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Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 - Agosto 2008

C

Sistemas Administrativos

Sistemas Administrativos C

Ediciones Caballero Bustamante

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO

Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto (1)
Nelson Shack
RESUMEN En el presente artículo, el autor presente un análisis detallado acerca del proceso de integración y articulación del presupuesto con la planificación. Fundamentalmente el autor destaca la necesidad de articular ambos instrumentos para lograr una mayor efectividad de las políticas públicas y cumplimiento de los objetivos institucionales y concluye en la obligación del Estado en fortalecer las capacidades técnicas de los mandos intermedios y promover la construcción de un servicio civil moderno. a fin de lograr una adecuada implementación del sistema. Este interesante aporte nos permitirá reflexionar acerca de la importancia de contar con un sistema plan – presupuesto íntegramente articulado y conocer los sólidos argumentos que sustentan dicha necesidad.
La aRticULacióN ENtRE pLaNificacióN y pRESUpUEStacióN Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cual sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas, dados los reclamos existentes de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006). fUNciONES DEL pLaN y pRESUpUEStO Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinación interna y externa al Estado y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martin, 2005). Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002). En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y, (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector público y, que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización.
(*)

Dilema

Hoy en día, con un horizonte macroeconómico regional caracterizado por un extraordinario desempeño favorable, pero algo ensombrecido por la poca efectividad de las políticas públicas implementadas durante los últimos años en materia de reducción de pobreza y desigualdad, el tema de la Planificación y su armoniosa articulación con el Presupuesto se vuelve a discutir en los foros políticos y académicos en toda la Región. Precisamente, la necesidad del fortalecimiento del sistema presupuestario sobre la base de un presupuesto con énfasis en Resultados, no hace más que traducir de manera concreta una demanda ciudadana por mayor efectividad en la resolución de los problemas para el ciudadano (en particular para los grupos normalmente excluidos), por un mayor equilibrio entre el cumplimiento seguro de la función de estabilización y la no desatención del cumplimiento de las funciones de asignación y distribución, por una armonía entre las decisiones de corto plazo y de largo plazo, entre el plan y el presupuesto. Si el dilema central de la ciencia económica es la asignación de recursos escasos entre fines alternativos y ello es una expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la eterna discusión entre cómo vincular armónicamente la planificación y la presupuestación, no es más que otra forma de expresión de ese dilema, en el cual por un lado, están los deseos de cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y por el otro, las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo.

Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos últimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos; los planificadores reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente los planes; los gestores tratan de combinar durante la ejecución ambos planos en un escenario presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la eficacia de su acción; los políticos ––––––––––––––––
(*) Maestría en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile; Economista, Universidad del Pacífico. Coordinador del Proyecto “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” del Banco Mundial; Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW de Alemania, PRODELICIA (Unión Europea), PRODES (USAID). Ha sido Director Nacional de Presupuesto Público y Director General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF.

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el mismo que debe ser compatible con las restricciones económicas globales del país. En ella. el mismo que para ser operacionalizable desde la perspectiva de la gestión estatal (no sólo de la gestión presupuestaria) y por tanto no sólo ser parte del discurso político. En tercer lugar. La visión de desarrollo del país. indicando las metas anuales (a escala meso o sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual y por lo general revolvente. procesos. programación. por lo que la generación de información sobre el desempeño a nivel de insumos. formulación de marcos lógicos. sin embargo. existe lo que podríamos denominar cuatro macro procesos globales en la administración financiera gubernamental: planificación Estratégica programación táctica presupuestación Operativa Evaluación Retroalimentadora Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación táctica. consiste en especificar con todo el detalle (es decir. cómo se comprobará si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción pública y no sólo en términos del impacto final. MacRO pROcESOS EN La aDMiNiStRacióN fiNaNciERa GUBERNaMENtaL El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. se establecen y costean los principales cursos de acción (programas públicos fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo. a nivel de entidad o dependencia) cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente dichos cursos de acción previstos tácticamente en el proceso anterior. así como la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas. teorizando un poco y siguiendo a Shack (2007a). a una escala micro o institucional. dejando de reconocer que la base de la acción gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfacción de sus necesidades y solución de sus problemas) está ligada a la apropiada articulación entre los procesos de planificación. son los resultados naturales de este proceso. dichos indicadores deben tener metas objetivas. Es decir. es decir. de periodicidad anual. con qué tipo de recursos. como la satisfacción de sus necesidades esenciales. existe otro proceso. determinación de líneas de base. a través de qué programa de gasto. “…Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan. cuándo.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto) de gestión y motivan a la burocracia a seguir perfeccionándolos pero generalmente no toman medidas concretas para hacer viable en la realidad dicha articulación. productos y resultados (tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales). entre otros. presupuestación y evaluación. quién los ejecutará. en el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo. Por tanto. en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo. cómo. Por su parte. implementación sistemática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada. usualmente estos últimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos…” En efecto. etc. provenientes de qué fuente de financiamiento. debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo planteados y por ende. valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un costo estimado definido. podríamos conceptualizar que el proceso de presupuestación operativa. no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación programática e institucional. el plan nacional de desarrollo y demás. y sobre todo. en tanto que la sociedad civil de vez en cuando levanta su voz de protesta por semejante incoherencia mientras suelen concentrar esencialmente su atención en otros temas urgentes y cercanos. Aquí en la práctica se define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes y cuántos recursos públicos se destinarán genéricamente a dichos propósitos. Fuente: Shack (2007a) C2 Agosto de 2008 . el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el Presupuesto.C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . resulta fundamental.

entonces. que con sus propias especificidades (2) y niveles (macro. presupuestación operativa (que implica la gestión de la misma) y evaluación retroalimentadora. políticas y de gestión. Cabe señalar que en la Región existen importantes avances en materia de la creación de mecanismos (no sólo dentro de la esfera presupuestaria. y. entre otros elementos. también se incrementará. escenarios.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido del término) en sí. México. Uruguay y Venezuela) es: ¿Qué es lo que realmente ocurre en los esfuerzos de integración entre el plan y el presupuesto?. son la prospección. que permita un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los integrantes de una Nación. Un apropiado arreglo institucional que vaya más allá de establecer ciertas reglas formales. Panamá. la probabilidad de alcanzar la integración será mayor y por tanto. estén claros y se desarrollen apropiadamente (es decir. una adecuada armonización entre los planes y presupuestos. al parecer el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo. ¿Cómo solucionar este problema?. En este orden de ideas. Perú. la pregunta esencial hacia cuya respuesta este Estudio pretende aportar algunas consideraciones producto de una rápida revisión de las experiencias en esta materia en 15 países de América Latina (Argentina. La articulación entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso técnico y sobre todo político de iteración e interacción continua que para su eficacia requiere. Chile. por lo menos: a) Un mínimo convencimiento de los actores que para todos. Un mínimo de capacidades técnicas relacionadas no sólo con disponer de personal calificado en las áreas de planificación. la probabilidad de atender efectivamente las demandas ciudadanas a través de la provisión de bienes y servicios que como resultado de la aplicación de políticas y programas. y contar con sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodológico y aplicación flexible. en tanto que el Presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público. aprendizaje colectivo y rendición de cuentas. sino también con tener sistemas de información que al ser de verdad usados por los actores apropiadamente. la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política. participación ciudadana. 2. Sin embargo. presupuesto y gestión. sino también fuera: por ejemplo la implementación de ministerios coordinadores. fundamentalmente de: 1. El Salvador. así como con la información mínima necesaria para poder tomar decisiones). el desarrollo cultural. Guatemala. Ecuador. Lamentablemente no existe un modelo de solución aplicable a cualquier realidad. permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones. coadyuven a la solución de los problemas sustantivos de la sociedad en una determinada coyuntura. la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental. secretarías presidenciales de metas y otras) de coordinación y evaluación. espacios y momentos de interacción en los que se juega. Paraguay. Colombia. meso y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPAs y además contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos. Costa Rica. en él hay actores.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . tácticos e incluso operativos de la Administración Gubernamental. En este sentido. requiere que estos cuatro macro procesos que determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el nivel de bienestar de la población. en la medida que los procesos que hemos llamado de planificación estratégica. Ciertamente. roles. promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales. Brasil. la eficiencia económica. podríamos resumir operativamente el proceso de articulación entre el plan y el presupuesto en varios aspectos. que a pesar de poder ser definido de manera sencilla. Ediciones Caballero Bustamante Finalmente. aunque esto signifique modificar la distribución del poder de negociación que tiene cada actor actualmente en el proceso. b) Un sostenido liderazgo político y capacidades técnicas que orienten el proceso de cambio de la situación actual a la deseada. y considerando los dos requisitos fundamentales antes indicados. roles de los actores y Agosto de 2008 C3 . programación táctica. si la articulación del presupuesto y el plan es el resultado de un proceso técnico y político. espacio y tiempo. dinámicas operativas e intereses) a considerar en este proceso de articulación. Al respecto. será mejor que la situación actual de desarticulación. cabe recordar que las funciones esenciales de la Planificación. En general. entre los que destacan: 1. Bolivia. la coordinación y la evaluación. la equidad social. tiene una resolución muy compleja dada la multiplicidad de aspectos (actores. niveles. se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicación e información. promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macro procesos anteriores. reglas. se cuente con las capacidades técnicas. tendríamos un proceso de Evaluación Retroalimentadora. La articulación al ser efectiva busca el potenciamiento sinérgico del cumplimiento tanto de las funciones del plan (como resultado del proceso de planificación) como del presupuesto (como resultado del proceso de presupuestación). Pero está claro que modificar el estado actual de cosas en materia de integración entre el plan y el presupuesto requiere necesariamente.

por lo cual. sino más bien en un contexto cultural. se podrá observar en la práctica.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante La aRticULacióN ENtRE pLaNificacióN y pRESUpUEStacióN DEMaNDaS • Políticas • Sociales • Económicas • Ambientales •… Sociedad . ión y ac fic ones ión ni i c pla vers istra ra n in cie i m n ad fina a Co dqu nt isi r pa ata cion tri cio es mo ne . qué proyectos. La articulación no se produce en un vacío. los aplicativos informáticos. sobre todo si está al mismo nivel organizacional del Poder Ejecutivo y particularmente cuando el sistema de planificación no tiene la responsabilidad de elaborar el presupuesto de inversión. el registro de información y diseños institucionales y organizativos deben reconocer estas diferencias para que puedan soportar un verdadero proceso de integración. en última instancia. no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento no sólo de la administración financiera en particular. la mayor o menor presencia del Plan en la determinación de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario. C Re Sa uent ndic nc as ió ión y n l na rso pe to de en n Tal no ó sti el a Ge y d Hum OfERtaS • Políticas • Programas • Proyectos • Actividades •… Sociedad proceso político proceso técnico proceso Mixto 2. no usa el sistema de inversión pública para priorizar (y sólo se preocupa de asegurar la viabilidad técnica y socioeconómica de los proyectos) en un escenario de restricción presupuestaria. histórico e institucional determinado y bajo una dinámica distinta dependiendo el nivel jerárquico organizacional en el cual se produzca (es decir. el liderazgo y poder que ejerce el ente rector del sistema presupuestario es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora. No debemos olvidar que en general. No es lo mismo hablar de esta interacción. Por tanto. es decir. sistemas administrativos. justamente por la falta de formalización de las prioridades gubernamentales. cuando no existe un sistema administrativo formal de planificación que cuando lo hay. Por otro lado. nio s y Bienes y Servicios Problemas co Gestión Pública nt de rol. o cuando existiendo dicho sistema. dependerá de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo. que operativamente C4 Agosto de 2008 . El punto es que no siempre está claro de qué Plan se trata. por lo que en la medida que nos movamos de un extremo al otro del espacio de formalización del plan. éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero. Asimismo.C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . de qué sectores y territorios se hacen primero (define una secuencia de inversiones programáticas) de acuerdo a la lógica del Plan. sino de la gestión pública en general). una cosa es la articulación del presupuesto general de la república con el plan nacional de desarrollo y otra distinta la articulación entre el presupuesto de una entidad y su plan operativo institucional). hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan.

éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero…” De hecho. cómo va el logro de los objetivos presupuestarios anuales (OPAs). al estar sujeto a un calendario rígido. que es generalmente menos formalizado. pues no “están a tiempo o en forma” cuando se toman las decisiones presupuestarias…” iNvOLUcRaNDO tODaS LaS faSES DEL cicLO Elaborar La real y permanente armonización del plan y presupuesto se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una mínima densidad instrumental. en el cual. termina envolviendo y caracterizando el proceso de integración con su propia lógica. en última instancia. “…Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe en el proceso presupuestario y de planificación. Asimismo. sino también quién se integra sobre quién: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan. pues no “están a tiempo o en forma” cuando se toman las decisiones presupuestarias. las prioridades de política gubernamental están contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND. de periodicidad anual y rutinario. sin que haya un condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND. resulta necesario que esta influencia se extienda más allá de la fase de elaboración. de periodicidad anual y rutinario. la plataforma de integración. por lo cual. legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional). debidamente expresadas en términos operacionalmente concretos. • Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinación de las orientaciones del gasto. en el cual. que es generalmente menos formalizado. enfoque y dinámica. Establecer Evaluar Opas Ejecutar Agosto de 2008 C5 . difundido y más flexible. el primero. dadas las típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodológicas.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicionales que norman la fase de elaboración presupuestaria.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . sino que también esté presente durante las fases de establecimiento (o aprobación). que suele distinguir entre los procesos de programación y formulación. Ediciones Caballero Bustamante es el proceso presupuestario (que termina reemplazando al proceso de planificación propiamente dicho) quien define la orientación (incluso estratégica) del gasto público. con lo cual. el primero. muchas veces prescinde de los resultados del segundo. en el cual. en donde evidentemente. es decir. Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe en el proceso presupuestario y de planificación. el carácter incremental del gasto público se perpetúa. muchas veces prescinde de los resultados del segundo. y. legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional). difundido y más flexible. pueda permear los procesos de toma de decisiones en materia de asignación de recursos presupuestarios. a fin de que la información sobre las prioridades estratégicas. La discusión parece reducirse no a si de da o no integración. como bien lo sugiere Cunill & Ospina (2003) existen en América Latina dos grandes modelos de determinación de la orientación programática del gasto: • Un modelo Plan. ejecución y evaluación del presupuesto. al estar sujeto a un calendario rígido. “…hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan. o equivalente) que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario.

mediante la incorporación de fondos concursables. la introducción de mejoras procedimentales sustantivas en la forma (y fondo) cómo se elabora el presupuesto. Determinación de Créditos presupuestarios. indicadores de desempeño.C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . sean conceptos tan frecuentes en el lenguaje de los operadores involucrados como presupuesto. etc. Confección de un mapa de relaciones presupuestarias. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado. pROGRaMacióN y fORMULacióN pRESUpUEStaRia faSES SUGERiDaS Estimación de Gastos Rígidos 1 Determinación de recursos fiscales disponibles: Formulación en 2 Etapas. C6 Agosto de 2008 . Dividendo de Eficiencia. Establecimiento de metas para los indicadores de desempeño. difundida y apropiada por la burocracia. articulación de políticas y programas y demás. algoritmos predefinidos para la determinación de pisos. En efecto. La articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de densidad instrumental. objeto de gasto. Estimación de Gastos Rígidos: componentes estructurales e inerciales del gasto. pues evidentemente los resultados más importantes (y recordemos la relevancia del enfoque hacia resultados) se obtienen más allá del año fiscal. siempre y cuando estén enmarcados en un horizonte de programación mayor al año calendario. es la existencia y aplicación de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que oriente las decisiones de la política presupuestaria más allá del año calendario y le dé consistencia intertemporal. un elemento particularmente importante. Discusión sobre el desempeño de lo existente. Institucionales y de Desempeño 8 Programación y formulación 7 5 4 Análisis de nuevas iniciativas de gasto 5 6 Establecimiento de metas para Indicadores de Desempeño Concentración de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño 7 6 8 Determinación de Créditos Presupuestarios Así por ejemplo. matrices de relaciones. Análisis de nuevas iniciativas de gasto: fondo concursable. Concertación de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño: Marcos Lógicos. resultan importantes para facilitar el proceso de integración entre el plan y presupuesto. de un adecuado proceso de formulación presupuestaria y el uso de una apropiada clasificación funcional programática del presupuesto son indispensables para tal articulación. Determinación de Recursos Fiscales Programables 1 2 Interacciones Técnicas entre Guardianes y Defensores Instancia Consultiva y Presencial de Coordinación Técnica Interistitucional 2 3 3 Discusión sobre desempeño de lo existente 4 Mapa de relaciones Programáticas. análisis estratégico. presupuesto institucional y demás. líneas de base. Es necesario que conceptos (y su aplicación cotidiana en la gestión y en el proceso decisional) tales como marcos lógicos. fuente de financiamiento.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante 3.

proceso que se traduce en la construcción de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP). • Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto. consolidación del arreglo institucional. y una orientación general de la administración hacia el logro de resultados para el desarrollo. un MFMP contiene por lo menos tres elementos fundamentales que lo caracterizan y que permiten confeccionar una taxonomía generacional respecto a este instrumento: (i) un marco agregado de recursos. balanza de pagos. consistente con la sostenibilidad de las finanzas públicas y las prioridades generales de la política gubernamental que incluye metas cuantitativas tanto a nivel macroeconómico (inflación. determinado de arriba hacia abajo. donde el enfoque que prime no sea la ejecución de los medios sino el logro de los fines.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del presupuesto. limitar y corregir. En este sentido. Todo esfuerzo por implementar o mejorar los procesos de programación macrofiscal plurianual (calidad de proyecciones. asignar.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C tipos: (a) aquellos de primera generación (como Panamá y Venezuela. siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple con las funciones básicas de prevenir. producto. Ediciones Caballero Bustamante Marco fiscal de Mediano plazo • Quizá el vehículo mas apropiado para lograr una vinculación armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación es justamente la programación multianual. mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de monitoreo y evaluación de la acción gubernamental (en particular del gasto público). etc. (b) los de segunda generación (como Colombia y Perú) que además incluyen especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones sectoriales y funcionales (es decir. a través del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental. estableciendo para los principales gastos no solamente su contenido de naturaleza económica. La articulación contará con un entorno más propicio para la misma. como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado. y otros) e incrementar su efectividad en el proceso de toma de decisiones públicas (con apropiados mecanismos de transparencia y comunicación a la ciudadanía). movilidad del horizonte. En efecto. (ii) un conjunto esencial de estimaciones de costo. aunque el primer año del marco si es consistente con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones. (iii) un mecanismo de interacción y coordinación que promueva un proceso de toma de decisiones en base al diálogo y la cooperación. no exentos de sesgos y únicamente con propósitos ilustrativos) los distintos marcos fiscales en tres MONitOREO y EvaLUacióN Agosto de 2008 C7 . contribuirá a mejorar en la práctica los procesos de articulación entre el plan y presupuesto. • En general.) y fiscales (ingreso y gasto según clasificación económica). en la medida que se disponga de costos por actividades. sino también quién los ejecutará y para qué propósito) para cada uno de los años comprendidos en el marco. para citar simplemente un par de ejemplos) que sólo se circunscriben a la parte global y general especificando los grandes agregados macrofiscales y declaraciones de política pública gubernamental. empleo. dado el mayor volumen de información disponible y la capacidad de absorberla en el proceso decisional. indicadores de desempeño y mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión. En general. 2005). permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno. función o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros. 4. más fácil será el proceso de integración entre el plan y el presupuesto en cada nivel. especificando incluso las metas de los principales proyectos de inversión y actividades que contiene el presupuesto. y (c) aquellos de tercera generación (como Brasil y Argentina) que se caracterizan por incluir los principales indicadores de desempeño de producto y resultado (especialmente de este último tipo) como resultado de la programación no financiera que subyace a la programación financiera. construidas de abajo hacia arriba. podríamos clasificar (evidentemente de manera preliminar. respecto a la estrategia de acción programática intertemporal que cada sector del gobierno tiene previsto hacer para alcanzar dichas prioridades generales de la política. • No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector.

como la estructura de incentivos y demás) está a la base de todo POR y no puede haber disponibilidad de dicha información de manera sistemática. una presupuestación que no sea la consolidación de simples proyecciones del financiamiento continuo de los programas existentes en el tiempo (extrapolación inercial). 5. entonces. explícita y transparente la información sobre desempeño pasado. presente y futuro (pasado: por lo menos en el año fiscal anterior. procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática. meritocrático. claro está. flexible pero también estable y altamente calificado. explícita y transparente la información sobre desempeño pasado. presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de organización de las entidades públicas. parecería recomendable tratar de empezar generando un convencimiento en los distintos operadores (por ejemplo. Por consiguiente. la articulación será más plausible en la medida que la institucionalidad asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la burocracia. y siendo el POR un conjunto de metodologías. particularmente de los mandos intermedios y no se promueve la construcción de un servicio civil de carrera moderno. en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario. si detrás de la discusión entre la integración armónica de los planes y los presupuestos subyace la preocupación de cómo lograr realmente un presupuesto orientado a resultados (POR).Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante En efecto. De esta manera. equidad social. cONcEptUaLizaNDO UN pOR Elaborar n Evaluar Es un conjunto de metodologías. puede facilitar sustancialmente una mayor eficacia en el proceso de integración del plan y presupuesto en cada nivel. fiable y oportuna por fuera de un sistema de monitoreo y evaluación (y sus particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y de inversiones) la existencia de este sistema administrativo y su grado de desarrollo. orientándolos más hacia los resultados en el mediano y largo plazo. si sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formación de capacidades en todos los operadores públicos relacionados con la gestión. es decir. Finalmente. a través de un complejo pero eficiente y transparente proceso de transformación de insumos en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la población (Shack. fortalecien- do así la capacidad efectiva del Estado para generar valor público (Shack. por cambiar los procesos de trabajo permanentes en la burocracia. “…será improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integración plan y presupuesto. 2007c). en lugar de emitir de plano una disposición normativa vinculante que obligue hacer presupuestación plurianual bajo un enfoque para resultados. será improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integración plan y presupuesto. en vista que la información sobre desempeño (junto con otros elementos. sustentabilidad ambiental y desarrollo humano en general. procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática. Al final de cuentas. Establecer información sobre desempeño n Ejecutar La solución no pasa necesariamente por sacar una ley o crear un sistema informático sino más bien. dado que éste es un requisito sine qua non para alcanzar una gestión para resultados de desarrollo. durante cada fase del proceso presupuestario. y previsto para un futuro inmediato. a través de acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad. a partir de una operación piloto) y generando capacidades progresivamente. 2007ª).C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público. por una senda de eficiencia y crecimiento económico. presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo. la integración es posible gracias al trabajo de personas que conforman un servicio civil flexible y meritocrático. De hecho. si sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formación de capacidades en todos los operadores públicos relacionados con la gestión…” C8 Agosto de 2008 . La rigidez de la burocracia puede ser tanto o más perjudicial que la rigidez presupuestaria. democracia política. en particular de los mandos intermedios. sino que realmente asignen el gasto en función de un pensamiento estratégico. traducido en objetivos y prioridades de política pública de mediano y largo plazo que permitan transitar progresivamente (y de manera sostenida) al país. El refuerzo legal es necesario pero no suficiente.

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En el libro: Fortalecimiento de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina. 9. Shack. Santiago. INDES. Humberto (2005). Nelson (2007d). Nelson (2007b). Stiglitz. Bogotá. Santiago. México. Exposición en Taller sobre Presupuestar en América Latina. es la evaluación ex – tempore (o durante) o también conocido con el nombre de Monitoreo. Echeverri Juan Carlos (2006). 26. Chile. Perú. Ciudad de México. BID/PRODEV. que organizó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de su Programa PRODEV.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C 19. Javier (2000). Estudio Caballero Bustamente.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . Chile. ¿La Presupuestación tiene algún futuro?. España. Serie Gestión Pública Nº 21. Diálogo Regional de Política. 3. Presupuesto y Control: Pautas de Reforma para América Latina. Santiago. “Costa Rica: análisis crítico del proceso presupuestario”. Miguel (2006). 27. Venezuela. Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto: Experiencias en 5 países de América Latina (Argentina. Santiago. Teoría del Gasto Público. Chile. Segunda Parte: Innovaciones en materia presupuestaria. Lima. “Presupuestar en Colombia: buscando la gobernabilidad fiscal a través del presupuesto”. Nelson (2007a). “Marco Conceptual: Administración Financiera del Estado y Gestión Presupuestaria”. Ignacio (2006). Richard y P. Musgrave. Chile.

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