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May Claves para disear opciones de poltica Tal vez no es equivocado considerar que la elaboracin de polticas es un arte que

practican los individuos realmente creativos, pero es cierto tambin que la literatura existente no ofrece la mnima gua de accin para aquellos analistas que no creen tener tan genial capacidad. Un buen analista emplea una buena dosis de creatividad y algunas otras habilidades para concebir y elaborar opciones de solucin a los problemas. Pero etiquetar simplemente esa tarea como un arte apreciado por muchos pero practicado por pocos no resulta muy constructivo. May ofrece algunas sugerencias con el fin de ayudar a los analistas en sus tareas de crear y presentar opciones de poltica; propone analizar las concepciones errneas acerca de las opciones de solucin a los problemas de las polticas, y revisar los modos incorrectos de elaborar las propuestas alternativas. 1. Algunos errores en la manera de concebir las opciones de poltica Segn May, esta el mito de creer que siempre existe LA solucin para un problema dado y que la labor del analista consiste en descubrir tal solucin. En realidad, las OPCIONES DE POLITICA no son ms que hiptesis tentativas acerca de cules cursos de accin pueden conducir a resolver los diferentes aspectos de los problemas existentes, de modo que en el resultado final las condiciones experimenten un avance sustancial respecto de las condiciones iniciales. La TAREA DEL ANALISTA consiste en elaborar varios cursos de accin conforme a criterios relevantes, para luego dilucidar cual de estos es el ms adecuado. Dos errores frecuentes: A. Los problemas definen las soluciones (Cita a Moore: si los propsitos de una poltica son pobremente descritos, es muy posible ignorar o subvalorar ciertos efectos importantes de las propuestas de poltica. Si se pasan por alto las variables importantes que afectan el comportamiento de un sistema, es posible perder de vista cules son las oportunidades o las restricciones significativas de la eleccin de polticas. En cualquiera de los casos, la recomendacin de la poltica a seguir ser inadecuada.) Para May entender el alcance y la complejidad de un problema es esencial para diagnosticar cules son los puntos de apoyo de las diferentes opciones de accin. Pero el error esta en considerar que una vez defini el problema se tiene siempre a mano la solucin disponible. Un estilo rgido de anlisis que insista en definir primero el problema antes de buscar sus posibles soluciones llegar a problemas sin solucin factible. Para evitar este problema, lo ms sencillo es encontrar un mtodo de anlisis menos rgido que no lo encierre prematuramente a uno en una definicin muy particular del problema. El mtodo de anlisis menos rgido incorpora un proceso permanente de reformulacin de la estrategia y de redefinicin del problema, que permite llegar a lo que Wildavsky llama un problema susceptible de resolverse con los recursos que se tienen a mano. La confianza excesiva en la necesidad de tener el problema definido antes de pensar en las posibles medidas a tomar tiene otra consecuencia: forzar al analista a tomar varios atajospara poder seguir adelante con el anlisis: -Clasificar mal los problemas. Por ejemplo, se puede etiquetar un problema de prestacin de servicios como de distribucin o de eficiencia en la asignacin, lo que llevara a buscar distintas soluciones en cada caso (conclusin ma). Los problemas no pueden ser encuadrados en esquemas rgidos, porque se corre el riesgo de ignorar otros aspectos que podran ser fundamentales. -Aplicar las soluciones en existencia. Un segundo atajo es elaborar un paquete de opciones de polticas que parezcan slidas a primera vista, pero que en la realidad no resuelven el problema en cuestin (Ej. Fijacin e precios para regular el deterioro ambiental). El uso irrestricto de las soluciones en existencia conduce a que la solucin no sea adecuada para el problema. En la mayora de los casos atacan los sntomas del problema ms que resolverlos de raz. -Prescribir acciones de arriba hacia abajo. Es tpico de los analistas prescribir alternativas de accin con esquemas jerrquicos, especificando todos los objetivos y todas las acciones necesarias para realizarlos. Este tipo de criterios terminan siendo un fracaso por no prever los problemas de su implementacin. Richard Elmore ha elaborado un enfoque alternativo, el mapeo retrospectivo que toma en cuenta, apenas se comienzan a elaborar las opciones de poltica, los cambios que podran inducirse en el mismo lugar de la prestacin de servicios. El mapeo retrospectivo conlleva al mismo tiempo un entendimiento del problema y un diagnostico de los puntos centrales para la formulacin de distintas opciones de polticas.

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Existe una mejor alternativa Lo que hacen las polticas eficaces es transformar las condiciones iniciales en otras que representan problemas de menor envergadura. Debido a que las metas a las que queremos llegar con la solucin de problemas son en general conflictivas, sera algo asombroso poder formular una propuesta total y superior de poltica, una que contemple y satisfaga todos los criterios. Los analistas de poltica actan como si existiera LA alternativa todopoderosa capaz de resolver enteramente un problema. Majone seala que no hay ninguna poltica que por si sola sea capaz de lograr uniformemente eficacia ambiental, eficacia econmica, factibilidad poltica y administrativa, flexibilidad y compatibilidad, en el marco institucional de una economa de mercado. Para May, presentar las diversas opciones de manera que solo una se desprenda como la opcin a seguir sin ms, puede tener sentido cuando se trata de vender una nica propuesta de poltica, pero puede resultar peligroso como punto de partida y mtodo de anlisis. -Fingir alternativas. Con frecuencia, el anlisis tiende a presentar solo una alternativa genuina. La receta ordena: empiece con una alternativa fracasada, agregue una propuesta disparatada y ubquese en el medio con una propuesta que ganara por default. Generalmente, la fuerza de un anlisis radica no en la bsqueda de LA respuesta (que casi nunca existe) sino en esclarecer las diferencias que corren entre las varias respuestas diversas a los problemas. En otras palabras, un anlisis til es aquel que construye y compara dos o ms polticas, que son aceptables en trminos del criterio relevante para el problema en cuestin. No tiene sentido comparar polticas que no caigan dentro del mbito de lo aceptable, ni tiene mucho sentido construir alternativas artificiales e inaceptables para refutarlas inmediatamente. Dado que ninguna de las alternativas puede ser superior en todos y cada uno de los criterios relevantes, es necesario sopesar las diferentes ventajas y desventajas de las metas en el momento de elegir el curso de accin. La fuerza de un anlisis radica precisamente en ayudar a dilucidar los ajustes entre los pro y los contra de los diferentes objetivos. Contrastar opciones artificiales de accin elaboradas con el fin de descartarlas inmediatamente, puede ser til para saber lo que no hay que hacer, pero no es til para saber que se puede y debe hacer. -Hacer todo a la vez. Si se trabaja pensando en que existe LA alternativa, lo ms probable es que se caiga en formular alternativas resuelve todo, en panacea. Las propuestas de poltica raras veces funcionan cuando toman la forma de ataques exhaustivos a los problemas, pues raramente existen los recursos necesarios para declarar la guerra total a un problema. En general es muy difcil poder disear polticas que abarquen todos los aspectos de un problema. Las polticas alternativas son en la mayora de los casos paquetes imperfectos de acciones cuya fuerza radica en que atacan suficientes puntos clave de un problema como para reducirlo a sus mnimas consecuencias. Entender las limitaciones de cualquier alternativa es un punto de partida muy importante en el diseo de las polticas. 2. Sugerencias para el oficio de crear diversas opciones de poltica A. Determinar las intervenciones factibles Las intervenciones factibles, es decir, la conceptualizacin de los tipos de accin viables, requieren que el analista posea el sentido de lo que se puede hacer y lo que se debe hacer. Lo que realmente puede hacer una organizacin depende de los factores que puede alterar (Moore), en el marco del contexto en el que opera (Forester). - Un enfoque til para explorar cules son las acciones viables para resolver un problema es localizar y conceptuar desde el principio los factores que pueden ser manipulados y modificados en el ataque a uno o ms aspectos de un problema. Estos factores pueden ser pensados como las variables de una poltica - Despus de identificar lo que parecen ser las variables fundamentales de una poltica, es necesario averiguar hasta donde se puede manipular cada variable. B. Identificar las variables de las polticas Para identificar las variables de las polticas hay que entender el contexto en que opera una organizacin y tener un conocimiento especfico del problema. Si uno puede esbozar un modelo descriptivo de los factores que ocasionan los problemas y visualizar claramente los incentivos que requieren los diferentes actores involucrados (usando el

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mapeo retrospectivo) el anlisis se torna ms sencillo que si se tiene un conocimiento vago de los problemas. May dice que Moore ilustra este punto con el problema del consumo de herona y construye un modelo sencillo de los factores que inciden en el aumento de heroinmanos y en su disminucin para proporcionar una base a partir de la cual sugerir acciones posibles que aborden el problema de la herona. El analista deber confiar en su habilidad para reunir la informacin disponible que le pueda seguir de gua en la formulacin de polticas viables, por ejemplo: -hablar con los expertos que se han enfrentado al mismo problema y leer los estudios publicados al respecto, puede proporcionar perspectivas muy valiosas en torno de las polticas actualmente en operacin y sobre algunas acciones alternativas. -lo que haya o no funcionando en el pasado puede proveer claves relevantes sobre la posibilidad de influir en las diversas variables de una poltica, especialmente si la estructura y el contexto del problema no han variado mayormente. -las experiencias de otras entidades gubernamentales o de otras organizaciones al enfrentar sus problemas, proporcionan una buena gua para estimar la influencia que se puede ejercer en las distintas variables de una poltica. Aunque el riesgo de cualquier analoga es el de clasificar mal los problemas como si fueran similares a otros sin serlo. C. Armar estrategias alternativas Despus de llegar a una comprensin de las variables fundamentales de una poltica y del alcance de las intervenciones posibles, se puede proceder a empacarlas acciones potenciales en conjuntos de estrategias competitivas. El termino estrategias es mas apropiado que alternativas u opciones, dado que expresa bien el hecho de que las polticas contendientes buscan manipular el mismo conjunto de variables de una poltica. La transformacin de los distintos niveles de las variables de una poltica en estrategias alternativas no es un simple proceso de modificacin. Para formular paquetes viables de acciones, uno debe ser capaz de conceptualizar los modos en que los diferentes niveles de variables pueden ser compatibles entre si. Se puede llegar a formular un conjunto razonable de opciones si se procede reiterativamente, intentando nuevas combinaciones de intervencin o manipulacin, evaluando los resultados de las combinaciones y reformulando las estrategias con base en las evaluaciones. No existe una respuesta correcta a un problema: lo nico cierto es que algunas combinaciones de elementos son mejores que otras en su balance y con referencia a un criterio especifico. Segundo, las estrategias son combinaciones apelmazadas de varios componentes de una poltica, no cursos nicos de accin. D. Confrontar limites cognoscitivos Se pueden disear muchas estrategias utilizando el mtodo apenas descrito. Sin embargo, en la prctica, solo pueden tomar en cuenta un nmero muy limitado de estrategias alternativas. Consideraciones como la calidad de la informacin disponible, los recursos computacionales, los lmites cognoscitivos del analista, el nmero de opciones que se pueden tomar en cuenta al mismo tiempo. Por consiguiente, tienen que elegirse slo algunas alternativas para considerarlas en detalle. No hay un nmero ideal para la cantidad de estrategias alternativas que deben tomarse en cuenta, aunque la prctica parece dictar que tres o cinco alternativas son un nmero razonable para ser tomadas en un momento dado. Pero lo peor que se puede hacer es crear tres estrategias para tener nicamente tres estrategias y ubicarse en el medio, pues esto significa cometer el pecado de fingir alternativas. El proceso aqu descrito implica seguir dos pasos: a saber, identificar primero las intervenciones factibles y luego armar estrategias en el marco de posibles intervenciones.

May

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