Informe Defensorial #153

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Nios, nias y adolescentes en abandono: aportes para un nuevo modelo de atencin
Serie Informes Defensoriales - Informe N 153
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NDICE PRESENTACIN INTRODUCCIN CAPTULO I LA OBLIGACIN DE PROTECCIN A LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES EN ESTADO DE ABANDONO 1.1. Marco normativo de la obligacin de proteccin a los nios, nias y adolescentes en estado de abandono 1.1.1. Marco internacional de la obligacin de proteccin a los nios, nias y adolescentes en estado de abandono 1.1.2. Marco nacional de la obligacin estatal de proteccin de los nios, nias y adolescentes en estado de abandono a) La Constitucin Poltica de 1993 b) El Cdigo de los Nios y Adolescentes y otras normas CAPTULO II EL ABANDONO Y LAS MEDIDAS DE PROTECCIN 2.1. La nocin y naturaleza del abandono como situacin de vulneracin de derechos de los 5 15 19
Defensora del Pueblo Jirn Ucayali N 388 Lima 1 - Per Telfono: (511) 311-0300 Fax: (511) 426-7889 E-mail: defensora@defensoria.gob.pe Internet: http:// www.defensoria.gob.pe Lnea gratuita: 0800-15170 Primera edicin: Lima, Per, agosto del 2011. 400 ejemplares. Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-10291 El presente informe fue elaborado por el equipo dirigido por Mayda Ramos Balln, Adjunta para la Niez y la Adolescencia de la Defensora del Pueblo, e integrado por Matilde Cobea Vsquez, Rosa Vallejos Lizrraga, Jorge Vega Fernndez, Carlos Villarroel Quinde y Miguel Avalos Alba. La edicin del texto estuvo a cargo de Mario Razzeto.
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Defensora del Pueblo
nios, nias y adolescentes y su diferencia con la situacin de riesgo. 2.1.1. La nocin de abandono 2.1.2. La naturaleza del abandono 2.1.3. Diferencia entre la situacin de abandono y la situacin de riesgo 2.2. Las medidas de proteccin frente a la situacin de abandono 2.2.1. Nocin de medidas de proteccin 2.2.2. Finalidad de la adopcin de las medidas de proteccin en casos de situacin de abandono o vulneracin de derechos fundamentales 2.2.3. Naturaleza de la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin en casos de situacin de abandono 2.2.4. Algunos criterios para la adopcin y ejecucin de las medidas de proteccin 2.2.5. La regulacin relativa a la adopcin de medidas de proteccin a) En la legislacin supranacional a.1.) La Convencin sobre los Derechos del Nio a.2.) Las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Nios de las Naciones Unidas b) En la legislacin comparada latinoamericana b.1.) Naturaleza de la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin b.2.) Las causales que determinan 6
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la adopcin de medidas de proteccin b.3.) Finalidad de las medidas de proteccin b.4.) Los tipos de medidas de proteccin CAPTULO III EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIN TUTELAR EN EL PER 3.1. Concepto y finalidad del procedimiento de investigacin tutelar 3.2. Las formas de inicio del procedimiento de investigacin tutelar 3.3. La autoridad competente en el procedimiento de investigacin tutelar 3.3.1. Antecedentes 3.3.2. La autoridad competente en el actual Cdigo de los Nios y Adolescentes 3.4. La resolucin del inicio del procedimiento de investigacin tutelar 3.5. Las causales que habilitan el inicio del procedimiento de investigacin tutelar 3.6. Las medidas provisionales de proteccin en el procedimiento de investigacin tutelar 3.7. La actividad de investigacin durante el procedimiento 3.8. Las etapas decisoria y de impugnacin en el procedimiento de investigacin tutelar 3.9. Algunos problemas identificados en la legislacin que regula el procedimiento de investigacin tutelar 3.9.1. Sobre las causales de inicio del procedimiento de investigacin
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tutelar 3.9.2. Sobre los exmenes mdico-legales exigidos para derivar los nios, nias y adolescentes al Inabif 3.9.3. Sobre las medidas de proteccin a) Las medidas de proteccin provisionales b) La medida de atencin integral en un establecimiento de proteccin especial b.1. Atencin en Centros Preventivos de Nios y Adolescentes de la Policia Nacional del Per b.2. Atencin en los centros de saludhospitales 3.9.4. Sobre los informes tcnicos multidisciplinarios 3.9.5. Sobre la asesora o asistencia legal de las personas implicadas en el procedimiento 3.9.6. Naturaleza de las diligencias de investigacin 3.9.7. Sobre la conclusin anticipada del proceso 3.10. Comentario final CAPTULO IV ANLISIS DE LA OBTENIDA DE LA EXPEDIENTES DE TUTELAR INFORMACIN REVISIN DE INVESTIGACIN
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4.1. Aspectos generales 4.1.1. Caractersticas de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin 8
tutelar a) Nmero y sexo de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar b) Edad de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar c) Situacin familiar de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar 4.1.2. Cuestiones generales relativas al procedimiento a) rganos encargados de la investigacin tutelar b) Causales que determinan el inicio del procedimiento c) Formas de inicio del procedimiento d) Notificacin al Ministerio Pblico de la resolucin que da inicio al procedimiento e) Disposicin de las medidas de proteccin provisionales f) Tipos de medidas de proteccin 4.2. Actuacin de diligencias durante el procedimiento de investigacin tutelar 4.2.1. Tipos de diligencias actuadas durante el procedimiento de investigacin tutelar a) Actuacin de diligencias orientadas a la identificacin de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono b) Resultados de las pericias pelmatoscpicas, las solicitudes de certificado de nacido vivo y
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actas de nacimiento 4.2.2. Evaluaciones mdico-legales de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono a) Actuacin de las evaluaciones mdico-legales de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono b) Resultados de algunas evaluaciones mdico-legales de los nios, nias y adolescentes 4.2.3. Diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo a) Actuacin de las diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo b) Resultados de las diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo 4.2.4. Las declaraciones de las personas comprendidas en el procedimiento de investigacin tutelar a) Declaraciones de los nios, nias y adolescentes a.1. Nmero de nios, nias y adolescentes que prestaron sus declaraciones a.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los nios, nias y adolescentes b) Declaraciones de los padres y madres de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin 10
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de abandono b.1. Declaraciones de los padres b.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los padres b.3. Declaraciones de las madres b.4. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de las madres c) Declaraciones de familiares c.1. Nmero de casos en los que se tom la declaracin a los familiares c.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los familiares d) Declaraciones de los terceros responsables d.1. Nmero de casos en los que se tom la declaracin de los terceros responsables d.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los terceros responsables
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4.2.5. Los informes de los equipos tcnicos multidisciplinarios a) Nmero de casos en los que se emiti informes tcnicos b) Estructura de los informes tcnicos c) Entidad que elabor los informes tcnicos d) Tipos de informes tcnicos e) La reinsercin familiar en los informes tcnicos evolutivos 4.2.6. Diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los padres, madres, familiares o terceros responsables a) Pedidos de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin del menor de edad, y de bsqueda, ubicacin de padres, madres, familiares y terceros responsables b) Solicitudes de copia de ficha de inscripcin en el Reniec de los padres, madres, familiares y/o terceros responsables c) Notificaciones a travs de medios de comunicacin d) Resultados de algunas diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los padres, madres, familiares o terceros responsables 4.2.7. Evaluaciones y exmenes a los padres, madres, familiares o terceros responsables 12
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4.2.8. Visitas sociales inopinadas 4.3. La conclusin del procedimiento de investigacin tutelar 4.3.1. Conclusin de la etapa administrativa a) Sentido de los informes finales del Inabif b) Observaciones a los Informes finales del Inabif por parte de los rganos judiciales c) Pedidos de informacin complementaria o pedidos por parte del Ministerio Pblico 4.3.2. Pronunciamiento de los rganos jurisdiccionales a) Sentido de los dictmenes b) Sentido de las resoluciones judiciales de primer grado c) Algunos criterios que fundamentaron las opiniones fiscales y las decisiones judiciales c.1) En los dictmenes fiscales c.2) Criterios expuestos en las resoluciones judiciales d) La declaracin de prdida de la patria potestad en el procedimiento de investigacin tutelar e) Las medidas de proteccin adoptadas al concluir el procedimiento de investigacin tutelar 4.3.3. La etapa de impugnacin a) Notificacin de la resolucin de primer grado b) Interposicin de recursos
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impugnatorios c) Tiempo de duracin del procedimiento de investigacin tutelar CONCLUSIONES RECOMENDACIONES ANEXOS
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PRESENTACIN La situacin de abandono que afecta a miles de nios, nias y adolescentes en el pas constituye una de las principales preocupaciones de la Defensora del Pueblo. Segn cifras del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (Inabif), se calcula que en nuestro pas existen aproximadamente 17 mil nios, nias y adolescentes en abandono, albergados en Centros de Atencin Residencial (CAR). Sin embargo, esta cifra no recoge el gran nmero de nios, nias y adolescentes que se encuentran en las calles, como producto de graves problemas de desestructuracin familiar que, en muchos casos, tienen a la pobreza como teln de fondo. En razn de ello, en abril del 2010 presentamos el Informe Defensorial N 150 El derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia: la situacin de los Centros de Atencin Residencial estatales desde la mirada de la Defensora del Pueblo. Las visitas de supervisin que se llevaron a cabo para la elaboracin de dicho informe, permitieron advertir que muchos nios y adolescentes que residan en los CAR no contaban con una resolucin que ordenara su permanencia en dichos centros, aun cuando la legislacin prev que sta es una medida de proteccin que debe ser dictada en el marco de un procedimiento de investigacin tutelar. Esta situacin, entre otras, determin la necesidad de elaborar un informe defensorial que permitiese conocer cmo se desarrolla el procedimiento de investigacin tutelar en el pas y cules son las tendencias que lo definen.
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El Cdigo de los Nios y Adolescentes seala que el procedimiento de investigacin tutelar se tramita en el mbito administrativo bajo la responsabilidad del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), a travs del Inabif. Sin embargo, hasta la fecha, este organismo solo ha asumido su competencia en Lima mientras que, en el resto del pas, su tramitacin an est a cargo del Poder Judicial. El anlisis de la normatividad vigente y de su aplicacin, as como de los principales hallazgos identificados a partir del estudio de expedientes recopilados en Lima, Cusco y Loreto, ha sido realizado a sabiendas de que el abandono de nios, nias y adolescentes constituye una situacin en la que muchos de sus derechos fundamentales han sido vulnerados y, por consiguiente, deben ser restituidos lo ms pronto posible. Este enfoque permite sostener que la intervencin psicosocial, dirigida a revertir la situacin de abandono, se debe convertir en un objetivo central de las polticas pblicas de proteccin de la infancia y la adolescencia, superando la clsica visin benficoasistencial, de la que no surgen claras responsabilidades individuales, sociales ni estatales respecto de la implementacin de una poltica pblica de proteccin de la infancia y la adolescencia. Comprender el abandono infantil como una situacin de vulneracin de derechos permitir que el procedimiento de restitucin de derechos que, en el Per, se denomina Investigacin Tutelar tenga por finalidad buscar la recomposicin de la familia en la que los derechos de nios, nias y adolescentes sean respetados y garantizados. 16
Desde esta perspectiva, el procedimiento de investigacin tutelar se presenta como una oportunidad quizs la ltima para restablecer, a partir de un trabajo con las familias, los vnculos familiares deteriorados. En otras palabras, se trata de hacer realidad la vigencia del derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia, derecho que el Tribunal Constitucional peruano ha reconocido expresamente como un derecho fundamental. Lamentablemente, esta visin todava no ha sido lo suficientemente comprendida ni desarrollada por el Estado peruano, en la medida en que el ordenamiento nacional vigente se mantiene anclado en una visin marcada por el asistencialismo, en donde los nios, nias y adolescentes son tratados como objetos de proteccin. Una muestra de esta visin se advierte en la persistente costumbre de utilizar el vocablo abandono para aludir a lo que en realidad es como sealamos una situacin de negacin de derechos. No se trata de una simple mutacin de palabras, de un cambio de etiquetas, sino de un cambio de visiones y paradigmas, orientados a la modificacin de prcticas institucionales que permitan concretar el derecho a vivir en una familia. Los datos expuestos en el presente informe muestran las serias dificultades que existen en el plano normativo y procedimental para lograr dicho objetivo. Por ello, la Defensora del Pueblo plantea la necesidad de redisear el marco normativo e institucional que sustenta el procedimiento de investigacin tutelar, a partir de las siguientes consideraciones: a) la situacin de abandono debe ser considerada como una grave vulneracin de derechos; b) se debe implementar medidas de proteccin 17
alternativas al acogimiento residencial; c) la disolucin de los vnculos familiares es siempre la ltima medida, luego de agotarse todos los recursos o planes de atencin orientados a potenciar las competencias de los padres y madres o de la familia en sentido extenso; d) se debe fortalecer el apoyo institucional al Inabif para que esta entidad asuma con mayor eficacia y eficiencia su competencia exclusiva en la tramitacin de los procedimientos de investigacin tutelar. El desafo es complejo. Sin embargo, algunos esfuerzos realizados principalmente por la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar del Inabif (UGIT) nos permiten ser optimistas. Ciertamente, sta es una importante oportunidad para que las nuevas autoridades gubernamentales enfoquen sus esfuerzos en esta perspectiva de defensa de derechos. Adems, al crecimiento econmico en democracia, es necesario agregar polticas sociales consistentes en favor de los nios, nias y adolescentes en abandono y sus familias. Con este informe, la Defensora del Pueblo espera contribuir a esta tarea. Finalmente, debo agradecer a los funcionarios y funcionarias del Inabif y de las Cortes Superiores de Cusco y Loreto por la importante colaboracin y las facilidades que nos han brindado para el desarrollo de la investigacin defensorial de la que hoy damos cuenta. Lima, agosto del 2011. Eduardo Vega Luna Defensor del Pueblo (e) 18
INTRODUCCIN Justificacin, competencia defensorial, objetivos y metodologa utilizada para la realizacin de la investigacin 1. Justificacin En el ao 2010, la Defensora del Pueblo present el Informe Defensorial N 150, titulado El derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia: la situacin de los Centros de Atencin Residencial estatales desde la mirada de la Defensora del Pueblo. En dicho informe se dio cuenta de las condiciones en las que viven los nios, nias y adolescentes en los Centros de Atencin Residencial (CAR) estatales, as como las causales por las que ingresan a stos. De acuerdo a lo establecido en el artculo 243 del Cdigo de los Nios y los Adolescentes (en adelante CNA), concordante con el artculo 245 del mismo cuerpo normativo, y los artculos 1 y 22 literal d del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, el acogimiento en un CAR constituye una de las medidas de proteccin que se aplica, o se debera aplicar, en el marco de un procedimiento de investigacin tutelar iniciado a favor de los nios, nias y adolescentes que se encuentran en situacin de abandono. Esta vinculacin determin que la Defensora del Pueblo decidiera elaborar un informe defensorial para conocer cmo se desarrolla el procedimiento de investigacin tutelar y cules son las tendencias que lo definen. 19
Esta investigacin se inscribe en una lnea de actuacin defensorial que pretende abrir paso a una profunda reflexin sobre el funcionamiento de los mecanismos orientados a brindar atencin a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en situacin de abandono, as como a formular propuestas normativas e institucionales que hagan posible la consolidacin de un sistema de proteccin ms acorde con el carcter de sujetos de derechos que corresponde a los nios, nias y adolescentes, dejando de lado aquellas prcticas que los siguen considerando objetos de proteccin. 2. Competencia defensorial De conformidad con lo establecido por el artculo 162 de la Constitucin Poltica del Per y el artculo 1 de la Ley N 26520, la Defensora del Pueblo es un organismo constitucionalmente autnomo, encargado de la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad, as como de la supervisin de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios pblicos. En materia de niez y adolescencia, la actuacin de la Defensora del Pueblo se sustenta en los artculos 1 y 44 de la Constitucin Poltica que establecen la primaca de la persona humana, el respeto de su dignidad y la obligacin del Estado de garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. Respecto a los derechos de nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono, la competencia defensorial surge del artculo 4 de la Constitucin que establece la obligacin de la sociedad y del Estado de brindar especial proteccin a los nios, nias 20
y adolescentes que se encuentren en situacin de abandono. 3. Objetivos del Informe Defensorial Objetivo General Analizar la aplicacin de la normatividad que regula el procedimiento de investigacin tutelar, tanto en sede administrativa como judicial, desde la perspectiva de la primaca del Inters Superior del Nio y del derecho a vivir en una familia. Objetivos Especficos Determinar los alcances y limitaciones de la normatividad que regula el procedimiento de investigacin tutelar. Identificar los principales problemas que se presentan durante el desarrollo del procedimiento de investigacin tutelar. Identificar y analizar el sentido y algunos de los criterios, principios, derechos invocados en los pronunciamientos de los rganos jurisdiccionales (dictmenes y resoluciones judiciales).
4. Metodologa de la supervisin El presente informe constituye una investigacin de carcter exploratorio1 en la medida en que no existen
1 Roberto Hernndez Sampieri, Carlos Fernndez-Collado y Pilar Baptista Luco, sealan que Los estudios exploratorios se realizan cuando el objetivo es examinar un tema o problema de investigacin poco estudiado, del cual se tienen muchas dudas o no se ha abordado antes. Es decir, cuando la revisin de la literatura revel que tan
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antecedentes de estudios de campo sobre el tema a partir de la informacin contenida en los expedientes administrativos y judiciales tramitados en las sedes de tres distritos judiciales. En tal sentido, si bien sus conclusiones se aplican, en principio, a estos tres mbitos, las mismas podran revelar ciertas tendencias y prcticas institucionales que igualmente se presentaran en otros distritos judiciales del pas. En la supervisin se aplic un enfoque de investigacin de carcter cuantitativo, en la medida en que parte de la recopilacin de algunos datos cuantificables y del anlisis estadstico de los expedientes de investigacin tutelar tramitados, tanto en el Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (en adelante, Inabif) como en el Poder Judicial, permite visibilizar patrones y tendencias de los rganos responsables de tramitar el procedimiento de investigacin tutelar. Para la recoleccin de la informacin relevante contenida en los expedientes de investigacin tutelar se dise una ficha de recojo de informacin.2 Esta ficha tuvo como finalidad recoger informacin sobre los siguientes aspectos: datos generales sobre los nios, nias y adolescentes y sobre el procedimiento de investigacin tutelar (formas de inicio, causales invocadas, aplicacin de medidas de proteccin
slo hay guas no investigadas e ideas vagamente relacionadas con el problema de estudio, o bien, si deseamos indagar sobre temas y reas desde nuevas perspectivas. En Metodologa de la investigacin. Mxico D.F.: Mc Graw Hill, 2006, pp. 100101. 2 Ver anexo N 1.
provisionales); la actuacin de las diversas diligencias ordenadas por las autoridades competentes; el sentido de los informes del Inabif, los dictmenes y resoluciones judiciales finales y, por ltimo, el tiempo de duracin de los procedimientos. 5. Determinacin de la muestra Como se ha sealado, la presente investigacin tiene como antecedente el Informe Defensorial N 150, El derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia: la situacin de los Centros de Atencin Residencial estatales desde la mirada de la Defensora del Pueblo, en la medida que los nios, nias y adolescentes son acogidos en los CAR en cumplimiento de una medida de proteccin dictada en un procedimiento de investigacin tutelar. Teniendo esto en cuenta, los criterios seleccionados para la determinacin de la muestra fueron: a) nmero de CAR existentes en cada regin; b) nmero de personas menores de edad acogidas en cada uno de ellos; y c) ubicacin geogrfica de las regiones donde se encuentran los CAR, es decir costa, sierra y selva. De all que se optara por delimitar el mbito de la investigacin a los distritos judiciales de Lima, Lima Norte y Callao,3 Cusco y Loreto, puesto que se trataban de las regiones que contaban con un nmero mayor de CAR y de nios, nias y adolescentes alojados en stos. Asimismo, estos distritos judiciales representaban a cada una de las tres regiones geogrficas emblemticas
3 Para exponer los hallazgos del presente informe, en captulo IV los , expedientes de los distritos judiciales de Lima, Lima Norte y Callao, se presentan concentrados en Lima.
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de nuestro pas: costa, sierra y selva.4 Por lo dems, cabe precisar que en el caso del distrito judicial de Lima su eleccin se justificaba en un criterio adicional: se trata de la nica zona del pas donde el procedimiento ha sido asumido por la autoridad administrativa, es decir, el Inabif, en virtud de las resoluciones ministeriales emitidas por el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (en adelante, Mimdes). Como criterio de temporalidad se decidi recabar expedientes iniciados y concluidos entre los aos 2007 y 2010, en la medida en que el ao 2006 represent un perodo de implementacin progresiva de la nueva normatividad promulgada un ao antes. En atencin a estos criterios se recab un total de 123 expedientes. En Cusco se acopiaron 25 expedientes, en Lima 35; y en Loreto 63.5
De lo expuesto surge que las conclusiones a las que se arriben en el presente informe tienen fundamentalmente un alcance local (Lima, Cusco y Loreto). 6. Estructura del informe El informe se divide en cinco partes. La primera, introduccin, da cuenta de la justificacin del informe, la competencia defensorial, los objetivos y la metodologa utilizada para la realizacin de la presente investigacin. En el primer captulo se efecta un anlisis del marco normativo supranacional y nacional que consagra la obligacin estatal de brindar especial proteccin a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en situacin de abandono o desproteccin de sus derechos fundamentales. En el segundo captulo se abordan las nociones y el abandono y las medidas de proteccin. En el tercer captulo, se analiza el procedimiento de investigacin tutelar. El cuarto captulo presenta los principales hallazgos encontrados a partir de la informacin obtenida de la revisin y anlisis de los expedientes recopilados en los tres distritos judiciales seleccionados. Finalmente la quinta parte contiene las conclusiones y recomendaciones dirigidas a las entidades competentes para tramitar el procedimiento de investigacin tutelar.
4 Estos datos se desprenden de la informacin recogida durante la elaboracin del Informe Defensorial N 150. En efecto, Lima (Lima y Callao) contaba con 14 CAR que acogan a 1,299 nias, nios y adolescentes; en Cusco funcionaban 7 CAR que albergaban a 279 personas menores de edad; finalmente, Loreto contaba con 3 CAR en los cuales se encontraban 159 nias, nios y adolescentes. Se debe precisar que supuestamente en Junn existan 8 CAR, de los cuales dos: Casa Rosa lvarez Caldern y Hogar San Francisco de Ass (Tarma-Junn), contaban con el mismo director, el mismo equipo tcnico, y funcionaban dentro del mismo predio. Esto determin que a efectos prcticos se procesara la informacin como si se trata de un solo CAR. De este modo se puede concluir que al igual que Cusco contaba con 7 CAR, optndose por este ltimo distrito judicial porque lo superaba en el nmero de personas menores de edad acogidos, ya que Junn el nmero de albergados era de 244. 5 Cabe advertir que la recoleccin de expedientes en este ltimo distrito judicial se trunc debido al inicio de un paro nacional que provoc la suspensin de labores del personal administrativo del Poder Judicial.
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CAPTULO I LA OBLIGACIN DE PROTECCION A LOS NIOS, NIAS Y ADOLESCENTES EN ESTADO DE ABANDONO La proteccin especial de los nios, nias y adolescentes constituye una obligacin de los Estados, as como de la familia y la comunidad en virtud de diversas normas internacionales y nacionales. Sin embargo, la proteccin de aquellos que se encuentran en situacin de abandono exige una especial atencin debido a que dicha situacin implica o puede implicar la vulneracin de sus derechos fundamentales, principalmente su derecho a vivir en una familia. En ese sentido, el procedimiento de investigacin tutelar previsto en el CNA, cuyo objetivo es verificar la situacin de abandono en la que se encuentran algunos nios, nias y adolescentes, reviste una especial importancia para la Defensora del Pueblo, pues dicho procedimiento debe garantizar la restitucin plena de sus derechos y, sobre todo, que no sean separados de sus familias, salvo que existan circunstancias extremas que lo justifiquen de acuerdo a ley. En el Per existen aproximadamente 16 mil nios, nias y adolescentes en centros de atencin residencial pblicos o privados,1 quienes se encontraran inmersos dentro de un procedimiento de investigacin tutelar. Por ello, la tramitacin de ste debe garantizar su proteccin
1 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) e Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Estado de la Niez en el Per. Lima: Fondo de las Naciones Unidas, 2011, pg. 123.
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integral, mediante, por ejemplo, la adopcin de medidas de proteccin, de conformidad con lo establecido en la normatividad nacional e internacional y en estricto respeto del principio del Inters Superior del Nio. En tal sentido, el Estado tiene la obligacin de coordinar, disear y ejecutar acciones para prevenir y atender la vulneracin de los derechos fundamentales de los nios, nias y adolescentes y, principalmente, de prevenir su abandono o desproteccin, de acuerdo a la obligacin internacional asumida en los diversos instrumentos internacionales que ha suscrito. 1.1. Marco normativo de la obligacin de proteccin a los nios, nias y adolescentes en estado de abandono 1.1.1. Marco internacional de la obligacin de proteccin a los nios, nias y adolescentes en estado de abandono En el derecho internacional de los derechos humanos, la obligacin general de proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes por los Estados surge de diversos instrumentos internacionales (Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, Convencin Americana de Derechos Humanos, Convencin sobre los Derechos del Nio [en adelante, la Convencin], entre otros) los cuales, a su vez, establecen el deber especfico de atender a quienes se encuentren en situacin de abandono. Dicha obligacin especfica se encuentra reconocida en el artculo 6 de la Declaracin de los Derechos del Nio, 28
el artculo 10.3 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el artculo 24.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el artculo 19 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, el artculo 16 del Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador, y en los artculos 3.2, 3.3, 9, 19 y 20 de la Convencin sobre los Derechos del Nio. Cabe indicar que dichos instrumentos internacionales forman parte de nuestro derecho interno, de acuerdo a lo establecido en el artculo 55 de la Constitucin Poltica. Asimismo, es importante precisar que la jurisprudencia internacional tambin se ha pronunciado respecto de esta obligacin del Estado, en virtud de lo prescrito en la Convencin sobre los Derechos del Nio y los otros instrumentos internacionales mencionados. As por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha reconocido la obligacin del Estado de brindar proteccin especial a los nios, nias y adolescentes debido a su condicin de vulnerabilidad2 as como a aquellos que se encuentran en situacin de riesgo como es el caso de los nios de la calle.3 Si bien, como se ha sealado anteriormente, son varios los instrumentos internacionales que reconocen la obligacin estatal de proteger a los nios, nias y adolescentes que
2 Ver sentencias de la Corte Interamericana recadas en los casos Chitay Nech y otros vs. GuatemalaPrrafo 164, Gonzalez y otras vs. Mxico Prrafo 408, Masacre de las dos erres vs. Guatemala Prrafo 184, Comunidad Indgena Xkmok Ksek vs. Paraguay Prrafo 257 y Rosendo Cant vs. Mxico Prrafo 201). 3 Ver Sentencia de fecha 19 de noviembre de 1999, recada en el Caso Villagrn Morales y otros vs. Guatemala. Prrafos 191196.
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se encuentren situacin de abandono, se debe precisar el especial significado de la Convencin sobre los Derechos del Nio, en la medida en que representa el punto culminante del proceso de consagracin de los derechos de los nios, nias y adolescentes a partir de la Doctrina de Proteccin Integral. Esta doctrina reconoce a los nios, nias y adolescentes como sujetos de derechos, es decir, como titulares de derechos y obligaciones que, en razn de su situacin de vulnerabilidad, deben ser protegidos no solo por el Estado, sino por la familia y la comunidad. Es decir, ser la situacin de vulnerabilidad de los nios, nias y adolescentes y no su falta de capacidad la que fundamente la necesidad de su proteccin especial,4 tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional peruano5 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.6 Por otro lado, cabe precisar que dicha proteccin especial no supone un trato desigual, sino ms bien el reconocimiento del principio de igualdad.7 Es decir, esta
4 El Tribunal Constitucional peruano recoge la proteccin especial como un principio fundamental del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que implica el derecho del nio a disfrutar de una atencin y proteccin especial y a gozar de las oportunidades para desarrollarse de una manera saludable, integral y normal, en condiciones de libertad y de dignidad. A l respecto, ver Sentencia recada en el Exp. N 01817-2009-HC/TC. Fundamento 4 7. 5 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 01817-2009-HC/TC. Fundamento 5. 6 Ver Opinin Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto del 2002, solicitada por la CIDH. Prrafo 60. Disponible en http://www.corteidh. or.cr/docs/opiniones/seriea_17_esp.pdf. 7 Respecto al alcance del principio de igualdad en materia de niez y adolescen-
proteccin especial no es per se discriminatoria, sino que es necesaria debido a las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran los nios, nias y adolescentes,8 proteccin que se tornar ms exigible en aquellos casos en que los menores de edad se encuentren en presunto estado de abandono o en situacin de vulneracin de sus derechos fundamentales. En efecto, como lo precisa el profesor Campoy, es pues, en esa igualdad de trato material como diferenciacin donde van a tener su justificacin expresa determinados derechos de los nios, que permitan ese reconocimiento y esa proteccin especiales. 9 En ese sentido, toda medida que el Estado peruano adopte en materia de niez y adolescencia debe enmarcarse en la Doctrina de la Proteccin Integral, a fin de respetar, garantizar y satisfacer los derechos de los nios, nias y adolescentes como personas en proceso de desarrollo, en cumplimiento de lo establecido por la Convencin y como una clara manifestacin del respeto del principio del inters superior del nio, consagrado en dicha norma internacional y en el CNA.
tales distinciones pueden ser un instrumento para la proteccin de quienes deban ser protegidos, considerando la situacin de mayor o menor debilidad o desvalimiento en que se encuentran. Ver Opinin Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto de 2002, solicitada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Prrafo 46.
cia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que existen ciertas desigualdades de hecho que pueden traducirse, legtimamente, en desigualdades de tratamiento jurdico, sin que esto contrare la justicia. Ms an,
8 Ver Opinin Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto del 2002, solicitada por la CIDH. Prrafo 55. 9 Campoy Cervera, Ignacio. Notas sobre la evolucin en el reconocimiento y la proteccin internacional de los derechos de los nios. Derechos y libertades. En Revista del Instituto Bartolom de las Casas, ao 3, N 6. Madrid, 1998, p. 299.
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1.1.2. Marco nacional de la obligacin estatal de proteccin de los nios, nias y adolescentes en estado de abandono a) La Constitucin Poltica de 1993 La obligacin estatal de proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes se encuentra establecida expresamente en el artculo 4 de la Constitucin Poltica del Per, que seala que la comunidad y el Estado protegen especialmente al nio y al adolescente en situacin de abandono. Dicha norma se condice con el artculo 44 de la misma que establece como uno de los deberes primordiales del Estado, el garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, en este caso especfico, los derechos de los nios, nias y adolescentes. El referido artculo 4, tal como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional,10 tiene su fundamento en el principio del Inters Superior del nio, que se encuentra consagrado en el artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo de los Nios y Adolescentes, el principio 2 de la Declaracin de los Derechos del Nio y el inciso 1 del artculo 3 de la Convencin sobre los Derechos del Nio.11 Asimismo, este artculo recoge expresamente el principio de
10 Ver las sentencias del Tribunal Constitucional recadas en los expedientes N 6165-2005-HC/TC de 6 de diciembre del 2005, FJ. 12, N 4646-2007-PA/TC de 17 de octubre del 2007, FJ. 45, N 03247-2008PHC/TC de 14 de agosto del 2008, FJ. 9 y N 01817-2009-HC/TC de 07 de octubre del 2009, FJ. 11. 11 Cabe indicar que todas estas normas forman parte del bloque de constitucionalidad del citado artculo 4 de la Constitucin Poltica. Ver al respecto STC Expediente N 6165-2005-HC/ TC de 6 de diciembre del 2005, FJ. 12, STC Expediente N 46462007-PA/TC de 17 de octubre del 2007, FJ. 45 y STC Expediente N 03247-2008-PHC/TC de 14 de agosto del 2008, FJ. 9.
proteccin especial del nio, que se encuentra reconocido en diversas normas internacionales.12 En tal sentido, se puede afirmar que el artculo 4 de la Constitucin Poltica consagra dos principios esenciales en materia de niez y adolescencia Inters Superior del Nio y proteccin especial del nio, los cuales interactan imponiendo al Estado la obligacin de adoptar todas las acciones y medidas necesarias para garantizar el desarrollo integral de los nios, nias y adolescentes. Por otro lado, es importante precisar que la proteccin especial sealada en el artculo 4 de la Constitucin Poltica no es solo para el nio y el adolescente en estado de abandono, sino que se extiende a la niez y adolescencia en general, proteccin que adems no solo ha sido impuesta al Estado, sino tambin a la familia, la comunidad y a la sociedad, tal como lo han sostenido el Tribunal Constitucional13 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.14 Asimismo, el Tribunal Constitucional, ha precisado que esta proteccin constituye una obligacin
12 Estas normas internacionales son: el Principio 2 de la Declaracin de los Derechos del Nio, el artculo 25.2 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el artculo 3.1 de la Convencin sobre los Derechos del Nio, el artculo 19 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, los artculos 23.4 y 24.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 10.3 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. 13 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recada en el expediente N 01817-2009-PHC/TC de fecha 7 de octubre del 2009, FJ. 6 y 7. 14 Ver Opinin Consultiva OC-17/2002, del 28 de agosto del 2002, solicitada por la CIDH. Prrafo 62; as como las sentencias recadas en los casos Gonzlez y otras vs. Mxico Prrafo 408 y Caso Comunidad Indgena Xkmok Ksek vs. Paraguay Prrafo 257.
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primordial15 y permanente16 del Estado. Como se puede apreciar, en el plano constitucional, el artculo 4 es la norma principal que consagra la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes peruanos, por cuanto les reconoce una titularidad superreforzada de derechos fundamentales,17 a fin de garantizar su proteccin integral. Dicha proteccin se intensifica para los que se encuentran en una situacin especial de vulnerabilidad como, por ejemplo, aquellos nios, nias y adolescentes en estado de abandono.18 En efecto, en los casos de abandono, esta obligacin general de proteccin que debe brindar el Estado se torna preponderante y, por ende, exige la adopcin de medidas de proteccin, ya sea a travs de entidades pblicas o privadas, las cuales estarn tambin bajo la supervisin del Estado para garantizar que cumplan adecuadamente sus funciones.19 Al respecto, es necesario precisar que el cumplimiento de la obligacin estatal de proteccin a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en estado de abandono no debe ser entendida como una injerencia ilegtima del Estado en el mbito familiar, sino ms bien se debe justificar y legitimar en la situacin de desamparo o vulneracin de derechos en la que se encuentran stos,20
15 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 29896-AA/TC de 3 de abril de 1998, FJ. 12. 16 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 61652005-HC/TC, de 06 de diciembre del 2005, FJ. 14. 17 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 00132007-PI/TC, de fecha 13 de julio del 2007. FJ. 18 18 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Exp. N 61652005-HC/TC, de 6 de diciembre del 2005, F.J. 14. 19 Ver sentencia citada. FJ 15. 20 Al respecto, ver: Defensora del Pueblo. Informe Defensorial N 150:
lo cual implica que se adopten diversas acciones y medidas para garantizar dichos derechos. b) El Cdigo de los Nios y Adolescentes y otras normas La obligacin de proteccin a la niez y adolescencia tambin se encuentra reconocida tanto en el Cdigo de los Nios y Adolescentes como en otros dispositivos legales. En efecto, el artculo II del Ttulo Preliminar del referido cdigo precisa que el nio y el adolescente son sujetos de derechos, libertades y de proteccin especfica, mientras que el artculo 25 reconoce expresamente el papel del Estado como principal garante del ejercicio de sus derechos y libertades, a travs de polticas, medidas y acciones permanentes y sostenidas.21 En esa medida, de acuerdo a lo establecido en el literal c) del artculo 33 del CNA, la poltica de atencin est orientada a desarrollar programas de proteccin que aseguren la atencin oportuna cuando enfrentan situaciones de riesgo. Igualmente, los arts. 36, 38, 40 y 243 el CNA se ocupan de situaciones en las que los nios, nias y adolescentes deben recibir proteccin especial como, por ejemplo, el maltrato, la violencia o explotacin sexual, la discapacidad y el estado de abandono.
El derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia: la situacin de los Centros de Atencin Residencial estatales desde la mirada de la Defensora del Pueblo. Lima: Defensora del Pueblo, 2010, pp. 140141. 21 Es importante precisar que el papel garante del Estado tambin se encuentra recogido en el artculo 30 de la Propuesta de Proyecto de Ley de Nuevo Cdigo de los Nios, Nias y Adolescentes, elaborado por la Comisin Especial Revisora del Cdigo de los Nios y Adolescentes.
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Sobre el estado de abandono, es pertinente sealar que los Captulos IX y X22 del Ttulo II del Libro IV del Cdigo de los Nios y Adolescentes contemplan diversas normas respecto al establecimiento de medidas de proteccin para aquellos nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono, as como para la declaracin judicial de abandono. En tal sentido, el artculo 245 del CNA establece que es el procedimiento de investigacin tutelar el destinado a verificar la situacin de abandono del nio, nia y adolescente, pudiendo dictarse las medidas de proteccin pertinentes contempladas en el artculo 243 del mismo cuerpo legal. A su vez, dicho procedimiento ha sido desarrollado mediante el Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES,23 norma que reglamenta los Captulos IX y X del CNA. Por otro lado, cabe subrayar que se ha aprobado una Propuesta de Proyecto de Ley de Nuevo Cdigo de los Nios y Adolescentes, elaborado por la Comisin Especial Revisora del Cdigo de los Nios, Nias y Adolescentes,24 el cual propone una nueva denominacin respecto a la situacin de abandono en la que pudiera encontrarse un nio, una nia o un adolescente. Dicho proyecto ya no se refiere a la situacin de abandono, sino al estado de desproteccin familiar, el cual sera verificado a travs de un procedimiento de investigacin especial para dictar las medidas de proteccin que permitan garantizar el pleno ejercicio de sus derechos, priorizando el de vivir y
22 Dichos captulos fueron modificados por la Ley N 28330, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 14 de agosto del 2004. 23 Publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de noviembre del 2005. 24 Dicha Comisin fue creada mediante Ley N 28914, publicada en el diario oficial El Peruano el 05 de diciembre de 2006.
desarrollarse en el seno de una familia.25 Adicionalmente, el ordenamiento legal peruano tambin contiene otras normas vinculadas a la obligacin de proteccin del Estado a la niez y adolescencia en estado de abandono como la Ley N 29174, Ley General de Centros de Atencin Residencial de Nios, Nias y Adolescentes26 y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 008-2009-MIMDES,27 entre otras.28 En suma, se puede afirmar que en el Per se cuenta con un marco normativo que recoge la obligacin internacional de proteccin que tiene el Estado respecto de los nios, nias y adolescentes, especialmente con aquellos que se encuentran en situaciones especiales de vulneracin de sus derechos fundamentales, como puede ser el estado de abandono o desproteccin. Precisamente, esta situacin de abandono o desproteccin, as como las medidas de proteccin que deben ser dictadas y el procedimiento a seguir para declarar tal situacin, sern desarrollados en los puntos posteriores, a partir del anlisis de la legislacin nacional y comparada.
25 Al respecto, ver el Ttulo III del Libro IV sobre Investigacin especial y declaracin judicial de estado de desproteccin familiar de la Propuesta de Proyecto de Ley del Nuevo Cdigo de los Nios, Nias y Adolescentes. 26 El artculo II del Ttulo Preliminar de dicha ley define a los CAR como el espacio fsico administrado por alguna institucin (pblica, privada, mixta o comunal) en el que residen nias, nios y adolescentes en situacin de abandono o riesgo, y donde se les brinda la proteccin y atencin integral que requieren, de acuerdo con su particular situacin, en un ambiente de buen trato y seguridad. 27 Publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de septiembre del 2009. 28 Al respecto, ver: Informe Defensorial N 150: El derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia: la situacin de los Centros de Atencin Residencial estatales desde la mirada de la Defensora del Pueblo. Lima: Defensora del Pueblo, 2010, pp. 198217.
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CAPTULO II EL ABANDONO Y LAS MEDIDAS DE PROTECCIN 2.1 La nocin y naturaleza del abandono como situacin de vulneracin de derechos de los nios, nias y adolescentes y su diferencia con la situacin de riesgo. 2.1.1. La nocin de abandono Como se seal en el Informe Defensorial N 150, la legislacin nacional no ha definido el concepto o nocin de abandono, sino ms bien ha establecido en el artculo 248 del CNA algunas causales que facultan a la autoridad judicial competente a declarar el abandono de los nios, nias y adolescentes.29 En esa medida, en dicho Informe Defensorial se propuso una nocin de abandono que define a ste como el descuido, desatencin o desamparo, negligente o no, del nio, nia o adolescente por parte de las personas responsables de su cuidado (madre, padre, tutores, etc.), que tiene como presupuesto indispensable la consiguiente carencia de soporte familiar, sumada a la existencia de situaciones que afectan gravemente, en cada caso concreto, al desarrollo integral de un nio, nia o adolescente y que, a partir de esta situacin de desproteccin, no permiten el goce y disfrute de sus derechos
29 Al respecto, ver: Defensora del Pueblo. Op. Cit. pp. 144-146.
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fundamentales.30 Esta nocin de abandono parte de un enfoque de derechos de los nios, nias y adolescentes acorde con su condicin de sujetos de derechos y libertades reconocida por la Doctrina de la Proteccin Integral y que exige que estos sean respetados, protegidos y garantizados por la familia, la comunidad y el Estado.31 Este enfoque de derechos permite entender el abandono como una situacin de vulneracin de derechos de un nio, nia o adolescente, es decir, como una situacin de desproteccin que se puede originar en diversas circunstancias sociales y/o familiares, y que puede ser revertida mediante la implementacin de medidas de proteccin especiales que apunten no solo a brindar cuidado y asistencia a las personas menores de edad que la padecen, sino a prestar el apoyo y asesora a los padres, madres y/o familiares con la finalidad de desarrollar o potenciar sus habilidades para el cuidado de sus hijos, hijas o familiares. En ese sentido, cabe considerar que la nueva nocin de abandono debera, en primer lugar, implicar la adopcin de medidas de proteccin y solo, eventualmente, la ruptura definitiva del vnculo con los padres y/o madres. Un ejemplo de intervencin desde esta nueva visin, se resume en el siguiente caso extraido de uno de los expedientes revisados para la elaboracin del presente informe32:
30 dem. pp. 150-151. 31 Campoy Cervera, Ignacio. Op. Cit., pp. 297-298. 32 Expediente N 2007-00630-0-1903-JR-FA-2 LORETO.
Una madre de familia, mediante acta elaborada en un Juzgado de Paz Letrado, entreg a su menor hija de 8 aos de edad para que trabaje como empleada domstica y reciba educacin, a la seora de iniciales L.I.P quien viva en Lima. .F. Antes de que la nia fuera trasladada a Lima, la madre quiso visitar a su hija pero la seora L.I.P .F. lo impidi. Ante ello, la madre insisti en ver a su hija por la fuerza, lo que gener que la seora L.I.P .F. llamara a la Polica Nacional e interpusiera una denuncia en mrito de la cual se inici el procedimiento de investigacin tutelar, disponindose la medida de proteccin de acogimiento residencial. Al principio, algunas personas y la propia menor de edad afirmaron que la madre la maltrataba. Posteriormente, la nia vari su testimonio y la madre present documentos y testigos que manifestaron que no maltrataba a su primognita, a la vez que seal que quera vivir con ella. El rgano jurisdiccional, si bien lleg a la conviccin que tanto la madre como la hija tenan la intencin de estar juntas, tuvo en consideracin lo sealado en los informes psicolgicos que indicaron que la madre no estaba preparada emocionalmente para cuidar de su hija; por lo que declar no ha lugar el abandono, y orden que la madre reciba asistencia psicolgica a cargo del equipo de dicho centro, y que participe en talleres de padres por seis meses. Asimismo, precis que la reintegracin de la menor de edad al hogar quedara condicionada al progreso mostrado por la madre en las terapias psicolgicas.
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En efecto, el abandono, entendido como una situacin de vulneracin de derechos, no debera implicar una ruptura definitiva del vnculo familiar, sino ms bien generar una oportunidad en algunos casos, la ltima para lograr la vigencia efectiva de los derechos de los nios, nias y adolescentes en el entorno familiar, siempre que las medidas de proteccin que se adopten busquen tomar en cuenta a las familias de stos, en estricto respeto y promocin de su derecho a vivir en una familia. La ruptura del vnculo familiar segn lo seala el artculo 9.1 de la Convencin solo se justificara en el Inters Superior del Nio33 y no nicamente desde la sancin del incumplimiento de las responsabilidades parentales que el ejercicio de la patria potestad implica. 2.1.2. La naturaleza del abandono La naturaleza del abandono entendido como una situacin de vulneracin de derechos responde a la concepcin de la Doctrina de la Proteccin Integral consagrada en la Convencin, la cual considera un modo distinto de concebir y abordar la situacin de desproteccin en que se encuentran o se pudieran encontrar los nios, nias y/o adolescentes. En efecto, mientras la Doctrina de la Situacin Irregular parta de la premisa de que los nios, nias y adolescentes eran objetos de proteccin,34 la Doctrina de la Proteccin Integral se basa en el reconocimiento de los nios, nias y adolescentes como sujetos de derechos. La primera de ellas conceba a la situacin de abandono como una situacin irregular que legitimaba
33 Ver Sentencia de 24 de febrero del 2011 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Gelman vs. Uruguay. Prrafo 125.
la intervencin estatal ilimitada desde dos vertientes: tutela/compasin y tutela/defensa social,35 lo cual implicaba la adopcin de medidas tanto asistencialistas como represivas, pues se entenda que las personas menores de edad se encontraban en una situacin peligrosa (pre-delictiva) que deba ser controlada por el bien de la sociedad.36 De esta manera, los nios, nias y adolescentes que se encontraban en estas circunstancias devenan en objetos de control social mientras que sus padres y madres eran usualmente sancionados mediante la prdida de la patria potestad por el incumplimiento de sus responsabilidades parentales, sin tomarse en cuenta las causas sociales estructurales y subyacentes que pudieron determinar la situacin de abandono. A su vez, ello originaba la imposibilidad de apoyar a las familias para lograr la recomposicin de los vnculos familiares. A modo de ejemplo que revela este razonamiento,resumimos el siguiente caso37: tipo de
35 Erosa, Hctor. La construccin punitiva del abandono. En Justicia y Derechos del Nio. Buenos Aires, N 2, p. 140.
34 Defensora del Pueblo. Op. Cit., p. 125.
36 Al respecto, Elinor Bisig precisa que en la intervencin estatal la idea central (era) la defensa de la sociedad y la prevencin del delito. En: El estado de abandono de la doctrina de la situacin irregular a la doctrina de la proteccin integral. http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/argentina/cijs/SEC3003C.HTML. Consulta el 9 de septiembre del 2010. Por su parte, Mary Beloff sostiene que en este modelo el determinismo entre pobreza y marginalidad, y delincuencia, se encontraba presente en todas las leyes, prcticas e instituciones tutelares (el famoso binomio menor abandonado/delincuente). En Proteccin integral de derechos del nio vs. Derechos en situacin irregular, en: http://www.pj.gov.py/ddh/docs_ddh/Proteccion_Integral_ Vs_Situacion_Irregular.pdf. Consultada: 14 de septiembre del 2010. 37 Expediente N 2007-00705-0-1903-JR-FA-2 LORETO.
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En el ao 2007, un padre solicit se iniciara una investigacin tutelar a favor de su hijo de un mes de nacido porque no poda hacerse cargo de l temporalmente. La madre del nio lo haba abandonado y no contaba con una persona que lo apoye en el cuidado de ste. Durante el procedimiento, el padre declar su inters por recuperar a su hijo e incluso solicit la autorizacin para visitarlo; asimismo, la madre se aperson al procedimiento e hizo la misma peticin. El primero no hizo efectivas la visitas porque se encontraba laborando en Trujillo desde donde llamaba preguntando sobre la situacin de su hijo, mientras que la segunda s visit al nio espordicamente. A pesar de ello y sin mediar ningn tipo de trabajo de reinsercin familiar se declar el abandono del menor de edad, siendo posteriormente adoptado, pese a que el padre solicit su externamiento. Mientras tanto, desde la perspectiva de la Doctrina de la Proteccin Integral, la situacin de abandono no representa una situacin irregular, sino ms bien una situacin de vulneracin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, que impone a los responsables la familia, la sociedad y el Estado la obligacin de respetarlos, protegerlos y garantizarlos mediante determinadas acciones. Desde esta doctrina se entiende que las personas menores de edad son titulares de los mismos derechos reconocidos a los adultos y, adems, son titulares de derechos especficos en su calidad de nios, nias y adolescentes.38
Esta nueva naturaleza del abandono ya no concibe la irregularidad desde la situacin del nio, nia o adolescente, sino que ms bien traslada la irregularidad a aquellos sujetos obligados a respetar, garantizar y proteger los derechos de los nios y nias y adolescentes. En ese sentido, la situacin de abandono exigir ms bien la restitucin de aquellos derechos que fueron vulnerados mediante mecanismos especiales de proteccin, lo que es congruente con la concepcin del nio como titular de derechos y obligaciones. En efecto, tal como expresa Mary Beloff, si se es titular de derechos, si la proteccin es concebida como derecho, entonces deben existir remedios legales en casos de violaciones a los derechos, no as cuando la proteccin es concebida como ayuda social o caridad, donde las nociones de exigibilidad y responsabilidad desaparecen.39 2.1.3. Diferencia entre la situacin de abandono y la situacin de riesgo No obstante la delimitacin conceptual propuesta, cabe considerar que la inexistencia de una nocin uniforme de abandono en la legislacin nacional ha generado que los operadores sociales y jurdicos incluso ciertas normas que regulan la situacin de los nios, nias y/o adolescentes en situacin de abandono utilicen indistintamente los trminos riesgo o abandono, sin reparar en las diferencias conceptuales de estas situaciones.
38 Campoy Cervera, Ignacio. Op. Cit. pp., 297 y 298.
39 Beloff, Mary, Proteccin integral de derechos del nio Vs. Derechos en situacin irregular. En Poder Judicial de Paraguay, Corte Suprema de Justicia. http://www.pj.gov.py/ddh/docs_ddh/Proteccion_Integral_ Vs_Situacion_Irregular.pdf. Consulta el 14 de septiembre del 2010.
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Cabe precisar que el riesgo hace referencia a una situacin que precede al abandono. En efecto, la acepcin gramatical alude a la contingencia o proximidad de un dao,40 mientras que, en el mbito de la intervencin social, el riesgo recoge el incremento de la probabilidad de un resultado negativo o consecuencia negativa dentro de una poblacin de individuos.41 Siendo la situacin de riesgo distinta a la de abandono, entonces, sus modos de intervencin tambin deben ser distintos. As, frente a una situacin de riesgo correspondera disear y ejecutar polticas y acciones preventivas, mientras que frente a una situacin de abandono o vulneracin de derechos de los nios, nias y/o adolescentes, sera necesario adoptar acciones o medidas de proteccin, por cuanto la afectacin de sus derechos no constituye una probabilidad, sino una certeza. En ese sentido, la identificacin correcta de ambas situaciones constituye un reto para los operadores sociales y jurdicos, pues la determinacin de una u otra situacin orientarn de modo distinto el diseo, la elaboracin y la aplicacin de polticas a favor de las personas menores de edad que viven en cualquiera de estas situaciones. Tal determinacin permitir, sobre todo, aplicar adecuadamente las medidas de proteccin que correspondan.
40 Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaola - Artculo enmendado. Avance de la vigsima tercera edicin. http://buscon.rae.es/draeI/ Consulta el 7 de septiembre del 2010. 41 Gonzales Menndez, Ana, Fernndez Hermida, Jos Ramn y Secades Villa, Roberto. Definicin y concepto de menor en riesgo. En Gua para la detectacin e intervencin temprana con menores en riesgo. Plan Nacional sobre Drogas. http://www.pnsd.msc.es/Categoria2/publica/pdf/MenoresRiesgo.pdf. Consulta el 3 de enero de 2011.
Como ejemplo de una situacin de riesgo, Gabriela Schreiner expone el caso de un nio de cinco aos de edad que permanece todo el da en su hogar cuidando a su hermano menor de dos aos de edad, mientras su madre quin es el nico sostn del hogar trabaja como empleada domstica, regresa por la noche y organiza toda la casa para que al da siguiente su primognito pueda continuar con la tarea de cuidar a su hermano y de cuidarse a s mismo. Siguiendo el criterio distintivo de estas situaciones, los nios se encuentran en riesgo y no en abandono, pues corren el peligro de que los vnculos familiares se rompan.42 Incluso, esta situacin pone en riesgo sus derechos fundamentales, como su derecho a la educacin, a la alimentacin, integridad fsica, entre otros, por lo que resulta claro que la situacin de riesgo se podra atender con la incorporacin de los nios en servicios de atencin como las guarderas o cunas. 2.2. Las medidas de proteccin frente a la situacin de abandono La nueva nocin de abandono como situacin de vulneracin de derechos fundamentales de los nios, nias y/o adolescentes exige que, ante la inexistencia de un ncleo familiar o la presencia de determinadas situaciones problemticas en el seno de una familia que vulneren o amenacen estos, el Estado dicte medidas de proteccin ya que es el principal garante de estos derechos, de conformidad con lo dispuesto por los artculos 1, 4 y 44 de la Constitucin Poltica.
42 Schreiner, Gabriela. Riesgo o abandono: ms all de la semntica, pp. 4-5. Disponible en: http://www.conscienciasocial.net/attachments/ File/riesgo%20o%20abandono%20m%C3%A1s%20all%C3%A1%20 de%20la%20sem%C3%A1ntica%20_Gabriela%20Schreiner.pdf. Consulta: el 20 de julio del 2011.
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2.2.1. Nocin de medidas de proteccin En el Informe Defensorial N 150 se defini43 a las medidas de proteccin como las diversas acciones estatales llevadas a cabo mediante rganos especializados, orientadas a compensar carencias materiales y/o afectivas que afecten a los nios, nias y/o adolescentes y que han sido generadas por una situacin de grave desestructuracin o conflicto familiar o por la inexistencia de una familia nuclear o extensa.44 El objetivo fundamental de estas medidas es revertir la situacin de desproteccin que atraviesa un nio, nia y/o adolescente, por medio de la restitucin de sus derechos fundamentales, en cumplimiento del principio del Inters Superior del Nio.45 Asimismo, en el Informe Defensorial citado se propuso que las medidas de proteccin deben ser diseadas e implementadas desde el reconocimiento de la corresponsabilidad estatal y social establecida en el artculo 4 de la Constitucin Poltica. A su vez, se plante que dichas medidas deberan incluir servicios de apoyo o asesora a los integrantes de la familia para evitar que se refuercen las circunstancias que amenacen o vulneren sus derechos, en virtud de lo sostenido por la Doctrina de la Proteccin Integral, que reconoce al
43 Ver Defensora del Pueblo. Op Cit., p. 153. 44 Sobre la nocin de familia nuclear y extensa, ver: Defensora del Pueblo. Informe Defensorial N150. Op. Cit. p 112
nio, nia y adolescente como sujetos de derechos y, a sabiendas de esta condicin, exige la proteccin de sus derechos, incluso dentro de la propia familia.46 Como ejemplo de aplicacin de medidas de proteccin dirigidas a restituir un derecho, exponemos el siguiente caso47: Un nio de un ao de edad fue abandonado por su padre, quedando bajo el cuidado de la conviviente de ste, quien solicit el inicio del procedimiento de investigacin tutelar, dictndose la medida de proteccin de acogimiento residencial. Durante la tramitacin del procedimiento, se aperson el to del nio investigado, quien solicit al juez la variacin de la medida de proteccin por la de colocacin familiar, la misma que se hizo efectiva luego de evaluar su situacin familiar. Posteriormente, se llevaron a cabo evaluaciones sociales, acreditndose que el nio era debidamente atendido y cuidado en el hogar de su to, por lo que se decret que contine en colocacin familiar. Ahora bien, la adopcin de esas medidas de proteccin exige el diseo de un procedimiento que permita implementarlas en forma adecuada, a fin de enfrentar la situacin de vulneracin de derechos que se ha originado y lograr su restitucin.
45 Este mismo criterio lo comparte Tejeiro, cuando seala que las medidas de proteccin concebidas desde la proteccin integral ante todo debern estar encaminadas hacia la satisfaccin plena del inters superior del nio(a). En Tejeiro Lpez, Carlos Enrique: Teora General de Niez y Adolescencia. p.164. Disponible en: http://www.unicef.org/ colombia/pdf/TratadoInfancia2.pdf. Consulta el 12 de abril del 2011.
46 Ver Defensora del Pueblo. Op Cit., pp. 153 154. 47 Expediente No 2007-02225-0-1001-JR-FA-1 CUSCO.
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2.2.2. Finalidad de la adopcin de las medidas de proteccin en casos de situacin de abandono o vulneracin de derechos fundamentales La adopcin de medidas de proteccin requiere un procedimiento que busque garantizar la restitucin de los derechos de los nios, nias o adolescentes que se encuentran en situacin de abandono, principalmente el derecho a vivir en una familia, reconocido por la normatividad y jurisprudencia nacional e internacional y que debe asegurarse independientemente de la familia a la que se pertenezca y de su configuracin.48 Al respecto, cabe sealar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha precisado que el derecho a que se proteja la familia y a vivir en ella, reconocido en el artculo 17 de la Convencin, conlleva que el Estado est obligado no slo a disponer y ejecutar directamente medidas de proteccin de los nios, sino tambin a favorecer, de la manera ms amplia, el desarrollo y la fortaleza del ncleo familiar. Por ende, la separacin de nios de su familia constituye, bajo ciertas condiciones, una violacin del citado derecho, pues inclusive las separaciones legales del nio de su familia solo pueden proceder si estn debidamente justificadas en el inters superior del nio, son excepcionales y, en lo posible, temporales.49
48 Sobre el derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia, revisar el Informe Defensorial N 150, pp. 100-111. 49 Ver Sentencia de fecha 24 de febrero de 2011, recada en el Caso Gelman v/s Uruguay. Prrafo 125. En ese mismo sentido se ha pronunciado en las sentencias recada en los casos Chitay Nech y otros vs. Guatemala. Prrafo 156 159 y Masacre de las dos erres vs. Gua-
En ese sentido, la finalidad de las medidas de proteccin no solo debe apuntar a constatar la situacin de abandono o vulneracin de los derechos fundamentales de las personas menores de edad, sino debe orientarse a la restitucin de los derechos vulnerados gracias a la adopcin de medidas que busquen privilegiar que los nios, nias y adolescentes permanezcan con su familia, por constituir sta su entorno ms cercano, as como por ser sta responsable de su proteccin. En efecto, tal como sostiene Tejeiro, no se trata de declarar al nio en abandono para luego iniciar la bsqueda de su ubicacin familiar: se trata de impedir que el nio llegue a las entidades de proteccin del estado,50 de modo que se privilegie siempre mantener al nio en su entorno familiar y solo en casos excepcionales separarlos de ella, en aplicacin del principio del inters superior del nio y en virtud del prrafo 3 de las Directrices de las Naciones Unidas sobre las modalidades alternativas de cuidado de los nios.51 De ah que se pueda hacer referencia a dos posibles consecuencias durante la aplicacin de medidas de proteccin: una, marcada por el trabajo de restitucin de derechos, incluida la recomposicin de los vnculos familiares, y otra, marcada por la imposibilidad de restituirlos y la separacin definitiva de la familia. Por
temala Prrafo 187-188; as como en la Opinin Consultiva OC17/2002, del 28 de agosto del 2002, solicitada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Prrafos 71 77. 50 Tejeiro Lpez. Op. Cit., pp. 163. 51 El prrafo 3 de dichas Directrices establece que al ser la familia el ncleo fundamental de la sociedad y el medio natural para el crecimiento, el bienestar y la proteccin de los nios, los esfuerzos deberan ir encaminados ante todo a lograr que el nio permanezca o vuelva a estar bajo la guarda de sus padres o, cuando proceda, de otros familiares cercanos.
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ende, solo en este ltimo caso se puede adoptar una medida de proteccin como la colocacin temporal en otra familia o el acogimiento en una institucin pblica o privada, segn lo previsto por el artculo 20 de la Convencin. 2.2.3. Naturaleza de la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin en casos de situacin de abandono De acuerdo con la legislacin internacional, la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin puede ser judicial o administrativa. Es importante precisar que la doctrina52 cuestiona que esta autoridad sea de naturaleza judicial y no administrativa, en razn de que ha generado que se judicialicen los problemas sociales subyacentes a esta situacin de vulneracin de derechos cuando, en realidad, estos problemas deben ser abordados a partir de polticas sociales de promocin y proteccin a la familia. En efecto, si bien el juez termina solucionando los problemas sociales de una determinada situacin de vulneracin de derechos, ello no es suficiente, pues dichos problemas sociales seguirn existiendo mientras no sean tomados en cuenta en el diseo de las polticas sociales. Por ende, ser necesario que el Estado asuma su obligacin de promocin y proteccin a la familia, principalmente su rol de garante de los derechos de la niez y adolescencia.
Al respecto, Marta Mauras ha sostenido que la judicializacin de los problemas sociales (es decir, de aquellos problemas de naturaleza no penal o no vinculados a dirimir conflictos de naturaleza civil, que potencialmente pudieran afectar en forma permanente la condicin jurdica de nios y adolescentes) ha tenido una ulterior consecuencia perversa. En tanto se ofrecen respuestas puntuales a problemas de neta naturaleza estructural, se contribuye a oscurecer el vnculo entre las fallas y omisiones de las polticas sociales bsicas y la emergencia cualitativa y cuantitativa de nios y adolescentes en situacin de riesgo. En otras palabras, la judicializacin de los problemas sociales ha servido objetivamente como sustituto ideolgico, legitimador de la retraccin del gasto pblico en el rea de las polticas sociales bsicas para la infancia.53 Por otro lado, las crticas tambin se han enmarcado en el plano de la sobrejudicializacin de las relaciones familiares, en el que como lo sostiene Roco Fandez Garca, la intervencin judicial es poco adecuada para la solucin de conflictos que se presentan en mbitos sociales como el familiar y en el que se considera necesario que las partes continen interactuando por un largo tiempo.54 En este caso, el procedimiento judicial no constituye un mecanismo propicio para la mediacin de los conflictos, o para la autoreflexin de los miembros
53 Mauras Marta. Los menores en circunstancias especialmente difciles. En Instituto del Nio y el adolescente del Uruguay. http://www.inau. gub.uy/biblioteca/mauras.pdf. Consulta el 17 de diciembre del 2010. 54 Fandez Garca, Roco. Derecho y Familia: una relacin impropia. En Persona y sociedad. Vol. 17, N. 1, 2003. Santiago de Chile, p. 253.
52 Rodrguez Laura y Blanck Ernesto. Ley 26.061: intervencin estatal y medidas de proteccin. En Garca Mndez, Emilio. Proteccin Integral de derechos de nias, nios y adolescentes. Anlisis de la Ley N 26.061. Buenos Aires: Editores del Puerto, p. 183.
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que componen las familias, ni tampoco para que stos desarrollen sus habilidades para hacerse cargo de sus propios problemas. Estos cuestionamientos han determinado una tendencia a la desjudicializacin del procedimiento para la adopcin de medidas de proteccin, pasando ste a ser asumido por instancias administrativas, casi siempre vinculadas a los servicios estatales que se destinan a las tareas de evaluacin, verificacin de la situacin socio-familiar de los nias, nias o adolescentes, y a la aplicacin de las medidas de proteccin. Esta tendencia se puede apreciar en algunas legislaciones latinoamericanas como las de Argentina, Brasil y Colombia. En cambio, en otras legislaciones (como las de Ecuador, El Salvador, Paraguay, Per y Venezuela) se ha determinado que la competencia de la autoridad para adoptar medidas de proteccin sea mixta. En ese caso, la intervencin judicial se producir cuando se aplican medidas como el acogimiento familiar o institucional mientras que la autoridad administrativa aplica todas aquellas medidas distintas a las mencionadas, por ejemplo, medidas de cuidado y apoyo en el seno familiar, medidas destinadas a garantizar el derecho a la educacin y/o a la salud, entre otras. Es decir, aquellas medidas que impliquen separar al menor de edad de su entorno familiar sern adoptadas exclusivamente por la autoridad judicial. En el Per, tambin existen pronunciamientos respecto a la necesidad de desjudicializar las investigaciones tutelares. En el documento denominado Propuestas de Reforma Judicial elaborado por la Asociacin Jueces para la Justicia y la Democracia (Jusdem), en el 2004, 54
los magistrados asociados a esta entidad sealaron que: se requiere devolver responsabilidades a la sociedad civil y dejar al sistema de justicia como ltimo recurso. Una buena opcin es la desjudicializacin de las investigaciones tutelares ya normada en el Cdigo de los Nios y Adolescentes. Asimismo, precisaron que: la limitacin de la intervencin de la justicia a los casos de nios y adolescentes no supone por supuesto, dejar de atender los casos denominados de menores en circunstancias especialmente difciles, sino situar los casos y entender que el sistema de justicia es el ltimo recurso al que se debera acudir. Por lo tanto, la desjudicializacin de las investigaciones tutelares es la respuesta a la situacin de los menores en conflicto o en riesgo, poniendo en prctica mecanismos que contrarresten y reviertan esta situacin a travs de otros sectores de la sociedad. 55 Sin embargo, se debe sealar que, independientemente de que la autoridad competente del procedimiento de adopcin de estas medidas sea de naturaleza administrativa o judicial, es importante que en este procedimiento existan criterios mnimos para la determinacin y ejecucin de las medidas de proteccin. 2.2.4. Algunos criterios para la adopcin ejecucin de las medidas de proteccin y
Tal como se precisa en el Informe Defensorial N 150,56 las medidas de proteccin se deben adoptar sobre la base de los siguientes criterios:
55 Disponible en: http://www.jusdem.org.pe/articulos/Propuesta%20 de%20Reforma%20Judicial.pdf. Consulta el 26 de enero del 2011, p. 26. 56 Defensora del Pueblo. Op. Cit., pp. 159-162.
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a) b)
Evitar el desarraigo del medio natural de desarrollo de los nios, nias y adolescentes: la familia. Agotar las medidas alternativas al acogimiento en Centros de Atencin Residencial (CAR), debiendo ste ser adoptado de manera residual y como ltimo recurso. El diseo y aplicacin de las medidas de proteccin deben responder a una visin y organizacin propia de servicios sociales profesionalizados. Determinar lmites temporales a estas medidas, lo que implica una revisin y evaluacin continua y permanente de su ejecucin. Buscar que las carencias familiares de ndole econmica o material sean atenuadas a travs de algn tipo de programa de asistencia o apoyo por parte del Estado. Las medidas de proteccin deben articularse con los servicios estatales descentralizados, as como con las polticas sociales nacionales, regionales y, principalmente, locales (municipales), a fin de asegurar su integralidad, eficacia y sostenibilidad. Buscar que el nio, nia, adolescente y/o la familia en su conjunto accedan a los servicios que el Estado o la comunidad pone a disposicin de cualquier otro nio, nia o adolescente sin problemas familiares o sin falta de familia, as como a las redes sociales locales.
Cabe precisar que la regulacin normativa de estos criterios es diversa en la legislacin latinoamericana. No obstante, es importante que dicha regulacin tenga en cuenta lo establecido por los instrumentos internacionales en la materia, tales como la Convencin sobre los Derechos del Nio y las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Nios de las Naciones Unidas.57 2.2.5. La regulacin relativa a la adopcin de medidas de proteccin a) En la legislacin supranacional La regulacin de las medidas de proteccin est establecida tanto en la legislacin internacional como en la legislacin comparada. A nivel internacional, la regulacin de estas medidas se encuentra en la Convencin sobre los Derechos del Nio y en las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los nios de las Naciones Unidas. a.1.) La Convencin sobre los Derechos del Nio El artculo 19 de la Convencin seala que en los casos de nios, nias y/o adolescentes que se encuentran en especial situacin de vulnerabilidad (abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotacin, abuso sexual, etc.) ya sea encontrndose bajo la custodia de los padres u otras personas responsables de su cuidado, existe la obligacin
57 Aprobadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas durante el sexagsimo cuarto perodo de sesiones el 30 de octubre del 2009, mediante la Resolucin N 64/142.
c)
d)
e)
f)
g)
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de establecer procedimientos eficaces dirigidos a proporcionar asistencia a la persona menor de edad y a quienes cuidan de l, as como tambin establecer las medidas correspondientes para una mejor tarea de prevencin e identificacin, notificacin, remisin a una institucin, investigacin, tratamiento y observacin ulterior de los casos. Asimismo, el artculo 18.2 de la Convencin establece que el Estado debe prestar la asistencia apropiada a los padres y a los representantes legales de los nios, nias o adolescentes para mejorar el desempeo de sus funciones de crianza, adems de velar por la creacin de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los nios. Como se puede apreciar, este dispositivo busca la proteccin del nio dentro del seno familiar con el fin de garantizar y promover sus derechos. No obstante ello, el artculo 9.1 de la Convencin admite la posibilidad de que los nios, nias o adolescentes puedan ser, excepcionalmente, separados de sus padres, an contra la voluntad de stos, en virtud del Inters Superior del Nio. Este mismo artculo precisa que dicha medida puede ser adoptada en determinados supuestos, entre los que se mencionan, a manera de ejemplo, los maltratos o el descuido por parte de sus padres. Adems, dicho artculo precisa que la decisin de separacin de sus padres debe ser revisada judicialmente. Por su parte, el artculo 20 de la Convencin establece la obligacin del Estado de proteccin y asistencia especial para los nios privados de su medio familiar o cuyo inters exija que no permanezca en ese medio. Por otro lado, el artculo 9.2 de la Convencin establece que el procedimiento para adoptar la medida debe 58
garantizar los derechos de participacin y de opinin de las partes interesadas. a.2.) Las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Nios de las Naciones Unidas Las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Nios de las Naciones Unidas, tienen por objeto promover la aplicacin de la Convencin con relacin a la proteccin y el bienestar de los nios, nias y adolescentes que se encuentran en peligro de ser privados del cuidado parental. En ese sentido, ha establecido algunos criterios de actuacin frente a la situacin de abandono o vulneracin de derechos fundamentales de un nio, nia y/o adolescente. Entre las ms relevantes corresponde resaltar la obligacin estatal, establecida en el prrafo 3, que est vinculada a brindar a la familia el acceso a diversas formas de apoyo en su funcin cuidadora, toda vez que sta constituye el medio natural para el crecimiento, bienestar y proteccin de los nios, nias y adolescentes. Esto conlleva a que los esfuerzos de intervencin busquen lograr la permanencia o regreso de las personas menores de edad a su familia nuclear o extensa. En ese sentido, el prrafo 32 promueve la aplicacin de una serie de polticas de promocin del cuidado parental, como aquellas orientadas a enfrentar las causas fundamentales de desproteccin, pero garantizando el derecho a la identidad, acceso a viviendas adecuadas, la atencin primaria de la salud, los servicios educativos y asistencia social. Asimismo, estipula la promocin de 59
medidas de lucha contra la pobreza, discriminacin, violencia, abuso sexual y marginacin. De igual modo, el prrafo 33 sugiere que los Estados deberan elaborar y aplicar polticas para promover y reforzar la capacidad de los padres para cumplir los deberes del cuidado de sus hijos. Asimismo, el prrafo 34 seala que los Estados deberan aplicar medidas eficaces para prevenir el abandono y la separacin del nio de su familia, las cuales deberan comprender: a) servicios de mejora del medio familiar; b) servicios de apoyo social; y c) polticas juveniles. En esta misma lnea, sugiere la implementacin de servicios de apoyo y atencin para padres y madres solteros adolescentes (prrafo 36), para hermanos que hayan perdido a sus padres o cuidadores (prrafo 37) y servicios de guardera (prrafo 38). Las directrices tambin proponen pautas para prevenir la separacin de los nios, nias o adolescentes de su familia. As, sugieren la elaboracin y aplicacin sistemtica de criterios profesionales slidos durante la evaluacin del nio y su familia (prrafo 39), la formulacin de polticas claras para enfrentar el abandono annimo de nios o nias (prrafo 43), as como acciones concretas respecto al deseo de renuncia del cuidado de stos por parte de los progenitores o tutores legales (prrafos 44 y 45). Por otro lado, establecen la necesidad de proporcionar capacitacin a los maestros y otras personas que trabajan con nios, nias o adolescentes para que detecten situaciones de abuso, descuido, explotacin o riesgo (prrafo 46). En cuanto a la decisin de separar al nio, nia o 60
adolescente de sus padres se precisa que sta debe ser adoptada por la autoridad competente, de conformidad con la normatividad vigente, la cual debe estar sujeta a revisin judicial, garantizndose a los padres el derecho a impugnar y contar con asistencia letrada (prrafo 47), en concordancia con lo establecido por el artculo 9 de la Convencin. Como se puede advertir, los criterios de actuacin que proponen las directrices frente a la situacin de abandono o vulneracin de derechos fundamentales de un nio, nia y/o adolescente son variados y, por ende, se convierten en una gua para los Estados en la adopcin de las medidas de proteccin, pues stas, adems, son diversas de acuerdo a la realidad de cada pas, tal como se ver a continuacin. b) En la legislacin comparada latinoamericana La entrada en vigencia de la Convencin de los Derechos del Nio determin la necesidad de la adecuacin normativa de las legislaciones internas de muchos pases a sus postulados. Esta adecuacin se llev a cabo mediante un proceso de promulgacin de cdigos de la niez y la adolescencia o de leyes especiales de proteccin. En esa medida se ha realizado un breve anlisis comparativo de algunas de estas normas latinoamericanas que puede ayudar a comprender, de modo preliminar, el sentido y configuracin que las medidas de proteccin a favor de los nios, nias y adolescentes han adquirido en el mbito internacional regional. Como criterio de comparacin se ha optado por revisar las legislaciones latinoamericanas aprobadas en el 61
ltimo decenio, es decir, desde el ao 2000 a la fecha, en los siguientes pases: Argentina: Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes (Ley N 26061 del 21 de octubre del 2005). Brasil: Estatuto del Nio de Brasil (Ley N 8.069 del 13 julio de 1990). Colombia: Cdigo de la Infancia y la Adolescencia (Ley N 1098 del 8 de noviembre del 2006). Ecuador: Cdigo de la Niez y Adolescencia (Ley N 100 del 3 de Enero del 2003). El Salvador: Ley de Proteccin integral de la Niez y Adolescencia (Decreto N 839 del 15 de abril del 2010). Guatemala: Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia (Decreto N 27-2003 del 4 de junio del 2003). Mxico: Ley para la Proteccin de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes del Estado de Mxico del 10 de setiembre del 2004.58 Paraguay: Cdigo de la niez y la adolescencia (Ley N 1680/01 del 30 de mayo del 2001). Repblica Dominicana: Cdigo para el Sistema de Proteccin y los Derechos Fundamentales de Nios, Nias y Adolescentes, aprobado por Ley N 136-03 del 22 de julio del 2003. Uruguay: Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley
N 17.823 del 7 de septiembre del 2004). Venezuela: Ley de Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia, del 10 de diciembre del 2007.
Los aspectos sometidos a comparacin estn relacionados con la naturaleza de la autoridad competente para adoptar las medidas de proteccin, las causales que determinan su adopcin, la finalidad que tienen y los tipos de medidas de proteccin. b.1.) Naturaleza de la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin Como se aprecia en el cuadro N 1, del anlisis de la legislacin comparada se desprende que la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin es de naturaleza administrativa y/o judicial. En efecto, en las legislaciones de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico y Repblica Dominicana, las medidas de proteccin son adoptadas exclusivamente por autoridades de naturaleza administrativa, en tanto que solo en Guatemala, la adopcin de estas medidas es competencia exclusiva de la autoridad judicial. En Ecuador, El Salvador, Paraguay, Uruguay y Venezuela, las medidas de proteccin son adoptadas tanto por la autoridad administrativa como por la autoridad judicial. Cabe precisar que en las legislaciones de Ecuador, El Salvador, Paraguay y Venezuela la competencia judicial responde al tipo de medida de proteccin que se adopta. En esa medida, el juez solo intervendr en los casos en que se adopten medidas de proteccin destinadas a separar 63
58 Cabe indicar que se ha revisado la ley de la materia del Estado de Mxico DF.
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al nio, nia o adolescente de su hogar, tales como el acogimiento familiar y/o acogimiento institucional y/o adopcin mientras que la autoridad administrativa solo podr dictar aquellas medidas de proteccin que permitan restablecer los derechos vulnerados de las personas menores de edad dentro de la propia familia. Por su parte, en Uruguay, el juez tambin interviene como un ente de control de la autoridad administrativa, cuando sta excepcionalmente ordene la adopcin de medidas de proteccin en rgimen de internacin sin conformidad del nio o adolescente. b.2.) Las causales que determinan la adopcin de medidas de proteccin En ninguna de las legislaciones revisadas existen causales taxativamente enumeradas, sealndose de manera genrica que la adopcin de las medidas de proteccin responde a cualquier tipo de amenaza o vulneracin de derechos de los nios, nias y adolescentes. Esta lgica permite que la autoridad competente tenga un poder discrecional cuando tome conocimiento de las acciones u omisiones que pongan a las personas menores de edad en una situacin de desproteccin y, por ende, su intervencin no se limita solo a situaciones asociadas a la incompetencia parental. Cabe destacar que algunos pases como Brasil, El Salvador, Repblica Dominicana y Venezuela precisan en sus legislaciones que la amenaza o violacin de los derechos fundamentales puede provenir del Estado, los padres, los responsables, los representantes, la sociedad o incluso del propio nio o adolescente. (Cuadro N 1) 64
b.3.) Finalidad de las medidas de proteccin La mayora de las legislaciones alude expresamente a las finalidades de las medidas de proteccin. Algunas, responden a la proteccin o preservacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes; la salvaguarda de su integridad fsica y mental; la reparacin y restitucin de sus derechos vulnerados hasta garantizar su derecho a desarrollarse integralmente en el seno de una familia. En esa lgica se inscriben las legislaciones de Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mxico, Repblica Dominicana y Venezuela. En los cuerpos normativos de Guatemala, Paraguay y Uruguay no se seala expresamente la finalidad de las medidas de proteccin. Sin embargo, del texto normativo se desprende que sta responde tambin a la proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, as como a su restitucin (Cuadro N 1). b.4.) Los tipos de medidas de proteccin En el cuadro comparativo N 2, se puede observar que las medidas de proteccin establecidas en las distintas legislaciones no son uniformes por lo que se han agrupado en las siguientes categoras: 1) Medidas de apoyo o cuidado dentro del mbito familiar, consistentes en acciones dirigidas a fortalecer las competencias parentales de los padres, madres, familiares o terceros encargados del cuidado de las personas menores de edad. Se trata de acciones de apoyo o asesora al entorno familiar, as como las amonestaciones o llamadas de atencin. 65
2) Medidas de proteccin destinadas a garantizar el derecho a la educacin de los nios, nias y adolescentes, cuya finalidad es lograr el acceso al sistema educativo formal. 3) Medidas de proteccin destinadas a garantizar el derecho a la salud (fsica y psicolgica) de los nios, nias y adolescentes, e inclusive la estabilidad psicolgica de la familia en general. 4) Medidas de proteccin que implican el acogimiento en familia sustituta (es decir, acogimiento familiar). 5) Medidas de proteccin que implican el acogimiento residencial, es decir, las que implican la institucionalizacin excepcional y temporal de los nios, nias y adolescentes separados de su familia. 6) Otras medidas: en este rubro se han incluido diversos tipos de medidas, entre las que destaca la adopcin. Es pertinente precisar que, por lo general, estas medidas no se encuentran sometidas a un plazo de duracin, pues pueden ser sustituidas, modificadas o revocadas en cualquier momento.59 Sin embargo, cuando estas medidas impliquen la separacin de la familia, los ordenamientos sealan expresamente su transitoriedad y/o excepcionalidad.60
59 As, por ejemplo, lo menciona el art. 38 de la Ley de Proteccin Integral de los derechos de los nios, nias y adolescentes de Argentina y el artculo 131 de la Ley Orgnica para la Proteccin de los nios, nias y adolescentes de Venezuela. 60 Por ejemplo, los artculos 57 y 59 del Cdigo de la infancia y la adolescencia de Colombia; el artculo 41 de la Ley de Proteccin Inte-
Como se puede apreciar, las distintas medidas de proteccin buscan restablecer y garantizar los derechos amenazados o vulnerados de las personas menores de edad, principalmente dentro del seno de la familia de origen, de modo que, incluso en algunos pases (Colombia, Ecuador y Venezuela), la adopcin adquiere otro sentido y se incluye como medida de proteccin excepcional y definitiva, en la medida en que constituye el ltimo eslabn de un procedimiento orientado a garantizar el derecho de los nios, nias y adolescentes a tener y vivir en una familia.61
gral de los derechos de los nios, nias y adolescentes de Argentina. 61 Al respecto, con relacin al caso colombiano, se afirma que: El derecho a tener una familia cierra su ciclo de restablecimiento no cuando se les declara legalmente abandonados o adoptables, sino cuando el Estado y la sociedad en toda su diligencia encuentran para ese nio o nia una familia que efectivamente les respete y asegure las condiciones para el ejercicio de sus derechos, en: Cdigo de la infancia y la adolescencia, Versin Comentada, Unicef, Bogot, D.C., Colombia, 2007, p. 53. En igual sentido, se pronuncia Mnica Gonzlez Contr, en Los derechos fundamentales del nio en el contexto de la familia. http://www.bibliojuridica.org/libros/5/2287/6.pdf. Consulta el 13 de octubre del 2010.
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Cuadro N 1 Naturaleza de la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin, causales para la adopcin de las medidas y finalidad de las medidas
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Elaboracin: Defensora del Pueblo
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Cuadro N 2 Tipos de medidas de proteccin
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CAPTULO III EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIN TUTELAR EN EL PER

El procedimiento de investigacin tutelar se encuentra regulado en el Captulo IX del Libro IV del Cdigo de los Nios y Adolescentes; en la Ley N 28330, Ley que modifica diversos artculos del Cdigo de los Nios y Adolescentes; as como en el Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, Reglamento de Captulos IX y X del Ttulo II del Libro Cuarto del Cdigo de los Nios y Adolescentes. Recientemente, con fecha 26 de julio del 2011, el Inabif aprob cuatro documentos de gestin referidos al procedimiento de investigacin tutelar: Atencin inmediata brindada a una nia, nio o adolescente en la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar;62 Manual de Estndares de calidad para el mejoramiento continuo del procedimiento administrativo de investigacin tutelar;63 Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar;64 y Sistematizacin de la legislacin aplicada respecto a la Investigacin Tutelar Administrativa.65
Elaboracin: Defensora del Pueblo
62 Aprobado mediante Resolucin de la Direccin Ejecutiva de Inabif N 667. 63 Aprobado mediante Resolucin de la Direccin Ejecutiva de Inabif N 668. 64 Aprobado mediante Resolucin de la Direccin Ejecutiva de Inabif N 669. 65 Aprobado mediante Resolucin de la Direccin Ejecutiva de Inabif N 670.
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3.1.
Concepto y finalidad del procedimiento de investigacin tutelar
De conformidad con lo dispuesto por el artculo 2, inciso a) del D.S. N 011-2005-MIMDES, el procedimiento de investigacin tutelar es el conjunto de actos y diligencias tramitados administrativamente que estn destinados a verificar la situacin de estado de abandono en que se encuentra un nio o adolescente, () a efectos de dictarse las medidas de proteccin pertinentes.66 Es decir, la finalidad del procedimiento de investigacin tutelar es determinar si una persona menor de edad se encuentra o no en situacin de abandono y, de ser el caso, se le aplicarn las medidas de proteccin correspondientes. 3.2. Las formas de inicio del procedimiento de investigacin tutelar Segn lo dispuesto en el artculo 245 del Cdigo de los Nios y Adolecentes, el procedimiento de investigacin tutelar se puede iniciar mediante un informe policial o denuncia de parte que ponga en conocimiento la situacin de presunto abandono en la que se encuentre cualquier nio, nia o adolescente.
Asimismo, el artculo 244 del mismo cuerpo normativo establece la obligacin de los responsables de los establecimientos de asistencia social y/o de salud, ya sean pblicos o privados, de informar a la autoridad competente, dentro de las 72 horas, sobre el conocimiento de una persona menor de edad en presunto estado de abandono. En rigor, cualquier persona puede poner en conocimiento de la autoridad competente la existencia de una presunta situacin de abandono de un nio, nia o adolescente, lo que guarda relacin con el cumplimiento del deber de proteccin especial de la comunidad y el Estado respecto de este grupo vulnerable de la poblacin, segn lo previsto en el artculo 4 de la Constitucin Poltica. 3.3. La autoridad competente en el procedimiento de investigacin tutelar 3.3.1. Antecedentes El primer Cdigo de Menores que estuvo vigente desde el 1 de julio de 1962 hasta el 27 de junio de 1993, estableci en su artculo 64 que la investigacin del estado de abandono era competencia de los Jueces de Menores. Posteriormente, el Cdigo de los Nios y Adolescentes, aprobado por el Decreto Ley N 26102,67 estableci en su
67 Este Cdigo fue publicado en el diario oficial El Peruano el 29 de diciembre de 1992 y entr en vigencia el 28 de junio de 1993. Este cuerpo normativo fue modificado en sucesivas oportunidades, lo cual dio origen a que, mediante Decreto Supremo N 044-1999JUS, publicado el 8 de abril de 1999, se aprobara el TUO del Cdigo de los Nios y Adolescentes. Finalmente, esta norma fue derogada por la Primera Disposicin Complementaria de la Ley N 27337, Cdigo de los Nios y Adolescentes, vigente en la actualidad.
66 Es decir, las previstas en el artculo 243 del Cdigo de los Nios y Adolescentes: a) Cuidado en el propio hogar, para lo cual se orientar a los padres o responsables al cumplimiento de sus obligaciones, contando con apoyo y seguimiento temporal por Instituciones de Defensa; b) Participacin en el Programa oficial o comunitario de Defensa con atencin educativa, de salud y social; c) Incorporacin a una familia sustituta o colocacin familiar; d) Atencin Integral en un establecimiento de proteccin especial; y e) Adopcin del nio o adolescente, previa declaracin del Estado de Abandono por el juez especializado.
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artculo 161, inciso a) que la competencia para resolver los procesos en materia tutelar era de los Jueces del Nio y del Adolescente, en concordancia con el artculo 53 del TUO de la Ley Orgnica del Poder Judicial. Cabe precisar que, mediante la Ley N 26819,68 se vari esta denominacin a la de Jueces de Familia, la cual perdura hasta el da de hoy. Como se puede apreciar, el Poder Judicial (por medio del Juez del Nio y del Adolescente, luego llamado Juez de Familia) tena la competencia exclusiva en todo el territorio nacional para conocer los procesos en materia tutelar. En ese sentido, la investigacin tutelar era tratada como un proceso jurisdiccional y no como un proceso administrativo, es decir, la verificacin de una situacin de abandono se tramitaba a partir de una lgica adversarial similar a la de otros procesos judiciales.69 Por su parte, el entonces Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo Humano (Promudeh) hoy Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) solo tena facultad para intervenir en calidad de denunciante ante un presunto caso de abandono.70
3.3.2. La autoridad competente en el actual Cdigo de los Nios y Adolescentes De acuerdo con el artculo 28 del actual CNA,71 el procedimiento de investigacin tutelar se ubica en el mbito administrativo. Sin embargo, en la actualidad, la competencia en dicho procedimiento es compartida entre un rgano administrativo el Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (Inabif) y un rgano jurisdiccional el Poder Judicial, mediante los Juzgados de Familia o Mixtos. En efecto, segn lo establecido por los artculos 29, inciso c) y 245 del Cdigo, es al Mimdes al que le corresponde abrir investigacin tutelar cuando tome conocimiento de que un nio, nia o adolescente se encuentra en presunta situacin de abandono. Asimismo, mediante el artculo 3 del D.S. N 011-2005-MIMDES, se precis que el Inabif es el rgano administrativo competente para conocer el procedimiento de investigacin tutelar,72 a travs de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar (UGIT).73
71 El artculo 28 del Cdigo de los Nios y Adolescentes establece que el Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Humano (Promudeh) hoy Mimdes dirige el sistema como Ente rector. La ejecucin de planes y programas, la aplicacin de medidas de atencin que coordina, as como la investigacin tutelar y las medidas de proteccin se ubican en el mbito administrativo. 72 Resulta importante subrayar que la competencia del Mimdes-Inabif se ejerce en el marco del Sistema Nacional de Atencin Integral al Nio y al Adolescente (Snaina), que supone una serie de coordinaciones entre diversas instituciones y entidades estatales, segn lo disponen los artculos 30 y 31 del CNA, en razn de la integralidad de la proteccin que merecen los nios, nias y adolescentes. 73 De acuerdo a lo sealado en el Manual de Organizacin y Funciones del Mimdes, aprobado mediante Resolucin Ministerial N 452-2005-MIMDES de fecha 1 de julio de 2005.
68 Publicada en el diario oficial El Peruano el 25 de junio de 1997. 69 Al respecto, se puede citar, por ejemplo, lo dispuesto en el artculo 255, el cual calificaba a la resolucin inicial de investigacin tutelar como auto de apertura de la investigacin, similar al auto de apertura de instruccin propio de los procesos penales. 70 El artculo 258 del referido Cdigo de los Nios y Adolescentes estableca que el Juez poda tomar conocimiento de un presunto caso de abandono por medio de un informe policial, denuncia de parte o por informacin del Ente Rector del Sistema Integral de Atencin Integral al Nio y al Adolescente que era el PROMUDEH, de acuerdo a lo dispuesto por el artculo 2 de la Ley N 26941 (Ley que modifica diversos artculos del Decreto Ley N 26102-Cdigo de los Nios y Adolescentes).
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97
No obstante, cabe sealar que la Quinta Disposicin Transitoria y Final de la Ley N 28330,74 Ley que modifica diversos artculos del Cdigo de los Nios y los Adolescentes, estableci que la competencia para conocer el procedimiento de investigacin tutelar sera asumida progresivamente por el rgano administrativo (Inabif), por lo que el Poder Judicial continuara teniendo la competencia de las investigaciones tutelares, respecto de los procesos que no sean transferidos, de acuerdo a lo que establezca el reglamento de la ley. Por su parte, la Tercera Disposicin Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Ley N 28330, D.S. N 011-2005-MIMDES, seal que, durante el primer ao de vigencia del reglamento, el Mimdes asumira, de manera progresiva, competencia en las Provincias de Lima y Callao respecto de las investigaciones tutelares que estaban siendo impulsadas por la Secretara Nacional de Adopciones y de los nuevos procedimientos que se iniciasen. Asimismo seal que, mediante Resolucin Ministerial, el Mimdes determinara las condiciones y oportunidades en las que se implementara lo sealado en el prrafo anterior, as como la asuncin de la competencia en todo el mbito nacional. Sin embargo, hasta la fecha, el Mimdes, a travs del Inabif, solo ha asumido competencia en materia tutelar en las jurisdicciones que corresponde a los Distritos Judiciales de Lima, Lima Norte y el Callao, segn lo establecido en la Resolucin Ministerial N 177-2006-MIMDES,75 que
74 Publicada en el diario oficial El Peruano el 14 de agosto del 2004. 75 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de marzo del 2006 y modificada por la Resolucin Ministerial N 659-2006-MIMDES, publicada en el diario oficial El Peruano el 08 septiembre del 2006.
estableci un cronograma de implementacin. Como se puede apreciar, la progresividad de la competencia del rgano administrativo el Inabif no ha operado en el resto del pas. Los rganos jurisdiccionales continan teniendo competencia en materia tutelar, es decir, continan conociendo y tramitando las investigaciones tutelares con una normatividad diseada para un procedimiento administrativo que, a su vez, debera ser conducido por rganos administrativos especializados en la atencin social de nios, nias y adolescentes, y no por rganos jurisdiccionales que actan con una lgica distinta. Sin perjuicio de los anteriormente sealado, consideramos que la investigacin tutelar ya sea conducida por un rgano administrativo o por uno jurisdiccional debe contar con un enfoque de proteccin de los derechos del nio, nia o adolescente, es decir, debe buscar la restitucin de los derechos vulnerados, especialmente, el derecho a vivir en una familia. 3.4. La resolucin de inicio del procedimiento de investigacin tutelar El artculo 6 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que el Inabif inicia el procedimiento mediante la emisin de una resolucin, la cual deber ser expedida dentro del da hbil siguiente de recibida la denuncia de parte o el informe policial. El mismo artculo seala que la denegatoria para abrir investigacin tutelar debe ser debidamente motivada, canalizndose el apoyo o asesora ms conveniente a travs de redes de apoyo. 99
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Igualmente, el artculo 6 obliga a notificar la resolucin de inicio de procedimiento al representante del Ministerio Pblico (Fiscal Provincial de Familia o Mixto), pero sin precisar las atribuciones especficas que le corresponden dentro de ste. Sin embargo, se debe considerar que dicha comunicacin responde a la funcin de defensa de la legalidad propia del Ministerio Pblico, de acuerdo con lo establecido por el artculo 159, numeral 1) de la Constitucin Poltica y del artculo 1 del Decreto Legislativo N 052, Ley Orgnica del Ministerio Pblico; as como de su posicin de garante de los derechos y garantas de los nios, nias y adolescentes, segn lo establecido en el artculo 138 del CNA. Es preciso sealar que dicha notificacin al Ministerio Pblico debe producirse ya sea que el procedimiento se tramite en sede administrativa o judicial. De otro lado, el artculo N 7 del D.S. 011-2005-MIMDES establece qu informacin debe contener la resolucin de inicio del procedimiento. 3.5. Las causales que habilitan el inicio del procedimiento de investigacin tutelar El artculo 245 del CNA establece que al tomarse conocimiento, mediante informe policial o denuncia de parte, de que un nio o adolescente se encuentra en alguna de las causales de abandono, abrir investigacin tutelar y dispondr las medidas de proteccin pertinentes. Dichas causales de abandono estn reguladas en el artculo 248 del CNA que seala que el juez especializado podr declarar en estado de abandono a un nio, nia o adolescente cuando: 100
a) b)
Sea expsito;76 Carezca, en forma definitiva, de las personas que conforme a la ley tienen el cuidado personal de su crianza, educacin o, si los hubiera, incumplan las obligaciones o deberes correspondientes; o carecieran de las calidades morales o mentales necesarias para asegurar la correcta formacin; Sea objeto de maltratos por quienes estn obligados a protegerlos o permitir que otros lo hicieran; Sea entregado por sus padres a un establecimiento de asistencia social pblico o privado y lo hubieran desatendido injustificadamente por seis meses continuos o cuando la duracin sumada exceda este plazo; Sea dejado en instituciones hospitalarias u otras similares con el evidente propsito de abandonarlo; Haya sido entregado por sus padres o responsables a instituciones pblicas o privadas para ser promovido en adopcin; Sea explotado en cualquier forma o utilizado en actividades contrarias a la ley o a las buenas costumbres por sus padres o responsables, cuando tales actividades sean ejecutadas en su presencia;
c)
d)
e)
f)
g)
76 Segn la Real Academia de la Lengua Espaola se denomina expsito al recin nacido: abandonado o expuesto, o confiado a un establecimiento benfico. En Diccionario de la Lengua Espaola. Vigsima Segunda Edicin (http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_ BUS=3&LEMA=expsito. Consulta: 1 de abril del 2011.
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h)
Sea entregado por sus padres o responsables a otra persona mediante remuneracin o sin ella con el propsito de ser obligado a realizar trabajos no acordes con su edad; y Se encuentre en total desamparo.
revista mayor gravedad y no constituya un riesgo para su integridad fsica y psicolgica; b) La participacin del nia, nio o adolescente en programa oficial o comunitario de defensa con atencin educativa, de salud y social; La incorporacin a una familia sustituta o colocacin familiar; y, La atencin integral en un Establecimiento de Proteccin Especial.77
i)
Cabe destacar que el artculo 248 in fine del CNA prohbe expresamente declarar el abandono, basndose exclusivamente en la falta o carencia de recursos materiales. En esa medida, los casos cuyo argumento sea ste, deberan servir como un indicador de la necesidad de apoyar y trabajar con la familia para poder garantizar los derechos de las personas menores de edad, en concordancia con lo establecido en la artculo 41 del CNA y el prrafo 15 de las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los nios de las Naciones Unidas. 3.6. Las medidas provisionales de proteccin en el procedimiento de investigacin tutelar Al inicio del procedimiento de investigacin tutelar, la autoridad competente administrativa o judicial puede adoptar medidas provisionales de proteccin al nio, nia o adolescente que se encuentre en alguna de las causales de abandono, de acuerdo con lo previsto por el artculo 245 del Cdigo y el artculo 7, inciso c) del D.S. N 011-2005-MIMDES. Dichas medidas son aquellas establecidas en el artculo 22 del D.S. N 011-2005-MIMDES, a saber: a) El cuidado en el propio hogar, siempre y cuando previa evaluacin de la situacin no
c) d)
Como se puede apreciar, la enumeracin de estas medidas tiene carcter taxativo. Sin embargo, la norma no ha establecido una lista de criterios o principios generales para la aplicacin de las medidas provisionales de proteccin.78 El artculo 22 del D.S.N 011-2005-MIMDES solo ha precisado que en la aplicacin de estas medidas se priorizar el fortalecimiento de los vnculos familiares y comunitarios, as como el tratamiento de los casos como problemas humanos. Respecto a la variacin de las medidas provisionales de proteccin, es preciso sealar que aunque el artculo 29 del D.S.N 011-2005-MIMDES, solo se refiere a la variacin de la medida de atencin integral en establecimiento de proteccin especial, cualquiera de estas medidas puede ser revocada o sustituida por otra, de acuerdo con las modificaciones de la situacin sociofamiliar del nio, nia o adolescente.
77 Cabe precisar que a partir de la vigencia de la Ley N 29174, Ley General de Centros de Atencin Residencial de nias, nias y adolescentes, estos establecimientos se denominan Centros de Atencin Residencial (CAR). 78 Tal como se seal anteriormente, en el Informe Defensorial N 150 se ha propuesto una serie de criterios para la adopcin y ejecucin de las medidas de proteccin. Ver: Defensora del Pueblo. Op. Cit. pp. 159-162.
102
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De otro lado, cabe indicar que el artculo 22 del D.S.N 011-2005-MIMDES precisa que la finalidad de estas medidas es garantizar el derecho del nio o adolescente tutelado a desarrollarse integralmente en el seno de su familia biolgica y, en defecto de ello, en un ambiente familiar adecuado. A partir de lo expuesto, se puede sealar que las medidas provisionales de proteccin suponen el diseo e implementacin de planes y/o estrategias de intervencin sociofamiliar, a partir de un adecuado diagnstico preliminar, orientadas fundamentalmente a brindar proteccin y cuidado urgente, y a dar inicio en lo posible al trabajo de recomposicin de los vnculos familiares, lo que lleva a sostener que dichas medidas, a pesar de su provisionalidad, no se agotan en la proteccin (fsica o moral) del nio, nia o adolescente que se encuentre en estado de abandono, sino que constituyen una oportunidad para iniciar un trabajo de reinsercin familiar y/o social. 3.7. La actividad de investigacin durante el procedimiento La investigacin tutelar se realiza mediante la actuacin de diversas diligencias destinadas a identificar a la persona menor de edad; verificar su estado de salud, integridad fsica y psicolgica; evaluar su realidad sociofamiliar, entre otros aspectos. El captulo II del D.S. N 011-2005-MIMDES se ocupa de dichas diligencias, las cuales han sido agrupadas de la siguiente manera:
a.
Diligencias para la identificacin de la persona menor de edad, previstas en los artculos 7, inciso e), 9, 10, 13 y 18 del D.S. N 011-2005-MIMDES. stas son: examen de edad aproximada (art. 9), pericia pelmatoscpica (art. 10), constancia de nacimiento o certificado de nacido vivo y copia certificada del Acta de Nacimiento (inciso e del art. 7), el informe de Registros Civiles de las Municipalidades respecto de la inscripcin del nacimiento (art. 18) y el informe sobre denuncias por secuestro o desaparicin del (o la) menor de edad (art. 13). Exmenes y/o evaluaciones mdicolegales de las personas menores de edad, previstas en el artculo 9 del D.S. N 011-2005-MIMDES, que comprenden el examen psicosomtico, examen de integridad fsica, examen de integridad sexual, examen toxicolgico, evaluacin psicolgica y evaluacin psiquitrica del (o la) menor de edad, u otras. Estos exmenes debern ser efectuados a pedido de la autoridad competente (Inabif, rganos jurisdiccionales) por personal del Instituto de Medicina legal (en adelante IML) o, en su defecto, en los establecimientos del Ministerio de Salud a travs del Seguro Integral, segn lo previsto en la norma mencionada. Sobre la funcin del IML, cabe recordar que esta consiste en brindar apoyo a los rganos del sistema de administracin de justicia,79 es decir, su actividad
b.
79 El inciso a del artculo 1 de la Ley N 24128, Ley de creacin del Instituto de Medicina Legal del Per, Lenidas Avendao, precisa que una de sus funciones es la de Emitir dictamen pericial cientfico y tcnico especializado al Poder Judicial y al Ministerio Pblico, cuan-
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es de naturaleza forense y no asistencial, ya que no le corresponde brindar servicios de atencin, tratamiento y rehabilitacin. Por ello, su intervencin debera limitarse a los casos en que el equipo tcnico considere necesario y oportuno para la determinacin de la comisin de actos delictivos o en situaciones en que se requiera de pericias especializadas. En ese sentido, los establecimientos del Ministerio de Salud deberan ser los encargados de efectuar las evaluaciones mdicas necesarias en la investigacin tutelar,80 por cuanto el personal mdico de estos establecimientos no solo se limitara a constatar el dao a la salud que pudiera haber sufrido el nio y/o el adolescente en abandono sino tambin podra indicar el tratamiento necesario que debe seguirse en cada caso concreto. c. Diligencias relativas a antecedentes patolgicos y de riesgo, previstas en el artculo 11 del D.S. N 011-2005-MIMDES: examen de infeccin VIH, examen de Hepatitis B, examen de tuberculosis, examen de enfermedades de transmisin sexual, entre otras que se estimen e.
pertinentes. Cabe sealar que estos exmenes tienen como objetivo evaluar el estado de la salud del nio, nia o adolescente que se encuentre en situacin de abandono, poniendo nfasis en aspectos derivados de su especial situacin de vulnerabilidad por la posibilidad de contagio de enfermedades de riesgo. d. Diligencias dirigidas a evaluar la realidad sociofamiliar del (o la) menor, previstas en los artculos 12, 14 y 15 del D.S. N 011-2005-MIMDES. El objetivo de estas diligencias es efectuar un diagnstico y evaluacin de la dinmica, estructura, fortalezas y debilidades de los ncleos familiares. Estas diligencias son: informes tcnicos multidisciplinarios iniciales y evolutivos, visitas inopinadas a las familias, evaluaciones y exmenes de padres, familiares o terceros responsables. Al respecto, es preciso indicar que los informes tcnicos iniciales tienen como finalidad efectuar una primera evaluacin y diagnostico de la situacin socio-familiar en la que se encuentra la persona menor de edad, mientras que los informes evolutivos se orientan al monitoreo del proyecto de atencin individualizado aplicado al nio, nia y adolescente y su familia, cuyo objetivo central es lograr su reinsercin familiar. Diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los padres, madres, familiares o terceros responsables, previstas en los artculos 16 y 17 del D.S. N 011-2005-MIMDES. La finalidad de estas diligencias es encontrar al padre y/o la madre, familiares o terceros responsables del cuidado de 107
do le sea requerido. Asimismo, es de anotar que segn el Cdigo de los Nios y Adolescentes el Instituto de Medicina Legal es un rgano auxiliar que forma parte de la Administracin de Justicia Especializada en el Nio y el Adolescente (Seccin IV Captulo IV del Libro IV). , , 80 Se debe recordar que el artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley N 26842, Ley General de Salud, establece que: Es responsabilidad del Estado vigilar, cautelar y atender los problemas de desnutricin y de salud mental de la poblacin, los de salud ambiental, as como los problemas de salud del discapacitado, del nio, del adolescente, de la madre y del anciano en situacin de abandono social.
106
la persona menor de edad. En este rubro se ubican la solicitud de ficha de inscripcin ante el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (Reniec) de los padres y madres biolgicos, de familiares, y/o de los terceros responsables (art. 16); la solicitud a la Polica Nacional del Per (PNP) de bsqueda de padres o terceros responsables (art. 16); las notificaciones en el Diario Oficial y otro de mayor circulacin (art. 16); la notificacin por la radioemisora oficial (art. 16) y la difusin de la imagen de los nios, nias y/o adolescentes en situacin de abandono a travs de la televisin (art. 17). f. Declaraciones de nios, nias y adolescentes padres, familiares y/o terceros responsables, previstas en los artculos 8 y 14 del D. S. N 011-2005-MIMDES. Cabe recordar que la declaracin de los nios, nias o adolescentes constituye una manifestacin concreta de su derecho a la opinin, reconocida en el artculo 9 de la Convencin sobre los Derechos del Nio as como en la Observacin General N 12 del Comit de los Derechos del Nio. Asimismo, es pertinente indicar que el artculo 36 del D. S. N 011-2005-MIMDES precisa que el representante del Ministerio Pblico podr estar presente durante la declaracin de las personas menores de edad y/o los padres y madres biolgicos, los familiares y/o terceros responsables del cuidado. Por su parte, el artculo 37 de la mencionada norma prev la posibilidad de patrocinio de abogados de oficio. 108
Finalmente, es preciso tener en cuenta que estas diligencias o exmenes se debern actuar atendiendo a cada situacin especfica del menor de edad sujeto a la investigacin tutelar, lo que implica su relacin con las estrategias o planes de intervencin social en cada caso. En ese sentido, se debe advertir que las diligencias o actos de investigacin enumeradas en la norma carecen de carcter taxativo, en la medida en que la autoridad competente puede disponer y actuar, segn lo sealado en el artculo 19 del D. S. N 011-2005-MIMDES, otras diligencias o exmenes complementarios, como por ejemplo, ratificaciones periciales, declaraciones de testigos. 3.8. Las etapas decisoria y de impugnacin en el procedimiento de investigacin tutelar El artculo 35 del D.S.N 011-2005-MIMDES, contempla la posibilidad de concluir la investigacin tutelar de modo anticipado en los siguientes supuestos: 1. 2. 3. Cumplimiento de la mayora de edad; Fallecimiento de la persona menor de edad; Cuando los informes o exmenes evidencian que el nio, nia o adolescente no se encuentra incurso en ninguna de las causales de abandono; Causas sobrevinientes que impliquen la imposibilidad de continuar el procedimiento por ms de un ao.
4.
La referida norma tambin establece que la decisin de concluir anticipadamente la investigacin tutelar, deber ser comunicada al fiscal competente. 109
Por otro lado, cabe indicar que la conclusin del procedimiento se puede efectuar de modo regular, es decir, una vez actuadas todas las diligencias o exmenes ordenados. En este caso, el Inabif debe emitir un informe final con las conclusiones de la investigacin tutelar y elevar el expediente al juez competente quien, previa evaluacin favorable, lo remitir al fiscal para que emita su dictamen, segn lo establecido en los artculos 30 y 32 del D.S.N 011-2005-MIMDES y en el artculo 249 del CNA. Es importante sealar que este trmite opera nicamente en los distritos judiciales de Lima, Lima Norte y Callao. En el resto del pas, en donde el proceso de investigacin tutelar est a cargo del Poder Judicial (a travs de los rganos jurisdiccionales de familia o mixtos), su desarrollo se realiza sin participacin alguna del Inabif, lo que genera que la etapa de investigacin, estrictamente hablando, presente ciertos matices, a saber: a) Solamente el juez, en coordinacin con el equipo tcnico adscrito al juzgado, fija la estrategia de intervencin que se requerir en el caso concreto. Concluidas las diligencias de investigacin, el juez remite directamente los actuados al fiscal para que emita su dictamen. Al no intervenir la autoridad administrativa, no existe el informe final con las conclusiones de la investigacin tutelar que prev el artculo 30 del D.S. N 011-2005-MIMDES. El Ministerio Pblico en atencin a su funcin de control de la investigacin tutelar
puede efectuar observaciones con relacin al desarrollo y contenido de sta. Sin embargo, mientras en Lima dicho control recae sobre el Informe final del Inabif, en el resto del pas recae sobre los actuados judiciales. Como se puede apreciar, en estos casos, los rganos jurisdiccionales distintos a los de Lima, Lima Norte y Callao se pronuncian sobre el estado de abandono de un nio, nia o adolescentes, pero sin la participacin del Inabif, segn lo previsto por el artculo 249 del Cdigo y el artculo 31 del D.S.N 011-2005-MIMDES. Ahora bien, sobre el contenido o la estructura que debe tener el informe de la entidad administrativa Inabif (en los casos que existiera), el Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar, aprobado por el Inabif, precisa en el punto 4.6 que consiste en una narracin detallada de las acciones y diligencias desarrolladas dentro de la investigacin tutelar, as como sus resultados, el mismo que concluir sealando que el Nio, Nia o Adolescente tutelado se encuentra en estado de abandono conforme a las causales previstas en el artculo 248 del Cdigo de Los Nios, Nias y Adolescente. Finalmente, debe indicarse que una vez emitida la resolucin sobre el estado de abandono, existe la posibilidad de que el Ministerio Pblico, los padres biolgicos, familiares y/o terceros responsables, el responsable del centro de atencin residencial, o el defensor de oficio, interpongan recurso impugnatorio de apelacin, de acuerdo con lo establecido por el artculo 111
b)
c) 110
34 del D.S.N 011-2005-MIMDES. Incluso es posible el cuestionamiento de las resoluciones emitidas durante el procedimiento de investigacin tutelar, en la va administrativa y/o contenciosoadministrativa, segn lo previsto por la Primera Disposicin Complementaria del D.S. N 011-2005-MIMDES. 3.9. Algunos problemas identificados en la legislacin que regula el procedimiento de investigacin tutelar
3.9.1 Sobre las causales de inicio del procedimiento de investigacin tutelar Como se ha sealado, las causales para iniciar el procedimiento de investigacin tutelar son aquellas reguladas por el artculo 248 del Cdigo para la declaracin judicial de abandono. Estas causales, que tienen carcter taxativo, aluden principalmente a acciones u omisiones dolosas de los padres, madres u otras personas obligadas a brindar cuidado y proteccin a los nios, nias y adolescentes, tales como el abandono fsico, maltratos, renuncia expresa de las obligaciones parentales, explotacin, entre otras. Aparentemente, el legislador estableci estas causales de manera taxativa con el fin de limitar el poder discrecional de los operadores jurdicos o sociales para declarar la situacin de abandono de una persona menor de edad y, por ende, iniciar la investigacin tutelar. No obstante, cabe considerar que la causal de total desamparo permitira iniciar la investigacin tutelar en los casos en que la situacin de desproteccin se origine por otro tipo de circunstancias que no estaran asociadas a las referidas conductas dolosas. 112
Respecto a este supuesto, es preciso sealar que en el Informe Defensorial N 150 se ha indicado que el establecimiento de una causal residual tan genrica como el total desamparo, dentro de la cual se podran incorporar cualquiera de las causales contempladas en el artculo 248 del Cdigo e inclusive otras distintas, ocasiona problemas de aplicacin arbitraria de esta norma, los cuales, a su vez, terminaran afectando el derecho constitucional de los nios, nias y adolescentes a vivir en el seno de su familia. En ese sentido, sealamos que hubiera sido conveniente que el legislador hubiese establecido los elementos centrales que configuran una situacin de abandono, como la carencia de soporte familiar, sumada a la existencia de situaciones que afecten gravemente el goce y disfrute de sus derechos fundamentales. 81 Por otro lado, cabe advertir que la causal para iniciar la investigacin tutelar referida a la carencia de las calidades morales, prevista en el inciso b) del artculo 248 del Cdigo, no se puede determinar fcilmente en razn de su contenido moral. Asimismo, la causal referida a la carencia de calidades mentales necesarias para asegurar la correcta formacin, prevista en la norma mencionada, tambin podra ser cuestionada si no existe una prueba indubitable de que dicha discapacidad mental impedira cuidar de un nio, nia o adolescente y/o proteger sus derechos fundamentales. Adems, la aplicacin arbitraria de esta causal podra vulnerar el artculo 23, numeral 4) de la Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad que establece que los
81 Defensora del Pueblo. Op. Cit., pp. 148151.
113
Estados Partes asegurarn que los nios y las nias no sean separados de sus padres contra su voluntad, salvo cuando las autoridades competentes, con sujecin a un examen judicial, determinen, de conformidad con la ley y los procedimientos aplicables, que esa separacin es necesaria en el inters superior del nio. En ningn caso se separar a un menor de sus padres en razn de una discapacidad del menor, de ambos padres o de uno de ellos.82 Por ltimo, en relacin a la causal referida al maltrato de las personas menores de edad por quienes estn obligados a protegerlos o permitir que otros lo hicieran, prevista en el inciso c) del artculo 248 del CNA, resulta pertinente advertir que en la prctica esta causal podra constituir tambin un supuesto de violencia familiar. En efecto, el artculo 2 del Texto nico Ordenado de la Ley N 28260, Ley de Proteccin frente a la Violencia Familiar83 establece que se entender por violencia familiar cualquier accin u omisin que cause dao fsico o psicolgico, maltrato sin lesin, inclusive la amenaza o coaccin graves y/o reiterada, as como la violencia sexual, que se produzcan entre () ascendientes, descendientes, parientes colaterales hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, quienes habitan en el mismo hogar, siempre que no medien relaciones contractuales o laborales (). En ese sentido, consideramos conveniente que se precise en qu casos los actos de maltrato contra personas menores de edad ameritaran un proceso de violencia
82 El resaltado es nuestro. 83 Aprobado por el Decreto Supremo N 006-97-JUS y publicado en el diario oficial El Peruano el 27 de junio de 1997.
familiar o un procedimiento de investigacin tutelar o incluso ambos a la vez. 3.9.2. Sobre los exmenes mdico-legales exigidos para derivar los nios, nias y adolescentes al Inabif Tanto el artculo 245 del CNA, como el artculo 6 del D.S. N 011-2005-MIMDES sealan que el procedimiento de investigacin tutelar puede iniciarse por informe policial o denuncia de parte ante el Inabif. Por su parte, el documento titulado Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar, en su numeral 4.1.3. establece tres formas de inicio del procedimiento, segn el sujeto que comunica el presunto estado de abandono: a) por la PNP; b) por el Ministerio Pblico y; c) por una persona natural. Este mismo documento seala expresamente que, en los supuestos a) y b), para que el Inabif-UGIT reciba fsicamente a la persona menor de edad, se deber contar con los resultados de los siguientes exmenes realizados a sta: psicosomtico, de edad aproximada, de integridad fsica y sexual, as como de descarte de VIH (Virus de Inmunodeficiencia Humana) y de VDRL (serolgico). Por el contrario, cuando la denuncia sea realizada por una persona natural, se estipula que ser el equipo multidisciplinario del Inabif quien solicite la realizacin de los exmenes mencionados. Sin duda, el referido instuctivo vulnera abiertamente el principio de legalidad, en primer lugar, porque realiza una distincin que el artculo 245 del CNA no establece, dificultando la inmediatez de la atencin de la persona 115
114
menor edad por parte del Inabif, a que se refiere el inciso h) del artculo 4 del N 011-2005-MIMDES. En segundo trmino, porque desconoce el tenor del artculo 9 del mismo decreto que prescribe que dichos exmenes deben ser solicitados por el Inabif, no por las fiscalas o las autoridades policiales. 3.9.3. Sobre las medidas de proteccin a. Las medidas de proteccin provisionales El literal a del artculo 2 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que la investigacin tutelar tiene como finalidad, una vez verificada la situacin de abandono, adoptar medidas de proteccin a favor de los nios nias y adolescentes. Se entiende que las medidas a las que se refiere el mencionado texto normativo son las contenidas en el artculo 243 del CNA. Sin embargo, el artculo 22 del decreto antes mencionado hace referencia a las medidas de proteccin provisionales, repitiendo el mismo catlogo, a excepcin de la adopcin.84 En todo caso, de la lectura conjunta de los artculos antes mencionados, no surge una diferencia sustancial entre las medidas reguladas en uno y otro articulado, salvo la exclusin de la adopcin como medida provisional, porque efectivamente esta es una medida de carcter definitivo. b. La medida de atencin integral en un establecimiento de proteccin especial Por otro lado, debe sealarse que el Instructivo Legal,
84 El literal i del artculo 4 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, denomina provisionales a las medidas previstas en el artculo 243 del CNA.
Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar, en su numeral 4.1, desarrolla el contenido y el alcance de cada una de las medidas de proteccin.85 Adems, como parte de la medida de proteccin referida a la atencin integral en un establecimiento de proteccin especial, en su numeral 4.1.1 regula tres modalidades: la atencin en un centro de atencin residencial (4.1.1.1.); la atencin en un centro preventivo de la PNP (4.1.1.2.) y; la atencin en un centro de salud-hospitales (4.1.1.3.). b.1. Atencin en Centros Preventivos de Nios y Adolescentes de la Polica Nacional del Per Al respecto, debe sealarse, en primer lugar, que el artculo 243 inciso d) del CNA establece como medida de proteccin la atencin integral en un establecimiento de proteccin especial debidamente acreditado. En segundo lugar, se entiende que dicha medida debe aplicarse o ejecutarse nicamente en un Centro de Atencin Residencial (CAR), por cuanto segn lo dispuesto en los artculos 1 y 2 de la Ley N 29174, Ley General de Centros de Atencin Residencial (CAR), ste es el espacio fsico independientemente de su denominacin donde deben vivir los nias, nios y adolescentes en situacin de abandono o riesgo, con la finalidad de brindrseles la proteccin y atencin integral86 que requieren, en un ambiente de buen trato
85 A excepcin de la medida referida a La participacin del nia, nio o adolescente en programa oficial o comunitario de defensa con atencin educativa, de salud y social. 86 La atencin integral segn lo sealado en el Reglamento de la Ley N 29174 consiste en el cuidado total al residente, que comprende su alimentacin, salud, vivienda, vestido, educacin, atencin psicolgica, asistencia social y afectiva y capacitacin tcnica ocupacional.
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y seguridad, con el objetivo principal de propiciar su reinsercin familiar y social. Por otro lado, los Centros Preventivos de Nios y Adolescentes de la Polica Nacional del Per son aquellos lugares donde se brinda albergue transitorio hasta por 72 horas a los nios, nias y adolescentes que se encuentran en presunto estado de abandono (Captulo III. B.2.a del Manual de Procedimientos Policiales Operativos en el intervencin con Familia).87 En consecuencia, una interpretacin de las disposiciones antes citadas permite sostener que los centros preventivos de Nios y Adolescentes de la Policia Nacional del Per, no constituyen establecimientos de proteccin especial a los que alude el artculo 243 del CNA, en tanto no tienen como funcin brindar atencin integral, ni menos realizar un trabajo de reinsercin familiar. Por su parte, el albergue temporal que brindan los centros preventivos necesariamente implica una injerencia en la libertad personal de las personas menores de edad. En tal sentido, teniendo en cuenta que los centros preventivos de la PNP funcionan en virtud de las resoluciones directorales N 1724-2006-DGPNP/EMG-PNP del 17 de agosto del 2006 y N 2204-78-PG/DL del 28 de agosto de 1978,88 se estara contraviniendo lo prescrito en el
87 Aprobado por Resolucin Directoral N 1724-2006-DGPNP/EMGPNP del 17 de agosto del 2006. 88 En los fundamentos de la citada Resolucin Directoral se explica que las comisaras de la entonces Guardia Civil albergaban menores de edad en situacin irregular (que incluan a menores infractores a la ley penal y en presunta situacin de abandono) que eran puestos a disposicin de la PNP mientras se realizaban las investigaciones. Sin embargo, no existan ambientes especializados para custodiar a nios, nias y adolescentes, lo que generaba el grave riesgo de que los
artculo 2 inciso 24 literal b) de la Constitucin Poltica, que establece que la libertad individual slo se puede limitar mediante ley.89 Por lo expuesto, y teniendo en consideracin que de acuerdo a lo previsto en el artculo 5 literal d) la Ley N 29597, Ley de Organizacin y Funciones del Mimdes, este Ministerio tiene competencia exclusiva y excluyente en la investigacin tutelar, el Inabif debe asumir de forma inmediata la custodia y proteccin de los nios, nias y adolescentes en situacin de abandono que se encuentran en los centros preventivos de la PNP . b.2. Atencin en los centros de salud-hospitales Sobre el particular corresponde advertir que, de acuerdo
menores de edad conviviesen con las personas adultas detenidas en las comisaras. Ante ello, y con la finalidad de brindar a los menores de edad un trato especializado, acorde con su situacin, es que se decidi crear los Centros de Menores. En ese sentido, el artculo 3 de la norma citada establece que los centros de menores recepcionarn e investigarn los actos antisociales y situacin de abandono material o peligro moral de los menores remitidos por las comisaras ponindolos a disposicin de las autoridades y organismos competentes, adems de desarrollar acciones preventivas, educativas y de proteccin al menor, en coordinacin y apoyo de entidades afines. Finalmente, el artculo 5 establece que los centros de menores iniciarn su funcionamiento con el egreso de la primera promocin de la Polica Femenina de la Guardia Civil en el ao 1979. 89 Se debe sealar que el Tribunal Constitucional en la sentencia recada en el Exp. N 2235-2004-AA/TC (caso Grimaldo Chong Vsquez, fundamentos 3-5) ha sealado que los derechos fundamentales como la libertad individual solo pueden ser limitados mediante normas con rango de ley; adems, en el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinin Consultiva N 6/86, del 9 de mayo de 1986. De otro lado, los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono pueden ser albergados en un CAR de acuerdo a lo estipulado en la Ley N 29174, Ley de Centros de Atencin Residencial, es decir, en virtud a una norma con rango legal.
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a lo previsto en los artculos 17 y 51 del Decreto Supremo N 013-2006-SA, que aprob el Reglamento de Establecimientos de Salud y Servicios Mdicos de Apoyo,90 los establecimientos con internamiento (hospitales, clnicas) brindan atencin integral, general o especializada a los pacientes para realizar atenciones o procedimientos clnicos o quirrgicos, con fines diagnsticos, teraputicos o de rehabilitacin, que requieran permanencia y necesidad de soporte asistencial por ms de doce horas por su grado de dependencia o riesgo. Es decir, la permanencia de los nios, nias o adolescentes en estos establecimientos se orienta a restituir o restablecer el derecho a la salud; sin embargo, si bien esta atencin es necesaria, resulta insuficiente en la medida que para revertir la presunta situacin de abandono se requiere de otro tipo de prestaciones que el establecimiento de salud no puede brindar. En ese sentido, al margen de ordenar la atencin mdica que se requiera, la autoridad competente no debe dejar de dictar las medidas de proteccin que correspondan evitando as la permanencia de las personas menores de edad en presunto estado de abandono durante largos perodos en los hospitales, pese a habrseles otorgado el alta mdica. 3.9.4. Sobre los informes tcnicos multidisciplinarios El artculo 12 del del D.S. N 011-2005-MIMDES (que
90 Publicado con fecha 25 de junio de 2006 en el diario oficial El Peruano.
desarrolla lo dispuesto en el artculo 246 literales d y e del CNA) establece que: Los Establecimientos de Proteccin Especial a cargo de la atencin del nio o adolescente tutelado, debern remitir al INABIF un Informe Tcnico Inicial que ser de tipo Social, Psicolgico y Mdico. Adems, debern remitir cada tres (3) meses, los Informes Tcnicos Evolutivos en las mismas reas sealadas, bajo responsabilidad del Director del respectivo Establecimiento. En caso de que el Establecimiento no cuente con equipo multidisciplinario, deber solicitar apoyo al INABIF, Centros Hospitalarios del Ministerio de Salud y otras entidades que trabajan articuladamente en materia tutelar. Al respecto, de una lectura del artculo mencionado se infiere que los informes tcnicos multidisciplinarios (inicial y evolutivos) solo deben ser elaborados en los casos en los que se dispone la medida de proteccin de acogimiento residencial en un CAR. Sin embargo, en atencin al Inters Superior del nio, as como del derecho a vivir en familia, los informes tcnicos multidisciplinarios deben elaborarse, incluso, en los casos en que se haya aplicado una medida de proteccin provisional distinta al acogimiento residencial, con la finalidad de garantizar el fortalecimiento de los vnculos familiares, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 252 del CNA.
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3.9.5. Sobre la asesora o asistencia legal de las personas implicadas en el procedimiento El artculo 37 del D.S. N 011-2005-MIMDES establece que en los casos de vulneracin de derechos de los nios y adolescentes tutelados, se coordinar con el Ministerio de Justicia, la asistencia de abogados de oficio para el patrocinio legal correspondiente. De acuerdo a lo sostenido en los tems anteriores, cualquier situacin de abandono implica una vulneracin de los derechos de las personas menores de edad, por lo que la asistencia de un abogado es obligatoria en todos los casos. Sin embargo, los artculos 14 y 36 del D. S. N 011-2005-MIMDES, sealan que tanto el representante del Ministerio Pblico como los abogados de oficio podrn estar presentes durante las declaraciones de los padres, madres, familiares y terceros responsables del cuidado de las personas de edad. El trmino podran nos lleva a concluir que la asistencia y la asesora tcnica-legal tanto de los padres y madres, familiares y terceros responsables no es obligatoria lo que revelara deficiencias que afectaran el ejercicio pleno del derecho de defensa, reconocido en el artculo 139, numeral 14) de la Constitucin Poltica,91 ms an si lo que se discute es el derecho fundamental de los nios nias y adolescentes a vivir en una familia.
3.9.6. Naturaleza de investigacin
las
diligencias
de
El catlogo de actuaciones previsto legislativamente dentro del procedimiento de investigacin tutelar apuesta principalmente a la bsqueda y ubicacin de los padres, madres o terceros responsables, previa determinacin de la identidad de la persona menor de edad presuntamente abandonada. Esto permite afirmar que el procedimiento de investigacin tutelar se construye desde una visin de abandono fsico, cuando la realidad indica que se configura desde diversas situaciones de desproteccin como consecuencia de la falta de soporte familiar, es decir, desde los problemas de desestructuracin familiar. Esto ltimo, supone que las actuaciones propias del procedimiento deberan recaer, fundamentalmente, sobre las evaluaciones de las relaciones familiares, de las competencias parentales y de la situacin sociofamiliar, lo que guardara mayor correspondencia con los supuestos o causales de abandono que se deberan constatar o verificar, segn lo previsto por el artculo 248 del CNA. 3.9.7. Sobre la conclusin anticipada del proceso Tal como hemos sealado, el procedimiento de investigacin tutelar puede concluir anticipadamente por cualquiera de los supuestos sealados en el artculo 35 del D.S. N 011-2005-MIMDES. Uno de dichos supuestos establece que el procedimiento puede concluir anticipadamente cuando de alguna de las diligencias o informes que se practiquen dentro del procedimiento se evidencie que el nio o adolescente tutelado no se encuentra en ninguna de las causales de abandono. 123
91 Ver sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N. 649-2002-AA/TC, Fundamento 1.
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Sin embargo, esta causal es muy genrica ya que no permite en la prctica su diferenciacin con la conclusin regular del procedimiento de investigacin tutelar, que igualmente supone una valoracin de las diligencias e informes actuados durante el mismo. 3.10. Comentario final Finalmente, es preciso sealar que un anlisis global de la normatividad que regula el procedimiento de investigacin tutelar revela que este se encuentra estructurado desde una perspectiva que tiene como objetivo la constatacin o comprobacin de la situacin de abandono a partir de actos o diligencias de investigacin jurdica y no como actos de intervencin psicosocial en el entorno familiar del nio, nia y/o adolescente. Este problema se refuerza por la competencia que an tiene el Poder Judicial para conocer los procesos en materia tutelar. Por otro lado, la normatividad relacionada al procedimiento de investigacin tutelar parece apuntar a que la cuestin central en este procedimiento sea la acreditacin de la situacin de abandono y no la restitucin de los derechos vulnerados del nio, nia o adolescente y/o la recomposicin de los vnculos familiares. Sin embargo, dicho procedimiento debera enfocarse no solo a verificar la situacin de abandono o vulneracin de derechos, sino tambin a proteger, garantizar y restituir los derechos fundamentales de las personas menores de edad en situacin de abandono, principalmente, su derecho a vivir a una familia, de conformidad con lo establecido en la normatividad y jurisprudencia nacional e internacional. 124
Este nuevo enfoque permitir buscar siempre que el nio no sea separado de su familia, salvo en los casos estrictamente necesarios. Ello adems permitir que la acreditacin de las situaciones de abandono no origine la prdida de la patria potestad de los padres como un castigo a ellos por el incumplimiento de sus funciones parentales sino que se buscar adoptar todas las medidas posibles -entre ellas el apoyo y asesora a las familias- para que tanto el nio como sus padres puedan restablecer sus vnculos familiares. Sin embargo, este nuevo enfoque requiere de una serie de presupuestos, como por ejemplo, que el Inabif asuma su competencia en materia tutelar a nivel nacional, que el personal de este rgano administrativo sea capacitado y sobretodo requiere el diseo de una poltica pblica que busque proteger de modo especial a aquellos nios, nias y adolescentes en situacin de abandono, entendida como vulneracin de derechos.
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CAPTULO IV ANLISIS DE LA INFORMACIN OBTENIDA DE LA REVISIN DE ExPEDIENTES DE INVESTIGACIN TUTELAR En el presente captulo se analizarn los principales hallazgos obtenidos a partir del estudio de 123 expedientes recopilados en los distritos judiciales seleccionados para elaborar el presente informe: Lima, Cusco y Loreto. En primer lugar se expondrn las caractersticas de los nios, nias y adolescentes (nmero, edad, sexo y situacin familiar) involucrados en el procedimiento de investigacin tutelar, as como las caractersticas generales de ste (rganos encargados, naturaleza del procedimiento, causales, formas de inicio y las medidas provisionales de proteccin adoptadas). En un segundo momento se detallarn los aspectos relativos a las diligencias realizadas durante la tramitacin del procedimiento (tipos, actuacin y resultados). En la ltima parte se dar cuenta de la fase de conclusin del procedimiento, tanto en sede administrativa como judicial, poniendo nfasis en el sentido de los dictmenes y resoluciones judiciales y en algunos criterios que los fundamentaron.
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4. 1. Aspectos generales 4.1.1. Caractersticas de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar a) Nmero y sexo de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar En los 123 expedientes revisados para la elaboracin del presente informe se evalu la situacin de 144 nios, nias y adolescentes92 en presunta situacin de abandono (Grfico N 1).
Grfico N 1 Nmeros de Nios, Nias y Adolescentes
Cuadro N 1 indica que en Lima y Cusco no hubo una prevalencia significativa de casos de personas menores de edad de determinado sexo sobre otro, mientras que en Loreto se constat una mayora de nias y adolescentes mujeres.
Cuadro N 1: Sexo de las personas menores de edad sujetas a investigacin tutelar Sexo de las personas menores de edad Femenino 16 53.3% 16 44.4% 48 61.5% 80 Masculino 14 46.7% 20 55.6% 30 38.5% 64 30 100.0% 36 100.0% 78 100.0% 144
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total
Total
Fuente: Base de Datos de los expedientes recopilados por la Defensora del Pueblo en cinco distritos judiciales. Elaboracin: Defensora del Pueblo
Respecto al sexo de las personas menores de edad, el

92 Se debe advertir que en algunos expedientes se investig la situacin de ms de un nio, nia o adolescente.
En el Cuadro N 2 se aprecia que la informacin recogida en los expedientes de Lima y Cusco revelara que se suele investigar la situacin individual de nios, nias o adolescentes que se encuentran en presunto estado de abandono, sin incorporar en la investigacin a otras personas menores de edad que podran estar inmersos, dentro de la misma familia, en una similar situacin de desproteccin. 129
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Por el contrario, en Loreto la tendencia es investigar dentro de un mismo procedimiento a otras personas menores de edad que pertenecen al mismo ncleo familiar.
Cuadro N 2: Nmero de personas menores de edad sujetas a investigacin
Nmero de menores de edad por expediente Regin Cusco % Lima % Loreto % Total Un menor de edad 21 84.0% 34 97.1% 51 81.0% 106 Dos menores de edad 3 12.0% 1 2.9% 10 15.9% 14 Tres menores de edad 1 4.0% 0 0.0% 1 1.6% 2 Cuatro menores de edad 0 0.0% 0 0.0% 1 1.6% 1 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
En segundo lugar, cabe sealar que para fines del presente informe, se ha hecho una diferenciacin en los siguientes subgrupos: el primero, conformado por los recin nacidos hasta menos de un mes de edad; el segundo, compuesto por los infantes de uno hasta 6 meses; el tercero, por los que contaban con 7 meses a un 1 ao de edad; el cuarto entre los 2 y 5 aos de edad; el quinto, de 6 a 11 aos; y el sexto, de 12 a menos de 18 aos de edad. As, el Cuadro N 3 muestra que en Lima la mayora de las investigaciones el 83.3% (30) comprendi a infantes menores de un ao,94 mientras que en Cusco y Loreto comprendi a adolescentes en el 30% (9) y 48.7% (38) de las investigaciones, respectivamente. Este hallazgo se explica debido a que, en Lima, la mayor cantidad de personas menores de edad investigadas eran recin nacidas abandonadas fsicamente o expsitos.
b)
Edad de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar
En lo referente a la edad se ha optado, en primer lugar, por diferenciar a los nios y nias desde su nacimiento hasta los 11 aos, y a los adolescentes de ambos sexos a partir de los 12 hasta los 18 aos de edad.93
93 El artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo de los Nios y Adolescentes, define nio a todo ser humano desde su concepcin hasta cumplir los doce aos de edad y adolescente desde los doce hasta cum-
plir los dieciocho aos de edad. 94 Esta cantidad porcentual surge de la sumatoria de tres subgrupos de nios y nias investigados: los recin nacidos hasta menos de 1 mes con un 25% (9); los de 1 a 6 meses con un 50% (18); y los de 7 meses a un ao con un 8.3% (3).
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Cuadro N 3: Edades de los menores de edad

Rango de edades Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total
Menos de 1 mes 1a6 meses 7 meses a1 ao 2a5 aos 6 a 11 aos 12 a menos de 18 aos
Loreto el 77.8% (49) de los menores de edad investigados, contaban con una familia y/o mantenan vnculos con ella.
Total
Cuadro N 4: Situacin familiar de los menores de edad sujetos a investigacin tutelar

Situacin familiar de los menores Con Con Con familia familia Hurfamilia y con y sin no fanos/as vnculo vnculo habida familiar familiar 19 76.0% 9 25.7% 49 77.8% 77 1 4.0% 7 20.0% 8 12.7% 16 5 20.0% 19 54.3% 5 7.9% 29 0 0.0% 0 0.0% 1 1.6% 1
1 3.3% 9 25.0% 0 0.0% 10
1 3.3% 18 50.0% 2 2.6% 21
5 16.7% 3 8.3% 6 7.7% 14
9 30.0% 1 2.8% 38 48.7% 48
30 100.0% 36 100.0% 78 100.0% 144 Cusco % Lima % Loreto % Total Distrito Judicial
20.0% 26.7% 4 11.1% 10 1 2.8% 22
Total
12.8% 28.2% 20 31
25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
c) Situacin familiar de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar Un dato de especial inters para evaluar la presunta situacin de abandono de un nio, nia y/o adolescente es el que corresponde a la existencia de una familia nuclear o extensa y sus vnculos con ella puesto que, una vez efectuado el diagnstico y evaluacin de la situacin socio-familiar, se abre o no la posibilidad de desarrollar un trabajo de recomposicin de estos vnculos con la finalidad de que la familia cumpla la funcin de garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes en su seno. Como se puede apreciar en el Cuadro N 4, en Lima, el 54.3% (19) de las personas menores de edad no tenan familia conocida; mientras que en Cusco, el 76% (19) y en 132
4.1.2. Cuestiones generales procedimiento
relativas
al
a) rganos encargados de la investigacin tutelar El Cuadro N 5 demuestra que solo en uno de los distritos judiciales Lima el procedimiento de investigacin tutelar se encuentra a cargo de la Gerencia de Investigacin Tutelar (UGIT) del Inabif. En Cusco y Loreto, la competencia es asumida por los Juzgados de Familia y Mixtos. 133
Sobre este punto se debe precisar que desde el ao 2007 hasta el ao 2011 la UGIT ha tramitado 4418 procedimientos de investigacin tutelar, de los cuales 2509 se encuentran concluidos95 y 1909 an estn en investigacin. Esta elevada carga procesal contrasta notoriamente con la poca cantidad de personal que trabaja en dicha unidad gerencial: 14 abogados, 8 psiclogos, 8 trabajadores sociales, 2 enfermeras y 5 asistentes administrativos, haciendo un total de 37 personas.96 En ese sentido, es indispensable que el Inabif fortalezca a la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar (UGIT), no solo a nivel logstico sino tambin en recursos humanos esto ltimo incluye desarrollo de capacidades, de tal manera que le permita desempear su labor de manera eficiente y eficaz a fin de lograr que el procedimiento de investigacin tutelar cumpla con el objetivo de reinsercin del nio, nia o adolescente a su familia.
Cuadro N 5: rganos encargados de la investigacin tutelar

rgano a cargo de la investigacin Juzgado Mixto 1 4.0% 0 0.0% 0 0.0% 1 Juzgado de Familia 24 96.0% 0 0.0% 63 100.0% 87 UGIT (Inabif) 0 0.0% 35 100.0% 0 0.0% 35 Total
Distrito Judicial
Cusco % Lima % Loreto % Total
25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
b) Causales que procedimiento
determinan
el
inicio
del
La informacin contenida en el Cuadro N 6 indica que, en Lima, la causal ms alegada para iniciar el procedimiento fue la de ser expsito en un 37.1% (13) de los expedientes; es decir, en poco ms de la tercera parte de los casos revisados. En Cusco, la causal ms invocada fue la ms genrica de todas, encontrarse en total desamparo, en el 40% (10) de los casos. En Loreto, por su parte, el procedimiento de investigacin tutelar se inici argumentando el incumplimiento de obligaciones o deberes de cuidado en 33.3% (21) de casos. Sin embargo, cabe advertir que en el 23.8% (15) de los 135
95 Esta cifra de procedimientos culminados incluye: a) aquellos concluidos regularmente; b) aquellos en donde se aplic la figura de la conclusin anticipada (reinsercin familiar, causales sobrevinientes, fallecimiento del menor de edad investigado); y c) aquellos concluidos por declinatoria de competencia e inhibicin. 96 Informacin proporcionada por la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar (UGIT) a la Defensora del Pueblo mediante el Oficio N 5975-2011-INABIF.UGIT de fecha 4 de agosto de 2011.
134

Ser entregado por sus padres a un establecimiento de asistencia social pblico o privado y lo hubieran desatendido injustificadamente durante seis meses continuos o cuando la duracin sumada exceda de este plazo. Ser dejado en instituciones hospitalarias u otras similares con el evidente propsito de abandonarlo. Ser entregado por sus padres responsables a instituciones. o 1 2 1
casos se invocaron causales no previstas en la norma, en tanto que en el 15.9% (10) de los casos no se aleg causal alguna. El hecho de que en algunos casos el inicio del procedimiento se haya sustentado en la causal ms genrica, o que no se haya expresado causal alguna, o que se haya invocado otras causales no previstas expresamente en la norma (por ej., encontrarse trabajando en lugares de dudosa reputacin sin autorizacin paterna), permite inferir que el criterio de trabajo que orient la investigacin tutelar no haya sido el adecuado para el caso concreto.
Cuadro N 6: Causales que determinan el inicio del procedimiento
Causales Expsito. Carencia definitiva de personas que, conforme a la ley, tienen el deber de brindar cuidado personal, crianza, educacin al menor de edad. Incumplimiento de obligaciones o deberes de las personas que, conforme a la ley, tienen el deber de brindar cuidado personal de crianza, educacin al menor de edad. Carencia de cualidades morales o mentales necesarias para asegurar la correcta formacin de las personas obligadas a cuidar, criar y educar al menor de edad. Ser objeto de maltratos por quienes estn obligados a protegerlos o permitir que otros lo hicieran. Cusco 0 0.0% 3 12.0% 5 20.0% 1 4.0% 0 0.0% Lima 13 37.1% 4 16.0% 7 20.0% 3 8.6% 0 0.0% Loreto 0 0.0% 8 12.7% 21 33.3%
4.0%
5.7%
1.6%
4 16.0% 1 4.0% 0
0 0.0% 3 8.6% 0
1 1.6% 0 0.0% 1
Ser explotado en cualquier forma o utilizado en actividades contrarias a la ley o a las buenas costumbres por sus padres o responsables, cuando tales actividades sean ejecutadas en su presencia. Ser entregado por sus padres o responsables a otra persona, mediante remuneracin o sin ella, con el propsito de ser obligado a realizar trabajos no acordes con su edad. Encontrarse en total desamparo. No se especific causal. Otras causales.6 Totales de expedientes revisados
97
0.0%
0.0%
1.6%
0 0.0% 10 40.0% 3 12.0% 1 4.0% 25
0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 35
1 1.6% 2 3.2% 10 15.9% 15 23.8% 63
5 7.9% 6 9.5%
97 En este rubro se han incorporado las causales de abandono material, abandono moral, peligro material reiteradamente invocadas por los operadores sin que se haya realizado una definicin de los mismos adems de otras, como encontrarse trabajando en lugares de dudosa reputacin sin autorizacin paterna, enfermedad de los padres (TBC) o no tener medios para mantenerlo.
136
137
c) Formas de inicio del procedimiento El cuadro N 7 refleja que en Lima el procedimiento de investigacin tutelar se inici por informe policial en el 57.1% (20) de los casos. En Cusco, las investigaciones se iniciaron por informe policial en el 52% (13), y por denuncia de parte en el 48% (12). Por el contrario, en Loreto, la forma principal de inicio se produjo mediante denuncia de parte en el 85.7% (54) de los casos revisados (Cuadro N 7).
Cuadro N 7: Formas de inicio del procedimiento
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Inicio del procedimiento Informe policial 13 52.0% 20 57.1% 9 14.3% 42 Denuncia de parte 12 48.0% 15 42.9% 54 85.7% 81 Total 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
su parte, fue el Ministerio Pblico quien interpuso la mayor cantidad de denuncias de parte en un 15.8% (9) y 84.2% (48) de los casos, respectivamente.
Cuadro N 8: Sujetos o entidades que denunciaron el presunto estado de abandono
Parte Denunciante Abuela % CAR % Institucin Social privada % Centro de Emergencia Mujer % Centro de Albergue de Mujeres Isidra Borra % Centro hospitalario % Defensora de Oficio % Fiscala % Madre % Total Cusco 0 0.0% 1 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 1 8.3% 0 0.0% 9 15.8% 1 20.0% 12 Distrito Judicial Lima Loreto 0 2 0.0% 100.0% 0 0 0.0% 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 11 91.7% 0 0.0% 0 0.0% 4 80.0% 15 1 100.0% 1 100.0% 1 100.0% 0 0.0% 1 100.0% 48 84.2% 0 0.0% 54 Total 2 100.0% 1 100.0% 1 100.0% 1 100.0% 1 100.0% 12 100.0% 1 100.0% 57 100.0% 5 100.0% 81
Cabe resaltar que los supuestos de denuncia de parte (Cuadro N 8) remiten a diversos actores: representantes del Ministerio Pblico (fiscales de familia o mixtos), representantes de centros hospitalarios, representantes de los Centros de Atencin Residencial (CAR), entre otros. As tenemos que, en Lima, la mayor cantidad de denuncias de parte fueron realizadas por los centros hospitalarios con un 91.7% (11); en Cusco y Loreto, por 138
139
d) Notificacin al Ministerio Pblico de la resolucin que da inicio al procedimiento La informacin recopilada, traducida en el cuadro N 9, indica que, en Lima, en el 100% (35) de los casos se cumpli con notificar la resolucin de inicio al Ministerio Pblico. Sin embargo, en Cusco en el 40% (10) de los expedientes revisados no se realiz dicha notificacin, mientras que en Loreto esta irregularidad se constat en 22.2% (14) de los expedientes.
Cuadro N 9: Notificacin de la resolucin al representante del Ministerio Pblico
La resolucin fue notificada al representante del Ministerio Pblico? S Cusco % Lima % Loreto % Total 15 60.0% 35 100.0% 49 78.8% 99 No 10 40.0% 0 0.0% 14 22.2% 24 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
e) Disposicin de las medidas de proteccin provisionales A partir del anlisis de los 123 expedientes, se verific que tanto en Lima como en Cusco en el 100% de los casos (35 y 25 expedientes, respectivamente) se dictaron medidas de proteccin. nicamente en Loreto en el 1.6% (1) de los casos no se adopt medida alguna (Cuadro N 10).
Cuadro N 10: Medidas de proteccin provisionales dispuestas
Se dispuso medidas de proteccin provisionales? S Cusco % Lima % Loreto % Total 25 100.0% 35 100.0% 62 98.4% 125 No 0 0.0% 0 0.0% 1
7
Distrito Judicial
Total
Distrito Judicial
Total
25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
1.6% 1
Fuente: Base de Datos de los expedientes recopilados por la Defensora del Pueblo en cinco distritos judiciales. Elaboracin: Defensora del Pueblo98
98 En el presente caso, la decisin de iniciar el procedimiento de investigacin tutelar (Expediente N 2007-00328-0-1903-JR-FA-2, Maynas) se bas en las afirmaciones de la madre biolgica de la nia en contra de su vecina, en el sentido de que sta no quera devolverle a su menor hija que fuera entregada para que la cuidara mientras ella
140
141
f) Tipos de medidas de proteccin El Cuadro N 11 revela que en 82 casos la medida de proteccin ms utilizada en todos los distritos judiciales fue el acogimiento residencial en los CAR, pese a su declarada excepcionalidad. Esta medida de proteccin se utiliz en Lima en el 65.7% (23) de los casos, en Cusco en el 88% (22) y en Loreto en el 59.7% (37) de los casos analizados. Sin embargo, cabe destacar que, en Loreto, en 21 casos, se aplicaron medidas alternativas al acogimiento residencial: colocacin familiar en 17.7% (11), y cuidado en el propio hogar en 16.1% (10).
Cuadro N 11: Medidas de proteccin provisionales dispuestas

Medida de proteccin provisional dispuesta IncorpoAtencin Otras Cuidaracin integral en no do a una un estableci- estableen el familia miento de cidas propio sustituta o proteccin en el hogar colocacin integral CNA familiar 2 8.0% 0 0.0% 10 16.1% 12 1 4.0% 0 0.0% 11 17.7% 12 22 88.0% 23 65.7% 37 59.7% 82 0 0.0% 12 34.3% 4 6.5% 16
Distrito Judicial
Total
25 100.0% 35 100.0% 62 100.0% 1228
Por otro lado, en relacin con otras medidas de proteccin provisional no establecidas en el CNA, como se aprecia en el cuadro N 12, en Lima y Loreto se utilizaron medidas, tales como, la atencin en centros de atencin para mujeres vctimas de violencia de gnero Isidra Borda, la atencin en centros preventivos, o, el internamiento en hospitales.100
trabajaba. Al haber sido devuelta la menor de edad a su madre, antes del inicio del procedimiento, cabe suponer -pues la decisin no fue explicitada ni fundamentada- que el rgano jurisdiccional consider que no era pertinente disponer la aplicacin de alguna medida de proteccin provisional. 99 Como se precis anteriormente, en un caso no se dispuso medida alguna. 100 En relacin a la atencin en centros preventivos de la PNP y en el internamiento en hospitales, ver Captulo III, apartado 3.9.3. Algunos problemas identificados en la legislacin que regula el procedimiento de investigacin tutelar.
142
143
En lo que respecta a la atencin en el centro de atencin para mujeres vctimas de violencia de gnero Isidra Borda, corresponde sealar que aunque las resoluciones judiciales que dispusieron esta medida de proteccin no lo precisan, su aplicacin se enmarcara dentro de lo dispuesto en la Ley N 27637,101 Ley que crea refugios temporales para menores vctimas de violacin sexual, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 003-2003-MIMDES.102 Al respecto, el artculo 4 del citado reglamento establece que los Hogares Refugio son espacios de acogida temporal cuya finalidad es brindar atencin integral a las nias, nios y adolescentes en situacin de riesgo o abandono, vctimas de violacin sexual, proporcionndoles albergue, atencin mdica, psicolgica y social. Sobre el particular, se debe advertir que la Ley N 29174, Ley de Centros de Atencin Residencial, de fecha posterior,103 se encarga de regular el funcionamiento de los Centros de Atencin Residencial, entendidos como aquel espacio fsico en donde viven nias, nios y adolescentes en situacin de abandono o riesgo. Por tanto, en la medida que ambas normas pareceran regular la misma medida de proteccin, resultara conveniente que a travs de una norma con rango de ley se delimite el mbito de aplicacin de las mismas. Adems, de la informacin recabada se aprecia que en ningn caso se ha aplicado la medida de proteccin
101 Publicada con fecha 16 de enero de 2002 en el diario oficial El Peruano. 102 Publicado con fecha 24 de marzo de 2003 en el diario oficial El Peruano. 103 Publicada con fecha 23 de diciembre de 2007 en el diario oficial El Peruano.
referida a la participacin en el Programa Oficial o Comunitario de Defensa con atencin educativa, de salud y social, prevista en el artculo 22 literal b) del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES y en el artculo 243 inciso b) del CNA. Al respecto, el artculo 24 del referido Decreto Supremo seala que el Inabif, con el propsito de lograr la eficacia de las medidas de proteccin dispuestas, coordinar la participacin del nio o adolescente tutelado en los programas de educacin, salud y sociales a cargo de los ministerios, gobiernos regionales, gobiernos locales y dems entidades pblicas o privadas que trabajan en apoyo del nio y adolescente. Sin embargo, de acuerdo a informacin remitida por el Inabif a la Defensora del Pueblo, estos programas no han sido implementados,104 lo que explicara su falta de aplicacin.
104 Mediante el Oficio N 3451-2011-INABIF-UGIT, de fecha 28 de abril del 2011, dirigido a la Adjunta para la Niez y la Adolescencia de la Defensora del Pueblo, el Inabif, con respecto a la aplicacin de la medida de proteccin referida a la participacin en el Programa Oficial o Comunitario de Defensa con atencin educativa, de salud y social, seal expresamente que () a la fecha pese a que esta medida de proteccin est consignada en las normas legales, no existe una implementacin de la misma a efectos de que este Despacho una vez iniciada la Investigacin Tutelar pueda aplicarla en atencin al inters superior del Nio y Adolescente.
144
145
Cuadro N 12: Otras medidas de proteccin provisionales dispuestas

Atencin en centro preventivo 0 0.0% 7 20.0% 0 0.0% 7 Centro de atencin de mujeres vctimas de violencia de gnero Isidra Borda 0 0.0% 0 0.0% 2 3.2% 2 Total de expedientes 25 100% 35 100% 63 100% 123
Distrito Judicial
Hospitalizacin
En el presente acpite se dar cuenta de los hallazgos ms importantes sobre las diligencias actuadas: nmero, entidad que las llev a cabo y los resultados de algunas de stas.106 4.2.1. Tipos de diligencias actuadas durante el procedimiento de investigacin tutelar a) Actuacin de diligencias orientadas a la identificacin de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono Una lectura detallada del Cuadro N 13 permite advertir que en Lima se actu el examen de edad en el 54.3% (19) de los expedientes analizados, lo que guarda relacin con lo sealado en el Cuadro N 4 respecto a los casos en que las personas menores de edad investigadas tenan familia no habida. Por otro lado, en Cusco y Loreto no se realiz dicho examen porque, como se aprecia en el Cuadro N 13, los nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono, en su mayora, tenan entre 2 y 17 aos de edad y este dato se determin al inicio del procedimiento. En cuanto a la pericia pelmatoscpica, en Lima se actu en el 97.1% (34) de casos revisados, en Cusco en el 40% (10) mientras que en Loreto, no se llev a cabo en ningn caso. La actuacin de la solicitud del certificado de nacido vivo se hizo efectiva solo en Lima en el 17.1% (6) de los casos. Por ltimo, la actuacin de la solicitud de copias de actas de nacimiento se realiz en Lima en el 2.9% (1), en Cusco en el 12% (3) y en Loreto en el 36.5% (23) de casos.
106 Cabe advertir que, en este ltimo caso, se ha adoptado como criterio el carcter objetivo de los resultados que permite su cuantificacin.
0 0.0% 5 14.3% 2 3.2% 7
4.2. Actuacin de diligencias durante procedimiento de investigacin tutelar
el
Tanto el artculo 246 del CNA como el inciso d del artculo 7 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establecen que en la resolucin de inicio del procedimiento de investigacin tutelar se debern indicar las diligencias que se consideren pertinentes para esclarecer el presunto estado de abandono. El catlogo no taxativo de diligencias se encuentra previsto en los artculos 246 y 247 del CNA y en el captulo II del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES.105
105 Ver acpite 3.7. La actividad de investigacin durante el procedimiento del Captulo III.
146
147
Cuadro N 13: Diligencias actuadas orientadas a la identificacin de los nios, nias y adolescentes
Solicitud de copia Certi- certificada Total de Examen Pericia ficado del acta de expedide edad pelmatos- de naci- nacimiento entes aproxicpica miento a Registros revimada vivo Civiles de sados las Municipalidades 0 0.0% 19 54.3% 0 0.0% 19 10 40.0% 34 97.1% 0 0.00% 44 0 0.0% 6 17.1% 0 0.0% 6 3 12.0% 1 2.9% 23 36.5% 27 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
restringe la posibilidad de confrontar las huellas de los menores de edad en presunto estado de abandono con otras huellas, relativizando la eficacia prctica de este examen.
Cuadro N 14: Resultados de la pericia pelmatoscpica
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Permiti identificar a menores de edad 4 40.0% 13 38.2% 0 0.0% 17 No permiti identificar a menores de edad 6 60.0% 21 61.8% 0 0.0% 27 Total de pericias solicitadas 10 100.0% 34 100.0% 0 100.0% 44
Distrito Judicial
b) Resultados de las pericias pelmatoscpicas, las solicitudes de certificado de nacido vivo y actas de nacimiento Con relacin a la pericia pelmatoscpica, el Cuadro N 14 revela que en Lima su prctica permiti identificar solo al 38.2% (13) de las personas menores de edad sujetas a la investigacin tutelar, mientras que Cusco se identific nicamente en el 40% (4) de los casos. Al respecto, cabe considerar que la inexistencia de una base de datos de huellas dactilares a nivel nacional,107
107 Sobre el particular, corresponde indicar que mediante el Oficio N
En cuanto a las solicitudes de copias de certificados de nacido vivo, como se aprecia en el Cuadro N 15, en Lima permitieron identificar al 66.7% (4) de los nios, nias y
984-2011-DIRCRI-PNP/DIVIDCRI-SEC, de fecha 8 de marzo del 2011, dirigido a la Adjunta para la Niez y la Adolescencia de la Defensora del Pueblo, el Jefe de la Divisin de Identificacin Criminalstica de la PNP dio cuenta del Informe N 004-2011-DEPPRLDVIDCRI-DIRCRI-PNP en el que se seala que este sistema de , Identificacin Pelmatoscpica se lleva a cabo en 31 Establecimientos de Salud, entre institutos, Hospitales, Centros Maternos y Clnicas ubicadas en Lima Metropolitana y la provincia Constitucional del Callao. De las dems regiones del pas, por informacin de la Divisin de Coordinacin con las Oficinas de Criminalstica a nivel nacional, se conoce que las siguientes provincias cuentan con el sistema de Identificacin Pelmatoscpica: Arequipa, Abancay, Cusco, Chiclayo y Trujillo. En las dems regiones no se cuenta con este sistema por falta de personal capacitado en identificacin criminalstica.
148
149
adolescentes en cuyos casos se solicit esta prueba. En Cusco y Loreto no se actu esta diligencia (Cuadro N 13).
Cuadro N 15: Resultado de solicitud de certificado de nacido vivo
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Permiti identificar a menores de edad 0 0.0% 4 66.7% 0 0.0% 4 No permiti identificar a menores de edad 0 0.0% 2 33.3% 0 0.0% 2 Total de solicitudes 0 100.0% 6 100.0% 0 100.0% 6
Cuadro N 16: Resultados de solicitudes de actas de nacimientos

Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Se identific a los menores de edad 3 100.0% 1 100.0% 9 45.0% 13 No se identific a los menores de edad 0 0.0% 0 0.0% 11 55.0% 11 Total de solicitudes respondidas 3 100.0% 1 100.0% 204 100.0% 24
4.2.2. Evaluaciones mdico-legales de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono a) Actuacin de las evaluaciones mdico-legales de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono El anlisis del Cuadro N 17, muestra que en Lima la actuacin de esta diligencia fue mayor que en otros distritos judiciales. En ese sentido, la actividad de investigacin se centr fundamentalmente en los exmenes psicosomticos en el 88.6% (31), de integridad fsica en el 60% (21), de integridad sexual en el 77.1% (27) y de evaluacin psicolgica en el 17.1% (5) de los expedientes analizados.
108 Se debe advertir que en 3 casos se constat que no hubo respuesta por parte de las municipalidades a las cuales se les solicit la informacin.
Finalmente, las actas o partidas de nacimiento, como se refleja en el Cuadro N 16, permitieron identificar a los nios, nias y adolescentes en Lima y Cusco en los casos en los que fue actuada; mientras que en Loreto la identificacin fue posible en el 45% (9) de los casos.
150
151
Cuadro N 17: Evaluaciones mdico-legales de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono
Evaluacin Examen Examen Evaluacin psicolgica de inte- de intepsiquitrica del (o la) gridad gridad del (o la) menor de fsica sexual menor de edad edad
En Loreto, las diligencias que se actuaron mayoritariamente fueron el examen psicosomtico en el 15.9% (10) de los casos, seguido por el examen de integridad sexual en el 9.5% (6) de los casos. Cabe resaltar que en ningn caso se solicit la actuacin de evaluaciones psiquitricas y exmenes toxicolgicos.
Distrito Judicial
Loreto
152
Exmenes Toxicolgicos
En Cusco, la diligencia ms actuada fue el examen psicosomtico en el 68% (17) de los casos revisados, muy por encima de los exmenes de integridad fsica y sexual con el 24% (6) en ambos casos, y la evaluacin psicolgica de los nios, nias y adolescentes, que se realiz en el 4% (1) de los expedientes.
Total de expedientes revisados
100.0%
100.0%
100.0% 0.0% 0.0% 7.9% 9.5% 3.2% 15.9%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
17.1%
4.0%
24.0%
77.1%
24.0%
60.0%
Examen psicosomtico
68.0%
88.6%
Cusco
Total
Lima
58
17
31
10
29
21
39
27
12
123
25
35
63
153
b)Resultados de algunas evaluaciones mdicolegales de los nios, nias y adolescentes La importancia del examen de integridad fsica radica en que mediante su actuacin es posible determinar la existencia de lesiones fsicas en agravio de los menores de edad, las cuales inclusive pueden llegar a tener carcter delictivo. De una lectura del Cuadro N 18, se aprecia que los resultados arrojaron positivo en Lima en el 4.8% (1) de las evaluaciones realizadas, en Cusco en el 16.7% (1) y en Loreto en ningn caso.
Cuadro N 18: Resultados de los exmenes de integridad fsica
Resultado de exmenes de integridad fsica Positivo Cusco % Lima % Loreto % Total 1 16.7% 1 4.8% 0 0.0% 2 Negativo 5 83.3% 20 95.2% 2 100.0% 27 Total de exmenes practicados 6 100.0% 21 100.0% 2 100.0% 29
indemnidad sexual de los nios, nias y adolescentes sujetos a una investigacin tutelar. En Lima, dicho examen dio positivo en el 3.7% (1) de los casos en los que se realiz, en Cusco en ningn caso y en Loreto en el 66.7% (4). Es necesario precisar que en los casos en que los resultados de estas diligencias sean positivos, se deber informar al Ministerio Pblico para que se inicie una investigacin penal.
Cuadro N 19: Resultados de los exmenes de integridad sexual
Resultado de exmenes de integridad sexual Positivo Cusco % Lima % Loreto % Total 0 0.00% 1 3.70% 4 66.70% 5 Negativo 6 100.00% 26 96.30% 2 33.30% 34 6 100.00% 27 100.00% 6 100.00% 39 Total de exmenes practicados
Distrito Judicial
Distrito Judicial
Dicha situacin es similar en los casos de los exmenes de integridad sexual (Cuadro N 19), mediante los cuales se pueden comprobar afectaciones contra la libertad e 154 155
4.2.3. Diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo a)Actuacin de las diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo El Cuadro N 20 muestra que, solo en Lima, se ordenaron estas diligencias. En el 34.3% (12) de los casos, se verific si algunos nios, nias o adolescentes tenan VIH, en el 5.7% (2) de los casos se efectuaron exmenes para detectar si padecan hepatitis B, y en el 20% (7) se solicitaron evaluaciones dirigidas a constatar si tenan o no infecciones de transmisin sexual.
Cuadro N 20: Diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo
Examen Infeccin VIH 0 0.0% 12 34.3% 0 0.0% 12 Examen Hepatitis B 0 0.0% 2 5.7% 0 0.0% 2 Exa-men de infecciones de transmisin sexual (ITS) 0 0.0% 7 20.0% 0 0.0% 7 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
b)Resultados de las diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo Estos exmenes arrojaron resultados negativos en todos los casos (Cuadro N 21), lo que no invalida su pertinencia cuando sea necesario.
Cuadro N 21: Eficacia de los exmenes de VIH, hepatitis B y ITS
Distrito Judicial Lima % Total Resultado examen VIH Negativo 12 100.0% 12 12 100.0% 12 Resultado examen de hepatitis B Negativo 2 100.0% 2 2 100.00% 2 Resultado examen de ITS Negativo 7 100.0% 7 T o t a l 7 100.0% 7
Total
Total
Dis-trito Judi cial
Exa-men Tuberculosis
Cusco
0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0
4.2.4. Las declaraciones de las personas comprendidas en el procedimiento de investigacin tutelar Las declaraciones de las personas comprendidas en el procedimiento de investigacin tutelar, especialmente, las de los nios, nias y adolescentes, constituyen un aspecto sumamente importante puesto que permiten tomar conocimiento directo de las circunstancias que estaran originando la presunta situacin de abandono desde la visin de los propios involucrados y, adems, posibilita acceder de primera mano a los sentimientos, necesidades, intereses y conflictos que se presentan en 157
Lima
Loreto Total
156
los ncleos familiares de donde proceden. Asimismo, es preciso indicar que todas las declaraciones deben ser tomadas en cuenta durante la aplicacin de las medidas de proteccin y en todas las decisiones que se adopten en beneficio de los nios, nias y adolescentes. De all el inters por constatar la frecuencia con que se actan estas diligencias, as como la participacin en ellas de los fiscales de familia o mixtos y de los abogados defensores, en aras de garantizar los derechos de las personas implicadas en el procedimiento. a) Declaraciones de los nios, nias y adolescentes a.1. Nmero de nios, nias y adolescentes que prestaron sus declaraciones Para fines del presente informe se ha considerado la declaracin de los nios, nias y adolescentes a partir de los 6 aos de edad.109 En ese sentido, en Lima, se tom la declaracin de 2 menores de edad; en Cusco, de 17 personas menores de edad lo hicieron 10; y en Loreto, de 60 declararon 42 (Cuadro N 22). Esta informacin permite sostener que hace falta un mayor esfuerzo para que se tomen las declaraciones de los nios, nias y adolescentes, con la finalidad de garantizar de mejor manera su derecho a ser escuchados.
109 De conformidad con lo dispuesto por el artculo 9 del CNA, el nio y el ado-
Cuadro N 22: Nmero de nios, nias y adolescentes que prest su declaracin

N de menores de edad que declararon 10 2 42 55 N de menores de edad de 6 o ms aos, aptos para declarar 17 2 60 79
Distrito Judicial
Cusco Lima Loreto Total
a.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los nios, nias y adolescentes En el Cuadro N 23 se muestra que el Fiscal de Familia o Mixto en Lima no particip en ninguna declaracin, mientras que en Cusco particip en el 10% (1) de las declaraciones y en Loreto estuvo presente en el 11.9% (5). Asimismo, la presencia de abogados de oficio fue inexistente en las declaraciones de los nios, nias o adolescentes, tanto en Lima como en Cusco. En Loreto, su presencia se advirti en solo el 4.8 % (2) de las declaraciones (Cuadro N 23). Estos porcentajes revelan el escaso nivel de tutela de los derechos con que cuentan los nios, nias y adolescentes en el momento de prestar su declaracin, que corresponde 159
lescente que estuvieren en condiciones de formarse sus propios juicios tendrn derecho a expresar su opinin libremente en todos los asuntos que les afecten y por los medios que elijan, incluida la objecin de conciencia, y a que se tenga en cuenta sus opiniones en funcin de su edad y madurez. Asimismo, el artculo 246 inciso a) del mismo cuerpo normativo establece que en la resolucin de inicio de la investigacin tutelar, el MIMDES dispondr que se tome la declaracin del nio, nia o adolescente.
158
al representante del Ministerio Pblico y a los abogados de oficio, de conformidad con lo establecido en los artculos 36 y 37 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES. En ese sentido, se debe recordar que las autoridades deben agotar todos los recursos para asegurar la presencia de los abogados de oficio en las declaraciones de las personas menores de edad, en la medida en que la situacin de abandono constituye una vulneracin de los derechos de las nias, nios y adolescentes.110 Adems, de conformidad con el artculo 138 del CNA, el Fiscal tiene por funcin primordial velar por el respeto de los derechos y garantas del nio y del adolescente.
Cuadro N 23: Nmero de declaraciones de nios, nias y adolescentes en las que particip el Fiscal Provincial y el abogado de oficio
N de declaraciones de Distrito menores de edad Judicial en las que estuvo presente el Fiscal S Cusco % Lima % Loreto % Total 1 10.0% 0 0.0% 5 11.9% 6 No 9 90.0% 3 100.0% 37 88.1% 49 N de declaraciones N total de de menores de declaraedad en las que ciones de estuvo presente el menores de abogado de oficio edad S No 0 0.0% 0 0.0% 2 4.8% 2 10 100.0% 3 100.0% 40 95.2% 53 10 100.0% 3 100.0% 42 100.0% 55
b Declaraciones de los padres y madres de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono La declaracin de los padres y madres biolgicos resulta de vital importancia debido a su calidad de garantes de primer orden de los derechos de los nios, nias y adolescentes, y de la necesidad de obtener la informacin indispensable sobre los posibles problemas y dificultades que podran estar existiendo en el seno familiar.
110 Ver acpite 2.4.9 del Captulo III: Algunos problemas identificados en la legislacin que regula el procedimiento de investigacin tutelar
160
161
b.1. Declaraciones de los padres111 La informacin que arroja el Cuadro N 24 muestra que, en Lima, en el 2.9% (1) de los casos, los padres de los menores de edad prestaron su declaracin, en Cusco lo hicieron en el 36% (9) y en Loreto en el 22.2% (14) de los casos.
Cuadro N 24: Nmero de casos en los que declar el padre de la persona menor de edad
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Nmero de casos en los que declar el padre S 9 36.0% 1 2.9% 14 22.2% 24 No 16 64.0% 34 97.1% 49 77.8% 99 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123 Total
Igualmente, en Lima y Cusco, los padres que brindaron su declaracin no contaron con abogado defensor; en Loreto, el 92.9% (13) tampoco cont con esta asistencia legal (Cuadro N 25).
Cuadro N 25: Nmero de declaraciones de los padres en que fue asesorado por un abogado defensor y en presencia del Fiscal
Nmero de declaraciones de los padres en que fueron asesorados por un abogado defensor S 0 0.0% 0 0.0% 1 7.1% 1 No 9 100.0% 1 100.0% 13 92.9% 23 Nmero de declaraciones de los padres en las que estuvo presente el Fiscal S 0 0.0% 0 0.0% 3 21.4% 3 No 9 100.0% 1 100.0% 11 78.6% 21
Distrito Judicial
Total
Total 9 100.0% 1 100.0% 14 100.0% 24
b.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los padres En Lima y Cusco, el representante del Ministerio Pblico no estuvo presente en ninguna de las declaraciones de los padres, mientras que en Loreto solo estuvo presente en el 21.4% (3).
111 Cabe precisar que con el trmino padres se alude solo a los varones.
b.3. Declaraciones de las madres Por otro lado, las madres prestaron su declaracin en mayor nmero que los padres. En Lima en el 14.3% (5), en Cusco en el 36% (9) y en Loreto en el 39.7% (25) de los casos. Ello revela que en Cusco y Loreto esta diligencia se actu en mayor porcentaje que en Lima (Cuadro N 26). 163
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Cuadro N 26: Nmero de casos en los que declar la madre

Distrito Judicial Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Nmero de casos en los que declar la madre S 9 36.0% 5 14.3% 25 39.7% 39 No 16 64.0% 30 85.7% 38 60.3% 84 Total Total 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Cuadro N 27: Nmero de declaraciones de las madres en las que fueron asesoradas por un abogado defensor y estuvo presente el Fiscal
Casos en los que las madres contaron con abogado defensor S Cusco % Lima % Loreto % Total 0 0.0% 0 0.0% 3 12.0% 3 No 9 100.0% 5 100.0% 24 88.0% 38 Casos en los que estuvo presente el Fiscal S 0 0.0% 0 0.0% 4 16.0% 4 No 9 100.0% 5 100.0% 23 84.0% 37 9 100.0% 5 100.0% 25 100.0% 39
Distrito Judicial
Total
b.4. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de las madres En Lima y Cusco, las madres que prestaron su declaracin no contaron con la presencia del Ministerio Pblico ni de un abogado defensor. Solo en Loreto, en el 16% (4) de las declaraciones estuvo presente el Fiscal de Familia o Mixto, en tanto que solo en el 12% (3) contaron con un abogado defensor, tal como se muestra en el Cuadro N 27.
Estas cifras revelan la escasa tutela y asesora legal que reciben tanto los padres como las madres de las personas menores de edad sujetas a investigaciones tutelares. c) Declaraciones de familiares Como se observ en el Cuadro N 4, en los tres distritos judiciales materia de la presente investigacin, los nios, nias y adolescentes contaban con una familia y mantenan vnculos con ella, al margen de que stas pudieran estar deterioradas. En ese sentido, adquiere especial relevancia recibir los testimonios de los familiares de las personas menores de edad durante el procedimiento de investigacin tutelar,
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no solo con el fin de evaluar el contexto familiar, sino tambin las posibilidades de que algunos de ellos pueda eventualmente asumir su cuidado. c.1. Nmero de casos en los que se tom la declaracin a los familiares Durante el desarrollo del procedimiento, tal como lo indica el Cuadro N 28, en Lima se tom la declaracin a los familiares en el 25.7% (9) de los casos, en Cusco en el 12% (3) y en Loreto en el 22.2% (14)
Cuadro N 28: Nmero de casos en los que se tom la declaracin a los familiares
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Casos en los que se les tom Nmero total la declaracin de Expedientes a los familiares 3 12.0% 9 25.7% 14 22.2% 26 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
c.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los familiares El Cuadro N 29 da cuenta de que en Lima y Cusco en ningn caso estuvo presente el fiscal en la declaracin de los familiares de los menores de edad; mientras que en Loreto, ello ocurri solo en el 7.1% (1) de las declaraciones. Asimismo, en Lima y Cusco los familiares no contaron con asesora de un abogado defensor al momento de rendir su declaracin, y en Loreto, solo en el 14.3% (2) de las declaraciones estuvo presente.
Cuadro N 29: Nmero de declaraciones de los familiares en los que estuvieron presentes el abogado defensor y el Fiscal
Familiares que contaron con abogados defensores durante su declaracin 0 0.0% 0 0.0% 2 14.3% 2 Casos en los que estuvo presente el (o la) Fiscal 0 0.0% 0 0.0% 1 7.1% 1 Casos en que se les tom la declaracin a los familiares 3 100.0% 9 100.0% 14 100.0% 26
Distrito Judicial
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d)
Declaraciones de los terceros responsables
Cuadro N 30: Nmero de expedientes en los que se tom la declaracin de los terceros responsables
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total N de casos en los que se tom la declaracin a terceros responsables 0 0.0% 0 0.0% 5 7.9% 5 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Los terceros responsables son aquellas personas que se encuentran a cargo del cuidado de los nios, nias o adolescentes en ausencia de los padres y familiares, y que no tienen vnculos de consanguinidad alguno con stos. Es decir, no forman parte de su familia extensa. En tales supuestos se debe comprender no solo a aquellos que por mandato judicial ejercen tal cuidado (por ej. tutores), sino a los que de hecho lo han asumido en atencin de un vnculo de afinidad (por ej. padrinos). d.1. Nmero de casos en los que se tom la declaracin de los terceros responsables El Cuadro N 30 muestra que en Lima y Cusco no se realiz esta diligencia; solo en Loreto en el 7.9% (5) de los casos se tomaron las declaraciones de los terceros responsables.
d.2. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado defensor durante la declaracin de los terceros responsables De las 5 declaraciones recibidas en Loreto, en ninguna de ellas los terceros responsables contaron con el asesoramiento de abogado defensor, y solo en el 20% (1) estuvo presente el representante del Ministerio Pblico (Cuadro N 31)
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Cuadro N 31: Nmero de declaraciones en las que los terceros responsables contaron con abogado defensor y el Fiscal
Terceros responsables que contaron con abogado defensor 0 0.0% 0 Declaraciones de terceros responsables en las que estuvo presente el Fiscal 1 20.0% 1
Distrito Judicial
Total de declaraciones
N 011-2005-MIMDES seala que los Establecimientos de Proteccin Especial (CAR) a cargo de la atencin de las personas menores de edad, debern emitir un informe tcnico inicial que ser de tipo social, psicolgico y mdico. Agrega que, igualmente, debern remitir cada tres meses los informes tcnicos evolutivos en las mismas reas indicadas. Estos informes informe tcnico inicial y el informe tcnico evolutivo constituyen los documentos ms importantes previstos en el procedimiento, en la medida que comprenden o deberan comprender una evaluacin no solo de la situacin personal del menor de edad sujeto a investigacin tutelar, sino tambin del entorno familiar en el que se desenvuelven, especialmente de las dinmicas de las relaciones paterno-filiales en los casos en que los padres, madres o los que hacen sus veces existan; de las fraternales, e incluso de las relaciones con los otros miembros de la familia extensa (abuelos, tos, etc.). a) Nmero de casos en los que se emiti informes tcnicos En cuanto a los informes tcnicos iniciales,112 en Lima se evacuaron en el 100% (35) de los expedientes analizados, lo que demostrara la preocupacin del Inabif por la elaboracin de los informes tcnicos. En cambio, en Cusco se emitieron en el 60% (15) de los expedientes revisados; en Loreto, en el 66.7% (42).
Loreto % Total
5 100.0% 5
Nuevamente, con relacin a estas personas, se muestra el escaso nivel de tutela y asesoramiento legal brindado a los familiares y, en definitiva, a las personas que han asumido el cuidado de los nios, nias y adolescentes. 4.2.5. Los informes de los multidisciplinarios equipos tcnicos
Los incisos d) y e) del artculo 246 del CNA establecen que las autoridades competentes encargadas de la investigacin tutelar (Inabif y/o rganos jurisdiccionales) debern disponer, en la resolucin de inicio del procedimiento, la emisin de un informe para establecer los factores que determinaron la situacin de los nios, nias y adolescentes, y de informes tcnicos multidisciplinarios elaborados cada tres meses por los profesionales de las instituciones que los albergan. En el mismo sentido, el artculo 12 del Decreto Supremo 170
112 Cabe precisar que, por lo general, las autoridades encargadas de la tramitacin de las investigaciones tutelares no distinguen la naturaleza de los informes inicial o evolutivo. Por ello se ha optado por considerar al primer informe emitido como inicial.
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Por otra parte, en cuanto a los informes tcnicos evolutivos, en Lima, como en el caso de los informes iniciales, fueron emitidos en el 100% (35) de los casos. En Cusco se emitieron en el 48% (12), y en Loreto ello se dio en el 47.6% (30) de los casos. Del anlisis del Cuadro N 32 se desprende que si bien en Cusco y Loreto los equipos tcnicos elaboraron informes multidisciplinarios en ms del 50% de los casos, es preocupante que no lo hagan en su totalidad pues, como se ha sealado anteriormente, la decisin final sobre la situacin de los nios, nias y adolescentes debe pasar siempre por la evaluacin y opinin de los especialistas que son llamados a conocer y examinar, tanto a los nios, nias y adolescentes como al contexto familiar en el que se desenvuelven. En conclusin, se puede afirmar que, en un nmero significativo de casos, las resoluciones finales se estaran adoptando sin tener en cuenta la situacin de los nios, nias y adolescentes, su situacin socio-familiar y menos an la competencia de las personas responsables de brindarles cuidado.
Cuadro N 32: Informes tcnicos emitidos

Distrito Judicial Cusco Lima Loreto Total Informe tcnico inicial 15 60.0% 35 100.0% 42 66.7% 92 Informes tcnicos evolutivos 12 48.0% 35 100.0% 30 47.6% 77 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
b) Estructura de los informes tcnicos En el 100% de los expedientes de los tres distritos judiciales en los que se llegaron a emitir (35 en Lima, 15 en Cusco y 42 en Loreto), los informes iniciales no fueron integrados (social, psicolgica y mdica), tal como se aprecia en el Cuadro N 33. En el caso de los informes evolutivos se sigui la misma tendencia: en Lima en el 97.1% (34), en Cusco en el 100% (12) y en Loreto en el 96.7% (29). Excepcionalmente, en Lima en el 2.9% (1) y Loreto en el 3.3% (1), presentaron una estructura integrada ya que los informes sociales, psicolgicos y mdicos se encontraban en un solo documento. No obstante, no fueron integrados en el sentido de que comprendan la opinin conjunta o global de los miembros de los equipos tcnicos multidisciplinarios. Esto representa una deficiencia importante en la medida
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que la evaluacin de la situacin individual y sociofamiliar de los nios, nias y adolescentes merece y debe ser integrada, producto de un intercambio de opiniones entre los distintos profesionales que conforman los equipos tcnicos multidisciplinarios, para que ello permita una aproximacin lo ms completa posible a la situacin familiar que viven los menores de edad.
Cuadro N 33: Estructura de informes tcnicos
Total de expeTotal de dientes expeen los dientes que se en los emitique se eron emiti inforPor Por un InteIntemes especia- informe especiagrado grado tcnilidad lidad tcnico cos inicial evolutivos 0 15 15 0 12 12 La estructura del Informe tcnico Inicial Estructura de los informes tcnicos evolutivos 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 100.0% 35 100.0% 42 100.0% 92 100.0% 35 100.0% 42 100.0% 92 0.0% 1 2.9% 1 3.3% 2 100.0% 34 97.1% 29 96.7% 75 100.0% 35 100.0% 30 100.0% 77
c) Entidad que elabor los informes tcnicos El Cuadro N 34 indica que, en Lima, la elaboracin de los informes tcnicos iniciales estuvo, fundamentalmente, a cargo del Inabif en el 77.1% (27) de los expedientes. Por su parte, en Cusco y Loreto, en su mayora, los informes tcnicos fueron elaborados por los equipos multidisciplinarios asignados a los juzgados.113 En el primer caso, en el 46.7% (7) de expedientes mientras que en Loreto, en el 47.6% (20).
Cuadro N 34: Entidad que elabor el informe tcnico inicial
El informe tcnico inicial fue elaborado por Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total CAR 5 33.3% 8 22.9% 16 38.1% 29 Centro hospitalario del Minsa 1 6.7% 0 0.0% 1 2.4% 2 Inabif 2 13.3% 27 77.1% 5 11.9% 34 Poder Judicial 7 46.7% 0 0.0% 20 47.6% 27 Total
Distrito Judicial
15 100.0% 35 100.0% 42 100.0% 92
113 El artculo 149 del CNA establece que: El Equipo Multidisciplinario estar conformado por mdicos, psiclogos y asistentes sociales. Cada Corte Superior de Justicia designar a los profesionales de cada rea, los que ejercern sus funciones en forma obligatoria en cada Juzgado que ejerza competencia en nios y adolescentes.
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Cuadro N 35: Entidad que elabor el informe tcnico evolutivo (por especialidad)
Entidad que elabor el informe tcnico evolutivo Distrito Judicial CAR Centro hospitalario del Minsa Cusco % Lima % Loreto % Total 7 58.3% 19 55.9% 11 36.7% 37 0 0.0% 0 0.0% 1 3.3% 1 Inabif Poder Judicial CAR e Inabif Inabif y Poder Judicial 1 8.3% 10 26.5% 2 6.7% 13 4 33.3% 0 0.0% 14 46.7% 18 0 0.0% 5 14.7% 0 0.0% 5 0 0.0% 1 2.9% 0 0.0% 1 CAR y Poder Judicial 0 0.0% 0 0.0% 2 6.7% 2 Total de expedientes en los que se emiti informe 12 100.0% 35 100.0% 30 100.0% 77
El Cuadro N 35 muestra que la elaboracin de la mayora de los informes tcnicos evolutivos en Lima y Cusco estuvo a cargo de los CAR con el 55.9% (19) y 58.3% (7), respectivamente. En Loreto se verific en el 46.7% (14) de los expedientes que los informes tcnicos evolutivos fueron realizados por los equipos multidisciplinarios adscritos al Poder Judicial.
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d) Tipos de informes tcnicos Tal como se muestra en el Cuadro N 36, la mayora de los informes tcnicos iniciales fueron de tipo social. En Lima, en el 50.8% (31); en Cusco, en el 52.2% (12); y en Loreto, en el 59.4% (38). Por otra parte, los informes de tipo psicolgico se elaboraron en Lima, en el 34.4% (21); en Cusco, en el 43.5% (10); y en Loreto, en el 39.1% (25) de los informes expedidos. Finalmente, los informes de tipo mdico se emitieron en Lima, en el 14.8% (9); en Cusco, en el 4.3% (1); y en Loreto, en el 1.6% (1) de los casos.
Cuadro N 36: Tipo de informes tcnicos iniciales
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Tipo de informe tcnico inicial Social 12 52.2% 31 50.8% 38 59.4% 81 Psicolgico 10 43.5% 21 34.4% 25 39.1% 56 Mdico 1 4.3% 9 14.8% 1 1.6% 11 Total de informes tcnicos iniciales emitidos 23 100.0% 61 100.0% 64 100.00% 148
Cuadro N 37: Tipo de informes tcnicos evolutivos 114

Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Tipo de informes tcnicos evolutivos Social 21 67.7% 62 44.3% 31 72.1% 114 Psicolgico 8 25.8% 53 37.9% 11 25.6% 72 Mdico 2 6.5% 25 17.9% 1 2.3% 28 Total de informes evolutivos emitidos 31 100.0% 140 100.0% 43 100.0% 214
Tanto en el caso de los informes tcnicos iniciales como en los evolutivos llama la atencin la escasa elaboracin de informes mdicos, ya que bastara con la emisin de las evaluaciones o informes de los mdicos de los establecimientos de salud estatales (por ej. postas mdicas u hospitales). e) La reinsercin familiar en los informes tcnicos evolutivos El artculo 252 del CNA prescribe que en la aplicacin de cualquiera de las medidas de proteccin previstas tanto en el artculo 243 del mismo cuerpo normativo, como en el artculo 22 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, se priorizar el fortalecimiento de
114 Se debe precisar que la revisin de informes evolutivos se limit, como mximo, a tres (3) en cada uno de los expedientes.
Asimismo, los informes tcnicos evolutivos mostraron la misma tendencia (Cuadro N 37). 178
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los vnculos familiares y comunitarios, lo que implica que esta perspectiva debe ser determinante en todo el procedimiento de investigacin tutelar. En este sentido, cabe recordar que la Ley N 29174, Ley General de Centros de Atencin Residencial para nios, nias y adolescentes, consagra entre sus principios rectores la promocin y fortalecimiento de los vnculos familiares (artculo III.3 del Ttulo Preliminar). En esta lgica, los informes tcnicos deberan dar cuenta del trabajo orientado a lograr la reinsercin familiar y social.115 El Cuadro N 38 muestra que este objetivo no se ha evidenciado en los informes tcnicos sociales. En Lima, slo se refleja en el 6.5% (4); en Cusco, en el 42.9% (9); y en Loreto, en el 33.3% (10). Por su parte, en Lima, en ninguno de los informes psicolgicos evolutivos elaborados se constat una lnea de trabajo orientada a la reinsercin familiar y/o social. En cambio, en Cusco ello se dio en el 50% (4) y en Loreto en el 9.1% (1) de los informes. En realidad, muchos de los informes tcnicos evolutivos dan cuenta del proceso de adaptacin a los CAR de las
115 Cabe precisar que el art. 9.2 de la Ley N 29174, Ley General de Centros de Atencin Residencial de Nias, Nios y Adolescentes, dispone que Para cada nia, nio y adolescente, independientemente de su tiempo de permanencia, se formula un proyecto de atencin individualizado que garantice su desarrollo integral a travs de su participacin, considerando sus propias caractersticas. Asimismo, el inciso a) del art. 28 del Decreto Supremo N 008-2009-MIMDES, Reglamento de la Ley General de Centros de Atencin Residencial de Nias, Nios y Adolescentes, establece que en la fase de acogida se elabora el Proyecto de atencin individualizado, en funcin de sus necesidades particulares, con la finalidad de lograr la reinsercin familiar y social.
personas menores de edad acogidas o de su situacin familiar, sin que se perciban con claridad los planes orientados a trabajar en la recomposicin de vnculos familiares, esto es, mediante apoyo y asesora a los padres, madres, familiares o terceros responsables del cuidado de las personas menores de edad.
Cuadro N 38: Informes de equipos tcnicos evolutivos que dan cuenta del trabajo de reinsercin familiar
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Informe social Evolutivo 9 42.9% 4 6.5% 10 33.3% 23 Total de informes sociales revisados 21 100.0% 62 100.0% 30 100.0% 113 Informe psicolgico Evolutivo 4 50.0% 0 0.0% 1 9.1% 5 Total de informes psicolgicos revisados 8 100.0% 53 100.0% 11 100.0% 72
4.2.6. Diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los padres, madres, familiares o terceros responsables El artculo 13 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES seala que la autoridad a cargo de la investigacin tutelar, si resulta pertinente, deber solicitar a la PNP informacin sobre la existencia o inexistencia de denuncias en razn de desaparicin o 181
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secuestro de los nios, nias y adolescentes sujetos al procedimiento. La finalidad de esta diligencia es conocer a quienes presentaron dichas denuncias y establecer si tienen vnculos con las personas menores de edad. Asimismo, el artculo 16 de la misma norma indica que en el supuesto de que se desconozca el domicilio de los padres y madres, familiares y/o terceros responsables de los nios, nias y adolescentes, se deber disponer la actuacin de dos diligencias: a) recabar la ficha de stos ante el Reniec, y, b) solicitar a la PNP su bsqueda y ubicacin. Por otro lado, el artculo 20 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES seala que en los casos en el que los padres, madres, familiares o terceros responsables del cuidado se encuentren en calidad de no habidos, se proceder a notificarlos mediante avisos publicados en el diario oficial y de otro de mayor circulacin del lugar del ltimo domicilio del citado, si fuese conocido o, en su defecto, del lugar donde se tramita la investigacin tutelar. Por ltimo, el artculo 17 del mismo decreto faculta la difusin de la imagen de los nios y adolescentes en situacin de abandono, por medio de la televisin. a) Pedidos de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin del menor de edad, y de bsqueda, ubicacin de padres, madres, familiares y terceros responsables El Cuadro N 39 muestra que los pedidos de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin fueron formulados en Lima, en el 100% (35) de los casos 182
revisados, en Cusco, en el 64% (16) y, en Loreto, en el 6.3% (4). Cabe advertir que los porcentajes reportados en Lima se corresponden de alguna manera con los niveles de desvinculacin familiar de los nios, nias y adolescentes constatados.116 En lo que concierne a los pedidos de bsqueda y ubicacin de los padres, familiares y terceros responsables, se observa que su actuacin fue escasa. En Lima, en el 5.7% (2); en Cusco, en el 4% (1); y en Loreto, en el 6.3% (4) de los casos.
Cuadro N 39: Pedidos de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin de menores de edad, y de bsqueda de padres, familiares o terceros responsables
Informe sobre denuncias por secuestro o desaparicin del (o la) menor de edad 16 64.0% 35 100.0% 4 6.3% 55 Solicitud a la PNP de bsqueda de padres, familiares o terceros responsables 1 4.0% 2 5.7% 4 6.3% 7
Distrito Judicial
25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
116 Ver Cuadro N 4, Situacin familiar de los menores de edad sujetos de investigacin tutelar.
183
Es preciso sealar que, como se muestra en el Cuadro N 40, en Lima, la solicitud de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin del menor de edad fue principalmente canalizada a travs de la Divisin de Personas Desaparecidas de la PNP en el 100% (35) de los casos. En Cusco se realiz esta operacin por medio de la Divisin de Investigacin Criminal en el 69.2% (9). En Loreto este pedido de informacin se realiz solo en 4 oportunidades ante entidades policiales distintas: la Divisin de Personas Desaparecidas en un 25% (1), la Divisin de Investigacin Criminal en un 25% (1), la Divisin de Investigacin Criminal y Apoyo a la Justicia en un 25% (1) y, ante la Jefatura de la delegacin policial respectiva en tambin un 25 %(1).
Cuadro N 40: Dependencia policial a la que se envi solicitud de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin de menores de edad
Otra dependencia Distrito Judicial Divisin Comide per- sara sonas de Divincri desapa- Famirecidas lia Divisin de Investigacin Criminal y Apoyo a la Justicia 0 0.0% 0 0.0% 1 25.0% 1 Jefatura de Delegacin policial 0 0.0% 0 0.0% 1 25.0% 1 T o t a l
Cusco
3 23.1%
1 7.7% 0 0.0% 0 0.0% 1
9 69.2% 0 0.0% 1 25.0% 10
13 100.0% 35 100.0% 4 100.0% 52
Lima
35 100.0%
Loreto Total
1 25.0% 39
b) Solicitudes de copia de ficha de inscripcin en el Reniec de los padres, madres, familiares y/o terceros responsables El Cuadro N 41 muestra que, en el caso de los padres y madres, esta diligencia se llev a cabo en Lima en el 42.9% (15) de los expedientes revisados, en Cusco en el 8% (2) y en Loreto en el 15.9% (10). Como se puede apreciar, en Cusco, el porcentaje fue mnimo.
184
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Respecto de los familiares, el pedido se realiz en Lima en el 14.3% (5) de los casos, en Cusco en ningn caso y en Loreto en el 4.8%(3). La ficha de inscripcin de los terceros responsables solo fue solicitada en Loreto en el 1.6% (1) de los casos.
Cuadro N 41: Solicitudes de ficha de inscripcin en el Reniec de los padres, madres, familiares y terceros responsables
Solicitud Solicitud Solicitud de ficha de de ficha de de ficha de inscripcin inscripcin inscripcin en el en el Reniec en el Reniec de de los Reniec los padres terceros de los y madres responfamiliares biolgicos sables 2 8.0% 15 42.9% 10 15.9% 27 0 0.0% 5 14.3% 3 4.8% 8 0 0.0% 0 0.0% 1 1.6% 1
Cusco, en el 44% (11); en Loreto en el 27 % (17).

Cuadro N 42: Casos en los que se efectuaron notificaciones a padres, familiares o terceros responsables a travs de medios de comunicacin
Se efectuaron notificaciones a padres, familiares o terceros responsables a travs de medios de comunicacin? S Cusco 11 44.0% 35 100.0% 17 27.0% 63 No 14 56.0% 0 0.0% 46 73.0% 60 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Distrito Judicial
Distrito Judicial
% Lima % Loreto
25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
% Total
En el anlisis de los expedientes revisados se pudo verificar que en ningn caso se apel al uso de la imagen de los menores de edad en el ms importante medio de comunicacin, como la televisin (Cuadro N 43).
c) Notificaciones comunicacin
travs
de
medios
de
Este tipo de notificacin, tal como se aprecia en el Cuadro N 42, fue utilizada en el 100% (35) de casos en Lima; en 186 187
Cuadro N 43: Casos en los que se difundieron imgenes de menores de edad en la televisin
Casos en los que se difundieron imgenes de menores de edad en la televisin Ninguno Cusco % Lima % Loreto % Total 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Distrito Judicial
diligencia fue efectiva en Lima en el 70% (7) de los casos en los que se actu, y en Loreto en el 100% (9); mientras que en el caso de los familiares, en Lima fue efectiva en el 100% (3) y en Loreto lo fue en el 66.7% (2) de los casos. En Cusco no se obtuvo ningn resultado.
Cuadro N 44: Resultado de solicitudes de informacin sobre padres y madres biolgicos formuladas ante el Reniec
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Resultado Padres y madres biolgicos Positivo 0 0% 7 70.0% 9 100.0% 16 Negativo 0 0% 3 30.0% 0 0.0% 3 Resultado Familiares Positivo Negativo 0 0% 10 100.0% 9 100.0% 19 0 0% 3 100.0% 2 66.7% 5 0 0% 0 0.0% 1 33.3% 1 0 0% 3 100.0% 3 100.0% 6
Total de respuestas
Total de respuestas
d) Resultados de algunas diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los padres, madres, familiares o terceros responsables En este rubro se han precisado los resultados de las solicitudes de copias de ficha de inscripcin formuladas al Reniec y de las solicitudes de informacin dirigidas a la PNP respecto de las denuncias por secuestro o desaparicin de personas menores de edad. Como se refleja en el Cuadro N 44, en el caso de las solicitudes de copias de ficha de inscripcin formuladas al Reniec, la mayora de las solicitudes tuvo resultados positivos: en el caso de padres y madres biolgicos, esta 188
Por otro lado, en los casos de solicitudes de informacin sobre denuncias por desaparicin o secuestro de personas menores de edad, en Lima y Cusco, en el 100% de diligencias actuadas (35 y 13, respectivamente) tuvieron resultado negativo. Solo en Loreto hubo resultado
189
positivo en el 25% (1) de las diligencias actuadas117 (Cuadro N 45).

Cuadro N 45: Resultado de las solicitudes de informacin a la PNP sobre las denuncias por secuestro o desaparicin de personas menores de edad
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Resultados de pedidos Negativo 13 100.0% 35 100.0% 3 75.0% 51 Positivo 0 0.0% 0 0.0% 1 25.0% 1 13 100.0% 35 100.0% 4 100.0% 52
precisando que en los lugares donde no existan oficinas desconcentradas del Inabif, las evaluaciones o exmenes podran realizarse por cualquier otra dependencia del Mimdes. Cabe precisar que esta disposicin no especifica ni el tipo ni la naturaleza de las evaluaciones o exmenes que se debe ordenar, entendiendo que corresponde a la discrecin de la autoridad competente determinar lo ms pertinente. De acuerdo al Cuadro N 46, en el caso de los padres y madres, en Lima el 100% (6) de las evaluaciones realizadas fueron psicolgicas; mientras que, en Cusco, el 100% (1) de fueron sociales. En Loreto, en cambio, del 100% de evaluaciones realizadas, el 71.4% (5) fueron de carcter psicolgico, mientras que el 28.6% (2) restante fueron sociales.
Total
4.2.7. Evaluaciones y exmenes a los padres, madres, familiares o terceros responsables El artculo 15 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que durante el procedimiento se podr disponer que se lleven a cabo evaluaciones o exmenes a los padres biolgicos, familiares o terceros responsables,
117 Corresponde sealar que, mediante el Oficio N 286-2011-DIRINCRI/DIVIPD-SEC, la Divisin de Personas Desaparecidas de la PNP inform que cuenta con un sistema de informacin de alcance nacional sobre las denuncias por desaparicin de personas, que puede ser consultada a travs de la web: http://www.latinoamericanosdesaparecidos.org/peru/default.php. En esta misma pgina existe una seccin dedicada a los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono no identificados por el Inabif.
190
191
Cuadro N 46: Tipo de evaluaciones y/o exmenes a padres y madres

Tipo de evaluacin y/o examen a padres y madres Evaluacin psicolgica 0 0.00% 6 100.00% 5 71.40% 11 Evaluacin Social 1 100.00% 0 0.00% 2 28.60% 3
Cuadro N 47: Tipo de evaluaciones y/o exmenes a familiares

Distrito Judicial Cusco Tipo de evaluacin y/o examen a familiares Psicolgico 0 0.0% 9 100.0% 4 100.0% 13 Evaluacin Social 2 100.0% 0 0.0% 0 0.0% 2 Total evaluaciones y/o exmenes 2 100.0% 9 100.0% 4 100.0% 15
Distrito Judicial
Total evaluaciones y/o exmenes 1 100.00% 6 100.00% 7 100.00% 14
% Lima % Loreto % Total
En el caso de las evaluaciones a los familiares, como se aprecia en el Cuadro N 47, en Lima stas fueron psicolgicas en el 100% (9) de los casos; por su parte, en Cusco el 100% (2) de las evaluaciones actuadas fueron de carcter social. Finalmente, el 100% (4) de las evaluaciones en Loreto tambin tuvieron carcter psicolgico.
Respecto de los terceros responsables del cuidado de los nios, nias y adolescentes no se llev a cabo ningn tipo de evaluacin o examen (Cuadro N 48).
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Cuadro N 48: Tipo de evaluaciones y/o exmenes a terceros responsables

Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Tipo de evaluacin y/o examen a terceros Psicolgico y/o social 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 0 Total evaluaciones y/o exmenes 0 100.0% 0 100.0% 0 100.0% 0
Es evidente, a la luz de lo que muestra el Cuadro N 49 que, en los distritos judiciales que son materia del presente informe, las referidas visitas se llevaron a cabo en muy pocos casos. En Lima, en el 14.3% (5) de los casos; en Cusco, en el 4% (1); y en Loreto, en el 11.1 % (7).
Cuadro N 49: Nmero de casos en los que se realizaron visitas inopinadas
Se realizaron visitas inopinadas a la familia de la persona menor de edad? S Cusco % Lima % Loreto % Total 1 4.0% 5 14.3% 7 11.1% 13 No 24 96.0% 30 85.7% 56 88.9% 110 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Distrito Judicial
Total
Las cifras presentadas podran estar reflejando una escasa vocacin por evaluar de manera especfica a los responsables o posibles responsables del cuidado de las personas menores de edad. 4.2.8. Visitas sociales inopinadas El artculo 14 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES prev la posibilidad de efectuar visitas inopinadas a los domicilios de las familias de los nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono. El texto normativo condiciona dicha visita a la inconcurrencia de los padres biolgicos, familiares o terceros responsables a la diligencia de declaracin. Asimismo, precisa que dicha visita tiene como finalidad recibir la declaracin de cualquiera de los sujetos antes mencionados y realizar una evaluacin del entorno familiar.
4.3. La conclusin del investigacin tutelar
procedimiento
de
A continuacin, en torno a las caractersticas de la etapa de conclusin regular del procedimiento de investigacin tutelar, se evaluar el sentido de los informes finales, las observaciones formuladas a stos, los pedidos de informacin complementaria solicitadas por el Ministerio Pblico, as como los pronunciamientos de los rganos jurisdiccionales. 195
194
4.3.1. Conclusin de la etapa administrativa a) Sentido de los informes finales del Inabif De acuerdo a lo dispuesto por el artculo 30 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, al concluir las diligencias del procedimiento y recibidos los informes respectivos, el Inabif emitir un informe final, el cual ser remitido con el expediente al Juez competente, para que adopte la decisin final, previo dictamen fiscal. Cabe advertir que, en Cusco y Loreto, en la medida de que el Inabif no ha asumido competencia para tramitar estos procedimientos, no se emitieron estos informes. El Cuadro N 50 muestra que, en Lima, en todos los casos, el Inabif emiti su informe final, dando por acreditada la situacin de abandono.
Cuadro N 50: Sentido de la opinin del Inabif en los casos en los que tuvo competencia
Sentido de la opinin del Inabif una vez acreditado el abandono 35 100.0% 35
b)
Observaciones a los Informes finales del Inabif por parte de los rganos judiciales
El artculo 31 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES permite al juez competente que evale, a partir del informe final emitido y en un plazo mximo de cinco (5) das, si se ha cumplido con todas las diligencias previstas dentro de este procedimiento. En caso contrario, devolver el expediente a la autoridad administrativa, a fin de que se absuelvan las observaciones formuladas. En tal sentido, de acuerdo al Cuadro N 51 se puede verificar que, en la ciudad de Lima, esta facultad se ejerci solo en el 11.4% (4) de los expedientes analizados. Por su parte, en las ciudades de Cusco y Loreto no se realizaron observaciones a los informes del Inabif, porque las investigaciones tutelares en dichos lugares an se encuentran a cargo del Poder Judicial.
Distrito Judicial
Total
Lima % Total
35 100.0% 35
196
197
Pregunta 51: Nmero de casos en los que el Juzgado formul observaciones a los informes del Inabif
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Nmero de casos en los que el Juzgado formul observaciones a los informes del Inabif 0 0.0% 4 11.4% 0 0.0% 4 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
en sede judicial (juzgados mixtos o de familia), en la medida en que no existen informes finales del Inabif, puesto que hasta el momento no asume competencia para tramitar investigaciones tutelares.
Cuadro N 52: Nmero de casos en los que el Fiscal solicit informacin o pedido complementario
Casos en los que el Fiscal solicit informacin o pedido complementario 0 0.0% 5 14.3% 9 14.3% 14 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
c) Pedidos de informacin complementaria o pedidos por parte del Ministerio Pblico El artculo 32 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES prev la posibilidad de que el representante del Ministerio Pblico solicite informacin complementaria o formule pedidos a la autoridad administrativa. Tal como lo muestra el Cuadro N 52, esta facultad fue utilizada en el 14.3% (5) de casos revisados en Lima, en Cusco no se lleg a utilizar y en Loreto se hizo efectiva en el 14.3% (9) de casos. Cabe resaltar que, en la ciudad de Loreto, esta facultad de control se ejerci respecto de los expedientes tramitados 198
4.3.2. Pronunciamiento de los rganos jurisdiccionales a) Sentido de los dictmenes Una vez admitidos los informes finales o subsanadas las deficiencias identificadas, corresponde al Fiscal de Familia o Mixto emitir opinin sobre el fondo del asunto, en el sentido de recomendar o no declarar la situacin de abandono, tal como lo establece el artculo 249 del CNA, concordado con el artculo 32 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES.
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Al respecto, al leer el Cuadro N 53 llama la atencin, en primer lugar, que en Lima, si bien en el 100% (35) de los expedientes analizados el fiscal expidi dictamen, ello no ocurri en los dems distritos judiciales investigados en el presente informe. En efecto, en Cusco solo se emitieron en 13 de los 25 casos (52%); en Loreto, en 38 de los 63 casos revisados (60.3%). Esta situacin no solo contraviene lo dispuesto en los artculos 249 del CNA y 32 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, que exigen la obligatoriedad de la opinin fiscal sobre los hechos que son materia de investigacin, sino que tambin vulnera lo sealado por el artculo 138 del CNA,118 que establece esencialmente que el Fiscal tiene por funcin primordial velar por el respeto de los derechos y garantas del nio y del adolescente. Por otro lado, la informacin suministrada en el mismo cuadro permite apreciar, adems, que en Lima, en el 100% (35) de los dictmenes fiscales emitidos, se opin a favor de la declaracin de abandono, mientras que en Cusco y Loreto ello ocurri en el 53.8% (7) y 47.4% (18) de los dictmenes, respectivamente.
Cuadro N 53: Sentido del dictamen fiscal

Sentido del dictamen Distrito Judicial Declarando el abandono 7 53.8% 35 100.0% 18 47.4% 60 No ha lugar el abandono 6 46.2% 0 0.0% 20 52.6% 26 Total de dictmenes
13 100.0% 35 100.0% 38 100.0% 86
b) Sentido de las resoluciones judiciales de primer grado El artculo 33 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que, luego de emitido el dictamen por el Fiscal, el Juez se pronunciar sobre el estado de abandono del nio o adolescente tutelado, en un plazo que no exceder el nmero de quince (15) das. Con relacin al sentido de las resoluciones judiciales, de la informacin recopilada en los expedientes (Cuadro N 54) se aprecia que en Lima, en el 97.1% (34) es decir, en casi la totalidad de los casos analizados el rgano jurisdiccional adopt la decisin de Declarar el 201
118 Artculo 138 CNA.- mbito: el Fiscal tiene por funcin primordial velar por el respeto de los derechos y garantas del nio y del adolescente, promoviendo de oficio o a peticin de parte las acciones legales, judiciales o extrajudiciales correspondientes.
200
abandono. Sin embargo, la misma decisin se dio, en Cusco y en Loreto, nicamente en el 28% (7) y en el 27% (17) de los expedientes revisados, respectivamente.
Cuadro N 54: Sentido de las resoluciones judiciales
Sentido de la resolucin judicial Declarando el abandono 7 28.0% 34 97.1% 17 27.0% 58 No ha lugar el abandono 18 72.0% 1 2.9% 46 73.0% 65
de estas investigaciones tutelares, cuya naturaleza es ms bien psicosocial, as como la confusin que produce en la judicatura tener que tramitar procedimientos diseados para ser aplicados por rganos tcnicos especializados en la atencin de nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono (es decir, el Inabif).
Cuadro N 55: Formas distintas de conclusin del procedimiento
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Archiva- Conmiento cluido 6 24.0% 0 0.0% 0 0.0% 6 5 20.0% 0 0.0% 13 20.6% 18 Fundado 1 4.0% 1 2.9% 9 14.3% 11 Infundado 7 28.0% 0 0.0% 34 54.0% 41 Entrega Nmero de de resomenor luciones de edad emitidas 0 0.0% 0 0.0% 3 4.8% 3 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Total de resoluciones judiciales 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
Por otro lado, cabe advertir que, principalmente en Cusco y Loreto, en el momento de emitir sus fallos, los rganos judiciales emplearon en un buen nmero de casos trminos propios de un proceso judicial como archivamiento, infundado, entrega de menor en los casos en que no se constat la situacin de abandono; y fundados en los casos en los cuales dicha situacin ha sido verificada; incluso se utiliz el vocablo concluidos para aludir a una u otra situacin (Cuadro N 55). Este hallazgo revela la lgica judicial que parece imperar en Cusco y Loreto, principalmente, durante la tramitacin 202
c) Algunos criterios que fundamentaron las opiniones fiscales y las decisiones judiciales A efectos de realizar un anlisis ms profundo del contenido de los dictmenes fiscales, as como de las resoluciones judiciales de primera instancia, se ha optado por identificar algunos criterios de evaluacin:
203
su relacin con los informes tcnicos de los equipos multidisciplinarios, en la medida en que stos suministran la informacin fundamental sobre la realidad socio-familiar de los nios, nias y adolescentes sujetos a estos procedimientos; si toman en consideracin el contenido de los informes finales del Inabif, en tanto organismo tcnico especializado encargado de dirigir la investigacin tutelar (solo en Lima); si se toma en cuenta el derecho a vivir en familia de las personas menores de edad, cuyo ejercicio en este procedimiento tiene como objetivo esencial la reinsercin familiar; si toman en consideracin la opinin del principal protagonista del procedimiento, es decir, los nios, nias y adolescentes, al amparo de lo dispuesto por el artculo 9 del CNA; 119 si los pronunciamientos reflejan claramente una posicin que se corresponde con la doctrina de la situacin irregular, la cual esencialmente concibe a la persona menor de edad como un objeto de proteccin y no como un sujeto de derechos;120
si la situacin econmica familiar se presenta en la fundamentacin de las decisiones como motivo principal para declarar el abandono, a pesar de que esta posibilidad se encuentra prohibida expresamente por el ltimo prrafo del artculo 248 del CNA.121
De manera previa se debe sealar que un problema general de los dictmenes y resoluciones analizados, salvo algunas excepciones, lo constituye su deficiente motivacin,122 puesto que nicamente se limitan a la enumeracin de las diligencias llevadas a cabo durante el procedimiento, sin mayor nfasis en el anlisis y valoracin de stas. c.1) Criterios expuestos en los dictmenes fiscales Respecto a los informes tcnicos de los equipos multidisciplinarios, como se aprecia en el Cuadro N 56, los informes evolutivos fueron tomados en cuenta en Lima, en el 45.7% (16) de los dictmenes fiscales; mientras que, en Cusco, esto aconteci en el 23% (3) y, en Loreto, en el 44.7% (17).
nios, nias y adolescentes y su diferencia con la situacin de riesgo. 121 Artculo 248, CNA.- () La falta o carencia de recursos materiales en ningn caso da lugar a la declaracin del estado de abandono. 122 Al respecto cabe indicar que este problema ha sido resaltado de alguna manera por la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia (Ceriajus), al sealar que: la existencia de prcticas, procedimientos y cdigos de lenguaje complejos, profundizan las brechas culturales y dificultan la comunicacin. Eso se hace an ms grave, si las decisiones de los tribunales de justicia, no guardan entre s, algn grado de coherencia, basada en la argumentacin, que las haga aceptables en derecho. En Los problemas de la Justicia en el Per. Diagnstico Interinstitucional. http://www.justiciaviva.org. pe/ceriajus/diagnostico/cap3.pdf. Consulta del 24 de marzo del 2011.
119 Artculo 9.- A la libertad de opinin: el nio y el adolescente que estuvieren en condiciones de formarse sus propios juicios tendrn derecho a expresar su opinin libremente en todos los asuntos que les afecten y por los medios que elijan, incluida la objecin de conciencia, y a que se tenga en cuenta sus opiniones en funcin de su edad y madurez. 120 Al respecto, revisar acpite 2.2. del Captulo II: La nocin y naturaleza del abandono como situacin de vulneracin de derechos de los
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Cabe destacar, como ejemplo, el siguiente dictamen, que utiliza distintos informes tcnicos evolutivos para fundamentar su opinin. Que, del informe psicolgico N 441-2007 practicado a A.E.Z.B.(37) la evaluada no ha asumido la responsabilidad de su rol maternal y no ha sido capaz de proteger a su pequea hija y del informe psicolgico N 448-2007 practicado a V.B.F., concluye que el padre no ha asumido la responsabilidad de su rol paternal y familiar, mxime, del Informe Social N 037-2007 practicado a la menor (que) se encuentra albergada en el hogar Mercedes de Jess La Molina de la Asociacin de Hogares Nuevo Futuro Per donde viene recibiendo los cuidados y atenciones propios para su edad en un ambiente organizado e higinico supervisado por las hermanas de la congregacin y personal auxiliar; se tiene que a la fecha de emitido el informe el 20/04/2007 la menor no ha recibido visitas familiares no (sic) de otras personas.123 Con relacin a los informes finales presentados por el Inabif, en la ciudad de Lima que es el nico lugar donde el Inabif tiene competencia solo fueron tomados en cuenta en el 17.1% (6) de los dictmenes emitidos (Cuadro N 56). El siguiente prrafo da cuenta de este tipo de consideraciones:
DECIMO NOVENO: Que la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar del Mimdes emiti el Informe Final N 045-2008-INABIF-UGIT de fs. 95/104 concluye: Que ha quedado acreditado que la nia F.M.P .G. de dos aos de edad a la actualidad, se encuentra en estado de abandono dentro de los alcances del artculo 248 inciso b) e i) del Cdigo de los Nios y Adolescentes, debiendo remitirse el expediente al juez competente dentro del plazo de ley. 124 Por otro lado, como se sabe, la decisin de declarar a un nio, nia o adolescente en abandono guarda estrecha relacin con el derecho a vivir en una familia. De all que se observe de manera positiva que, en Lima, en el 45.7% (16) de los dictmenes, stos hayan sustentado su decisin tomando en cuenta el contenido esencial de este derecho. Esta orientacin, sin embargo, se observa con menor intensidad en Cusco y Loreto ya que nicamente fue tomada en cuenta en el 23% (3) y 26.3% (10) de los dictmenes, respectivamente (Cuadra N 56). La invocacin del derecho a vivir en familia es ejemplificada en el extracto del dictamen que se transcribe a continuacin: El derecho a vivir con su familia es un derecho fundamental del nio, pues solo sta puede satisfacer sus necesidades afectivas y psicolgicas. El principio sexto de la Declaracin de los Derechos del Nio reitera la importancia
124 Expediente N 183513-2009-0004-0 (Lima, fojas 123). El resaltado es nuestro.
123 Expediente N 2007-2347-0-0701-JR-FA-O5 (Lima, fojas 133). El resaltado es nuestro.
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de la unidad familiar en los siguientes trminos: El nio necesita amor y comprensin, siempre que sea posible, deber crecer al amparo y bajo la responsabilidad de sus padres y en todo caso, en un ambiente de afecto y seguridad moral y material, salvo circunstancias excepcionales (), concordante con el artculo 8 del Cdigo de los Nios y Adolescentes que establece que el nio tiene derecho a vivir, crecer y desarrollarse en el seno de su familia, no pudiendo ser separado de esta, sino por circunstancias especiales definidas en la ley y con la exclusiva finalidad de protegerlos.125 Cabe subrayar lo relevante que resulta la valoracin de la opinin de los nios, nias y adolescentes en el momento de la emisin del dictamen fiscal. Al respecto, mientras que, en Lima, solo en el 2.9% (1) de los dictmenes fiscales se tom en cuenta la opinin de las personas menores de edad, en Cusco ello no ocurri en caso alguno y en Loreto solo se produjo en 18.4% (7) de los dictmenes emitidos, tal como se aprecia en el Cuadro N 56. Una muestra de este tipo de fundamentacin aparece en el siguiente considerando: De la evaluacin de los autos se aprecia que se abri investigacin tutelar en beneficio de J.C.R.L. (13) por su situacin de vctima de violencia familiar y presunto abandono, procediendo a su ingreso en la Casa de Acogida Santa Lorena; de las
125 Expediente N 06068-2009-0-0901-JR-FT-05 (Lima Norte, fojas 75 y 76). El resaltado es nuestro.
declaraciones del menor se advierte que desea volver con su abuela paterna quien no la maltrata y la visita los fines de semana; adems, el progenitor y su familia se encuentran en condiciones de velar por su bienestar, recomendndose su permanencia en ella y para tal fin, debern recibir apoyo psicolgico; asimismo, en los informes psicolgicos y sociales se recomienda que se proceda con su reincorporacin familiar por tener familiar directo, debiendo comprometerse el padre a protegerle, cuidarle y brindarle atencin.126 Hemos podido observar de una lectura del Cuadro N 56 que, en algunos dictmenes, los argumentos utilizados por el Fiscal para sustentar su posicin se vincularon a una visin propia de la doctrina de la situacin irregular. En efecto, esto se evidenci en Lima en el 11.4% (4) de los dictmenes emitidos, en Cusco, en el 15.4% (2); y en Loreto en el 21.1% (8). Un ejemplo de tal fundamentacin se puede apreciar en el siguiente considerando, en el que se presume, a partir de la ausencia de visitas, el desinters del padre por su hija sin indagar en los motivos y sin promover dichas visitas. Asimismo, se descalifica la declaracin de la adolescente sin explicar los motivos que puedan haber determinado la variacin de sus declaraciones, as como su aparente rebelda. Si bien el dictamen no opin por la declaratoria de abandono, s propuso la imposicin de la medida de acogimiento residencial como medio para que la adolescente sea reconducida y entregada a su progenitor.
126 Expediente N 2007-01938-0-1903-JR-FA-2 (Loreto, fojas 120). El resaltado es nuestro.
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. se tiene identificado al progenitor, quien no muestra ningn inters por su menor hija, ya que no ha vuelto preguntar por ella desde hace ms de nueve meses de haber tomado conocimiento del paradero de ella. 4. De otro lado, el progenitor de la menor ha declarado a fs. 38 que no puede controlar a su menor hija, ya que en reiteradas oportunidades se ha evadido de la casa en la Comunidad de Maramppaqui, distrito de Ocongate, Quispicanchi. 5. Recibida la declaracin de la menor tutelada a fs. 19, sta refiere querer volver a vivir junto a su progenitor, sin embargo, se aprecia que sta en todas sus declaraciones ha vertido versiones distintas evadiendo los hechos reales, con el objeto de sorprender a su judicatura para la resolucin de la investigacin. 6. En ese sentido, se tiene que la menor no est incursa en ninguna de las causales de Situacin de Abandono previstas en el artculo 248 el Cdigo de los Nios y Adolescentes, puesto que se tiene conocimiento de su progenitor y que ste si bien no se ha presentado para la entrega de su menor hija, no ha referido tener intencin de desconocer su responsabilidad para con su hija, sin embargo no puede atender a las necesidades de ella por sus escasos recursos econmicos y la conducta rebelde de la menor investigada.127 Por ltimo, tambin se puede considerar como un criterio de evaluacin el hecho de que la situacin econmica de las familias se haya establecido como motivo principal para declarar el abandono. Al respecto, si bien
127 Expediente N 2008-03007-0-1001-JR-FA-2 (Cusco, fojas 61).
en Lima en el 8.6% (3) de los casos revisados se pudo apreciar ello, en Cusco dicha situacin no se present en ninguno de los casos registrados; mientras que, en Loreto, esto se dio en el 7.9% (3) de los casos (Cuadro N 56). Este tipo de fundamentacin se puede percibir en el siguiente considerando: Dcimo noveno: su progenitora M.R.V.C. en forma voluntaria se aperson a la UGIT del Inabif a efectos de entregarla con el propsito de que la promuevan en adopcin, amparndose en la extrema pobreza en que se encuentra, en la carga familiar que ostenta as como en la falta de apoyo del padre biolgico, y de sus propios familiares lo que la motiva a no desear asumir la crianza, cuidados y atenciones que requiere la tutelada atendiendo a su corta edad; por otro lado respecto al padre biolgico y a otros familiares, no fue posible ubicrseles. 128
Cuadro N 56: Algunos de los fundamentos utilizados en los dictmenes fiscales
Fundamentos Se fundamentan directamente en los informes evolutivos % Se fundamentan expresa o tcitamente en el derecho a vivir en una familia % Distrito Judicial Cusco 3 23.0% 3 23.0% Lima 16 45.7% 16 45.7% Loreto 17 44.7% 10 26.3%
128 Expediente N 183513-2008-01303-0 (Lima, fojas 107 y 108). El resaltado es nuestro.
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Las conclusiones reflejan claramente una posicin que corresponde con la doctrina de la situacin irregular (tutelar) % Toman en consideracin la opinin de los nios, nias y adolescentes % Se fundamentan directamente en los informes finales del Inabif % La situacin econmica de la familia se revela como un motivo principal para declarar el abandono % Total de dictmenes emitidos38
esto se evidenci solo en el 19% (12) de las resoluciones (Cuadro N 57). El siguiente extracto pone en evidencia un caso tpico de resolucin judicial en el que la decisin final se funda en los informes tcnicos evolutivos: Que, conforme se advierte de autos, la menor A.V.G.A. de diez aos de edad habra ingresado al albergue Asociacin People of Per Project el nueve de julio del ao dos mil siete, habiendo transcurrido a la fecha ms de un ao y medio, en el cual la menor sigue albergada pese de haberse apersonado al proceso su madre biolgica, y solicitando visitar a la menor, as mismo en el informe social y el informe psicolgico se aprecia que la menor se encuentra saludable y desea permanecer en el albergue y refiere que dicha menor es visitada por su hermano y no por su madre biolgica pese a tener la autorizacin; asimismo no cuenta con los familiares idneos que vean por ella; de lo expuesto; por ltimo de la referencial dado a nivel judicial por la menor, indica que no deseara volver a su casa, toda vez que en la institucin tutelar se encuentra estudiando; en ese sentido y mas del anlisis de los informes del equipo multidisciplinario sobre los hechos materia de la presente investigacin, tales hechos se encuentran dentro de las causales de los casos de abandono previstos en el numeral doscientos cuarenta y ocho inciso b y c del Cdigo de los Nios y Adolescentes.130
15.4% 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 13
11.4% 1 2.9% 6 17.1% 3 8.6% 35
21.1% 7 18.4% 0 0.0% 3 7.9% 38
c. 2) Criterios expuestos judiciales
en
las
resoluciones
En lo que concierne a los fundamentos utilizados por los jueces de familia o mixtos, tanto en Lima como en Cusco se observ un mayor esfuerzo por sustentar las decisiones en los informes tcnicos evolutivos, es decir, en un 42.9% (15) y 28% (7) de las resoluciones analizadas, respectivamente, mientras que en Loreto
129 Cabe precisar que es posible que la opinin adoptada en un dictamen fiscal se haya sustentando en ms de un criterio evaluado, lo que explica la falta de coincidencia con el nmero total de expedientes analizados.
130 Expediente 1381-2007-0-1903-JR-FT-02 (Loreto, fojas 106). El resaltado es nuestro.
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Es interesante sealar que en Lima el nico lugar donde las investigaciones estn a cargo del Inabif solo en el 25.7% (9) de los casos revisados las resoluciones se basaron expresamente en los informes del Inabif. (Cuadro N 57). El siguiente extracto de resolucin judicial es un ejemplo a considerar: DECIMO PRIMERO: que el informe final nmero 42-2008-INABIF-UGIT, de fojas 58/64, concluye: Que ha quedado acreditado que el nio JBCV de cinco meses de nacido, se encuentra en estado de abandono dentro de los alcances del artculo 248 inciso f) e i) del Cdigo de los Nios y Adolescentes, debiendo remitirse el expediente al juez competente dentro del plazo de ley.131 En cambio, el derecho a vivir en familia fue invocado en mayor medida en las resoluciones judiciales, a diferencia de lo que ocurri con los dictmenes fiscales. As, en Lima, este derecho se sustent en el 40% (14) de las resoluciones judiciales, en Cusco fue invocado en el 32% (8) y, en Loreto en el 47.6% (30), tal como se aprecia en el Cuadro N 57. Este tipo de razonamiento se hace evidente en el considerando que aparece a continuacin: Requirindose la intervencin del estado, adoptando una decisin a favor de las nias tuteladas que haga efectivo el derecho que le asiste
131 Expediente 183513-2009-00005 (Lima, fojas 73). El resaltado es nuestro.
a vivir, crecer y desarrollarse en un ambiente familiar adecuado, encontrndose en completo estado de abandono social y emocional por parte de su familia biolgica, por lo que dada la situacin de institucionalizacin en la que se encuentra, debe brindrseles la oportunidad de desarrollarse en el seno de una familia organizada (Artculos 3 y 8 del Cdigo de los Nios y Adolescentes). En este orden de ideas no est de ms sealar que la familia, es el mbito natural y propicio para el desarrollo del ser humano y por ende merced la proteccin especial y la atencin prioritaria del Estado, en cuanto de su adecuada organizacin dependen en gran medida la estable y armnica convivencia en el seno de la sociedad.132 La opinin de los nios, nias y adolescentes, de acuerdo a una lectura del Cuadro N 57, se tom en consideracin especialmente en una sola oportunidad en Lima (que equivale al 2.9% de las resoluciones), mientras que en Cusco no fue invocada en ningn caso. En Loreto, por su parte, en casi la tercera parte es decir el 17.5% (11) de las resoluciones se valor el testimonio de las personas menores de edad. El siguiente considerando sirve como claro ejemplo de lo expuesto: Que, conforme se advierte de autos, a las menores S.I.G.O. y B.I.G.O. cuentan con el apoyo de sus progenitores, conforme se aprecia de sus propias declaraciones, donde manifiestan el deseo de regresar a vivir con sus padres, habindose
132 Expediente 1381-2007-0-1903-JR-FT-02 (Lima Norte, fojas 274). El resaltado es nuestro.
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comprobado mediante la visita social realizada que las menores presentan un optimo estado de salud fsico y mental, estn contentas de haber regresado al hogar paterno, practican deporte y lleva un adecuado rendimiento escolar, por lo que contando con las personas que conforme a la ley tiene el cuidado personal de su crianza, educacin, encontrndose descartado que se encuentren en ninguno de los casos de abandono previstos en el numeral cuatrocientos cuarenta y ocho del Cdigo de los Nios y Adolescentes.133 Los razonamientos vinculados a la doctrina de la situacin irregular se pusieron de manifiesto en Lima y Cusco, en el 17.1% (6) y el 8% (2) de las resoluciones emitidas, respectivamente; y, en Loreto, en el 11.1% (7), tal como se desprende del Cuadro N 57. La referida concepcin se evidencia en el considerando que se transcribe a continuacin, y que da cuenta de la situacin de una persona menor de edad que, a pesar de contar con una abuela materna, vendedora informal de 55 aos de edad que, en defecto de los padres, cumple con las obligaciones parentales de cuidado, y de otro familiar cercano, una ta, es declarada en abandono, en lugar de brindar apoyo a la familia extensa para que sta asuma su cuidado. Que, conforme se advierte de autos, el menor tutelado, cuenta con sus padres biolgicos, pero estos no estn cumpliendo con el rol de padres, dejando la responsabilidad a la abuelita materna, la seora D.V.A., quien est cumpliendo el rol de
padre y madre y solventa todos los gastos del menor; siendo ello as es de verse que el menor tutelado no cuenta con las personas que conforme a la ley tienen el cuidado personal de su crianza, educacin, es decir sus padres biolgicos; pues de autos se verifica que la menor se encuentra en total desamparo, por parte de estos; encontrndose dentro de las causales de abandono previstas en el numeral doscientos cuarenta y ocho, inciso b del Cdigo de los Nios y Adolescentes.134 En muy pocos casos, la precaria situacin econmica de la familia fue subrayada como motivo principal de la declaracin de abandono: en el 5.7% (2) de las resoluciones expedidas en Lima, en Cusco no se dio en caso alguno y en 6.3% (4) de las resoluciones expedidas en Loreto. (Cuadro N 57) De este tipo de fundamentacin da cuenta el considerando que se cita a continuacin: DECIMO PRIMERO: Que, a fojas cincuenta y nueve a sesenta de autos obra el informe social de la nia NN Camila emitida por Asistenta Social de la Unidad Gerencial en los cuales se indican que se desconoce el paradero del padre de la tutelada, por referencia de la madre se sabe que se conocieron en circunstancias que ambos estudiaban un programa no escolarizado en la Universidad Snchez Carrin de Huacho lugar donde se desempeaba como profesor, la madre se ratifica en su decisin de no asumir la responsabilidad en la atencin y cuidado que la nia requiere para su normal desarrollo y desea que contine el curso para la adopcin, el
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Nios, nias y adolescentes en abandono: aportes para un nuevo modelo de atencin Toman en consideracin la opinin de los nios, nias y adolescentes. % Se fundamentan directamente en los informes finales del Inabif. % La situacin econmica de la familia se revela como un motivo principal para declarar el abandono. % Total de resoluciones emitidas45 0 0.0% 0 0.0% 0 0.0% 25 1 2.9% 9 25.7% 2 5.7% 35 11 17.5% 0 0.0% 4 6.3% 63
mismo parecer mostraron los familiares presentes en la vivienda, que la hermanita mayor llamada L.M.V. de siete aos vive con la madre biolgica y la otra hermanita Y.D.S. de tres aos se encuentra al cuidado de la abuela paterna lugar donde slo la madre la visita espordicamente, la madre no realiza ninguna actividad que genera ingreso solo cuenta con el apoyo de la abuelita M.V. quien recibe una pensin por jubilacin y de parte del esposo de la ta M.V. y el seor A.Z. quien se desempea como taxista percibiendo un haber que cubre parte de las necesidades del hogar, recomendndose que la nia integre a una familia constituida a travs de traduccin.135
Cuadro N 57: Algunos de los fundamentos utilizados por los jueces en la resolucin de primer grado
Distrito Judicial Fundamentos Se fundamentan expresa o tcitamente en el derecho a vivir en una familia. % Se fundamentan directamente en los informes evolutivos. % Las conclusiones reflejan claramente una posicin que corresponde con la doctrina de la situacin irregular (tutelar). % Cusco 8 32.0% 7 28.0% Lima 14 40.0% 15 42.9% Loreto 30 47.6% 12 19.0%
Fuente: Base de Datos de los expedientes recopilados por la Defensora del Pueblo en cinco distritos judiciales.136 Elaboracin: Defensora del Pueblo
d) La declaracin de prdida de la patria potestad en el procedimiento de investigacin tutelar El anlisis de las resoluciones judiciales que se pronunciaron por el abandono de los nios, nias y adolescentes revel que, a consecuencia de dicha decisin, generalmente se declar la prdida de la patria potestad. En efecto, el Cuadro N 58 muestra que, en Lima, en el 94.1% (32) de los casos en los que se acredit la situacin de abandono se decret la prdida de la patria potestad; en Cusco, en el 100% (7); y en Loreto, en el 46.2% (6). Sobre el particular, corresponde precisar que las normas
136 Cabe precisar que es posible que la decisin adoptada en una resolucin judicial se haya sustentando en ms de un criterio evaluado, lo que explica la falta de coincidencia con el nmero total de expedientes analizados.
2 8.0%
6 17.1%
7 11.1%
135 Expediente N 183513-2008-01303-0 (Lima, fojas 111). El resaltado es nuestro.
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que regulan el procedimiento de investigacin tutelar137 no establecen expresamente dicha posibilidad. Sin embargo, se puede suponer que esta decisin se adopta al amparo del inciso c) del artculo 77 del CNA, que prev como causal de extincin o prdida de la patria potestad la declaracin judicial de abandono. La cuestin reviste importancia, toda vez que en estos casos la prdida de la patria potestad se establece como una sancin ante el incumplimiento de los deberes parentales, a pesar de que el procedimiento de investigacin tutelar como se seal anteriormente es de naturaleza no contenciosa, siendo su real finalidad la de restituir o garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes.
Cuadro N 58: Casos en los que se decret la prdida de la patria potestad
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Casos en los que se decret la prdida de la patria potestad 7 100.0% 32 94.1% 6 46.2% 45 Total de casos en los que se declar el abandono en los que se declar el abandono 7 100.0% 34 100.0% 13 100.0% 54
e) Las medidas de proteccin adoptadas al concluir el procedimiento de investigacin tutelar El artculo 2 literal a) del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que el procedimiento de investigacin se orienta a la constatacin de la situacin de abandono a efecto de dictarse las medidas de proteccin pertinentes. Es decir, una vez acreditada la situacin de abandono se deben adoptar las medidas de proteccin que correspondan para restituir o garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes. Se entiende que las medidas de proteccin a disposicin son las estipuladas en el artculo 243 del CNA. Del Cuadro N 59, que da cuenta del total de medidas dispuestas al final del procedimiento de investigacin tutelar, se puede apreciar, en primer lugar, que en la prctica el catlogo de medidas de proteccin se ampli a otras no previstas en el artculo 243 del CNA, tales como, la custodia del menor de edad a cargo de familiares o terceros y las terapias psicolgicas para la persona menor de edad o los padres y/o madres. Al respecto, es preciso indicar que resulta positivo que los rganos jurisdiccionales adopten medidas de proteccin distintas de las previstas en la norma con la finalidad de garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. Ello demuestra que su intervencin no se limita a la aplicacin taxativa de la misma sino que se sustenta en la aplicacin del Inters Superior del nio. Sin perjuicio de lo indicado, consideramos que resultara recomendable que en aquellos casos en los cuales se establezca la custodia a cargo de familiares o terceros responsables, se determine claramente la relacin jurdica vlida con el 221
137 CNA y Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES.
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Nios, nias y adolescentes en abandono: aportes para un nuevo modelo de atencin % No amerit (No ha lugar el abandono). % Total de expedientes revisados 4.00% 17 68.00% 25 5.70% 4 11.40% 35 4.80% 44 69.80% 63
propsito de otorgar estabilidad y seguridad a los nios, nias y adolescentes sujetos a este procedimiento. En tercer lugar, se observa que las medidas de proteccin ms dispuestas en Lima y Cusco fueron las de acogimiento residencial, en el 82.9% (29) y 28% (7) de los casos, respectivamente. En Loreto, en cambio, la ms adoptada fue la custodia a cargo de los familiares o terceros con el 12.7% (8).
Cuadro N 59: Medidas de proteccin dispuestas al final del procedimiento
Medidas de proteccin dispuestas Acogimiento residencial. % Custodia de familiares o terceros. % Terapias psicolgicas a los padres y/o madres. % Terapias psicolgicas al menor de edad y su madre. % Terapias psicolgicas al menor de edad. % No se decret pese a la declaracin de abandono. Distrito Judicial Cusco 7 28.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 1 Lima 29 82.90% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 2 Loreto 5 7.90% 8 12.70% 1 1.60% 1 1.60% 1 1.60% 3
4.3.3. La etapa de impugnacin a) Notificacin de la resolucin de primer grado El artculo 33 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES seala que la resolucin judicial de primer grado, cualquiera sea la decisin, debe ser comunicada a los siguientes sujetos que intervinieron en el procedimiento: el representante del Ministerio Pblico, los padres y madres biolgicos, los familiares, los terceros responsables del cuidado de los nios, nias y/o adolescentes y los abogados defensores de estos ltimos. En tal sentido, el Cuadro N 60 muestra que en los expedientes de Lima, Cusco y Loreto se ubicaron los cargos de las notificaciones de las resoluciones judiciales realizadas en su mayora a los Fiscales (en Lima, en el 62.9% (22); en Cusco, en el 84% (21); y en Loreto, en el 84.1% (53) de expedientes); en segundo lugar, a los padres y madres (en Lima, en el 34.3% (12); en Cusco, en el 48% (12); y en Loreto, en el 54% (34) de expedientes); en tercer lugar, a los familiares (en Lima, en el 25.7% (9); en Cusco, en el 16% (4); y en Loreto en el 25.4% (16) de casos); en cuarto lugar, a los terceros responsables 223
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(en Lima, en el 11.4% (4); en Cusco, en el 4% (1); y en Loreto, en el 6.3% (4) de expedientes); y por ltimo, a los abogados defensores (en Lima, en el 2.9% (1); en Cusco, en el 4% (1); y en Loreto, en ningn expediente). En este punto llama la atencin la no ubicacin de las constancias de notificacin a los representantes del Ministerio Pblico, quienes se encuentran obligados a garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes durante el desarrollo del procedimiento de investigacin tutelar, de conformidad con lo dispuesto por los artculos 6 y 33 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES, concordado con lo sealado por el artculo 138 del CNA.
Cuadro N 60: Sujetos a los que se notific la resolucin judicial de primer grado
Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total Padres Fiscal y madres 21 84.0% 22 62.9% 53 84.1% 96 12 48.0% 12 34.3% 34 54.0% 58 Familiares 4 16.0% 9 25.7% 16 25.4% 29 Terceros 1 4.0% 4 11.4% 4 6.3% 9 Defensor o defensora 1 4.0% 1 2.9% 0 0.0% 2 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
b) Interposicin de recursos impugnatorios El artculo 34 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que la resolucin que se pronuncie sobre el estado de abandono del nio, nia o adolescente tutelado puede ser impugnada por el Ministerio Pblico, los padres biolgicos, familiares y/o terceros responsables, el Centro Tutelar y el Defensor de Oficio, dentro del plazo de tres (3) das de notificada. El Cuadro N 61 muestra que, en ningn caso, las resoluciones judiciales fueron objeto de recurso impugnatorio. Al respecto, esta situacin se podra explicar por la falta de asesora legal adecuada para los padres, familiares y terceros responsables que podran estar en desacuerdo con el contenido de las resoluciones que declaran el abandono, y que se ven impedidos de cuestionar el criterio adoptado por el rgano jurisdiccional por desconocer la materia.
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Cuadro N 61: La resolucin judicial fue impugnada?

Distrito Judicial Cusco % Lima % Loreto % Total La resolucin judicial fue impugnada No 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123 Total de expedientes revisados 25 100.0% 35 100.0% 63 100.0% 123
menores de edad, para garantizarles determinados derechos, la fijacin de plazos o el tiempo de duracin cobra mayor importancia y significacin. En todo caso, debe quedar claro que la duracin del procedimiento de investigacin tutelar en la medida en que suponga un esfuerzo para restituir derechos vulnerados y lograr la recomposicin de los vnculos familiares, debe estar supeditada a los avances y cumplimiento de los objetivos planteados en el proyecto de atencin individualizado, lo que no quita que esto se ajuste a plazos no demasiado largos de ejecucin. Dicho esto, obsrvese el siguiente Cuadro N 62, donde se revela que en los tres distritos judiciales, se advierte que en un nmero significativo de casos su tramitacin dur un perodo de tiempo que fluctu entre uno y dos aos. En efecto, esto constituy en Lima el 54.3% (19) de los casos revisados; en Cusco, en el 28% (7); y en Loreto, en el 31.7% (20).
c) Tiempo de duracin del procedimiento de investigacin tutelar Las normas que regulan el procedimiento de investigacin tutelar no establecen un tiempo de duracin determinado del procedimiento. Sin embargo, la cuestin relativa al tiempo de duracin puede ser analizada desde dos perspectivas. En primer lugar, desde la posicin que entiende que el procedimiento de investigacin tutelar es una intervencin psicosocial a favor de los nios, nias y adolescentes, lo que implicara la dificultad, incluso la inconveniencia, de fijar plazo perentorio de duracin del procedimiento. Por el contrario, si se asume que el procedimiento de investigacin tutelar tiene como objetivo central solo constatar la situacin de abandono de las personas 226
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Cuadro N 62 Tiempo de duracin del procedimiento138

Rango de tiempo 0 a 90 das % 91 a 180 das % 181 a 270 das % 271 a 360 das % 361 a 720 das (de uno a dos aos) % 721 a 990 das % 901 a 990 das % Ms de 1081 das (ms de 3 aos) % No hay informacin % Total Distrito Judicial Cusco 0 0.0% 1 4.0% 1 4.0% 4 16.0% 7 28.0% 1 4.0% 1 4.0% 0 0.0% 10 40.0% 25 Lima 0 0.0% 0 0.0% 1 2.9% 5 14.3% 19 54.3% 6 17.1% 3 8.6% 1 2.9% 0 0.0% 35 Loreto 2 3.2% 7 11.1% 10 15.9% 12 19.0% 20 31.7% 4 6.3% 3 4.8% 0 0.0% 5 7.9% 63
CONCLUSIONES La obligacin de proteccin de los nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono 1. En el derecho internacional de los derechos humanos, la obligacin general de proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes por parte de los Estados surge de diversos instrumentos internacionales, los cuales a su vez establecen el deber especfico de atender a quienes se encuentran en presunta situacin de abandono. Entre dichos instrumentos, el ms importante es la Convencin sobre los Derechos del Nio que consagra la Doctrina de Proteccin Integral, que reconoce en los nios, nias y adolescentes a sujetos de derecho que deben ser protegidos no solo por el Estado, sino por la familia y la comunidad, en razn de la situacin de vulnerabilidad en que se encuentran. 2. En el mbito nacional, la obligacin de proteccin de los derechos de los nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono se encuentra establecida expresamente en el artculo 4 de la Constitucin Poltica del Per. 3. El artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo de los Nios y Adolescentes (CNA) seala que el nio y el adolescente son sujetos de derechos, libertades y de proteccin especfica, mientras que el artculo 25 del mismo cuerpo normativo reconoce expresamente el papel del Estado como principal garante del ejercicio de sus derechos 229
138 El cmputo se realiz tomando como referencia la fecha de emisin de la resolucin de inicio de la investigacin tutelar y la fecha en que se expidi la resolucin que declar consentida la resolucin de primer grado que se pronunci sobre la presunta situacin de abandono. Cabe advertir que, en un nmero importante de casos en Cusco: 10 y Loreto: 8, no se ubic la resolucin que declar consentida la anterior resolucin.
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y libertades, a travs de polticas, medidas y acciones permanentes y sostenidas. La nocin del abandono como situacin de vulneracin de derechos de los nios, nias y adolescentes 4. Para la Defensora del Pueblo, el abandono se define como el descuido, desatencin o desamparo, negligente o no, del nio, nia o adolescente por parte de las personas responsables de su cuidado (madre, padre, tutores, etc.), que tiene como presupuesto indispensable la consiguiente carencia de soporte familiar sumada a la existencia de situaciones que afectan gravemente, en cada caso concreto, al desarrollo integral de un nio, nia o adolescente y que, a partir de esta situacin de desproteccin, no permiten el goce y disfrute de sus derechos fundamentales. 5. Esta nocin de abandono parte de un enfoque de derechos de los nios, nias y adolescentes que permite entenderlo como una situacin de vulneracin de derechos o de desproteccin que se puede originar en diversas circunstancias sociales y/o familiares, y que debe ser revertida mediante la adopcin de medidas de proteccin especiales que apunten no solo a brindar cuidado y asistencia a las personas menores de edad que la padecen, sino a prestar el apoyo y asesora a los padres, madres y/o familiares con la finalidad de desarrollar o potenciar sus habilidades para el cuidado de sus hijos, hijas o familiares.
La naturaleza del abandono 6. Mientras la Doctrina de la Situacin Irregular parta de la premisa de que los nios, nias y adolescentes eran objetos de proteccin, la Doctrina de la Proteccin Integral parte del reconocimiento de los nios, nias y adolescentes como sujetos de derecho. Desde esta ltima perspectiva, la situacin de abandono constituye una situacin de vulneracin de los derechos de los nios, nias y adolescentes, que impone a los responsables la familia, la sociedad y el Estado la obligacin de respetarlos, protegerlos y garantizarlos. Diferencia entre la situacin de abandono y la situacin de riesgo 7. El riesgo hace referencia a una situacin que precede al abandono. En el mbito de la intervencin social, el riesgo supone el incremento de la probabilidad de un resultado negativo o una consecuencia negativa dentro de una poblacin de individuos. 8. La identificacin correcta de la situacin de riesgo o abandono constituye un reto para los operadores sociales y jurdicos, pues la determinacin de una u otra situacin orientar de modo distinto el diseo, elaboracin y aplicacin de medidas a favor de los nios, nias y adolescentes que viven en cualquiera de estas situaciones y, en especial, las medidas de proteccin que correspondan.
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Nocin y finalidad de las medidas de proteccin 9. Las medidas de proteccin son aquellas acciones estatales llevadas a cabo mediante la accin de rganos especializados que tienen por finalidad restituir los derechos de los nios, nias y adolescentes. Estas medidas deben ser diseadas e implementadas desde el reconocimiento de la corresponsabilidad estatal y social establecida en el artculo 4 de la Constitucin Poltica, y deben incluir servicios de apoyo y asesora a los integrantes de la familia, privilegiando el derecho de los nios, nias y adolescentes a vivir en familia. Naturaleza de la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin 10. De acuerdo a la legislacin internacional, la autoridad competente para adoptar medidas de proteccin puede ser judicial o administrativa. Sin embargo, existen diversas corrientes doctrinarias que cuestionan su naturaleza judicial porque ha generado que se judicialicen problemas sociales que deben ser abordados a partir de polticas de promocin y proteccin a la familia. 11. Este cuestionamiento ha determinado una tendencia a la desjudicializacin del procedimiento para la adopcin de medidas especiales de proteccin, pasando ste a ser asumido por instancias administrativas casi siempre vinculadas a los servicios sociales estatales.
La regulacin sobre las medidas de proteccin 12. En la legislacin supranacional, los principales instrumentos jurdicos que regulan la adopcin de medidas de proteccin son la Convencin sobre los Derechos del Nio y las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Nios de las Naciones Unidas. 13. En la legislacin comparada de Amrica Latina se aprecia que las medidas de proteccin son adoptadas tanto por la autoridad administrativa como por la autoridad judicial. Sin embargo, cuando se trata de medidas de proteccin destinadas a separar al nio, nia o adolescente de su hogar, en algunos pases la decisin corresponde al rgano judicial. 14. Las causales que determinan las medidas de proteccin no estn taxativamente enumeradas en los ordenamientos latinoamericanos comparados. stas responden a cualquier tipo de amenaza o vulneracin de derechos de los nios, nias y adolescentes. 15. Sobre la finalidad de las medidas de proteccin, la mayora de las legislaciones alude a la restitucin de derechos. 16. Los tipos de medidas de proteccin en las distintas legislaciones no son homogneos, pudiendo agruparse en los siguientes rubros: a) medidas de apoyo o cuidado dentro del mbito familiar; b) medidas destinadas a garantizar el derecho a la educacin de los nios, nias y adolescentes; 233
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c) medidas destinadas a garantizar el derecho a la salud (fsica y psicolgica) de los nios, nias y adolescentes; d) medidas que implican el acogimiento en familia sustituta; e) medidas que implican el acogimiento residencial, etc. El procedimiento de investigacin tutelar en el Per 17. El artculo 245 del CNA establece que es el procedimiento de investigacin tutelar el destinado a verificar la situacin de abandono del nio, nia y adolescente. Asimismo, el artculo 2, inciso a) del D.S. N 011-2005-MIMDES, seala que ste tiene como finalidad determinar si una persona menor de edad se encuentra o no en situacin de abandono y, en caso afirmativo, aplicar las medidas de proteccin correspondientes. 18. El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), a travs del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (Inabif), tiene la funcin de tramitar los procedimientos de investigacin tutelar. Sin embargo, hasta la fecha, esta competencia ha sido asumida solo en Lima, Lima Norte y Callao. En el resto del pas, el Poder Judicial contina a cargo de su tramitacin, lo que genera que se presenten ciertos problemas en su desarrollo. 19. El CNA establece las causales que la autoridad competente tomar en consideracin para iniciar el procedimiento de investigacin tutelar, y en su caso, declarar el estado de abandono de un nio, nia o adolescente. Se prohbe expresamente 234
declarar el abandono basndose exclusivamente en la falta o carencia de recursos materiales. 20. La autoridad competente debe iniciar el procedimiento por denuncia de parte o informe policial mediante la emisin de una resolucin, debidamente motivada, que deber ser notificada al representante del Ministerio Pblico, en su condicin de garante de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Asimismo, en dicha resolucin se deber disponer las medidas provisionales de proteccin a favor del nio, nia o adolescente en presunto estado de abandono. Dichas medidas son aquellas establecidas en la ley. 21. La investigacin tutelar se produce mediante la actuacin de diversas diligencias destinadas a identificar a la persona menor de edad; verificar su estado de salud, integridad fsica y psicolgica; y evaluar su realidad socio-familiar, entre otros aspectos. 22. El procedimiento puede concluir de modo anticipado o regular. En este ltimo caso, la autoridad administrativa competente Inabif deber emitir un informe final con las conclusiones de la investigacin tutelar que, anexado al expediente, ser elevado al juez competente quien, previa opinin favorable, lo remitir al fiscal para el dictamen correspondiente.
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Algunos problemas identificados en la legislacin que regula el procedimiento de investigacin tutelar a) Sobre las causales de inicio 23. El artculo 248 del CNA seala cules son las causales de inicio del procedimiento de investigacin tutelar, las cuales principalmente aluden a acciones u omisiones dolosas de los padres, madres u otras personas obligadas a brindar cuidado y proteccin a los nios, nias y adolescentes. 24. Algunas de estas causales generan cuestionamientos. As, la causal de total desamparo puede generar en algunas ocasiones problemas de aplicacin arbitraria de la norma, que afectan el derecho constitucional de los nios, nias y adolescentes a vivir en el seno de una familia, en razn de su carcter indeterminado. 25. La causal referida a la carencia de calidades morales o mentales necesarias para asegurar la correcta formacin es de difcil aplicacin porque, en el primer supuesto, remite a un concepto jurdico indeterminado, mientras que, en el segundo caso, si no existe una prueba indubitable de que dicha discapacidad mental impide cuidar de un nio, nia o adolescente y/o proteger sus derechos fundamentales, no es razn suficiente para declarar el abandono. 26. Con relacin a la causal sobre el maltrato de las personas menores de edad por quienes estn 236
obligados a protegerlos o permitir que otros lo hicieran, se ha advertido que en la prctica podra constituir tambin un supuesto de violencia familiar. b) Sobre los exmenes mdico-legales exigidos para derivar nios, nias y adolescentes al Inabif 27. El Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar elaborado por el Inabif, al exigir que la solicitudes de inicio del procedimiento formuladas por la PNP y el Ministerio Pblico cuenten necesariamente con exmenes mdicos, vulnera el principio de legalidad porque realiza una distincin que el artculo 245 del CNA no establece, dificultando la inmediatez de la atencin para el nio, nia o adolescente en presunto estado de abandono; asimismo, desconoce el tenor del artculo 9 del D.S. N 011-2005-MIMDES que prescribe que los exmenes mdicos deben ser solicitados por el Inabif y no por las fiscalas o las autoridades policiales. c) Sobre las medidas de proteccin 28. El literal a del artculo 2 del Decreto Supremo N 011-2005-MIMDES establece que la finalidad del procedimiento de investigacin tutelar es adoptar medidas de proteccin a favor de los nios nias y adolescentes, despus de acreditarse la situacin de abandono. Estas medidas se encuentran previstas en el artculo 243 del CNA. Sin embargo, se advierte que no se han establecido criterios generales de aplicacin de 237
dichas medidas de proteccin ni su alcance. 29. El Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar, regula tres modalidades de la medida de atencin integral en un establecimiento especial: la atencin en un centro de atencin residencial; la atencin en un centro preventivo de la PNP y; la atencin en un centro de salud-hospitales. Sin embargo, las dos ltimas medidas no cumplen con el objetivo de brindar una atencin integral a los nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono, en aras de garantizar la reinsercin familiar. d) Sobre los informes tcnicos multidisciplinarios 30. De una lectura del artculo 12 del D.S. 011-2005-MIMDES se infiere que los informes tcnicos multidisciplinarios (inicial y evolutivos) solo deben ser elaborados en los casos en que se dispone la medida de proteccin de acogimiento residencial en un Centro de atencin residencial (CAR). Sin embargo, a propsito del Inters Superior del nio, as como del derecho a vivir en familia, los informes tcnicos multidisciplinarios deben elaborarse, incluso, en los casos en que se haya aplicado una medida de proteccin provisional distinta al acogimiento residencial, con la finalidad de garantizar el fortalecimiento de los vnculos familiares, segn lo previsto en el artculo 252 del CNA.
e) Sobre la asesora o asistencia legal de las personas implicadas en el procedimiento 31. El artculo 37 del D.S. N 011-2005-MIMDES establece que en los casos de vulneracin de derechos de los nios y adolescentes tutelados, el Inabif coordinar con el Ministerio de Justicia, la asistencia de abogados de oficio para el patrocinio legal correspondiente. En ese sentido, al constituir el abandono una vulneracin de los derechos de las personas menores de edad, la asistencia de un abogado es obligatoria. f) Sobre la naturaleza de las diligencias de investigacin 32. El catlogo de diligencias previsto en los artculos 246 y 247 del CNA as como en el Captulo II del D.S. 011-2005-MIMDES est orientado principalmente a la bsqueda y ubicacin de los padres, madres o terceros responsables. Sin embargo, se debe considerar ms bien que estas diligencias deben dirigirse a evaluar las relaciones familiares y las competencias parentales. g) Sobre la conclusin anticipada del proceso 33. El procedimiento de investigacin tutelar puede concluir anticipadamente por cualquiera de los supuestos sealados en el artculo 35 del D.S. N 011-2005-MIMDES. Uno de dichos supuestos se configura cuando de alguna de las diligencias o informes que se practiquen dentro del procedimiento se evidencie que el nio, nia o adolescente tutelado no se encuentra en 239
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ninguna de las causales de abandono. Esta causal es muy genrica ya que no permite en la prctica su diferenciacin con la conclusin regular del procedimiento de investigacin tutelar, que igualmente supone una valoracin de las diligencias e informes actuados. Principales hallazgos en los procedimientos de investigacin tutelar tramitados en Lima, Cusco y Loreto a) Aspectos generales Nmero, sexo y edad de los nios, nias y adolescentes sujetos a investigacin tutelar 34. En 123 expedientes revisados se evalu la situacin de 144 nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono. 35. En la mayora de los expedientes revisados se investig la presunta situacin de abandono de un solo nio, nia o adolescente. Sin embargo, en Loreto, con frecuencia, se investig dentro de un procedimiento a otras personas menores de edad que pertenecan al mismo ncleo familiar. 36. Respecto al sexo de las personas menores de edad, en Cusco y Lima no hubo una prevalencia significativa de un determinado sexo sobre otro, mientras que en Loreto se constat una prevalencia de nias y adolescentes mujeres. 37. En Lima, el 83.3% (30) de las investigaciones tutelares comprendi a infantes menores de un 240
ao, mientras que en Cusco y Loreto comprendi a adolescentes de 12 a 17 aos: 30% (9) y 48.7% (38), respectivamente. Situacin familiar de los nios, nias adolescentes sujetos a investigacin tutelar y
38. En Lima, el 54.3% (19) de los nios, nias y adolescentes investigados no tena familia; mientras que, en Cusco, el 76% (19) y en Loreto el 77.8% (49), contaban con una familia y/o mantenan vnculos con ella. b) Cuestiones generales relativas al procedimiento rganos encargados de la investigacin tutelar 39. Desde el ao 2007 hasta el ao 2011, la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar del Inabif ha tramitado 4418 procedimientos de investigacin tutelar, de los cuales, 2509 se encuentran concluidos y 1909 an estn en investigacin. Esta elevada carga procesal contrasta notoriamente con la poca cantidad de personal que trabaja en dicha unidad gerencial: 14 abogados, 8 psiclogos, 8 trabajadores sociales, 2 enfermeras y 5 asistentes administrativos, haciendo un total de 37 personas. Causales que procedimiento determinan el inicio del
40. En Lima, la causal ms alegada fue ser expsito; en Cusco, encontrarse en total desamparo; 241
mientras que, en Loreto, la causal ms invocada fue el incumplimiento de deberes de cuidado. Cabe resaltar que, en Loreto, en el 23.8% (15) de los casos se invocaron causales no previstas en la norma, en tanto que en el 15.9% (10) no se aleg causal alguna. 41. El hecho de que en algunos casos el inicio del procedimiento se haya sustentado en la causal ms genrica, o que no se haya expresado causal alguna, o que se haya invocado otras causales no previstas expresamente en la norma, podra originar que el criterio de trabajo que orient la investigacin tutelar no haya sido el adecuado para el caso concreto. Notificacin al Ministerio Pblico de la resolucin de inicio del procedimiento 42. En Cusco, en el 40% (10) de los expedientes revisados no se notific la resolucin de inicio del procedimiento al Ministerio Pblico, mientras que en Loreto esta irregularidad se verific en el 22.2% (14) de los expedientes. En cambio, en Lima, en todos los casos, se cumpli con lo establecido en la norma. Tipos de medidas de proteccin 43. La medida de proteccin provisional ms utilizada en los tres distritos judiciales fue el acogimiento residencial en los CAR, pese a su declarada excepcionalidad. Corresponde destacar que en Loreto, en 21 casos, se aplicaron medidas alternativas al acogimiento residencial, previstas 242
en la ley. 44. En Lima y Loreto se utilizaron medidas de proteccin no previstas en el ordenamiento vigente, tales como la atencin en centros preventivos de la Polica Nacional del Per (PNP), en centros de atencin para mujeres vctimas de violencia de gnero, o el internamiento en hospitales. c) La actuacin de las diligencias durante el procedimiento de investigacin tutelar. Actuacin y resultado de las diligencias orientadas a la identificacin de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono. 45. En Lima y Cusco, la ms actuada fue la pericia pelmatoscpica en el 97.1%(34) y el 40% (10) de los casos analizados, respectivamente. En Loreto, la solicitud de copias de actas de nacimiento a los registros civiles de las municipalidades asciende a un 36.5% (23). 46. En Cusco, las pericias pelmatoscpicas permitieron identificar a 4 menores de edad y, en Lima, a 13, mientras que en Loreto no se actu en ningn caso. Esta situacin evidencia que la inexistencia de una base de datos a escala nacional de huellas dactilares restringe la posibilidad de confrontar las huellas de los menores de edad en presunto estado de abandono con otras huellas, relativizando la eficacia prctica de este examen. 47. Las actas o partidas de nacimiento permitieron identificar a 1 persona menor de edad en Lima, a 243
3 en Cusco y a 9 en Loreto. Actuacin y resultado de las evaluaciones mdicolegales de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono 48. En los tres distritos judiciales, la evaluacin mdico-legal ms actuada fue el examen psicosomtico, seguida del examen de integridad sexual. En tercer orden, en Lima y Cusco en un significativo nmero de casos se actuaron exmenes de integridad fsica, mientras que en Loreto se realizaron evaluaciones psicolgicas a los menores de edad investigados. 49. Con relacin a los exmenes de integridad sexual, los resultados arrojaron positivo en Lima en 1 caso, en Cusco en ninguno y en Loreto en 4. Por su parte, los exmenes de integridad fsica arrojaron resultados positivos en 1 caso en Lima y en Cusco, respectivamente, y en Loreto en ningn caso. Actuacin y resultados de las diligencias relativas a los antecedentes patolgicos y de riesgo 50. Solo en Lima se ordenaron estas diligencias, dando resultados negativos en todos los casos. Declaraciones de los nios, nias, adolescentes, padres, madres, familiares y terceros responsables 51. Para los fines del presente informe se ha considerado las declaraciones de los nios, nias y adolescentes a partir de los 6 aos de edad. En 244
ese sentido, en Lima se recibi la declaracin de los 2 menores de edad; en Cusco, de 17 personas menores de edad, lo hicieron 10; y en Loreto, de 60 declararon 42. 52. Esta informacin permite sostener que hace falta un mayor esfuerzo para que se tomen las declaraciones de los nios, nias y adolescentes, con la finalidad de garantizar de mejor manera su derecho a ser escuchados. 53. Los padres prestaron su declaracin en Lima en un solo caso, en Cusco en 9 y en Loreto en 14 casos. En tanto, las madres prestaron su declaracin en mayor nmero que los padres: en Lima en 5 casos, en Cusco en 9 y en Loreto en 25 casos. 54. Los familiares declararon en Lima en 9 casos, en Cusco en 3 y, en Loreto, en 14 de los casos analizados. Los terceros responsables nicamente declararon en Loreto, en 5 casos. Presencia de los representantes del Ministerio Pblico y abogado de oficio durante las declaraciones de los nios, nias y adolescentes 55. En Lima, el Fiscal de Familia o Mixto no particip en ninguna declaracin, mientras que en Cusco estuvo presente en el 10% (1) de las declaraciones y, en Loreto, en el 11.9% (5). 56. La presencia de abogados de oficio fue inexistente en las declaraciones de los nios, nias y adolescentes, tanto en Lima como en Cusco. En Loreto, su presencia se advirti en solo el 4.8 % (2) de las declaraciones. 245
57. Existe un escaso nivel de tutela de los derechos con que cuentan los nios, nias y adolescentes en el momento de prestar su declaracin. Los informes de multidisciplinarios los equipos tcnicos
de los distintos profesionales que conforman los equipos tcnicos multidisciplinarios. Tipos de informes de los equipos tcnicos multidisciplinarios 61. En su mayora, los informes tcnicos iniciales y evolutivos fueron de tipo social en los tres distritos judiciales, seguidos de los informes de tipo psicolgico. Finalmente, los informes mdicos se emitieron en escasos porcentajes. La reinsercin familiar en los informes tcnicos 62. En los informes tcnicos sociales en Lima, el trabajo orientado a la reinsercin familiar solo se refleja en el 6.5% (4) de los casos; en Cusco, en el 42.9% (9); y, en Loreto, en el 33.3% (10). Respecto de los informes psicolgicos, en Lima, en ninguno se constat una lnea de trabajo orientada a la reinsercin; en Cusco, ello se dio en el 50% (4) y, en Loreto, en el 9.1% (1) de los informes. En consecuencia, no se perciben con claridad los planes orientados a trabajar la recomposicin de vnculos familiares. Actuacin y resultados de las diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los padres, madres, familiares o terceros responsables 63. Los pedidos de informacin sobre denuncias por secuestro o desaparicin de las personas menores de edad fueron formulados en Lima, en el 100% (35) de los casos revisados; en Cusco, en el 64% (16); y, en Loreto, en el 6.3% (4). 247
Nmero de informes tcnicos emitidos 58. En Lima, los informes tcnicos iniciales se emitieron en el 100% (35) de los expedientes; en Cusco, en el 60% (15); y, en Loreto, en el 66.7% (42). Los informes evolutivos, en Lima fueron emitidos en el mismo porcentaje que los iniciales; en Cusco, en el 48% (12); y, en Loreto, en el 47.6% (30) de los casos. Ello demuestra la mayor preocupacin del Inabif por la elaboracin de los informes sealados. 59. Es preocupante que en Cusco y Loreto no se haya elaborado informes multidisciplinarios en todos los casos, ya que la decisin final sobre la situacin de los nios, nias y adolescentes debe pasar siempre por la evaluacin y opinin de los miembros de los equipos tcnicos multidisciplinarios. Estructura de los informes tcnicos 60. En los tres distritos judiciales, la estructura de los informes iniciales y evolutivos no fue integrada. Ello constituye una deficiencia importante en la medida en que la evaluacin de la situacin individual y socio-familiar de los nios, nias y adolescentes debe ser integral, a partir del intercambio de opiniones y visiones 246
64. Los pedidos de bsqueda y ubicacin de los padres, familiares y terceros responsables fueron escasos. 65. La solicitud de la ficha de inscripcin al Reniec de los padres y madres se llev a cabo en Lima en el 42.9% (15) de los expedientes revisados; en Cusco, en el 8% (2); y, en Loreto, en el 15.9% (10). En el caso de los familiares y terceros responsables se solicit en un porcentaje mnimo. Cabe advertir que la mayora de las solicitudes obtuvo resultados positivos. Evaluaciones y exmenes a los padres, madres, familiares o terceros responsables 66. La evaluacin ms realizada en el caso de los padres, madres y familiares fue de carcter psicolgico en los tres distritos judiciales. En el caso de los terceros responsables no se realiz evaluacin alguna. Visitas sociales inopinadas 67. Las visitas sociales inopinadas se efectuaron en muy pocas oportunidades. En Lima, en el 14.3% (5) de los casos; en Cusco, en el 4% (1); y, en Loreto, en el 11.1 % (7). La conclusin del procedimiento de investigacin tutelar Sentido de los informes finales 68. nicamente en Lima, el Inabif tiene competencia para tramitar el procedimiento de investigacin 248
tutelar, luego del cual emite un informe final; en tanto que en las ciudades de Cusco y Loreto, debido a que las investigaciones tutelares todava se encuentran a cargo del Poder Judicial, el Inabif no emite informe final. En Lima, en el 100% (35) de los expedientes revisados se lleg a emitir dicho informe, opinando en todos los casos que se declarase la situacin de abandono. Observaciones a los Informes finales 69. En Lima, solo en el 11.4% (4) de los casos, el juez devolvi el expediente administrativo al Inabif con la finalidad de que ste pudiese corregir errores y omisiones producidos durante la investigacin a su cargo. Pedidos de informacin complementaria pedidos por parte del Ministerio Pblico o
70. Esta facultad fue utilizada en el 14.3% (5) de los casos revisados en Lima; en Cusco no se lleg a utilizar; y, en Loreto, se hizo efectiva en el 14.3% (9) de los casos. Los dictmenes y las resoluciones judiciales y su fundamentacin Sentido de los dictmenes 71. En Lima, en el 100% (35) de los expedientes analizados el fiscal emiti dictamen; en Cusco se emiti en el 52% (13); y, en Loreto, en el 60.3% (38). Por otro lado, en el 100% de los expedientes de Lima, el dictamen se pronunci a favor de la 249
declaracin de abandono; mientras que en Cusco y Loreto ello ocurri en el 53.8% (7) y 47.4% (18) de los casos, respectivamente. Criterios expuestos en los dictmenes fiscales 72. Respecto a los informes tcnicos de los equipos multidisciplinarios, los informes evolutivos fueron tomados en cuenta, en Lima, en el 45.7% (16) de los dictmenes fiscales; en Cusco, en el 23% (3); y, en Loreto, en el 44.7% (17). 73. Con relacin a los informes finales presentados por el Inabif, en la ciudad de Lima solo fueron tomados en cuenta en el 17.1% (6) de los dictmenes emitidos. 74. La decisin de declarar a un nio, nia o adolescente en abandono guarda estrecha relacin con el derecho a vivir en una familia. De all que se observe de manera positiva que, en Lima, en el 45.7% (16) de los dictmenes, stos hayan sustentado su decisin tomando en cuenta el contenido esencial de este derecho. Esta orientacin, sin embargo, se observa con menor intensidad en Cusco y Loreto. 75. Sobre la valoracin de la opinin de los nios, nias y adolescentes en el momento de la emisin del dictamen fiscal, en Lima, solo en el 2.9% (1) se tom en cuenta su opinin; en Cusco, ello no ocurri en caso alguno; y, en Loreto, solo se produjo en 18.4% (7) de los dictmenes emitidos. 76. En 250 algunos dictmenes, los argumentos
utilizados por el Fiscal para sustentar su posicin se vincularon a una visin propia de la doctrina de la situacin irregular. Esto se evidenci en Lima en el 11.4% (4) de los dictmenes emitidos; en Cusco, en el 15.4% (2); y, en Loreto, en el 21.1% (8). 77. Por ltimo, la situacin econmica de las familias tambin se consider como un criterio de evaluacin para declarar el abandono. Al respecto, si bien en Lima en el 8.6% (3) de los casos revisados, se pudo apreciar ello, en Cusco no se present dicha situacin en ninguno de los casos registrados; mientras que, en Loreto, esto se dio en el 7.9% (3) de los casos. Sentido de las resoluciones judiciales de primer grado 78. Con relacin al sentido de las resoluciones judiciales, en Lima, en el 97.1% (34) de los casos, el rgano jurisdiccional adopt la decisin de declarar el abandono. Sin embargo, en Cusco y en Loreto, el abandono solo se declar en el 28% (7) y en el 27% (17) de los expedientes revisados, respectivamente. 79. En Cusco y Loreto, los rganos judiciales en el momento de emitir sus fallos emplearon trminos propios de un proceso judicial, lo que revela la lgica judicial que impera durante la tramitacin de estas investigaciones tutelares, cuya naturaleza es ms bien psicosocial.
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Criterios expuestos en las resoluciones judiciales 80. Tanto en Lima como en Cusco se observ un mayor esfuerzo por sustentar las decisiones en los informes tcnicos evolutivos, lo que ocurri en el 42.9% (15) y 28% (7) de las resoluciones analizadas, respectivamente; mientras que, en Loreto, esto se evidenci solo en el 19% (12) de las resoluciones. 81. En Lima, solo en el 25.7% (9) de los casos revisados, las resoluciones se basaron expresamente en los informes del Inabif. 82. El derecho a vivir en familia fue invocado en Lima en el 40% (14) de las resoluciones judiciales; en Cusco fue invocado en el 32% (8); y, en Loreto, en el 47% (30). 83. La opinin de los nios, nias y adolescentes se tom en consideracin en una sola oportunidad, en Lima (que equivale al 2.9% de las resoluciones), mientras que en Cusco no fue invocada en ningn caso. En Loreto, ello ocurri en el 17.5% (11) de las resoluciones. 84. Los razonamientos vinculados a la doctrina de la situacin irregular se pusieron de manifiesto en Lima y Cusco, en el 17.1% (6) y el 8% (2) de las resoluciones emitidas, respectivamente; en Loreto, en el 11.1% (7). 85. En muy pocos casos, la precaria situacin econmica de la familia fue subrayada como motivo principal de la declaracin de abandono: 252
en el 5.7% (2) de las resoluciones expedidas en Lima, y en 6.3% (4) de las resoluciones en Loreto. No se dio en Cusco en caso alguno. La declaracin de prdida de la patria potestad en el procedimiento de investigacin tutelar 86. El anlisis de las resoluciones judiciales que se pronunciaron por el abandono de los nios, nias y adolescentes revel que, a consecuencia de dicha decisin, generalmente en Lima y Cusco se declar la prdida de la patria potestad; en tanto, en Loreto, ello ocurri en casi la mitad de los casos. 87. La prdida de la patria potestad se estableci como una sancin ante el incumplimiento de los deberes parentales, en aplicacin del artculo 77 del CNA, a pesar de que el procedimiento de investigacin tutelar es de naturaleza no contenciosa, siendo su finalidad la de restituir o garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes. Las medidas de proteccin adoptadas al concluir el procedimiento de investigacin tutelar 88. Las medidas de proteccin dispuestas con mayor frecuencia en Lima y Cusco fueron las de acogimiento residencial, en el 82.9% (29) y 28% (7) de los casos, respectivamente. En Loreto, en cambio, la ms adoptada fue la custodia a cargo de los familiares o terceros, con el 12.7% (8), medida de proteccin no prevista en el artculo 243 del CNA.
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89. En algunos casos, los rganos jurisdiccionales dispusieron medidas de proteccin distintas a las previstas en la norma para garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes. La etapa de impugnacin Notificacin de la resolucin de primer grado 90. En algunos expedientes no se ubicaron las constancias de notificacin a los representantes del Ministerio Pblico, quienes se encuentran obligados a garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes durante el desarrollo del procedimiento de investigacin tutelar. Interposicin de recursos impugnatorios 91. En el curso del anlisis se observa que, en ningn caso fueron las resoluciones judiciales objeto de recurso impugnatorio. Al respecto, esta situacin se podra explicar por la falta de asesora legal adecuada para los padres, familiares y terceros responsables. Tiempo de duracin del procedimiento 92. Las normas que regulan el procedimiento de investigacin tutelar no establecen un tiempo de duracin determinado. En Lima, Cusco y Loreto se verific que los procesos de investigacin tutelar duraron entre uno y dos aos. 93. Sin embargo, en la medida que este procedimiento supone un esfuerzo para restituir derechos 254
vulnerados y lograr la recomposicin de los vnculos familiares, su duracin debe estar supeditada a los avances y el cumplimiento de los objetivos planteados en el proyecto de atencin individualizado.
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RECOMENDACIONES RECOMENDAR al Presidente del Congreso de la Repblica 1. CONSIDERAR en el marco del proceso de reforma del Cdigo de los Nios y los Adolescentes, el diseo del procedimiento de investigacin tutelar como un mecanismo de proteccin especial cuya finalidad es restituir derechos y no solamente constatar la situacin de abandono. Este nuevo diseo deber tomar en cuenta, entre otros aspectos, lo siguiente:
1.1 CONSIDERAR el derecho fundamental de los nios, nias y adolescentes a vivir en una familia 1.2. ELIMINAR la causal prevista en el artculo 248 inciso b) del CNA referida a la carencia de calidades morales. 1.3. CONSIDERAR en lo concerniente a la causal referida a la carencia de calidades mentales sealada en el artculo 248 inciso b) del CNA, lo previsto en el numeral 4, artculo 23 de la Convencin sobre los derechos de la personas con discapacidad, la cual establece la posibilidad de separar a los nios, nias y adolescentes de sus padres y/o madres, previo examen judicial y tomando en cuenta el inters superior del nio. 1.4. PRECISAR en qu casos las conductas de maltrato fsico y/o psicolgico deben ser tramitadas como actos de violencia familiar de acuerdo a lo establecido en el T.U.O. de la Ley N 26260, Ley de Proteccin frente a la Violencia Familiar o como supuestos de 256 257
presuncin de abandono. 1.5. PRECISAR los criterios generales para la adopcin y ejecucin de las medidas de proteccin, de acuerdo a lo establecido en los instrumentos internacionales, principalmente en las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los nios de las Naciones Unidas (temporalidad, excepcionalidad del acogimiento residencial, profesionalizacin de la atencin a los nios, nias y adolescentes, evitar el desarraigo familiar y social, descentralizacin de los servicios de atencin). 1.6. PRECISAR que la asistencia legal es obligatoria para los nios, nias y adolescentes sujetos al procedimiento de investigacin tutelar. 1.7. PRECISAR que los informes tcnicos multidisciplinarios iniciales y evolutivos se elaboren en todos los procedimientos de investigacin tutelar, independientemente de la medida de proteccin aplicada. 2. DEFINIR el mbito de actuacin entre la Ley N 27637, Ley que crea refugios temporales para vctimas de violencia sexual, y la Ley N 29174, Ley de Centros de Atencin Residencial de nios, nias y adolescentes.
tutelar a nivel nacional, de acuerdo a lo establecido en la Quinta Disposicin Transitoria y Final de la Ley N 28330, as como en la Tercera Disposicin Complementaria, Transitoria y Final del D.S. 011-2005-MIMDES. RECOMENDAR al Ministro de Justicia 1. IMPLEMENTAR las medidas pertinentes para garantizar el patrocinio de abogados de oficio a favor de las personas menores de edad, de acuerdo a lo establecido en el artculo 37 del D.S. 011-2005-MIMDES.
RECOMENDAR al Ministro del Interior 1. DISPONER las medidas necesarias para que la Direccin de Criminalstica de la Polica Nacional del Per, en el marco de sus funciones previstas en el artculo 54 inciso c) de su Reglamento de Organizacin y Funciones, implemente una base de datos sistematizada de huellas dactilares a nivel nacional, que permita identificar a los nios, nias y/o adolescentes en presunta situacin de abandono.
RECOMENDAR a la Ministra de la Mujer y Desarrollo Social 1. ELABORAR y APROBAR un plan de implementacin para que el Inabif asuma la competencia en el procedimiento de investigacin
RECOMENDAR en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social a la Directora Ejecutiva del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (Inabif) 1. DISPONER que durante la tramitacin del procedimiento de investigacin tutelar se tome en consideracin que la presunta situacin de abandono puede estar afectando a ms de un nio, 259
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nia o adolescente que conforman un mismo ncleo familiar. 2. ADOPTAR las medidas correspondientes para garantizar que en las resoluciones que dan inicio al procedimiento de investigacin tutelar, se seale expresamente la causal por la cual se presume la situacin de abandono, de conformidad con los supuestos previstos en el artculo 248 del Cdigo de los Nios y Adolescentes (CNA). ADOPTAR las medidas correspondientes para que, en el marco de una investigacin tutelar, se disponga la aplicacin de las medidas de proteccin provisionales previstas en el artculo 22 del D.S. 011-2005-MIMDES, tomando en cuenta que la medida de acogimiento residencial es de carcter subsidiario y como tal debe adoptarse como ltima medida, de acuerdo a lo sealado en el artculo III.4 del Ttulo Preliminar de la Ley N 29174 (Ley General de Centros de Atencin Residencial de nias, nios y adolescentes). DISPONER que se tomen las acciones necesarias para que, en los casos en que se ordene la hospitalizacin de los nios, nias y adolescentes en presunta situacin de abandono, se dicten simultneamente cualquiera de las medidas de proteccin previstas en el artculo 243 del CNA. MODIFICAR el contenido de los numerales 4.1.1.2 y 4.1.1.3 del Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar aprobado mediante Resolucin de la
Direccin Ejecutiva de Inabif N 669 con fecha 26 de julio de 2011, en el sentido de que no se considere como establecimientos de atencin integral a los centros preventivos de la PNP y a los centros de salud-hospitales. 6. ADOPTAR las medidas correspondientes para que, en virtud de lo dispuesto por el artculo 4, literal h) del D.S. 011-2005-MIMDES, asuma la atencin de los nios, nias y adolescentes que se encuentran en los centros preventivos de la Polica Nacional del Per. MODIFICAR el contenido del numeral 4.1.3 del Instructivo Legal, Social, Psicolgico y de Salud de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar aprobado mediante Resolucin de la Direccin Ejecutiva de Inabif N 669 con fecha 26 de julio de 2011, en el sentido de que no se exija ningn tipo de examen mdico-legal como requisito para que el Inabif asuma la atencin de los nios, nias y adolescentes en presunto estado de abandono. COORDINAR con las instituciones competentes la implementacin de la medida de proteccin referida a la participacin en el Programa Oficial o Comunitario de Defensa con atencin educativa, de salud y social, en virtud de lo dispuesto por el artculo 24 del D.S. 011-2005-MIMDES. ADOPTAR las medidas que correspondan para garantizar que, en el marco de los procedimientos de investigacin tutelar y siempre que se encuentren en la capacidad de responder se tome la declaracin de los nios, nias y adolescentes, 261
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9.
260
de conformidad con lo dispuesto por el artculo 9 del CNA, concordado con el artculo 8 del D.S. 011-2005-MIMDES. 10. ADOPTAR las medidas pertinentes para garantizar que, con independencia del tipo de medida de proteccin dispuesta, se elaboren informes tcnicos multidisciplinarios tanto iniciales como evolutivos, a fin de garantizar el fortalecimiento de los vnculos familiares, en atencin a lo sealado en el artculo 252 del CNA, el Inters Superior del nio y el derecho a vivir en una familia. DISPONER la implementacin de medidas destinadas a lograr que los informes tcnicos multidisciplinarios, tanto iniciales como evolutivos, tengan una estructura integrada y respondan a un trabajo coordinado de los integrantes del equipo multidisciplinario, en atencin a lo dispuesto en el artculo 12 del D.S. N 011-2005-MIMDES. FORTALECER la institucionalidad y la gestin de la Unidad Gerencial de Investigacin Tutelar (UGIT) para dotarla de mayor capacidad que le permita cumplir las funciones establecidas en las normas que regulan el procedimiento de investigacin tutelar.
nia o adolescente que conforman un mismo ncleo familiar. 2. ADOPTAR las medidas correspondientes para garantizar que en las resoluciones que dan inicio al procedimiento de investigacin tutelar se seale expresamente la causal por la cual se presume la situacin de abandono, de conformidad con los supuestos previstos en el artculo 248 del Cdigo de los Nios y Adolescentes (CNA). DISPONER las acciones pertinentes para que se cumpla con notificar en todos los casos la resolucin de inicio del procedimiento de investigacin tutelar al representante del Ministerio Pblico, segn lo dispuesto por el artculo 6 del D.S. N 011-2005-MIMDES. ADOPTAR las medidas correspondientes para que en el marco del procedimiento de investigacin tutelar se disponga la aplicacin de las medidas de proteccin provisionales previstas en el artculo 22 del D.S. 011-2005-MIMDES, tomando en cuenta que la medida de acogimiento residencial es de carcter subsidiario, y como tal debe adoptarse como ltima medida, de acuerdo a lo sealado en el artculo III.4 del Ttulo Preliminar de la Ley N 29174 (Ley General de Centros de Atencin Residencial de nias, nios y adolescentes). IMPLEMENTAR las medidas que correspondan para garantizar que, en el marco de los procedimientos de investigacin tutelar y siempre que se encuentren en la capacidad de responder, se tome la declaracin de los nios, 263
3.
11.
4.
12.
RECOMENDAR a los Presidentes de las Cortes Superiores de Justicia de Cusco y Loreto 1. DISPONER que durante la tramitacin del procedimiento de investigacin tutelar se tome en consideracin que la presunta situacin de abandono puede estar afectando a ms de un nio,
5.
262
nias y adolescentes, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 9 del CNA, concordado con el artculo 8 del D.S. 011-2005-MIMDES. 6. ADOPTAR las medidas pertinentes para garantizar que, con independencia del tipo de medida de proteccin aplicada, se elaboren informes tcnicos multidisciplinarios tanto iniciales como evolutivos, a fin de garantizar el fortalecimiento de los vnculos familiares, en atencin a lo sealado en el artculo 252 del CNA, el Inters Superior del nio y el derecho a vivir en familia. DISPONER la implementacin de medidas destinadas a lograr que los informes tcnicos multidisciplinarios, tanto iniciales como evolutivos, tengan una estructura integrada y respondan a un trabajo coordinado de los integrantes del equipo multidisciplinario, en atencin a lo dispuesto en el artculo 12 del D.S. N 011-2005-MIMDES. ADOPTAR las medidas pertinentes para que en la etapa de conclusin del procedimiento de investigacin tutelar, se exija el dictamen del Ministerio Pblico, en virtud a lo dispuesto en los artculos 249 del CNA y 32 del D.S. 011-2005-MIMDES. ADOPTAR las medidas que correspondan para garantizar que la resolucin judicial final sea notificada a todas las partes intervinientes en el procedimiento de investigacin tutelar, al amparo de lo dispuesto en el artculo 33 del D.S. 011-2005-MIMDES.
RECOMENDAR al Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima 1. ADOPTAR las medidas que correspondan para garantizar que la resolucin judicial final sea notificada a todas las partes intervinientes en el procedimiento de investigacin tutelar, al amparo de lo dispuesto en el artculo 33 del D.S. 011-2005-MIMDES.
RECOMENDAR al Presidente de la Corte Superior de Loreto 1. DISPONER las acciones necesarias para que, en los casos en que se ordene la hospitalizacin de las personas menores de edad en presunta situacin de abandono, se dicte simultneamente cualquiera de las medidas de proteccin previstas en el artculo 243 del CNA.
7.
8.
RECOMENDAR a los (y las) jueces de Familia o Mixtos del distrito judicial de Lima, Lima Norte, Callao, Cusco y Loreto 1. RECORDAR que la finalidad del procedimiento de investigacin tutelar no es solamente constatar la situacin de abandono de un nio, nia o adolescente, sino la restitucin de sus derechos fundamentales, principalmente, su derecho a vivir en una familia. RECORDAR que en el momento de emitir resolucin tengan en consideracin, cualquiera sea el sentido de sta, lo siguiente: la condicin de sujetos de derechos de los nios, nias y adolescentes (artculo II del Ttulo Preliminar del CNA); el derecho 265
9.
2.
264
fundamental que les asiste a vivir en una familia (artculo 8 del CNA); la opinin de los nios, nias y adolescentes (artculo 9 del CNA); los informes evolutivos emitidos por los equipos tcnicos multidisciplinarios (artculo 246 del CNA); el informe final del Inabif donde corresponda (artculo 30 del D.S. 011-2005-MIMDES); y que la precaria situacin econmica de sus familias no constituye causal para declarar el abandono (artculo 248 del CNA). RECOMENDAR a los (y las) Fiscales Superiores Decanos de los distritos judiciales de Cusco y Loreto 1. ADOPTAR las medidas correspondientes para garantizar, en el marco de una investigacin tutelar, la presencia del representante del Ministerio Pblico en la declaracin de los nios, nias y adolescentes, padres y/o madres, familiares y/o terceros responsables, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 36 del D.S. 011-2005-MIMDES. IMPLEMENTAR las medidas necesarias para que en los procedimientos de investigacin tutelar se emita el dictamen del Ministerio Pblico, en virtud a lo dispuesto en los artculos 249 del CNA y 32 del D.S. 011-2005-MIMDES.
la situacin de abandono de un nio, nia o adolescente, sino la restitucin de sus derechos fundamentales, principalmente, su derecho a vivir en una familia. 2. RECORDAR que en el momento de emitir dictamen tengan en consideracin, cualquiera sea el sentido de ste, lo siguiente: la condicin de sujetos de derechos de los nios, nias y adolescentes (artculo II del Ttulo Preliminar del CNA); el derecho fundamental que les asiste a vivir en una familia (artculo 8 del CNA); la opinin de los nios, nias y adolescentes (artculo 9 del CNA); los informes evolutivos emitidos por los equipos tcnicos multidisciplinarios (artculo 246 del CNA); el informe final del Inabif donde corresponda (artculo 30 del D.S. 011-2005-MIMDES); y que la precaria situacin econmica de sus familias no constituye causal para declarar el abandono (artculo 248 del CNA).
RECOMENDAR a los Directores y Directoras de los Centros de Atencin Residencial (CAR) 1. DISPONER que los informes tcnicos multidisciplinarios iniciales y evolutivos se elaboren en todos los procedimientos de investigacin tutelar, de acuerdo a lo establecido en el artculo 12 del D.S. N 011-2005-MIMDES. DISPONER la implementacin de medidas destinadas a lograr que los informes tcnicos multidisciplinarios, tanto iniciales como evolutivos, tengan una estructura integrada y respondan a un trabajo coordinado de los integrantes del equipo 267
2.
RECOMENDAR a los (y las) Fiscales de Familia o Mixtos del distrito judicial de Lima, Lima Norte, Callao, Cusco y Loreto 1. 266 RECORDAR que la finalidad del procedimiento de investigacin tutelar no es solamente constatar
2.
multidisciplinario, en atencin de lo dispuesto en el artculo 12 del D.S. N 011-2005-MIMDES. 3. DISPONER que los informes tcnicos evolutivos den cuenta de un trabajo dirigido a buscar el fortalecimiento de los vnculos familiares y comunitarios, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 252 del Cdigo de los Nios y Adolescentes.
ANExO N 1 FICHA DE INVESTIGACIN TUTELAR A) DATOS GENERALES 1. N de Registro: ....................... 2. Distrito Judicial: .......... 3. Nmero del expediente: ..... 4. rgano a cargo de la investigacin: Juzgado: Mixto ( ) Familia ( ) ) Civil ( )
UGIT (Inabif) (
5. Nmero de menores de edad sujetos a investigacin tutelar: ........................................................................ 6. Sexo y edades (marcar X por cada uno):
Nmero 1 2 3 4 Sexo F M das Edad meses aos
268
269
7. Situacin familiar de los menores de edad:

Situacin familiar Con familia y con vnculo familiar Con familia y sin vnculo familiar Con familia no habida Con impedimento judicial de contacto con familia Hurfanos/as Marca X
12. Causal de abandono invocada en resolucin (art. 248 del CNA) (Marcar una o varias opciones):
Causal Inciso a): Expsito (nios o nias recin nacidos que han sido abandonado expuestos por padres o madres y confinados en una institucin benfica). Inciso b): Carencia definitiva de personas que conforme a la ley tienen el deber de brindar cuidado personal, crianza, educacin al menor de edad. Inciso b): Incumplimiento de obligaciones o deberes de las personas que conforme a la ley tienen el deber de brindar cuidado personal de crianza, educacin al menor de edad. Marcar X
B) INICIO DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento se inicio a travs de: Marcar X

Informe policial Denuncia de parte (especificar) / / / /
Fecha
/ / / /
Inciso b): Carencia de cualidades morales o mentales necesarias para asegurar la correcta formacin de las personas obligadas a cuidar, criar y educar al menor de edad. Inciso c): Ser objeto de maltratos por quienes estn obligados a protegerlos o permitir, que otros lo hicieran. Inciso d): Ser entregado por sus padres a un establecimiento de asistencia social pblico o privado y lo hubieran desatendido injustificadamente por seis meses continuos o cuando la duracin sumada exceda de este plazo; Inciso e): Ser dejado en instituciones hospitalarias u otras similares con el evidente propsito de abandonarlo.
9. Fecha de emisin de resolucin de inicio del procedimiento: / / 10. La resolucin fue notificada al representante del Ministerio Pblico: S ( ) No ( )
11. Fecha de la notificacin de la resolucin de inicio del procedimiento: / / 270 271
Nios, nias y adolescentes en abandono: aportes para un nuevo modelo de atencin Medida de proteccin provisional Cuidado en el propio hogar Incorporacin a una familia sustituta o colocacin familiar La participacin en el Programa Oficial o Comunitario de Defensa con atencin educativa, de salud y social Atencin integral en un establecimiento de proteccin integral Otras no establecidas en la norma (especificar) Marcar X
Inciso f): Ser entregado por sus padres o responsables a instituciones pblicas o privadas, para ser promovido en adopcin. Inciso g): Ser explotado en cualquier forma o utilizado en actividades contrarias a la ley o a las buenas costumbres por sus padres o responsables, cuando tales actividades sean ejecutadas en su presencia. Inciso h): Ser entregado por sus padres o responsables a otra persona mediante remuneracin o sin ella con el propsito de ser obligado a realizar trabajos no acordes con su edad. Inciso i): Encontrarse en total desamparo. No se especific causal. Otras causales no establecidas en la norma (especificar):
16. Se fij plazo para la ejecucin de la medida de proteccin provisional? S ( ) No ( )
17. Fecha de ejecucin de la medida de proteccin provisional: / / 18. Diligencias ordenadas durante el procedimiento:
13. En caso de desconocimiento de nombre real del menor de edad se le asigno uno: S ( ) No ( )
Tipo de Diligencias Declaracin del nio o adolescente Examen de Edad Aproximada Examen Psicosomtico Examen de Integridad Fsica Examen Integridad Sexual
Marcar X / / / / /
Fecha / / / / /
Impertinente
14. Se dispuso medidas de proteccin provisionales?: S ( ) No ( )
15. En caso de respuesta afirmativa, seale la medida de proteccin provisional dispuesta (marcar X):
272
273
Nios, nias y adolescentes en abandono: aportes para un nuevo modelo de atencin / / / / / / / / / / Evaluaciones o exmenes de padres y madres biolgicos Evaluaciones o exmenes de familiares Evaluaciones o exmenes de terceros responsables Certificado de Nacimiento Vivo Solicitud de copia certificada del Acta de Nacimiento Solicitud de ficha de inscripcin ante el RENIEC de los padres y madres biolgicos Solicitud de ficha de inscripcin ante el RENIEC de los familiares Solicitud de ficha de inscripcin ante el RENIEC de los terceros responsables Notificaciones en el Diario Oficial y otro de mayor circulacin Notificacin por la radioemisora oficial Difusin de imagen de los nios, nias y/o adolescentes a travs de la TV / /
Examen Toxicolgico Evaluacin Psicolgica del o la menor de edad Evaluacin Psiquitrica del o la menor de edad Pericia Pelmatoscpica Examen Infeccin VIH Examen Hepatitis B Examen tuberculosis Examen de Enfermedades de Transmisin Sexual Informe multidisciplinario inicial Informes Tcnicos Multidisciplinarios Informe sobre denuncias por secuestro o desaparicin del o la menor de edad Solicitud a PNP de bsqueda de padres o terceros responsables Declaraciones de los padres y madres biolgicos Declaraciones de los familiares Declaraciones de los terceros responsables
/ / / / / / / / / /
274
275
Informe de Registros Civiles de las Municipalidades respecto de la inscripcin del nacimiento Otras diligencias o Exmenes Complementarios (especificar)
22. Precise fecha de expedicin y de recepcin de constancia o certificado, as como el tipo de resultado:
/ / Centro hospitalario 1 / / Centro hospitalario 2 Fecha de expedicin / / / / Fecha de recepcin / / / / Resultado Positivo Positivo Negativo Negativo
C) ACTUACION DE DILIGENCIAS c.1. Diligencias para la identificacin de la persona menor de edad 19. Examen de edad aproximada (indicar da, mes y ao):
Se practic examen Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: SI / / NO / /
23. Se solicit Partida de Nacimiento a la Oficina de Registro Civiles de Municipalidades u oficina del Reniec? S ( ) No ( )
24. Precise fecha de expedicin y de recepcin de la partida de nacimiento, as como el tipo de resultado:
Fecha de expedicin Oficina de Registros 1 Oficina de Registros 2 / / / / Fecha de recepcin / / / / Resultado Positivo Positivo Negativo Negativo
20. Pericia Pelmatoscpica (indicar da, mes y ao)

Se practic pericia Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: Resultado (marcar X) SI / / Positivo NO / / Negativo
c.2. Diligencias relativas a la salud, integridad fsica y psicolgica del menor de edad 25. Examen psicosomtico (indicar da, mes y ao)
Se practic el examen Fecha de actuacin: SI / / / / NO
21. Se solicit certificado de nacido vivo? S ( 276 ) No ( )
Fecha de recepcin de resultados:
277
26. Exmenes de integridad fsica (indicar da, mes y ao)

Se practic el examen Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: Resultado (marcar X) SI / / Positivo NO / / Negativo
29. Exmenes toxicolgicos (indicar da, mes y ao)

Se practic el examen Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: Resultado (marcar X) Positivo SI / / / / Negativo NO
27. En caso se evidencie afectaciones a la integridad fsica, seale el tipo de afectacin que se presenta en el caso concreto ....... 28. Exmenes de integridad sexual (indicar da, mes y ao)
Se practic el examen Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: Resultado (marcar X) SI / / Positivo / / Negativo NO
30.Evaluaciones psicolgicas:
Se practic el evaluacin Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: SI / / / / NO
31. Evaluaciones psiquitricas:

Se practic el evaluacin Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: SI / / / / NO
c.3. Diligencias relativas a antecedentes patolgicos y de riesgo 32. Examen de VIH (indicar da, mes y ao)
Se practic el examen? Fecha de actuacin: Fecha de recepcin de resultados: Resultado (marcar X) Positivo SI / / / / Negativo NO
278
279
33. Examen de Hepatitis B (indicar da, mes y ao)

S (
No (
37. La estructura de Informe Tcnico Inicial fue: Integrado ( ) Por especialidad ( )
38. Si fue integrado precise la fecha de emisin y recepcin del Informe Tcnico Inicial:
Fecha de emisin de informe integrado / / / /
34.Examen de Tuberculosis (indicar da, mes y ao)

Fecha de recepcin de informe integrado
39. Si la estructura del informe fue por especialidad, precise la fecha de emisin y recepcin:
Tipo Social Psicolgico Marcar X Fecha de actuacin / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / /
35. Examen de Enfermedades de Transmisin Sexual:

Mdico
40. El informe tcnico inicial fue elaborado por (marcar X):

Centro de Atencin Residencial Centro hospitalario del Minsa INABIF Otra entidad (especificar):
c.4. Informes del Equipo Tcnico Multidisciplinario: A) Informe tcnico inicial 36. Se elabor un Informe Tcnico Inicial? 280
B) Informes tcnicos evolutivos 41. Se elaboraron Informes Evolutivos? 281
S (
No (
Social Psicolgico Mdico
/ / /
/ / /
/ / /
/ / /
42. La estructura de los informes evolutivos fue: Integrados ( ) Por especialidad ( )
43. En caso de informe integrado, precisar fecha de emisin y recepcin:

N de informe Informe integrado 1 Informe integrado 2 Informe integrado 3 Fecha de actuacin / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / / Dan cuenta del trabajo de reinsercin familiar Si Si Si No No No
45. Los informes sociales y psicolgicos evolutivos dan cuentan del trabajo de reinsercin? (Marcar X)
1 Informe evolutivo Social Psicolgico Si Si No No
44. En caso de informes por especialidad, precisar tipos de informes emitidos, fechas de emisin y recepcin:
1 Informe evolutivo Tipo Social Psicolgico Mdico Tipo Social Psicolgico Mdico Tipo Marcar X Marcar X Marcar X Fecha de actuacin / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / /
46. Los informes evolutivos fueron elaborados por (marcar X):

Centro de Atencin Residencial Centro hospitalario del Minsa INABIF
2 Informe evolutivo Fecha de actuacin / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / /
Otra entidad (especificar):
3 Informe evolutivo Fecha de actuacin Fecha de recepcin
282
283
c.5. Diligencias orientadas a la bsqueda, ubicacin e identificacin de los nios, nias y adolescentes; padres, familiares o terceros responsables 47. Se solicit informacin a la autoridad policial sobre la existencia de denuncia por desaparicin o secuestro de la persona menor de edad? S ( ) No ( )
50. Se solicit al Reniec informacin sobre:

Parientes Padres y madres biolgicos Familiares Terceros responsables Si Si Si Marcar X No No No
48. Dependencia policial a la que se envi solicitud, fecha de emisin y recepcin, tipo de resultado:
Dependencia Divisin de personas desaparecidas Otra dependencia (especificar): Marcar X Fecha de emisin / / Fecha de recepcin / / Resultados Positivo Negativo
51. Precise fecha de emisin y recepcin de la informacin (consignar la fecha de la primera solicitud en caso de pluralidad de pedidos):
Se solicit informacin de: Padres y madres biolgicos Familiares Terceros responsables Fecha de emisin / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / / Resultados Positivo Positivo Positivo Negativo Negativo Negativo
49. Precise si se conoce el domicilio de:

Parientes Padres y madres biolgicos Familiares Terceros responsables Marcar X Si Si Si No No No
52. Se solicit a PNP bsqueda y ubicacin de padres, familiares o terceros responsables? S ( ) No ( )
53. Se efectuaron notificaciones de padres o terceros responsables a travs de medios de comunicacin? (consignar fecha de primera publicacin o emisin de mensajes): S ( ) No ( )
284
285
54. Precise el medio de comunicacin utilizado, fecha de emisin y recepcin de los documentos que acreditan las notificaciones.
Medio de comunicacin utilizado Diario Oficial El Peruano Diario de mayor circulacin Radioemisora oficial / Fecha de emisin / / / / / Fecha de recepcin / / / / / /
57. Declaracin del nio/a o adolescente

Declaracin del nio/a o adolescente 1 Se le tom su declaracin: En caso de respuesta afirmativa en qu fecha: Estuvo presente el Fiscal Cont con abogado de oficio S / S S a) Se neg a declarar Si no declar, cules fueron los motivos (marcar x): b) Incapacidad para expresarse verbalmente c) No fue debidamente notificado Otro motivos (especificar): / No No No
55. Se difundi imagen de menor de edad en medios de comunicacin (televisin)? S ( ) No ( )
56. Fecha de difusin y resultado:

Fecha de difusin / / / / Resultado Positivo Positivo Negativo Negativo
Declaracin del nio/a o adolescente 2 Se le tom su declaracin: En caso de respuesta afirmativa en qu fecha: Estuvo presente el Fiscal Cont con abogado de oficio S / S S a) Se neg a declarar b) Incapacidad para expresarse verbalmente c) No fue debidamente notificado Otro motivos (especificar): / No No No
c.7. Declaraciones de nios, nias y adolescentes padres, familiares y/o terceros responsables
Si no declar, cules fueron los motivos (marcar x):
286
287
58. Declaracin del padre:

Prest su declaracin En caso de respuesta negativa, fue por su voluntad? Fecha de declaracin Cont con abogado defensor En caso afirmativo, el abogado fue: Estuvo presente el Fiscal SI Particular SI SI SI / NO NO / NO De oficio NO
61. Declaracin de familiares (2)

abuelo/a padrastro, madrastra hermano/a Vnculo con el/la menor de edad to/a Otro (especificar):
59. Declaracin de la madre:

Prest su declaracin En caso de respuesta negativa, fue por su voluntad? Fecha de declaracin Cont con abogado defensor En caso afirmativo, el abogado fue: Estuvo presente el Fiscal SI SI / SI Particular SI NO NO / NO De oficio NO
Se le tom su declaracin Fecha de declaracin Cont con abogado defensor En caso afirmativo, el abogado fue: Estuvo presente el Fiscal
SI / SI Particular SI
NO / NO De oficio NO
62. Declaracin de terceros responsables (1)

padrino madrina tutor/a Vnculo con el/la menor de edad vecino/a Otro (especificar): Se le tom su declaracin Fecha de declaracin Cont con abogado defensor En caso afirmativo, el abogado fue: SI / SI Particular SI NO / NO De oficio NO
60. Declaracin de familiares (1)

abuelo/a padrastro, madrastra hermano/a Vnculo con el/la menor de edad to/a Primo/a Otro (especificar): Se le tom su declaracin Fecha de declaracin Cont con abogado defensor En caso afirmativo, el abogado fue: Estuvo presente el Fiscal SI Particular SI SI / NO / NO De oficio NO
Estuvo presente el Fiscal
288
289
63. Declaracin de terceros responsables (2)

padrino madrina tutor/a Vnculo con el/la menor de edad vecino/a Otro (especificar): Se le tom su declaracin Fecha de declaracin Contaron con abogado defensor En caso afirmativo, el abogado fue: Estuvo presente el Fiscal SI Particular SI SI / NO / NO De oficio NO
67. Tipo de evaluacin y/o examen, fecha de actuacin y recepcin de los resultados (marcar x):
Precise el tipo de Fecha de actuacin evaluacin y/o examen / / / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / / / /
68. Se realizaron evaluaciones y/o exmenes a la madre del menor de edad? S ( ) No ( ) 69. Tipo de evaluacin y/o examen, fecha de actuacin y recepcin de resultados:
Precise el tipo de evaluacin y/o examen Fecha de actuacin / / / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / / / /
c.8. Visitas inopinadas a las familias 64. Se realizaron visitas inopinadas a la familia de la persona menor de edad? S ( ) No ( )
65. En caso de respuesta afirmativa, precise el nmero de visitas inopinadas que se llevaron a cabo: visitas. c.9. Evaluaciones y exmenes de padres, familiares o terceros responsables A) De padres 66. Se realizaron evaluaciones y/o exmenes al padre del menor de edad? S ( ) No ( ) B) De Familiares
70. Se realizaron evaluaciones y/o exmenes a los familiares del menor de edad? S ( ) No ( )
290
291
71. Vnculo con el menor de edad (abuelo/a, padrastro o madrastra, hermano/a, to/a u otro); tipo de evaluacin y/ o examen, fecha de actuacin y recepcin:
Indique vnculo con el menor de edad Precise el tipo de evaluacin y/o examen Fecha de actuacin / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / /
75. Precise el tipo de diligencias complementarias actuadas:

Tipo de diligencias o exmenes Fecha de actuacin / / / / / / / / Fecha de recepcin / / / / / / / /
c) De Terceros responsables 72. Se realizaron evaluaciones y/o exmenes a los terceros responsables del menor de edad? S ( ) No ( )
D) Etapa Decisoria Procedimiento Administrativo 76. El Inabif emiti informe final?: S ( ) No ( ) / ( ) ) /
73. Vnculo con el menor de edad (padrino, madrina, tutor/a, vecino/a, u otra), tipo de evaluacin y/ examen, fecha de actuacin y recepcin de los resultados:
Indique vnculo con el menor de edad
Precise el tipo de evaluacin y/o examen
77. Fecha de emisin de informe final: 78. Conclusin del Informe: Acreditado el abandono
Fecha de actuacin / / / / / / / /
Fecha de recepcin / / / / / / / /
No acreditado el abandono (
79. Das transcurridos entre la ltima diligencia y emisin de informe: .. das 80. Fecha de envo de expediente al Juzgado: / /
74. Se actuaron otras diligencias complementarias S ( ) No ( )
81. Juzgado efectu devolucin de expediente para realizacin de diligencias: S ( ) No ( )
292
293
82. Precise las diligencias a realizar (especificar): _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ 83. Fechas de reenvo de expediente a UGIT y devolucin (indicar da, mes y ao):
Fecha de envo a UGIT Fecha de devolucin / / / /
87. Fechas de envo de expediente a UGIT y devolucin (indicar da, mes y ao):
Fecha de envo a UGIT Fecha de devolucin / / / /
Procedimiento Administrativo y Judicial 88. Fecha de emisin de Dictamen Fiscal: / 89. Sentido del dictamen: Declarando el abandono ( No ha lugar al abandono ( ) )
90. Del contenido de los dictmenes se infiere que (marcar x):

Categoras Se fundamentan directamente en los informes evolutivos Se fundamentan directamente en los informes finales del Inabif Toman en consideracin la opinin de los nios, nias y adolescentes Se fundamentan expresa o tcitamente en el derecho a vivir en una familia Las conclusiones reflejan claramente una posicin que corresponde con la doctrina de la situacin irregular (tutelar) La situacin econmica de la familia se revela como un motivo principal para declarar el abandono Otra (especificar): Marcar X F.J.
84. Fecha de remisin de expediente a Fiscala para expedicin de dictamen: / /
85. Fiscal solicit informacin o pedido complementario? S ( ) No ( )
86. Precise el tipo de informacin o pedido solicitada (especificar): _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________ _____________________________________________
294
295
91. Fecha de devolucin de expediente a Juzgado: /
92. Fecha de expedicin de resolucin final del Juzgado: / / 93. Precise los das transcurridos entre la fecha de actuacin o recepcin de ltima diligencia y la emisin de resolucin judicial de primer grado. . das. 94. Sentido de la resolucin judicial: Declarando el abandono ( No ha lugar al abandono ( ) )
97. Precise si a los siguientes sujetos procesales se le notific la resolucin:

Sujetos Fiscal Padres y madres Familiares Terceros Defensor/a Marcar X Si Si Si Si Si No No No No No
E) Etapa Impugnatoria 98. La resolucin judicial fue impugnada: S ( ) No ( / ) /
95. Del contenido de las resoluciones judiciales se infiere que (marcar x):
Categoras Se fundamentan directamente en los informes evolutivos Se fundamentan directamente en los informes finales del Inabif Toman en consideracin la opinin de los nios, nias y adolescentes Se fundamentan expresa o tcitamente en el derecho a vivir en una familia Las conclusiones reflejan claramente una posicin que corresponde con la doctrina de la situacin irregular (tutelar) La situacin econmica de la familia se revela como un motivo principal para declarar el abandono Otra (especificar): Marcar X F.J.
99. Fecha de impugnacin:
100. El recurso fue interpuesto por (marcar X):

Sujeto procesal Ministerio Pblico Padres y madres biolgicos Familiares Terceros responsables Director/a de CAR Defensor/a de Oficio Marcar X Fecha de impugnacin / / / / / / / / / / / /
96. Se remiti informe al Ministerio Pblico dando cuenta de existencia de ilcitos penales: S ( 296 ) No ( )
101. El contenido de la resolucin del superior jerrquico fue: Confirmatoria ( ) Revocatoria ( ) 297
102. Sentido de la resolucin de segunda instancia (marcar x):

Confirmando la resolucin que declara el abandono Confirmando la resolucin de No Lugar al abandono Revocando la resolucin que declara el abandono Revocando la resolucin de No Lugar al abandono
103. Precise los motivos de la resolucin revocatoria: _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________
104. Fecha de expedicin de resolucin de segundo grado: / / 105. En caso de no haber sido impugnada, sealar fecha de emisin de resolucin declarando consentida la resolucin de primer grado: / / 106. Fecha de remisin de expediente al Mimdes-Inabif: / / 107. Observaciones Finales: ____________________________________________ 298 299

Informe Defensorial #153

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Nios, nias y adolescentes en abandono: aportes para un nuevo modelo de atencin

Serie Informes Defensoriales - Informe N 153

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29 Al respecto, ver: Defensora del Pueblo. Op. Cit. pp. 144-146.

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34 Defensora del Pueblo. Op. Cit., p. 125.

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38 Campoy Cervera, Ignacio. Op. Cit. pp., 297 y 298.

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