.287 Es decir que el personal poltico superior de los gobiernos concertacionistas, pese a tener una fuerte vinculacin con OSC en el perodo previo a 1990, cuenta tambin con una trayectoria relacionada al mundo poltico y partidario recompuesto desde mediados de los aos 80. Su ingreso al Estado est determinado, en primer trmino, por su vinculacin partidaria y su experticia tcnica en materias polticas y sociales. Esa experiencia fue desarrollada en el campo de la sociedad civil, que era tambin, en gran medida, el espacio sucedneo de una arena poltica que en ese momento no exista. El tipo de trayectoria que denominamos hbrida es notoriamente el campo de reproduccin del sector de centro-izquierda laico y no as de la DC. En ausencia de una arena poltica institucionalizada, de vida partidaria activa y abierta, las OSC se probaran como un campo privilegiado de formacin y vinculacin poltica, a juzgar por la masiva presencia de este ltimo sector poltico en los cargos pblicos a la vuelta de los aos noventa, incluyendo los de representacin popular. En este

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En algunos casos es difcil clasificar a la persona en alguno de estos dos tipos de liderazgo, pues salvo la poltica clandestina, gran parte de la actividad poltica se funda con la accin social. Lo relevante para efectos de nuestro anlisis es la prevalencia de personas que tuvieron participacin poltica previa a su ingreso al gobierno, como fenmeno general. Por cierto no todos los que participaron de las ONG en los aos ochenta tenan militancia o participacin poltica, pero estos ltimos quedaron mayoritariamente fuera del gobierno. Pueden mencionarse dos excepciones. Se trata de funcionarias, miembros de ONG profesionalizadas en temas emergentes -conservacin ambiental y discapacidad-, temas que no contaban con experiencia y tradicin acumulada en los partidos y el Estado antes de 1990. De all, probablemente, su inclusin en la esfera gubernamental. Ellas son Andrea Zondek, independiente pro DC, titular del Fondo de Nacional de la Discapacidad FONADIS durante el gobierno de Lagos; y Adriana Hoffmann, independiente pro PPD, Directora Nacional de la CONAMA al comienzo de la administracin Lagos, aunque renunci poco tiempo despus.

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sentido, podra pensarse que hacer poltica desde las ONG, y no desde los frentes de masas, result exitoso para la reconstruccin y paridad que ostenta la centroizquierda, como conjunto, frente a la DC en el escenario poltico de la transicin. De acuerdo a lo revisado hasta aqu es posible delinear algunas trayectorias recurrentes, asociadas a rasgos comunes del perfil poltico y generacional del personal poltico de los gobiernos concertacionistas. Un primer tipo de trayectoria la representa la generacin pre-73 y de los 80 con militancia preferentemente en la DC Muchos de ellos participaron en OSC, mayoritariamente centros de estudios poltico-institucionales asociados a dicha orientacin partidaria. Una segunda vertiente DC proviene de organizaciones gremiales en las cuales la DC era histricamente hegemnica --y que tuvieron activa presencia en las movilizaciones opositoras al gobierno de Salvador Allende en la dcada anterior--, y a las de promocin social vinculadas a la Iglesia Catlica con posterioridad al golpe militar.288 Un testimonio de un profesional DC de gestin superior, ilustra esta trayectoria:
Yo no provengo de ninguna familia de partido poltico, ni de opcin poltica, ni de posesiones patrimoniales. Entonces, de repente, por esas cosas, yo desemboco en algn momento en el ao 75 en la Parroquia Universitaria. En 1976 voy a la Universidad y, ah nos encontramos con un grupo interesante como Alejandra Krauss y tantos otros. A travs de la experiencia de la Iglesia, con la cual colabor como abogado independiente en algunos casos de derechos humanos, voy desembocando a lo que comienza a ser una actividad poltica.289

Un segundo tipo de trayectoria se forma al interior de la accin social y humanitaria de la Iglesia Catlica, las ONG y los centros de investigacin independientes de los 80, sin por ello dejar de vincularse a los partidos polticos de izquierda. Normalmente asumen primero cargos de gestin tcnica y luego progresivamente de direccin poltica superior, a partir de la administracin Lagos. Como se ha dicho,
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Como una manera de profundizar sobre algunos patrones de trayectoria y analizar el impacto del ingreso al gobierno, se realizaron entrevistas en profundidad, tanto a algunos de las personas incorporadas en la base de datos, como a algunos lderes de la sociedad civil que tuvieron relacin con esos procesos. Se busc obtener de los primeros una valoracin crtica a los efectos de las trayectorias en la gestin y vnculos pblicos con la sociedad civil actual Se entrevist a nueve funcionarios y cuatro dirigentes de la sociedad civil respectivamente. Las entrevistas se realizaron durante el ao 2005. Otro testimonio del mismo tipo de trayectoria expresa Durante los aos 80 yo me dedicaba a todo lo que se haca para definir la lnea de lo que sera la poltica de salud. En el Centro de Promocin Universitaria (CPU) se hicieron todas las polticas e investigaciones que conforman la agenda programtica de la Concertacin en este campo.

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este es el terreno de emergencia de los aqu llamados liderazgos hbridos, simultneamente tcnico-sociales y partidarios. En estas trayectorias, la vinculacin menos estrecha o exclusiva a las agendas partidarias se explica por la dispersin ideolgica y orgnica que sufri la izquierda en el perodo represivo posterior a 1973. Tambin por la preeminencia que en su recomposicin tuvieron los intelectuales de clase media, reagrupados en torno a las ONG, algunos de ellos venidos de la experiencia gubernamental y partidaria del PDC con anterioridad al 73. Como lo expresa uno de los funcionarios entrevistados Yo creo que en aquella poca (inicios de los 90, el ingreso a cargos de gobierno) no era tanto cosa de partidos. El mundo de la izquierda estaba relativamente desorganizado, no haba relaciones de partidos, haba mucho ms relaciones de personas y de conocimientos (Gestin superior, PS). Como tendencia minoritaria, emergente a partir del tercer gobierno concertacionista, se abre paso en cargos de gestin tcnica intermedia una generacin ms joven, generalmente emparentada familiarmente con representantes de las dos generaciones anteriores. En ella conviven militantes DC con independientes, ambos con alguna participacin en organizaciones o iniciativas no gubernamentales con posterioridad a los aos 80. Confluyen actores provenientes del mbito poltico y empresarial privado, las nuevas reas de reclutamiento de la elite. 5.3.4 mbitos de salida del gobierno y retorno a la sociedad civil

Corresponde analizar a continuacin las tendencias que se manifiestan en los funcionarios al abandonar el cargo pblico que asumieron. Independientemente de los gobiernos a los cuales ingresaron, un 55% de los agentes pblicos incluidos en la muestra permanecen en cargos gubernamentales, a los que se suma un 6% que transita hacia el parlamento o las directivas partidarias. Es decir que un 61% de las personas permanece asociada laboralmente al campo poltico concertacionista, en diferentes posiciones. Lo que sorprende, sin embargo, es que la opcin electoral resulta fuertemente minoritaria. Esto puede deberse, en parte, a los escasos cupos parlamentarios disponibles para quienes no son parlamentarios en ejercicio y a las complejas negociaciones ente alianzas polticas a que obliga el sistema electoral binominal vigente. De tal manera que se produce una suerte de congelamiento de las posiciones: los parlamentarios permanecen por varios perodos, mientras los funcionarios relevantes rotan en diferentes posiciones dentro del ejecutivo. Un Estado reducido, con un complejo sistema electoral no parece ser un canal eficiente para la reproduccin de las elites a travs de posiciones directivas de gobierno, parlamento y partidos. El sistema tiende a concentrarse en la cpula y en quienes ocupan las posiciones superiores, por ello la tendencia premia la permanencia en el tiempo. Slo un 23% de los personeros gubernamentales egresa efectivamente de cargos de responsabilidad estatal. Una proporcin algo mayor de egresos se da lgicamente en los cuadros reclutados por la administracin concertacionista ms

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antigua (Aylwin), por razones de tipo generacional. El principal mbitos de salida extraestatal corresponde a la empresa privada, con un 15% del total de casos. La actividad acadmica y las consultoras en organismos internacionales son el destino de un total de un 7% de los casos considerados. 290 Sin embargo, no se puede excluir de antemano que estos nuevos destinos estn vinculados a la agenda o la accin gubernamental. As se ha verificado en diversos casos que alternan perodos dentro y fuera del Estado. Esto sucede, entre otras razones, por los lazos cada vez ms estrechos que se producen entre ambas esferas, por la va de las consultoras, la externalizacin de servicios y la incorporacin de personeros salidos del gobierno en el directorio de grandes empresas.291 Muchos de esos nombres participan tambin en Consejos y Comisiones Asesoras Presidenciales, que ya hemos analizado, en una relacin ms espordica con el Estado, pero que resulta ad hoc para este tipo de vinculacin con el poder poltico. En los casos que la salida es hacia la actividad acadmica, hay que sealar que en muchos casos puede asimilarse al ejercicio libre de la profesin dada la condicin privada de muchas de las universidades de destino y la condicin laboral de free lance o part-time que prima en ellas. Tambin varios funcionarios de gobiernos concertacionistas han sido reclutados como parte de los directorios de universidades privadas de propiedad de grupos conservadores, tendiendo as un vnculo estratgico con el gobierno.292 Las tendencias de salida de los cargos gubernamentales nos indican un bajo nivel de renovacin de las elites polticas y una tendencia a la mantencin de los mismos cuadros. Esto se produce mayoritariamente en el aparato ejecutivo, pero tiene tambin una fraccin privada, que se realiza en el mercado, en formas diversas de asociacin con lo pblico. Ya el Estado no cumple una funcin reproductora, como ocurriera en el pasado en que su tamao y renovacin de cuadros era mucho mayor.

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Sobre otro 15% de casos no se cuenta con informacin sobre mbito de salida. As, por ejemplo, el economista y ex ministro de Frei, Eduardo Aninat (DC), preside la Asociacin de Administradoras de Fondos de Pensiones y el abogado y asesor sindical Eduardo Loyola (PS), ex Subsecretario del Trabajo, el Consejo Minero, al que arrib luego de salir del directorio de CODELCO. Jaime Andrade (PS) fue Subsecretario de MIDEPLAN, luego ejecutivo de la Minera Los Pelambres, para asumir nuevamente un cargo pblico en el gobierno de Bachelet. Ren Cortzar (DC), ex ministro de Trabajo de Aylwin, se convirti luego en director de diversas empresas, para regresar como Ministro de Transportes de Bachelet. Enrique Correa (ex PS), ministro de Aylwin y Eugenio Tironi (PPD), director de comunicaciones en el mismo gobierno, formaron exitosas empresas dedicadas a la comunicacin poltica y la asesora estratgica y participan frecuentemente de acciones de asesora al gobierno de Bachelet, as como a los partidos polticos. Junto con ellos son asesores de grandes empresas, en las cuales eventualmente tambin ocupan puestos directivos. Por ejemplo los ex ministros de Frei, Genaro Arriagada (DC) y Jos Joaqun Brunner (PPD), participaron del directorio de la Universidad de Las Amricas y Adolfo Ibez, respectivamente.

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El campo sucedneo y alternativo de las ONG y los centros de estudios polticos independientes, que nutriera de cuadros gubernamentales a la Concertacin, tampoco cumple esa funcin, pues prcticamente no se registran trayectorias de regreso a la sociedad civil una vez que se ingresa al gobierno. Qu sucede con la trayectoria de salida de quienes se sabe provenan de la sociedad civil organizada? Existe algn patrn diferenciado? En ellos tambin puede observarse como tendencia dominante, aunque ligeramente atenuada, la de permanecer en el Estado. La mitad de ellos lo hace. Un segundo grupo de ellos se privatiza (17%), mostrando una proporcin similar de egreso hacia esas nuevas posiciones que el conjunto de la muestra. Finalmente un tercer grupo, es el de quienes se reorientan hacia la actividad acadmica o cargos en organismos internacionales, equivalente al grupo que migra a la poltica partidaria o representativa (9% cada uno). Por ltimo, como ya se sabe, salvo escassimas excepciones, no existen trayectorias de retorno a la sociedad civil en esta sub-muestra. 293 El paso por el gobierno parece ser decisivo para el cambio en la trayectoria socio-poltica de quienes participaron en las OSC en una coyuntura anterior y que muestran lejana respecto de la accin y apoyo profesional a las organizaciones ciudadanas actuales. Con ello, parece cerrarse todo un ciclo de lo que fuera la sociedad civil de las luchas democrticas surgida en los aos 80. Tambin pareciera cerrarse el ciclo poltico que acerc y fusion posiciones entre sociedad civil y sociedad poltica durante esa misma dcada. 5.4 Trayectorias de la sociedad civil al Estado: balances y percepciones En virtud de los antecedentes recopilados, se comprueba la relevancia de la mediacin partidaria para el ingreso a los cargos gubernamentales. El ingreso de los lderes de la sociedad civil al Estado se dio principalmente a travs de redes y grupos polticos, en algunos casos unidos a fuertes vnculos y lealtades personales. Ello fue especialmente notorio en los sectores de centro-izquierda, cuya reorganizacin partidaria fue ms lenta, costosa, sobre cuadros y bases ideolgicas distintas a la de su constitucin histrica. En los mandos intermedios, un lugar no menos discreto ocupara el reclutamiento por el criterio de competencias tcnicas de gestin

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En la presente muestra dichas excepciones son: Jos Bengoa, antroplogo PPD, director de la Comisin Nacional de Pueblos Indgenas durante el gobierno de Aylwin, entidad que impuls la Ley Indgena y la creacin de la CONADI. Luego de culminada su funcin pblica volvi a la ONG que contribuyera a fundar en la dcada del 80 y a su labor acadmica en una universidad privada surgida de un consorcio de ONG. El otro caso es el de Adriana Hoffmann, lder ambientalista sin militancia partidaria, que luego de su breve paso por la CONAMA en el primer gabinete de Lagos, vuelve a su posicin de directora de la ONG que fundara.

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pblica y, en los mandos superiores, la capacidad poltica para generar consensos y conducir negociaciones.294 A pesar de la mayor fluidez y cercana entre sociedad civil y sociedad poltica, forjada en los aos 80, esto no determin como en otros procesos de redemocratizacin en Amrica Latina, que las trayectorias y liderazgos sociales o estrictamente civiles primaran o desplazaran la preeminencia de la conduccin partidaria --y cupular-- del proceso y la agenda de los nuevos gobiernos democrticos. En consecuencia, la vinculacin previa a organizaciones y liderazgos de la sociedad civil, aunque bastante extendida, no resulta un rasgo de por s tan relevante para la generacin de los programas y agendas de los gobiernos democrticos, ni para la definicin de los estilos de relacin entre ste y la ciudadana. La mayora de los cuadros directivos hicieron su trayectoria prioritariamente en la sociedad poltica y se orientan bajo sus lineamientos estratgicos. Ello ha ocurrido sin perjuicio de que los espacios de reproduccin de la vida partidaria, en los aos 80 se hayan diversificado para incorporar funciones de reflexin y apoyo social a travs de organismos de Iglesia, centros de estudios y de asesora independientes. Lo anterior sin dejar fuera el aporte en movilizacin de masas a travs de federaciones estudiantiles, gremios y colegios profesionales. Ello resulta especialmente pertinente en el caso de los miembros de la DC. En los personeros gubernamentales ligados a la centroizquierda se dan ms casos de superposicin entre afiliacin partidaria y vinculacin a un segmento de la sociedad civil, como las ONG de desarrollo. Esta figura predomina por sobre la participacin en movimientos de masas como los de clases medias (gremios estudiantiles y profesionales), donde es ms notoria la influencia DC. Tambin predomina por sobre la afiliacin a movimientos de base obrera y popular que de hecho no constituy una fuente de acceso a posiciones en el poder ejecutivo (algo similar ocurri en el parlamento).295 Este tipo de trayectoria y liderazgo hbridos, a la vez polticos y tcnico-sociales, manifiestan una adhesin fuerte a la conduccin centralizada y unificada del gobierno, por sobre su afiliacin a un grupo en particular. Aparece con fuerza la idea de gobernabilidad como estabilidad y conduccin homognea, sin conflicto social. As lo plantea un testimonio de un militante socialista, reclutado para una funcin de gestin superior en el gobierno.

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Un entrevistado, del estamento de gestin superior, sealaba Don Patricio Aylwin me dijo: Mire usted es una persona que ha expresado en el pas una voluntad de acuerdos, de consensos, de integrar, de no descalificar [...], y yo necesito gente as porque yo quiero gobernar con acuerdos. Fue una sorpresa para m, porque yo no tena afiliacin poltica ninguna. Sin embargo los tres mximos lderes poltico-sindicales de los aos ochenta todos demcratacristianos- llegaron al parlamento. Manuel Bustos, presidente de la CUT fue diputado hasta su muerte, siendo sucedido por la dirigenta del Colegio de Profesores, Mara Rozas. Rodolfo Seguel, predisente de la Confederacin de Trabajadores del Cobre, convocante de las protestas nacionales del 83, fue diputado por dos perodos. Por ltimo, Jos Ruiz di Giorgio, presidente de los trabajadores del petrleo, lleg al Senado por la Regin de Magallanes.

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Yo lo que crea bsicamente era primero que la transicin era una etapa muy difcil, muy complicada, donde el valor central era la estabilidad poltica. La estabilidad econmica ayudaba a la estabilidad poltica. Como haba un enemigo amenazante de la transicin, cuando se gobierna la estabilidad pasa por una necesidad de una disciplina interna muy grande. Entonces por no discrepar hacia afuera, llev a que los hombres promovidos a los cargos ms grandes sean dirigidos como en el filo de la navaja. Tipos que tenan que asegurar la estabilidad, no cortarse y adems darle confianza al sector privado.

Otro funcionario, del estamento tcnico, militante del PPD, recuerda


Estbamos tan desconectados del poder, del gobierno, por tantos aos, que realmente no sabamos que haba que hacer y menos todava qu era lo posible de hacer. Por lo menos no era el mismo mundo en que yo me mova el da antes y el da despus de 1990. Quizs en el mbito poltico-poltico, la gente podra haber tenido claro que de aqu a cunto haba que hacer la transicin, negociar, pactar y todo lo dems.

En segundo lugar, en este sector se observa una progresiva lejana y funcionalizacin de sus redes de origen, lo que se expresa en una visin crtica del propio mundo de las ONG en las que participaron antes de su ingreso al gobierno. Diversos testimonios dan cuenta de ello
De manera informal nos juntbamos una vez al mes a una conversacin, un taller; o sea, se mantuvieron ciertas instancias de relacin, pero ciertamente cuando uno cambia de trabajo, crea otros ncleos y otras vinculaciones (Funcionario de Gestin Superior, PS). Yo mismo segu manteniendo mi relacin con mi ONG, por lo menos 2 o 3 aos, pero cada vez ms me daba no s qu... Era realmente difcil ..., No haba capacidad de proponer algo interesante. Iban cada vez ms para abajo, no haba caso. (Las ONG) slo se empezaron a ver a s mismos como ejecutores de programas pblicos y nada ms que eso. Era la necesidad de la sobrevivencia (Funcionario de Gestin Tcnica, PPD). Yo la mantuve, mantengo una amistad con ellos, pero tambin creo que hay muchas ONG que creyeron que iban a poder seguir gozando de la libertad de accin de antes, y no lograron responder a los cambios (Funcionario de Gestin Superior, PS).

Quienes siguen considerndose lderes relacionados con agendas temticas o sociales especficas, resienten la dificultad de conservar el contacto con sus bases de apoyo de la sociedad civil y disputar desde all mrgenes de maniobra poltica con la conduccin superior gubernamental. Luego de su paso por la experiencia gubernamental, expresan frustracin, por temas que no fueron considerados, o porque no tuvieron prioridad en la agenda de gobernabilidad.

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Bsicamente te dira que tena un sentimiento de desolacin total, me senta sper sola, no tuve la sensacin de tener un grupo de apoyo detrs, quizs no lo pude gestar yo () (Cuando me pidieron la renuncia), las mujeres quisieron darme ms apoyo y yo fren la cosa. Me pareca complicado hacerle olas al gobierno. O sea, me qued entrampada entre la lealtad al gobierno, y que esto no fuera utilizado polticamente por sus rivales, y levantar un conflicto de verdad. Por eso no me qued la posibilidad de decir que haba un conflicto que tena que ver con propuestas distintas (Funcionaria de Gestin Superior, PS).Otra funcionaria, tambin de gestin superior, sin militancia expresa el tema ahora est dejado de lado. El presidente Lagos pens en algn momento que el tema ambiental y el desarrollo sustentable iban a ser la lnea de trabajo de su gobierno, pero muy rpidamente todos nos dimos cuenta de que las fuerzas iban para el otro lado. Qu frustracin ms horrible!296

Por ltimo, hemos sealado la tendencia dominante a permanecer en el Estado como integrante disponible y no contendor o alternativa a la elite poltica. Este mecanismo permite la reproduccin de la base de sustentacin de los agentes superiores del Estado en tanto clase poltica. Sin embargo, se insina tambin un nuevo patrn: la salida de cargos gubernamentales con destino a la empresa o la actividad privada, muchas veces asociada a la actividad poltica o gubernamental. En ambos casos, la adscripcin de los personeros concertacionistas a la pequea pero diversificada elite de poder parece consolidarse. 5.5 Impacto de la trayectoria en la agenda poltica 5.5.1 Condiciones y contexto poltico

En el perodo que medi entre la derrota en el plebiscito en octubre de 1998 y la asuncin del primer gobierno de la transicin en marzo de 1990, la coalicin que se aprestaba a gobernar prepar el terreno para el futuro. En primer trmino negoci un paquete de reformas constitucionales con los militares y polticos salientes, que se aprob a mediados de 1989 en un plebiscito altamente consensual. Al tiempo estructur sus equipos de gobierno. Ambas tareas fueron conducidas por un grupo muy reducido al que el conjunto de la coalicin de hecho subordin su accionar (Otano, 1995).
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Estos testimonios contrastan con los reunidos en el volumen editado por Carlos Basombro sobre Amrica Latina (Basombro, 2005). En el caso chileno ni los que permanecieron en el gobierno ni los que salieron frustrados de l por no lograr espacio para su agenda, recuperan un posicionamiento discursivo como activistas de la sociedad civil. Antes bien se ven a s mismos formando parte de las tensiones de la gobernabilidad, aunque tengan visiones crticas sobre la misma.

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Una tercera tarea, de carcter programtico, reuni, en cambio a un gran nmero de personas, especialmente profesionales, que fueron dando forma a las medidas que se tomaran durante el primer perodo de gobierno. Muchas personas involucradas en la lucha de la sociedad civil por la recuperacin de la democracia ingresaron a las diferentes comisiones programticas de la Concertacin. A pesar de existir diferentes sensibilidades al interior de la coalicin, el espritu predominante fue unitario, dbilmente mediado por estructuras partidarias, cuya elaboracin programtica era mnima o, en ciertas reas, inexistente. Ese perodo fue a la vez el de mayor amplitud y convergencia poltica, el de mayor presencia sustantiva de los temas y agendas de la sociedad civil y el de mayor apertura de posibilidades de formulacin de una poltica de democratizacin. Con posterioridad, el ejercicio del gobierno se encargara de mostrar que las condiciones pactadas de la transicin en otros escenarios y por otros actores- estrecharan sustantivamente las posibilidades de cambio contenidas en dichas propuestas. Algunos de los responsables de las negociaciones de la transicin pensaban que aquellos lmites se podran ampliar una vez conquistado el gobierno y elegido el parlamento, lo que no ocurri. Otros, en cambio, consideran hasta hoy que lo logrado fue simplemente el mejor de los escenarios en las condiciones existentes en el momento. As lo expresa uno de los actores clave de dicha negociacin, que luego ejerciera como ministro Secretario General de la Presidencia, Edgardo Boeninger (2007: 26) quien es normalmente reconocido como uno de los hombres ms influyentes de la coalicin de gobierno
La aceptacin sin ambigedades de un texto constitucional resultaba esencial porque asumir el gobierno desconociendo el texto constitucional en que se funda la totalidad del sistema poltico y del Estado de Derecho era una alternativa imposible y, como ya dijimos, tampoco resultaba viable generar una movilizacin social que forzara al Parlamento a cambiar la Constitucin en un pas cansado de conflictos y que slo anhelaba paz (en cursivas en el original).

A pesar que el propio Boeninger reconoce que las reformas de 1989 no alteraron en absoluto la orientacin y contenido del texto original de la Constitucin Poltica, sobre todo en el aspecto econmico y en lo referente al rol del Estado, igualmente considera que el ejercicio del poder poltico compartido desde 1990 ha permitido cumplir a cabalidad el objetivo de restablecer un sistema poltico plenamente democrtico, acorde con la historia del pas y con las caractersticas institucionales de las democracias contemporneas (ibd.: 26). Una vez que el diseo institucional estuvo clarificado, los dirigentes de los partidos, junto a quienes ocuparan la direccin superior en el gobierno, negociaron las distintas cuotas de poder de cada partido en el futuro gabinete y conjunto del gobierno. Esto dio como resultado un acuerdo que favoreci durante todo el perodo el equilibrio entre las fuerzas polticas mayoritarias de la Concertacin: la DC, y el

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eje PS - PPD, actuando el PR como refuerzo electoral de cada uno de estos sectores en distintos momentos del proceso. Los otros 13 partidos o grupos que formaron parte de la Concertacin de Partidos por el No, fueron desapareciendo, fusionndose o marginndose de la coalicin (Partido Liberal, MAPU Obrero Campesino, Izquierda Cristiana y Partido Humanista, entre otros).297 Durante los primeros aos de gobierno democrtico se observ gran capacidad de iniciativa en las nuevas autoridades y el impacto en ella de la agenda proveniente de la sociedad civil o influida por las prcticas que all se verificaron, particularmente en el rea social: creacin del FOSIS, la AGCI, el SERNAM, la CEPI (luego CONADI), el INJUV, el FONDART, el Programa de Apoyo a las 900 Escuelas ms pobres, la Comisin de Verdad y Reconciliacin, el Plan de Descontaminacin de Santiago, las Mesas de concertacin trabajadores-empresarios-gobierno, la dictacin del Estatuto Docente dando estabilidad a los profesores, entre otras. Pero tambin se observaron las contradicciones internas de la coalicin, as como los lmites de la negociacin con las fuerzas pinochetistas. Estas fueron visibles tanto en el mbito institucional composicin del parlamento, vigencia de la Constitucin de 1980, diversas leyes de amarre dictadas por Pinochet antes de marzo de 1990- como en la operacin desde fuera del sistema poltico formal de los llamados poderes fcticos. 298 El conjunto de factores expuestos, redujo objetivamente el peso que poda adquirir la agenda de la sociedad civil en el nuevo escenario poltico. Los partidos haban accedido al gobierno llevando consigo a algunas de sus figuras ligadas a la movilizacin civil previa, pero no en virtud de su membresa social, sino de su vnculo y lealtad poltica. Otro importante sector del gobierno provena simplemente de redes polticas donde la temtica de un nuevo rol para la sociedad a travs de la participacin ciudadana no estaba presente. Ambos sectores deban, a su vez, negociar con una oposicin acrecentada en su representacin parlamentaria y presente tambin en los municipios y los Consejos Regionales- y con el circuito extrainstitucional del poder. De tal modo que la fusin de actores sociales y polticos que caracteriz al perodo predemocrtico no tena formas de proyectarse con certeza en el nuevo escenario, como se evidencia en los testimonios de trayectorias que se citan ms adelante. Ello
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La negociacin del primer gabinete de Aylwin estuvo relativamente exenta de problemas entre los partidos, quienes adoptaron de hecho una postura de subordinacin al liderazgo superior de la coalicin. Slo se torn conflictivo frente a un asunto no previsto: cuando se evidenci su carcter exclusivamente masculino (foto de gabinete con mujer ausente, le llamaron las dirigentas del movimiento de mujeres). Se subsan el problema otorgando estatus ministerial al SERNAM, lo que permiti el ingreso de su primera directora, Soledad Alvear (DC), al gabinete. Luego sera Ministra de Justicia, Canciller, precandidata presidencial (dos veces), presidenta del PDC y senadora por Santiago. A modo de ejemplo puede sealarse que, en el campo de la representacin parlamentaria, la Concertacin no tuvo mayora en el Senado hasta la legislatura de 2006, a pesar de obtener siempre mayor votacin que la derecha (inicialmente veinte por ciento de diferencia).

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dificult la institucionalizacin poltica de las agendas surgidas desde la sociedad civil en los aos ochenta y que se han expresado parcialmente en nuevas leyes, agencias estatales y programas sociales. En otros trminos se logr una institucionalizacin parcial, por cuanto las leyes propuestas sufrieron importantes mermas en el debate parlamentario al tener que ser negociadas con la derecha que ejerca poder de veto; las agencias institucionales no lograron superar la fragmentacin y discontinuidad de la poltica pblica, y los programas sociales se disearon sin replantearse un cambio efectivo en su relacin con la base social. 5.5.2 Una democracia y una concepcin de participacin de baja intensidad

En los sectores polticos que lideraron la transicin ha pesado sobremanera un factor subjetivo ligado a la memoria histrica no volver a arriesgar la democracia poltica- junto a la adaptacin obligada y adhesin creciente al nuevo modelo de desarrollo, heredado de Pinochet. La hipergobernabilidad (De la Cuadra, 2006) ha dominado en gran medida la accin poltica en el ejecutivo durante los aos de transicin y se ha instalado como parte de la cultura poltica concertacionista. Lo mismo ocurri con la bsqueda de estabilidad econmica, antes sujeta a las presiones y movilizaciones de masas, dada las caractersticas del sistema poltico y el modelo de desarrollo centrado en el Estado. Actualmente la estabilidad es ms dependiente de un poderoso sector empresarial nacional y transnacional formado por las reformas privatizadoras y pro-globalizacin de las dcadas recientes. La reconstruccin de las instituciones democrticas ha privilegiado el protagonismo y trayectorias de una elite poltico-profesional, cuya eficacia una vez llegada al gobierno del Estado se ha medido por evitar a toda costa reeditar los niveles histricos de movilizacin de la sociedad chilena, niveles que son interpretados como virtuales amenazas de polarizacin al sistema poltico. Lo mismo ocurre con la sobre-demanda que pudiese producirse sobre el sistema econmico establecido desde mediados de los aos 70 en adelante por el rgimen militar. En este esfuerzo inicial tambin estuvo comprometida la propia sociedad civil organizada, que evit confrontaciones con el nuevo gobierno. Ello no es de extraar si se considera que esa sociedad civil prodemocrtica era conducida por personeros ligados a las mismas corrientes polticas que llegaron al gobierno y al hecho de que muchos de sus cuadros ingresaron a las funciones pblicas. Entre los funcionarios se pueden apreciar al menos tres formas de entender el vnculo con la sociedad civil y la inclusin de sus temas en la agenda poltica gubernamental. En primer trmino estn quienes entienden el rol de las ONG como de ejecutoras de la accin estatal. Aqu se entiende que la labor de gobierno requiere a las ONG y organizaciones de base como ejecutoras y aliadas a los programas sociales del gobierno. Pero que al mismo tiempo el gobierno no debe estimular o fortalecer el rol de esa misma sociedad civil por constituir un eventual factor de amenaza a la gobernabilidad o una intervencin indebida sobre una entidad autnoma. En esta

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posicin se diferencia claramente el rol del Estado de la sociedad civil, considerndose que las ONG no han sabido adaptarse a las nuevas circunstancias, y las organizaciones sociales se han debilitado.299 As lo expresa un entrevistado, responsable de una de las reas de poltica pblica: Yo creo que las ONG son distintas del gobierno y que no se puede pretender que un tipo de OSC tenga una labor de co-decisin con el gobierno. Otra cosa es que para decidir se generen sistemas de participacin. Ahora, en eso, hemos ido sper lento (Gestin Superior, PS). Una segunda visin expresa que la poltica social debe satisfacer las necesidades de la gente y eso se hace en relacin directa con ella. Las ONG tambin pueden ser ejecutoras, pero en general no se consideran nuevos roles para la sociedad civil. Como lo seala grfica y enfticamente un ex ministro del gobierno de Aylwin: Con todo respeto, yo recib todo el mamotreto de la Comisin de Vivienda de Aylwin, lo tom y lo guard. La poltica de vivienda de Aylwin se hizo a partir de lo que escuchamos en esos dos meses de recorrido, en esas grandes asambleas que organizaba, porque ah estaba el meollo de las dificultades que haba que resolver (Gestin Superior, independiente). Por ltimo, podemos mencionar a quienes reconocen, con pesar, que la participacin de la sociedad civil no es prioridad de la poltica gubernamental. Esta posicin tiende a presentarse como crtica y desencantada, pero realista.
El gobierno siempre entendi que con el mundo de las ONG y de las organizaciones de base siempre haba que trabajar y, en la medida en que fuera posible, aliarse con ellos para llevar a cabo iniciativas concretas. Pero no que era responsabilidad del gobierno fortalecer la sociedad civil (Gestin Tcnica, PPD). No hay una voluntad poltica de hacer de la participacin el mtodo de trabajo habitual. Fui uno de las personas responsables del Comit ese para elaborar el documento entre el gobierno y las ONG. Hubo muchas reuniones, muchas cosas, pero al final no hubo voluntad poltica del gobierno (Gestin Superior, PS).

En la prctica estos discursos son relativamente compartidos entre los funcionarios de gobierno y sus contrapartes en la sociedad civil. Es tambin la visin de aquellos liderazgos tcnico-sociales que lograron espacio en la funcin gubernamental. En general coinciden en sealar que hicieron el esfuerzo por incorporar temas y mecanismos de inclusin de la sociedad civil en la agenda pblica, aunque no necesariamente obtuvieron continuidad ni impacto poltico mayor en su entorno institucional.
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Esta posicin se advirti claramente en la conformacin de la AGCI, que canaliz la cooperacin internacional hacia la reconstruccin democrtica exclusivamente hacia el Estado y los partidos, debilitando severamente a las ONG que anteriormente la reciban, sin plantearse accin alguna de compensacin o apoyo al respecto.

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Yo creo que lo nico que hay real de participacin ciudadana en Chile es la Ley de Medio Ambiente, no hay otras cosas as en la gestin pblica. Yo creo que se han concretado espacios de participacin, espacios de consulta en el tiempo en que estuve en la CONAMA. Ah se instal una manera de gestionar los temas ambientales con amplia participacin, discusin, que lamentablemente los posteriores directores no lo han mantenido (Gestin Superior, PS). En este consejo tengo una relacin muy directa con los pescadores artesanales y realmente es un ejemplo nico de relacin entre gobierno y mundo social, por as decirlo. Son los propios pescadores artesanales de cada caleta, los que proponen los proyectos que se quiere desarrollar. Yo form parte del primer cuerpo directivo del consejo (Gestin Tcnica, PPD).

Por supuesto quienes debieron abandonar el gobierno sin lograr institucionalizar cambios, lo vinculan precisamente al hecho de haber impulsado modificaciones sustantivas al modo de gobernar. Manifiestan un grado mayor de frustracin, aunque dentro del mismo diagnstico general, como lo pone de manifiesto el siguiente testimonio.
Nosotros tuvimos la suerte de crear toda una institucionalidad nueva (SERNAM), entonces mi propuesta era que intentramos hacer la gestin mucho ms participativa, no de cogobernar con la sociedad civil, pero s generar un organismo ms democrtico. Todo termin con una estructura tremendamente autoritaria, concentrada en el director, con pocas instancias de participacin y de contacto con la sociedad civil. Entonces, el impacto es re poco. Lo nico por lo cual me siento contenta es el de posicionar la temtica de la violencia intrafamiliar. Generar instancias de participacin en que se escuchara la sociedad, todo eso, siento que no (Gestin Superior, PS).

El relativo bajo impacto de las trayectorias del personal gubernamental formado en gran parte en las OSC y su subordinacin a concepciones restringidas de democracia y participacin insina tambin la profunda recomposicin, no slo de la sociedad poltica, sino tambin de la sociedad civil con posterioridad a 1990 y sus relaciones mutuas. En ellas las expresiones tradicionales del mundo popular -sindicatos, gremios, coordinadoras poblacionales-, as como las surgidas en las luchas antiautoritarias, estn prcticamente ausentes. Ello ha restado base social de apoyo a los agentes gubernamentales ms decididamente pro sociedad civil.300
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Esta tensin se reproduce hasta hoy. En diversas ocasiones el director de la DOS durante la administracin Bachelet, Francisco Estvez, ha puesto de relieve que en el gobierno existen sectores pro participacin ciudadana y sectores que se oponen a la ampliacin de sta. Esto a pesar de la existencia de una Agenda Pro Participacin oficial y explcita. (Francisco Estvez, en comunicacin personal).

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5.5.3

Sociedad civil y agendas polticas

Las agendas sectoriales desplegadas por los nuevos funcionarios provenientes de las organizaciones civiles, fueron impactadas diferencialmente por stos. Sin embargo los lderes no se convirtieron en los portavoces de los movimientos u organizaciones a las que haban pertenecido. Antes bien establecieron diferencias ntidas de funcin, debieron contender con otros sectores sin sensibilidad hacia el tema y, sobre todo, enfrentar un diseo global de transicin y democracia que no dej mucho espacio para esta perspectiva. Los que intentaron una apuesta ms ambiciosa debieron abandonar el gobierno al corto tiempo. Parte de la explicacin de este fenmeno est en el hecho de que los propios liderazgos incorporados al gobierno provenan ms bien del segmento que hemos llamado hbrido, situacin que se vio tensionada durante la transicin, predominando a la larga el rol tcnico y la subordinacin al diseo poltico estratgico que ha regido la transicin. Con todo, las modificaciones legales que se han realizado como la Ley Indgena, la Ley de Bases del Medio Ambiente y la de Violencia Intrafamiliar- fueron directamente impulsadas desde dentro del Estado por personeros que provenan de la sociedad civil. Esto normalmente sucedi en dilogo y confrontacin con movimientos sociales ms o menos estructurados, que ejercieron presin y prestaron apoyo poltico. Sin embargo, la profundidad y alcance de dichas modificaciones legales ha dependido de un parlamento no enteramente democrtico y de la vigencia de la Constitucin autoritaria. Han quedado sustrados de iniciativa aquellos mbitos de agenda pblica en donde se estima no se cuenta con mayora parlamentaria. Incluso varios proyectos de ley que han logrado aprobarse, han sido impugnados luego por la derecha ante el Tribunal Constitucional, quien ha bloqueado su promulgacin, por considerarlos incompatibles con la Constitucin Poltica. Por lo anterior es que las principales modificaciones se verificaron en el establecimiento de nuevas agencias y programas sociales, lo que representa un nivel mucho ms bajo y frgil de innovacin, dada la discontinuidad y escaso poder institucional y poltico con que fueron concebidas. Al ingresar al Estado, los liderazgos civiles enfrentaban limitaciones dentro del propio aparato estatal para implementar agendas negociadas o elaboradas fuera de l. Una posibilidad de reforzarlas hubiese sido organizar instancias de participacin ampliada, como se hizo por ejemplo en relacin a la agenda de descontaminacin ambiental de Santiago. Pero en ausencia de ellas, la ruptura con las redes previas o el cambio obligado de las mismas al ingresar a la funcin pblica pas a ser un factor incidente en el impacto posible de obtener. Esta prdida de vnculos es resentida desde ambos lados. Al respecto es posible hacer una segunda reflexin. Se refiere al carcter elitista o ilustrado de los lderes citados, tanto de los que ingresaron al gobierno como de gran parte de los que hacen de contrapartes civiles de los primeros, a travs de

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las ONG profesionales. Esto puede ser interpretado tambin como un conflicto en torno a la amplitud y exclusiones de la elite poltica, y no solamente el tema de la sociedad civil genricamente entendida.301 El diagnstico de debilitamiento de los vnculos corre paralelo al debilitamiento de la propia sociedad civil en sus estamentos populares, lo que puede estar detrs de la baja prioridad poltica que se le otorga. Ello refuerza la visin de que se consolida una clase poltica relativamente asentada en el poder, donde las posibilidades de transformacin del modo de gobernar en un sentido participativo parecen ser escasos.

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En el caso de las ONG, por ejemplo, y dado el marco de relacin con el gobierno, sus demandas han corrido el riesgo de corporativizarse. O bien, han sido rpidamente deslegitimadas tanto por autoridades polticas como por organizaciones de base. Lo cual muestra, por otra parte, su relativo aislamiento actual con respecto a ambos actores. En la medida que no se han generado instancias amplias en las cuales la sociedad civil se exprese en toda su diversidad, el debate ha tendido a cerrarse sobre quin toma las decisiones. En ese escenario, el rol de la tecnocracia se ha visto an ms fortalecido.

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Captulo 6

Participacin y polticas pblicas en el proceso democrtico chileno: Conclusiones


En este trabajo se ha analizado los vnculos entre sociedad civil y Estado como factores en la construccin de la gobernabilidad democrtica en Chile, en el perodo de la transicin y su evolucin posterior. El intento analtico ha sido ampliar la conceptualizacin desde los estrechos marcos que le impuso la transitologa democracia como rgimen poltico- en los aos ochenta, a los desafos del escenario democrtico latinoamericano del siglo XXI, un escenario sin duda postransicional. La problemtica de la sociedad civil y sus formas de implicacin o participacin en la construccin democrtica de lo pblico funda su relevancia en dos factores principales. El primero se relaciona con la complejizacin y diversificacin de actores que caracteriza el escenario poltico actual. La crisis de la llamada matriz sociopoltica clsica en Amrica Latina, la prdida de poder relativo de los Estados nacionales, la emergencia de nuevos actores -tanto en los escenarios subnacionales como de carcter transnacional-, la multiplicidad de redes de vinculacin entre niveles y mbitos anteriormente aislados entre s, la intensificacin de los flujos comunicacionales y migratorios y las influencias culturales, forman parte de esa complejizacin. Mientras el proceso econmico mundializador concentra el poder econmico y alienta la fusin de los mercados y las empresas, el proceso social desagrega intereses y actores, haciendo emerger nuevas necesidades para la gestin de los asuntos pblicos y el Estado. All se configura un escenario de desafos para las instituciones y las prcticas estatales y polticas, en particular para la construccin de la gobernabilidad democrtica. El segundo factor lo constituye el experimentalismo democrtico de acuerdo a la expresin de Jos Nun- que caracteriza a Amrica Latina desde hace ms de un cuarto de siglo. Se trata de un escenario de respuestas a esos desafos institucionales y polticos, respuestas inspiradas en las nociones de participacin y ciudadana, que rebasan los lmites de la democracia entendida exclusivamente como rgimen poltico pluralista y competitivo. A pesar de tratarse de un experimentalismo sin teora previa pues surge de la derrota de los proyectos de cambio social y poltico del siglo XX- el anlisis de sus prcticas ha ido produciendo una conceptualizacin y un debate nutrido en la regin. Se trata de una contribucin latinoamericana a la teora democrtica que la ampla y la enriquece, pues en gran medida se desarrolla en dilogo crtico con los paradigmas dominantes de la misma, particularmente

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con la corriente elitista inspirada en Joseph Schumpeter y la corriente pluralista heredera de Robert Dahl. 302 La particularidad de la teorizacin latinoamericana en torno a estos temas estriba en que en ella los desafos de participacin no se refieren principalmente a cuestiones metodolgicas o a una mera pluralizacin y multiplicacin de actores en el proceso democrtico. La problemtica regional se refiere a la capacidad de inclusin de la democracia, vale decir, las modalidades polticas mediante las cuales los grandes grupos excluidos se hacen parte del proceso, una vez establecidas las reglas del rgimen poltico. Ello se fundamenta en el hecho que la vigencia del rgimen poltico democrtico, en su variante elitista schumpeteriana, no asegura la inclusin en sociedades extremadamente desiguales. Como lo expresa Jorge Vargas, si para los estudios de la transicin, la recuperacin del rgimen poltico era el punto de llegada, para los tericos de la construccin democrtica, ste no es ms que el punto de partida. El anlisis del caso chileno aporta nuevos ngulos a la cuestin planteada, pues tiene varias particularidades. Por una parte es un caso tardo, el ltimo del ciclo de los aos ochenta, por lo que contuvo una dosis de aprendizaje poltico de los casos del sur de Europa, as como de Argentina, Brasil y Uruguay. Aunque antecedido de dos ciclos de movilizaciones populares masivas (198386 y 1988) se realiz de acuerdo al modelo elitista, sin ruptura democrtica ni cambio constitucional y por lo tanto hered rasgos institucionales del rgimen militar que lo antecedi. El rgimen resultante mostr gran estabilidad, en parte porque el ajuste estructural haba sido realizado por el rgimen militar con escasa oposicin y en parte porque supo mantener el dinamismo del crecimiento econmico por cerca de veinte aos. De tal manera que el sistema econmico no fue mayormente modificado y el rgimen poltico se estructur sobre la base de dos alianzas polticas que en la prctica compartieron el poder: la coalicin prodemocrtica (Concertacin de Partidos por la Democracia) en el gobierno y las fuerzas de respaldo al rgimen militar que mantuvieron poder de veto en el parlamento y presencia en diferentes instituciones contempladas en la Constitucin Poltica (los llamados enclaves autoritarios). Esta situacin se prolong hasta marzo de 2010, fecha en que la derecha retorn al poder ejecutivo, tras 52 aos sin ganar una eleccin y 65 aos desde la ltima vez que obtuvo mayora parlamentaria en el pas. Es decir el marco histrico de nuestra investigacin representa un ciclo histrico de veinte aos. Las principales transformaciones en el vnculo entre Estado y sociedad realizadas durante los veinte aos de democracia se expresaron en las polticas pblicas, particularmente en el rea social, mxima prioridad de la gestin estatal y principal
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Tambin en la denominada transitologa la contribucin latinoamericana fue de gran relevancia, as como sucedi luego con los temas de consolidacin y ms tarde con los estudios sobre calidad de la democracia. Tal como ocurri en los casos mencionados, se trata de reflexiones que surgen en relacin a procesos polticos especficos en diferentes pases de la regin.

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diferencia con la orientacin neoliberal previa. Es a partir de esas polticas, adems, que se formulan las orientaciones participativas y se busc asegurar la inclusin social de la democracia recuperada. De tal manera que este ngulo resulta especialmente productivo para la consideracin de las potencialidades de construccin democrtica en el pas. Hasta que punto modificaciones en las polticas pblicas, en un sentido participativo y de fomento de la ciudadana, pueden contribuir a la construccin de la gobernabilidad democrtica? En este estudio se analiz el rol de las polticas pblicas y las oportunidades que crean para la sociedad civil en un escenario de estabilidad poltica y crecimiento econmico basado en la apertura al exterior y el predominio de la economa de mercado. Utilizando una nocin amplia de gobernabilidad, se postula que las polticas pblicas han sido la principal herramienta de transformacin utilizada por los gobiernos democrticos para modificar la situacin heredada del rgimen militar. Sin embargo dichos gobiernos han visto limitada su capacidad de producir gobernabilidad democrtica en la medida que se han subordinado a un modelo elitista de democracia y han adoptado una versin restringida de la participacin ciudadana. El estudio planteado oblig a reconceptualizar amplindola- la gobernabilidad, definindola como construccin democrtica, lo que permite incorporar tanto la profundizacin democrtica del Estado, como nuevas formas de participacin. Estas ltimas no sustituyen a la democracia representativa y pueden coexistir con ella. Su potencial democrtico, sin embargo, no est dado, como sugieren nociones como democracia participativa. Antes bien, ste aparece vinculado a elementos de contexto poltico, a las modalidades de institucionalizacin de dicha participacin y su relacin con los diseos institucionales del conjunto del Estado y, finalmente, a la configuracin y alcance de las redes de poltica pblica. Como factores intervinientes aparecen las condiciones de reproduccin de las elites polticas y el rol del conocimiento experto en las decisiones de poltica pblica, que refuerzan o modifican el carcter elitista del modelo de gobernabilidad. La perspectiva de esta investigacin llev, en primer trmino, de establecer un marco de desafos de la construccin democrtica en Amrica Latina, vinculados a la inclusin de los grupos tradicionalmente marginados y no slo a la pluralizacin del escenario poltico representativo. Dicha inclusin tiene una dimensin pasiva, a travs de la redistribucin de los beneficios y recursos generados socialmente. Pero tambin tiene una dimensin activa que se refiere a la inclusin en el diseo, ejecucin y control social de las polticas y la accin pblica en general. Esta ltima asegura de mejor forma la redistribucin buscada, en la medida que la hace ms pertinente y permite su apropiacin por parte de los ciudadanos y ciudadanas. Adicionalmente esta dimensin fortalece la prctica democrtica dado que extiende y refuerza las prcticas deliberativas y de involucracin ciudadana en los asuntos pblicos, entre un evento electoral y otro.

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El marco conceptual adoptado sobre la construccin democrtica nos permiti analizar el escenario de disputa por la construccin democrtica que se ha verificado en Chile a partir del inicio de la transicin poltica a fines de los aos ochenta. Las condiciones y restricciones de la misma le otorgaron un rol preponderante a las polticas sociales como instrumento de transformacin de la situacin heredada del rgimen militar. Por ello se realiz una clasificacin de sus diversas agendas de participacin y el modo como ellas se implementaron en los diversos sectores y niveles de gobierno. Por otra parte la participacin es un proceso mltiple, que involucra diferentes actores. As, la heterogeneidad de la sociedad civil, su fragmentacin y las divisiones socioeconmicas en su interior resultan factores condicionantes de su capacidad de accin. Pero tambin son actores relevantes las autoridades locales, los funcionarios gubernamentales encargados de la implementacin de las agendas. Un actor especialmente significativo son las personas que transitaron desde la sociedad civil organizada a la esfera gubernamental, influyendo diferencialmente en las diversas agendas y polticas. Entre ellos descubrimos el papel preponderante de los cuadros tcnicos que realizan labores de impacto poltico (tecnopolticos). Cmo se articulan los actores a la poltica pblica? En este punto se abordan los mecanismos, institucionalizados o no, que hacen posible la participacin. Ello permiti distinguir el alcance de diferentes instancias y mecanismos, que aparece como inversamente proporcional a su grado de institucionalizacin. Tambin se analiza el diferente acceso que los distintos sectores sociales tienen a los mecanismos formales e informales existentes. Entre estos ltimos aparecen las redes de politica pblica como una modalidad con diferentes impactos en el rumbo de la accin pblica. El caso chileno permite discutir crticamente una nocin genrica de sociedad civil que la hace equivalente a un sector ntidamente diferenciado del mercado y el Estado, as como de la consideracin de la misma como un conjunto homogneo, portador de intereses especficos. Tambin permite especificar la nocin de participacin ciudadana, hacindola dependiente de factores polticos, institucionales y de caractersticas de los actores sociales concernidos. Finalmente, Chile permite establecer, a partir de un caso exitoso, las potencialidades y lmites de la democracia elitista y los desafos de profundizacin que sta exhibe hoy. 6.1 La importancia del contexto poltico El modelo de gobernabilidad de la transicin a la democracia sancion una concepcin de democracia elitista, altamente segmentada y especializada. Esta concepcin surgi inicialmente como fundamento para el diseo de la transicin de acuerdo al clculo poltico de los conductores del proceso, pero luego se estableci de modo ms permanente. El clculo poltico indicaba que la coalicin que asuma

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el gobierno careca del suficiente poder frente a las rigideces de la Constitucin del 80, la posible amenaza militar o las fluctuaciones e inestabilidad de los mercados de inversin. Dicho de otra manera, se consideraba que el costo poltico y econmico de introducir incertidumbre institucional -a cambio de lograr mayor calidad y profundidad democrticas- pona en riesgo el acuerdo con las fuerzas de apoyo al rgimen militar que sustentaba la transicin y con ello la posibilidad misma de gobernar. Esta decisin poltica inicial del conglomerado pro-democrtico se transformara con el tiempo en una opinin hegemnica en su interior, dando paso a una nueva cultura poltica muy distinta la que port el movimiento civil que derrot en las urnas al rgimen de Pinochet. Esta consideracin inicial, nacida de las condiciones en que se conquist el gobierno, condujo a lo que se denomin en jerga poltica la democracia de los consensos. Esta es una frmula de accin poltica que privilegia los acuerdos entre los bloques en el parlamento, limitando en los hechos la iniciativa gubernamental a lo que pueda concitar el apoyo de la oposicin. Es decir, cuenta con jugadores de veto en la oposicin poltica, ocupados en defender los aspectos estratgicos de la herencia del rgimen militar. Pero, ms all de las correlaciones polticas, este modelo de gobernabilidad se traduce, para lo que hemos tratado en este estudio, en una concepcin altamente restrictiva de la participacin, al menos en dos sentidos principales. En primer lugar plantea la necesidad de limitar la conflictividad a aquello que se pueda consensuar al interior de la elite. En segundo trmino supone un consenso ms o menos explcito- sobre la intangibilidad del modelo socioeconmico vigente. De acuerdo al planteamiento del filsofo poltico Carlos Ruiz, esa definicin otorga un papel clave en los consensos as generados a la elite, a su comportamiento consciente y racional para alcanzar acuerdos, limitar su competitividad y reas de conflicto. Para este modelo la clase poltica es la protagonista central de la accin poltica y la participacin ciudadana constituira -en sociedades fragmentadas, heterogneas o sobreideologizadas- una incertidumbre o amenaza desestabilizadora de la democracia. El rol auto-asignado a las elites polticas, en cuanto minoras ilustradas, responsables y razonables, abre paso a la necesidad de la tecnocracia y a sus medidas orientadas por el clculo y la ingeniera social y poltica. Subyace aqu la idea que la sociedad sera tanto ms polarizada, cuanto ms participativa. A su vez ella se fundamenta en una visin de las causas del golpe militar que lo atribuye a la polarizacin y la agudizacin del conflicto poltico. Un segundo aspecto se refiere a un acuerdo ms amplio, sobre metas sustantivas, que se refiere al sistema socioeconmico, ya no sobre las reglas del juego poltico. La reafirmacin de una sociedad de mercado apunta, en definitiva, a aislar las demandas econmico-sociales principales del espacio de las decisiones polticas. A pesar de lo anterior, se impulsaron y se impulsan polticas pblicas activas, que incorpan componentes participativos. Pero no se le da estos componentes una proyeccin poltica, sino que se los subordina a las metas de la gobernabilidad.

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Por ello la nocin de la participacin ciudadana que de all deriva, es de carcter instrumental y reducido en sus alcances. Las consideraciones histrico polticas recin mencionadas nos permiten establecer una explicacin conceptual inicial respecto de las relaciones entre la sociedad civil y el Estado en contextos de transicin democrtica. As, se puede plantear que sern las condiciones polticas especficas las que darn mayor o menor espacio y proyeccin a la movilizacin y accin de la sociedad civil. En contextos de prohibicin de la actividad poltica, resurge la accin civil como espacio de encuentro y socializacin alternativo, elaboracin de propuestas y organizacin, etc., particularmente si se cuenta con apoyo externo (cooperacin internacional) y redes sociales o polticas previas. En el proceso de transicin, sin embargo, ser determinante si estas tendencias de la sociedad se expresan en alguna organizacin o partido poltico o, ms ampliamente, si cuentan con recursos de accin al interior del sistema poltico en reconstruccin. Si el proceso est forzado a consensos de naturaleza conservadora o restrictiva mantener el orden constitucional, preservar el modelo econmico- la sociedad civil prodemocrtica difcilmente encontrar espacio poltico para posicionar sus agendas. Pues esa poltica apunta a marginalizar del proceso de formacin de voluntad colectiva a travs del debate y la deliberacin pblica, amplia y masiva. Al contrario lo restringe a los llamados actores estratgicos que viabilizan el consenso de las elites. Si no cuentan con los recursos de accin poltica adecuados al contexto, la tendencia ser a la marginalizacin de los esfuerzos de la sociedad civil. En estas condiciones esta puede optar por su reconstruccin completamente al margen del sistema poltico. Pero aqu hay un fenmeno de path dependence, que hace que ello ocurra con mayor o menor probabilidad. De tal modo que en contextos de fuertes relaciones entre sociedad y poltica para acceder al Estado y una preeminencia de ste ltimo en la conformacin histrica de la sociedad como es el caso de Chileello es improbable que ocurra, salvo que suceda una crisis mayor de legitimidad del sistema poltico. Y ocurre que la emergencia de la sociedad civil durante el perodo militar se produjo como respuesta a la represin, generando formas de reencuentro con la poltica, slo que al margen de la institucionalidad. Adicionalmente este reencuentro estuvo ms centrado en la movilizacin activa contra el rgimen y menos en la elaboracin colectiva del modelo e institucionalidad democrtica, lo que tambin le rest proyeccin.303 De hecho, la eficacia de la accin y movilizacin antidictatorial estaba directamente ligada a la convergencia que se lograba entre movimientos sociales y conduccin poltica partidaria, como se evidenci principalmente en el ciclo de protestas 1983

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Como hemos sealado anteriormente el modelo econmico y la institucionalidad que se mantuvieron despus de 1990, fueron los que haban sido diseados por el rgimen militar para una democracia protegida, con algunas modificaciones.

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86 y luego en el plebiscito de 1988. Este rasgo diferencia ntidamente la situacin chilena de la producida contemporneamente en pases como Polonia o Brasil, donde la movilizacin social antiautoritaria renov completamente el panorama poltico y precedi a la formacin de nuevos partidos. Constitua por ello la sociedad civil organizada de los ochenta, una mera fachada de los partidos polticos? O, dicho de otro modo, existi o existe una verdadera sociedad civil chilena? Creemos que es errneo interpretar la influencia partidaria caracterstica de la historia chilena como equivalente a anular la existencia de la sociedad civil. Lo que ocurri durante la transicin, sin embargo, es que precisamente la fraccin poltica del liderazgo de la sociedad civil fue el que mayores oportunidades tuvo de acceder al gobierno, lo que hemos denominado sus liderazgos hbridos (sociales y polticos al mismo tiempo). Mientras que los segmentos nuevos o ms autonomistas carecieron de proyeccin poltica fuera o dentro de l. Por ello la pauta histrica de conformacin que haba hecho histricamente poderosa a la sociedad civil chilena su nexo con el Estado a travs de expresiones polticas orgnicas- la hizo dbil en la nueva coyuntura de la transicin. La poltica haba cambiado de funcin, el Estado haba perdido poder y la autonoma era ahora un requisito, pero ella no se haba desarrollado adecuadamente. El vnculo privilegiado se establece, entonces, en el campo donde el contexto poltico lo permite y lo estimula. Eso es lo que ocurri, precisamente, a travs de las polticas sociales reactivadas, que en parte sustituyeron a la mediacin poltica. En torno a ellas se intentan nuevos puentes, acercamientos y conflictos parciales desde la sociedad civil, a partir del desarrollo de procesos nuevos: la generacin de espacios sectoriales y territoriales de concertacin especialmente en el mbito local, en el marco de las polticas sociales focalizadas y los procesos de reforma y modernizacin del Estado. Para algunos segmentos de la sociedad civil, el contexto poltico define en la prctica el conjunto de sus oportunidades. Es el caso de las organizaciones sociales de base local y las ONG que se van convirtiendo en entidades consultoras de polticas pblicas. Otros, sin embargo, mantienen vinculaciones internacionales de diverso tipo, que les proporcionan una situacin de mayor autonoma relativa respecto de las condiciones polticas. Al respecto puede proponerse la idea de que en contextos restrictivos como el que hemos analizado, la vinculacin internacional directa y el marco de derechos garantizados influidos tambin por los acuerdos internacionales, aparecen como factores relevantes para una mayor rol de las OSC. Lo mismo sucede con la capacidad de movilizacin de recursos propios, que les brinda a las que la poseen una mayor autonoma. Nuestro examen de la trayectoria histrica de las relaciones entre la sociedad civil chilena y el Estado permite concluir que la temprana constitucin de un Estado que se impuso a la sociedad, junto al predominio del sistema poltico en la vinculacin con la sociedad durante el siglo XX, le otorgan a estas relaciones un papel fundamental. Vale decir no estamos en presencia de una sociedad civil de carcter plenamente autnomo, que opere al margen de la institucionalidad y la actividad

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poltica. El Estado, por su parte, resulta ser, en la tradicin chilena, un lugar de promocin y fomento de propuestas modernizadoras desde arriba que se ofrecen e insertan en la sociedad. Durante el siglo XX son varias las estrategias y proyectos de reforma social que se impulsan con mayor o menos suerte en el pas. Por otra parte se analiza la diversidad interna de la propia sociedad civil, marcada por la continuidad y fortaleza de las expresiones ligadas a los grupos de poder y el fenmeno opuesto en los sectores populares. Ambos estamentos, sin embargo, encontraron en el sistema poltico la va de fortalecer su posicin en un Estado que a partir de 1925 requiri de consensos o compromisos entre intereses encontrados. El golpe militar de 1973 introdujo mayor diferenciacin social, reprimi tanto a los actores polticos como a las organizaciones sociales, afectando el vnculo que estos haban construido con el tiempo. La recomposicin de las fuerzas democrticas fue amparada por la Iglesia Catlica, diversific la organizacin social y se tradujo tambin en una recomposicin de alianzas en el cuadro poltico chileno. A pesar de la masividad de las movilizaciones durante los aos ochenta, finalmente el proceso de transicin se enmarc en el diseo realizado por Pinochet, lo que restringi severamente la reconstruccin de los vnculos histricos entre sociedad y poltica. La democracia que de all emergi, adopt un carcter fuertemente elitista. En la medida que los gobiernos democrticos se adaptaron al marco institucional y a la poltica elitista, lograron la estabilidad y conjuraron cualquier amenaza de reversin autoritaria. Al mismo tiempo, al reactivar las polticas sociales, iniciaron una nueva modalidad de interlocucin y vnculo con la sociedad en un contexto de democracia de baja intensidad (Edelberto Torres-Rivas). La sociedad civil organizada, en este escenario, se acerca al Estado pero se aleja de la poltica, pues el nuevo vnculo no la hace indispensable. En algunos sectores se profundiza su fragmentacin en pequeos grupos e intereses locales o corporativos, que establecen relaciones especficas e instrumentales con los agentes de la poltica pblica, especialmente con sus intermediarios. Para otros, dotados de mayor stock de capital social y econmico, la interlocucin con las polticas pblicas les permite mayor incidencia en definicin de agendas y orientaciones. Tambin aqu la mediacin tecnopoltica ha ido ganando espacio a la tradicional mediacin ejercida por los partidos polticos. 6.2 El diseo institucional de la participacin ciudadana El enfoque de construccin democrtica vincula la consideracin de los aspectos institucionales con los desarrollos de la actora social, dada la estrecha imbricacin entre actores situados en distintos niveles de poder y mbitos de inters pblico. Vale decir que los cambios institucionales que redundan en apertura del Estado a la sociedad facilitan el surgimiento de una ciudadana activa y deliberante. De este modo el rol del Estado no culmina con el reconocimiento legal de ciertos

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derechos de ciudadana (pasiva) sino que puede ir ms all. Es ah donde se abre el espacio de la participacin, que puede involucrar la definicin de intereses, prioridades y control del quehacer pblico, incidir en la toma de decisiones, deliberar argumentativamente y ampliar los temas de la agenda poltica y coordinar sus esfuerzos para la generacin y ampliacin de bienes pblicos. El supuesto es que esa provisin de bienes pblicos no est asegurada por s sola a travs de los recursos estatales ni de la operacin del mercado. Sin embargo, la construccin de interfaces entre Estado y sociedad tal como lo ha conceptualizado Ernesto Isunza- abarca un amplio rango de materias y modalidades. Slo algunas de ellas pueden considerarse participacin ciudadana con consecuencias democratizantes, de acuerdo al planteamiento que hemos esbozado. En primer trmino es necesario averiguar si esas formas de conexin denotan un proceso de apertura efectivo de co-produccin de agendas, por ejemplo- y ampliacin democrtica del Estado de efectos duraderos. Por otra parte, si contribuyen o no a superar la fragmentacin de los actores de la sociedad civil y a generar en ella nuevas capacidades para la incidencia en la esfera pblica. Nos referimos a capacidades tales como tales como asociatividad, autonoma, voz y elaboracin de propuestas. Finalmente interesa tambin el cambio institucional, vale decir, si estas iniciativas conjuntas derivan finalmente en transformaciones de la cultura poltica y funcionaria en favor de un empoderamiento de la sociedad en los asuntos pblicos. En esta relacin el Estado es un actor con caractersticas particulares, pues cuenta con recursos especficos, a saber el uso monoplico de la fuerza, la obligatoriedad de la norma legal y la legitimidad democrtica. Al menos en el caso chileno esos recursos tienen existencia efectiva, lo que no sucede del mismo modo en otros pases de Amrica Latina. Vale decir la capacidad de moldear los espacios y relaciones que establece, es alta. De all que sea relevante analizar tanto las orientaciones de poltica como los diseos institucionales que el Estado pone en prctica para la participacin de la ciudadana y el vnculo con la sociedad. De ello depender, en gran medida, el potencial y los lmites de estas experiencias.304 La investigacin realizada permiti distinguir diferentes tipos de agenda de poltica social, segn fuese su orientacin, gestin institucional y modalidad de vnculos con los actores sociales. Cada uno de ellos tiene consecuencias distintas en cuanto a impacto institucional as como en cuanto a impacto sobre la configuracin de la sociedad. De acuerdo a ello se analiz dos tipos de agenda surgidas en el contexto inicial de la transicin: a) las negociadas previamente con movimientos sociales que formaron parte de la oposicin al rgimen de Pinochet y que luego institucionalizaron parcialmente su agenda en las polticas pblicas y b) la agenda de superacin de la pobreza, que form parte de la poltica social sin tener contra-

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El otro aspecto a considerar es la configuracin y alcances de las redes de poltica pblica, que analizamos en el acpite siguiente.

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parte social organizada, sino que representa una oferta innovadora que constituye su propia demanda a travs de agregado estadstico que son los pobres. En el primer tipo se analiz el caso de la agenda de igualdad de gnero y el movimiento de mujeres, as como el de la negociacin con los grupos indgenas organizados y la poltica indgena de los gobiernos de la Concertacin. En el segundo tipo se analiz la creacin del FOSIS y la evolucin de la accin contra la pobreza hacia un enfoque multisectorial cristalizado en el Sistema Chile Solidario. La tercera agenda considerada se refiere a polticas que surgieron con posterioridad al ao 2000 y que se caracterizan por ser polticas con enfoque de derechos garantizados. Aqu reaparece la nocin de ciudadana en el sentido pasivo tradicional- en una agenda desacoplada de las formas de ciudadana activa. Ni el Sistema Chile Solidario, que inicia este enfoque, ni la Reforma de la Salud, que se estudian en el texto, fueron diseados participativamente, ni consideran formas de participacin activa de la sociedad civil a las que van dirigidas. Finalmente se consideran dos tipos de agenda relativas a los vnculos que se establecen entre Estado y sociedad civil en el mbito local, donde se construyen diferentes interfaces para el vnculo social. El primer tipo es la institucionalidad local, expresada en municipios y gobiernos regionales, programas sectoriales de aplicacin local, e innovaciones programticas multinivel con involucracin de la sociedad civil organizada. El segundo lo denominamos outsorcing del interfaz local, por cuanto transfiere recursos a entidades privadas sin fines de lucro para hacer posible el eslabonamiento con la sociedad civil, requerido para la gobernanza democrtica. Esta ltima frmula se inicia con Consejos Mixtos (sociedad civil / Estado), pero no logra institucionalizarse, antes bien se privatiza bajo la frmula de fundaciones. De los dos casos analizados, el Consejo / Fundacin para la Superacin de la Pobreza y el Consejo / Fundacin de las Amricas, slo la primera permanece a travs de la convocatoria a jvenes voluntarios, utilizando para ello fondos estatales. La diversidad de agendas que vinculan al Estado con la sociedad a travs de las polticas pblicas, relevan la importancia y amplitud de este vnculo para la accin estatal. Sin embargo la investigacin indica un desempeo modesto del Estado chileno en cuanto a institucionalizar adecuadamente la participacin de las y los ciudadanos, convirtiendo esa participacin en un factor de construccin y fortalecimiento democrtico. Para ello se revisan varias dimensiones de anlisis, en todas las cuales los resultados en este plano son extremadamente limitados.305 Desde el punto de vista de la actora social tenemos que las agendas surgidas como producto de negociaciones con movimientos organizados mujeres e indgenas- han evolucionado hacia un divorcio, ms que a la continuidad de la coope305

Esta afirmacin no se aplica a otro tipo de resultados que se ha obtenido con algunas de estas polticas y programas, relativos a incrementos de cobertura de servicios, institucionalizacin de ciertos derechos sociales, aumento de infraestructura y servicios sociales, etc. En esos trminos la gestin estatal muestra una gran cantidad de logros.

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racin. Por una parte el movimiento de mujeres se desactiva en la misma medida que su agenda se institucionaliza. Por la otra, las limitaciones de la Ley Indgena, producto de su negociacin en el parlamento, constrien de tal manera sus posibilidades que va surgiendo un movimiento indgena autnomo y confrontacional con el gobierno. Influye tambin en esta situacin la intensificacin de la presin que ejercen sobre los territorios y comunidades indgenas las industrias extractivas de recursos naturales, as como las grandes obras de modernizacin de la infraestructura a su servicio. Vale decir que los instrumentos contemplados en la negociacin inicial y su filtro a travs de la democracia de los consensos no logran enfrentar adecuadamente los problemas para los cuales nacieron. En el primer caso se fortalece el Estado, pero el rol del movimiento de mujeres es reemplazado por redes de conocimiento experto, que promueven una agenda progresiva. En el segundo se fortalece el movimiento indgena, pero en confrontacin con el Estado. Lo que no se fortalece ni se proyecta en el tiempo es la co-produccin de agendas y bienes pblicos. Sea por debilitamiento de los actores o porque el asunto toca intereses que estn fuera de los marcos del consenso inicial de la transicin. Vale decir, en el campo de loa poltico ms que en el de las polticas pblicas. Y en ese campo no parecen existir instrumentos disponibles para los actores, con el fin de abordar y proyectar polticamente estos temas emergentes. Las formas de participacin utilizadas en el resto de las agendas no tienen un carcter institucionalizado y se ejercen ms bien en las etapas de implementacin que en la definicin de las agendas, como ocurri en los casos anteriores. Su nfasis est en el espacio micro local el barrio, la comunidad rural- y se refiere a modalidades de cofinanciamiento, de favorecer pequeas iniciativas de desarrollo local o adecuar parcialmente los instrumentos de inversin pblica en pequea escala. Estas modalidades han dado origen a un importante nmero de innovaciones locales donde convergen los actores de lo pblico, generalmente autoridades locales u operadores de los servicios sectoriales con dirigentes sociales. Muchas de las iniciativas innovadoras que analizamos muestran un cierto potencial de fortalecimiento ciudadano ms que capacidad de modificacin institucional del Estado- pero lo hacen a travs de unidades especficas y aisladas entre s. Se multiplican all donde existen contrapartes sociales organizadas previamente y agentes pblicos con voluntad poltica de apertura, pero sin responder a lineamientos comunes desde el Estado central. En trminos conceptuales lo que parece estar en juego aqu es la concepcin misma de actora social y su vnculo con el Estado. Mientras en contextos diferentes como Bolivia, Ecuador y Brasil se han ensayado diferentes frmulas de institucionalizar la participacin de movimientos sociales organizados, asocindolos a polticas pblicas de diverso orden, ello no se da en ninguno de los tipos de agenda considerados en Chile. Nos referimos a la participacin indgena, a las Conferencias en mbitos como la salud y la infancia, a los Foros de Vivienda y a la negociacin con el Movimiento Sem Terra. Incluso la gestin de programas sociales

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por parte de las organizaciones piqueteras en Argentina tiene rasgos comunes con las anteriores. Es importante consignar un rasgo adicional, que se verifica como limitacin comn a las agendas consideradas, especialmente aquellas de aplicacin local: el carcter y avances del proceso descentralizador. Al privilegiarse la participacin local se vuelve relevante el grado y profundidad de la descentralizacin y los instrumentos que pone a disposicin de los actores en el territorio. El sistema poltico chileno es altamente centralizado y el diseo de gobernabilidad vigente en los ltimos veinte aos tiende a profundizar esta centralizacin. De tal manera que la descentralizacin se refiere principalmente a la desconcentracin de servicios centrales y al traspaso de funciones administrativas especialmente a los municipios (salud y educacin entre las principales). Esto se debe a que el proyecto poltico de la transicin contempl solamente la democratizacin poltica de los municipios y no un cambio de la arquitectura institucional y administrativa del pas. Tambin en este plano contrastan las diferencias con otros casos de Amrica Latina, como Colombia, Brasil, Per y Bolivia. Estados unitarios y federales, como los mencionados, han desarrollado procesos ms profundos de descentralizacin e institucionalizacin de la participacin local articulndola a los procesos de decisin poltica. El modelo de gobernabilidad pone el nfasis en la responsabilidad fiscal y fortalece para ello el papel del Ministerio de Hacienda, no slo en el control del gasto, sino en la orientacin del conjunto de los programas, labor que realiza a travs de diferentes instrumentos de modernizacin y evaluacin de programas pblicos. Esa prioridad se vuelve predominante en la gestin del Estado, pues no tiene interlocutores con los cuales negociar metas especficas al interior del ejecutivo, ni mecanismos para acoger polticas concertadas con la sociedad civil en espacios regionales o locales. Fomenta modalidades de cofinanciamiento que alivien el gasto fiscal, pero no instancias de decisin conjunta o co-provisin de servicios sobre la base de agendas compartidas y adecuacin de instrumentos de inversin y accin pblica. La llamada agenda de modernizacin del Estado promueve a su vez procesos inspirados en los mismos principios asegurar la eficacia y eficiencia de la gestin en su conjunto- y no contempla adecuaciones como las que requiere la concertacin con la sociedad civil. De acuerdo a lo expuesto, se puede concluir que el proceso de participacin ocupa un espacio institucional reducido y con baja articulacin al ciclo de las polticas pblicas en las que interviene. Esto debilita su potencial, por cuanto limita sus posibilidades de incremento de escala. Ello en el contexto de polticas focalizadas en sectores pobres y vulnerables tiende a configurar un esquema de participacin y concertacin de esfuerzos entre pobres (habitantes pobres con municipios pobres, por ejemplo), cuyo potencial de transformacin de las condiciones de vida y superacin de la pobreza tambin disminuye. Ello desacopla la agenda de participacin de otras polticas como las de superacin de la pobreza y proteccin social, perdiendo as la labor social su necesaria alineacin.

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Una mencin especial merecen las agendas ms recientes que incorporan el enfoque de derechos garantizados. Representa ellas una innovacin sustantiva en el modelo de gobernabilidad? En cierto modo nuestro anlisis de la Reforma de Salud indica que as es, por cuanto se vuelve a introducir una nocin de ciudadana universal que hemos denominado neounversalismo- que apareca desplazada por las polticas focalizadas. La agenda de derechos sociales y gana espacio en la poltica social y coexiste con polticas focalizadas y gestin privada de los servicios. El neouniversalismo representa as, una adaptacin de las orientaciones ms propias de la poltica socialdemcrata a un modelo mixto, con diversas caractersticas propias. En primer lugar se advierte que a formulacin de derechos sociales no nace de la concertacin social y poltica amplia como en los Estados de bienestar-, sino de la decisin poltica del Estado. De esta forma su modalidad es top down. Al mismo tiempo la concepcin de los derechos es incremental, vale decir va amplindose en la medida que se cuente con los recursos priorizados para ello o cambien las opciones polticas predominantes. Por ello su implementacin va siendo graduada por las autoridades financieras o las negociaciones polticas que restringen o amplan el rango de los derechos, dependiendo de la voluntad poltica coyuntural. Los campos de aplicacin del enfoque de derechos son los relativos a la provisin estatal de servicios sociales salud, pensiones, subsidios, cuidado infantil- que se suman al sector educacin que siempre mantuvo un esquema universalista, aunque con incorporacin del sector privado y el cofinanciamiento de los padres. No se ha extendido hacia el campo laboral o en temas que estn confiados a la operacin del mercado. La garanta de los derechos es jurdica, estableciendo obligaciones al Estado, pero no contempla instancias de participacin de la sociedad civil, ni en la determinacin de estndares, pertinencia geogrfica o cultural, ni control social. En este sentido se verifica una asincrona entre la agenda de derechos, cuya titularidad es individual y obliga al Estado y la agenda de participacin, que apunta a colectivos sociales definidos funcionalmente a la poltica pblica y cuyo carcter es consultivo. Por ltimo, la implementacin de una agenda de derechos con un Estado no preparado para ello y limitado para crecer, crea un cuasi mercado de provisin privada de servicios financiada por el Estado, que compite con la provisin directa que ste realiza. Las instancias regionales y locales encargadas de implementar carecen de la autonoma y atribuciones que les permita readecuar instrumentos y modalidades de accin, pues estn igualmente sometidos a los criterios centralistas de la modernizacin del Estado (expresados en metas de gestin, criterios de evaluacin, sistemas de compras pblicas uniformes, etc.). Con todo la agenda de proteccin social ha avanzado estableciendo instrumentos jurdicos que aseguran su continuidad en el tiempo, si bien deber resolver los dilemas que su evolucin plantea.

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En sntesis los espacios y mecanismos de participacin estn enraizados (embedded) en una trama institucional ms amplia. Sus posibilidades de avance, sustentabilidad, apropiacin ciudadana, incremento de impacto (scaling up) y capacidad transformadora estn en directa relacin con la coherencia y articulacin interna de los diseos institucionales de la gestin pblica. En la medida que el proceso de participacin no forma parte estructurante del proceso democrtico ni de la toma de decisiones en la gestin estatal, su potencialidad se ve disminuida. La emergencia del neouniversalismo en diversas reas de la poltica social, introduce una innovacin que podra evolucionar hacia modalidades de participacin sujetas a estndares y mayor publificacin.306 La problemtica de los diseos institucionales de la participacin, no es tanto la de crear instancias acordes a un modelo preestablecido sino la de generar dinmicas continuas de democratizacin en los mbitos donde se aplica, de tal modo de aumentar la incidencia relativa de los sectores tradicionalmente excluidos, as como introducir instancias de transparencia y control pblicos para los mecanismos de asignacin de bienes y servicios pblicos. La publificacin de las relaciones entre el Estado y el ciudadano representa una aspiracin y un norte que acta en contra de orientaciones tradicionales como el clientelismo y el corporativismo, as como expresa tensiones con la agenda de modernizacin neoliberal del Estado, que conceptualiza al ciudadano como cliente. 6.3 Redes de Poltica Pblica: configuracin, alcances e incidencia Una vez establecidos los rasgos principales de la iniciativa poltico estatal en relacin a la sociedad civil, nuestra investigacin se orient hacia determinar los rasgos principales de dicha sociedad civil y la real incidencia que su participacin en polticas pblicas produce. En trminos generales nuestro anlisis indica una incidencia relativamente escasa en relacin a la orientacin de las polticas a travs de la participacin institucionalizada. En ello influye, por cierto la naturaleza de los espacios creados, pero tambin la configuracin de la propia sociedad civil, su diferenciacin interna y su fragmentacin organizativa. Si bien los mecanismos institucionalizados son escasos y relativamente dbiles, igualmente la sociedad civil participa de diverso tipo de redes de poltica pblica (policy networks). El concepto de redes de poltica pblica resulta til para referirse a estos campos semi institucionalizados y permite establecer variables que determinen su incidencia e impacto.

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Hay que considerar que la judicializacin de la poltica social, vale decir el uso de la va judicial para obtener la garanta efectiva de los derechos, puede redundar en un incremento exponencial de costos, lo que abrira posibilidades de incorporar otras formas de control y exigibilidad por razones econmicas.

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Nuestro anlisis de las tendencias de cambio en la conformacin de la sociedad chilena indican que esta ha mantenido su pauta de diferenciacin interna, producto de la gran desigualdad de ingresos, oportunidades y poder de sus integrantes. Pero al mismo tiempo se verifica un emparejamiento en cuanto al acceso a bienes simblicos y a consumo cultural. Esto significa que el crecimiento econmico sostenido acompaado de polticas sociales activas en un contexto democrtico produce grados importantes de integracin societal. Sin embargo no resulta eficiente para equilibrar la disponibilidad de recursos de poder en la sociedad. En el campo especfico de la poltica democrtica se constata una desafeccin creciente respecto de la misma. Esta puede estar relacionada con la prdida de efectividad de la poltica para canalizar las demandas de transformacin que van surgiendo de la sociedad. En cuanto a la accin colectiva, los datos no arrojan evidencia concluyente en cuanto a si hoy existe mayor o menor organizacin social que antes. Lo que se verifica, en todo caso, es una sociedad civil con baja articulacin interna configurada como un archipilago- y con reas de baja organicidad. Una variable que parece impactar en ello es la velocidad del cambio socioeconmico en ciertos contextos, unido al cambio en las relaciones laborales y la migracin interna en el pas. Los mecanismos institucionales para dar espacio a la participacin ciudadana resultan, como ya hemos dicho, extremadamente limitados. En un primer anlisis consideramos las diferentes modalidades de Consejos y Comisiones ad hoc, que la rama ejecutiva del Estado ha utilizado para concertar acuerdos y orientar instituciones pblicas. La diversidad existente sugiere la falta de una concepcin de participacin institucional por esta va que acompae a la apertura que de hecho involucran. Dos rasgos muestran las debilidades de esta modalidad. En primer trmino su escasa articulacin con el ciclo de las polticas pblicas hace depender sus resultados de factores externos, como los consensos polticos previos o los recursos especficos de poder de sus integrantes. En segundo lugar se detecta un nfasis en el conocimiento experto como factor de incorporacin a estas instancias, lo que da un sello especfico a la participacin que all se produce. Se han revelado especialmente ineficaces para procesar materias conflictivas y producir nuevos consenso de mayor inclusin. Las consejos mixtos representan entonces una modalidad de apertura hacia ciertos segmentos de la sociedad, pero han carecido de capacidad de transformar, en un sentido incluyente, materias que excedan los consensos de gobernabilidad preexistentes. En el anlisis de la incidencia de las redes de poltica pblica pudimos distinguir dos tipos principales: a) las redes locales centradas en la implementacin de polticas y programas, que convocan principalmente a actores intermediarios y a la dirigencia del segmento organizado de la sociedad civil popular, especialmente en el mbito local; b) articulaciones de carcter nacional, conceptualizadas como pblico/ privadas, conformadas por actores con acceso a recursos estratgicos, tales como medios de comunicacin, recursos econmicos propios o poder institucionalizado. Han sido instancias temporales y diseadas ad hoc para determinados propsitos.

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Su gran diferencia estriba en la configuracin de la red, vale decir quienes la conforman y la incidencia que logran con su actuacin. En el primero de los casos las redes estn relativamente aisladas entre s y se estructuran sobre la base de una relacin uno a uno, entre una organizacin y un organismo pblico, sectorial o local. Esto muestra la pauta de fragmentacin tanto de la propia sociedad civil como del aparato estatal. En esas condiciones las iniciativas muestran incidencia sobre constitucin y fortalecimiento de actores locales, as como en mejor interlocucin y capacidad negociadora con ejecutores pblicos. Aunque tienen la debilidad de realizarse relativamente al margen del espacio pblico, lo cual especializa la participacin y la sustrae de la deliberacin sobre fines, despolitizndola. La concertacin para la implementacin y articulada por actores intermediarios, entonces, no fluye de abajo hacia arriba, pues no cuenta con canales institucionales o informales hacia los niveles decisorios. Tampoco con la suficiente autonoma como para condicionar decisiones centrales. Si se considera adems que estamos en el mbito de la poltica social, que a su vez carece de un vnculo orgnico para incidir en el ncleo estratgico del Estado, su impacto sobre las orientaciones del mismo es escaso. La gran cantidad y variedad de iniciativas e innovaciones en el mbito subnacional no se corresponde con la debilidad de su incidencia. La proposicin que se desprende de los hallazgos relativos a las redes subnacionales, es que en contextos de baja institucionalizacin del proceso de participacin al interior de las polticas pblicas y falta de autonoma de las unidades intermedias, la incidencia del mismo depender del poder previo de los actores que participen y del nivel en que se realicen. En otras palabras, mientras mayores los recursos y poder previo de los actores sociales involucrados y mayor cercana de las estructuras centrales del poder poltico, mayor ser la incidencia del proceso de participacin y concertacin pblico / privada. En esas condiciones el proceso participativo ampla efectivamente los incumbentes hacia fuera del Estado, pero lo hace reproduciendo la desigualdad y no fortaleciendo la inclusin los actores subordinados. La investigacin analiz, sobre la base de informacin secundaria, tres modalidades donde se pudo verificar la proposicin anterior: las redes de conocimiento experto, las alianzas estratgicas pblico /privadas y los movimientos ciudadanos urbanos. En diferentes campos de poltica pblica, las tres modalidades obtienen importantes resultados de incidencia: modifican programas, producen reformas institucionales, promueven exitosamente nueva legislacin, fuerzan modificaciones presupuestarias y regulatorias, etc. Lo que tienen en comn es reunir a actores que cuentan con recursos estratgicos que slo estn al alcance de minoras: su campo de accin es la capital, sus interlocutores estn en el gobierno central o cuentan con ellos como aliados ante los gobiernos comunales y su dotacin de capital social, simblico, cultural o econmico es alta. Vale decir concentran recursos que se encuentran desigualmente distribuidos en la sociedad. Con ellos configuran redes

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capaces de obtener modificaciones desde arriba, pero reforzando el elitismo democrtico en vez de reducirlo. Estudios recientes en contextos alejados de la capital, involucrando a actores sociales subalternos (pobladores afectados por un conflicto ambiental, pescadores artesanales lafkenches, habitantes de la isla de Chilo) indican que estos grupos pueden forzar la concertacin con polticas pblicas con grados mayores de incidencia cuando convergen ciertos factores. Por una parte una capacidad de movilizacin amplia y propositiva de los actores. Junto a ello en los tres casos se identifican fallas de la poltica pblica que suscitaron conflictos y fueron aprovechadas como oportunidad para posicionar demandas no atendidas. Sin embargo no se trata de redes locales o regionales. Antes bien la estrategia de esos actores y sus demandas fue saltar el nivel regional sin autonoma ni atribuciones suficientes- y lograr un vnculo con el poder central, forzndolo a disear una solucin ad hoc, que se canaliz a travs de una frmula participativa. En los tres casos esto fue posible por la presencia de mediadores polticos con llegada al poder central: parlamentarios y algunos alcaldes. En dos de ellos la aparicin del conflicto en medios de comunicacin masivos, especficamente en la televisin abierta, fue el factor que moviliz la voluntad gubernamental. Medios de comunicacin masiva y representantes con control de su electorado, resultan de este modo mediadores ms eficaces que las instancias de participacin existentes. Al parecer el gobierno identifica all riesgos en la gobernabilidad y acta directamente.307 Un ltimo elemento a considerar es la presencia del apoyo externo, a travs de diversos proyectos y redes de cooperacin internacional. En el caso de la cooperacin bilateral y multilateral, ella ha sido un canal de presin sobre la administracin estatal para introducir el tema de la participacin de la sociedad civil, coherentemente con lo que son las tendencias internacionales. Con ello se ha abierto un espacio de interlocucin mediado a veces por los organismos internacionales- relativos a conflictos ambientales, por tierras indgenas, etc. En el caso de la cooperacin no gubernamental y las redes que las propias organizaciones establecen con el exterior, este tambin ha sido un factor relevante, toda vez que no slo aporta recursos, sino que tambin permite amplificar la voz de determinados movimientos, llevarla a los foros internacionales, brindar soporte a sus dirigencias, etc. Las limitaciones del apoyo internacional son, como ocurre en muchas partes, su escasa sostenibilidad y la dificultad de insertar los procesos que de ella nacen en las prcticas regulares de la gestin pblica chilena. La existencia de diferentes modalidades de redes de poltica pblica es un indicador de la amplitud de la instalacin y expansin de las modalidades participativas
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Se trata de resultados parciales con evidencia nueva, producto de dos proyectos de investigacin en curso, coordinados por el autor de este trabajo. El estudio de los casos se encuentra descrito en documentos de trabajo an inditos: Arriagada (2009); Flores (2009): Montecinos (2009) y Ochsenius, (2009).

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con involucracin de la sociedad civil. Pero al mismo tiempo de las restricciones que impone la falta de un acceso equitativo a las estructuras del Estado y la prevalencia de un modelo de gobernabilidad orientado segn el modelo de democracia elitista. Dicho modelo no alcanza a procesar el conflicto social en clave de gobernanza democrtica y produce un refuerzo de la inequidad al momento de abrir las puertas a la concertacin con actores extra estatales. 6.4 Conocimiento experto y reproduccin de las elites polticas Un ltimo aspecto estudiado se refiere al surgimiento y reproduccin de las elites polticas y los vasos comunicantes que existen entre este estamento y segmentos de la sociedad civil. Por una parte se estudi la trayectoria de una muestra de altas posiciones en el Poder Ejecutivo (reas social y poltica) y por otra se identific el segmento proveniente de la sociedad civil. Este ltimo aparece ligado a la militancia poltica y a una mayor dotacin de capital cultural y educacional. Vale decir que se trata de una elite tecnopoltica con entrenamiento previo en la sociedad civil organizada. La evolucin de la misma, una vez llegada al gobierno, es a la permanencia en el mismo, rotando de posiciones al interior del aparato estatal. Un grupo ms reducido deriva luego hacia la academia o la poltica parlamentaria y otro establece vasos comunicantes con el sector privado, mientras que casi no se verifican trayectorias de retorno a la sociedad civil organizada. Ms all del ejecutivo, se ha identificado a la intelectualidad tecnopoltica como uno de los tres componentes del circuito extrainstitucional del poder. Las condiciones especficas de recomposicin poltica bajo el rgimen militar y las restricciones posteriores del proceso de transicin otorgaron un rol predominante a la elite tecnopoltica, principalmente a los grupos de origen catlico, que surgieron a la vida poltica a fines de los sesenta y comienzos de los setenta. Ello produjo tambin una generacin poltica, con vnculos entre s, donde se puede encontrar tanto a la dirigencia que encabez la oposicin democrtica y los gobiernos de la transicin, como a los civiles defensores del legado del rgimen militar.308 El predominio del ejecutivo y la debilidad del parlamento, las restricciones de los partidos politicos y las prioridades expresas del modelo de gobernabilidad fueron todas condiciones favorables para el protagonismo de las elites tecnopolticas, al mando de las polticas pblicas o en la asesora estratgica a partidos,
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Aunque con una trayectoria un tanto atpica, el actual presidente Sebastin Piera, triunfador en la eleccin presidencial de diciembre de 2009, forma parte de la misma generacin del 68 y cuenta con fuertes lazos con la elite poltica catlica. Su familia, sin embargo, ha repartido su militancia en diversos grupos: su padre y uno de sus hermanos en la DC, su hermano mayor cercano a la UDI (ministro de Pinochet y candidato presidencial en 1993) y l mismo inicialmente cercano a la DC y luego en RN, partido que presidi y por el cual ha sido senador.

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gobierno y empresas. Entre esas prioridades pueden mencionarse las restricciones del elitismo democrtico, la disciplina fiscal, la eficiencia en la gestin, la insercin en los mercados globales y la reconciliacin poltica. El fortalecimiento del circuito extrainstitucional del poder fortaleci tambin a estos actores en mbitos fuera del Estado como los think tanks, las universidades privadas y las empresas de consultora comunicacional y estratgica. Las variables clave del reclutamiento del personal gubernamental para este diseo de gobernabilidad, no dependen -salvo excepciones- de elementos de representacin, visibilidad o legitimacin social previa. Por el contrario se vuelven ms relevantes la confianza poltica y la aptitud tcnica, para servir cargos de direccin y gestin superior de gobierno en un perodo transicional juzgado como de extrema complejidad y riesgos. La trayectoria posterior de la elite tcnico profesional de la sociedad civil que entra al gobierno, indica que prontamente ve ampliados sus contactos, redes y sentidos sociales en contacto con el espacio poltico profesional y el empresarial privado. Desde el punto de vista de impacto de las agendas provenientes de la sociedad civil, los gobiernos democrticos procesan slo una parte de ella, especialmente en la creacin de leyes, agencias y programas sociales focalizados, pero tambin dejan muchos temas y planteamientos fuera, comprometidos como estn con el marco poltico-institucional y econmico que se ha descrito. Al mismo tiempo, la poltica se orienta crecientemente segn una concepcin de democracia consociativa, que apuesta a la constitucin y protagonismo de las elites polticas y tcnicas en la accin pblica. En parte ello est influido por el marco institucional heredado y las ventajas que ofrece a las necesidades de gobernabilidad en un perodo y escenario de alta incertidumbre. La reconceptualizacin de las relaciones entre sociedad civil y proyectos polticos supone analizar tanto los cambios ocurridos al interior de la primera, como el desplazamiento de la funcin poltica durante la redemocratizacin. El protagonismo otorgado a la poltica pblica, con diseos participativos, llev a evaluar el impacto relativo de esta, en la medida que en parte sustituye formas de mediacin poltica previa. La potencialidad de varias de las polticas aparece alta, sin embargo su institucionalizacin es baja y se muestran subordinadas a un diseo general que no les otorga un rol poltico de fortalecimiento social. Al mismo tiempo el propio Estado ve limitada sus posibilidades de transformacin en esta direccin. Un ciclo poltico de veinte aos de poltica se cierra en 2010. Durante este tiempo el pas se rigi por el diseo de la transicin, comandado por la coalicin poltica ms estable de la historia chilena. A pesar de sus numerosos xitos, la sociedad civil chilena no recuper su rol anterior al golpe militar, ni conquist un estatuto de autonoma y fortaleza, necesarios para la profundizacin democrtica. Hoy se produce un nuevo cambio poltico en la conduccin del poder ejecutivo, esta vez dando paso a la coalicin de derecha, para la cual los temas de participacin en las polticas pblicas ocupan un lugar an mucho ms restringido. Cul ser la

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vinculacin con la sociedad civil organizada en este nuevo contexto? Se continuar la apertura de espacios de participacin en los diseos de programas sociales? Se fortalecer o disminuir la demanda por gobernanza con participacin ciudadana? Cules sern los instrumentos de democratizacin social que se pondrn en juego? Esas sern algunas de las preguntas para la nueva etapa que se abre en el segundo decenio del siglo XXI.

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