Democracia Con Desigualdad

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DEMOCRACIA CON DESIGUALDAD?

- Una mirada de Europa hacia Amrica Latina -
Carlo Binetti Fernando Carrillo-Flrez Editores
Esta publicacin de la Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo ha sido posible gracias a las contribuciones de Toms Dupl del Moral, Director de Relaciones Externas para Amrica Latina en la Comisin Europea; Joan Prats y Mikel Barreda del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya; Laurence Whitehead de la Universidad de Oxford; Klaus Bodemer del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo; y Lucas Ferrero y Karen Ortega de la Oficina Especial en Europa del Banco Interamericano de Desarrollo. Los editores quieren agradecer tambin el apoyo brindado por la Generalitat de Catalunya a la produccin de estos trabajos.
Publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la Comisin Europea 2006
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID. Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library
Democracia con desigualdad?: una mirada de Europa hacia Amrica Latina / Carlo Binetti, Fernando Carrillo Flrez, editores. 368 pp. 17x23 cm. Includes bibliographical references. ISBN: 1931003750 1. DemocracyLatin America. 2. DemocracyEuropean Union countries. 3. EqualityLatin America. 4. EqualityEuropean Union countries. 5. State, The. I. Binetti, Carlo. II. Carrillo-Flrez, Fernando. III. Inter-American Development Bank.
321.4 D332-dc21
Banco Interamericano de Desarrollo, 2006.

Todos los derechos reservados. Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por ningn medio, sea electrnico o mecnico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almacenamiento o recuperacin de informacin, sin permiso previo por escrito del BID. La autorizacin para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, NW Washington,DC 20577 Estados Unidos de Amrica Tel.(202) 623-1753,Fax (202) 623-1709 1-877-782-7432 idb-books@iadb.org www.iadb.org/pub Primera edicin: mayo de 2004 ISBN:1-931003-75-0 Diseo de cubierta: Alfaomega Colombiana S.A.
LOS AUTORES PRESENTACIN INTRODUCCIN EUROPA Y AMRICA LATINA: DEMOCRACIA, INTEGRACIN Y COHESIN SOCIAL Christopher Patten MANIFIESTO DE LA RED EUROLATINOAMERICANA DE GOBERNABILIDAD PARA EL DESARROLLO ANTE LA CUMBRE AMRICA LATINA-UNIN EUROPEA Klaus Bodemer, Joan Prats y Laurence Whitehead La Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo La Cumbre Europa-Amrica Latina Las carencias institucionales de Amrica Latina La oferta de Europa Qu hacer?
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GOBERNABILIDAD EN EUROPA Y AMRICA LATINA

CAPTULO 1 GOBERNABILIDAD PARA EL DESARROLLO. PROPUESTA DE UN MARCO CONCEPTUAL Y ANALTICO Joan Prats Gobernabilidad: las razones de un uso creciente Del desbordamiento a la confusin conceptual: gobernabilidad y gobernanza Un marco conceptual para la gobernabilidad Gobernabilidad para qu? Las problemticas relaciones entre gobernabilidad y desarrollo Qu son y por qu son importantes las instituciones: instituciones, conflicto social y desarrollo Las dificultades de la gobernabilidad democrtica para el desarrollo en Amrica Latina
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CONTENIDO
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Contenido
CAPTULO 2 HACIA LA DEMOCRACIA SUPRANACIONAL: UNA CONSTITUCIN PARA EUROPA Francesc Morata Introduccin La evolucin del sistema institucional europeo Un sistema de gobernabilidad sin Gobierno La defensa del dficit democrtico Las implicaciones de una legitimidad basada en los outputs Las respuestas de la Convencin europea Conclusiones Referencias CAPTULO 3 LA DEMOCRATIZACIN DEL DESARROLLO Laurence Whitehead Introduccin Algunos nuevos rumbos para la investigacin Conclusin Referencias
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GOBERNABILIDAD Y DESIGUALDAD
CAPTULO 4 CONSTRUCCIN DE CIUDADANA EN ENTORNOS DE DESIGUALDAD Sonia Fleury Introduccin Gobernabilidad y gobernanza Un nuevo paradigma para la democracia Propuestas para el debate sobre gobernabilidad democrtica Referencias bibliogrficas 81 81 82 90 103 110
El descubrimiento del valor de las instituciones para el desarrollo: de las polticas a las instituciones para el desarrollo Qu son las instituciones y por qu son importantes para el desarrollo Cmo surgen y cambian las instituciones: actores, conflictos y consensos La crisis de la poltica Referencias
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Contenido
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El avance democratizador de Amrica Latina Democracia y desigualdad: Parte del problema o parte de la solucin? Las instituciones polticas democrticas y su efecto sobre la igualdad Conclusiones Referencias CAPTULO 6 LA DESIGUALDAD DE INGRESOS LIMITA LA CALIDAD DE LA DEMOCRACIA? Primeros resultados igo Macas-Aymar Introduccin Democracia y desarrollo La democracia y los pases menos desarrollados Desigualdad de ingresos y democracia Conclusiones Referencias Apndice CAPTULO 7 RELACIONES BIDIRECCIONALES ENTRE LA DESCENTRALIZACIN Y LA DESIGUALDAD Una agenda para el debate Marc Navarro Hacia la descentralizacin del Estado Un marco analtico de la descentralizacin basado en el equilibrio vertical de poderes Descentralizacin y desigualdad: instituciones y actores Reflexiones finales Referencias CAPTULO 8 EL LADO INDGENA DE LA DESIGUALDAD scar del lamo Del pasado al presente o del presente al pasado? Actualidad indgena: pobreza y desarrollo inexistente La emergencia de un nuevo actor estratgico
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CAPTULO 5 LA DEMOCRACIA IMPORTA, PERO NO BASTA PARA LA IGUALDAD Mikel Barreda y Andrea Costafreda
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Contenido
GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD
CAPTULO 9 LA PRODUCCIN DE INSEGURIDAD EN LA SOCIEDAD GLOBAL Jaume Curbet Una seguridad ilusoria El crimen organizado global La guerra imperial contra el terrorismo El fenmeno social de la inseguridad ciudadana Por una gobernabilidad de los riesgos y los conflictos Referencias CAPTULO 10 VIOLENCIA Y SEGURIDAD PBLICA EN AMRICA LATINA Y EUROPA Klaus Bodemer Introduccin La situacin en las subregiones La experiencia europea y las consecuencias para Amrica Latina Referencias 221 221 223 226 230 235 237
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DESAFOS CONCRETOS A LA GOBERNABILIDAD

CAPTULO 11 REFORMA DEL ESTADO, GOBERNABILIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEMOCRACIA Eli Diniz Introduccin Globalizacin y gobernabilidad Globalizacin y democracia: los desafos polticos Reforma del Estado, rgimen poltico y democracia: la relevancia de la perspectiva histrica Reforma del Estado y teora democrtica contempornea: el caso de Brasil Consideraciones finales Referencias
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Hacia el reconocimiento de la identidad: los pueblos indgenas y la reforma del Estado Un espacio para la reflexin: conclusiones y posibles recomendaciones Conclusiones y comentarios finales Referencias
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Contenido
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Presentacin Un marco analtico para la evaluacin de sistemas de funcin pblica Conclusiones ms destacadas de la aplicacin de la metodologa Referencias CAPTULO 13 UN ANLISIS POLTICO DE LA CORRUPCIN: RENDICIN DE CUENTAS HORIZONTAL Y VERTICAL Joan Oriol Prats Cabrera Las causas tradicionales de la corrupcin: historia, naturaleza y socioeconoma Determinantes polticos de la corrupcin: rendicin de cuentas vertical y horizontal Algunas implicaciones de poltica y futuras lneas de investigacin Referencias EPLOGO REFORMA POLTICA CONTRA LA DESIGUALDAD Fernando Carrillo-Flrez Los riesgos y oportunidades de la globalizacin poltica Democracia y desarrollo Crecimiento o desarrollo? La informalidad institucional de la desigualdad Garanta de derechos para la ciudadana La cuantificacin de los derechos econmicos y sociales La equidad como imperativo tico y como objetivo de poltica pblica Reforma institucional para la ciudadana Rendicin de cuentas y lucha contra la desigualdad Las oportunidades de la democracia deliberativa Los desafos de la cuestin social Poltica y desarrollo social Conclusiones Referencias
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CAPTULO 12 DIAGNSTICO INSTITUCIONAL COMPARADO DE SISTEMAS DE FUNCIN PBLICA Francisco Longo
LOS AUTORES
Mikel Barreda. Doctor en Ciencias Polticas y Sociologa por la Universidad de Deusto. Analista senior en el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Klaus Bodemer. Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo. Fernando Carrillo-Flrez. Consejero Principal de la Oficina Especial en Europa del Banco Interamericano de Desarrollo. Profesor del Instituto de Estudios Polticos de Pars Sciences Po. Andrea Costafreda. Analista en el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Jaume Curbet. Analista del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua y editor de la revista Seguridad Sostenible (IIG). scar del lamo. Candidato a doctor por la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Eli Diniz. Profesora titular del Instituto de Economa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Sonia Fleury. Profesora de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica y Empresas (Ebape). Fundacin Getlio Vargas. Francisco Longo. Profesor y director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica de Esade. Francesc Morata. Profesor de la Universidad Autnoma de Barcelona. igo Macas-Aymar. Analista en el Instituto Internacional de Gobernabilidad. Marc Navarro. Licenciado en Ciencias Polticas y de la Administracin por la Universidad Pompeu Fabra, de Barcelona. Christopher Patten. Comisario de Relaciones Exteriores de la Unin Europea.
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Los autores
Joan Prats. Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua. Investigador de la Universitat Oberta de Catalunya. Joan Oriol Prats. Analista en el Instituto Internacional de Gobernabilidad. Laurence Whitehead. Director del Centro de Estudios Mexicanos de la Universidad de Oxford. Profesor del Nuffield College en Oxford.
PRESENTACIN
El libro que el lector tiene en sus manos es el primer resultado visible de la recin creada Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo, que integra un conjunto de centros europeos de reconocido prestigio en la investigacin de la realidad poltica e institucional latinoamericana, y que ha sido promovida por el Banco Interamericano de Desarrollo. Esta red, cofundada por el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, la Universidad de Oxford y el Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo, nace con la aspiracin de crear una visin y una aportacin europea al anlisis de los desafos y las oportunidades que vive la regin latinoamericana. Democracia con desigualdad? tiene su origen en una conferencia organizada por el Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua en noviembre de 2003, con apoyo de la Generalitat de Catalunya y la Oficina Especial en Europa del Banco Interamericano de Desarrollo, donde un nutrido grupo de expertos internacionales reflexion en torno a tres temas clave de nuestros das: la democracia, la gobernabilidad y el bienestar. El libro recoge una seleccin de las aportaciones all presentadas que comparten una preocupacin: afrontar el desafo de la gobernabilidad y la cohesin e inclusin social en las sociedades del siglo XXI, particularmente las latinoamericanas. Los bajos niveles de gobernabilidad y de cohesin social que predominan en la regin latinoamericana convierten a estos temas en retos fundamentales para el desarrollo y en componentes prioritarios de las agendas pblicas nacionales e internacionales. Pero si ya de por s esta temtica resulta de suficiente inters social, la celebracin de un acontecimiento como la III Cumbre Europa-Amrica Latina en mayo de 2004, ampla y actualiza an ms este inters. En efecto, uno de los ejes sobre los que pivota la Cumbre de Guadalajara es el problema de la desigualdad y la cohesin social en Amrica Latina, una prioridad en los esfuerzos de cooperacin interinstitucional puestos en marcha por el Comisario de Relaciones Exteriores de la Unin Europea, Christopher Patten, y el Presidente del BID, Enrique Iglesias.
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Carlo Binetti - Jess Maestro
Carlo Binetti Representante Oficina Especial en Europa Banco Interamericano de Desarrollo
Jess Maestro Secretario de Cooperacin Exterior Generalitat de Catalunya
En este contexto, este libro pretende ser una contribucin a la reflexin y al debate en torno a los temas de democracia, gobernabilidad y cohesin social en Amrica Latina. Pero la vigencia del libro no se agota aqu. La relevancia y pertinencia de sus temas sern de ayuda a un pblico amplio y heterogneo, preocupado por conocer y mejorar el desarrollo en la regin latinoamericana. Por todo ello, nos complace resaltar la necesidad y la oportunidad de una iniciativa como esta.
INTRODUCCIN
Europa y Amrica Latina: democracia, integracin y cohesin social

Christopher Patten Comisario de Relaciones Exteriores de la Unin Europea
Veinticinco Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unin Europea (UE) y 33 de Amrica Latina y el Caribe se han reunido en Guadalajara para una tercera Reunin Cumbre, un encuentro cimentado en una relacin forjada durante ms de 500 aos de vnculos polticos, culturales y comerciales. Una relacin que, por cierto, ha incluido el colonialismo, pero tambin el anticolonialismo; que ha vitoreado o denostado los nacionalismos emergentes de Amrica Latina; que ha permitido mercados cerrados escondidos tras las barreras arancelarias, a la vez que luchado por la apertura de las relaciones comerciales; que ha sido testigo del despertar de la democracia, de su ocaso y de su renacimiento a ambos lados del Atlntico. En suma, una relacin cuyo pasado fue por dems variado, cambiante, en ocasiones egosta, y que otras veces ha procurado consolidar su fortaleza recproca. Por ello en esta ocasin se reflexiona sobre cmo construir un destino comn a partir de esta combinacin de races profundas y cambios dinmicos y se considera de qu manera se puede trabajar conjuntamente en pos de un objetivo comn: forjar un futuro democrtico prspero y perdurable. Con ese espritu, y desde el punto de vista de quienes apoyan a la regin sin pertenecer a ella, la atencin se centra en cuatro reas polticas que merecen especial consideracin: el desarrollo econmico, la cohesin social, la democratizacin y la integracin regional, temas que la mayora de los que hacen y conforman las polticas de Amrica Latina considera inextricablemente vinculados y dependientes entre s. La Unin Europea puede hacer mucho para ayudar a integrar estas polticas, pero tambin es justo reconocer que el verdadero cambio est nicamente en las manos de los pases latinoamericanos. En primer lugar, se presenta una breve resea histrica para recordar tiempos ms prsperos. La dcada de 1990 fue un perodo de grandes promesas en Amrica Latina: la profundidad de la reestructuracin y de la reforma econmica dio como resultado un
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Christopher Patten
marcado descenso de la inflacin, un incremento de las exportaciones y un mayor acceso al capital internacional. El comercio creci a un promedio de 11% anual. El fuerte aumento de las exportaciones y, en particular, de las importaciones elev la participacin de Amrica Latina en el mercado mundial en casi dos puntos porcentuales. Al mismo tiempo, el flujo de inversiones extranjeras directas a Amrica Latina se expandi sustancialmente. As, en la primera parte de la dcada, Amrica Latina concentr un promedio de 29% del total de las corrientes mundiales de inversin extranjera directa hacia los pases en desarrollo. En la segunda parte de la dcada esa proporcin se elev hasta alcanzar nada ms y nada menos que el 40% aproximadamente. Ninguna otra regin del mundo experiment un crecimiento tan rpido, y durante un tiempo pareci que los tigres asiticos disminuan su mpetu en comparacin con los pumas latinoamericanos. Paralelamente a estos logros econmicos, la regin se embarc en un profundo proceso de democratizacin. Elecciones libres y justas lograron acabar con regmenes autocrticos, y dieron paso a Gobiernos comprometidos con la democracia, el estado de derecho y el respeto por los derechos humanos. Se avanz considerablemente en el campo de la integracin regional, sobre todo con el Tratado de Asuncin, que en 1991 inaugur el proceso de integracin entre los pases miembros del Mercado Comn del Sur (Mercosur). En la actualidad, algunos aos despus, se mantienen vigentes muchos de esos logros. Pero crisis econmicas y polticas de distinta naturaleza han azotado a muchos pases de Amrica Latina, como ha sido el caso en Argentina, Colombia, Venezuela, Bolivia o Paraguay. Existe la creciente sensacin de que la democracia y las reformas de mercado han fracasado en su intento por garantizar una mejor calidad de vida y mayor seguridad para los ciudadanos. La apata y la desilusin estn poniendo freno a las reformas polticas y de mercado que an quedan pendientes. El futuro panorama, sin embargo, no es tan desolador. A pesar de la crisis econmica que afecta a grandes regiones del continente, se observan los primeros signos de una prudente mejora. El deterioro econmico del ao 2002 ha dado paso a un crecimiento de 1,5% para todo el continente en el ao 2003, y se espera que alcance 3,5% en el ao 2004. La mayora de los europeos estara muy feliz si se dieran semejantes cifras de crecimiento. El patrn de recuperacin an es poco uniforme: el fuerte crecimiento de Argentina y Costa Rica contrasta con las condiciones menos dinmicas que se observan en Brasil y Mxico. Queda mucho por hacer para transformar esta vacilante recuperacin en crecimiento sustentable, y sobre todo para consolidar las importantes reformas econmicas y regulatorias de la dcada de 1990. En muchos sectores an existen obstculos al comercio, en especial para las pequeas y medianas empresas. El problema de la desigualdad o falta de cohesin social est estrechamente vinculado al desafo de la reforma econmica. La recuperacin de principios de la dcada de 1990 produjo mejoras significativas en los indicadores sociales de la regin. Sin embargo, al mismo tiempo, hubo un incremento preocupante de la pobreza en trminos absolutos. Esta paradoja ilustra la creciente disparidad en lo que respecta a las condiciones sociales
Europa y Amrica Latina: democracia y cohesin social
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y al nivel de vida. Durante la dcada de 1990, la desigualdad en los ingresos aument en promedio un 3% en Amrica Latina. El presidente de Brasil, Lula da Silva, lo explic de manera sumamente clara hace unos meses en Brasilia durante una entrevista: algunos sectores ricos quieren enriquecerse cada vez ms. En la mayora de los casos, esto sucede a expensas de muchos pobres, que se empobrecen an ms. Y esto explica por qu la mayora de los proyectos de reforma en la regin ya sean polticos, sociales o econmicos han fracasado en su objetivo de potenciar el cambio y comprometer en el proceso a todo el espectro de ciudadanos de Amrica Latina. Luchar contra la desigualdad y construir sociedades ms cohesionadas son una prioridad dominante no slo para Amrica Latina, sino tambin para la Unin Europea. A pesar de toda la retrica sobre la poltica social europea, en sus sociedades an prevalecen desigualdades notorias e inaceptables. Alrededor de 15% de los habitantes de la Unin Europea (56 millones de personas) corrieron el riesgo, en el ao 1999, de convertirse en nuevos pobres, y ms de la mitad de esa poblacin (33 millones) enfrent de forma persistente ese riesgo. La ampliacin de la UE, es decir, la incorporacin, entre otros, de ocho pases de Europa central con un PIB per cpita de un cuarto respecto de los actuales miembros de la UE, deparar nuevos desafos en trminos de cohesin social en Europa. Pero los problemas de cohesin social son an ms agudos en Amrica Latina. En una escala del 0 al 100, en donde 100 representa la desigualdad total, Amrica Latina se ubica en un 53,9, cifra bastante ms alta que el promedio mundial (38), incluyendo al continente africano. De acuerdo con las cifras del Banco Mundial, el 10% de la poblacin ms rica de Amrica Latina gana el 48% del ingreso total, mientras que el 10% ms pobre slo percibe el 1,6%. Y tal como ha sealado el Banco Interamericano de Desarrollo, si el ingreso de Amrica Latina se distribuyera como en el Sudeste asitico, la pobreza en la regin sera hoy un quinto de lo que es. Esto es importante no slo desde el punto de vista humanitario, sino como informacin poltica de carcter prctico. Reducir la cantidad de pobres a la mitad significa duplicar el tamao del mercado y fortalecer el compromiso de quienes hoy se encuentran marginados por el sistema democrtico. En la actualidad, prcticamente nadie discute la correlacin negativa que existe entre desigualdad y crecimiento. Ninguna regin o pas puede aspirar a beneficiarse del crecimiento, del desarrollo sostenido y de la estabilidad poltica si no es capaz de construir sociedades inclusivas, basadas en la justicia social. La modernizacin de las economas es una condicin necesaria para el crecimiento, el comercio y la inversin, pero no puede ofrecer beneficios perdurables, a menos que este crecimiento se traduzca en mejoras generalizadas de las condiciones de vida que alcancen a todos los estratos sociales. En definitiva, Amrica Latina no puede esperar un crecimiento sostenido, a menos que sus sociedades logren mayor cohesin. Cohesin significa compartir de un modo ms amplio los frutos del progreso y brindar a aquellos que hoy estn marginados o excluidos acceso a servicios pblicos dignos, a una adecuada seguridad social y a una justicia equitativa.
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Christopher Patten
Amrica Latina no puede continuar postergando las medidas sociales y fiscales necesarias para dar respuesta a las necesidades de una parte significativa de la poblacin. Un estudio de investigacin publicado por el Banco Mundial en octubre pasado, titulado Inequality in Latin American and in the Caribbean: Breaking with History, revela la magnitud de este desafo. Afortunadamente, muchos comparten esta visin. Muchos Gobiernos de Amrica Latina sostienen la necesidad de introducir cambios. En Mxico, el Gobierno del presidente Fox ha respaldado una nueva ley sobre desarrollo social que implica aumentar el gasto social en consonancia con el crecimiento econmico. En Chile, el presidente Lagos ha aprobado una agenda amplia de reformas que buscan transformar el pas en una sociedad que sea no slo ms rica sino tambin ms equitativa, democrtica y participativa. En Brasil, el presidente Lula de Silva ha lanzado el programa Hambre Cero, que aspira a asegurar calidad, cantidad y regularidad en el acceso a la alimentacin por parte de un grupo de beneficiarios cuyo nmero se ha estimado en 46 millones de personas con un ingreso diario por debajo de US$1. Y stos son apenas algunos ejemplos entre muchos otros. La democratizacin es otra rea de crucial importancia que arrastra una larga historia de debates vitales, apasionados y a veces violentos en Amrica Latina. Una vez ms, la relacin entre el buen desempeo econmico y la estabilidad poltica es muy clara y opera en ambos sentidos. Sin embargo, es triste advertir que este mensaje no siempre llega con claridad, sobre todo cuando se atraviesan perodos econmicos duros. Por tanto, debiera ser motivo de preocupacin aunque no de sorpresa la creciente percepcin entre la poblacin de Amrica Latina de que la democracia y las reformas de mercado han fracasado en su intento por ofrecer una mejor calidad de vida. Una reciente encuesta realizada por Latinobarmetro arroja resultados preocupantes, ya que el 52% de la poblacin del continente opina que vivira bajo un rgimen autoritario si eso le garantizara mejores condiciones econmicas en su vida cotidiana. Cmo contrarrestar todo esto? Hace poco, en una conferencia organizada por Dilogo Interamericano, el ex presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso, manifest que los Gobiernos deberan alentar su propia efectividad y los ciudadanos deberan aprender a exigir que se respetaran sus derechos sin ejercer la violencia. El ex presidente Cardoso hace referencia a dos cuestiones importantes que apuntan al corazn mismo de la gobernabilidad democrtica y sobre las cuales Europa y Amrica Latina deberan trabajar en forma conjunta. La primera cuestin alude a la efectividad. No es suficiente instaurar instituciones democrticas. Estas instituciones deben funcionar. Esto significa que los sistemas electorales deben tener un funcionamiento adecuado: se debe garantizar la independencia del Poder Judicial y los partidos polticos deben ser verdaderamente representativos. Por ltimo, las polticas del Gobierno deben reflejar un contrato social genuino, que incluya no slo la proteccin de los derechos individuales, sino tambin la solidaridad social, con el fin de poder apoyar a los ms vulnerables.
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La segunda cuestin a la que alude es al ejercicio pacfico de los derechos civiles, polticos y sociales. En las sociedades democrticas no debera haber lugar para la violencia. Los ciudadanos deben sentirse seguros al ejercer sus derechos por los canales legales y constitucionales. La violencia y el desorden social pueden ser sntomas de la falta de un sistema poltico efectivo. La inestabilidad resultante desalienta an ms la inversin y el crecimiento. La correlacin entre un ambiente de negocios transparente y previsible y una sociedad democrtica incluyente y abierta es obvia y fcil de demostrar. El desafo de todos los Gobiernos de la regin es convertir esa premisa tan fcil de demostrar en parte integrante de sus discursos y acciones. Estos desafos son una invitacin abierta a mejorar el clima poltico, social y econmico del continente. Y a hacerlo en forma mancomunada, porque la respuesta a muchos de estos desafos es profundizar la integracin regional en Amrica Latina. Existen muchos beneficios que se derivan de la integracin regional. La integracin econmica crear un mercado ms grande y atraer ms inversiones extranjeras, un aumento en la competencia justa y mayor poder de negociacin. Estos factores, combinados, reducen la dependencia y la vulnerabilidad y ofrecen proteccin contra los impactos econmicos provenientes del exterior. El comercio actual entre los pases latinoamericanos es dbil y cada vez menor: de acuerdo con la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), el porcentaje de exportacin intrarregional en Amrica Latina cay un 10% en el ao 2002, 7% en los pases andinos y un alarmante 33% en el Mercosur. En el ao 2002, las exportaciones intrarregionales en Amrica Latina ascendieron a slo el 15,4% de las exportaciones totales, comparadas con el 40,3% en Amrica del Norte, 48,9% en Asia y 67,3% en Europa occidental. A menos que esta tendencia se revierta, los mercados de Amrica Latina seguirn operando muy por debajo de su potencial. Hay que destacar algo muy sencillo: cada uno de los pases de Amrica Latina tiene individualmente un poder de negociacin muy reducido. Brasil es el socio comercial de Amrica Latina ms importante para la UE, pero en trminos globales es slo su socio comercial nmero 14. La UE comercia ms con Vietnam que con Venezuela, con Kazajstn que con Colombia, con Bangladesh que con Per, con la Repblica de Mauricio que con Ecuador y con Aruba que con Bolivia. El cuadro mejora si uno toma los bloques regionales en su conjunto. El Mercosur es el socio comercial nmero 11 de la UE y la Comunidad Andina ocupa el puesto 29. Y podran ser an ms importantes si aprovecharan los beneficios de las economas de escala a travs de la regionalizacin y un proceso de reforma econmica ms profunda. La integracin regional es tambin importante para la estabilidad y para prevenir los conflictos. Una cooperacin ms estrecha puede ser un catalizador de la democracia y los derechos humanos. La integracin regional ofrece oportunidades para que los pases sean socios ms activos e influyentes en el desarrollo econmico, social, poltico y mundial, en lugar de ser meros espectadores dependientes. Asimismo, permite que los pases trabajen juntos de manera ms eficiente para combatir desafos globales, como el narcotrfico y la produccin de drogas.
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Christopher Patten
No hay que olvidar que la experiencia de la paz, la estabilidad y la prosperidad de las que goza actualmente Europa son, en gran medida, el resultado de su compromiso con los objetivos de la integracin europea. sta es la razn por la cual la integracin regional es importante en las actuales negociaciones con el Mercosur. Cerrar con xito las negociaciones antes de fin de ao exigir avanzar en gran medida en el rea de los servicios, las adquisiciones de los Estados, la inversin, los derechos de propiedad intelectual, la competencia, las barreras tcnicas al comercio y las cuestiones sanitarias y fitosanitarias, entre otras cuestiones. Del mismo modo, la integracin en la UE es el requisito necesario para que se pueda presentar una propuesta creble en el mbito agropecuario, que es una parte vital de cualquier acuerdo. Profundizar la integracin regional en estas reas es importante tambin para lograr un rea de libre comercio que trascienda los compromisos de la OMC. No hay posibilidad de error. Europa est firmemente comprometida con el resultado exitoso de esas negociaciones, si ello fuera posible. Es asimismo necesaria una fuerte integracin regional antes de que se puedan negociar seriamente los Acuerdos de Asociacin con Amrica Central y la Comunidad Andina. sta es la conclusin a la que llegaron los Jefes de Estado en la Reunin Cumbre de Madrid. Y constituye la base de los Acuerdos de Dilogo Poltico y Cooperacin firmados con Amrica Central y la Comunidad Andina en Roma, en diciembre de 2003. No es un mensaje novedoso. Tampoco es una receta introducida en Amrica Latina desde el exterior. La integracin regional es una frmula intentada muchas veces, aunque no siempre bien ensayada. La integracin en Amrica Central data de 1951, cuando se fund la Organizacin de Estados Centroamericanos (Odeca). En 1993 naci un nuevo marco de integracin, el Sistema de Integracin Centroamericana (SICA). El Pacto Andino vio la luz en el ao 1969 como un medio para fortalecer el rea de libre comercio de Amrica del Sur. Ms recientemente, en el ao 1991, se cre, como ya se seal, el Mercosur. Sin embargo, a pesar de estos diversos comienzos promisorios, la integracin ha sido irregular y lenta. No se trata slo de crear instituciones y celebrar acuerdos. El xito alcanzado en la UE permite subrayar la importancia de instrumentar lo que se ha acordado y asegurar que las instituciones funcionen bien. Despus de haber pasado revista a algunas de las cuestiones que enfrenta hoy Amrica Latina y tras haber extrado algunas conclusiones del progreso a veces difcil logrado por Europa, podran quizs enumerarse algunos de los caminos concretos que se estn transitando para promover relaciones ms slidas y respaldar la reforma en Amrica Latina. Algunos de estos caminos son montonos; otros implican mucha accin; algunos se ocupan de detalladas normas tcnicas; otros, de promover proyectos relacionados con los derechos humanos; sin embargo, todos ellos son tiles y alientan cambios que beneficiarn a los pueblos de Amrica Latina. Y todos ellos se construyen sobre bases slidas: la Unin Europea es el primer inversor y el segundo socio comercial del continente latinoamericano; el primer socio de Amrica del Sur, y el principal proveedor de asistencia para el desarrollo de la regin. La Comisin Europea, por ejemplo, ofrece en Amrica Latina
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una asistencia que triplica per cpita la que provee a los pases de Asia, y el programa para Amrica Latina se ha incrementado un 20% desde 1999. La asistencia en lo que se refiere a la cooperacin comprende desde proyectos sobre respaldo institucional, armonizacin aduanera, normas y reglamentos tcnicos, armonizacin estadstica, hasta participacin de la sociedad civil con el fin de apoyar la integracin regional. Asimismo, el desempeo de la UE en lo que respecta a prestar asistencia en el terreno en Amrica Latina ha mejorado sustancialmente como resultado de las reformas en materia de asistencia externa. Tambin se est comenzando a pensar en la posibilidad de asistencia para un mecanismo intrarregional, inspirado en la experiencia adquirida con un mtodo abierto de coordinacin, que permite a los Estados miembro de la UE definir objetivos comunes y aprender de sus xitos y fracasos en la lucha contra la exclusin. La meta es establecer objetivos, pautas y cronogramas comunes como base para comparar las mejores prcticas. Este enfoque ha funcionado bien con las polticas econmicas y en favor del empleo en Europa. Una cooperacin ms estrecha a nivel regional o subregional podra tambin reforzar y respaldar los esfuerzos que los pases de Amrica Latina hacen a nivel nacional. La inversin en investigacin, desarrollo y educacin es vital para el desempeo econmico a largo plazo y es de esperar, por consiguiente, que contine ganando un lugar de preeminencia en las relaciones entre Europa y Amrica Latina. Lo que ya se ha logrado genera entusiasmo: por ejemplo, el programa Alban de becas que se lanz en el ao 2002 ha beneficiado a ms de 250 estudiantes de Amrica Latina en su primer ao. Hay muchos otros aspectos a los que se podra contribuir en este campo. En el mbito de la cohesin social, se ha trabajado juntamente con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) para proponer acciones concretas para los Jefes de Estado reunidos en Guadalajara sobre reas tales como poltica social y fiscal y cooperacin regional e internacional. Adems, antes de la Cumbre se lanz un programa de 30 millones destinado a desarrollar redes de administracin pblica, en particular en los sectores de la justicia, la salud, la educacin y la recaudacin fiscal. Tal como se ha sealado claramente, la gobernabilidad y la democratizacin, pilares de la estabilidad y la prosperidad, son prioritarios para la cooperacin de Europa con Amrica Latina. La nueva generacin de acuerdos con la regin incluir un firme compromiso con los principios de la buena administracin o gobernabilidad, que es un tema frecuente en la agenda de dilogo poltico. Pero tambin la intencin es llevar a la prctica aquello que se predica con la palabra: recientemente se aprob un programa para promover y difundir el informe del PNUD sobre gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. Se estn financiando las medidas necesarias para respaldar la reforma judicial y penal en Amrica Latina y se est trabajando para mejorar el acceso a la justicia. Para concluir, se podra trazar una comparacin que quiz resulte un tanto irritante, pero puede ser ejemplificadora. Una de las cosas que ms sorprenden de Amrica Latina
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Christopher Patten
es pensar cmo es posible que este continente tan lleno de potencial, con inmensos recursos naturales y humanos, siga rezagado respecto de Asia. As, el crecimiento modesto de Amrica Latina en el ao 2003 contrasta con la tasa de crecimiento del 6,1% del Este asitico. El aumento de 5,5% en las exportaciones de Amrica Latina en la primera mitad del ao 2003 contrasta con un aumento del 16,5% en Asia. De acuerdo con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad), el flujo de inversin extranjera directa hacia Amrica Latina y el Caribe cay por cuarto ao consecutivo: de US$56 mil millones en 2002 a US$42 mil millones. En cambio, el ingreso de inversiones en Asia aument de US$95 mil millones a US$99 mil millones, mientras que en frica las inversiones extranjeras directas aumentaron un 30%. Qu conclusiones pueden extraerse de esta informacin? Una se vincula, evidentemente, con la capacidad para atraer inversiones. A falta de suficientes ahorros nacionales, la brecha econmica en Amrica Latina slo puede zanjarse mediante la inversin extranjera. Las negociaciones continuas para lograr acuerdos de asociacin y reas de libre comercio entre la UE y el Mercosur, as como las discusiones actuales sobre cmo profundizar las relaciones de la UE con Amrica Central y la Comunidad Andina, son pertinentes en este sentido. Pero la recuperacin no ser sustentable, a menos que haya un compromiso ms firme de la totalidad de la regin con la reforma econmica y regulatoria a fin de crear el clima adecuado para la inversin extranjera directa de largo plazo. La leccin ms sobresaliente que cabe asimilar se refiere al impulso del peso potencial de Amrica Latina en el mundo. Si trabajan en forma conjunta, los pases latinoamericanos tienen el potencial de convertirse en una voz poderosa en favor de la estabilidad, la democracia y la equidad. Si trabajan en forma conjunta con la UE, pueden contribuir a la paz y a la estabilidad a travs del multilateralismo efectivo, y al desarrollo y la prosperidad de Europa y Amrica Latina, incrementando la cohesin social, mejorando la gobernabilidad democrtica y profundizando la integracin regional.
manifiesto
Manifiesto de la Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo

Ante la Cumbre Amrica Latina-Unin Europea
Klaus Bodemer, Joan Prats y Laurence Whitehead*
La Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo

La Red est patrocinada por el Banco Interamericano de Desarrollo, a travs de su Oficina Especial en Europa y su sede en Washington D.C., y est auspiciada, adems, por otras instituciones europeas y latinoamericanas. Su objetivo primordial es gestionar y poner el conocimiento existente tanto codificado como tcito, tanto implcito como experimental al servicio de los actores y las coaliciones que desde los Gobiernos, la sociedad civil, el sector privado o la cooperacin internacional estn comprometidos en los procesos de creacin y reforma de capacidades institucionales para el desarrollo. Europa puede aportar en esta materia una sensibilidad que no existe en el debate hemisfrico sobre gobernabilidad democrtica para el desarrollo. Y, por ello, la Red trata de aglutinar esfuerzos en el seno de Europa, y de Amrica Latina y el Caribe, y de establecer el vnculo entre ambas regiones. En ese contexto, no se pretende ignorar la trascendencia de un enfoque hemisfrico, que cuente con Estados Unidos y Canad, que cada da se involucran ms en esta temtica en el marco del sistema interamericano. Desde el punto de vista conceptual, la Red se ocupa tanto de las instituciones formales como de las informales. El paso de la informalidad a la formalidad se da por la democratizacin, y se es precisamente el momento que est atravesando Amrica Latina. De igual manera, su principal preocupacin consiste en abordar en esta cuestin el problema de la inequidad y de la desigualdad. stos son los ms grandes desafos que hoy enfrenta la consolidacin democrtica en la regin.
* Oxford. Impulsores de la Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo que auspicia el Banco Interamericano de Desarrollo.
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Klaus Bodemer - Joan Prats - Laurence Whitehead
La Cumbre Europa-Amrica Latina

La Tercera Cumbre Unin Europea-Amrica Latina, que se celebra en Guadalajara, cuenta con la presencia de 25 Jefes de Estado y de Gobierno de Europa y 33 de Amrica Latina y el Caribe. Esta Cumbre tiene dos trasfondos que la hacen singular: la crisis de gobernanza global y la crisis de la agenda neoliberal en Amrica Latina. Europa y Amrica Latina deben reconocer sus responsabilidades y dar respuestas efectivas una a la otra. Europa llega a esta Cumbre en un momento decisivo. Durante el ao 2004 tiene que seguir gestionando la crisis transatlntica y las divisiones internas generadas por la guerra de Irak. Tiene que gestionar la ampliacin hacia el Este que la convertir en una Europa de 25 pases, algunos de los cuales van a tener un PIB per cpita equivalente a la cuarta parte de la media europea. Tiene adems que dotarse de una Constitucin que le permita disponer de mayores capacidades institucionales y legitimidad democrtica. Y todo eso en el contexto de las serias reformas estructurales exigidas para reemprender el crecimiento.
Las carencias institucionales de Amrica Latina

Amrica Latina llega a esta Cumbre en una situacin sumamente delicada. A pesar de sus avances y potencialidades, es una regin en serio riesgo de ingobernabilidad poltica y de desestructuracin social. Cmo ha sido esto posible tras casi 20 aos de democratizacin?
Algunas funciones de la Red son: la conceptualizacin, la sensibilizacin y la transmisin de nociones en esta rea del desarrollo para generar un cuerpo slido de conocimiento y propiciar que ste fluya; la coordinacin de estrategias de cooperacin europea en este campo, frente a muchas iniciativas dispersas que reclaman armonizacin y convergencia; y la realizacin de estudios sobre temticas especficas en materia de gobernabilidad para el desarrollo. La Red est avanzando en una estrategia de definicin conceptual de Perfiles institucionales de desarrollo para Amrica Latina y el Caribe. Ello se debe a que hay que examinar los temas de capacidad y desarrollo institucional en los pases, caso por caso, y cubrir todo el escenario de las instituciones, no slo las polticas, para establecer con claridad el vnculo de lo poltico con lo econmico. Estos documentos debern convertirse en informes nacionales que propicien el dilogo poltico. Estos informes tendran que servir de punto de partida a los actores estratgicos de cada pas y ser la base del dilogo para la cooperacin europea en la materia. Los primeros informes deben estar terminados hacia fines de 2004, con nfasis en estrategias nacionales de desarrollo institucional que formen parte de la agenda de los actores estratgicos. Todo ello para fijar la ruta de una agenda regional de desarrollo institucional que comience en el nivel nacional y que logre internalizar el discurso sobre la importancia de la reforma de las instituciones.
Gobernabilidad para el desarrollo
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En primer lugar, porque la tarea no es sencilla: a los latinoamericanos se les pide que completen sus mercados internos, acaben la construccin de sus Estados nacionales o plurinacionales, avancen la democratizacin, generen mayor cohesin social, construyan culturas de legalidad y responsabilidad, y mejoren su integracin econmica regional e internacional, todo ello a partir de unas condiciones iniciales difciles y en un contexto de globalizacin que debilita el poder de control de los Estados. En segundo lugar, porque la mayora de los Gobiernos democrticos no han sido capaces de impulsar las reformas que requiere el desarrollo humano sostenible. El rendimiento econmico y social de las jvenes democracias latinoamericanas ha sido, por lo general, mediocre porque el proceso poltico democrtico ha tendido a ser capturado por elites econmicas y polticas que no han sabido ni querido ir ms all del recetario del Consenso de Washington. Las reformas promovidas en Amrica Latina no siempre han sido las adecuadas y, en todo caso, han sido insuficientes: no han alterado los perversos equilibrios de poder heredados, ni la pertinaz desigualdad en que se expresan. La cooperacin internacional tiene una gran responsabilidad en todo ello porque bendijo y financi muchas veces estas reformas como necesarias y suficientes. Los latinoamericanos siguen siendo demcratas, pero cada vez aprecian menos las particulares democracias que viven, y ya hay una ligera mayora que se manifiesta dispuesta a aceptar un rgimen autocrtico que mejore sus condiciones econmicas y sociales. La crisis de confianza en la poltica y sus gestores, unida a la debilidad de las instituciones, desestructura la accin colectiva y extiende un peligroso slvese quien pueda por todo el tejido social. La confusin conceptual se ha instalado en el imaginario colectivo: como los Carlos Salinas, los Carlos Andrs Prez, los Carlos Menem y tantos otros proclamaron que sus pases ya eran democracias, economas de mercado y estados de derecho. Y como los ciudadanos no tienen por qu conocer el alcance de estos conceptos, y la cooperacin internacional tampoco ha sabido o querido explicarlos, el resultado es la desafeccin hacia estas nociones y la disposicin a dejarse manejar por renovadas aventuras populistas. El riesgo de que, tras tanto esfuerzo y dolor, se acabe aprendiendo muy poco es alto. Europa debe ayudar a Amrica Latina a enfrentar su dura realidad: pobreza, desigualdad, democracias de trabajosa viabilidad, mercados incompletos y muy imperfectos, bajos niveles de estado de derecho, altos niveles de corrupcin... Y debe hacerlo acompaando el esfuerzo de los pueblos y los gobiernos latinoamericanos, no slo por desplegar nuevas polticas, sino por remover los fundamentos institucionales de la economa y la poltica, la fbrica social de las polticas pblicas, que es donde se halla la raz de todos los problemas. Un personaje inesperado se ha instalado de pronto en el drama del desarrollo latinoamericano: la desigualdad. Pocos advierten, sin embargo, el dato de que se trata de una desigualdad institucionalizada, principalmente a nivel informal, que hace metstasis en todo el tejido social e impide o dificulta en extremo los avances democrticos, la eficiencia de los mercados, la efectividad de los Estados, la cultura de la legalidad y, por todo ello, la cohesin social. La desigualdad que se vive es de larga data, expresa equilibrios
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distributivos de poder y de riqueza que son resultado de procesos histricos cargados de conflictos y resueltos en acuerdos que slo han procurado una voltil estabilidad. La institucionalidad formal e informal en que se plasman estos arreglos resulta hoy no slo injusta, sino tambin ineficiente. No habr desarrollo firme y duradero sin una reforma institucional profunda, casi se puede decir una refundacin institucional de Amrica Latina. Para entender qu significa refundacin institucional y huir de las respuestas fciles, es preciso comprender la naturaleza y races de la desigualdad latinoamericana. sta no es ningn subproducto de fallas en las economas de mercado que como tales no existen en casi ningn pas, sino el producto directo de la historia particular de la regin. Amrica Latina, como es sabido, registra la mayor desigualdad de renta y riqueza del mundo, dato este que minimiza al extremo el valor de la informacin agregada sobre el desarrollo de la regin. En efecto, Amrica Latina presenta un PIB per cpita y un ndice de Desarrollo Humano sensiblemente superiores a los de los dems pases en desarrollo. Sin embargo, sus niveles de pobreza e indigencia corresponden a niveles de mucho menor desarrollo agregado. Se estima, por ejemplo, que con la misma desigualdad de Asia se reducira a una cuarta parte el nmero de pobres latinoamericanos. Por lo dems, aunque Amrica Latina en conjunto ha avanzado en los ltimos 25 aos, lo cierto es que a nivel agregado ha avanzado menos que el resto del mundo. El hecho de que, hasta cuando hay crecimiento prolongado, no se consigue reducir la desigualdad demuestra su carcter institucional. Se trata en efecto de mucho ms que desigualdad de rentas y riqueza. Se est ante todo frente a una desigualdad de capacidades y oportunidades. Los ciudadanos son profundamente desiguales, en primer lugar, por razn de gnero y de grupo tnico de pertenencia. En segundo lugar, son desiguales en el acceso a la seguridad, tanto frente a los riesgos naturales, como a los que provienen de la criminalidad o de la dinmica social o laboral. En tercer lugar, son desiguales en lo que respecta a derechos de propiedad: los activos de los pobres estn mal definidos y desprotegidos legalmente y no generan capital, sino en mercados financieros informales e ineficientes. Esta desigualdad se extiende al acceso a la justicia y a las administraciones pblicas y sus servicios, pues los costos de incertidumbre soportados por los pobres en sus relaciones con los aparatos pblicos los condenan a las limitaciones de la informalidad econmica. En cuarto lugar, son desiguales en lo que respecta al acceso a la educacin y la salud, pues los indudables avances registrados en estos sectores no impiden que la educacin y la salud que dan acceso a los empleos bien remunerados queden en manos de las clases altas. En quinto lugar, son desiguales en lo que se refiere al acceso a las oportunidades empresariales y a los empleos productivos. En sexto lugar, son desiguales polticamente porque las condiciones de pobreza e indigencia hacen que muchos vivan las elecciones como oportunidad para la venta de un activo su voto y otros participen no tanto por razones programticas como por la necesidad de capturar un empleo o renta. La patrimonializacin, el prebendalismo, el clientelismo, la corrupcin y hasta los corporativismos son instituciones informales que acaban degradando las libertades polticas. Las
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La oferta de Europa
Europa tiene en este campo mucho que ofrecer a Amrica Latina. El estado social de derecho, la economa social ecosocial si se quiere de mercado son construcciones genuinamente europeas. Su principio sustentador radica en que, por una parte, los mercados libres y eficientes no son ningn estado de naturaleza, sino el fruto de un trabajoso esfuerzo de construccin histrico-institucional; y, por otra, que las fuerzas liberadas por los mercados eficientes no pueden poner en riesgo la cohesin social ni la sostenibilidad ambiental. La experiencia histrica europea es que los mercados slo combinan eficiencia y cohesin cuando se los reconoce y garantiza, a la vez que se los regula y limita. El estado de derecho resulta necesario tambin para la economa. Sin l, no florecen los mercados libres, sino las mafias y la ley del ms fuerte.
altas tasas de desigualdad y de pobreza cuestionan el fundamento axiolgico de las democracias que establece que ninguna vida vale ms que otra y que, por ello, todos tienen el mismo derecho a la participacin poltica. En Amrica Latina la desigualdad no es la consecuencia sino la causa de las imperfecciones de la democracia, de los mercados, del estado de derecho, de la eficacia del Estado, as como de la extremada polarizacin social y poltica. Si su reduccin progresiva no se pone como prioridad de la agenda de desarrollo, nuevas frustraciones acompaarn sin duda a los nuevos programas que se propongan. Por eso, no se lucha eficazmente contra la desigualdad slo con las polticas sociales. La superacin de las desigualdades sociales afecta el conjunto de las polticas pblicas, pero sobre todo exige la alteracin de los equilibrios de poder y de las reglas de juego entre los diferentes actores sociales, es decir, la reforma institucional. Una institucin eficaz expresa siempre un equilibrio, fruto del conflicto/consenso entre los actores cuyo comportamiento regula. Las instituciones no expresan ptimos de racionalidad, sino que son una alternativa de ordenacin social entre otras posibles. Su equilibrio siempre es dinmico. No es lo mismo el capitalismo regulado por una camarilla de compinches (crony capitalism) que el capitalismo institucionalizado en la economa de mercado. No son las mismas las instituciones democrticas cuando operan en una organizacin social que garantiza derechos civiles, polticos y sociales efectivos a la ciudadana y sta, desde su libertad, interviene directamente en poltica, que cuando operan en un contexto de desamparo, de temor, de sumisin, en definitiva, de falta de autonoma personal y familiar. Esta penosa condicin econmica y social es la que engendra la informalidad de los caudillismos, clientelismos, mercantilismos, prebendalismos, patrimonialismo; exacerba los corporativismos; y genera polarizacin poltica extrema, inestabilidad y corrupcin. Las instituciones son siempre formales e informales y es intelectual y ticamente incorrecto desconsiderar cualquiera de sus componentes. No habr reforma institucional creble si no se aborda de un modo consistente la reforma de la informalidad institucional.
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Por eso, la integracin econmica europea se ha basado no slo en las instituciones supranacionales, sino en la existencia de instituciones nacionales compatibles y confiables. Las meras zonas de libre comercio consienten enormes diferencias en la institucionalidad econmica y jurdica interna. Pero la construccin de un verdadero mercado comn o interior que es una forma muy superior de integracin econmica no puede hacerse sino por el mtodo europeo de construccin de un derecho supranacional que slo es efectivo cuando las instituciones nacionales estn debidamente alineadas. La operatividad del principio de reconocimiento mutuo y la confianza en la aplicacin nacional del derecho comunitario seran imposibles sin esta coherencia institucional y jurdica. Amrica Latina no ha podido obtener todo el provecho potencial de la integracin econmica regional debido, en parte, a la debilidad y falta de confiabilidad de las instituciones internas. En general, se carece de la institucionalidad bsica caracterstica de una economa de mercado: derechos de propiedad universalmente definidos y garantizados; legalidad administrativa; profesionalidad de los funcionarios pblicos; libertad efectiva de empresa expresada en bajos costos de formalizacin, competencia efectiva y ausencia de barreras y regulaciones de salida de los mercados; universalizacin de los derechos y garantas bsicos de los trabajadores; sistemas regulatorios y de supervisin independientes; etctera. Ello es as porque la institucionalidad efectivamente vigente no protege o protege de modo discriminatorio los activos de los pobres, ampara intervenciones arbitrarias de las administraciones pblicas en la vida econmica, patrimonializa y prebendaliza la funcin pblica, impone altos costos a la formalizacin empresarial, no protege la competencia en el mercado interno, protege muchas veces a empresas ineficientes y no protege debidamente a sus trabajadores y acreedores cuando deben salir del mercado; las regulaciones econmicas y la supervisin por agencias plantean serias dudas de imparcialidad y competencia tcnica. La informalidad poltica, econmica y social vigente constituye el ncleo central de la institucionalidad latinoamericana y su metstasis enferma la democracia, debilita los mercados y desintegra las sociedades. El Consenso de Washington tuvo xito entre las elites porque prometa desarrollo, sin alterar ninguna de las estructuras bsicas de poder poltico, econmico y social. Ahora existe otra nueva peligrosa ilusin: que la simple apertura de los mercados desarrollados a los productos competitivos latinoamericanos generar un importante salto hacia adelante. La apertura y la condonacin de la deuda son defendibles, pero con severas condiciones de reforma institucional. Sin estas reformas, los pases latinoamericanos pueden repetir el desarrollo por enclaves; los beneficios de las exportaciones pueden quedar capturados por elites econmicas no comprometidas en el desarrollo del mercado nacional ni de las capacidades productivas nacionales. Estas elites cada vez ms emparentadas con las transnacionales pueden seguirse resistiendo a la reforma fiscal con el pretexto de la corrupcin o del uso clientelar de los impuestos que achacan a los Gobiernos con los cuales mantienen, sin embargo, relaciones privilegiadas. Amrica Latina es una regin muy urbanizada. Ms del 75% de los latinoamericanos vive en ciudades. La reforma institucional tiene en el fortalecimiento de la gobernabilidad
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Qu hacer?
En primer lugar, no creer que con meros cambios incrementales en la dinmica actual se logre gran cosa. La situacin es de riesgo y urgencia y no permite su tratamiento con paos calientes, o ms de lo mismo pero un poco mejorado. La reforma institucional que se plantea no es un desafo tcnico, sino fundamentalmente poltico. Amrica Latina tiene exceso de cooperacin tcnica y tremendos dficit de cooperacin poltica que es lo que ms necesita. La reforma institucional es imposible sin liderazgos polticos e impulsos ticos renovados. El Consenso de Washington pretendi ser el mapa de ruta cierto al desarrollo. Su aplicacin slo exiga operadores polticos habilidosos y con voluntad; lo fundamental de la tarea corresponda a los tcnicos. Tras su fracaso, en las complejidades del mundo global, ya no hay mapa de ruta cierto. S hay principios y valores orientadores. Pero hay que hacer camino al andar. Y eso requiere de la poltica en su estado puro, de hombres y mujeres dispuestos a ponerse al frente de los aprendizajes colectivos derivados de los inevitables conflictos y pactos. Europa puede y debe tomar la iniciativa de elaborar con
local y regional uno de sus principales objetivos. En el mundo global, las ciudades y regiones han asumido un nuevo papel de facilitadores y dinamizadores del desarrollo econmico y social. La competitividad, la productividad y la solidaridad dependen no slo de condiciones macroeconmicas y polticas estatales, sino tambin de la accin de los Gobiernos locales y regionales. La creacin de un entorno favorable al desarrollo de las capacidades productivas propias, a la atraccin de inversiones y a la mejor articulacin con los mercados globales se determina a nivel nacional, regional y local. Las ciudades, las redes de ciudades y las regiones pasan de ser meramente administraciones proveedoras de servicios a ser, ante todo, Gobiernos que lideran el desarrollo de sus respectivos territorios. La funcin exterior del Estado se completa con una nueva diplomacia de las ciudades capaz de articular, a veces, relaciones transfronterizas muy difciles desde la ptica de los Estados. El horizonte, por ejemplo, de la regin del Altiplano Martimo no es una creacin interestatal, sino un producto del esfuerzo emprendedor de los alcaldes de Arica, La Paz y El Alto. A veces, las ciudades pueden unir lo que los Estados separan. La atencin a la gobernabilidad urbana debe ir acompaada de la transformacin del viejo federalismo latinoamericano en un federalismo cooperativo. El viejo federalismo institucionaliz equilibrios de poder entre elites nacionales y regionales que no ayudaron a la integracin de los mercados internos. La estabilidad de esta institucionalidad se gan al precio de una gran ineficiencia econmica. Hoy, en muchos pases, se avanza hacia la regionalizacin y/o la renovacin del federalismo. Europa puede aportar tambin mucho en este campo, dadas la riqueza y la diversidad de experiencias que registra: descentralizacin de los pases nrdicos, federalismo cooperativo alemn, devolucin britnica, comunidades autnomas espaolas, estado multinacional belga, reformas territoriales francesas, etctera.
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los pases latinoamericanos un ambicioso e innovador plan de cooperacin poltica. Esta Red de Gobernabilidad para el Desarrollo en Amrica Latina recientemente creada con el apoyo del BID se ofrece como instrumento para esta tarea. En segundo lugar, es necesario ayudar a los pases latinoamericanos a que instalen la reforma de las instituciones formales e informales en busca de un mejor equilibrio entre ellas, en el centro de sus agendas de desarrollo. Diversos instrumentos pueden servir para estos objetivos: la creacin de bases de datos compartidas sobre gobernabilidad y desarrollo; la formacin de polticos y administradores pblicos especializados en reforma institucional; la produccin de informes sobre el estado de las instituciones nacionales y regionales; la elaboracin de perfiles nacionales de gobernabilidad; el apoyo y hasta la exigencia de elaboracin de estrategias nacionales de desarrollo institucional en las que se plasmen los compromisos de avanzar en el buen gobierno; la orientacin de la cooperacin multilateral y bilateral hacia los objetivos prioritarios estratgicos; y el apoyo al fortalecimiento de capacidades nacionales al respecto. Seguir brindando cooperacin a la reforma institucional a pases que no tienen capacidad ni estrategia de desarrollo institucional equivale a seguir ofreciendo una cooperacin fragmentada y descoordinada que, por ello mismo, forma ms parte del problema que de la solucin. Europa debe, en definitiva, comprometerse a dejar instaladas capacidades nacionales y locales para la direccin de la reforma institucional. En tercer lugar, la cooperacin europea debe centrarse en la conexin entre fortalecimiento democrtico, por un lado, y construccin e integracin econmica y de mercado con inclusin social, por otro. Para que la democracia avance y la sociedad no se desintegre, hay que crear en todos los pases multitud de empresas y empleos productivos formales. El futuro de Amrica Latina pasa por una ampliacin drstica de sus capacidades de emprendimiento y por la multiplicacin y transformacin de las clases medias que ello conllevara. Pero esto es imposible sin duras reformas institucionales que no se producirn sin conflicto. Lo peor que podra suceder es que siga progresando la confusin orquestada entre el capitalismo vigente y la economa de mercado. La reforma institucional pasa tambin por devolver a cada cosa su nombre. Si no se hace, otra vez algunas buenas voluntades pueden resultar encantadas por alternativas infundadas que acaban impidiendo el reconocimiento y el aprendizaje entre antagonistas. Europa debera impulsar evaluaciones de la calidad del entorno empresarial y productivo existente en los diversos pases y en las grandes reas metropolitanas de la regin, con la finalidad de relevar las brechas institucionales cuya superacin debera ser el principal cometido de los Gobiernos, las empresas y las asociaciones civiles y gremiales. Estos ejercicios revelaran la profunda conexin estructural que hay entre la creacin de la institucionalidad de los mercados eficientes y el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica. En suma, gobernabilidad democrtica, integracin econmica y cohesin social pasan por una misma estrategia integral de reforma institucional. En cuarto lugar, Europa y Amrica Latina deben apostar decididamente a la gobernabilidad democrtica y al desarrollo local y regional. No se trata de contraponer ningn poder local
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a un poder estatal debilitado por los procesos globales. La construccin de Estados nacionales o multinacionales sigue constituyendo una prioridad irrenunciable del desarrollo latinoamericano que Europa debe reconocer y apoyar. El desarrollo ya no puede prescindir de los actores locales y regionales, pero la insercin econmica internacional, la generacin de entornos favorables a la produccin y las inversiones, la garanta del pluralismo y la cohesin no pueden hacerse sin que los Estados se reconviertan cada vez ms en los grandes gestores de las interdependencias caractersticas de nuestro tiempo. La descentralizacin es un movimiento universal que acompaa la globalizacin y la reforma del Estado por ella impuesta. Europa debe apoyar ms decididamente a Amrica Latina en este proceso. El instrumento fundamental seguir siendo la cooperacin descentralizada, aunque abierta a las regiones y Estados federados y tratando de incorporar las lecciones aprendidas. En particular, Europa debera apoyar la creacin de una Red Latinoamericana de Poderes Locales y Regionales, especficamente aplicada a apoyar y compartir estrategias de gobernabilidad y desarrollo local, as como a respaldar las capacidades locales para la generacin de entornos favorables al desarrollo productivo. En quinto lugar, Europa debe comprometerse con Amrica Latina en la creacin de una gobernabilidad global fundamentada en la aplicacin del derecho internacional, en una regulacin ms efectiva de los mercados mundiales para ponerlos al servicio de las personas, y en instituciones globales ms democrticas, responsables y eficientes. El objetivo compartido ha de ser someter la globalizacin a una gobernabilidad multilateral basada en el estado de derecho y en una arquitectura ms equilibrada y justa de las relaciones internacionales que tenga su piedra angular en unas Naciones Unidas reformadas y modernizadas. Europa y Amrica Latina deben comprometerse a impulsar la reforma de las Naciones Unidas, a actualizar su Carta para que pueda responder a los desafos actuales y a reformar el Consejo de Seguridad para hacerlo ms representativo y efectivo. En definitiva, la propuesta es que la Tercera Cumbre entre Amrica Latina y Europa est a la altura de los desafos que ambas regiones enfrentan y de las responsabilidades que ambas tienen en la construccin de la necesaria gobernabilidad global. Que la cooperacin se centre en la reforma o refundacin institucional, atendiendo tanto a la institucionalidad formal como, sobre todo, a la informal. Es ah donde se encuentra la matriz que explica las falencias democratizadoras, la ineficiencia de los mercados y de la integracin econmica y los riesgos de fragmentacin y desestructuracin social. Pero hay que insistir en que el cambio institucional es, ante todo, cuestin de liderazgos polticos capaces de guiar los conflictos y consensos y en que, por ello, la cooperacin Amrica Latina-Europa debe ser ante todo una cooperacin poltica. Finalmente, cabe destacar que la construccin de gobernabilidad nacional y local hoy no puede hacerse sin un compromiso de construccin de gobernabilidad global. La gobernabilidad que requiere el desarrollo en este tiempo plantea reformas y creacin de capacidades a lo largo de todo el eje global-local.
Gobernabilidad en Europa y Amrica Latina
CAPTULO 1

Propuesta de un marco conceptual y analtico
Joan Prats Director Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua
Gobernabilidad: las razones de un uso creciente

La gobernabilidad parece estar convirtindose en uno de los problemas de este tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y Watanuki presentaron a la Comisin Trilateral un informe sobre la gobernabilidad de las democracias que produjo no poca polmica. La tesis ms importante era que en Europa Occidental, en Japn y en Estados Unidos, los problemas de gobernabilidad procedan de la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales fragmentadas y en expansin y, por otro, unos gobiernos cada vez ms faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de accin colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad, se necesitaban cambios no slo en las instituciones y en las capacidades de gobierno, sino tambin en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje ms actual, para fortalecer la gobernabilidad democrtica haba que reinventar no slo el gobierno sino tambin la ciudadana. El ao 1975 indic el inicio de la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el cuestionamiento del estado de bienestar, es decir, del exitoso modelo de gobernabilidad generado tras la Segunda Guerra Mundial. Durante el ltimo cuarto de siglo las democracias occidentales avanzadas han protagonizado un drstico reajuste de sus economas, sociedades, modos de gestin privada y pblica, mentalidades y relaciones de poder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia del gobierno o gobernacin (governing) y la necesidad de la gobernanza (traduccin propuesta de governance por la Real Academia Espaola y por la Unin Europea) para asegurar la gobernabilidad de las democracias en este tiempo. En los aos 70 se inicia tambin la llamada Tercera Ola de Democratizacin con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar, mediante un golpe militar. La ola
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comenz en el Sur de Europa a mediados de la dcada de los setenta, alcanz a los regmenes militares de Amrica del Sur a finales de la dcada de los setenta y comienzos de la de los ochenta, y lleg al Este, Sudeste y Sur de Asia desde mediados hasta fines de la dcada de los ochenta. El final de esa dcada contempl una floracin de transiciones de los antiguos regmenes comunistas del Este de Europa y la Antigua Unin Sovitica as como de Amrica Central hacia la democracia. La ola lleg a frica en la dcada de los noventa, y all precisamente en febrero de 1990 se inici con la liberacin de Nelson Mandela y la legalizacin del Congreso Nacional Africano. En este contexto y particularmente en Amrica Latina, aparece un nuevo uso de la palabra gobernabilidad: se trata de que la transicin a la democracia y la democracia misma sean gobernables, tanto para evitar la regresin al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democracia mejorando su desempeo econmico, social y democrtico. La inquietud por la gobernabilidad subyace a toda la prctica poltica y a la reflexin politolgica sobre la transicin a la democracia en Amrica Latina. La conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratgicos condicionaron no slo las estrategias de transicin, sino la definicin misma que se acab adoptando de democracia. La moderacin y la cautela prevalecientes llevaron a los analistas a dejar de lado una posible definicin que la identificara con resultados sustantivos, tanto sociales como econmicos, y en su gran mayora adoptaron otra que la identifica con procedimientos para la solucin de problemas polticos. La definicin de poliarqua de Dahl (1971) se transform as en un punto focal de la discusin. Durante la dcada de los noventa, va diluyndose el dogma anteriormente predominante en los organismos de desarrollo sobre la neutralidad poltica de la cooperacin. Cada vez ms, aunque con dificultades, se va aceptando la democratizacin como un objetivo legtimo de la cooperacin. Los organismos multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda o cooperacin a la democratizacin (Carothers, 1999; Santiso, 2001). La gobernabilidad democrtica ha sido en gran parte una construccin originariamente de y para los procesos de democratizacin latinoamericanos, sin perjuicio de que resulte perfectamente generalizable. Las democratizaciones latinoamericanas se producen adems en un tiempo en que estn cambiando el entorno y el paradigma tecnoeconmico, en que se ha agotado el modelo de desarrollo por sustitucin de importaciones, con nula capacidad de maniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas capacidades institucionales. La agudeza de los desafos har que vayan desmoronndose los regmenes autocrticos ayudado el proceso en la dcada de los noventa por el fin de la Guerra Fra, pero tambin har que las viejas democracias latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas de regresin neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten graves problemas de consolidacin. En este sentido es como se plantea en casi toda la regin no slo la transicin a la democracia, sino el problema de la gobernabilidad democrtica.
Sin embargo, se carece de un marco conceptual y analtico que permita abordar con una mnima precisin el tema de la gobernabilidad democrtica. En trminos prcticos, cuando se trata de concretar qu hay que atender y hacer para que una democracia sea gobernable, las propuestas son tantas y tan diversas que la gobernabilidad parece el nuevo compendio de las ciencias sociales. Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto momento todo es gobernabilidad: asegurar mayoras parlamentarias a los Presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema electoral y de partidos polticos, asegurar la suficiencia financiera del Estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, reformar la Polica y el Ejrcito, introducir la nueva gestin pblica, fortalecer el Poder Judicial y el estado de derecho, garantizar los derechos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer bienes pblicos, desarrollar la ciudadana... La gobernabilidad deja incluso de tener una dimensin exclusivamente poltica y se pasa a hablar de gobernabilidad econmica, social, medioambiental, educativa, urbana, etctera. De una idea inicial, meramente politolgica, muy sencilla y acotada, centrada en que las relaciones entre el Presidente y el Legislativo (cabe recordar el debate entre presidencialismo y parlamentarismo planteado desde la gobernabilidad) se articularan de modo tal que no se bloqueara la toma de decisiones y se pusiera en riesgo el proceso de democratizacin, se ha pasado a un uso desbordado de la palabra que ya parece muy difcil de embridar conceptualmente. La razn de este xito, que ya trasciende el mbito latinoamericano, se encuentra quizs en que los grandes cambios registrados en el mundo durante los ltimos 25 aos plantean cuestiones que ya no pueden calificarse de mejor gobierno, administracin o gestin pblica. Lo que est en juego en muchos pases (y en muchos sistemas sociales) no es el buen gobierno, sino la gobernabilidad misma. El riesgo ya no es el mal gobierno, sino la ingobernabilidad y la amenaza que conlleva de anomia y desintegracin social. El fantasma de la ingobernabilidad no evoca slo la regresin autoritaria o la prdida de eficacia y eficiencia, sino el estado de naturaleza aludido en el Leviatn de Hobbes en 1651, en el cual la vida humana sin un estado efectivo capaz de preservar el orden es solitaria, pobre, desagradable, brutal y corta. Los problemas de gobernabilidad ya no se dan, adems, slo a escala nacional: hoy son desafos de naturaleza internacional planteados por la problemtica transicin a la sociedad infoglobal. La construccin de una economa que, gracias a las nuevas tecnologas, pueda funcionar en tiempo real y a escala planetaria, pero dejando amplios territorios marginados y profundizando las desigualdades, va a resultar forzosamente problemtica. Si la economa se globaliza, no hay tendencia equivalente en la poltica. Lo que determina la situacin del globo ante el nuevo milenio es la oposicin entre globalidad econmica y divisin poltica (Hobsbawm, 1998: 3). Aunque tras la cada del comunismo por un momento pareci que la gobernabilidad global iba a ser ms fcil debido al aparentemente incontenible avance de la democracia liberal, se est, sin embargo, ante una situacin muy inestable por varias razones: a) por-
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que la mayora de los Estados nominalmente democrticos carece todava de bases econmicas, sociales, institucionales y de cultura cvica y poltica para consolidar una democracia capaz de producir desarrollo hoy; b) porque la incapacidad de muchos Estados para generar desarrollo en el nuevo paradigma tecnoglobal genera prdidas graves de legitimidad que se traducen en desgobierno, fraccionamientos y conflictos internos, regresiones autoritarias, fundamentalismos, economa criminal y corrupcin, violencia, inseguridad y amenaza a las libertades, resentimiento antihegemnico, guerras de baja intensidad y terrorismo, etctera; c) porque las potencias hegemonizadoras de la globalizacin no parecen dispuestas a asumir los costos generados por stas para los pases que tienen menores capacidades para adaptarse a las nuevas exigencias del desarrollo, limitando los llamados bienes pblicos globales al aseguramiento de las condiciones para el funcionamiento eficaz del libre comercio, sin incluir cuestiones decisivas de sostenibilidad del desarrollo, de reduccin radical de la pobreza y las desigualdades, de derechos humanos o de construccin de democracias de calidad. Como bien seala Hobsbawm (1999: 12), los fracasos de este siglo han sido tan patentes, sobre todo en la esfera poltica y social, que se est perdiendo la fe en que los hombres son capaces de solucionar sus problemas. La locura de la ideologa neoliberal y el abandono del proyecto de cambiar el mundo, por la mayora de Gobiernos de la izquierda actual, me parecen igualmente sntomas de un notorio pesimismo intelectual. Esta abdicacin ante los problemas del siglo XXI resulta sumamente peligrosa. Son problemas abordables, pero que no se pueden solucionar sin decisiones humanas conscientes y colectivas. La ms urgente tarea frente al milenio es que los hombres y las mujeres vuelvan a los grandes proyectos de edificar una sociedad mejor, ms justa y ms viable. Sin la fe en que estamos empeados en grandes tareas colectivas no se consigue nada. Y hay lugar para la esperanza.... Veinticinco aos despus del informe de Crozier, Huntington y Watanuki sobre la ingobernabilidad de las democracias, Pharr y Putnam editaban, en 2000, tambin bajo el auspicio de la Trilateral, un nuevo libro titulado Disaffected Democracies. Whats Troubling The Trilateral Countries? Si en el informe de 1975 la variable independiente eran los cambios socioeconmicos que planteaban problemas de gobernabilidad democrtica, variable dependiente ahora en el informe del ao 2000, la variable independiente y el problema que se tematizan es la cada de la confianza general en las instituciones y los liderazgos polticos. Aunque el compromiso con los valores democrticos es ms firme que nunca, se observa empricamente que la confianza en las instituciones y en los liderazgos democrticos ha disminuido en estos 25 aos. Salvo en Holanda y parcialmente en Noruega, la satisfaccin y la confianza en los partidos polticos, el Legislativo, la Administracin y la confianza en la clase poltica en general han disminuido notoriamente. Esto se est traduciendo a veces en demandas importantes de reformas polticas y electorales, de reconstruccin de ciudadana y del espacio democrtico, de nuevos cauces para la participacin poltica. Pero en conjunto se registra una desvinculacin creciente de la ciudadana respecto de la vida poltica. Al tratar de explicar este fenmeno, se
Del desbordamiento a la confusin conceptual: gobernabilidad y gobernanza

En general, la comunidad del desarrollo no ha utilizado la expresin gobernabilidad (governability) sino gobernanza (governance), a veces impropia y hasta conscientemente traducida al espaol como gobernabilidad. La posicin que se adopta en este trabajo es que gobernabilidad y gobernanza son dos conceptos interrelacionados, pero que es necesario separar a efectos analticos. De dnde procede el xito de la gobernanza tanto en la academia como en la comunidad del desarrollo y en general en la retrica poltico-administrativa actual? El uso es reciente, corresponde a la dcada de los noventa y especialmente a su segunda mitad. Entre las dcadas de los cincuenta y setenta la comunidad del desarrollo se aplic a la reforma administrativa, entendida desde la racionalidad instrumental y la neutralidad poltica. Durante la dcada de los ochenta se introdujo la perspectiva de las polticas pblicas y se teoriz el paso de la administracin a la gerencia o management pblico, mantenindose la lgica de racionalidad instrumental y neutralidad poltica de la etapa anterior. Las polticas sintetizadas en el llamado Consenso de Washington y los programas de reformas integrales del sector pblico que las acompaaron (public sector management reform) respondieron a esta misma lgica. Durante la primera parte de la dcada de los noventa la palabra governance se confundi con la gestin pblica y la cooperacin con ella tendi a verse como la provisin de racionalidades instrumentales nuevas orientadas a mejorar la eficacia y eficiencia de las organizaciones gubernamentales. Pero avanzada la dcada de los noventa, la gobernanza tom una significacin completamente diferente. Marc Mallow Brown, desde el Programa de las Naciones Unidas
establecen tres variables dependientes: la informacin de que disponen los ciudadanos; sus criterios de evaluacin, y el desempeo de las instituciones democrticas. La conclusin del informe que aqu se resea es contundente: las causas de prdida de confianza en las instituciones democrticas no se hallan en factores socioeconmicos, sino en la propia poltica. Seguramente se est ante una situacin que se podra describir del modo siguiente: los ciudadanos creen ms que nunca en la democracia, pero no creen que la democracia cristalizada en las instituciones y liderazgos del presente sea capaz de hacer frente a los desafos planteados por un tiempo histrico nuevo: la transicin hacia la sociedad global, de la informacin y del conocimiento. No se est, pues, ante una crisis de los valores democrticos, ms firmes y universalizados que nunca, pero s seguramente ante una crisis de las formas y capacidades institucionales en que cristalizaron estos valores en las sociedades industriales. Se est, en definitiva, ante una crisis de la poltica que est exigiendo la introduccin de la reforma poltica en la agenda de la gobernabilidad de este tiempo.
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La formulacin de la teora de la gobernanza para explicar la gobernabilidad de la Unin Europea como estructura de toma de decisiones a travs de redes de actores gubernamentales y no gubernamentales en mltiples niveles (Mayntz, 2000). El reconocimiento, desde la ciencia poltica ms conectada con el trabajo orientado al desarrollo, de la necesidad de disponer de mejores marcos analticos capaces de relacionar el rgimen poltico con el desarrollo. Desde una perspectiva politolgica, Hyden ha desarrollado un concepto de gobernanza basado en el concepto de rgimen que es una convencin para designar las normas explcitas e implcitas que definen quines son los actores polticos relevantes y a travs de qu canales y con qu recursos se posicionan activa y polticamente (definicin de Guillermo ODonnell). Un rgimen no es un conjunto de actores polticos, sino ms bien un conjunto de reglas fundamentales referidas a la organizacin del espacio pblico. Esta nocin de espacio pblico comprende tanto al Estado como a la sociedad civil y traza la lnea divisoria entre pblico y privado. Sobre esta base, Hyden desarrolla un concepto de gobernanza como la gestin consciente de las estructuras del rgimen con la mirada puesta en el fortalecimiento de la legitimidad del espacio pblico. En esta definicin, rgimen y estructura de gobernanza significan lo mismo, y las estructuras se basan en normas. La legitimidad es la variable dependiente producida por una gobernanza efectiva... Gobernanza y polticas pblicas son entidades conceptuales diferentes aunque en la prctica se afectan mutuamente. Gobernanza se refiere a la metapoltica y concierne a la estructura institucional de la accin poltica tanto del gobierno como de los actores de la sociedad civil. Una
para el Desarrollo (PNUD), lo expuso con toda claridad en el Informe de desarrollo humano de 1999: Ni los mercados, ni la poltica, ni la sociedad pueden funcionar sin instituciones y reglas y que stas ya no se refieren slo a las organizaciones gubernamentales porque enmarcan y entrelazan una serie interdependiente de actores que comprende los gobiernos, los actores de la sociedad civil y el sector privado, y ello tanto a nivel local como nacional e internacional. El desafo de la globalizacin no es detener la expansin de los mercados globales sino encontrar las reglas y las instituciones de una gobernanza mejor local, regional, nacional y global para preservar las ventajas de los mercados y la competencia global, pero tambin para proveer los recursos comunitarios y medioambientales suficientes para asegurar que la globalizacin trabaje para la gente y no slo para los beneficios (PNUD, 1999: 2). En este contexto, governance significa hoy el marco de reglas, instituciones y prcticas establecidas que sientan los lmites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y las empresas (PNUD, 1999: 8). Este entendimiento de la gobernanza como instituciones y reglas que fijan los lmites y los incentivos para la constitucin y funcionamiento de redes interdependientes de actores (gubernamentales, del sector privado y de la sociedad civil), as como la asuncin de su importancia para el desarrollo se origina en diversos factores:
aproximacin al tipo de gobernanza debe explorar el potencial creativo de estos actores, y especialmente la habilidad de los lderes para superar la estructura existente, para cambiar las reglas del juego, y para inspirar a otros a comprometerse en el esfuerzo de hacer avanzar la sociedad por nuevos y productivos caminos. La gobernanza concierne a la institucionalizacin de los valores normativos que pueden motivar y brindar cohesin a los miembros de una sociedad. Esto implica que es improbable que pueda emerger un Estado fuerte en ausencia de una sociedad civil vibrante. De acuerdo con lo anterior, la gobernanza tiene dos dimensiones: a) una dimensin estructural que hace referencia a los acuerdos institucionales existentes en una determinada sociedad, y b) una dimensin dinmica o de proceso que se refiere a las acciones de los actores que pueden afectar la dimensin estructural. Esto permite focalizar la gobernanza desde una perspectiva tanto analtica como normativa. Desde la primera, gobernanza implica un marco conceptual para captar los acuerdos institucionales de la sociedad y la gestin que de ellos hacen los actores relevantes; desde la perspectiva formativa, la gobernanza compromete el liderazgo moral de los actores para modificar las estructuras institucionales existentes en aras de mejorar la capacidad de resolucin de los problemas de accin colectiva (Prats, 1996). El reconocimiento, desde la teora de la gestin pblica, de que en sociedades de alta complejidad, diversidad, dinamismo e interdependencia, la eficacia y la eficiencia de la gestin ya no depende slo de la accin de gobierno o gobernacin (governing), sino de la capacidad para la creacin y gestin de redes de actores, de cuya calidad depende la gobernabilidad. La gestin pblica, segn Metcalfe, debe ser entendida como gestin a nivel macro, relacionada con el cambio estructural a nivel de relaciones multiorganizacionales; mientras que la gestin privada funciona a nivel micro y se centra en organizaciones especficas. Los problemas surgen cuando los reformadores intentan implementar tcnicas de gestin de nivel micro en un espacio multiorganizacional donde no puede suponerse ni el consenso en los fines ni la gestin por decisin de autoridad. La gestin pblica se refiere al cambio, no a nivel organizacional o micro que es la meta de la gestin del sector pblico y privado, sino a nivel macro o estructural, entendido como orientador de la transicin hacia un nuevo marco institucional. Metcalfe ve que la diferencia entre los dos niveles de gestin es similar a la que existe entre las reglas del juego y las estrategias de los actores. Es fcil reconocer que un cambio de las reglas del juego (la gobernanza o la estructura institucional) es un cambio de naturaleza diferente al que implica cambiar las estrategias de los actores individuales. El profesor Kooiman ha desarrollado una interesante distincin conceptual entre gobernacin (governing), gobernanza (governance) y gobernabilidad (governability) que considera como fundamentos de una teora sociopoltica de la gobernanza in statu nascenti. Su punto de partida es que, como consecuencia de la complejidad, la diversidad y el dinamismo de las sociedades contemporneas, los esfuerzos de gobernacin son, por definicin, procesos de interaccin entre actores pblicos y grupos de inters o indi-
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viduos implicados. La gobernacin en el sentido de Kooiman equivale a la concepcin de la gestin pblica a nivel macro de Metcalfe. Consiste fundamentalmente en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interaccin entre los actores polticos y sociales. Para concluir, Kooiman considera que la gobernacin puede verse como intervenciones (orientadas a metas) de actores polticos y sociales con la intencin de crear una pauta de interaccin ms o menos estable y predecible dentro de un sistema sociopoltico que ser tanto ms posible cuanto ms de acuerdo est con los deseos u objetivos de los actores intervinientes. El concepto de gobernacin se encuentra fuertemente vinculado al de gobernanza. sta puede verse como la pauta o estructura que surge en un sistema sociopoltico como resultado conjunto de los esfuerzos de interaccin de todos los actores intervinientes. Esta pauta emergente conforma las reglas del juego en un sistema especfico o, en otras palabras, el medio a travs del cual los actores pueden actuar e intentar utilizar estas reglas de acuerdo con sus propios intereses y objetivos. El concepto de gobernanza es bsicamente una herramienta analtica y descriptiva. Pero en la medida en que una pauta de gobernanza puede verse como el resultado de las intervenciones de los actores, tambin tiene una dimensin normativa. Es posible preguntarse qu pauta de interaccin resulta deseable (por ejemplo, en trminos de incentivar el desarrollo), qu actores deben tener un papel en la reforma institucional, y qu restricciones deben tenerse en cuenta. Por gobernabilidad Kooiman entiende la cualidad conjunta de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma parte. Esta cualidad depende del ajuste efectivo y legtimo entre las necesidades y las capacidades de gobernacin. Este concepto de gobernabilidad no contempla las necesidades como algo perteneciente a la sociedad y las capacidades como algo perteneciente al gobierno. En las sociedades interdependientes contemporneas las necesidades y capacidades deben verse tambin como interdependientes y, por tanto, a la vez como polticas y sociales, pblicas y privadas, referentes al Estado y a la sociedad. La capacidad de gobernar de un sistema est claramente conectada a sus procesos de gobernanza y de gobernacin. Sin un ajuste efectivo y legtimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de gobernanza y de los actores de gobernacin (governing actors). Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura institucional o fbrica social y de los actores (Prats, 1996). El creciente reconocimiento, desde diversas y hasta opuestas aproximaciones acadmicas, de la importancia de las instituciones para el desarrollo. Tanto desde la historia econmica neoinstitucionalista de North, como desde el neoinstitucionalismo de la eleccin racional de Mancur Olson, como desde la perspectiva no institucionalista de Amartya Sen, como de la gran diversidad de estudios empricos desarrollados, existe un consenso cada vez mayor sobre la correlacin fundamental entre instituciones y desarrollo.
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El uso creciente de la palabra gobernanza como distinta de gobernabilidad ha llevado a la Real Academia Espaola y a la Unin Europea, por lo que se sabe al menos, a proponer su traduccin por gobernanza, un galicismo medieval en desuso. Cualquiera sea la suerte de la traduccin propuesta (no debe olvidarse que se trata de conceptos abiertos y evolutivos, sin perjuicio de su utilidad), lo que se quiere significar es la diferencia conceptual entre gobernanza y gobernabilidad, a pesar de la reconocida imprecisin del campo semntico de ambas. En un trabajo reciente, Renate Mayntz (2000) recuerda que la propia palabra gobernanza est experimentando una interesante evolucin semntica: inicialmente governance se utiliz como sinnimo de governing (cuya traduccin propuesta es gobernacin) o el proceso de gobernar a travs de las organizaciones de gobernacin (governing organizations). Pero advierte el campo semntico de la palabra se ha ampliado con dos nuevas acepciones: a) hoy se recurre a governance, en primer lugar, para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico, y caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado; b) pero, en segundo lugar, se est recurriendo a governance para indicar algo mucho ms amplio: inicialmente desde la economa de los costos de transaccin, pero de un modo ms general despus, se descubrieron formas de coordinacin social diferentes no slo de la jerarqua, sino de los mercados, y se recurri entonces a la expresin governance para designar toda forma de coordinacin de las acciones de los individuos y las organizaciones entendidas como formas primarias de la construccin del orden social. Esta segunda acepcin ampla de modo tal el campo semntico que la gobernanza pierde pie en la teora poltica para convertirse en una teora general de las dinmicas sociales.
Un marco conceptual para la gobernabilidad

La gobernabilidad es una cualidad que se propone para postularse de las sociedades o sistemas sociales no de sus gobiernos. Se habla de la gobernabilidad de un pas o de una ciudad, no de sus gobiernos, aunque obviamente las cualidades y calidades de stos son un factor importantsimo de la gobernabilidad. Un sistema social es gobernable cuando est estructurado sociopolticamente de modo tal que todos los actores estratgicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas
De este modo, Sen (1999) seala: Los individuos vivimos y operamos en un mundo de instituciones, de las que no somos siempre conscientes, muchas de las cuales trascienden hoy las fronteras nacionales. Las oportunidades y perspectivas dependen en gran medida de las instituciones que existen y de cmo funcionan. Las instituciones no slo contribuyen a las libertades, sino que deben ser evaluadas en funcin de su contribucin a las libertades. As lo exige el contemplar el desarrollo humano como libertad.
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y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales o informales que pueden registrar diversos niveles de institucionalizacin, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. sta es una caracterizacin inicial de la gobernabilidad muy inspirada en la formulada por Coppedge (1996), que es vlida como punto de partida, aunque su caracterizacin final es bastante diferente y ya relevante a efectos de desarrollo. La formulacin ms elaborada de este concepto inicial exige: a) desarrollar el concepto de actor estratgico, b) desarrollar el concepto de reglas y procedimientos de ejercicio de autoridad, c) considerar si el orden pblico debe incluirse como un elemento del concepto de gobernabilidad y d) considerar si el concepto de gobernabilidad es un concepto meramente positivo o puede abordarse tambin desde una perspectiva normativa. Se puede comenzar por considerar el concepto de actor estratgico. Por tal se entiende a todo individuo, organizacin o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solucin de conflictos colectivos. Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidad no hay actor estratgico. Los recursos de poder pueden proceder del control de determinados cargos o funciones pblicas (Ejrcito, Legislativo, Presidencia, poltica econmico-financiera, sistema judicial, gobiernos estaduales o municipales clave), o del control de factores de produccin (capital, trabajo, materias primas, tecnologa), o del control de la informacin y las ideas (medios de comunicacin social principalmente), o de la posibilidad de producir movilizaciones sociales desestabilizadoras (grupos de activistas), o de la autoridad moral (iglesias). Cualquier grupo que controle uno o ms de estos recursos es potencialmente un actor estratgico. Pero su poder tambin depende de la solidez del grupo, o del grado en el cual los miembros individuales o los subgrupos que lo componen se comportan como un bloque slido. La solidez depende de la organizacin, la unidad y el objetivo del grupo. La organizacin cuenta porque los grupos latentes tienen poco poder, mientras que los grupos pequeos que pueden hacer demandas concertadas, y proseguirlas, ejercen un poder desproporcionado a sus recursos. La unidad importa porque un grupo que trabaja por un objetivo comn es ms poderoso que un grupo dividido que trabaja por objetivos contrarios. Finalmente, el ejercicio efectivo del poder depende del grado en el que el grupo tenga un claro objetivo, ya que, incluso un grupo bien organizado, dotado y unido tiene poco poder si carece de un proyecto que promover (Coppedge, 1996). Todo anlisis de gobernabilidad comienza con el establecimiento del mapa de los actores estratgicos. Para ello hay que superar el simplismo de relaciones como Estadosector privado-sociedad civil para intentar captar la complejidad y diversidad de los actores, sus expectativas y conflictos, las reglas de interaccin explcita o implcitamente adoptadas, y la adecuacin de todo ello a los desafos que el sistema sociopoltico tiene planteados. El anlisis tiene que comenzar identificando en un momento histrico dado los actores estratgicos internos o internacionales, los recursos de poder que contro-
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lan, su solidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar los intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estratgicas internas o internacionales y los conflictos en los que estn envueltos. En segundo lugar, hay que desarrollar el concepto de reglas y procedimientos a travs de los cuales se toman decisiones de autoridad y los actores estratgicos resuelven sus conflictos. Coppedge llama frmulas a estas reglas y procedimientos. En realidad, estas reglas, procedimientos o frmulas formales o informales constituyen el verdadero rgimen poltico de un pas. Las reglas y procedimientos son fundamentales porque deciden cmo se toman e implementan las decisiones de autoridad y, al hacerlo, definen quines son los actores estratgicos, cmo puede llegar a accederse a esta categora dentro del sistema de gobernabilidad establecido, qu relaciones de simetra o asimetra de poder se dan entre los actores, cmo se resuelven los conflictos entre ellos, cmo protege cada uno los beneficios conquistados en el seno de una coalicin distributiva. Estas reglas y procedimientos determinan el tipo de relaciones que se establece entre el poder poltico, por un lado, y la esfera econmica y social, por otro. Pueden estar ms o menos institucionalizadas, entendiendo por tal el grado en el que su acatamiento es ms o menos el fruto del acatamiento a una voluntad personal, o a unas reglas y procedimientos abstractos que se aceptan por encima e independientemente de las personas. La institucionalizacin, as entendida, es lo que Rousseau llamaba el salto civilizatorio o paso del gobierno de las personas al gobierno de las leyes. El grado mnimo de institucionalizacin estara representado por la sujecin de todos los actores estratgicos, incapaces de darse un mnimo orden contractual o legal de interaccin, a un autcrata que garantizara con su voluntad discrecional el orden y la paz social. La gobernabilidad ser mayor en la medida en que sea mayor el horizonte de duracin de las reglas y procedimientos, es decir, su institucionalizacin. Cuando la gobernabilidad es procurada por el arbitrio de un caudillaje personalista que descuida la formacin de instituciones duraderas que lo hagan prescindible, se est ante una gobernabilidad falente, ocasional, no sostenible, independientemente de que el caudillo haya conquistado el poder por la va electoral o por la fuerza. Napolen reconoci esta verdad elemental cuando dijo que los hombres no pueden fijar la historia. Slo las instituciones pueden hacerlo. Las reglas y procedimientos de la gobernabilidad sern tanto ms duraderas cuanto mayor grado de conflicto entre los actores estratgicos sean capaces de contener y procesar pacficamente. La crisis de gobernabilidad slo se produce en realidad cuando el conflicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o el conflicto con nuevos actores emergentes pone en cuestin no una regla, procedimiento o frmula especfico sino la misma matriz institucional que expresaba la estabilidad o equilibrio del sistema sociopoltico. Hay muchos conflictos que, lejos de poner en crisis la gobernabilidad, mediante su solucin positiva contribuyen a la adaptabilidad y fortalecimiento de las frmulas de gobernabilidad existentes. En este sentido, cabra hablar de eficiencia adaptativa para designar aquella cualidad de las frmulas que posibilita el reconocimiento y solucin
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positiva de los conflictos mediante la adaptacin de las frmulas a los nuevos equilibrios entre los actores estratgicos. En sociedades dinmicas, complejas, diversas y volis nolis impactadas por la internacionalizacin, los actores estratgicos viven permanentemente oportunidades y amenazas para aumentar o disminuir su poder relativo. Adems, muchos grupos de inters pugnan por permanecer o por acceder a la condicin de actor estratgico. Cada cambio tecnolgico, econmico, social o de entorno genera un nuevo escenario de amenazas y oportunidades para el conjunto de actores estratgicos. La apertura del proceso privatizador puede ser una excelente oportunidad para algunas elites econmicas y polticas locales, aliadas a capitales transnacionales, pero es una amenaza para los sindicatos que haban hecho de la patrimonializacin parcial de estas empresas uno de sus recursos de poder ms importantes. La prdida por parte de las Fuerzas Armadas de los sectores empresariales que an controlan en algunos pases latinoamericanos es, para stas, una prdida de un recurso de poder, pero puede ser una oportunidad para los sectores empresariales privados. El intento de creacin de un servicio civil meritocrtico ser visto como una oportunidad por los servidores civiles profesionales y por los aspirantes calificados para serlo, pero ser vivido como una amenaza por los partidos polticos que toman la patrimonializacin del servicio civil como un recurso de poder. La garanta internacional del respeto a los derechos humanos puede vivirse como una prdida de poder por los organismos represores tradicionales, pero como una oportunidad para devenir en actor estratgico por parte de grupos tradicionalmente represaliados y excluidos. El concepto de gobernabilidad asume el conflicto entre actores como una dimensin fundamental sin la que no sera posible interpretar la dinmica de las reglas, procedimientos o frmulas gobernanza llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema sociopoltico dados. A mayor eficiencia adaptativa de las frmulas, mayor grado de procesamiento de los conflictos, mejor aprendizaje colectivo y desarrollo incremental de nuevas frmulas y, en definitiva, mayor calidad de la gobernabilidad existente. En tercer lugar, hay que debatir si la gobernabilidad exige slo que los poderosos acepten las reglas y procedimientos o exige, adems, un grado de cumplimiento por grado o por fuerza mnimo y generalizado de las decisiones de autoridad por parte tambin de los actores no estratgicos y de la gente en general. En palabras ms tradicionales, se trata de saber si la gobernabilidad exige el orden pblico general. La cuestin es importante en algunos contextos nacionales y urbanos latinoamericanos donde los actores estratgicos han conseguido dirimir electoralmente sus conflictos bajo mayor o menor tutela internacional y establecer algn imperfecto sistema de frenos y contrapesos con fuertes rasgos informales, en sus interrelaciones, pero sin llegar a generar un ordenamiento universal de las interacciones. Fuertes bolsones de informalidad o exclusin viven al margen del orden generado por y para los actores estratgicos. El horror de la sociedad al vaco hace que en estos agujeros de institucionalidad formal se desarrollen estructuras informales que pueden llegar a ser culturales e institucionalizadas y que, en general, conviven con
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Gobernabilidad para qu? Las problemticas relaciones entre gobernabilidad y desarrollo

Si la gobernabilidad es compatible con las dictaduras, la represin feroz, los caudillajes personalistas que abortan el desarrollo institucional, los fundamentalismos, las coaliciones distributivas que bloquean los procesos de reforma, las hambrunas, la destruccin medioambiental, etctera, de qu y a quin sirve la gobernabilidad as entendida? Si fuera un fin en s misma, habra que medirla y ordenar los pases en ms o menos gobernables, en funcin de la capacidad del rgimen poltico para integrar a los actores estratgicos y asegurar la eficacia del ejercicio de la autoridad. La gobernabilidad vendra a coincidir con el grado de ley y orden existente, independientemente de la naturaleza y calidad de la ley y de las consecuencias econmicas y sociales del tipo de orden vigente. La gobernabilidad as planteada, como institucionalidad sociopoltica evaluada exclusivamente en funcin de su capacidad para generar estabilidad, no resulta relevante para el desarrollo. As considerada, no hay argumentos para negar que la gobernabilidad de una dictadura fundamentalista es menor que la de Holanda, por ejemplo. Cuando se reconoce que existen algunas formas de gobernabilidad capaces de producir desarrollo y otras incapaces de hacerlo, la aproximacin a la gobernabilidad cambia necesariamente. Si de un modo normativo se asume que la gobernabilidad tiene que ser evaluada en funcin de su capacidad para producir desarrollo o bienestar en la gente, entonces resulta que: Aunque el desarrollo exige gobernabilidad, no toda forma de gobernabilidad es capaz de producir desarrollo, por lo que resulta inevitable especificar qu formas de gobernabilidad son capaces de generar desarrollo y cules no. La misma ambivalencia se percibe entre la gobernabilidad y el conflicto antisistmico. La gobernabilidad que no produce desarrollo es compatible slo con los conflictos resolubles dentro del marco de reglas y procedimientos que la definen. Cuando un viejo actor disidente u otro nuevo emergente tiene recursos de poder suficientes para replantear el cambio radical del marco institucional de la gobernabilidad existente (alterando as los equilibrios de poder y los intereses representados en la toma de decisiones), el conflicto resulta incompatible con la gobernabilidad existente, pero puede no necesariamente generar una nueva gobernabilidad que incentive ms el desarrollo. En estos casos, la lgica de la cooperacin con el desarrollo obliga a reconocer respetuosamente el conflicto y apoyar su desenlace positivo. El anlisis y el
fuertes dosis de anomia, desintegracin social, pobreza, economa de supervivencia y emprendimientos criminales. El debate gira en torno de si la desestructuracin social, con todas sus graves consecuencias, significa ingobernabilidad cuando los actores poderosos son capaces de impedir el nacimiento de nuevos actores que produzcan conflictos que las reglas y procedimientos vigentes no son capaces de resolver.
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apoyo de la superacin positiva del conflicto pasan a ser as temas clave de la cooperacin a la gobernabilidad y el desarrollo. El que el desarrollo humano implique como se ver despus democracia y gobernabilidad democrtica no significa que toda gobernabilidad democrtica produzca desarrollo humano. En realidad, democracia y autocracia son categoras politolgicas no construidas para significar potencialidades de desarrollo. Pero el debate se ha instalado y sigue vivo y, en buena parte, abierto. Lo que se plantea en este trabajo es que no se puede hablar de desarrollo humano por las razones que despus se exponen, sin lucha por la democracia y su gobernabilidad o su progreso. Pero si se adopta una concepcin menos exigente de desarrollo y se lo conceptualiza como crecimiento y hasta como desarrollo econmico y social, entonces habr que reconocer que este desarrollo, segn resulta de los estudios histrico-empricos, no ha dependido de la naturaleza democrtica o autocrtica del rgimen poltico, sino de la forma o tipo de gobernabilidad en que se han concretado. Mancur Olson y el neoinstitucionalismo en general han avanzado mucho en el relevamiento de los rasgos institucionales que posibilitan que en una autocracia y en una democracia se desarrollen polticas pblicas y comportamientos privados que generen crecimiento. Cuando los actores estratgicos democrticos o autocrticos convienen en un marco institucional duradero que, a travs de frenos y contrapesos que producen seguridad jurdica, define y protege eficazmente los derechos de propiedad, la libertad de empresa y la garanta de cumplimiento de los contratos para el conjunto de la poblacin, el sistema poltico proteger la autonoma y la libertad econmica del sector privado y un tipo de ordenacin y accin del sector pblico que las respete y proteja: con un horizonte a largo plazo, este sistema institucional producir crecimiento sostenido que beneficiar al conjunto de la gente. La clave para la produccin de crecimiento no est, pues, en la naturaleza del rgimen poltico, sino en la base institucional y ms concretamente en la institucionalidad econmica y en que la autoridad poltica garantice la autonoma de la economa. No basta, pues, con tener autocracia para producir desarrollo; tampoco con celebrar elecciones para que la democracia produzca crecimiento. La clave est en generar las instituciones econmicas y polticas del crecimiento de calidad, y aunque se sabe bastante bien cules son, se sabe mucho menos cmo construirlas. La gobernabilidad pura y dura la que se contempla como predicado del rgimen poltico y no como atributo del desarrollo es sinnimo de estabilidad poltica. sta es compatible con el conflicto siempre que se trate de un tipo de conflicto que pueda resolverse dentro de las reglas y procedimientos convenidos y cumplidos por los actores estratgicos. En entornos muy estables y aislados, los actores, las reglas y los procedimientos tendern a ser rgidos. Tender a dificultarse las emergencia de nuevos actores; se propender a ningunear los intereses y las valoraciones que no puedan ser asimilados por los actores estratgicos asentados.
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de la incapacidad de las reglas y procedimientos para resolver los problemas de interaccin (accin colectiva) de los actores poderosos, especialmente cuando los equilibrios de poder cambian y las reglas precedentes ya no valen; de la dbil o inadecuada institucionalizacin de las reglas y procedimientos (como sucede con regmenes polticos cuyas reglas, a la vista de la conformacin sociopoltica histricamente construida, tienen incorporado el riesgo de ingobernabilidad al dificultar la formacin de las coaliciones necesarias para gobernar efectivamente); de la emergencia de nuevos actores estratgicos que plantean un cambio radical de las frmulas; del cambio estratgico de actores poderosos que replantean la frmula hasta entonces aceptada; de la incapacidad de los actores estratgicos para mantener niveles bsicos de ley y orden. Si la gobernabilidad no es un fin en s misma sino una condicin necesaria y no suficiente para la produccin de desarrollo, se puede sostener un concepto normativo de
Las autocracias y las partidocracias con escasa capacidad de agregacin de intereses y valoraciones sufren de esta rigidez institucional. Son capaces de procesar los conflictos entre actores estratgicos slo cuando no cuestionan las reglas del juego. El precio que hay que pagar es la marginacin o la exclusin de muchos intereses y valoraciones presentes en el cuerpo social, que quedar sometido entonces a un fuerte riesgo de desestructuracin: la ciudadana se resentir necesariamente por la coaccin fsica y moral que habr que utilizar para garantizar un orden pblico que estar, no obstante, siempre amenazado. La gobernalidad falente se mantendr de todos modos mientras los intereses excluidos o marginados no vean la oportunidad a travs de un anlisis costo beneficio intuitivo de invertir en la generacin de nuevos actores que, a travs del conflicto acusado de antisistmico por los instalados, replanteen las reglas y procedimientos de acceso y ejercicio del poder. En entornos ms complejos, dinmicos e interdependientes como son los actuales, las reglas y procedimientos que aseguran la gobernabilidad debern tener flexibilidad para acomodar a nuevos actores y para reacomodar a los actores estratgicos preexistentes. Cuando las reglas y procedimientos amparan coaliciones distributivas renuentes a incorporar nuevos actores, intereses y valoraciones, y si se dan las condiciones para que stos emerjan en la arena poltica, el conflicto se hace inevitable y la estabilidad poltica sufre. Esto en s no es ni bueno ni malo: el conflicto puede resolverse positivamente en nuevas reglas de juego que incentiven el desarrollo mediante los cambios institucionales necesarios, o negativamente mediante la ampliacin de la coalicin distributiva a los nuevos actores, sin alterar la institucionalidad (patrimonialista, populista, clientelar, caudillista, mercantilista, corporativa, etctera) que bloquea el desarrollo. En Amrica Latina hay ejemplos de todo ello. As entendidas, las crisis de gobernabilidad pueden proceder:
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Qu son y por qu son importantes las instituciones: instituciones, conflicto social y desarrollo
Una de las conclusiones ms interesantes del neoinstitucionalismo econmico es que la poltica y la economa estn inextricablemente relacionadas y que no podemos explicar el desempeo econmico de una determinada sociedad sin considerar esta relacin. (Douglass C. North).
Qu desarrollo? El desarrollo humano exige gobernabilidad democrtica

Desde su inicio en la dcada de los cuarenta, la economa del desarrollo se ha ocupado del enriquecimiento material, de cmo expandir el volumen de los bienes y servicios producidos. Se asuma, explcita o implcitamente, que todo incremento del producto nacional bruto per cpita reducira la pobreza y elevara el nivel general de bienestar de la poblacin. Esta suposicin se enraizaba en la concepcin utilitaria que presuma que el incre-
gobernabilidad desde el cual existe la posibilidad no slo de evaluar sino de orientar polticas. En efecto, la investigacin sobre gobernabilidad deber focalizarse en las reglas, procedimientos o frmulas marco institucional formal e informal y en si stos son o no capaces y en qu grado de producir desarrollo. El anlisis institucional y su insistencia en vincular en una matriz analtica unitaria las instituciones econmicas y las instituciones polticas puede resultar de gran utilidad al respecto. Una muestra de ello es un conocido estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el que se hace hincapi en la importancia de las instituciones particularmente las polticas para el desarrollo econmico y social: Segn anlisis economtricos que se presentan en este informe, ms de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los pases desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones de estos ltimos. La falta de respeto por la ley, la corrupcin y la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios pblicos esenciales son problemas que, en mayor o menor medida, padecen los pases latinoamericanos, incluso ms que otras regiones del mundo en desarrollo. (...) La asociacin entre calidad de las instituciones y desarrollo econmico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las instituciones estn influidas por el mismo proceso de desarrollo. (...) Las instituciones pblicas son, por naturaleza, la expresin de fuerzas polticas a travs de las cuales las sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad de las instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prcticas del sistema poltico. No obstante, las relaciones entre la poltica y la calidad de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre los organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus actividades (BID, 2000).
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mento de la produccin implicaba incremento de rentas y ste, a su vez, mayor utilidad y bienestar econmico individual y social. En realidad, la conexin entre el incremento del producto y la reduccin de la pobreza se crea tan fuerte que se lleg a pensar que bastaba concentrarse en el crecimiento para conseguir el objetivo econmico y social del desarrollo. El crecimiento de ser un medio para conseguir el desarrollo pas a ser considerado como su finalidad prevaleciente. Existi, desde luego debate, pero gir en torno a cmo acelerar el crecimiento y, en menos medida, a cmo distribuir ms equitativamente los bienes o frutos del crecimiento. La aproximacin del desarrollo humano que surgi a finales de la dcada de los ochenta represent un cambio radical. Se comenzaron a abandonar los supuestos utilitaristas para ver el desarrollo, siguiendo la orientacin de Sen, como un proceso de expansin de las capacidades de las personas para elegir el modo de vida que valoraban. Una visin del desarrollo centrada en la produccin de bienes comenzaba a ser sustituida por otra centrada en la ampliacin de las capacidades de la gente. Frente a la concepcin utilitarista an prevaleciente, Sen sostiene que el concepto de utilidad no es apropiado a la hora de tratar el bienestar, ya que no valora en todas sus dimensiones un modo de vida. Sen propone redefinir el bienestar como la capacidad de una persona para escoger el modo de vida que quiere. Y propone medirlo en funcin del conjunto de oportunidades de eleccin, es decir, a travs de las libertades de las que efectivamente dispone. Partiendo de esta nueva idea, Sen presenta una nueva forma de considerar la justicia social, de evaluar las instituciones y de tratar el desarrollo. Para analizar las instituciones y las polticas sociales en su relacin con el desarrollo, se tendrn que evaluar sus efectos en el espacio de libertades de los individuos y no slo en su utilidad. Este marco de anlisis es ms enriquecedor que el utilitarista, puesto que permite tener en cuenta aspectos sociales clave como la igualdad y resaltar en mayor medida los problemas de la distribucin de la riqueza. Es evidente que los habitantes de una sociedad que proporcione derechos de acceso a recursos sociales sanidad, educacin, etctera, o donde existan las estructuras ms bsicas de acceso universal a la propiedad, tendrn un nmero mayor de oportunidades a su disposicin y, por tanto, vern ampliado su espacio de libertades. Desde esta perspectiva se comprenden mejor las cuestiones distributivas. La distribucin ser vista como la distribucin equitativa de oportunidades y derechos, y no slo en el sentido ms limitado de la riqueza entendida como ingreso monetario. La determinacin de un horizonte de libertades de bienestar (de oportunidades reales de eleccin de modos de vida que una sociedad proporciona) puede marcar objetivos precisos para la reforma de las instituciones sociales. La concepcin del desarrollo como expansin de la libertad lleva a una concepcin integral u holstica donde las diferentes dimensiones del desarrollo (econmica, social, poltica, jurdica, medioambiental, de gnero, cultural, etctera) no slo deben considerarse en su totalidad sino que, adems, se interrelacionan e influencian entre s. El desarrollo exige la eliminacin de las principales fuentes de privacin de libertad: las guerras y conflictos violentos, la pobreza y la tirana,
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la criminalidad, el terrorismo, la escasez de oportunidades econmicas y las privaciones sociales sistemticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios pblicos, entre otras. El problema del desarrollo es un problema de negacin de libertades que, en ocasiones, procede de la pobreza, en otras, de la inexistencia de servicios bsicos y, en otras, de la negacin de libertades polticas o de la imposicin de restricciones a la participacin efectiva en la vida social, poltica y econmica de la comunidad. Ahora bien, para la teora del desarrollo humano, la libertad no slo es el criterio evaluativo de las instituciones, sino tambin el medio instrumental para su mejoramiento, el cual depende de la agencia humana libre. Las libertades no slo son el fin principal del desarrollo, sino que se encuentran, adems, entre sus principales medios. Existe una notable relacin emprica entre los diferentes tipos de libertades: las libertades polticas (en forma de libertad de expresin y elecciones libres) contribuyen a fomentar la seguridad econmica; las oportunidades sociales (en forma de servicios educativos y sanitarios) facilitan la participacin econmica; los servicios econmicos (en forma de oportunidades para participar en el comercio y la produccin) pueden contribuir a generar riqueza personal general, as como recursos pblicos para financiar servicios sociales. De este modo, las libertades polticas concebidas en sentido amplio (incluidos los derechos humanos) son un elemento constitutivo del concepto de desarrollo, a la vez que un medio instrumental para su avance. Como seala Sen, estas libertades expresan las oportunidades que tienen los individuos para decidir quin los debe gobernar y con qu principios, y abarcan tambin la posibilidad de investigar y criticar a las autoridades, la libertad de expresin poltica y de prensa sin censura, la libertad para elegir entre diferentes partidos polticos, etctera. Comprenden los derechos polticos que acompaan a las democracias en el sentido ms amplio de la palabra (que engloban la posibilidad de dialogar, disentir y criticar en el terreno poltico, as como el derecho de voto y de participacin en la seleccin del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo) (Sen, 1999a: 57-58). Sen considera que la democracia no slo es un valor constitutivo e instrumental del desarrollo humano, sino que es tambin un valor universal (Sen, 1999b). Pero el concepto de democracia que se plantea desde el desarrollo humano es un concepto exigente: No debemos identificar democracia con gobierno de la mayora. La democracia plantea exigencias complejas que ciertamente incluyen las elecciones y el respeto por sus resultados, pero que tambin comprenden el respeto por los entitlements (potestades) legales y la garanta de la libre discusin y la distribucin no censurada de noticias y comentarios. Las elecciones pueden ser un mecanismo deficiente si se producen sin que las diferentes partes puedan presentar sus pretensiones y argumentaciones respectivas o sin que el electorado disfrute la libertad para obtener informacin y considerar el posicionamiento de los protagonistas en contienda. La democracia es un sistema exigente y no slo una condicin mecnica (como la regla mayoritaria) tomada aisladamente (Sen, 1999b). Las exigencias democrticas no se detienen slo en la institucionalidad formal, sino que plantean tambin la necesidad de desarrollar prcticas inspiradas en valores que contribuyen a sostener y perfeccionar la institucionalidad formal.
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Las dificultades de la gobernabilidad democrtica para el desarrollo en Amrica Latina

La gobernabilidad slo ser democrtica cuando las reglas o frmulas conforme a las cuales los actores estratgicos toman decisiones y resuelven sus conflictos pueden ser calificadas como propias de un rgimen democrtico, lo que plantea un problema conceptual complejo. Collier y Levitsky (1997) han identificado ms de 550 subtipos de democracia en una revisin de 150 trabajos recientes. Muchos siguen un concepto minimalista que se puede calificar como democracia electoral, derivado de la definicin de Shumpeter como un sistema para llegar a la toma de decisiones polticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el voto popular. Se trata de una concepcin minimalista que, aunque ofrece interesantes ventajas de medicin, ignora hasta qu punto las elecciones multipartidistas pueden encubrir la discriminacin o la no participacin de sectores significativos de la poblacin en la competencia electoral o la defensa de intereses, o el dominio por actores poderosos de recursos de poder no sujetos a la responsabilizacin ante las autoridades electas, o, sencillamente, la violacin contumaz de derechos humanos fundamentales. Goza de gran aceptacin general el concepto positivo de poliarqua elaborado por Robert Dahl, segn el cual la democracia, para su existencia efectiva, ha de satisfacer, de modo general aunque no pleno, los siguientes estndares: la participacin efectiva; la igualdad de voto; la posibilidad de un entendimiento informado; el ejercicio del control final sobre la agenda poltica; la inclusin de adultos.
Sen distingue tres formas a travs de las cuales la democracia contribuye al enriquecimiento de la vida y las libertades de la gente, es decir, al desarrollo humano: a) primeramente mediante la garanta de la libertad poltica, pues el ejercicio efectivo de los derechos civiles y polticos tiene un valor intrnseco para la vida y el bienestar de la gente; las restricciones a la participacin en la vida poltica equivalen a la privacin de libertad y desarrollo humano y han de considerarse en su medicin; b) en segundo lugar, la democracia tiene un importante valor instrumental para conseguir atencin poltica a las demandas de la gente (incluidas sus necesidades y demandas econmicas); y c) finalmente, la prctica de la democracia da a los ciudadanos la oportunidad de aprender los unos de los otros y ayuda a la sociedad a formar sus valores y prioridades. Incluso la idea de necesidades (incluidas las econmicas) requiere discusin pblica e intercambio de informacin, puntos de vista y anlisis. En este sentido, la democracia tiene importancia constructiva, aparte de su valor intrnseco para la vida de los ciudadanos y de su importancia instrumental en las decisiones polticas.
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A su vez, la satisfaccin de estos estndares exige un sistema institucional poltico:
Para Dahl, todos estos estndares y requerimientos institucionales son necesarios porque sin ellos es imposible la igualdad poltica, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir igualmente las polticas del Estado, fundamento ltimo de la democracia (Dahl, 1998). Si, siguiendo la corriente mayoritaria, se concibiera la democracia como poliarqua, habra que reconocer que la casi totalidad de los regmenes polticos vigentes en Amrica Latina merecen la calificacin de democrticos. Pero esto servira limitadamente para comprender la gobernabilidad democrtica especfica vigente en cada pas. Y desde luego dira muy poco acerca de las relaciones entre la democracia existente y el desarrollo del pas. En efecto, las frmulas, reglas o procedimientos utilizados por los actores estratgicos para tomar decisiones y para resolver sus conflictos slo en parte responden a la formalidad institucional democrtica. En buena parte vienen tambin determinadas por una informalidad institucional que popularmente se conoce como patrimonialismo, clientelismo, prebendalismo y un largo etctera, sin cuya consideracin no puede captarse la verdadera naturaleza del rgimen poltico vigente. Guillermo ODonnell advirti tempranamente sobre este mismo fenmeno al calificar a las democracias latinoamericanas como democracias delegativas, que, aunque parece que tengan tener las mismas caractersticas formales que las democracias liberales, son institucionalmente muy frgiles y plantean serios problemas para la estabilidad y calidad de las democracias. Para determinar la verdadera naturaleza del rgimen poltico generado por los procesos democratizadores latinoamericanos no basta, pues, con verificar su correspondencia con la poliarqua o cualquier concepto positivo acuado de democracia. Es necesario profundizar en la especificidad de sus arreglos institucionales formales e informales, es decir, en la determinacin de su modelo de gobernabilidad. Bajo una poliarqua pueden ocultarse modelos de gobernabilidad muy diferentes sin cuyo conocimiento poco se sabe de la institucionalidad o rgimen poltico verdadero, y mal se pueden comprender los lmites derivados para la adopcin de polticas de desarrollo. Cuando ms all de la informalidad institucional democrtica se atiende a la informalidad institucional, poltica y econmica, se descubre una reveladora correspondencia entre las democracias delegativas o imperfectas y un tipo especfico de capitalismo, el capitalismo de camarilla, que no es asimilable en modo alguno a la economa de mercado.
a cargo de representantes electos; que garantice elecciones libres, limpias y frecuentes; que garantice la libertad de expresin; que provea informacin alternativa; que permita la libertad y la autonoma asociativa; y que incluya en la ciudadana a la totalidad de los adultos.
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El camarillismo o compinchismo describe una situacin en la que los que se hallan prximos al Gobierno reciben favores que tienen considerable valor econmico. Estos favores, aunque a veces consisten en transferencia directa de riquezas (tierras, subsidios o condonaciones de impuestos), ms a menudo consisten en la provisin de posiciones econmicas. Por ejemplo, cuando se transfiere la propiedad o el derecho de operar una empresa que se privatiza, o cuando se conceden, de hecho o de derecho, posiciones de monopolio o cuasimonopolio, o cuando se conceden crditos a tasas de intereses altamente subsidiadas, o cuando se conceden contratos gubernamentales (Kruger, 2002: 124). El capitalismo de camarilla es un capitalismo en el que los polticos en el poder y determinados grupos empresarios se reconocen, conciertan y actan como compinches. Stephen Haber (2002: 25-74) argumenta que se trata de una forma capitalista de resultados menos eficientes y equitativos que la economa de mercado institucionalizada, pero que es la nica que puede asegurar un cierto tipo de crecimiento en condiciones de inestabilidad poltica y/o fuerte desigualdad y riesgo de conflictividad social. El argumento es el siguiente: Existe un gran consenso en la teora y la historia econmica sobre que el sistema social ms eficiente es el que reconoce y protege derechos polticos y econmicos universales mediante instituciones confiables, es decir, a travs de un gobierno constitucional y un estado de derecho efectivos. Ello es as porque en estos sistemas se resuelve el llamado problema del compromiso, es decir, los titulares de los derechos tienen garantas crebles de que el Gobierno y los terceros respetarn sus derechos y las leyes y contratos bajo cuyo amparo fueron creados. En otras palabras: Existe seguridad jurdica para los derechos polticos y econmicos universalmente reconocidos bajo una efectiva igualdad de los ciudadanos ante la ley. Todo lo cual constituye el ms poderoso incentivo para la universalizacin del ahorro y la inversin productiva. Pero todo esto es prcticamente imposible en condiciones de continuada inestabilidad poltica y/o de fuerte desigualdad. En estas condiciones, el problema del compromiso no puede resolverse a travs del estado de derecho para la economa. Una solucin inferior viene constituida por el capitalismo de camarilla. ste sirve para mitigar los efectos de la inestabilidad y/o la desigualdad. Es una frmula de segunda clase, capaz de producir crecimiento aunque inestable y desigual, es decir, de baja calidad. El capitalismo de camarilla opera por integracin vertical: los grupos gubernamentales y econmicos se integran: a) ya sea porque se permite que los actores econmicos escriban y hagan cumplir las reglas (a veces informales a veces formalizadas a posteriori por los rganos del Estado) a cambio del apoyo que darn al gobierno, b) ya sea porque se incentiva a los polticos para que se comprometan directamente en actividades econmicas lucrativas. Se trata de un capitalismo sujeto a reglas, pero no a reglas universales, sino elaboradas concertadamente por y para la camarilla. La gobernanza econmica en que se expresa es creada por los miembros de la camarilla en beneficio propio, aunque se impone su respeto al conjunto de la poblacin. De esta manera, el Gobierno resuelve el problema del compromiso generando estructuras de confianza entre los compinches que as ya pueden invertir y tener una cierta seguridad para sus inversiones mientras se mantengan en la camarilla.
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La camarilla se institucionaliza cuando es capaz de reacomodarse al cambio de sus miembros y de los sucesivos Gobiernos. En realidad la gobernanza poltica y econmica que resulta expresa un proceso iterativo de contratos y recontratos entre los compinches. Este sistema es desde luego incompatible con el estado de derecho y la economa de mercado institucionalizada. Los capitalistas privados en este sistema no pueden calificarse propiamente como burgueses porque no aspiran a crear un orden econmico y jurdico universal ni a separar el Estado de la economa y la sociedad. Los compinches aspiran a controlar el proceso poltico porque, si pierden el control, falla la solucin del problema del compromiso y pierden la seguridad (no jurdica sino poltica y de poder) de sus derechos de propiedad. La integracin de poltica y economa que se produce slo es posible bajo liderazgos presidenciales fuertes y altamente discrecionales. De ah que cuando la camarilla tiene que aceptar la democratizacin slo puede hacerlo controlando el proceso poltico (las elites de los partidos se integran con las elites econmicas y controlan patrimonial, prebendal y clientelarmente a sus partidos), es decir, manteniendo una democracia de baja intensidad o delegativa. En definitiva, el capitalismo de camarilla expresa unas frmulas de toma de decisiones y de solucin de conflictos entre actores estratgicos que no puede transparentarse sino muy parcialmente y que, por ello, est impregnada de informalidad. Es decir, en el capitalismo de camarilla los empresarios formales tambin son en gran medida informales, son los compinches de sus compinches polticos. Este sistema condena necesariamente a la informalidad econmica y a la ilegalidad tributaria a la gran mayora de los emprendedores del pas. El emprendedor no puede formalizarse porque, al no poder por lo general integrarse en la camarilla, no queda protegido por el sistema de seguridades informales de los miembros de sta. Si se formaliza, soporta los altos costos de transaccin por incertidumbre, caractersticos de los gobiernos sin o con bajo nivel de estado de derecho. Se refugia entonces en la informalidad con lo que no slo se impide el desarrollo de clases medias productivas que amplen la base fiscal y la ciudadana, sino que se crea un freno tremendo al desarrollo al limitarse las transacciones econmicas al mbito de confianza personal, caracterstico de los mercados informales. El capitalismo de camarilla, al no reconocer verdaderos derechos universales de ciudadana econmica, tambin estimula los corporativismos de todo tipo. Las personas, ante la falta de instituciones que garanticen sus derechos de modo igual, tienden a agruparse en corporaciones profesionales, gremiales, empresariales, etctera, que por lo general tampoco propenden a la creacin de un orden jurdico y econmico universal. Lgicamente, nada de todo esto favorece ni el desarrollo democrtico ni el avance del estado de derecho. No resulta extrao, pues, que los latinoamericanos, de modo general, en los estudios de opinin que son conocidos, tiendan a manifestar altos niveles de confianza interpersonal en su crculo vital de referencia (familia, comunidad, iglesias) y bajsimos e inquietantes niveles de confianza en relacin al funcionamiento de las instituciones generales en las que no se hallan directamente encuadrados (leyes, polticas, Polica, jueces, Ejrcito).
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La pequea historia de cmo la comunidad epistmica y la comunidad profesional del desarrollo estn descubriendo las instituciones, abandonando las visiones tecnocrticas y revalorizando la poltica resulta importante a los efectos de este trabajo. Hasta finales de la dcada de los sesenta, las polticas de desarrollo enfatizaron el aumento y la planificacin de las inversiones consideradas como el factor crtico para el crecimiento duradero. Pero hoy se sabe que ha habido pases con altos niveles de inversin que han crecido mediocremente y pases con niveles modestos que han crecido sostenidamente. Hacia finales de la dcada de los sesenta comenz a darse importancia clave al desarrollo del capital humano, medido principalmente a travs de la tasa de escolaridad y la expectativa de vida. Pero hoy se sabe que considerar los niveles de capital humano como la clave del desarrollo ignora serias y turbadoras anomalas. Paralelamente se desarrollaron importantes esfuerzos para incrementar las capacidades de planificacin y de administracin pblica. Durante todo este tiempo el modelo de desarrollo fue estadocntrico, tecnocrtico, autoproclamadamente apoltico, basado en una racionalidad instrumental simple que ignoraba o consideraba irrelevantes dimensiones tales como la cultura, las instituciones, la historia, el pluralismo de concepciones del bienestar y un largo etctera. El ideal propuesto era el catch up o superacin de la brecha existente entre los pases desarrollados y en desarrollo. Implcitamente se admita que los pases industrializados o desarrollados, ya fuera del Primer Mundo ya del Segundo (o mundo del socialismo real), constituan el referente de progreso. Una visin, como se ve, que no haca justicia a la posteriormente descubierta complejidad del desarrollo. Durante la dcada de los ochenta, como consecuencia de las crisis inflacionarias y de la deuda, el clima intelectual dominante cambi. Era la ocasin esperada por los neoclsicos vulgarmente tildados de neoliberales para marcar la agenda dominante de esta dcada y gran parte de la siguiente. Su mayor expresin fueron los programas de ajuste estructural que incluyeron elementos tales como la austeridad fiscal, la poltica antiinflacionaria, la privatizacin de las empresas estatales, la liberalizacin comercial, la devaluacin monetaria y la desregulacin general de la economa, principalmente de los mercados financiero y laboral. Estos programas han pretendido tambin atraer inversiones extranjeras, incrementar la libertad de los empresarios y de los inversores, mejorar los incentivos pecuniarios y la competencia, reducir los costos, procurar la estabilidad macroeconmica, reducir cuantitativamente el Estado y reducir tambin su intervencin en la economa. El declogo contenido en el llamado Consenso de Washington constituye la codificacin ms conocida de estas recomendaciones de polticas. La crtica ha sido mucha. La ms usual se ha centrado en sus contenidos o propuestas de reforma econmica. Algunos han criticado las medidas en s, otros por no ser suficientes o haberse interpretado ideolgicamente. Las crticas han tendido a confundirse, adems, con la constatacin de
El descubrimiento del valor de las instituciones para el desarrollo: de las polticas a las instituciones para el desarrollo
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que la aplicacin prctica del catlogo no ha producido los efectos econmicos y sociales pretendidos, constituye un gran fracaso en conjunto, y en algunos casos ha producido estropicios sociales. Hay una clave, sin embargo, muy poco considerada a la hora de valorar el Consenso de Washington y que resulta fundamental para entender el desempeo de stas u otras polticas que en el futuro quieran emprenderse: la importancia de las instituciones polticas efectivamente vigentes. De hecho, las instituciones polticas las formales y las informales son como la fbrica social productora de las polticas. Las instituciones en absoluto son polticamente neutras, es decir, capaces de procesar cualquier tipo de polticas. Por el contrario, en especial en sociedades muy desiguales, el particular equilibrio distributivo que las instituciones polticas expresan determina el mbito y el alcance de polticas pblicas que son capaces de producir e implementar eficazmente. Tendr que reconocerse que algunas de las polticas de reforma propuestas por el Consenso de Washington son sencillamente sensatas. La cuestin es por qu se propusieron stas y no otras polticas que hoy se consideran necesarias? Simplemente por cuestiones de hegemona intelectual neoclsica o neoliberal, o porque el equilibrio institucional de Washington en el momento no permita procesar otra cosa? Por qu de las polticas propuestas se implementaron unas y no otras, o se implementaron unas mejor que otras? Si estas preguntas no se responden, se corre el riesgo de que nuevos recomendadores con nuevos declogos de polticas econmicas acaben con los mismos problemas de implementacin y orienten hacia nuevos y frustrantes resultados. No se puede seguir suponiendo que las polticas econmicas son recomendadas desde la nica lgica de la experiencia tcnica internacional, y realizadas por unos polticos benevolentes, omniscientes y omnipotentes como sucede cuando se adopta una visin normativa de la poltica econmica y se achacan sus problemas de implementacin a la famosa falta de capacidad tcnica que se suple con un puado de consultores o de voluntad poltica que es la responsabilidad nacional. Por el contrario, cuando se reconoce que toda propuesta de reforma es slo el comienzo de un proceso que es poltico en todos sus estadios (legislacin e implementacin, incluida la opcin por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operacin), se puede aproximar de un modo ms fecundo a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la poltica econmica aparece como un juego dinmico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratar de manipular la operacin subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses. Si se adopta esta sencilla perspectiva, las instituciones cobran un papel determinante para el entendimiento de la formulacin y aplicacin de las polticas. Como ha sealado Dixit (1996), desde esta perspectiva se ve cada acto de poltica no como una eleccin hecha para maximizar una funcin social de bienestar, sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratgicos que son capaces de afectar
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o alterar las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva, las Constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unnime y proveedores del conjunto de reglas necesarias para la elaboracin de los futuros actos de poltica. Contrariamente, las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo, y que contienen algunas previsiones sobre los procedimientos, con el que se tratarn contingencias imprevistas y que se hallan sujetos a enmiendas explcitas y a cambios implcitos producidos por actos de poltica. Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington haban seguido fieles al racionalismo instrumental que acompa la teora y prctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar, conforme a la mejor teora econmica prevaleciente en el momento un mix de polticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad poltica, gracias a la represin si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales golondrinas aportados por los organismos internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los lmites intelectuales propios y de la accin colectiva en cada pas, iban a producir resultados calamitosos. Algunos estudiosos observan irnicamente que, de haberse seguido el catecismo de Washington, ni Alemania ni los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse jams (Edwards, 1999). Lo ms llamativo con todo es la fuerza y conviccin con que las instituciones financieras internacionales trataron de imponer estas polticas, sobre todo cuando se compara con la tolerancia y permisividad con que vieron su perversin prctica en el proceso poltico especialmente latinoamericano. Por este camino la comunidad del desarrollo a lo largo de la dcada de los noventa ha ido descubriendo el huevo de Coln de las instituciones, su relevancia poltica, econmica y social para el desarrollo. El proceso ha sido ayudado por la concesin de premios Nobel de Economa a varios autores institucionalistas, por obras que se haban mantenido casi en hibernacin durante aos. Hoy se ha llegado a un punto en que ya no hay discurso ni documento que no contenga lo que corre el peligro de ser la nueva panacea: put your institutions right parecera ser el nuevo eslogan y hasta el fundamento de las nuevas condicionalidades. Pero existe una gran confusin, pues en la prctica cada cual se refiere a cosas diferentes al hablar de instituciones, si es que sabe de lo que habla, y muchas veces la nueva retrica de la reforma institucional encubre las viejas prcticas tecnocrticas de la reforma o modernizacin de la administracin y de la gestin pblicas. Esto se debe, en parte, a que las ciencias sociales manejan diferentes conceptos de institucin y a que el concepto en s no es sencillo. Clarificar el concepto de institucin y las razones de su relevancia para el desarrollo resulta imprescindible pues, como advirtiera Bacon hace siglos, se sale ms fcilmente del error que de la confusin.
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En el lenguaje corriente las instituciones suelen confundirse con aquellas organizaciones a las que se atribuye alguna funcin o relevancia social. Pero este concepto de institucin sera perfectamente innecesario para la teora del desarrollo. En realidad, las instituciones slo tienen relevancia para el desarrollo cuando se las distingue ntidamente de las organizaciones. Las instituciones son las reglas de juego formales e informales que pautan la interaccin entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son cosas, su existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Son el marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interaccin social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder y viven y se apoyan en modelos mentales, valorativos y actitudinales. Por ello mismo, no tienen nada de social o polticamente neutral. Son formales e informales: las formales se confunden con las reglas de juego legal o socialmente proclamadas; las informales con las reglas efectivamente interiorizadas y vividas. En Amrica Latina casi nada es lo que parece ser porque, en muchos mbitos, prevalece claramente la informalidad institucional en contradiccin a veces con la formalidad a la que anula y sustituye en los hechos. Por eso, casi todo lo importante que en la regin acontece toma siempre por sorpresa a los observadores precipitados. Pretender cambiar la institucionalidad sin considerar la informalidad que otros llaman ahora el capital social no slo es un despropsito terico en estas latitudes, sino sencillamente locura o cinismo. Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Son el principal determinante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo. Es bien sabido que un simple agregado de individuos brillantes no hace sin ms a una sociedad brillante. La eficiencia y la equidad de un orden social dependen sobre todo de su sistema institucional y, subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones que, en buena medida, viene determinada por el sistema institucional en que viven. Las instituciones son importantes porque de ellas depende, en gran parte, la estructura de incentivos de la interaccin humana, lo que equivale a decir que los sistemas institucionales difieren entre s por el tipo de comportamientos individuales y organizativos que incentivan. Plantearse el desarrollo institucional equivale a plantearse el cambio del sistema de incentivos vigente en una sociedad. En otras palabras, el potencial de eficiencia econmica y equidad social de cada sociedad viene en gran parte determinado por la clase de conformacin institucional en ella vigente. Pero, como se ver ampliamente ms adelante, plantearse la reforma institucional y del sistema de incentivos de los comportamientos organizacionales e individuales equivale a alterar el equilibrio institucional existente, el cual expresa un equilibrio distributivo y de poder institucionalizado que es el resultado de la solucin no necesariamente ptima encontrada a conflictos sociales distributivos.
Qu son las instituciones y por qu son importantes para el desarrollo
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Las instituciones importan econmicamente porque determinan lo costoso que en una sociedad dada resulta hacer transacciones o intercambios. Coase fue (1960) quien estableci la conexin crucial entre instituciones, costos de transaccin y teora neoclsica. El resultado de mercados eficientes pretendido por los neoclsicos slo se obtiene cuando el intercambio no implica costos. Slo en condiciones de intercambio sin costos de transaccin los actores alcanzan la solucin que maximiza la renta agregada, sin necesidad de considerar las instituciones existentes. Pero las economas y el desarrollo son hoy imposibles de entender sin los costos de transaccin, un componente fundamental de los costos de produccin. El costo total de produccin es la suma de los costos de transformacin (de los factores clsicos de tierra, trabajo y capital implicados en la transformacin de los atributos fsicos de un bien) y de los costos de transaccin (que definen y protegen los derechos de propiedad sobre los bienes, es decir, el derecho a usar, a disfrutar, a disponer y a excluir). En principio, el costo que implica cualquier intercambio consiste: a) en el costo tanto de medir los atributos fsicos y legales intercambiados como en el de vigilar y garantizar el cumplimiento del contrato, y b) en un descuento de incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y garanta de los trminos del intercambio. Pero no slo estn en cuestin los costos de transaccin. Las instituciones existentes tambin afectan los costos de transformacin y son un factor clave en la determinacin de la estructura de produccin de cualquier pas. En efecto, cuando un determinado sistema institucional se caracteriza por definir y garantizar desigualmente los derechos de propiedad (reservando para una minora los derechos propiedad bien definidos y garantizados y sometiendo la mayora a un rgimen de derechos de propiedad mal definidos y garantizados como sucede por lo general en todo el Tercer Mundo), la inseguridad resultante no slo se traducir en costos de transaccin ms elevados, sino en la utilizacin de tecnologas que incorporen poco capital fijo y no impliquen acuerdos a largo plazo. Lo ms grave para los pases en desarrollo es que la estructura institucional, por el impacto que tiene sobre la evolucin a largo plazo de los conocimientos y habilidades, no slo influye poderosamente en la estructura bsica de produccin, sino que tiende adems a perpetuar el subdesarrollo. En efecto, las organizaciones son entidades finalistas diseadas por sus creadores para maximizar riqueza, renta o cualquier otro objetivo, dentro del marco de oportunidades procurado por el sistema institucional vigente. Las organizaciones son creadas desde luego no slo en funcin de las constricciones institucionales, sino tambin de otras tales como la tecnologa, la renta o las preferencias. La interaccin entre todas estas constricciones delimita el potencial de oportunidades de maximizacin de riqueza para los entrepreneurs, polticos o econmicos. La realizacin efectiva del potencial de oportunidades plantea la cuestin clave de qu clase de conocimientos y habilidades sern los requeridos por la organizacin maximizadora. La respuesta es importante porque determina en gran medida la cantidad, el tipo y la forma de evolucin de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en cada momento en una determinada sociedad.
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Cmo surgen y cambian las instituciones: actores, conflictos y consensos

El nuevo institucionalismo tiene ms de conjunto de diversidades que de credo. Los institucionalistas coinciden en su concepcin de las instituciones y en la relevancia que tienen para el desarrollo. Pero cuando se trata de explicar cmo surgen las instituciones, cmo y por qu cambian, cul es su relacin con los actores y qu funciones sociales desempean, las teoras ofrecidas son un panorama de diversidades difcilmente abarcable. No es lo que pretende este trabajo. Pero como ninguna estrategia de reforma institucional puede dejar de fundarse en una teora del cambio institucional, resulta obligado clarificar la aproximacin al tema. Hoy las instituciones tienden a verse como soluciones a los problemas de accin colectiva. No hay nada que objetar a ello. De hecho, el desarrollo institucional de un determinado pas determina su nivel o capacidad de accin colectiva. Sin las instituciones es difcilmente concebible la sociabilidad humana. De ah que tradicionalmente se las haya considerado como bienes pblicos que deben ser conservados y que slo pueden y deben cambiar evolutivamente. En realidad, esta posicin no slo es injustificadamente conservadora, sino tambin incapaz de captar las caractersticas ms genuinas del desarrollo institucional. La posicin que se presenta aqu, inspirada en la propuesta por Knight (1992), considera que no es posible comprender las instituciones ni su proceso de cambio sin analizar los efectos distributivos que las instituciones implican ni los conflictos inherentes a estos efectos. Las instituciones no pueden comprenderse sin investigar cmo se resuelven los conflictos distributivos, lo que remite al anlisis de cmo las asimetras de poder existentes influyen en la evolucin de las instituciones sociales. En otras palabras, las institucio-
Los ltimos diez aos registran un alud de intentos interesantsimos para medir el nivel de desarrollo institucional de un pas determinado. Aunque la mayora de ellos se basa en percepciones subjetivas, esto no quita su valor de aproximadores a unas realidades, decisivas para el desarrollo que hasta hace poco se consideraban imposibles de medir. Este conocimiento est progresando sin duda a travs de ellos. Estos indicadores, cuando son interpretados desde un determinado modelo de calidad institucional o de requerimientos institucionales para la produccin de desarrollo, sirven para relevar los dficit o brechas institucionales. Sin embargo, a partir de esta constatacin, no es lcito derivar agendas de desarrollo institucional. Aun suponiendo la validez del benchmarching en el campo institucional, las propuestas de particulares reformas institucionales en un pas especfico no pueden hacerse sin considerar el proceso histrico que cada pas est viviendo, es decir, el mapa de actores y conflictos, las posibilidades de aprendizaje y produccin de consensos y el alcance y naturaleza de stos. Se entender mejor lo expuesto con algunas indicaciones bsicas sobre el cambio institucional.
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(1) explicar el mecanismo por el que una institucin emerge, lo que supone responder a: (a) cmo una regla acaba siendo el estndar socialmente compartido y (b) por qu la regla toma una forma particular entre varias otras idealmente posibles; y (2) explicar cmo cambia la regla establecida, lo que requiere comprender: (a) cmo y por qu se desestabiliz la regla en cuestin y (b) cmo lleg a establecerse una nueva regla. Las instituciones no surgen para constreir el comportamiento de los individuos y las organizaciones con el fin de evitar resultados sociales subptimos, sino que son el producto de conflictos distributivos sustantivos. Las instituciones expresan formas estables de solucin de conflictos distributivos que pueden ser o no ser socialmente eficientes. No se puede comprender una institucin sin conocer quines resultan sistemticamente favorecidos por ella y cmo los actores estratgicos han conseguido determinar su contenido sustantivo. Para ello hay que considerar las asimetras de poder existentes que obviamente son tanto mayores cuanto mayor es la desigualdad social de que se parte. Ninguna sociedad existe sin conflictos. Ninguna sociedad progresa sin mecanismos eficaces de solucin de conflictos. El conflicto social surge en la interaccin humana individual o de organizaciones como consecuencia de las distintas expectativas de los actores operantes en cada estructura de interaccin o marco institucional. El conflicto se da entre actores que actan estratgicamente porque son conscientes de hallarse insertos en una estructura de interdependencia que puede cambiarse pero que no puede desaparecer. En esa estructura de interdependencia cada actor trata de maximizar sus expectativas (concepto que incluye los propios intereses calculados a travs del mapa mental de cada actor y que puede incorporar tambin la consideracin de los intereses generales o resultados sociales agregados), pero para ello tiene que considerar cmo actuarn los dems persiguiendo las suyas. La estructura de interdependencia se institucionaliza cuando los actores llegan a resolver establemente el conflicto distributivo creando una regla que expresa un determinado equilibrio distributivo y que es interiorizada por los diversos actores como regla de solucin de futuros conflictos. Es esta interiorizacin lo que explica que las instituciones se correspondan con los modelos mentales, actitudinales y valorativos prevalecientes mientras el equilibrio institucional se mantiene estable. Cundo se decidirn los actores a invertir en cambio institucional? No lo harn, desde luego, si, a pesar de las oportunidades o peligros eventualmente existentes (incluida la percepcin de la situacin como injusta, insatisfactoria o altamente ineficiente), llegan a la conclusin de que no hay nada qu hacer, es decir, si perciben la situacin como de
nes no son entendibles sin una referencia a las desigualdades y los conflictos que ellas generan. Desde esta posicin se rechaza que las instituciones existentes representen soluciones racionales ptimas a los problemas de accin colectiva. Por el contrario, se considera que la teora institucional tiene que poder explicar por qu las instituciones vigentes pueden expresar soluciones subptimas en trminos de desarrollo y por qu su cambio no significa necesariamente su optimizacin. Una teora de la emergencia y el cambio institucional debe:
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La crisis de la poltica
El gran determinante del modelo de cambio institucional posible son las instituciones polticas. Cuando stas no incentivan el cambio incremental continuo, los actores pueden carecer del marco necesario para resolver conflictos, se perdern los beneficios potenciales que se derivan de la reestructuracin institucional, y los actores pueden verse forzados a formar coaliciones o grupos para romper los bloqueos y vas muertas mediante huelgas, violencia, golpes de Estado o cualquier otro medio. Este escenario ser tanto ms probable cuanto mayor sea la desigualdad y el grado de polarizacin social y poltica. El cuadro se complica ms cuando los actores sociales, adems de carecer del marco institucional que incentiva la concertacin, disponen de escasa libertad de negociacin y dudosa capacidad para mantener la lealtad de sus representados. En estos casos puede no existir interseccin posible entre los actores sociales, y se hace imposible la reestructuracin institucional, aunque de ella pudieran derivarse beneficios potenciales muy importantes.
equilibrio institucional, en la que, dados los recursos de poder de cada uno de los actores y los acuerdos institucionales existentes, ningn actor encuentra ventajoso aplicar recursos a la reestructuracin de los acuerdos institucionales. Por el contrario, el proceso de cambio institucional se producir cuando un cambio en los precios relativos o las preferencias lleve a una de las partes en una transaccin a percibir que ella o ambas partes podran obtener mayores beneficios como resultado de un cambio en los acuerdos contractuales. En estas situaciones compensar invertir recursos en la creacin de organizaciones intermedias (agrupaciones de empresarios, sindicatos, partidos polticos, grupos de presin de los ms diversos). Estas organizaciones asumen la responsabilidad de la interrelacin con la estructura propiamente gubernamental con la finalidad de alterar las reglas o instituciones formales. Las instituciones pueden cambiar de forma evolutiva, continuada e incremental, o mediante saltos o rupturas. Esta diferenciacin se describe a veces mediante la oposicin entre evolucin y revolucin, reforma y ruptura. Las sociedades ms exitosas son las que consiguen que el conflicto y el cambio se produzcan dentro de un sistema institucional evolutivo. Estas sociedades se caracterizan a la vez por registrar altos niveles de estabilidad y de cambio. Son las sociedades con mayor eficiencia adaptativa, mayor calidad institucional, mayor capital social y mayor nivel de desarrollo humano firme y duradero. Pero conseguir esto no se halla al alcance de cualquier sociedad, pues la eficiencia adaptativa es un atributo slo de determinados acuerdos institucionales. La clave para los procesos de cambio institucional continuado, capaz de convertir los conflictos en oportunidades de aprendizaje colectivo permanente se halla en disponer de un contexto institucional que posibilite la reestructuracin de acuerdos y compromisos entre los actores cada vez que, como consecuencia de alteraciones en los precios relativos o en las preferencias, surgen conflictos que alteran el equilibrio institucional existente, es decir, no pueden resolverse mediante sus reglas.
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Referencias
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Ante estas situaciones de entornos institucionales desincentivadores de la concertacin y actores sociales dotados de escasa libertad y representatividad, los actores sociales pueden intentar formar coaliciones rupturistas o revolucionarias con la finalidad de desbloquear la situacin y captar los beneficios potenciales del cambio institucional. Pero el resultado de la revolucin exitosa siempre ser incierto a mediano plazo, pues a la hora de reestructurar las reglas y distribuir el poder y los beneficios surgir inevitablemente el conflicto, sin que todava se hayan creado las pautas institucionales para su solventacin concertada. Entretanto, las viejas reglas informales, aunque expresen soluciones subptimas, seguirn vigentes mientras resuelvan, aunque sea ineficiente e inequitativamente, problemas a la gente. Cuando el cambio incremental se hace imposible o insuficiente, la manera de disminuir los costos y riesgos del proceso de ruptura consiste en renunciar a la hiptesis revolucionaria (en el sentido de que la parte victoriosa impone un nuevo orden institucional que se trata de legitimar a posteriori) y generar procesos de ruptura pactada. El contraste entre los procesos constituyentes venezolano y espaol puede servir como un buen referente. El proceso constituyente espaol fue una ruptura con el orden constitucional anterior, pactada entre las fuerzas polticas y sociales que representaban a la inmensa mayora de los ciudadanos. El proceso constituyente venezolano fue inequvocamente democrtico, pero no fue el resultado de un pacto entre las fuerzas polticas que disponan ocasionalmente de legitimidad electoral y las fuerzas polticas y sociales capaces de operar como actores estratgicos y vetar el proceso. El alto nivel de institucionalizacin y estabilidad poltica conseguido en el primer caso y el bajo nivel de institucionalizacin y la alta polarizacin y riesgo poltico del segundo constituyen todo un aviso para los actores estratgicos. El valor y la dificultad del consenso se entienden mejor cuando se los ve no como el fruto de unos juegos florales polticos, sino como el resultado deseable de un conflicto distributivo que sin consenso generar desgobierno y hasta desintegracin poltica y social y que, contrariamente, con un buen aprendizaje y consenso puede generar un nuevo equilibrio institucional ms equitativo y eficiente. La reforma institucional es, pues, el momento del conflicto, de la palabra y de los pactos, es decir, es el tiempo de la POLTICA, as, con maysculas. Cuando se acepta la necesidad de la reforma institucional para que avance el desarrollo humano se redescubre el valor de la poltica y los polticos. Pero como no se trata de la poltica ni de los polticos producidos por la gobernabilidad anterior, la reforma de la poltica se convierte en un tema imprescindible de la nueva agenda de desarrollo.
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CAPTULO 2
Hacia la democracia supranacional: una Constitucin para Europa

Francesc Morata Universidad Autnoma de Barcelona
Introduccin
La Unin Europea (UE) se halla inmersa en un proceso de constitucionalizacin permanente desde los aos noventa (Bellamy y Castiglione, 2002). Sin embargo, hasta ahora, las distintas reformas, con la notable excepcin del euro, han representado en buena medida una huida hacia adelante al no afrontar seriamente tres retos esenciales: el impacto de la ampliacin, el papel de Europa en el mundo y, sobre todo, el acercamiento a los ciudadanos, entendido como el desarrollo de la democracia por encima de los Estados. Una transformacin histrica comparable slo con el surgimiento de las ciudades-Estado o con la democratizacin del Estado-nacin (Eriksen y Fossum, 2000). La ltima reforma empez a fraguarse en diciembre de 2000, al trmino de la frustrante Cumbre de Niza, centrada casi exclusivamente en la definicin del nuevo reparto de poder en la Unin ampliada. La ocasin pareca asimismo propicia para avanzar en la unin poltica, con nuevas cesiones de soberana de los Estados como nica forma de gestionar ordenadamente un proyecto comn que ya contaba con la moneda nica. Ambos objetivos resultaron fallidos: el reparto del voto, basado en una visin meramente distributiva, comportaba un sistema de decisin an ms complejo y farragoso; y, al mismo tiempo, las reformas institucionales no afrontaban el problema del dficit democrtico, considerado como la cuestin ms acuciante de cara a la ampliacin. Tras las decepciones suscitadas por el Tratado de Amsterdam (TA), la escasa calidad de las propuestas discutidas en la Conferencia Intergubernamental (CIG) de Niza traduca la ausencia de un proyecto democrtico para la Europa reunificada, obligada, al mismo tiempo, a satisfacer nuevas demandas internas y a definir sus responsabilidades en la gobernabilidad de un mundo cada vez ms interdependiente (Chryssochoou, 2001). Como indica Weiler (1999): Mientras que, en el perodo fundacional, Europa se propuso como
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una respuesta a la crisis de confianza de la posguerra, cincuenta aos ms tarde, se ha convertido en una de las causas de dicha crisis. Esta perspectiva pesimista, ligada a la crisis del consenso permisivo (Kohler-Koch, 1999), en el que se ha basado hasta ahora el proceso de integracin, alimenta gran parte del debate actual. Sin embargo, olvida dos cosas importantes: la responsabilidad fundamental de los Estados miembros en su condicin de principales actores del proceso, y la demanda de los ciudadanos a favor de ms Europa (Banchoff y Smith, 1999). A instancias sobre todo de Alemania y, en particular, de sus lnder, preocupados por la prdida de competencias derivada del proceso de integracin, la cuestin se resolvi en la Cumbre de Laeken en diciembre de 2001, mediante la convocatoria a una Convencin que, tras su puesta en marcha, asumira funciones constituyentes encargada de examinar una serie de cuestiones interrelacionadas: el nuevo papel de Europa en un entorno mundializado, un mejor reparto y definicin de las competencias de la Unin, la simplificacin de los instrumentos, ms democracia, transparencia y eficiencia y, por ltimo, el camino hacia la Constitucin europea. Esta vez, el proceso no quedara slo en manos de los Gobiernos sino, al menos en una primera fase, de la propia Convencin, compuesta por 105 delegados de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo (PE), los Gobiernos, la Comisin Europea y los Estados candidatos, junto con observadores de las dems instituciones, todos ellos en estrecho contacto con representantes de la sociedad, reunidos en un Foro Civil europeo. La innovacin en el procedimiento no se refera slo a los actores de la reforma, sino tambin al sistema de decisin: la Convencin deba fijar sus posiciones por consenso mediante un proceso deliberativo. El sistema de la UE ha sido criticado repetidamente desde la teora democrtica, poniendo el acento en distintos aspectos: la insuficiencia de una legitimacin meramente social, legal o procedimental (Beetham y Lord, 1998); la falta de identificacin popular y el carcter no democrtico de su estructura institucional; los elevados costos decisionales en trminos de eficiencia y rendimiento; y la excesiva influencia de las tecnocracias y de los grupos de inters en el proceso de decisin (Eriksen y Fossum, 2002). Este conjunto de elementos explicara el dficit de legitimidad democrtica (Banchoff y Smith, 1999; Bellamy y Castiglione, 2001). A la hora de proponer soluciones, los enfoques clsicos del proceso de integracin resultan insatisfactorios. El neofuncionalismo presupone la progresiva identificacin de los ciudadanos con la Comunidad, dejando en manos de unas elites ilustradas la representacin de sus intereses (Lindberg, 1964). La eficiencia del sistema constituye su principal fuente de legitimacin. Para los intergubernamentalistas, no se plantea un problema en la medida en que slo los Estados son los verdaderos portadores de legitimidad (Moravcsik, 1998). Sin embargo, no ofrecen una respuesta convincente a la erosin de la soberana nacional derivada del proceso de globalizacin y, en especial, de la integracin europea. Los federalistas, por su parte, insisten en que la falta de legitimidad representa una amenaza permanente para el proceso de integracin. Por ello, propugnan la creacin de instituciones democr-
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ticas como condicin necesaria para el desarrollo de una identidad europea compatible con las distintas identidades nacionales. Este planteamiento ha sido rebatido poniendo de relieve la ausencia de un proyecto federal compartido y la voluntad de los Estados miembros de seguir siendo los verdaderos artfices del proceso de integracin. Se argumenta, adems, la ausencia de los requisitos culturales y sociales necesarios (Decker, 2002). Frente a ello, otros autores insisten en las diferencias que separan a la Unin del modelo de referencia el Estado-nacin y en las nuevas formas de legitimidad real y potencial propias de la Unin, lo cual exige una puesta al da de las teoras democrticas, que derroque la tirana conceptual derivada de la hegemona normativa del Estadonacin como nica fuente institucional de gobernabilidad democrtica, a la que stos tampoco se adecuan plenamente (Eriksen y Fosum, 2000). En suma, si los efectos de la globalizacin presionan a favor de un mayor grado de integracin entre un nmero de pases cada vez ms amplio y, al mismo tiempo, el modelo del Estado-nacin no es aplicable a la UE, en qu medida es posible mejorar la democracia en la UE teniendo en cuenta la necesidad de preservar, al mismo tiempo, sus dos fuentes de legitimacin principales: directa (supranacionalidad) e indirecta (intergubernamentalismo)? (Dehousse, 1995). Este trabajo no tiene por objeto resolver este dilema terico. Sus objetivos, mucho ms modestos, consisten en analizar los resultados de la Convencin europea desde el punto de vista de la capacidad del proyecto de Tratado constitucional de introducir mayores dosis de legitimidad democrtica en la Unin, mejorando al mismo tiempo su eficacia o rendimiento. Debido a la falta de espacio, no se entrar a valorar la aportacin del citado proyecto al posible desarrollo de una identidad europea, el tercer criterio de legitimacin de la teora liberal-democrtica (Beetham y Lord, 1998). La hiptesis consiste en que, a pesar de los condicionamientos que pesaban sobre los trabajos de la Convencin y de las limitaciones del proyecto, los cambios institucionales propuestos para hacer ms aceptable la gobernabilidad europea constituyen un punto de partida importante para reforzar el gobierno democrtico de la Unin, incrementando la responsabilidad y la centralidad de las instituciones, mejorando su representatividad, la simplificacin de las decisiones y la participacin de los ciudadanos, dando as una respuesta parcial al mandato de Laeken en favor de una Unin ms democrtica, ms transparente y ms eficiente. Para ello, en primer lugar, se examinarn las principales transformaciones institucionales del proceso de integracin como marco histrico condicionante de la actual reforma. En segundo lugar, se caracterizarn las especificidades de la gobernabilidad europea desde el punto de vista de los criterios normativos de la democracia. Para ello, se recurrir al debate terico desarrollado en los ltimos aos y, en particular, a la contraposicin entre quienes sostienen que la Unin dispone ya de los ingredientes de legitimacin necesarios y, quienes, al contrario, defienden la necesidad de llevar a cabo cambios ms radicales. Ello a la vista, la ltima parte se dedicar a evaluar las propuestas institucionales de la Convencin europea.
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Francesc Morata
La evolucin del sistema institucional europeo

El debate acadmico y, en gran parte tambin poltico, sobre la integracin europea, ha girado tradicionalmente en torno al binomio supranacionalismo-intergubernamentalismo. Sin embargo, en los ltimos aos se ha producido un desplazamiento hacia el estudio de la UE como un sistema especfico de gobernabilidad (Kohler-Koch y Eising, 1999; Hooghe y Marks, 2001; y Jachtenfuchs, 2001). La lgica y la direccin ltima del proceso de integracin interesan ahora menos que el proceso de decisin propiamente dicho. Con ello han aparecido con ms fuerza los temas relativos a la eficiencia y la legitimidad del sistema (Eberlein y Kerwer, 2002); es decir, su capacidad de satisfacer de forma efectiva los requisitos fundamentales de un sistema democrtico. Este cambio de enfoque, que pretende analizar la UE como un sistema poltico de nuevo cuo, distinto del Estado-nacin, se explica en funcin de la evolucin histrica del proceso de integracin. Las Comunidades Europeas nacen en la dcada de 1950 con un objetivo claro: pacificar a los viejos Estados europeos y asegurar el bienestar y la prosperidad de sus ciudadanos mediante la integracin de sus economas y, con ello, de sus respectivos intereses sociales y polticos. Para lograrlo, los Seis crearon un conjunto de instituciones encargadas de gestionar las actividades y los intereses comunes con acuerdo a un marco jurdico nico, generador de derechos y obligaciones, con el objetivo de dotarlas de una legitimidad legal. Sin embargo, este sistema no obedeca a un diseo constitucional federal, inviable por aquel entonces, sino a una lgica de organismo que, de forma parecida a un consorcio pblico, deba encargarse de las tareas inicialmente asignadas y de las que los Estados miembros le iran confiando progresivamente (Amato, 2003). En trminos institucionales, sin embargo, se trataba de un experimento sin precedentes, puesto que, por vez primera, un conjunto de Estados soberanos aceptaban renunciar al ejercicio soberano de sus competencias en sus respectivos territorios a favor de una gestin mancomunada e igualitaria, mediante unas instituciones y un derecho comunes. La segunda originalidad del sistema consista en la divisin de las responsabilidades entre los actores estatales y los nuevos agentes supranacionales. As, la Comisin Europea asuma la representacin del inters comn y, para ello, ostentaba el monopolio de
Sin embargo, antes de abordar estos temas conviene puntualizar algo. Siguiendo a otros autores (Wallace, 2003), se considera que la UE constituye un proceso poltico que facilita la gestin conjunta de un nmero creciente de intereses de los ciudadanos europeos que los Estados miembros no estn en condiciones de satisfacer de manera individual. Su reforma es, sin duda, necesaria para afrontar los nuevos retos. Sin embargo, sera ilusorio esperar que la futura Constitucin europea despejara de un plumazo todas las incgnitas que plantea un experimento poltico sin precedentes. En ltima instancia, la legitimidad democrtica de la Unin slo podr ser juzgada si se dota a sta de las estructuras y los medios necesarios para responder a las expectativas de los ciudadanos (Schmidt,1993).
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las iniciativas; el Consejo de Ministros, compuesto por los ministros competentes en cada caso de los Gobiernos de los Estados miembros, ejerca el poder normativo; por ltimo, el Tribunal de Justicia, al igual que un tribunal federal, apareca como el garante de la interpretacin homognea del derecho comunitario y del respeto de las decisiones, con efectos directos, no slo para los Estados, sino tambin para los ciudadanos. Adems, la jurisprudencia del Tribunal abra la puerta al desarrollo del derecho originario establecido en los Tratados. En suma, un esquema de organismo, aunque provisto de tal complejidad respecto de los modelos administrativos tradicionales que resultaba imposible de catalogar. Y ello, entre otras cosas, porque no exista una distincin clara de poderes, ya que la ejecucin de las normas, bajo forma de reglamentos o directivas, corresponda en algunos casos al Consejo y en otros a la Comisin. Al no ser un ente poltico de carcter federal, tampoco exista una divisin explcita de las competencias, sino una asignacin de objetivos que, poco a poco, mediante el mtodo comunitario, y a partir de la regulacin del mercado, se iran multiplicando bajo la forma de polticas pblicas hasta abarcar la mayor parte de los mbitos de intervencin pblica. El primer momento de ruptura en este esquema institucional se produce al entrar en escena un actor que, aunque inicialmente previsto, hasta 1979 no empieza a asumir un papel relevante: el Parlamento. A partir de esa fecha, que marca su eleccin directa por sufragio universal, el PE deja de ser una institucin de segundo grado, la Asamblea Parlamentaria, emanada de los distintos Parlamentos estatales, para convertirse en una cmara que expresa la voluntad popular europea. El cambio significa una transformacin profunda del diseo original de la Comunidad y de los equilibrios de poder establecidos, porque el voto directo es una manifestacin de la soberana popular y, por tanto, los representantes europeos se convierten, en cierto modo, en portadores de soberana colectiva. Y, en cuanto tales, resultaba difcilmente aceptable que su principal funcin consistiera simplemente en la emisin de dictmenes, como hasta entonces. Con un Parlamento electo, cambia el concepto de responsabilidad poltica. De acuerdo con el esquema de partida, el nico vnculo de responsabilidad era el que una a los ministros nacionales y, a partir de 1974, tambin a los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en el Consejo Europeo, con sus respectivos Parlamentos. Por tanto, el fundamento democrtico de la construccin europea pasaba exclusivamente por el canal de los rganos internos de los Estados. A partir del momento en que el PE deviene en expresin del electorado europeo, ste encarna una soberana distinta de la de los Estados actuando conjuntamente. La soberana supranacional se aade as a la soberana intergubernamental dando lugar a dos fuentes de legitimacin complementarias: directa e indirecta. Las consecuencias de este cambio cualitativo eran previsibles. Asumiendo su nuevo papel, el PE desarrolla una estrategia que, poco a poco, ir dando sus frutos. En primer lugar, con respecto a la Comisin, dotada de poderes de iniciativa y de ejecucin, el Parlamento reclama una relacin similar a la existente en cualquier sistema parlamentario (Hix, 1999): la Comisin debe responder ante el Parlamento y motivar sus decisiones. Y, para ello, ste no dudar en amenazar con el voto de censura (Comisin Santer). El se-
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gundo objetivo ser incrementar la capacidad de influencia en las decisiones: primero, mediante procedimientos de cooperacin y, a partir de Maastricht, a travs de la codecisin, ms tarde ampliada por los tratados de Amsterdam y Niza (Weiler, 2002). Por consiguiente, en esta secuencia preconstitucional europea, el Consejo decide y el Parlamento codecide cada vez ms. La arquitectura europea se va volviendo mucho ms compleja y, con ello, las contradicciones respecto del diseo inicial se hacen cada vez ms patentes. A lo largo de este proceso incrementalista, la arquitectura europea se va modificando. Entran ms Estados, se crean ms instituciones, se lanzan nuevas polticas, se reforman los Tratados y se introducen nuevos procedimientos en un contexto internacional que, tras la cada del muro de Berln, evoluciona rpidamente (Morata, 1999). Las sucesivas ampliaciones complican todava ms el proceso de decisin, fuertemente marcado por la cultura de la unanimidad. La voluntad de los Gobiernos de alcanzar el Mercado nico es el primer cambio importante en este sentido mediante la introduccin de la mayora calificada, directamente relacionada con el nuevo papel del PE. Al contrario de la unanimidad, el voto mayoritario deja de garantizar la preservacin de las soberanas estatales. La fuente de legitimacin originaria, la de los Estados, se debilita y ello slo puede compensarse con la entrada del Parlamento en el proceso de decisin, en calidad de representante de la segunda fuente de legitimidad democrtica. La Comisin haba sido configurada como un rgano neutral polticamente, encargado de representar formalmente los intereses europeos en trminos tcnicos, por encima de los intereses nacionales o ideolgicos (Magnette, 2003). Sin embargo, a partir del procedimiento de codecisin, incorporado en el Tratado de Maastricht de 1993, las crecientes presiones del Parlamento conducen a una especie de esquizofrenia: por una parte, en nombre del consenso, la Comisin debe preservar la neutralidad de sus iniciativas; por el otro, igual que cualquier Poder Ejecutivo, se ve cada vez ms obligada a rendir cuentas ante la Cmara. Al mismo tiempo, deja de controlar en exclusiva el proceso de decisin. Frente al Parlamento, la Comisin no dispone de las mismas prerrogativas que tiene ante el Consejo, obligado a decidir por unanimidad si pretende enmendar las propuestas de la Comisin. Tampoco ejerce un papel relevante en el comit de conciliacin encargado de buscar un consenso entre el Parlamento y el Consejo cuando ambas instituciones expresan posiciones contrapuestas. Por ltimo, su actuacin como mediadora entre los Gobiernos tambin debe tener en cuenta las posiciones del Parlamento (Haenel y Sicard, 2003). La introduccin de la codecisin coincide con la creacin de la Unin Europea y su divisin en tres pilares. El mtodo comunitario, basado en la interaccin y un cierto equilibrio horizontal entre las distintas instituciones (Consejo, Comisin, PE y Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas TJCE), cede ante el intergubernamentalismo de la Cooperacin en los Asuntos de Justicia y de Interior (CAJI) y de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC). Para afrontar estos temas, particularmente sensibles para las soberanas nacionales, los Estados miembros estn dispuestos a debatir en comn y a decidir conjuntamente
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reservndose, no obstante, el poder de veto y excluyendo tanto al Parlamento como al TJCE. Algunos, incluso optan por quedar al margen de las nuevas polticas (opting out), lo que da lugar a un modelo institucional de geometra variable, que acenta la falta de correspondencia entre las funciones asignadas y su ejercicio territorial. La Comisin dispone de un cierto poder de iniciativa en los pilares intergubernamentales, aunque no lo ejerce en exclusiva, sino que debe compartirlo con los Gobiernos. A finales de la dcada de 1990 se produce una nueva transformacin a raz de la implantacin del Mtodo Abierto de Coordinacin (MAC), aplicado a las polticas de empleo y a la poltica econmica; nuevamente, dos mbitos sensibles de la soberana estatal. El mtodo comunitario tradicional se sustituye por un enfoque basado en instrumentos de convergencia de polticas, como la fijacin de puntos de referencia (benchmarking), la fijacin de objetivos comunes, la supervisin de resultados, las recomendaciones y la posibilidad de transferencias de conocimientos entre los distintos actores nacionales (Wallace, 2001). De hecho, se trata de la formalizacin de una estrategia utilizada anteriormente por la Comisin en otros mbitos como primer paso para conseguir la comunitarizacin de las correspondientes polticas (Hritier, 2001). Otra particularidad de la evolucin institucional europea se refiere al fenmeno de la democracia no-mayoritaria, detectable tambin en los Estados y que consiste en la de transferencia de poderes y competencias a entes especializados y autoridades independientes (Olsen, 2002) con objeto de preservarlas de las presiones y el control poltico (Majone, 1996). Su legitimidad se asienta en los conocimientos tcnicos y en la defensa del inters general. Sin duda, el caso ms llamativo en este sentido es el del Banco Central Europeo, ya que ste disfruta, al mismo tiempo, de una independencia casi absoluta y de un grado de responsabilidad muy tenue frente a las dems instituciones (Morata, 2002). Paralelamente, se van multiplicando los organismos especializados, algunos de los cuales ejercen incluso funciones regulativas (Majone, 1996). Las instituciones y los procedimientos se vuelven ms ligeros, ms parecidos al modelo del consorcio que al colegiado, con el objetivo de desarrollar una cooperacin persuasiva, alejada de las obligaciones propias del modelo comunitario original (Kohler-Koch, 2000); un fenmeno que ha sido calificado de transgubernamentalismo intensivo (Wallace, 2001). En suma, gracias a las peculiaridades de su proceso de institucionalizacin, la Unin funciona como un verdadero laboratorio de experimentacin poltica, una fbrica de resolucin de problemas, de elaboracin de normas, y de generacin de conocimientos mucho ms dinmica y verstil que el Estado (Laffan, 1999 y Laffan, 2001). Para los neoinstitucionalistas, el desarrollo de la UE es un ejemplo vivo de institucionalizacin como un proceso permanente conducido por los actores implicados en el funcionamiento diario de la institucin (). La construccin y la reconstruccin de las instituciones europeas tiene lugar en distintas arenas y, en cada una de ellas, distintos actores confluyen en distintas estructuras institucionales (Kohler-Koch, 2000). De acuerdo con los cambios descritos, el proceso poltico de la Unin se fragmenta en regmenes o modalidades de gobernabilidad diferenciados e incluso concurrentes (Wallace, 2000). La dispersin del
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poder caracterstica de la UE hace muy difcil la atribucin de responsabilidades (accountability) entre las instituciones centrales del proceso de decisin.
Un sistema de gobernabilidad sin Gobierno

La UE se ha ido configurando como un ente capaz de desempear muchas de las funciones tpicas del Estado (Morata, 2000): genera polticas, resuelve conflictos, garantiza derechos, produce bienes y servicios pblicos, coordina la seguridad de sus ciudadanos, contribuye al desarrollo regional y a la sostenibilidad, regula el mercado, la moneda y la seguridad alimentaria, convoca a elecciones, gestiona un presupuesto, dispone de una poltica econmica exterior influyente, representa los intereses de la Unin en algunos foros internacionales, coopera con los pases menos desarrollados e incluso participa en misiones de paz y de ayuda humanitaria. Sin embargo, no es un Estado en sentido tradicional porque, aunque ejerce una soberana de tipo funcional divisin de poderes, estructuras de decisin y de implementacin, y control judicial (Weiler, 2002), carece del monopolio de la violencia legtima, de fronteras estables, de una verdadera poltica exterior y de defensa propia o de una capacidad distributiva que garantice la cohesin y el bienestar social. Si bien posee algunos derechos inherentes al concepto de ciudadana, no cuenta con un Gobierno emanado del Parlamento o un Presidente elegido por los ciudadanos, ni con un sistema de partidos capaz de articular y agregar las demandas sociales. Como se ha visto, la Comisin Europea juega un papel fundamental en la formulacin de las polticas; sin embargo no dispone del poder propio de los Poderes Ejecutivos nacionales a la hora de impulsar la adopcin de sus propuestas. Al no ser elegida por un Parlamento, sino por los Estados miembros, es algo ms que una administracin, pero menos que un Gobierno (Sbragia, 2002). En suma, la UE aparece como un sistema poltico hbrido, un objeto poltico no identificado, en el que coexisten estructuras de gobierno similares a las de los Estados junto con mecanismos y procedimientos de gobernabilidad que se han ido superponiendo a lo largo del tiempo y que generan un dficit democrtico. En particular, en la UE, el principio de separacin de poderes slo se aplica al Poder Judicial y no a las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo. De ello se derivan, entre otros, los efectos siguientes (Astrid, 2003): no existe un control parlamentario pleno sobre el Poder Ejecutivo debido a la fragmentacin que hay entre el Consejo y la Comisin, y a la falta de correspondencia entre poderes y funciones; el proceso de decisin no permite una delimitacin clara de las responsabilidades entre las instituciones. No se trata slo de un conflicto de competencias, sino tambin de un problema de atribucin de responsabilidades y de rendicin de cuentas ante los ciudadanos. Por otra parte, la fragmentacin del Consejo de Ministros contri-
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Estas anomalas democrticas se reflejan en el funcionamiento de la Unin. La fragmentacin institucional y la necesidad permanente de elaborar el consenso han generado una gobernabilidad compleja, de tipo deliberativo, que tiende a operar a travs de redes o arenas transnacionales opacas, integradas por polticos, funcionarios, expertos y representantes de intereses organizados (Kohler-Koch, 2001; Joerges, 2000). Sin duda, la prdida de influencia de las instituciones parlamentarias a favor de las redes polticas es una caracterstica comn a la mayora de las democracias occidentales hasta, el punto de merecer el calificativo de democracias posparlamentarias (Burns y Andersen, 1998). Sin embargo, a diferencia de los Estados, dotados de los mecanismos tradicionales de legitimacin, la UE no puede apoyarse en la lealtad de los ciudadanos, que desconocen en general su complejo funcionamiento y tienden a percibirla ms en trminos de costos y beneficios que de derechos y obligaciones (Morata, 2003). Al mismo tiempo, puesto que las elecciones europeas no permiten la formacin de un Gobierno y tampoco existe una campaa electoral ni partidos capaces de estructurar el debate poltico y, con ello, un espacio pblico europeo, los electores, cuando acuden a las urnas, lo hacen fundamentalmente en clave estatal. Por ello, puede decirse que, hasta ahora, la legitimidad europea se ha basado ms en su capacidad de satisfacer demandas a travs de sus polticas que en la representacin de intereses generales.
La defensa del dficit democrtico

Moravcsik (2002) ha afrontado el problema de la legitimidad de la UE para rebatir las tesis relativas al dficit democrtico aplicando la doble perspectiva de los inputs y los outputs del sistema democrtico. Para el autor, el anlisis emprico demuestra la inexistencia del famoso dficit, porque la Unin se halla sometida a un sistema constitucional de pesos y
buye a dispersar las responsabilidades y a aumentar la confusin; adems, la intermitencia de sus reuniones y la alternancia de sus componentes impiden un seguimiento continuado de los temas (Quermonne, 2002); la ausencia de correspondencia entre poderes y funciones repercute en las reglas de funcionamiento de cada institucin, como en el caso del Consejo que acta como Legislativo. La falta de publicidad de sus trabajos le permite generar normativas que difcilmente conseguiran superar la prueba de los Parlamentos nacionales; la falta de una distincin clara entre las funciones asignadas a los distintos poderes se refleja en la clasificacin de los actos de la Unin: al no estar basada en la diferenciacin entre actos legislativos y actos ejecutivos, no est garantizado el predominio de los primeros sobre los segundos, lo que va en detrimento de la transparencia y la calidad de la normativa, la eficiencia de los aparatos de la Unin y la confianza de los ciudadanos en las instituciones; por ltimo, el PE permanece excluido de las decisiones cuando se aplica la unanimidad.
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contrapesos y a un control democrtico indirecto, a travs de los Gobiernos nacionales, la fuente fundamental de legitimidad, a la que se aade el poder creciente del PE. Todo ello demuestra que la Unin est en condiciones de responder a las demandas de los ciudadanos. La persistencia de los ataques se explicara sobre todo en funcin del enfoque idealista aplicado a la UE, a la cual se le exigen ms credenciales democrticas que a los propios Estados cuando, de hecho, se halla sometida a un conjunto de lmites constitucionales y de procedimiento muy superiores a los impuestos por la democracia consensual o consociativa de algunos Estados europeos, o del federalismo estadounidense. En particular, la Unin no dispone de una fiscalidad propia y, por tanto, no puede desarrollar una poltica de gasto (Majone, 1998). Por ello, sus actividades se centran esencialmente en la regulacin de las externalidades del mercado supranacional, lo que incluye el movimiento de bienes y servicios, la poltica monetaria, el control de la libre competencia, el medio ambiente o la defensa de los consumidores. La falta de recursos fiscales impide el desarrollo de polticas de bienestar, al margen de una modesta poltica de cohesin, pensada fundamentalmente como instrumento de compensacin entre los Estados para facilitar el desarrollo del mercado interior. La capacidad de accin de la Unin se halla estrechamente condicionada por los pesos y contrapesos institucionales derivados de la divisin de poderes, la estructura en mltiples niveles y el pluralismo del Ejecutivo. Asimismo, en un contexto de diversidad cultural como el europeo, los procedimientos decisionales garantizan la proteccin de los intereses de las minoras (mayora calificada). No obstante, la principal garanta reside en la exigencia de unanimidad para modificar el Tratado y en la posterior ratificacin individual. Como consecuencia de ello, Bruselas dispone de un escaso poder discrecional y las decisiones fundamentales siguen tomndose por unanimidad. Del mismo modo, las capacidades administrativas son muy limitadas, puesto que, salvo contadas excepciones poltica monetaria, poltica de la competencia y, parcialmente, poltica comercial, la implementacin de las polticas se halla descentralizada en los Estados miembros. Por otra parte, la UE no es un sistema de soberana parlamentaria, sino de separacin de poderes, que sigue una doble divisin: horizontal (Comisin, PE, Consejo, TJCE) y vertical (local, nacional y supranacional). El pluralismo se expresa en cada una de las ramas del Gobierno europeo: en la colegialidad de la Comisin, en el voto por mayora absoluta del PE y en la diversidad ideolgica del Consejo. Por tanto, el proceso europeo para hacer polticas (policy-making) es el resultado de la interaccin entre una amplia mayora de Estados, la tecnocracia de la Comisin, los representantes populares y los jueces del Tribunal. En contra de la descripcin de la UE como una especie de cartel aislado de tecncratas supranacionales y nacionales al que los Gobiernos recurriran para salvar los escollos de la participacin democrtica (Scharpf, 1998), Moravcsik considera que los mecanismos existentes de delegacin a favor de la Unin son coherentes con las prcticas de las democracias avanzadas. Para demostrarlo, el autor se refiere al sistema de controles directos e indirectos instaurados. Los primeros corresponden al PE, caracterizado por su escaso sometimiento a los partidos nacionales, su papel creciente de formulador de la
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agenda comunitaria en detrimento de la Comisin y la tendencia a legislar a favor del inters europeo (Hix, 2002). El punto dbil residira en la escasa participacin popular en las elecciones europeas. Los controles indirectos derivan sobre todo del papel de los Gobiernos, que pueden ser fiscalizados por los respectivos Parlamentos nacionales. Sin embargo, la prctica demuestra que esta fiscalizacin es, en general, ms bien escasa (Hix, 2002). Para Moravcsik, la pluralidad de intereses representados en Europa es la mejor garanta de transparencia, ya que la informacin circula a travs de los comisarios, las representaciones permanentes, los parlamentarios europeos, los centenares de ministros y los miles de funcionarios implicados. Sin embargo, el autor olvida que el problema no es tanto el acceso a la informacin, sino la transparencia de las decisiones y la asuncin de responsabilidades. En relacin con la falta de transparencia de la comitologa (Joerges, 2000), Moravcsik se limita a aventurar que sta parece tomar en cuenta el inters pblico sin entrar a debatir, no obstante, la cuestin de su control poltico o las garantas de acceso de todos los intereses afectados. En cuanto al problema de la legitimidad de las autoridades independientes europeas (Banco Central Europeo, TJCE, administraciones tcnicas, etctera), Moravcsik subraya que la UE reproduce simplemente la tendencia de los Estados miembros a aislar a estas autoridades del debate poltico. La necesidad de disminuir los costos de decisin, de garantizar la implementacin de las polticas y de evitar la captura del inters general por parte de intereses particulares justifica recurrir a los expertos. Con ello, paradjicamente, la UE sera ms representativa, precisamente por ser menos democrtica. La tesis de que el aumento de la participacin conducira de un modo automtico a incrementar el apoyo popular resulta dudosa, segn Moravcsik, al menos por tres motivos: primero, porque las instituciones aisladas son a menudo ms populares que las dems; segundo, porque la actividad legislativa y regulativa de la UE es inversamente proporcional a la importancia de los temas para los electores europeos, mucho ms sensibles, en general, a los problemas que dependen directamente de sus respectivos Estados sanidad y seguridad social, polica y seguridad o impuestos, que a cuestiones ms abstractas, como el mercado o las regulaciones tcnicas y tarifarias, atendidas por el nivel europeo; y, por ltimo, porque, debido a la falta de informacin y a la fragmentacin de los temas, las reformas constitucionales europeas se asemejan a una poltica plebiscitaria en la que los individuos no disponen de los incentivos suficientes para conectar sus intereses concretos con sus elecciones inmediatas (Moravcsik, 2002). Por tanto, la identificacin de los ciudadanos con la poltica europea debera pasar necesariamente por una percepcin de sus implicaciones, puesto que no se trata de oportunidades polticas (participacin), sino de intereses (costos/beneficios). Este razonamiento es, cuanto menos, discutible. En primer lugar, los ciudadanos europeos parecen cada vez ms sensibilizados hacia los temas ambientales, la prevencin del riesgo, el terrorismo o la seguridad, sobre todo despus del 11-M, cuya gestin se realiza, cada vez ms, a nivel europeo. Por otra parte, el malestar derivado de las reformas de Maastricht o Amsterdam,
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Las implicaciones de una legitimidad basada en los outputs

Las vas de legitimacin de la Unin han sido analizadas desde distintos enfoques normativos que pueden resumirse en los cinco siguientes (Lord y Magnette, 2002): a) internacional o indirecta: la legitimidad de la Unin depende de sus creadores, los Estados miembros; b) parlamentaria: la Unin requiere instituciones representantivas capaces de agregar y ordenar las preferencias de los ciudadanos, tanto a nivel nacional como transnacional; c) tecnocrtica: consiste en la delegacin de poderes a autoridades independientes cuyo principal incentivo es la provisin de bienes pblicos de la forma ms eficiente posible al abrigo de los ciclos electorales; d) legal y procedimental: adems de la creacin de derechos (Tratados) que se imponen a los Estados miembros, se basa en la observacin de principios formales como la transparencia, la proporcionalidad, la evaluacin o la participacin de los interesados directos; e) corporativa: relacionada con la anterior y basada en la negociacin con los actores afectados (Comisin, 2002). Los cinco vectores se entrecruzan y superponen en mayor o menor medida, lo que da lugar a una compleja combinacin de legitimidades de distinta ndole. Sin embargo, el problema de la democracia europea puede abordarse de forma ms clara diferenciando las dos vas de legitimacin tradicionales del poder: la democracia del pueblo (inputs) y la democracia para el pueblo (outputs) (Scharpf, 1999). En el primer caso,
los sondeos de opinin relativos al papel que debera tener la UE en el mundo, la poltica exterior y de defensa, y la misma reaccin de los Gobiernos al convocar la Convencin europea indican una preocupacin difusa con respecto a valores relacionados con las finalidades de la Unin y la falta de participacin popular en las decisiones. Por ltimo, Moravcsik aborda el tema de la democracia social en Europa, rebatiendo la tesis de Scharpf, segn la cual la integracin europea se produce en detrimento de los derechos sociales, eliminando as el factor ms importante de legitimacin de los Estados miembros: el equilibrio entre mercado y polticas de bienestar (Scharpf, 1999). La UE no estara en condiciones de contrarrestar esta tendencia porque su estructura constitucional privilegia la competencia del mercado (integracin negativa) por encima de la proteccin social (integracin positiva), y con ello contribuye a deslegitimar a los propios Estados. Para el autor estadounidense, este razonamiento es infundado a la vista de la estabilidad del gasto social en los distintos Estados miembros y de las resistencias a los intentos de recorte de las polticas sociales. La crtica de Scharpf no reflejara sino las percepciones subjetivas de los ciudadanos alemanes, opuestos a una poltica redistributiva europea sufragada por su pas. Sin embargo, Moravcsik no se dedica a debatir las limitaciones impuestas a las polticas fiscales por el Pacto de Estabilidad ligado a la poltica monetaria o a la imposibilidad de utilizar el gasto pblico para fomentar el empleo derivada de la desregulacin, lo cual repercute negativamente en la capacidad de legitimacin de los propios Estados (Scharpf, 2002: 548).
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las decisiones polticas, basadas en la existencia, supuesta o real, de una identidad colectiva, estn legitimadas en la medida en que reflejan la voluntad popular. En el segundo, en cambio, se trata de decisiones orientadas a la satisfaccin del inters comn. En la UE, existe un desequilibrio evidente a favor de la segunda forma de legitimacin por dos razones bsicas: en primer lugar, por la dificultad de construir una identidad colectiva a partir de un proceso en permanente transformacin en el que confluyen pueblos con lenguas, culturas y tradiciones diferentes y, a veces incluso, enfrentados histricamente; y, en segundo lugar, por la especializacin funcional de la Unin en la produccin de polticas pblicas. Obviamente, una democracia orientada a la produccin de polticas tambin implica la existencia de un electorado, pero, en este supuesto, no se precisa ningn sentimiento especial de identidad, sino la percepcin de unos intereses comunes suficientemente amplios para justificar la creacin de instituciones comunes. En estas condiciones, la existencia de una identidad dbil es compatible con un cierto grado de legitimidad. No hace falta una lealtad exclusiva, sino que pueden coexistir, como sucede en la Unin, identidades colectivas mltiples, solapadas e interdependientes en funcin de problemas que requieren soluciones conjuntas, organizadas de acuerdo con criterios territoriales y funcionales. No obstante, mientras que en los Estados miembros ambos tipos de legitimidad coexisten, se refuerzan mutuamente y se sustituyen de forma complementaria, cuando se aborda el dficit democrtico de la Unin, normalmente se confunden los dos tipos de legitimidad, olvidando que la naturaleza de sta es fundamentalmente distinta de la de los Estados. En general, una legitimidad basada esencialmente en los resultados las polticas genera mucha ms complejidad institucional, ya que, a la hora de resolver de un modo eficaz los problemas, se ha de tener en cuenta el mximo nmero posible de intereses. Ello explica la escasa transparencia del proceso de decisin, la importancia de las redes de polticas, ejemplificadas en los 700 grupos de expertos pblicos y privados que asisten a la Comisin, los 250 comits y grupos de trabajo que preparan las decisiones del Consejo, o los labernticos procedimientos de la comitologa, donde la Comisin, las administraciones y los grupos de intereses y, slo marginalmente, el Parlamento negocian las condiciones de ejecucin de la normativa europea. Habida cuenta de la falta de responsabilidad poltica (accountability) ante un electorado, agravada por la escasa visibilidad poltica del Parlamento y del Gobierno europeo, la legitimidad de las decisiones depende en buena medida de su capacidad de alcanzar el consenso, lo cual implica que las cuestiones ms conflictivas queden estancadas, avancen muy lentamente o reflejen el mnimo comn denominador. La prueba ms evidente es que, a pesar de la progresiva extensin del voto por mayora calificada, el Consejo tiende todava a decidir por unanimidad. Lo mismo puede decirse de las dems instituciones (Comisin, Consejo Europeo y, cada vez ms, PE), o de la necesidad de alcanzar un alto grado de colaboracin entre los distintos niveles de gobierno y con los actores no gubernamentales para implementar las polticas (Beetham y Lord, 1998).
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Las respuestas de la Convencin europea

Apenas difundido, el proyecto constitucional aprobado por la Convencin presidida por Giscard dEstaing suscit todo tipo de comentarios que podran sintetizarse en dos afirmaciones categricas y contradictorias: El proyecto de Constitucin de Europa supone el mayor paso dado por los europeos hacia su soada unin poltica (El Pas, 16-6-03) y lo difcil de imaginar era que la Convencin producira un texto que empeorara los mismos problemas que tena el mandato de abordar (The Economist, 21-6-03). La reaccin de los lderes polticos ha sido ms matizada. El presidente francs, Jacques Chirac, y el canciller alemn, Schrder, no han ocultado su satisfaccin habida cuenta de que el texto recoge muchas de las propuestas conjuntas presentadas en enero de 2003 por sus respectivos Ministros de Relaciones Exteriores, De Villepin y Fischer. Blair y Aznar lo han considerado slo como un punto de partida para los trabajos de la Conferencia Intergubernamental (CIG) que elabora la propuesta definitiva. Como era previsible, el proyecto no ha satisfecho a todo el mundo y, en particular, a los dos bandos tradicionalmente opuestos a lo largo de la historia de la construccin europea: los federalistas y los intergubernamentalistas, defensores de las esencias de la soberana estatal. No obstante, si ste sigue siendo el clivaje principal, no es el nico. Los debates de la Convencin reflejan igualmente otros conflictos latentes en la Unin: la oposicin entre Estados grandes y pequeos, entre ricos y pobres, del Norte y del Sur y, ahora tambin, del Este y el Oeste; entre regiones y Estados, atlantistas y europestas, y entre los Gobiernos y las instituciones. Quiz sea la boutade del vicepresidente Amato, la que mejor resume los resultados ambivalentes de la Convencin: Estoy satisfecho, pero yo quera una nia y hemos parido un nio. Antes de entrar en los aspectos sustantivos de la reforma propuesta conviene detenerse brevemente en el mtodo seguido (Hoffman, 2002; Crum, 2003; y Closa, 2003), ya que ste puede explicar en buena medida el resultado final.
Al mismo tiempo, muchas decisiones, antes adoptadas en el mbito estatal, cobijadas por mayoras parlamentarias, ahora son adoptadas en Bruselas por los mismos Gobiernos que despus las habrn de aplicar en sus respectivos Estados sin ninguna posibilidad de control o de sancin electoral. En ocasiones, los ministros nacionales recurren incluso a la Unin para salvar los bloqueos internos o se escudan en sta para imponer determinadas polticas (Delgado, 2003). Otras decisiones quedan en manos de autoridades independientes, como el BCE. A ello se aade el impacto de las polticas europeas en los Estados miembros. A primera vista, parece que stos refuerzan su legitimidad a travs del aumento de la capacidad de actuacin que proporciona la UE. Sin embargo, tambin hay que tener en cuenta los efectos impopulares de algunas polticas europeas, la tendencia de muchos Gobiernos a eludir sus responsabilidades, cargando las culpas a la Unin, y la imposibilidad prctica de la mayora de los Parlamentos de controlar eficazmente la actuacin europea de sus Ejecutivos (Haenel y Sicard, 2003).
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El mtodo
En relacin con el mtodo diplomtico y opaco de las CIG, la Convencin europea presenta cuatro caractersticas inditas (Hoffman, 2002): la representacin, el mandato, la presidencia y el debate pblico. La Convencin ha reunido a un amplio abanico de representantes institucionales de los Estados miembros y de los candidatos Gobiernos y Parlamentos, de las instituciones europeas Comisin y Parlamento, e incluso de las autoridades subestatales Comit de las Regiones (CdR). Por vez primera, los representantes populares parlamentarios europeos y nacionales, mayoritarios en la Convencin, han podido participar directamente en el proceso. Los eurodiputados han desempeado un papel clave al formar un grupo mucho ms homogneo y preparado que los parlamentarios nacionales, sin olvidar la ventaja adicional de jugar en casa. La pluralidad de actores ha permitido la formacin de coaliciones variables basadas, no slo en intereses y preferencias nacionales, sino tambin en afinidades ideolgicas, territoriales, institucionales o culturales. Ello ha obligado a los representantes de los Gobiernos a anticipar sus posiciones y a estar ms abiertos a las propuestas de los dems miembros de la Convencin. Como prueba de ello, cabe citar la propuesta franco-britnica sobre la presidencia del Consejo Europeo de mediados de 2002, la iniciativa franco-alemana de enero 2003 relativa a la arquitectura institucional de la Unin y otras aportaciones individuales o conjuntas. La entrada en juego, una vez iniciados los trabajos, de los Ministros de Relaciones Exteriores francs y alemn demuestra la prioridad atribuida a la Convencin por sus respectivos Gobiernos. Uno de los aspectos ms positivos de la Convencin ha sido su capacidad de ir forjando el consenso alrededor de posiciones ampliamente compartidas que se han ido matizando y modelando para dar cabida a las distintas posiciones. Ello, no obstante, requera una slida capacidad de direccin. En un proceso deliberativo de estas caractersticas, el papel de la presidencia de Giscard dEstaing, dotada de la autoridad moral y de la experiencia de un ex Presidente de la Repblica francesa, ha resultado fundamental para orientar los trabajos, y ha evitado una deriva hacia una inacabable suma de debates en la asamblea que habran minado su credibilidad, dando alas a los euroescpticos. La direccin del proceso se ha visto facilitada igualmente por la labor de los dems miembros del Presidium y, en especial, de los dos Vicepresidentes, y ex Primeros Ministros, Giuliano Amato y Jean-Luc Dehaene. Otra novedad importante, surgida por iniciativa de los propios convencionales (Crum, 2003), ha sido la divisin interna en once grupos de trabajo en los cuales se ha ido fraguando el consenso alrededor de cuestiones bsicas, como la personera legal de la Unin o la simplificacin de la estructura institucional, mediante la fusin de los tres pilares y, consecuentemente, la sustitucin de los Tratados por un nico texto constitucional dividido en tres partes bsicas. La primera se refiere a los objetivos, los derechos fundamentales y la ciudadana de la Unin, las competencias y las instituciones; la segunda a las polticas y dems aspectos; y la ltima, a los procedi-
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Una arquitectura institucional ms democrtica

Desde el punto de vista sustantivo, la Convencin europea, asumiendo el papel de Asamblea Constituyente, estaba llamada a realizar lo que se podra definir como el trnsito de una lgica funcionalista preconstitucional a una lgica constitucional aplicando el principio de la divisin de poderes quin hace qu? y el de la atribucin de responsabilidades en un sistema acostumbrado a funcionar sobre la base de objetivos las polticas, en ausencia de una distribucin clara de las competencias. Este esquema inclua, como corolario, la necesidad de establecer el principio de reserva de ley y el de jerarqua normativa con objeto de diferenciar los actos legislativos de los ejecutivos. En suma, para ser creble, la Convencin deba afrontar una serie de cuestiones bsicas, muchas veces interrelacionadas, para mejorar la democracia europea: el problema del Ejecutivo bicfalo, clarificando al mismo tiempo el reparto de las responsabilidades institucionales; el fortalecimiento de la Comisin ante las futuras ampliaciones; la definicin de las competencias; la democratizacin del proceso de decisin; el paso de una lgica basada en los procedimientos a otra basada en los poderes atribuidos a las instituciones; y, por ltimo, la operacionalizacin del principio de subsidiariedad mediante la insercin de los Parlamentos nacionales y subnacionales en la arquitectura europea. Como era de suponer, no todas las cuestiones han sido resueltas satisfactoriamente habida cuenta de los condicionamientos derivados de los equilibrios histricos, la variedad de los sistemas nacionales de referencia unitarios, federales, regionalizados o las resistencias de los Gobiernos (Wallace, 2003). Por ejemplo, la investidura parlamentaria del presidente de la Comisin por el PE no ira en detrimento del monopolio de iniciativa legislativa atribuido a ste, favoreciendo as su debilitamiento? En qu medida los Gobiernos estaran dispuestos a renunciar a los Poderes Ejecutivos atribuidos al Consejo? Cmo distinguir las decisiones polticas, de carcter legislativo, de las administrativas? Qu repercusiones podra tener el abandono del mtodo comunitario? A continuacin,
mientos de revisin, entrada en vigor, protocolos, etctera. Un conjunto de modificaciones que, impulsadas por Amato, daran forma al primer borrador de Constitucin presentado por Giscard a finales de octubre 2002 (Crum, 2003). Por ltimo, cabe destacar la transparencia que ha impregnado todo el proceso. Las sesiones eran pblicas y los documentos puestos a debate resultaban previamente accesibles a travs del sitio de la Convencin en la Web. Ello ha permitido un seguimiento permanente, hasta ahora indito en cualquier reforma de estas caractersticas, por parte de los medios de comunicacin, los mbitos universitarios y los ciudadanos interesados. Todo ello confiere, de entrada, un sello innegable de legitimidad procedimental al proyecto de Constitucin, por lo que a la CIG le ha resultado muy difcil introducir modificaciones que desvirten el consenso establecido, ya que, a diferencia de lo que se tema al principio, el texto no comporta la posibilidad de plantear opciones (Giscard, 2003).
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se analizar el alcance de las reformas introducidas con objeto de determinar en qu medida stas pueden conducir a un incremento efectivo de la legitimidad democrtica combinando cuatro criterios bsicos: la representatividad, la transparencia, la simplificacin y la eficacia. La legitimidad democrtica de la Unin se halla estrechamente ligada al papel del PE en el proceso de decisin. En un sistema de democracia representativa existen dos formas bsicas de garantizar la responsabilidad del Gobierno ante el pueblo: la parlamentaria y la presidencialista. La ms comn en Europa se refiere al control del Ejecutivo por el Parlamento como depositario de la soberana popular. Las dos principales alternativas barajadas por la Convencin han sido la investidura directa del presidente de la Comisin por el PE, o su designacin por los Estados miembros por mayora calificada de acuerdo con el resultado de las elecciones, con posterior ratificacin por el Parlamento. sta ha sido la frmula finalmente elegida con el objetivo de preservar el poder de iniciativa de la Comisin y dotarla de la doble legitimidad de los Estados miembros y de los ciudadanos europeos. Con excepcin de la PESC y de los dems casos previstos en el proyecto de Constitucin, el presidente de la Comisin asume la representacin exterior de la Unin. Por tanto, la Unin hablar con dos voces las de los dos presidentes, e incluso tres si se aade la del ministro europeo de Relaciones Exteriores. Ante la disyuntiva de concentrar todas las funciones ejecutivas en la Comisin, como pretenda sta, en el Consejo, como propugnaban algunos Estados, o mantener el bicefalismo actual, la Convencin ha optado por esta ltima alternativa, es decir, por el tradicional equilibrio entre intergubernamentalismo y supranacionalismo. Para ello, el proyecto refuerza el presidencialismo tanto de la Comisin como del Consejo Europeo. La ventaja puede consistir en atribuir una mayor centralidad a ambas instituciones; el inconveniente, en cambio, reside en el riesgo de fomentar la competencia entre ambas, quizs en detrimento de la Comisin, manteniendo al mismo tiempo el problema de la confusin de las responsabilidades ejecutivas y de la falta de control poltico del Consejo. Para garantizar una mayor eficacia, disminuye el nmero de comisarios, pero slo a partir del 1o de noviembre 2009, y no antes, como concesin a los pequeos Estados miembros, temerosos de perder su capacidad de influencia. La Comisin estar compuesta por el presidente, el ministro europeo de Relaciones Exteriores y por 13 comisarios con derecho de voto, elegidos por el presidente por rotacin equitativa entre los Estados miembros a partir de una terna. El presidente designar el mismo nmero de comisarios delegados sin derecho de voto, siguiendo el mismo procedimiento. Como ahora, los 15 miembros titulares de la Comisin debern superar el voto de investidura del Parlamento. El PE, cuya nueva composicin (736 miembros) reduce la tradicional sobrerrepresentacin de los Estados miembros ms pequeos a favor de los ms poblados, se convierte en el legislador de la Unin al mismo nivel que el Consejo de Ministros (Consejo Legislativo), cuando ste decide por mayora calificada. sta se extiende a 36 reas anteriormente reservadas a la unanimidad: incorpora los temas de justicia e interior y slo
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quedan afuera la poltica exterior, la fiscalidad y la Seguridad Social, por imposicin del Reino Unido. Sin embargo, el Consejo Europeo, por unanimidad, podr ampliarla cuando lo estime oportuno. El clculo de la mayora calificada se simplifica y clarifica respecto de las previsiones del Tratado de Niza: la suma de los votos deber representar, al menos, el 60% de la poblacin, si bien el Consejo podr exigir, en algunos casos, una mayora supercalificada equivalente a los dos tercios de los Estados miembros. El nuevo sistema de representacin constituye, pues, un avance democrtico fundamental, puesto que atribuye un mayor peso decisional a los Estados miembros ms poblados. Sin embargo, para vencer las resistencias de Espaa, que se aferra al reparto de Niza y al derecho de veto en la futura reforma de la poltica de cohesin, la reforma del sistema no entrara en vigor hasta 2009. La creacin de una presidencia estable del Consejo Europeo artculo 21, a pesar de las fuertes resistencias de la Comisin y de los pequeos Estados miembros, constituye una novedad destacada. El presidente es elegido por el Consejo Europeo por mayora calificada para un mandato de dos aos y medio, renovable una sola vez. Su principal funcin consiste en presidir y animar los trabajos en cooperacin con el presidente del la Comisin. El Consejo sigue siendo la institucin dominante. No obstante, un presidente con dedicacin exclusiva, un ministro de Relaciones Exteriores y la generalizacin prctica de la mayora calificada le confieren un carcter mucho ms europeo. Su poder efectivo estar determinado por las disposiciones constitucionales, pero tambin por la personalidad y la capacidad de liderazgo del hombre o la mujer elegidos. Por otra parte, el nuevo ministro de Relaciones Exteriores, propuesto por Francia y Gran Bretaa, fusiona las actuales figuras del Alto Representante para la PESC y del comisario de Relaciones Exteriores. Nombrado directamente por el Consejo, es miembro de la Comisin, en calidad de vicepresidente y, al mismo tiempo, preside el Consejo de Exteriores, cuyas decisiones seguirn siendo adoptadas por unanimidad. Los dems Consejos sern presididos por turnos de un ao por un ministro elegido segn unas reglas an no definidas. En materia de Defensa, el proyecto constitucional abre la puerta para que un ncleo reducido de pases ocho como mnimo pueda ir ms lejos que los deseos de la mayora. La creacin del Consejo Legislativo, en contra de los deseos de Londres y de Madrid constituye otra de las novedades relevantes del proyecto. A modo de segunda cmara, actuar a puertas abiertas en su funcin colegislativa con el PE, con el objetivo de aprobar las leyes y las leyes-marco europeas, en lugar de los actuales reglamentos y directivas. Sus integrantes sern los mismos que los del Consejo de Asuntos Generales, encargados de preparar la agenda de las cumbres europeas junto con la Comisin. El Consejo Europeo decidir las dems formaciones, sin capacidad legislativa, en las que podr reunirse el Consejo de Ministros, cuya presidencia corresponder a representantes de los Estados miembros segn los criterios de la rotacin anual, como mnimo, del equilibrio geogrfico y de la diversidad de los Estados miembros (artculo I-23). Las dudas nacen de las resistencias de los ministros sectoriales a perder su actual cuota de poder legislativo.
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Otro punto destacable se refiere a la aplicacin del principio de subsidiariedad mediante la implicacin de los Parlamentos nacionales y, cuando corresponda, de las autoridades regionales y locales en el proceso de formulacin de las propuestas legislativas por parte de la Comisin (Protocolo sobre Subsidiariedad y Proporcionalidad). Asimismo, el Consejo y el PE remitirn a los Parlamentos nacionales, respectivamente, las posiciones comunes y las resoluciones legislativas. Las propuestas de la Comisin debern incluir una evaluacin de sus posibles repercusiones en trminos de subsidiariedad y proporcionalidad, y su posible impacto sobre la legislacin interna. Cuando un tercio, al menos, de los Parlamentos nacionales lo soliciten, la Comisin deber revaluar su propuesta que, no obstante, podr mantener mediante una resolucin motivada. Ms all de la informacin a los Parlamentos de la actuacin de los respectivos Gobiernos a nivel europeo, el aspecto ms innovador consiste en la insercin de los primeros en el proceso legislativo europeo como garanta del respeto del principio de subsidiariedad, con base en el cual, en las materias en las que la competencia se halla compartida entre la Unin y los Estados miembros, la Comisin slo podr avanzar sus iniciativas si demuestra que el europeo es el nivel ms adecuado y no, como hasta ahora, segn su propia discrecionalidad. Por tanto, de aprobarse la propuesta, la Comisin deber afrontar la nueva dialctica institucional derivada de sus relaciones con los Legislativos nacionales o regionales. Algunos Gobiernos, como el espaol, han tratado de impedir que por esta va entraran las regiones en el proceso legislativo europeo. El mecanismo confa a los Parlamentos nacionales la facultad de informar a las regiones con poderes legislativos sobre las propuestas de la Comisin. Ello no representa un problema para una federacin dotada de una cmara territorial, como Alemania, pero puede serlo para el Estado autonmico, an desprovisto de un verdadero senado. En cuanto al CdR estar legitimado para impugnar ante el TJCE las propuestas de la Comisin cuando no haya sido consultado en los supuestos previstos en el proyecto de Constitucin. La regulacin de la subsidiariedad desde esta perspectiva federalista o de mltiples niveles abre la puerta a otros actores institucionales de los Estados miembros, en funcin de sus respectivas Constituciones. Ello obligar a establecer mecanismos internos para determinar las implicaciones de las propuestas legislativas para los distintos niveles de gobierno. Por tanto, en lugar de monopolizar, como hasta ahora, la representacin de sus respectivos Estados, los Gobiernos debern tener en cuenta a las dems instituciones (Amato, 2003). Las actividades de coordinacin tendrn, previsiblemente, un peso cada vez mayor y, con ellas, las relaciones con los Parlamentos nacionales y regionales. Los Gobiernos debern informar ms y mejor a los dems actores para evitar la aparicin de contradicciones en la definicin de las posturas nacionales a lo largo del proceso de decisin. En otras palabras, uno de los efectos ms positivos para la democracia del mecanismo de alerta temprana (early warning), ligado a la subsidiariedad, podra ser no tanto el envo a Bruselas de las opiniones de los Parlamentos, sino la obligacin de los Gobiernos de sintonizar ms con los legisladores internos.
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Conclusiones
Como se ha ido desarrollando, la estructura de la gobernabilidad europea no se corresponde con las distintas definiciones de la democracia acuadas a lo largo del tiempo: ninguna de las instituciones europeas satisface plenamente los principios democrticos de responsabilidad ante los ciudadanos y de transparencia de las decisiones. El proyecto de Constitucin elaborado por la Convencin europea no resuelve totalmente los problemas de legitimacin acumulados durante aos por la UE. En particular, no aporta nada significativo en lo relativo a la ciudadana europea, las identidades culturales y los nuevos derechos. Sin embargo, en el mbito institucional, introduce una serie de novedades importantes que refuerzan principalmente los inputs del sistema, y lo acercan a los parmetros del constitucionalismo. El PE, como representante del inters general y depositario de la legitimidad popular de la Unin, asume casi plenamente el conjunto de las funciones legislativas, que comparte con el Consejo Legislativo, la Cmara de los Estados miembros. Las decisiones se adoptarn por una mayora calificada que tendr en cuenta mucho ms que, como hasta ahora, la poblacin real de los distintos Estados miembros. En un Consejo de 25 miembros, ninguno de los grandes Estados podr imponer su ley. Con la nueva regla mayoritaria, para adoptar una decisin ser necesario reunir los votos de, al menos, los tres quintos de la poblacin, lo cual favorece sin duda a los cuatro Estados miembros ms poblados. Sin embargo, en sentido inverso, al menos 13 de los 19 Estados miembros menos poblados tendrn la posibilidad de bloquear una decisin aunque est apoyada por los seis Estados ms grandes. Seguir con la sobrerrepresentacin actual de los Estados pequeos en el Parlamento o la Comisin hubiera supuesto condenar a dichas instituciones a la ineficacia. Ello no debera impedir, siguiendo la tradicin comunitaria, la atribucin de cargos de responsabilidad a nacionales de los Estados ms pequeos. La introduccin de la jerarqua normativa representa igualmente un avance fundamental en el gobierno europeo que no debera pasar inadvertido. El Parlamento y el Consejo
La ltima de las aportaciones interesantes del proyecto de Constitucin (artculo 46) consiste en la institucionalizacin de la democracia participativa. Para ello, las instituciones de la Unin debern mantener un dilogo abierto, regular y transparente con las asociaciones representativas y la sociedad civil. Siguiendo las recomendaciones del Libro Blanco sobre la gobernabilidad democrtica, se formaliza la consulta de la Comisin con las distintas partes afectadas con el objeto de garantizar que las acciones de la Unin sean transparentes y coherentes. La novedad ms destacada en este sentido reside, no obstante, en la introduccin del referndum de iniciativa popular mediante el cual un mnimo de un milln de ciudadanos europeos pertenecientes a un nmero significativo de Estados miembros podrn incitar a la Comisin a presentar una propuesta sobre un tema cuya regulacin se considera necesaria para el desarrollo de la Constitucin.
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Legislativo se ocuparn de la aprobacin de las leyes y las leyes-marco europeas, dejando su ejecucin y la adopcin de las decisiones administrativas en manos del Ejecutivo dual. Aqu reside una de las limitaciones ms importantes de la reforma, puesto que deja prcticamente intacto el sistema de la comitologa. Uno de los temas ms espinosos es sin duda el dualismo de los presidentes. El presidente estable del Consejo puede dejar en la sombra al presidente de la Comisin a pesar de su legitimacin indirecta por la va parlamentaria. Al mismo tiempo, se corre el riesgo de acuar un sistema institucional asentado en dos pilares encabezados por cada una de las instituciones. Algunos habran preferido un nico presidente: el de la Comisin. Sin embargo, todava est por demostrar que el bicefalismo del Ejecutivo debilite necesariamente el gobierno de la Unin. En ltima instancia, la frmula ambigua adoptada refleja la dualidad de legitimidades que conviven y seguirn conviviendo todava en los prximos aos: la de los Estados y la del Parlamento. En cualquier caso, la Comisin, que ve reforzadas sus atribuciones, deber acostumbrarse a jugar un papel que la asemeja ms a un Ejecutivo responsable ante el Parlamento que a una agencia tecnocrtica. El mantenimiento del poder de iniciativa y la reduccin del nmero de comisarios eran dos condiciones necesarias para su eficacia. Tambin deber acostumbrarse a pensar ms en trminos de competencias que de polticas. Siguiendo las recomendaciones del Libro Blanco de la Comisin sobre la gobernabilidad europea, el proyecto tambin institucionaliza formas de democracia participativa en el proceso de formulacin de las polticas, incluyendo la iniciativa popular que puede facilitar la creacin de coaliciones transversales europeas. Por ltimo, la regulacin de la subsidiariedad que contempla el proyecto puede representar un cambio radical en las relaciones entre los Gobiernos y los Parlamentos nacionales y subnacionales a favor de stos ltimos. Este cambio hacia el pluralismo institucional en la UE depender en gran medida de la evolucin del futuro Tratado hacia una verdadera Constitucin europea que sea capaz de reflejar las tradiciones constitucionales de los Estados miembros. Tanto por el mtodo de elaboracin como por su contenido, el proyecto de la Convencin representa un avance importante en el proceso de construccin de la democracia europea. Por ello, resulta especialmente importante su aprobacin mediante un referndum, siempre y cuando instancias posteriores de negociacin del proyecto no introduzcan modificaciones que desvirten su actual contenido.
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CAPTULO 3
La democratizacin del desarrollo

Laurence Whitehead Nuffield College Universidad de Oxford
Introduccin
Democratizacin y desarrollo son, ambos, conceptos prospectivos. En otras palabras, se refieren a procesos de cambio social acumulativo que pueden derivar en futuros resultados polticos y econmicos cualitativamente diferentes y superiores a los actuales. Como tales, son necesariamente dos conceptos de largo plazo, dinmicos y de alcance macrohistrico. Asimismo, ambos denotan un punto de vista normativo. Pues no tendra sentido clasificar como desarrollo la transformacin hacia una situacin que pudiera juzgarse como cualitativamente inferior a la del punto de partida. De hecho, desde una perspectiva genealgica, estos conceptos son ramificaciones del ideal de progreso, propio de la poca de la Ilustracin en Occidente. En la fase inicial de la teorizacin de las ciencias sociales, ambos estaban subsumidos en el discurso abarcador de la modernizacin. Pero conforme la ciencia poltica y la economa fueron profesionalizndose y diferenciando la democratizacin y el desarrollo, estos conceptos fueron incluidos en compartimientos analticos distintos y se procur desligarlos de sus connotaciones histricas y subjetivas. Fueron aislados, objetivados, divididos en variables representativas mensurables y separados de sus fundamentos ticos. Inicialmente, estos procedimientos analticos constituyeron un saludable antdoto contra las distorsiones ideolgicas y los prejuicios teleolgicos implcitos en gran parte de los anlisis clsicos del progreso y, ms recientemente, de la modernizacin, pero el antdoto produjo sus propios efectos colaterales nocivos. Desde el final de la Guerra Fra, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otros han intentado conciliar los requerimientos de la metodologa contempornea de las ciencias sociales con las caractersticas holsticas de aquellos conceptos, as como volver a poner en contacto los estudios sobre democracia y desarrollo, y restaurar a la vez sus compromisos con valores vigorizantes.
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Este captulo constituye un esfuerzo ms en esa direccin. Pero la hiptesis clave en el tema tratado es que no existe una manera fcil de conciliar posiciones tericas incompatibles y que un enfoque acertado implica un retorno a los primeros principios. Por consiguiente, el principio rector de este captulo es el de reculer pour mieux sauter (dar un paso atrs para saltar mejor). En el plano ms abstracto, tanto la democracia como el desarrollo pueden conceptualizarse de manera tan amplia que convergen en una nica imagen de la buena sociedad. Se trata de la imagen occidental del progreso, predominante en el mundo de la Posguerra Fra, el nico y verdadero paraso, analizado en detalle recientemente por Christopher Lasch (1991). Aun despus del colapso sovitico, sa no es, de ningn modo, la nica imagen disponible de la buena sociedad, pero s se trata de la nica imagen universal. Las restantes alternativas son ya sea teocrticas (limitadas a los verdaderos creyentes) o bien, de alguna manera, particularistas (restringidas a localidades, etnias, nacionalidades o grupos culturales particulares). Quienes tienen mayor seguridad de acceder a esa buena sociedad parece estan cada vez ms preocupados por sus inseguridades e insuficiencias, y tienen buenas razones para ello. Pero la proporcin de la poblacin total que vive en los denominados pases industriales ha descendido de 31% en 1960 a 22% en 1992, y la proporcin que habita en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) ha cado de 21% a 15% durante el mismo perodo, segn el PNUD (1994). Muchos ciudadanos de pases que integran la OCDE probablemente el nmero va en aumento carecen de acceso pleno y garantizado a los beneficios de la buena sociedad occidental, y la gran mayora de los habitantes de pases que no conforman la OCDE tiene apenas la pretensin ms nominal y precaria de acceder a la condicin sociopoltica de la ciudadana moderna. Este trabajo es una reflexin sobre las interrelaciones entre dos componentes fundamentales de la imagen liberal secularizada de la buena sociedad: la democracia poltica y el desarrollo econmico. Estos dos componentes pueden desligarse de sus amarras tericas, definirse con precisin a fin de reducir la superposicin que existe entre ellos y, luego, representarse mediante variables empricas simplificadas (competencia y alternancia electoral, PIB per cpita, etctera) que pueden someterse a prueba para determinar la asociacin y la covarianza. En los ltimos tiempos ha habido una suerte de industria floreciente en este tipo de investigacin, aunque los conocimientos generados pueden parecer escasos teniendo en cuenta los esfuerzos realizados. En un anlisis reciente (Campos, 1996), por ejemplo, se examinan 46 estudios y se rechaza la hiptesis de que la democracia poltica tenga una asociacin negativa con el desarrollo econmico. La educacin, la inversin y la gobernabilidad fueron identificadas como potenciales portadores de una asociacin positiva. Si se buscan patrones de asociacin entre democracia y desarrollo econmico en el mundo Postguerra Fra, las muestras se inclinarn marcadamente en favor de una clase de democracia en particular y de una nocin de desarrollo econmico actualmente en boga. Esto no implica, bajo ningn aspecto, que las variantes de la democracia tanto previas a
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La democracia La idea de democracia poltica tiene una larga historia, con altibajos, que se conoce con bastante precisin. De hecho, en varios anlisis acadmicos recientes se ha afirmado que, con un margen mnimo de error, en el ao 1993 se cumpli el 2.500 aniversario de que Clstenes la creara. Durante el transcurso de ese largo perodo se han reivindicado diversas encarnaciones de la idea en una amplia variedad de escenarios. As, la democracia poltica ha sido considerada compatible con una economa basada en la esclavitud (se fue el consenso washingtoniano hasta el 1 de enero de 1863). A lo largo de los siglos ha sido identificada con el urbanismo y la alfabetizacin; con la colonizacin de nuevas tierras en 930 d.C. comenz a reunirse anualmente el Parlamento islands; con la monarqua constitucional y con el republicanismo; con ciertas formas de conquista imperial europea por ejemplo, la expansin del sistema Westminster y con ciertas formas de resistencia al dominio imperial; con el cristianismo y con el liberalismo secular; y, en estos
1989 como del siglo XXI estn asociadas de la misma manera con el desarrollo econmico, como se entenda en perodos anteriores (o, quiz, posteriores). Desde ya, es posible elaborar indicadores ahistricos y objetivos de democracia y desarrollo, sin tener en cuenta estas significaciones contextuales. As, de acuerdo con indicadores estndar, Chile era una democracia tanto en 1940 y 1970 como en 1990, aun cuando lo que ello signific en trminos de representacin social y objetivos de desarrollo haya sido radicalmente distinto en cada caso. En el mismo sentido, durante algunos perodos y en funcin de algunos indicadores agregados, Botsuana puede ser equiparada con Singapur (y por qu no con Arabia Saudita?) como un caso excepcionalmente exitoso de desarrollo econmico, sin considerar las desigualdades extremas entre estos pases en cuanto a la estructura sociopoltica y a las creencias y aspiraciones colectivas, que tanto los separan. Pero este captulo pretende identificar lneas de interaccin entre democracia y desarrollo y no generar correlaciones supuestamente objetivas. Con este fin, resulta importante especificar el contexto, el significado y los subtipos de las categoras en cuestin. El presente trabajo procura brindar un remedio a las tendencias ahistricas y reduccionistas de los estudios mencionados, restableciendo la conexin entre las dos categoras clave dentro de sus respectivos contextos tericos e histricos. La intencin es devolver un sentido de perspectiva a los juicios sobre el presente inmediato y restaurar el poder de reflexin latente en estas dos nociones, es decir, la democracia poltica y el desarrollo econmico. Si bien estos dos conceptos tienen supuestos comunes, poseen races y asociaciones distintivas y pueden analizarse en forma separada. Sin embargo, en la conclusin de este trabajo se ofrecern algunas sugerencias sobre la posibilidad de convergencia de ambas nociones.
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das, tanto con el implacable avance del socialismo como con la inevitable hegemona del capitalismo. Durante la mayor parte de este perodo, la opinin ilustrada ha mostrado hostilidad y temor a la democracia poltica, a menudo equiparada con el Gobierno de las masas o el triunfo de la mediocridad. No obstante, despus de las revoluciones democrticas de 1848 que, en su mayora, fracasaron, una nueva sntesis de constitucionalismo poltico combinado con liberalismo econmico comenz a allanar el camino hacia una variante ms conservadora de democracia. El concepto se ha asociado en el tiempo y en el espacio con diversos experimentos sociales, cada uno de los cuales necesita ser debidamente contextualizado. A modo de ejemplo, bien puede argumentarse que, despus de 1870 y durante aproximadamente medio siglo, en distintos puntos de Amrica del Sur domin una variante (oligrquica) de Gobierno constitucional civil estrechamente asociada con un modelo de desarrollo orientado hacia la exportacin, basado en el intercambio de diversos productos primarios por bienes de capital importados, sobre todo ferrocarriles, puertos, telgrafos, etctera. No se trataba de una democracia en abstracto de hecho, tena unas cuantas caractersticas que resultaran claramente antidemocrticas desde una perspectiva moderna y el modelo de desarrollo asociado, que no era de validez universal ni de duracin permanente, entr en crisis cuando el motor de combustin interna desplaz al tren y Gran Bretaa perdi su ascendiente. De modo que no hay que dejar de tener en cuenta las condiciones fronterizas que limitaban la coexistencia de ese tipo de democracia en particular y de ese proceso de desarrollo especfico. Con todo, dentro de esos lmites espaciales y temporales se pueden analizar algunas hiptesis muy significativas que, si bien no estn relacionadas con la causalidad en un sentido estricto, ataen al menos a ciertos patrones recurrentes de asociacin y afinidad selectiva. La impresin es que los banqueros, comerciantes e inversores extranjeros exigan en forma constante el cumplimiento del principio de inviolabilidad de los contratos y de la previsibilidad del Gobierno. Tanto el constitucionalismo civil como el crecimiento orientado a las exportaciones se organizaban en gran medida en torno de ese requerimiento funcional. Suponiendo que esta interpretacin resiste un anlisis a fondo, se habra identificado una clase de vinculacin importante entre una variante de orden poltico determinada y un episodio especfico en la historia del desarrollo econmico. Resultara til tener esto en cuenta al investigar la conexin entre otras variantes de democracia y estrategias de desarrollo alternativas en diferentes perodos o en otros lugares del mundo. Pero cualquier intento de convertir esto en un precepto general o de asociar esta clase de experiencia con, por ejemplo, la de los regmenes electorales basados en los campesinos, propios de la Europa de entreguerras y sus estrategias de nacionalismo econmico, sera, en teora, un despropsito y, en la prctica, una manipulacin de la informacin. Desde finales del siglo XIX, a ms tardar, la nocin de democracia ha sido adoptada como propia por las clases dirigentes occidentales y en gran medida desradicalizada, proceso que alcanz su punto culminante durante la Guerra Fra, cuando
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El desarrollo La idea de desarrollo econmico es ms reciente y su historia no est tan bien estudiada. Es cierto que la realidad del desarrollo econmico se remonta a pocas anteriores a la Grecia clsica, pero la idea no pudo elaborarse hasta que las creencias previas al surgimiento del mercado acerca de cuestiones como la estabilidad de las necesidades y la existencia de un precio justo fueron superadas. En la tradicin europea, la idea de que las necesidades eran en principio ilimitadas, as como la idea asociada de que los precios relativos deban reflejar la escasez relativa en relacin con las necesidades ilimitadas no parece que hayan desplazado las creencias previas al surgimiento de los mercados hasta mucho tiempo despus de la Reforma. Antes de eso, el monopolio catlico de los estudios superiores y de la moralidad impidi que naciera el razonamiento econmico moderno, y la doctrina clsica precristiana tambin se fundaba en los mismos supuestos anteriores al surgimiento de los mercados, de modo que, en lugar de la idea moderna de desarrollo econmico, los griegos y los romanos pensaban en trminos de ciclos histricos de crecimiento y decadencia. Probablemente sea un poco anglocntrico afirmar que el pensamiento reflexivo y comparativo sobre el desarrollo econmico tuvo su origen en la Ilustracin escocesa, y considerar a Hume, a Ferguson y, sobre todo, a Smith como los autores que fundaron esta tradicin, pero si el estudio se centra, en cambio, en sus contrapartes de la Europa continental (Cantillon, Quesnay, Turgot, etctera), aun as el punto de partida seguira siendo el Siglo de las Luces, dado que slo entonces los economistas y la economa se establecieron como una disciplina y un sistema independientes (Dummont, 1991 y Rotschild, 2001). Comparadas con los 2.500 aos de debate sobre la democracia, las ideas sobre el desarrollo econmico abarcan apenas la ltima dcima parte de ese perodo. Las dos afirmaciones centrales sobre el desarrollo econmico en La riqueza de las naciones son que la divisin del trabajo es la causa principal del aumento de la opulencia pblica y que el componente primordial de esta divisin es el intercambio comercial entre el campo y la ciudad el intercambio de materias primas por productos manufactu-
se procur integrar prcticamente la totalidad del amplio espectro de regmenes anticomunistas al campo democrtico, con la exclusin de los regmenes ms neutros o que no eran de fiar, incluidos aquellos que mostraban grados de apertura poltica considerablemente mayores. Hoy en da, ante la ausencia de una alternativa sovitica que pueda intentar oponerse a las pretensiones occidentales de universalismo y modernidad, puede afirmarse que existe una adhesin nominal de todo Occidente y, quiz, tambin de gran parte del resto del mundo al ideal de la democracia poltica. Pero si se olvida su historia subversiva y plena de altibajos, se convierte en un ideal desarraigado, en una formalidad procesal, incluso en algo intrascendente para aquellos que an persiguen esa meta esquiva que es la buena sociedad.
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rados, lo que genera ganancias mutuas y recprocas. El ahorro era imprescindible a fin de acumular el capital necesario para financiar estas transacciones. Si bien estos argumentos gemelos dieron lugar a importantes conocimientos sobre los procesos de diferenciacin econmica que ya se perciban en Europa y que podan expandirse al resto del mundo, no bastaron para erigirse en una explicacin del desarrollo econmico abarcadora o de aplicacin universal. De hecho, Adam Smith an respaldaba la nocin de que tarde o temprano deba haber un lmite mximo para el grado de opulencia que poda alcanzar un pas determinado, un lmite fijado por su dotacin de factores y por la perspectiva de que el aumento de la prosperidad estimulara el crecimiento de la poblacin hasta que se estabilizara el ingreso per cpita. Asimismo, Smith consideraba que en cierto sentido el mejoramiento agrcola constitua la base de la prosperidad econmica y, en efecto, podra afirmarse que casi comparta la opinin de Quesnay acerca de que la tierra era la nica fuente de riqueza real, es decir, duradera. Y no estuvo tan alerta como debera haberlo estado ante las primeras seales de la revolucin tecnolgica de la industria britnica, sobre todo, la del algodn. De acuerdo con lo expresado, el desarrollo econmico se asoci en un principio con la modernizacin de la agricultura y el auge de las ciudades. Con posterioridad y comenzando con Malthus se lo vincul con el crecimiento de la demanda efectiva, quizs impulsado por obras pblicas en lugar del ahorro, y con la incorporacin a la industria de maquinaria que reemplazaba la mano de obra, en lugar de con la modernizacin de la agricultura. Se lo lig con la industrializacin a partir de mediados del siglo XIX, cuando surgi a la luz la nocin de progreso tcnico continuo, en vez de episdico, en la industria fabril. A su debido tiempo, esto acarre la preocupacin por difundir el dinamismo tecnolgico de las principales naciones industriales a aquellos pases que queran ponerse al da, lo que allan el camino a la idea de que el desarrollo econmico de las naciones rezagadas podra requerir un nivel mayor de coordinacin de polticas pblicas y de intervencin del Estado que el que haban considerado apropiado los fundadores de la economa poltica. El auge de la economa keynesiana robusteci el prestigio de la macroeconoma y de la planificacin econmica, creando as un entorno temporalmente favorable para la institucin de la subdisciplina de la economa del desarrollo, con caractersticas propias, despus de la Segunda Guerra Mundial. Hirschman (1981) subraya con acierto la importancia que revisti el Plan Marshall durante la primera mitad del perodo de la Guerra Fra como un gran incentivo para esta incipiente subdisciplina. Hirschman seala que la economa del desarrollo surgi en circunstancias muy excepcionales y, como se vio ms tarde, temporales en Inglaterra y en los Estados Unidos y no en los propios pases en desarrollo despus de 1945. Estas circunstancias comprendan el descrdito de la economa ortodoxa, originado en la Depresin de la dcada de 1930, y el advenimiento del keynesianismo internacional en la figura del modelo de crecimiento de Harrod-Domar, que implicaba un papel ms importante del Estado para promover el desarrollo en los pases tardamente industrializados. Como conclusin, sugiere que los fundadores de la economa del desa-
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rrollo mostraron una actitud paternalista, y quizs aun algo despectiva, hacia los pases en desarrollo, al suponer que los problemas de atraso econmico podan superarse muy fcilmente con la adopcin de la planificacin del desarrollo. Esto daba por sentado que estas sociedades estaban gobernadas nicamente por los intereses y que no tenan pasiones. Todo ello, desde ya, refleja la necesidad que exista durante la Guerra Fra de que el desarrollo econmico se diera de manera tal que fortaleciera a Occidente frente al bloque sovitico. De hecho, tanto la difusin de la democracia como la bsqueda del desarrollo econmico en el denominado Tercer Mundo estaban condicionadas en gran medida por los requerimientos predominantes del conflicto bipolar. Esto afecta el contenido sustantivo de las dos categoras as como las interacciones entre ellas. A partir de la dcada de 1960, la economa del desarrollo fue apartndose cada vez ms de los polos de la Guerra Fra, postura que en un principio puede haber aumentado su prestigio pero que, con el tiempo, contribuy a intensificar sus problemas. Hirschman (1981) prefiere hacer hincapi en una fuente de vulnerabilidad poltica relacionada pero en cierta medida diferente: los desastres del desarrollo segn su expresin posteriores al proceso de descolonizacin de la dcada de 1960. Segn su opinin, cuando los tericos del desarrollo se encontraron con que en forma para nada infrecuente el fomento del desarrollo acarre una secuencia de acontecimientos que supusieron un serio retroceso en esas otras reas, incluida la prdida de derechos civiles y humanos, la natural autoconfianza que rezumaba la disciplina en sus primeras etapas se vio debilitada. En otras palabras, las prcticas tanto democrticas como no democrticas que muchos pases del Tercer Mundo llegaron a justificar en nombre del desarrollo econmico desmoralizaron una subdisciplina que haba tenido sus races en los supuestos liberales occidentales acerca de la naturaleza del progreso social. Pero en la dcada de 1970, segn las palabras del mismo Hirschman, el antiguo mpetu ha desaparecido [...] resulta cada vez ms difcil encontrar nuevas ideas [...] y la disciplina no est reproducindose de manera adecuada. Esta apreciacin presagi el rpido surgimiento en la dcada de 1980 de perspectivas neoliberales si se las califica en un sentido no muy estricto sobre el desarrollo econmico, en virtud de las cuales este desarrollo comenz a vincularse con la fijacin de precios correctos, vigoriz la disciplina de los mercados internacionales y fortaleci los derechos de propiedad privada. Una solucin a este problema era refugiarse en un trabajo ms tcnico sobre la asignacin eficiente de los recursos, y otra consista en pasar de centrarse en el crecimiento a centrarse en las necesidades bsicas. La primera solucin se basaba en la ilusin de que al limitarse a problemas ms pequeos y sumamente tcnicos, la economa del desarrollo podra seguir su marcha independientemente de los cataclismos polticos, y la segunda divida el objetivo hasta ahora mximo de la economa del desarrollo el ingreso per cpita en diversos objetivos parciales, cada uno de los cuales exige consultas con diferentes especialistas. Ambas soluciones se le ocurrieron a Hirschman en 1980 como formas de retractarse de la meta fundamental: lograr liberarse por completo del atraso eco-
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El estudio de los debates clsicos sobre democracia y desarrollo y el anlisis de la manera en que dichas categoras se han adaptado a nuevos contextos a lo largo del tiempo llevan a la conclusin de que aquello que se entiende por desarrollo en el siglo XXI bien podra incorporar algunos elementos muy importantes provenientes de la teora democrtica. Asimismo, las concepciones futuras de la democracia, bien entendidas y actualizadas, podran incluir de manera adecuada gran parte de lo que recientemente se ha estudiado dentro de los confines de la subdisciplina del desarrollo econmico. Cuando la aplicacin del conocimiento y no el poder mecnico constituye el fundamento principal para la prosperidad econmica, puede esperarse que los productores ms eficientes establezcan elevados niveles de exigencia en materia de derechos ciudadanos y rendicin de cuentas de los Gobiernos. Cuando asegurar la participacin informada en elecciones pblicas complejas que involucran la gestin econmica es una misin central de los Gobiernos democrticos modernos, la concepcin del desarrollo difcilmente puede continuar omitiendo tener en cuenta la legitimidad y la aceptacin
nmico. A modo de conclusin, expresaba que el desafo que presenta la poltica funesta debe enfrentarse, no evitarse o eludirse. A esta altura resulta absolutamente claro que la economa del desarrollo no puede hacerlo sola ( Hirschman, 1981). En medio de las secuelas que dej la descolonizacin proceso que, en general, Hirschman pas por alto en su breve anlisis, si bien no hay duda de que era esencial para su resea, imper una gran incertidumbre acerca de si los antecedentes de los tericos del desarrollo occidental los habilitaban para criticar la represin poltica en el Tercer Mundo. La culpa poscolonial de la izquierda y la realpolitik de la derecha se conjugaron para mantener los debates sobre el desarrollo econmico aislados de todo lo concerniente a la democracia poltica. Hasta el fin de la Guerra Fra, las instituciones financieras internacionales pusieron sobre el tapete ese aislamiento en forma explcita al subrayar que sus cartas orgnicas les impedan intervenir en los asuntos polticos internos de los Estados miembros. El desarrollo se convirti en un objetivo supuestamente apoltico que deba lograrse con medios tcnicos, mientras que la democracia termin siendo una cuestin de eleccin interna o preferencia subjetiva que no deba imponerse ni siquiera fomentarse materialmente desde el exterior. Resulta difcil encontrar un ejemplo que ilustre mejor la construccin social de la dicotoma ser-deber ser. Con el fin de la Guerra Fra y el surgimiento de una generacin poscolonial que ya no se obsesiona con la lucha por la soberana nacional sino que, en cambio, aora las libertades perdidas durante la formacin del Estado, el contexto internacional ha cambiado de manera radical. La democratizacin del desarrollo no puede volver a incluirse en la agenda junto con el desarrollo de la democratizacin. Los estudios sobre el desarrollo no pueden ni deben continuar evitando o eludiendo el desafo de la poltica funesta.
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social de las polticas que han de elegirse. En este punto de convergencia entre las nociones de democracia y desarrollo es donde se cimentar el futuro ms prspero de los estudios sobre el desarrollo. Tal como se indica en esta breve descripcin, el desarrollo econmico, al igual que la democracia, ya se han presentado luciendo una gran variedad de ropajes distintos y, en diferentes instancias, han sido identificados con una amplia gama de socios aparentemente incompatibles. Desde esta perspectiva de longue dure, sera una sorpresa advertir que alguno de esos dos conceptos se haya convertido repentinamente en una constante o haya perdido la capacidad de transformarse y adaptarse a contextos imprevistos. Por tanto, no dejara de causar asombro que alguno de esos conceptos se hubiera transformado en algo tan fijo e inflexible que impidiera la convergencia con el otro. Cuando se analiza desde este punto de vista histrico, es ms probable que las recientes asociaciones de la democracia con el capitalismo y del desarrollo econmico con la liberalizacin de los mercados resulten ser relaciones de conveniencia y no identidades definitivas. Pero, como se ha visto, el contenido de ambos conceptos ha variado con el tiempo, de manera que cualquier tentativa de separarlos o de conciliarlos debe partir de un abordaje de las cuestiones conceptuales y relativas a sus definiciones. Si por democracia se entiende la mera celebracin de elecciones competitivas, con la consiguiente alternancia en el gobierno de partidos polticos rivales en funcin de los cambios en las preferencias del electorado, es poca la influencia que la difusin de la democracia puede tener sobre los resultados del desarrollo social. En el mismo sentido, si se entiende que el desarrollo econmico consiste fundamentalmente en una tasa de crecimiento econmico elevada y sostenida, tal vez acompaada por algunos fondos de emergencia social y por cierta canalizacin de los beneficios hacia la poblacin ms indigente, entonces la alternativa entre establecer una democracia o mantener un rgimen autoritario estar ms claramente vinculada al estilo del desarrollo social que a su nivel. En este nivel de abstraccin, es posible pensar en interconexiones entre democracia y desarrollo que pueden facilitar u obstruir, pero ninguna de estas dos clases de vinculacin resulta especialmente convincente. En trminos generales, esta hiptesis de nulidad parecera tan plausible como cualquier otra. La versin mnima de la democracia como procedimental no conlleva necesariamente muchas implicancias para el desarrollo social, y la versin del desarrollo econmico como la bsqueda primordial del crecimiento plantea la duda sobre de qu manera se logran los mejores resultados en trminos de desarrollo social: si con la democracia o con los Gobiernos autoritarios. Pero durante la dcada de 1990 se ha generalizado la conviccin de que la democracia y el desarrollo estn vinculados ms ntimamente y asociados en forma ms positiva que lo antedicho. Se han examinado conjuntos de datos comparativos entre pases con el objeto de analizar su asociacin, con resultados mltiples. Aqu cabe destacar que no es dable esperar que arrojen mucha luz sobre el nexo entre democracia y desarrollo los conjuntos de datos que incluyen decenas de Estados fracasados o en vas de fracasar y que consideran a pases del tamao de la India y China como unidades que pueden
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compararse con Dominica y Fiji. Por ejemplo, de los 174 Estados clasificados en el Informe sobre desarrollo humano (PNUD, 2000), quiz hasta un 25% de ellos es de creacin tan reciente e inseguros que la cuestin de la supervivencia domina la poltica pblica y coloca en un segundo plano las tareas relativas al desarrollo humano y poltico. Algunos Estados no tan nuevos se encuentran en la misma situacin. Si bien esto implica alrededor de un 25% de los Estados existentes denominados en desarrollo, se considera slo un porcentaje mucho menor de la poblacin total de esos pases, dado que el listado incluye apenas algunos de los pases con alto ndice demogrfico. Pero si, por ejemplo, se toma en cuenta a Timor an considerada en el Informe como parte de Indonesia, al Tbet considerado como parte de China o a Cachemira considerada como parte de la India, se pone de manifiesto de inmediato que hay regiones altamente pobladas en varios de los Estados del Tercer Mundo aun en los mejor establecidos donde los intereses principales de la poltica pblica contempornea son casi tan primordiales como en el conjunto de pases fracasados, por ejemplo Afganistn, Burundi, Georgia, Liberia, Ruanda, Somalia, Zaire, etctera. Diversas expresiones relacionadas con la democracia participacin, sociedad civil, delegacin del poder han adquirido cada vez ms prominencia entre los objetivos de desarrollo que persiguen los donantes internacionales. Como cada vez ms pases en desarrollo han ido adoptando, al menos en apariencia, prcticas polticas democrticas, el cabildeo tradicionalmente ejercido por los pases menos desarrollados en contra de la vinculacin de la democracia con el desarrollo se ha visto debilitado. Hoy en da, la mayora de los pases en desarrollo puede aspirar a beneficiarse si la asistencia para el desarrollo exige como requisito la condicionalidad democrtica, y los pases donantes se inclinan cada vez ms a vincular la democracia con el desarrollo social y, por consiguiente, imponen esas condiciones para brindar su ayuda. Si este cambio en las creencias y en las prcticas resulta ser algo ms que una moda pasajera, deber estar acompaado por una reconceptualizacin tanto de la democracia como del desarrollo. En efecto, es probable que ya est llevndose a cabo un debate sobre tal cuestin en las dos comunidades acadmicas pertinentes. El desarrollo social constituye el principal punto de interseccin de los estudios acadmicos sobre la democratizacin y el desarrollo econmico. En la medida en que estos estudios converjan, las polticas sociales y los derechos de los ciudadanos saldrn del segundo plano y se convertirn en el foco de atencin de las comunidades acadmicas mencionadas. Los trabajos sobre el desarrollo humano acumulados por el PNUD han generado una importante base de datos emprica, respaldada por trabajos tericos significativos, concebidos para orientar las prioridades de la poltica pblica en una direccin en la que tanto la democracia como la prosperidad son valoradas como variables representativas de la libertad humana. Pero una cosa es desplazar el foco de atencin y otra muy distinta es integrar los nuevos objetos de estudio en un marco analtico funcional y coherente. El discurso sobre los derechos implcito en la perspectiva del desarrollo humano tiende a rechazar las concesiones recprocas y las estrategias de secuenciacin que entraaran priorizar algu-
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nos derechos sobre otros. El Informe sobre el desarrollo mundial (Banco Mundial, 2000, 2001) procura, con dificultad, conciliar esta perspectiva del desarrollo humano con las opciones estratgicas orientadas a los resultados que tradicionalmente respalda. As, admite que la democracia es intrnsecamente valiosa para el bienestar humano como manifestacin de la libertad humana. Las libertades polticas tienen un impacto muy significativo sobre la vida y las capacidades de los ciudadanos. Pero, tal vez consciente de ciertas actitudes entusiastas anteriores del propio Banco hacia algunos regmenes no democrticos, esta prise de position (toma de posicin) se ve de inmediato compensada al hacer referencia a los logros alcanzados por algunos pases notablemente orientados hacia el desarrollo, como la Repblica de Corea, antes de convertirse en democracias pluralistas. Se corre un discreto velo sobre aquellos pases orientados hacia el desarrollo, como China, que an no han manifestado intencin alguna de seguir ese camino. La democracia tanto representativa como participativa es buena en s misma (Banco Mundial, 2000, 2001). (Esta afirmacin supuestamente autoriza al Banco a aclamar a algunos regmenes que no permiten la celebracin de elecciones competitivas multipartidistas). Pero de acuerdo con ese mismo Informe, (...) los procesos polticos democrticos por s solos no bastan para asegurar que la reduccin de la pobreza sea considerada una prioridad fundamental en los esfuerzos de la sociedad. De modo que pese al valor intrnseco de la democracia, esta alusin a las prioridades deja abierta la posibilidad no slo de que pueda necesitarse algo ms para reducir la pobreza, sino de que algo diferente pueda funcionar mejor. Frente a la necesidad de semejantes acrobacias intelectuales, quiz resulte muy tentador para los principales organismos promotores del desarrollo mantener el marco establecido, con algunas referencias adicionales al desarrollo social, la sustentabilidad ambiental, el equilibrio entre los gneros o el empoderamiento poltico, que suenan alentadoras pero que no alteran los supuestos centrales ni las modalidades de anlisis. Y pese a cualquier giro del discurso hacia la integracin de la democracia y el desarrollo en el plano analtico, a la hora de formular las polticas y de establecer los objetivos, el componente democrtico tiende a brillar por su ausencia. As, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas que debern alcanzarse para 2015 incluyen metas mundiales que comprenden los ingresos, la educacin, la demografa y el desarrollo sostenible todas ellas presupuestadas y cuantificadas, pero no objetivos polticos. En el mismo sentido, los partidarios de la condicionalidad democrtica a menudo tienden a centrarse exclusivamente en las variables polticas y suelen verse tentados a considerar el bienestar social como un factor adicional optativo. As, la meta central de los ODM es reducir a la mitad el porcentaje de personas que viven en condiciones de pobreza extrema, es decir, cuyos ingresos expresados en paridad de poder adquisitivo sean inferiores a un dlar por da, para 2015. Los seis objetivos restantes bsicamente cumplen la funcin de respaldar la durabilidad de ese progreso. Este paquete constituye lo que se procura sea un objetivo unificador e incontrovertible: el establecimiento de metas mnimas, pero que sean consensuadas, alcanzables y que
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impliquen una diferencia significativa. De todas maneras, desde un punto de vista democrtico hay mucho que debatir en este campo. El proceso internacional de toma de decisiones es muy poco transparente, y dista mucho de estar claro quines sern considerados responsables si no se alcanzan las metas. Las metas mismas ameritan ser debatidas. Acaso es posible suspender la vigencia de algunas libertades a fin de cumplir con dichas metas? Si reducir a la mitad la pobreza extrema es una meta alcanzable, por qu esperar hasta 2015? Y por qu se pretende reducir el porcentaje de pobreza extrema slo a la mitad? Acaso debern pagar por ello los ricos, o slo los que son apenas menos pobres? Los fundamentos del antiguo marco poltico tradicional son muy claros. Si la distribucin de los recursos entre los pases ha de realizarse de manera que se recompense el buen desempeo, entonces es necesario que los criterios para clasificar y evaluar este desempeo sean explcitos y verificables. De hecho, no resulta tan fcil establecer una distincin precisa entre los regmenes autoritarios y los democrticos, o entre los pases que aplican polticas de crecimiento sostenible y aquellos que siguen caminos que distan de ser los ptimos. Pero, al menos de acuerdo con las antiguas definiciones ms estrictas de democracia y desarrollo, existe una tradicin de clasificacin consolidada y una literatura convencional de explicacin causal. Ahora bien, si se ampla la concepcin de la democracia para incluir nociones vagas como la de delegacin de poderes, o si el nfasis puesto en el crecimiento econmico es atenuado por la importacin de elementos del desarrollo social, como los derechos ciudadanos, ms imprecisos o quiz ms vinculados a lo cultural, entonces los criterios para juzgar el desempeo pueden tornarse ingobernablemente complejos y hasta arbitrarios. Existen, en efecto, muchos ejemplos en el pasado de regmenes no democrticos que han procurado ocultar sus deficiencias invocando sistemas supuestamente superiores de participacin poltica e integracin social. En el mismo sentido, Gobiernos que no estaban dispuestos a aplicar polticas slidas de crecimiento econmico se han amparado en la excusa de que deben proteger conquistas sociales irreversibles. Frente a semejantes antecedentes, los defensores del viejo marco bien pueden esgrimir argumentos slidos en respaldo de su postura. La mera referencia al bienestar social y participativo no es ninguna garanta de una mejora en el desempeo. Continan sosteniendo que los derechos de la ciudadana y los programas de desarrollo social slo pueden sumarse siempre y cuando primero se respeten la racionalidad econmica y el buen gobierno. Sin embargo, este marco consolidado enfrenta crecientes dificultades, tanto prcticas como polticas. En cuanto a las dificultades de ndole prctica, para que un rgimen sea clasificado como democrtico, normalmente debe recibir una evaluacin positiva, no una mera designacin descriptiva neutral. Las ventajas, el prestigio y el autorrespeto emanan de tales rtulos o actos de habla. Asimismo, el hecho de que una poltica econmica sea designada como un ejemplo de desarrollo econmico es tambin beneficioso. En ambos casos, los lderes polticos procuran asegurarse un respaldo favorable y evitar o poner freno a los rtulos negativos.
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De manera que es muy fcil politizar el debate acerca de qu instancias precisas quedan comprendidas dentro de las amplias y no muy bien definidas categoras de democracia y desarrollo. Cabe decir lo mismo de las proposiciones relativas a los vnculos entre ambas. En efecto, desde una perspectiva estricta quiz se est tratando con conceptos esencialmente discutibles y con un discurso sobre su interrelacin que refleja de manera considerable esas luchas implcitas por el poder. La reciente creacin de clasificaciones anuales normalizadas e independientes que abarcan el mundo entero como el ndice de Desarrollo Humano (IDH) del PNUD, el anuario sobre la libertad de Freedom House, el ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional, etctera constituye un importante agente correctivo de los anteriores excesos del subjetivismo, pero no elimina la necesidad de que se forme un juicio colectivo y personal informado no slo para interpretar las clasificaciones, sino tambin para decidir si se aceptan o no sus evaluaciones relativas. Las siguientes son otras dificultades de ndole prctica: a) la difusin de la democracia acarrea demandas crecientes de descentralizacin y de devolucin de las polticas pblicas a niveles de gobierno ms locales; b) en el mismo sentido, la difusin de los sistemas de competencia y asignacin de recursos basados en el mercado conlleva un desplazamiento del poder econmico de los organismos de gobierno hasta ahora a cargo de instrumentar polticas de crecimiento ptimo; c) ms an, donde el desarrollo social se ha visto obstaculizado, tal vez por omisiones que surgen de una concepcin demasiado estricta del buen desempeo, se pone de manifiesto cada vez ms que estas omisiones producen fcilmente una retroalimentacin negativa que, a la larga, puede terminar desestabilizando la democracia procedimental y/o entorpeciendo las estrategias de crecimiento slidas. Este tipo de consideraciones prcticas, fortalecidas por las preferencias polticas de un nmero creciente de Gobiernos donantes y de Gobiernos receptores, han llevado a los defensores del viejo marco poltico a hacer concesiones e incluso a ver debilitadas sus convicciones centrales iniciales. Los modelos convencionales de causalidad de la bola de billar y los indicadores cuantitativos totmicos sobre el desempeo macroeconmico ya no atraen la misma consideracin que merecieron en un perodo anterior de autoconfianza tecnocrtica, pero tampoco han sido destronados. Quienes respaldan la incorporacin de estilos ms blandos de explicacin y evaluacin an tienen que desarrollar enfoques alternativos de aceptacin general. Debera ser posible ir ms all de este estado de situacin y reconceptualizar la democracia y el desarrollo, de manera tal que se disponga de un marco analtico integrado y superior e incluso quiz de fundamentos polticos ms democrticos. El Informe sobre desarrollo humano del PNUD y el informe La mano visible: Asumir la responsabilidad por el desarrollo social del Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (Unrisd), as como otras iniciativas acadmicas afines, sealan que la bsqueda de un marco sustituto ya est en marcha, si bien los resultados an son incipientes. La libertad de expresin y de asociacin compensan en cierta medida los riesgos de hambrunas provocadas por el
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Algunos nuevos rumbos para la investigacin

Podra resultar factible democratizar el desarrollo, pero de ser as no existen atajos ni adiciones fciles. Ser necesario volver a los primeros principios para llevar a cabo las reconceptualizaciones requeridas, y tambin ser necesario reconsiderar algunas cuestiones de mtodo bsicas. Como primer paso, habra que reculer pour mieux sauter (dar un paso atrs para saltar mejor). Luego de eso, tendra una importancia crtica identificar un grupo de temas y cuestiones relativamente especficos y susceptibles de investigacin emprica, con lo que sera probable que una visin ms integrada de la democracia basada en el desarrollo ofreciera conocimientos especficos y productivos. Podra encontrarse un grupo de temas y cuestiones con perspectivas alentadoras en algunos aspectos de la poltica social, en especial en aqulla de un subconjunto de nuevas democracias relativamente estables y bien institucionalizadas. Los primeros principios en cuestin son muy amplios, si bien pueden describirse en forma bastante concisa. Como ya se ha sealado, tanto la democratizacin como el desarrollo pueden ser considerados procesos de constitucin social de largo plazo y de duracin indefinida. Si se los entiende en esos trminos, se torna posible reconceptualizarlos no slo como conceptos asociados de manera instrumental o contingente. De hecho, pueden ser mutuamente constitutivos, derivados de una concepcin unitaria de los derechos humanos, la libertad humana y la autorrealizacin. La afinidad selectiva entre ellos puede hallarse en un fundamento comn de dilogo, deliberacin y consentimiento. Pero si se sigue esta lnea de razonamiento, hay que asimilar las implicaciones de la duracin indefinida. No existe un punto final universal y mensurable en el que los procesos de democratizacin y desarrollo logren su plenitud. Las metas del desarrollo democrtico continuarn siendo objeto de revisin y de perfeccionamiento por parte de generaciones futuras de ciudadanos, ya que pueden variar en el tiempo y en el espacio. As como el desarrollo y la democratizacin de los Estados Unidos no fueron plenamente logrados en 1787, ni en 1865, ni en 1965, las democracias basadas en el desarrollo como Brasil, India, Mxico y,
hombre y de otros desastres naturales que pueden prevenirse. Los ciudadanos con derecho a voto pueden ejercer cierta influencia sobre las prioridades de la poltica pblica, y tal vez prefieran disponer de agua potable limpia antes que tener represas faranicas o megaproyectos similares. Si el desarrollo social favorece la titularidad local y la participacin de los ciudadanos, puede restringir el gasto desmedido en armamento e inclinar las relaciones internacionales hacia la cooperacin y no hacia el conflicto. La separacin tradicional entre la poltica y la economa, ambas concebidas en un sentido estricto, ha obstaculizado la investigacin de tales vnculos potenciales, olvidando lo que Gunnar Myrdal alguna vez ense sobre la causalidad acumulativa y circular en los estudios sobre el desarrollo.
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sin duda, el Reino Unido seguirn en proceso de construccin por parte de las generaciones futuras. Obviamente, se trata de tareas de reconceptualizacin complejas y proclives a generar controversias que deben ser analizadas con mayor detalle en otra obra. Ms all de este nivel muy abstracto de teorizacin, se podra tratar de identificar ciertas experiencias histricas relativamente concretas as como reas de la poltica pblica donde esta perspectiva pueda generar conocimientos que de otra manera no se tendran. El inters consiste en aislar temas susceptibles de investigacin emprica comparada y poner de relieve los mtodos de investigacin apropiados para esta perspectiva terica. A ttulo ilustrativo, se mencionarn a continuacin cuatro temas pertinentes que revisten un inters particular: a) la experiencia de democracia poltica casi universal en la regin de Occidente, acompaada por niveles de desigualdad e injusticia social que se caracterizan por ser constantes y a menudo extremos; b) dentro de este marco regional, podran llevarse a cabo ciertas comparaciones apareadas de la variacin entre dos naciones (por ejemplo, entre Costa Rica y Nicaragua, entre Repblica Dominicana y Hait, o entre Argentina y Chile); c) en virtud de que esta perspectiva dirige la atencin hacia procesos holsticos de largo plazo, podra analizarse asimismo la experiencia de una nica nacin durante varias generaciones (por ejemplo, se podra elegir a Bolivia con ese fin); d) pero tambin habra que desagregar y examinar reas clave de la poltica pblica en las que el vnculo entre la ciudadana y los resultados de la distribucin tiene una gran pertinencia, por ejemplo, la ciudadana y el derecho al agua, la ciudadana y la seguridad pblica. Estos temas que se proponen para una investigacin compartida invitan a reflexionar adems sobre las cuestiones metodolgicas. De lo contrario, los criterios de clasificacin insensibles (brutalistas) slo pueden obstaculizar la deteccin de los patrones de asociacin que pueden extraerse de los datos y que resultan muy valiosos. Hay dos ejemplos extremos de situaciones de la vida real problemticas que bien podran evitar ser detectadas si se aplica un sistema de clasificacin brutalista tipo o lo uno o lo otro utilizando indicadores simplistas. A fin de juzgar si un rgimen que desconoce los derechos civiles y polticos de las mujeres y que les exige que utilicen un velo puede, en ciertas circunstancias, clasificarse como democrtico, sin duda hay que considerar el alcance y los lmites del concepto de democracia en funcin de los primeros principios. Lo mismo ocurre cuando se considera si el concepto de desarrollo econmico se aplica, por ejemplo, a una situacin de consumo per cpita muy elevado financiado por ingresos provenientes del petrleo, donde la mayor parte del trabajo productivo est a cargo de inmigrantes que carecen de derechos ciudadanos. Hay otros casos igualmente ambiguos que son menos extremos pero ms comunes. Por ejemplo, existe un nmero considerable de Estados islmicos que ponen en jaque la concepcin estndar de democracia, as como la actual controversia sobre el modelo asitico pone a prueba algunos supuestos occidentales esenciales relativos al desarrollo.
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Tanto el ndice del PNUD como las clasificaciones de Freedom House hacen uso de una serie de indicadores parciales que luego son agregados en funcin de una frmula arbitraria a fin de producir clasificaciones monotnicas de pases. Segn las cuestiones que estn analizndose y el marco conceptual de la investigacin, puede resultar ms apropiado trabajar con las series desagregadas o bien combinarlas de acuerdo con una frmula diferente. Por ejemplo, el ndice de nivel de educacin del PNUD podra revestir especial inters para aquellos que trabajan con un modelo de desarrollo de capital humano y para quienes consideran a la sociedad civil como el elemento esencial de todo proceso de democratizacin de largo plazo. Otras concepciones de democracia y desarrollo pueden privilegiar otras variables. El hecho de tener en cuenta la variabilidad histrica y los matices contextuales asociados con esos dos conceptos puede ayudar a analizar los datos comparativos desde un punto de vista discursivo. Ahora bien, cules son las tcnicas apropiadas para evaluar el cambio holstico de largo plazo en un pas determinado? Cmo deberan estructurarse las comparaciones regionales y de pares de pases para poder abordarlas? Los mtodos comunes de muestreo y recopilacin de datos posibilitan un anlisis adecuado de los intereses de la ciudadana en reas crticas de la poltica pblica como la privatizacin del agua y la accin policial comunitaria? Cuando las cadenas causales son largas y mltiples y cuando los resultados dependen de las percepciones sociales de categoras complejas, es probable que insistir demasiado en la conexin necesaria y en la causalidad mecnica lleve a confusiones y engaos. Otros mtodos de juicio e interpretacin, ms histricos y contextuales (narrativos o configurativos), pueden contribuir a corregir esas deficiencias, o por lo menos a complementar de manera til los procedimientos de objetivacin que son la norma en las ciencias sociales (tales como la elaboracin de indicadores cuantitativos descontextualizados). A fin de considerar con seriedad la democratizacin y el desarrollo como procesos interactivos normativamente deseables, fundados en la participacin y en el consentimiento, hay que asignarles la importancia que merecen a los mtodos de interpretacin que toman en cuenta la manera en que las partes en cuestin entienden esos conceptos. Muchos desastres del desarrollo han tenido origen en el hecho de que en el pasado los donantes y los hacedores de polticas no han prestado atencin a su dimensin discursiva, y parece que algunos regmenes democrticos, por ejemplo, el de Argentina en el momento de escribir este trabajo, han sido vctimas del mismo aislamiento de la realidad social. Por consiguiente, el papel que le toca desempear al eclecticismo metodolgico en esta materia no es el de meramente escribir una rida nota al pie desde el academicismo. Antes bien, su intervencin surge como una consecuencia necesaria de las reconceptualizaciones que se estn llevando a cabo y como una respuesta a las exigencias de una formulacin de polticas realista.
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Conclusin
En este breve tour de horizon (examen general) del panorama de la conciliacin de la democratizacin y el desarrollo se han sealado ciertos temas potencialmente tiles, as como algunos enfoques innovadores. Pero an quedan por responderse cuatro interrogantes analticos significativos. En primer lugar, cmo han de establecerse y conciliarse las prioridades del desarrollo ahora cuando el criterio tradicional de maximizacin del crecimiento se ha vuelto menos estricto? En segundo lugar, cmo ha de compararse, evaluarse y recompensarse el buen desempeo en un momento en que diversas metas de largo plazo, en cierta medida opuestas y parcialmente subjetivas, se han convertido en la caracterstica principal de un nuevo impulso hacia el desarrollo social integrado? En tercer lugar, si segn cualquier definicin realista el desarrollo social y democrtico de largo plazo provoca resistencia y conflicto y, por consiguiente, es proclive a verse interrumpido e incluso revertido, cmo ha de interpretarse y posiblemente gobernarse esa turbulencia? Y si es gobernada, por quin, y a qu grupo de votantes debern responder aquellos que lo hagan? Por ltimo, dado que aun de acuerdo con las hiptesis ms optimistas sobre el ritmo del progreso, la mayora de las nuevas democracias continuarn incluyendo durante varias generaciones gran cantidad de ciudadanos pobres cuyas necesidades urgentes en materia de poltica social podrn ir palindose paulatinamente en el mejor de los casos, cmo pueden estabilizarse la democratizacin y el desarrollo social en las dcadas intermedias? El mero hecho de enumerar estos interrogantes basta para poner de manifiesto la magnitud de la tarea que es necesario realizar antes de que un nuevo marco analtico integrado pueda desplazar por completo la antigua dicotoma. A continuacin, se ofrecen ciertas sugerencias a modo de respuesta, algunas mejor elaboradas que otras. En primer lugar, en lo que concierne a la fijacin de las prioridades del desarrollo, la respuesta depende, en principio, de los ciudadanos que han adquirido derechos civiles en forma reciente en esas democracias basadas en el desarrollo. No hay duda de que con frecuencia interpretarn mal las opciones disponibles y cometern errores polticos. Pero conforme la democracia progrese, ser inevitable que la titularidad del proceso de desarrollo pase de los organismos especializados y los ministerios centrales a las sociedades y autoridades locales afectadas en forma directa y permanente. Cierto es que esta afirmacin se basa en una concepcin de la democracia como un proceso acumulativo de aprendizaje social de largo plazo y no como un mero cambio nico que es consecuencia de la rotacin de las elites gobernantes. En segundo lugar, en lo que atae a la evaluacin del desempeo del desarrollo social, los indicadores comparativos internacionales seguirn siendo indispensables y tendrn que perfeccionarse an ms. Pero de acuerdo con una visin integrada del desarrollo, todas las evaluaciones necesitarn tomar en cuenta en mayor medida las expectativas y las percepciones de los ciudadanos en cuestin. Esto mismo tambin se desprende de la idea de que el desarrollo democrtico necesita ser de titularidad local.
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Referencias
Bhagwati, Jagdish. 1994. Democracy and Development: New Thinking on an Old Question. Rajiv Gandhi Golden Jubilee Memorial Lecture, Rajiv Gandhi Institute, Nueva Delhi (22 de octubre).
En tercer lugar, las realidades del conflicto y del carcter no lineal de los procesos de desarrollo social de largo plazo plantean un serio desafo analtico que no puede ser resuelto mediante el solo hecho de invocar la autoridad democrtica. La titularidad local no puede ser absoluta. Debe estar limitada por el respeto a las opiniones y las experiencias de otros, incluidos los especialistas y los donantes distantes. El desarrollo social en un sistema internacional liberalizado debe ser cosmopolita y estar contenido dentro de un marco consensuado de derechos y valores fundamentales. Segn esta perspectiva, para lograr un enfoque integrado se necesitar que la cooperacin y la corresponsabilidad crucen las fronteras internacionales y, tambin, las intercontinentales. Una catstrofe social en Afganistn o Albania, por mencionar un ejemplo, puede poner en peligro la democracia y el desarrollo en lugares muy distantes y en pases que estn en el extremo opuesto del abecedario. En tiempos recientes se ha verificado cierto progreso en el establecimiento de normas de conducta tendientes a gobernar tales conflictos y cambios de rumbo, pero el desafo al que se enfrenta el marco de supuestos internacionales existente contina en plena vigencia. Por ltimo, a nivel nacional las tcnicas de gestin necesarias para contener la frustracin, mientras van satisfacindose en forma paulatina las demandas legtimas de los ciudadanos que estn todava pendientes, bien pueden divergir de los procedimientos operativos normales de las instituciones que fomentan el desarrollo y de la lgica impersonal de la economa de mercado. Una vez que se conciba la democracia como algo ms que un mero mecanismo de rotacin de las elites, la poltica recuperar su carcter de esfera de accin social autnoma con su propia lgica complicada y sus resultados confusos. El Unrisd muestra una postura atinada al referirse a la mano visible que entonces asumir la responsabilidad por el desarrollo social, pero se requiere un anlisis ms riguroso para distinguir el ejercicio legtimo de la autoridad democrtica de los viejos vicios de la mala administracin oculta tras un velo de buenas intenciones. Una vez que se considere el desarrollo como un proceso de construccin social y no simplemente de maximizacin del crecimiento, podrn ponderarse la creatividad y la experimentacin locales. Pero en este plano tambin acechan los peligros de la distorsin y la manipulacin. Se necesitar un marco analtico slido, basado en un consenso internacional bien fundado y respaldado por las lecciones que nos ensea la experiencia y que gozan de amplia aceptacin, si se pretende que esos experimentos sean algo ms que adiciones cosmticas al desarrollo y no costosas sustracciones al crecimiento convencional.
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Campos, Nauro. 1996. Why Does Democracy Foster Economic Development? An Assessment of the Empirical Literature. World Development: 2. Clark, John. 1991. Democratizing Development: The Role of Voluntary Organisations. Londres: Earthscan. Dumont, Louis. 1973. From Mandeville to Marx. Chicago: University Press. Hirschman, Albert O. 1981. The Rise and Decline of Development Economics. En Essays in Trespassing. Cambridge University Press. Huntington, Samuel P.1987. The Goals of Development. En Myron Weiner y Samuel P. Huntington (eds.), Understanding Political Development. Boston: Little Brown. Lasch, Christopher. 1991. The True and Only Heaven: Progress and Its Critics. Nueva York. PNUD. 1994. Informe sobre desarrollo humano 1994. Nueva York: Oxford. Rostow, W.W. 1990. Theorists of Economic Growth from David Hume to the Present. Oxford University Press. Rothschild, Emma. 2001. Economic Sentiments: Adam Smith, Condorcet, and the Enlightenment. Harvard University Press. Sandbrook, Richard. 2001. Closing the Circle: Democratization and Development in Africa. Londres: Zed Press. Sen, Amartya. 1999. Development as Freedom. Londres: Knopf.
Gobernabilidad y desigualdad
CAPTULO 4
Construccin de ciudadana en entornos de desigualdad

Sonia Fleury Escuela Brasilea de Administracin Pblica y Empresas - Ebape Fundacin Getlio Vargas
Introduccin
Se ha descrito a Amrica Latina como la regin con el mayor ndice de desigualdad en el mundo, una caracterstica capaz de perdurar en perodos ascendentes y descendentes del ciclo econmico, con Estados intervencionistas y neoliberales, modelos nacionalistas y globalizados, culturas arcaicas y posmodernas, pactos corporativos y neocorporativos. Ms que la ausencia de igualdad, que indicara la existencia de distintos grados de insercin en la sociedad poltica y en el mercado, lo que ocurre en la regin es un fenmeno de exclusin, de persistencia de una esfera pblica restringida que no incluye a una gran parte de la poblacin. Con la introduccin del rgimen democrtico en la regin, la experiencia de las ltimas dcadas ha demostrado que la mera identificacin de la democracia con el rgimen democrtico es problemtica y pone en evidencia las limitadas posibilidades de gobernabilidad en contextos donde el rgimen democrtico coexiste con altos niveles de exclusin y desigualdad. La evolucin del debate sobre gobernabilidad democrtica en este perodo no ha sido capaz de superar las limitaciones impuestas por el modelo de democracia representativa, asumido como parmetro para el rediseo de la institucionalidad. La tesis que se defiende aqu es que slo con un nuevo modelo de democracia que asocie la democracia representativa con la democracia deliberativa se generarn las condiciones necesarias para la concertacin social en una esfera pblica ampliada, que permita la creacin de un nuevo pacto poltico, capaz de dar sustento a las polticas pblicas redistributivas. La reconstruccin de la esfera pblica debe identificarse claramente como parte de la lucha por la hegemona y la constitucin de un nuevo bloque en el poder, que atraviesa al
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Gobernabilidad y gobernanza
Transcurridos pocos aos de intentos de estabilizacin de las recientes democracias latinoamericanas, en un contexto econmico recesivo e inflacionario, que subordina las demandas emergentes a los dictmenes de ajuste estructural y equilibrio fiscal acordados con los organismos financieros internacionales como condicin para el ingreso de estas economas en el sistema globalizado, existen diferentes manifestaciones populares que indican el grado de deterioro de los fundamentos de la autoridad y de las instituciones polticas de la regin (Fleury, 2003a). En estos ltimos aos, hicieron eclosin diversas manifestaciones callejeras en pases como Per, Ecuador, Bolivia, Mxico y Argentina, Paraguay, Venezuela, para no mencionar el Movimiento de los Sin Tierra en Brasil, Chiapas en Mxico y la guerrilla en Colombia. En algunos casos, estas manifestaciones reivindicatorias se superponen y/o son conducidas por movimientos sociales organizados a partir de una condicin particular de exclusin; otras veces, parece que surgen de la propia fragmentacin social. En la mayor parte de estos casos, las manifestaciones tienen lugar sin una forma orgnica desarrollada y/o rechazan a los dirigentes as como las vas tradicionales de canalizacin de los conflictos, y el ciudadano y la ciudadana comn que algunas veces tiene alguna vinculacin con movimientos sociales son quienes aparecen en las calles, dispuestos a imponer su voluntad poltica con la violencia de su expresin. Al analizar el proceso de urbanizacin de La Paz, Caldern y Szmukler (2000) identifican la manifestacin urbana de un patrn histrico de desigualdades y discriminacin, fruto de la confluencia de tres fenmenos: la urbanizacin acelerada, la modernizacin limitada y la democracia restringida. Para estos autores, la explicacin de por qu los conflictos se manifiestan en las calles se funda en la persistencia de jerarquas socioculturales, pues dichas jerarquas restan sentido al dilogo, a la palabra y a los procesos de deliberacin colectiva, al considerar a los otros como inferiores. Dicho de otro modo, las calles se transforman en el escenario donde demuestran el poder justamente aquellos a los que se les ha vedado la posibilidad de comunicacin, merced a una norma que los excluye de poder participar en la esfera pblica. La reapropiacin de los espacios pblicos y la depredacin de los smbolos de poder u opresin econmica es una manifestacin corriente de violencia contra un poder considerado excluyente e ilegtimo. Qu posibilidades hay de que estas manifestaciones expresen identidades de resistencia y, ms an, de que se transformen en identidades de proyecto (Castells, 1999),
Estado y requiere nuevos aparatos, tecnologas y procesos para ejercer el poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder en su materialidad organizativa. Este proceso de interaccin y transformacin tanto del Estado como de la sociedad puede y debe darse simultneamente, impulsado en una u otra direccin, en estos dos polos que constituyen la esfera pblica.
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pasando de ser una comunidad creada en torno a la resistencia a una identidad proyectada, que potencialmente no slo puede reconstruir su lugar sino que, al hacerlo, puede transformar la sociedad? Son muchos los interrogantes, pero ciertamente esto abarcara desde la creacin de una comunidad, y no slo una manifestacin de pura violencia, hasta la posibilidad de trascender la resistencia especfica, forjando identidades polticas y organizaciones con miras a reconstruir la esfera pblica. Fundamentalmente, la reconstruccin de la esfera pblica implica un proceso que requiere la aceptacin de la institucionalizacin del conflicto y su negociacin, requisitos que no son aceptados fcilmente en las sociedades, ni por las elites dominantes ni por los manifestantes atomizados. En otras palabras, el desarrollo de una cultura de la democracia depende de que se constituyan actores sociales capaces de desarrollar formas de organizacin y recursos estratgicos que les permitan ser incluidos en procesos de negociacin y construccin de proyectos hegemnicos. La ausencia de estas condiciones coloca una vez ms la crisis de autoridad y legitimidad en el escenario regional, lo que genera una recurrente situacin de ingobernabilidad. En la coyuntura actual, Reis (2001) identifica tres tipos de crisis de ingobernabilidad, a las que denomina por sobrecarga, pretoriana y hobbesiana. La ingobernabilidad por sobrecarga corresponde a la crisis de las socialdemocracias iniciada hace aproximadamente un cuarto de siglo. La crisis pretoriana se refiere a la condicin de precariedad institucional e inestabilidad poltica propia de muchos pases de la periferia del capitalismo mundial en el siglo XX. La crisis hobbesiana, por su parte, es fruto de las consecuencias polticas que surgen como resultado de la fragmentacin social de la globalizacin y la reafirmacin del mercado, lo que se suma a la penetracin del narcotrfico (violencia urbana, aumento de la criminalidad, inseguridad). Para este autor, en el tercer caso, lo que est en juego es el mantenimiento del orden y la seguridad, un problema constitucional de preservacin de la autoridad del que se ocup Hobbes. Amrica Latina convive simultneamente con estas tres diferentes crisis de gobernabilidad, de tal manera que, en algunas situaciones, como la colombiana, es difcil comprender cmo, en ambos lados del conflicto, se interconectan las deficientes polticas pblicas que deben responder a las demandas sociales, la sublevacin revolucionaria y la penetracin del crimen organizado. Sin embargo, la mayor parte de las manifestaciones recientes en la regin reclama contra la ilegitimidad de los Gobiernos e instituciones, pero no propone una solucin fuera del marco democrtico. Al contrario, propone que se profundice la democracia. La crisis de gobernabilidad que atraviesa la regin en los ltimos aos es el fruto de dos fenmenos concomitantes: el agotamiento del pacto corporativo que legitim el ejercicio del poder poltico del Estado desarrollista y, por otra parte, las dificultades de readecuacin de las economas nacionales al proceso de globalizacin en curso. El pacto corporativo fue el acuerdo poltico e institucional que le permiti al Estado desarrollista construir y mantener una alianza entre intereses contradictorios sin una ntida hegemona
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poltica, lo que propici las condiciones para promover el proceso de industrializacin sustitutiva. En el contexto actual, en una sociedad que se ha vuelto cada vez ms compleja y con un rgimen democrtico en vigencia, la incapacidad gubernamental de responder a las demandas polticas y sociales de los actores tradicionales y el surgimiento de nuevos actores, ajenos al pacto corporativo prevaleciente, agudizaron la crisis de gobernabilidad. Adems, los actores polticos tradicionales elites econmicas, tecnoburocracia, organizaciones corporativas, partidos polticos tienen dificultad para adaptarse a la nueva situacin, donde los intereses sociales dejan de constituirse prioritariamente dentro del Estado, lo que hace necesario que la sociedad se oponga a ello inicialmente, en un contexto en el cual prevalece la lgica de mercado y de una economa globalizada. Forjado por el pacto corporativo, el tejido social se fue alterando con la transformacin de los actores tradicionalmente vinculados a l, que hoy le reclaman mayor autonoma al Estado, al tiempo que buscan preservar sus canales tradicionales de representacin. Por otro lado, los nuevos movimientos sociales, la emergencia de una pluralidad de organizaciones no gubernamentales, las diferentes formas de asociativismo evidencian un nuevo escenario, donde los que fueron excluidos del pacto corporativo buscan formas de organizacin propia, con mayor autonoma y menor control por parte del Estado. La transicin a la democracia permite la movilizacin de esta sociedad civil organizada en torno a sus demandas ciudadanas. Segn Diniz (1997), la crisis de gobernabilidad de la dcada de 1990 puede explicarse por la brecha entre el Estado y la sociedad: La brecha entre una institucionalidad estatal rgida, dotada de un dbil potencial de incorporacin poltica, y una estructura social cada vez ms compleja y diferenciada agudiz las tensiones asociadas con el proceso de modernizacin. Se instaur un sistema multifactico y multipolar de representacin de intereses, a travs del cual la sociedad sobrepas al aparato institucional vigente, con la implosin del antiguo modelo de control corporativo del Estado sobre ella. Las transformaciones econmicas relacionadas con el agotamiento del modelo de industrializacin sustitutiva se asociaron con la necesidad de liberalizacin de la economa, la reduccin del intervencionismo estatal, la interrupcin de la espiral inflacionaria, la reduccin de las cargas y el dficit fiscal, el aumento de la productividad de la economa, y se constituyeron en condiciones para la insercin de las economas regionales dentro de una economa globalizada. La estabilizacin econmica tuvo como consecuencia la alteracin del marco de actores polticos, con la introduccin de la burocracia de los organismos internacionales como un actor clave para definir polticas pblicas. Al depender de los recursos y de la aprobacin de las medidas econmicas por parte de los organismos internacionales de financiamiento, los Gobiernos democrticamente electos se ven cada vez ms limitados en su capacidad de decisin y ms orientados a buscar una legitimidad hacia afuera, rompiendo acuerdos con sus aliados nacionales y frustrando las expectativas de los que los eligieron.
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Sin el apoyo poltico de los actores vinculados al pacto corporativo, los Gobiernos electos buscan alianzas internas tanto con los sectores de las elites polticas tradicionales u oligarquas como con las nuevas elites, vinculadas a la reproduccin del capital financiero. Contradictoriamente, como los procesos de privatizacin disminuyeron los recursos disponibles para que los gobernantes atendieran a sus clientelas, se redujo su margen de maniobras. Por otro lado, dada la creciente importancia de los medios en las elecciones gubernamentales, el costo de las campaas polticas creci exponencialmente, lo que ha generado un proceso de intercambio de apoyos financieros en atencin a los intereses de los financiadores, y esto ha provocado que la corrupcin y este tipo de clientelismo estn casi legalizados. En el escenario de una economa globalizada y subordinada a un proceso de especulacin del capital financiero sin precedentes, potenciado por las tecnologas informticas, las economas dependientes se vuelven prisioneras de un ciclo perverso, en el cual las condiciones de gobernabilidad son evaluadas por agencias financieras privadas, que definen los ndices de riesgo para los inversores internacionales. Crear las condiciones para atraer la inversin extranjera de capitales, voltiles en su mayora, pasa a ser un punto crtico del que dependen los Gobiernos para administrar la moneda y el dficit, aun cuando esto signifique aumentos especulativos de intereses, que perjudican principalmente a los productores nacionales y transforman las economas dependientes en exportadoras de capital bajo la forma del pago de la deuda contrada para garantizar la estabilidad de la economa. En estas circunstancias, surgi una hegemona sin precedentes y sin contrapesos: la de los intereses del capital financiero, que condujo a las economas nacionales hacia procesos de recesin, razn por la cual la dcada de 1990 se percibe hoy como un retroceso extraordinario para el desarrollo nacional, cuyos altos costos sociales fueron slo aliviados por los programas para combatir la pobreza. Sin embargo, la concentracin de la riqueza no se alter: slo su distribucin cambi, lo que perjudic al sector productivo y concentr las ganancias en manos del capital financiero. El debate reciente sobre las condiciones de gobernabilidad en Amrica Latina intent disociarse de la matriz conservadora que, en la dcada de 1960, produjo una intensa polmica sobre las relaciones entre modernizacin, desarrollo y gobernabilidad. En esa oportunidad, la necesidad de orden, considerado imprescindible para asegurar el desarrollo econmico, pas a ser el valor que justificaba las soluciones polticas autoritarias (Huntington,1968, Fiori,1995 y Reis,1995). El nuevo debate acerca de la gobernabilidad en la dcada de 1990 vuelve a concentrarse en la necesidad de construir el orden, pero en un contexto ms complejo, porque se trata de mantener el orden democrtico. As, el concepto adquiere el adjetivo actual y se convierte en gobernabilidad democrtica, con lo que procura distanciarse tanto de las soluciones autoritarias como de la restriccin conceptual que lo limita a la mera capacidad estatal de gobernar. La gobernabilidad democrtica pasa a ser vista como la actitud de un sistema democrtico para autogobernarse y enfrentar positivamente los desafos y las oportunidades
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que se presentan (Prats y Catal, 1996). El desafo actual es la construccin de un orden institucional distinto, que necesariamente debe ser abierto, conflictivo y plural (Caldern, 1995a). La problemtica de la gobernabilidad comprende tanto el fortalecimiento de la capacidad del Gobierno para asegurar los bienes pblicos en una sociedad, como tambin la existencia de normas y valores compartidos denominados hoy capital social que organicen las interacciones colectivas, y generen las condiciones para una accin cooperativa entre los diferentes actores y agentes sociales. Las instituciones, ya sea como reglas formales o informales, y las organizaciones son construcciones sociales creadas para reducir la incertidumbre en las transacciones humanas (North, 1993). De esta forma, inducen la cooperacin y afectan el desempeo final de la economa y las instituciones polticas (Putnam, 1996). La polmica en torno al problema del dficit crnico de gobernabilidad en Amrica Latina retoma las hiptesis explicativas tradicionales, que lo atribuyen al exceso de demandas generadas como consecuencia de la democratizacin, que crea una desproporcin entre aqullas y los recursos disponibles. La hiptesis sostenida por la teora de la modernizacin, segn la cual una rpida modernizacin puede llevar a una revolucin en materia de expectativas crecientes, pondra el desarrollo econmico como condicin para poder preservar la democracia poltica. Las numerosas crticas a la teora de la modernizacin, desarrolladas por diversos autores a partir de la dcada de 1970, arribaron a la conclusin de que no hay un nivel particular deseable de desarrollo econmico que constituya un prerrequisito para la democracia (Altman, 2001), a lo que se suma la afirmacin de Amartya Sen (1999), quien analiza las evidencias de las investigaciones sobre la relacin entre ambos fenmenos: Si todos los estudios comparativos son vistos en conjunto, la hiptesis de que no hay una clara relacin entre el crecimiento econmico y la democracia en ninguna direccin se mantiene extremadamente plausible. Numerosos analistas sostienen que la fragilidad de la arquitectura poltico-institucional en especial, la ausencia del estado de derecho y las debilidades del sistema partidario junto con el precario funcionamiento del Parlamento se origina en el dficit que amenaza la gobernabilidad en la regin. Para estos autores, la gobernabilidad es un derivado de la institucionalizacin de la democracia. La identificacin de la democracia con el estado democrtico de derecho (democratic rule of law) es defendida por ODonnell (2001): La democracia no es tan slo un rgimen democrtico, sino tambin un modo particular de relacin entre Estado y ciudadanos, y entre los propios ciudadanos, bajo un tipo de estado de derecho que, junto con la ciudadana poltica, sostiene la ciudadana civil y una red completa de rendicin de cuentas. Los derechos civiles y los derechos polticos seran el principal apoyo del pluralismo, adems de ser una condensacin de relaciones de poder de los individuos y asociaciones. Por tanto, su ampliacin a todos los ciudadanos dentro de un estado de derecho en vigencia, sumado a las condiciones impuestas al ejercicio del poder en materia de rendi-
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cin de cuentas, seran los requisitos para considerar a los individuos sujetos jurdicos, o ciudadanos, con derechos y deberes derivados de su pertenencia poltica y, por ende, autonoma personal y responsabilidad por sus acciones. El corazn de la democracia residira en la ampliacin de los derechos civiles y en la efectividad de la legalidad estatal para difundirse en forma igualitaria sobre todo el territorio nacional. Para ODonnell (2002), en muchas de las democracias latinoamericanas persisten reas marrones, donde la legalidad del Estado no llega y donde prevalecen las relaciones de poder personalistas, patrimoniales y mafiosas. En estos casos, el Estado sera territorialmente evanescente y las burocracias estaran colonizadas por intereses privados. Finalmente, algunos autores destacan que la persistencia de un modelo econmico excluyente, caracterizado por ndices calamitosos de desigualdad y exclusin, constituye el factor central para el debilitamiento de las instituciones democrticas, cuya sustentabilidad debera basarse en un nivel mnimo de igualdad entre los ciudadanos. A la incapacidad de responder a las demandas sociales emergentes con el proceso de democratizacin se suman medidas cada vez ms restrictivas que alteran el nivel de beneficios sociales anteriormente existente, y los subordinan a una lgica lucrativa, que excluye a sectores cada vez mayores de la poblacin de las condiciones de trabajo formal y de las garantas sociales. La inestabilidad, la inseguridad, la insensibilidad de los gobernantes son los sentimientos que caracterizan la vida en las grandes metrpolis de la regin, lo que aumenta los riesgos de ingobernabilidad. En el caso de Amrica Latina, cuyo desarrollo econmico y social tiene como rasgo ms notorio precisamente el elevado nivel de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad democrtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones para la inclusin social y la reduccin de la desigualdad. La creacin de mecanismos de inclusin social definida por Caldern (1995a) como la capacidad que tiene la sociedad para construir una ciudadana activa, eliminar las barreras discriminatorias en el mercado y diseminar una cultura de la solidaridad es nuevamente la respuesta desde el punto de vista poltico. De la misma manera, uno de los aspectos singulares del proceso de consolidacin democrtica en Amrica Latina es el resurgimiento de la disyuntiva entre los diferentes elementos que componen la ciudadana, lo que abre cursos articulares, contaminados de contradicciones. Mientras que los derechos polticos se encuentran prcticamente universalizados, los derechos civiles todava no estn garantizados, y los derechos sociales, en muchos casos, sufren retrocesos como consecuencia de los planes recesivos de ajuste econmico. El hecho de que los derechos civiles hayan antecedido a los derechos polticos en los pases desarrollados, mientras que en Amrica Latina se vive el proceso inverso, llev a ODonnell (1998) a identificar las democracias latinoamericanas como no cvicas, con predominio de una ciudadana de baja densidad. Los derechos civiles y las libertades polticas son los principales soportes del pluralismo y de la diversidad, adems de crear las condiciones para el ejercicio de una autoridad burocrtica que rinda cuentas de sus
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actos. Por estas razones, la propuesta de ODonnell se orienta hacia la conquista de los derechos civiles como una cuestin estratgica para consolidar la democracia en la regin, admitiendo que la desigualdad tambin es producto de la ausencia del estado de derecho. No obstante, la distincin entre las reformas legales y el fortalecimiento del estado de derecho permite demostrar que el problema no reside en la falta de un marco legal, sino en los usos y abusos del sistema legal, que permite la impunidad de los poderosos, la corrupcin de los funcionarios y la aplicacin de la ley como forma de castigo para los polticamente desprotegidos. Da Mata (1983) discurre sobre la preponderancia de esta institucionalidad oculta, que opera como norma, pues organiza las interacciones sociales a partir de la desigualdad cristalizada en la jerarqua vigente de poder y no a partir de la igualdad entronizada en la ley. Ms all de la construccin de un marco institucional fortalecido, lo que se pone de manifiesto es la extrema segmentacin de la sociedad civil, que lleva a Oxhorn (1998) a afirmar que, a diferencia del crculo virtuoso de incorporacin de los derechos ciudadanos descrito por Marshall (1967) al analizar el caso ingls, la democracia en Amrica Latina contina restringiendo el potencial de la sociedad civil. Sin ninguna duda, no hay evidencias consistentes, ya sean tericas o histricas, que indiquen que la construccin de la ciudadana en la regin deber, en primera instancia, asegurar los derechos civiles mediante la construccin de democracias formales y luego enfrentar el problema distributivo, asegurando los derechos sociales. En cambio, la cuestin social fue y contina siendo el lugar donde se constituyen los actores sociales que buscan introducir en el terreno poltico sus necesidades, transformadas polticamente en demandas. De la misma manera, a travs de las polticas sociales es como el Estado interpela a los ciudadanos, resignificando as los contenidos conflictivos mediante tecnologas apropiadas, despolitizando las demandas que a l se dirigen y, finalmente, redefiniendo el significado de la ciudadana. En los ltimos aos, los aparatos de poltica social construidos durante la vigencia del pacto corporativo el perodo de las reformas sociales se desmontaron en Amrica Latina con una aceptacin sin precedentes en otras sociedades. Este fenmeno se debe a diversos factores: por ejemplo, la identificacin de los beneficios como privilegios, la burocratizacin y el clientelismo como prcticas predominantes, para no mencionar la corrupcin y la incapacidad de responder con estos aparatos a las nuevas demandas ciudadanas. Las demandas democrticas canalizaron las reivindicaciones para construir un nuevo patrn de polticas sociales, libre de la tutela de la condicin de trabajo, para asociarse universalmente a la condicin de ciudadana. En algunos pases, estas demandas se plasmaron en la legislacin constitucional de las democracias emergentes, en sistemas universales, descentralizados y participativos de polticas sociales. Sin embargo, la crisis fiscal del Estado, el predominio del pensamiento liberal y de la orientacin de los organismos internacionales en pro de polticas sociales focalizadas, y el reflujo de los movimien-
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tos sociales reivindicativos fueron suficientes para que en los ltimos aos se conformara un nuevo patrn de poltica social para la regin. Este patrn se caracteriza por la segmentacin de las polticas sociales de acuerdo con el poder adquisitivo de cada grupo, de modo que se disean sistemas duales de servicios sociales, o sea, pblicos para los pobres y de mercado para quienes los pueden pagar. La inexistencia de mecanismos de solidaridad entre ricos y pobres acarrea un enorme peso al Estado, que tiene que soportar los costos de la pobreza. Como consecuencia, se asiste a la ruptura de la solidaridad forjada en el perodo populista entre los estratos medios y la poblacin ms pobre. Al mismo tiempo, esta segmentacin de las polticas sociales se traduce en condiciones diferenciadas de ciudadana e implica la cosificacin de la separacin entre los derechos sociales para los que tienen recursos (en el populismo los recursos eran sobre todo polticos y ahora son financieros) y los beneficios sociales para los pobres, a quienes no se les atribuyen derechos. El deterioro de las condiciones de vida de las capas medias, la inestabilidad del mercado laboral, la incapacidad de las polticas asistenciales dirigidas a combatir la pobreza, la ineficiencia y precariedad de los sistemas de atencin universalizados generan constantemente nuevas formas de articulacin de la poblacin alrededor de la cuestin social. La constitucin de actores polticos, formas organizativas, articulaciones innovadoras entre el Estado, el mercado y la comunidad demuestran que la conciencia y la participacin de la ciudadana se estn procesando en el mbito de las polticas y los derechos sociales, y reafirman que ste sigue siendo el curso particular de construccin de la democracia. Para Genro (1997), la reivindicacin ciudadana comienza como un proceso de construccin de miles de organizaciones que promueven la autoorganizacin de la comunidad en torno a sus intereses particulares, predominantemente situados en la esfera de la reproduccin, creando una esfera pblica no estatal que genera nuevas formas de autonoma e inclusin alternativas. Estas organizaciones son mediadoras de la accin poltica directa de los ciudadanos y, a su vez, crean las condiciones para instalar sus intereses y reformar el ejercicio del poder poltico en el mbito local. La tesis que se presenta aqu es que la construccin de la democracia en la regin introduce la reivindicacin ciudadana de un derecho de quinta generacin ms all de los derechos civiles, polticos, sociales y difusos, que equivale a demandar una gestin deliberativa de las polticas pblicas, en especial, de las polticas sociales. Hasta el momento, se desconoce cules son los mecanismos requeridos para que se construya un nuevo diseo institucional del Estado que permita la articulacin de esta nueva realidad del poder local en un pacto poltico que no slo garantice la gobernabilidad del Estado nacional, sino que fortalezca su posicin en los foros supranacionales. Sin embargo, sta no es una hiptesis que deba ser excluida, dada la capacidad de innovacin social y transformacin de la esfera pblica a la que se asiste a escala local y microsocial; en consecuencia, hoy lo local es un laboratorio de transformaciones polticas y administrativas, muchas de las cuales se generalizan posteriormente en el mbito nacional.
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Un nuevo paradigma para la democracia

La expansin de la ciudadana
La esfera pblica democrtica, como orden simblico relacional, constituye el espacio donde los sujetos as constituidos afirman su identidad e intercambian significados que dan sentido y direccin a sus acciones (Fleury, 2003b). La igualdad requerida en la esfera pblica se construye polticamente, ya que en la naturaleza humana lo que se encuentra es la diferencia (Arendt, 1993). La ciudadana, hiptesis jurdico-poltica igualitaria inscrita como posibilidad en funcin de la naturaleza del Estado moderno, fue la mediacin ms importante para reconstituir la totalidad (comunidad) necesaria en aras de la integracin social (Fleury, 1994). Esta mediacin, junto con el sistema de representacin, y las instituciones a las que dieron origen configuraron la ingeniera institucional democrtica y materializaron la emergencia de una esfera social que Habermas (1984) denomin repolitizada, o Estado-social, donde las instituciones estatales y sociales se sintetizan para formar un complejo nico e indiferenciado. Este fenmeno remitira a la disolucin de la divisin liberal entre lo pblico y lo privado, entre el Estado y la sociedad civil. Sin embargo, estas dicotomas slo se superan si no se escamotean las diferenciaciones y si el anlisis se encamina hacia el concepto de Estado ampliado (Buci-Gluksmann, 1980), puesto que dicho concepto no elude la cuestin de los conflictos de poder y de sus orgenes materiales, ya que la hegemona no slo excluye, sino que asimismo requiere dominacin y coercin. Ms all de sus determinantes materiales, los procesos de inclusin y de exclusin se fundan en una dimensin simblica o civilizadora por medio de la cual se definen y reproducen las reglas y los rituales de inclusin y exclusin, en una comunidad poltico-jurdica (de ciudadanos), pero en esencia una comunidad de sentidos (Fleury 1998). La ecualizacin poltico-jurdica alcanzada al adquirir la condicin de ciudadana otorga un fundamento legtimo al ejercicio del poder, al tiempo que niega los clivajes sociales y los actores colectivos, y absolutiza al individuo como portador material de los derechos y deberes de la ciudadana. No obstante, este efecto de oscurecimiento de la dinmica conflictiva en una sociedad de clases se reinstala a cada instante debido a la imposibilidad de concretar la igualdad presupuesta en la nocin de ciudadana, contradiccin esta que ser el ncleo central que anime la dinmica social y reivindique una nueva institucio-
No obstante, la generacin de las condiciones de gobernabilidad local e incluso la transformacin del Estado a este nivel no pueden opacar la problemtica de la gobernabilidad presente a escala nacional. La propuesta que se defiende aqu implica que la gobernabilidad democrtica en el plano nacional depende de la capacidad de introducir, tambin a este nivel, los mecanismos de democracia deliberativa que permitan la inclusin social y la construccin de un nuevo bloque dirigente.
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nalidad democrtica para el Estado. A pesar de ello, la ciudadana, al igual que cualquier otro sistema clasificatorio, implica un criterio de inclusin que tambin debe verse como un criterio de exclusin, ya que los criterios que definen la inclusin en la comunidad poltica y el goce de derechos son, al mismo tiempo, los que sancionan las normas de exclusin. La construccin de una identidad comn, que supere las diferencias, no est exenta de que se la diferencie de otros grupos sociales, por lo que se genera un sistema de privilegios que gozarn aquellos que fueron incluidos en dicha comunidad polticamente construida. Wallerstein (1998) identifica en la ciudadana un cambio que determina que un sistema de exclusin basado en una clusula de barrera abierta de clase d lugar a un sistema de inclusin/exclusin con una barrera de carcter nacional, que en su opcin equivale a una barrera de clase oculta. Internamente, la nacin, el racismo y el sexismo tambin funcionaron como formas que excluan a grupos raciales y a las mujeres de la condicin de igualdad asegurada por la condicin de ciudadano. Aunque la condicin de ciudadana no haya sido universalmente distribuida en ninguna sociedad, su postulacin tiene importantes consecuencias que se reflejan en las diversas dimensiones que componen la ciudadana, al igual que en sus cuestionamientos actuales en relacin con las dimensiones cvica, igualitaria, jurdica, institucional e histrica. La dimensin cvica se relaciona con la condicin de inclusin activa de los ciudadanos en la comunidad poltica, donde se comparte un sistema de creencias respecto de los poderes pblicos, la sociedad y el conjunto de derechos y deberes que se atribuyen a la condicin de ciudadano. Como dimensin pblica de los individuos, la ciudadana presupone un modelo de integracin y de sociabilidad que trasciende los intereses egostas del individuo en el mercado en favor de una actitud generosa y solidaria. La transicin de una comunidad de relaciones interpersonales primarias a una comunidad abstracta de ciudadanos se alcanz a travs de la participacin, tanto racional como afectiva, en una comunidad poltica formalmente constituida como Estado-nacin. En las sociedades complejas, la transmisin de los valores cvicos, como la responsabilidad y la tolerancia, y de la informacin necesaria para la inclusin activa es un requisito con el que deben cumplir todos los componentes involucrados en el proceso de socializacin, especialmente, el sistema educativo, la familia y los medios de comunicacin. Sin embargo, la existencia de incentivos para el comportamiento cvico y de sanciones para el comportamiento cnico (del free-rider al familismo amoral) parece ser decisiva para que predomine una u otra actitud en cada sociedad. La tradicin basada en Rousseau pretende que la participacin democrtica sea el mejor camino para ensear la responsabilidad y la tolerancia; recientemente, los estudios sobre capital social volvieron a tratar el tema de la predisposicin a la cooperacin basada en las relaciones de confianza que se establecen en las redes horizontales de participacin cvica (Putnam, 1996). No obstante, el actual predominio de valores individuales y de consumo revierte el ideal republicano que valora naturalmente la participacin poltica, entendindola como un costo necesario para preservar la vida privada (Kimlicka y Norman, 1997). En cambio,
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contribuy a erosionar los valores solidarios al alterar la estructura de clases, ya que le otorg un peso cada vez mayor a las capas medias profesionales que se incorporaban como prestadores de servicios, en detrimento de la presencia de trabajadores organizados colectivamente que reivindicaban mayor justicia social; redujo la perspectiva emancipadora de la ciudadana a una consigna de consumo, transformando al ciudadano activo en un consumidor pasivo. Ambos factores fueron, juntamente con otros, responsables de las transformaciones de sociabilidad que desembocaron en el actual individualismo consumista, expresin de la erosin de las identidades colectivas. En el debate de la teora sobre la ciudadana existe la tendencia a la oposicin entre aquellos que valorizan la ciudadana activa, entendida como la participacin de los sujetos en una comunidad dialgica, en contraste con una ciudadana pasiva, comprendida como portadora de una titularidad de bienes y servicios garantizados por derechos (Crounch, 1999; Kymlincka y Norman, 1997). Esta oposicin entre la dimensin cvica y la dimensin jurdica es, en mi opinin, incorrecta y arbitraria, en la medida en que la ciudadana, entendida como dimensin pblica de los individuos, rescata la mediacin entre el Estado y la sociedad, y se materializa en un conjunto de derechos y deberes que, por consiguiente, restituye y revitaliza la comunidad poltica. En primer lugar, ms que una lista de derechos y beneficios, la dimensin jurdica entraa la nocin ms abstracta del derecho a tener derechos, una condicin que se confunde con la propia inclusin en la comunidad poltica y, asimismo, potencia la conciencia de la ciudadana como resultado del descubrimiento y de la lucha por la conquista de derechos. En segundo lugar, la inclusin de los derechos sociales en la condicin de ciudadana transform y diversific la esfera pblica al instalar en ella los intereses de sectores dominados. La ciudadana en tanto proceso de inclusin en la comunidad poltica es la expresin del proceso de expansin de la hegemona, mediante el cual el Estado restringido se transforma en Estado ampliado. La esfera pblica liberal inclua derechos basados en un supuesto estado natural de los hombres, en funcin del cual la libertad precedera a la sociabilidad. Al contrario, como seala Bobbio (1993), los derechos sociales no se limitan a las libertades genricas de los individuos porque tambin son ejercidos por los sujetos concretos, por los grupos singulares en la sociedad; en consecuencia, se trata de exigencias que se expresan a travs de la demanda de una intervencin pblica.
la distribucin altamente diferenciada de informacin, recursos polticos y riqueza, y la existencia de sistemas donde predominan valores cnicos, especialmente entre las elites polticas (Reis y Castro, 2001), apuntan a reducir progresivamente el componente cvico de la ciudadana, base para la construccin de una comunidad cohesionada e integrada. Paradjicamente, al desarrollo del estado de bienestar social se lo identifica como una de las causas de la reduccin del civismo, en la medida en que:
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El desarrollo de los sistemas de bienestar social transform profundamente la democracia contempornea, pues priv a los criterios de mercado de su condicin monoplica de reguladores de la solidaridad social. Ello trajo aparejado que se modificara la naturaleza del Estado y de las relaciones de ste con la economa (Procacci, 1999; Esping-Andersen, 1990). El surgimiento de los derechos de cuarta generacin o derechos difusos rompe definitivamente con el encapsulamiento individual de la ciudadana, y permite su desplazamiento como referente nacional, lo que involucra al Estado, la poblacin y el territorio. Estos cambios redimensionan la esfera pblica y la sitan a escala global. Para Castells (1998), la revolucin de las tecnologas de la informacin permiti globalizar las actividades estratgicas, que pasaron a operar al unsono en tiempo real. La internacionalizacin de los mercados financieros, las transformaciones de las relaciones laborales, el lugar de privilegio ocupado por los mercados y el debilitamiento de las capacidades de los Gobiernos son consecuencia de este proceso, que tendra como resultado la creacin de la sociedad red, caracterizada por mayor exclusin y desproteccin de los ciudadanos. Para Vargas (2001), empero, los efectos ambivalentes de la globalizacin, que excluye e integra al mismo tiempo, modifican, potencian y renuevan las dinmicas de exclusin/ inclusin. La construccin de una sociedad civil global con su correspondiente ciudadana global superara la exclusin inherente a la identificacin de la condicin ciudadana con la nacionalidad e implicara la diversidad. Los movimientos sociales contendran el germen de la formacin de esta sociedad civil global. La prdida del referente nacional en una sociedad cada vez ms diferenciada y policntrica tambin se identifica como una cuestin crucial para la cohesin social. Si, por un lado, la prdida del monopolio del poder por parte del Estado se ve como un proceso que genera fragmentaciones y amenaza la cohesin, por otro lado, algunos autores identifican las estrategias de descentralizacin, subsidiariedad y delegacin como la nica posibilidad de reconciliar a la ciudadana con la comunidad, rescatando a la ciudadana activa como ncleo central de este concepto. Para Crouch (1999), mientras que la elite puede organizarse y participar a nivel nacional, las masas populares slo pueden hacerlo a nivel local, lo que introduce una desigualdad y un obstculo para que se concrete la ciudadana. A la par de los intentos de los movimientos sociales por encontrar formas de articulacin para demandar cada vez con mayor frecuencia la construccin de una esfera pblica global democrtica el mejor ejemplo es el Foro Social Mundial, lo que se observa es la coexistencia de este movimiento, cuyo objetivo es una ciudadana global, junto a una ciudadana poltica nacional cada vez ms restringida por la existencia de instituciones supranacionales que determinan el ejercicio del poder poltico, y subordinan el Estado nacional a sus dictmenes. La tensin entre lo local, lo nacional y lo global define una nueva territorialidad para la ciudadana, cuyo desarrollo en todos estos niveles no es bice para que los diferentes derechos puedan ser reivindicados en distintas instancias (los derechos humanos y am-
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bientales a escala global, los derechos polticos y sociales a escala nacional y los derechos de deliberacin, o de quinta generacin, a escala local). Si esta tesis fuera correcta, el fenmeno incluso podra generar una disociacin y hasta cierta oposicin entre los componentes de la ciudadana, a semejanza de lo ocurrido en otras circunstancias, como lo seal Marshall (1965) con relacin a la oposicin que tuvo lugar en Inglaterra en el siglo XVIII entre derechos civiles y derechos sociales. La fragmentacin que se percibe con la simultaneidad de espacios polticos en una realidad policntrica se agrega a las cuestiones relacionadas con la aceptacin de la diversidad, dentro de una nocin igualitaria como la de ciudadana. La igualacin jurdica y poltica de la condicin de ciudadana abri un campo de lucha sobre la nocin de igualdad, entendida por los liberales como natural y de oportunidades (Friedman y Friedman, 1980), o tambin de resultados, desde una perspectiva socialdemcrata. La permanente tensin entre libertad e igualdad, fundamentos de la ciudadana a los que se asocia la solidaridad, da lugar a diferentes concepciones de democracia, que ponen el nfasis en las libertades inherentes al individualismo posesivo, la igualdad de resultados sustantivos o la autonoma del sujeto. El predominio del principio de libertad permite concebir una democracia que enfatiza el establecimiento de un conjunto de reglas para ejercer el poder poltico, hace hincapi en que no se discrimine la preferencia de los ciudadanos como se define en la poliarqua de Dahl (1971) y destaca la precedencia del estado de derecho con relacin a los dems derechos ciudadanos, tal como lo postula ODonnell. La concepcin de la democracia que privilegia la igualdad trata de garantizarle a la ciudadana resultados sustantivos, aunque esto implique una mayor intervencin estatal y un tratamiento homogneo por parte de la burocracia. Sen (1995) considera que tanto la subordinacin de la igualdad a la libertad que hacen los libertarios como la subordinacin de la libertad a la igualdad hecha por los igualitarios seran, en ambos casos, errores categricos, ya que la libertad se encuentra entre los posibles campos de aplicacin de la igualdad y la igualdad se halla entre los posibles esquemas distributivos de la libertad, contradiccin esta que desaparece al introducir la nocin de capacidad. Sin embargo, al quedar ausente la condicin de sujeto, la capacidad deja de referirse a la dinmica poltica e institucional para convertirse en un argumento tico. La recuperacin de la nocin de ciudadana en tanto emancipacin de los sujetos socialmente construidos identifica a la ciudadana como estado de plena autonoma, que no configura un estado general y universal, sino un camino que se dirige hacia la aceptacin de la alteridad, cuyo goce est mediado por la institucionalidad permanentemente reconstruida. Esta reconstruccin activa y permanente de la institucionalidad y de la misma esfera pblica requiere que se acepten las singularidades y las diferencias, as como que se tornen pblicos los espacios que anteriormente eran considerados privados. En este sentido, la ciudadana no puede dejar de ser comprendida en toda su complejidad contradictoria: entre lo individual y lo colectivo; entre lo pblico y lo privado; entre la homogeneidad y la singularidad.
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La propuesta de una democracia radical de Chantall Mouffe (1996) desarrolla una teora sobre el sujeto descentrado, constituido en la interseccin de una multiplicidad de posiciones subjetivas, y a su vez exige el reconocimiento de la diferencia, de la particularizacin de lo universal. Segn esta propuesta, la ciudadana deja de ser considerada slo una condicin legal y pasa a ser comprendida como la identidad poltica comn de personas que pueden estar empeadas en muchos emprendimientos con finalidades diversas y con diferentes concepciones del bien, pero que, en la bsqueda de su satisfaccin y en la ejecucin de sus acciones, aceptan someterse a las reglas que prescribe la repblica (Mouffe, 1996). La comprensin de la ciudadana como una identidad compartida tambin supone la igualdad e inclusin de los individuos en la comunidad poltica. Si bien la persistencia sistemtica de cierto nivel de desigualdad fue el motor del desarrollo y de la complejizacin de la propia nocin de ciudadana, la denuncia de la existencia de grupos y poblaciones excluidos de la comunidad comn de los ciudadanos mujeres, afrodescendientes, homosexuales, minoras tnicas y religiosas introduce en el debate sobre la ciudadana la necesidad de considerar las diferencias. Aun cuando el concepto igualitario de ciudadana sirvi para encubrir la exclusin, la homogeneidad de tratamiento a travs de la administracin impersonal y burocrtica de los servicios del estado de bienestar social normaliz la sociedad, negando las diferencias en las demandas y las singularidades de los sujetos. De este modo, la ciudadana universalista es denunciada como un impedimento para la expansin de la democracia en la actualidad (Mouffe, 1996), porque es incapaz de incorporar las actuales reivindicaciones, como la de igualdad compleja, propuesta por Walzer (1993), o la de ciudadana diferenciada, propuesta por Young (1989). Este ltimo, considera que la verdadera igualdad requiere la afirmacin de las diferencias grupales, por lo que propone, en funcin de un formato de ciudadana diferenciada, la creacin de fondos pblicos para ofrecer formas de defensa, la garanta de representacin de los grupos oprimidos, as como la instrumentacin de polticas diferenciadas para atender las demandas singulares de estos grupos. La propuesta de ciudadana diferenciada, como forma de atender las necesidades de los grupos excluidos, plante serias preocupaciones relacionadas con la capacidad de cohesin social y construccin de una comunidad poltica y de sentidos, a partir de reivindicaciones particulares. Del mismo modo, las polticas dirigidas a combatir la exclusin se divulgaron como opuestas a las polticas universalistas, lo que gener un falso antagonismo que slo recientemente comienza a disolverse, cuando se conciben polticas selectivas que favorecen y permiten la inclusin de los grupos excluidos en sistemas universalizados de proteccin social. Para Kimilicka y Norman (1997), los derechos especiales de representacin y los derechos multiculturales no amenazaran la cohesin social porque son reivindicaciones de inclusin, mientras que los derechos de autogobierno podran corroer la funcin integradora de la ciudadana.
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El debate sobre la identificacin de los atributos de la ciudadana con criterios pertinentes al universo masculino gener la nocin de ciudadana diferenciada, que canaliza propuestas de representacin grupal de los grupos oprimidos (Young, 1990). La negacin de la ciudadana a grupos de la poblacin implica incluso ausencia de espacios de reconocimiento y de vnculos propiamente civiles (lo que) se traduce en la dificultad para formular los dramas cotidianos (individuales y colectivos) en el lenguaje pblico de los derechos y, por eso mismo, con tendencia a que se los coloque en un pie de igualdad con los cdigos morales de la vida privada (Telles, 1994). La identificacin del ciudadano con el hombre trabajador y proveedor tiene como consecuencia la construccin de una esfera pblica externa al ambiente familiar del trabajo femenino y de la vida familiar, que an se considera parte de la esfera privada, donde la regulacin estatal y los derechos de la ciudadana se encuentran ausentes. Esta identificacin de la ciudadana con el hombre blanco, productor y proveedor se basa en la nocin liberal de autonoma del ciudadano, considerada atributo individual del trabajador productivo, de la que quedan excluidos los que son considerados econmica y/o socialmente dependientes. Las crticas a un principio de autonoma que no considera que la dependencia social sea una condicin intrnseca de la supervivencia en sociedad han sido expresadas tanto por el movimiento feminista como por los que defienden la ampliacin de la ciudadana a las personas con discapacidades fsicas. Ambos grupos reivindican su inclusin como ciudadanos, y han construido una serie de reivindicaciones que comportan derechos y beneficios que an hoy no estn garantizados para quienes poseen alguna deficiencia fsica, o que desarrollan su trabajo en la esfera domstica. La prdida de la centralidad del trabajo como categora organizadora de la sociabilidad y la reestructuracin de las relaciones productivas, con sus implicancias sobre la flexibilizacin de las relaciones laborales, contribuyen a romper los lmites estrechos que configuraron el espacio de la ciudadana, lo que puede derivar en su desvinculacin de la condicin de trabajo, y permitir que se incluyan otras demandas y otros grupos sociales. La sociedad civil se revigoriza en la medida en que se garantizan la diversidad, la pluralidad y la autonoma de sujetos organizados que se encuentran e interactan buscando instalar sus intereses en la esfera pblica. En este sentido, la esfera pblica no puede identificarse meramente con la sociedad civil, vista como instituciones autnomas mediadoras de la relacin entre el individuo y el Estado que, adems, juzgan la accin estatal de una manera racional y moral, y se configuran como un nivel mesoinstitucional a la manera de las asociaciones polticas de Tocqueville. Existe actualmente una fuerte tendencia a buscar en las organizaciones autnomas de la sociedad civil la esencia de la esfera pblica en oposicin a la heteronoma de la ciudadana, que es definida por el Estado. En la esfera pblica democrtica es donde deben encontrarse la interaccin entre la sociedad civil fortalecida y los mecanismos poltico-institucionales permeables a estas demandas que, a su vez, inducen polticas pblicas que transforman las relaciones de poder y las prcticas administrativas correspondientes.
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Al estudiar los nuevos movimientos sociales, Foweraker y Landman (1977) confirman el papel central de la nocin de derechos cuando se trata de modelar nuevas formas sociales de pensamiento y de accin de las organizaciones sociales, que universalizan demandas particulares y diseminan la percepcin de los derechos a travs de la accin colectiva. Por tanto, si la democracia no puede prescindir de la dimensin liberal representada por la defensa de las libertades individuales bsicas, la juridizacin de las relaciones polticas es entonces una consecuencia inevitable, ya que las libertades se objetivan en un cuerpo de derechos positivos e instituciones estatales. La lucha por la inclusin en la condicin de ciudadana, iniciada por los movimientos y organizaciones sociales a partir de la identificacin de sus carencias y de la incapacidad del Estado para atenderlas, ha sido el principal factor de dinamizacin y transformacin en Amrica Latina, tanto de la sociedad como del Estado. Este razonamiento nos lleva a su vez a reflexionar sobre la dimensin institucional de la ciudadana, expuesta en forma sumamente interesante por Marshall y con frecuencia olvidada por sus crticos, que nicamente lo identifican como portavoz de la ciudadana jurdica. Es imposible ignorar que la burocracia estatal es necesaria como fundamento y soporte material de la igualdad poltica de los ciudadanos. Sin embargo, la ciudadana no puede dejar de ser reducida a la normatividad estatal, aunque pierde en esta forma su dimensin subjetiva y emancipadora. Mientras que la administracin patrimonial se caracteriza por la utilizacin privada de los recursos pblicos y el uso de criterios personales y particularistas para asignar esos mismos recursos, la ciudadana presupone la diferenciacin entre el inters pblico y el privado y/o personal, mediante la adopcin de criterios objetivos y universales para la distribucin de los recursos pblicos, sobre la base de las relaciones contractuales y el acceso universalizado a las decisiones (Fedozzi, 1997). Sin embargo, la construccin de una esfera pblica revigorizada necesita superar la exclusividad de los mecanismos de representacin territorial y la existencia de una burocracia weberiana, que fueron los soportes materiales de la ciudadana universal, pero que no fueron capaces de incluir en la esfera pblica a mltiples grupos excluidos. La inclusin activa en una esfera pblica plural y diversificada exige una nueva institucionalidad que posibilite transformar la igualdad simple en compleja, la universalidad en diversidad, y la democracia tradicional en formas innovadoras de participacin y cogestin que se han de aplicar en estructuras gubernamentales descentralizadas. El sistema de representacin de base territorial y la competencia electoral son imprescindibles para garantizar la pluralidad y la representacin democrtica, pero resultan insuficientes en funcin de la desigual distribucin de recursos y los mecanismos de exclusin social. Por tanto, la combinacin del sistema de representacin territorial con mecanismos de representacin corporativa o grupal puede reducir las disfuncionalidades del sistema representativo. No obstante, se impone la aparicin de nuevas formas y arreglos institucionales que combinen el sistema representativo con la participacin directa de las organizaciones pblicas autogestionadas si se ha de transformar a las sociedades donde la estructura de poder se caracteriza por la centralidad, la inequidad y la exclusin.
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En este sentido, la democratizacin de la esfera pblica debe tener en cuenta ciertos aspectos cruciales, por ejemplo, la participacin ciudadana en las decisiones colectivas que afectan a la comunidad poltica, resguardada por un cuerpo de reglas reconocidas que, ms que aceptadas, son colectivamente construidas para resolver la representacin de intereses y la negociacin de los conflictos. Las estrategias propuestas como las ms proficuas, que involucran la descentralizacin, la municipalizacin y la participacin, pueden caer en un vaco tecnocrtico o voluntarista, si no se someten a un examen que califique su orientacin poltica y su capacidad para generar una nueva base tcnica, capaz de movilizar y accionar el potencial organizativo de la sociedad. En otras palabras, la participacin ciudadana, si no altera la distribucin del poder y de la riqueza social, al mismo tiempo que transforma las estructuras estatales y societarias, traduciendo institucionalmente la inclusin de los nuevos sujetos en constitucin, slo ser movilizacin y construccin de la identidad social. En este caso, la falta de correspondencia entre la movilizacin de la comunidad y la transformacin de la esfera pblica con la inclusin de nuevos sujetos tiende a profundizar la crisis de legitimidad de las instituciones pblicas y a generar crisis persistentes de ingobernabilidad. Se puede afirmar que existe actualmente una reivindicacin de la participacin directa de las poblaciones excluidas, lo que constituye un derecho de quinta generacin y requiere una nueva institucionalidad democrtica deliberativa para la gestin pblica compartida. Se parte de la afirmacin de un criterio normativo de evaluacin que se funda en la capacidad de respuesta a los problemas que aparecen en la construccin de la esfera pblica democrtica y se relacionan con la ampliacin de la ciudadana mediante la resolucin de cuestiones relativas a la integracin, la participacin y la distribucin. En este sentido, resulta imposible dejar fuera del campo poltico de la ciudadana la esfera de la produccin, ya que es ah donde se definen las relaciones econmicas y de poder. As, el criterio para evaluar las polticas pblicas se basar en su capacidad de alterar las relaciones de poder existentes, de modo que permitan transformar las estructuras burocrticas del Estado y de las organizaciones de la sociedad a fin de construir una esfera pblica democrtica. Analizadas las tensiones que se presentan actualmente para responder a los desafos impuestos por las luchas sociales y por las profundas transformaciones en el marco institucional de las relaciones polticas y de poder, cabe reafirmar que la ciudadana constituye el marco analtico para la integracin en una esfera pblica democrtica, plural y diversificada sobre la base de su reconfiguracin y de la incorporacin de las demandas que histricamente se plantean en cada una de las dimensiones que componen esta nocin.
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Modelos de democracia: representativa y deliberativa

La gobernabilidad se alcanz en los pases industrializados centrales a partir del desarrollo de un conjunto de instituciones que permitieron conciliar el conflicto inherente a una sociedad de clases con una estructura jurdico-poltica fundada en el principio de la igualdad de la ciudadana. Segn Przeworski (1989), la democracia capitalista simultneamente estructura las actividades polticas bajo la forma de participacin poltica y reduce los conflictos polticos a cuestiones materiales de corto plazo. Genera conflictos sobre cuestiones materiales, al tiempo que reduce los conflictos a esas mismas cuestiones. La estructuracin de las actividades polticas que permiti compatibilizar la democracia de masas con el capitalismo es identificada por Offe (1984) como una derivacin de dos acuerdos institucionales que permitieron la mercantilizacin de la poltica y la politizacin de la economa privada, o sea, la democracia partidaria competitiva y el welfare state (estado de bienestar) keynesiano. La traduccin liberal de la democracia, modelo hegemnico en el siglo XX, se aleja de los orgenes clsicos del concepto, visto como el gobierno de los ciudadanos y que tiene como base una crtica al despotismo. En la tradicin clsica, el fundamento del poder poltico es la nocin de soberana popular, que se expresa en Rousseau como la voluntad general inalienable e indivisible (Bobbio, Matteucci y Pasquino, 1995). La participacin es considerada una de las libertades individuales del ciudadano, que adems del derecho de expresar su propia opinin, reunirse o asociarse para influir en la poltica del pas, comprende el derecho de elegir representantes parlamentarios y de ser electo. Schumpeter (1984) critica el concepto clsico de democracia fundado en la realizacin del bien comn, para definirla en trminos procedimentales como un mtodo, a saber: un mtodo democrtico es el acuerdo institucional para llegar a decisiones polticas mediante el cual los individuos adquieren poder de decisin a travs de una lucha competitiva por los votos de la poblacin. En la misma lnea, Bobbio (1986) expresa que la democracia se halla caracterizada por un conjunto de reglas primarias o fundamentales que establecen quin est autorizado a tomar las decisiones colectivas y con qu procedimientos () siendo la regla fundamental de la democracia la regla de la mayora. El vaciamiento de contenido moral sufrido por la democracia absolutiza los aspectos formales y procedimentales en detrimento de los valores relacionados con el bien comn, la igualdad y la participacin activa de los ciudadanos. Las reglas de la democracia indican cmo llegar a las decisiones, pero no al contenido de estas decisiones. El modelo institucional que concreta este concepto de democracia es el de la representacin, mediante el cual las voluntades individuales, expresadas a travs del voto a alternativas ofrecidas por los partidos polticos, se agregan y autorizan a ejercer el poder en forma legtima. Actualmente, aumenta el descrdito de la idea de democracia representativa como mecanismo eficaz de agregacin de intereses y resolucin de conflictos, a lo que debe sumarse la incapacidad de dar sostenibilidad a los Gobiernos a partir de la agregacin de
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As, no precisamos de dispositivos sociales fijos para tener una representacin corporativa efectiva. Esto slo ocurrira si le atribuyramos al corporativismo las mismas tareas de la democracia representativa y, por lo tanto, procursemos crear una cmara o asamblea corporativa formal, dotada de verdadera representatividad social. El corporativismo debera complementar la democracia representativa, no suplantarla. Sus funciones son muy diferentes: los foros corporativos sirven para facilitar la consulta y con esto la comunicacin y la coordinacin y con esto la negociacin entre intereses sociales y rganos pblicos. Sirven como canales para la influencia recproca entre organismos gobernantes y gobernados. Esto les propiciara a la influencia gobernada y a los gobernantes los medios para orquestar efectivamente la poltica, minimizando al mismo tiempo la coercin (Hirst, 1992).
En su visin, los foros corporativos no tienen el propsito de legislar o supervisar al Gobierno, sino que su objetivo es la consulta, la coordinacin de la actividad econmica y la negociacin de ganancias y sacrificios. Recientemente, ciertos fenmenos universales, por ejemplo, la prdida de legitimidad de las instituciones democrticas como los partidos y el Parlamento, la fragmentacin, la complejizacin y autoorganizacin de la sociedad civil y la reduccin del poder de los Estados nacionales han dado origen a una demanda creciente de una forma de institucionalidad democrtica nueva y radical capaz de introducir el derecho a la participacin como parte de la condicin de ciudadana. Adems de la falta de condiciones materiales que aseguren el consenso, si se considera la actual relacin entre Estado y sociedad, el contexto de hoy difiere profundamente de la etapa de la socialdemocracia keynesiana, ya que la poltica fue descentrada, y se traslad el nfasis dado al proceso decisorio estatal a la prctica de lo cotidiano. Varios autores llaman la atencin sobre la profunda transformacin cultural representada por el papel activo de los movimientos sociales en la ampliacin de lo poltico, en el reconocimiento
votos para componer las mayoras, teniendo en cuenta los problemas de gobernabilidad como consecuencia de la desconfianza en las autoridades gubernamentales y en los procesos decisorios de polticas pblicas. Ciertos factores, como el creciente poder de veto del capital, la complejizacin, la burocratizacin y la tecnificacin del proceso de planeamiento gubernamental, las negociaciones informales entre grupos de inters y burcratas, se indican como responsables del bajo potencial de creacin de unidad poltica a travs de la democracia representativa (Offe, 1990). Entre los muchos crticos de la democracia representativa se encuentra Hirst (1992), quien seala que sus lmites son la ausencia de mecanismos que aseguren la rendicin de cuentas, la influencia y la posibilidad de participacin de la poblacin. Defiende el corporativismo como forma de representacin funcional de los intereses, que tiene como ventajas el ingreso en la clase poltica de personas que no son puramente polticos profesionales y la democratizacin de la influencia informal, que actualmente slo existira para los grupos ms poderosos. Su propuesta es una combinacin virtuosa que se basa en la diferenciacin funcional entre la democracia representativa y los mecanismos corporativos de representacin de intereses:
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de la diversidad cultural, en el cuestionamiento de la capacidad de la democracia representativa para representar agendas e identidades especficas, en suma, para representar la diferencia (Santos y Avritzer, 2002). Fraser (2001) identifica en la decadencia de una cierta gramtica de la poltica correspondiente a la poltica de clase cmo se desplaz el eje del reclamo, partiendo de la redistribucin hasta llegar al reconocimiento de las identidades y diferencias, incluidas las cuestiones de gnero, raza, etnia, sexualidad, etctera. El momento actual se caracteriza por la bsqueda de una nueva institucionalidad para la democracia que sea capaz de atender simultneamente los principios de reconocimiento, participacin y redistribucin. Se trata de una articulacin entre la innovacin social y la innovacin institucional que permitira proporcionar una nueva institucionalidad a la democracia. La democracia pasa a ser vista ya no como un procedimiento, sino como una prctica social mediante la cual se construyen las identidades colectivas, una nueva gramtica de organizacin de la sociedad que permite redefinir los vnculos sociales, incluir nuevos temas y actores, ampliar el terreno poltico. Ms que un conjunto de reglas, la democracia implica el reconocimiento del otro, la inclusin de todos los ciudadanos en una comunidad poltica, la promocin de la participacin activa y el combate a toda forma de exclusin. En ltima instancia, la democracia requiere que prime un principio de justicia social, independientemente de los sujetos polticos e instituciones. En situaciones de alta complejidad, resulta recomendable optar por una democracia concertada en torno a consensos estratgicos, donde las polticas se negocien con los diferentes actores sociales intervinientes en el proceso y cuyos intereses estn en juego; esto implica que saldrn a escena fuertes expectativas e intereses altamente contradictorios, en especial en sociedades con un elevado grado de fragmentacin social y econmica. Las inequidades socioeconmicas son el resultado de una larga tradicin de cultura poltica autoritaria y excluyente. En estos casos, slo una radicalizacin de la democracia que incluya a aquellos que fueron apartados del poder, merced a un juego abierto e institucionalizado de negociacin y/o deliberacin, es lo que puede romper el crculo vicioso de la poltica, caracterizado por la enajenacin de la ciudadana, la ausencia de responsabilidad de los representantes y el autoritarismo de la burocracia. Este patrn de funcionamiento satisface los requisitos del modelo que la teora democrtica contempornea identifica como democracia deliberativa. Segn Elster (1998), el resurgimiento de la idea de democracia deliberativa, despus de tantos aos de hegemona del modelo de democracia representativa, est influido por la produccin terica de Habermas, quien descubre en el debate entre los ciudadanos libres e iguales la posibilidad de transformacin en vez de la simple sumatoria de preferencias. Habermas (1996) cree que el procedimiento democrtico no se basa en derechos universales o en una sustancia tica, sino en las reglas del discurso y las formas de argumentacin, cuya normatividad proviene de la accin que se orienta hacia la bsqueda del entendimiento. En este sentido, adems de la sumatoria de intereses, el procedimiento democrtico posibilitara transformar los intereses mediante el intercambio de informacin y de argumentaciones.
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A diferencia del modelo de la democracia representativa, en el que los participantes se someten a normas previamente aceptadas para elegir entre alternativas, en la democracia deliberativa, las propias normas son objeto de deliberacin. La nica norma previamente aceptada es la que establece que el proceso decisorio colectivo debe contar con la participacin de todos los que se vern afectados por la decisin o por sus representantes. ste sera el componente democrtico. Por su parte, el componente deliberativo se funda en que el proceso decisorio se desarrolle mediante argumentos ofrecidos por los participantes comprometidos con los valores de la racionalidad y la imparcialidad (Elster, 1998). La democracia deliberativa es definida por Cohen (1998) como la decisin colectiva que emerge de acuerdos que suman opciones colectivas establecidas en condiciones de libre y pblica argumentacin entre iguales, que son gobernados por dichas decisiones. El modelo deliberativo es una concepcin sustantiva y no meramente procedimental de la democracia e incluye valores como el igualitarismo y la justicia social. Los participantes son sustancialmente iguales en el sentido de que la distribucin de poder y recursos no altera sus posibilidades de contribuir a la deliberacin, ni dicha distribucin juega un papel autoritativo en su deliberacin (Cohen, 1998). Se pone gran nfasis en el intercambio de informacin entre los participantes, lo que permitira que se transformaran los puntos de vista y se exigieran argumentos para defender las posiciones, y esto favorecera el entendimiento y la generacin de consensos ms amplios. El proceso decisorio no existe para elegir entre alternativas, sino para generar nuevas alternativas, hecho que posibilitara una mayor innovacin social. Finalmente, se espera que las decisiones as tomadas propicien una mayor justicia redistributiva y sean ms sostenibles. Para viabilizar el proceso de concertacin es preciso que los participantes adhieran tanto a los valores de la democracia deliberativa, o sea, el reconocimiento del otro, la participacin y la redistribucin, como a los valores de la construccin de una metodologa que asegure la materializacin de stos en prcticas discursivas y de intercambio entre los participantes, pertenezcan ellos al Gobierno o a la sociedad. Caldern (1995b) establece los procedimientos en lo que l denomin gramtica de los conflictos, que incluye los medios adecuados para explicar los conflictos e informar sobre los mismos al conjunto de la sociedad; los canales de participacin representativa para que se contemplen todos los intereses, actores y argumentos; la conciencia de las partes de que toda negociacin presupone respetar el acuerdo, lo que implica concesiones mutuas; la elaboracin de los conflictos con un consenso previo sobre ciertos metavalores que permitan un lenguaje comn; la existencia de un sistema claro y eficiente de sanciones para quienes no respeten los trminos acordados; la definicin adecuada de los conflictos cuya resolucin exige determinada competencia tcnica para deliberar. Las ventajas de la deliberacin se expresan como el intercambio de informacin entre los participantes, la induccin a la justificacin racional de las demandas, el aumento de las cualidades morales e intelectuales de los participantes; del mismo modo, la deliberacin favorece los consensos que incluyen intereses ms amplios y, por tanto, tiende a
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Propuestas para el debate sobre gobernabilidad democrtica

Gobernabilidad, democracia y Estado
El debate sobre la gobernabilidad democrtica ha tratado la cuestin del Estado como uno de sus aspectos centrales, ya sea en su dimensin legal, como el garante de los derechos y deberes de la ciudadana que asegura que se aplique la ley en forma universal, o bien como autoridad constituida e integrada por una red de instituciones polticas capaces de procesar y aplicar institucionalmente las decisiones polticas, dentro de un contexto de legitimidad democrtica. En el primer caso, el nfasis est colocado en el sistema legal, que asegura que todas las preferencias tengan el mismo peso y sean consideradas cuando se eligen alternativas polticas, y que adems garantiza que ningn individuo, ni siquiera una autoridad poltica, est por encima o ms all de las reglas legales. En este caso, la gobernabilidad puede medirse por la extensin de la aplicacin de las reglas a todos los individuos en todo el territorio, la existencia de elecciones libres donde los individuos puedan ejercer sus opciones, un sistema partidario competitivo que presente alternativas distintas, la libertad de informacin para formar opiniones y preferencias, la rendicin de cuentas por parte de los gobernantes y la garanta efectiva de los derechos civiles y polticos para todos los ciudadanos. En el segundo caso, la atencin se concentra en las instituciones pblicas, su formato y funcionamiento, de modo que se garanticen las condiciones efectivas de representacin de los intereses y de formacin de mayoras slidas capaces de apoyar al Gobierno en la ejecucin de polticas pblicas eficientes en funcin del inters pblico. Ambos abordajes adoptan una definicin de Estado de origen weberiano, donde el monopolio del uso legtimo de la coercin se traduce en un poder poltico basado en la dominacin racional-legal, que se ejerce en forma autnoma y soberana sobre un pueblo y un territorio, a travs de un conjunto de instituciones, un cuerpo de funcionarios y procedimientos regulados. En otras visiones, cuya tradicin va de Marx a Gramsci, el Estado se concibe como un pacto de dominacin o como un campo estratgico de luchas. En la definicin de Poulantzas (1980), el Estado es la condensacin material, siempre especfica, de una relacin de fuerzas entre clases y fracciones de clase. Las polticas seran el resultado de las contradicciones de clase presentes en la estructura material del Estado, lo que permite su funcin de organizacin de los intereses de clase como dominantes.
promover la justicia redistributiva. Las limitaciones de la deliberacin derivaran de su posible ineficacia, el refuerzo de posiciones corporativas y la dificultad para llegar a consensos. Pero tambin, al presuponer la igualdad entre los participantes, la propia desigualdad deja de ser discutida.
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Gobernabilidad, inclusin y capital social

Reconocer que la democracia no puede ser reducida solamente a un rgimen poltico parece que sea la indicacin ms importante cuando se constatan las dificultades actuales de coexistencia presentes en los regmenes democrticos en sociedades donde persisten culturas autoritarias, polticas excluyentes y Estados patrimoniales. Sin embargo, al admitir que el punto central de la apuesta de la democracia radica en la capacidad de eleccin por parte de los individuos como agentes dotados de la capacidad moral de elegir entre sus intereses y los de los dems, no se presupone un papel diferente para el Estado, si se desea superar las barreras puestas a la democracia dentro de contextos de alta inequidad. La persistencia de una cultura poltica basada en la jerarqua social, el enfeudamiento de los organismos estatales, el uso privado de los bienes pblicos, la incapacidad de las polticas y los organismos pblicos para difundirse en forma equilibrada sobre el territorio nacional, constituyen obstculos constatados por todos los estudiosos. No obstante, la indicacin de que la lucha por la ampliacin de los derechos civiles precedera a las conquistas de los dems derechos, por un lado, y, por el otro, el postulado de que la conquista de los derechos sociales antes que los derechos civiles genera democracias de baja intensidad como defiende ODonnell para explicar la situacin de Amrica Latina parece contradecir las evidencias histricas y reducir al Estado a un papel pasivo en el proceso de ampliacin de la esfera pblica. La reconstruccin de la esfera pblica a la que asistimos en Amrica Latina es parte de los procesos de democratizacin, fortalecimiento del poder local, emergencia de nuevas demandas y nuevos sujetos sociales, rearticulacin de la insercin econmica regional en una economa globalizada e intensificacin del uso de la tecnologa informtica en la mediacin de las relaciones y procesos sociales. La construccin de la igualdad presupuesta en la esfera pblica requiere que se introduzcan principios normativos relacionados con la inclusin, participacin y redistribucin. En sociedades donde la ciudadana, en tanto dimensin igualitaria y cvica, no est generalizada y, por ende, se convive con altos niveles de exclusin y desigualdad, el papel del Estado es crucial para inducir proce-
En este caso, la gobernabilidad debe ser vista como parte de la construccin de un bloque en el poder hegemnico, capaz, por tanto, de asimilar los intereses sectoriales dominados mediante estructuras estatales de polticas pblicas. Por otro lado, al entender el Estado como un campo estratgico de luchas, se puede identificar un papel activo tanto del Estado como de la sociedad que tenga como meta ampliar la esfera pblica democrtica, mediante la inclusin de los hasta entonces excluidos. En este sentido, se debe acoger la tesis de Caldern (2002) para quien el progreso democrtico podra evaluarse por las capacidades de las sociedades para una mayor convergencia entre integracin y participacin poltica y por la capacidad deliberante que el pluralismo preexistente en las sociedades latinoamericanas pueda impulsar para convertirse en una fuerza cultural de la misma democracia.
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sos sociales que promuevan condiciones de innovacin e inclusin. Sin embargo, la posibilidad de emancipacin y diferenciacin slo puede garantizarse mediante la complejizacin del tejido social, en un movimiento doble de construccin de identidades y formas orgnicas autnomas y la insercin de sus intereses en el mbito pblico. Este fenmeno comienza a estar presente en Amrica Latina a partir de mltiples experiencias locales innovadoras, lo que indica la posibilidad de construir una comunidad de ciudadanos, a partir de una nueva articulacin entre lo nacional y lo popular. Por tanto, la esfera pblica puede caracterizarse por su inclusividad, en trminos de la multiplicidad de actores que pueden participar en los procesos de integracin y ejercicio del poder, y por su efectividad, o sea, la capacidad de generalizar los intereses de los ciudadanos organizados, de manera que puedan influenciar y controlar el ejercicio y las estrategias de dispersin del poder poltico (Oxhorn, 1999). A partir de las luchas sociales desencadenadas en las tres ltimas dcadas, se desarrolla una revolucin cultural en la regin, a travs de la introduccin de nuevas demandas y nuevas prcticas polticas, orientadas hacia la conquista efectiva de los derechos sociales negados en la prctica a una parte significativa de la poblacin. La reivindicacin ciudadana presente en todas las luchas sociales de la regin introduce la nocin de sujeto como portador de derechos, independientemente de que se comience por los derechos sociales o civiles. El derecho a tener derecho transforma la cultura del clientelismo en cultura de la ciudadana, permitiendo colocar en la agenda pblica la cuestin de la inclusin social. Este proceso social, empero, no es ajeno al Estado debido a por lo menos tres razones. Primero, porque estas demandas ciudadanas tienen como objetivo alterar el proceso poltico de construccin de la agenda pblica. En segundo lugar, porque el Estado, para los sectores ms marginados, ejerce un papel crucial para movilizar los recursos necesarios para su organizacin. En tercer lugar, porque un Estado capaz de absorber las demandas de inclusin social no ser ms el mismo, ya sea en trminos del pacto de poder o bien en su institucionalidad, pues el Estado conocido participa activamente en el proceso de exclusin social. El papel del Estado en el proceso de inclusin social es destacado por Reis (1993), al afirmar que el nivel de carencia en los sectores populares es tan agudo que el Estado termina por ser el agente productor de la propia capacidad de reivindicacin popular en las sociedades latinoamericanas. Su propuesta es que la incorporacin ciudadana slo ser posible en esas circunstancias, si el Estado consigue institucionalizar esta relacin, transformando a los sectores marginados en sus clientes reales sin recurrir a mecanismos de manipulacin poltica. Sin embargo, ms que un conjunto de beneficios, el desafo de la ciudadana es construir un sentido de pertenencia a una esfera pblica. Para que la sociedad civil se fortalezca sin ser capturada por procesos de cooptacin por el aparato de Estado, es preciso que sea capaz de ser suficientemente autnoma para preservar sus identidades y, al mismo tiempo, lo bastante fuerte para que los diferentes actores logren la proyeccin poltica de sus intereses en la construccin negociada de sus
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Gobernabilidad y democracia deliberativa

El debate sobre la gobernabilidad democrtica no pudo trascender los lmites del modelo de democracia representativa, a pesar de su demostrada incapacidad de producir condiciones a favor de la inclusin social, en entornos de alta inequidad. En todas las democra-
conflictos, en la formacin de la agenda pblica (Oxhorn, 1999). La tensin entre la autonoma y la insercin de los intereses en una accin poltica es inherente y constitutiva de la sociedad civil. Sin duda, esta tensin tambin se plantea en la misma forma, en relacin al Estado, cuya autonoma e insercin parece que sean condiciones imprescindibles para generar sinergia en sus relaciones con la sociedad civil (Evans, 1996). Frente al abordaje culturalista de Putman, que evala el desempeo institucional a partir de sus relaciones con el contexto sociocultural, generador de reservas de capital social, surgi la reaccin neoinstitucionalista en el trabajo de Evans (1986), que demuestra que el Estado tiene un papel crucial para movilizar el capital social. Para l, las instituciones pblicas tienen, adems del monopolio de la coercin, la exclusividad de la movilizacin de los recursos sociales. Dado que el Estado es la principal rea de convergencia de las demandas sociales, es ste el que en ltima instancia determina el xito de las iniciativas voluntarias (Abu-El-Haj, 1999). Evans rescata como factores que garantizan la calidad de las instituciones pblicas el esprit de corps (espritu de cuerpo) de la burocracia meritocrtica, que le garantiza la autonoma con relacin a las presiones clientelistas y, paradjicamente, la insercin de esta burocracia (embeddedness) en un proyecto de desarrollo, cruzando as la lnea divisoria entre lo pblico y privado. La reconstruccin de la esfera pblica debe identificarse claramente como parte de la lucha por la hegemona y la constitucin de un nuevo bloque en el poder, que atraviesa al Estado y requiere nuevos aparatos, tecnologas y procesos para ejercer el poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder en la estructura organizativa del Estado. A esas dos dimensiones de la esfera pblica democrtica habra que agregar la innovacin social, entendida como la capacidad de transformacin de una sociedad, a partir de reconocer sus propias necesidades y de modificar sus estructuras para incorporar nuevas soluciones tecnolgicas (Tobar, 2000). En el contexto de construccin de una sociedad democrtica, la dimensin de la innovacin social se relaciona con la transformacin de las estructuras de gestin pblica, en el sentido de que abre el Estado a procesos de cogestin pblica, estatal y no estatal, como forma de incluir en la esfera pblica los intereses de los dominados, ms all de la forma tradicional de representacin (Genro, 1997). La generacin de redes asociativas como formato predominante en la estructuracin de la esfera pblica democratizada requiere una nueva tecnologa gerencial capaz de engendrar procesos sinrgicos entre las instituciones estatales democratizadas y las organizaciones de la sociedad que generan mayor capital social, debido a que acceden a bienes pblicos por medio de relaciones voluntarias de cooperacin (Fleury, 2002b).
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facilita la libre argumentacin entre ciudadanos iguales para que, por ejemplo, cuenten con condiciones favorables de expresin, asociacin y participacin, asegurando su tratamiento como libres e iguales en el debate; y vincula la autorizacin para ejercer el poder pblico con esta argumentacin pblica, estableciendo un marco que asegure la responsabilidad y la rendicin de cuentas (accountability) del poder poltico, a travs de elecciones competitivas regulares, condiciones de publicidad, supervisin legislativa, etctera (Cohen, 1998). Como arreglo institucional, la democracia deliberativa precisa que se creen espacios pblicos de representacin, negociacin y concertacin, y toda una tecnologa social de
cias siempre ha habido zonas donde la legalidad democrtica no existe y que, por tanto, son inmunes al Estado. La persistencia secular del mbito de la empresa y de la familia como dominios privados, donde la autoridad estatal estaba ausente, form parte de la construccin de las democracias consolidadas, mas estos espacios han experimentado recientemente procesos de publicizacin. Sin embargo, la ausencia de autoridad pblica alcanza dimensiones crnicas en Amrica Latina, ya sea como parte de los mecanismos de exclusin social, o bien como consecuencia del aumento de la violencia urbana en regiones y poblaciones desheredadas por la poltica pblica. Recientemente, la mayor presencia de organismos financieros internacionales y su lgica de desarrollo de proyectos en reemplazo de las polticas pblicas ha acentuado el crecimiento de una institucionalidad y una burocracia paralelas a los rganos estatales, lo que reduce la capacidad de articulacin e implementacin de una lgica comn y sabotea la capacidad de institucionalizar la autoridad pblica, especialmente en pases con dficit agudo de estatalidad. Cabe sealar que el intento de introducir procedimientos deliberativos puede atenuar la enorme disparidad regional en materia de distribucin de recursos, la que terminara siendo cosificada mediante la democracia representativa, y generara, pues, espacios pblicos donde el poder poltico es ejercido en forma colectiva por personas consideradas iguales. Se considera que la democracia representativa es una facilitadora del ejercicio democrtico a escala ampliada como tambin de la reduccin de desigualdades entre los participantes de la esfera pblica, pero se cree que no supera la iniquidad y la exclusin social, adems de adolecer de marcadas limitaciones para representar la diversidad y la multiplicidad de identidades. Ahora bien, se estima que la propuesta de introducir mecanismos de participacin en un espacio deliberativo favorecer la democracia representativa, ya que esta ltima es considerada imprescindible para mantener la competencia y el pluralismo que necesita un sistema poltico democrtico. La introduccin de otra gramtica social y cultural de organizacin de la sociedad y de resolucin de conflictos da nfasis a la innovacin social, articulada con la innovacin institucional de la democracia. La democracia deliberativa es un acuerdo institucional que:
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La importancia del capital social acumulado. Poseer prctica en cmo enfrentar los movimientos sociales fue fundamental en la construccin de sus identidades a partir de una cultura cvica basada en los derechos. Pero esta prctica fue insuficiente para enfrentar la realidad de cogestin, ya que sta requiere nuevas prcticas propositivas y de negociacin con los dems actores y poderes. La importancia de las tecnologas de gestin como factor decisivo para el xito de la participacin popular y de la inversin de prioridades. Necesidad de aumentar la capacidad administrativa y operativa del poder pblico para realizar el procesamiento tcnico-administrativo de las demandas sociales y transformarlas en acciones gubernamentales eficaces. Dos movimientos dialcticamente relacionados en la praxis de su construccin: de adentro hacia afuera del Estado y de afuera hacia adentro. Un factor decisivo fue quebrar las barreras burocrticas y permitir el control social, asumiendo la nocin de democratizacin radical del Estado y la necesidad de publicizacin mediante instrumentos de control social. Esta nocin de democracia radical cuyo concepto de ciudadana activa se torn central para el proyecto estratgico fue viabilizada por un conjunto de polticas institucionales capaces de efectivizar la esfera pblica de cogestin de los recursos pblicos. La reformulacin del principio de monopolio de la representacin comunitaria en poder del Gobierno electo gener innumerables tensiones entre la democracia representativa y la nueva taxonoma del poder local: entre las disputas regionales y locales de las comunidades y la necesidad del Gobierno de planear y actuar en toda la ciudad, entre los conflictos sobre aspectos tcnicos inherentes a la administracin y los aspectos polticos de participacin. La adhesin al proyecto de democratizacin radical del Estado precisa un vnculo entre la participacin y los resultados materiales, bajo pena de corrosin de la base objetiva que sustenta la credibilidad popular en el proceso de participacin social. La participacin fue capaz de alterar la lgica de expoliacin urbana y permiti que se invirtieran las prioridades gubernamentales, pero no fue suficiente para alterar la lgica perversa que producen dichas carencias. Otra cuestin que debe ser incluida se relaciona con el nivel de amplitud de la deliberacin. Al analizar el caso argentino, Reppeto (2003) origina un importante debate sobre
arbitraje que desarrollar el Estado. Redisear el Estado para permitir no slo esta forma capilar de interaccin con la sociedad civil, sino tambin el desarrollo de nuevas tecnologas sociales para definir las prioridades a partir de las demandas expresadas por la poblacin, negociadas con los dems participantes segn reglas previamente acordadas, representa un colosal desarrollo de una tecnologa social de gestin y de planeamiento pblicos, cuya expresin ms desarrollada se encuentra en el presupuesto participativo de Porto Alegre. A partir de esta experiencia, Fedozzi (2000) elabora un conjunto de propuestas analticas:
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los obstculos que debe superar el nuevo mapa de actores polticos, organizado a escala micro y mesoinstitucional como respuesta a la crisis de gobernabilidad, para que este mapa logre alterar la matriz de centralidad estatal existente a nivel macro, permitiendo avanzar en un proceso de concertacin nacional. ste ha sido un problema recurrente en varios pases latinoamericanos donde, pese a una riqueza de formas participativas a escala local, sectorial o puntual, capaces de generar una nueva matriz poltica y una nueva gramtica de participacin y concertacin, no se alteran las excluyentes estructuras tradicionales de poder que se preservan a escala nacional. Las diferentes instancias deliberativas actuantes a escala local han sido muy eficientes para la movilizacin, la inclusin, la resignificacin de las identidades sociales y la participacin. Sin embargo, condicionadas por las polticas macroeconmicas y sociales de carcter nacional, se han revelado insuficientes para promover una efectiva redistribucin de la riqueza. Para concluir, se pueden retomar los principios fundamentales de la democracia deliberativa que son el reconocimiento, la participacin y la redistribucin. La democracia como Gobierno de los ciudadanos involucra un proceso psicosocial de reconocimiento del otro, bajo diferentes formas, que incluyen las relaciones primarias de amor y amistad, las relaciones jurdicas de los derechos de la ciudadana, y la comunidad de valores que posibilitan tanto la estima social jerarquizada, o condicin social, como la estima social simtrica, o solidaridad (Honneth, 2003). Las luchas por el reconocimiento de los sectores con identidades y demandas excluidas de la agenda pblica han sido el motor de bsqueda de nuevas formas de construccin de la institucionalidad democrtica, y han actuado tambin como factor que promueve la redistribucin. En este sentido, la justicia social no se encuentra limitada a la redistribucin, o a la lucha de clases, sino que, cada vez ms, incluye otros aspectos de subordinacin como gnero, raza, etnia, sexualidad, religin, nacionalidad. Para evitar que las luchas por el reconocimiento disloquen las luchas por la redistribucin en lugar de enriquecerlas, Fraser propone un concepto de reconocimiento que no sea identitario, que promueva la interaccin por encima de las diferencias y las sinergias a travs de la redistribucin. La participacin en espacios pblicos deliberativos es un requisito para la ampliacin de la ciudadana, ya que, segn Teles (1994), es imposible hacer que los derechos se conviertan en referencias que estructuren identidades ciudadanas en una sociedad que destituye, por todos lados, a cada uno y a todos de un lugar de reconocimiento. Por tanto, la democratizacin de la esfera pblica depende de espacios pblicos de representacin y negociacin, donde los derechos puedan afirmarse como medida para administrar conflictos y como parmetro para el reordenamiento de la vida econmica y social. La paridad de la participacin sera el principio normativo necesario para reunir reconocimiento y redistribucin en un mismo concepto de justicia social. Sin embargo, sta es una condicin importante para permitir una mayor redistribucin, pero no para alterar las condiciones que generan las desigualdades. La experiencia reciente demuestra que el reconocimiento y la participacin en situaciones donde no ocurre la redistribucin han
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sido elementos capaces de generar insatisfaccin y desconfianza frente a las instituciones democrticas. Las recientes crisis de gobernabilidad se han caracterizado por manifestaciones populares que quitan legitimidad al poder ejercido por los gobernantes, quienes demostraron ser incapaces de transformar los pactos de poder y posibilitar la inclusin efectiva de la poblacin. A diferencia del pasado, cuando las crisis de gobernabilidad en la regin se resolvan con la interrupcin del rgimen democrtico, las crisis actuales slo podrn ser resueltas mediante la profundizacin de la democracia. Esto depende de la refundacin del pacto de poder y no slo de las reglas de su ejercicio y su institucionalidad.
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CAPTULO 5
La democracia importa, pero no basta para la igualdad

Mikel Barreda y Andrea Costafreda Analistas, Instituto Internacional de Gobernabilidad Este trabajo pretende analizar la institucionalidad poltica de Amrica Latina desde una ptica de igualdad, esto es, examinando en qu medida esta institucionalidad favorece o, por el contrario, frena el avance hacia un mayor nivel de igualdad en la regin. El anlisis se centra en particular en algunas de las principales instituciones polticas incorporadas en los recientes procesos de democratizacin latinoamericanos, pero sin dejar de lado la importancia de atender a la institucionalidad informal, que con frecuencia erosiona los efectos de las instituciones formales. De ah que, tal como indica el ttulo, la introduccin de instituciones democrticas pueda ser considerada importante, pero no suficiente para avanzar en trminos de igualdad en Amrica Latina, debido en gran parte al peso de la informalidad existente. De acuerdo con este planteamiento, este trabajo se estructura en cuatro secciones. La primera es introductoria, y presenta el proceso de democratizacin operado en la regin. La segunda se ocupa de explicar brevemente la relacin entre democracia e igualdad, y la necesidad de tomar en consideracin tanto las instituciones democrticas formales como las informales para analizar los desempeos en trminos de igualdad. Tras este planteo terico, se hace un anlisis general de la informalidad y la captura del proceso poltico por ciertos sectores sociales en Amrica Latina. La siguiente seccin constituye el ncleo del trabajo: se analizan las caractersticas y el desempeo de las instituciones de las democracias latinoamericanas en trminos de igualdad. Concretamente, el anlisis se realiza desde dos ngulos: los efectos en la calidad de la representacin y en la calidad del control poltico. Finalmente, se presentan las conclusiones generales.
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Mikel Barreda - Andrea Costafreda
El avance democratizador de Amrica Latina

En los ltimos 25 aos numerosos pases se han librado de regmenes autoritarios y han iniciado importantes procesos de apertura a gobernabilidades ms democrticas y liberales. Amrica Latina es una de las reas geogrficas en donde ms intensamente se ha vivido este proceso de apertura y democratizacin. En efecto, mientras que a mediados de la dcada de 1960 slo tres pases latinoamericanos contaban con gobiernos elegidos democrticamente (Costa Rica, Colombia y Venezuela), actualmente todos los pases con la excepcin de Cuba adoptan formalmente la democracia como rgimen poltico y seleccionan a sus gobiernos a travs de elecciones competitivas. En comparacin con el proceloso pasado poltico de la mayora de los pases latinoamericanos, el reciente proceso de democratizacin ha sido, sin duda, un avance muy positivo, que ha permitido mejorar las capacidades y oportunidades de desarrollo de la regin. Por ejemplo, las instituciones democrticas han permitido ampliar el margen de derechos y libertades de la ciudadana, y evitar y corregir abusos de autoridad. El grfico 5.1 pone de manifiesto la mejora que ha experimentado Amrica Latina en el reconocimiento y garanta de derechos y libertades de la ciudadana, segn la conocida clasificacin de Freedom House. Concretamente, han sido los derechos polticos los que han logrado una mejora ms sustantiva: mientras que en 1977 el promedio en estos derechos (4,6) colocaba a la regin dentro de la categora de parcialmente libre, el promedio alcanzado en 2002 (2,4) sita a la regin en la categora de libre. Grfico 5.1 Promedio de derechos polticos y libertades civiles en Amrica Latina
Nota: Los valores de la escala van del 1 al 7. El 1 corresponde al grado ms alto de derechos y libertades, mientras que el 7 al grado ms bajo. Fuente: Sistema de informacin Lagniks (www.lagniks.net) a partir de datos de Freedom House.
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A pesar del avance democratizador, ste no ha sido el que se esperaba en la dcada de 1980. La rpida cada de las dictaduras latinoamericanas y los consiguientes cambios polticos despertaron amplias expectativas en torno a la inevitabilidad y relativa inminencia de la democracia en la regin. Estas expectativas fueron en buena parte incentivadas por el modelo terico desde el que se analizaban los nuevos cambios polticos: el paradigma de la transicin. Este modelo terico planteaba, entre otros aspectos, que desde el momento en que un pas abandonaba el autoritarismo poda ser considerado un pas en transicin a la democracia, y que su acceso se daba a travs de una secuencia de etapas: crisis del rgimen autoritario, transicin democrtica y consolidacin (ODonnell y Schmitter, 1994; y Linz, 1990). En los ltimos aos, sin embargo, se ha realizado una revisin crtica de este paradigma, de la mano de autores como Whitehead (2001, 2002) y Carothers (2002). En el mismo sentido, la trayectoria de los pases ha sido muy distinta: slo en casos limitados se han constatado cambios polticos como los preconizados en la literatura de las transiciones. Uruguay y Chile son los casos ms ilustrativos (Schmitter y Schneider, 2003). La mayora de los pases restantes ha experimentado notables avances democrticos, pero acompaados de importantes estancamientos y retrocesos, no tanto hacia regmenes autoritarios, sino ms bien a regmenes semidemocrticos, que han recibido multitud de nombres (Collier y Levitsky 1997). Uno de los trminos que han alcanzado ms popularidad es el de democracias delegativas, introducido por ODonnell (1997) para referirse a aquellas democracias que cuentan con presidentes populistas, que llegan el poder a travs de elecciones libres y competitivas y al margen de los canales partidistas tradicionales, y que una vez en el poder no se comportan como representantes polticos, sino como dueos personales de la res pblica, por encima de cualquier sistema de control y fiscalizacin a su gestin. Las democracias de la poca de Menem, Fujimori o Chvez son ejemplos claros de este modelo delegativo. Diversos estudios han mostrado las limitaciones en la extensin de la democracia en el conjunto de la regin. Un trabajo reciente, por ejemplo, evidencia que en aquellos pases en donde ha concluido la transicin a la democracia, el ejercicio de libertades y derechos decrece con el paso del tiempo en lugar de fortalecerse (Payne et al. 2003). O por mencionar de nuevo los datos de Freedom House: en 2002, nada menos que 12 de las democracias latinoamericanas se ubican en la categora de parcialmente libres en lo que respecta a la garanta de libertades civiles, tales como los derechos de propiedad o la igualdad ante la ley. Este diagnstico, un tanto pesimista, de la introduccin de la democracia en Amrica Latina puede cambiar significativamente si se aborda desde un enfoque analtico diferente. Si, en lugar de concebir como es propio del paradigma de la transicin la construccin de una democracia como un proceso lineal y con una orientacin teleolgica dirigida a lograr la consolidacin o la institucionalizacin de la democracia, se la concibe como un proceso abierto en el tiempo, cclico, sujeto a avances y retrocesos, tal como ha planteado recientemente Whitehead (2001, 2002), el diagnstico de la democratizacin
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Democracia y desigualdad: Parte del problema o parte de la solucin?

Como es sabido, la igualdad es uno de los principios bsicos sobre los que se fundamenta la idea de democracia. Cualquiera que sea la nocin de democracia que se maneje lleva implcita una referencia a la igualdad. Dentro de la variedad de concepciones de democracia existentes pueden destacarse dos grupos segn la nocin de igualdad que utilicen. El primer grupo corresponde a las concepciones relativas al procedimiento, que manejan una nocin eminentemente poltica de igualdad, y referida a las condiciones de acceso al
en Amrica Latina se torna mucho ms optimista. De acuerdo con este planteamiento, habra que decir que ms que democracias, lo que existe en Amrica Latina son procesos de democratizacin en curso, procesos que, a pesar de los estancamientos y retrocesos experimentados, han evidenciado importantes avances. Esta dinmica democratizadora de la regin tienen lugar en condiciones y contextos muy complejos, tanto internos como externos. El catlogo de condiciones internas que obstaculizan el desarrollo de la democratizacin es amplio y variado. Baste mencionar slo dos: los graves problemas econmicos y sociales por los que atraviesa Amrica Latina, sobre todo en trminos de pobreza y desigualdad, y la pervivencia de una institucionalidad informal y de formas de relacin con la poltica que constrien la democratizacin. El contexto externo tambin es decisivo. Si ya en la cada de las dictaduras y en los cambios polticos posteriores se evidenci el peso decisivo del factor internacional, en el momento actual, en intenso proceso de globalizacin, este factor cobra an mayor relevancia. La emergencia de una poltica global ha ampliado el entramado de actores estratgicos pblicos y privados e instituciones que inciden en los procesos democratizadores, generando no slo nuevos retos para estos procesos, sino tambin nuevas oportunidades. Dentro de este escenario complejo en el que operan las dinmicas democratizadores de los pases latinoamericanos, este trabajo se interesa especialmente por el contexto socioeconmico y, de un modo ms concreto, por las condiciones de igualdad en que viven sus ciudadanos. La idea de la que se parte es que la democratizacin en Amrica Latina opera en un contexto de elevada exclusin y desigualdad social y econmica, y que, en relacin con ese contexto, la democratizacin ofrece importantes oportunidades para transformarlo, y permite avanzar hacia mayor niveles de igualdad e inclusin social. Sin embargo, por ms que la democratizacin sea relevante, no es suficiente para combatir la desigualdad. Con frecuencia, el diseo y la dinmica del proceso democrtico se ven atenazados por las propias condiciones de desigualdad existentes, con lo que, en la prctica, no slo no se progresa en el combate contra la desigualdad, sino que se refuerza la propia estructura de desigualdad existente. En el apartado siguiente se abordar con ms detalle esta relacin entre democracia e igualdad.
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proceso poltico. As, segn la conocida definicin de Dahl (1999), lo que identifica a una democracia es reconocer a todos sus miembros iguales derechos de participacin en la toma de decisiones polticas. Del principio de igualdad poltica en que se sustenta esta concepcin de democracia se derivan cinco requisitos ms concretos: participacin poltica efectiva, igualdad de voto, comprensin ilustrada (capacidad para instruirse respecto de otras alternativas), control de la agenda pblica e inclusin de los adultos en el proceso poltico (Dahl, 1999). Un segundo grupo est integrado por concepciones moralmente ms exigentes de democracia, que hacen hincapi en la igualdad relativa a los resultados, igualdad entendida no slo en el terreno poltico, sino tambin en el terreno socioeconmico, de mejora de las condiciones de vida, por ejemplo. El corolario de esta concepcin es que, para garantizar unos resultados iguales, se necesitan tratamientos desiguales, tales como medidas de discriminacin positiva (Sartori, 1992). La democracia es, por tanto, un sistema poltico favorable para mejorar las condiciones de igualdad y equidad en una determinada sociedad. Los argumentos concretos que pueden ofrecerse al respecto son numerosos, pero slo se mencionarn algunos. Para empezar, el acceso de los diversos grupos e intereses sociales al proceso poltico en igualdad de condiciones ampla obviamente la representatividad e inclusividad del sistema poltico. Ello tiene a su vez un importante efecto en la disminucin de los riesgos de favoritismo y particularismo a la hora de adoptar decisiones polticas, por ejemplo, en el momento de establecer polticas de distribucin del gasto pblico. Asimismo, la participacin efectiva en el proceso poltico ampla el control sobre los poderes pblicos y su nivel de transparencia, lo que ayuda a evitar y afrontar la corrupcin y los abusos de autoridad. Por ltimo, cabe resaltar que la democracia permite empoderar a la poblacin con mayores niveles de desigualdad y exclusin social, en la medida en que ofrece a esta poblacin oportunidades para organizarse, articular sus demandas y hacerlas llegar al sistema poltico (Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 2000; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2002; y Banco Mundial (BM), 2003). Segn lo anterior, un avance democratizador como el que ha experimentado Amrica Latina en las dos ltimas dcadas con todas sus limitaciones e imperfecciones debera ser interpretado como una buena noticia en relacin con los graves problemas de desigualdad y exclusin que padece la regin. La realidad, empero, no avala esta interpretacin: el promedio de los niveles de desigualdad y pobreza se ha mantenido a pesar de ciertos movimientos cclicos en posiciones elevadas desde comienzos de la dcada de 1980 (BM, 2003). La introduccin de la democracia en Amrica Latina ha resultado, por tanto, insuficiente para combatir las condiciones de desigualdad y exclusin en que vive gran parte de su poblacin. Hay tres poderosas razones para explicar esto. La primera es la propia debilidad de las instituciones democrticas introducidas para generar de manera efectiva condiciones de igualdad (por ejemplo, un acceso igualitario real a posiciones de poder, y de mecanismos eficaces de control poltico). Otra importante razn es la frecuente captura del proceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores, en detrimento del inters
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La captura del proceso poltico

Como es sabido, uno de los rasgos que identifica a un proceso poltico democrtico es que las decisiones polticas se adoptan atendiendo a las inquietudes y necesidades de los ciudadanos y, por tanto, se ajustan al inters general. Vale la pena recordar, a este respecto, la clebre cita de Lincoln: La democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. En este sentido, la captura del proceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores sociales que orientan la toma de decisiones en beneficio de ciertos intereses particulares en detrimento del inters general es un sntoma evidente de malestar democrtico. La reciente historia democrtica de Amrica Latina ha dado abundantes muestras de este tipo de captura. Aunque no se dispone de trabajos precisos sobre el alcance de este fenmeno en la regin, se conocen numerosos casos, que revelan el enorme obstculo que representa para mejorar los niveles de igualdad. Por citar slo algunos: la captura del Estado por parte de una elite terrateniente en El Salvador (Cardenal, 2002) o de ciertas corporaciones (funcionarios, sindicatos, empresarios, etctera), tal como ha ocurrido recientemente, por ejemplo, en Argentina (Rodrguez, 2002). La captura del proceso poltico opera fundamentalmente en dos planos. En primer lugar, afecta la formulacin e implementacin de las polticas pblicas, pues trata de lograr polticas que favorezcan a unos intereses particulares. Un indicador que da cuenta de este tipo de captura del proceso poltico es el indicador de favoritismo en decisiones oficiales del Foro Econmico Mundial (ver grfico 5.2). Los datos de 2002 muestran cmo la mayora de los pases latinoamericanos presenta niveles elevados de favoritismo en la adopcin de decisiones oficiales (la media de todos los pases es 2,5, en una escala de 1 a 7). nicamente, Chile, Brasil y Uruguay se ubican en las posiciones ms favorables de la escala de favoritismo (por encima de 3,5). En una posicin intermedia se encuentran Colombia, Costa Rica, El Salvador y Per, mientras que los 11 pases restantes ocupan los lugares ms bajos de la escala.
general y, particularmente, del inters de los ms desfavorecidos. Por ltimo, el peso de ciertas instituciones informales que frenan tanto el avance democratizador como el progreso hacia mayores niveles de igualdad en las sociedades latinoamericanas. De esas tres razones, en este apartado se va a prestar atencin a las dos ltimas, dejando para el apartado siguiente el anlisis de las caractersticas y el desempeo de algunas instituciones democrticas introducidas en Amrica Latina. La captura del proceso poltico por parte de ciertos sectores sociales y la informalidad poltica van de la mano: la captura se apoya en la informalidad y sta se perpeta gracias a la primera. Ambas cuestiones son expresin de las condiciones de desigualdad y exclusin que hay en la regin, pero, al mismo tiempo, cumplen una importante funcin de legitimacin y refuerzo de estas condiciones. De manera que son, a la vez, expresin y refuerzo de la desigualdad existente.
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Grfico 5.2 Favoritismo en las decisiones oficiales en 18 pases de Amrica Latina, 2002
Nota: Los valores de la escala van del 1 al 7. El valor 1 representa el nivel ms elevado de favoritismo en las decisiones oficiales y el valor 7 el menor (o de mayor neutralidad en las decisiones) . Fuente: Sistema de informacin Lagniks (www.lagniks.net) a partir de datos del Foro Econmico Mundial.
El peso de la informalidad
En Amrica Latina la democratizacin tiene lugar en un contexto institucional complejo, en el que hay instituciones polticas formalmente establecidas (en Constituciones y legislacin auxiliar) y otras que, a pesar de no estar explcitamente formalizadas, son ampliamente compartidas y cuentan con gran arraigo. Tradicionalmente se ha considerado que las instituciones informales resultan disfuncionales en relacin con las formales. Sin embargo, cada vez est ms extendida la opinin de que las relaciones entre unas y otras operan en sentidos muy diversos: en ocasiones, las instituciones informales refuerzan y en otras erosionan los efectos de las formales (Gretchen y Levitsky, 2003). En este trabajo se va a prestar nicamente atencin a aquellas instituciones polticas informales que frenan los avances del proceso democratizador y, sobre todo, frenan los efectos de disminucin de la desigualdad y la exclusin. Cuando se habla de institucionalidad poltica informal como obstculo y desafo para la democracia en Amrica Latina, el trmino ms utilizado es el de clientelismo. El
Adems de eso en el mbito de las polticas pblicas, la captura opera tambin en el de las instituciones polticas, pues intenta configurarlas al servicio de ciertos intereses particulares. Debe tenerse presente que el diseo de toda institucin poltica es fruto de una coalicin de actores estratgicos que, en el caso de sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, corresponden en gran parte al grupo social y econmico dominante. Como se ver ms adelante, el diseo y el mantenimiento de muchas de las instituciones polticas en Amrica Latina, tanto formales como informales, ha respondido a los intereses de un grupo o una clase poderosa.
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clientelismo es un tipo de relacin poltica altamente jerrquica entre un patrn y un cliente que intercambian servicios de muy diverso tipo; por ejemplo, votos o, en general, apoyo poltico a cambio de dinero, empleo, etctera (Miz, 2003, ODonnell, 1996 y Corzo, 2002). La raz del clientelismo radica fundamentalmente en una cultura patrimonialista de la poltica y el poder, de larga tradicin en Amrica Latina, segn la cual se concibe la poltica como una extensin del espacio privado, que permite satisfacer intereses particulares (Lazarte, 2002). Lo que nos interesa destacar del clientelismo de un modo especial es que la relacin poltica vertical que establece es un reflejo de la situacin desigualitaria en que vive la regin y, al mismo tiempo, contribuye de manera decisiva a reforzar esta situacin. Este refuerzo se realiza de diversas formas. Para empezar, el clientelismo se caracteriza por distribuir bienes o servicios a individuos y grupos singulares, al margen de criterios generalistas de las polticas pblicas.Asimismo, el clientelismo, en la medida en que articula lazos muy verticales entre patrn y cliente y bloquea el establecimiento de relaciones horizontales y de cooperacin entre los clientes, inhibe la accin colectiva y la movilizacin del conjunto en defensa de sus intereses, con lo que se mantienen la relacin poltica desigualitaria y sus consiguientes efectos particularistas. Ms all de la constatacin del clientelismo como un importante desafo para la institucionalizacin de las democracias y para el avance igualitario en Amrica Latina, no se dispone de estudios ni de datos suficientemente precisos sobre el alcance que tiene en la regin. Los indicadores de carcter comparado que se utilizan habitualmente para medir el nivel de clientelismo se refieren a la extensin de la corrupcin y, en menor medida, a indicadores de particularismo o favoritismo en la accin pblica, como el indicado anteriormente. S hay, en cambio, numerosos estudios de caso que son muy clarificadores de cmo opera el clientelismo en determinadas reas geogrficas o en mbitos especficos de la gobernabilidad poltica, en particular en el funcionamiento de los partidos polticos y la administracin pblica. Vale la pena comentar algunas conclusiones en torno a estos dos mbitos. Estudios recientes sobre el sistema institucional de Bolivia y Paraguay (Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), 2002; IIG 2003) muestran cmo el clientelismo constituye la pauta principal que orienta el comportamiento interno y externo de los partidos, y es la base desde la que se construyen su estabilidad, cohesin y fortaleza. As, en el caso de Bolivia, un experto comenta que la clave de la gobernabilidad de los partidos pasa por un eficaz sistema clientelar y prebendalista; lo que da unidad y cohesin interna a los partidos es un buen sistema de prebendas (IIG, 2004). El clientelismo es particularmente visible en perodos electorales, en los que la oferta de favores por parte de los partidos a cambio de apoyo admite diversas formas, pero fundamentalmente dos. La primera es la compra del voto, cuyo valor a menudo tiene una tasacin relativa y se dirige a los sectores ms humildes. Esta prctica est bastante extendida: por ejemplo, segn una encuesta realizada en 2001, un 87% del electorado paraguayo crea que se compraban votos (IIG, 2002). Otra forma habitual de intercambio clientelar es la promesa de cargos pblicos a
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Las instituciones polticas democrticas y su efecto sobre la igualdad

De las tres razones mencionadas de por qu los procesos de democratizacin en Amrica Latina no han implicado cambios sustantivos en los niveles de desigualdad y exclusin, dos ya han sido comentadas la informalidad y la captura del proceso poltico, queda pendiente la tercera: el dbil desempeo en trminos de igualdad de las instituciones formales de las nuevas democracias. Tal como se ha indicado, la democracia por definicin est comprometida con la igualdad; garantizar a la ciudadana igualdad en el proceso poltico constituye el fin democrtico ms elemental. Otra cosa bien distinta es en qu medida se alcanza ese fin democrtico en la prctica. La realidad muestra cmo las distintas variantes existentes de democracia segn las combinaciones que hagan de frmulas institucionales tienen resultados diferentes en trminos de igualdad. Es evidente que las instituciones polticas de las democracias latinoamericanas han tenido, en general, un dbil rendimiento en trminos de igualdad. Pero, de qu instituciones polticas se est hablando? No cabe duda de que las instituciones polticas en una democracia son muchas, y se pueden clasificar de formas muy diversas. Desde una ptica de igualdad, se pueden diferenciar dos grandes grupos. Por un lado, estn las institucio-
cambio de apoyo; esto suele ir dirigido a personas con capacidad de movilizar apoyo poltico dentro de una colectividad. El caso boliviano ilustra el peso de la informalidad en la administracin pblica. Un estudio del Banco Mundial (2000) se ha ocupado extensamente de ello, al mostrar cmo el elevado nivel de informalidad que existe en la administracin pblica de Bolivia tiene un origen bsicamente poltico: en la prctica generalizada de padrinazgo/clientelismo en el sistema poltico, y de una manera ms concreta, en la prctica del cuoteo poltico que incentiva el procedimiento establecido de eleccin del Presidente a travs de la cual los partidos establecen gobiernos de coalicin y se distribuyen el padrinazgo estatal. En este sentido, cabe sealar que el presidencialismo boliviano tiene una destacada particularidad parlamentaria: si ningn candidato obtiene mayora absoluta en la eleccin presidencial, la eleccin pasa a decidirse en el Congreso. Este diseo institucional ha incentivado la creacin de coaliciones interpartidarias de apoyo a un candidato presidencial sobre la base de un reparto de posiciones de poder (IIG, 2004). La prctica de cuoteo poltico mencionada ha resultado positiva para asegurar, a nivel macro, estabilidad y gobernabilidad democrtica, pero, a nivel micro, ha comportado un deterioro importante de los servicios pblicos. Hay que destacar tambin de este estudio la informacin concreta que ofrece sobre los mecanismos informales utilizados por los partidos para influir sobre los funcionarios pblicos: el ofrecimiento de incentivos positivos o zanahorias (uso discrecional de fondos oficiales o extraoficiales, como los proyectos financiados por la cooperacin internacional) e incentivos negativos o palos (la amenaza, sobre todo, de despido).
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Calidad de la representacin poltica e igualdad

Para que la institucionalidad de las democracias pueda garantizar una representacin poltica adecuada en trminos de igualdad, debe satisfacer como mnimo cinco criterios generales; a saber: a) proporcionar las condiciones de ejercicio del voto necesarias para que el sufragio universal sea una realidad; b) garantizar la participacin poltica de grupos que han sido tradicionalmente vctimas de la discriminacin social, como es el caso de las mujeres; c) no crear barreras de entrada significativas en el proceso poltico para los diferentes grupos sociales, en particular los ms desfavorecidos; d) representar el conjunto de intereses sociales; y e) contar con partidos cuyo funcionamiento y organizacin interna permitan una representacin poltica en condiciones de igualdad. A continuacin, se van a examinar las caractersticas y el desempeo de las instituciones polticas de las democracias latinoamericanas en relacin con estos cinco criterios. Se comenzar por determinar en qu medida estas instituciones garantizan un ejercicio efectivo del sufragio universal.
El ejercicio del sufragio universal

Atender a cmo se ejerce y qu alcance tiene el derecho de voto resulta importante para analizar el desempeo de una democracia en trminos de igualdad. Ciertamente, cuanto menor es el nmero de personas que participan en el nombramiento de los lderes y en la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las decisiones polticas adoptadas (por ejemplo, en materia de gasto pblico) satisfagan slo intereses particulares o de pequeos grupos (Colomer, 2001). El advenimiento de la democracia ha convertido el sufragio universal en un derecho poltico reconocido en el conjunto de Amrica Latina. En la mayora de los casos es obligatorio y se contemplan sanciones si no se acude a las urnas. La votacin es obligato-
nes que regulan la agregacin y representacin de los diferentes grupos e intereses sociales en la toma de decisiones polticas. Por otro lado, las instituciones que tratan de preservar que las decisiones adoptadas favorezcan el inters de todos, y no el de unos pocos. Por tanto, el primer grupo de instituciones polticas concierne a la representacin en el proceso poltico democrtico y el segundo al control de este proceso. De acuerdo con este planteamiento, en este apartado se va a realizar un breve anlisis de las principales instituciones polticas de las democracias latinoamericanas que afectan, primero, la calidad de la representacin poltica y, segundo, la calidad del control del proceso poltico. Esta diferenciacin es meramente analtica y no significa que cada una de las instituciones examinadas slo cumpla una funcin de control o de representacin. No hay ms que fijarse en los partidos: stos desempean un papel destacado de agregacin y representacin de intereses polticos, pero tambin de control de los polticos y las autoridades.
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ria en todos los pases de la regin con excepcin de Colombia y Nicaragua. De entre los 16 pases que establecen la obligatoriedad de las elecciones, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panam y Repblica Dominicana no han fijado sanciones. Sin embargo, ms all de la norma formal, la realidad evidencia serias limitaciones en el ejercicio del derecho de sufragio universal (Payne, Zovatto, Carrillo et al., 2003). Prueba de ello es el elevado nivel que alcanza la abstencin electoral en algunos pases y, sobre todo, la elevada abstencin de los colectivos con mayor grado de exclusin social (como indgenas, mujeres o ancianos). Segn los datos del Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), Amrica Latina registra desde 1945 a 1997 el porcentaje de participacin electoral ms bajo en relacin con el resto de las regiones del mundo. En concreto, el porcentaje medio de participacin electoral en Amrica Latina durante este perodo es de 54% frente a 77% en Europa Occidental. En cuanto a las sanciones contempladas, dada la situacin de informalidad econmica en que vive buena parte de la poblacin, estas sanciones por ejemplo, restricciones bancarias o a la prestacin de servicios por parte el Estado se convierten la mayora de las veces en papel mojado. Los factores que explican la participacin electoral en los pases latinoamericanos son diversos y han sido objeto de numerosos estudios (Payne, Zovatto, Carrillo et al., 2003). Un factor al que no suele prestrsele suficiente atencin y que resulta clave para garantizar el ejercicio efectivo del derecho de voto es el de la inscripcin en el registro electoral. De hecho, buena parte de la responsabilidad de que un sector de la poblacin no acuda a votar tiene que ver con la desactualizacin de los registros electorales. Algunos pases cuentan con bolsones muy significativos de ciudadanos en edad de votar que no estn registrados electoralmente y, por tanto, no tienen derecho de voto. As, a partir de los datos proporcionados por IDEA (Voter Turnout) sobre electores registrados y poblacin en edad de votar, se calcula que, para las elecciones de 1997, en Bolivia casi un 10% de la poblacin en edad de votar no estaba registrada; en el mismo ao en Chile un 16%; en 1998, el mismo indicador en Colombia mostraba un 10%, en Repblica Dominicana un 13% y en Paraguay un 26%; en 1999, en Guatemala un 23%; y, finalmente en las elecciones de 2000, en Mxico un 16% y casi un 18% en Venezuela. A ello debe aadirse que en todos estos casos el voto es obligatorio. Adems de los factores que facilitan u obstaculizan el ejercicio del voto es importante tener presentes las condiciones en que se ejerce este derecho para valorar la calidad de la representacin poltica. En sociedades como las latinoamericanas, en las que la desigualdad econmica y social opera con mucha virulencia, el derecho de voto no se convierte siempre en una oportunidad para ampliar las capacidades de desarrollo de las personas en el sentido seniano, sino en un activo susceptible de ser intercambiado por dinero, un favor o acceso a servicios de primera necesidad. Parece evidente que una representacin poltica sustentada en intercambios de este tipo no es en absoluto favorable para generar un desarrollo ms igualitario. Como se indicaba anteriormente, no se dispone de informa-
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cin precisa del alcance de la compra del voto en el conjunto de la regin, pero algunos estudios de casos muestran su relevancia (IIG, 2002; IIG, 2004).
La participacin poltica femenina

Las mujeres son un ejemplo paradigmtico de colectivo tradicionalmente marginado del mbito de accin poltica. La discriminacin social y econmica de la que son objeto tiene una traduccin dramtica en su acceso desigual a los recursos de poder necesarios para operar en poltica, por ejemplo, el acceso a la informacin, a la financiacin necesaria para respaldar su candidatura o a la red de conexiones sociales. Su dbil presencia en el mbito de lo pblico ha mermado fuertemente su capacidad de acceso a la poltica. En la ltima dcada, la mayora de los pases latinoamericanos ha incorporado cupos de discriminacin positiva con el propsito de paliar esta situacin de desigualdad. Estos cupos se han traducido, en la mayora de los casos, en un incremento significativo de la presencia de mujeres en el Poder Legislativo. As, segn los datos de Wide (2002), la proporcin media de mujeres en los Parlamentos latinoamericanos era de 0,8% en 1950, mientras que en el ao 2000 esa proporcin haba subido a 12,9%. Las explicaciones de la escasa presencia de mujeres en la vida poltica remiten fundamentalmente a tres factores: culturales, referidos sobre todo a la educacin, socioeconmicos e institucionales. De ellos, son los institucionales los que, segn diversos estudios, explican mejor el tema del acceso de las mujeres al espacio poltico: En primer lugar, la organizacin y funcionamiento interno de los partidos. El papel que desempean las mujeres dentro de los partidos sobre todo, su presencia en puestos directivos afecta la representacin de mujeres en la vida poltica. En relacin con esto, Norris (1996) diferencia entre partidos caracterizados por un fuerte padrinazgo y partidos burocrticos, y argumenta que los segundos ofrecen condiciones ms favorables para que las mujeres ocupen posiciones directivas. En Amrica Latina esto supone un obstculo importante, dado el peso de la informalidad y el dficit de institucionalizacin democrtica de los partidos. En segundo lugar, el diseo del sistema electoral resulta tambin clave para hacer efectivos los cupos de representacin de mujeres. El principal elemento electoral que influye es el tamao de los distritos electorales. Normalmente, el sistema de cupos establecido en Amrica Latina fija la obligacin de incluir una proporcin determinada de mujeres dentro de las listas de los partidos, pero sin especificar su lugar dentro de las listas. De ese modo, si el tamao de los distritos es pequeo, las posibilidades de que las candidatas femeninas resulten elegidas se ven muy reducidas. El cuadro 5.1 resulta muy ilustrativo: muestra cmo el impacto de los cupos es muy diferente en pases latinoamericanos con sistemas proporcionales y distritos con ms de cinco representantes que en pases con sistemas no proporcionales y/o distritos pequeos (menos de cinco).
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Cuotas + Sistema proporcional + distritos > 5
Cuotas + Sistema no proporc. y/o distritos < 5 Ecuador : 16 Bolivia : 18,5 Colombia : 12 Mxico : 16 Panam : 9,9 Paraguay : 8,8 Venezuela : 9,7 Media de parlamentarias : 12,9
Argentina : 30,7 Brasil : 8,2 Costa Rica : 35,1 Per: 17,5 Repblica Dominicana : 17,3
Media de parlamentarias : 21,7
Fuente: Elaboracin propia a partir de Base de Datos Parline, y Payne et al. (2003).
Barreras de entrada a la competicin electoral

Atender a las condiciones exigidas para presentar candidaturas electorales resulta clave para valorar el desempeo de una democracia en trminos de igualdad. Es importante analizar en qu medida las condiciones establecidas actan o no como barreras significativas de entrada en la competicin electoral a los principales grupos sociales, especialmente los ms desfavorecidos. En principio, el hecho de que no haya barreras de entrada severas a la competicin electoral resulta favorable para mejorar la representacin e inclusin poltica y, con ello, para obtener unos resultados polticos orientados al inters general o que respondan al principio de utilidad social, entendida como la agregacin de utilidades que los individuos obtienen con la satisfaccin de sus preferencias (Colomer, 2001). Sin embargo, la realidad muestra a veces que ampliar la inclusin poltica, bajando las barreras de entrada, implica riesgos de fragmentacin y particularismo, que obstaculizan la adopcin de decisiones a favor del inters general. En el apartado siguiente, se entrar en ms detalle. Las barreras institucionales de entrada ms importantes a la competicin electoral son las que se refieren a los requisitos de inscripcin de los partidos y la existencia o no de umbrales electorales. Segn como estn definidas ambas cuestiones, el acceso es ms o menos fcil. En relacin con la primera barrera, un repaso a los requisitos de inscripcin de partidos polticos en Amrica Latina revela que la no participacin de determinados colectivos en la arena electoral no puede atribuirse a los mnimos exigidos para registrar partidos. En prcticamente toda la regin, el nmero de adherentes necesarios para constituir un partido es bajo: no supera por regla general el 0,5%. Slo Bolivia, pero sobre todo Per se
Cuadro 5.1 Impacto de las cuotas de representacin femenina segn caractersticas del sistema electoral (en % de parlamentarias)
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Frmulas de representacin y sus efectos

Otro componente del sistema electoral importante para valorar el grado de inclusividad de un sistema poltico es el de las frmulas de representacin. De hecho, la mayor parte de las reformas electorales que se han emprendido en Amrica Latina en la ltima dcada ha afectado las frmulas de representacin. Fundamentalmente, en dos direcciones: aumentar la proporcionalidad y fortalecer los vnculos entre representantes y representados Payne et al. (2003) y en Zovatto (2001). Comenzando por las reformas dirigidas a aumentar la proporcionalidad, hay que sealar que, en general, este aumento se ha hecho efectivo en la regin. Un dato muy ilustrativo es el aumento del nmero efectivo de partidos en el conjunto de Amrica Latina, que ha pasado de 2,6 a 3,4. O dicho de otra forma, el aumento de la fragmentacin en los Parlamentos (ver grfico 5.3). De manera que el multipartidismo se ha impuesto como una realidad en el conjunto de la regin. En unos casos se ha pasado de un sistema bipartidista a uno multipartidista Uruguay, Argentina o Venezuela y en otros se ha evolucionado desde un multipartidismo moderado a otro extremo los casos de Brasil, Ecuador, Per o Bolivia (Chasquetti, 2001). Esta tendencia hacia el multipartidismo ha sido objeto de interpretaciones muy dispares. En unos casos, se ha alertado acerca de los riesgos de inestabilidad, parlisis e ingobernabilidad que implican para regmenes presidencialistas como los latinoamericanos (Mainwaring, 1993). En otros casos, se hacen lecturas ms optimistas. Por ejemplo, en gobiernos presidencialistas sin mayora parlamentaria el multipartidismo favorece ms la gobernabilidad que el bipartidismo, ya que el primero divide el poder y obliga a la bsqueda del consenso para gobernar (Colomer, 2001). Pero quizs el argumento ms poderoso a favor de la proporcionalidad, desde una ptica de igualdad como la que aqu nos
apartan de esta tendencia al establecer que el mnimo de adherentes para inscribir un partido sea, respectivamente, de 2 y 4% (Transparencia, 2000). El filtro de los umbrales electorales tampoco es exigente en exceso. La mayora de umbrales requeridos en la regin no supera el 3% de votos, y adems se da el caso de varios pases en los que no existen umbrales legales: Colombia, Ecuador, Honduras, Paraguay, Per o Uruguay. Por tanto, en Amrica Latina los sistemas electorales no establecen barreras de entrada severas en la competicin electoral a los diferentes grupos sociales. En definitiva, puede afirmarse que las barreras impuestas por la institucionalidad formal no explican la subrepresentacin de determinados intereses en la toma de decisiones polticas. El origen de la discriminacin poltica debe buscarse, entonces, en otro tipo de barreras, aquellas que tienen que ver con la situacin de discriminacin socioeconmica que viven determinados colectivos, y sus dificultades para acceder a los distintos recursos de poder antes apuntados cargos pblicos, informacin, activos, etctera, ms difciles de captar pero que constituyen las verdaderas barreras a la accin colectiva de los ms desfavorecidos.
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Grfico 5.3 Evolucin del particularismo y la fragmentacin en el Legislativo Amrica Latina, a nivel agregado
Nota: El indicador utilizado para medir la fragmentacin en este caso es el ndice de Rae que mide la probabilidad de que dos miembros del Legislativo elegidos al azar pertenezcan a partidos distintos. El ndice de particularismo mide en una escala de 0 a 2 en qu medida el sistema electoral incentiva un comportamiento de los legisladores ms sometido a a su partido (valor 0) o a su distrito (2). Fuente: Elaboracin propia a partir de las bases de datos Political Constraints y Political Particularism Around the World.
ocupa es que permite dar cabida a la diversidad de intereses sociales, incluidos los que representan mayores niveles de desigualdad y exclusin social, con lo que se posibilita orientar las decisiones polticas hacia el inters de todos. Por lo que se refiere a las reformas dirigidas a estrechar los vnculos entre representantes y representados, ha habido una tendencia a ampliar el margen de libertad del que dispone el elector a la hora de elegir a sus representantes a travs de listas abiertas, circunscripciones ms pequeas, etctera. Los avances ms significativos en esa direccin se han producido en Bolivia y Venezuela al incorporar sistemas de representacin proporcional personalizada mediante la eleccin de una parte de los diputados en circunscripciones uninominales, de tal modo que los representantes electos se sientan ms responsables ante los electores de sus distritos. A pesar de esta tendencia, la representacin a travs de listas cerradas y bloqueadas sigue siendo la predominante. Como en el caso de las barreras o de las frmulas de reparto de votos, la aplicacin de estas reformas no est exenta de problemas ni producen resultados en una nica direccin. El inconveniente ms importante es el particularismo poltico. Por particularismo poltico se entiende aquel comportamiento de los legisladores ms sometido a los intereses de su distrito que a las directrices del partido (Gaviria et al. 2002). En los ltimos aos se ha producido un aumento del particularismo en la regin (ver grfico 5.3). El principal riesgo que implica es que los legisladores ms dependientes de sus distritos tiendan a favorecer polticas destinadas a beneficiar intereses ms localizados, que puedan alejarse del inters general. Argentina es un ejemplo de cmo la lealtad de los legisladores ms
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Los partidos polticos

Muchas de las dificultades que presentan las democracias actuales para garantizar un acceso igualitario de los diferentes intereses sociales y polticos a la toma de decisiones tienen que ver con la organizacin y el funcionamiento interno de los partidos. Particularmente deben ser tenidos en cuenta dos aspectos: el nivel de democracia interna y el sistema de financiacin. La razn ms elemental de la importancia de la democracia interna de los partidos para la calidad de la representacin es que una democracia no podr garantizar una representacin efectiva de los principales intereses sociales si cuenta con partidos poco democrticos, incapaces de representar y de articular de un modo adecuado las diferentes voces e intereses que coexisten en ellos. En otras palabras, difcilmente los partidos pueden hablar en nombre de la democracia si su origen est contaminado por prcticas no democrticas (Alcntara, 2002). Por su parte, el sistema de financiacin es importante, entre otras razones, porque su incidencia es decisiva para garantizar condiciones de equidad durante la contienda electoral, y evitar o, al menos, paliar el trfico de influencias y las oportunidades de corrupcin poltica, as como el ingreso de dinero del crimen organizado, sobre todo, del narcotrfico. La democratizacin interna de los partidos Al abordar este tema vale la pena recordar la conocida ley de hierro de la oligarqua que formul Michels a principios del siglo XX y que an est vigente: la tendencia de los partidos a minar la democracia interna en beneficio de una minora que dirige y controla frreamente el partido. Por lo general, los estudios existentes sobre la democracia interna de los partidos de Amrica Latina se fijan en los aspectos ms visibles que permiten un anlisis comparado: los criterios establecidos de seleccin formal de las autoridades y candidatos (Alcntara,
vinculada a los lderes y las estructuras partidarias locales que a los de mbito estatal ha dificultado la adopcin de acuerdos y compromisos sobre polticas pblicas de mbito estatal necesarias para el desarrollo econmico y social del pas (Spiller y Tommasi, 2000). Lo anterior sugiere que ante la inflacin de ingeniera electoral de la que ha sido objeto la regin durante las dos ltimas dcadas hay que ser cauto, pues no hay frmulas institucionales con resultados unvocos. En contextos donde, por ejemplo, las relaciones polticas estn basadas en el clientelismo o en el localismo, la adopcin de frmulas de representacin ms proporcionales y tipos de listas ms abiertas no desemboca por arte de magia en Parlamentos y parlamentarios ms representativos y, por ende, ms aptos para dar una salida poltica al problema de la desigualdad existente. La reflexin sobre los posibles efectos de estas reformas institucionales no puede darse en abstracto sino en relacin con las circunstancias y las particularidades de cada caso.
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2002; Freidenberg y Snchez, 2001; Payne et al., 2003). Aunque esta informacin es importante, no es en absoluto suficiente. Por empezar, hay otros criterios informales que tienen tanta o mayor importancia para la seleccin de cargos partidarios. Adems, se dejan sin abordar algunos elementos formales relevantes, como la existencia de mecanismos de control para garantizar estos derechos o el reconocimiento de corrientes internas de opinin (Hernndez, 2002). Se est, pues, ante un tema en el que hay muchas preguntas por responder y mucha informacin por recabar. Pero, qu puede decirse a partir de la informacin disponible? Estudios de poltica comparada ponen de manifiesto la tendencia reciente en todos los pases de Amrica Latina a generar mayores niveles de transparencia, apertura y participacin en la seleccin de los dirigentes partidarios y la designacin de los candidatos presidenciales (Payne et al., 2003; Alcntara, 2002). Dentro de las variantes de eleccin interna que se han ido instalando en los partidos, la que ha adquirido mayor peso es la de las elecciones primarias, esto es, la eleccin de los dirigentes y candidatos mediante el sufragio directo y secreto de los miembros del partidos (primarias cerradas) o de todos los ciudadanos que deseen participar (primarias abiertas). Actualmente las elecciones primarias, de un tipo u otro, estn presentes en algo ms de la mitad de los pases de la regin. Aunque las caractersticas de las elecciones primarias son muy diversas en los diferentes pases latinoamericanos, se pueden identificar tres grandes grupos (Payne et al., 2003). Un primer grupo corresponde a siete pases: Bolivia, Costa Rica, Honduras, Panam, Paraguay, Uruguay y Venezuela, donde la seleccin de las candidaturas partidarias a travs de elecciones primarias est regulada formalmente (en la Constitucin, legislacin o estatutos de los partidos). Colombia, Argentina, Chile, Mxico, Nicaragua, Repblica Dominicana, y El Salvador conforman un segundo grupo, en el que se celebran elecciones primarias, al menos de manera espordica, a pesar de no contar con ninguna exigencia formal a este respecto. Colombia es un caso particular, pues aunque las primarias no son obligatorias, cuando se realizan deben regirse por una ley especial sobre las consultas populares internas de los partidos. Finalmente, en Brasil, Guatemala, Per y Ecuador las elecciones primarias no estn reguladas ni tampoco son utilizadas por los partidos (en Ecuador han sido adoptadas en una ocasin y slo por un partido). La introduccin de elecciones primarias representa, sin duda, un importante avance democratizador en el seno de los partidos latinoamericanos. Pero no por ello hay que caer como a veces ocurre en un excesivo optimismo y creer que la introduccin de primarias es capaz de afrontar los riesgos de oligarquizacin de los partidos. En otras palabras, existen argumentos a favor y en contra de la introduccin de primarias (Boix, 1998; Vargas-Machuca, 1998, y Maravall, 2003): por un lado, alientan el debate en el interior de los partidos, generan participacin y transparencia para la eleccin de cargos, etctera, pero, por otro lado, comportan riesgos y potenciales efectos negativos, asociados, sobre todo, a la cohesin interna de los partidos. El caso paraguayo ilustra muy bien los riesgos de las elecciones primarias y de sus consecuencias negativas para la gobernabilidad del pas. La mayora de los partidos pol-
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La financiacin de los partidos A pesar de su relevancia social y acadmica, este tema ha sido poco estudiado en Amrica Latina. Como en el caso de la democracia interna, es muy difcil disponer de informacin confiable sobre cmo gestionan los partidos su financiacin. De ah que los estudios realizados se centren prcticamente en las reglas y aspectos formales de la financiacin partidaria. Estudios recientes han aportado abundante informacin sobre las caractersticas de la financiacin de los partidos latinoamericanos (Del Castillo y Zovatto, 1998, Zovatto, 2002 y Payne et al., 2003). En particular, cabe destacar tres cuestiones del sistema de financiacin que influyen especialmente sobre la igualdad: la modalidad de financiacin de los partidos, los lmites a las contribuciones privadas y los mecanismos de control y sancin existentes. En relacin con la primera cuestin, todos los pases latinoamericanos utilizan un sistema mixto, en el que los partidos reciben fondos pblicos y privados para financiar sus campaas electorales y sus gastos ordinarios. La nica excepcin es Venezuela: su Constitucin de 1999 elimin la financiacin pblica de los partidos. La mayora de los pases latinoamericanos establece algn sistema de limitacin a las donaciones privadas a los partidos. En algunos casos (Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Mxico y Paraguay) la limitacin se refiere tanto al origen de las contribuciones privadas como a su monto. En otros casos (Ecuador, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana y Venezuela) la limitacin slo atae al origen. En una situacin muy diferente
ticos de Paraguay cuentan con una gran fragmentacin interna, que tiene su correlato en la dinmica parlamentaria. Por ejemplo, en la anterior legislatura (1998-2003) el partido del Presidente, el Colorado, contaba con tres grupos parlamentarios diferentes en el Congreso. En este contexto, la celebracin de elecciones internas por sufragio directo para seleccionar los dirigentes y los candidatos ha incentivado la fragmentacin y el enfrentamiento interno dentro de los partidos. Ello ha comportado, a su vez, efectos negativos para la gobernabilidad del pas, especialmente en dos sentidos. Por un lado, ha puesto en jaque la capacidad de los presidentes para disponer de mayoras legislativas que les permitan gobernar. Por otro, la fragmentacin interna de los partidos ha generadp mucha imprevisibilidad de los resultados de la actividad legislativa y ha hecho aumentar sensiblemente los costos de transaccin legislativos (Barreda y Costafreda, 2002; Barreda y Costafreda, 2003). Asimismo, la introduccin de primarias en Amrica Latina, aunque es un avance importante, no ha sido suficiente para revertir el dficit democrtico de muchos partidos. Cualquiera que tenga un mnimo contacto con los partidos de la regin puede darse cuenta del alcance limitado de la institucionalizacin y rutinizacin de pautas democrticas en muchos de ellos donde son frecuentes pautas y estilos de hacer poltica no democrticos, por ejemplo, el clientelismo, el personalismo, el verticalismo en la toma de decisiones, etctera.
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Calidad del control poltico e igualdad

Otro bloque de instituciones polticas que cumplen un destacado papel en asegurar que el desempeo de una democracia sea adecuado en trminos de igualdad es el de las instituciones de control poltico. En efecto, estas instituciones velan para que no se produzcan situaciones donde las decisiones polticas adoptadas se apartan del inters general. Situaciones como, por ejemplo, de captura del proceso poltico en los trminos descritos anteriormente, de corrupcin o de falta de credibilidad en el cumplimiento de los compromisos polticos. Numerosos estudios de economa poltica han mostrado cmo estas situaciones se relacionan negativamente con el desarrollo y con la igualdad.Entre otros, los estudios de Mauro (1995) y Knack y Keefer (1995) demuestran que la corrupcin est relacionada negativamente con el desarrollo, y el trabajo de Gupta (1998) muestra cmo la misma variable tiene consecuencias redistributivas y efectos perversos sobre la desigualdad.
se encuentran El Salvador, Guatemala, Panam, Per y Uruguay, que no cuentan con ningn tipo de prohibicin al respecto. Todas estas limitaciones formales no coinciden, empero, con la percepcin generalizada en la mayora de esos pases de que la financiacin privada es superior a la pblica. Esta percepcin se basa en los frecuentes escndalos de corrupcin, de financiacin ilegal con dinero del narcotrfico, etctera. Todos los pases de Amrica Latina, con excepcin de Uruguay, han incorporado en su legislacin la obligacin de los partidos de rendir cuentas de su financiamiento, para transparentar la administracin de recursos. Sin embargo, la mejora en la transparencia es por el momento muy modesta, dado que, en la mayora de los casos, la publicacin de la informacin sobre la financiacin de los partidos se hace a travs de boletines, gacetas o diarios oficiales, ledos slo por unos pocos ciudadanos. Asimismo, todos los pases, con excepcin nuevamente de Uruguay, cuentan con rganos especficos de control y fiscalizacin de la financiacin partidaria; responsabilidad que recae en la mayora de casos en los rganos electorales. La eficacia de esta funcin se ve, con frecuencia, bastante restringida, sobre todo por dos motivos: por las propias limitaciones de competencias y recursos de estos rganos electorales, y por la escasa independencia que a menudo tienen respecto de los partidos polticos. Paralelamente a estos procedimientos de control, la mayora de los pases ha establecido regmenes de sancin para delitos en materia de financiacin partidaria. Per, El Salvador y Uruguay son los nicos pases que no han fijado ninguna sancin explcita para este tipo de delitos. A menudo, estos mecanismos de sancin se encuentran con serias dificultades a la hora de su aplicacin. Especialmente por dos razones: por la propia debilidad de estos mecanismos por ejemplo, en muchos casos se aplican muy tardamente y por la ausencia de una sensibilidad social suficiente respecto de la gravedad de este tipo de delitos.
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El desempeo de las instituciones de control horizontal

Como es sabido, los regmenes presidencialistas se fundamentan en el principio de separacin de poderes y, sobre esta base, articulan un sistema de pesos y contrapesos entre poderes que incentivan el control poltico. Para este control poltico sea efectivo, se logre en la prctica, intervienen diversos factores, fundamentalmente de dos tipos. Por un lado, estn los factores formales, entre los que sobresalen el tipo de reparto de competencias entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y los mecanismos establecidos constitucionalmente para el ejercicio del control poltico entre ambos. Por otro lado, hay otros factores reales, que influyen en las relaciones que se establecen entre ambos poderes. Se trata bsicamente de la composicin poltica del Ejecutivo y el Legislativo (el color poltico de uno u otro) y el nivel de cohesin con que cuentan el gobierno y la oposicin. As es cmo se comportan estos factores en Amrica Latina. Desde el punto de vista de las competencias, los Ejecutivos latinoamericanos cuentan con una influencia sustancial en el proceso de elaboracin de leyes o, en otras palabras, son proactivos en materia legislativa, sobre todo, si se los compara con otros modelos presidencialistas como el estadounidense. Esto se evidencia en los decretos presidenciales y en la delegacin legislativa por parte del Congreso al Ejecutivo, que se han utilizado para emprender gran parte de las principales reformas llevadas a cabo en muchos pases de la regin. Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Per tienen establecida constitucionalmente la capacidad de los presidentes de legislar mediante el uso de decretos. En otros casos, se hace uso del recurso de urgencia para acabar imponiendo la voluntad del Ejecutivo (Ecuador). En otros pases (Bolivia, Repblica Dominicana, El Salvador y Panam), el Ejecutivo dispone de una capacidad de veto fuerte sobre la produccin legislativa que le permite mantener el control sobre el rumbo de las polticas. Finalmente, un ltimo grupo de pases (Costa Rica, Honduras, Mxico, Nicaragua y Paraguay) mantiene formalmente un ma-
A la hora de analizar el control poltico es importante tener presente no slo las instituciones establecidas con ese fin por ejemplo, una mocin de censura o un juicio poltico, sino tambin los veto players existentes, es decir, los actores con capacidad de vetar las decisiones. Como se ha remarcado en la literatura especializada, cuanto mayor es el nmero de veto players, mayor es la capacidad para combatir la corrupcin o el favoritismo (Keefer, 2002; Tsebelis, 1999). De acuerdo con lo sealado, en este apartado se analizan cules son las capacidades institucionales de las democracias latinoamericanas para ejercer un control poltico eficaz. Recurriendo a la conocida distincin de ODonnell (1996), se prestar atencin, en primer lugar, a las instituciones de control horizontal, esto es, al sistema de pesos y contrapesos entre los poderes del Estado. Posteriormente, se examinarn las instituciones de control vertical, es decir, las instituciones de las que dispone la ciudadana para fiscalizar el desempeo de sus representantes.
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yor equilibrio entre las competencias de ambos poderes con respecto a la legislacin (Mainwaring y Shugart, 1997). Los mandatarios de Venezuela y Uruguay disponen de poderes de veto ms bien escasos, pero ms amplios para definir el presupuesto, y en el caso de Venezuela, cuenta con poderes delegados por el Congreso (Payne et al., 2003). Los Congresos latinoamericanos, en cambio, son fundamentalmente reactivos, y tienen una efectiva labor de veto poltico a las iniciativas de los presidentes (Morgernstern, 2002). Por el lado de los mecanismos de control poltico, en los ltimos aos han tenido lugar reformas constitucionales que han introducido mecanismos ms propios de sistemas parlamentarios que de sistemas presidenciales. En Argentina, los miembros del Gabinete pueden ser sometidos a censura por un voto de mayora, de igual modo que en Ecuador y Per; y por mayora calificada del Congreso en Costa Rica, Guatemala, Colombia, Uruguay y Venezuela.En Bolivia o Panam el Congreso puede censurar a los ministros, pero esto no implica necesariamente su dimisin (Colomer, 2001). La incorporacin del mecanismo de juicio poltico ha dado lugar a casos de destitucin presidencial por parte del Congreso y ha demostrado funcionar como una solucin sistmica a crisis de gobernabilidad graves.Pero en otros casos, la utilizacin de este instrumento ha respondido ms a pugnas de poder entre partidos o facciones de un mismo partido para desestabilizar la accin de gobierno que al ejercicio de un control poltico democrtico responsable. Sin embargo, en la prctica, estos mecanismos institucionales de control poltico no han cambiado sustancialmente la naturaleza de la relacin entre poderes. En parte, por la dificultad de lograr las mayoras necesarias para su ejecucin; en parte, por la existencia de una oposicin fragmentada y debilitada; y en algunos casos, por el poder compensatorio conferido al Presidente para disolver el Congreso, tal como ocurre en Per, Uruguay y Venezuela (Payne et al., 2003). De manera que la supremaca de los Ejecutivos sobre los Legislativos latinoamericanos y la verdadera naturaleza de la relacin que se establece entre ambos se explica ms por la capacidad legislativa de los presidentes que por la puesta en prctica de los mecanismos de control previstos. En conclusin, puede decirse que en las democracias latinoamericanas el Poder Ejecutivo marca el rumbo de la agenda poltica sin limitaciones significativas por parte del Poder Legislativo. Pero antes se seal que el equilibrio de poderes en la formulacin de polticas y en el ejercicio del control poltico no puede explicarse nicamente a travs de la provisin constitucional de competencias. Cuando los presidentes cuentan con mayoras amplias y cohesionadas en los Parlamentos, el contrapeso parlamentario pierde potencia. Al contrario, los gobiernos unitarios con partidos fragmentados presentan un mayor nivel de limitaciones polticas a la accin del Ejecutivo. La tendencia antes apuntada hacia el aumento de la fragmentacin partidista en los congresos, junto con problemas importantes de indisciplina partidaria en muchos pases, ha tenido una traduccin clara en la correlacin de fuerzas entre poderes. En las ltimas dos dcadas, y especialmente en la de 1990, el porcentaje de gobiernos con partidos mayoritarios en el Congreso ha sido ms bien la excepcin que confirma la regla. Ello ha
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Las instituciones de control social y la rendicin de cuentas vertical

En las democracias representativas la relacin que se establece entre representantes y representados puede expresarse en trminos de contrato poltico. En efecto, los representados son los titulares de la autoridad en una democracia y delegan en los representantes la gestin de esta autoridad, pero reservndose la facultad de exigirles responsabilidad por el ejercicio de esta autoridad. De manera que se establece una relacin de control poltico de tipo vertical: de los representados hacia los representantes. Para desempear este control vertical, los ciudadanos tienen a su disposicin mecanismos de control directo sobre sus representantes, como elecciones, plebiscitos o referenda. Las elecciones son, sin duda, el mecanismo ms importante. Para que su fun-
incentivado una tendencia creciente a la formacin de coaliciones interpartidarias en busca de apoyos mnimos en los Legislativos. En otras palabras, la creacin de las denominadas coaliciones de gobernabilidad, capaces de garantizar estabilidad y una colaboracin mnima entre Legislativo y Ejecutivo. En el perodo sealado, en pases como Bolivia, Brasil, Chile y Ecuador, la viabilidad de los gobiernos ha dependido de la existencia de coaliciones. Pero debido al creciente grado de fragmentacin del sistema de partidos, las alianzas tambin han adquirido mayor importancia en Argentina, Costa Rica, Colombia, El Salvador, Mxico, Panam, Paraguay, Per y Uruguay (Payne et al., 2003). El desempeo de estas coaliciones de gobernabilidad ha sido ambivalente en trminos de desarrollo. Si bien es verdad que en ocasiones han sido capaces de articular un espacio de consenso necesario para formular polticas y reformas importantes para el desarrollo del pas, tambin es cierto que los costos de su mantenimiento en trminos de reparto del poder han superado en muchos casos, con creces, los beneficios que podran derivarse de las polticas resultantes del consenso. Si las coaliciones, en lugar de construirse sobre la base de acuerdos programticos, se convierten en vehculos para la obtencin de cargos pblicos, de captura de rentas, etctera, se tornan una falsa promesa. La principal conclusin que se desprende del anlisis que se acaba de realizar es que los acuerdos institucionales de los presidencialismos latinoamericanos no han dado resultados ptimos en trminos de control poltico. Arriesgando una generalizacin puede decirse que las restricciones a la accin poltica estn muy debilitadas, tanto por la subordinacin de competencias a la que se ven sujetos los Legislativos los Ejecutivos latinoamericanos retienen amplias capacidades para legislar o para vetar la legislacin, como por la lgica que subyace a la formacin y mantenimiento de las coaliciones de gobernabilidad. Debe destacarse, adems, que la naturaleza real de las relaciones entre los Ejecutivos y los Legislativos latinoamericanos no puede entenderse sin tener en cuenta el marco de institucionalidad informal en el que operan (relaciones clientelares y de padrinazgo, prcticas de cuoteo poltico, entre otras) y que distorsiona gravemente la labor de control poltico.
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cin de control poltico sea real y efectiva es imprescindible que se desarrollen en condiciones de autonoma, limpieza y transparencia. En este sentido, hay que valorar positivamente los avances de la calidad democrtica de las elecciones en Amrica Latina, gran parte de lo cual se explica por la progresiva creacin de organismos independientes de administracin y fiscalizacin del proceso electoral. Una revisin de las misiones de observacin electoral de la OEA de los ltimos aos as lo seala. Pero a la vez que se destaca este fortalecimiento de control poltico por la va de las elecciones, deben tenerse presentes las dificultades con que se encuentra a menudo el ejercicio de este control. En primer lugar, este mecanismo de control tiene el inconveniente de que no puede ser utilizado siempre que se produzca un desvo respecto de los trminos del contrato poltico (Solimano, 2002), por ejemplo, cuando un gobierno incumple un compromiso electoral que haba contrado. Asimismo, cuando el contrato poltico electoral entre el ciudadano y el poltico se fundamenta como ocurre en muchos pases latinoamericanos ms en vnculos de padrinazgo que en un compromiso en torno a programas y polticas, el ejercicio de responsabilidad democrtica que se establece entre representantes y representados queda muy debilitado (Shugart et al., 2003). Estas dificultades han dado lugar a la aparicin de organismos de control poltico auxiliares de todo tipo, tales como contraloras, defensoras del pueblo o superintendencias, que actan al servicio de los intereses de la ciudadana. En las ltimas dos dcadas, la creacin de este tipo de organismos de control vertical a lo largo y ancho de la regin dan prueba de esta voluntad de paliar los dficit de control poltico democrtico. La valoracin del desempeo de estos organismos es, por lo general, positiva. El xito que han alcanzado ha tenido que ver sobre todo con el mandato de ciertas personalidades que les han otorgado credibilidad. Queda pendiente lograr un mayor nivel de institucionalizacin, de forma que alcancen credibilidad y legitimidad por s mismos, independientemente de las personas que ocupan los cargos. En muchos casos, el mal desempeo de estos mecanismos tiene que ver con los criterios formales de designacin de sus miembros que puede comprometer su independencia y hasta bloquear el mismo proceso de designacin. Por ejemplo, en Paraguay y Bolivia, el nombramiento del defensor del pueblo ha quedado en varias ocasiones bloqueado debido a la falta de acuerdo entre los partidos polticos, que actan desde una lgica de cuoteo poltico (IIG, 2002; IIG, 2004). Finalmente, no puede abordarse el tema del control poltico ciudadano de los poderes pblicos sin hacer mencin a la importancia que tiene el acceso a la informacin. La correcta utilizacin de los distintos mecanismos institucionales de control poltico necesita de ciudadanos informados, con acceso a los datos oficiales pero tambin con acceso a fuentes de informacin alternativas. Para conseguir un ciudadano convenientemente informado se necesita, por tanto, de la existencia de una prensa independiente respecto del poder poltico, capaz de denunciar irregularidades y de transparentar el proceso de toma de decisiones polticas. Una valoracin de la evolucin de los ndices de libertad de prensa en los ltimos aos para el conjunto de la regin confirma una tendencia positiva respecto de la libertad con
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Grfico 5.4 ndice de libertad de prensa agregado para Amrica Latina, 1994-2002
Nota: Los valores entre 0 y 30 se asignan a los pases donde existe libertad de prensa; entre 31 y 60 a los parcialmente libres; y entre 61 y 100 a los pases donde no existe libertad de prensa. Fuente: Elaboracin propia a partir de datos de Freedom House.
Esto se ha visto acompaado de un fenmeno sobre el que cabe alertar. A medida que los medios de comunicacin han adoptado un rol de denuncia y persecucin de las irregularidades polticas, la ciudadana les ha ido trasladando mayores niveles de confianza, hasta el punto de identificarlos como actores polticos poseedores de una legitimidad de la que carece la mayora de las instituciones democrticas.
Conclusiones
Este trabajo ha pretendido analizar las caractersticas de la gobernabilidad poltica de los pases de Amrica Latina desde una ptica de igualdad, esto es, examinando en qu medida estas caractersticas favorecen o, por el contrario, frenan el avance hacia un mayor nivel de igualdad en la regin. Este objetivo se ha topado con un problema importante: la insuficiencia de la informacin disponible. Aunque existe una amplia literatura en torno a la gobernabilidad poltica en Amrica Latina, hay bastantes lagunas, ya sea porque algunos temas han sido muy poco estudiados, o porque otros, aunque han recibido ms atencin, ofrecen escasa informacin a nivel comparado. En especial, todo aquello que vaya ms all de las reglas y comportamientos polticos formales ha sido objeto de una investigacin muy limitada. Por ejemplo, al margen de lo que dictan las reglas forma-
la que actan los medios en relacin con las presiones polticas y econmicas (ver grfico 5.4). No obstante, la regin contina situndose en el intervalo parcialmente libre, aunque se haya experimentado una notable mejora a partir de 1999 (la valoracin a nivel agregado ha mejorado en 5 puntos en una escala que va del 0 al 100).
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les sobre el funcionamiento democrtico de los partidos, no se sabe casi nada con suficiente rigor de lo que ocurre realmente en su interior y de las reglas que operan ordinariamente. Y, como se ha visto, la informalidad tiene tanto peso o ms que la formalidad en Amrica Latina. En estas circunstancias, se ha tenido, en ocasiones, que suplir la carencia de informacin con la presentacin de afirmaciones, argumentos e hiptesis sin suficiente respaldo emprico, pero que puedan servir para orientar futuros trabajos. Constatadas estas limitaciones, qu conclusiones se desprenden del anlisis realizado? En primera instancia, conviene resaltar el proceso de democratizacin que ha desarrollado Amrica Latina en los ltimos veinticinco aos, proceso an muy incompleto e imperfecto, pero que representa un importante avance con respecto al pasado poltico de la regin. A pesar de las oportunidades que, tericamente, conlleva un proceso de democratizacin para ampliar el nivel de igualdad e inclusin social, esto no ha ocurrido en la mayora de los casos, fundamentalmente por tres razones. La primera es la incapacidad que han demostrado las nuevas instituciones polticas para reducir la situacin de desigualdad y exclusin existente. La segunda es la importancia de la captura del proceso poltico por parte de ciertos grupos y sectores sociales, que logran imponer la defensa de sus intereses por encima del inters general y, en particular, del de los ms desfavorecidos. Por ltimo, el peso de una institucionalidad informal que establece relaciones polticas muy verticales, de largo arraigo en la regin, y que frena el avance hacia mayores niveles de igualdad. Todo lo anterior compone un complejo marco poltico-institucional (formal e informal) que obstaculiza el progreso hacia niveles ms amplios de igualdad e inclusin social. El anlisis realizado ha prestado una particular atencin a dos grupos de instituciones polticas de las democracias latinoamericanas que tienen una influencia destacada sobre la igualdad: a) las instituciones que regulan la agregacin y representacin poltica (sistema electoral y de partidos); y b) las que pautan el control y rendicin de cuentas del poder poltico (instituciones de control horizontal y vertical). Este anlisis permite hacer un balance general del desempeo de estas instituciones e identificar, concretamente, cules son las principales deficiencias que requieren reformas institucionales en favor de la igualdad. Comenzando por las instituciones electorales, los esfuerzos realizados en el conjunto de la regin para garantizar procesos electorales ms justos y transparentes as como para hacerlos ms inclusivos han dado sus frutos. No obstante, en el trabajo se han puesto de manifiesto algunas de las debilidades institucionales persistentes y algunas de las principales confusiones que han acompaado a los procesos de ingeniera electoral. Con relacin a las debilidades, es particularmente preocupante el elevado porcentaje de poblacin que no est registrada electoralmente en algunos pases y, en consecuencia, no puede ejercer el derecho de voto. A este respecto, es prioritario fortalecer el papel de la justicia y la administracin electoral en aras de garantizar un acceso igualitario al proceso electoral al conjunto de los grupos y sectores sociales. En el caso particular de las mujeres, su integracin a la vida poltica latinoamericana ha ido en aumento en los ltimos aos como efecto de la incorporacin de los cupos de discriminacin positiva, aun-
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que, a menudo, los efectos buscados no se han logrado debido a la influencia de otros factores institucionales, sobre todo, del propio sistema electoral y de las estructuras y dinmicas internas de los partidos. Por lo que se refiere a las confusiones que, con frecuencia, han acompaado a las reformas electorales, en este trabajo se ha pretendido resaltar que los repetidos ejercicios de ingeniera electoral en Amrica Latina han tenido efectos ambivalentes y no unvocos, en trminos de desarrollo y de superacin de las desigualdades. Como se ha visto, una determinada reforma electoral dirigida, por ejemplo, a mejorar la representatividad puede producir efectos no esperados, que resulten perjudiciales (aumento de la fragmentacin, particularismo, etctera) para el objetivo perseguido. Los partidos han sido objeto de importantes reformas en las dos ltimas dcadas, lo que ha introducido, en la mayora de los pases, reglas de juego que estipulan un funcionamiento democrtico en el seno de los partidos especialmente en lo que se refiere a la seleccin de cargos, as como un sistema mixto de financiacin sujeto a diferentes limitaciones y controles. Estas reformas son, sin duda, muy positivas, pero la percepcin generalizada en la mayora de los pases latinoamericanos es que los partidos sufren de un serio dficit de democracia interna y de control de su financiacin. Gran parte de la responsabilidad radica en las dificultades para lograr una transparencia y una fiscalizacin efectiva del funcionamiento interno de los partidos, as como una aplicacin eficaz del sistema de sanciones contemplado para violaciones en materia de democracia interna o de financiacin. En lo que se refiere a las instituciones de control poltico, los sistemas presidencialistas latinoamericanos distan de estar bien armados para garantizar un control poltico democrtico efectivo, capaz de enfrentar problemas, como la captura del proceso poltico, el desvo respecto de los compromisos polticos o los efectos devastadores de la corrupcin. Buena parte de la explicacin radica en la subordinacin de la competencia de los Legislativos respecto de los Ejecutivos; la lgica oportunista que subyace en la formacin de coaliciones de gobierno; y los elevados niveles de fragmentacin e indisciplina de gran parte de los Legislativos de la regin, que los ha debilitado fuertemente en sus labores legislativas y de control. Respecto de la capacidad de control poltico por parte de la ciudadana, los avances han sido moderados. La progresiva credibilidad que han ganado los procesos electorales ha fortalecido este mecanismo bsico de rendicin de cuentas poltico, aunque existen peculiaridades derivadas de las pautas informales de intercambio poltico que debilitan los vnculos de responsabilidad entre electores y electos. Por su lado, el desempeo de las instituciones de control vertical creadas en la ltima dcada como las defensoras del pueblo ha sido positivo. El desempeo de estos organismos est ms vinculado a las personas que han accedido a los cargos que a su consolidacin institucional. Finalmente, la existencia en la mayora de pases de una prensa libre e independiente de las presiones polticas y econmicas ha incrementado la calidad del control poltico ciudadano por medio del acceso a la informacin poltica.
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Referencias
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A la vista de las debilidades en el desempeo institucional que se han planteado, es urgente emprender reformas institucionales en Amrica Latina en favor de la igualdad. En relacin con estas reformas, conviene tener presentes dos criterios fundamentales. El primero es que toda estrategia de reforma institucional que pretenda ser efectiva tiene que tener un carcter integral: las instituciones polticas, ms all de las distinciones y clasificaciones que se presenten, estn en la realidad entremezcladas. Por ello, si las reformas slo se plantean en un sector de la institucionalidad (por ejemplo, el sistema electoral) sin abordar otros que son decisivos (por ejemplo, la democratizacin de los partidos) difcilmente pueden alcanzarse los objetivos perseguidos (por ejemplo, mejorar la calidad democrtica de la representacin). El segundo criterio general que cabe tener en cuenta es que no es suficiente con cambiar el diseo de las instituciones polticas; es necesario cambiar tambin la cultura poltica de una sociedad. El desafo que tienen los pases latinoamericanas no slo es disponer de instituciones polticas que favorezcan el avance hacia un desarrollo ms igualitario, sino disponer de capacidades humanas para ese desarrollo. La creacin de estas capacidades requiere un proceso de aprendizaje y cambio que no es inmediato, sino ms bien gradual, y que debe abarcar tanto a los propios partidos y los polticos como a las organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadana en general.
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CAPTULO 6
La desigualdad de ingresos limita la calidad de la democracia?

Primeros resultados
igo Macas-Aymar Instituto Internacional de Gobernabilidad
Introduccin
La democracia se convirti en el eje central de la agenda del desarrollo internacional en el perodo de principios hasta mediados de la dcada de 1980. A partir de ese momento, se han destinado cantidades significativas de recursos financieros y esfuerzos humanos a promover fuerzas polticas competitivas en pases abiertos y a persuadir a los autocrticos a introducir cambios. Las instituciones financieras y los organismos de desarrollo internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y las Naciones Unidas, exigen la presencia de un sistema poltico democrtico como condicin para otorgar la tan anhelada asistencia financiera. Este movimiento en favor de la democracia no slo ha sido una cuestin impuesta desde las naciones desarrolladas; el continente africano, por ejemplo, ha demostrado pblicamente su compromiso con la construccin de la democracia a travs del lanzamiento de la Nueva Sociedad para el Desarrollo de frica (Nepad) en el ao 2001, mediante la cual reconoci las buenas prcticas de gobierno basadas en principios de democracia efectiva como uno de los pilares del desarrollo. El final de la Guerra Fra y de los intereses geopolticos asociados a ella y el surgimiento de una conceptualizacin ms amplia del desarrollo, colocaron la democratizacin en la lnea de vanguardia de la batalla contra el subdesarrollo. La falta de responsabilidad y representatividad de los Estados en los pases menos desarrollados se convirti repentinamente para la comunidad internacional en el determinante ms significativo del subdesarrollo. Se pens que una mayor participacin proporcionara a los pobres la voz que necesitaban para satisfacer sus necesidades. De hecho, la investigacin terica y la
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intuicin parecan garantizar el xito del proceso de democratizacin en la lucha contra la pobreza y la batalla en pos del desarrollo. Sin embargo, la puesta en marcha de un proceso de democratizacin modelo en los pases menos desarrollados no ha logrado satisfacer las expectativas. De acuerdo con el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2002), varios de los pases que lanzaron procesos de democratizacin en la dcada de 1980 han regresado a sistemas autoritarios de gobierno (los actuales Paquistn y Zimbabue son buenos ejemplos de ello). Otros, por ejemplo, se han detenido en su camino hacia la democracia al restringir las libertades polticas o adoptar sistemas polticos cerrados o disfuncionales. Incluso en los pases donde se han establecido acuerdos institucionales para el ejercicio de la democracia, la poblacin a menudo siente que no logra tener incidencia sobre las polticas nacionales. La falta de democracia en el mundo es una circunstancia reconocida por las Naciones Unidas: De los 140 pases que celebran elecciones multipartidistas, slo 80 lo que equivale al 55% de la poblacin mundial son plenamente democrticos si se los mide con el mismo criterio. Y en 106 pases todava se limitan libertades importantes tanto civiles como polticas (PNUD, 2002). Cules son los factores que han demorado la democratizacin o han llevado a su fracaso? La literatura terica identifica varios ingredientes clave para el adecuado desarrollo de sistemas polticos competitivos. Esas condiciones se refieren a casi todos los campos de las ciencias sociales, desde los factores econmicos a los sociolgicos y polticos. Por cierto, muchos de los pases menos desarrollados carecen de estas condiciones o, al menos, carecen de ellas en cantidad importante. La democratizacin en los pases menos desarrollados ha sido puesta en jaque en naciones que viven en condiciones de extremo riesgo. El estancamiento econmico, los bajos niveles de desarrollo humano, el papel de un Estado excesivamente intruso y nepotista y, de un modo muy especial, las inmensas disparidades en la distribucin de los recursos entre la poblacin han producido resultados inesperados y a menudo indeseados. Si bien el estancamiento econmico, el bajo nivel de desarrollo humano y el fracaso del Estado son los temas que han recibido toda o casi toda la atencin en la literatura relativa al desarrollo, los niveles de desigualdad de ingresos en las sociedades en desarrollo aparecen como una de las principales causas del fracaso en el desarrollo de sistemas polticos competitivos. El impacto negativo de la desigualdad sobre la democratizacin opera de diferentes maneras. Por una parte, las disparidades en la distribucin de los recursos econmicos estn asociadas a las disparidades en el estatus y el poder poltico. Esto genera una falta importante de legitimidad en el sistema, lo que socava sustancialmente los esfuerzos por desarrollar un sistema poltico competitivo donde todos estn igualmente representados. Por otra parte, la desigualdad en la distribucin de los recursos econmicos parece distorsionar y neutralizar todos los efectos positivos asociados a factores tales como la educacin o la salud, factores que la literatura identifica como cruciales para generar
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Democracia y desarrollo
Si la democracia ha de ser el foco de inters de este trabajo, es necesario saber cmo se incorpora este trmino en la teora sobre desarrollo humano. Esta seccin analiza el concepto de democracia y las implicaciones de este modelo de representacin poltica en la evolucin del bienestar de los individuos.
Conceptualizacin de la democracia
La democracia, el sistema poltico competitivo o poliarqua expresiones usadas indistintamente en el trabajo puede adoptar diferentes formas. Por esta razn, y a fin de establecer un marco adecuado de anlisis, es fundamental explicitar qu se entiende por este trmino. El ejercicio de la democracia alude a muchas dimensiones distintas: responsabilidad, participacin, competencia poltica y equidad para todos. Dahl (1971) las condensa en dos dimensiones: la oposicin y el debate pblico, por un lado, y la participacin, por el otro. El debate pblico se refiere al grado de oposicin o competencia poltica permitido. La participacin es un complemento de la primera dimensin y se refiere a la proporcin de la poblacin con derecho a participar en un plano de mayor o menor igualdad para controlar y cuestionar la conducta del gobierno. Entre estas dos dimensiones se
sistemas polticos competitivos. En este contexto, la democracia es muy infrecuente y, como concluye Lipset (1983): Una sociedad dividida entre una gran masa empobrecida y una pequea elite favorecida resulta en una oligarqua (gobierno dictatorial del pequeo estrato superior) o en una tirana (dictadura de base popular). El propsito de este trabajo es explorar y explicar los diferentes modos en que la desigualdad de ingresos obstaculiza el desarrollo de un sistema poltico de organizacin caracterizado por la libertad de oposicin y un sistema competitivo de representacin; en otras palabras, la democracia. Para cumplir este propsito, es indispensable analizar el posible impacto que la concentracin de la riqueza o de los recursos econmicos produce en los diferentes determinantes de la democracia. Hay que examinar el concepto de democracia en tanto fenmeno y en relacin con sus requerimientos, y estudiar de qu manera se inserta en el marco socioeconmico de los pases menos desarrollados. Este trabajo se divide de la siguiente manera. La segunda seccin analiza el concepto de democracia y las implicaciones que tiene un sistema poltico competitivo en el proceso de desarrollo humano y econmico. La tercera seccin devela el grado de adecuacin entre un sistema poltico competitivo y el marco socioeconmico de los pases en desarrollo. La cuarta seccin explora los diferentes canales por los cuales la desigualdad econmica afecta la democracia y socava los procesos de democratizacin. La ltima seccin ofrece recomendaciones de polticas y sugiere futuras lneas de investigacin.
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pueden ubicar sistemas polticos muy diferentes entre s que hoy imperan en el mundo y a los que an as se pueden llamar democracias. Por esta razn puede ser sumamente confuso y riesgoso comparar diferentes sistemas polticos; democracia no es una cualidad unitaria de un sistema social, sino un conjunto complejo de caractersticas que pueden clasificarse de muy diferentes maneras (Lipset, 1983). Se han hecho esfuerzos por sintetizar todas esas cualidades en un nico ndice, muy til para el anlisis cuantitativo, pero a expensas de perder detalles importantes, lo que impide obtener un panorama completo de la actual situacin poltica. En trminos cuantitativos, un anlisis adecuado de cualquier sistema poltico exige explorar las distintas dimensiones en forma individual y clasificarlas de maneras diferentes. Sin embargo, este aumento en la informacin y los detalles encierra una desventaja en tanto vuelve frgil y poco sistemtica la posibilidad de trazar comparaciones entre diferentes sistemas. En una democracia, como sistema de representacin poltica, los ciudadanos, en su carcter de mandatarios, eligen a ciertos funcionarios para que acten como sus gobernantes. Los ciudadanos permiten que estos funcionarios establezcan las reglas y los marcos que rigen la sociedad. Y no slo esto, sino que tambin proporcionan a estos gobernantes los medios y la legitimidad necesarios para que ejerzan su autoridad sobre ellos. Esta delegacin de titularidad exige importantes limitaciones o mecanismos adicionales para evitar conductas abusivas por parte del Estado. Przeworski (1998) examina los mecanismos institucionales a travs de los cuales las democracias protegen los derechos de la poblacin. Identifica dos tipos diferentes. Los mecanismos verticales, a travs de los cuales los ciudadanos ejercen el control de la labor del Gobierno, y los horizontales, que consisten en un sistema de contrapesos entre los distintos poderes del gobierno. stas son, por cierto, caractersticas muy deseables en cualquier sistema poltico competitivo. El mecanismo vertical ms aceptado y generalizado es el sufragio. Si las elecciones son libres, participativas y competitivas, pueden considerarse como el instrumento de la libertad poltica a travs del cual los Gobiernos asumen la responsabilidad de sus actos y actan conforme a incentivos correctos (Dahl, 1971). De acuerdo con esto, los Gobiernos actuarn en el mejor inters del pueblo (Przeworski, 1998). Segn el mismo autor, estos incentivos surgen por medio de las elecciones a travs de dos mecanismos diferentes: el mandato (competencia por las mejores polticas y compromisos) y la responsabilidad (a travs de la evaluacin del desempeo en el pasado). Si bien uno podra pensar que los mecanismos verticales son suficientes para asegurar la participacin y la responsabilidad, nada est ms lejos de la realidad. La toma de decisiones polticas no se consulta democrticamente todos los das. Tampoco se elige a los gobernantes todos los das. Existe una compensacin entre los costos asociados al acto eleccionario y el perodo que se concede para aplicar ciertas polticas. Por ese motivo, cada nacin, regin o identidad geogrfica establece un perodo ptimo para convocar a una nueva eleccin. Debido a esta prdida de monitoreo constante en favor de reducir los
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costos, se vuelve necesario contar con mecanismos complementarios que permitan controlar continuamente las acciones de gobierno. stos son precisamente los mecanismos horizontales, que consisten en organismos independientes con la capacidad de vetar y poner freno a las actividades del Estado o bien en las divisiones del propio Estado encargadas de cumplir diferentes funciones, o una combinacin de ambas cosas (Przeworski, 1998). En el caso de los organismos independientes, existen problemas importantes. La independencia del control de los representantes elegidos por el voto popular puede convertir a los organismos no elegidos en entidades que no rindan cuentas ante la sociedad civil. La efectividad de este sistema complejo se lograr slo cuando cada uno de los organismos tenga los incentivos correctos para ejercer sus prerrogativas institucionales. En particular, para evitar confabulaciones, algunos organismos deben ser independientes de los intereses partidarios de los polticos. Sin embargo, ningn organismo debera quedar sin control por parte de otro organismo o directamente de los votantes: no debera haber auditores no sujetos a auditora (Przeworski, 1998). En el mismo sentido, Lipset (1994) argumenta que estos sistemas evitan los posibles efectos perniciosos de la desigualdad; no obstante, ms adelante se analizar cmo pueden tambin ser una fuente que les d origen. Para que este sistema de contrapesos funcione con eficacia, la libertad de informacin desempea un papel crucial. Este sistema complejo de interrelaciones se basa en el libre flujo de informacin, libre de toda censura y distorsin. Para esto, la sancin de leyes no es suficiente. Los medios informativos tambin deben ser ajenos al Estado y estar libres de toda presin poltica y corporativa. Ms an, debido al papel de bien pblico que se les asigna, los medios informativos deben asumir tambin su responsabilidad, con altos niveles de profesionalismo y tica (PNUD, 2002). La fragilidad y la complejidad de los instrumentos y mecanismos a travs de los cuales opera la democracia colocan a los incentivos en el foco central del anlisis. Para que aparezcan incentivos adecuados, la democracia debe ser fortalecida y promovida desde lo ms profundo de la sociedad. Adems de los factores institucionales, los sistemas polticos pluralistas representan cierto conjunto de valores que constituyen sus cimientos. No alcanza con proporcionar a la sociedad mecanismos y medios de representacin y voz. La sociedad debe ser el motor y la gua ltima del proceso, con una poblacin comprometida con el sistema democrtico. Esto exige el fortalecimiento de las prcticas democrticas, con la inclusin de las normas y valores democrticos en todos los mbitos de la sociedad (PNUD, 2002: 14). Esto llevar a lo que Sen (1995) denomina una prctica eficaz de las reglas de representacin. La nica manera de promoverla es cultivando y consolidando los valores correctos en la sociedad. Sin el establecimiento y la consolidacin de estructuras institucionales y sociolgicas complementarias, en la forma de una sociedad civil pujante y con un importante capital social, la instrumentacin de la democracia resulta sumamente dbil y vulnerable a las manipulaciones arbitrarias. Como Dahl ha sealado en varias oportunidades (1971): Un
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rgimen poltico competitivo, y por consiguiente una poliarqua, difcilmente pueda mantenerse sin un orden social pluralista en todos los niveles de la sociedad.
Democracia y desarrollo humano

Cul es la relacin entre democracia y desarrollo? Por qu es tan importante para el desarrollo? Estas preguntas han sido abordadas seriamente por Amartya Sen. De acuerdo con este autor, la democracia, y ms explcitamente la libertad poltica inherente a su conformacin, constituye la piedra angular para el desarrollo humano. En su enfoque de las capacidades, la democracia desempea tres papeles importantes al actuar en su doble condicin de medio y fin. Como medio, la contribucin de la libertad poltica y de la expansin de los derechos civiles tiene una doble funcin. Por una parte, refuerza la respuesta obtenida por el pueblo cuando expresa y sostiene sus demandas de atencin poltica (Sen, 1995). En particular, autores como Rodrik (1998) han comprobado el impacto instrumental (redistributivo) de la democracia, al demostrar que la competencia y la participacin polticas aumentan considerablemente el nivel de salarios industriales en la economa. Por otra parte, la libertad poltica y la expansin de los derechos civiles aumentan el dilogo entre los diferentes actores y, as, contribuyen al papel constructivo en la conceptualizacin de las necesidades incluida la interpretacin del concepto de necesidades econmicas en un contexto social. Como fin, la democracia cumple y encaja perfectamente con la idea de desarrollo definida como la supresin de las principales fuentes de no libertad (Sen, 1995), de la posesin del propio destino, y ayuda a zanjar la brecha dejada por situaciones de extrema privacin. Si bien la democracia es invariablemente importante, Sen (1995) nos advierte sobre sus resultados indeseados debidos a la posible manipulacin que esta situacin de libertad puede traer aparejada: La democracia no sirve como cura automtica de todos los males as como la quinina cura la malaria; sta es una caracterstica bsica de la libertad en general: mucho depende de cmo se ejercen las libertades. Por cierto, la democracia puede servir como marco ideal para legitimar actitudes conducentes a mayor privacin. Existen numerosos casos (por ejemplo, el apartheid en Sudfrica y el rgimen de Milosevic en Yugoslavia) en los que poliarquas participativas reconocidas internacionalmente han respaldado o aceptado un nivel importante de privacin en sectores de la poblacin con escasos recursos econmicos y polticos (Dahl, 1971; Przeworski, 1998). En la democracia, las decisiones adoptadas por una mayora pueden perjudicar seriamente los intereses de una minora. Si bien est lejos de ser perfecta, la democracia ha demostrado ser el menos malo de los sistemas polticos de representacin que el ser humano ha desarrollado hasta ahora. Ms an, parece que la democracia es el mejor socio para lograr el crecimiento econmico encaminado hacia el desarrollo. Es cierto que las experiencias de desarrollo de algunos pases del Sudeste asitico contradicen esta afirmacin, los bajos niveles de desigualdad de ingresos y de corrupcin en esta regin nos permitiran pensar que los intereses
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del sector pblico y los de la poblacin estn en consonancia. Esta alineacin de intereses entre el Estado y la poblacin es uno de los objetivos que persigue la democracia.
La democracia y el desarrollo econmico (y viceversa)

A partir de los factores determinantes del buen funcionamiento de la democracia ya analizados, se puede deducir fcilmente la importancia del desarrollo econmico para que aparezca la mayora de dichos factores. Indudablemente, se requieren altos niveles de desarrollo econmico para brindar un nivel adecuado de educacin, salud y sistemas de informacin, que a su vez promuevan actitudes polticas en favor de la democracia (Muller, 1995). La evidencia emprica respalda estas ideas. Cuadro 6.1 Desarrollo socioeconmico y nivel de democracia Correlacin cruzada
Nivel de democracia1 Gasto pblico en educacin Matrcula escolar bruta, nivel primario Matrcula escolar bruta, nivel secundario Matrcula escolar bruta, nivel terciario Tasa de analfabetismo, adultos Tasa de analfabetismo, jvenes Cantidad de mdicos Cantidad de radios Peridicos de publicacin diaria Acceso a servicios de salud Camas en hospitales Recaudacin impositiva 0,2205 0,1045 0,3422 0,3117 -0,0996 -0,0794 0,1819 0,3080 0,2957 0,6433 0,2269 0,1299
1. Este indicador comprende desde el nivel 0 (el ms bajo) al nivel 1 (el ms alto de la democracia). Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial y Polity IV.
Como ilustra el cuadro 6.1, los niveles ms altos de democracia estn estrechamente asociados con los niveles ms altos en los indicadores de desarrollo socioeconmico. Parece que las variables se retroalimentan y cuanto ms rica es una nacin tanto mayor es la posibilidad de que se sostenga una democracia (Lipset, 1983). Tambin es cierto que cuanto ms competitivo sea el sistema poltico, ms probabilidades tendr el pas de estar en un nivel relativamente alto de desarrollo socioeconmico (Dahl, 1971). De todos modos, cualesquiera sean las relaciones de causalidad, es claro que no son unidireccionales y parece que sean muy complejas.
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El desarrollo econmico y el paso a una economa de mercado facilitada por dicho desarrollo tienen efectos sociolgicos y polticos importantes en la sociedad. Por una parte, autores como Muller (1995), pero sobre todo Berger (1987), subrayan el impacto sociolgico crucial que tiene el establecimiento de una economa de mercado. De acuerdo con estos tericos, el paso a una economa basada en el libre mercado con los marcos institucionales adecuados transforma de manera sustancial la estructura de la estratificacin social: de una sociedad con una numerosa clase baja, algo propio de las sociedades agrarias, a una sociedad con una creciente clase media cada vez ms influyente. Esta nueva capa media con acceso a niveles ms altos de educacin procura satisfacer nuevas necesidades y aspiraciones en materia de derechos civiles y polticos ms amplios. Esto tiene un efecto importante porque debilita el poder que tienen los Estados autocrticos sobre las relaciones socioeconmicas. Esta clase media contribuye eficazmente a la estabilidad econmica al atenuar el conflicto premiando a los partidos democrticos y moderados y penalizando a los grupos extremistas (Lipset, 1983). Ms an, las relaciones econmicas basadas en la economa de mercado reducen la importancia del papel que desempea el sector pblico en la economa. Como resultado, cuanto mayor sea el alcance de las fuerzas del mercado, menos espacio habr para la bsqueda de renta por parte de las elites con acceso privilegiado al poder y a los recursos del Estado (Lipset, 1994). Adems de las razones sociolgicas y polticas, el desarrollo econmico y la democracia estn ntimamente ligados a travs de los costos operativos de esta ltima. Por cierto, todo sistema de representacin poltica tiene sus propios gastos. Sin embargo, las democracias son particularmente costosas por una serie de razones. Por una parte, las acciones de consulta y negociacin entre un grupo numeroso de personas pueden ser muy costosas. Por otra parte, el complejo sistema de contrapesos necesario para el buen funcionamiento de una burocracia democrtica incrementa an ms los costos del sistema. Terica e intuitivamente, parece que el desarrollo econmico guarda una relacin directa positiva con la democracia. Sin embargo, la historia nos ofrece numerosos ejemplos en los que economas avanzadas y desarrolladas no fueron de la mano de sistemas polticos pluralistas y abiertos al disenso. se fue el caso de la ex Unin Sovitica y de Alemania Occidental y, ms recientemente, de los pases ricos del Medio Oriente, como Arabia Saudita. En todos estos casos, deben explorarse ms variables explicativas, ya que debe haber otros factores que distorsionan los efectos positivos del desarrollo econmico o que son lo suficientemente poderosos como para contrarrestarlos. Todos los factores antes expuestos llevan a la conclusin de que si bien el desarrollo econmico parece que sea una de las piedras angulares que dan cuenta de la aparicin y evolucin de la democracia, dista mucho de ser el nico factor o incluso, en muchos casos, el ms poderoso. El desarrollo econmico y el paso de un sistema centralizado de actividad econmica a un sistema promercado son condiciones necesarias pero no suficientes para el xito de la democracia. Es necesario indagar otras relaciones causales.
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La democracia y los pases menos desarrollados

Aunque es imposible generalizar, ciertos hechos estilizados sobre las condiciones socioeconmicas de los pases menos desarrollados permiten esbozar ciertas conclusiones tentativas acerca de los factores ms importantes que impiden la instauracin de la democracia. Las caractersticas socioeconmicas inherentes a muchos pases en desarrollo una economa de escasez, con un Estado grande y centralizado que cumple una funcin primordial en la economa como principal proveedor de capital, mano de obra, poder y condicin social suelen asociarse a altos niveles de corrupcin y nepotismo. En estas condiciones, la asignacin de recursos sigue patrones que no mejoran ni vuelven ms eficiente el bienestar, ya que hacen hincapi en criterios personalistas y particularistas (Lipset, 1994). Es ms, el poder monoplico del Estado en relacin con ciertos recursos y sectores econmicos clave pone en riesgo el surgimiento y el fortalecimiento de la oposicin, ingrediente vital de los sistemas polticos competitivos. De acuerdo con Dahl (1971), la probabilidad de que un Gobierno tolere una oposicin aumenta a medida que disminuye la capacidad del Gobierno de recurrir a la violencia o a las sanciones socioeconmicas para reprimir a la oposicin. La corrupcin, una plaga extendida y sistemtica en muchos de los pases menos desarrollados, ofrece tasas de rentabilidad muy atractivas, pero es muy costosa y, por consiguiente, slo accesible a ciertas facciones de la sociedad: las ms dotadas econmicamente. La corrupcin, entre otros efectos, debilita la legitimidad de las nuevas democracias a travs de la imposicin arbitraria y azarosa del imperio de la ley, lo que torna a estas flamantes democracias en regmenes muy vulnerables y susceptibles a ataques. Adems, la corrupcin tambin afecta la democracia en razn de su impacto sobre el desempeo econmico. Segn Mauro (1995), la corrupcin socava el crecimiento econmico al impactar negativamente en la inversin pblica y privada. El estancamiento econmico, a su vez, tambin socava la legitimidad de la democracia (Lipset, 1994) y alienta el surgimiento de movimientos sociales extremistas contrarios a los sistemas polticos pluralistas. Asimismo, para que los sistemas polticos competitivos sean exitosos, las sociedades necesitan satisfacer ciertos requerimientos y contar con respaldos sociales complementarios. Lipset (1994) enfatiza este punto, argumentando que: La democracia requiere una cultura que la sustente, es decir, la aceptacin de los ciudadanos y de las elites polticas de ciertos principios plasmados en la libertad de expresin, de informacin, de culto, de reunin, en los derechos de los partidos de oposicin, en el imperio de ley y los derechos humanos, entre otros. Indudablemente, no es el caso de la gran mayora de pases menos desarrollados, donde la fragmentacin y los bajos niveles de desarrollo humano obstaculizan el surgimiento de un fuerte sentido de cohesin y, con ello, de una sociedad civil pujante que respalde estos valores. Aun en aquellos pases en desarrollo donde recientemente se han instalado sistemas participativos de representacin poltica, la falta de recursos pblicos impide el estableci-
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miento de los mecanismos complementarios necesarios para una prctica democrtica efectiva. Como resultado, la mayora de ellos presenta instituciones pblicas disfuncionales gobernadas por funcionarios corruptos y desmotivados por sus bajos salarios. Ms an, cuando se analiza la relacin entre los sistemas polticos competitivos y los pases en desarrollo, surgen aspectos significativos que constituyen verdaderos desafos. Uno de los ms importantes es el impacto que tiene la falta de autodeterminacin o soberana sobre la instauracin de sistemas polticos propios, ms all de cules sean las condiciones internas. Como seala Dahl (1971): El destino de un pas nunca depende enteramente de su propio pueblo. En algunos casos, la dominacin impuesta por algunos desde fuera del pas puede ser tan decisiva como para anular los efectos de todas las dems condiciones. Durante el perodo colonial, muchos pases en desarrollo se convirtieron en meros instrumentos de explotacin econmica en beneficio de los pases desarrollados. El deseo de las potencias colonialistas de extraer de ellos el mximo beneficio impidi el establecimiento de sistemas polticos participativos. En otros casos, sin embargo, el impacto del legado colonial ha sido positivo; Bollen y Jackman (1985) y Muller (1995), por ejemplo, concluyen que ser una ex colonia britnica tiene un importante impacto positivo tanto sobre la democracia como sobre el desarrollo econmico. Durante los aos de la Guerra Fra y despus de conquistar su independencia, las alianzas geopolticas dictaron la posicin de los pases en desarrollo. En esa ocasin, aunque los pases menos desarrollados tuvieron un poco ms de autonoma, los pases occidentales colocaron en el poder, financiaron y respaldaron a dictadores con los que simpatizaban, sin ningn sistema poltico de consulta general. El fin de la Guerra Fra acab con ese financiamiento otorgado por las superpotencias paternalistas y despert renovadas esperanzas de que naciera un proceso efectivo de democratizacin, puesto que estos dictadores ya no podan sacar ms ventaja de la tensin y conflicto que existan entre la Unin Sovitica y Occidente (Lipset 1994). Sin embargo, los resultados han sido contradictorios. Como Bayart (1993) demuestra en su teora de la extroversin, las viejas elites que se enriquecieron durante ese perodo han podido sobrevivir y mantener su poder poltico y econmico. Bajo una falsa apariencia de sistemas polticos competitivos, no slo han arruinado sus economas nacionales y sus pases, sino que tambin han hecho un muy mal uso de la ayuda extranjera destinada a los sectores ms carenciados. En el mismo sentido, Esteban y Ray (2001) analizan de qu manera, en un entorno de informacin imperfecta, la desigualdad en la distribucin de la riqueza puede distorsionar la asignacin pblica de recursos. Como se mencion anteriormente, hacer generalizaciones sobre los pases menos desarrollados entraa riesgos. Diferentes caminos histricos han dado lugar a diferentes escenarios pero, al mismo tiempo, diferentes culturas y sistemas de relaciones sociales hacen de la democracia algo distinto para cada pas. Por un lado, recientes sondeos acerca de la evaluacin que hacen los pueblos de la democracia en Amrica Latina demuestran que la democracia an se valora como el mejor modo que existe para resolver los
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Desigualdad de ingresos y democracia

Como se vio en la seccin anterior, son varios los factores que determinan el surgimiento de una democracia prspera. Del mismo modo, otros factores, como el alto y generalizado nivel de desigualdad de ingresos registrado en los pases en desarrollo, parece que obstaculizan el surgimiento de una cultura democrtica destinada al xito. Dado el importante papel que cumple la democracia en el desarrollo humano, la desigualdad de ingresos aparece como un elemento crucial que ha de tenerse en cuenta.
Hiptesis principal
Como se analiza en las secciones precedentes, los factores y las condiciones que favorecen el surgimiento, la estabilidad y la sustentabilidad de sistemas polticos competitivos y pluralistas son numerosos y diversos. Dahl (1971) los resume de la siguiente manera: Las oportunidades de que un pas se desarrolle y conserve un rgimen poltico competitivo, y ms an una poliarqua, dependen de la amplitud con que la sociedad y la economa del pas favorezcan la alfabetizacin, la educacin y las comunicaciones, creen un orden social pluralista y no centralizado y prevengan las desigualdades extremas entre los estamentos polticos del pas. Ms adelante, se muestra la importancia que el desarrollo econmico tiene en la instauracin de la democracia. Sin un adecuado desarrollo econmico, es imposible brindar bienes pblicos como la alfabetizacin y la educacin, elementos clave para que surja una democracia. Ms an, si toda la sociedad puede beneficiarse de las nuevas oportunidades de desarrollo econmico, surgirn cambios sociolgicos importantes que tambin conducirn a la democracia. Lamentablemente, estas relaciones de causa y efecto no siempre son fciles de desentraar. Resulta crucial saber de qu manera se distribuyen los recursos econmicos generados por el crecimiento econmico. Sobre estas bases es donde la desigualdad de ingresos desempea un papel decisivo. La naturaleza interdisciplinaria inherente a la relacin entre desigualdad econmica y democracia ha atrado el inters de estudiosos de diversos campos: socilogos, cientistas polticos y economistas han intentado develar los mecanismos de causalidad. De acuerdo con el anlisis desarrollado por Muller (1988), cuando se procura entender el impacto de la desigualdad de ingresos en la democracia es preciso diferenciar dos hiptesis que se relacionan con dos aspectos distintos de la democracia. Por una parte, est la hiptesis de gnesis. Esta hiptesis trata de explicar el impacto de la desigualdad de
problemas econmicos. Por otro lado, acontecimientos recientes verificados en muchas regiones africanas, como Liberia y Chad, muestran hasta qu punto la guerra es vista como una herramienta mejor que las elecciones multipartidistas para cambiar el rumbo poltico.
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ingresos en la instauracin de la democracia o, desde una perspectiva ms general, en el nivel de democracia. Por otra parte, la hiptesis de estabilidad intenta desentraar su impacto sobre el mantenimiento de un sistema poltico competitivo. En el caso de los pases menos desarrollados y a los fines de este trabajo, se analizar el impacto de la desigualdad de ingresos en el marco de la primera de las dos hiptesis precedentes. Cabe aclarar, no obstante, que ambas hiptesis estn ntimamente ligadas, ya que al minar la estabilidad de la democracia se reduce tambin su nivel. Adems, las caractersticas institucionales de la mayora de los pases menos desarrollados no nos permiten afirmar que sus sistemas polticos democrticos estn verdaderamente instalados. De acuerdo con Bollen y Jackman (1985), fue Aristteles quien repar por primera vez en los efectos perversos que las desigualdades extremas podan tener sobre los sistemas polticos. Se pensaba que las desigualdades extremas conducan a sistemas hegemnicos y que para promover regmenes polticos pluralistas era necesario tener un grupo preponderantemente comn de ciudadanos ms o menos iguales y, por tanto, deben evitarse las diferencias extremas (entre ciudadanos) en cuanto a condicin social, ingresos y riqueza (Dahl, 1971). No obstante, para los pases en desarrollo, el impacto de la desigualdad de ingresos sobre la democracia va ms all de esto. La importancia del impacto de la desigualdad econmica en el nivel de democracia radica en la interaccin entre varios factores estructurales de los pases menos desarrollados y los incentivos que este escenario genera. Como ya se explic en la seccin anterior, las caractersticas socioeconmicas internas de los pases en desarrollo les impiden desarrollar movimientos internos encaminados a la democracia. La falta de cohesin social, los bajos niveles de educacin y alfabetizacin y los escasos recursos econmicos de la mayora de la poblacin parece que sean las causas principales de esta falta de iniciativa privada. Frente a este panorama, la democracia debe considerarse un bien pblico. De acuerdo con esto, el Estado debe tener la capacidad de proveer a la sociedad de los determinantes de la democracia. Debe mejorar los niveles de educacin y alfabetizacin as como promover el surgimiento de una cultura democrtica. Sin embargo, no slo es muy limitada la capacidad de maniobra de los Estados en los pases menos desarrollados, debido a la ineficiencia de sus sistemas fiscales, sino que la corrupcin y el clientelismo en funcin de los cuales operan les impiden prestar esos servicios de manera eficiente. La corrupcin est tan generalizada que el sector pblico se ha convertido en un agente poderoso que no sirve a la sociedad en su conjunto, sino a la elite enriquecida. Como bien lo advierte Muller (1995): Si bien los pobres los superan ampliamente en nmero, de todas maneras los ricos pueden convertir sus mayores recursos econmicos en una influencia poltica compensatoria y evitar que se produzca una redistribucin significativa. Las elites se convierten en una faccin importante de la sociedad que no slo se niega a participar en sistemas polticos competitivos, sino que tambin distorsiona el uso de los medios de que se dispone para su efectiva instrumentacin, y as socava su legitimidad. La presencia de un Estado dbil sin los medios legales y coercitivos para contrarres-
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tar estas fuerzas allana el camino para que los estratos ricos de la poblacin transformen su poder econmico en poder poltico. Por qu las elites evitan el paso a la democracia? Hay dos razones principales que contribuyen a explicar esta actitud. La primera razn, y la ms importante, estriba en el atractivo econmico que despierta el sector pblico. Apostar al sector pblico es, casi siempre, la nica alternativa ganadora en los pases menos desarrollados. Las elites no pueden darse el lujo de perder su influencia y su acceso a la principal, si no la nica, fuente generadora de riquezas. Este poder distorsionador sobre el Estado les permite apropiarse de la renta asociada a las actividades del Estado en la economa, no slo como agentes econmicos preponderantes dentro de la economa nacional, sino, en el caso de los pases menos desarrollados, como receptores principales de la ayuda externa (Bayart, 1993). En segundo lugar, y dada la polarizacin social que resulta de la distribucin asimtrica de los recursos econmicos en la sociedad, la democracia sera muy costosa para la elite rica que gobierna debido a las presiones en favor de la redistribucin de la riqueza entre las masas pobres de la poblacin. De acuerdo con Acemoglu y Robinson (2001), la ampliacin del derecho electoral a los estratos pobres de la poblacin impondra sobre las elites ricas gravmenes ms altos que en los sistemas no democrticos, lo que constituye para la elite un incentivo para obstruir el proceso de democratizacin. En muchos de los pases menos desarrollados, las elites ricas tienen todos los recursos necesarios y ningn obstculo legal para impedir que se avance hacia un sistema poltico de soberana ms popular que amenazara su supervivencia. La existencia de esta amenaza aumenta el sentido de cohesin e identidad ya existente entre los miembros de la elite, lo que les facilita an ms esta tarea. Para Engerman y Sokoloff (1997), la persistencia de desigualdades de ingresos en los pases de Amrica Latina es producto de que la elite rica tambin es la que modela las instituciones polticas. Se origina un crculo vicioso, ya que las instituciones polticas reproducen las mismas desigualdades que las engendraron. Adems de los incentivos perversos para las elites ricas, los altos niveles de concentracin de la riqueza tambin imponen cambios estructurales importantes en la estratificacin de la sociedad que socavan seriamente las posibilidades de instalar un sistema poltico competitivo en el largo plazo. Ciertamente, la falta de acceso de otros sectores de la sociedad a nuevas oportunidades impide el desarrollo de una clase media urbana que, segn la argumentacin de Aristteles y otros autores, constituye el cimiento fundamental de un orden social pluralista. En el caso de otros autores, como Dahl (1971), no hay que llegar tan lejos para descubrir los efectos negativos de las disparidades econmicas. Dahl sostiene que los altos niveles de concentracin de ingresos generan sentimientos importantes de resentimiento y frustracin entre los ms necesitados. Esto, por consiguiente, debilita el sentido de cohesin y comunidad sobre el cual se apoya la democracia como proceso de accin colectiva. Si bien Bollen y Jackman (1995: 984) disienten enrgicamente en este enfoque
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argumentando que en funcin de bases lgicas y empricas, la desigualdad de ingresos medida constituye un espejo imperfecto de la distribucin nacional de resentimiento poltico, no es el caso de los pases menos desarrollados. De hecho, en pases como Estados Unidos los niveles de desigualdad de ingresos son tan altos como en algunos pases en desarrollo y, aun as, la democracia goza de respaldo mayoritario. La razn reside en el hecho de que, en este caso, la capacidad del Estado est mucho ms desarrollada para evitar que el poder econmico se convierta en poder poltico. De manera inversa, en los pases en desarrollo los niveles sumamente bajos de ingresos as como la deficiente prestacin de servicios pblicos promueven un mayor sentimiento de injusticia y frustracin. Adems de sus efectos en relacin con el surgimiento de la democracia, las experiencias recientes en pases en desarrollo, como Zimbabue, Egipto o Per, demuestran tambin que las desigualdades econmicas desempean un papel importante en el xito de las jvenes instituciones democrticas con sistemas inclusivos de representacin. Esto demuestra hasta qu punto las elites ricas han sabido manejar la amenaza de una mayor redistribucin, incluso en sistemas polticos encaminados a la democracia. Frente a la gran disparidad en la distribucin de los ingresos, cabra esperar que un sistema poltico competitivo y abierto al disenso tendiera a reducir estas disparidades. Esto operara de acuerdo con la receta del teorema del votante medio (Meltzer y Richards, 1981), segn el cual cuanto ms abajo sea el ingreso del votante medio respecto del ingreso medio, ms debera redistribuir el Estado democrtico y de all cabra esperar que la porcin del ingreso nacional de los ingresos pblicos o de la recaudacin o de los gastos del Estado fuera mayor en las sociedades que son ms desiguales (Przeworski, 1998). En este caso, la teora y la evidencia emprica contrastan enormemente: mientras mayor es la desigualdad, menor es la recaudacin fiscal. El cuadro 6.5 (ms adelante) muestra que, usando el nivel de democracia y el nivel de desarrollo econmico como variables de control, las disparidades en la distribucin del ingreso producen un efecto negativo importante en los ingresos por recaudacin. Una vez ms, el estrato alto de la sociedad puede permanecer inalterado y ajeno al proceso de participacin. La razn principal radica en la naturaleza profunda de los sistemas polticos, tal como ha sido observado extensamente por Cunill (1997): Sin embargo, todas las formas de influencia poltica necesitan recursos, ya sea dinero, tiempo, habilidades organizativas, conocimiento o talento persuasivo. Y estn distribuidos en forma desigual, todos muy correlacionados con el dinero. El problema, entonces, es cmo expandir los mecanismos de representacin sin transmitir los efectos de la desigualdad de recursos a la desigualdad del acceso. La manera ms plausible de traducir este poder econmico proviene de la necesidad de financiar los partidos y las elecciones que, segn Przeworski (1998), es el gran problema institucional an no resuelto de las democracias. Los recursos econmicos escasos pero muy concentrados convierten a las elites adineradas en aliados muy tiles para
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Revisin de bibliografa emprica

La bibliografa emprica sobre el impacto de la desigualdad de ingresos en la democracia se caracteriza por su falta de consenso y claridad en sus conclusiones. Un breve resumen de varios estudios permitir comprobar esto.
los polticos que buscan poder. Para las elites ricas, esto asegura un acceso fcil y fructfero a las actividades del Estado. La democracia no slo implica que los gobiernos no pueden violar la ley, sino que tambin deben hacerla cumplir en una forma universal (Przeworski, 1998). La realidad en la mayora de los pases en desarrollo ha demostrado muchas veces lo contrario. En algunos casos puede encontrarse una explicacin porque los recursos econmicos estn muy concentrados. Si se es el caso, las elites representan una amenaza seria para instrumentar de manera efectiva y universal el estado de derecho. El conflicto de intereses entre el sector pblico y las elites adineradas puede hacer que stas busquen introducir cambios polticos a travs de medios no polticos. Esta amenaza constante socava la legitimidad del sistema, lo que lo vuelve ms vulnerable a los ataques. Para algunos autores, como Acemoglu y Robinson (2001), estas hiptesis resultan muy tiles para explicar la inestabilidad de las situaciones democrticas en algunos pases de Amrica Latina, como lo que ocurri en Argentina en el ao 1976 y en Chile en 1973. En todos estos casos, las elites adineradas se aliaron fcilmente con sectores del Ejrcito para derrocar a los gobiernos elegidos democrticamente. De hecho, parece que la desigualdad malogra los esfuerzos por alcanzar instituciones adecuadas que conduzcan a una democracia plena, hace que los pases menos desarrollados queden a mitad de camino, y demora el surgimiento de mecanismos complementarios que evitaran estas situaciones. Bajo estas premisas es como parece justo instalar un marco diferente de anlisis de la democratizacin y su desarrollo en los pases menos desarrollados, ya que aun con sistemas inclusivos de representacin poltica, la poblacin postergada no tiene voz para intervenir a nivel poltico. Un anlisis adecuado necesita considerar el impacto de los grupos de inters, la lucha para hacer or su voz poltica y, en general, sus recursos econmicos para alcanzar sus objetivos. No hay mucho espacio para la esperanza si estas teoras se ubican en el contexto de las ltimas dos dcadas. Los pocos recursos econmicos generados por 20 aos de estancamiento no han dado lugar a una clase media numerosa, sino que han enriquecido an ms a las elites ya enriquecidas (Sala-i-Martin, 2002). Esto genera todava ms riesgo para los futuros esfuerzos democratizadores en los pases menos desarrollados, as como para la futura legitimidad de las democracias ya instauradas. El resultado de las caractersticas socioeconmicas de los pases menos desarrollados, junto con las disparidades cada vez mayores en la distribucin de la riqueza, deja a estos pases con un Estado pobre en una sociedad injusta (Przeworski, 1998).
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Bollen y Jackman (1985), dedicados a medir los problemas de endogeneidad, no encuentran pruebas de los efectos directos de la desigualdad de ingresos sobre la democracia y viceversa. Con posterioridad, Muller (1988), a partir de una muestra de 33 pases, descubre una fuerte correlacin inversa entre la desigualdad de ingresos y la estabilidad del rgimen, con el nivel de desarrollo econmico como variable de control. Usando como variable de control los ndices de alfabetizacin e incluyendo un pas adicional (Taiwn) en la misma muestra, Weede (1989) no pudo llegar a los mismos resultados. Una vez ms, Muller (1995a), al analizar el caso de los pases de ingresos medios durante las dcadas de 1960 y 1970, concluye que la fuerza impulsora que llev a que estos pases redujeran sus niveles de democracia fue el desenfrenado nivel de desigualdad de ingresos, aun cuando atravesaban importantes procesos de desarrollo econmico. Esto le permiti inferir lo siguiente: La evidencia extrada de ste y otros estudios indica que los altos niveles de desigualdad de ingresos son incompatibles con el desarrollo de un sistema poltico democrtico estable (Muller, 1995a). Aunque recientemente la medicin y disponibilidad de ciertos datos ha mejorado ligeramente sobre todo los datos relativos a la desigualdad y la democracia, se est todava lejos de poder ofrecer una evaluacin cuantitativa sistemtica del impacto de la desigualdad en los niveles de democracia. Una de las investigaciones empricas ms recientes, realizadas con las ltimas mediciones de ambas variables, es la de Chong (2001). Aunque sin analizar las relaciones de causalidad, logr mostrar que la relacin entre democracia y desigualdad de ingresos no es monotnica. Este autor defiende la existencia de una curva de Kuznets poltica segn la cual la expansin de la democracia a las masas puede producir primero un aumento en la desigualdad de ingresos antes de que pueda producir una mejora en la distribucin del ingreso (Chong, 2001). Hay una serie de razones que explican la disparidad de los resultados. En primer lugar, la mayor parte de la investigacin anterior utiliza diferentes muestras. Esto determina fuertemente la relacin, como ya se seal; las caractersticas socioeconmicas especficas de cada pas determinan de manera crucial la intensidad de la relacin. La composicin de la muestra es, as, una fuente principal de sesgo, provocada por la seleccin de una muestra determinada. Sin embargo, es importante notar que en los estudios empricos revisados, la composicin de la muestra se basa en la disponibilidad de los datos sobre desigualdad de ingresos. Debido a la complejidad y a los costos que implica obtener datos confiables sobre la dispersin del ingreso, la mayor parte de la investigacin emprica no consider a los pases menos desarrollados. En segundo lugar, la recopilacin de informacin sobre desigualdad as como sobre el nivel de democracia dentro de un pas trae aparejados problemas graves. Por una parte, los datos sobre desigualdad a menudo son heterogneos en relacin con el momento en que se hacen las observaciones, la definicin de ingresos utilizada, el procedimiento de recoleccin de datos y la unidad de referencia. Todas estas razones hacen que las comparaciones entre pases sean una tarea muy difcil. Por otra parte, medir niveles de democra-
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Anlisis preliminar de datos

Las complejidades economtricas que implica la falta de datos homogneos y sistemticos entre pases con respecto a la desigualdad econmica y la democracia nos impiden ofrecer conclusiones claras. Pese a que no se puede analizar adecuadamente la causalidad en forma directa, algunos de los siguientes resultados nos dan la pauta de cmo opera la desigualdad econmica para impedir el surgimiento y la evolucin de un sistema poltico competitivo. Para ofrecer un anlisis adecuado de este tema, sera deseable saber cmo se distribuye la riqueza entre la poblacin de un pas. Infortunadamente, no se dispone de esta informacin. Para llenar este vaco, se utilizan coeficientes de Gini de alta calidad compilados por el World Institute for Development Economics Research (Wider), que cuenta con el conjunto de datos ms completo sobre desigualdad de ingresos dentro de un pas, puesto que recoge informacin sobre pases desarrollados, en desarrollo y en transicin. Con respecto a la democracia, se utilizan dos variables diferentes: los derechos civiles y los derechos polticos. Estas variables provienen de la organizacin sin fines de lucro Freedom House, cuyos datos son usados ampliamente por los economistas. Consisten en mediciones subjetivas anuales de la expansin de las libertades polticas y civiles, elementos indispensables en una democracia. Las variables sobre las caractersticas socioeconmicas corresponden a los Indicadores de Desarrollo Mundial compilados por el Banco Mundial.. El conjunto de datos resultante utilizado para este anlisis abarca 124 pases (ver el Apndice para obtener el listado completo de pases) y la informacin corresponde al perodo de 1975 a 1999. Una de las evidencias ms notables es que los pases en desarrollo no slo son pobres, sino que la distribucin de sus recursos econmicos est ms concentrada en ciertos estamentos de la poblacin. Ms an, cuanto ms alto es el nivel de desarrollo econmico, ms bajo es el nivel de desigualdad de ingresos, en promedio. Cmo se asocia esta desigualdad de ingresos con las caractersticas clave de la democracia?
cia conlleva problemas de definicin y medicin. Como ya se ha puntualizado, la democracia no puede caracterizarse fcilmente por un solo atributo, lo que torna complejo trazar comparaciones entre pases. Por ltimo, las complejidades que existen en la relacin entre desigualdad de ingresos y democracia sobre todo problemas de endogeneidad han llevado a los investigadores a usar diferentes especificaciones economtricas, que los han conducido a diferentes resultados.
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Coeficinete de Gini Ingreso bajo Promedio Mx. Mn. Desv. estndar Ingreso medio bajo Promedio Mx. Mn. Desv. estndar Ingreso medio alto Promedio Mx. Mn. Desv. estndar Ingreso alto Promedio Mx. Mn. Desv. estndar
Fuente: Wider y Banco Mundial.
39,16 63,10 21,20 9,79 38,26 61,00 17,50 10,04 37,64 63,66 17,80 13,76 30,49 62,50 16,63 6,73
Cuadro 6.3 Desigualdad de ingresos y libertad, 1975-1999 Correlacin cruzada en %

Coeficiente de Gini Derechos polticos Derechos civiles
Fuente: Wider y Freedom House.
-0,3073 -0,2730
Como se muestra en el cuadro 6.3, a mayor desigualdad de ingresos corresponde menor nivel de derechos polticos y civiles. Suponiendo que los pases en desarrollo son los que exhiben niveles ms altos de desigualdad de ingresos, estos resultados no dejan mucho espacio para la esperanza, ya que la poblacin pobre parece que est fuertemente privada de una autntica voz poltica y, por tanto, sus necesidades pueden fcilmente no ser escuchadas. A pesar de que no se puede evaluar directamente el impacto de la desigualdad de ingresos en el nivel de democracia, se puede analizar el impacto de la primera en los factores que la bibliografa identifica como determinantes de la democracia.
Cuadro 6.2 Desigualdad de ingresos por pases segn nivel de ingresos, 1975-1999 En porcentaje
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Cuadro 6.4 Desigualdad de ingresos y algunos determinantes de la democracia, 1975-1999 124 pases
Variable dependiente Diarios (por cada 1.000 personas) Coeficiente Gini PIB PPA per cpita PIB PPA per cpita cuadrado R2 N de observaciones Variable dependiente -3,84384 0,307038 -6,80E-07 t- estadstico -7,55 10,22 -5,64 0,5598 648 Radios (por cada 1.000 personas) Coeficiente -1,718407 0,0756153 -1,11E-06 t- estadstico -0,14 16,6 -5,82 0,6232 1266
Gasto pblico en educacin (% del PIB) Coeficiente t- estadstico -3,18 13,3 -9,06 0,354 1048
Tasas de analfabetismo (% de mayores de 15) Coeficiente 0,0736064 -0,0087994 3,77E-07 t- estadstico 1,40 -23,12 16,71 0,5478 665
Gini PIB PPA per cpita PIB PPA per cpita cuadrado R2 N de observaciones Variable dependiente
-0,0169045 0,0003741 -1,10E-08
Camas en hospitales (por cada 1.000 personas) Coeficiente t- estadstico -6,54 4,62 -4,4 0,1657 543
Mdicos (por cada 1.000 personas) Coeficiente -0,0303383 0,0002523 -7,72E-09 t- estadstico -7,53 11,83 -9,12 0,4028 711
Gini PIB PPA per cpita PIB PPA per cpita cuadrado R2 N de observaciones
-0,23200555 0,0009548 -3,55E-08
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial y Wider.
En el caso de los pases en desarrollo, tambin parece que los resultados son muy desalentadores. Para gestar una sociedad civil pujante que se encamine hacia un sistema
Como se ve en el cuadro 6.4, y con la variable de control del nivel de desarrollo econmico, la desigualdad de ingresos tiene un impacto negativo importante en la mayora de los determinantes de la democracia. Socava profundamente la expansin y prestacin de los servicios pblicos (como la salud y la educacin), e impide, por tanto, que el pueblo desempee un papel efectivo en la poltica. Parece que la desigualdad de ingresos tambin reduce el acceso que la poblacin tiene a la prensa y a los medios de comunicacin masivos, lo que facilita que las acciones de gobierno se desarrollen libres de toda rendicin de cuentas.
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Cuadro 6.5 Desigualdad de ingresos y capacidad del Estado, 1975-1999 124 pases
Variable dependiente Ingresos por impuestos (% del PIB) Coeficiente GINI PIB PPA per cpita PIB PPA per cpita cuadrado R2 N de observaciones -0,2810921 0,0019198 -6,07E-08 t-estadstico -11,47 14,63 -11,3 0,427 1188 Gastos pblicos totales (% del PIB) Coeficiente -0,310265 0,0019112 -5,97E-08 t-estadstico -9,52 10,98 -8,37 0,3147 1190
Fuente: Indicadores del Desarrollo Mundial y Wider.
Esta evidencia respalda la idea ya esbozada segn la cual, en contextos con gran desigualdad de ingresos, las elites adineradas que en realidad representan la mayor parte de los impuestos que se recaudan tienen los recursos para evitar el pago de impuestos. Esto debilita seriamente la capacidad del Estado, puesto que no puede disponer de los recursos econmicos necesarios para financiar sus actividades. Considerando estos resultados preliminares, existen razones para pensar que la desigualdad de ingresos perjudica la aparicin de la democracia de dos maneras diferentes. Por una parte, reduce directamente el surgimiento de una sociedad civil pujante y capacitada, comprometida con un sistema poltico pluralista. Por otra parte, la desigualdad de ingresos debilita la capacidad del Estado para crear instituciones pblicas eficientes y responsables, elementos clave para asegurar el buen funcionamiento de una democracia.
Conclusiones
La amplia bibliografa sobre los determinantes de la democracia identifica muchos factores institucionales, culturales y estructurales diferentes. No obstante, se ignora cul es la combinacin ideal de estos factores y han sido muchos los investigadores que nos han advertido sobre las dificultades de generalizar o incluso de encontrar una frmula mgica. Entre otros, Lipset (1997) argumenta: Hay varios factores que determinan la probabili-
poltico competitivo, el nivel de crecimiento econmico debe ser lo suficientemente alto como para superar los efectos negativos de un alto nivel de desigualdad de ingresos. Ms an, tambin parece que la desigualdad perjudica la capacidad de maniobra del sector pblico. El cuadro 6.5 muestra algunos resultados en esta materia. Las disparidades en la distribucin de los ingresos reducen significativamente los ingresos por recaudacin fiscal y la actividad econmica del Estado, a travs de la restriccin del gasto pblico en el PIB general.
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dad de que nazca una democracia, pero no determinan su xito o fracaso. El impacto de todas estas variables cambia de acuerdo con el contexto en el que operan. El anlisis presentado aqu sugiere que, en el caso de los pases en desarrollo, la desigualdad econmica aparece como un elemento clave en este proceso. Por cierto, debido a las caractersticas socioeconmicas del fracaso de un Estado, los bajos ingresos y el bajo nivel de desarrollo humano que muestran los pases menos desarrollados, la desigualdad econmica desempea un papel fundamental. Por una parte, parece que el subdesarrollo socioeconmico perjudica el surgimiento de movimientos sociales internos que sean conducentes a un sistema democrtico, un factor determinante fundamental de la democracia. En este escenario, la democracia y la cultura democrtica en la que se sustenta deben ser promovidas por el Estado como cualquier otro bien pblico. Al hacerlo, el Estado tiene que prestar servicios pblicos de manera eficiente, mejorando los procesos de redistribucin para hacer que la sociedad en su conjunto participe en nuevas oportunidades econmicas. Sin embargo, y debido a su importancia econmica en los pases menos desarrollados, las elites ricas de la sociedad tienen una influencia decisiva y sesgada sobre el Estado y sus actividades. La transicin hacia un sistema poltico democrtico y, por consiguiente, hacia la expansin del derecho a voto implicara no slo perder su influencia sobre el Estado, sino tambin un incremento de la presin fiscal sobre ellas. Esto amenazara directamente su posicin ventajosa en una sociedad con pocas oportunidades econmicas y donde el Estado es el agente ms rentable, sino el nico, de la economa. Las elites adineradas tienen todos los medios econmicos, los motivos y, por ende, los incentivos necesarios para impedir el paso a un sistema poltico ms responsable. Incluso en los pases en desarrollo con prcticas democrticas recin establecidas, como son las elecciones generales, las elites ricas han podido convertir su poder econmico en poder poltico. Entre muchos otros factores, la falta de recursos econmicos impide a los pases menos desarrollados gestar mecanismos complementarios adecuados para evitarlo. Estos resultados refutan la operatividad del teorema del votante medio en el contexto de los pases en desarrollo. En este mbito, para hacer un anlisis completo de los procesos de democratizacin es necesario analizar los grupos de inters. Adems, parece justo afirmar que, para que emerjan factores que lleven a la democracia en los pases en desarrollo, no es suficiente un desarrollo econmico sostenido. Para que el crecimiento econmico instale el aparato de democratizacin interna, hay que saber de qu manera se distribuyen estos nuevos recursos econmicos y, por consiguiente, debe tenerse en cuenta la gran disparidad en la distribucin del ingreso, puesto que es fcil caer en un crculo vicioso que inhiba el proceso de democratizacin. Entre otras razones, las grandes disparidades en la distribucin de los ingresos han contribuido a que los procesos de democratizacin de muchos pases en desarrollo no lograran el desarrollo econmico esperado ni el alivio de los niveles de pobreza existentes. Esta situacin ha llevado a que importantes franjas de la poblacin comenzaran a
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pensar en las democracias y en el desarrollo econmico como sustitutos y no como complementos, poniendo en jaque el xito de una agenda de desarrollo ms completa. Las implicaciones polticas para la comunidad de desarrollo internacional son directas. La democracia en los pases en desarrollo debe ser un proceso de abajo hacia arriba; por consiguiente, la imposicin de un sistema democrtico tiene muchas probabilidades de no producir los resultados esperados. Przeworski (1998) enfatiza este punto argumentando que pese a que la democracia es un sistema de derechos polticos positivos [...] no genera automticamente las condiciones sociales y econmicas requeridas para el ejercicio efectivo de esos derechos. Para que ello ocurra, los pases en desarrollo y en particular la sociedad en su conjunto deben ser los protagonistas de sus cambios polticos; deben sentirse los verdaderos lderes del proceso. Tal como reconoce Lipset (1994): La proclamacin de las elecciones no asegura su integridad. El mundo exterior puede ayudar, pero las bases para una oposicin institucionalizada y para la articulacin de los valores e intereses deben provenir de adentro. Este trabajo ha intentado demostrar que, para que surja una sociedad civil pujante comprometida con el camino hacia un sistema poltico competitivo, es preciso considerar los efectos perniciosos de un alto nivel de desigualdad en los ingresos. Los esfuerzos deben orientarse hacia el desarrollo de mecanismos institucionales adecuados que eviten que las elites empleen sus recursos econmicos para alcanzar poder poltico. Estos mecanismos tienen que proporcionar los medios para ejercer un control ms amplio y directo sobre las actividades del sector pblico, haciendo que el sector pblico sea ms responsable. No obstante, todas estas medidas no funcionarn a menos que las elites de los pases en desarrollo participen en este proceso. Hoy da, los recursos econmicos generados por estos grupos son cruciales para desarrollar las capacidades del Estado. El respaldo de las elites otorga legitimidad y en consecuencia a los jvenes sistemas democrticos, alentando su rendimiento y fortaleciendo las instituciones pblicas. Su participacin en la agenda del desarrollo nacional resulta vital para garantizar su xito. El anlisis emprico que se presenta en este trabajo ha permitido ofrecer algunas pruebas de los efectos negativos de la desigualdad de los ingresos en el surgimiento y el xito de la democratizacin. No obstante, los hallazgos presentados necesitan ser confirmados con ms investigacin, sobre todo ahora cuando cada vez se dispone de ms datos. Adems, los problemas de la calidad de los datos darn lugar a grandes dificultades para su anlisis por lo que deben ser considerados exhaustivamente. En trminos ideales y para un anlisis, adecuado de los mecanismos estudiados a lo largo de este trabajo, sera de suma utilidad introducir los efectos de la desigualdad en la forma y el desempeo de las instituciones. A travs de ellas es como la desigualdad y la exclusin se diseminan y distorsionan cada proyecto de desarrollo que se emprende. Las limitaciones de tiempo y espacio han impedido ofrecer un anlisis cuantitativo ms slido sobre la relacin causal entre los dos elementos principales estudiados aqu: la desigualdad de ingresos y los sistemas polticos. Los numerosos y diversos problemas
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Referencias
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tcnicos que surgen al definir la relacin, as como el modo en que se vinculan ambas variables, suponen inmensas complejidades estadsticas. En vista de los resultados presentados en este trabajo, cabe concluir que las disparidades en la distribucin del ingreso tienen efectos importantes en el desarrollo social de los pases menos desarrollados. Por estas razones, la desigualdad de ingresos tiene que incluirse en la agenda de desarrollo, no como un sustituto de la pobreza, sino como un problema estructural presente en los pases en desarrollo que pone obstculos a todos los proyectos destinados a aliviar la pobreza. Si bien es un tema complicado debido a la dimensin subjetiva de justicia que conlleva, los niveles exagerados de desigualdad de ingresos, que son de larga data en los pases en desarrollo, implican una amenaza seria al desarrollo humano. No se pueden desatender los efectos perniciosos que, en el largo plazo, pueden tener las desigualdades sostenidas sobre los progresos alcanzados en trminos de desarrollo.
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Apndice
Pases de la muestra:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. Alemania Argelia Armenia Australia Austria Azerbaiyn Bahamas Bangladesh Barbados Blgica Bielorrusia Bolivia Botswana Brasil Bulgaria Burkina Faso Burundi Camboya Camern Canad Colombia Corea, Repblica de Costa de Marfil Costa Rica Croacia Chile China Dinamarca Djibouti Ecuador Egipto El Salvador Eslovaquia Eslovenia Espaa Estados Unidos Estonia Etiopa Federacin Rusa Fiji Filipinas Finlandia 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84. Francia Gabn Gambia Georgia Ghana Grecia Guatemala Guinea Guinea-Bissau Guyana Honduras Hungra India Indonesia Irn Irlanda Israel Italia Jamaica Japn Jordania Kazajstn Kenia Kirguistn Laos Letonia Lesotho Lituania Luxemburgo Macedonia Madagascar Malasia Malawi Mal Marruecos Mauricio Mauritania Mxico Moldavia Mongolia Nepal Nicaragua 85. 86. 87. 88. 89. 90. 91. 92. 93. 94. 95. 96. 97. 98. 99. 100. 101. 102. 103. 104. 105. 106. 107. 108. 109. 110. 111. 112. 113. 114. 115. 116. 117. 118. 119. 120. 121. 122. 123. 124. Nger Nigeria Noruega Nueva Zelanda Pases Bajos Paquistn Panam Papa Nueva Guinea Paraguay Per Polonia Portugal Reino Unido Repblica Centroafricana Repblica Checa Repblica Dominicana Rumania Ruanda Senegal Seychelles Sierra Leona Singapur Sri Lanka Sudfrica Suecia Tailandia Tanzania Tayikistn Trinidad y Tobago Tnez Turkmenistn Turqua Ucrania Uganda Uzbekistn Venezuela Vietnam Yemen Zambia Zimbabue
CAPTULO 7
Relaciones bidireccionales entre la descentralizacin y la desigualdad

Una agenda para el debate
Marc Navarro Instituto Internacional de Gobernabilidad
La desigualdad es el origen de todos los movimientos locales. Leonardo da Vinci
En los ltimos aos, la comunidad del desarrollo y acadmica muestra una preocupacin cada vez mayor por el tema de la desigualdad, en especial en regiones sumamente desiguales como Amrica Latina. Esta preocupacin se puede constatar en la incorporacin de la temtica en casi todas las agendas al desarrollo de los organismos multilaterales (Banco Interamericano de Desarrollo, 2003; Banco Mundial, 2004). stos suponen que es imposible erradicar la pobreza a menos que se realicen los esfuerzos necesarios para la reduccin de la desigualdad, concebida sta en todas sus variables: econmica, poltica o social. Especialmente en Amrica Latina, la regin con mayor desigualdad en el planeta, luchar contra ella se torna indispensable. Y ste es el objetivo de este documento: observar cmo la descentralizacin del Estado puede ofrecer nuevos canales institucionales para mejorar los problemas de desigualdad de la regin. La perspectiva adoptada a lo largo del captulo es la de desigualdad poltica, dado que se entiende que el propio diseo de las instituciones polticas en muchos casos no ha hecho ms que perpetuar las estructuras de desigualdad que determinan el modelo social y econmico de los pases. Esta concepcin, defendida por Sokoloff (2003), sostiene que las diferencias en la capacidad de influir polticamente pueden haber contribuido al mantenimiento de la desigualdad de la renta a lo largo de la historia en los pases en desarrollo. Por ello, se realizar un anlisis estrictamente institucional, y eminentemente terico, sobre la gobernabilidad descentralizada en la regin y cmo sta mejora los problemas de
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Hacia la descentralizacin del Estado

A partir de la dcada de 1980 se empieza a desarrollar en todos los pases latinoamericanos un proceso de descentralizacin sin parangn en la historia de la regin. Rompiendo con el tradicional centralismo (Vliz, 1984), los Gobiernos subestatales empiezan a tener un papel ms importante en el proceso poltico y el desarrollo de los pases. La devolucin deviene en una de las mayores reformas institucionales de los pases latinoamericanos. A modo de ejemplo, hay que sealar que, en 1980, nicamente tres pases elegan democrticamente a sus Gobiernos locales. En la actualidad, con la celebracin de las primeras elecciones directas en 2002 para elegir alcaldes en Costa Rica, todos los pases latinoamericanos con excepcin de Cuba disponen de sistemas democrticos para la eleccin de sus gobernantes locales. Ante este cambio respecto de la concepcin histrica del Estado en Amrica Latina, surge una serie de preguntas: Cul es el motivo que explica la descentralizacin en la regin? Por qu se desarrolla casi de forma secuencial en toda la regin? Por qu estos cambios se producen en las dos ltimas dcadas? Cules son las fuerzas que impulsan el proceso? El inters por responder a estas inquietudes ha llevado a la proliferacin de un gran volumen de bibliografa. Las primeras aproximaciones explicativas se centraron en relacionar las reformas institucionales con las reformas econmicas del Consenso de Washington. La lgica que persegua esta explicacin se basaba en que las crisis fiscales y los desequilibrios macroeconmicos de la dcada de 1980 fueron los desencadenantes de la
inequidad en el acceso poltico o, por el contrario, no hace ms que perpetuar las relaciones de desigualdad en la institucionalidad poltica del Estado. En este sentido, la idea subyacente que se manifiesta a lo largo del texto es que la descentralizacin, al evolucionar la histrica concepcin centralista del Estado hacia un modelo de divisin del poder de forma vertical, genera ms igualdad en la capacidad de participar en el proceso poltico. La incorporacin de nuevos actores en el proceso poltico, fruto de su divisin, genera una mayor integracin de las demandas, lo que redunda positivamente en la igualdad de la renta. Con el propsito de responder a estas inquietudes, el captulo se estructura en torno de tres ejes temticos: a) un breve repaso de los motivos, y sus teoras explicativas, que impulsan la descentralizacin en la regin; b) un esbozo del marco analtico que se seguir para acercarse al objeto de estudio y; c) qu avances y desafos enfrenta la descentralizacin en la regin en su impacto en la desigualdad, con la experiencia acumulada que aportan dos dcadas de descentralizacin. Este ltimo apartado se divide en dos puntos. En primer lugar, cules son la pautas iniciales en que se desarrolla la descentralizacin y cmo stas afectan el proceso y, en segundo lugar, cmo el empoderamiento de lo local puede constituirse en un fuerte insumo en la lucha contra la desigualdad.
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descentralizacin de la prestacin de los servicios pblicos a los Gobiernos subestatales (Rojas, 2000). En esta misma lnea se posiciona Vliz (1984) cuando sostiene que las reformas neoliberales introducidas en la regin, a partir de la dcada de 1980, pueden ser el motor que conduzca al debilitamiento de la tradicin centralista de Amrica Latina, contribuyendo positivamente a la consolidacin de las jvenes democracias. Como casi todos los procesos de descentralizacin y democratizacin se inician entre finales de la dcada de 1980 y mediados de la de 1990, muchos analistas y acadmicos rpidamente relacionaron ambos procesos, con la mxima de que la democratizacin promova la descentralizacin, como un camino para la consolidacin de la primera (Diamond 1999; Burki, Perry y Dillinger, 1999) al abrir nuevos espacios de participacin ciudadana (Nickson, 1995; Finot, 2001). En esta misma lnea, en algunos pases que no iniciaron procesos democrticos o que lo hicieron aos antes, se seala la descentralizacin como una respuesta a crisis polticas enfrentadas por las jvenes democracias (Barr, 2001; Grindle, 2000) o como la consecuencia racional de una estrategia electoral del partido en el poder, que prev que a travs de la descentralizacin obtendr un mayor rdito electoral (ONeill, 2003). La mayora de estas aproximaciones se realiza desde una nica perspectiva, sin tener en cuenta que un proceso de tal magnitud suele ser consecuencia de una gran variedad de factores. Es necesario analizar los diversos motivos y objetivos para poder ofrecer una explicacin a la reciente ola de descentralizacin en Amrica Latina, sin dejar de prestar atencin a consideraciones y presiones, tanto internas como externas (Manor, 1999). Como sostienen Montero y Samuels (2004), otros factores como la urbanizacin o factores socioestructurales son imprescindibles para entender qu induce a un pas a realizar reformas institucionales encaminadas a la descentralizacin del Estado. Por un lado, la urbanizacin refuerza el papel de las ciudades en el desarrollo de los pases, al tiempo que hace aumentar los costos de la prestacin de servicios. Asimismo, la urbanizacin altera los incentivos de los lderes locales y alienta los procesos de descentralizacin. Por otro lado, los factores socioestructurales caractersticos del pas donde se desarrolla la descentralizacin pueden ayudar a entender las limitaciones del proceso. Consecuentemente, es de especial relevancia incorporar los factores estructurales subyacentes, como las herencias polticas, sociales y econmicas (esto es, el path dependence) de cada pas, para entender qu induce a los gobiernos a desarrollar procesos de descentralizacin as como su posterior desarrollo (Montero y Samuels, 2004). En efecto, slo mediante la conjuncin de diversos factores, que afectan de forma directa e indirecta a los distintos pases, se puede entender el proceso de descentralizacin en la regin. El fracaso del modelo de sustitucin de importaciones y, por consiguiente, de la planificacin centralista del Estado, la crisis de la hiperinflacin, el proceso de urbanizacin, entre otros, hacen cambiar el paradigma del Estado. Promueven el cambio de la lgica imperante hasta la fecha y advierten que el desarrollo pasa por lo local, especialmente por las ciudades. Y las ciudades no pueden gobernarse desde el centro de una forma eficiente y que genere desarrollo humano.
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Los marcos institucionales de la descentralizacin en Amrica Latina muestran la gran variedad en que puede desarrollarse (ver cuadro 7.1). Un vistazo a los pases de la regin muestra que la devolucin se ha plasmado en modelos federales con tres niveles de gobierno (Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), unitarios con dos niveles de gobierno (Colombia, Ecuador, Paraguay, Per y Uruguay) y unitarios con dos niveles de gobierno (Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana). Aunque se observa cierta homogeneidad en los pases centroamericanos y la Repblica Dominicana todos ellos unitarios con dos niveles de gobierno, no ocurre lo mismo con la zona andina o el Cono Sur, donde se encuentran especificidades de las tres modalidades sealadas. Ante esta diversidad institucional, resulta importante analizar cules son los determinantes de la decisin de descentralizar y el modelo de Estado en que posteriormente se cristaliza esa decisin. En este punto es necesario tener en cuenta las caractersticas institucionales formales e informales de cada pas, as como los incentivos electorales para entender los diversos modelos adoptados para la descentralizacin en la regin. A travs de una aproximacin institucional se puede observar la importancia de las relaciones que se dan entre los polticos nacionales y subestatales y el impacto de estas relaciones en el edificio institucional de la descentralizacin. Asimismo, un examen ms pormenorizado esclarecer cmo similares reformas descentralizadoras muestran distribuciones de poder entre los distintos niveles de gobierno completamente dispares entre pases. La descentralizacin, por tanto, es el resultado de los incentivos de los polticos ubicados en los distintos niveles de gobierno y la negociacin que se da entre ellos. La relacin entre los polticos del nivel central Presidente y legisladores y del nivel subestatal sern los detonantes para que se desarrolle un modelo u otro de descentralizacin (Willis, Garman y Haggard, 1999). De este modo, si los polticos en el nivel central tienen una mayor sensibilidad para las demandas de los polticos subestatales, el sistema adoptado ser ms descentralizado. Pero, qu hace a los polticos nacionales ms sensibles a las demandas de los polticos subestatales? Hay que buscar la respuesta en la estructura interna de los partidos polticos. Si los legisladores nacionales son leales a la cpula partidaria, entonces la descentralizacin no se desarrollar de igual manera que si, por el contrario, los legisladores son fieles a los cuadros regionales de los partidos. Presumiblemente, en esta segunda situacin, el proceso llevar a una mayor descentralizacin del Estado (Willis, Garman y Haggard, 1999). En efecto, se observa un fuerte vnculo entre el grado de descentralizacin de los partidos polticos y la posterior descentralizacin del Estado. Por tanto, segn quin ostente el control de las carreras de los legisladores dentro del partido los lderes nacionales o los cuadros regionales, se constituir un modelo u otro de descentralizacin.
Un marco analtico de la descentralizacin basado en el equilibrio vertical de poderes
Cuadro 7.1 Elecciones y sistema electoral subestatal

Ejecutivo Legislativo Local Intermedio Sistema electoral Reeleccin inmediata S S S S No S S S S RP RP RP RP Mixto PL RP RP Mixto Reeleccin Elecciones inmediata Eleccin Reeleccin directa inmediata S No S No S S S S S No S S S S No S S S S S No S No S No S S S No No No No S S S S S No No S No No S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S Local Sistema Reeleccin electoral inmediata RP RP RP RP RP RP RP RP RP RP PL RP RP PL RP RP RP Mixto S S S S No S S S S S No S S S S S S S Intermedio Eleccin directa No S S S S S S S S
Elecciones
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
S No S No S S S No S S No S S
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del BID (1997). RP significa representacin proporcional y PL representacin mayoritaria. Mixto se refiere a una combinacin de ambos sistemas, proporcional y mayoritario.
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No obstante, el anlisis sobre las diferentes modalidades institucionales de la descentralizacin en la regin y tambin fuera de ella requiere una aproximacin a los propsitos principales de los partidos polticos: sus objetivos electorales. La ubicacin geogrfica de los bolsones de votantes del partido en el Gobierno puede ayudarnos a entender la posterior dinmica de descentralizacin. Si las elites nacionales del partido perciben que sus bases se encuentran ubicadas en el nivel subestatal, tendern a descentralizar recursos y poder hacia estas arenas. Por el contrario, si no tienen la confianza de que su partido obtenga rdito electoral de la descentralizacin, no iniciarn la reforma o la harn de forma ms dbil (ONeill, 2003). Esta concepcin tambin es vlida para observar si la descentralizacin se centrar ms en los niveles regionales o en los locales, dado que las elites nacionales del partido en el poder tendern a descentralizar en los niveles de gobierno donde se concentren mayores bolsones de apoyo, sean stos regionales o locales. ONeill (2003), en su estudio de los pases andinos, argumenta que sa es la razn por la cual Bolivia dirigi su proceso de descentralizacin hacia el nivel local y no el departamental, como lo demandaban los Comits Cvicos del pas, ya que el MNR (Movimiento Nacional Revolucionario), partido en el poder, tena sus mayores bolsones de apoyo electoral en las municipalidades que no eran capitales de departamento. Y una descentralizacin que potenciara el nivel regional se habra apoyado en las capitales de departamento. Estas aproximaciones centradas en aspectos institucionales e intereses electorales, a pesar de ser muy explicativas para entender la dinmica inicial en favor de la descentralizacin, no son capaces de entender de una forma dinmica los procesos de descentralizacin, como el caso de una recentralizacin o los diferentes avances que se desarrollan entre distintos pases. Si se piensa la descentralizacin como un proceso de dinmica cambiante, las aproximaciones institucionales centradas bsicamente en los partidos polticos o las estrategias electorales se tornan insuficientes (Montero y Samuels, 2004). La descentralizacin medida como un proceso cambiante, con avances y retrocesos, obliga a plantearse que, ms all de la foto fija de la descentralizacin en un momento determinado, se debe valorar el esfuerzo realizado por avanzar en el proceso. Y para ello es importante fijarse en el cambio en los equilibrios de poder interinstitucionales (Falleti, 2003); esto es, entre los actores estratgicos que la descentralizacin es capaz de potenciar en todos los campos que afecta: el poltico, el econmico y el administrativo. La Teora Secuencial de la Descentralizacin, propuesta por Falleti (2003), incorpora estas proposiciones y, juntamente con las aproximaciones institucionales centradas en los partidos y las aproximaciones electorales sealadas anteriormente, puede ofrecer un importante marco analtico que ayude a entender las diferencias institucionales de la descentralizacin en Amrica Latina. Esta teora propugna que las causas que diferencian el grado de cambio en los equilibrios de poder son endgenas al proceso de descentralizacin. As, mientras las condiciones iniciales bajo las que se inicia la descentralizacin son exgenas al proceso (por ejemplo, el tipo de rgimen, la legitimidad del gobierno, las caractersticas del sistema de partidos o la situacin fiscal), el alcance y el grado de las reformas el poder que ganan los Gobiernos subestatales al final del proceso comparado
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Factores exgenos de la descentralizacin. Cules son las dotaciones iniciales bajo las que se desarrolla la descentralizacin; esto es, cmo las condiciones de desigualdad en las que se realiza la reforma institucional favorecen la perpetuacin de la desigualdad a travs de las instituciones descentralizadas. Factores endgenos de la descentralizacin. Cmo la recin estrenada institucionalidad local en los pases latinoamericanos ofrece canales institucionales para la incorporacin de nuevos actores en el proceso poltico. La idea subyacente es que los gobiernos locales, mediante la invencin institucional y el gobierno de proximidad, pueden ofrecer un amplio abanico de capacidades institucionales para empoderar a los ciudadanos y romper con la histrica desigualdad en la participacin en el proceso poltico. El prximo apartado ofrecer una visin de algunos elementos exgenos al proceso de descentralizacin y su impacto, mientras que el siguiente, ms centrado en factores endgenos, permitir una aproximacin a la propia dinmica del proceso y a los cambios
con la situacin que tenan en el inicio de la reforma son endgenamente dependientes de cmo el proceso de descentralizacin evoluciona en el tiempo (Falleti, 2003). Falleti (2003) distingue en su marco analtico tres fases que hay que tener en cuenta. Primero, el proceso de descentralizacin est conectado con diferentes situaciones de negociacin que desembocan en distintos tipos de descentralizacin, as se puede evaluar el impacto positivo y negativo en las capacidades de los Ejecutivos subestatales. Segundo, adems de analizar las negociaciones horizontales entre poderes centrales de gobierno (Ejecutivo y Legislativo), se deben estudiar las negociaciones entre presidentes, gobernadores y alcaldes. De esta forma, se distinguen los intereses partidistas y territoriales de los actores que forman la coalicin que promueve la descentralizacin. Tercero, la aproximacin al proceso debe ser dinmica: debe incorporar los efectos polticos de etapas previas en los cambios en las preferencias de los actores y en la produccin de cambos institucionales que afectan en las etapas de reformas posteriores. En conclusin, para entender la variabilidad de los procesos de descentralizacin en la regin, hay que fijarse en elementos institucionales e intereses electorales as como en los factores exgenos al proceso. Pero un anlisis con profundidad que se aproxime en mayor detalle a la realidad de estudio requiere entender la descentralizacin como un proceso dinmico en el que interactan diversos actores e intereses y en el que es indispensable valorar los esfuerzos realizados, as como los factores endgenos al proceso. El captulo se desarrollar en el marco analtico de la Teora Secuencial de la Descentralizacin, y con el apoyo de las otras aproximaciones. Con el objetivo de observar las relaciones entre la descentralizacin y la desigualdad, y segn la concepcin subyacente de que la divisin institucional del poder reduce la desigualdad en el proceso poltico al permitir un mayor acceso de actores, se trata de realizar una aproximacin de cmo han cambiado los equilibrios de poder en las gobernabilidades descentralizadas de Amrica Latina. Para ello, el foco se fijar en dos tipos de factores:
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de poder que se han producido dentro del edificio institucional diseado por la gobernabilidad descentralizada en los pases analizados.
Descentralizacin y desigualdad: instituciones y actores

Partiendo del supuesto de que diferentes frmulas institucionales pueden producir diferentes grados de eficiencia social en la provisin de bienes pblicos, en este apartado se abordan especficamente los elementos de la institucionalidad democrtica que deben potenciarse para incrementar las capacidades institucionales que impactan en la desigualdad, como mnimo en dos sentidos: a) no contribuir institucionalmente a la reproduccin de pautas de dominacin econmica y discriminacin social y, b) combatir desde la accin poltica la actual desigual distribucin de riqueza, recursos, capacidades, etctera. En el primero de los casos se alude tanto al riesgo derivado de una institucionalidad democrtica sesgada polticamente que d lugar a polticas orientadas a la bsqueda del beneficio de sectores concretos en detrimento del inters general consecucin de bienes pblicos y polticas redistributivas, como a la capacidad de estos grupos de vetar la toma de decisiones polticas orientadas a la provisin de bienes pblicos y estrategias de redistribucin. Esto orienta la atencin hacia la capacidad de control poltico que brinda la institucionalidad local de las democracias latinoamericanas. Cuanto menor es la capacidad de control poltico, mayor es la posibilidad de captura del proceso poltico y de uso monoplico del poder en favor de determinados intereses. En el segundo de los casos, la atencin se dirige a valorar en qu medida la institucionalidad vigente contribuye al ejercicio de agregacin y representacin de intereses de los ms desfavorecidos por el sistema, quienes conforman la gran mayora de la poblacin. Para ello, se concentra en la calidad de la representacin poltica de los intereses subestatales en el Poder Legislativo nacional, a travs de la segunda Cmara de representacin territorial. Con este objetivo, en este apartado se realiza una aproximacin valorativa al proceso de descentralizacin en los pases latinoamericanos desde una ptica de igualdad poltica. El anlisis de las relaciones entre desigualdad y descentralizacin se realiza de una forma bidireccional. Esto es, en un primer apartado, se observa cul es el comportamiento de la descentralizacin cuando sta se desarrolla en entornos de gran desigualdad para ver cmo afecta directa o indirectamente al propio proceso. En segundo lugar, se analiza cul ha sido el impacto que ha tenido la descentralizacin en la desigualdad en los pases de la regin. Por ltimo, se ve a la Cmara Alta legislativa como una institucin de la descentralizacin que promueve una mayor igualdad en el proceso poltico.
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La descentralizacin en entornos desiguales y su impacto en las instituciones locales

La descentralizacin busca, en su concepcin ms bsica, una mayor eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos, pues brinda un mayor acomodo entre los servicios prestados y las preferencias de la poblacin. Ofrece la posibilidad de mejorar el problema de la agregacin, al permitir una concordancia ms precisa entre las preferencias de la poblacin y el conjunto de bienes y servicios pblicos que el gobierno ofrece. Segn este argumento, en sociedades con jurisdicciones muy heterogneas, la toma de decisiones en forma descentralizada consigue adaptar de una forma ms eficiente las preferencias de la poblacin, en lugar de ofrecer un conjunto de bienes y servicios uniforme para todo el pas, independientemente de las distintas necesidades. La distribucin del poder entre el centro y las instituciones subestatales hace que la democracia se torne ms incluyente y representativa, ya que da cabida a ms espectros sociales dentro del proceso poltico. En sociedades heterogneas y desintegradas como la mayora de las latinoamericanas, la descentralizacin puede ser un insumo importante para que el conflicto encuentre cauces institucionales a travs de los cuales se pueda gestionar de una manera satisfactoria. El empoderamiento de lo local puede gestionar esta situacin, al dar una solucin institucional a la incorporacin de la diversidad social. Como sostiene Lijphart (2000) en su modelo de democracia consensual, la descentralizacin busca dividir, dispersar y restringir el poder, limitando su concentracin en manos de unos pocos. En efecto, cuando existen instituciones elegidas por separado, con diferentes mayoras polticas, stas tienen que colaborar en las decisiones polticas mediante negociaciones interinstitucionales, logrndose compromisos intermedios capaces de producir una gran utilidad social (Colomer, 2001). La descentralizacin, como la mayora de procesos de reforma institucional, se desarrolla de acuerdo con instituciones o reglas de juego formales e informales que son la cristalizacin de todo un proceso histrico de interaccin entre actores. Por tanto, los procesos de devolucin no resultan inmunes a la construccin de la institucionalidad existente en los pases. ste, como sucede en la mayora de reformas institucionales, es su mayor desafo: lograr que mediante una nueva definicin de las reglas de juego se desarrolle un nuevo marco institucional que favorezca la inclusin de nuevos actores en los procesos de accin colectiva. La fuerte tradicin centralista de Amrica Latina, basada en una institucionalidad informal impregnada de patrones clientelares, patrimoniales y corporativos hace que el desafo de la descentralizacin en la regin vaya ms all de la devolucin de poder de decisin poltica, administrativa o fiscal a los entes subestatales. Se concibe que la descentralizacin, mediante el empoderamiento de la ciudadana, har que sta participe ms en el proceso poltico, rompiendo con muchas prcticas formales e informales que excluyen a amplios sectores de la poblacin y que son caractersticas de los Estados centralizados. Especialmente remarcable es la captura del proceso poltico por parte de una elite, que limita el acceso poltico al resto de la poblacin.
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El problema surge cuando la devolucin se desarrolla segn estas prcticas y no hace ms que dividir el poder entre las elites de forma vertical, capturando el ejercicio de gobierno. La captura de los Gobiernos locales por las elites locales crea una mayor ineficiencia e inequidad en el proceso democrtico, as como en la prestacin de los servicios pblicos. Esto se debe a la propia naturaleza de la descentralizacin. La descentralizacin se apoya en la proposicin de que la prestacin de los servicios pblicos en regmenes descentralizados responder mejor a las necesidades locales, dado que el principal problema del Gobierno central es la poca informacin sobre las necesidades locales as como los altos costos en la prestacin de servicios. Con la captura de los Gobiernos locales entendida como la existencia de una elite dentro de ellos que recibe un peso mayor de bienestar del que le correspondera (Bardhan, 2002), hay una tendencia a que los servicios pblicos sean suministrados desmesuradamente a las elites locales a expensas de los que no pertenecen a ellas. La magnitud de la ineficiencia y la inequidad entre las diferentes jurisdicciones capturadas depender del grado de captura de los Gobiernos locales (Bardhan y Mookherjee, 1999). Por tanto, para valorar el impacto que la descentralizacin tiene sobre el bienestar hay que observar la facilidad de captura del Gobierno Central y los Gobiernos locales. Como muestran Bardhan y Mookherjee (2002), si los Gobiernos locales son igual o menos vulnerables a la captura que el Gobierno Central, la descentralizacin probablemente mejorar la eficiencia y la equidad de los servicios pblicos. Si, por el contrario, son ms proclives a la captura, la descentralizacin no har ms que agravar las situaciones de desigualdad. Por tanto, la posible captura de los Gobiernos locales es un elemento crucial para entender el impacto de la descentralizacin. Si la captura del Gobierno local afecta proceso poltico, los resultados polticos producidos no generarn las ventajas asumidas a la descentralizacin, esto es, la dispersin del poder para la incorporacin de nuevos actores en el proceso poltico y, consecuentemente, un mejor acomodo entre demandas ciudadanas y servicios pblicos locales prestados. La idea subyacente es que, con la democratizacin de los entes locales, se deja la toma de decisiones en manos de aquellos que poseen la informacin de la que carecen las elites capturadoras, incrementando la flexibilidad de los programas pblicos respecto de las condiciones locales (Bardhan y Mokherjee, 1999). Y, para que el poder est en manos de los que tienen la informacin, se requieren procesos democrticos locales, ya que, en condiciones de desigualdad y con Gobiernos locales no democrticos (esto es, organismos locales desconcentrados), habr una mayor captura de stos. La democracia local, por tanto, da voz a los pobres y los involucra en el proceso poltico. La descentralizacin debe desarrollarse dentro de estructuras institucionales proclives a una buena gobernabilidad local. Y, para garantizar que las instituciones locales sean representativas, resulta indispensable un sistema de partidos institucionalizado y plural. Un sistema de partidos con un alto grado de institucionalizacin es el garante de que los electos locales son responsables de sus actos ante la ciudadana. La existencia de electos locales con suficientes incentivos y restricciones institucionales para que acten en be-
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Descentralizacin y equidad en el proceso poltico

Las sociedades latinoamericanas han sido tradicionalmente excluyentes, marcadas por los privilegios de unas elites sobre el resto de la poblacin. Este patrn de conducta quedaba patente de forma ms exacerbada en el mundo local, donde no se permita el acceso pleno de la ciudadana mediante la participacin. La principal y muchas veces nica forma de participacin en el Gobierno local de las clases no privilegiadas se centraba en el intercambio de favores con la elite (Nickson, 1995). Eran, por tanto, relaciones basadas en el clientelismo y el patronazgo. La descentralizacin poltica persigue la eliminacin de estas actividades mediante la posibilidad de que cada comunidad pueda elegir democrticamente sus propios representantes. De esta manera, los grupos poblacionales excluidos del acceso al poder disponen de un canal mediante el cual presentan sus demandas a las elites dominantes en el mundo local, creando el clima propicio para que exista un gobierno local ms responsable ante su electorado. Con la eleccin de los Gobiernos subestatales de forma democrtica se busca una mejora en la canalizacin de las demandas, y la reduccin de la informacin asimtrica. No obstante, aun cuando es una condicin necesaria, no resulta suficiente. La descentralizacin ofrece mejores resultados cuando es capaz de desarrollar una gran participacin cvica y poltica en las distintas jurisdicciones subestatales (Putnam, 1993). Las comunidades activas y participativas proporcionan ms informacin a los funcionarios pblicos, lo que permite, a su vez, un mayor control de sus actividades. En este sentido, Faguet
neficio del electorado local y no de una elite es indispensable para el buen gobierno local. Y, para ello, un sistema de partidos fuerte es una condicin necesaria (Enikolopov y Zhuravskaya, 2003), aunque no suficiente. Los esquemas institucionales previos a la descentralizacin condicionan su posterior desarrollo. Por tanto, la devolucin de competencias a los entes locales debe ir acompaada de importantes intentos por cambiar las estructuras de poder existentes dentro de las jurisdicciones, para que stas se conviertan en lugares donde existan oportunidades para la participacin y la voz, y donde se puedan eliminar las desventajas y las privaciones de derecho existentes hasta la fecha en el proceso poltico (Bardhan, 2002). Prestar atencin a las condiciones iniciales ofrece elementos definitorios del proceso posterior. En el caso de la descentralizacin, el desarrollo en condiciones iniciales con una clara estructura desigual hace que la devolucin se construya segn estos patrones y que esto impregne el proceso. As, la descentralizacin de los pases latinoamericanos se enfrenta a un doble desafo. Por un lado, el asentamiento de un proceso sin parangn en la historia que busca cambiar el mapa mental que ha imperado en la concepcin del Estado en la regin. Por otro lado, romper con la desigualdad instaurada en los pases y construir sociedades ms equitativas.
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Grfico 7.1 ndice de autonoma poltica y participacin a nivel local, 2002 (Escala entre 0 y 3)
Brasil Bolivia Per Chile Venezuela Costa Rica Rep. Dominicana Argentina Mxico Panam Uruguay El Salvador Ecuador Paraguay Nicaragua Honduras Colombia Guatemala 0 0,5 1 2,5 2,5 2,5 2,4 2,3 2,2 2,2 2,2 2 2 1,9 1,6 1,5 1,3 1,3 1,3 1,2 1,5 2 2,5 3 2,8
Fuente: Elaboracin propia a partir del ndice propuesto por el BID (1997).
La descentralizacin en Amrica Latina ha ofrecido oportunidades sin precedentes para la incorporacin de nuevos actores en el proceso poltico. Ha abierto canales de participacin que, con mayor o menor xito, han posibilitado una ampliacin de la voz de los ciudadanos en el quehacer gubernamental. Ejemplos como el Presupuesto Participativo, en Porto Alegre; los Cabildos Abiertos, en El Salvador; los Comits de Vigilancia, en Bolivia o el Voto Programtico, en Colombia, son algunas muestras del extenso marco que se desarrolla en el mundo local para la participacin ciudadana. Es cierto que muchos de
(2002), cuando analiza el ejemplo de Bolivia, observa que una sociedad civil e instituciones locales fuertes garantizan una mayor inversin en servicios sociales. En contraposicin, instituciones dbiles desalientan a la sociedad civil que trabaja en proximidad con el Gobierno local, y producen una menor inversin en servicios sociales. En contraposicin, un escaso grado de participacin compromete el xito de la descentralizacin al no darse una buena representatividad. Esta situacin de baja representatividad crea el escenario propicio para que se asienten la corrupcin y el clientelismo as como la captura de los Gobiernos subestatales por parte de elites polticas. Si la descentralizacin no goza de una buena representatividad, tiene un mayor riesgo de fracaso, por tanto, el estudio de cmo se realiza la agregacin de preferencias en los Gobiernos subestatales se torna un factor indispensable para valorar el proceso. As, la descentralizacin poltica, adems de requerir la existencia de elecciones democrticas para los cargos subestatales, se medir por la idoneidad del sistema electoral, los partidos polticos y los mecanismos de participacin en los niveles inferiores de gobierno en cuanto a la agregacin de las preferencias de la poblacin (BID, 1997).
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Reflexiones finales
No cabe duda de que el proceso de descentralizacin en Amrica Latina supone uno de los mayores cambios en la idea de Estado de la regin. Se rompe con la histrica concepcin de las relaciones polticas, sociales y econmicas basadas en el centralismo y se cambia hacia un paradigma basado en la importancia de una gobernabilidad descentralizada como proveedora de desarrollo humano e igualdad. A pesar de ello, el cambio no se ha producido equilibradamente en todos los pases de la regin y existen muchas diferencias en la forma en que cada pas ha construido su edificio institucional descentralizado. Se recupera lo local como el espacio donde debe gestarse el desarrollo humano en los pases. Las elites locales recuperan su funcin de dinamizadoras del territorio y su cuota de responsabilidad para garantizar una buena gobernabilidad local. La idea subyacente
estos ejemplos han tenido resultados muy por debajo de las expectativas creadas por diversas razones que escapan al objeto de este trabajo, pero hay que resaltar las oportunidades que se han constituido para la igualdad poltica mediante los procesos de devolucin poltica. Asimismo, la posibilidad para la invencin institucional es mucho mayor, lo que permite que el desarrollo pueda hacerse a prueba y error, mediante el intercambio y el aprendizaje social. La oportunidad para la invencin institucional en el mundo local latinoamericano es un escenario sin precedentes en la regin. Nunca antes haba existido un espacio local elegido democrticamente, con los recursos econmicos y las competencias reglamentarias como en la actualidad. No obstante, los resultados no son homogneos y el xito o fracaso de las diferentes experiencias dependen en gran medida de las estructuras sociales y polticas, del liderazgo y de las interacciones de los diferentes grupos que componen la comunidad (Banco Mundial, 2004). Los avances en la pluralidad democrtica local en la regin no debe hacernos olvidar las necesidades y problemas que enfrentan las municipalidades latinoamericanas. Las disfunciones en el proceso democrtico son varias y dispares entre pases y su mejora debe ser uno de los objetivos principales que debe perseguir cualquier reforma institucional en los pases latinoamericanos. La democracia local slo funcionar eficientemente si se permite que las decisiones pblicas se ajusten a las preferencias de la sociedad. Y para conocer esas preferencias es imprescindible el acceso libre e igualitario al ejercicio democrtico. La institucionalizacin de la democracia local elecciones libres y transparentes, funcionarios pblicos que respondan a las demandas ciudadanas, el uso debido de los canales institucionales formales, etctera es imprescindible para garantizar la ptima agregacin de preferencias necesaria para que, mediante una accin gubernamental limpia y transparente, se pueda dar respuesta a las necesidades de la poblacin. De lo contrario, se crea un clima propicio para que las elites capturen los Gobiernos locales, con la consiguiente exclusin de gran parte de la poblacin del proceso poltico.
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en este cambio de paradigma es doble. Por un lado, se concibe que las relaciones no pueden desarrollarse desde una lgica centralista y que se debe avanzar hacia una gobernabilidad descentralizada o en mltiples niveles. Por otro lado, los Gobiernos locales, deben contar con varios de los actores del territorio para gestionar las nuevas atribuciones que les demanda el mundo en el siglo XXI. La descentralizacin del Estado ha creado un nuevo equilibrio institucional que se ha desarrollado de forma heterognea en los pases de la regin. Este nuevo diseo ha ampliado el mapa de actores dentro de las instituciones y ha reducido ostensiblemente los costos de participacin. Ha conseguido aun de forma desigual y, en muchos casos, deficitaria empoderar a la poblacin de Amrica Latina y construir ciudadana. La descentralizacin ha reforzado el papel de las elites locales y los grupos interesados en el mundo local para que puedan acceder al poder y desarrollar sus capacidades en favor del desarrollo. En definitiva, la descentralizacin ha creado un marco institucional ms eficiente, que permite que un mayor nmero de actores participe en el proceso poltico generando una mayor estabilidad poltica. No obstante, el conocimiento de la descentralizacin por parte de las elites locales no es igual entre los distintos pases, e incluso, entre jurisdicciones de un mismo pas. Esto hace que la lucha contra la inequidad tambin se comporte de forma diferente entre los distintos entes subestatales. Hay, en consecuencia, una importante dependencia a las condiciones iniciales bajo las que se desarrolla el proceso. As, en primer lugar, el impacto de la descentralizacin sobre la desigualdad puede reproducir las estructuras institucionales desiguales bajo las que se ha desenvuelto el proceso. En segundo lugar, las distintas jurisdicciones se comportarn de forma distinta para combatir la desigualdad segn las estructuras de desigualdad existentes en su territorio (Beramendi, 2003). Las condiciones iniciales de la descentralizacin impactan endgena y exgenamente en el posterior comportamiento del proceso. Aqu es donde se encuentra uno de los mayores dficit de la descentralizacin latinoamericana. sta se desarrolla segn mapas mentales de lgica centralista. Los procesos de devolucin requieren de estructuras institucionales que den cuenta de la diversidad de lo local. La lgica centralista que persiste detrs del proceso no potencia sus capacidades y limita la respuesta institucional subestatal a los problemas de las sociedades latinoamericanas. El centralismo que subyace en el proceso se observa tanto en las reticencias del centro a desprenderse de ciertas reas de poder, como en la configuracin de la estructura de relaciones interinstitucionales y en la propia actuacin de los entes y actores subestatales. Esto lleva a pensar que la descentralizacin en Amrica Latina necesita tiempo. Tiempo para desarrollar el aprendizaje institucional necesario en todo cambio del equilibrio institucional. Los actores deben reestructurar sus mapas mentales y adecuarlos a la nueva lgica. Las instituciones formales siempre son ms fciles de cambiar que las pautas de comportamiento en especial las informales de los actores que en ellas interactan. Por tanto, las reformas institucionales deben ir en esa direccin y no tras la bsqueda de
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cambios radicales en el equilibrio institucional de la descentralizacin. Se trata de profundizar ms en el proceso y de buscar un mayor empoderamiento de lo local, no de realizar cambios que busquen un reequilibrio institucional extremo o una involucin del proceso, como se ha dado en algunos pases.
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CAPTULO 8
El lado indgena de la desigualdad

scar del lamo Analista, Instituto Internacional de Gobernabilidad
Del pasado al presente o del presente al pasado?

Actualmente, al analizar el tema de la desigualdad, uno de los problemas clave para los pueblos indgenas latinoamericanos es que, tras siglos de exclusin y negacin, siguen siendo tratados como minoras, aunque en muchos casos no lo sean, como en el caso de Per, Bolivia y Guatemala donde la poblacin indgena supera el 50% total de poblacin nacional. La mayora vive en situacin de pobreza y, durante aos, se les ha negado el derecho a una educacin que considere sus especificidades culturales, lingsticas y religiosas. En muchos casos, han perdido sus principales recursos de subsistencia (como la tierra, el territorio y sus recursos naturales) y desde hace dcadas se han visto forzados a emigrar a los grandes centros urbanos donde acceden a trabajos precarios, mal remunerados y de baja calidad. Por tanto, las poblaciones indgenas han sido excluidas no slo del acceso a los bienes materiales y simblicos, a los cuales el conjunto de la sociedad debiera tener iguales oportunidades de acceso, sino tambin de los procesos de adquisicin o reconocimiento de sus derechos especficos. Pero para analizar este proceso, hay que tener en cuenta el presente, pero tambin el pasado histrico de la regin y encontrar en l las races de los problemas actuales.
La perspectiva histrica de la desigualdad

En Amrica Latina y el Caribe, la gnesis de la actual desigualdad y de la exclusin por motivos tnicos se encuentra en la instauracin del rgimen de conquista y colonizacin europeo que tiene su origen en el siglo XV. En esta etapa, el sometimiento de las poblaciones indgenas tuvo como objetivo central la incorporacin masiva de mano obra para tareas agrcolas y mineras que alimentaban a la metrpolis. Los mecanismos utilizados para obtener este contingente productivo se sustentaban en el denominado servicio personal o encomienda y en la esclavitud o trabajo forzado.
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La colonizacin estableci un orden social jerarquizado en el que los indgenas ocupaban los ms bajos lugares de la pirmide social. La organizacin colonial se basaba en ideas y creencias sobre la inferioridad de los indgenas frente a los europeos. As, las poblaciones indgenas, durante el orden colonial, se vieron sometidas a una permanente intervencin y destruccin de sus formas de vida, lenguas y culturas. En muchos casos fueron desplazados, dispersados o expulsados de sus territorios originarios y con ello perdieron los vnculos sociales y culturales que los aglutinaban. En este proceso, la prdida y deterioro de los recursos naturales, junto a otros factores (explotacin laboral, enfermedades, etctera), seran la causa de una gran catstrofe demogrfica que, en pocos aos, reducira a menos de la mitad el nmero de poblacin estimada de la regin. De este modo, la colonizacin uniform, a escala regional, y ms all de sus diferencias y especificidades culturales y sociales, la situacin y condicin de la mayor parte de los pueblos indgenas. As, durante el perodo de la Colonia, el contacto y la relacin entre indgenas y europeos produjo un profundo proceso de mestizaje cultural y social que permiti que un importante porcentaje de indgenas fuera invisible, cubierto por un manto ambiguo y contradictorio. Finalizado el perodo colonial, la situacin de dominacin y subordinacin continu siendo la caracterstica principal de la relacin entre indgenas y no-indgenas. Aunque en algunas regiones las poblaciones indgenas tuvieron una activa participacin en las campaas de Independencia, al cabo de algunos aos, se los consider un obstculo para el cumplimiento de las metas polticas y econmicas de las nuevas naciones. Comenz entonces a generalizarse la idea del llamado problema indgena que perdura hasta nuestros das. De esta manera, la dialctica que explica las relaciones entre indgenas y la sociedad dominante la negacin del otro se transmuta en exclusin, con la que se inaugura y, a su vez, se da continuidad a la nueva etapa de relaciones interculturales en la regin. El lugar de los indgenas, en esta nueva etapa iniciada a mediados del siglo XIX, se encuentra profundamente ligado al proyecto moderno de constitucin y formacin del Estado nacional, al cual estos pueblos quedan simblicamente integrados, pero excluidos en la prctica. Los indgenas son negados, excluidos y, en muchos casos, exterminados fsicamente. La construccin del Estado nacional no slo signific el sometimiento de los pueblos indgenas, que hasta ese momento y por varios siglos haban quedado fuera del alcance de los poderes lusitanos e hispano-criollos, sino tambin supuso la construccin y legitimacin de una nacionalidad homognea que exclua y negaba lo indgena como forma de reconocimiento de la pluralidad cultural existente en el seno de los pases. En efecto, los nuevos Estados republicanos, nacidos del orden colonial, se empearon en el proyecto de constituir y dar forma a la nacionalidad con el objetivo principal de alcanzar una sola y homognea identidad nacional. El mecanismo bajo el cual oper la exclusin de los indgenas durante el proceso de construccin del Estado nacional se bas en una lgica clasificatoria afirmada en la dialctica de la civilizacin y la barbarie. Esta corriente de pensamiento clasificaba a los ind-
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genas como brbaros o incivilizados, carentes de Estado o de la capacidad de otorgarse a s mismos una sociedad polticamente organizada, un sistema econmico coherente o un conjunto de normas de conducta moral. Segn esos parmetros, el Estado asuma un rol civilizador en relacin con las poblaciones indgenas con el objetivo principal de asimilar e incorporar a estas poblaciones a los patrones de la sociedad nacional. En tanto incivilizados, los indgenas carecan de derechos polticos y sociales propios y slo podan adquirir aquellos que les ofreca el Estado al cual eran incorporados y que eran los comunes a todos los ciudadanos de la nacin. De esta manera, toda diferencia y heterogeneidad quedaba anulada o borrada a la luz de los principios aglutinadores de la nacin y el Estado. Como seala Bronstein (1998), el estado de derecho concebido por los pases latinoamericanos durante el siglo XIX se bas en la igualdad de todos los habitantes ante la ley de acuerdo con los principios de un solo Estado, una sola nacin, un solo pueblo, una sola forma de organizar las relaciones sociales, una sola ley, una sola administracin de justicia. Aunque la negacin no operaba como ley, ya que no existan normas jurdicas que negaran explcitamente a los indgenas, en la prctica se anulaba toda posibilidad de que ejercieran sus derechos propios, desarrollaran y protegieran su identidad, sus lenguas y sus formas de vida. En aquellos lugares donde se realizaron campaas de incorporacin de los indgenas a la civilizacin, se organizaron en la forma de campaas de blanqueamiento de los nuevos ciudadanos y por agregacin al conjunto de la nacin. El blanqueamiento, una de las formas ms extremas de negacin del otro, alcanz un relativo xito a travs de la imposicin del sistema educativo. Junto con ello, se elabor una historiografa de la nacin y se configuraron dispositivos simblicos y acciones directas, muchas veces violentas, para convencer a las poblaciones de los beneficios de adherirse a la nacin y a la civilizacin (stos son los casos de Costa Rica, Chile y Argentina, entre otros pases de la regin). La negacin de la heterogeneidad y diversidad sociocultural en la gnesis de los Estados nacionales latinoamericanos instal la negacin en la base de los sistemas de reproduccin social y cultural. Por ejemplo, en un plano meramente educativo, se comenzaron a recrear y traspasar, de generacin a generacin, contenidos y formas de conocimiento sobre indgenas que no slo los desvalorizaban, sino que creaban una imagen de ellos como seres del pasado, figuras arqueolgicas que parecan no tener existencia real en el presente. Por el contrario, cuando se intentaba abordar la situacin de los pueblos indgenas reales se hablaba de sociedades atrasadas, refractarias a la modernizacin y a las ideas de cambio social. La misma idea moderna de cultura tradicional, que frecuentemente se refiere a la cultura de los grupos excluidos de la sociedad, refleja la imagen de pueblos estticos que viven permanentemente afincados en un lugar simblico opuesto y contrario a la modernidad. En todo caso, los mecanismos de incorporacin simblica de las poblaciones indgenas han variado segn las circunstancias y las distintas realidades locales. Es indudable que no todas las repblicas podan negar tan flagrantemente a grupos cuya presencia era
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demasiado evidente e influyente, de modo que se buscaron mecanismos menos violentos de inclusin, como la incorporacin de sus culturas y tradiciones en el folclor, por ejemplo, o simplemente se los neg aislndolos de los avances a los que s acceda el resto de la poblacin. En consecuencia, la situacin de los pueblos indgenas en los Estados nacionales se puede describir en trminos de exclusin o no participacin en el proyecto nacional; exclusin que deriv en pobreza y marginalidad. En algunos casos, los indgenas fueron objeto (o vctimas) de una preocupacin por parte de los Estados y de algunos sectores especficos de la sociedad, los cuales, de acuerdo con el paradigma de la integracin simblica del indio, perciban la necesidad de ayudar a quienes eran los legtimos depositarios de la identidad latinoamericana. En esta lnea, a mediados del siglo XX, surge un nuevo modo de percibir a los pueblos originarios, el indigenismo, poltica de Estado destinada a lograr la solucin del problema indgena. Aunque con mejores intenciones que los movimientos anteriores, el indigenismo asumi como suya la tarea de integrar definitivamente a las poblaciones indgenas a la vida nacional, tarea que ejerci de un modo paternalista y con una clara intencin de asimilacin. La principal estrategia de este perodo, entre las dcadas de 1940 y 1960 del siglo XX, consisti en el intento de acercar los principales smbolos y avances de la vida moderna a las poblaciones indgenas, lo que se pensaba poda lograrse a travs de la educacin y la mera conversin en campesinos a los que an habitaban en zonas rurales. El nuevo proyecto se sustent en la necesidad de igualar, homogeneizar e incorporar a los grupos tnicos sin considerar sus particularidades e identidades propias. La intervencin del Estado fue clave porque a travs del aparato pblico se ingres donde nunca antes lo haba hecho otro poder. La educacin, por ejemplo, comenz a erigirse como mecanismo que habra de influir profundamente en el proceso de incorporacin porque se consideraba que los rasgos propios de las culturas indgenas, su lengua, religin y forma de vida eran un obstculo para el desarrollo armnico de la nacin. La superacin de estos obstculos fue plenamente asumida por las polticas desarrollistas de los pases de la regin entre las dcadas de 1950 y 1960. Aunque las realidades locales hablan de procesos diversos (como el indigenismo mexicano, boliviano y peruano), en trminos generales, el cambio de un paradigma basado en la asimilacin a uno de mayor aceptacin de la diversidad no comenz su desarrollo sino hasta mediados de la dcada de 1960, impulsado sobre todo por los nuevos movimientos indgenas, sectores acadmicos y polticos. La herencia con la que se encontraron estas nuevas dinmicas fue la de un mundo indgena sumido en la marginacin y exclusin a todos los niveles y con unas condiciones socioeconmicas crticas. De este repaso histrico, pueden extraerse algunas consideraciones. En primer lugar, que la actual situacin de desigualdad y discriminacin tnica es una herencia del colonialismo, fruto de formas renovadas de exclusin y dominacin y parte de un proceso histrico que, con variantes locales y regionales, tiene una gran influencia en los procesos
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Actualidad indgena: pobreza y desarrollo inexistente

El panorama actual de los pueblos indgenas muestra con claridad los efectos de la desigualdad y exclusin de que han sido objeto durante la mayor parte de la historia colonial y nacional de la regin. La pobreza, las desigualdades en el acceso a la educacin y la salud, el deterioro de su hbitat, el desconocimiento y atropello de sus derechos colectivos y libertades fundamentales son la expresin del colonialismo interno en que vive la mayor parte de los pueblos indgenas. Pese a todo, durante las ltimas dcadas se ha iniciado un proceso en el que sus demandas han sido ms visibles y la mayor parte de los pases ha comenzado a reconocerse, al menos en el plano legal, como pases multitnicos y multiculturales, lo que representa un significativo avance para la implementacin de polticas, programas y proyectos destinados a superar la situacin y condicin histrica de estas poblaciones.
Quin es indgena? Caractersticas demogrficas de la poblacin indgena de Amrica Latina

Un acercamiento a la situacin actual de los pueblos indgenas, en referencia al problema de la desigualdad, es la determinacin de su cuanta y ubicacin espacial. Pero esto no supone una tarea fcil, sino llena de complejidades. La primera de ellas, es llegar a definir quin es indgena. No es fcil coincidir en una definicin de los pueblos indgenas debido a la gran diversidad cultural, su desvaloracin y discriminacin (Meentzen, 2000). La elaboracin de estadsticas sobre los pueblos indgenas en Amrica Latina se ha basado en el pasado tanto en conceptos diversos como en indicadores operativos diferentes, lo que dificulta mucho su uso comparativo. Simplemente es posible recurrir a algunas definiciones que ya han sido elaboradas. As, el Banco Mundial identifica los
socioculturales, econmicos y polticos actuales de la regin. As, la dialctica de la negacin del otro (Caldern, Hopenhayn y Ottone, 1993; Hopenhayn, 1998) forma parte de un proceso que ha sido largamente construido a travs de la historia, la cultura y la sociedad. En segundo lugar, que este proceso ha conducido a la creacin de colonialismos internos que contradicen el mito de una integracin real. Al contrario, se ha comprobado que la integracin de los pueblos indgenas ha tenido, ms bien, un carcter simblico en el discurso y se ha negado en la prctica. Para los pueblos indgenas, las polticas tradicionales de integracin han significado el despojo de sus bienes simblicos y materiales y el desconocimiento y/o supresin de sus derechos colectivos as como la negacin de su cultura. De este modo, la integracin, para los pueblos indgenas, ha sido sinnimo de asimilacin y destruccin cultural y ha desembocado en situaciones de marginalizacin y pobreza.
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pueblos indgenas sobre la base de las variables de idioma, la autoidentificacin y el rea geogrfica. Tambin se incluyen aspectos como la presencia de costumbres sociales y de instituciones polticas propias y una economa orientada a la subsistencia. Al margen de esta propuesta, lo cierto es que la definicin de quin es y quin no es indgena, ha sido objeto de intenso debate. Sin embargo, instrumentos legales internacionales como el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes de la Organtizacin Internacional del Trabajo (OIT), aprobado en 1989; el proyecto de Declaracin Americana sobre Derechos de los Pueblos Indgenas y el proyecto de la Declaracin Universal sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas han adoptado definiciones similares. En estos convenios internacionales se define como indgenas a los descendientes de los habitantes originales de una regin geogrfica antes de la colonizacin, y que han mantenido total o parcialmente sus caractersticas lingsticas, culturales y de organizacin social. Adems, la autoidentificacin es un criterio fundamental para determinar a quin se considera indgena. En la prctica, para la recopilacin de datos censales, los pases de la regin aplican distintos criterios. En algunos, los censos tratan especficamente el tema de la identidad indgena mediante una pregunta sobre el idioma hablado, la lengua madre, la ubicacin geogrfica o la autopercepcin. Sin embargo, en muchos pases, el censo no aborda esta cuestin y las estimaciones se basan en otras fuentes de informacin. Adoptar una definicin integrada de indgena o poblacin indgena puede resultar especialmente difcil si se considera la existencia de esta multiplicidad de especificidades y atributos relacionados con las diversas comunidades existentes. A pesar de que muchos autores han tratado de formular una definicin de las poblaciones indgenas desde diversos puntos de vista, en trminos generales, la precisin sobre la definicin de comunidad indgena debera ser estudiada en los contextos y caractersticas especficas. Adems de las propuestas del prrafo anterior, habra que complementarlas con una de las aportaciones ms interesantes que en los ltimos aos ha sido realizada con el objetivo de identificar la pertenencia o no a un colectivo indgena. En este sentido, tambin podramos considerar como vlida la definicin presentada por Jos Martnez Cobo (1987) para las Naciones Unidas: Son comunidades, pueblos y naciones indgenas, los que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en sus territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinacin de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad tnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales. As pues, atendiendo a las propuestas indicadas, la nocin de indgena y poblacin indgena se refiere a todas aquellas comunidades indgenas que gozan de una identidad nica construida sobre la base de una significacin cultural compartida que ha sido desarrollada bajo contextos histricos, sociales y polticos de carcter especfico.
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Las dificultades en la definicin han obstaculizado los trabajos para establecer el tamao y estructura de la poblacin indgena de Amrica Latina. Los censos hasta ahora aplicados son escasos e incompletos, adems de estar basados en distintos tipos de variables y criterios, lo que en algunos casos dificulta o imposibilita la comparacin de datos entre pases. La importancia de los censos es fundamental si se tiene en cuenta el papel que puede suponer conocer el origen tnico de las personas. As, los propios indgenas contemplan los censos como un mecanismo efectivo para demostrar su presencia, y hacerla visible, en el mbito nacional e internacional, lo que los convierte en un instrumento poltico para reforzar el discurso de la identidad, de ser reconocidos como sujeto reales. Por otro lado, los censos interesan a los Estados y gobiernos que a travs de estos instrumentos pueden tomar decisiones y establecer medidas e implementar polticas basadas en los datos de los registros censales. Diversas fuentes (Deruyttere, 1997; Peyser y Chackiel, 1999) coinciden en sealar que la poblacin indgena alcanzara aproximadamente a un 8% de la poblacin regional, lo que equivale a unos 33 o 35 millones de personas que conforman, asimismo, unos 400 grupos lingsticos diferentes. Se encuentran en todos los pases de Amrica Latina, a excepcin de Uruguay (aunque en este pas el tema est sujeto a debate). Segn las estimaciones, en las islas del Caribe hay entre 30.000 y 50.000 descendientes directos de indgenas y los pueblos indgenas constituyen entre el 30 y ms del 50% de la poblacin total de Bolivia, Guatemala, Per y Ecuador (aunque en Mxico vive la cuarta parte de los pueblos indgenas de Amrica, esa proporcin representa un poco menos del 10% de la poblacin total del pas; sin embargo, su importancia radica en el peso cultural, histrico y tradicional que tienen en el pas). En cinco pases (Per, 27%; Mxico, 26%; Guatemala, 15%; Bolivia, 12% y Ecuador, 8%) vive casi el 90% de los indgenas de la regin. Estos datos ayudan a tener una dimensin ms precisa de la gravedad del problema de la desigualdad al referirse a las poblaciones indgenas y dnde ste puede tener una mayor trascendencia a nivel nacional, puesto que no se est hablando de minoras sino de mayoras tnicas. Aun as, no reflejan la real magnitud que alcanza la poblacin indgena y an menos sus caractersticas sociodemogrficas, dado que la informacin disponible se basa en censos parciales y estimaciones. Del lado de los Estados y de los grupos de poder, la cantidad de poblacin indgena ha sido un argumento central para su trato como minoras, ms all de si lo son o no en trminos cuantitativos. La accin histrica de algunos Estados de la regin demuestra que no basta con que los indgenas superen el 50% ms uno de la poblacin nacional para ser considerados como grupo social, poltica y culturalmente relevante de la sociedad. Por el contrario, la discriminacin o la implementacin de polticas de asimilacin con el argumento de la unidad y homogeneidad nacional ha intentado borrar a quienes sustentan y defienden una identidad propia, sean o no mayora en trminos de poblacin. Por tanto, la cuanta de la poblacin indgena no es sinnimo de mayor o menor igualdad; los pueblos indgenas son excluidos y marginados sin considerar el porcentaje que representan en los contextos nacionales.
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Pobreza y marginalidad
La mayor parte de los pueblos indgenas vive en condiciones de extrema pobreza (Psacharopoulos y Patrinos, 1994; Plant, 1998). Siguiendo a Meentzen (2000) y, como se ha detallado antes, puede decirse que la pobreza de los pueblos indgenas es una pobre-
En efecto, en pases como Brasil, por ejemplo, donde la poblacin indgena alcanza, segn las distintas estimaciones y censos, un rango que va de un 0,1% a un 1% del total de la poblacin nacional, sta ha sido reconocida constitucionalmente, aunque la experiencia ha demostrado que el reconocimiento constitucional y legal de los pueblos indgenas no significa necesariamente un cambio en su situacin histrica de marginacin y exclusin. En cambio, en Chile donde el porcentaje de poblacin llega a 10% an no existe reconocimiento constitucional, y es uno de los pocos pases con un nmero significativo de indgenas que no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT. Otro caso es el de Guatemala, que est compuesta por ms de un 50% de poblacin indgena, y que durante la pasada dcada fue escenario de una larga guerra civil, donde los ms afectados fueron los pueblos indgenas que, paradjicamente, han estado al margen del bloque de poder y la toma de decisiones del pas. Otro hecho relevante, con referencia a la informacin estadstica y sociodemogrfica, es que las cifras globales no reflejan la profunda heterogeneidad de estas poblaciones. La palabra indgena es por s misma una forma general de definir la situacin y condicin de importantes sectores de la sociedad latinoamericana, por lo comn poblaciones pobres y excluidas de los procesos de modernizacin y modernidad. Otra caracterstica propia es la demanda de reconocimiento de su identidad tnica, demanda que no parece que se halla en otros grupos humanos con la fuerza y la emergencia que tiene hoy entre los diferentes grupos indgenas de Amrica Latina y el Caribe. As, ms all de los rasgos compartidos del ser indgena, en el interior de los pases de la regin coexisten diversos colectivos o comunidades, que representan una diversidad de comunidades lingsticas, algunas de ellas entroncadas entre s, otras separadas por ramas idiomticas distintas que cohabitan o comparten espacios territoriales comunes. La diversidad de los pueblos indgenas se expresa tambin en los variados espacios geogrficos que ocupan dentro de los pases y del continente. Aunque a los pueblos indgenas se los sigue asociando al mbito rural, la migracin campo/ciudad y el crecimiento natural de una poblacin de origen indgena en zonas urbanas representan una realidad cada vez ms evidente. En Chile, por ejemplo, se calcula que un 80% de la poblacin indgena reside en reas urbanas, la mayor parte en la zona metropolitana de la capital. En dcadas recientes, se calcula que las grandes ciudades como Lima, La Paz o Ciudad de Mxico han recibido un aporte mayor de poblacin indgena que el que recibieron histricamente debido, sobre todo, al deterioro y estancamiento de las economas comunitarias/campesinas, la prdida de recursos productivos y la atraccin y necesidad del trabajo asalariado urbano.
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za condicionada por mltiples formas de exclusin. Como se ha visto, en el pasado, el crecimiento econmico, la democracia y la equidad en Amrica Latina no se combinaron de un modo suficiente y el resultado son sociedades sumamente heterogneas y desiguales en las que los ms afectados han sido los indgenas. Siglos de dominacin y exclusin se traducen a principios de este nuevo milenio en los peores indicadores econmicos y sociales de la regin para las poblaciones indgenas. Estudios empricos del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y otros organismos revelan que existe un alto grado de correlacin entre la pobreza y el origen tnico. Si se parte del supuesto de que la gran mayora de los pueblos indgenas est entre los habitantes ms pobres, un clculo aproximado indica que la cuarta parte de los latinoamericanos que viven en la pobreza extrema es indgena (Deruyttere, 1997). Sin embargo, esta proporcin es mucho mayor en pases que tienen poblaciones autctonas relativamente grandes, como Bolivia, Guatemala, Per o Ecuador. Organismos como el BID ya han calculado que, en los pases donde existen encuestas de hogares desagregadas por grupo tnico, hasta una cuarta parte de la diferencia en los niveles de ingreso se puede atribuir al solo hecho de pertenecer a un grupo tnico indgena. As, los sectores indgenas se consolidan como aquellos sectores con mayores niveles de pobreza y una inferior calidad de vida. Uno de los ejemplos ms claros sobre la gran disparidad en cuanto a niveles de pobreza entre la poblacin indgena y no indgena se encuentra en los municipios mexicanos. Si se clasifican en municipios de baja, media y elevada representacin indgena, los niveles de pobreza son casi cuatro veces ms elevados en aquellos municipios con mayor poblacin indgena (con unos niveles de pobreza de casi 80%) y los niveles de extrema pobreza son casi 20 veces ms elevados (el ndice de extrema pobreza llega hasta el 40%). Ejemplos como el mexicano indican que si bien la incidencia de la pobreza es elevada en toda la regin latinoamericana, es particularmente severa y profunda entre la poblacin indgena. As, en Bolivia, ms de la mitad de la poblacin total se encuentra en situacin de pobreza; dentro de estas condiciones, dos tercios de la poblacin indgena del pas se encuentran bajo esta situacin de pobreza. En Guatemala, casi dos tercios de la poblacin nacional viven en niveles de pobreza; all el 90% de la poblacin indgena se encuentra en esta situacin (Davis y Patrinos, 1996). Ms datos, igual diagnstico: en Per, el nivel de pobreza es de 79% entre los indgenas y de 49,7% entre los no indgenas. En el caso de las poblaciones indgenas latinoamericanas, se puede decir que la pobreza no es slo material, sino tambin simblica: los indgenas han sido estructuralmente empobrecidos. Su pobreza se puede medir en escasos aos de escolaridad, en su falta de informacin y acceso a los medios de comunicacin, en su falta total de acceso al poder, a las decisiones pblicas y a la promocin social y profesional. Las desigualdades estn, pues, interrelacionadas como un sistema y se influyen mutuamente en forma sinrgica. Las estadsticas o resultados de pobreza se encuentran a menudo correlacionados con otros indicadores de bienestar que nos permiten advertir con ms detalle las disparidades que existen entre las poblaciones indgenas y no indgenas. En primer trmino, se
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puede prestar atencin al desempeo educativo. La educacin es uno de los factores centrales en la situacin de desigualdad y exclusin que viven los pueblos indgenas, as como las minoras tnicas y nacionales. La situacin de pobreza de los grupos tnicos y raciales es la mejor demostracin de que los modelos educativos aplicados hasta ahora no han tenido los efectos que en algn momento se esperaban: la integracin a la sociedad nacional junto a la asimilacin de valores culturales ajenos. La inequidad educativa entre los pueblos indgenas se expresa de dos formas: por una parte, como exclusin o dificultad de acceso al sistema; por otra, porque en trminos generales los contenidos y estrategias pedaggicas no recogen la diversidad ni las especificidades y se convierten, entonces, en un instrumento de dominacin y asimilacin. La exclusin de los pueblos indgenas de los sistemas educativos se manifiesta claramente en los altos ndices de analfabetismo, sobre todo entre los grupos de mayor edad, y el bajo nmero promedio de aos de estudio alcanzado, en particular en los niveles de educacin media y superior. En Ecuador, por ejemplo, slo el 53% de la poblacin indgena accede a la educacin primaria, 15% a la secundaria y 1% a la universitaria o superior (Organizacin Panamericana de la Salud, OPS, 1998); as, en 1999, slo el 21% de jvenes indgenas asista al colegio (Ministerio de Bienestar Social de Ecuador, 2001). En Panam, la proporcin de analfabetismo, segn el Censo de 1990, era de un 15% en el sector rural, de un 3,3% urbano y de un 44,3% entre la poblacin indgena. En las regiones mexicanas con mayor nmero de poblacin indgena el analfabetismo duplica y en muchos casos triplica al del resto de la poblacin; en zonas como Hidalgo, debido a la pobreza y la necesidad de integrarse al trabajo productivo, unos 5.000 nios indgenas abandonan sus estudios anualmente (Organizacin de Estados Americanos, OEA, 1998); el 59% de los nios indgenas de cinco aos de edad no concurre a la preprimaria y el 28% de los de 6 a 14 aos no concurre a la escuela; en consecuencia, el 43% de los indgenas mayores de 15 no tiene instruccin formal alguna, una tercera parte de ellos no logr completar la escuela primaria y poco ms del 10% cuenta con algn grado de instruccin posprimaria. Mientras que el ndice de analfabetismo en la poblacin adulta general es del 12,4%, en el caso de los indgenas este ndice asciende a 46% (OEA, 1998). Si se analiza el caso de Guatemala, se observa que la mayora de poblacin indgena no posee educacin formal y que, de aquellos que s la poseen, la mayor parte slo tiene educacin primaria. Como promedio, la poblacin indgena slo posee 1,3 aos de escolaridad y slo el 40% no son analfabetos (Davis y Patrinos, 1996). Adems, los nios de habla maya, si acuden a la escuela, tienen una mayor probabilidad de repetir cursos en primaria, as como una mayor probabilidad de salirse de la escuela. Por otra parte, en Bolivia, los niveles de escolaridad de la poblacin indgena son, aproximadamente y en promedio, tres aos menos que los de la poblacin no indgena. Si se adopta una perspectiva de gnero, las diferencias son incluso mayores para las mujeres indgenas. El caso mexicano es uno de los que mejor ilustra esta situacin. Las comparaciones entre el talento educativo para hombres y mujeres indgenas y no ind-
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genas mexicanos indican que, a pesar de que se ha producido un significativo progreso para todos los grupos (especialmente para las mujeres) en referencia al promedio de aos escolares completados, las mujeres indgenas continan siendo aquellas que se encuentran en ms clara desventaja. Como promedio, completan menos de cuatro aos de educacin formal contra los cinco aos de los hombres indgenas, los ocho aos de las mujeres no indgenas y los nueve aos de los hombres no indgenas. Las cifras sobre el logro educacional en Per, donde el promedio de aos escolares completados ha aumentado para todos los grupos, muestra que las mujeres indgenas continan teniendo tres aos menos de educacin que aquellas mujeres y hombres no indgenas. Es interesante destacar que la reciente declinacin del total de niveles educativos no ha afectado a las mujeres indgenas y est sirviendo como ecualizador entre grupos tnicos (Deruyttere, 1997). En conjunto, la poblacin no indgena tiene un 20% ms de educacin que las poblaciones indgenas. Davis y Patrinos (1996) concluyen que, en Per, la poblacin indgena no slo es menos educada y ms analfabeta que la poblacin castellanoparlante, sino que tambin se queda atrs en trminos de aprendizaje. Aqu es interesante atender a algunos casos ilustrativos. En Brasil, por ejemplo, en noviembre de 1998, una simple prueba realizada a alumnos indgenas de la localidad de Aquidauana (Mato Grosso), que hablan la lengua terena, encontr que el 53% no saba leer ni escribir. Adems, el nivel de repeticin entre nios nativos superaba el 50% (Lupiya, 1999). As mismo, en la Araucania (una de las zonas ms pobres de Chile y dnde se concentra la poblacin mapuche del pas) el 63,1% de la poblacin mayor de 14 aos ha cursado algn grado de enseanza primaria (4 a 8 aos), el 13,9% no ha asistido nunca a la escuela y solamente el 4,1% tiene educacin superior (Fundacin Instituto de la Mujer, 2002). A los problemas de acceso y cobertura educativa se agregan los de pertinencia pedaggica. Hasta principios de la dcada de 1990, la mayor parte de los pases de la regin, salvo algunas excepciones, no haba abordado el tema de los procesos interculturales y el bilingismo. Hasta ahora, la educacin para los pueblos indgenas ha sido un mecanismo y un instrumento para intervenir las culturas especficas en un contexto de dominacin ejercido por una cultura nacional. Sin embargo, diversos estudios han demostrado el fracaso de esta propuesta (Ziga, Ansin y Cuevas, 1987) y la necesidad de buscar rutas alternativas que permitan que las sociedades indgenas puedan incorporarse al manejo de los cdigos de la modernidad, sin que ello signifique una prdida de su identidad tnica, su lengua y cultura. No es ninguna novedad enunciar que los sistemas de enseanza a los que tienen acceso los nios indgenas de Amrica Latina no tienen en cuenta los valores tradicionales y culturales de las poblaciones indgenas (sin duda, ello ha contribuido a que las tasas de analfabetismo en las comunidades indgenas sean muy elevadas) y se produzcan casos como el de muchas zonas de Per donde la lengua materna de los alumnos y alumnas de las escuelas rurales no es el castellano, razn por la cual no pueden familiarizarse con los usos y costumbres de sus docentes que provienen de zonas urbanas o de otras regiones.
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Sin embargo, los nios y nias son subestimados por su cultura y obligados a estudiar en una lengua que les resulta ajena. Situaciones como sta denotan la necesidad de superar los antiguos enfoques segn los cuales se ha intentado (y se sigue intentando) asimilar a quienes son culturalmente diferentes. Un ejemplo es la aplicacin de las polticas lingsticas en la regin, algunas de ellas con antecedentes en polticas indigenistas de dcadas pasadas. La mayor parte de estas polticas incorpora programas y proyectos de educacin intercultural bilinge y est fundamentada en el reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas de su lengua y cultura. En cuanto al factor salud, diversos organismos han indicado ya que las minoras tnicas muestran un deterioro en sus condiciones de salud superior a la media de la poblacin general, y que las etnias estn excluidas en diferentes grados y formas de la proteccin social referida a la salud en casi todos los pases de la regin, con lo que la discriminacin tnica se convierte en una de las principales causas de desigualdad en salud (OPS/Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Cepal, 1997). Por ejemplo, en Per, es ms probable que la poblacin indgena est enferma que aquellos sectores de poblacin no indgenas. Sin embargo, esta poblacin indgena tiene una menor probabilidad de acceder o consultar a un mdico (Davis y Patrinos, 1996). Quiz como resultado de estas pobres condiciones de acceso a los servicios de salud, o como resultado de la ausencia de tratamiento, la duracin y la severidad de la enfermedad es mayor entre las poblaciones indgenas. En este sentido, la proporcin de la poblacin indgena hospitalizada es casi el doble que la de poblacin castellanoparlante. Aunque el costo promedio tanto de la hospitalizacin y los medicamentos son menores para las poblaciones indgenas, slo el 57% de la poblacin indgena adquiere medicinas para sus enfermedades frente al 81% de la poblacin no indgena. Otro ejemplo de la situacin desventajosa en materia de salud que viven los pueblos indgenas puede hallarse en el caso de Bolivia. Las provincias con mayor nmero de poblacin indgena son las que poseen los peores indicadores de salud del pas. As, la tasa de mortalidad infantil entre quienes hablan quechua es ms del doble que la tasa que puede encontrarse en aquellos ncleos en los que la lengua predominante es el castellano; la comparacin es ligeramente ms favorable para aquellos nativos que hablan aymar. Mientras en La Paz la mortalidad infantil lleg a 106 por cada 1.000 nacidos vivos, en todas las provincias aymar de Oruro y Potos se mantuvo entre 120 y 135 por cada 1.000 nacidos vivos. En Chile se puede apreciar que la tasa de mortalidad infantil para la poblacin indgena en el pas es ms del doble de la del promedio nacional. En casos como el de Guatemala, debido a que la poblacin indgena es aproximadamente la mitad del total de la poblacin, las discrepancias entre el ndice para la poblacin indgena y el que se refiere al total poblacional es menos extrema. La desnutricin infantil grave y moderada en los nios menores de 5 aos fue superior al promedio nacional en las provincias de Inquisivi, Tamayo y Omasuyo de La Paz (OPS, 1998). Entre los quechuas, el acceso a los servicios de salud es similar al de los aymares; mientras en provincias con menor cantidad de poblacin indgena el 70% accede a los
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servicios de salud, en provincias quechuas como Tapacar slo lo hace el 11%. En las provincias quechuas, la mayor parte de la poblacin (entre un 50 y un 85% de la poblacin) accede a la medicina tradicional. Mientras tanto, entre los grupos guaranes, se encuentran las ms altas tasas de incidencia de enfermedades transmisibles: de 5 a 8 veces ms altas que la media nacional. Tambin cabe tener en cuenta el caso ecuatoriano. En 1999, menos de una quinta parte de los partos de madres indgenas fue atendida en centros de salud pblicos. En 1995, el 45% de mujeres indgenas no tuvo ningn control prenatal, mientras que las mujeres en todo el pas obtenan 4,5 controles de promedio durante sus embarazos (Ministerio de Bienestar Social del Ecuador, 2001). En Venezuela, la poblacin indgena tambin presenta altos indicadores negativos de salud, particularmente entre los grupos que habitan en la selva y los indgenas sometidos a movimientos migratorios. Segn algunas investigaciones, en los yanomamis de Amazonas, entre un 58,3% y un 84% de la poblacin se infecta de hepatitis B en algn momento de su vida; sta es la tercera causa de muerte despus de la malaria y la desnutricin. Los indgenas yanomamis, antiguos habitantes de las selvas amaznicas, son afectados adems por una serie de otras enfermedades infectocontagiosas a lo largo de la cuenca del Orinoco. En las zonas selvticas, la escasa cobertura mdica contribuye a esta situacin dada la superficie y la densidad de poblacin que dificultan el acceso y el control peridico de esta misma poblacin. Aunque se han organizado algunos programas de vacunaciones masivas en comunidades indgenas (especialmente entre los aos 19921995), enfermedades como la tuberculosis en el estado de Zulia alcanzaban a 167,9 habitantes de cada 100.000 en la poblacin indgena, mientras que entre los no indgenas esta cifra era de 27,7 por cada 100.000 habitantes (OPS, 1998). Lo mismo ocurre en Panam. Las provincias con mayor nmero de poblacin indgena muestran claramente los peores ndices de salud respecto del resto de la poblacin. En la Provincia de Boca de Toro, por ejemplo, la mortalidad por diarrea en los ltimos aos fue de 34,4 cada 100.000 habitantes, mientras que la tasa nacional fue de 6,4. En la comarca de San Blas, la incidencia mxima de clera en 1993 fue 80 veces la tasa nacional y la incidencia de neumona en 1994 fue seis veces ms alta que la tasa nacional (OPS, 1998). Colombia tampoco se ha visto a salvo de esta realidad y algunos estudios aislados precisan que la tasa de mortalidad infantil se sita en 63,3 por cada mil nacidos vivos mientras que la del pas es de 41,3 y la rural de 50,5. Esta tasa muestra una situacin de clara desventaja de los habitantes indgenas en materia de condiciones y atencin de salud respecto de los habitantes urbanos. As mismo, Ceaser (2002) nos informa que la poblacin infantil paraguaya considerada indgena est afectada por graves problemas de salud y un 80% de ellos sufre del mal de Chagas y que la tasa de tuberculosis entre ellos es una de las ms altas del mundo. Al margen de lo indicado, conviene tener en cuenta que la discriminacin de la medicina tradicional, en favor de la medicina occidental, durante dcadas, ha descuidado o negado la posibilidad de contar con la rica tradicin mdica que poseen las poblaciones
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indgenas. En el futuro la gestin comunitaria/participativa en salud, los programas de aprendizaje compartido, la validacin y rescate de la medicina tradicional pueden ser estrategias viables para el mejoramiento de los indicadores de salud entre las poblaciones indgenas. Algunos estudios optan por un anlisis ms generalizado de los indicadores presentados y prefieren hablar de necesidades bsicas satisfechas. Sin embargo, la conclusin a la que llegan es la misma y los resultados obtenidos muestran que las reas con mayores niveles de necesidades bsicas no satisfechas coinciden con la localizacin de las poblaciones indgenas en la regin. As, en pases como Mxico, ms del 50% de las viviendas situadas en regiones indgenas no tiene electricidad, 68% carece de agua entubada, 90% de drenaje y 76% tiene piso de tierra (Enrquez, 1998). El caso hondureo tambin es ilustrativo de esta situacin, si se tiene en cuenta que menos del 50% de la poblacin goza del beneficio directo del servicio elctrico; entre los beneficiados, no se halla la poblacin indgena del pas. En la Amazonia peruana o en las remotas islas del archipilago de San Blas (Panam), no han llegado servicios como las infraestructuras elctricas o de saneamiento y los indgenas son demasiado pobres como para poder pagar cualquier tipo de servicio. As, estos datos son una confirmacin ms de la elevada correlacin entre el factor tnico y la extrema pobreza. Este conjunto de indicadores muestra la crtica situacin de la poblacin indgena. En este sentido, puede afirmarse que su actual situacin, en trminos de desarrollo humano, es muy precaria en todos los aspectos. As, puede hablarse de una brecha muy clara entre la poblacin indgena en la regin y aqulla no indgena cuyas condiciones son ms favorables. Por otra parte, es interesante indicar que, dentro de la poblacin indgena, aparece una brecha de gnero que afecta severamente a las mujeres indgenas en detrimento de los hombres; la cuestin de gnero, durante los ltimos aos, ha empezado a cobrar relevancia dentro de las poblaciones indgenas a pesar de que la precaria situacin de las mujeres indgenas era una realidad ya manifiesta desde hace varias dcadas. Al margen de estos indicadores, conviene tener en cuenta que las desigualdades y los desequilibrios sociales derivados de la exclusin y marginacin de los pueblos indgenas en Amrica Latina y el Caribe estn en directa relacin con el deterioro de sus recursos naturales, as como con la disminucin y prdida de sus territorios ancestrales. En varios pases, los grandes proyectos de desarrollo, que benefician a la mayor parte de sus habitantes, tienen muchas veces consecuencias negativas para las poblaciones indgenas (por ejemplo, la tala indiscriminadas de bosques nativos, la extraccin petrolfera o la construccin de embalses y represas han tenido consecuencias devastadoras sobre los grupos indgenas y su entorno). El problema se produce porque la relacin de los pueblos indgena con la tierra tiene un significado que no slo se reduce a factores de carcter econmico-productivo, sino que forma parte de una visin que conjuga aspectos sociales, culturales, espirituales, religiosos y econmicos. En los ltimos aos, las desigualdades han ido en aumento puesto que en muchas ocasiones los derechos de los pueblos indgenas en relacin con sus territorios son desconocidos o negados por el derecho
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La emergencia de un nuevo actor estratgico

La situacin descrita ha alentado la emergencia de muchos movimientos basados en la identidad tnica con el objetivo de mostrar los lmites del sistema democrtico, que, a partir del ideal de Estado nacional, ha tratado de construirse relegando a las poblaciones indgenas a un segundo plano. Puede decirse que el movimiento indgena surge en respuesta a la desatencin gubernamental en relacin con las aspiraciones, demandas y necesidades del pueblo indgena sumadas a la negacin de los derechos reclamados en referencia a la tierra, la educacin, la salud, la participacin en los poderes del Estado y el ejercicio de la funcin pblica; de modo ms general, puede hablarse de una reaccin ante las precarias condiciones de vida y un sistema que se ha mostrado incapaz de ofrecerles igualdad de oportunidades. Fundamentalmente, en las dcadas de 1960 y 1970 es cuando los primeros movimientos indgenas modernos hacen su aparicin. A menudo en regiones marginadas y en el seno de grupos minoritarios o minorizados: shuars (jbaros) de la Amazonia ecuatoriana, paez y guambianos del Cauca en Colombia, aymares de Bolivia, quichs y cakchiqueles de Guatemala. Ms tarde, movimientos similares emergieron en la mayora de los pases de la regin alcanzando no slo importancia nacional, sino tambin proyeccin internacional. En una primera fase, esos movimientos se desarrollaron a escala local o regional, principalmente en torno a conflictos y desafos econmicos y sociales. En la Amazonia brasilea, ecuatoriana y colombiana, se organizaron alrededor de conflictos con los grandes ganaderos, el Estado y las compaas dedicadas a la explotacin de los recursos de la selva y su subsuelo. En los Andes bolivianos, el katarismo fue principalmente un movimiento indgena campesino, asociado con el sindicalismo obrero, que antepona reivindicaciones relativas a la tierra, a cuestiones tributarias y al crdito, al mercado y los transportes. As mismo, en torno a los problemas de la produccin y la comercializacin es como los indgenas campesinos, pero tambin comerciantes, se movilizaron en la sierra ecuatoriana y en las montaas guatemaltecas. Aliados con organizaciones sindicales y polticas, esos movimientos tomaron parte en las luchas democrticas: el combate contra la dictadura de Bnzer en Bolivia o por la democratizacin municipal en Guatemala, siempre con el principio de identidad presente y sin olvidar que desde los sectores campesinos empezaba a exigirse una mayor participacin.
positivo de los modernos Estados, que pasa por sobre el derecho consuetudinario o particular, fuente desde la que los pueblos indgenas regulan el uso, ocupacin y distribucin de las tierras, como en los casos de los indios yanomamis y los territorios del Amazonas venezolano y brasileo. Al margen de analizar las diversas variables e indicadores por separado, conviene extraer de aqu una idea aglutinadora: bajo los condicionantes construidos histricamente, el factor tnico se constituye en determinante de desigualdad distributiva y de oportunidades y la pobreza de los pueblos indgenas es la mxima expresin de este fenmeno.
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Una segunda fase, que puede situarse grosso modo en la dcada de 1980, estuvo marcada por rupturas y retrocesos, ya sea por la inmersin en la violencia (como en los casos de Guatemala o Colombia), o por una descomposicin interna del movimiento (como sucedi en Bolivia). En los Andes peruanos, el reinado del terror impidi incluso el surgimiento de un movimiento de ese tipo. Los indgenas se contaron entre los principales blancos y las principales vctimas de la represin militar, pero al mismo tiempo entraron en conflicto con organizaciones revolucionarias: Sendero Luminoso en Per, aunque tambin con las guerrillas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y con el gobierno sandinista en Nicaragua. A pesar de estos procesos, a finales de 1980, se detectan demandas basadas en la reivindicacin de territorios, autonoma y autodeterminacin. Es as como al principio de la dcada de 1990, al trmino de los conflictos armados y de la llamada dcada perdida, el acento se desplaz de la lucha de clases a la afirmacin de los derechos indgenas y la reivindicacin de los derechos culturales. Las organizaciones indgenas reaparecen en la escena poltica reivindicando su condicin de pueblos y naciones, con un discurso orientado a objetivar sus propias realidades socioculturales y a objetivar los Estados nacionales de los que forman parte. Este proceso de objetivacin tiene como meta el describir y afirmar la existencia de un conjunto de rasgos que caracterizaran a las sociedades indgenas. Estos rasgos constituyen la base argumentativa de un discurso, a travs del cual las organizaciones indgenas demandan a los Estados la atribucin de un estatuto jurdico particular y un conjunto de derechos de carcter colectivo. La produccin de nociones como territorio, pueblos, naciones o nacionalidades indgenas por parte de casi todas las organizaciones indgenas, ilustran un proceso de creacin de nuevas categoras de autoadscripcin y de produccin de nuevas identidades sociales y polticas referidas a entidades territorial, social y culturalmente ms amplias que las comunidades locales. Este giro fue uno de los factores desencadenantes del reconocimiento, por parte de numerosos Estados latinoamericanos, del carcter multicultural y multitnico de la nacin. Pero en la mayor parte de los casos, ese reconocimiento no pas de una declaracin de intenciones. As lo demuestran diversos ejemplos, como el caso de desconocimiento por parte del Gobierno mexicano de los Acuerdos de San Andrs, concernientes a los derechos y la cultura indgenas, que, sin embargo, haba firmado en 1996, y en Guatemala el rechazo en el Referendo de mayo de 1999 a las reformas constitucionales relativas a la identidad y los derechos de los pueblos indgenas. Al hablar de organizaciones indgenas, el panorama regional es muy heterogneo y las diferencias entre pases resultan muy amplias. As, hoy da, uno de los pases ms significativos, al hablar de movimientos indgenas contemporneos, es Ecuador. Hace quince aos, se form la Coordinadora Indgena de la Cuenca Amaznica (Coica) que agrupa a los representantes de las organizaciones nacionales. A su vez, el pas se destaca por la unidad de sus organizaciones indgenas agrupadas en la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (Conaie), y el xito logrado por su levantamiento de junio de
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1990. Sin embargo, esta situacin no es comn en la regin donde se encuentran, en el otro extremo, pases como Brasil en el que no hay an ninguna organizacin de alcance efectivamente nacional. En este sentido, puede decirse que la historia de los movimientos indgenas contemporneos es una historia breve y que ha seguido cauces diferentes en funcin del contexto nacional. Sin embargo, estas diferencias se reducen al hablar de las reivindicaciones de los movimientos y organizaciones indgenas. En trminos generales, las siguientes son las reivindicaciones ms importantes en Amrica Latina: el reconocimiento de su territorio, la defensa de sus culturas, de sus lenguas, de su dignidad, el respeto que merecen como pueblos, y la defensa de la naturaleza de la que se sienten parte. Ninguna de stas aparece en los programas de los partidos polticos, salvo en los de aqullos considerados propiamente de base indgena. Entre estas reivindicaciones cabe destacar, en primer lugar, que el territorio supone la tierra, pero no se trata de una parcela reclamada para una familia o para un individuo segn la concepcin occidental clsica, sino segn la complejidad e interaccin de las poblaciones indgenas con el concepto de tierra. El territorio hace referencia a los recursos naturales, territoriales y econmicos, pero tambin culturales y polticos; el control y el derecho al uso de estos recursos econmicos de acuerdo con sus propias necesidades y sus propias lgicas de produccin y consumo. En este sentido, la reivindicacin territorial pasa por dos dimensiones: el espacio y los procesos. El espacio se expresa en la demanda por el uso, goce y manejo de los recursos naturales. Se reclama el control de los procesos de orden poltico, econmico, social y cultural para asegurar la reproduccin y continuidad material y cultural del grupo. Se exige que estos procesos se lleven a cabo segn la normatividad propia de los pueblos indgenas. El territorio es, pues, tanto un sistema de recursos como un espacio jurisdiccional donde se ejercen derechos colectivos cuyo titular es el pueblo indgena. Todo ello ha conducido a que la reivindicacin territorial sea vista, a menudo, como un atentado contra la unidad del Estado-nacin. En segundo lugar, la defensa de las lenguas y las culturas se expresa con toda claridad en las batallas que las organizaciones y movimientos indgenas libran para conseguir programas de educacin bilinge e intercultural y para, de ese modo, escapar de la educacin oficial impuesta por muchos de los Estados, pieza clave de los procesos de construccin de los Estados-nacin, como si el castellano fuera la lengua materna de todos los habitantes del pas. En tercer lugar, desde su pobreza y a menudo extrema pobreza las organizaciones y movimientos indgenas reivindican la dignidad y el respeto que merecen y que durante aos les han sido negados. Con ello se cuestiona el ideal de igualdad establecido (se podra decir que propuesto como universal por la Revolucin Francesa en 1789) y defienden su derecho de ser diferentes y de seguir siendo diferentes. Reclaman, en consecuencia, una ciudadana tnica, una doble ciudadana: la del Estado-nacin y la del pueblo indgena al que se pertenece. Cuando los movimientos indgenas reclaman la defensa de sus territorios, de sus lenguas
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y de sus culturas, lo que estn pidiendo es el reconocimiento de un derecho colectivo no previsto en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolucin Francesa. El panorama es ms complejo y negativo an si se observa que una proporcin importante de hombres y mujeres no tiene registros de nacimientos, documentos personales y, por tanto, est excluida de esa pequea parcela de ciudadana. La mayor parte de ellos es indgena. La igualdad formal de todos los individuos dentro de la ideologa del Estado-nacin parece que esconde una profunda desigualdad de oportunidades para que los individuos y los pueblos ejerzan plenamente sus derechos. En este punto preciso conviene advertir que, desde la perspectiva indgena, no se trata de rechazar el ideal de igualdad e imponer en su lugar el ideal de la diferencia. Se trata de buscar un ideal en el que la igualdad en un conjunto de derechos coexista con el derecho a la diferencia de los pueblos indgenas. Sin embargo, no se puede hablar de homogeneidad total en los deseos y reclamos de las organizaciones y poblaciones indgenas. stas son tan recientes y tan ajenas a la organizacin indgena clsica que un breve discurso sobre su necesidad y el paso fugaz de un dirigente por alguna comunidad de base no son suficientes para fundar una esperanza y, menos, para crear una necesidad. La situacin es an ms compleja si se tiene en cuenta que la diversidad tnica dentro de la regin supone relaciones de conflicto y rivalidad muy serias entre los pueblos indgenas. La necesidad de unidad de todos los pueblos indgenas es ms un deseo que una realidad. As, podra decirse que la unidad de las organizaciones indgenas es ms un problema que una realidad. De cmo afirmen su unidad depende el futuro poltico del movimiento indgena. Todo esto ha provocado que, tras analizar el conjunto de los movimientos indgenas en Amrica Latina, se llegue a esta conclusin: parece que los indgenas estn solos, doblemente solos, por decisin propia y por indiferencia de la clase poltica. Esto ha provocado que, frente a la negacin de los indgenas provocada por los principios del Estado-nacin, las organizaciones indgenas, en numerosas ocasiones, afirmen su identidad en abierta oposicin a la sociedad occidental. La mayor parte de los discursos de los dirigentes est radicalmente en contra de Occidente. No hay an una conciencia suficientemente formada para reconocer que el llamado mundo de los blancos no es homogneamente antiindgena ni que el universo indgena cuenta con una clara identidad. A pesar de todo, puede hablarse de un xito relativo de las organizaciones indgenas en la medida en que han emergido como sofisticados actores del sistema poltico tradicional. Demostrando que pueden presentar candidatos elegibles, estos grupos estn haciendo uso eficaz de los medios periodsticos y del proceso legislativo para defender sus intereses comunitarios e impulsando cambios en reas tan variadas como derechos de tierra y agua, educacin, cuidado de la salud y medio ambiente. En este sentido, debe mencionarse el surgimiento de partidos polticos indgenas en Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela durante la ltima dcada. En estos pases, los movimientos indgenas formaron partidos polticos siguiendo la codificacin de derechos constitucionales especiales
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para comunidades indgenas o los cambios en las leyes electorales que redujeron las barreras para entrar al sistema de partidos polticos. Los resultados son palpables. As, en las elecciones presidenciales del ao pasado en Ecuador, el candidato Lucio Gutirrez gan una cantidad crucial de votos cuando se asegur el respaldo del movimiento indgena de Pachakutik. Pachakutik tiene ahora 12 de los 100 miembros del Congreso y controla cerca del 10% de los gobiernos municipales del pas. En Bolivia, durante las pasadas elecciones, el principal movimiento de oposicin, el Movimiento al Socialismo (MAS), obtuvo una delegacin de 35 congresistas, que inclua a 22 legisladores indgenas. El Congreso Boliviano tambin comprenda a seis miembros del Movimiento Indgena Pachakuti (MIP) dirigido por Felipe Quispe. En un congreso formado por 157 representantes, los legisladores indgenas formaron un bloque lo suficientemente grande como para decidir la suerte de cualquier propuesta legislativa. En menor escala, miles de lderes indgenas en Per, Chile, Brasil, Colombia, Guatemala, Mxico y otros pases latinoamericanos estn utilizando la poltica electoral para defender los intereses de sus comunidades, sea como legisladores, gobernadores o alcaldes. Este activismo poltico contrasta vivamente con la situacin de hace 20 aos, cuando la mayora de pases en la regin empezaba a salir de dcadas de dictaduras opresivas. Los movimientos indgenas de aquella poca usaban las protestas y demostraciones para llamar la atencin sobre la grave situacin de sus comunidades y la desproporcionada pobreza que stas sufran. Una desconfianza cultivada durante aos de absoluta discriminacin provocaba en las poblaciones indgenas una instintiva reticencia a formar alianzas polticas con los partidos tradicionales. La simple idea de que un candidato indgena pudiera acceder a altos cargos pblicos era impensable. As, actualmente, aun cuando las protestas siguen siendo un instrumento popular para buscar los cambios, los grupos indgenas han emergido tambin como sofisticados actores del sistema poltico tradicional. Esto demuestra una evolucin progresiva del movimiento indgena. En trminos generales, ste se haba caracterizado por su visin a corto plazo y por luchas orientadas a aspectos meramente reivindicativos. No exista una tradicin de generar y plantear propuestas y alternativas frente a los temas que se cuestionaban o criticaban. Sin embargo, en la actualidad, los propios indgenas han advertido que esta forma de lucha no es eficaz para el logro de sus objetivos y se ven obligados a optar por otros caminos como el electoral. Lo cierto es que la formacin y el xito electoral de partidos indgenas o tnicos constituyen una mejora en el nivel de representacin de las poblaciones indgenas y sus intereses dentro del sistema poltico formal. Falta ver si sus representantes luchan de manera ms efectiva por las necesidades de los indgenas que los partidos clientelistas y populistas que continan compitiendo por sus votos. De un modo u otro, el avance en la arena electoral ha provocado que la agenda poltica de los grupos indgenas se haya vuelto cada vez ms ambiciosa. Ellos ya no estn dispuestos a juntarse con otros grupos sociales vulnerables, sino que reclaman autonoma en la direccin de sus propios asuntos; reclaman, pues, el derecho a su propia iden-
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Hacia el reconocimiento de la identidad: los pueblos indgenas y la reforma del Estado

Junto a la situacin de pobreza, el problema de la participacin y representacin poltica de los pueblos indgenas tambin se encuentra en la base de su exclusin y desigualdad. Los movimientos sociales y las demandas polticas de las organizaciones indgenas han mostrado, en las ltimas dcadas, la necesidad de que los Estados realicen profundas reformas en el plano de la participacin y representacin poltica para ser reconocidos como elementos clave de la ciudadana, la integracin y la cohesin social, la gobernabilidad y estabilidad democrticas de los pases de Amrica Latina y el Caribe. As, cabe preguntarse: Con qu espacios, en condiciones de igualdad, cuentan las poblaciones indgenas en las transiciones democrticas en Amrica Latina?. Cada pas tiene sus especificidades y sus desafos particulares. El objetivo aqu no es hacer un anlisis especfico de cada uno de ellos, sino reflejar los cambios principales acaecidos a nivel regional y destacar los desafos que deben afrontarse para la consecucin de un Estado multitnico y multicultural real. En este sentido, vale precisar que las reacciones a nivel legal/institucional ante las situaciones de desigualdad descritas han transcurrido, en primer trmino, por el reconocimiento constitucional de la configuracin multitnica y multicultural de sus poblaciones por parte de una serie de Estados latinoamericanos. Esto se vio reforzado por las ratificaciones del Convenio 169 de la OIT, lo que constituye una notable ruptura simblica con el pasado (Assies, Van der Haar y Hoekema, 1999). Como sugieren Assies, Van der Haar y Hoekema (1999), las emergentes normas internacionales y el nuevo constitucionalismo pluralista implican un reconocimiento de los derechos colectivos y sugieren el reconocimiento explcito por parte del Estado del dere-
tidad y cultura. En otras palabras, reclaman su reconocimiento. Para ello, los indgenas han dejado de constituir objetos pasivos para convertirse en productores de su propio discurso. A travs del xito de los partidos propiamente indgenas, se ha ganado un espacio poltico frente a los Estados y gradualmente estn siendo reconocidos no slo como objetos de sus polticas, sino tambin como sujetos. Sin embargo, las demandas de los pueblos indgenas no pueden ser entendidas fuera de la voluntad activa del Estado. Por lo visto, se puede indicar que, en Amrica Latina, la ltima dcada ha estado marcada por la innegable presencia del movimiento indgena. De hecho, los indgenas han emergido como nuevos actores sociales y polticos y su presencia en la poltica nacional es cada vez ms notoria. Esto ha hecho que las organizaciones indgenas interpelen hoy a los gobiernos, planteando distintos tipos de reivindicaciones e, incluso, cuestionando el concepto de Estado-nacin as como la nocin de repblica unitaria. En rigor, lo que las organizaciones indgenas y el movimiento indgena en general reivindican hoy va ms all de una democracia incluyente. A continuacin, se ver cmo se ha avanzado al respecto.
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cho de los pueblos indgenas al autogobierno, en un determinado territorio y en un grado determinado, de acuerdo con sus propias costumbres polticas y jurdicas. Siguiendo a estos mismos autores, se puede decir que este reconocimiento formal implica un desafo: lograr un equilibrio entre la participacin indgena en el Estado y sus instituciones y el respeto para la autonoma de las instituciones indgenas. Sin embargo, los procesos de reforma deben abarcar mucho ms que el reconocimiento de lo multitnico y el multiculturalismo; deben tambin formular un nuevo modelo de desarrollo, que permita superar las disparidades precisadas en los apartados anteriores, y renovar la democracia. Las reformas del Estado, entre otros aspectos, deben responder a las demandas de democratizacin, entre las cuales se incluye el reconocimiento del multiculturalismo y la multietnicidad. As, las reformas que se lleven a cabo deben implicar una desviacin significativa del modelo acostumbrado de Estado-nacin y de las nociones de democracia y ciudadana practicadas en este modelo (Assies, Van der Haar y Hoekema, 1999). Asimismo, la cuestin no es slo promover la participacin de los pueblos indgenas en el proceso de desarrollo que se persigue con estas reformas, sino lograr su participacin en la definicin misma de ese desarrollo. Esto requiere una adecuada representacin y participacin de los pueblos indgenas en el proceso poltico (Assies, Van der Haar y Hoekema, 1999). Algunos pases de la regin, como Bolivia, han llevado a cabo alteraciones en el mbito institucional para el reconocimiento de la identidad indgena, la reduccin de las desigualdades y la incorporacin de los colectivos indgenas en los procesos de desarrollo. Por ejemplo, esto se ha hecho a travs de la creacin del Viceministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios dentro del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin. Este Viceministerio es el responsable de las polticas en materia de pueblos indgenas y de velar para que lo multitnico y multicultural atraviese las estructuras estatales. Tambin hay que remarcar el progreso realizado en Venezuela donde se ha trabajado por la participacin activa de las etnias en la definicin, formulacin y ejecucin de polticas educativas, culturales y lingsticas a travs del Consejo Nacional de Educacin, Cultura e Idiomas. Entre las medidas adoptadas se destaca la obligatoriedad de la presencia de intrpretes en el sistema judicial, la instalacin de oficinas pblicas relacionadas con las etnias y la traduccin de documentos oficiales a los idiomas indgenas. Sin embargo, esta situacin no es compartida en la regin, ya sea porque no se crean entidades de este tipo, o porque las poblaciones indgenas las rechazan. El caso guatemalteco es un buen ejemplo de esta situacin. Assies, Van der Haar y Hoekema (1999) precisan que la mayor parte de las organizaciones de los pueblos indgenas ha rechazado la creacin de una secretara o departamento de asuntos tnicos o indgenas, porque consideran que esto confinara sus inquietudes a una sola agencia del Estado, en vez de permitir que penetraran en todas las instituciones oficiales. Segn los autores, este caso muestra la disposicin hacia la apertura que se requiere para lograr la coexistencia en un marco multicultural y multitnico, es decir, lograr la participacin sin renunciar a las instituciones indgenas. Otro ejemplo claro de lo que pretende indicarse se
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encuentra en Mxico donde las demandas indgenas se han concentrado en ganar el acceso a las instituciones polticas del Estado, mientras que, al mismo tiempo, buscan fortalecer sus propias instituciones para as hacer factible su participacin. De este modo, sta no es exclusivamente una propuesta tnica, sino ms bien un proyecto para la construccin de una sociedad alternativa y una cultura poltica distinta. Para los pueblos indgenas esto representa el reto de formular propuestas de desarrollo, de polticas sociales, etctera, que van ms all de sus demandas especficas y hacen preciso un replanteamiento de ellas. Precisamente esta dimensin es la que les ha permitido ganar el apoyo de otros sectores sociales, una sinergia que, si bien no est exenta de tensiones, ha contribuido a las reformas constitucionales a las que se ha hecho referencia (Assies, Van der Haar y Hoekema, 1999). En seguida estos autores aclaran que si bien el desarrollo de nuevas formas de participacin indgena en el interior del Estado y sus instituciones es un aspecto importante del nuevo pluralismo, el respeto para con la autonoma de las instituciones indgenas constituye el otro componente crtico. De este modo, conjugar estos dos rasgos es lo que representa el desafo ms serio en lo que se refiere a la lucha contra la desigualdad y la incorporacin de las poblaciones indgenas a todos los niveles, ya que implica una extensa reforma de las actuales estructuras del Estado y una revisin de los conceptos en que se basa. En este punto sera donde debera abordarse el pluralismo, entendido como la confluencia de la autodeterminacin interna y del reconocimiento y acomodo de los derechos colectivos. Para Assies, Van der Haar y Hoekema, las demandas indgenas en relacin con la autonoma representan un desafo a las nociones actuales vinculadas al monopolio del uso de la violencia, y de la soberana del Estado, y el actual reconocimiento formal que han recibido estas demandas es ms bien un intento de lograr una incorporacin subordinada en el sistema nacional en vez de un reconocimiento genuino del pluralismo. El reconocimiento del pluralismo jurdico supone aceptar que la justicia indgena es igualmente digna de respeto, aunque esta autonoma no puede implicar un relativismo sin lmites (Assies, Van der Haar y Hoekema, 1999). Como estos mismos autores sealan, el reconocimiento del pluralismo jurdico en las Constituciones latinoamericanas incluye limitaciones redactadas de distintas maneras. Assies, Van der Haar y Hoekema (1999) indican que, en algunos casos y de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, se hace referencia a los derechos fundamentales como son reconocidos en los derechos nacional e internacional; de igual modo, precisan que otras Constituciones usan la frmula ms restringida de que la jurisdiccin indgena no puede entrar en contradiccin con la Constitucin y las leyes. Adems, la complejidad del terreno resulta evidente si se tiene en cuenta que los problemas suscitados por el pluralismo jurdico vuelven a emerger en la discusin de las paradojas engendradas por el reconocimiento de los usos y costumbres polticos. Lo cierto, en lneas generales, es que el reclamo indgena de autonoma y autodeterminacin, como Assies, Van der Haar y Hoekema (1999) sealan, se dirige al Estado al mismo
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tiempo como adversario e interlocutor. Segn los citados tericos, el reto, en buena medida, dependera de la construccin de lmites y de interfaces, ya que hay que tener en cuenta que los reclamos indgenas no persiguen una autonoma aislada sino la bsqueda de una participacin autnoma en un sistema poltico democratizado. Materializar esta voluntad supone alejarse de los modelos de Estado-nacin predominantes en la actualidad en muchos pases de la regin. El objetivo ideal sera llegar a un estado de equilibrio entre la participacin indgena en el Estado y sus instituciones, por un lado, y el respeto por la autonoma de las instituciones indgenas, por el otro. Tras lo visto, puede indicarse que el conjunto de reformas que se han llevado a cabo no significa slo cambios formales, sino tambin un corte profundo en el discurso colonial y su andamiaje jurdico-institucional. Con este proceso, se da paso a una pluralidad cultural originada en la existencia de los pueblos indgenas, se modifican las fronteras polticas que excluan a la poblacin indgena en tanto pueblos, y se inicia una transformacin en la medida en que el discurso colonial se ve privado, constitucional y jurdicamente, de las bases que apoyaban la praxis y el discurso de la exclusin. En otras palabras, el discurso colonial se erosiona y se produce el desplazamiento drstico de las fronteras polticas de exclusin, as como la concrecin de formas inditas de democracia plural. Adems, este conjunto de cambios tiene consecuencias sustantivas para la construccin de un concepto distinto de ciudadana, puesto que el reconocimiento de la pluralidad tnica abre el camino a otros grupos y define el desarrollo de una poltica estatal, no de la diferencia sino de la pluralidad. Por tanto, la democracia en la regin ha sido capaz, en el contexto y con sus limitaciones histrico-legales, de dar algunas respuestas, aunque sin lugar a dudas insuficientes, a las demandas de los pueblos indgenas. Las reformas jurdicas, los cambios institucionales y la reforma judicial han sido avances notables para garantizar ms el respeto de los derechos de los pueblos indgenas, requisito fundamental para iniciar procesos de desarrollo econmico y cultural. Sin embargo, a pesar de la importancia de los avances legales e institucionales sealados, los sistemas de dominacin y exclusin de los pueblos indgenas siguen vigentes. A pesar de todo, estos cambios no han eliminado las determinaciones especficas de la situacin colonial. As, hoy en da, siguen vigentes los bloqueos, manipulaciones y tensiones que traban el desarrollo poltico de los pueblos indgenas y la construccin de una democracia y una ciudadana desde su punto de vista. Este bloqueo provoca una asincrona entre la existencia formal de derechos y su implementacin efectiva. As, en algunos pases, el Estado sigue estando implicado directamente en violaciones de derechos humanos contra los indgenas; en otros, sus comunidades siguen sufriendo abusos a manos de diversas fuerzas, porque las autoridades no investigan ni hacen comparecer a los responsables ante la justicia. Uno de los casos ms flagrantes es el de Guatemala. Aunque en diciembre de 1996 se declar formalmente la paz, la discriminacin sigue excluyendo a los indgenas de Guatemala de la mayor parte de la vida nacional. Por ejemplo, no estn representados en sus
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Un espacio para la reflexin: conclusiones y posibles recomendaciones

Los apartados precedentes han tratado de presentar la necesidad y, a la vez, la dificultad de solucionar el problema de la desigualdad indgena en Amrica Latina a partir de procesos democratizadores. La cuestin indgena, aun en los pases donde los indgenas constituyen pequeas minoras demogrficas, significa la llave para procesos de transicin
lenguas nativas cuando comparecen como procesados en juicios penales, ni como testigos en las actuaciones que tratan de poner fin a la impunidad de los responsables de los graves abusos cometidos. En Honduras, los pueblos indgenas sufren reiterados ataques a manos de personas o grupos presuntamente vinculados a las autoridades locales y al Ejrcito, as como de ciudadanos particulares. Adems, en los ltimos aos, la Polica ha venido hostigando a las personas que participan en las protestas cada vez ms frecuentes y en el activismo de los pueblos indgenas en el pas. En Brasil existe una situacin similar, si se tiene en cuenta que los lderes y miembros de las diversas comunidades indgenas del pas siguen viviendo bajo las amenazas de abusos y siendo vctimas de las agresiones violentas de los terratenientes, que cuentan con la complicidad de las autoridades locales. Asimismo, en Mxico, los indgenas son a menudo vctimas de violaciones de derechos humanos a manos de las fuerzas de seguridad. Si bien, en diciembre del ao 2000, asumi un nuevo Gobierno, presidido por Vicente Fox Quesada, del Partido de Accin Nacional, que se comprometi a respetar plenamente los derechos de los pueblos indgenas de Mxico, el cargo de gobernador del estado de Oaxaca, por ejemplo, sigue estando en manos del PRI y en muchas zonas de este estado, diversos informes denuncian que el PRI sigue protegiendo a los responsables de las violaciones de derechos humanos cometidas contra los indgenas. Estos casos demuestran que, a pesar de los avances, la construccin de una sociedad plural y democrtica es un desafo complejo. Avanzar significa luchar por romper con las equivalencias del discurso colonial, por las cuales lo indgena y sus formas sociales, culturales y polticas eran sinnimos de retraso, amenaza y disgregacin. Las demandas relacionadas con el territorio, la autonoma y el respeto a otras formas de organizacin social y poltica pasaron a formar parte de una identidad negativa utilizada para justificar la exclusin. El actual reto para la regin, en el contexto de una sociedad democrtica y plural, sera hallar un punto de consenso entre los intereses individuales y un concepto de comunidad capaz de integrarlos. Fundamentalmente, habra que apuntar hacia una poltica de reconocimiento caracterizada por dos componentes: la negociacin de las identidades sociales a partir y sobre la base del reconocimiento mutuo; y la necesidad de encontrar una base de unidad que permita que todos formen parte de un mismo proyecto.
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1. Enfoques, principios y estrategias

Crecimiento con equidad, ciudadana e identidad La complejidad de una estrategia dirigida a la superacin de las desigualdades basadas en determinantes tnicos supone la necesidad de orientar polticas e iniciativas a partir de la revalorizacin de la propia identidad cultural. La idea es transformar el acumulado cultural en un factor de progreso y no en una desventaja, como hasta ahora se haba visualizado. Adems, es necesario integrar una perspectiva de ciudadana activa que no se agote en el voto y la igualdad formal ante la ley. Multiculturalismo y multietnicidad: origen y futuro El futuro de las sociedades latinoamericanas pasa por lograr una integracin y cohesin social basadas en el reconocimiento y valoracin de la diversidad cultural. Esto implica reconocer las diferencias sin tener como objetivo una homogeneizacin cultural, y sin que ello signifique que una cultura domine a otra o que se legitimen las desigualdades y exclusiones histricas. La valoracin de las diferencias y la diversidad supone la superacin de las formas tradicionales de relaciones sociales, econmicas y polticas entre distintos grupos y actores sociales en el interior de los Estados nacionales para acceder, con
democrtica de carcter integral dentro de los cuales la autonoma se constituye en la estrategia de articulacin de los indgenas a esos procesos. A pesar de los avances destacados previamente, la autonoma de los indgenas se ha erigido en la demanda central de organizaciones no slo indgenas, sino tambin de un amplio abanico de partidos y organizaciones polticas en la regin. Sin embargo, no es suficiente reconocer y crear las condiciones para el ejercicio de los derechos, como ya se ha producido en varios pases, sino que es necesario, tambin, dar cabida en la organizacin del Estado y la sociedad a los derechos de los pueblos indgenas. stos, en consecuencia, deben contar con los instrumentos tericos y los medios prcticos para defender sus derechos colectivos. Asimismo, los derechos colectivos deben servir para promover las garantas individuales y sociales de los indgenas como ciudadanos, no para preservar formas ancestrales de marginacin y discriminacin. Por el momento, no existen soluciones mgicas y tan slo pueden apuntarse algunas pautas que podran guiar la actuacin en el futuro para lograr lo que se ha denominado una ciudadana moderna que d cuenta, por un lado, de la diversidad y multiculturalidad y, por otro, del pleno disfrute del derecho de los distintos grupos sociales que componen el tejido social de la regin que va a desarrollar sus identidades propias. Los procesos de integracin social, por tanto, se plantean como un factor central para el logro de objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo, pero debe quedar claro que la integracin social no significa ni es sinnimo de homogeneidad. En este sentido, las recomendaciones se clasificaran en:
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2. Acciones directas
Apoyo, suscripcin y ratificacin de tratados, declaraciones, acuerdos y convenios; reconocimiento constitucional Un avance en el proceso de reconocimiento de los derechos econmicos, sociales, polticos y culturales de los pueblos indgenas y minoras tnicas y nacionales puede y debe ser expresado en la voluntad poltica de apoyar, suscribir y ratificar los distintos acuerdos y compromisos pactados a nivel nacional e internacional. Asimismo, es necesario que los Estados enmienden sus Constituciones con el fin de incorporar el reconocimiento de la diversidad tnico-racial desde un punto de vista multitnico y multicultural. El reconocimiento constitucional de las poblaciones indgenas es necesario para la implementacin de medidas sistemticas con respaldo jurdico y legitimidad poltica y social con el objeto de intentar, por la va jurdica, disminuir o eliminar las desigualdades motivadas por la etnicidad. Marco jurdico y legal Promulgacin de leyes generales o sectoriales que tiendan al fortalecimiento, la proteccin y la promocin de los pueblos indgenas y de las minoras (a veces mayoras) tnicas. Ejemplos de legislacin especfica que sirve como marco de regulacin de las relaciones entre el Estado, la sociedad civil y las comunidades indgenas son la Ley Indgena de Chile, el Proyecto de Ley de Comunidades del Ecuador y el Proyecto de Ley sobre Desarrollo Autnomo de los Pueblos Indgena de Costa Rica. Se debe avanzar ms all del reconocimiento simblico y de las declaraciones constitucionales, sobre todo a partir de un marco jurdico especial que establezca las condiciones para la implementacin de polticas equitativas, que reconozcan la diversidad y especificidad tnicas. En todo caso, si estas leyes no existieran, en el momento de aplicarse la legislacin nacional, deberan considerarse las costumbres o los derechos consuetudinarios. Arreglos administrativos Los pases donde viven grupos o minoras de distintas etnias deben revisar peridicamente los arreglos administrativos que hayan hecho para la formulacin y el cumplimiento de la poltica relacionada con esas poblaciones, tomando especialmente en cuenta la evolu-
sus particularismos y especificidades, a una ciudadana moderna. El reconocimiento de la diversidad multicultural y multitnica implica que los Estados y Gobiernos reconozcan los derechos de las poblaciones indgenas, los incorporen a la legislacin y provean los medios necesarios para el ejercicio real de sus derechos, las instancias para el desarrollo de sus potencialidades y la capacitacin para el manejo de los cdigos bsicos de la modernidad, sin que ello signifique la prdida de identidad.
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3. reas especficas de accin

A pesar de lo sealado, tambin conviene tener en cuenta que, a menudo, los aspectos centrales que se deben abordar para superar las desigualdades motivadas por etnicidad se encuentran en mbitos especficos de intervencin como, por ejemplo, la educacin, la salud, la tierra, el territorio y los derechos econmicos, sociales y culturales. Por este motivo, resulta clave trabajar por: Un acceso equitativo a la educacin Histricamente, los sistemas educativos de la regin no se han ajustado a las necesidades reales de la poblacin indgena. En el campo educativo, se tratara de incorporar un conjunto de estrategias adecuadas para que las poblaciones originarias y minoras accedieran a los cdigos culturales bsicos de la modernidad, sin que ello significara la prdida de su lengua y cultura. Esto puede lograrse mediante la revalorizacin de la propia identidad cultural. Salud Se ha podido comprobar que las diferencias entre los perfiles epidemiolgicos de los pobres y de quienes no son pobres, de la poblacin urbana y rural, y de los integrantes de diversos grupos tnicos son notables. Adems, existen barreras que dificultan el acceso a una atencin adecuada. Se requieren esfuerzos de polticas pblicas de saneamiento bsico y nutricin, as como la participacin de las personas y las comunidades para lograr mejoras en este aspecto. Dada la situacin actual en lo que se refiere a la salud de las poblaciones indgenas y tomando en consideracin el medio sociocultural particular de los distintos grupos, ser necesario adoptar medidas especiales para lograr que los servicios de salud y otros servicios sociales sean ms accesibles a las poblaciones indgenas y respondan mejor a sus necesidades. Los procesos de descentralizacin y modernizacin en marcha podran considerar, como tarea especfica, la incorporacin y el acceso de los grupos indgenas a los servicios pblicos de salud. Adems, se debe reconocer la validez de la medicina y de la farmacologa tradicional. Los Estados deben velar, a travs de una
cin de las necesidades as como los puntos de vista de las poblaciones pertinentes. Los gobiernos que an no lo hayan hecho deberan considerar el establecimiento de instituciones, mecanismos y procedimientos administrativos especializados, ya que las entidades con un mandato concreto y bien delimitado estn en mejores condiciones de dar atencin adecuada a la solucin de los complejos problemas que enfrentan los grupos o minoras tnicas hoy en los pases donde viven. Los Gobiernos que han dividido la responsabilidad de los asuntos tnico-raciales entre varios ministerios, departamentos o instituciones deberan considerar la conveniencia de crear un organismo especial que coordinara estos esfuerzos, como en el caso de Chile, Mxico y Bolivia.
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Tierra y territorio Con el fin de lograr un desarrollo adecuado y permanente para las poblaciones indgenas, los Estados deben asegurar los derechos territoriales y la posesin de las tierras que estos pueblos han utilizado en forma ancestral, ya sea a travs de normas legales generales y especficas, ya sea por la va del reconocimiento de los derechos consuetudinarios y los usos y ocupaciones histricos. En el contexto de la autonoma y la autodeterminacin, se debe tender al establecimiento de medidas y programas de accin para que las poblaciones indgenas administren y gestionen sus propios territorios y recursos naturales. La gestin y resguardo de los recursos naturales y la biodiversidad en tierras indgenas es un punto central para abordar por parte de los pases de la regin. La demanda creciente de nuevas tierras de cultivo, del uso de concesiones mineras, acuferas, petrolferas y la explotacin maderera ha creado un escenario que amenaza, cada vez ms, la supervivencia de los pueblos indgenas que habitan sus tierras ancestrales. Los Estados deben establecer marcos de regulacin, as como procesos participativos de trabajo conjunto con las comunidades, a travs de los cuales se implementen planes de accin y gestin conjunta de tierras, recursos naturales y biodiversidad. Todo ello sin olvidar que se deben tomar medidas para resguardar a las poblaciones indgenas de los impactos negativos generados por grandes proyectos de desarrollo. Es necesario delimitar en forma precisa marcos de regulacin para la participacin informada de las comunidades indgenas en los proyectos que las afecten de forma directa.
Conclusiones y comentarios finales

Este conjunto de acciones y recomendaciones slo puede llevarse a cabo mediante el compromiso de los pases involucrados, que deben establecer los mecanismos y la institucionalidad necesarios para el logro de los objetivos de desarrollo que se propongan. Asimismo, los Estados y Gobiernos deben comprometer sus capacidades en la promocin de instancias participativas junto con la sociedad civil, comunidades y organizaciones de los grupos involucrados, para fijar prioridades y generar mecanismos de consulta, negociacin, resolucin de conflictos y elaboracin de polticas y programas de corto, mediano y largo plazo. Finalmente, aunque en estas pginas se han mencionado algunas de las reas de accin de mayor prioridad, los Estados deben establecer estrategias integrales de desarrollo para los pueblos indgenas. La intencin de este trabajo ha sido evidenciar que la superacin de las desigualdades arraigadas en las diferencias tnicas y de identidad constituye uno de los puntos centra-
poltica y legislacin especficas, por la promocin y el resguardo del patrimonio farmacolgico natural en manos de las comunidades, el respeto de la biodiversidad y la preservacin del saber y el conocimiento ancestral en el cuidado de la salud.
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les para lograr una verdadera integracin y cohesin sociales. La existencia de mecanismos de exclusin exige profundizar en un conjunto de factores sociales y culturales que hasta hace muy poco tiempo estaban ausentes de los anlisis y diagnsticos de la regin. En Amrica Latina, para entender las desigualdades que afectan a los pueblos indgenas, es necesario hablar de identidad, multiculturalismo y diversidad, e indagar en los orgenes histricos y culturales para hallar soluciones ante un futuro inmediato e incierto marcado por el paradigma de la globalizacin. La emergencia de las identidades y la persistencia de desigualdades por razones de etnicidad son, tal vez, algunas de las manifestaciones ms claras de los desafos futuros de la democracia y la ciudadana en la regin. Y esto es as no slo porque las identidades son el principio bsico de la organizacin social, sino porque a travs de sus demandas, y del momento en que se hacen visibles, se evidencian las desigualdades sociales y econmicas de millones de personas de la regin (Castells, 1999). La identidad es, entonces, una marca impuesta por los llamados actores emergentes para contrarrestar la corriente contraria, la de la asimilacin y la discriminacin. Es una forma no slo de consolidar o rearticular vnculos sociales, sino un modo cultural, y sobre todo poltico, de reafirmar la diferencia y el derecho a vivir en ella. El futuro de la regin pasa por el reconocimiento de las identidades propias y la resolucin de la discriminacin como una caracterstica estructural, que ha estado en la base de la formacin de sus Estados y relaciones sociales. En los ltimos aos, el aumento de las desigualdades ha demostrado la urgente necesidad de superar aquellos nudos histricos que amenazan las posibilidades futuras de la regin. Con lo visto hasta aqu, se pueden extraer unas breves conclusiones. En primer lugar, la discriminacin y la exclusin por razones tnicas se han originado a partir de un conjunto de factores histricos sociales, econmicos y culturales interrelacionados e interdependientes. Entre los de mayor influencia actual, se encuentra, el modo excluyente y negador de construccin de los modernos Estados nacionales. ste poda ser sustentado slo mientras el Estado y la nacin trataban de encontrar formas comunes de legitimacin, y la homogeneidad y la unidad nacional eran una virtud y una necesidad para lograr la gobernabilidad. La globalizacin, la universalizacin de los derechos humanos y la emergencia de las identidades han puesto en cuestin la lgica del Estado-nacin autosustentado y autolegitimado, tambin ha puesto en crisis los fundamentos que definan la ciudadana y los principios de pertenencia. En este contexto, es evidente la poderosa fuerza de la emergencia indgena, su capacidad de movilizacin y propuesta, as como su crtica realidad. Adems, la realidad muestra un Estado que ya no puede buscar formulas slo en el plano de las estrategias de superacin de la pobreza, sino que debe acudir a una reforma sustancial de su relacin histrica con los pueblos indgenas. En segundo lugar, no parece imposible pensar en cambios estructurales en trminos de relaciones interculturales. Hasta hace slo unos aos, en algunos pases con un alto nmero de poblacin indgena, an se crea que estos grupos eran parte del pasado histrico, se pensaba que el avance de la urbanizacin terminara cumpliendo con el viejo
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sueo de la asimilacin y de la integracin. Hoy en da, algunos de esos mismos pases han reconocido legalmente no sin dificultades y resistencias a los pueblos indgenas. Sin embargo, an queda mucho por hacer, y es preciso pensar en mecanismos integrados en el plano de la educacin o del manejo y uso del patrimonio ambiental y cultural, entre otros mbitos. Es necesario, pues, buscar nuevos enfoques que revaloricen la identidad y la cultura propia de los pueblos hasta ahora marginados. En conjunto, todo parece indicar que el marco actual de relaciones sociales, polticas, econmicas y culturales de Amrica Latina requiere ser modificado para poder acceder a la modernidad. La pluralidad y la diversidad cultural constituyen, pues, claves para la insercin de la regin en el mundo globalizado y para establecer un nuevo orden en el interior de los Estados de la regin. Los instrumentos y las instancias institucionales ya existen en diversos casos y muchos pases han iniciado el camino para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas y lo estn haciendo, de manera progresiva, con una mayor participacin de las organizaciones y de la sociedad civil indgena. Sin embargo, an queda mucho camino por recorrer y muchos obstculos que superar.
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Gobernabilidad y seguridad
CAPTULO 9
La produccin de inseguridad en la sociedad global

Jaume Curbet Editor de la Revista Seguridad Sostenible del IIG
Una seguridad ilusoria

Nunca haba preocupado tanto la seguridad. Pero no se entiende la inseguridad. Y cuanto menos se la comprende, la inseguridad, con mayor angustia se persigue una seguridad ilusoria. Hay un chiste que describe bastante bien esta peculiar forma de proceder tan extendida. Dice que un hombre regresaba, ya de noche, caminando hacia su casa cuando, en una calle escasamente iluminada, distingui la figura de una persona que estaba agachada, bajo la luz de una de las pocas farolas, buscando alguna cosa. Se le acerc y le pregunt qu se le haba perdido. Las llaves, respondi el otro. Quiere que lo ayude a buscarlas?. S, muchas gracias. Y, agachndose, el hombre que regresaba a su casa se aadi a la bsqueda. Pasado un tiempo, extraado de que no aparecieran las llaves, le volvi a preguntar: Est seguro de que se le han cado aqu las llaves?. Y el otro le respondi: Ah, no, se me han cado all, mientras sealaba hacia una zona oscura. Pero oiga exclam el sorprendido ayudante, si se le han cado all, como es que las est buscando aqu?. Y el hombre, an agachado, le dice: Pues, porque all no se ve nada!. sta es una primera gran dificultad, que limita enormemente la capacidad para enfrentar eficazmente la inseguridad propia de la sociedad global. Porque se sigue buscando la solucin lejos de dnde se halla el problema. Es decir, se busca seguridad al margen de los procesos econmicos y polticos, a la vez que psicolgicos, que generan inseguridad. Y la bsqueda de seguridad al margen del proceso de produccin histrica, social y poltica de la inseguridad privilegia una accin basada en remedios tcnicos o jurdicos se toman medidas y se asignan recursos y se ahorran, as, anlisis de fondo, en lugar de abordar la cuestin en su complejidad poltica (Michaud, 2002).
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Jaume Curbet
Una realidad conflictiva y trgica

Eugenio Tras (2001) describe, con una simplicidad magistral, la complejidad del mundo contemporneo como la interseccin potencialmente conflictiva y trgica de tres niveles. Un primer nivel, o plano mximamente universal, en donde la realidad contempornea se muestra como un casino global casino, por la ausencia de controles cvicos sobre su funcionamiento en donde todos los sucesos que lo constituyen se encuentran en radical interaccin, de manera que cualquier suceso en cualquier lugar acaba repercutiendo en cualquier otro; y sobre todo la razn tcnico-cientfica, debidamente sacralizada, bien religada con el complejo financiero, empresarial de carcter multinacional y poltico, es la que se constituye en su motor. Este nivel global genera un desarraigo generalizado que altera el plano de lo particular segundo nivel, el cual, consiguientemente, reacciona ante este proceso con la creacin de ncleos duros de particularismo excluyente. Un segundo nivel, pues, o plano de lo particular, en donde este acoso del casino global da lugar a una afirmacin de la propia identidad en forma excluyente, de manera que se perturba la relacin de alteridad con otras comunidades, que son percibidas como cabezas de turco. Este santuario local encuentra su forma ideolgica a travs de los integrismos religiosos, presentes en todas las religiones, y en un gran nmero de formas nacionalistas radicales. Y un tercer nivel, o plano de lo personal y subjetivo, en donde la doble acometida del casino global y del santuario local da lugar a un individualismo de la desesperacin. Este individualismo desesperado constituye el salvoconducto de un individualismo neoliberal que asume la despiadada lucha por la vida, bien engrasada por la dinmica de un capitalismo internacional que genera graves desequilibrios, desigualdades e injusticias.
La paz no puede llegar, de afuera, a superponerse al conflicto. Aunque sea disponiendo de los medios ms avasalladores. En el mejor de los casos, esta paz impuesta, producir una tregua; pero, ms temprano que tarde, la dinmica inalterada de los conflictos ya sean internacionales o bien domsticos, exacerbada por el deseo de venganza de los humillados, prosigue imparable. Lo mismo ocurre con los riesgos. Se generan con una gran dosis de irreflexin y, por consiguiente, de irresponsabilidad individual y social. De hecho, cada avance cientfico y tecnolgico contiene un riesgo inherente, el cual, una vez liberado, sigue una trayectoria propia: crece, genera sinergias perversas con otros riesgos y se transforma constantemente a fin de eludir las sucesivas medidas de seguridad con las que se pretende gestionarlo, es decir, domesticarlo (Curbet, 2003a). No es extrao, pues, que las estrategias tradicionales de seguridad, surgidas de una incomprensin profunda de los riesgos y los conflictos que las motivan, acaben formando parte del problema ms que de la solucin.
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El crimen organizado global

En el primer nivel, o plano mximamente universal, asistimos perplejos a la expansin metastsica de la economa criminal (Curbet, 2003b). Impulsada por la desregulacin y la globalizacin financiera, la diferenciacin entre actividad econmica legal y criminal, dinero limpio y dinero sucio, resulta cada vez ms difcil. En el ao 1998, un grupo de jueces y fiscales europeos publicaron un libro singular por muchas razones y de ttulo provocador: Un mundo sin ley (Maillard, 1998). La obra que est dedicada a la memoria de los 26 magistrados europeos, casi todos ellos italianos, asesinados entre los aos 1971 y 1992 resulta indispensable para entender el fenmeno del Crimen Organizado Global y, por extensin, la formacin del mundo contemporneo. Pero, de qu se habla al referirse al fenmeno del Crimen Organizado Global? En palabras de Castells (1998), en las dos ltimas dcadas, las organizaciones criminales han realizado sus operaciones cada vez ms a escala transnacional, aprovechndose de la globalizacin econmica y de las nuevas tecnologas de comunicacin y transporte. Su estrategia consiste en ubicar sus funciones de gestin y produccin en zonas de bajo riesgo, donde tienen un control relativo del entorno institucional, en tanto que buscan sus mercados preferentes en las zonas de demanda ms rica, a fin de cobrar precios ms altos. ste es claramente el caso de los carteles de la droga, pero tambin es el mecanismo esencial en el trfico de armas o de material radioactivo. Utilizando su relativa impunidad en Rusia y las repblicas de la antigua Unin Sovitica durante el perodo de transicin, las redes criminales, tanto rusas/ex soviticas como del resto del mundo, se hicieron con el control de una cantidad significativa de suministros militares y nucleares con el objetivo de ofrecerlos al mejor postor en el catico escenario internacional posterior a la guerra fra. Esta internacionalizacin de las actividades criminales hace que el crimen organizado de diferentes pases establezca alianzas estratgicas a fin de colaborar, en lugar de combatirse, en los mbitos de cada uno, mediante acuerdos de subcontratacin y empresas conjuntas, la prctica comercial de las cuales sigue muy de cerca la lgica
Estos tres niveles, puesto que son planos de una realidad nica y por ello peculiarmente compleja, estn religados como se ha visto por una cadena de flujos: del casino global al santuario local y, de stos, al individualismo desesperado. Pero tambin, por otra de reflujos en la que la exasperacin de la voluntad de poder genera y amplifica riesgos y conflictos y stos, en sus manifestaciones extremas, degeneran en desastres y violencias respectivamente. Justamente, en esta interseccin, conflictiva y arriesgada, de los tres planos que configuran el mundo actual, es donde se generan los grandes problemas de inseguridad que constituyen, en su conjunto, el reto primordial de una imprescindible gobernabilidad global. Y es, por tanto, de una comprensin adecuada de las causas y los procesos que dan lugar a los riesgos y los conflictos que, eventualmente, se podrn extraer opciones de seguridad ms seguras y sostenibles.
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Jaume Curbet
organizativa de lo que he denominado empresa red, caracterstica de la era de la informacin. Es ms, el grueso de las operaciones de estas actividades estn globalizadas por definicin, a travs del blanqueo en los mercados financieros globales. En la introduccin de Un mundo sin ley, puede leerse: Dejemos de imaginarnos el crimen como un virus que ataca un cuerpo sano. Es nicamente la parte negativa de toda sociedad, una especie de marchamo, que evoluciona con ella. Hoy el problema es que resulta imposible distinguir la legalidad de la ilegalidad en el mundo sin ley del planeta financiero. La Corrupcin con maysculas es el signo de una muda ms amplia de nuestra sociedad. La economa criminal no se ha convertido por casualidad en un sector en plena expansin. Su historia est ligada a la de la globalizacin econmica. Quien quiera saber por qu hoy es tan importante este tema, primero debe conocer qu cambios se han producido en los ltimos cincuenta aos en la economa y en las finanzas del mundo. En los mercados financieros, todo est permitido, ya que nada puede ser prohibido (Maillard et al., 1998). Efectivamente, especialmente en las dos ltimas dcadas, las finanzas especulativas han impuesto su lgica por encima de cualquier otra consideracin poltica, econmica o social: necesitan siempre ms dinero y menos controles. Sometidos al dictado de la especulacin financiera, los mercados se nutren de la totalidad del dinero que se halla en circulacin, sin que importe ni su origen ni su propietario. Segn los clculos ms prudentes aunque, por razones obvias, bien difciles de verificar en un mbito regido por la ley del silencio, la cifra de negocios a escala mundial del dinero procedente de actividades ilcitas de las diferentes organizaciones criminales, es decir el Producto Criminal Bruto (PCB), no es inferior a los 800.000 millones de euros anuales, es decir, el 15% del comercio mundial. Se entiende, pues, que la lucha contra el Crimen Organizado Global y el dinero sucio obtenga unos resultados tan lamentables. Y es que una represin eficaz supondra cuestionar los principios mismos que rigen la globalizacin financiera en tanto que sistema autorregulado al margen de cualquier tipo de control cvico. La dificultad consiste, precisamente, en saber qu parte de las actividades regulares ha sido infectada por esta importante corrupcin del sistema financiero. Debe tenerse presente la cantidad enorme de dinero en juego en los circuitos de blanqueo y su efecto acumulativo. Asimismo, no deben olvidarse los desajustes crecientes de los equilibrios financieros mundiales, que solamente se explican, en buena medida, por el efecto perturbador de los bienes financieros que no respetan las reglas del juego financiero normal: las crisis inmobiliarias, las especulaciones en el mercado de las obras de arte e, incluso, las burbujas burstiles, resultan mucho ms que simplemente sospechosas de estar relacionadas con el dinero sucio. No es extrao como se pregunta Maillard (1998) que cuanto ms importantes son las sumas que hay que camuflar, ms fcil resulte su blanqueo? Lo cierto es que los circuitos financieros internacionales garantizan una seguridad absoluta en las grandes operaciones de blanqueo. Algunas tcnicas resultan imposibles de detectar y conducen a esta
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paradoja aberrante de la globalizacin criminal: cuanto ms importante es el crimen, menos visible resulta. Ello se explica en la medida en que la criminalidad econmica y financiera es el resultado natural de una forma especfica de capitalismo, as como lo es la corrupcin poltica o bien lo son los parasos fiscales. El despliegue mundial de este capitalismo ha supuesto prcticamente la desaparicin del papel del Estado, y de cualquier otra forma de control cvico, en la administracin de la economa y, de esta forma, se ha roto el crculo virtuoso del crecimiento y la integracin social. Las polticas neoliberales de las dcadas de 1980 y 1990 aceleraron el proceso de globalizacin financiera y, asimismo, el incremento del desempleo, el agotamiento de los recursos y el aumento incesante de las diferencias de rentas; lo cual propici el entorno idneo para la extensin del crimen y la creacin de redes de corrupcin, mercados negros, traficantes de armas y drogas, etctera. Por consiguiente, el Crimen Organizado Global se acomoda perfectamente a la parcelacin del poder existente en el mundo liberal. En este contexto, la impotencia de los poderes pblicos, aislados, ante la criminalidad organizada resulta cada vez ms escandalosa. En su expresin ms descarnada, el Crimen Organizado Global aparece como la manifestacin tpica y muy moderna de una nueva criminalidad a escala mundial: la de los poderosos (Guialanella, 1998). No es difcil pronosticar, por tanto, que el creciente poder de estas organizaciones postestatales terminar desafiando si es que no lo est haciendo ya al Estado convencional mediante el establecimiento de diversos vnculos mercenarios transnacionales y que defendern, cada vez ms, ambiciones regionales e incluso mundiales. Manuel Castells (1998) sostiene que una de las causas ms inquietantes de la crisis que amenaza al viejo Estado-nacin viene dada, justamente, por el impacto combinado del Crimen Global Organizado en la economa y la poltica. Aunque su incidencia en la economa, tanto por los efectos del blanqueo de dinero como por el condicionamiento en muchos casos decisivo de las economas nacionales, es considerable, an resulta mayor su decisiva capacidad de mediatizacin de las instituciones y la poltica del Estado. Debido a ello, las redes flexibles del crimen han podido aprovechar las ventajas competitivas propias de la nueva economa global; es decir, por un lado, unos entornos locales propicios dominados tradicionalmente por las mafias y, por el otro, una prodigiosa capacidad de las redes globales del crimen para eludir las regulaciones nacionales y los burocratizados procedimientos de la colaboracin policial internacional. La expansin desbordante del Crimen Organizado Global cuestiona los dispositivos tradicionales de control de la criminalidad, ya que los delitos perpetrados en las alturas, adems de estar mal tipificados, resultan terriblemente difciles de detectar para las estrategias convencionales de investigacin y, para terminar de agravarlo, la vigilancia pblica en este mbito de actuacin criminal es, en el mejor de los casos, errtica y espordica, y en el peor simplemente inexistente. En ltima instancia, sin embargo, el xito del Crimen Organizado Global no se podra entender fuera del contexto de una sociedad que ha elevado la lgica de la competitividad y de la maximizacin del beneficio particular al grado de imperativo natural. Qu
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Jaume Curbet
La guerra imperial contra el terrorismo

Este mundo global que ha sido parasitado con tanta eficacia por el Crimen Organizado, genera como se deca al principio un desarraigo generalizado que altera el plano de lo particular y da lugar a una afirmacin de la propia identidad en forma excluyente. Es en este segundo nivel donde se hallan las races que alimentan el fenmeno contemporneo del terrorismo. No es extrao que los expertos y los organismos internacionales no se pongan de acuerdo a la hora de definir el trmino terrorismo. Son realidades demasiado diversas y de una gran complejidad las que se pretende incluir en este concepto. Lo cual no impide particularmente en los ltimos tiempos que de l se haga un uso abusivo, alejado de cualquier pretensin explicativa y con una nica finalidad: estigmatizar a los enemigos irreductibles del nuevo orden imperial. Sabemos que el terrorismo busca una reaccin estatal desmesuradamente coactiva, basada en una lgica militar, que traicione los principios y los procedimientos propios del
resultados ha dado la lucha contra el blanqueo de dinero sucio, la columna vertebral del crimen? La respuesta es devastadora. Slo se han detectado e instruido los mtodos de blanqueo ms rudimentarios, en un nmero nfimo adems. Es muy raro que se descubra una red importante de blanqueo. (...) La Interpol evala entre 1.000 y 2.000 millones de dlares el valor de lo que se ha incautado en el mundo en veinte aos de lucha antiblanqueo, a lo que hay que aadir un nico embargo importante de 1.200 millones de dlares en una operacin montada contra una organizacin de blanqueo del cartel de Medelln. Por tanto, en 20 aos han sido incautados tres mil millones de dlares, es decir, el equivalente a tres das de blanqueo de dinero sucio... Tres das de represin por cada 7.300 de blanqueo sin problemas! El fracaso es total! Ni siquiera es un fracaso, es una ruina (Maillard, 1998). Los valores que sustentan el Crimen Organizado Global suponen la realizacin del autntico sueo de los capitalistas: crecimiento econmico al servicio del inters particular, sin el lastre de la solidaridad ni el control del Estado. Podra decirse, parafraseando la clebre frmula de Clausewitz, que la criminalidad organizada viene a ser, en la era de la globalizacin econmica, la continuacin del comercio por otros medios. Este lucrativo capitalismo gangsteril, como lo denomina Sontag, podra acabar convirtindose en un fenmeno autnticamente explosivo, en un peligro para el sistema legal de mercado. De manera que, si las sociedades nacionales no consiguen asegurar el mantenimiento de las protecciones sociales, la estabilidad de las infraestructuras materiales y de los sistemas educativos, habr que prepararse para vivir fenmenos de regresin masiva: conflictos de clase violentos, o el retorno puro y simple a ciertas formas de barbarie. Hasta tal punto que la extensin vertiginosa del Crimen Organizado Global, junto con las nuevas formas del terrorismo internacional y de la inseguridad ciudadana, vendran a ser tan slo una siniestra primicia.
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orden democrtico. Una reaccin como sta, lejos de apagar las causas del incendio social, lo aviva aumentando la inseguridad, el desorden y polarizando el conflicto y con ello, contribuye decisivamente a la cronificacin y a la extensin del problema que, se supone, pretenda resolver (Reinares, 1998). La lucha contra el terrorismo, adems, cae reiteradamente en la falacia normativa de quienes piensan que imponer una prohibicin significa anular el problema. Cuando la realidad es la contraria: con frecuencia, la prohibicin, agrava el problema (Resta, 2001). Asimismo, resulta dudoso que la estrategia de ser duros con los terroristas tenga un gran efecto sobre los miembros ms implicados. As que la amenaza de un aumento adicional de las penas para sus acciones tiene un escaso efecto disuasivo, si es que tiene alguno (Juergensmeyer, 2001). No es cierto, en todo caso, que en democracia se pueda debatir cualquier cosa: cuando se trata de comprender el fenmeno de la violencia terrorista, se impone una lgica maniquea que slo permite razonar libremente contra el enemigo. Y es que, como ya dijo Montaigne: Cada cual designa como barbarie lo que no es de su uso. De hecho, en la sociedad existe un rechazo generalizado a cualquier planteamiento del problema de la violencia poltica en trminos de choque de valores contrapuestos en el seno de una sociedad multicultural lo cual, por supuesto, slo sera posible desde la comprensin de las razones del otro. Bien por el contrario, se reduce dogmticamente el debate a una cuestin puramente criminal y, al simplificarla tanto, se la vaca de toda utilidad interpretativa. Ello supone una sacralizacin de la democracia, entendida como solucin y salvacin en ella y por ella misma, en detrimento de su condicin de medio idneo para la resolucin de conflictos polticos (Arzumendi, 2001). E impide reconocer, como s lo hizo Bertrand Russell, que el Estado que tiene estructuras de base rechazadas de manera obstinada y apasionada por una parte de la sociedad, padece un dficit sustancial de legitimidad. La violencia terrorista, en sus diversas formas, debe entenderse como sostiene Hoffman (1999) como una de las manifestaciones extremas, con la guerra, del conflicto por el poder poltico. Toda poltica es una lucha por el poder y el poder es, en esencia, violencia. As, en el terrorismo, confluyen poltica y violencia con la perspectiva de conseguir poder: poder para dominar y obligar, para intimidar y controlar y, finalmente, para forzar el cambio poltico. Por tanto, la violencia o la amenaza de violencia es la condicin sine qua non de los terroristas, que estn firmemente convencidos de que solamente a travs de la violencia podr triunfar su causa, y sus finalidades polticas a largo plazo se podrn cumplir. Con este propsito en mente, los terroristas planean sus operaciones para conmover, impresionar e intimidar, asegurndose de que sus actos sean suficientemente arriesgados y violentos como para captar la atencin de los medios y, a travs de stos, del pblico y del gobierno. Frecuentemente, el terrorismo que se considera como indiscriminado y sin sentido no lo es, sino que es una aplicacin muy deliberada y pensada de la violencia.
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Es tan estrecha dice Jnger (1988) la conexin que hay entre el miedo y los peligros amenazadores (en este caso la violencia terrorista) que resulta muy difcil decir cul de estos dos poderes es el que engendra el otro. El miedo es demasiado importante; de aqu que se deba empezar por ste si se quiere deshacer el nudo. Es menester prevenir de lo contrario, es decir, del intento de empezar por los peligros que nos amenazan. Si intentramos hacernos ms peligrosos que aquellos a quienes tememos no contribuiramos a la solucin. Quiz hoy ms que nunca, gobernar equivale a administrar el miedo de los dems. Ello explica la perversin por la cual resulta que el inters objetivo del guardin sea que el temor se mantenga e incluso aumente como se sabe bien, las policas secretas estn especializadas en crear los peligros que se ofrecen a resolver. En particular, el pnico a la violencia terrorista lleva a fortalecer los poderes coactivos hacerse ms peligrosos que aquellos a quienes se teme (Jnger, 1988) y, reduciendo la responsabilidad de los protectores ante los protegidos, a cronificar las amenazas ms graves a la civilidad. De esta manera, en pleno siglo XXI, una parte importante de la poblacin mundial contina pagando, tanto con sus bienes como con su libertad, por la proteccin ante unos enemigos que no siempre resultan claramente discernibles de sus protectores. Con todo, la manipulacin interesada del temor ajeno no podra ser patrimonio exclusivo de nadie. Estatal por nacimiento y vocacin, la instrumentalizacin poltica del terror se produce, obviamente, tambin en los mbitos paraestatal y extraestatal. No obstante, como advierte Escohotado, lo que hoy llamamos terrorismo slo incluye actos contrarios a la seguridad de algn Estado, y de aqu nacen ciertos equvocos de no poca trascendencia. Uno de los aspectos ms inquietantes del terrorismo contemporneo radica en su dimensin transnacional y en el vnculo, de una parte significativa de su actividad, con el Crimen Organizado Global, especialmente con el trfico de armas y el narcotrfico. No es un hecho nuevo: los gobiernos patrocinadores del terrorismo internacional, y servicios secretos implicados en acciones subversivas fuera de sus fronteras, financian buena parte de estas actividades mediante los beneficios del narcotrfico. Por otra parte, la estructura actual del mercado negro internacional de armas tiende a impedir transacciones que no descansen sobre las mismas infraestructuras logsticas y financieras utilizadas para el comercio ilegal de drogas y otras formas de grave criminalidad organizada. La facilidad, por ejemplo, con que una organizacin terrorista puede obtener fondos y blanquear dinero mediante, pongamos por caso, un mercado de diamantes que no dispone de autorregulacin es extraordinaria. A todo ello cabe aadir otros negocios de carcter ilegal o ilcito, como el trfico de opio, el fraude con tarjetas de crdito o el hurto, estos ltimos practicados habitualmente por las clulas de la red terrorista distribuidas por todo el mundo y a las que los dirigentes de la red terrorista global reclaman autofinanciacin (Reinares, 2003). Resulta imposible, por tanto, considerar el terrorismo como un fenmeno exgeno al sistema econmico y poltico. Bien por el contrario, surge y crece en medio de los conflictos polticos, acompaado directa o indirectamente por el Estado, a travs de sus servi-
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cios secretos, y participa activamente en la nueva economa mundial, a travs de un sector tan relevante para el equilibrio financiero global como el representado por el conjunto articulado de traficantes de casi todo: armas, drogas, personas, residuos radioactivos, etctera. El terrorismo a diferencia del Crimen Organizado Global, que apuesta su prosperidad a una implacable ley del silencio es el lenguaje para llamar la atencin. Si no llamara la atencin, el terrorismo no existira. Lo que convierte un acto en terrorista es que aterroriza. Los actos a los cuales se asigna esta etiqueta son sucesos deliberados, explosiones y ataques llevados a cabo en lugares y momentos calculados para ser advertidos. El terrorismo sin sus testimonios horrorizados sera tan intil como una obra de teatro sin pblico. Cuando los observadores de estos actos, se ven afectados sienten desagrado o repulsin y empiezan a desconfiar de la tranquilidad del mundo que los rodea, es cuando este teatro consigue sus propsitos (Juergensmeyer, 2001). Con frecuencia, los medios de comunicacin responden a las propuestas de los terroristas con excesiva prontitud, incapaces de ignorar algo que ha sido adecuadamente descrito como un acontecimiento construido de forma especfica para sus necesidades. Lo cual no puede extraar en una poca de declaraciones y titulares en que, generalmente, se da prioridad a las imgenes que causan impacto y a las frases enrgicas que frecuentemente se confunden con el buen periodismo sobre el anlisis deliberado y la exgesis detallada. El terrorismo constituye, en ltima instancia, uno de los fenmenos polticos ms fluidos y dinmicos, que evoluciona constantemente hacia formas nuevas y cada vez ms peligrosas con la intencin de evitar las medidas de seguridad existentes en cada momento. A pesar de esta fluidez, algunos de los conceptos bsicos sobre este fenmeno se hunden cuando se introducen, en el estudio del terrorismo internacional, los nuevos datos sobre el crecimiento del terrorismo religioso y la extraordinaria multiplicacin de su potencial de violencia y destruccin. Ms que como elementos de una estrategia poltica global, las acciones del nuevo terrorismo religioso aparecen como declaraciones simblicas, cuya finalidad es otorgar un cierto poder a comunidades desesperadas. Su mensaje ha resultado fcil de creer y ampliamente aceptado por cmo han sido de aparentes los fracasos del Estado laico. Tanto la violencia como la religin han surgido en tiempos en los que la autoridad est cuestionada, ya que ambas son formas de desafiar y sustituir a la autoridad. La primera consigue su poder de la fuerza y, la segunda, de sus pretensiones de orden definitivo. La combinacin de ambas en actos de terrorismo religioso ha sido ciertamente una poderosa afirmacin. Los rebeldes religiosos posmodernos no son, por tanto, ni anomalas ni anacronismos y, por todo ello, la estrategia imperial de guerra-contra-el-terrorismo puede ser muy peligrosa, ya que parece seguir el guin escrito por los terroristas religiosos: la imagen de un mundo en guerra entre las fuerzas laicas y religiosas (Juergensmeyer, 2001).
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El fenmeno social de la inseguridad ciudadana

Y en el tercer nivel es decir en el plano personal y subjetivo es donde la doble acometida del casino global y del santuario local da lugar a un individualismo de la desesperacin, donde tienen lugar los procesos econmicos y polticos generadores del fenmeno social de la inseguridad ciudadana. La inseguridad ciudadana se ha convertido en un desafo crucial para la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano. Con todo, a pesar de que en el ncleo de esta inseguridad se halle la amenaza de violencia generada por los nuevos conflictos producidos socialmente, lo cierto es que las polticas de seguridad ciudadana siguen estando ms ocupadas en contener, o bien en paliar los efectos extremos de estos conflictos (preferentemente la actividad delictiva dirigida contra los bienes privados) que no en minimizar los riesgos de exclusin social y de desigualdad econmica y, en ltima instancia, el riesgo de ruptura social. Pues las sociedades ms desiguales, no las ms pobres, son las ms crimingenas (Torrente, 2000). La degradacin espectacular que viene padeciendo el servicio pblico de seguridad, en el contexto de la reduccin de la capacidad efectiva del Estado para generar bienes pblicos, resulta indudable que facilita la extensin de una cultura de la impunidad que permite atentados generalizados contra los derechos de la persona y que deja al ciudadano ordinario, que no puede pagarse seguridad privada, en una situacin de creciente indefensin y, por consiguiente, con un inquietante sentimiento de inseguridad. El problema de la inseguridad ciudadana se ve agravado por la extraordinaria capacidad que han adquirido los medios de comunicacin a la hora de difundir en tiempo real y amplificar a nivel mundial y, por tanto, deslocalizndolos los desastres y las violencias ms extremas y aterrorizantes. Pero tambin contribuye, decisivamente, a la extensin de esta autntica epidemia social, la inexistencia de indicadores y anlisis confiables de la dimensin y la evolucin real de la inseguridad; y, an ms, la constante manipulacin poltica, incluidas las devastadoras polmicas partidarias, a las que se ven sometidos los datos disponibles sobre las actividades de los organismos policiales y judiciales en relacin con la delincuencia, a fin de renovar el apoyo irreflexivo de los electores a las viejas aunque ahora se intente enmascarar de innovadora tolerancia cero polticas coercitivas. La eleccin de los indicadores de la evolucin de la inseguridad ciudadana no se trata, por tanto, ms que en apariencia de una cuestin metodolgica. Bien por el contrario, constituye una decisin, ya sea explcita o implcita, de una gran trascendencia para la definicin de las correspondientes polticas pblicas. La encuesta de victimizacin es la tcnica que ms revoluciona la forma de explicar la delincuencia. Permite conocer mejor la extensin de la actividad delictiva, su geografa social, la naturaleza del miedo, las visiones del sistema penal, las actitudes hacia los delincuentes o los significados y consecuencias del delito. En pases como Estados Unidos, Reino Unido u Holanda, estas encuestas se realizan regularmente con una muestra que cubre la poblacin adulta. De estas encuestas se critica que no recogen sectores
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marginales de la poblacin o que no representan adecuadamente determinados delitos: asesinatos, delitos de las organizaciones, delitos contra la mujer o contra minoras tnicas. A pesar de todo, un descubrimiento importante de las encuestas de victimizacin es que el delito se mezcla con otros problemas sociales, confundindose causas y efectos; y que el miedo de la poblacin al delito guarda relacin con otras circunstancias vitales y no tanto con la realidad delictiva. Todo ello ayuda a explicar que la atencin pblica se dirija, casi exclusivamente, hacia abajo, de manera que se buscan las causas de la inseguridad nicamente en las actividades delictivas de los sectores sociales marginados y, ms recientemente, en los inmigrantes; los cuales se convierten as en el fcil chivo expiatorio de uno de los problemas ms graves y complejos que vienen padeciendo las sociedades occidentales. En Espaa, por ejemplo, en los cuatro primeros meses del ao 2002, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado detuvieron a 10.984 extranjeros por no tener permiso de residencia y a 8.600 ms por entrada ilegal. En total, fueron 19.585, casi el doble de los 10.417 detenidos por estos conceptos en el mismo perodo de 2001. La cifra representa el 41% de todos los extranjeros detenidos, incluidos aquellos que lo fueron por presuntos delitos o faltas, que ascendieron a 46.678, un 42% ms que entre enero y abril de 2001. No hay que olvidar tampoco que, a diferencia de los espaoles, que slo pueden ser detenidos cuando hay indicios de que han cometido algn delito o falta, los extranjeros, gracias a la Ley de Extranjera, pueden ser llevados a comisara simplemente por no tener la documentacin en regla, lo cual supone simplemente una infraccin administrativa, como conducir a ms velocidad de la permitida. En el mes de abril de 2002, el entonces Ministro del Interior, Mariano Rajoy, en uno de sus mltiples intentos de relacionar delincuencia e inmigracin, sostuvo en el Congreso que de los 313.956 detenidos espaoles y extranjeros registrados en todo el 2001, 116.139 eran forneos, pero omiti que casi la mitad (44.139) lo fue por hallarse en situacin administrativa irregular sin que estuviera acusada de haber cometido ningn tipo de infraccin penal. Y, al mismo tiempo, se pierde de vista la incidencia, en la generacin de la inseguridad ciudadana, de la dimensin monstruosa que ha adquirido el Crimen Organizado Global es decir, el trfico ilegal a escala mundial de seres humanos, de armas o de drogas, as como se deja de lado la fatdica simbiosis existente entre un desarrollo econmico sometido implacablemente a un desbocado afn individual de lucro y el abandono impune, por parte del Estado, de sus responsabilidades sociales. Ciertamente, crece el nmero absoluto de hechos delictivos, pero no todos por igual, ni constantemente, ni en todas partes, pues considerada globalmente, la delincuencia en las sociedades desarrolladas ha venido experimentando un proceso de crecimiento sostenido durante las tres ltimas dcadas del siglo XX. En Espaa, en el ao 1989 la tasa de homicidios por cada 1.000 habitantes se haba incrementado un 100% respecto del ao 1980. Ni siquiera est claro que la delincuencia est aumentando por encima del crecimiento econmico y de poblacin o de la movilidad local y transnacional. Y, en todo caso,
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convendra ubicar esta amenaza en el lugar que le corresponde, por su gravedad relativa, en el conjunto de malestares que padece la humanidad: por ejemplo, la matanza incesante en las carreteras, los accidentes laborales o la violencia domstica; por no hablar del hambre, de las guerras, de las pandemias o de la catstrofe ecolgica. De lo que no hay duda, sin embargo, es de la creciente inseguridad que se genera a propsito del proclamado aumento alarmante de la delincuencia. En el ncleo de este fenmeno social de inseguridad se halla, inexcusablemente, el poderoso proceso psicolgico del miedo. Y en el ncleo del miedo est, por encima de todo, el temor a morir y, en particular, morir antes de tiempo, por causas accidentales y, an ms, morir a manos de otro. Y es tal la intensidad de este temor a la muerte que, probablemente, resulte intil pedir un esfuerzo de racionalidad bien entendida. No habra que dejar, sin embargo, de procurarlo. No hay motivo para avergonzarse del miedo. Se trata de un recurso instintivo que resulta indispensable para vivir con la necesaria prudencia: avisa de los peligros y amenazas y permite, al mismo tiempo, eludirlos. Por tanto, sera sensato no permitir que se inutilice un instrumento que resulta indispensable para poder realizar plenamente el potencial humano. Pero, asimismo, conviene no olvidar que se trata de un mecanismo innato que no requiere ser potenciado; a menos que se quiera, por razones inconfesables, transformar el miedo natural en inseguridad neurtica. Precisamente, la inseguridad se convierte en neurtica en la medida en que pierde las propiedades autoprotectoras del miedo. Ya no se trata, en la inseguridad que se extiende en la sociedad global, de buscar la mnima certidumbre que debe acompaar toda accin humana, sino de sentirse seguros ante amenazas reales y, no menos, ante peligros imaginarios. As ocurre en el caso de la llamada inseguridad ciudadana: el saludable temor a la agresin delictiva, que hace ser prudente, se convierte en una inseguridad difusa que hace sentir vulnerable ante amenazas genricas; de las cuales, el miedo ya no puede ayudar a autoprotegerse eficazmente. Perdida la carta de navegacin que procura el miedo natural, sumergidos en el fenmeno colectivo de la inseguridad ciudadana, se entra de lleno en una paradoja inquietante: importa ms sentirse seguro que estar realmente seguro. As, tal y como constatan las ms rigurosas encuestas de victimizacin, una buena parte de la poblacin de las sociedades occidentales teme ser vctima de aquellos delitos que es menos probable que sufra y, complementariamente, busca los posibles agresores en la direccin equivocada. Este peligroso desenfoque explica, en buena medida, algunos despropsitos trgicos, como, por ejemplo, que la mayor parte de los asesinatos son cometidos por personas que mantienen vnculos familiares o bien de proximidad con la vctima. En otras palabras: la inseguridad ciudadana, lejos de aumentar las propiedades autoprotectoras del miedo al delito, hace ms vulnerable a las agresiones delictivas. La pregunta parece, pues, ineludible: A qu y, en su caso, a quin beneficia la conversin del natural miedo al delito en el fenmeno social de la inseguridad ciudadana? Hay una respuesta inmediata y fcil que, a pesar de todo, no es posible evitar: La industria y el comer-
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cio de la seguridad. La expansin de este nuevo sector econmico presenta, en el transcurso de las dos ltimas dcadas, unas magnitudes tan elevadas que no sera posible sustraerlo a la condicin de sospechoso principal. En algunos pases europeos, los efectivos policiales dirigidos por compaas privadas ya igualan en el caso de Dinamarca, Luxemburgo, Suecia o Reino Unido e incluso superan a la Fuerza Pblica en Polonia y Hungra, la proporcin entre policas privados y pblicos es de 2 a 1. En Espaa, el total de los efectivos de la Polica Pblica, 179.400 en el ao 1999, contempla desde su estancamiento el aumento constante de los efectivos privados, que se situaron en 71.500 personas ese mismo ao, es decir, una cifra superior a la de la Guardia Civil, a la del Cuerpo Nacional de Polica y, est claro, a la del total de las policas locales(Ocqueteau, 2000). Y, ciertamente, no hay duda de que ese nuevo sector resulta el primero y ms importante beneficiado, en trminos de rendimientos econmicos, de la pandemia de la inseguridad ciudadana. ste es, justamente, uno de los rasgos definitorios del capitalismo postindustrial: la extraordinaria capacidad para combinar los rendimientos obtenidos de un crecimiento econmico a casi cualquier precio en trminos de los riesgos y los conflictos que genera con una relativa impunidad, con los beneficios que obtiene del tratamiento del problema de inseguridad que l mismo genera. Esta situacin fue anticipada, visionariamente, por Charles Chaplin en una de sus pelculas; en la que un Charlot hambriento se las ingenia con un chico de la calle no menos necesitado que l mismo y ambos inauguran lo que sera, a finales del siglo XX, uno de los negocios ms prsperos: el chico se dedica a romper cristales a pedradas y, a continuacin, aparece un Charlot, proverbialmente convertido en cristalero, ofreciendo sus servicios de reparacin. Ahora bien, si se sigue la tcnica propia del detective que consiste en identificar los beneficiarios directos del crimen, de seguro habra que aadir, a la lista de sospechosos de impulsar la expansin extraordinaria de la inseguridad ciudadana en la sociedad global, a los acumuladores de poder poltico con finalidades distintas de la bsqueda democrtica del bien comn. Efectivamente, resulta bien difcil dejar de lado la gestin del miedo y, llegado el caso, del terror en el ejercicio del poder.Desmintiendo los propsitos fundacionales, la guerra contra el delito se ha convertido en una fuente de legitimacin poltica del Estado; el objeto del sistema penal no consiste en reducir el delito, sino en crear la imagen de la amenaza del delito manteniendo en actividad a un nmero importante de delincuentes; y la crcel reproduce el delito y gestiona a los delincuentes (Torrente, 2000). Resulta demasiado tentador. Por miedo, los sbditos o los electores venden la responsabilidad propia por una promesa de seguridad. En un clima social de inseguridad ciudadana, como es sabido, resulta muy complicado cuestionar el orden establecido, dudar de las medidas coercitivas, impugnar las asignaciones presupuestarias destinadas a la Polica o al Ejrcito, atreverse a apuntar a las causas de la delincuencia, denunciar la corrupcin poltica, pero, tambin, perseguir eficazmente la criminalidad de los poderosos, promo-
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ver la solidaridad con los inmigrantes o bien articular alternativas al despliegue mundial de la globalizacin econmica. El rendimiento econmico y poltico, que procura el fenmeno social de la inseguridad ciudadana, se corresponde con una cierta simetra con la incapacidad manifiesta de las polticas tradicionales de seguridad pblica. Centradas como estn estas estrategias esencialmente reactivas ms en el mantenimiento del orden que no en la reduccin de la inseguridad, se ven fatalmente abocadas al castigo y la venganza en detrimento de la prevencin, la mediacin, la reparacin de la solidaridad quebrada. As, las polticas que se dicen de seguridad se apoyan casi exclusivamente en la capacidad represiva de las leyes penales, de los organismos policiales, de los rganos de la justicia y de las instituciones penitenciarias, con la confianza de que este vasto dispositivo de coercin, por lo menos, mantendr la inseguridad ciudadana dentro de unos mrgenes que no comprometan la estabilidad del poder. La eficacia de este engao colosal que consiste en vender orden enmascarado de seguridad a unos ciudadanos cada vez ms atemorizados se ve cuestionada por la propia saturacin del sistema pblico de seguridad: las leyes envejecen antes de ser aplicadas, la Polica ni puede ni sabe atender las crecientes demandas ciudadanas, los tribunales se ven desbordados, las crceles rebufan. Al Estado le cuesta, pues, cada vez ms, mantener la apariencia de garante nico de la seguridad. Y aqu salta la sorpresa: el tab del monopolio estatal de la violencia ha resultado ser una fanfarronada; al menos cuando se trata de proteger efectivamente la vida, los derechos y las libertades de los ciudadanos. Si el Estado no puede, porque tiene otro trabajo, pues que lo hagan los propios ciudadanos; los que se lo puedan pagar, por supuesto. As, este mbito, abandonado por la precipitada retirada estatal, ha sido colonizado, sin mayores dificultades, por la expansin extraordinaria de la industria y el comercio de la seguridad. En este nuevo escenario social, cada vez ms desamparado por la proteccin pblica, desprovisto de mecanismos adecuados de mediacin y solidaridad, la expresin de los conflictos interpersonales y de grupo se generaliza en las calles de las ciudades, tanto como en el seno de las familias mediante las ms diversas modalidades de violencia. En resumen, el miedo es un mecanismo natural que resulta indispensable para la supervivencia y para el despliegue completo del potencial contenido en cada ser humano. Ahora bien, un exceso de amor propio o, si se quiere, de contraccin egocntrica en el sentido que lo describe Einstein transforma, sutilmente, el miedo en inseguridad neurtica y, por tanto, en un mecanismo ineficaz de autoproteccin. Este tipo de inseguridad difusa se extiende vertiginosamente, en la sociedad global, hasta llegar a adquirir proporciones pandmicas; y, una vez convertido en fenmeno social, resulta fcilmente manipulable a travs de los omnipresentes medios de comunicacin por la nueva y prspera industria de la seguridad, as como por la poltica del miedo que hace suya el fundamentalismo neoliberal. Las impropiamente denominadas polticas de seguridad han resultado ser, una vez desenmascaradas por la crisis del Estado del bienestar, las viejas estrategias de manteni-
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Por una gobernabilidad de los riesgos y los conflictos

Se deca, al principio, que las estrategias tradicionales de seguridad, surgidas de la incomprensin de los riesgos y los conflictos que las motivan, terminan por formar parte del problema en lugar de la solucin. Ahora despus de haber examinado la produccin de inseguridad en las intersecciones conflictivas de los tres planos que constituyen la sociedad global valdra la pena aadir tres breves reflexiones finales. En primer trmino, no parece que los riesgos ni los conflictos puedan ya seguir siendo considerados como efectos colaterales o secundarios del proceso de modernizacin de la sociedad industrial, sino que, bien por el contrario, constituyen un componente esencial de este proceso. El capitalismo, como recuerda Giddens, no sera nada sin el riesgo. En dos niveles complementarios. El primero, resulta manifiesto: sin poder redistribuir socialmente los riesgos y los conflictos inherentes al proceso de acumulacin de la riqueza en unas pocas manos, no resultara concebible el actual sistema econmico y poltico. El segundo, quiz sea ms sutil: el capitalismo postindustrial no slo crece gracias a su poder de generar irresponsablemente riesgo, sino que lo hace tambin debido a su capacidad para aprovechar los beneficios del problema: es decir, la industria y el comercio de la seguridad y, complementariamente, la poltica del miedo. ste es un hecho crucial que debemos afrontar. Porque no se est ante un proceso inevitable que tendra algunos efectos perniciosos que convendra corregir. Lo que hay que cuestionar, a pesar de su dificultad, es la direccin misma de los procesos de globalizacin y de transformacin econmica que producen al tiempo que se aprovechan una acumulacin de riesgo y conflicto desconocida en toda la historia de la Humanidad. Porque ya no se trata solamente de una acumulacin de riesgos y conflictos potenciales, sino de un continuo de desastres y violencias plenamente efectivas en sus consecuencias catastrficas que amenazan la continuidad misma de la vida humana en la Tierra. La magnitud colosal de la catstrofe humana, en trminos de sufrimiento global, no admite un tratamiento a base de aspirinas: pide a gritos una toma de posicin radical, es decir que vaya a la raz misma del riesgo y el conflicto, en lugar de encandilarse con los efectos espectaculares del desastre y la violencia. Parece claro que una comprensin apropiada de este hecho crtico deber derivar, necesariamente, en un cambio sustancial de la actitud ante el desarrollo cientfico-tecnolgico y el crecimiento econmico, lo cual conllevar una nueva manera de pensar los procesos sociales. Y, de esta forma, tambin una nueva forma de actuar en la sociedad.
miento del orden a cualquier precio, en trminos de costos humanos. De esta manera, explicitada la incapacidad del aparato estatal coactivo para garantizar la necesaria seguridad pblica, nada ha podido contener la redistribucin a los ciudadanos de su capacidad para ocuparse, de acuerdo con sus diferentes posibilidades, de su respectiva seguridad privada.
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En segundo lugar, cambiar la manera de pensar resulta, pues, esencial. Cabe preguntarse: Si dan ms de s las categoras propias del siglo XIX con las que, en gran medida, seguimos pensando los nuevos problemas humanos? Se ha roto, de hecho, el pacto social que posibilitaba al Estado el papel regulador y, sobre todo, compensador de los desequilibrios provocados por el crecimiento econmico. Ahora, la economa especulativa se ha podido librar del Estado y su capacidad destructiva en trminos humanos y ecolgicos no parece tener lmite. Los nuevos riesgos y conflictos desbordan la escasa capacidad del Estado, hasta tal punto que se los percibe como si tuvieran vida propia y una trayectoria fatalmente predeterminada por algn poder inaccesible. No resulta razonable, pues, seguir confiando la salvacin de la catstrofe a una voluntarista recuperacin del Estado sin haber entendido el fenmeno, de larga trayectoria y vasta profundidad, que explica el hecho de que no slo el Estado sino la propia poltica se hayan visto reducidos a simples comparsas en el concierto de la economa financiera globalizada. De manera que la funcin tradicional del Estado, ofrecer seguridad, en el nuevo escenario global de la produccin impune de riesgos y conflictos gigantescos, ya no puede obtener la imprescindible credibilidad. Las polticas de seguridad, mediante una combinacin adecuada de accin represiva y de intervencin humanitaria, se aplican nicamente a mantener dentro de unos lmites socialmente tolerables los efectos extremos es decir, las violencias y los desastres y, consiguientemente, la inseguridad pblica de los conflictos y los riesgos intrnsecos a la buena marcha del negocio global. ste es el papel residual que el nuevo desorden mundial, parece, ha reservado al Estado, o como dice Bauman, lo ms parecido al papel de una comisara local de polica. Al mismo tiempo, no parece que se detenga el proceso de vaciado de las capacidades efectivas de los Estados para limitar, con el propsito de proteger la seguridad fsica de los ciudadanos, la produccin vertiginosa de nuevos riesgos y conflictos que no cesan de anunciar nuevos y mayores desastres y violencias. No hace falta decir que este vaciado de los poderes estatales no revierte, ni en el mbito europeo ni en el internacional, en otras instancias susceptibles de garantizar una mejor participacin democrtica de las colectividades humanas en la regulacin de estos procesos crticos para la consecucin de un desarrollo y una seguridad sostenibles (Curbet, 2002b). En ltimo trmino, tambin habr que superar el falso debate entre prevencin y respuesta. Por supuesto que se debe estar, razonablemente, en condiciones de responder a fin de minimizar los daos producidos por un desastre. Y que resulta sensato anticiparse preventivamente, tanto como sea posible, al desencadenamiento de los hechos catastrficos con la finalidad de, como mnimo, reducirlos. Est claro, sin embargo, que debera resultar mucho ms productiva an una aplicacin sistmica del principio de precaucin al desarrollo cientfico-tecnolgico tanto como al crecimiento econmico. La cuestin, como siempre, es el cmo. En ningn caso sin disponer de una visin realmente integral que contemple las necesidades de las generaciones futuras, de la Humanidad entera, de la totalidad de los seres vivos y del conjunto de la Naturaleza.
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Referencias
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Aunque lentamente, la desesperada situacin del planeta est despertando a sus habitantes a la necesidad de una transformacin a escala mundial. Hay que confiar en que una nueva forma de accin poltica puede surgir de esta incipiente visin ms amplia y profunda de la realidad humana, ecolgica, cosmolgica, que responda a las necesidades del individuo tanto como a las de la colectividad; que permita restablecer la interconexin armoniosa del hombre con el resto de la naturaleza, es decir, que atienda las necesidades materiales, pero que deje espacio para las espirituales; que, en definitiva, permita evitar la produccin imprudente de aquellos riesgos y conflictos que estn condenados a materializarse, con una perturbadora regularidad, en desastres y violencias cada vez ms espantosas. Indudablemente, ello requiere, como condicin previa y necesaria, un difcil y, por tanto, valeroso gesto de humildad: de un lado, el reconocimiento honesto por parte de expertos y de polticos de que no se conoce la solucin para estos colosales problemas de inseguridad; y, del otro, consecuentemente, una promocin decidida e inteligente, a escala global tanto como local, de redes de interaccin e interdependencia que faciliten el aprendizaje comn de modalidades sostenibles de gobernabilidad de los riesgos y los conflictos (Prats, 2003).
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Jaume Curbet
Prats, J. 2003. Gobernanza del riesgo. Trabajo presentado en el Foro de la Seguridad sobre Riesgo Territorial. Institut dEstudis de Seguretat. Barcelona, Espaa. Reinares, F. 1998. Terrorismo y antiterrorismo. Barcelona: Paids. . 2003. Terrorismo global. Madrid: Taurus. Resta, E. 2001. Albert Einstein y Sigmund Freud: Por qu la guerra? Barcelona: Minscula. Torrente, D. 2000. Desviacin y delito. Madrid: Alianza. Tras, E. 2001. Ciudad sobre ciudad. Madrid: Destino.
CAPTULO 10
Violencia y seguridad pblica en Amrica Latina y Europa

Klaus Bodemer Director del Instituto de Estudios Iberoamericanos Hamburgo
Introduccin
El cuadro cambiante de la seguridad en Amrica Latina
El cuadro de seguridad en Amrica Latina y el Caribe ha cambiado sensiblemente en las ltimas dos dcadas. Partiendo de la denominada Doctrina de Seguridad Nacional que supuso la colaboracin de los regmenes dictatoriales y Estados Unidos en la lucha contra la subversin interna, Amrica Latina y el Caribe han pasado segn las palabras de los Ministros de Defensa en su ultima reunin en Santiago de Chile en noviembre de 2002: paulatinamente hacia un sistema de seguridad complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas instituciones y regmenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas, de alcance hemisfrico, regional, subregional y bilateral, que han ido conformando en la prctica una nueva arquitectura de seguridad flexible. sta ha permitido dotar a la regin de un nivel creciente de estabilidad y gobernabilidad en el mbito de la seguridad y de la defensa, para encarar tanto amenazas tradicionales como tambin al conjunto de riesgos y amenazas que han emergido durante el proceso de globalizacin (Declaracin de Santiago, 2002). Sin embargo, si se mira la situacin actual, el optimismo expresado en este diagnstico parece justificado solamente en parte. A inicios del siglo XXI, el panorama de seguridad en Latinoamrica se caracteriza por dos tendencias ms bien contradictorias: por un lado, la restauracin de la democracia y los proyectos de integracin han contribuido a la pacificacin de la regin, la creacin de medidas de confianza mutua y la creciente subordinacin de las Fuerzas Armadas al Poder Civil; por otro lado, en la mayora de los pases
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de la regin se observa un aumento espectacular de la violencia y de la inseguridad pblica, que se concentra en primer lugar en las grandes aglomeraciones poblacionales. A estos fenmenos se agrega, desde el 11 de septiembre de 2001, la guerra antiterrorista, promulgada y liderada por el Gobierno estadounidense. Esta lucha ha conducido cada vez ms a una militarizacin tanto del discurso poltico como de la poltica en general en el mbito nacional e internacional. Sin embargo, a pesar de esta nueva amenaza del terrorismo internacional, el sentimiento de inseguridad surge entre los ciudadanos latinoamericanos, ms a partir de las preocupaciones de la vida diaria que del miedo a un acontecimiento mundial o a cualquier ataque desde el exterior. A esta percepcin responde el concepto de Seguridad Humana acuado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que en su informe del ao 1994 proporcion la primera definicin: La Seguridad Humana est centrada en el ser humano. Se preocupa por la forma en que la gente vive y respira en sociedad, la libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al mercado y a las oportunidades sociales, y a la vida en conflicto o en paz. La Seguridad Humana significa que la gente puede ejercer estas opciones en forma segura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy no desaparecern totalmente maana (PNUD, 1994). Este concepto significa un verdadero vuelco en relacin con los paradigmas precedentes y tiene la ventaja de perseguir ms la proteccin y la seguridad de los seres humanos que la de los Estados; se ocupa de respuestas no militares a los desafos de seguridad e involucra a la vez actores estatales y no estatales. Las cifras sobre el aumento de la violencia, del crimen organizado y no organizado y, con eso, el deterioro de la seguridad pblica son alarmantes y significan que Amrica Latina es la zona ms violenta del mundo si se mide en trminos de homicidios registrados (Londoo, Gaviria y Guerrero, 2000). A su vez, el World Report on Violence and Health de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) indica que la tasa de homicidios por cada 100.000 habitantes es en la zona de 27,5, una cifra tres veces superior al promedio mundial y 27 veces superior a la de la Unin Europea. Ello hace que el homicidio sea la quinta causa de fallecimiento en la regin, al originar el 4,4% de las muertes por ao. A efectos de comparacin, se puede sealar que en la Unin Europea el homicidio es la causa nmero 44 de los fallecimientos y origina el 0,1% de ellos (OMS, 2002). El Salvador se convirti en el pas ms violento del mundo, cuando alcanz un nmero de 140 muertes violentas por cada 100.000 habitantes. Las estadsticas indican que uno de cada cinco ciudadanos salvadoreos es asaltado una vez al ao. En Brasil, la cuota de asesinados entre la poblacin masculina se haba duplicado entre 1986 y 1996 de 21,2% a 43,5% cada 100.000 habitantes y de 2,3% a 44,4% en la poblacin femenina. El panorama de violencia se encuentra en primer lugar en los grandes centros urbanos. En 1999, 482 jvenes entre 15 y 17 aos de edad murieron de un tiro en Ro de Janeiro, cinco veces ms jvenes que en California. El 70% de los asesinos tiene vnculos con el trfico de drogas; la mayora de las vctimas son pobres (The Economist, 2003). Casi la mitad de los 300 asesinados diarios en Brasil se concentran en estas regiones. En Argentina, la cuota
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La situacin en las subregiones

Estudios de caso elaborados en el marco del Proyecto Recal Amrica Latina 2020
En este contexto poco alentador es donde surgi, en el marco del proyecto Red de Cooperacin Eurolatinoamericana (Recal) Amrica Latina 2020, cofinanciado por la Unin Europea, la idea de investigar con ms profundidad la temtica de la violencia y la insegu-
de asesinos se ha duplicado desde 1995. Hoy en da, hay 10 asesinados por cada 100.000 habitantes, la misma cifra que en la dcada de 1970, cuando los militares hicieron desaparecer a miles de ciudadanos argentinos. La destruccin y transferencia de recursos causada por la violencia representa ms del 14% del PIB latinoamericano. La otra cara del argumento del aumento de los delitos es el gran porcentaje de crmenes no sancionados. Se calcula que de 1.000 crmenes 994 quedan sin juicio (Financial Times, 2000). Estas cifras significan que como subrayan los investigadores del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) el nivel de violencia, medida por cualquiera de estos indicadores, es cinco veces ms alto en esta regin que en el resto del mundo (Londoo, Gaviria y Guerrero, 2000). Los datos llevan a concluir que la violencia no disminuy en absoluto en Amrica Latina, sino que todo lo que se observa es ms bien una transformacin de su estructura: el predominio de la violencia poltica, que caracteriz las dcadas de 1970 y 1980, ha cedido paso a una violencia social, que refleja los crecientes problemas econmico-sociales en la regin y un auge de la marginalizacin y la pauperizacin de grandes capas de las sociedades latinoamericanas. La bipolaridad se ha transformado en multipolaridad, en la cual el Estado pasa a ser uno ms de los muchos actores en juego. La debilidad y la falta de una coercin estatal legitimada democrticamente llevan a que, aun bajo gobiernos formalmente democrticos, rija la ley del ms fuerte. Frente a este panorama, no sorprende que la violencia endmica y las cuestiones atinentes a la seguridad pblica se hayan convertido cada vez ms en un asunto polticamente relevante y pasen a ocupar uno de los primeros lugares entre las principales demandas sociales de los ciudadanos latinoamericanos, junto con el desempleo. A modo de sntesis, se puede decir que el aumento de la violencia cotidiana se ha convertido en uno de los problemas principales de la gobernabilidad democrtica en la regin. Este hecho refleja la gran debilidad de las instituciones representativas y del propio funcionamiento democrtico en aquellos regmenes que Guillermo ODonnell ha caracterizado con toda la razn como democracias delegativas y democracias de baja intensidad. Las respuestas polticas a este desafo son y siguen siendo en la mayora de los casos insuficientes. Marcelo San (2002), experto en la materia, habla en este contexto, refirindose al caso de Argentina, de una perversa lgica del desgobierno poltico sobre la seguridad pblica, una evaluacin que vale sin ninguna duda tambin para otros pases de la regin.
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Ciudadana social y violencia en las ciudades centroamericanas

El informe sobre el cuadro de seguridad en el istmo centroamericano estuvo a cargo de Mario Lungo, investigador de la Universidad Centroamericana Jos Simen Caas en San Salvador y Roxana Martel, investigadora de la misma Universidad. El trabajo explora la vinculacin entre la diferentes facetas de la violencia urbana en la subregin y la construccin de la ciudadana social. Como requisito para la construccin de esta ciudadana, los autores detectan el grado de presencia de las comunidades urbanas. Sobre la base de un balance de la creciente y cada vez ms diversificada violencia, Lungo y Martel concentran su atencin en los fenmenos actuales, y destacan los procesos explicativos emblemticos en cuatro de las capitales de la regin: en San Salvador, la frustracin luego de los Acuerdos de Paz; en Guatemala el peso de la exclusin social de la poblacin indgena; en Managua, la inestabilidad poltica crnica; y, finalmente, en San Jos, el impacto de la migracin nicaragense. Cmo se puede construir ciudadana social en este contexto tan frgil? Los autores mencionan cuatro elementos indispensables: la existencia de comunidades urbanas; el manejo de las distintas mediaciones que afectan la relacin entre el individuo y estas comunidades; la construccin de identidades sociales urbanas y la relacin entre lo pblico y lo privado. Finalmente, los autores describen dos programas: uno en ejecucin, que apunta a la recuperacin de espacios pblicos de comunidades marginalizadas en San Salvador, el otro del Banco Mundial en el rea Metropolitana de San Salvador, denominado Urban Violence Knowledge and Learning Iniciative.
La inseguridad ciudadana en la comunidad andina

El informe sobre la regin andina fue elaborado por Fernando Carrin, director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) en Ecuador. En esta regin, la violencia urbana se ha convertido, segn el autor, en uno de los temas ms impactantes de los ciudadanos. Conforme a las cifras, la subregin andina es la ms violenta en Amrica Latina y Colombia el pas andino con mayor tasa de homicidios. Como en toda Amrica Latina, la violencia se concentra en primer lugar en las ciudades. La respuesta poltica
ridad pblica como subtemas del rea de desarrollo local, tema elegido como marco de las actividades de Recal en el ao 2002. Como en los aos anteriores, este subproyecto tuvo como punto de partida la contratacin de reconocidos especialistas en la materia para la elaboracin de informes de base sobre las tres subregiones latinoamericanas, Amrica Central, los pases andinos y el Cono Sur. Estos tres informes sobre la situacin latinoamericana fueron complementados por uno sobre Europa Occidental. Los informes con excepcin del caso andino se discutieron en el seminario anual de Recal en Roma, el 10 de abril de 2003, bajo el tema marco El desarrollo local en Amrica Latina. Logros y desafos para la cooperacin europea.
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Los desafos de la modernizacin del sistema de seguridad y policial en la regin sudamericana

El informe sobre el Cono Sur estuvo a cargo de Marcelo Sain, investigador del Programa de Investigacin sobre Fuerzas Armadas y Sociedad de la Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. El autor, que dispone ms all de sus experiencias como investigador y docente de una amplia experiencia prctica en el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, coloca el tema en el contexto de la problemtica de la consolidacin democrtica, de la gobernabilidad y la madurez y la capacidad del sistema institucional. En este sentido, su informe es el ms familiarizado con enfoques y conceptos politolgicos actualmente en debate. Sain concentra su atencin en las respuestas y ofertas de la poltica frente al aumento del delito y del crimen organizado. Su diagnstico es duro y poco alentador. Atribuye a los regmenes actuales su incapacidad de asegurar la efectividad de sus leyes y sus polticas para prevenir, enfrentar, conjurar y reprimir exitosamente las diferentes manifestaciones de delito y crimen. Al bajo grado de institucionalizacin corresponde una ciudadana de baja intensidad, y al desgobierno poltico en asuntos de seguridad pblica corresponde la autonoma policial. A estos fenmenos se agregan las deficiencias institucionales de la Polica en el desarrollo de sus funciones de prevencin delictiva y de investigacin criminal. Lo que es imperativo, segn el autor, es el liderazgo civil eficiente sobre la seguridad pblica y un programa de modernizacin policial coherente, implementado por un equipo gubernamental profesional.
La experiencia europea y las consecuencias para Amrica Latina

En un informe, el nico sobre las experiencias europeas, elaborado por Rosemary Barbaret, del Departamento de Ciencia Poltica y Sociologa de la Universidad Carlos III de Madrid, se parte de los nuevos retos de seguridad que enfrentan las ciudades europeas inmigracin, delincuencia organizada, bandas delictivas, de una definicin del trmino seguridad urbana y de las fuentes disponibles de informacin sobre esta rea. Se hace un balance de las estrategias que los Gobiernos locales han emprendido respuestas represivas, estrategias de prevencin y se pregunta por sus referentes tericos teora disuasoria, teora de oportunidades/teora situacional, teora de desorganizacin social.
tradicional y hoy dominante defiende el control de la violencia a travs de la represin y la privatizacin. Ambos caminos son, segn el autor, salidas errneas. Una estrategia alternativa busca gobernar la violencia desde el diseo de polticas sociales, urbanas y de control, que se focalicen en la proteccin ciudadana y comprometan al conjunto de la sociedad. El autor concluye que no se puede luchar contra el crimen exitosamente sin la existencia de una poltica social explcita. Por eso es necesario construir una gobernabilidad de la violencia.
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Cules son los problemas de seguridad en las ciudades europeas en la actualidad?

Los problemas de seguridad en las ciudades europeas son difciles de analizar de una forma cuantitativa, porque no existe ninguna base europea de datos sobre tasas delictivas por ciudades. Los resultados son dispares y se encuentran en publicaciones aisladas. Esto no quiere decir que algunas ciudades no dispongan de buenos datos. El Ayuntamiento de Barcelona, por ejemplo, administra desde 1983 una encuesta propia sobre las vctimas de la violencia. Muchas ciudades son capaces de compilar sus estadsticas policiales. Pero no existe ninguna base de datos europea que nos permita comparar las tasas delictivas por ciudad. Sin embargo, aunque los datos nos indiquen una serie de problemas delictivos, las demandas de seguridad pueden ser distintas. De nuevo, los problemas que afecten a un gran nmero de vecinos, por ejemplo, el conocido como botelln o fenmeno de beber en grupo en la calle, los problemas que afecten a ciudadanos que suelen quejarse ms en cuanto a su demanda de seguridad robos en domicilios en urbanizaciones, los problemas visibles que son vergonzosos o que impiden el turismo o el desarrollo econmico mendigos agresivos, drogodependientes, o los problemas que estn de moda y cuya erradicacin es polticamente correcta trfico de mujeres son los que muchas veces reciben ms atencin por parte de los polticos. Un estudio realizado por Scurits Prvention Europe del Forum Europeo para la Seguridad Urbana, tras examinar los problemas delictivos en siete ciudades europeas (Bonn, Brent, Girona, Lieja, Luton, Modne y Marsella) identific estos problemas en comn: robos, delincuencia callejera en general, sobre todo de telefona mvil, la relacin de las condiciones socioeconmicas y el nivel delictivo, la implicacin de los jvenes en la delincuencia como agresores y como vctimas y una disminucin de la edad en esta poblacin as como su feminizacin. Las polticas de prevencin constatadas en estas siete ciudades eran parecidas: orientadas hacia barrios conflictivos, jvenes y drogas.
El concepto de prevencin aparece como uno de los ms elaborados cientficamente y el ms apto para una poltica antidelictiva. En la segunda parte del informe, se evala la actuacin policial, y se distinguen tres modelos: el modelo tradicional o mecnico, centrado en una Polica represiva; el modelo de proximidad, el ms exitoso en Europa; y el modelo de resolucin de problemas. Con los dos ltimos modelos y su filosofa bsica, la prevencin de la delincuencia se acerca al nuevo concepto de community governance (gobernabilidad comunitaria), mediante la cual la delincuencia se percibe como problema de todos los ciudadanos. Finalmente, se esbozan las condiciones que hay que tener en cuenta antes de exportar o importar ideas y prcticas a Amrica Latina. Frente al hecho de que una gran parte de las estrategias aplicadas en ciudades europeas precisa de buenos datos, de una sociedad civil activa, de recursos suficientes y de evaluaciones cientficas para llevarlos acabo con xito, parece absolutamente justificado el escepticismo de la conclusin con respecto a una simple transferencia de recetas de Europa a Amrica Latina.
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Qu clase de respuestas se han utilizado en las ciudades europeas de acuerdo con las teoras de la criminalidad?
Las respuestas represivas se suelen basar en la teora clsica o disuasoria, que postula que incrementando la severidad, la certeza y la rapidez de aplicacin de las sanciones, se reducir la delincuencia. Traducido al terreno policial, si se incrementan las penas dentro de la discrecionalidad que tiene el polica, si se incrementa el riesgo de aprehensin poniendo ms efectivos policiales, por ejemplo, o si se agiliza el aparato represivo, se conseguir una reduccin de la delincuencia. Aunque nadie negar que la respuesta represiva es til en un momento dado, los efectos no son necesariamente duraderos. La inmediatez de los resultados de este tipo de prevencin es parte del xito de las polticas de tolerancia cero. La teora de oportunidades tambin llamada teora situacional o de actividades rutinarias deja de lado las causas de la delincuencia y se concentra en la situacin o en las condiciones necesarias para que haya un acto delictivo. Se aplica sobre todo a sociedades industrializadas y a la delincuencia predatoria contra la propiedad. Empieza con la observacin de que la sociedad moderna, es decir, posterior a la Segunda Guerra Mundial, se caracteriza por cambios en la vida cotidiana de la gente: movilidad; traslado de la residencia a zonas perifricas a la ciudad; entrada masiva de la mujer en el mercado de trabajo; y la produccin de objetos cada vez ms pequeos y de ms valor (radiocasetes, discos compactos, ordenadores porttiles, microtelevisores, etctera). Para que haya un acto delictivo, hace falta la confluencia en tiempo y espacio de tres condiciones: transgresores motivados, objetivos atractivos y ausencia de vigilancia. Esta teora permite gestionar la seguridad ciudadana sin tener que reconstruir la sociedad ni los individuos que forman parte de ella. Por ejemplo, se puede hacer esto mediante: el endurecimiento del objetivo (alarmas, mejores cerraduras, mejor alumbrado). Tambin mediante la mejora de la vigilancia (organizaciones de vecinos, diseo de residencias y parques para mejorar la vigilancia informal). Y todava hay otras maneras de desincentivar al transgresor. La teora situacional se apoya en parte en una teora individual de eleccin racional de los agresores, que presupone que los delincuentes son, hasta cierto punto, racionales y que consideran muchos factores antes de cometer un acto delictivo, como pueden ser: las caractersticas de la vctima, los riesgos de ser descubierto, la disponibilidad de los
Es peligroso dejar que la intuicin, las quejas de los vecinos o la constatacin de lo visible determine las prioridades urbanas de seguridad. Hay muchos problemas delictivos de gran ndole que no se ven ni se oyen. Para dar algunos ejemplos, la violencia en el hogar, el bullying (matonismo) en las escuelas, la violencia psquica en el lugar de trabajo, la criminalidad por Internet y la que sufren los turistas. Slo mediante un buen trabajo de investigacin y descubrimiento podrn las ciudades conocer sus verdaderos problemas delictivos.
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objetivos, las posibles ganancias, el tiempo requerido, el peligro fsico, la pericia que se necesita, y la familiaridad con el mtodo. Modificando estas condiciones situacionales es como se pueden prevenir actos delictivos. La prevencin situacional utiliza frecuentemente tcnicas de prevencin vecinal y reestructuracin arquitectnica. La idea detrs de la prevencin vecinal es que los vecinos se movilicen para prevenir, de forma proactiva, la comisin de delitos eliminando su oportunidad. Se basan en dos modelos: el primero tiene que ver con el control social informal, e incluye el refuerzo de normas vecinales, el refuerzo de la identidad vecinal y las fronteras vecinales, y el establecimiento de un sentido ms fuerte de comunidad y mayor interaccin social. El segundo modelo tiene que ver ms bien con la eliminacin de la oportunidad para delinquir. Incluye un abanico de programas: patrullas vecinales, sistemas de denuncia vecinal, programas de vigilancia vecinal, encuestas de seguridad en el domicilio, marcacin (identificacin) de propiedad particular, juntas de vecinos y Polica, planes para reestructurar el barrio arquitectnicamente Los programas de marcacin (identificacin) de propiedad particular consisten en convencer a los ciudadanos de que marquen sus objetos; hacer saber a los ladrones que esto ha ocurrido; y facilitar la recuperacin de objetos robados. Pero es ms difcil convencer a los ciudadanos de lo que se supona, y no trae grandes resultados, sobre todo a la hora de recuperar artculos robados. Las encuestas de seguridad en el domicilio son llevadas a cabo por agentes policiales, o auxiliares, y se acompaan de una serie de recomendaciones acerca de lo que habra que hacer para prevenir la victimizacin. Pero en pocas ocasiones se hace un seguimiento para ver si realmente el ciudadano ha puesto en marcha las recomendaciones. Donde se comprueba que lo ha hecho, los resultados son buenos. Los planes para reestructurar el barrio arquitectnicamente incluyen mejoras en el alumbrado pblico, cambios en las calles para dificultar rutas de salida de los delincuentes (ms calles sin salida, que acaban en T), la creacin de zonas peatonales y la disminucin del trfico. La prevencin social se basa en la teora de desorganizacin social, tambin llamada ecologa social, o teora de la transmisin cultural. Es una de las ms antiguas de la criminologa, pero est en la base de todo intento de revitalizar un barrio y fomentar el control social informal. La teora postula que las zonas de una ciudad con tasas ms altas de delincuencia suelen ser zonas en transicin, con una poblacin en declive, deterioradas, habitadas por una poblacin heterognea, de alta movilidad y de bajos ingresos, con abundantes problemas sociales. Pero estas caractersticas no fomentan la delincuencia en s, sino que llegan a crear desorganizacin social, una falta de control social informal; es decir, son zonas donde las tradiciones convencionales se han perdido. En estas zonas los vecinos ya no sienten que el barrio es suyo, se sienten sin derecho u obligacin a vigilar lo que pasa en el barrio. Esta desorganizacin social vaco de normas es la que genera tradiciones de delincuencia. Es decir, hay cada vez ms oportunidades para delinquir (presencia de adultos criminales, falta de oportunidades legtimas, etctera). Una vez que la criminalidad se
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Una nota sobre el miedo

Hasta el momento se ha hablado de actos delictivos o antisociales, mientras que, al principio del artculo, se dej en claro que las buenas polticas de seguridad urbana incluyen tambin formas de reducir el miedo. Siempre se haba asumido que el miedo al delito tena una relacin directa con niveles y experiencias objetivas de delincuencia o victimizacin. En la dcada de 1970, con las primeras investigaciones, el miedo al delito se convirti en un fenmeno propio, ya que estos estudios demostraron que su relacin con el fenmeno de la delincuencia era mucho ms complicada. Por ejemplo, tener miedo al delito no implica necesariamente una probabilidad ms alta de ser vctima. Desde entonces, se examina el miedo a la delincuencia como un fenmeno separado de la delincuencia misma. En la disminucin del miedo, la Polica juega un papel importante. Experimentos policiales han demostrado que ciertas actuaciones policiales, propias de una polica de proximidad pueden reducir el miedo al delito. La patrulla en coche y particularmente a pie es reconfortante para el pblico y reduce el miedo al delito. La prevencin vecinal, la reestructuracin de calles, y el alumbrado pblico tambin son eficaces.
La actuacin policial
La actuacin policial forma parte de la prevencin de la criminalidad. Hoy en da hay ms o menos tres modelos de actuacin policial. Se suelen encontrar rasgos de cada uno en la mayora de los cuerpos policiales. Aunque luego se insistir en que la Polica no debe tener el monopolio en estos temas, s es verdad que el modelo de actuacin policial enlaza con estrategias de prevencin de la criminalidad. El modelo tradicional, o mecnico, de actuacin policial se articula sobre la base de una Polica represiva que se centra en la patrulla aleatoria, la mera presencia de efectivos policiales, la respuesta rpida y la atencin a incidentes individuales. Este modelo no es necesariamente un modelo de derechas. Precisamente hay quienes argumentan que este modelo es el ms democrtico porque funciona en respuesta a las llamadas o demandas de los ciudadanos. El modelo tradicional, sin embargo, se llega a cuestionar por
implanta en el barrio, ocurre la transmisin cultural; se ensea de generacin a generacin. La prevencin social tambin se basa en teoras de la frustracin, como las desarrolladas por Merton y Hirschi en la dcada de 1960; segn esas teoras, se delinque o bien porque es una forma de conseguir objetivos que uno no puede lograr legtimamente, por estar excluido de los bienes de la sociedad, o bien porque uno no tiene lazos con la sociedad. Gran parte de las experiencias francesas en el campo de la prevencin de la criminalidad se basan en esta idea de exclusin social y marginacin, y sobre todo en la integracin de la juventud y la facilitacin de su paso de la adolescencia a la independencia y el mundo laboral.
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Los nuevos problemas europeos

Los nuevos problemas europeos, como pueden ser la delincuencia ligada a los inmigrantes, las bandas delictivas y la delincuencia organizada, son problemas para los que todava no hay suficiente investigacin ni datos para planificar buenas intervenciones. En cuanto a los inmigrantes, es un rea de gran inters actual pero de difcil estudio, porque en muchos pases la condicin de inmigrante no es un dato que se pueda recoger legalmente. En algunos pases, existe la tentacin creciente de criminalizar al inmigrante. Las investigaciones son contradictorias y apuntan hacia los problemas de inclusin no de la primera generacin de inmigrantes, sino de sus hijos. Muchos pases europeos luchan con la inclusin social de los inmigrantes y lo que supone para la cultura mayoritaria. Hay una red europea de investigacin de bandas, llamada Eurogang, cuya funcin es impulsar esta investigacin y decidir hasta qu punto se puede aprovechar la extensa experiencia estadounidense en este fenmeno. La delincuencia organizada es otro problema que, de momento, encuentra una solucin casi siempre policial en Europa, o jurdico-penal. Aunque no se descartan iniciativas locales, actualmente hay pocos programas modlicos, salvo en casos de trfico de drogas. Por ejemplo, en el gran catlogo 100 Crime Prevention Programs to Inspire Action Across the World, publicado por el Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad, no figura ningn programa que se dedique a la prevencin de la delincuencia organizada.
su incapacidad para resolver problemas delictivos y por la distancia social que existe entre los ciudadanos y esta Polica. El modelo tradicional tambin se cuestiona cientficamente a partir de investigaciones realizadas en la dcada de 1970 que sugieren que la patrulla aleatoria y la respuesta rpida no son eficaces en la prevencin y deteccin de la delincuencia. Esta investigacin abre la va hacia otros modelos de actuacin policial, que son bsicamente la Polica de proximidad y la Polica de resolucin de problemas. La Polica de proximidad es un modelo descentralizado que intenta acercar la Polica a los ciudadanos mediante programas de barrio (patrullas a pie, locales, o policiales) o trabajos en foros de prevencin de la criminalidad. La evaluacin cientfica sugiere que este modelo es eficaz en la reduccin del miedo y en la deteccin y prevencin de la pequea delincuencia y los problemas de desorden callejero. Es adems un modelo que restaura la confianza del pblico en la Polica, e indirectamente, en el Estado. Sin embargo, no es un modelo muy eficaz en la lucha contra la delincuencia grave. El modelo ms eficaz en la lucha contra la delincuencia grave es el tercer modelo de actuacin, la Polica de solucin de problemas, que se basa en el trabajo interdisciplinario, en un proceso cuasicientfico de identificacin, anlisis, intervencin y evaluacin de problemas delictivos que se detallar a continuacin.
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De quin depende la seguridad urbana?

La resolucin de problemas y los foros de prevencin de la delincuencia Es ya un concepto antiguo que la prevencin de la delincuencia sea exclusiva responsabilidad de la Polica. Desgraciadamente, sta sigue siendo la ideologa que dificulta la creatividad y la iniciativa tan necesarias para combatir problemas tan difciles como los delictivos. En Europa los pases que ms se han preocupado por la prevencin de la delincuencia han instigado la creacin de equipos preventivos multidisciplinares o interdisciplinares. Esta instigacin responde al nuevo concepto ya referido de community governance, mediante el cual la delincuencia se percibe como problema de todos en una localidad. En los foros multidisciplinarios, cada representante de un organismo colabora aunque sus funciones y las de su organismo no cambian. En los foros interdisciplinarios hay una fusin de funciones y el trabajo resultante trasciende, puesto que es ms que una suma de las partes. Inherente a cualquier esfuerzo moderno de prevencin de la criminalidad es el proceso de resolucin de problemas y conflictos. Es un proceso cuasicientfico que empieza por la constatacin de problemas delictivos. Despus de la identificacin de una serie de problemas delictivos (por ejemplo, trfico de drogas en un parque pblico; violencia domstica; vandalismo en las zonas contingentes a una escuela pblica) se decide analizarlos con profundidad con datos disponibles o que se recogen. Despus del proceso de anlisis, se disea alguna estrategia, o mltiples estrategias de intervencin, en las que intervienen mltiples organismos locales: Polica, escuelas, urbanismo, asociaciones de mujeres, etctera. Las estrategias pueden incluir, en el caso de las paredes pintadas, una limpieza total, ms vigilancia y actividades alternativas para los jvenes de la zona.
Condiciones que se deben tener en cuenta antes de exportar ideas a Amrica Latina
Existe poca bibliografa sobre cmo exportar o importar ideas, estrategias o programas a otros contextos culturales. Por un lado, hay un ncleo de cientficos que opina que todo es exportable o importable porque en todas partes se cuecen habas. Por otro lado, hay un ncleo de cientficos que opina que no se deben trasplantar ideas, estrategias o programas sin un estudio previo del contexto cultural y de los fenmenos que inciden en la buena aceptacin y funcionamiento de las intervenciones. En teora, casi cualquier programa es exportable, pero algunas veces se tendra que modificar antes de exportarlo, o realizar actividades paralelas por ejemplo, de desarrollo comunitario para sentar las bases de un programa determinado. Gran parte de las estrategias ms modernas utilizadas en Europa para prevenir la delincuencia precisan buenos datos, una sociedad civil desarrollada, y recursos para llevarlas a cabo. Sera muy difcil crear foros locales de prevencin de la delincuencia en zonas
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Klaus Bodemer
Hacia un enfoque mltiple

Los cuatro informes subregionales, esquemticamente resumidos aqu, muestran con toda la claridad que el problema de la violencia y de la inseguridad pblica va mucho ms all de cuestiones policiales y orden pblico. Las causas son mltiples y exigen, correspondientemente, respuestas complejas y bien focalizadas. Ambos debates tanto el de las causas como el de las respuestas estn fuertemente enraizados en el debate sobre el rol del Estado y sus instituciones. Con respecto a la institucionalidad pblica, es evidente que uno de los factores principales de conflicto y potencial causa de violencia es la falta de legitimidad y representatividad de las instituciones polticas. De all la importancia del diseo y de la implementacin de una agenda de desarrollo institucional, orientada a fortalecer la credibilidad de la instancia pblica como nivel idneo de solucin de conflictos (Carrillo, 2001). El Estado no puede delegar su responsabilidad por la seguridad humana a actores privados y a la sociedad civil. El control, la prevencin, la sancin y la represin de la violencia y del crimen tanto organizado como no organizado constituyen una responsabilidad bsica e irrenunciable del Estado, y por ello es una tarea bsica de las polticas pblicas. Esto, por supuesto, no exime a la sociedad civil de su responsabilidad. Las leyes tienen que ser respetadas tanto por las elites como por los ciudadanos. Como ha dicho Garzn Valdz (1988), lo que cuenta no es la letra de la ley, de la Constitucin, sino el punto de vista interno, es decir, el hecho de que los miembros de un sistema poltico acepten y se identifiquen con aquellas reglas que, en su totalidad, permiten la caracterizacin de un sistema poltico. O como lo destaca Guillermo ODonnell (1999), el estado de
paralizadas por el terrorismo, la delincuencia organizada, la corrupcin y la pobreza. Es cierto que, en algunas partes de Amrica Latina, se trata precisamente de estas ltimas condiciones y la prevencin de la delincuencia se realiza de otra forma, y con mucha ayuda externa. La estructura administrativa del pas receptor tambin es importante. Las competencias de los distintos organismos que podran implicarse en la seguridad ciudadana tienen que permitir colaboracin y fluidez. Para dar un ejemplo, en Espaa se ha intentado importar el modelo de la Polica de proximidad al Cuerpo Nacional de Polica. El modelo de Polica de proximidad sera y es ms trasplantable en Espaa a las policas locales, eso s, con la dotacin de ms competencias en materia de seguridad ciudadana. En el campo de la prevencin de la delincuencia hay buenas iniciativas. El mayor problema es la falta de una evaluacin rigurosa de las estrategias y los programas. De poco sirve implantar una estrategia o un programa de prevencin si no se acompaa de una evaluacin cientfica que permita decir que el gasto y el esfuerzo valieron la pena en cuanto a buenos resultados. Una importante leccin para Amrica Latina que en Europa todava no prospera es la importancia de evaluar la prevencin de la criminalidad seria y regularmente, con una buena divulgacin de los resultados.
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Referencias
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derecho no es slo una caracterstica del sistema legal, sino la regla fundamental de un Estado democrtico. Aumentar la representatividad y legitimidad de las instituciones pblicas, fortalecer el estado de derecho, internalizar las reglas formales e informales rules of recognition y luchar contra la desigualdad que mina el estado de derecho, son las medidas ms aptas en la lucha contra la violencia y la inseguridad.
Desafos concretos a la gobernabilidad
CAPTULO 11
Reforma del Estado, gobernabilidad y sostenibilidad de la democracia

Eli Diniz Profesora titular del Instituto de Economa de la UFRJ Investigadora asociada del Iuper
Introduccin
En la historia reciente de las sociedades latinoamericanas, las dos ltimas dcadas del siglo XX fueron decisivas por haber producido cambios que llevaron a romper con el antiguo modelo del nacionaldesarrollismo. A pesar de algunas diferencias importantes, las dos dcadas tienen un punto en comn: el hecho de haber sido un hito en el proceso de ruptura de la arquitectura poltico-institucional que, durante 50 aos, entre 1930 y 1980, mantuvo la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones. Estos cambios de gran magnitud fueron desencadenados por un conjunto de factores internos y externos. Entre los primeros, los ms importantes fueron: las sucesivas crisis internacionales, a partir de mediados de la de 1980; la presin de los organismos multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial; el avance del proceso de globalizacin; el colapso del socialismo; y el fin de la Guerra Fra. Estos factores determinaron una drstica redefinicin de la agenda pblica, especialmente en lo que se refiere a las caractersticas polticas y econmicas del orden anterior. Las reformas polticas para construir regmenes democrticos, los programas de estabilizacin econmica, las reformas dirigidas al mercado, en particular la privatizacin y la apertura externa de la economa, y la integracin en el orden mundial globalizado se convirtieron en las nuevas prioridades, que se tradujeron en una reorientacin de las polticas pblicas puestas en prctica por los gobernantes de turno. Este cambio de enfoque tuvo como resultado el abandono de las estrategias desarrollistas del pasado y su reemplazo por polticas monetaristas ortodoxas, tras el fracaso de algunos experimentos heterodoxos ejecutados en la dcada de 1980. Las metas sociales fueron progresivamen-
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te apartadas de la agenda, que se volvi cada vez ms restrictiva, adquiriendo extrema rigidez en cuanto a las metas de estabilizacin y ajuste fiscal. Por otro lado, si bien las restricciones externas ejercieron una fuerte influencia para determinar las nuevas agendas, esto no se hizo en forma inmediata y mecnica. Los factores internos desempearon un papel no menos relevante. Las opciones de las elites dirigentes nacionales, las caractersticas de sus coaliciones de apoyo poltico o la accin deliberada para alcanzar los objetivos identificados como prioritarios, el comportamiento de actores estratgicos, como los empresarios y los trabajadores organizados, son aspectos no menos decisivos si se quieren definir las polticas efectivamente implementadas y elegir la forma ms o menos independiente de insercin en el sistema internacional. De este modo, la gnesis y la forma de conduccin de este conjunto de transformaciones resulta ser un proceso complejo. Es algo que no puede considerarse desde un punto de vista determinista como si fuese el resultado inexorable del proceso de globalizacin, que expresa la lgica ineluctable del nuevo orden mundial. La secuencia, el ritmo y el contenido de los cambios sufrieron variaciones significativas, que no fueron dictadas por criterios exclusivamente tcnicos, sino que obedecieron a decisiones de naturaleza poltica. En qu grado los xitos y fracasos deben atribuirse a las restricciones externas derivadas de la globalizacin y en qu grado son el resultado de la elecciones hechas por los agentes responsables de los Gobiernos nacionales? sta es la principal cuestin que debe determinarse. Asimismo, corresponde considerar un tercer tipo de condicionamientos que derivan de distintas trayectorias histricas. En los ltimos aos, la gran difusin y el prestigio de los enfoques institucionalistas determinaron una tendencia a desestimar los rasgos histricos como variables importantes para explicar las diferencias entre los distintos pases. Este vicio analtico implic una idealizacin de los aspectos institucionales, como si fuera posible descartar las especificidades histricas que interfieren en los procesos de ajuste a los imperativos externos. Igualmente relevantes son los valores e ideas que influyen en las respuestas a los desafos exgenos. En el plano de las polticas instrumentadas, esta tendencia se tradujo frecuentemente en un proceso de mimetismo acrtico, que signific la adopcin de soluciones extradas de recetarios consagrados internacionalmente, como si fuera posible cambiar por decreto las situaciones reales. Sin ignorar la importancia de las reformas institucionales, sera oportuno recuperar el significado de la dimensin histrica. El efecto combinado de este conjunto de factores produjo un profundo corte con el pasado, con un decisivo impacto sobre la sociedad, la economa, las orientaciones ideolgicas y el orden poltico de los diferentes pases, ruptura esta que se profundiz en la dcada de 1990. Por su alcance y amplitud, estos cambios representaron un punto de inflexin en la trayectoria de las sociedades latinoamericanas. Sin embargo, a pesar de la profundidad del cambio en el modelo nacionaldesarrollista, los problemas histricos de exclusin y desigualdad siguen vigentes en gran medida. Efectivamente, las transformaciones referidas fueron eficaces para derribar los fundamentos del viejo orden, y volvieron anacrnico cualquier intento de regresar a la situacin precedente, como la utilizacin de viejos paradigmas para interpretar el momento presente.
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Pero, por otro lado, las reformas y las polticas gubernamentales no fueron eficientes para llevar a la regin hacia una nueva va de desarrollo que posibilitara al conjunto de la poblacin retomar el crecimiento y alcanzar mayores niveles de bienestar. Por el contrario, los problemas de degradacin social se agravaron y pasaron a constituir uno de los principales desafos que deben enfrentar los gobernantes del perodo posterior a las reformas orientadas al mercado. De manera similar, desde el punto de vista poltico, los cambios efectuados en las dos ltimas dcadas representaron una ruptura con la trayectoria anterior de las repblicas latinoamericanas. Como se sabe, durante los cincuenta aos que median entre las dcadas de 1930 y de 1970, los sistemas polticos de Amrica Latina se caracterizaron por un alto grado de inestabilidad poltica, por crisis sucesorias agudas, seguidas por intervenciones de las Fuerzas Armadas y golpes de Estado como salida para las numerosas crisis de gobernabilidad tpicas del momento. En contraste, la transicin de la dcada de 1980, que corresponde a la tercera ola de democratizacin en el mbito mundial, centrada en la ejecucin de un amplio conjunto de reformas polticas, condujo a estas sociedades a romper con el pasado autoritario mediante la implantacin de regmenes polirquicos dotados de mayor o menor consistencia, dependiendo de las peculiaridades histricas. El resultado poltico ms notorio en la regin fue la construccin de un orden democrtico sobre bases ms estables (Weyland, 2002). La ruptura con la tradicin golpista, el consenso en torno a reglas de juego democrtico, la capacidad de lidiar con un grado de indeterminacin tpico de la democracia a travs del acatamiento de los resultados electorales, la tolerancia al disenso y el respeto a la gestin negociada de los conflictos abrieron una nueva etapa para perfeccionar el orden poltico de estas sociedades. Sin embargo, no se agotaron todos los componentes de la agenda democrtica. Persisten algunos desafos que no pueden ser subestimados. Si bien parece que se han alejado las amenazas de golpes de Estado, por otro lado, se volvieron ms frecuentes los episodios de interrupcin de mandatos de presidentes democrticamente electos por actos de renuncia, en funcin de las presiones populares desencadenadas al verse frustradas las expectativas de importantes sectores del electorado. Entre los actuales desafos, se destaca el problema de la reforma del Estado en el contexto de democracias sostenidas. En el nuevo milenio, la cuestin democrtica va ms all de la consolidacin de las reglas formales de la democracia, ya que se refiere a la sostenibilidad del orden democrtico. No basta con alcanzar la institucionalizacin de las reglas de juego o implantar los principios y fundamentos del sistema polirquico. Para alcanzar la estabilidad a largo plazo, es necesario superar las tres modalidades de dficit histricamente acumuladas durante el proceso de constitucin del Estado en Amrica Latina, y que se agudizaron a causa del impacto hegemnico de las polticas neoliberales: el dficit de inclusin social, revirtiendo los seculares modelos de injusticia e inequidad; el dficit de la capacidad de implementacin del Estado o de producir resultados socialmente deseados; y, finalmente, el dficit de accountability (rendicin de cuentas), plasmando en la realidad los mecanismos de control de las polticas gubernamentales.
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Globalizacin y gobernabilidad
El fenmeno de la globalizacin, que ha caracterizado la economa internacional desde comienzos de la dcada de 1980, o como prefiere Franois Chesnais (1996), la mundializacin del capital, ha sido interpretado de diferentes maneras. El trmino adquiri un sinnmero de sentidos que, ms que aclarar, confunden su real significado. Entre los equvocos ms corrientes, se sita la visin de la globalizacin como un proceso de naturaleza exclusivamente econmica. Por cierto, se trata de una simplificacin, pues el proceso de globalizacin, tal como se seal anteriormente, es en lo esenciall un fenmeno multidimensional que expresa una lgica econmica, pero que obedece a decisiones de naturaleza poltica. En otros trminos, la economa no se mueve de manera mecnica, ni es independiente de la compleja relacin de fuerzas polticas que se estructuran en el mbito internacional, a travs de la cual se tejen los vnculos entre la economa mundial y las economas nacionales. Por tanto, uno de los efectos de la visin economicista es oscurecer el papel de la poltica. La globalizacin y la presin de los organismos internacionales han ejercido una fuerte influencia para definir las agendas de los diferentes pases, pero no lo hacen de modo mecnico y determinista. Estas influencias son mediatizadas por las instituciones y por las elites responsables de los Gobiernos nacionales. El nfasis unilateral sobre los aspectos econmicos conduce a un segundo equvoco. Se trata del presupuesto de un automatismo ciego del mercado globalizado. El proceso estara sometido a una frrea lgica, a la cual todos los pases deberan ajustarse en forma ineludible y segn un recetario nico. El abordaje de tenor economicista implica, entonces, una visin determinista, ya que el orden mundial se percibe como sometido a una dinmica incontrolable, de efectos inexorables, lo que finalmente descartara la existencia de alternativas viables. Efectivamente, si la globalizacin es presentada como un proceso inevitable, independiente de la intervencin humana, adaptarse de forma imperativa se vuelve la nica salida posible. Es interesante destacar que este rasgo determinista est presente tanto del lado de la ptica liberal ortodoxa, representada por el Consenso de Washington (Williamson, 1993), como del lado de la visin crtica radical, tal como fue formulada, para citar slo un ejemplo, por Viviane Forrester en el libro El horror econmico (1996). En ambos casos, la globalizacin es presentada como un fenmeno monoltico sometido al imperio de leyes econmicas. En consecuencia, los Gobiernos nacionales son tratados como objetos pa-
Esto significa situar en el centro del anlisis las interconexiones entre gobernabilidad, accountability y responsividad, que deben figurar en el diseo institucional de la democracia. Significa, en ltima instancia, recuperar la importancia de la dimensin social de la democracia y ampliar los derechos de la ciudadana, sobre todo en lo que se refiere a derechos civiles y sociales, reduciendo sustancialmente la distancia entre democracia formal y sustantiva. Las experiencias de reforma del Estado implementadas en la dcada de 1990 fueron incapaces de alcanzar dichos objetivos.
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sivos, vctimas de fuerzas que no pueden controlar y, por ende, reducidos a la impotencia. Se anula la accin poltica como contrapartida de la sobrevaloracin de los mecanismos econmicos y a los gobernantes se los vaca de responsabilidad por los errores y aciertos de las polticas llevadas a cabo. En contraste, y teniendo en cuenta la complejidad del nuevo orden mundial, cabe destacar que la globalizacin no est comandada por fuerzas inexorables. Adems, no est determinada exclusivamente por relaciones y procesos de naturaleza econmica. Est tambin y, sobre todo, sujeta a una lgica poltica (Diniz, 2000). sta, a su vez, tiene que ver con relaciones asimtricas de poder, que se establecen entre las potencias a escala mundial y que se traducen en la formacin de bloques e instancias supranacionales de poder. De este modo, se configuran las redes transnacionales de conexiones, a travs de las cuales se articulan alianzas estratgicas, que incluyen a actores externos e internos, destacndose entre ellos las grandes corporaciones multinacionales, la alta tecnocracia de tenor cosmopolita, las organizaciones financieras internacionales, los burcratas de alto nivel, que dirigen el aparato gubernamental de cada pas, entre otras elites relevantes. Estas relaciones estn por detrs de las opciones ejercidas por los actores, opciones estas que no son aleatorias, ni tampoco reflejan criterios exclusivamente tcnicos o econmicos, sino que estn guiadas por un clculo poltico. Cada vez ms, los Estados nacionales se vuelven parte de un sistema de poder de tenor supranacional, lo que torna artificial la rgida contraposicin entre factores externos y factores internos. Por ello, administrar con mayor o menor autonoma la insercin del pas en el sistema internacional no slo requiere la capacitacin tcnica de elites altamente calificadas, sino que depende fundamentalmente de opciones polticas que buscan defender la soberana y fortalecer el poder de negociacin de los Gobiernos nacionales. Adems, conquistar posiciones favorables en el juego de poder internacional implica una alta capacidad de gestin del Estado, al revs de lo que pregonan los defensores del Estado mnimo. Como destaca Celso Furtado en su libro Brasil, a Construo Interrompida (1992), La atrofia de los mecanismos de direccin de los sistemas econmicos nacionales no es otra cosa que la prevalencia de estructuras de decisin transnacionales, orientadas a la planetizacin de los circuitos de decisin. Cabe aadir, por otro lado, que revertir una posicin subordinada, controlar el capital especulativo, reducir situaciones de extrema vulnerabilidad externa o rechazar la predominancia de la lgica de las empresas transnacionales en la estructuracin de las actividades econmicas de un pas constituyen un acto de naturaleza poltica, que precisa una accin deliberada capaz de definir y ejecutar una nueva estrategia nacional. La crtica a los maleficios de una postura pasiva, la defensa de un enfoque ms independiente en las relaciones con el sistema internacional y el cuestionamiento del concepto minimalista del Estado sern, por otra parte, las posiciones asumidas pblicamente por la alta tecnocracia de los organismos multilaterales, tras comprobar los fracasos de las polticas rgidamente guiadas por las recomendaciones del Consenso de Washington. Ya a finales de la dcada de 1980, los dirigentes y tecncratas de los pases emergentes
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fueron sorprendidos por un documento del Banco Mundial en el cual se defenda claramente la centralidad de la llamada governance (gobernabilidad) para explicar diferencias de desempeo econmico entre aquellos pases. Poco despus, en 1991, como seala Evans (1998), el entonces Vicepresidente y Director Administrativo del Banco, Attila Karaosmanoglu, en una reunin con dirigentes de diversos pases destac en particular el ejemplo de los pases recientemente industrializados del Este asitico, donde una accin gubernamental ms incisiva habra representado un factor fundamental para el xito de su proceso de modernizacin y desarrollo. Ms tarde, en una publicacin de 1994, el mismo organismo destac la importancia de la responsabilidad poltica de las elites estatales para el buen desempeo de sus gobiernos, lo que implicara la obligacin de sus dirigentes de responder por sus acciones, ya sea ante la sociedad o bien ante otras instancias de poder. Si se profundiza en esta lnea de pensamiento, el Informe sobre el desarrollo mundial de 1997 adopta el punto de vista de que los Estados capaces y activos constituyen elementos clave de cualquier esfuerzo exitoso para construir modernas economas de mercado (Evans, 1998). En otras palabras, la capacidad de accin autnoma de los Gobiernos y la presencia de un Estado activo y eficiente se destacaran como condiciones favorables para superar dificultades en la bsqueda de nuevas estrategias de crecimiento. Y ms an, el fortalecimiento de economas de mercado en un mundo globalizado no slo no es incompatible con la presencia de un Estado capaz y efectivo, sino que requiere de ella. Esta inflexin en el debate internacional alcanza su punto mximo con la publicacin del libro La globalizacin y sus maleficios, de Joseph Stiglitz, ex dirigente del Banco Mundial, del que fue economista principal y vicepresidente principal. Comparando casos de xito y de fracaso en la conduccin de polticas de estabilizacin y reformas dirigidas al mercado durante las dos ltimas dcadas, concluye que la bsqueda de soluciones propias y la preservacin de mrgenes razonables de autonoma se encuentran en la raz de los casos exitosos por ejemplo, Polonia y China, en contraste con la aplicacin acrtica de frmulas consagradas por los organismos multilaterales frecuentemente asociadas con experiencias desastrosas por ejemplo, Rusia y Repblica Checa. En sus palabras: Polonia y China emplearon estrategias alternativas a las que defenda el Consenso de Washington. Polonia es el pas ms exitoso de Europa Oriental; China experiment el mayor ndice de crecimiento que cualquier gran economa del mundo en los ltimos 20 aos (Stiglitz, 2002). La dcada de 1990 se destac por la ejecucin de la agenda neoliberal tanto en los pases de Europa Oriental, que provenan de la experiencia socialista, como en los de Amrica Latina, que recintemente salan de dictaduras y regmenes autoritarios de diferentes tipos. Los resultados de esta primera serie de reformas implicaran una profunda reestructuracin productiva de estas economas, que provoc tambin una nueva modalidad de insercin en el sistema internacional, a travs de la desregulacin de los mercados de productos, financieros y laborales. Sin embargo, tal como se seal anteriormente, a pesar de la intensidad del cambio del viejo modelo de desarrollo, algunos desafos se volvieron ms agudos an. En primer
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lugar, la integracin en la economa mundial no puede ser evaluada necesariamente desde la ptica de un juego de suma positiva, donde todos los socios tenderan a ganar. Al contrario, lejos de producirse un orden mundial ms integrado e inclusivo, lo que se observ fue la configuracin de un sistema internacional identificado por grandes contrastes y polaridades, que aumentaron el hiato entre las grandes potencias y los pases menos desarrollados, reeditando los desequilibrios preexistentes. Los acontecimientos del 11 de septiembre contribuyeron a intensificar este tipo de dificultades, y crearon un orden mundial an ms restrictivo, dada la hegemona de los Estados Unidos como superpotencia que descalifica los foros internacionales de negociacin y torna cada vez ms lejana la meta de perfeccionar los mecanismos de gobernabilidad global. De este modo, garantizar internamente las metas de estabilidad econmica y de disciplina fiscal pueden ser condiciones necesarias, pero sin duda no son suficientes para conquistar la tan ansiada gobernabilidad, frente a los grados de imprevisibilidad, e incluso de incertidumbre absoluta, que caracterizan el orden financiero internacional, lo que lo transforma en importante fuente externa de ingobernabilidad. Y es ms, los efectos de ese potencial de inestabilidad, tpico de un capitalismo global desorganizado, son tanto ms incontrolables cuanto mayor sea la fragilidad externa del pas considerado. Las inconsistencias de una poltica macroeconmica fundada en el clculo de corto plazo, disociada de una visin estratgica independiente, hacen de la economa una cuestin particularmente vulnerable a las oscilaciones de la coyuntura internacional, y profundizan las causas de su desventaja relativa, en un crculo vicioso de efectos perversos. Corresponde recordar que el montaje de la arquitectura del sistema financiero en el mbito internacional trasciende las fronteras de los Estados nacionales, lo que es particularmente interesante en el caso de los pases perifricos, que tienen un reducido margen de influencia en la formulacin e implementacin de los acuerdos de reordenamiento. As, por ejemplo, la relevancia que le atribuy el ltimo Acuerdo del Comit de Basilea a la evaluacin de las agencias calificadoras puede afectar negativamente el financiamiento del desarrollo de esos pases. Estas agencias de calificacin de riesgo crediticio han tenido un papel para nada despreciable en la propagacin de las crisis de desconfianza, reforzando actitudes de pnico y el comportamiento de manada, caracterstico del funcionamiento de los mercados financieros. Como sealan Freitas y Prates, para los pases en desarrollo, el anuncio de un descenso en la calificacin de estas agencias puede tener implicancias sistmicas, ya que puede originar una fuga de capitales, desorganizando la economa y provocando un colapso financiero (Freitas y Patres, 2003). Por ende, los riesgos de crisis de gobernabilidad deben ser evaluados no slo en sus aspectos internos, relacionados con la capacidad del Gobierno para administrar sus problemas de orden domstico, sino tambin en sus aspectos externos, vinculados con la capacidad de alcanzar el equilibrio entre el ajuste interno y la insercin internacional. Una complicacin adicional deriva de que las fuertes asimetras en el sistema de poder internacional hacen que sea bastante improbable para cualquier Estado que acte aisladamente modificar el equilibrio de fuerzas a su favor. Esta constatacin pone de relieve la
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Globalizacin y democracia: los desafos polticos

Entre los equvocos inducidos por la visin economicista, se debe mencionar tambin el nfasis unilateral sobre los costos econmicos de la globalizacin, perdindose de vista sus costos polticos, tanto o ms significativos. Estos costos, en los pases desarrollados, se manifiestan a travs de la difusin de ideologas antidemocrticas, con un fuerte componente xenfobo, como reaccin al aumento del desempleo, la criminalidad, la incertidumbre y el sentimiento de impotencia frente a las crisis internacionales. En las nuevas democracias, por otro lado, este costo poltico se tradujo, de acuerdo con algunos autores, en la generalizacin de democracias minimalistas. As, por ejemplo, Guillermo ODonnell se refiri en un artculo bastante conocido a la difusin en los pases latinoamericanos de las llamadas democracias delegativas, caracterizadas por un alto grado de voluntarismo en el ejercicio de la Presidencia de la Repblica, en las que se interpreta la victoria en las urnas como la delegacin para decidir discrecionalmente. En esta forma, los sistemas de representacin poltica, amparados por Constituciones democrticas, estaran subordinados a las incertidumbres del presidencialismo de carcter plebiscitario, en donde se observa un divorcio entre las opciones electorales y los rumbos de la poltica de gobierno, situaciones que pueden ejemplificarse con la primera eleccin de Menem en la Argentina y la de Fernando Collor en Brasil en 1989 (ODonnell, 1991).
necesidad de definir estrategias nacionales concertadas, teniendo en cuenta la reversin de situaciones desfavorables, particularmente en lo que respecta a los pases menos desarrollados. La negativa a ejercer un papel ms activo e independiente tiende a agravar posiciones de desventaja relativa. En esa lnea, una vez ms, se debe destacar la centralidad del papel de los Estados nacionales, tanto con relacin al enfrentamiento de sus desafos internos, como en lo que se refiere a los procesos de coordinacin de polticas de regulacin global de la economa mediante la participacin de los Gobiernos nacionales en los foros internacionales pertinentes. ste es el caso, por ejemplo, de las negociaciones para establecer un rgimen regulador que imponga restricciones al movimiento de capital especulativo. En forma similar, la renovacin de los acuerdos con los organismos multilaterales, como el FMI, que elevan los grados de libertad para remover condicionalidades altamente restrictivas para el desarrollo de los pases perifricos, es un imperativo para la mejora de las condiciones de gobernabilidad, en la era posterior a las reformas orientadas hacia el mercado. En consecuencia, la globalizacin no excluye sino que reafirma la poltica del inters nacional, no en el sentido de un nacionalismo autrquico o xenfobo, sino como la capacidad de evaluacin autnoma de intereses estratgicos, en busca de formas alternativas de insercin externa. Por ms que haya avanzado la integracin del sistema internacional, persiste la tensin entre la esfera nacional y el orden mundial globalizado, una tensin que precisa ser administrada en forma independiente.
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En la misma lnea, Bresser Pereira, Jos Maravall y Adam Przeworski destacaron la tendencia al predominio de un estilo poltico autocrtico para administrar las crisis y para ejecutar las reformas econmicas a partir de la dcada de 1980. James Malloy destac el predominio de regmenes hbridos, que combinan democracias electorales con un estilo autoritario-tecnocrtico de gestin econmica (Malloy, 1993). Aldo Vacs enfatiz la tendencia a constituir democracias restrictivas, con un bajo grado de participacin poltica y procesos decisorios cerrados (1994). En todos estos autores sobresale la preocupacin ante la debilidad institucional que dificultara el perfeccionamiento de la democracia en estos pases, aspectos que de acuerdo con las palabras de Conaghan y Malloy (1994) daran origen a democracias incompletas, caracterizadas por combinar los siguientes rasgos: alto grado de autonoma del ejecutivo, marginalizacin del Legislativo frente a un proceso decisorio cerrado y excluyente, creciente disyuncin entre opcin electoral y polticas pblicas, debilidad de los partidos polticos, primaca de la economa como disciplina acondicionadora de la poltica pblica, baja credibilidad del Estado como agente del inters pblico, descalificacin de la poltica, percibida como fuerza negativa y obstruccionista, contraccin de la esfera pblica, reflujo de las organizaciones sindicales y, finalmente, regresin de la nocin de ciudadana por el vaciamiento de los derechos sociales. Un segundo aspecto que contribuy a dificultar el desempeo de las instituciones democrticas en esta fase de hegemona de las directivas neoliberales fue el amplio recurso al estilo tecnocrtico de gestin, sealado por la literatura como prctica privilegiada por los Gobiernos latinoamericanos, bajo el impacto de la primaca de la crisis econmica y la prioridad atribuida a las polticas de estabilizacin y reformas estructurales. Este estilo se tradujo en la concentracin del poder decisorio en manos de la tecnocracia aislada en los altos escalones burocrticos, en la expansin de los poderes legislativos del Ejecutivo y el poder discrecional del Presidente, en paralelo con el vaciamiento de la capacidad de gobierno de los partidos y del Congreso. En el Chile del general Pinochet, mediante el recurso de los decretos leyes; en la Argentina, a travs de los decretos de necesidad y urgencia; en los pases andinos, a travs de los decretos de emergencia; en Brasil, mediante los decretos leyes y medidas provisorias, introducidas por la Constitucin de 1988 en su artculo 62; en suma, en toda Amrica Latina los programas de ajuste siguieron el modelo de gobierno burocrtico (Silva, 1993; Palermo, 1996; Vacs, 1994; Conaghan y Malloy, 1994; y Diniz, 2000), caracterizado por la tendencia al desequilibrio institucional en lo que respecta a la articulacin entre los poderes y la baja efectividad de los mecanismos de reclamo y de rendicin de cuentas. Debe destacarse, finalmente, un ltimo punto. En contraste con la imagen difundida por la visin idealizada de la globalizacin, sta no tiene solamente efectos unvocos en trminos de modernidad. Tambin trae consecuencias altamente desorganizadoras y desestructurantes, cuyo impacto poltico no puede ser ignorado. Hay un movimiento que se opone a la integracin, que opera en el sentido de la fragmentacin, de la segmentacin y de la exclusin. As, la insercin en la economa mundial no puede ser vista, exclusivamente, a la luz de sus efectos positivos. Al contrario, lejos de haberse producido un
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Reforma del Estado, rgimen poltico y democracia: la relevancia de la perspectiva histrica

Adems de las restricciones externas derivadas de la profundizacin del proceso de globalizacin antes referidas, cabe considerar las especificidades de la evolucin histrica de cada pas, sobre todo si se considera el impacto de las diferentes secuencias histricas en la construccin de la democracia en cada caso concreto. Estas consideraciones
orden econmico mundial ms integrado e inclusivo, lo que se observ fue la configuracin de un sistema internacional, signado por grandes contrastes y polaridades, donde se reproducen las desigualdades entre las grandes potencias y los pases perifricos, y en el que se reedita en forma an ms dramtica la exclusin social. Estos clivajes separan no slo a los pases sino a los continentes y, dentro de cada pas, instalan una profunda brecha entre los niveles integrados y los sectores excluidos, una distancia que tiende a agravarse bajo las condiciones del libre juego de fuerzas del mercado. La visin economicista conduce tambin al tenor minimalista de la agenda pblica, pues el nfasis unilateral en los problemas econmicos situara estas cuestiones en el centro de la agenda gubernamental, eliminando toda meta de competencia y terminando por desplazar cualquier otro objetivo por ser un factor superfluo, causante de disturbios y fuente de distorsiones. De acuerdo con esta ptica, hasta el debate sobre una escala alternativa de prioridades se presenta como inoportuno y es deslegitimizado y estigmatizado, en tanto expresin de una visin populista y contraria a la modernidad. Una vez realizadas las metas de estabilizacin y de las reformas, estara asegurada la va hacia la modernizacin, que abrira el camino para retomar el desarrollo. Por otro lado, en el umbral del nuevo milenio, la percepcin de que las dimensiones poltica e institucional son decisivas y que, por consiguiente, no pueden ser despreciadas llev a que la reforma del Estado readquiriese alta prioridad en la agenda pblica. La ruptura con la nocin fatalista de la globalizacin, subordinada al automatismo del mercado, se vio acompaada por el descubrimiento de la falacia del enfoque estrictamente liberal de la reforma del Estado. Dominante en las dos ltimas dcadas del siglo pasado, este enfoque implicara fundamentalmente el recorte de gastos, la reduccin del tamao y las funciones del Estado, o hasta el ajuste de las cuentas pblicas. En contraste, la tendencia actual es la revalorizacin de la capacidad de accin estatal como un prerrequisito para el xito de los Gobiernos al administrar situaciones de crisis y transicin. La centralidad de la reforma del Estado significara, por tanto, en este nuevo momento, la afirmacin de un abordaje alternativo de mayor alcance y extensin. El nfasis se coloca en la reconstruccin del Estado como agente regulador y en el reconocimiento de que el crecimiento y la conquista de un nuevo nivel econmico no se producen espontneamente, sino que son el resultado de polticas deliberadas, de opciones hechas por elites dirigentes resueltas a revertir situaciones adversas y elevar el nivel de bienestar de la sociedad.
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nos remiten al estudio clsico de Robert Dahl (1972), en el cual el autor presenta las ocho garantas institucionales de la poliarqua, a saber: libertad de constituir organizaciones y formar parte de ellas; libertad de expresin; derecho a voto; elegibilidad para cargos polticos; derecho a que los lderes polticos compitan mediante elecciones regulares; fuentes alternativas de informacin; elecciones libres e idneas; y existencia de instituciones que garanticen que las polticas gubernamentales dependan de elecciones y otras manifestaciones de preferencia de la poblacin.
De esta forma, la arquitectura institucional de la democracia comprende ciertos rasgos elementales que se encuentran en todos los ejemplos de democracia poltica. Sin embargo, la amplitud y el grado en que estas condiciones institucionales se encuentran presentes en cada caso considerado divergen de modo destacable. Adems, varan ampliamente las formas a travs de las cuales emergen y se institucionalizan los derechos, las garantas y los valores bsicos constitutivos de las poliarquas. Estas variaciones son significativas para el funcionamiento de las poliarquas, vale decir, las singularidades de la evolucin histrica impactan sobre la calidad de la democracia segn sus dos dimensiones bsicas, los derechos de oposicin y de participacin poltica. La consolidacin institucional a lo largo de estas dos dimensiones, la liberalizacin o competencia poltica, por un lado, y la inclusin o participacin poltica, por el otro, no se ajusta a un mismo ritmo ni obedece a una nica secuencia. Algunas trayectorias son ms favorables que otras para asegurar el trnsito al rgimen polirquico con xito (Dahl, 1972). Dahl indica dos caminos principales: la secuencia I, en virtud de la cual la liberalizacin precede a la ampliacin de la participacin, un recorrido donde una hegemona cerrada poca competencia y poca participacin aumenta las oportunidades de contestacin pblica, y se transforma en una oligarqua competitiva para, en un momento posterior, elevar los niveles de participacin poltica y transformarse en una poliarqua; y la secuencia II, donde la inclusividad precede a la liberalizacin, un recorrido que va de una hegemona cerrada a una hegemona inclusiva y de ah a la poliarqua, mediante la institucionalizacin de la competencia poltica. La primera va, la ms segura, fue seguida por Inglaterra y Suecia, mientras que la segunda corresponde al camino seguido por Alemania. En cambio, Francia se encuadrara en una tercera modalidad, caracterizada como un atajo, un recorrido en el que una hegemona cerrada se transforma abruptamente en poliarqua gracias a una repentina concesin del sufragio universal y los derechos de contestacin pblica. Se trata de la va revolucionaria, que encierra un alto riesgo de inestabilidad poltica. As, la estabilidad de la poliarqua estara asociada a la secuencia que se configur histricamente en la transicin a la democracia. Los pases que siguieron la secuencia I, o sea, la liberalizacin que
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antecede a la ampliacin de la participacin, seran ms estables comparados con aquellos que siguieron el segundo trayecto, donde el aumento de la participacin precedi a la institucionalizacin de la competencia poltica. Partiendo del modelo de Dahl, Santos introduce algunas calificaciones a fin de develar la peculiaridad de la evolucin latinoamericana frente a las experiencias europeas y anglosajonas (Santos, 1993). En primer lugar, destaca el autor que, a semejanza del ejemplo alemn, francs e italiano, el proceso latinoamericano se caracteriz por incorporar a las masas en la dinmica de competencia poltica antes de lograr la estabilidad en la institucionalizacin de las reglas de esa misma competencia. En segundo lugar, aparece lo que sera un rasgo tpico de la democracia latinoamericana: la poltica social fue utilizada como instrumento de ingeniera para universalizar la participacin, en un contexto de escasa institucionalizacin de la competencia poltica (Santos, 1993). En el caso de Brasil, se comprob la existencia de otra especificidad, ya que los actores estratgicos del orden industrial en formacin incluidos el empresariado y los trabajadores urbanos adquirieron sus identidades colectivas ya no a travs de los partidos polticos, sino a travs del Estado. Adems, como se destac en estudios anteriores (Diniz, 1978; 1992), mediante el montaje de la estructura corporativa para realizar la articulacin Estado-sociedad, este proceso de incorporacin poltica se subordin a la tutela estatal, lo que redujo sustancialmente la autonoma de las organizaciones de representacin de los intereses sociales. Explorando otra veta analtica, ODonnell puso nfasis tambin en las peculiaridades de la formacin histrica de las nuevas democracias e incluy all a Brasil, lo que gener una fragilidad institucional que sobrevivira a las tentativas de cambio a lo largo del tiempo (ODonnell, 1993; 1998; 1999). Entre estas debilidades, sobresale el carcter incompleto del proceso de constitucin de la ciudadana, de la que resultan importantes lagunas en materia de derechos civiles y sociales, el estrechamiento de los espacios pblicos, adems de serias deficiencias en la efectividad de la ley. sta se extiende en forma pronunciadamente irregular sobre el conjunto del territorio nacional y sobre las diferentes capas de la poblacin, de lo que resulta un amplio sector que se sita fuera de la cobertura legal. En las nuevas democracias, regiones enteras permanecen al margen del sistema legal sancionado por el Estado, no slo en las reas rurales, sino tambin en la periferia de los centros urbanos. Por otra parte, en el caso de ciertos sectores discriminados, en todas las regiones, incluso en las ms desarrolladas, la legalidad estatal tambin es poco efectiva. Esta particularidad se traduce en la ampliacin de las llamadas reas marrones, donde la capacidad de penetracin del Estado es muy baja o casi nula (ODonnell, 1993). La fragilidad del sistema legal tambin tiene otras consecuencias que no pueden ser minimizadas. La dimensin republicana, que se refiere a la credibilidad del Estado como institucin que opera en nombre del inters pblico, y que es esencial para preservar la confiabilidad de la democracia, se vuelve sumamente dbil. En contraposicin, un Estado
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fuerte se caracterizara por la capacidad de establecer la legalidad y de formular polticas de tenor universalista. De manera similar, al observar el caso de Brasil en la dcada de los ochenta, Santos se refiere al hbrido institucional brasileo, y llama la atencin sobre la insuficiencia de la cobertura legal y jurdica proporcionada por el Estado, una debilidad que se ha ido agravando en las dos ltimas dcadas. El marco resultante es un grado extremo de retraccin de la esfera pblica, lo que produce una situacin de hobbesianismo social (Santos, 1992; 1993). De este modo, habra una modalidad de democracia peculiar, donde la esfera polirquica se coloca por encima de los grandes vacos institucionales, en los cuales prevalece la ausencia de derechos y la imposibilidad de acceso al orden legal, por lo que se reducen drsticamente las condiciones para ejercer la ciudadana. Analizando tambin la experiencia brasilea, el historiador Jos Murilo de Carvalho seala que la modalidad de secuencia histrica ocurrida en Brasil, que se distingue por la anticipacin de los derechos sociales en contextos autoritarios, juntamente con la castracin de los derechos civiles y polticos, constituy la secuencia menos favorable para el desarrollo de una ciudadana activa y participativa (Carvalho, 2001). Finalmente, Reis (2001) nos advierte sobre los riesgos de ingobernabilidad hobbesiana, dado el agravamiento del marco de desigualdad, el deterioro social y la criminalidad, problemas que alcanzan a los centros urbanos grandes y medianos del pas. Segn sus palabras, en el caso brasileo (...) la novedad se encuentra en el surgimiento y la expansin de espacios donde la autoridad estatal no encuentra condiciones para hacerse valer de un modo efectivo y, por lo tanto, para comprometer la capacidad de accin del Estado en el plano del mantenimiento del orden pblico y de la seguridad colectiva (Reis, 2001). Siguiendo esta lnea de pensamiento, es pertinente agregar una nueva particularidad referida al caso brasileo, que es la coincidencia de los momentos de importantes reformas institucionales, entre las que se destaca la reforma del Estado y la instalacin de regmenes autoritarios (Diniz, 2000). Efectivamente, desde la perspectiva histrica, las dos experiencias relevantes de reforma del aparato estatal brasileo, antes de que se instaurara la llamada Nueva Repblica en 1985, se hicieron efectivas bajo regmenes fuertemente autoritarios. se fue el caso de la primera de estas reformas, realizada por el presidente Getlio Vargas (1930-1945), cuando asumi el poder tras la victoria de la revolucin de 1930, al frente de una amplia coalicin comprometida con un proyecto modernizante, que culmin con la dictadura estadonovista. La segunda experiencia relevante fue llevada a cabo por el primer gobierno del ciclo militar (1964-1985) e introducida por el Decreto Ley 200, del 25 de febrero de 1967. En contraste, entre 1945 y 1964, durante la segunda ola de democratizacin, los gobiernos democrticos que se sucedieron en el poder no realizaron ningn experimento importante en lo que respecta a la reforma del Estado y, en grandes lneas, se preserv el esquema anterior. En los dos casos anteriormente considerados, adems del contexto autoritario, el punto convergente del esfuerzo reformista se relaciona con la dimensin especficamente administrativa de la reforma del Estado. La misma implic cuestiones relativas al grado de
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centralizacin de la mquina burocrtica, la jerarqua entre varias unidades integrantes del aparato estatal, la articulacin entre los diversos organismos de poder del Ejecutivo, la definicin de los rganos normativos y fiscalizadores o incluso la clasificacin de cargos y carreras. No se observ mayor preocupacin por el perfeccionamiento de los dems poderes ni, particularmente, por la cuestin fundamental en un rgimen constitucional, o sea, la articulacin y el equilibrio entre los tres poderes, pues se le atribuy al Ejecutivo y a los organismos administrativos un amplio espectro de prerrogativas en lo que respecta a la formulacin e implementacin de polticas pblicas. De hecho, la trayectoria del Estado brasileo revela la precedencia de las burocracias militar y civil, que histricamente se estructuraron y definieron sus identidades colectivas antes de que se institucionalizara el sistema de representacin poltica en el mbito nacional. Durante la mayor parte del perodo republicano, se observ la tendencia a la centralidad de la burocracia gubernamental frente a los partidos y al Poder Legislativo. La prctica de implementacin de reformas del Estado bajo regmenes autoritarios tuvo consecuencias que no pueden ignorarse. En primer lugar, los largos perodos de clausura del sistema poltico crearon condiciones propicias para la consolidacin de una modalidad de presidencialismo dotada de amplias prerrogativas, que consagr el desequilibrio entre un Ejecutivo sobredimensionado y un Legislativo cada vez ms vaciado de poder. Se exacerbaron ciertas caractersticas del sistema presidencialista, como el otorgamiento constitucional de poderes legislativos al jefe del Ejecutivo, el amplio poder del Presidente para nombrar funcionarios, la autonoma y centralidad de los Gobiernos estaduales basadas en el tejido de alianzas y redes de lealtad poltica. De este modo, el aislamiento de la instancia presidencial, su cierre frente al escrutinio pblico, la falta de espacio institucional para que interfieran las fuerzas polticas, la intolerancia frente al disenso y el conflicto, la inoperancia de los mecanismos de controles mutuos, en suma, al quedar al arbitrio del Ejecutivo los frenos institucionales desaparecieron, lo que cre serios obstculos para la articulacin de los poderes y la comunicacin con la sociedad en diferentes momentos. En segundo lugar, sobre todo durante los 21 aos de dictadura militar, de la que el pas sali hace poco ms de una dcada, se observ el fortalecimiento de otros tres rasgos relativos a las formas de accin estatal (Diniz, 2000). Uno de ellos fue la consolidacin del estilo tecnocrtico de gestin de la economa, cerrado y excluyente, que reforz el concepto de la validez de la supremaca del abordaje tcnico cuando se trata de formular polticas pblicas, lo que abri el camino para que economistas notables ascendieran a las instancias decisorias estratgicas para definir los rumbos del capitalismo nacional y su insercin externa. La valorizacin del saber tcnico y la racionalidad del orden econmico, aspectos considerados intrnsecamente superiores a la racionalidad de la instancia poltica, condujeron a una visin asptica de la administracin pblica, percibida como el campo de competencia exclusiva de una elite situada por encima del cuestionamiento de la sociedad o de la clase poltica. Sin embargo, paralelamente al estrechamiento del crculo de tomadores de decisiones formado por la alta tecnocracia, un amplio segmento de la
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Reforma del Estado y teora democrtica contempornea: el caso de Brasil

En Brasil, a partir de mediados de la dcada de 1990, la reforma del Estado llevada a cabo por el gobierno de Fernando Henrique Cardoso a travs del Ministerio de Administracin y Reforma del Estado (MARE) demostr ser incapaz de realizar la ruptura preconizada por sus diseadores. A decir verdad, se qued muy atrs de las metas establecidas y se mostr inocua para atacar en su complejidad los problemas antes mencionados, responsables de la crnica ineficacia de la accin estatal. En el origen mismo de estas dificultades
burocracia permanecera integrado en el sistema de patronazgo y clientelismo (el llamado spoil system o botn poltico) y, a decir verdad, coexistieron ambas lgicas, caracterizadas por relaciones tensas o complementarias, a merced de las circunstancias polticas. Por tanto, la insularidad burocrtica, lejos de garantizarle mayor eficacia a la mquina estatal, convivi de hecho con un alto grado de politizacin de la burocracia. Otro aspecto se refiere a la primaca de valores voluntaristas y personalistas, que contribuyeron a formar una cultura poltica deslegitimizadora de la accin de los partidos y del Congreso en la promocin del desarrollo del pas. Resurgi la tendencia impulsada por el pensamiento autoritario de la dcada de 1930 que idealizaba al Ejecutivo como agente de las transformaciones necesarias para modernizar la sociedad. Como consecuencia de ello, la idea de reforma y de cambio se asoci al modelo de Ejecutivo fuerte a diferencia del Legislativo, que se percibi como una fuerza aliada al atraso y a la defensa de intereses particularistas y tradicionales. Prevalecieron orientaciones y prcticas cesaristas que contribuyeron, a su vez, a generar resistencias y dificultar la implantacin y el funcionamiento efectivo de los mecanismos de reclamo y rendicin de cuentas, tanto en el sentido horizontal como en el sentido vertical, dada la inestabilidad de las instituciones representativas. Por ello, un importante legado del proceso de formacin del Estado brasileo fue el dficit de accountability que se configur histricamente. Finalmente, cabe mencionar el debilitamiento de la dimensin legal del Estado por el alto grado de inestabilidad del marco jurdico, que culmina con el esfuerzo de la llamada cultura del casuismo. Como es sabido, el rgimen militar implantado en 1964 preserv la esfera parlamentario-partidaria durante la mayor parte del tiempo. Simultneamente, se caracteriz por la falta de respeto sistemtico al orden legal constituido, por lo que fueron recurrentes los actos arbitrarios de cambio brusco de las leyes, siempre que este recurso conviniera a los intereses de las fuerzas que detentaban el control del poder. Cabe considerar, por otro lado, que la estabilidad de las reglas de juego es uno de los principales requisitos del proceso de consolidacin de la democracia, ya que la internalizacin de las reglas y su acatamiento por los actores implicados, as como la gradual instauracin de un sistema de garantas mutuas son aspectos esenciales de la arquitectura democrtica implantada a lo largo del tiempo.
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se pueden situar no slo las fallas de implementacin sino un error bsico de diagnstico, un aspecto que ya se trat ampliamente en otros trabajos (Diniz, 2000a; 1998; 2000b), razn por la cual slo se expondrn algunos puntos esenciales para desarrollar el argumento aqu propuesto. Como en los dems pases latinoamericanos, la hegemona del pensamiento neoliberal reforz la primaca del paradigma tecnocrtico, segn el cual, independientemente del rgimen poltico en vigencia, la eficiencia gubernamental sera la resultante de un proceso de concentracin, centralizacin y cierre del proceso de decisin, lo que traera como consecuencia que la eficacia de la gestin se reducira a la nocin de insularidad burocrtica. De esta manera, preservar la racionalidad burocrtica implicara la meta de neutralizar la poltica y reforzar la autonoma decisoria de elites enclaustradas en la cpula burocrtica. Por tanto, lo que se observ no fue exactamente el debilitamiento del Estado, una expresin por otra parte muy poco esclarecedora, sino el fortalecimiento desproporcionado del Ejecutivo mediante la concentracin del poder de decisin en esta instancia, cada vez ms controlada por la alta tecnocracia, lo que debilit los soportes institucionales de la democracia. Este punto no es trivial, ya que el modelo del Ejecutivo no limitado se basa en una premisa ampliamente aceptada por la teora poltica: una relacin de suma cero entre la autoridad gubernamental y la responsabilidad poltica, o sea, cuanto menor sea la interferencia de la poltica, ms podr el centro reformador representar los intereses colectivos y mayor ser su probabilidad de actuar en forma responsable, dado el grado de autonoma a su disposicin (Stark y Bruszt, 1998). De acuerdo con esta tendencia, tambin se impuso un dato diagnstico respecto de la crisis de gobernabilidad que cclicamente afect a diversos pases latinoamericanos, derivada no slo de oscilaciones del mercado internacional, sino tambin del fracaso de los experimentos de estabilizacin econmica llevados a cabo a partir de mediados de la dcada de 1980. La percepcin de la ineficacia de los Gobiernos en el tratamiento de los problemas crticos, como la inflacin y el endeudamiento externo, gener sentimientos de desconfianza y la prdida de credibilidad en las autoridades e instituciones gubernamentales. En el caso de Brasil, desde el fracaso del Plan Cruzado bajo el gobierno de Sarney, esta crisis de gobernabilidad se percibi como un efecto directo de la sobrecargada agenda pblica debido al exceso de presiones externas provenientes de la esfera social o del mundo de la poltica. Desde esta ptica, la ingobernabilidad fue la expresin de la parlisis decisoria, o sea, el Gobierno era incapaz de tomar decisiones en virtud de la presin de las demandas de la sociedad. Por tanto, el camino para reconquistar las condiciones favorables a la gobernabilidad implicara el refuerzo del poder discrecional de la alta tecnocracia, protegindola del juego poltico y reafirmando la centralizacin y el cierre del proceso de toma de decisiones (Diniz, 1997).
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Para salir de esta visin, en diversos trabajos se propuso un diagnstico alternativo sobre la crisis de gobernabilidad tpica del Brasil de la Nueva Repblica (Diniz, 2000b y c). En vez de un bloqueo a la capacidad de decisin, lo que se verific fue un agudo contraste entre una hiperactividad decisoria y la escasa capacidad para implementar polticas. Si bien el Estado acumul poderosos instrumentos de decisin, mediante un uso indiscriminado de medidas provisorias, introducidas en la Constitucin de 1988, por otro lado, se vio limitado por los precarios medios de gestin. Utilizando las categoras de Michael Mann, se puede caracterizar esta situacin de ingobernabilidad como la expresin de un desequilibrio entre el poder desptico y el poder infraestructural del Estado. El primero denota la capacidad del Estado para decidir con independencia o, ms precisamente, el espectro de las acciones que la elite estatal tiene capacidad de emprender sin la negociacin de rutina, institucionalizada, con los grupos de la sociedad civil (Mann, 1986). El segundo poder remite a la capacidad del Estado para penetrar en la sociedad civil e implementar logsticamente sus decisiones en todo el universo que se encuentra bajo su jurisdiccin. Al fortalecimiento del poder desptico del Estado le correspondi un movimiento inverso de vaciamiento de su poder infraestructural. Uno de los factores responsables del endeble poder infraestructural fue la corrosin de la capacidad del Estado para realizar sus funciones bsicas e intransferibles, o sea, la de garantizar la seguridad y el orden pblicos y tambin la de asegurar las condiciones mnimas de existencia para amplios sectores localizados en los niveles ms pobres de la poblacin. Bajo el impacto de las crisis fiscal y poltica, y como resultado de la primera ola de reformas liberales inspiradas en el recorte de gastos y de personal, se profundiz en gran medida la incapacidad histrica del Estado de penetrar en el conjunto del territorio nacional e incluir, en su radio de accin, a los diferentes segmentos de la sociedad, garantizando en forma universalista el acceso a los servicios pblicos esenciales, a las reas de salud, educacin y saneamiento bsico, as como la eficacia de sus ordenamientos legales. En contraste, el poder infraestructural alcanza una alta centralidad en un contexto internacional que se distingue por la profundizacin del proceso de globalizacin y la extensin de sus efectos a escala mundial. En un sentido pleno, el desarrollo no se puede medir, entonces, exclusivamente a travs del crecimiento del producto interno bruto, o el ingreso per cpita, sino que requiere la inclusin de otras variables, como el acceso a niveles satisfactorios de escolaridad y a los servicios de salud pblica, adems del aumento de la expectativa de vida de la poblacin. Una ruptura con el enfoque tecnocrtico-reduccionista implica, por tanto, pensar la reforma del Estado a partir del andamiaje terico-conceptual provisto por las frmulas de la teora democrtica contempornea, conforme a la cual las elecciones son instrumentos necesarios pero no suficientes para garantizar el control de los gobernantes por los gobernados (Manin, Przeworski y Stokes, 1999). En consecuencia, el nfasis se traslada a la necesidad de crear y fortalecer nuevos acuerdos institucionales que posibiliten el funcionamiento de la democracia en los intervalos entre elecciones.
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Desde este punto de vista, adquieren prioridad los mecanismos y procedimientos que garantizan la responsabilizacin de los gobernantes frente a los gobernados, especialmente en los aspectos vinculados con la dimensin de accountability, sobre todo en su forma horizontal; con la relacin entre los poderes, reduciendo los problemas de asimetra provocados por el uso exacerbado de medidas provisorias; con el refuerzo del poder infraestructural del Estado y con la ampliacin de los derechos de la ciudadana, adems de la reestructuracin de los mecanismos de articulacin entre el Estado y la sociedad. A pesar de que las lagunas sealadas tienen races histricas, dichos rasgos se exacerbaron a lo largo de la ltima dcada. El estilo tecnocrtico de gestin y las amplias prerrogativas del Ejecutivo fortalecieron el poder de las burocracias apartadas del escrutinio pblico, lo que dificult, si no hizo inviable, los mecanismos rutinarios de control externo. En esta forma, la escasa efectividad de los instrumentos de responsabilizacin pblica de los gobernantes y el exceso de discrecionalidad de la alta burocracia estatal se reforzaron mutuamente, generando un vaco en las modalidades usuales de supervisin entre los poderes y en las formas de control social por parte del pblico en general. En contraste con los requisitos de una visin comprehensiva y multidimensional de la reforma del Estado capaz de superar los estrechos lmites de la concepcin minimalista de la democracia, la propuesta del MARE no alcanz el objetivo de eliminar los puntos de estrangulamiento de la administracin pblica brasilea, ni tampoco los vicios del pasado. La orientacin bsica del Gobierno se focaliz en cuestiones relativas a la crisis fiscal y en la preservacin de la austeridad presupuestaria. En consecuencia, la reforma administrativa fue efectivamente contenida por las metas de ajuste fiscal, conducido en forma inflexible por el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, la cuestin de la asimetra entre el Ejecutivo y el Legislativo fue no slo desestimada sino reforzada, dada la estrategia de implementacin adoptada por el Gobierno. Al mismo tiempo que se tramitaba lentamente la reforma en el mbito del Congreso, el Ejecutivo utiliz sistemticamente el instituto de las medidas provisorias para introducir innumerables modificaciones en la estructura administrativa, alcanzando estas medidas un total de dieciocho, que seran adems continuamente reeditadas de acuerdo con una prctica recurrente del Gobierno. Adems de la crisis fiscal, el diagnstico del Gobierno sobre la crisis del Estado revel el anacronismo del modelo burocrtico weberiano, defendiendo a travs de la introduccin de un nuevo modelo, el de administracin gerencial, una ruptura con aquel tipo de organizacin burocrtica. En contraste, como ya se mostr, en Brasil nunca hubo una burocracia propiamente weberiana. La reforma implantada por Getlio Vargas en la dcada de 1930 no tuvo xito en el sentido de garantizar la vigencia de la burocracia racionallegal. Desde el comienzo, hubo un sistema hbrido, cuyo rasgo sobresaliente fue la coexistencia de principios universalistas y meritocrticos con prcticas clientelistas, tradicionalmente presentes en el modelo de expansin de la burocracia brasilea. Los cargos por nombramiento poltico siempre fueron bastante numerosos si se consideran los patrones internacionales. As, segn Schneider, en comparacin con la mayo-
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ra de los jefes de Estado contemporneos, el Presidente de Brasil ejerca en la dcada de 1980 un amplio poder de nombramiento, que superaba la cantidad de 50.000 funcionarios, en contraste con Japn, por ejemplo, donde los poderes de nombramiento directo en la burocracia estaran prcticamente limitados a los ministros (Schneider, 1994). En una investigacin sobre el perodo nacionaldesarrollista, Barbara Geddes (1990), al analizar el Gobierno de Juscelino Kubitschek, hace referencia a 7.000 nombramientos clientelistas hechos por el Presidente, a pesar de su postura pblicamente favorable al sistema meritocrtico y de su iniciativa de instrumentar las llamadas islas de excelencia dentro de la burocracia gubernamental, en el sector responsable de la ejecucin del programa de metas del Gobierno, que colocaba a los grupos ejecutivos a salvo de los intercambios clientelistas. Considerando un perodo ms reciente, de acuerdo con datos del MARE, en la segunda mitad de la dcada de 1990 haba cerca de 17.200 cargos en comisin de servicio (Diniz, 2000). Vale destacar que romper con ese molde implicara poner el nfasis en mejorar la calidad de la burocracia, reforzar el sistema de mrito, implementar un sistema de incentivos para los ascensos, valorar el funcionalismo y recuperar el prestigio del funcionario pblico, en funcin de una norma endgena de reclutamiento para los cargos de mayor nivel, lo que chocara con las restricciones derivadas de la prioridad atribuida al ajuste fiscal. Por ltimo, en cuanto al aspecto conceptual, debe observarse que la burocracia racional-legal y el estndar gerencial son categoras distintas, referidas a estatutos tericos diferentes: la primera expresa cierta modalidad de relaciones de dominacin, mientras que el segundo representa un estilo especfico de gestin. La implantacin de un estndar gerencial, basado en cambios de tcnicas y procedimientos, no elimina la posibilidad de que persista o incluso se refuerce la herencia patrimonialista. Al contrario, los esfuerzos recientes de modernizacin coexistieron de hecho con la profundizacin del intercambio clientelista imperante en la relacin del Ejecutivo con la estructura parlamentario-partidaria. En este sentido, una vez ms, se comprob la supervivencia de un sistema hbrido que representaba un desafo para la meta de una drstica transformacin del legado histrico. En sntesis, la elevada discrecionalidad y el amplio poder de decreto de que dispone la autoridad presidencial constituyen la otra cara del control y la cooptacin de los partidos y de los congresistas ejercida por el jefe del Poder Ejecutivo, mediante el recurso generalizado de las prcticas clientelistas para ganar apoyo para sus proyectos. La distribucin de los principales cargos de la administracin pblica, a su vez, contribuy a deteriorar la capacidad de implementacin de las polticas gubernamentales. La creacin de las llamadas islas de excelencia mediante el fortalecimiento de la insularidad burocrtica, con miras a ampliar los grados de autonoma del Ejecutivo, reprodujo los elementos centrales de ese sistema en un crculo vicioso de efectos perversos. Esto representa un punto de continuidad que han debido enfrentar las experiencias de reforma del Estado emprendidas hasta el momento.
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Consideraciones finales
Repensar la reforma del Estado, en esta fase que corresponde a la tercera ola de democratizacin y a un nuevo abordaje de las relaciones con el orden globalizado, requiere romper con el paradigma que an domina los estudios en esta rea. En el nuevo milenio, tal como se destac anteriormente, el gran desafo es la sostenibilidad de la democracia. Alcanzar la estabilidad a largo plazo, a su vez, exige que se superen las tres modalidades de dficit histricamente acumuladas: el dficit de inclusin social, para revertir los altos niveles de concentracin de la renta y de desigualdad; el dficit en la capacidad de producir resultados socialmente deseados, para reformar el modelo patrimonialista de accin estatal; y, finalmente, el dficit de accountability, para reducir los grados de discrecionalidad de las autoridades gubernamentales. Para ello, se impone considerar los aportes de la teora democrtica contempornea. Ya no basta con la mayor concentracin del poder tcnico. Es preciso tener en cuenta la dimensin poltica de la reforma del Estado, y superar la estrechez del abordaje puramente administrativo y la rigidez del enfoque fiscalista. El nfasis en los aspectos polticos, a su vez, implica la ruptura con el enclaustramiento burocrtico. Ms especficamente, significa crear las condiciones para contar con la aquiescencia a las directivas estatales, y fortalecer la dimensin legal del Estado, de lo que resulta el acatamiento a los ordenamientos y prescripciones en el plano administrativo y legal. En ltima instancia, requiere el fortalecimiento de las conexiones del Estado con la sociedad y con las instituciones representativas, lo que difunde tambin los mecanismos de accountability, es decir, los procedimientos de reclamo y rendicin de cuentas, los medios de control externo, la transparencia y la publicizacin de los actos de gobierno. En este sentido, habra que destacar las perspectivas que preconizan los nuevos estilos de gestin pblica, mediante la reversin del aislamiento y el confinamiento burocrtico. Esta nueva perspectiva implica estrechar los vnculos con la poltica, reforzar los instrumentos de responsabilizacin de la administracin pblica mediante el control parlamentario, dar ms fuerza a la sociedad civil sin debilitar el poder de coordinacin del Estado, y diversificar los espacios de negociacin y las tcticas de alianza con los diferentes actores, asociando el aumento de participacin con el refuerzo de las instituciones representativas. Ambas formas de responsabilizacin pblica, por el control parlamentario y por la participacin social, lejos de ser incompatibles, se refuerzan mutuamente, como seala la teora democrtica contempornea (Anastasia, 1999). En esta lnea de consideraciones, cabe recordar la necesidad de reforzar los instrumentos de gobernabilidad en los diferentes niveles de la administracin pblica. La gobernabilidad, en la acepcin que aqu se utiliza, est relacionada con la capacidad de accin estatal para implementar polticas y alcanzar las metas colectivas. Implica expandir y perfeccionar los medios de interlocucin y de administracin de conflictos de intereses, al mismo tiempo que se fortalecen los mecanismos que garanticen la responsabilizacin pblica de los gobernantes. En pocas palabras, la gobernabilidad denota la capacidad de insercin del Estado en la sociedad, rompiendo con la tradicin de gobierno cerrado y
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enclaustrado en la alta burocracia gubernamental. Como ltimo anlisis, se trata de fortalecer las interconexiones entre gobernabilidad, accountability y responsabilidad en el diseo institucional de la democracia. En este contexto, a lo largo de las dos ltimas dcadas, las experiencias innovadoras de gobernabilidad urbana y regional revelaron un alto grado de eficiencia en la desprivatizacin del poder pblico, en la democratizacin del proceso decisorio o incluso en la reversin de las prcticas clientelistas. En todo el mundo, las ciudades han adquirido gran centralidad en la vida poltica, econmica, social y cultural de sus respectivos pases. Frente a las condiciones de escasez de recursos, al aumento del desempleo y la cada de la recaudacin, consecuencias estas de las polticas liberales, los gobiernos locales han formulado nuevas estrategias y tomado la iniciativa de atraer inversiones, generar empleos y renovar la base productiva de las ciudades. En el caso de Brasil, por ejemplo, donde las carencias se acumularon a lo largo del tiempo para agravarse en los ltimos veinte aos, la accin innovadora de varias prefecturas contribuy a mejorar un gran nmero de indicadores. Entre las reas prioritarias se pueden destacar, adems del presupuesto participativo, los servicios de salud, saneamiento bsico e infraestructura urbana, como revelan los estudios de los especialistas del rea. Como es sabido, la simple mejora de los servicios bsicos (agua, cloacas y electrificacin) reduce significativamente la precariedad de las condiciones de vida de las poblaciones ms pobres, aunque no suban sus ingresos. Cul es el alcance y la viabilidad de las experiencias de gobernabilidad urbana? No hay duda de que la participacin espontnea de la sociedad no garantiza por s sola el xito de este estilo de gestin. A fin de evitar distorsiones, deben cumplirse algunas condiciones, a saber: desde el punto de vista de la sociedad, es preciso considerar su grado de organizacin y la disposicin para participar (capital social); la densidad y la calidad de la representacin, o sea, el grado de organizacin de los intereses representados, la legitimidad y la amplitud de la representacin; y, finalmente, el grado de horizontalizacin de las relaciones; y desde el punto de vista del gobierno local, el grado de descentralizacin administrativa, la autonoma de las diversas esferas de poder, la articulacin entre las mismas, la capacidad de mando y de cooperacin del Estado son algunos de los factores que favorecen la eficacia de este modelo de gestin pblica (Valladares y Coelho, 1995; Spink y Clemente, 1997; Melo, 1999). Para concluir, se trata de superar las antiguas polaridades que enfrentaron al Estado con el mercado, al Estado intervencionista con el Estado mnimo, a la racionalidad gobernativa con los imperativos democrticos, en beneficio de una ingeniera institucional que le otorgue al Estado un papel ms dinmico en las reas social y de planeamiento, una mayor capacidad de accin en las actividades exclusivas del Estado como defensa, seguridad y servicios pblicos esenciales, o incluso en las actividades no exclusivas, pero donde el Estado puede intervenir y debe hacerlo para garantizar los derechos sociales elementales como las reas de salud, educacin e infraestructura. En el transcurso de los aos noventa, tras el auge del proyecto neoliberal, la confianza ciega en el mercado
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se revel anacrnica y la sostenibilidad de la democracia se relaciona cada vez ms con un nuevo proyecto de capitalismo regulado.
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CAPTULO 12
Diagnstico institucional comparado de sistemas de funcin pblica

Francisco Longo Director del Instituto de Direccin y Gestin Pblica Esade
Presentacin
La existencia de una administracin profesional es un signo de identidad de la gobernabilidad democrtica de un pas. Por administracin profesional se entiende una administracin pblica dirigida y controlada por la poltica, en aplicacin del principio democrtico, pero no patrimonializada por esta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de inters pblico. Los partidos polticos, por medio de sus lderes representativos, dirigen desde el gobierno la administracin, pero no la poseen ni la conforman a su antojo, como ocurre en los sistemas de botn poltico. La existencia de administraciones profesionales obliga, por tanto, a articular un instrumental de proteccin del empleo pblico frente a las prcticas de padrinazgo o clientelismo poltico o a los intentos de captura por intereses particulares. Una parte sustancial de ese instrumental de proteccin la constituyen los arreglos institucionales que ordenan la gestin del empleo pblico, de tal manera que quede garantizada la profesionalidad de las personas que forman parte del mismo: los servidores pblicos. Se llama funcin pblica a ese conjunto de arreglos institucionales, cuyo contenido y funcionamiento puede ofrecer modalidades considerablemente diferentes. Cul es la razn de ser de la funcin pblica en el Estado contemporneo? A qu propsito sustantivo obedece la necesidad de un marco institucional propio del empleo pblico, relacionado, como se ha dicho, con la proteccin de una administracin profesional? Para Prats (1995), aparece como una creacin evolutiva del constitucionalismo moderno, fuertemente asociado al orden liberal del mercado, ya que se trata de una institucin clave del valor econmico y social fundamental que es la seguridad jurdica, por lo que es
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un dato observable en todas las economas de mercado exitosas, y en ninguna de las economas planificadas o de sustitucin de importaciones, con independencia de la naturaleza autoritaria o democrtica de unas u otras. En la misma lnea de pensamiento, Evans y Rauch (1999) aducen, sobre la base de un ambicioso proyecto de investigacin, que la sustitucin de un sistema de padrinazgo por una burocracia pblica profesional es una condicin, no suficiente pero s necesaria, para el desarrollo de los pases. Esta burocracia weberiana exigira (Rauch y Evans, 2000) la concurrencia de tres caractersticas institucionales clave: a) reclutamiento por mrito mediante pruebas competitivas; b) procedimientos especficos no polticos para contratar y despedir; y c) carrera profesional basada en promocin interna. Se trata de argumentaciones en cierto modo prximas a otras que han puesto el acento en la profesionalidad del empleo pblico como variable ms importante para la reduccin de la corrupcin. Etzioni-Halevy citado por Villoria (2000) explica la corrupcin sobre todo en funcin de las relaciones entre las elites poltica y burocrtica y la cultura poltica que las gobierna. Donde las reglas de juego separan a la burocracia de la elite poltica y le confieren un poder que le permite neutralidad poltica, la corrupcin declina y los procesos democrticos son ms puros. Estos argumentos han tendido a poner el acento, con indiscutible solidez, en uno de los elementos centrales de la funcin pblica como institucin creadora de valor: la seguridad jurdica. Sin embargo, la realidad del Estado y de las sociedades contemporneas obliga a complementar esta perspectiva con otra: la que parte de las exigencias de eficacia de la propia accin de gobierno (Parejo, 2000). Si bien la seguridad jurdica est en la base de los requerimientos de imparcialidad y transparencia en el comportamiento de los servidores pblicos la igualdad en el acceso y la competencia abierta son, en este sentido, elementos centrales, la eficacia del Gobierno y la administracin es el bien jurdico protegido en algunos pases, como Espaa, por la misma Constitucin por los requerimientos de profesionalidad y capacidad de aqullos, caractersticos de un sistema de mrito. Este enfoque no parece fcilmente transferible a un esquema que distinga entre parcelas de la institucionalidad pblica, si se considera que el primer tipo de valores es atribuible a la parte de la administracin que ejerce potestades, y el segundo a los sectores que producen y proveen servicios pblicos. Por una parte, porque la eficacia debe ser un valor axial de la accin pblica en toda circunstancia acaso no es crucial para las sociedades contemporneas la eficacia del regulador?. Por otra, porque las exigencias de equidad y neutralidad en los comportamientos de los empleados pblicos parecen tambin imprescindibles en los procesos de provisin de los servicios pblicos, como la educacin, la sanidad o el trabajo social. Seguridad jurdica y eficacia de la administracin son, por tanto, los principios que se hallan en la base de los sistemas de funcin pblica, en tanto que instituciones creadoras de valor en el Estado democrtico de derecho. Para hacerlos operativos, los pases que han perseguido su materializacin y proteccin se han visto obligados a articular un conjunto de arreglos institucionales cuyo objetivo es garantizar que el comportamiento de
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Un marco analtico para la evaluacin de sistemas de funcin pblica

Para conseguir una comprensin lo ms cabal posible del marco metodolgico, se identificar, en primer lugar, el objeto de anlisis, esto es, el alcance y contornos que se atribuyen al concepto de funcin pblica a los fines de la evaluacin que se pretende. En segundo lugar, se explicitarn las dimensiones propuestas para la evaluacin, que el marco analtico presenta en forma de ndices, con el objeto de hacer posible el anlisis compa-
los empleados pblicos se cia a ciertos patrones. Si para enunciarlos se toma como referencia el Civil Service britnico, se hallarn (Cabinet Office, 1993) los siguientes cuatro principios bsicos fundacionales: a) acceso abierto y transparente; b) promocin segn el mrito; c) integridad, objetividad e imparcialidad; y d) no politizacin. El reto de estos das es, precisamente, conseguir una base robusta para que esos principios sean trasladados a la prctica, pero sin una rigidez excesiva. Este trabajo tiene por objeto la presentacin de una metodologa de evaluacin de sistemas de funcin pblica o servicio civil, que ha sido desarrollada a iniciativa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el marco de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica que forma parte de los Dilogos Regionales de Polticas impulsados por este organismo multilateral. La primera reunin de la Red constat la necesidad de disponer de una metodologa comn de evaluacin que permitiera el anlisis comparado de los diferentes sistemas nacionales de funcin pblica. El autor recibi del BID el encargo de elaborar este instrumento analtico, que fue presentado a los miembros de la Red, discutido y aprobado inicialmente por stos en abril de 2002. La metodologa ha servido despus de base comn a una serie de trabajos de evaluacin de realidades nacionales encargados por el Banco a diferentes consultores. Tras la realizacin de dos trabajos piloto de evaluacin en Bolivia y Colombia, una reunin de expertos celebrada en Buenos Aires en julio de 2002 discuti e introdujo algunas mejoras en la metodologa, que pas a ser aplicada al anlisis de otros ocho pases: Argentina, Barbados, Brasil, Repblica Dominicana, Guatemala, Jamaica, Uruguay y Venezuela. Estos trabajos de evaluacin, as como una sntesis de sus conclusiones ms destacadas, fueron presentados en una reunin de la Red celebrada en Washington, D.C., en noviembre de 2002. En la actualidad, se est cumplimentando una segunda tanda de trabajos de evaluacin de sistemas nacionales de servicio civil encargados por el BID en aplicacin de la misma metodologa. El propsito de este artculo es presentar la metodologa de evaluacin, explicitar los principales elementos del marco analtico que le sirve de base, y hacer luego una breve referencia a las conclusiones ms destacadas que pueden extraerse de su aplicacin al anlisis de las 11 realidades nacionales de las que se dispone en este momento de evaluaciones terminadas y revisadas.
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rado. Por ltimo, se presentarn los principales elementos, de contenido y de proceso, que integran la metodologa de evaluacin y le confieren sus rasgos distintivos.
El objeto de anlisis
El marco analtico contempla desde el comienzo una dualidad de significados posibles para la nocin de funcin pblica o servicio civil: En un sentido amplio, puede entenderse por funcin pblica (FP) el sistema de gestin del empleo pblico y los recursos humanos adscritos al servicio de las organizaciones pblicas, existente en una realidad nacional determinada. En un sentido ms restringido, puede hablarse con propiedad de FP cuando este sistema, como se acaba de ver, incorpora arreglos institucionales especficos, ms o menos alejados de los que caracterizan al empleo comn, con la finalidad de garantizar la existencia de administraciones pblicas profesionales. As pues, a los fines del anlisis que la metodologa pretende facilitar, la FP se entiende constituida por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que lo integran. Estos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos. Qu cabe considerar como un manejo adecuado? En el mbito pblico, las finalidades de un sistema de gestin del empleo y los recursos humanos deben compatibilizar los objetivos de eficacia y eficiencia con los requerimientos de igualdad, mrito y neutralidad que son propios de administraciones profesionales en contextos democrticos. Es importante sealar que un sistema de FP es siempre algo ms que un marco regulador. Desde luego, se halla necesariamente modulado e influido en mayor o menor medida por un marco jurdico especfico, pero no debe confundirse con l. Por una parte, porque en la realidad podrn constatarse con toda probabilidad, casos de incumplimiento reiterado de las regulaciones. Por otra, porque a veces el margen de interpretacin de stas ser lo suficientemente amplio como para que dentro del sistema quepan prcticas distintas y aun contrapuestas. As pues, lo que identifica sustantivamente a un sistema de FP y constituye, por tanto, el objeto del anlisis que la metodologa pretende facilitar, es el conjunto de prcticas que caracterizan en la realidad el funcionamiento, en este campo, de los sistemas poltico-administrativos nacionales examinados, cualquiera sea el grado de proximidad o alejamiento entre ese funcionamiento y el marco regulador vigente. El anlisis de este ltimo forma parte y parte importante del trabajo de evaluacin, pero no debe ser confundido con la totalidad del propsito perseguido. Por otra parte, definirla como sistema de gestin del empleo pblico supone adoptar una visin amplia de la FP, en la que caben relaciones de empleo de diferente signo, ms
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Las dimensiones del anlisis: los ndices

El objeto de la metodologa es establecer una base comn de evaluacin de sistemas de FP que, utilizada por diferentes consultores, haga posible llegar a conclusiones que permitan el anlisis comparado. Para conseguir este objetivo, en primer lugar, el diagnstico se concentra en un conjunto de dimensiones que coinciden con los atributos que se considera que deben formar parte de cualquier sistema de gestin pblica del empleo y los recursos humanos, y cuyo grado de generalidad trasciende las peculiaridades propias de cada entorno nacional. En segundo lugar, se establece un sistema para atribuir a estas dimensiones un valor numrico que las convierte en los ndices de referencia de la evaluacin. Las cinco dimensiones de anlisis recogidas en el marco analtico son las siguientes: Eficiencia: Evala el grado de optimizacin de la inversin en capital humano, as como la relacin de sta con la poltica fiscal y con sus mercados de referencia. Mrito: Evala el nivel de las garantas de profesionalidad en el funcionamiento del sistema, y el grado de proteccin efectiva frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de rentas. Consistencia estructural: Evala la solidez e integracin sistmica de la funcin pblica o servicio civil, atendiendo a los elementos estructurales bsicos que deben formar parte de la misma. Se despliega en tres subndices: Coherencia estratgica: Mide el grado de vinculacin de los procesos y prcticas de gestin del empleo y los recursos humanos a las prioridades estratgicas de los gobiernos. Consistencia directiva: Mide el grado de desarrollo de la funcin de direccin, en lo que afecta la gestin de las personas. Consistencia de los procesos: Mide el grado de desarrollo de los procesos bsicos de gestin del empleo y las personas, as como las adecuadas relaciones entre ellos. Capacidad funcional: Evala la capacidad del sistema de funcin pblica para influir positivamente en el comportamiento de los empleados pblicos. Se despliega en tres subndices:
o menos prximas al rgimen laboral ordinario. La FP, as definida, puede albergar relaciones de empleo basadas en un nombramiento o en un contrato, reguladas por el derecho pblico o por el derecho privado, y cuyas controversias se sustancian ante rganos judiciales especiales o ante tribunales comunes. Por consiguiente, para la metodologa de anlisis que se est presentando, la uniformidad o diversidad de las regulaciones, estructuras y polticas de gestin pblica del empleo y los recursos humanos en un determinado pas no determinan o establecen lmites al alcance de los trabajos de evaluacin, sino que expresan solamente la existencia de diversos modelos nacionales de funcin pblica, que aqullos debern reflejar oportunamente.
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Capacidad integradora: Evala la eficacia con la que el sistema de servicio civil parece capaz de asegurar la armonizacin de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementando el sentimiento de pertenencia de los empleados y reduciendo la conflictividad. Apuntados los contenidos de las dimensiones del anlisis, se deja para un apartado posterior la explicacin del procedimiento propuesto para la asignacin de valores y obtencin de los ndices.
La metodologa
Este apartado est destinado a la presentacin de los principales elementos que integran la metodologa de evaluacin. Al comienzo, se sintetiza el modelo de referencia, se sigue por el mtodo de anlisis, se explica el proceso de obtencin de los ndices, y se alude finalmente a las caractersticas del informe de evaluacin.
El modelo de referencia
Grfico 12.1 Modelo Integrado de gestin estratgica de RRHH
Competencia: Mide la eficacia con la que se aseguran niveles de calificacin profesional adecuados. Eficacia incentivadora: Mide el grado en que las polticas y prcticas de gestin de RRHH contienen estmulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio. Flexibilidad: Mide el grado en que las polticas y prcticas facilitan la adaptacin a los cambios y la puesta en prctica de innovaciones.
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Se hallan influidos por el grado de adecuacin del dimensionamiento, cuantitativo y cualitativo, de los recursos humanos a las finalidades perseguidas. Son consecuencia de las conductas observadas por las personas en su trabajo. La GRH est llamada a incidir sobre ambas variables. Por tanto, cabe referir la valoracin global de un sistema de GRH a la medida en la que esa incidencia es de signo positivo, y se traduce en resultados efectivos. La coherencia estratgica es un rasgo fundamental del modelo. Ello significa que la calidad de la GRH, tanto la de cada una de sus polticas o prcticas como la del sistema de gestin en su integridad, no puede ser juzgada al margen de su conexin con la estrategia misin, prioridades, objetivos de la organizacin. La GRH no crea valor, sino en la medida en que resulta coherente con las prioridades y finalidades organizativas. La macroescala en la que deben operar los trabajos de diagnstico institucional de sistemas de funcin pblica o servicio civil obligar a abordar la cuestin de la coherencia estratgica, en forma relativamente distinta de cmo se procedera en el caso de una nica organizacin. Por una parte, los pronunciamientos estratgicos sern, en general salvo excepciones, como puede representar en ocasiones la poltica fiscal, ms genricos y ambiguos, lo que hace imprescindible un esfuerzo interpretativo considerable. Por otra parte, su grado de explicitud tender a ser ms reducido, lo que obligar al evaluador a intentar que afloren preferencias y orientaciones implcitas. El conjunto de polticas y prcticas de personal llamado GRH no constituye la nica fuente de influencias sobre las dos variables expuestas (dimensionamiento y conductas). Debe tenerse, adems, en cuenta, el peso de otros factores situacionales influyentes, identificables en el interior o en el exterior de la organizacin. Estos factores situacionales influyen sobre las personas y su conducta, ya sea de manera directa o indirecta: esto es, por medio de su influencia sobre el diseo y ejecucin de las polticas y prcticas de GRH, o incluso incidiendo en los propios pronunciamientos estratgicos de la organizacin. En el contexto organizativo interno, pueden ser considerados numerosos factores situacionales. Entre ellos, cabe citar: la situacin poltica interna, el contexto presupuestario, la tecnologa utilizada, los sistemas de trabajo, la estructura sociolgica de las plantillas, los estilos de direccin En cada situacin, sern reconocibles unos u otros como determinantes de influencias relevantes. En todo caso, hay dos factores que el marco
El grfico 12.1 muestra una aproximacin inicial y global, podra decirse que en visin panormica, a los elementos bsicos del modelo terico en el que se sustenta el marco analtico. La gestin de recursos humanos (GRH) es presentada como un sistema integrado de gestin, cuya finalidad bsica o razn de ser es la adecuacin de las personas a la estrategia de una organizacin o sistema multiorganizativo, para la produccin de resultados acordes con las finalidades perseguidas. Los resultados que deben ser alcanzados dependen de las personas en una medida por determinar en cada caso y en un doble sentido:
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analtico considera de anlisis obligado, por su importante incidencia, directa o indirecta, en el comportamiento humano: la estructura y la cultura organizativas. La estructura es una importante fuente de influencias. El grado de estandarizacin del comportamiento mediante normas o descripciones de tareas, el tamao de la pirmide jerrquica, el funcionamiento de los sistemas de planificacin, los tipos de control, el grado de centralizacin en la toma de decisiones son, entre otros, datos estructurales relevantes para la gestin de las personas. La cultura organizativa es asimismo un factor situacional de extraordinaria importancia. Con frecuencia, los modelos mentales y los valores interiorizados en el contexto organizativo constituyen una clave explicativa del comportamiento humano, as como de las propias polticas y prcticas de GRH. Tambin en el exterior de la organizacin son numerosos los factores situacionales influyentes. Entre otros, la situacin sociopoltica, la econmica, la evolucin tecnolgica, las expectativas de los usuarios de los servicios pblicos, los creadores de opinin, los medios Tambin en este campo dos factores de entorno son de anlisis ineludible en los trabajos de diagnstico, por su trascendencia para la gestin de las personas: las normas jurdicas de aplicacin y el mercado de trabajo. El marco jurdico es un poderoso elemento del entorno, cuya influencia ordinariamente, introduciendo limitaciones sobre el funcionamiento de los sistemas de GRH es incuestionable. En el mbito pblico, la extensin y carcter intensivo de las regulaciones incrementa su importancia. Del marco legal derivan algunas de las principales singularidades y restricciones que la GRH debe asumir en los sistemas pblicos. El mercado de trabajo constituye asimismo un referente de la mayor importancia para el diseo y funcionamiento de polticas y prcticas de GRH. En campos como el aprovisionamiento de RRHH o las polticas de compensacin, entre otros, el mercado laboral es un factor situacional de trascendencia indudable. La visin, global y panormica, del modelo propuesto, presentada hasta este punto, suministra ya algunos elementos tiles para el diagnstico de sistemas de GRH, en especial para el anlisis causal de los problemas. En concreto, puede ser utilizada como un mapa capaz de facilitar indicaciones acerca del lugar de origen o la raz de las disfunciones que se van detectando. As, una disfuncin detectada en el funcionamiento de un sistema de GRH, por ejemplo, una escasa adecuacin entre persona y puesto, el exceso de rigidez en la movilidad o promocin, o la inequidad retributiva, puede deberse simplemente al inadecuado diseo de una poltica de personal, o a prcticas de GRH contraindicadas, pero tambin a la falta de claridad estratgica en la organizacin, a la inexistencia de una estrategia de RRHH precisa y coherente, a desajustes de diseo estructural, a restricciones jurdicas, a contracciones del mercado laboral, a modelos mentales o pautas culturales dominantes, o a cualesquiera otros factores situacionales internos o de entorno. Detectar el rea-raz del problema o las reas, ya que con frecuencia se trata de ms de una resulta imprescindible para lo que se podra llamar acertar en la diana, esto es,
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Grfico 12.2 Subsistemas de la gestin de RRHH
La parte superior del grfico 12.2 muestra de nuevo el referente estratgico. Si en el diagrama del grfico 12.1 se trataba de la estrategia organizativa, aqu se apunta a una derivacin o subproducto de aqulla: una estrategia de recursos humanos. sta puede definirse como un conjunto de prioridades o finalidades bsicas que orientan las polticas y prcticas de la GRH, para ponerlas al servicio de la estrategia organizativa. La existencia ms o menos explcita y formalizada de una estrategia de recursos humanos es imprescindible para:
para que el diagnstico apunte a las soluciones correctas. Por poner un nico ejemplo de lo contrario, si para resolver un problema de origen predominantemente cultural se preconiza una reforma legal, probablemente la disfuncin tienda a perpetuarse. Si, volviendo al grfico 12.1, se imaginara que un mecanismo fotogrfico de zoom aproxima el crculo central del diagrama, en el que est situado la GRH, de tal forma que se pudiera inspeccionar en detalle lo que hay en su interior, lo que se hallara es el contenido del grfico 12.2. Este presenta a la GRH como un sistema integrado de gestin que se despliega en diferentes componentes, los cuales operan como subsistemas de aqul, y aparecen conectados e interrelacionados en la forma que expresan las flechas.
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El grfico 12.2 presenta a la GRH integrada por siete subsistemas interconectados, ubicados verticalmente en tres niveles: En el nivel superior, la Planificacin de RRHH, que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de GRH, y permite anticipar la definicin de polticas coherentes en todos los restantes subsistemas, con los que aparece conectada. En el nivel intermedio, cinco subsistemas, ordenados horizontalmente en cuatro bloques, de acuerdo con una secuencia lgica: En el primero, la Organizacin del Trabajo, que prefigura y concreta los contenidos de las tareas y las caractersticas de las personas llamadas a desempearlas. En el segundo, la Gestin del Empleo, que comprende los flujos de entrada, movimiento y salida de las personas. En el tercero, la Gestin del Rendimiento, que planifica, estimula y evala la contribucin de las personas. En el cuarto, por una parte, la Gestin de la Compensacin, que retribuye la contribucin; y, por otra, la Gestin del Desarrollo, que se ocupa del crecimiento individual y colectivo. Por ltimo, en el nivel inferior, la Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales, que se relaciona a su vez con todos los subsistemas mencionados anteriormente. Tres requisitos son imprescindibles para que un conjunto de polticas y prcticas de GRH funcione, en una organizacin determinada, como un sistema integrado, capaz de aportar valor y contribuir al logro de los objetivos organizativos: En primer lugar, es necesario que todos los subsistemas enunciados se encuentren operativos, es decir, que exista un conjunto mnimo de polticas y prcticas de personal coherentes que permitan inferir racionalmente su existencia y operatividad. As, por ejemplo, si no existe una evaluacin del rendimiento formalizada, aunque sea en grado mnimo, los procesos de promocin y carrera quedarn privados de insumos bsicos para desarrollarse adecuadamente. La tendencia ser a producir ascensos arbitrarios, o bien basados en la antigedad o en mritos puramente formales. Los subsistemas de la GRH debern, adems, funcionar interconectados, en la forma representada por las flechas del grfico 12.2. As, por poner tambin un ejemplo, si no existe interconexin operativa entre el diseo de los puestos y perfiles y los procesos de
Alcanzar lo que antes se llam coherencia estratgica del sistema de GRH, es decir, el alineamiento entre las polticas y prcticas de personal y las prioridades de la organizacin. Dotar de sentido y valor a las polticas y prcticas de GRH, que, de lo contrario, tendern a la mera administracin de personal, actividad rutinaria e inercial de puro mantenimiento de lo existente, privada de impulso propio. Posibilitar la innovacin de las polticas y prcticas de GRH.
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El mtodo de anlisis El mtodo de trabajo asumido por la metodologa parte del modelo descrito en el epgrafe anterior, y consiste en la identificacin y anlisis de las polticas y prcticas de GRH que pueden ser reconocidas en el sistema nacional de FP que deba ser examinado, siguiendo para ello el orden de los diferentes subsistemas reseados anteriormente. Cada uno de los siete subsistemas que, de acuerdo con el modelo, forman parte de un sistema integrado de gestin del empleo y los recursos humanos, deber ser analizado por el evaluador, contrastando la realidad nacional examinada con los referentes y estndares presentados por el marco analtico de acuerdo con la siguiente sistemtica: Objeto o finalidad bsica de cada subsistema. Se indica aqu la razn de ser y el papel especfico del subsistema, y su aportacin especfica a la gestin del empleo y las personas. Relaciones con otros subsistemas. Se identifican los dems subsistemas con los que deben existir relaciones y se precisa el sentido adecuado de ellas. Procesos y prcticas en los que se despliega. Se describen en forma sistemtica los principales procesos y prcticas de GRH que el subsistema debe desarrollar. Puntos crticos. Constituyen el ncleo bsico del diagnstico, y son la base, como luego se indicar, para la obtencin de los ndices. La metodologa enuncia los puntos crticos en forma de proposiciones que, tomadas conjuntamente, caracterizaran una GRH correcta en cada campo. Estas proposiciones debern ser contrastadas en el terreno por el analista, a quien corresponder determinar el grado en que resultan constatables en cada caso. Los puntos crticos definen por tanto ptimos, respecto de los cuales cabe un grado mayor o menor de acercamiento. El marco analtico incluye, para la totalidad de los subsistemas, 93 puntos crticos. Indicadores cuantitativos. Se incluyen 24 indicadores, tomados en su mayora de los indicadores de segunda generacin del Banco Mundial (2002), y se precisan su alcance, los puntos crticos con que se relacionan y su utilizacin a los fines de evaluacin. Problemas especficos. Se incluyen consideraciones especficas de utilidad para el anlisis del subsistema en cuestin.
incorporacin de personal (si cada subsistema opera aislado), difcilmente se lograr la idoneidad en las adscripciones de las personas a las tareas. Por ltimo, la totalidad de los subsistemas deben aparecer como aplicaciones de una estrategia de RRHH, derivada de la estrategia organizativa, y cohesionados por aqulla. Una poltica o prctica de personal no puede ser juzgada, como ya se dijo, al margen de esta coherencia bsica. Por acudir a un ejemplo, si una poltica de retribucin variable ligada al rendimiento remunera aunque lo haga de manera tcnicamente irreprochable objetivos que no son claras prioridades organizativas, estar desviando inadecuadamente la conducta de las personas y causando, en realidad, un perjuicio a la organizacin.
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La obtencin de los ndices
El contenido de la evaluacin La evaluacin de los sistemas nacionales de servicio civil debe documentarse en un informe, cuyos principales componentes se apuntan a continuacin. Tras los datos de identificacin y mbito del trabajo y un resumen ejecutivo del mismo, la evaluacin debe incorporar los siguientes contenidos, sistematizados en cinco grandes apartados: Antecedentes El objeto de esta primera parte del trabajo es reunir evidencias acerca de las caractersticas relevantes del marco institucional en el que el sistema de FP se ha desarrollado y opera. Una revisin somera de los antecedentes histricos bsicos del sistema polticoadministrativo nacional, y de la evolucin, en su seno, de la FP, resulta ineludible. Con frecuencia, se hallar material publicado que resulte de utilidad para esta revisin.
Como se mencion antes, los ndices son instrumentos de cuantificacin del diagnstico, cuya finalidad es concentrarlo en un conjunto de dimensiones bsicas, y otorgar a stas determinados valores, a fin de facilitar la posterior utilizacin comparativa del trabajo. Los ndices reflejan el juicio experto de cada analista acerca de los puntos crticos que constituyen la base de la evaluacin. Los instrumentos adicionales de consulta que puedan utilizarse deben considerarse complementarios y auxiliares de esta valoracin individual. La elaboracin de los ndices (cabe recordar que evalan las cinco dimensiones antes citadas, esto es, eficiencia, mrito, consistencia estructural, capacidad funcional estas dos ltimas divididas en subndices y capacidad integradora) se realiza a partir del anlisis de los puntos crticos, mencionados en el apartado anterior. Cada punto crtico debe ser valorado de acuerdo con una escala de 1 a 5. La metodologa precisa los criterios de ubicacin en cada posicin de esta escala. A su vez, cada uno de ellos tiene asignada una letra (A, B o C) que expresa el peso que la metodologa asigna al punto crtico en el ndice (o en su caso en el subndice) con el que se relaciona. En aplicacin de dicha ponderacin, el valor asignado se multiplica por 3, si el peso atribuido es A, por 2 si el peso es B, y por 1 si el peso es C. Para facilitar la valoracin de los puntos crticos, la metodologa prev que el evaluador puede recurrir a la consulta de otras opiniones. A estos efectos, ni las entrevistas individuales ni las encuestas se consideran los instrumentos adecuados. Se recomienda, cuando se crea necesaria esta consulta, la utilizacin de paneles de expertos. El marco analtico contiene un conjunto de prescripciones para la organizacin y desarrollo de estos paneles, con el fin de unificar los criterios de uso de este instrumento de diagnstico.
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Anlisis del contexto institucional, que comprende dos bloques:
De este examen deber obtenerse una visin global del modelo legal, as como una primera percepcin acerca de sus principales caractersticas genricas. A qu reas del empleo pblico se extiende? Cules carecen de cobertura normativa? Hay diversidad de regulaciones para distintos sectores de la administracin? Existe una normativa diferenciada para el segmento del personal directivo? Es la de la FP una regulacin exhaustiva? Deja partes de la GRH sin regular? Este primer examen del marco legal servir para obtener una primera aproximacin a la realidad, que posteriormente deber contrastarse con la realidad del funcionamiento de la funcin pblica, ya sea para constatar su aplicacin real, o, por el contrario, su omisin o vulneracin en la prctica. Anlisis de otros elementos de contexto Diferentes elementos del contexto institucional de la FP se incluyen en este apartado: a. El contexto socioeconmico del pas, con particular importancia la situacin y tendencias del mercado laboral. b. Las prioridades de las polticas gubernamentales. c. Las polticas presupuestarias, y sus tendencias de futuro. d. Las reformas en curso del sistema poltico-administrativo, de la gestin pblica, o especficamente de la FP, o incluso la existencia de discursos de reforma no materializados. e. Las percepciones sociales dominantes con respecto al sistema pblico. Anlisis funcional de la Funcin Pblica, que comprende los siguientes bloques: Indicadores cuantitativos del sistema de FP analizado. Anlisis por subsistemas. Implica un recorrido sistemtico por el sistema nacional de funcin pblica o servicio civil que es objeto del anlisis, contrastando su funcionamiento real en el mbito propio de cada uno de los subsistemas enunciados en el anterior apartado c). Anlisis organizativo de la funcin RRHH El anlisis por subsistemas se completa con una evaluacin organizativa de la funcin de RRHH, que explora dos dimensiones fundamentales de su diseo organizativo: el grado de unificacin/fragmentacin de las responsabilidades sobre la GRH, y el grado de centralizacin/descentralizacin de la toma de decisiones sobre el personal.
Anlisis del marco legal
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Contraste con otros anlisis comparados
ndices del sistema de Funcin Pblica Los informes no deben limitarse a cuantificar los ndices y subndices, sino que deben dedicar un espacio al comentario cualitativo de los mismos, y a explicitar el mtodo seguido para elaborarlos. Conclusiones y recomendaciones En esta parte final del trabajo, el evaluador de sistemas de funcin pblica o servicio civil valora sintticamente la realidad analizada y selecciona algunas conclusiones, que deben concentrarse en los elementos centrales del diagnstico, as como en las reas decisivas de mejora potencial de los sistemas evaluados.
Conclusiones ms destacadas de la aplicacin de la metodologa

Este ltimo apartado se dedica a presentar de modo esquemtico y sucinto algunas conclusiones extradas de la aplicacin de la metodologa de evaluacin que el BID ha impulsado hasta la fecha, y que se ha extendido, como antes se indic a los sistemas de servicio civil de once pases: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, Jamaica, Mxico, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. En primer lugar, es preciso destacar la pluralidad enorme de pases estudiados y sus enormes diferencias. Una comparacin que no tuviera en cuenta estas diferencias conducira a conclusiones errneas. No sera sensato comparar sin ms el servicio civil de Brasil, pas con 170 millones de habitantes y con cerca de 7 millones de empleados pblicos con Barbados, que tiene una poblacin de 268.000 habitantes. Los problemas propios de cada pas y sus prioridades de polticas pblicas tambin aconsejan matizar las comparaciones. Por ejemplo, la especfica problemtica colombiana no tiene nada que ver con la situacin de Bolivia: en estos momentos Colombia es un pas en guerra contra la insurgencia armada y sus prioridades tienen que ver con la finalizacin de ese conflicto. Bolivia tiene graves problemas de pobreza y desigualdad pero, por suerte, no est en guerra. Por ello, los ndices permiten sistematizar una realidad muy compleja, y aproximar el conocimiento de la situacin real en materia de funcin pblica o servicio civil, pero no juzgan la actuacin de un Gobierno u otro en tal materia; expresan una situacin histricamente configurada y definen el punto de inicio en la construccin de modelos propios
Para completar el anlisis funcional de la FP, se sugiere comparar las conclusiones obtenidas hasta aqu con las disfunciones y lneas de reforma comunes a los sistemas de FP que incluye el propio marco analtico. Esta comparacin puede completar, matizar o aclarar algunas de las evidencias puestas de manifiesto por la exploracin realizada, as como recordar algun posible campo pendiente de ser explorado.
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Eficiencia
En general, hay una importante falta de informacin sobre el personal existente y sus caractersticas en numerosos pases, pero sobre todo existe una falta de informacin
de servicio civil, modelos que deberan tender a respetar unos principios, criterios y valores que estn presentes en el modelo de referencia que sustenta el marco analtico, pero que inevitablemente deben ser idiosincrsicos. Adems, es preciso aclarar que el modelo presente en el marco analtico no es un modelo cerrado al que todos los pases deberan tender, sino un instrumento que permite describir y profundizar en una realidad muy variada con el fin de conocer los factores fundamentales que la componen. En suma, no es un paradigma cerrado ni pretende suministrar la nica explicacin posible de la realidad. En sntesis, vistos los primeros resultados, el diagnstico puede considerarse relevante, con limitaciones. Los ndices han permitido conocer de forma muy sistematizada cul es la situacin en distintos pases con respecto a variables clave de sus sistemas de funcin pblica. Analizados en su conjunto, se entiende que existe una coherencia entre lo que se ha podido conocer de cada pas por los informes estudiados y los resultados agregados. As, si en el informe se indica que en el pas correspondiente no se planifica estratgicamente, es decir, no se prevn necesidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos en funcin de los objetivos finales de las organizaciones pblicas, y, por el contrario, se acta de forma reactiva frente a un problema, el ndice de coherencia estratgica debe dar resultados bajos. As resulta, por ejemplo, en Guatemala o en Bolivia, cuyos ndices son de 2 y 1,7, respectivamente, sobre 10. Tambin del anlisis entre pases surgen consideraciones slidas para validar los resultados del estudio. As, se conoce que el servicio civil brasileo, en su nivel central de Gobierno, es un buen ejemplo de respeto a los principios de mrito, circunstancia que lleva a una puntuacin alta en el ndice de mrito. Efectivamente as ha sido. Pero tambin se sabe que el servicio civil en la Repblica Dominicana no se ha caracterizado histricamente por el cumplimiento de sus avanzadas y competentes normas en materia de mrito, sino que ha existido una politizacin continua en los procesos de seleccin, aunque esta tendencia est cambiando poco a poco. Ello llevara a una puntuacin baja en tal ndice. Si de la comparacin entre los resultados de los dos pases la diferencia fuera mnima, habra que revisar cul de los dos ndices est mal realizado o si los dos tienen errores. Sin embargo, los ndices resultantes de los trabajos realizados en ambos pases reflejan una coherencia con los datos conocidos por los informes. Por todo ello, con las prevenciones ineludibles, considerando la variedad de actores implicados en la redaccin de los casos y la complejidad de la realidad propia de cada pas, puede concluirse que los ndices son un instrumento de gran relieve para el estudio sistemtico y comparativo de los sistemas de servicio civil en Latinoamrica. Se presentan a continuacin, ordenadas por ndices, algunas de las conclusiones de contenido que cabe extraer de los informes de evaluacin realizados.
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Mrito
En la seleccin del personal es muy comn la existencia de brechas entre lo pautado normativamente y la prctica cotidiana. En algunos casos, como un mtodo de escapar al control legal del principio de mrito, se utiliza el nombramiento provisional en puesto vacante por razones de urgencia, para despus adaptar el concurso al candidato que ya ocupa el cargo. Hay un uso abusivo de formas especiales de contratacin para eludir la norma, y una utilizacin extendida de normas de excepcin para designar directamente en cargos que exigiran concurso. Los rganos de seleccin no estn suficientemente tecnificados en numerosos pases, y se opta a veces por la contratacin de empresas externas, como en Bolivia o Guatemala. La informalidad y ausencia de garantas de seleccin se extiende a otros campos, como la promocin, las retribuciones o las rescisiones por razones polticas. En diversos pases, los programas de gobierno en curso de implementacin incluyen previsiones de creacin o fortalecimiento de los sistemas de garantas del mrito en el acceso y la carrera, cuya eficacia prctica no es posible evaluar todava. En todos los pases con deficiencias apreciables en este ndice, parece que hay reas ms protegidas de la arbitrariedad: contratos de alta especializacin en Uruguay; Minis-
sobre necesidades de personal, imprescindible para optimizar efectivos. Esta situacin es clara en pases como Argentina, Bolivia, Repblica Dominicana, Colombia y Guatemala. En Uruguay se constata una coexistencia de supervit y dficit de personal, por carecerse de mecanismos que relacionen necesidades y efectivos. No se conocen datos de ausentismo ni rotacin, excepto este ltimo, que consta en Brasil. La falta de planificacin es la carencia fundamental hallada en este campo, y se relaciona con el ndice de coherencia estratgica, que pondr de manifiesto una debilidad extensible a todos los pases. En consecuencia, en la mayora de los pases la inversin en polticas de personal es reactiva. No obstante, hay inicios de sistemas adecuados de planificacin e informacin en Brasil y Barbados. Es un proceso que requiere cambios culturales, adems de seguimiento y continuidad, pero por ahora, en estos pases, el camino parece haberse iniciado correctamente. Hay un importante peso de la nmina sobre el gasto pblico total referido al Gobierno Central, incluyendo pensiones, en Uruguay, o en Brasil. Tambin se constata un importante peso de los gastos de personal sobre el PIB en Jamaica o Colombia. No obstante, los datos de este aspecto son bastante heterogneos y dificultan la comparacin. Se detecta un dficit en el sistema de pensiones pblicas en Uruguay. En Brasil, el sistema de pensiones de empleados pblicos del Gobierno Central es un privilegio difcilmente justificable, pues cerca del 80% se financia con fondos del presupuesto general, dado que las contribuciones de los empleados financian el 20%. De hecho, la media de las pensiones de los empleados pblicos es 20 veces superior a la de un trabajador del sector privado.
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Consistencia estructural
Coherencia estratgica Todos los informes, en sus conclusiones, caracterizan, aunque con nfasis diferentes, la falta de vinculacin entre la GRH y la estrategia institucional como el principal de los problemas de sus sistemas de funcin pblica. Se trata de la carencia transversal ms destacada por los diferentes evaluadores, y sin duda una de las conclusiones ms relevantes de la aplicacin realizada hasta la fecha del marco analtico. Lgicamente, esta carencia de base se extiende al conjunto de subsistemas de la GRH, y se hace patente en la ausencia de estrategias de compensacin, de movilidad, de capacitacin, etctera. En buena parte de las realidades nacionales analizadas, la GRH se circunscribe a la administracin de personal, esto es, a un conjunto de actividades de trmite, ms o menos inerciales, privadas de aliento estratgico. Consistencia directiva El exceso de uniformidad y centralizacin de las decisiones de GRH es muy generalizado. La correspondiente falta de autonoma de los directivos es comn prcticamente a la totalidad de los pases. A su vez, la falta de implicacin de los supervisores en la gestin de las personas a su cargo se destaca en diferentes evaluaciones nacionales. Existen claras carencias de formacin directiva. En general, es difcil hablar de una funcin directiva mnimamente profesionalizada, excepto en Barbados, Jamaica y Brasil. Hay una falta de imagen de los servicios centrales de RRHH como instancias creadoras de valor o, en el mejor de los casos, grandes diferencias en la imagen de aqullos. La falta de tecnificacin de estos servicios es destacada en diversos informes.
terio de Produccin y Comercio en Venezuela; hasta cierto punto, el escalafn Sinapa en Argentina; la Aduana en Bolivia; la Secretara de Estado de Trabajo, la ONAP, la Contralora General de la Repblica y la Suprema Corte de Justicia en Repblica Dominicana. Jamaica, Barbados y Brasil son una excepcin a todo lo anterior. El informe sobre Jamaica recoge un nfasis gubernamental en la garanta del profesionalismo y el mrito, y el uso extendido de procedimientos transparentes de gestin del empleo. En Brasil, el reclutamiento para los cargos es impersonal, meritocrtico y dificulta el ingreso por recomendaciones. En Barbados, los reclutamientos se realizan en funcin de una serie de criterios como las certificaciones acadmicas. Despus, el candidato es seleccionado en funcin de sus calificaciones y posiblemente tendr que pasar una entrevista. Hay una agencia central de reclutamiento que provee de empleados a las dems unidades del Gobierno, en funcin de que existan vacantes y la persona elegida rena las condiciones establecidas en los perfiles previamente aprobados.
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Consistencia de los procesos
Capacidad funcional
Competencia No se incluyen aqu, para evitar repeticiones, las observaciones ya citadas al hablar del mrito (ausencia de procesos fiables de seleccin, arbitrariedad, etctera) que lgicamente deben ser tambin considerados en este ndice. En alguno de los pases ms avanzados en otros subsistemas, hay debilidades en este campo. Hay un nfasis excesivo en la educacin formal en Jamaica y Barbados. Hay una cultura del ttulo, no de la competencia (Uruguay). Ello se refleja en los sistemas y procesos de organizacin del trabajo. Las descripciones de puestos no incluyen competencias en ningn pas, con la excepcin de Brasil. Los manuales de cargos se basan en mritos formales (Venezuela, Guatemala, Colombia). Existen algunas visiones optimistas sobre el nivel de tecnificacin alcanzado por las plantillas pblicas. El volumen de puestos que requieren titulacin universitaria es alto en Uruguay, Bolivia y Brasil. En Venezuela crece el nivel promedio de titulaciones, pero de
El problema ms comn en este campo afecta la calidad de los sistemas de informacin sobre el personal, que se consideran deficientes (Venezuela, Colombia), dispersos y fragmentados (Argentina), embrionarios (Jamaica), se hallan en construccin (Uruguay), o son, simplemente, casi inexistentes (Bolivia, Repblica Dominicana, Guatemala). Los sistemas de evaluacin del rendimiento no existen (Guatemala), son deficitarios en estndares de cumplimiento (Uruguay, Argentina), son poco confiables y objetivos (Jamaica) o presentan una escasa implicacin de los directivos (Venezuela, Colombia). En materia de organizacin del trabajo, los dficit constatados cubren un amplio espectro, que va desde la ausencia de descripciones confiables de puestos y perfiles (Bolivia) hasta sistemas de clasificacin excesivamente detallados, que perjudican la movilidad (Colombia). En otros casos (Guatemala), hay sistemas de clasificacin, pero la valoracin de los cargos no se aplica desde hace aos. Brasil posee unas detalladas descripciones de puestos que ahora se estn abriendo a fin de flexibilizar las relaciones de trabajo. Las atribuciones estn, en general, bien definidas y los perfiles de competencias necesarias para el buen desempeo tienen un grado razonable de precisin. Hay grandes diferencias retributivas no justificadas en Argentina, Bolivia o Repblica Dominicana. Sin embargo, en otros pases (Guatemala), el problema es el de la casi inexistencia de diferencias en los salarios, lo que hace que la toma de responsabilidades sea muy poco atractiva. Nuevamente en este punto son especiales los casos de Jamaica y Barbados, donde los principales procesos (asignacin, movilidad, desvinculacin) presentan un alto grado de formalizacin, as como sistemas desarrollados de informacin sobre el personal que permiten una gestin integrada de aqullos.
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Eficacia incentivadora Una parte significativa de las valoraciones crticas en este subndice afectan el subsistema de gestin del rendimiento y su conexin con las diferentes polticas de RRHH. La evaluacin del desempeo existe en casi todos los pases, pero su funcionamiento es valorado negativamente salvo alguna excepcin, como Barbados, donde se est pendiente de los resultados del proceso de implantacin de un mtodo bastante avanzado. El informe sobre Brasil considera que el sistema de evaluacin debe ser mejorado; all, existen dos formas de evaluacin, una institucional y otra individual, la primera tiende a funcionar bien, sobre todo por su vinculacin con el Plan Plurianual, pero la segunda presenta el problema de que los gestores implicados tienden a tratar el proceso como una formalidad y evitan las distinciones entre empleados. La evaluacin en Brasil se usa tanto para la promocin como para el pago de productividad. En otros casos, la evaluacin funciona como un mero trmite (Uruguay), o se aplica con carcter general un formato estndar y la implicacin directiva es muy baja (Venezuela). En Argentina el proceso est distorsionado: los objetivos se definen al final del proceso para justificar las evaluaciones formales. Los sistemas no son confiables ni objetivos en Jamaica. En la mayor parte de los pases (Argentina, Bolivia, Colombia, Guatemala, Repblica Dominicana), la remuneracin no se utiliza como instrumento de gestin. La progresin salarial tampoco se vincula con el rendimiento en ninguno de estos pases.
forma vegetativa, no planificada. En algn caso (Guatemala), la situacin es considerablemente peor en este punto: los puestos con titulacin universitaria sobre puestos totales son un 6%, cuando en otros pases alcanza hasta el 40%. En general, se constata una falta de capacidad tcnica para asegurar niveles adecuados de competencias en los empleados pblicos. No hay estudios tcnicos para definir los perfiles. No se usan expertos en seleccin, salvo alguna excepcin. La formacin adolece de dficit notables. El principal, como antes se dijo, es su falta de contenido estratgico. Faltan planes sistemticos de capacitacin (Uruguay), se acta reactivamente (Venezuela), ya que son las personas las que se postulan, sin anlisis de necesidades organizativas. No se estudian los dficit de desempeo para definir necesidades de formacin (Argentina). En ciertos casos, se constatan limitaciones a la inversin en formacin. No obstante, en otros (Bolivia, Repblica Dominicana) se han abierto, con ayuda internacional, centros con tecnologa de punta en formacin para funcionarios. Por ahora, estos centros estn infrautilizados. En Brasil, en lo relativo a desarrollo profesional, el componente asociado a la capacitacin est mejor estructurado que el vinculado a la promocin. El primero se basa en evaluaciones previas de necesidades organizativas, por puestos e individuales. El segundo es ms burocrtico, ms vinculado a la antigedad que a la adquisicin de competencias.
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Flexibilidad Algunos informes coinciden en ubicar los principales problemas de rigidez en el subsistema de organizacin del trabajo. Hay rigidez en la estructura de cargos (Uruguay, Venezuela). Hay un exceso de rigidez en las descripciones de puestos (Jamaica, Colombia). Tambin se detectan abundantes problemas de rigidez en los mecanismos de movilidad. En Brasil, la Enmienda Constitucional de 1998 flexibiliz las relaciones de trabajo, elimin distorsiones en la estructura remunerativa y cre condiciones para la adopcin de mecanismos de contractualizacin de personal. El informe sobre Argentina critica especialmente la falta de seguimiento y adaptacin a los cambios de los mecanismos de planificacin y diseo de puestos y perfiles. No hay promocin horizontal que sirva como alternativa a las carreras jerrquicas en ningn pas excepto en Brasil. En sistemas con dbil desarrollo de la funcin de RRHH, como Bolivia o Repblica Dominicana, no es la rigidez el principal problema, pues no existen reglas fijas y garantizadas que impidan la adopcin de decisiones discrecionales. Guatemala destaca por el alto grado de centralizacin en la GRH, pues la Oficina Nacional del Servicio Civil y el Ministerio de Finanzas Pblicas juegan un papel protagnico en casi todas las decisiones de recursos humanos.
Capacidad integradora
Hay coincidencia en una valoracin negativa de la gestin del clima laboral. La gestin del clima es muy deficitaria (Jamaica), no se le presta atencin (Venezuela, Argentina, Repbli-
Brasil ha desarrollado mecanismos de compensacin destinados a reducir los desfases con el sector privado. Adems, se ampli la extensin salarial en las carreras y se redujo el porcentaje de remuneracin vinculado a la productividad. Se estableci una progresin en las retribuciones en funcin de los avances en la carrera vertical y horizontal. Las mejoras salariales son ms importantes cuanto ms se progresa en la carrera. Los factores preponderantes para definir la retribucin de un empleado son sus competencias (habilidades, conocimientos, formacin, experiencia), las tareas atribuidas al puesto y el desempeo del ocupante. Hay grandes diferencias entre los pases en los ndices de compresin de los salarios. Los extremos son Jamaica (1/15), Brasil (1/22) y Repblica Dominicana (1/33) en cuanto a la descompresin y Uruguay (1/3,4) y Colombia (1/4) como ejemplos de compresin. Bastantes informes (Venezuela, Uruguay, Colombia, Barbados, Guatemala) apuntan dficit en los procedimientos disciplinarios: debilidad de las prcticas disciplinarias; procesos disciplinarios laxos; lentitud; inamovilidad rgida del funcionario, judicialmente protegida; restricciones culturales a la aplicacin de medidas disciplinarias, incluso cuando ello es jurdicamente posible; etctera.
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Referencias
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ca Dominicana) o no se evala (Uruguay). Se constatan problemas de clima laboral en diversos pases (Guatemala, Colombia, Bolivia). Algunos informes sealan una baja participacin, como en Uruguay, y dbiles mecanismos de comunicacin interna, como en Argentina o en Colombia. En Barbados o Brasil, en cambio, se potencian la informacin interna y el dilogo, sobre todo, en este ltimo pas, desde la implantacin del programa de calidad. Hay claras diferencias en cuanto a la apreciacin de la conflictividad laboral. No es excesiva en Jamaica. Se produce sobre todo en niveles subnacionales en Argentina. Es mayor en los sectores de salud y educacin en Uruguay. En Bolivia estn prohibidas la sindicacin y la huelga de los empleados pblicos, aun cuando en los sectores de salud y educacin ha habido conflictos. En Colombia la confrontacin ha sido moderada. En Barbados, es mnima la confrontacin pues la negociacin es permanente. En cuanto al funcionamiento de los mecanismos de relaciones laborales, la visin no es tampoco coincidente. En Argentina, parece que estos mecanismos funcionan adecuadamente y permiten relaciones laborales equilibradas. En Uruguay, no existen sistemas formales de negociacin colectiva de las relaciones de trabajo, y el informe echa en falta la existencia de mecanismos de resolucin de conflictos. En Guatemala hay un gran peso y poder de los sindicatos de empleados pblicos. En Brasil los mecanismos informales de negociacin con los sindicatos estn ms avanzados que los formales. Hay grandes diferencias entre los pases en cuanto a las polticas que deben impulsarse en este terreno. En Bolivia se ha prohibido la sindicacin de los servidores pblicos, mientras que en la Repblica Dominicana se ha impulsado el asociacionismo en el sector pblico, y en Barbados los diversos trade unions estn muy activamente implicados en la negociacin y en el impulso de las reformas, y los miembros de los sindicatos estn siendo continuamente consultados.
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Rauch, J.E. y P.B. Evans. 2000. Bureaucratic Structure and Bureaucratic Performance in Less Developed Countries. Journal of Public Economics, 75: 49-71. Villoria, M. 2000. tica pblica y corrupcin: curso de tica administrativa. Madrid: Tecnos.
CAPTULO 13
Un anlisis poltico de la corrupcin: rendicin de cuentas horizontal y vertical

Joan Oriol Prats Cabrera Analista Instituto Internacional de Gobernabilidad
El redescubrimiento de las instituciones, impulsado sobre todo a principios de la dcada de 1990, ha derivado en un consenso actual entre economistas, politlogos y socilogos sobre la importancia de la calidad de las instituciones para el desarrollo. Desde la historia econmica, Douglass North (1990) fue quizs el primero en mostrar cmo las reglas formales e informales explican distintos niveles de crecimiento econmico. A esta misma conclusin llega, desde la literatura del crecimiento econmico, Barro (1991), mientras que otros autores como Amartya Sen (1984) o Joseph Stiglitz (1994) lo hacen desde la accin colectiva y la economa del sector pblico, respectivamente. A un nivel algo ms politolgico, Roubini y Sachs (1998) muestran los efectos de los gobiernos de coalicin sobre variables macroeconmicas como el gasto pblico, y relacionan el oportunismo de los partidos polticos en la formacin de gobierno con aumentos en el gasto pblico como contrapartida del apoyo poltico. En los estudios sobre desarrollo econmico, las variables institucionales que se han mostrado ms robustas son el estado de derecho y la corrupcin (Barro, 1991). Recientemente, Rodrik, Subramanian y Trebbi (2002) muestran cmo la institucionalidad en un pas influye de forma claramente significativa sobre su nivel de desarrollo a largo plazo. Estos autores prueban que la calidad institucional tiene ms peso que el grado de apertura o las condiciones geogrficas de un pas, factores tradicionalmente alegados como clave para explicar las diferencias en los niveles de crecimiento. As pues, las instituciones importan: la ausencia de arbitrariedad en las decisiones oficiales, la garanta de implementacin de las decisiones pblicas, y la credibilidad de los compromisos de los mandatarios polticos afectan positivamente el nivel de vida de los ciudadanos. Ni las condiciones territoriales ni la apertura de los mercados explican mejor el desarrollo.
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Joan Oriol Prats Cabrera
Las causas tradicionales de la corrupcin: historia, naturaleza y socioeconoma

Los anlisis sobre corrupcin han abordado sus principales determinantes desde pticas y metodologas diferentes. En este punto se realiza un breve repaso de los principales factores sealados. As, se tienen en cuenta: a) los factores histricos indicados por la reciente literatura del desarrollo econmico, enfatizando su importancia parar entender la influencia de las elites econmicas en la poltica; b) las dotaciones de factores naturales y los incentivos que establecen para la captura de rentas; y c) los determinantes de ndole ms social y econmica como la desigualdad y las polticas comerciales o de rentas. A la hora de preguntarse qu explica los niveles de corrupcin, resulta razonable pensar que los pases con mayores niveles de renta per cpita o de crecimiento generen tambin menos corrupcin. Pero como se ha mostrado, la corrupcin es en s misma un fuerte determinante del crecimiento y el desarrollo de un pas. Esto provoca problemas de endogeneidad difciles de solucionar, puesto que, si bien menores niveles de corrupcin favorecen el desarrollo, bien podra suceder tambin a la inversa. Para resolver este problema de forma emprica, se ha recurrido a variables instrumentales relacionadas con la calidad de las instituciones, pero no con los niveles de desarrollo econmico actuales y, mediante la utilizacin de estas variables en la regresin en vez de la corrupcin, se intenta solucionar los problemas de endogeneidad que existen entre corrupcin y crecimiento.
La corrupcin es un importante determinante de la calidad de las instituciones y, por tanto, es uno de los principales obstculos para el desarrollo no slo entendido como crecimiento econmico, sino tambin social (Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn, 1999). La corrupcin, si bien es por definicin un crimen, no guarda ninguna relacin estadstica con crmenes comunes como los robos, los asaltos, o los asesinatos. Este dato deja latente que los vnculos de la corrupcin con el poder poltico la distinguen claramente de otras formas de crimen (Lederman, Loayza y Reis Soares, 2001). Por este motivo se cree especialmente importante indagar en los condicionantes polticos de la corrupcin. Esto es lo que se realiza a continuacin, revisando en primer lugar las principales causas histricas, geogrficas y socioeconmicas de la corrupcin, para, seguidamente, adentrarse en sus principales causas polticas. A este ltimo respecto, se repasan los determinantes sealados por la todava incipiente literatura que vincula las instituciones polticas con la propensin a la corrupcin y se enfatiza la insuficiente atencin prestada al control entre poderes para restringir la arbitrariedad en las decisiones pblicas. Para reforzar este anlisis, se realiza un sencillo estudio estadstico de seccin cruzada mediante el que se prueba el argumento. Finalmente, se extraen unas breves conclusiones donde se recogen algunas propuestas de ndole general para dirigir los esfuerzos de la cooperacin en materia de corrupcin, as como posibles lneas futuras de investigacin.
Un anlisis poltico de la corrupcin
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Para dar con estos instrumentos, ha sido necesario recurrir a los determinantes histricos de la corrupcin. Recientemente Acemoglu, Johnson y Robinson (2001, 2002) muestran en varios elogiados trabajos cmo el origen colonial explica la calidad actual de las instituciones. Acemoglu, Johnson y Robinson (2001) sealan que en algunas colonias se crearon Estados extractivos, como fue el caso del Congo Belga o la colonizacin espaola de la regin andina o de Amrica Central. En estos Estados, los niveles de desproteccin de los derechos de propiedad y de arbitrariedad en las decisiones pblicas fueron mayores. En otros lugares, los pases europeos establecieron colonias a imagen y semejanza de los pases de origen. En estos pases, se desarrollaron instituciones que defendieron los derechos de propiedad y respetaron la ley y el orden, sobre todo aqullas de origen ingls. La colonizacin y sus caractersticas proporcionan de esta manera un experimento natural nico, en tanto que permiten observar cmo, independientemente de su ubicacin geogrfica, determinados pases cambiaron el rumbo de su desarrollo segn las instituciones que pudieron lograr. Si la geografa fuera el nico determinante de desarrollo, entonces los pases ms ricos del siglo XV tendran que seguir sindolo hoy en da, lo que claramente no sucede, como se puede observar en China. Por ejemplo, la experiencia colonial latinoamericana muestra cmo portugueses y espaoles se dedicaron sobre todo a explotar los recursos del pas mediante instituciones extractivas como la encomienda, que garantizaban el derecho al trabajo y a la tierra nicamente para las finalidades estipuladas por la Corona. El sistema mercantilista establecido configur un sistema monopolstico donde una elite captur el poder. Cuando unos pocos capturan el poder, cada miembro recibe una porcin mayor del pastel, lo que reduce los incentivos de la elite para democratizar el pas, ya que el costo de un cambio de gobierno es mayor. Esto tambin ha sucedido en frica, donde el mismo nombre de Costa de Marfil indica la principal preocupacin de los colonizadores. Estas instituciones en muchos sentidos han persistido hasta la actualidad y explican por qu en muchas sociedades todava perdura la apropiacin de los recursos pblicos para finalidades privadas o rentistas, como una prctica habitual. En el citado trabajo de Acemoglu, Johnson y Robinson (2001) se muestra cmo la mortalidad de los curas, los soldados y los marineros de las colonias durante los siglos XVII, XVIII y XIX refleja los incentivos que los colonizadores tenan para establecer instituciones extractivas que limitaran las libertades y derechos. Estos autores prueban cmo el logaritmo de esta tasa de mortalidad en las colonias puede utilizarse como instrumento para resolver los problemas de endogeneidad que existen entre los ingresos por persona y la calidad de las instituciones. Esto es as porque, si bien se puede justificar que estas tasas de mortalidad expresaban los incentivos que tenan los colonizadores para establecer instituciones extractivas, no resulta factible creer que esta mortalidad afecta el crecimiento o el nivel actual del PIB por habitante. Este instrumento procura estimar el efecto que el establecimiento de Estados extractivos tuvo sobre la calidad de las instituciones. All donde haba que confrontar tasas de mortalidad mayores, el nivel de implantacin fue menor, lo que se refleja tambin en un menor porcentaje de la poblacin de habla inglesa o europea. Cuando estas tasas de mortalidad
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eran elevadas, los pases colonizadores no instalaban sistemas que protegieran los derechos de propiedad y los garantizasen mediante sistemas judiciales slidos. Por otra parte, como demuestran La Porta et al. (1999), los sistemas legales y judiciales eran ms efectivos en proteccin y garanta de los derechos de propiedad cuando provenan del sistema ingls de Common Law que del Cdigo Napolenico francs. Por tanto, el origen legal de los pases tambin influye significativamente sobre el nivel de calidad regulatoria. Los sistemas de origen ingls y alemn protegen los derechos de propiedad e imponen menores barreras a la entrada. Los sistemas legales basados en el Cdigo Napolenico protegen menos al inversor, y poseen mercados de capitales ms pequeos (La Porta et al., 1997). Este argumento estaba ya presente en Hayek (1976), quien consideraba que el Derecho civil francs restringa la capacidad de los jueces de controlar la administracin y proteger los derechos de propiedad, inhibiendo as la libertad de empresa. Los recursos naturales o dotaciones iniciales tambin son factores fuertemente relacionados con el tipo de colonizacin y con las instituciones desarrolladas histricamente. La geografa influye de forma determinante en el desarrollo y en las propias instituciones. No es la intencin de este captulo analizar en detalle el papel que tiene la geografa en el desarrollo, sino sealar brevemente cmo las instituciones tambin dependen en parte de los recursos naturales. Como sealan en un reciente artculo Sala i Mart y Subramanian (2003) y tambin otros autores como Mauro (1995), los recursos naturales generan rentas que alientan la captura de las instituciones pblicas por parte de intereses privados que no tienen ningn incentivo para establecer instituciones transparentes y participativas (como las democrticas) que pudieran poner en riesgo su botn. Esto es especialmente grave en los pases en vas de desarrollo que, a diferencia de los pases que descubrieron petrleo y otros recursos cuando ya gozaban de buena salud institucional (como Noruega o Estados Unidos), deben desarrollar sus instituciones con las presiones econmicas que se derivan de rentas tan suculentas como las petrolferas. A este mismo respecto, Carles Boix (2003) muestra cmo la existencia de fuertes rentas derivadas de recursos naturales acta como freno a la democratizacin de muchos de los regmenes en desarrollo. Esto es as porque los recursos naturales (como el petrleo o las minas de diamantes) son activos no mviles que, a diferencia de otros activos mviles (como las finanzas o las manufacturas), no pueden ser deslocalizados del pas en caso de un intento de apropiacin por parte del Gobierno. As, ante una fuerte subida de los impuestos es posible llevarse el dinero o la empresa a otro pas, pero no es posible llevarse la mina o el pozo petrolfero. Conscientes de esto, muchos regmenes polticos pueden enriquecerse a travs del control de estos recursos naturales, que convierten a las instituciones polticas en verdaderos centros de decisin empresarial, lo que incrementa los incentivos de las elites econmicas a capturar el poder poltico. Al mismo tiempo existen tambin factores socioeconmicos que influyen en los incentivos que las elites econmicas tienen para capturar el poder poltico y no democratizarse. Como tambin seala Boix (2003), en caso de elevada desigualdad, las presiones redistributivas sobre los Gobiernos son ms fuertes, lo que normalmente se traduce en
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que las elites econmicas sean menos proclives a una democratizacin. Esto se debe a que, ante un proceso democratizador que abriera las posibilidades reales de decisin a un amplio conjunto de la poblacin, las elites deberan repartir en mayor medida el pastel, lo que evidentemente no resulta de su agrado e inters. En esta misma lnea, que subraya la importancia que tiene la desigualdad, estn otras hiptesis como las de Sokoloff y Engermann (2002) y Easterly y Levine (2002), quienes sostienen que en los lugares con peores dotaciones de tierras o con tierras con elevados rendimientos crecientes de escala (como el cultivo del pltano, el caf, y otros) se engendr una mayor desigualdad, favorecida por la gran utilizacin de mano de obra no calificada, y se facilit as que unos pocos capturaran el poder poltico y no tuvieran adems ningn incentivo para democratizarse, ni para proveer de educacin y otras polticas pblicas a su poblacin. Estos argumentos hacen que se hayan utilizado otros instrumentos usados para estimar la calidad de las instituciones y resolver el problema de la endogeneidad entre desarrollo y corrupcin comentado anteriormente. Estos instrumentos han sido la latitud o proximidad al ecuador (Hall y Jones, 1999; Easterly y Levine, 2002) que intentan capturar el efecto que el tipo y la calidad de las tierras tienen sobre el desarrollo, as como el del clima, que tiene una influencia directa por las enfermedades y epidemias que genera. Por otro lado, tambin se ha utilizado la fragmentacin etnolingstica (Mauro, 1995), que muestra el grado de conflicto existente en una sociedad y, en cierta manera, sus presiones redistributivas. Sin embargo, parece que todos estos factores estructurales o histricos son difciles de cambiar, lo que da una visin algo determinista de la calidad de las instituciones actuales. Existen, no obstante, otros factores que influyen sobre la corrupcin y que se derivan de las polticas concretas aplicadas por los Gobiernos. Estas polticas se relacionan con la desintervencin del Estado en la economa, puesto que, en gran medida, la corrupcin se ve incentivada por la influencia poltica en las cuestiones econmicas. Como seala Mauro (1997: 4), all donde las regulaciones gubernamentales son perversas y los funcionarios disponen de discrecionalidad en su aplicacin, los individuos a menudo desean ofrecerles sobornos para evitar la normativa y, aunque me sabe mal decirlo, los funcionarios ocasionalmente se ven tentados a aceptarlas. Reconocer dichas fuentes de corrupcin resulta de mucha ayuda para su control. Entre las polticas que facilitan este tipo de prcticas figuran, en primer lugar, las polticas comerciales que dificultan la libre circulacin de mercancas. Cuando la importacin de un bien est protegida por restricciones cuantitativas que, por ejemplo, limitan el nmero de automviles o de toneladas de hierro que pueden importarse cada ao, las licencias de importacin se transforman en un bien sumamente valioso por el que vale la pena pagar e incluso sobornar a los funcionarios pblicos. De manera ms general, la proteccin de la industria interior crea semimonopolios que se organizarn para crear presin a favor del mantenimiento de estas tarifas y muchos sern los que tengan fuertes incentivos para corromper a los polticos por su influencia. En esta misma lnea, los subsidios del Gobierno y el control de precios tambin pueden constituir una importante
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Determinantes polticos de la corrupcin: rendicin de cuentas vertical y horizontal

Recientemente, se han empezado a publicar algunos artculos que abordan de manera terica y emprica las causas polticas de la corrupcin. Entre los ms citados y extensos figuran los de Persson y Tabellini (2003), quienes modelan y prueban economtricamente la influencia del tipo de rgimen y del sistema electoral en los niveles percibidos de corrupcin, y los trabajos de Treisman (2000a y b), quien aborda los efectos de la descentralizacin y el federalismo sobre los niveles percibidos de corrupcin. En este captulo, no obstante, nicamente se tratan los determinantes referidos a la rendicin de cuentas, y se dejan de lado los de la organizacin ms o menos federal del Estado para posteriores anlisis. A continuacin se analiza la importancia de que el Gobierno rinda cuenta a los ciudadanos, atendiendo a los dos principales mecanismos de la misma: el sistema electoral y el control entre poderes. Tradicionalmente, la ciencia poltica ha dividido la rendicin de cuentas en vertical y horizontal. La rendicin de cuentas horizontal es la que se produce entre el Gobierno y los ciudadanos a quienes representa. El principal mecanismo institucional por el que acaece este tipo de rendicin de cuentas es el sistema electoral, mediante el que se escoge y se renueva a los gobernantes. Por otro lado, la rendicin de cuentas horizontal es la que se produce entre los poderes del Estado; es decir, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Ambos tipos de responsabilizacin de los gobernantes son indispensables en una democracia y tienen una influencia determinante en los niveles de corrupcin. En referencia al sistema electoral, Persson y Tabellini (2003) sealan tres elementos que influyen en los niveles de corrupcin: el tipo de listas, el tamao del distrito electoral, y la frmula electoral aplicada. En cuanto al tipo de listas, los autores sostienen que las
fuente de corrupcin, en tanto estimulan la captura de rentas por parte del grupo o la industria protegida o subsidiada. Esto mismo sucede tambin cuando existen mltiples tipos de cambio que privilegian algunos sectores (Mauro, 1997). As pues, los determinantes de la corrupcin se encuentran tanto en factores histricos, geogrficos, socioeconmicos, y otros de ndole ms poltica y que se derivan de las decisiones que toman los representantes de los ciudadanos. Sin embargo, como se muestra a continuacin, entre las decisiones polticas y los condicionantes histricos y socioeconmicos median las instituciones polticas, en su doble papel de mecanismos de agregacin de preferencias y de control entre los poderes que toman las decisiones. A continuacin, se revisa la literatura sobre la influencia que las instituciones polticas tienen sobre la corrupcin y se ahonda en estos mecanismos al examinar el papel de dos de los principales elementos del diseo institucional: las relaciones entre poderes (o frenos y contrapesos) y el sistema electoral.
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listas abiertas promueven en mayor medida la rendicin de cuentas, tambin denominada accountability, puesto que obligan en mayor medida a cada uno de los polticos electos a responder ante un ncleo concreto de electores. En cuanto al tamao del distrito electoral, consideran que, a medida que aumenta su tamao, ms se reducen las barreras a la entrada de nuevos partidos y ms aumenta la competencia entre stos y, as, sus incentivos a mostrar una accin honesta de gobierno. Finalmente, en los sistemas bipartidistas, cuando la frmula electoral es mayoritaria se garantiza que el ganador obtenga al menos la mitad de los votos, lo que en principio hace que tenga que rendir cuentas ante un mayor nmero de personas. Persson y Tabellini (2003) modelan estos efectos, utilizando el modelo del votante racional desarrollado por Myerson (1993) y los prueban empricamente con datos de seccin cruzada de un amplio conjunto de pases. En cuanto a la rendicin de cuentas horizontal, primero conviene referirse brevemente a los anlisis sobre el tipo de rgimen y la corrupcin. Esto es as porque cada tipo de rgimen conlleva una forma especial de control entre poderes a nivel horizontal. A este respecto, Persson y Tabellini (2003) distinguen entre sistemas presidencialistas y parlamentaristas puros. Como las exigencias cuantitativas obligan a una simplificacin de la realidad, los autores consideran como sistemas presidencialistas nicamente a aquellos donde el Presidente no puede convocar a elecciones anticipadas o someter una ley a una cuestin de confianza que, si no es aprobada, produzca nuevas elecciones. Esto genera indisciplina en las legisladores, que no pueden ser disciplinados por el jefe del Ejecutivo mediante una cuestin de confianza como existe en los regmenes parlamentarios. El consenso exige entonces un intercambio mayor de votos en los presidencialismos, lo que tiene como consecuencia mayores contraprestaciones por el apoyo. Estas contraprestaciones pueden tomar la forma de proyectos especficos para intereses particulares del legislador, como su campaa electoral o el rea geogrfica que representa. Esto no slo aumenta los niveles de corrupcin, sino que tambin reduce el gasto pblico en polticas como las de salud o educacin que benefician a toda la poblacin sin diferencias (Persson y Tabellini, 2002). En este trabajo, no obstante, se quiere enfatizar los efectos de los denominados frenos y contrapesos (checks and balances). Los frenos y contrapesos o la relacin entre poderes hacen referencia no nicamente al tipo de rgimen, sino tambin a las reglas que pautan las relaciones que existen entre los poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Un mayor control de los actos del Ejecutivo por parte del Legislativo y del Poder Judicial reduce el nivel de arbitrariedad en las decisiones legislativas, lo que aumenta la credibilidad y reduce los incentivos para realizar prcticas corruptas. Cuando el Ejecutivo no goza de una mayora absoluta en el Legislativo y no tiene tantas facilidades para cambiar la legislacin, la credibilidad aumenta, en tanto no existe tanta incertidumbre ni tanta capacidad de manipulacin de las polticas. Este efecto lo abordaron por primera vez Kydland y Prescott (1977) para el caso de la poltica monetaria y los problemas de inconsistencia temporal y credibilidad que todo Gobierno confronta en su implementacin. As, estos autores proponen la delegacin de la poltica a un Banco Central independien-
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te como forma de resolver el problema del compromiso que se deriva de los incentivos que tiene el Gobierno para aprovecharse de la gestin monetaria en su propio beneficio. Sin embargo, para reducir el problema de credibilidad y control del Poder Ejecutivo en el diseo y ejecucin de otras polticas son necesarios controles adicionales, como el que realizan el Legislativo y el Judicial, sobre todo en aquellas polticas que, como la industrial, la de sanidad y educacin, o la de pensiones, no son tan fcilmente delegables a organismos regulatorios independientes. Para mostrar empricamente la influencia de los controles entre poderes en la corrupcin, a continuacin se realiza un estudio emprico. Existen pocos indicadores que den cuenta del nivel de frenos y contrapesos que provee el diseo constitucional. No obstante, desde hace ya tiempo, se vienen desarrollando indicadores que tienen por objetivo medir variables institucionales o los niveles existentes de democracia, corrupcin, o favoritismo en las decisiones pblicas. Varios grupos de expertos y organismos internacionales y acadmicos generan desde hace poco datos que miden la calidad de las instituciones. Entre stos, figuran Freedom House, el Fraser Institut, Transparencia Internacional, el Banco Mundial, y otros. La mayora de estos indicadores es de carcter cualitativo, y se basa en encuestas de expertos internacionales que muchas veces pueden estar sesgadas por la coyuntura internacional o la mala calidad de los datos de los pases en vas de desarrollo. A nivel ms acadmico, varios autores han desarrollado bases de datos en instituciones polticas cada vez mejores. Entre stas figuran la Database of Political Institutions (DPI), elaborada por Beck et al. (2001), donde se recogen ms de 50 variables polticas e institucionales como, por ejemplo, la fragmentacin del legislativo, el tipo de rgimen (presidencialista, semipresidencialista o parlamentario), la polarizacin en el Gobierno, o el color poltico del Ejecutivo. Posiblemente el indicador ms desarrollado en trminos de frenos y contrapesos o controles, entre los distintos poderes del Estado, es el realizado por Witold Henisz (2000), quien elabora un indicador sobre la base de la cantidad de controles existentes y la distribucin de preferencias de los actores que actan bajo estos controles. Como existe un gran variedad de frmulas concretas de control, la ciencia poltica comparada ha desarrollado el concepto de actor estratgico con capacidad de veto para referirse a aquel actor poltico (el Gobierno, el Ejecutivo, o el Judicial, pero tambin un partido poltico o un grupo de legisladores) que puede bloquear la agenda poltica (Tsebelis, 1990). Los indicadores disponibles tienen en cuenta el nmero de actores con capacidad de tomar decisiones e influir en la agenda poltica. El nmero de actores estratgicos depende de las relaciones de dependencia que existen entre los distintos poderes. Cuando el Ejecutivo tiene mayora absoluta en el Legislativo, ste deja de contar como un actor estratgico y lo mismo sucede en el caso de un Poder Judicial completamente dependiente del Ejecutivo en sus designaciones. El indicador de Witold Henisz ofrece una forma ms sistemtica que otros indicadores precedentes, como los de la DPI o el Banco Mundial, y adems tiene en cuenta el efecto de la fragmentacin de los bloques polticos sobre la capacidad de legislar. Por ejemplo,
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los niveles de renta, de educacin: la fuente primaria de los niveles, el PIB per cpita y la escolaridad que se utiliza es del Banco Mundial; el origen colonial: los datos sobre el origen colonial son extrados de Wacziarg (1996); la apertura y las regiones de mundo: la fuente primaria de los niveles de apertura y de las regiones es la pgina personal de Torsten Persson. Todos los datos, menos los de las variables ficticias, corresponden a la media para el perodo 1995-2000. Se utilizan estas variables de control ya que la renta y la educacin son factores que desincentivan y reducen la necesidad de apropiacin de los recursos pblicos en beneficio privado, a la vez que aumentan las capacidades de su supervisin. Las variables sobre el origen colonial pretenden tener en cuenta los efectos que sobre la corrupcin tienen los determinantes histricos comentados anteriormente, mientras que las regionales sirven para controlar e identificar las zonas del mundo especialmente retrasadas en este aspecto. Como se desprende del anlisis, los niveles de constricciones polticas o de control entre poderes reducen significativamente la corrupcin, tanto si se utiliza el indicador elaborado por el Banco Mundial como si se utiliza el realizado por Transparencia Internacional. La regin del mundo donde la corrupcin es significativamente mayor es frica, donde la influencia de la escolaridad y la apertura al exterior es muy pequea o insignificante, una vez que se utilizan los controles pertinentes. En el cuadro 13.1, tambin se observa que, cuando se cambia la variable dependiente y se utiliza el estado de derecho, los resultados siguen siendo significativos, lo que resulta lgico dada la elevada correlacin que existe entre corrupcin y estado de derecho (ver la matriz de correlaciones al
cuando el Gobierno est en minora en el Legislativo, cuanto ms fragmentada est la oposicin, menos dificultades tendr para legislar, y a la inversa.. Sin embargo, cuando el Gobierno tiene mayora, cuanto ms fragmentado est su bloque en el Legislativo (ms partidos estn incluidos en el Gobierno), ms dificultades tendr para gobernar. Witold Henisz pondera en su indicador estos efectos (para un anlisis en mayor detalle del indicador, ver Henisz, 2000). En el estudio estadstico se analiza hasta qu punto la corrupcin (variable dependiente) viene determinada por el control entre poderes medido tal y como lo hace Henisz (2000), as como toda una serie de variables de control adicionales. Para medir la variable dependiente de este estudio se utilizan dos indicadores de corrupcin. El primero de ellos hace referencia a las percepciones de corrupcin y est elaborado por Transparencia Internacional. El segundo fue elaborado desde el Instituto del Banco Mundial por Kaufmann, Kraay y Zoido-Lobatn (1999), mediante una metodologa de componentes no observados, a partir de las encuestas realizadas por ms de 15 fuentes distintas. Con esta metodologa, los autores elaboran indicadores para otras dimensiones institucionales clave: el estado de derecho y la estabilidad poltica. En el cuadro 13.1 se muestran los resultados de estimar los efectos de las relaciones entre poderes en la corrupcin, controlando por:
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Cuadro 13.1 Corrupcin y relacin entre poderes

ndice de corrupcin (Transparencia Internacional) Constante Constricciones polticas (Witold Henisz) Logaritmo del PIB Matriculacin en primaria Apertura comercial frica Asia 16.71* (6.53) -1.85*** (1.76) -1,29* (-3,87) 0,02 (1,17) -0,02* (-2,93) -1,49* (-2,38) -0,47 (-0,72) -0,34 (-0,66) -1,87* (-3,42) 0,22 (-1,35) 0,35 (2,18)* 0,36 (1,3) 0,81 72 0,79 74 -1,08* (-4,41) -0,40 (-1,63) 0,10 (0,24) 0,70 70 -0,37* (-2,01) -0,09 (-0,46) 0,21 (0,73) 0,59 74 Control de la corrupcin (Kaufmann y otros) -6,05* (-8,51) 0,59* (2,31) 0,74* (7,6) 0,007* (2,4) -0,003 (-1,16) Estado de derecho (Kaufmann y otros) Estabilidad poltica (Kaufmann y otros) -3,15 (-3,33) 0,50 (1,50) 0,30* (2,21) 0,005 (0,38) 0,005* (2,23) -0,37* (-2,01) -0,09 (-0,46) 0,21 (0,73)
0,46 (0,43) 1,63* (3,73) 0,36* (2,53) 0,003 (0,12) 0,001 (1,43)
Amrica Latina OCDE Colonia espaola Colonia britnica Colonia francesa
R-cuadrado No. Observaciones
*, **, *** Indican niveles de significacin del 99, 95 y 90%, respectivamente. Estadsticos T entre parntesis. Las celdas en blanco indican que esa variable independiente no ha sido incluida en la regresin.
final de este captulo). Sin embargo, cuando la variable dependiente es la estabilidad poltica, se observa cmo el nivel de controles deja de ser significativo. Esto resulta consistente, puesto que la estabilidad poltica no depende directamente de la arbitrariedad existente en la toma de decisiones, sino de otros factores de carcter ms exgeno y coyuntural como el ciclo macroeconmico o los escndalos de corrupcin.
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Cuadro 13.2 Determinantes de la corrupcin: rendicin de cuentas horizontal vs. vertical

Control de la corrupcin (Kaufmann y otros) Constante Constricciones polticas (Witold Henisz) Matriculados en primaria Sistema mayoritario Logaritmo del PIB R-cuadrado Observaciones -6,68 (0,63) 0,81* (0,37) -0,01 0,02 0,31* (0,14) 0,87* (0,09) 0,68 71 ndice de corrupcin (Transparencia Internacional) 22,1* (1,66) -2,43* (1,03) (0,00) (0,01) -0,75** (0,37) -2,03* (0,26) 0,66 71
*, ** Indican niveles de significacin del 99 y el 95%, respectivamente. Errores estndar entre parntesis.
As pues, un mayor nivel de control entre poderes reduce la corrupcin (indicador de Transparencia Internacional) y aumenta su control (indicador de Kaufmann, Kraay y ZoidoLobatn). Cuando el Ejecutivo no cuenta con una mayora absoluta en el Legislativo y no puede elegir discrecionalmente a los miembros de las altas dependencias judiciales, aumenta la credibilidad de las polticas pblicas, puesto que es ms difcil que un nuevo Gobierno imponga un giro inesperado en la direccin de las polticas o utilice el poder arbitrariamente para enriquecerse o favorecer a un determinado grupo social. De esta manera, el control horizontal entre los poderes polticos o una mayor fiscalizacin de los actos del Gobierno est relacionado positivamente con el control de la corrupcin. En aquellos regmenes polticos donde el Ejecutivo no necesita negociar con otros partidos o controla totalmente el Legislativo, resulta ms fcil que unos pocos se apoderen de las decisiones pblicas. Esto tiene funestas consecuencias a nivel social, puesto que reduce la provisin de bienes pblicos y de capital social, a la vez que aumenta la informalidad econmica (Prats, 2004). A su vez, conviene enfrentar las rendiciones de cuentas horizontal y vertical; es decir, examinar hasta qu punto alguna de estas variables pierde su significacin cuando la otra es tenida en cuenta. Como se puede observar en el cuadro 13.2, esto no sucede y tanto el sistema electoral como el control entre poderes son variables significativas para determinar los niveles de corrupcin. A su vez, estos resultados son consistentes con la literatura sobre la influencia de los sistemas electorales elaborada hasta el momento, en la medida
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Algunas implicaciones de poltica y futuras lneas de investigacin

Hay que buscar los determinantes de la corrupcin y de la calidad de las instituciones en general en la historia, la geografa, las condiciones socioeconmicas, en algunas polticas concretas, y en las instituciones polticas que pautan la agregacin de preferencias (sistema electoral) y la rendicin de cuentas (relacin entre poderes). En este trabajo se ha examinado la influencia del control entre poderes o de la capacidad del Ejecutivo para legislar sin tomar en consideracin al Legislativo y al Judicial. En este sentido, se ha mostrado que cuando el Ejecutivo no cuenta con una mayora absoluta compacta en el Legislativo y existe un Poder Judicial independiente es decir, el control entre poderes es mayor, los niveles de corrupcin son menores. Las implicaciones de este breve trabajo para las estrategias de reduccin de la corrupcin estriban en la importancia de los mecanismos de control horizontal. Hasta el momento, desde la cooperacin internacional se han dirigido acertadamente los esfuerzos hacia el funcionamiento de las instituciones electorales y aquellas que, como el Defensor del Pueblo, garantizan el control vertical de la accin de gobierno (de los ciudadanos al Gobierno). Sin embargo, tambin conviene tener en cuenta que Gobiernos excesivamente poderosos ante el Legislativo y no controlados por un Poder Judicial independiente que fiscalice sus actos legislativos y econmicos, mediante tribunales de justicia y contraloras verdaderamente independientes y eficaces, pueden tener funestas consecuencias para el control de la corrupcin.. No obstante, futuras lneas de investigacin han de preocuparse tambin por los efectos de la corrupcin sobre otras dimensiones del desarrollo. La corrupcin es un fenmeno propio de todos los Gobiernos, sobre todo de los menos desarrollados. A su vez, los niveles de corrupcin explican los niveles de desarrollo. Pero tambin existen otros efectos no estrictamente econmicos de la corrupcin que merecen un mayor anlisis por parte de la literatura. Una mayor corrupcin implica, en primer lugar, el aprovechamiento privado de las decisiones colectivas, lo que ha de tener consecuencias sobre el nivel de gasto en bienes y servicios de los que disfruta la mayora de los ciudadanos. A su vez, una mayor corrupcin se identifica con una mayor ineficiencia y uso de prcticas que, como el soborno, generan desconfianza e incrementan los costos de operar en la economa formal. De esta manera, la corrupcin tambin incrementa el tamao de la economa informal. En tercer lugar, la corrupcin opera tambin a travs de relaciones jerrquicas de
en que los sistemas con frmula mayoritaria, aunque slo muy ligeramente, reducen los niveles de corrupcin, ya que responsabilizan al elegido ante un nmero mayor de ciudadanos (Persson y Tabellini, 2003). No obstante, controlando por variables semejantes, se observa cmo la influencia del control entre poderes es ms importante que el tipo de sistema electoral. As pues, aunque ambos son significativos, quizs la importancia del control del buen uso de los recursos depende en mayor medida de la falta de discrecionalidad de los mandatarios pblicos que de su responsabilidad va elecciones.
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Cuadro 13. 3 Correlaciones entre las principales variables del estudio

ndice de Control de corrupcin la corrupcin (Transparencia (Banco Internacional) Mundial) ndice de corrupcin (Transparencia Internacional) Control de la corrupcin (Banco Mundial) Logaritmo del PIB per cpita Constricciones polticas (Witold Henisz) Estado de derecho (Banco Mundial) Matriculacin en primaria 1 Logaritmo Constricciones del PIB polticas per cpita (Witold Henisz) Estado de derecho (Banco Mundial) Matriculacin en primaria
-0,97 -0,85 -0,50 -0,90 -0,49
1 0,86 0,53 0,93 0,47
0. 1 0,52 0,87 0,55 1 0,55 0,42 1 0,55 1
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Banco Mundial.
Referencias
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EPLOGO
Reforma poltica contra la desigualdad

Fernando Carrillo-Flrez Consejero Principal del Banco Interamericano de Desarrollo en la Oficina Especial en Europa
La desigualdad no slo es la mayor amenaza contra la democracia, sino una trampa al desarrollo y un freno al proceso democratizador en Amrica Latina. Por ello no sorprende a nadie una de las alarmas que ha prendido el Informe de Naciones Unidas (2004) sobre el estado de la democracia en la regin latinoamericana, segn el cual el 54% de los latinoamericanos preferira regmenes autoritarios si son capaces de solucionar los problemas econmicos. No es una coincidencia tampoco que los problemas sociales pobreza y desempleo sean considerados como los ms importantes, pues se trata de una regin donde todos sus pases son ms desiguales que el promedio mundial. Adems de lo que ello implica en trminos del gran deterioro de las instituciones polticas de la democracia, lo primero que cabra preguntarse es por qu son las democracias de la regin quienes deben cargar con el pesado fardo de la culpa por el cuadro dramtico de desigualdad. Y de igual manera, si se trata de que la democracia no ha podido, no ha sabido o no ha querido frenar el crecimiento de la desigualdad a travs de sus instituciones, las reglas de juego, los partidos y los lderes. O definitivamente si es sa una tarea no de la democracia sino de la poltica. Las reflexiones realizadas por los diferentes autores en esta publicacin han tratado de responder a estos interrogantes. Abordar estas preguntas lleva a analizar cmo se ha dado la interaccin entre los procesos econmicos, polticos y sociales en la regin latinoamericana para evidenciar tanto sus asimetras como sus cursos divergentes, y tambin las consecuencias que ha dejado en trminos de inequidad, desigualdad y pobreza. Por ello la respuesta remite de manera inmediata a la forma como se garantizan, en la prctica diaria, la vigencia de los derechos econmicos y sociales de los ciudadanos latinoamericanos en los nuevos escenarios de la globalizacin. A la regin le ha tocado cargar con una gran paradoja que debe ser resuelta: la coincidencia histrica presente entre los procesos de democratizacin puestos en marcha en Amrica Latina y la agudizacin de la pobreza durante esta ola. Por supuesto que procla315
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Fernando Carrillo-Flrez
Los riesgos y oportunidades de la globalizacin poltica

La ola democratizadora de Amrica Latina coincidi en mala hora con las reformas econmicas orientadas a la liberalizacin de los mercados, producto de la globalizacin. Ello ha sido una infeliz coincidencia porque ha implicado que le hayan pasado a la democracia la cuenta de cobro de los modestos resultados del modelo econmico en materia de crecimiento y lucha contra la pobreza. En parte, se debe tambin a que la consolidacin de la democracia ha pasado de una concepcin minimalista y procedimental elecciones peridicas y libres a otra que, sin ser maximalista, pueda garantizar resultados econmicos y sociales. Lo que se ha querido ignorar es que mantener la poltica aislada de la economa y de la sociedad ha sido un ejercicio de alto riesgo para la estabilidad democrtica por el costo social en que se ha incurrido. Desde otro punto de vista, la globalizacin ya reclama instituciones pblicas que permitan ser el punto de partida de resultados econmicos y sociales que la hagan inclusiva. Las presiones sobre la eficacia de las instituciones poltico-democrticas van a ser cada
mar de entrada una complicidad soterrada de la democracia con la pobreza implicara sobredimensionar la consolidacin de un sistema poltico que apenas comienza a echar races en las sociedades latinoamericanas y que, como lo destaca el referido Informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se caracteriza por una ciudadana de baja intensidad. Lo que s resulta innegable, como ya se ha dicho, es que la inequidad, la desigualdad y la pobreza constituyen el mayor obstculo para la consolidacin democrtica. Y que salvo que una vocacin suicida se apodere de los lderes democrticos latinoamericanos, la inequidad y la pobreza deben combatirse con eficacia, contundencia y urgencia, dado que los niveles de inestabilidad poltica y social que generan se vuelven incompatibles con la democracia. Es ms, se convierten en un impedimento para su funcionamiento y ponen en entredicho su viabilidad como sistema poltico. Pero es justo verlo desde la otra cara de la moneda, porque el sistema democrtico que se ha abierto paso en la regin en las dos ltimas dcadas debe convertirse en una condicin necesaria quiz no suficiente para luchar con eficacia por la equidad social. No es una coincidencia, como lo han corroborado las encuestas de opinin en la regin, que en aquellos escenarios de mayor desigualdad es donde se cultiva la mayor disposicin al autoritarismo. Como tampoco es gratuito que estructuras de poder cerradas, excluyentes y elitistas sean las ms propensas a la corrupcin y el debilitamiento del estado de derecho. Es casi un axioma que la falta de transparencia y la concentracin de poder alimentan escenarios de captura del Estado por los intereses particulares de grupo, completamente ajenos al bien comn. Porque, lejos de aquello que se sostuvo hasta hace pocos aos, la exclusin del funcionamiento sociopoltico de las sociedades es causa y consecuencia de una falta de voz en las instancias de decisin y marca un claro dficit de la representacin ciudadana.
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Democracia y desarrollo
En el cruce de caminos de la democracia y el desarrollo deben destacarse, de entrada, tres factores que retratan las limitaciones de ese encuentro en la historia de Amrica Latina de las dos ltimas dcadas. En primer lugar, el desarrollo ha sido concebido como un objetivo asexuado desde el punto de vista poltico; en segundo lugar, la supuesta ola democratizadora se produce en un momento bastante adverso desde el punto de vista econmico (Cardoso, 2004); y en tercer lugar ha coincidido adems en el tiempo con la idea peregrina de que debe existir una especie de patrn o modelo nico de desarrollo aplicable a todos los pases, idea que no slo es ahistrica, sino nociva y contraria a la democracia y al concepto y prctica del desarrollo humano.
vez mayores, tanto desde arriba por las exigencias de lo global como desde abajo por las de lo local. Porque la globalizacin econmica con los desequilibrios e inequidades que genera no puede cabalgar sobre las instituciones polticas. La globalizacin en el plano de lo poltico ha impuesto nuevas demandas al Estado que se originan tanto dentro de sus fronteras como fuera de ellas (Gaviria, 2004). El papel de la globalizacin poltica y de los agentes externos no ha sido adecuadamente valorado en la conjugacin de las variables polticas y econmicas. En el caso europeo, por ejemplo, al medir las consecuencias de la integracin supranacional en la democratizacin de algunos pases, no se trata slo de los casos exitosos de Grecia, Espaa y Portugal en la Unin Europea, sino de los desafos que encuentran hoy diez nuevos Estados de diversos niveles de desarrollo poltico, econmico y social que han entrado a la Unin en 2004. En Amrica Latina, una expresin clara de las oportunidades creadas por las implicaciones polticas de la globalizacin es precisamente la Carta Democrtica Interamericana aprobada en Lima el 11 de septiembre de 2001. Un instrumento de defensa y proteccin de la democracia de esa naturaleza va a ser cada da ms valorado frente a crisis recurrentes de gobernabilidad democrtica. Se trata sin duda de nuevos compromisos de los Estados frente a las metas del desarrollo en sentido integral. Es la responsabilidad de los pases frente a las Cumbres Internacionales y el cumplimiento de las metas acordadas en esas instancias para contribuir a determinar las prioridades. Crear y poner en marcha una cultura de responsabilidad frente a estos compromisos y lograr los ajustes necesarios en las polticas pblicas es una consecuencia inmediata de la globalizacin poltica. Si gobernar en un mundo globalizado es producir un equilibrio entre las fuerzas reales de poder, la gobernabilidad de las sociedades y el buen gobierno tienen que ver con la pobreza y la desigualdad, pues los ms pobres son los menos integrados a los mercados globales. As pues, aunque la exclusin en Amrica Latina no ha sido una consecuencia necesaria de la globalizacin, s puede tener la potencialidad de exacerbarla an ms, si aumenta el contingente de los perdedoresen la dinmica de su ecuacin.
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El efecto de lo anterior, ha sido que la poltica social no ha tenido la prioridad en las ltimas dcadas porque la recuperacin del control macroeconmico se convirti en la dcada de 1980 en el nico y ms urgente objetivo de la poltica econmica. Se sola plantear el conflicto entre la poltica econmica y la poltica social y, por ello, esta ltima fue relegada a un papel marginal. En consecuencia, los objetivos sociales no se colocaron en el centro de la poltica econmica (Ocampo, 2004). El desarrollo social que deba tener como base una poltica social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garantizar la inclusin, qued sometido a los vaivenes de la poltica econmica, amparada por una manera tpica de hacer poltica, heredera del autoritarismo cesarista tradicional. Sin perjuicio de lo anterior y de manera paradjica, en la fase ms reciente despus del fracaso de la teora del desmontedel Estado ha sido clara la tendencia a cargar de objetivos al Estado, pero al mismo tiempo darle pocos recursos para cumplirlos, y producir de esa manera tanto desequilibrios fiscales como continuos incumplimientos de los programas de gobierno, con efectos nocivos para la democracia y para el desarrollo. Adicionalmente, en democracia se hacen ms promesas y se rompen ms promesas, lo que contribuye a minar la legitimidad de los Gobiernos, mientras que los dictadores no necesitan de ellas. En ltimo trmino, la tecnocracia ha sido la que, de manera regular, ha conducido los procesos reformistas. Por ejemplo, la reforma del Estado de la dcada de 1990 ha obedecido a esa lgica, sin considerar el peso especfico de las realidades polticas, tanto como el trasfondo cientfico del anlisis econmico que ha estado sin duda permeado de ideologa. Se lleg incluso a proclamar las bondades de la teora institucionalista, pero a partir de una reforma del Estado gerencial, burocrtica y economicista, caracterizada por la definicin de agendas de polticas pblicas al margen de la deliberacin democrtica (Cardoso, 2004). La variable poltica fue as ignorada de manera rampante para olvidar tambin el mapa siempre irregular de las relaciones de poder en Amrica Latina y sus efectos en materia de clientelismo, corporativismo, captura y exclusin. Al mismo tiempo, los Gobiernos democrticamente electos han descubierto en la ltima dcada que el poder real que detentan es cada vez ms limitado frente a los desafos de la gobernabilidad democrtica. Y por extrao que suene, algunos han querido atribuirle con ligereza estas limitaciones a los procesos propios de la consolidacin democrtica. La nostalgia de Poderes Ejecutivos omnipotentes, propios del autoritarismo, es una pgina que por fortuna ha quedado atrs gracias a la independencia de las otras ramas del poder, organismos de control autnomos, la sociedad civil que ocupa nuevos espacios, etctera. La tensin entre la democratizacin poltica y la reestructuracin econmica se debe adems a que la democratizacin no slo desconcentra el poder, sino que lo hace ms susceptible a las demandas de la sociedad y a instituciones polticas comparativamente ms dbiles en cuanto a agregacin y mediacin de intereses en disputa. En democracia, adems, se ha reducido el grado de discrecionalidad de las autoridades en materia econmica y ha habido un avance en el control democrtico. En materia social, se ha tratado de reducir el papel intermediador del clientelismo en la distribucin de los recursos, ms
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Crecimiento o desarrollo?
En la tendencia tradicional del anlisis se estableca una asimilacin entre crecimiento econmico y desarrollo econmico. Hoy tanto la democracia como el desarrollo significan algo distinto de lo que eran estos conceptos al inicio de la ola democratizadora. Es la nica forma de incorporar una nocin integral de desarrollo que vaya ms all de lo cuantitativo. Mxime si el crecimiento econmico puede disminuir la pobreza pero no la desigualdad. Hoy las nociones de progreso, de bienestar y de calidad de vida enriquecen las declaraciones internacionales, las Constituciones, la reflexin acadmica, pero continan encontrando en la prctica dificultades para definir con exactitud el camino para llegar a ellas.
rendicin de cuentas y, por ende, menos posibilidades del denominado decisionismo providencialista de un Presidente investido de facultades ilimitadas. En materia de resultados econmicos y sociales, no hay milagros ni frmulas simples en el corto plazo. El modelo econmico imperante crey que la consolidacin de la democracia y la modernizacin de la poltica eran problemas secundarios frente a las exigencias de la estabilizacin econmica, y ahora se ha pasado de creer que la democracia se iba a ajustar sola a pedirle intempestivamente todo a la democracia. Pues la democracia es un punto de partida, pero no resuelve todos los problemas porque, al fin y al cabo, no es una propuesta de carcter programtico y sobre sus venas fluye una particular forma de hacer la poltica. As, hoy todo el mundo se pregunta: Cunta pobreza aguanta la democracia en los pases en vas de desarrollo por cuenta de la mala poltica? Pero el problema actual es creer que se debe olvidar lo poco que se ha logrado para regresar torpemente al campo del populismo que ha fracasado ms que cualquier otra frmula. El asunto de fondo, como lo ha sugerido Laurence Whitehead en esta publicacin, consiste en saber cmo armonizar en Amrica Latina la democracia y las frmulas de liberalizacin econmica. La pregunta es cmo hacer compatibles estos dos horizontes. Yendo an un poco ms lejos, se podra afirmar que la explicacin del dficit social de la regin con los retrocesos que ha supuesto en materia de desigualdad, pobreza y exclusin es precisamente el resultado de esas tensiones. En principio, podra corroborarse que la ausencia de un intercambio adecuado entre el anlisis de lo poltico y el anlisis de lo econmico (Cardoso, 2004) ha dejado en el camino una primera vctima: la poltica social y, por consiguiente, el desarrollo social. Se debe tratar de echar abajo las barreras que existen entre la lgica democrtica y la racionalidad tcnica de la economa. Pero ms grave an es aadir la lgica informal de la particular forma de hacer poltica en Amrica Latina. Para ello hay que incluir en el anlisis el peso de las instituciones informales en dicho intercambio de lgicas, como ms adelante se mencionar. Ser entonces la racionalidad poltica en la regin con todos sus elementos de irracionalidad contra la racionalidad econmica, con la poltica social en el medio.
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La informalidad institucional de la desigualdad

Las diversas consultas a los lderes en Amrica Latina ponen de relieve el divorcio existente entre los poderes institucionales y los all denominados poderes fcticos. A lo largo de muchas pginas de esta publicacin se ha demostrado que una efectiva gobernabilidad democrtica, que ponga en marcha cualquier estrategia reformista, no puede ignorar el alcance de una dinmica poltica con expresiones institucionales y extrainstitucionales especficas. El modelo presidencialista incrustado en el sistema constitucional permea con fuerza todo ese conjunto de factores de poder y condiciona claramente la conduccin de la
Democracia y desarrollo tuvieron durante mucho tiempo una asociacin negativa. Al punto que no faltan voces cada vez menos escuchadas que todava reclaman el monopolio del desarrollo en manos de los autoritarismos. Prcticas democrticas y no democrticas se han tratado de justificar dentro de la teora del desarrollo. Porque, hasta hace muy poco, los debates sobre el desarrollo se aislaron de la democracia poltica. El desarrollo era considerado como un problema tcnico; el desarrollo era juzgado como objeto apoltico, al punto que an para los organismos internacionales de desarrollo no era polticamente correcto hablar de poltica dentro de los programas de desarrollo. Hoy, en cambio, como lo hace el comisario Christopher Patten en la introduccin de este libro, la gobernabilidad democrtica, la cohesin social y la integracin conforman un tringulo virtuosoque se encamina hacia la estabilidad y el desarrollo. La fragilidad de los estudios empricos que establecen las relaciones entre democracia y desarrollo ha dado lugar a mltiples teoras que, por fortuna, han arribado a la sntesis de Rodrik, al puntualizar que el rgimen poltico no es indiferente para la economa. Son al menos cuatro las ventajas que tienen los sistemas democrticos sobre los regmenes autoritarios: la variancia del crecimiento a largo plazo es menor; la estabilidad macroeconmica de corto y mediano plazo es mayor; las crisis exgenas son mejor controladas; y el nivel de los salarios y de su participacin en el ingreso nacional es mas elevado (Rodrik, 1999). Adems de la mayor flexibilidad de la democracia frente a las circunstancias diarias de la gobernabilidad democrtica. Una de las primeras conclusiones, de acuerdo con lo dicho, es que la economa ha de estar sujeta a la poltica y, en particular, a procesos polticos democrticos, porque sta es la manera en que la sociedad dirime sus controversias (Ocampo, 2004) y puede sealar objetivos prioritarios en materia social. Los desencuentros pasados entre la democracia y el desarrollo han obedecido a esa ausencia. En una frase que permitira simplificar el escenario, se podra afirmar que el sistema de economa de mercado o lo que algunos llaman la modernizacin econmica ha tratado de sobrevivir gracias a la democracia, pero a pesar de la poltica. Y en sentido inverso, que la democracia ha tratado de sobrevivir a pesar de los escasos resultados ofrecidos por la modernizacin econmica y muy a pesar de la mala poltica.
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Garanta de derechos para la ciudadana

El enfoque del desarrollo basado en los derechos de la gente est convirtiendo los derechos del ciudadano en parte integral de los procesos y polticas de desarrollo. Se trata de comenzar a proteger y a garantizar los derechos fundamentales de la ciudadana. Por eso,
poltica econmica y social. La naturaleza visiblemente personalizada del liderazgo poltico en cabeza del Jefe del Poder Ejecutivo y en desmedro de los rganos Legislativo y Judicial contribuye al desbalance de poderes y a la ausencia de controles. Desde el principio, la interlocucin con quienes se hallan fuera del sistema ha sido bastante limitada (Carrillo, 2001). Para no indicar una vez ms la exorbitancia del poder real de los grupos de inters que ha llevado a una democracia de lobbies como si el espacio de lo poltico se hubiera privatizado. Con el elemento adicional de que las instituciones informales estn a veces enraizadas ya en la sociedad como instituciones formales, con las rigideces que ello conlleva. Por ello, cualquier diagnstico de la realidad institucional de un pas debe responder a un anlisis especfico y particular de la historia de cada uno porque son distintas las vulnerabilidades de cada pas frente a estos poderes fcticos. La desigualdad que se institucionaliz sobre todo en el nivel informal en Amrica Latina (Prats, 2004) hace metstasis en todo el tejido social, e impide y dificulta los avances democrticos, la eficiencia de los mercados, la efectividad de los Estados, la cultura de la legalidad y la cohesin social. Y no es slo desigualdad de rentas y riqueza sino de capacidades y oportunidades. Adems del difcil trasegar en la construccin del estado de derecho, que, como ha observado ODonnell, ha sucedido y no ha precedido la instauracin de las democracias de la regin, ha tenido la ingrata compaa de impulsos autoritarios que siempre han representado una presencia considerable en la historia. Aun en aquellos momentos en los que el estatismo se consider como un problema para la estabilidad y el desarrollo econmico. Despus de haber sobrevalorado la capacidad del Estado para redistribuir, reducir disparidades y neutralizar las fuerzas del mercado, nunca se concluy que las prdidas que dejaba la empresa pblica eran consecuencia de una anomala del ejercicio de la poltica, como eran el clientelismo, el amiguismo y la corrupcin. Si se pas por alto que el Estado deba robustecer su capacidad institucional y su capacidad poltica para cumplir con sus responsabilidades bsicas, ello slo poda enmendarse mejorando la calidad de sus instituciones polticas y del debate sobre las polticas pblicas. Los poderes fcticos que crean instituciones informales han crecido desmesuradamente como lo sealan los lderes polticos en el Informe del PNUD (2004). Los grupos econmicos, los medios de comunicacin, el clientelismo y la discriminacin son ejemplos de institucionalidad informal en Amrica Latina que pueden volverse incompatibles con el estado democrtico de derecho y la economa de mercado. Esta informalidad ha tratado de controlar el poder poltico, estimular el corporativismo, la captura de rentas y con ello deteriorar la confianza en las instituciones.
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La cuantificacin de los derechos econmicos y sociales

Los derechos polticos y civiles y las libertades democrticas ocupan un lugar destacado en la perspectiva del desarrollo, aunque resulta muy difcil cuantificarlos. Son trascendentales para el fortalecimiento de la capacidad de los pobres y forman parte de los deberes del Estado. Y como se ha establecido, tienen un costo econmico, aunque la definicin de una poltica pblica econmica y fiscal sobre el tema estar gobernada enteramente por consideraciones polticas. Esto ltimo levanta serios interrogantes sobre la responsa-
cada vez ms se reconoce la importancia de considerar los objetivos y polticas del desarrollo desde una perspectiva de derechos. En la actualidad, los derechos civiles y polticos, por una parte, y los derechos econmicos y sociales, por la otra, se consideran como las dos caras de una moneda, ms que visiones competitivas o incompatibles para los pases en vas de desarrollo. Por tanto, el gran debate sobre los derechos no trata slo de su adecuada secuencia. El asunto real es la garanta real y procedimental de esos derechos. Es cuestin de su exigibilidad tanto poltica como judicial. Europa, por ejemplo, ya ha dado este ltimo paso porque ha sabido dejar atrs los escenarios de desigualdad en materia de derechos civiles, que combinada con desigualdad de las situaciones sociales, es tarea gigantesca slo realizable a travs de la poltica social. La evolucin de un Estado de derechos lleva a un Estado posbenefactor garante de la observancia de los derechos fundamentales. El ciudadano no puede seguir en retirada porque no es necesario detenerse en los indicadores de democracia frecuentemente citados para darse cuenta de cmo la ola de democratizacin en la regin se encuentra en descenso. Basta registrar el Estado de malestar de la regin (Foxley, 2004) con el modelo econmico que injustamente le atribuyen a la democratizacin. Ms importante an, es menester resaltar lo tenue que es la lnea divisoria entre lo jurdico y las implicaciones econmicas que tiene la garanta de estos derechos. Por eso, el debate sobre la garanta y proteccin de estos derechos rebasa la esfera de lo jurdico para penetrar en el campo de la poltica econmica y especialmente de la poltica fiscal. Una gran debilidad ha sido la desatencin de la dimensin econmica de los derechos ciudadanos, porque con torpeza se ha credo que esta negligencia no afecta la rendicin de cuentas de aquellos que estn en el poder. En el mbito interno y en el plano de las garantas se requieren medidas legislativas, presupuestales y de recursos judiciales. Tambin en el plano constitucional, hay desarrollos jurisprudenciales que consagran ya la posibilidad de derechos justiciables en el nivel domstico que han elevado el nivel de crtica hacia varios tribunales constitucionales en Amrica Latina, que se han atrevido a involucrarse en el asunto. Todo ello obliga a examinar un asunto, por lo general, ignorado, como es el costo de los derechos de los ciudadanos y las implicaciones tributarias que tendr la garanta de un derecho (Holmes y Sunstein, 2000). Salta a la vista que se trata, pues, del punto de convergencia de la poltica econmica y social.
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bilidad de las autoridades pblicas, su voluntad de rendir cuentas, la transparencia, efectividad y eficacia en la destinacin del gasto pblico, qu tipo de derechos deben ser principalmente protegidos, etctera. Es necesario avanzar en la solucin de los dilemas de la democracia alejados de las tentaciones de regreso al autoritarismo. La garanta de los derechos fundamentales va ms all de las democracias electorales pues stas pueden tolerar gobiernos que acepten violaciones de los derechos humanos. Un marco de esa naturaleza debera al menos incluir la proteccin de los derechos de las minoras, una ampliacin de los derechos de participacin y libre expresin, la aplicacin efectiva de la separacin de poderes y la incorporacin de los derechos fundamentales en la poltica econmica. Porque resulta innegable que existen nexos causales entre los derechos civiles y polticos y los derechos econmicos y sociales, al punto que la ausencia de derechos civiles puede contribuir a bloquear como ha sucedido en la regin los derechos econmicos y sociales. A la vez, desatender los derechos econmicos y sociales puede menoscabar las libertades civiles y polticas. El problema de los marcos de tiempo, la secuencia en la garanta de los derechos y los sacrificios en el corto plazo para beneficios en el largo plazo, no es normalmente explicado a los gobernados ni entendido por ellos. Se trata tambin de la definicin de prioridades que slo se debe dar dentro del proceso poltico. Y pese a que la democracia siempre ampla el horizonte de tiempo para los actores dentro del proceso poltico, tambin debe atender urgencias que implican cambio de prioridades. Hay polticas pblicas, como aqullas contra el crimen, que no admiten soluciones de mediano plazo. Y en ese caso se van a sacrificar ciertos derechos y habr trade-off (concesiones recprocas) entre unos y otros, con un inmenso costo para la democracia y el desarrollo, como lo destacan Bodemer y Curbet en pginas anteriores de este libro. En consecuencia, la formulacin de polticas econmicas orientadas a los derechos obligara a la bsqueda de consensos para las prioridades que se asignan a la realizacin de algunos derechos en detrimento de otros. Los derechos fundamentales de los ciudadanos y los compromisos jurdicos asociados a ellos deben asumir la mayor prioridad, independientemente de las limitaciones de recursos. En suma, las decisiones en materia econmica deben reflejar el derecho de los ciudadanos a alcanzar determinados niveles de desarrollo, respetando la dimensin econmica de los derechos fundamentales. La democracia liberal est basada en un estado de derecho cuyas metas esenciales son la garanta de la igualdad poltica y legal y la sujecin de la accin pblica a la ley. La igualdad debe ser redefinida y reafirmada como la observancia de los derechos fundamentales, pues la esencia de la democracia en trminos de su calidad estar determinada por la observancia de estos principios. Y de all fluye el concepto de su desempeo a la hora de evaluar su calidad, para revalidar permanentemente su eficacia. La erosin de derechos y libertades civiles, como muestra de la fragilidad del estado de derecho, aunada a episdicas instituciones polticas de control, afecta la calidad de la democracia, la legitimidad del sistema y su consolidacin. Y al hablar de desarrollo, la
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La equidad como imperativo tico y como objetivo de poltica pblica

La gobernabilidad democrtica debe conducir a la reduccin de las desigualdades y la exclusin; a una mayor eficiencia y eficacia ligada a la cohesin social; y a la solidaridad. Por consiguiente, no es posible enfrentar los retos del mundo de hoy sin el Estado, y el sector pblico es esencial para enfrentar el desafo de la globalizacin. Amrica Latina no podr estrenar nuevos ciudadanos si no se ejerce la ciudadana dentro de parmetros de equidad. Una democracia sin ciudadanos en Amrica Latina es un contrasentido porque para los pobres la democracia no puede continuar siendo una desilusin. Dos cosas deben puntualizarse: a) la mala poltica y las malas polticas multiplican la desigualdad; y b) el mercado no va a generar oportunidades automticamente. El Estado es el que debe garantizar la igualdad de oportunidades, para romper el crculo vicioso de la falla democrtica y la desigualdad y para evitar la fatiga con la democracia y la propensin a desconfiar de sus instituciones polticas y desconocer la vigencia de los derechos. Las obligaciones en materia de derechos fundamentales de las instituciones pblicas consisten en generar polticas en favor de los excluidos y aplicar procesos de formulacin de polticas que garanticen, entre otros, el derecho de los pobres a participar. No es una tarea simple que se pueda amparar dentro de la marginalidad de polticas pblicas hacia los pobres. Las reformas recientes han logrado poco en materia de desigualdad. Al margen de si existe o no un umbral de desigualdad que sea aceptable o tolerable, slo se va a consolidar la democracia redistribuyendo riqueza e ingreso dentro de un sistema poltico-democrtico que permita a los excluidos perseguir este tipo de objetivos sociales abriendo canales para procesar las demandas sociales. La sostenibilidad de las democracias en transicin va a depender de su capacidad para redistribuir los frutos del crecimiento. La consolidacin de la democracia debe recuperar su momentum, con la equidad como objetivo prioritario de reforma institucional. Debe ser fortalecida y mejorada desde adentro por la va de su institucionalizacin. De otra manera, se seguir en la trampa de las
centralidad de los derechos econmicos y sociales los coloca como un marco tico para las polticas de desarrollo donde coinciden la libertad y la igualdad, Aqu cabe indagar tambin si cualquier alternativa, distinta al estado de bienestar, ha tenido en cuenta el carcter indivisible de los derechos econmicos y sociales y las posibilidades ciertas de hacerlos efectivos y justiciables, por las mismas vas que le han abierto el camino a los derechos civiles y polticos. Porque la refundacin de un estado de bienestar que parta de la reforma poltica ha sido el esfuerzo que precisamente no se hizo en los ltimos aos en la regin. Y no se hizo porque intereses particulares capturaron el aparato pblico y terminaron truncando los alcances de la reforma redistributiva (De Ferranti et al., 2003).
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Reforma institucional para la ciudadana

La promocin de la ciudadana social, poltica y civil al mismo tiempo, y el aumento de la transparencia y la rendicin de cuentas no son obstculos para el desempeo econmico como lo creen algunos. La democracia no puede concebirse como una amenaza a la marcha de las reformas porque hace que los procesos decisorios sean ms lentos y ms expuestos al poder de veto. Pues de lo que se trata es de dejar a un lado el decisionismo de un Poder Ejecutivo que concentra potestades enfatizando procesos y estilos de polticas que favorezcan la deliberacin democrtica en torno a las agendas de reforma. Hay un trabajo de construccin institucional asociado a la democratizacin. Es el camino ms largo y difcil, pero ms sustentable, hacia una nueva gramtica de la polticaque pueda articular las dos lgicas en conflicto a las que ha hecho referencia Cardoso (2004). Ahora se ha comenzado a reconocer que la eficacia de las intervenciones del Estado depende de su capacidad institucional para reducir las desigualdades generadas por las fuerzas del mercado y de los beneficios que deriva la sociedad de una mayor igualdad y cohesin social. Porque adicionalmente existen efectos positivos de la distribucin del ingreso sobre el crecimiento econmico, pues genera un mayor atractivo a invertir en sociedades que se caracterizan por una mayor cohesin social y estabilidad poltica (Ocampo, 2004). Es innecesario mencionar algo ya tan obvio como que, en el marco de las oportunidades de inversin internacional, el riesgo pas promedio en Amrica Latina es mayor por la debilidad de sus instituciones polticas. Gobiernos de minora, falta de transparencia, falta de independencia del Poder Judicial, discrecionalidad y cambio de reglas de juego son, entre otros, los factores que ahuyentan la inversin internacional. En el plano subnacional, la devolucin del poder a los escenarios locales es necesaria para alentar la participacin ciudadana, profundizar la democracia y estimular el desarrollo econmico y social en los municipios, al punto que en algunos de los pases de la regin se confunde la descentralizacin con procesos de participacin ciudadana. Ha habido procesos autnticos de construccin institucional ciudadana impulsados desde la instancia local. Los verdaderos procesos de empoderamiento se han iniciado en la prc-
democracias huecas. El robustecimiento de las estructuras de representacin Congresos, partidos polticos y autoridades electorales va a conducir a mejorar el desempeo de la democracia. La calidad de las instituciones depende de la calidad de su sistema poltico y ello va a ser fundamental para el funcionamiento de la economa. Por consiguiente, los objetivos de disminucin de la desigualdad van a reforzar las acciones de legitimidad poltica y de sostenibilidad de la reforma econmica. Pero tampoco habr consolidacin democrtica sin el fortalecimiento de una cultura democrtica que sirva de receptculo a una multiplicidad de identidades que ahora no encuentran formas de articulacin en la institucionalidad poltica.
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Rendicin de cuentas y lucha contra la desigualdad

Cuanto mayor sea la responsabilidad poltica de los gobernantes frente a los ciudadanos, mayor ser la calidad de la democracia (Schmitter, 2003). Los mecanismos de rendicin de cuentas apenas comienzan a implementarse, y en muchos de los pases han pasado a ser blanco de una estrategia premeditada de los rganos tradicionales del poder para propiciar primero su desprestigio y luego su desmonte. Eli Diniz as lo ha analizado con gran claridad en esta publicacin. El gran esfuerzo de las instituciones polticas de control debe apuntar, entre otras cosas, a evitar que las polticas pblicas para luchar contra la pobreza puedan ser capturadas. Por eso, cualquier iniciativa en esta materia no lograr su objetivo si no viene acompaada de Gobiernos transparentes, con capacidad de rendicin de cuentas, que tengan la promocin de la equidad y la inclusin en el centro de sus agendas como prioridad. Tambin es hora de evaluar, por ejemplo, los esfuerzos hechos por la regin en el marco de las reformas realizadas tanto en el campo de las instituciones que regulan la representacin poltica, como en el sistema electoral y de partidos, as como aquellas que determinan el control horizontal y la rendicin de cuentas del poder poltico (Payne et al., 2003). Aunque sa es la senda que recorre hoy Amrica Latina, no es contundente el resultado obtenido en trminos de igualdad poltica y jurdica que estas reformas institucionales han pretendido promover. Adems, la calidad del debate sobre las polticas pblicas apenas comienza a abrirse y debe mejorarse, pues por sus deficiencias ha habido en el pasado ideas primarias y peligrosas que se han abierto camino. All el rol de los medios de comunicacin como factores de enriquecimiento de ese debate es crucial. Ello acompaa al mejoramiento de la calidad de las instituciones, pero adquiere una trascendencia clave para aumentar los
tica en el nivel local. La emergencia de estos nuevos actores estratgicos polticos y sociales en estos mbitos ha facilitado la incorporacin de sectores excluidos tradicionalmente de los procesos polticos y sociales. En la modernidad tica las experiencias locales van a preceder las soluciones globales. Y ello se predica igualmente de la reforma social y de la eficacia en la lucha contra la pobreza. La inclusin social en Amrica Latina, como contrapartida local de la globalizacin, tiene como objetivo la construccin de una ciudadana ajena a muchos, debido a la negacin de los derechos fundamentales. Porque una autntica cultura poltica democrtica habilita al ciudadano para participar en la definicin del futuro de la comunidad dentro de tradiciones, valores e instituciones formales e informales orientadas a la legitimidad y la participacin. La frmula de representacin poltica con participacin social abre los espacios de la democracia deliberativa para el fortalecimiento de la sociedad civil. Participacin democrtica, no para sustituir las instituciones de la democracia representativa, sino para complementarlas como camino de inclusin social.
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controles que han permitido democratizar el ejercicio del Gobierno y abrir los espacios para la deliberacin democrtica.
Las oportunidades de la democracia deliberativa

Las instituciones polticas son la fbrica de las polticas pblicas y, por ende, las polticas pblicas cambian a travs de las instituciones polticas. El proceso de debate y deliberacin de las polticas pblicas dentro de un sistema democrtico debe responder a un principio bsico segn el cual aquellos cuyos intereses van a ser afectados por estas polticas deben estar incluidos en su proceso de elaboracin. Un postulado que parece tan elemental ha sido ignorado hasta fecha reciente en los escenarios de interaccin entre el Estado y la sociedad civil en Amrica Latina. Porque las prcticas polticas inclusivas han sido la excepcin y no la regla del comportamiento de las clases dirigentes en la regin, para no mencionar los obstculos que ha enfrentado la igualdad poltica y jurdica como complemento insustituible de cualquier estrategia de inclusin. Porque, por otro lado, la inequidad supone marginacin de los procesos de toma de decisin y, en consecuencia, las instituciones, normas y valores a travs de los cuales interactan los individuos, son relevantes. Las instituciones polticas formales e informales deben dejar en el camino sus ribetes excluyentes para garantizar su supervivencia y la legitimidad de la democracia. El funcionamiento deficiente de las instituciones democrticas es problemtico, no slo por el valor intrnseco de la democracia, del que hablara Amartya Sen, que expande el rango de posibilidades y opciones abiertas a los ciudadanos, sino por el valor instrumental que tiene al permitir la identificacin y conceptualizacin de las necesidades de los ciudadanos y la construccin de polticas e instituciones dirigidas a satisfacerlas (Sen, 1999).
Los desafos de la cuestin social

La poltica social no puede continuar en su condicin lamentable de un simple apndice de la poltica econmica. Y aunque hoy es evidente que la poltica social es consustancial a la democracia, no se lucha slo contra la desigualdad con polticas sociales, sino afectando los equilibrios de poder y las reglas de juego. sa fue una de las grandes limitaciones del llamado Consenso de Washington: que no tuvo en cuenta las estructuras del poder poltico y social en Amrica Latina. Y esto ltimo es completamente insustituible para la puesta en marcha de los programas sociales. La estabilidad macroeconmica y la recuperacin del crecimiento no pueden ser el punto de llegada de la nueva estrategia del desarrollo, sino un punto de partida para la solucin de los problemas que se han acumulado en la agenda de la reforma social. Se ha venido dando creciente importancia a la inversin en capital humano como requisito para crear las condiciones de equidad que sustenten un ambiente de estabilidad
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Poltica y desarrollo social

A estas alturas vale la pena ir cerrando algunas reflexiones que se han expuesto a lo largo de estas pginas. Para comenzar, la lucha contra la desigualdad es, antes que nada, un desafo poltico y, por ende, debe ser, en primer trmino, la poltica y no la democracia quien debe asumir la responsabilidad por el desarrollo social. En segundo lugar, la insatisfaccin con la democracia y con las reformas econmicas coincide, porque el modelo poltico asumi las reformas econmicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda o le fueron impuestas. En tercer lugar, se requiere un nuevo marco conceptual que no separe la poltica de la economa y que ponga metas al desarrollo
social y poltica. Pero, por el apremio de la crisis, muchas veces se redujo el Estado sin cambiarlo, y principalmente en la prestacin de los servicios sociales, se continu haciendo lo mismo con herramientas ineficaces. La reforma de la prestacin de los servicios sociales, por ejemplo, supone un mejor uso de los recursos asignados al gasto social, por la va de las instituciones pblicas, el sector privado y el involucramiento de la sociedad civil. En el campo social, para hablar de un caso concreto, el Estado y las organizaciones sindicales enfrentan el dilema de redisear las instituciones del estado de bienestar y los mecanismos de participacin y dilogo social para incluir a los outsiders que son la mayora, y no slo a los insiders que son los trabajadores y empleados del sector organizado. Tambin en el campo de la afectacin de los equilibrios de poder, hay una gran tarea por delante como es la relacionada con la poltica fiscal, porque Amrica Latina dise instituciones para un estado de bienestar a la europea con una base tributaria ms parecida a la estadounidense como base del PIB (Foxley, 2004). La pregunta clave de los Gobiernos de la regin (que saben que la cuestin social tiene la potencialidad de deslegitimarlos) se plantea alrededor de cmo van a encarar los desafos de la globalizacin cuando la economa de mercado se mueve all a sus anchas; cmo van a construir un Estado capaz de luchar contra la desigualdad sin acudir al populismo y a la demagogia; y sobre todo, cmo se van a articular las fuerzas progresistas de Amrica Latina en el objetivo comn de una estrategia eficaz para reducir la pobreza. El sistema econmico, en consecuencia, debe estar subordinado a objetivos sociales amplios. Por eso, los derechos humanos configuran un marco tico para las polticas econmicas y sociales y el orden poltico. Y no se debe tratar slo de la inclusin de los temas sociales en los programas de ajuste mediante el diseo de redes de proteccin social para sectores afectados por las crisis macroeconmicas o los programas de ajuste estructural, sino de incluir las implicaciones sociales en el diseo mismo de la poltica macroeconmica y de las reformas estructurales (Cepal, 2000). En conclusin, el punto de interseccin entre la democratizacin y el desarrollo econmico es el desarrollo social, y por all viene la nica respuesta a las preocupaciones de los latinoamericanos expresadas en las recientes encuestas de opinin.
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democrtico. se debe ser el inicio de un proceso de reforma institucional que refunde el modelo de gobernabilidad vigente y la matriz institucional que expresa el equilibrio sociopoltico en un momento dado. En cuarto lugar, las estrategias de desarrollo deben estar legitimadas polticamente dentro de cada pas por las fuerzas sociales. Porque desde el punto de vista de los actores, la suerte de la libertad y la igualdad depende cada vez ms de los movimientos sociales que hablan en nombre de la mayora (Touraine, 1998). Desde el ngulo estricto de la poltica tambin deben apuntarse varias cosas. Primero, son bien modestos los resultados en materia econmica y social; pero, como bien se ha dicho, la poltica es un aprendizaje de la decepcin y est incapacitado para la poltica quien no haya aprendido a gestionar el fracaso o el xito parcial. Segundo, aunque la democracia debe impedir la exclusin que genera el mercado por las mltiples razones que aqu se han expuesto, nunca fue la poltica tan impotente como ahora, pues sufre de un estancamiento ritual, que se hace manifiesto en la forma como se ha replegado frente a la economa. Y as, la pregunta inmediata remite a descifrar cul es su funcin de cara a los desafos sociales en Amrica Latina. Tercero, hay que reiterar que la calidad de las instituciones pblicas depende de la calidad de la poltica y de la calidad de la democracia. Ha sido arduo llegar finalmente a esta afirmacin que paradjicamente nunca fue el punto de partida de las reflexiones sobre el desarrollo en las ltimas dcadas. Y hay una gran tarea en el medio: romper con el parasitismo del espacio poltico por el caudillismo, el clientelismo, el corporativismo y el capitalismo de camarilla que mantuvieron en el limbo a la poltica por muchas dcadas (Prats, 2003). Porque se trata, en ltima instancia, de pasar de las anormalidades del clientelismo a la plenitud de la ciudadana, como lo ha reclamado Sonia Fleury en un captulo precedente. La poltica surge como alternativa a la posibilidad de diluirse en el tecnicismo de la globalizacin, para lograr lo que Dahrendorf ha sealado como contrapeso al poder financiero motor de la globalizacin econmica, que pone en peligro el equilibrio entre oportunidades econmicas, sociedad civil y libertad poltica (Ramoneda, 1999). Pues a la libertad como base de la democracia hay que defenderla no slo porque ayuda al crecimiento econmico, sino porque es la primera condicin de la dignidad del hombre y del desarrollo humano. As se archiva, de paso, la teora de que los derechos civiles y polticos obstaculizan el crecimiento econmico. El pecado de la dcada pasada fue relegar las conquistas de la democracia a lo estrictamente poltico, sin sincronizacin alguna con la agenda econmica. Lo social qued al margen de la agenda de la democracia. Esta frmula pens que la economa poda andar separada de la poltica y que lo social poda esperar. Hoy la poltica ha regresado por la puerta de adelante. En ltima instancia, la reforma poltica no puede ser concebida como un hecho posterior o dado, contingente o marginal, pues tiene tal dinmica propia que, por el contrario, el entorno institucional va a ser producto del proceso poltico mismo. Sobre todo si, como en el caso de Amrica Latina, las teoras sobre el desarrollo no han trado debajo del brazo la urgencia de la reforma de lo poltico como elemento esencial. Politizar es
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Conclusiones
Hoy la relacin entre democracia y desigualdad pasa muy de cerca por los terrenos de la exclusin poltica. Casi se potencia en ella misma. Si en las ltimas dcadas democracia y desigualdad vinieron de la mano, la principal tarea que hoy tiene el sistema poltico es impedir que sigan juntas indefinidamente. En los escenarios del futuro no pueden caber las dos simultneamente porque ser la una o ser la otra (Strasser, 1999). De otra parte, la relacin entre democracia y desarrollo, como se ha puesto de manifiesto en el artculo 11 de la Carta Democrtica Interamericana, es una de interdependencia y refuerzo mutuos, pero adems debe ser una de condicionalidad y complementariedad. Las divergencias entre los objetivos de la democracia poltica y los propsitos de la democracia econmica deben ser cada da menores. Como ya se ha repetido, la legitimacin social del ejercicio de la poltica slo va a darse en la medida en que la democracia ofrezca resultados en lo econmico y ante todo en lo social. Si la definicin de pobreza rebasa tambin las consideraciones econmicas para penetrar en el campo de la vulnerabilidad, la falta de voz, la ausencia de derechos y la impotencia, los procesos extra o supraeconmicos que la determinan deben ser punto de referencia para examinar tanto el crecimiento como el desarrollo. Por ende, la etiologa de la desigualdad en la regin no slo apuntar al anlisis ya clsico de las estructuras de propiedad, sino mucho mas all a las estructuras de poder que han propiciado el crculo vicioso de una democracia con falencias en lo social y mbitos de exclusin que hieren permanentemente la calidad de la democracia. Amrica Latina ha tenido presidentes fuertes, pero Estados dbiles e instituciones esculidas. Como lo ha destacado el BID (2003), en la regin hay tanto un dficit de Estado como de mercado. La gran paradoja reciente de la gobernabilidad consiste en
situar las cosas en un mbito de discusin y deliberacin pblica, arrebatndoselas a los tcnicos, a los profetas y los fanticos (Innerarity, 2002). El regreso de la poltica implica aceptar desde el principio sus limitaciones. Pues la poltica sirve nada ms y nada menos que para conciliar intereses naturalmente divergentes. Es el mejor medio para resolver los conflictos de intereses que surgen entre la pluralidad de valores e intereses que caracterizan a las sociedades. La poltica debe idear frmulas para procesar el conflicto, pues cuenta con todos los actores estratgicos, y por ello est destinada a fracasar si hay intereses excluidos o marginados. Porque la institucionalidad informal de Amrica Latina acusa tambin una vetustez de usos polticos en unos escenarios que estn determinados por tareas histricas nuevas y, por ende, que son un desafo para la poltica. El problema de hoy en la regin es la falta de conciencia de las nuevas responsabilidades que llevan consigo los cambios polticos y sociales para el ejercicio de la poltica.
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que los gobernantes cada vez pueden hacer menos cosas que las que estaban acostumbrados a hacer en las primeras fases de la democratizacin. El estado de bienestar fue clientelizado y capturado en Amrica Latina y, por tal razn, muestra resultados mnimos, como lo destacan Barreda y Costafreda en pginas anteriores. De cara al futuro, hay que poner en marcha auditoras democrticas y sociales para medir el cumplimiento de los objetivos sociales en cada pas como mecanismos legtimos de planeacin de las estrategias nacionales de desarrollo. Iniciar un trabajo en la elaboracin de Perfiles nacionales de gobernabilidad, como lo ha sugerido en esta publicacin la Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo, promovida por el BID, apunta hacia ese objetivo. Los temas de la integracin poltica de Amrica Latina deberan apuntar como ha sucedido en Europa a horizontes ms amplios del desarrollo. El modelo de integracin europeo va ms all de la liberalizacin comercial y procura una convergencia de las instituciones y reglas de poltica. Una vez ms el desafo ser construir una institucionalidad supranacional que logre aprender aun del dficit democrtico que se le endilga a la Unin Europea, como lo destaca Morata en esta publicacin. Si el proceso de cambio social y poltico debe ir acompaado del fortalecimiento institucional, no es menos evidente que es por el camino de lo que Sartori ha denominado los elementos procedimentales de la democracia pluralismo, deliberacin y debate por donde se van a encontrar resultados econmicos y sociales sustentables. Esos elementos procedimentales se confunden sin duda con una seria estrategia de inclusin en la bsqueda de la igualdad En materia de instituciones polticas, los partidos polticos son esenciales no slo por la funcin de representacin que afecta la calidad de la democracia, sino por la forma como abren o cierran espacios de gobernabilidad, especialmente en la arena parlamentaria, por lo cual son insustituibles para la estabilidad del sistema poltico, para generar desarrollo y ser protagonistas de la lucha contra la pobreza. Que no se crea que son innecesarios o prescindibles. Buena parte de la explicacin del dficit democrtico de los pases latinoamericanos se explica por la crisis y el declive de los partidos polticos. La clave de lo que ha pasado en Amrica Latina es el surgimiento de nuevos partidos y la declinacin de los tradicionales como consecuencia de la incapacidad de adaptacin de los viejos partidos a las nuevas realidades sociales. El muy modesto desempeo de las polticas redistributivas slo puede entenderse en el marco de la crisis de la representacin poltica. Es hora de comenzar a pedirle menos a la democracia y ms a la poltica, porque la democracia no puede ser el chivo expiatorio de dcadas de inequidad en Amrica Latina. La sostenibilidad de la estabilidad poltica vendr de la mano de instituciones democrticas inclusivas e incluyentes con disposicin a rendir cuentas a sus ciudadanos, con papel cada vez mayor para las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicacin social, as como de una participacin mayor de las minoras, las mujeres, los indgenas y los pobres. La fuerza, eficacia y autonoma de sus instituciones
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Referencias
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Lowenthal, A. 2000.Latin America at the Centurys Turn. Journal of Democracy, XI (2).
Payne, M., Zovatto, D., Carrillo, F. et al. 2003. La poltica importa. Washington, D.C.: BID. Prats, J. 2004. Desigualdad y desarrollo en Amrica Latina. En. Gobernanza. Revista Internacional de Gobernabilidad para el Desarrollo Humano, 2. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 2004. La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Nueva York: PNUD Ramoneda, J. Despus de la pasin poltica. Madrid: Editorial Taurus. Rodrik, D. et al. 2002. Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Integration in Economic Development. Documento de trabajo. Cambridge, MA. Schmitter, P. 2003. The Quality of Democracy: The Ambiguous Virtues of Accountability. Florencia: Instituto Universitario Europeo. Sen, A. 1999. El desarrollo como libertad. Barcelona: Planeta Strasser, C. 1999. Democracia y desigualdad. Buenos Aires: Clacso. Touraine, A.1999. Libertad e igualdad. Mxico D.F: Fondo de Cultura Econmica.
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