Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 - Agosto 2008

C

Sistemas Administrativos

Sistemas Administrativos C

Ediciones Caballero Bustamante

SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO

Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto (1)
Nelson Shack
RESUMEN En el presente artículo, el autor presente un análisis detallado acerca del proceso de integración y articulación del presupuesto con la planificación. Fundamentalmente el autor destaca la necesidad de articular ambos instrumentos para lograr una mayor efectividad de las políticas públicas y cumplimiento de los objetivos institucionales y concluye en la obligación del Estado en fortalecer las capacidades técnicas de los mandos intermedios y promover la construcción de un servicio civil moderno. a fin de lograr una adecuada implementación del sistema. Este interesante aporte nos permitirá reflexionar acerca de la importancia de contar con un sistema plan – presupuesto íntegramente articulado y conocer los sólidos argumentos que sustentan dicha necesidad.
La aRticULacióN ENtRE pLaNificacióN y pRESUpUEStacióN Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cual sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas, dados los reclamos existentes de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006). fUNciONES DEL pLaN y pRESUpUEStO Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinación interna y externa al Estado y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martin, 2005). Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002). En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y, (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector público y, que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización.
(*)

Dilema

Hoy en día, con un horizonte macroeconómico regional caracterizado por un extraordinario desempeño favorable, pero algo ensombrecido por la poca efectividad de las políticas públicas implementadas durante los últimos años en materia de reducción de pobreza y desigualdad, el tema de la Planificación y su armoniosa articulación con el Presupuesto se vuelve a discutir en los foros políticos y académicos en toda la Región. Precisamente, la necesidad del fortalecimiento del sistema presupuestario sobre la base de un presupuesto con énfasis en Resultados, no hace más que traducir de manera concreta una demanda ciudadana por mayor efectividad en la resolución de los problemas para el ciudadano (en particular para los grupos normalmente excluidos), por un mayor equilibrio entre el cumplimiento seguro de la función de estabilización y la no desatención del cumplimiento de las funciones de asignación y distribución, por una armonía entre las decisiones de corto plazo y de largo plazo, entre el plan y el presupuesto. Si el dilema central de la ciencia económica es la asignación de recursos escasos entre fines alternativos y ello es una expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, resulta que la eterna discusión entre cómo vincular armónicamente la planificación y la presupuestación, no es más que otra forma de expresión de ese dilema, en el cual por un lado, están los deseos de cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y por el otro, las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo.

Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan, sin embargo, usualmente estos últimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos; los planificadores reconocen que los presupuestos se elaboran siguiendo otros criterios y no necesariamente los planes; los gestores tratan de combinar durante la ejecución ambos planos en un escenario presupuestario en que el resto de sistemas administrativos reduce sustancialmente la eficacia de su acción; los políticos ––––––––––––––––
(*) Maestría en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile; Economista, Universidad del Pacífico. Coordinador del Proyecto “Mejoramiento de los Servicios de Justicia” del Banco Mundial; Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Banco Mundial, KFW de Alemania, PRODELICIA (Unión Europea), PRODES (USAID). Ha sido Director Nacional de Presupuesto Público y Director General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF.

Agosto de 2008

C1

debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo planteados y por ende. indicando las metas anuales (a escala meso o sectorial) a alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual y por lo general revolvente. a través de qué programa de gasto. Es decir. etc. el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Objetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el Presupuesto. dejando de reconocer que la base de la acción gubernamental (que probablemente influya de manera determinante en la satisfacción de sus necesidades y solución de sus problemas) está ligada a la apropiada articulación entre los procesos de planificación. existe lo que podríamos denominar cuatro macro procesos globales en la administración financiera gubernamental: planificación Estratégica programación táctica presupuestación Operativa Evaluación Retroalimentadora Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación táctica. provenientes de qué fuente de financiamiento. consiste en especificar con todo el detalle (es decir. a una escala micro o institucional. La visión de desarrollo del país. el mismo que para ser operacionalizable desde la perspectiva de la gestión estatal (no sólo de la gestión presupuestaria) y por tanto no sólo ser parte del discurso político. Por tanto. procesos.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante aprueban siempre ambos instrumentos (plan y presupuesto) de gestión y motivan a la burocracia a seguir perfeccionándolos pero generalmente no toman medidas concretas para hacer viable en la realidad dicha articulación. no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación programática e institucional. cómo se comprobará si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la acción pública y no sólo en términos del impacto final. sin embargo. implementación sistemática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada. son los resultados naturales de este proceso. y sobre todo. en el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo. el mismo que debe ser compatible con las restricciones económicas globales del país. con qué tipo de recursos. por lo que la generación de información sobre el desempeño a nivel de insumos. formulación de marcos lógicos. MacRO pROcESOS EN La aDMiNiStRacióN fiNaNciERa GUBERNaMENtaL El primero debiera efectuarse a una escala macro o gubernamental y para un horizonte temporal de largo plazo. determinación de líneas de base. es decir.C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . como la satisfacción de sus necesidades esenciales. Por su parte. podríamos conceptualizar que el proceso de presupuestación operativa. “…Tanto los planificadores como los presupuestólogos están de acuerdo en términos teóricos con que el presupuesto es el reflejo financiero del plan. presupuestación y evaluación. Fuente: Shack (2007a) C2 Agosto de 2008 . cómo. resulta fundamental. teorizando un poco y siguiendo a Shack (2007a). se establecen y costean los principales cursos de acción (programas públicos fundamentales) que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo. a nivel de entidad o dependencia) cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente dichos cursos de acción previstos tácticamente en el proceso anterior. entre otros. quién los ejecutará. en tanto que la sociedad civil de vez en cuando levanta su voz de protesta por semejante incoherencia mientras suelen concentrar esencialmente su atención en otros temas urgentes y cercanos. usualmente estos últimos reconocen la existencia de ciertas prioridades en los planes de desarrollo pero no necesariamente las toman en cuenta cuando hacen los presupuestos…” En efecto. cuándo. Aquí en la práctica se define qué se quiere lograr en el ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes y cuántos recursos públicos se destinarán genéricamente a dichos propósitos. productos y resultados (tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales). existe otro proceso. de periodicidad anual. en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo. el plan nacional de desarrollo y demás. En tercer lugar. así como la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas. dichos indicadores deben tener metas objetivas. En ella. valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado periodo de tiempo y a un costo estimado definido. programación.

Bolivia. dinámicas operativas e intereses) a considerar en este proceso de articulación. programación táctica. en él hay actores. que a pesar de poder ser definido de manera sencilla. al parecer el gran ausente sigue siendo la prospectiva a largo plazo. roles. Pero está claro que modificar el estado actual de cosas en materia de integración entre el plan y el presupuesto requiere necesariamente. la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental. en la medida que los procesos que hemos llamado de planificación estratégica. tácticos e incluso operativos de la Administración Gubernamental. también se incrementará. Ecuador. sino también con tener sistemas de información que al ser de verdad usados por los actores apropiadamente. entonces. si la articulación del presupuesto y el plan es el resultado de un proceso técnico y político. Uruguay y Venezuela) es: ¿Qué es lo que realmente ocurre en los esfuerzos de integración entre el plan y el presupuesto?. Chile. presupuestación operativa (que implica la gestión de la misma) y evaluación retroalimentadora. así como con la información mínima necesaria para poder tomar decisiones). entre otros elementos. permitan efectivamente un mejor proceso de toma de decisiones. Un apropiado arreglo institucional que vaya más allá de establecer ciertas reglas formales. la coordinación y la evaluación. En este orden de ideas. La articulación al ser efectiva busca el potenciamiento sinérgico del cumplimiento tanto de las funciones del plan (como resultado del proceso de planificación) como del presupuesto (como resultado del proceso de presupuestación). el desarrollo cultural. espacio y tiempo. la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política. En general. Ciertamente. meso y micro) debiera permitir seguir y controlar el cumplimiento de los OPAs y además contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos. Paraguay. Perú. Panamá. que con sus propias especificidades (2) y niveles (macro. participación ciudadana. políticas y de gestión. cabe recordar que las funciones esenciales de la Planificación. espacios y momentos de interacción en los que se juega. requiere que estos cuatro macro procesos que determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el nivel de bienestar de la población. Brasil. Cabe señalar que en la Región existen importantes avances en materia de la creación de mecanismos (no sólo dentro de la esfera presupuestaria. se cuente con las capacidades técnicas. niveles. Costa Rica. la equidad social. son la prospección. una adecuada armonización entre los planes y presupuestos. estén claros y se desarrollen apropiadamente (es decir. Guatemala. tiene una resolución muy compleja dada la multiplicidad de aspectos (actores.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C estructuras organizacionales y tenga en cuenta las relaciones informales y los procesos de trabajo con los que cotidianamente opera la burocracia (en el buen sentido del término) en sí. Al respecto. secretarías presidenciales de metas y otras) de coordinación y evaluación. El Salvador. en tanto que el Presupuesto debe preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . podríamos resumir operativamente el proceso de articulación entre el plan y el presupuesto en varios aspectos. México. Un mínimo de capacidades técnicas relacionadas no sólo con disponer de personal calificado en las áreas de planificación. reglas. Colombia. promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macro procesos anteriores. se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicación e información. promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales. la eficiencia económica. por lo menos: a) Un mínimo convencimiento de los actores que para todos. En este sentido. la probabilidad de alcanzar la integración será mayor y por tanto. b) Un sostenido liderazgo político y capacidades técnicas que orienten el proceso de cambio de la situación actual a la deseada. que permita un escenario de transparencia e integridad que haga posible el desarrollo humano pleno de los integrantes de una Nación. Lamentablemente no existe un modelo de solución aplicable a cualquier realidad. y contar con sistemas administrativos que se caractericen por su rigor metodológico y aplicación flexible. aunque esto signifique modificar la distribución del poder de negociación que tiene cada actor actualmente en el proceso. 2. presupuesto y gestión. ¿Cómo solucionar este problema?. Sin embargo. aprendizaje colectivo y rendición de cuentas. Ediciones Caballero Bustamante Finalmente. y considerando los dos requisitos fundamentales antes indicados. sino también fuera: por ejemplo la implementación de ministerios coordinadores. la pregunta esencial hacia cuya respuesta este Estudio pretende aportar algunas consideraciones producto de una rápida revisión de las experiencias en esta materia en 15 países de América Latina (Argentina. entre los que destacan: 1. La articulación entre el plan y presupuesto es el resultado de un proceso técnico y sobre todo político de iteración e interacción continua que para su eficacia requiere. escenarios. será mejor que la situación actual de desarticulación. tendríamos un proceso de Evaluación Retroalimentadora. roles de los actores y Agosto de 2008 C3 . la probabilidad de atender efectivamente las demandas ciudadanas a través de la provisión de bienes y servicios que como resultado de la aplicación de políticas y programas. fundamentalmente de: 1. y. coadyuven a la solución de los problemas sustantivos de la sociedad en una determinada coyuntura.

C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . C Re Sa uent ndic nc as ió ión y n l na rso pe to de en n Tal no ó sti el a Ge y d Hum OfERtaS • Políticas • Programas • Proyectos • Actividades •… Sociedad proceso político proceso técnico proceso Mixto 2. sistemas administrativos. hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan. el registro de información y diseños institucionales y organizativos deben reconocer estas diferencias para que puedan soportar un verdadero proceso de integración. qué proyectos. la mayor o menor presencia del Plan en la determinación de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante La aRticULacióN ENtRE pLaNificacióN y pRESUpUEStacióN DEMaNDaS • Políticas • Sociales • Económicas • Ambientales •… Sociedad . No debemos olvidar que en general. por lo cual. sobre todo si está al mismo nivel organizacional del Poder Ejecutivo y particularmente cuando el sistema de planificación no tiene la responsabilidad de elaborar el presupuesto de inversión. ión y ac fic ones ión ni i c pla vers istra ra n in cie i m n ad fina a Co dqu nt isi r pa ata cion tri cio es mo ne . histórico e institucional determinado y bajo una dinámica distinta dependiendo el nivel jerárquico organizacional en el cual se produzca (es decir. los aplicativos informáticos. por lo que en la medida que nos movamos de un extremo al otro del espacio de formalización del plan. de qué sectores y territorios se hacen primero (define una secuencia de inversiones programáticas) de acuerdo a la lógica del Plan. La articulación no se produce en un vacío. el liderazgo y poder que ejerce el ente rector del sistema presupuestario es usualmente avasallador frente a la autoridad planificadora. dependerá de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo. nio s y Bienes y Servicios Problemas co Gestión Pública nt de rol. Por otro lado. sino más bien en un contexto cultural. Asimismo. o cuando existiendo dicho sistema. Por tanto. no usa el sistema de inversión pública para priorizar (y sólo se preocupa de asegurar la viabilidad técnica y socioeconómica de los proyectos) en un escenario de restricción presupuestaria. éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero. cuando no existe un sistema administrativo formal de planificación que cuando lo hay. se podrá observar en la práctica. que operativamente C4 Agosto de 2008 . en última instancia. es decir. no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento no sólo de la administración financiera en particular. justamente por la falta de formalización de las prioridades gubernamentales. No es lo mismo hablar de esta interacción. sino de la gestión pública en general). El punto es que no siempre está claro de qué Plan se trata. una cosa es la articulación del presupuesto general de la república con el plan nacional de desarrollo y otra distinta la articulación entre el presupuesto de una entidad y su plan operativo institucional).

y. al estar sujeto a un calendario rígido. de periodicidad anual y rutinario. muchas veces prescinde de los resultados del segundo. cómo va el logro de los objetivos presupuestarios anuales (OPAs). difundido y más flexible. el primero. el primero. “…hay que tener presente que el Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . resulta necesario que esta influencia se extienda más allá de la fase de elaboración. por lo cual. termina envolviendo y caracterizando el proceso de integración con su propia lógica. enfoque y dinámica. de periodicidad anual y rutinario. a fin de que la información sobre las prioridades estratégicas. La discusión parece reducirse no a si de da o no integración. Ediciones Caballero Bustamante es el proceso presupuestario (que termina reemplazando al proceso de planificación propiamente dicho) quien define la orientación (incluso estratégica) del gasto público. el carácter incremental del gasto público se perpetúa. en el cual. ejecución y evaluación del presupuesto. • Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinación de las orientaciones del gasto. dadas las típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodológicas. la plataforma de integración. Asimismo. Establecer Evaluar Opas Ejecutar Agosto de 2008 C5 . que suele distinguir entre los procesos de programación y formulación. “…Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe en el proceso presupuestario y de planificación. o equivalente) que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario. que es generalmente menos formalizado. sino que también esté presente durante las fases de establecimiento (o aprobación). legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional). pues no “están a tiempo o en forma” cuando se toman las decisiones presupuestarias…” iNvOLUcRaNDO tODaS LaS faSES DEL cicLO Elaborar La real y permanente armonización del plan y presupuesto se da cuando en cada nivel se producen cambios concretos en los procesos de trabajo que modifican la rutina del ciclo presupuestario y se verifica una mínima densidad instrumental. sin que haya un condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND. que es generalmente menos formalizado.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C Es crucial el perfeccionamiento de los procesos tradicionales que norman la fase de elaboración presupuestaria. pueda permear los procesos de toma de decisiones en materia de asignación de recursos presupuestarios. muchas veces prescinde de los resultados del segundo. pues no “están a tiempo o en forma” cuando se toman las decisiones presupuestarias. sino también quién se integra sobre quién: el plan sobre el presupuesto o el presupuesto sobre el plan. éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero…” De hecho. difundido y más flexible. en última instancia. debidamente expresadas en términos operacionalmente concretos. es decir. al estar sujeto a un calendario rígido. las prioridades de política gubernamental están contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND. en el cual. Debe buscarse eliminar la típica asimetría que existe en el proceso presupuestario y de planificación. en donde evidentemente. como bien lo sugiere Cunill & Ospina (2003) existen en América Latina dos grandes modelos de determinación de la orientación programática del gasto: • Un modelo Plan. en el cual. legalmente establecido (incluso a nivel de mandato constitucional). con lo cual.

Confección de un mapa de relaciones presupuestarias. es la existencia y aplicación de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que oriente las decisiones de la política presupuestaria más allá del año calendario y le dé consistencia intertemporal. matrices de relaciones. C6 Agosto de 2008 . Institucionales y de Desempeño 8 Programación y formulación 7 5 4 Análisis de nuevas iniciativas de gasto 5 6 Establecimiento de metas para Indicadores de Desempeño Concentración de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño 7 6 8 Determinación de Créditos Presupuestarios Así por ejemplo. etc. En efecto. Dividendo de Eficiencia. presupuesto institucional y demás. Concertación de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño: Marcos Lógicos. de un adecuado proceso de formulación presupuestaria y el uso de una apropiada clasificación funcional programática del presupuesto son indispensables para tal articulación. un elemento particularmente importante. mediante la incorporación de fondos concursables. Establecimiento de metas para los indicadores de desempeño. pROGRaMacióN y fORMULacióN pRESUpUEStaRia faSES SUGERiDaS Estimación de Gastos Rígidos 1 Determinación de recursos fiscales disponibles: Formulación en 2 Etapas.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante 3. análisis estratégico. pues evidentemente los resultados más importantes (y recordemos la relevancia del enfoque hacia resultados) se obtienen más allá del año fiscal. Estimación de Gastos Rígidos: componentes estructurales e inerciales del gasto. Determinación de Créditos presupuestarios. articulación de políticas y programas y demás. difundida y apropiada por la burocracia. Es necesario que conceptos (y su aplicación cotidiana en la gestión y en el proceso decisional) tales como marcos lógicos. Determinación de Recursos Fiscales Programables 1 2 Interacciones Técnicas entre Guardianes y Defensores Instancia Consultiva y Presencial de Coordinación Técnica Interistitucional 2 3 3 Discusión sobre desempeño de lo existente 4 Mapa de relaciones Programáticas. objeto de gasto. siempre y cuando estén enmarcados en un horizonte de programación mayor al año calendario. La existencia de un marco fiscal de mediano plazo suficientemente desarrollado.C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . la introducción de mejoras procedimentales sustantivas en la forma (y fondo) cómo se elabora el presupuesto. líneas de base. Discusión sobre el desempeño de lo existente. La articulación depende de la existencia de un mínimo nivel de densidad instrumental. Análisis de nuevas iniciativas de gasto: fondo concursable. algoritmos predefinidos para la determinación de pisos. resultan importantes para facilitar el proceso de integración entre el plan y presupuesto. fuente de financiamiento. sean conceptos tan frecuentes en el lenguaje de los operadores involucrados como presupuesto. indicadores de desempeño.

Ediciones Caballero Bustamante Marco fiscal de Mediano plazo • Quizá el vehículo mas apropiado para lograr una vinculación armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación es justamente la programación multianual. La articulación contará con un entorno más propicio para la misma. como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado. especificando incluso las metas de los principales proyectos de inversión y actividades que contiene el presupuesto. para citar simplemente un par de ejemplos) que sólo se circunscriben a la parte global y general especificando los grandes agregados macrofiscales y declaraciones de política pública gubernamental. determinado de arriba hacia abajo. balanza de pagos. pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del presupuesto. En efecto. • Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C tipos: (a) aquellos de primera generación (como Panamá y Venezuela. consistente con la sostenibilidad de las finanzas públicas y las prioridades generales de la política gubernamental que incluye metas cuantitativas tanto a nivel macroeconómico (inflación. y una orientación general de la administración hacia el logro de resultados para el desarrollo. 4. asignar. En este sentido. indicadores de desempeño y mecanismos de monitoreo y evaluación de la gestión. no exentos de sesgos y únicamente con propósitos ilustrativos) los distintos marcos fiscales en tres MONitOREO y EvaLUacióN Agosto de 2008 C7 . a través del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental. (ii) un conjunto esencial de estimaciones de costo. 2005). permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno. En general. sino también quién los ejecutará y para qué propósito) para cada uno de los años comprendidos en el marco. (b) los de segunda generación (como Colombia y Perú) que además incluyen especificaciones de gasto siguiendo clasificaciones sectoriales y funcionales (es decir.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . producto. proceso que se traduce en la construcción de un marco fiscal de mediano plazo (MFMP). Todo esfuerzo por implementar o mejorar los procesos de programación macrofiscal plurianual (calidad de proyecciones. consolidación del arreglo institucional. siguiendo a Martirene (2007) un MFMP cumple con las funciones básicas de prevenir. empleo. podríamos clasificar (evidentemente de manera preliminar. contribuirá a mejorar en la práctica los procesos de articulación entre el plan y presupuesto. en la medida que se disponga de costos por actividades. y otros) e incrementar su efectividad en el proceso de toma de decisiones públicas (con apropiados mecanismos de transparencia y comunicación a la ciudadanía). estableciendo para los principales gastos no solamente su contenido de naturaleza económica. más fácil será el proceso de integración entre el plan y el presupuesto en cada nivel. aunque el primer año del marco si es consistente con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones. limitar y corregir. (iii) un mecanismo de interacción y coordinación que promueva un proceso de toma de decisiones en base al diálogo y la cooperación. etc.) y fiscales (ingreso y gasto según clasificación económica). construidas de abajo hacia arriba. donde el enfoque que prime no sea la ejecución de los medios sino el logro de los fines. • En general. mientras mayor desarrollo exhiba el sistema de monitoreo y evaluación de la acción gubernamental (en particular del gasto público). dado el mayor volumen de información disponible y la capacidad de absorberla en el proceso decisional. función o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros. respecto a la estrategia de acción programática intertemporal que cada sector del gobierno tiene previsto hacer para alcanzar dichas prioridades generales de la política. movilidad del horizonte. y (c) aquellos de tercera generación (como Brasil y Argentina) que se caracterizan por incluir los principales indicadores de desempeño de producto y resultado (especialmente de este último tipo) como resultado de la programación no financiera que subyace a la programación financiera. • No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector. un MFMP contiene por lo menos tres elementos fundamentales que lo caracterizan y que permiten confeccionar una taxonomía generacional respecto a este instrumento: (i) un marco agregado de recursos.

en particular de los mandos intermedios. la integración es posible gracias al trabajo de personas que conforman un servicio civil flexible y meritocrático. 5. en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario. sustentabilidad ambiental y desarrollo humano en general. una presupuestación que no sea la consolidación de simples proyecciones del financiamiento continuo de los programas existentes en el tiempo (extrapolación inercial). puede facilitar sustancialmente una mayor eficacia en el proceso de integración del plan y presupuesto en cada nivel. por cambiar los procesos de trabajo permanentes en la burocracia. Establecer información sobre desempeño n Ejecutar La solución no pasa necesariamente por sacar una ley o crear un sistema informático sino más bien.Agosto 2008 Ediciones Caballero Bustamante En efecto. será improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integración plan y presupuesto. dado que éste es un requisito sine qua non para alcanzar una gestión para resultados de desarrollo. si sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formación de capacidades en todos los operadores públicos relacionados con la gestión. 2007ª). meritocrático. procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática. Por consiguiente. 2007c). Al final de cuentas. y siendo el POR un conjunto de metodologías. explícita y transparente la información sobre desempeño pasado. De esta manera. fortalecien- do así la capacidad efectiva del Estado para generar valor público (Shack. la articulación será más plausible en la medida que la institucionalidad asegure altos estándares de calidad y estabilidad de la burocracia. presente y futuro (pasado: por lo menos en el año fiscal anterior. democracia política. cONcEptUaLizaNDO UN pOR Elaborar n Evaluar Es un conjunto de metodologías. en vista que la información sobre desempeño (junto con otros elementos. se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público. a través de acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad. equidad social. fiable y oportuna por fuera de un sistema de monitoreo y evaluación (y sus particulares vinculaciones con el sistema presupuestario y de inversiones) la existencia de este sistema administrativo y su grado de desarrollo. si detrás de la discusión entre la integración armónica de los planes y los presupuestos subyace la preocupación de cómo lograr realmente un presupuesto orientado a resultados (POR). si sólo se financia la construcción de metodologías y sistemas y se deja de lado el financiamiento de actividades permanentes de formación de capacidades en todos los operadores públicos relacionados con la gestión…” C8 Agosto de 2008 . y previsto para un futuro inmediato. como la estructura de incentivos y demás) está a la base de todo POR y no puede haber disponibilidad de dicha información de manera sistemática. procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática.C Sistemas Administrativos Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . explícita y transparente la información sobre desempeño pasado. particularmente de los mandos intermedios y no se promueve la construcción de un servicio civil de carrera moderno. parecería recomendable tratar de empezar generando un convencimiento en los distintos operadores (por ejemplo. claro está. entonces. El refuerzo legal es necesario pero no suficiente. De hecho. Finalmente. traducido en objetivos y prioridades de política pública de mediano y largo plazo que permitan transitar progresivamente (y de manera sostenida) al país. flexible pero también estable y altamente calificado. es decir. por una senda de eficiencia y crecimiento económico. durante cada fase del proceso presupuestario. en lugar de emitir de plano una disposición normativa vinculante que obligue hacer presupuestación plurianual bajo un enfoque para resultados. sino que realmente asignen el gasto en función de un pensamiento estratégico. presente y futuro en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de organización de las entidades públicas. orientándolos más hacia los resultados en el mediano y largo plazo. presente: en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo. La rigidez de la burocracia puede ser tanto o más perjudicial que la rigidez presupuestaria. a partir de una operación piloto) y generando capacidades progresivamente. a través de un complejo pero eficiente y transparente proceso de transformación de insumos en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la población (Shack. “…será improbable que haya una mejora significativa y sostenible a mediano plazo del proceso de integración plan y presupuesto.

Washington. Chile. Guatemala. Avanzando hacia un Presupuesto Orientado a Resultados. 21. Eduardo y C. Agosto de 2008 C9 . Experiencias en Brasil. Misión de Supervisión del Proyecto SIAF-SAG para el Banco Mundial. Omar (2003). 25. los avatares de un presupuesto quinquenal”. 18. Martin. Santiago. Estados Unidos. CEPAL / ILPES. CEPAL / ILPES. “Marco Conceptual: Administración Financiera del Estado y Gestión Presupuestaria”. CEPAL / ILPES. Ciudad de Guatemala. BM (1998). Shack. ¿La Presupuestación tiene algún futuro?. Cunill. Chile. el 11y 12 de Junio de 2008. Perú. Editorial Sudamericana. Nelson (2006). Washington. Musgrave (1991). Presupuestar en Perú. Chile. Morón. INDES. Una Experiencia de rigideces y reglas”. Chile. Evaluación de Resultados para una Gestión Pública Moderna y Democrática: Experiencias Latinoamericanas. Beretta (2006). Avances en la Implementación de Indicadores de Desempeño en los Organismos Públicos del Perú. 29. Serie Gestión Pública Nº 51. 31. Umansky. Serie de Gestión Pública Nº 32. Serie Gestión Pública Nº 05. CEPAL / ILPES. CEPAL / ILPES. Marcela (2005). 28. Washington. Caracas. Martirene. 37. Santiago. Shick. BM (2004) y CEPAL e IDEA. Chile. Segunda Parte: Innovaciones en materia presupuestaria. Colombia. Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados. Colombia. CEPAL / ILPES. 3. Un Modelo abierto de Gestión por Resultados. México. Uso de la Información generada por la Evaluación de Programas Sociales. Carolina. 17. España. “Costa Rica: análisis crítico del proceso presupuestario”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 32. Roberto & Quiroz. Perú. Santiago. Laura (2007) “Presupuestar en América Latina y el Caribe: el caso de México”. Estados Unidos. 39. Venezuela. Una Agenda para la Gestión Presupuestaria. Vera. Lima. Las visiones de país importan: Lecciones de experiencias exitosas de desarrollo. Allen (2005). Estados Unidos. CEPAL / ILPES. México. Shick. Nelson (2004). Chile. 16. Argentina. BID. Cuentos Chinos: El engaño de Washington. BID (2006) y CLAD. Ayala. Santiago. Chile. Santiago. Santiago. 4. Martus y N. Ediciones Caballero Bustamante NOTAS –––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– (1) Extracto del Resumen Ejecutivo del Estudio que presentó el autor en la IV Reunión de Directores de Presupuesto de la Región de América Latina y el Caribe para la Efectividad en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria para Resultados. 8. Chile. Ciudad de México. María. Panamá. Dirección Nacional de Presupuesto Público. La Economía del Sector Público. Petrei. Diálogo Regional de Política. Nuria y Sonia Ospina (2003). Venezuela. 15.Agosto 2008 Sistemas Administrativos C 19. Santiago. Miguel (2006). Andrés (2007). Sanborn (2007). CLAD. Lira. Banco Interamericano de Desarrollo. Planificación Estratégica y Gestión Pública por Objetivos. 2. Chile. 35. Guatemala. Mussi. “Presupuestar en Argentina. Documento de Trabajo. Estados Unidos. 20. Exposición en Taller sobre Presupuestar en América Latina. Presupuesto Plurianual. McGraw-Hill Editores. Ciudad de Guatemala. Documento de Trabajo. Panorama de la Gestión Pública. CEPAL/ILPES (2004). Oppenheimer. Moreno. que organizó el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través de su Programa PRODEV. Nelson (2007c). Verónica. Fondo de Cultura Económica. Manual para la Gestión del Gasto Público. 38.Revista "Gestión Pública y Desarrollo" N° 2 . Fallas. Santiago. Estudio Caballero Bustamente. “Gobernabilidad fiscal en Ecuador”. 9. Santiago. antes y después de la Crisis de la Deuda Pública. 5. Joseph (1995). Tomaselli. Santiago. CEPAL / ILPES. “Planificar y Presupuestar en Brasil. En el libro: Evaluación para el Desarrollo Social: Aportes para un Debate Abierto en América Latina. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 12. Serie Seminarios y Conferencias Nº 29. Barcelona. Chile. CEPAL / ILPES. Santiago. En el libro: Fortalecimiento de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación en América Latina. Santiago. Caracas. Serie Gestión Pública Nº 59. 34. Nelson (2007d). CEPAL / ILPES. Hacia un modelo operativo que integre en el proceso presupuestario mexicano el sistema de evaluación de gasto. CEPAL / ILPES. Banco Mundial / CLAD. Debates de un foro de desarrollo del sector público y privado. en Ciudad de Méjico. Washington. Santiago. Santiago. La Experiencia Chilena. Isaac (2007). José (2000). Lima. Dolores. Ministerio de Hacienda. Estados Unidos. 27. MEF (2006). Nelson (2003). 7. Francisco (2005). En Revista Gestión Pública N° 04. la mentira populista y la esperanza de América Latina. Serie Gestión Pública Nº 21. BID/PRODEV. Construcción de Indicadores Sociales para la Evaluación y Seguimiento de los Programas. INDES. Hacienda Pública: Teórica y Aplicada. Sánchez. 14. Santiago. Allen (2002). 22. Chile. 13. posibilidades y Recomendaciones”. Fabián (2007). instituciones y reglas de juego. Chile. Chile. Venezuela. Chile. Nelson (2007b). Perú. “Planificar y presupuestar en Uruguay. Dirección de Presupuestos. Rentaría. Fernando (2003). 33. CEPAL / ILPES. Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto: Experiencias en 5 países de América Latina (Argentina. Bogotá. CEPAL / ILPES. Madrid. CEPAL / GTZ. Shack. Caracas. Washington. Martirene. Chile. Stiglitz. Los Desafíos del Policymaking en el Perú: Actores. Documento de Trabajo N° 77. Nelson (2007a). Shack. Gallardo. Shack. Dirección de Presupuesto de la Nación. 36. Irrazával. Humberto (2005). Guatemala. España. Roberto (2007). 24. Juan (2005). Medina. “Presupuestar en Colombia: buscando la gobernabilidad fiscal a través del presupuesto”. Universidad del Pacífico. Carlos (2007). 11. Roberto (2006). 6. Guatemala. Costa Rica y Perú). 23. Revalorización de la Planificación del Desarrollo. Musgrave. Lima. Sour. Andrés (2005). México y Uruguay. Chile. Presupuesto y Control: Pautas de Reforma para América Latina. Santiago. Luis (2006). Función de pensamiento de Largo Plazo: Acción y Redimensionamiento institucional. Santiago. Chile. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS DEL ESTUDIO ––––––––––––––––––– 1. Richard y P. Tavares. Buenos Aires. Antoni Bosch Editores. Shack. Shack. En el libro: Evaluación para el Desarrollo Social: Aportes para un Debate Abierto en América Latina. Castillo. Documento de Trabajo. Funciones Básicas de la Planificación Económica y Social. Teoría del Gasto Público. es la evaluación ex – tempore (o durante) o también conocido con el nombre de Monitoreo. Guzmán. Shack. enseñanzas. Comentarios sobre la Programación Multianual en Guatemala. Temas de Gestión Pública y Actualidad. Revisión de la Literatura. BID/PRODEV. Ignacio (2006). Chile. Chile. según su temporalidad. Santiago. 26. Ministerio de Economía y Finanzas. Sistema de Monitoreo y Evaluación del Gasto Público a nivel del Gobierno Nacional en Perú. Directiva de Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007. CEPAL / ILPES. 30. Ciudad de México. Sistemas de Planificación Estratégica e Innovaciones Presupuestarias. Serie Gestión Pública Nº 58. Ciudad de Guatemala. Marco de Gasto de Mediano Plazo. Bolivia. Javier (2000). (2) Se considera que uno de los tipos de Evaluación. 10. Echeverri Juan Carlos (2006). Instituciones y Economía: Una introducción al neoinstitucionalismo económico.

Sign up to vote on this title
UsefulNot useful