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Introducción a la Economía del Sector Público ejemplar actualizado a septiembre 2011

Introducción a la Economía del Sector Público ejemplar actualizado a septiembre 2011

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Publicado porFrancisco Moratinos
El rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a los estudiantes de economía y administración pública y de empresas, quienes encuentran cada vez más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Este libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores están familiarizados con la teoría microeconómica a nivel introductorio. Así, luego de largos años de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto al que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las indicaciones que se impartan en clase.
La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pública (Finanzas Públicas) pone mayores énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica. Hemos revertido esa tendencia, apoyándonos en el análisis microeconómico, parte poco tratada en la mayoría de los textos sobre finanzas públicas que existen en español. El interés está en las funciones microeconómicas del Estado, la manera como afecta la asignación de recursos y la distribución del ingreso. En estos días la función macroeconómica del Estado- el uso de la política fiscal (impuestos y gastos) y la política monetaria con fines de estabilización- son comúnmente impartidas en un diferente curso. Por lo tanto, este libro continúa con la tradición de circunscribirse al gasto público y a los impuestos. La función del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, crédito público, gasto público, presupuesto, etc.
Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y sociales a que toda sociedad democrática aspira.
La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas comprendería seis capítulos, iniciándose en el Capítulo I, con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental metodológico (Análisis Normativo) de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado mencionadas en el Capítulo I. Los bienes públicos, que por sus características propias no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos
El rápido crecimiento de la literatura especializada en el campo de las finanzas públicas, así como su elevado costo y dificultades de acceso, plantean serios problemas a los estudiantes de economía y administración pública y de empresas, quienes encuentran cada vez más difícil mantenerse al día en esta importante área de estudio. Este libro ha sido elaborado pensando en ellos. Se asume que los lectores están familiarizados con la teoría microeconómica a nivel introductorio. Así, luego de largos años de docencia en la cátedra de Teoría y Política Fiscal de la escuela de economía de la Universidad de Carabobo, acumulando experiencias de mis estudiantes, tomé la difícil decisión de preparar esta obra de carácter didáctico, no sin experimentar temor por el reto al que me enfrentaba. Se ha deseado escribir un texto que sea útil a la docencia universitaria, donde el alumno, al contar con un material que le servirá de guía de estudio de los temas de la asignatura pueda avanzar en la enseñanza, completándolo con las indicaciones que se impartan en clase.
La selección del título: Introducción a la Economía del Sector Público, merece un comentario aparte. El tratamiento tradicional de la literatura sobre la Hacienda Pública (Finanzas Públicas) pone mayores énfasis en los aspectos macroeconómicos, administrativos y jurídicos de los diferentes instrumentos con que cuenta el Estado para intervenir en la actividad económica. Hemos revertido esa tendencia, apoyándonos en el análisis microeconómico, parte poco tratada en la mayoría de los textos sobre finanzas públicas que existen en español. El interés está en las funciones microeconómicas del Estado, la manera como afecta la asignación de recursos y la distribución del ingreso. En estos días la función macroeconómica del Estado- el uso de la política fiscal (impuestos y gastos) y la política monetaria con fines de estabilización- son comúnmente impartidas en un diferente curso. Por lo tanto, este libro continúa con la tradición de circunscribirse al gasto público y a los impuestos. La función del economista, en lo que a influencia del Estado sobre las decisiones de los distintos agentes económicos se refiere, reside precisamente en evaluar qué tipo de efectos ocasionan los diferentes instrumentos financieros sobre ellos: impuestos, crédito público, gasto público, presupuesto, etc.
Se ha pretendido reflejar a todo lo largo de la obra la premisa de que el sector público tiene un rol constructivo e importante que jugar en la economía junto al sector privado, ya que este último no puede por sí solo alcanzar los objetivos económicos y sociales a que toda sociedad democrática aspira.
La obra está estructurada por capítulos, los cuales podrían organizarse en tres partes bien definidas. La primera de ellas comprendería seis capítulos, iniciándose en el Capítulo I, con una revisión general del funcionamiento eficiente del mercado, idea que tiene sus raíces en Adam Smith, luego, se describen someramente las causas que hacen que éste no logre una eficiente asignación de recursos, para terminar con la delimitación del campo de la actividad gubernamental según la taxonomía de las funciones del Estado propuesta por el profesor Richard Musgrave. El Capítulo II, introduce el instrumental metodológico (Análisis Normativo) de la economía del bienestar que será usado en el resto de la obra. Esta rama de la teoría económica se ocupa del uso alternativo de los recursos en la satisfacción de las necesidades sociales. En este capítulo se define el concepto de eficiencia económica u óptimo de Pareto, concepto muy importante que ha abarcado gran parte del trabajo de los economistas. A partir del Capítulo III se comienza la exploración de las fallas del mercado mencionadas en el Capítulo I. Los bienes públicos, que por sus características propias no pueden ser producidos por el mercado, de allí que el Estado deba proveerlos (e. g. defensa nacional, justicia, autopistas, etc.). La provisión de los bienes públicos

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Tipos de beneficios y costos

La determinación de los beneficios y los costos implica como cuestión principal:
¿qué beneficios y costos se deben incluir? Podemos distinguir varias categorías de
beneficios y costos:

Reales y pecuniarios

Los beneficios reales responden a aquellos que obtienen los consumidores finales
de un determinado proyecto público. Reflejan el incremento de bienestar de la
sociedad, como contrapartida al costo real que significa el uso alternativo de los
recursos.

Directos

Tangibles

Beneficios

Intangibles

Reales

y

Indirectos

Tangibles
Intangibles

Costos

Pecuniarios

Los costos de un proyecto se definen como el valor actual de los recursos
destinados a su realización, calculados sobre la base de su costo de oportunidad, es decir la
suma que se pagaría por ellos si se destinaran a otros fines.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

71

Los beneficios y costos pecuniarios surgen como consecuencia de un cambio en
los precios relativos, que a su vez ocurre, como resultado del ajuste que hace la economía
a la provisión del servicio público y a la modificación del patrón de demanda de los
factores. Como resultado, ganancias o pérdidas que experimentan algunos individuos, son
a menudo compensadas por pérdidas o ganancias que sufren otros miembros de la
sociedad. Así tenemos que, la construcción de una carretera ocasiona un alza en los
niveles de salarios de aquellos obreros más especializados, en la medida en que se
demanda más de su trabajo escaso. Al propio tiempo, el incremento de los impuestos para
pagar la inversión de la carretera, puede provocar disminuciones en la provisión de otros
servicios y pérdidas de ingresos en cualquier parte del sistema. Podríamos citar otros
ejemplos de beneficios pecuniarios: la construcción de un sistema de tránsito rápido
aumentará los volúmenes de ventas de los negocios situados cerca de sus estaciones, así
como el valor de la propiedad en esas zonas; pero esas externalidades son sólo
pecuniarias, resultan como sub-producto del uso del subterráneo y reducen los ingresos y
valores de la propiedad en otras zonas. En cuanto a proyectos de riego, los ingresos y
ganancias adicionales que reciben las empresas que compran y transportan la producción
agrícola, los ferrocarriles y el transporte de carga que los recogen, o las empresas de
maquinaria agrícola que las venden a los agricultores, no constituyen externalidades
reales, pues sus valores se reflejan en los precios de los mismos productos agrícolas. Tales
cambios pecuniarios no reflejan ganancias o pérdidas netas para la sociedad porque ellos
son sincronizadamente compensados por pérdidas y ganancias. En consecuencia los
cambios pecuniarios no deben entrar en el proceso de evaluación, cosa que no ocurre con
los reales.

Tipos de beneficios y costos reales

Los beneficios y costos reales, tal como anotamos más arriba forman parte del
proceso de evaluación del análisis costo-beneficio, y se distinguen diferentes tipos.

Directos e indirectos. Los beneficios y costos reales pueden ser directos e indirectos. Los
beneficios y costos directos están íntimamente relacionados con el propósito básico del
proyecto reportando ganancias o costos para los usuarios. Los costos reales directos
abarcan los de capital, operación y mantenimiento a través de los años.
Los beneficios y costos indirectos o externalidades, generan ganancias o costos
sociales netos a otros miembros de la sociedad distintos de los usuarios del proyecto. Por
ejemplo, una nueva línea de transporte rápido produce beneficios directos a quienes la
usan y externalidades a otras personas, como por ejemplo, una menor congestión para
aquellos que entonces viajarán por vías menos transitadas. De igual manera un proyecto
de desarrollo fluvial tiene como objetivo primario, el control de inundaciones, pero a su
vez inseparable de ese objetivo se encuentran otros como el suministro de energía, riego y
control de la erosión. Del mismo modo, la construcción de autopistas adicionales en zonas
urbanas, aumentarán la contaminación del aire a causa del mayor tránsito de automóviles;
pudieran agravar el congestionamiento en el centro de la ciudad, incrementando a su vez
las demoras y los accidentes en esas zonas; tal vez, dificulten el desenvolvimiento del
transporte público, lo que, quizás amerite un programa de subsidios para asegurar su
funcionamiento que cubran las pérdidas ocasionadas a aquellas personas que hubieran
querido seguir utilizando esa forma de transporte. Un programa educativo puede
beneficiar directamente al estudiante en la medida en que constituye un poderoso
instrumento de movilidad social para el individuo, pero también reduce los costos para
combatir la delincuencia. En un proyecto de riego, podríamos identificar los costos
indirectos: la pérdida de la fauna silvestre, la desviación de las aguas, etc. En todos estos
casos, resultados secundarios o indirectos deben ser diferenciados del objetivo primario o
directo, tanto uno como el otro deben ser incluidos en la evaluación del proyecto, aunque
en la práctica sólo los beneficios y costos indirectos más relevantes deberían ser incluidos.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

72

Tangible e intangibles. El término tangible se aplica a aquellos beneficios y costos que
pueden ser valorados a precios de mercado, mientras que los otros, los intangibles no
pueden serlo. Caen dentro de la categoría de los intangibles los bienes públicos. Por
ejemplo, el embellecimiento de un área como resultado de un proyecto de riego es un
beneficio intangible, no siéndolo el incremento de la producción agrícola, el cual es
considerado como tangible. Del mismo modo, puede ser considerado como un beneficio
intangible de un proyecto de riego, la disminución del éxodo campesino; en un proyecto
educativo, el prestigio académico y el nivel educativo de un electorado, etc. En cualquier
caso, aún cuando existen dificultades de valoración, beneficios y costos intangibles deben
ser tomados en cuenta en el análisis.

Medición de beneficios y costos

El problema de la medición se simplificaría si todos los valores pudieran ser
tratados en términos monetarios. Pero, este no es el caso, beneficios y costos son
frecuentemente intangibles, y aún cuando pudiese utilizarse el sistema de precios, este
necesitaría de ajustes, dado que los mercados no funcionan en regímenes de competencia
perfecta, o los precios ocultan su verdadero valor por causa de regulaciones, cuotas,
distorsiones impositivas, etc.

Valoración de los intangibles

Tal como hemos expresado más arriba, esta es una de las grandes dificultades con
que tropieza el análisis costo-beneficio. Cómo medimos los beneficios que resultan de un
proyecto educativo, como por ejemplo, una vida más plena y enriquecida, o los beneficios
para el proceso democrático de un electorado más culto y preparado. O la cantidad que
una persona está dispuesta a pagar por pasar un día pescando a orilla de un lago, o,
acampando en un parque nacional, si tales servicios no se venden a los usuarios. Del
mismo modo, cómo calcularíamos los costos por la destrucción de la fauna silvestre, o el
daño que ocasiona una autopista al paisaje silvestre.
Cuando los beneficios y costos intangibles están involucrados estamos ante el
mismo problema de la determinación y financiación de los bienes públicos. Sólo el
proceso político puede determinar la cantidad y el precio que estaría dispuesto a pagar la
sociedad por su provisión. Debemos estar claro que el análisis costo-beneficio no sustituye
al proceso político y su aplicación es para seleccionar proyectos públicos alternativos
cuyos beneficios o costos pueden al menos ser tangibles.
Problemas similares surgen cuando se trata de proyectos cuyos beneficios y costos
son de naturaleza privada, pero imposible de ser valorados por el mercado, como por
ejemplo: si el gobierno toma en sus manos el proyecto de investigación sobre el cáncer,
con la consiguiente reducción del sufrimiento, ¿cómo podría ser valorado tal beneficio?
¿Cómo podría ser valorado el costo de muertes y heridos resultantes de accidentes en
autopistas; y de la prevención del crimen? De qué manera se podría hacerle frente a estas
dificultades de evaluación de los intangibles. En algunos casos, los economistas han
encontrado métodos indirectos de evaluación de las partidas de intangibles que
proporcionan una solución más o menos satisfactoria, aunque no exenta de considerable
ingenuidad.

1.- Las autopistas son productos intermedios de la industria del transporte. En la
medida que se mejoran las autopistas, puede resultar una disminución del
flete por transporte terrestre. La reducción de las tarifas de flete serviría para
estimar los beneficios de la autopista.
2.- Mejoramiento de las autopistas, podría a su vez reducir los costos de
transporte de los individuos y significar un ahorro de tiempo, lo que sin lugar
a dudas podría ser utilizado como uno de los beneficios de la autopista. El
valor del tiempo personal podría ser calculado sobre la base de precios

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

73

diferenciales, correspondientes a la utilización de diferentes sistemas de
transporte con diferentes tiempos de viaje.
3.- Un programa escolar orientado a reducir la deserción escolar, puede ser
reflejado a través de la reducción de los índices de la delincuencia juvenil y
en un ahorro de costos por aplicación de la ley. Otros beneficios podrían ser
estimados sobre la base de aumentos en los ingresos resultantes de un mejor
adiestramiento.
4.- Un programa de salud puede ser evaluado por la reducción de la tasa de
mortalidad de una enfermedad en particular. Los beneficios podrían ser
medidos por el ahorro que se obtendría al evitar perder los ingresos
monetarios de las personas salvadas.
5.- Un programa de reducción de la contaminación sónica en un aeropuerto,
podría ser evaluado por el aumento de valor de los inmuebles en los
alrededores.
6.- Una represa para riego suministrará cierta cantidad de agua, que permitirá
regar y cultivar un determinado número de hectáreas, el aumento en
rendimiento de la cosecha puede calcularse y valorarse en función de precios
esperados.

Precios sombra

Aún cuando podamos valorar la producción y los insumos a precios de mercado,
éstos pueden aún no reflejar adecuadamente los beneficios y costos marginales sociales,
por ello hay que utilizar los denominados precios sombra. Si los mercados tienen
impuestos, cuotas, regulaciones, no reflejarán los valores sociales. Veamos esto, si el
gobierno adquiere insumos para la construcción de un proyecto, el precio de mercado
puede incluir impuestos a las ventas o sisas. Aquí es necesario efectuar ajustes porque los
precios no reflejan el costo de oportunidad social y por lo tanto deberían ser depurados al
computar los costos de un proyecto.
Por ejemplo, si el gobierno cobra por el servicio y fija los precios de acuerdo con
una conducta monopólica, los ingresos totales y por ende la medida del beneficio,
diferirán de los correspondientes a un mercado competitivo. En este caso, los precios de la
producción no reflejan el verdadero costo de los recursos y se hace necesario ajustar los
precios. Supongamos que el costo de producción de un artículo en el mercado fuese de 1
millón, pero, si existiera un mercado competitivo su valor hubiese sido de 900 mil, igual al
costo marginal de su producción. El costo de oportunidad social en este caso es de 900 mil
y no de 1 millón, aún cuando el gobierno pague un mayor precio. La ganancia de 100 mil
es un beneficio pecuniario para el monopolista y no un costo real del recurso para la
sociedad.

Finalmente, el problema de los precios para fines de evaluación de beneficios y
costos sociales asume características relevantes en las economías en vías de desarrollo,
donde la inversión pública juega un papel muy importante en el desarrollo económico y
social. El proyecto del gobierno puede ejercer un impacto tan grande en la estructura de
precios (mano de obra, tipo de cambio) que una evaluación de los beneficios conducirá a
una imagen equivocada de los beneficios reales. Bajo tales circunstancias, el análisis
costo-beneficio debe calcular una relación de precios que refleje verdaderamente los
beneficios y los costos.

Costo anual equivalente

En algunas oportunidades resulta imposible aplicar el criterio costo-beneficio,
simplemente por la imposibilidad de calcular precisamente los beneficios. De allí que
adquiera relevancia otro método, más limitado, como el costo anual equivalente. Esto es,
compara los diferentes costos incurridos en el logro de una misma producción, pero por
diferentes procesos técnicos.

CAPITULO VI: EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO

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