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Introducción a la Economía del Sector Público ejemplar actualizado a septiembre 2011

Introducción a la Economía del Sector Público ejemplar actualizado a septiembre 2011

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Publicado porFrancisco Moratinos
El rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a los estudiantes de economía y administración pública y de empresas, quienes encuentran cada vez más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Este libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores están familiarizados con la teoría microeconómica a nivel introductorio. Así, luego de largos años de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto al que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las indicaciones que se impartan en clase.
La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pública (Finanzas Públicas) pone mayores énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica. Hemos revertido esa tendencia, apoyándonos en el análisis microeconómico, parte poco tratada en la mayoría de los textos sobre finanzas públicas que existen en español. El interés está en las funciones microeconómicas del Estado, la manera como afecta la asignación de recursos y la distribución del ingreso. En estos días la función macroeconómica del Estado- el uso de la política fiscal (impuestos y gastos) y la política monetaria con fines de estabilización- son comúnmente impartidas en un diferente curso. Por lo tanto, este libro continúa con la tradición de circunscribirse al gasto público y a los impuestos. La función del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, crédito público, gasto público, presupuesto, etc.
Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y sociales a que toda sociedad democrática aspira.
La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas comprendería seis capítulos, iniciándose en el Capítulo I, con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental metodológico (Análisis Normativo) de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado mencionadas en el Capítulo I. Los bienes públicos, que por sus características propias no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos
El rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a los estudiantes de economía y administración pública y de empresas, quienes encuentran cada vez más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Este libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores están familiarizados con la teoría microeconómica a nivel introductorio. Así, luego de largos años de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto al que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las indicaciones que se impartan en clase.
La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pública (Finanzas Públicas) pone mayores énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica. Hemos revertido esa tendencia, apoyándonos en el análisis microeconómico, parte poco tratada en la mayoría de los textos sobre finanzas públicas que existen en español. El interés está en las funciones microeconómicas del Estado, la manera como afecta la asignación de recursos y la distribución del ingreso. En estos días la función macroeconómica del Estado- el uso de la política fiscal (impuestos y gastos) y la política monetaria con fines de estabilización- son comúnmente impartidas en un diferente curso. Por lo tanto, este libro continúa con la tradición de circunscribirse al gasto público y a los impuestos. La función del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, crédito público, gasto público, presupuesto, etc.
Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y sociales a que toda sociedad democrática aspira.
La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas comprendería seis capítulos, iniciándose en el Capítulo I, con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental metodológico (Análisis Normativo) de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado mencionadas en el Capítulo I. Los bienes públicos, que por sus características propias no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos

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Tal vez, uno de los acontecimientos más importantes del presente siglo, haya sido el
vertiginoso crecimiento de las actividades públicas. Ello, naturalmente contrasta con la
vieja escuela liberal, de constreñir la actuación del Estado y circunscribirlo a la prestación
de aquellos servicios, íntimamente ligados a su esencia y razón de ser: justicia,
diplomacia, policía, etc. Este aumento de la intervención pública, según la opinión de la
mayoría de los autores, comienza a producirse a partir de 1914, y desde esa fecha, hasta
nuestros días, el crecimiento del gasto público como instrumento de la política financiera
del Estado ha crecido sin conocer techo, desde modestas contribuciones al producto
interior bruto que oscilaban entre 10 y 15%, hasta alcanzar una participación superior al
35%, e inclusive llegar hasta niveles de 60% en el siglo pasado (8)

. De la misma manera,
el fenómeno si así lo podemos llamar, no ha sido exclusivo de los países desarrollados, los
llamados países pertenecientes al Tercer Mundo también han conocido como el Estado se
ha convertido en el agente más importante de la actividad económica y social, aunque
algunas de las causas que provocaron este crecimiento son el resultado de condiciones
socio-económicas particulares de estos países, otras, surgen en respuesta a los cambios
políticos y filosóficos habidos en las democracias liberales.
Diversas razones se han esgrimido para explicar el porque del crecimiento del gasto
público y por consiguiente de la intervención pública. Es más, recientes investigaciones se
orientan a la búsqueda de explicaciones más científicas, utilizando el análisis económico,
para adelantar una teoría del gasto público a través de lo que se llama economía del
bienestar
; sin embargo, aún el camino por andar es largo y tortuoso, y sería por demás
prematuro establecer criterios determinantes. Aunque el porvenir no se presente por lo
pronto, claro y despejado, el pasado remoto y reciente nos proporciona razones históricas
más que suficientes para encontrar justificación al cambio de concepción de Estado liberal
a Estado interventor.

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

84

Antes de comenzar a describir las principales causas reales del crecimiento en cifras
absolutas del gasto público, conviene detenernos en las llamadas causas aparentes,
responsables de un crecimiento ficticio y nominal del gasto.
Comparativamente las cifras absolutas nada nos dicen, tómese como ejemplo el
desenvolvimiento del gasto público en Venezuela desde del siglo XX hasta 2009 (9)

. En
tiempos de la administración del general Cipriano Castro (1900) el presupuesto de
Venezuela apenas alcanzaba la modesta cifra de 35 millones de bolívares. Durante el
periodo comprendido entre 1900-1908 se ejecutó la cantidad de 433 millones de bolívares.
A comienzos de 1909 el presupuesto público no superaba la cantidad de 50 millones de
bolívares. En 27 años de dictadura del general Juan Vicente Gómez el presupuesto
nacional se multiplicó por cuatro al llegar el gasto público en 1936 a la suma de 206
millones de bolívares. Entre 1937 y 1945, periodo que abarca las Presidencias de la
República de los generales Eleazar L. Contreras e Isaías Medina A. el gasto creció más
de dos veces, al pasar de 259 millones en 1937 a 582 millones de bolívares para 1945.
Para la época de los gobiernos de Rómulo Betancourt (1945-1947) y de Rómulo
Gallegos (1948)
, el gasto público aumentó durante el trienio, de 952 millones en 1946 a
1.644 millones de bolívares en 1948. Ya para 1950, la administración pública central
gastaba la cantidad de 2.074 millones de bolívares. Esto significa, que en medio siglo, los
gastos del gobierno crecieron 59 veces. A finales de la dictadura del general Marcos
Pérez Jiménez (1949-1958)
el gasto del Estado ya rayaba los 6.235 millones de bolívares.
Transcurridos 46 años de regímenes democráticos desde 1959, el gasto del Estado creció
en no menos de 26.860 veces, al pasar de 6.294 millones en 1959 a la astronómica cifra
de 167.474.174 millones (167,5 billones) de bolívares para el 2009. Debemos sin embargo
manejar con cuidado las cifras precedentes. En realidad el crecimiento ha sido menos
importante que el reseñado por las cifras absolutas. Para que las cantidades sean
mutuamente comparables, deben sufrir una serie de ajustes que tomen en consideración
los cambios habidos en la población y en el nivel de los precios. Más aún, no tiene la
misma significación e influencia, el gasto público realizado en dos épocas con situaciones
económicas diferentes.

Causas aparentes

Es necesario distinguir el crecimiento real del gasto público del puramente nominal

o ficticio.

Cambios en el índice general de precios

Las cifras comentadas sobre el crecimiento del gasto público durante diferentes
periodos de la historia política de Venezuela pudieran reflejar una conclusión equivocada
sobre la magnitud del aumento de los gastos del Estado. Es necesario introducir ajustes en
el valor nominal del gasto a fin de reflejar el verdadero valor de la moneda. Para ello, se
ajustan las cantidades tomando en consideración el valor adquisitivo del signo monetario y
poder realizar las comparaciones entre diferentes periodos de tiempo. En el cuadro que se
inserta en la página siguiente, VENEZUELA: Gastos Fiscales Ejecutados por el
Gobierno Central (1900-2009)
, podrá apreciarse la variación de las cifras al ser ajustadas
utilizando el índice de precios con base en 1979. El resultado es tan asombroso que el
gasto público que aparentaba haber crecido 4,78 billones de veces (esto es el resultado de
dividir el gasto público de 167,5 billones de bolívares del año 2009, entre la cifra de 35
millones de bolívares para el gasto público del año 1900) durante el periodo analizado,
reduce su crecimiento al hacerlo 329 veces (82.239/250) entre 1900 y 2009.

Crecimiento poblacional

No basta corregir las cifras de gasto público del efecto inflacionario, también hay
que depurarlas, por el hecho de que la población ha crecido o el territorio ha aumentado.

85

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

86

En la medida que aumentan las cifras poblacionales, correlativamente las demandas
sociales se incrementan: más educación, salud, vivienda, etc. De igual manera el
incremento de la extensión territorial y la colonización de áreas despobladas, ejercen
presiones sobre el aumento del gasto público al demandar la infraestructura física
necesaria para atender a los nuevos colonizadores.
A comienzos de siglo, cuando la población venezolana era relativamente pequeña
(dos millones de habitantes) a cada venezolano le debían corresponder Bs. 99 del total del
gasto real promedio del gobierno central para el lapso comprendido entre 1900-1908.
Esta cifra creció más de 32 veces en un lapso de un siglo, al situarse para el período 1999-
2009 en Bs. 3.148 por habitante. Incorporando al crecimiento del gasto público real la
incidencia poblacional, la cifra se reduce de un múltiplo de 329 a 32

Gasto público, producción y renta nacional

Finalmente, otra corrección que debe hacerse, es el deseo de obtener una medida
adecuada entre el crecimiento de los gastos públicos y su influencia sobre la vida
económica del país. Para ello suele relacionarse los gastos públicos con el ingreso
nacional o el producto interno bruto y expresarlo en términos de porcentaje. Aceptando
esto, nuestro múltiplo de 32 se reduciría a 3. Este, por supuesto es el múltiplo que puede
obtenerse dividiendo el actual 25,5% (1999-2009)- relación del gasto público respecto al
ingreso nacional disponible a precios corrientes- por el 7,8%, relación que prevalece en
1920 (10)
.

Desafortunadamente, la falta de información más completa y homogénea,
particularmente a principios de siglo, bien pudieran ofrecer éstos últimos resultados poco
confiabilidad. Aún cuando, se reconoce que la influencia del sector público es mucho más
importante que la presentada en la serie analizada, ya que después de 1973, año en que el
sector de las empresas públicas conoce un desarrollo nunca antes visto, se modifica
sustancialmente la participación del Estado dentro de la economía. Adicionalmente, hay
que incorporar las instancias de gobierno estadal y municipal, así como las entidades
descentralizadas públicas. La introducción de técnicas de agregación de las cuentas del
sector público, como el presupuesto consolidado, puesto en práctica a partir de 1983, ha
proporcionado herramientas muy útiles para dimensionar y evaluar la importancia del
Estado en la formación de la producción y la renta nacional. A pesar de la deficiencia de
las cifras comentadas, investigaciones realizadas hace más de 115 años por el economista
alemán Adolph Wagner (11)

, las cuales concluyeron en su primera ley, confirman la
tendencia expuesta en nuestro análisis; asegura Wagner, que aquellos países que se
industrializan, conocen de un crecimiento secular del sector público, producto de un
conjunto de fuerzas sociales, económicas y políticas, que genera un aumento en los
gastos públicos mucho más fuerte que el incremento de la producción total
.
Este análisis histórico, confirma, la relación positiva que existe entre el crecimiento
del producto o el ingreso, con el incremento de la demanda de bienes o servicios públicos.
Esto quiere decir que los bienes públicos poseen una elasticidad-ingreso superior a la
unidad, indicando que los ciudadanos estarían dispuestos a emplear una porción mayor de
su renta en el financiamiento (impuestos) de más y mejores servicios públicos: educación,
salud, vivienda, seguridad social, etc. (12)
.
La alta respuesta del gasto público, en especial de su componente más dinámico, el
gasto social, puede ser originada por el denominado efecto de los precios relativos (13)

, en
el cual, el cambio relativo en el costo de bienes y servicios públicos, ha sido mayor que el
de los bienes privados. Obviamente, que la inflación afecta a todos los productos y
servicios y que hay que descontarla cuando se consideran los niveles de gasto, pero se está
hablando de algo que esta por encima del nivel general de precios y que se denomina
efecto de los precios relativos. Las innovaciones, derivadas del progreso técnico han
mejorado significativamente la productividad industrial; esto significa menos horas para
producir automóviles o una tonelada de acero. Contrariamente, el incremento anual de los
costos relativos de los servicios públicos, como consecuencia de ser una actividad de

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

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mucho trabajo intensivo, no se ve compensada con los aumentos de productividad. Lo
normal es esperar, mejor calidad en la atención al haber más doctores por paciente, más
trabajadores sociales por necesidad, más profesores por alumno y así sucesivamente.

Causas reales.

Las cifras del gasto público del gobierno central para el periodo 1900-2005, no
crecieron en la magnitud absoluta que aparentaba ser, sino, aumentaron relativamente
tres veces ¿A qué obedeció la expansión del gasto del Estado? La respuesta está en
distintas y muy variadas causas reales. Nuestra intención no es analizarlas todas,
tomaremos aquellas que a nuestro juicio son las más representativas de la extraordinaria
expansión de la actividad pública en las economías desarrolladas y sub-desarrolladas.

El Estado del bienestar (welfare state)

Los desequilibrios sociales provocados por la larga crisis de la economía de
mercado en los principales países industriales a partir de 1929, acarreó un cambio
fundamental en la concepción liberal de la actividad estatal. La dirigencia pública tuvo
que hacer frente a la difícil situación económica y social implementando por primera vez
una política fiscal que sirviera no sólo para alcanzar los objetivos de estabilización de la
economía, sino que al propio tiempo fuera utilizada como un poderoso instrumento de
cambio social (14)

. Es así como se incrementa el gasto social en casi todos los países para
atender la creciente y exigente demanda de la población principalmente urbana, que se
había concentrado en las grandes metrópolis a raíz del acelerado proceso de urbanización
que experimentaron los centros industriales. La concepción liberal del Estado quedó
desbordada por la del Estado interventor; éste, no se ocupaba solo de las tradicionales
funciones de policía, sino que intervenía directamente en la actividad económica mediante
acciones de regulación, producción, distribución y estabilización. Este fase de
socialización del riesgo como lo llama Duverger (15)

, contagió a las democracias liberales
de la época, las cuales se empaparon de un alto contenido social proveniente de los
llamados partidos obreros (laborismo, social democracia) (16)

. Así, el gasto social creció
particularmente durante la época de post-guerra, manifestándose en los gobiernos una
decidida orientación hacia la redistribución del ingreso.
Los sectores sociales han experimentado en esta centuria el mayor auge que se
tenga conocimiento en la historia política contemporánea. A comienzos de siglo, no
sobrepasaban el 25% del total del gasto público, llegando a alcanzar el 50% del total para
la década de los setenta. En Venezuela, al igual que el resto de las economías
latinoamericanas, el gasto social siguió la misma tendencia que la observada en las
naciones desarrolladas. De un 4% durante el periodo 1900-1908, a un 45,7% (8,1 %
PIB) como porcentaje del total de la Ley de Presupuesto de Gasto del Gobierno
Central para el año 2010 (17)
.

Guerras mundiales

Los gastos de defensa han aumentado considerablemente durante los lapsos de
confrontación bélica, ello en razón de las siguientes consideraciones:
1.- Gastos militares propiamente dichos: los gastos de preparación de guerra o
gastos de la paz armada como la adquisición y perfeccionamiento de
equipos militares. El armamento bélico es costoso y de relativa obsolescencia
técnica; como muestra, véase el aumento del gasto militar que significó el
cambio tecnológico introducido por la sustitución del motor de avión a pistón
(hélice) por el de propulsión a chorro. También resultan elevados los gastos
derivados de la conscripción militar; además del gasto de mantenimiento de
los soldados, debería incluirse el costo de oportunidad de retirar hombres de
la vida civil.

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

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2.- Gastos de la guerra misma: los gastos por movilización de hombres y
equipos a los sitios de batalla; el aprovisionamiento y mantenimiento de los
ejércitos en zonas de beligerancia.
3.- Gastos de la post-guerra: la desmovilización; los gastos de reconstrucción
(recuérdese el Plan Marshall para la Europa de la post-guerra y más
recientemente la reconstrucción de Irak); la seguridad social para los
veteranos de guerra; etc.
Como vemos, el gasto militar ha contribuido con el crecimiento del gasto público
durante los periodos bélicos. Progresivamente, esta participación ha venido decreciendo
hasta situarse en 15,4% para 1991 en los Estados Unidos, lo que a juicio de Musgrave

(18)

...dada la naturaleza beligerante de nuestro siglo, los gastos militares, tal como se
demuestra no son la causa principal de la expansión del sector público
.

Si bien no han sido la principal causa del incremento de los gastos públicos, las dos
confrontaciones mundiales han sido responsables en la post-guerra de lo que Alain Barrere

(19)

llamó el fenómeno de la irreversibilidad de las estructuras, situación creada por el
dirigismo imperante en la economía de guerra. El conflicto bélico obligó al Estado a
asumir un absoluto control de todas las actividades de producción y distribución; sustituir
el mecanismo del mercado por el control y la regulación y a una utilización excesiva de
los impuestos y empréstitos forzados como medio de financiamiento de las actividades
públicas. Este dirigismo dio origen en la post-guerra, primeramente a una mayor
intervención pública por vía de la regulación de la economía, y subsecuentemente a una
relativa facilidad de financiar el crecimiento del gasto público mediante aumentos en la
presión tributaria.

En Venezuela, aun cuando no ha participado en ningún conflicto bélico, su gasto en
defensa muestra un comportamiento similar al resto de los países desarrollados. Es más,
las cifras se revierten en comparación al gasto social para los mismos periodos: 25%
para el período 1900-1908 y 7,6% (1,4% PIB) en la Ley de Presupuesto del año 2010

(20)

.

Progreso técnico

El avance de las ciencias, no solo técnico sino científico ha contribuido de manera
significativa con el aumento del gasto público. El invento del automóvil trajo una mayor
inversión del Estado en infraestructura vial. El progreso de las ciencias de la salud
conlleva a una mejoría en la calidad y esperanza de vida, incrementándose
correlativamente el volumen de los servicios públicos. El desarrollo vertiginoso de las
comunicaciones y la informática a partir de la segunda mitad del siglo XX, ha hecho
posible el surgimiento de nuevas necesidades, y la aparición de nuevos productos para su
satisfacción.

Servicio de la deuda pública

Suele esgrimirse como otra causa del aumento de los gastos públicos, las cuantiosas
sumas que reclamen el servicio de la deuda. Desde este punto de vista la deuda pública
puede ser considerada efecto o causa del aumento de los gastos públicos. Es efecto
cuando la deuda se contrae para financiar el déficit fiscal como medio de atender las
crecientes necesidades del Estado y es causa, cuando impone elevadas erogaciones por
concepto de pago de intereses y amortizaciones del capital. En Venezuela, particularmente
en la segunda mitad de la década de los ochenta el servicio de la deuda ha impuesto
elevadas cargas sobre el nivel y composición del gasto, en detrimento de la inversión
pública y de la estabilidad del signo monetario. Según fuentes de la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONAPRE), para el año 2010, el servicio de la deuda pública representa
el 10,6% (1,9% PIB) del gasto público presupuestado del gobierno central
.

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

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El crecimiento del gasto público en las economías latinoamericanas: el caso de
Venezuela

En América Latina -aun cuando hay diferencias significativas de un país a otro-, el
Estado, en general, ha llegado a ser un importante productor de servicios y también de
bienes, y administrador de elevadas cuotas de inversión nacional, circunstancias que le
han conferido, al igual que en las economías más desarrolladas, una gran trascendencia en
la formación y uso de la renta nacional. La situación anterior ha sido el producto de varias
causas, como la puesta en ejecución de políticas destinadas a superar las crisis
provenientes del comercio exterior, y la admisión de nuevas ideas sobre la responsabilidad
que le cabe al Estado en los esfuerzos de desarrollo y en la solución de los problemas
sociales (21)

. Los antecedentes latinoamericanos de la intervención estatal comienzan a
practicarse, inmediatamente después de la crisis de los treinta, como consecuencia de la
pérdida del dinamismo del crecimiento de los países de la región. La caída de la
capacidad para importar indujo a incorporar sistemas de control del comercio exterior y
del mercado de cambios; por otra parte, la reducción de los ingresos tributarios
provenientes de las importaciones, provocó la revisión del sistema de financiamiento
público, en el sentido de tender a trasladar una mayor parte de la carga impositiva hacia
las actividades internas y recurrir en mayor medida a la utilización del crédito de los
bancos centrales. Además, las necesidades de proveer ocupación y de devolverle
dinamismo a la economía, redundaron en políticas que acrecentaron los gastos e
inversiones públicas, dándoles, simultáneamente, connotaciones diferentes a las
tradicionales. De otro lado, los procesos de industrialización y de sustitución de
importaciones
fomentados en la mayoría de los países, condujeron a la implementación
de medidas de política económica de marcado corte intervencionista en la conducción del
crédito interno, en el fomento de la industria y de la inversión. El ensanchamiento del área
afectada por las políticas directas avanzó, en algunos casos, hasta la creación de empresas
públicas en algunos sectores tradicionalmente reservados a la industria privada.
Del mismo modo, las situaciones inflacionarias, agudas en determinadas
circunstancias, recomendaron que se adoptaran medidas de regulación de precios y
salarios, así como de abastecimiento y comercialización de bienes y servicios esenciales.
Por último, el equilibrio del sub-desarrollo, o como han dado en llamar algunos
autores a la insuficiente capacidad de los países pobres de crear los estímulos necesarios
para aumentar la formación bruta de capital fijo, mejor conocido como el circulo vicioso
de la pobreza
, expuesto por Ragnar Nurse (22),

fue otra poderosa razón de la intervención
del Estado para romper el eslabón que mantenía a un país pobre en situación permanente
de pobreza. Es así como el Estado latinoamericano se convierte en un activo promotor del
desarrollo económico y social, creando nuevas bases de capital social y productivo;
redistribuyendo la riqueza y satisfaciendo las demandas sociales de la población.
En Venezuela, a diferencia del resto de los países de la región, la situación
depresiva de la economía mundial no se hizo sentir con la misma fuerza. Quizás el
carácter estratégico de nuestro principal producto de exportación, impidió una violenta
caída de nuestros ingresos por concepto de exportaciones. Sin embargo, por razones bien
distintas, nuestro principal producto de exportación comenzó a perder mercado en los
Estados Unidos, al imponer ese país en 1959 restricciones a la importación de petróleo.
Las ventajas comparativas de los crudos del medio oriente y la presión de los productores
internos forzaron al gobierno norteamericano a instaurar un sistema de cuotas de
importación
, creando severas restricciones a la colocación del petróleo venezolano en el
mercado Estadounidense. Fue así que en ese mismo año, el gobierno de Venezuela al ver
que el gobierno de los Estados Unidos modificaba unilateralmente las condiciones del
Tratado de Reciprocidad Comercial firmado por ambos países en 1939, decidió
emprender una agresiva política de industrialización, destinada a producir internamente
aquellos productos que se importaban principalmente de los Estados Unidos (23)
La rápida expansión de la actividad económica y la responsabilidad directa de una
mayor intervención del Estado en la vida económica y social, fue posible en Venezuela,

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

90

gracias a que el petróleo se convirtió en la principal fuente de riqueza. Las primeras
iniciativas intervencionistas del Estado venezolano fueron dirigidas hacia los sectores
sociales y económicos
. Así, en 1928, se crean los primeros institutos autónomos, el Banco
Obrero y el Banco Agrícola y Pecuario, destinados, el primero al fomento y construcción
de viviendas populares y el segundo, al desarrollo de la ganadería y la agricultura. Estas
iniciativas surgieron como respuesta del Estado a la incapacidad del sector privado de
aquel entonces, para prestar servicios crediticios distintos al comercial e industrial (24)
.

Los tímidos pasos de gestión empresarial del Estado se fueron consolidando y
ampliando en la medida en que se robustecían las finanzas públicas. Así, en 1937 se crea
el Banco Industrial de Venezuela, el Banco Central de Venezuela (1939), el Seguro Social
(1940), el Instituto Nacional de Obras Sanitarias (1943), y la Corporación Venezolana de
Fomento en 1947. El instituto autónomo, se convierte a partir de entonces en el
instrumento preferido de los gobiernos para ejecutar su política social y financiera, y
lograr a través de éstos, mayor participación del Estado en la redistribución de la riqueza y
en la creación de condiciones favorables para el desarrollo industrial (25)
.
Durante la década de los cincuenta, continuó este proceso, profundizándose con la
creación de empresas públicas en el campo de las industrias básicas. Tal es el caso de la
Siderúrgica, la electrificación del Caroní y la Petroquímica (26)
.
En ninguna etapa de la Venezuela del siglo XX se muestra mayor vinculación entre
la holgura fiscal y la creación o ampliación de empresas estatales como en la década de
los setenta. Durante este período, se crearon 154 empresas del Estado, 31 institutos
autónomos y no menos de 47 entidades de carácter mixto (27)

. El V Plan de la Nación
incluyó iniciativas como el Plan IV de Sidor (hoy empresa pública); la ampliación de las
instalaciones de generación eléctrica en el río Caroní, Planta Centro y el desarrollo del
Uribante-Caparo de CADAFE; las ampliaciones de ALCASA y VENALUM; la creación
de fondos de financiamientos industrial, agropecuario y de desarrollo urbano; etc. Se creó
el Fondo de Inversiones de Venezuela (sustituido en el año 2005 por la sociedad anónima
Fondo de Desarrollo Nacional), con la triple finalidad de represar el circulante interno,
financiar el componente importado de los proyectos correspondientes a los sectores
básicos de la producción y costear un vasto programa de cooperación financiera
internacional. Asimismo, como reafirmación de la soberanía del país sobre sus recursos
naturales, se nacionalizó en 1974 la explotación del mineral de hierro y en 1975, se tomó
la histórica decisión de pasar al control del Estado la industria y comercio de los
hidrocarburos (28)
.
El inicio del siglo XXI, retoma nuevamente la presencia intervencionista del Estado
venezolano, en abierto contraste con el papel que jugó durante la última década del siglo
pasado. La V República, como ha dado en llamarse este nuevo ciclo de la historia
política, económica y social del país, llama por una mayor participación del Estado en las
actividades nacionales, con un marcado contenido de inclusión social.

Limite de los gastos públicos

¿Tendrá techo el crecimiento de los gastos públicos? Contestar a esta pregunta no es
del todo fácil, solo nos atreveríamos a decir que el limite depende de circunstancias de
lugar y tiempo. Pareciera que el sector público no podría continuar expandiéndose
indefinidamente, a menos que los sistemas políticos y económicos en los países
industrializados sean profundamente modificados. En el umbral del tercer milenio, se
presagian en casi todos los países del mundo capitalista, vientos de cambio por la
exagerada participación del Estado en los asuntos de la sociedad civil. Quizás estamos en
presencia de un movimiento revisionista que cada día cobra más fuerza y reclama para el
mercado la tarea de asignar los recursos. Como bien lo explica Luc Weber (29)

al expresar

...cada fase esta animada, a medida que la ideología se consolida, de un dinamismo
propio, alimentado por el impacto creciente de la ideología dominante sobre la clase
dirigente del momento; hasta que, una reacción aparece y se impone, anunciando un
movimiento dinámico en sentido contrario.

CAPITULO VII: TEORÍA DE LOS GASTOS PÚBLICOS

91

La crisis petrolera de los años setenta desató consecuencias que afectaron
seriamente el comportamiento de las principales variables macroeconómicas de los países
industrializados, cuestionando el papel del Estado como elemento estabilizador de las
fluctuaciones coyunturales de la economía y como productor de bienes y servicios
públicos. En algunos países como el Reino Unido y Francia, el Estado ha dejado en manos
del sector privado de la economía, servicios públicos tan importantes como el transporte,
teléfonos, electricidad y gas (30)
.

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