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“Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía, y políticas públicas en el Mercosur”, Hacia una ciudadanía plena, INADI

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HACIA UNA CIUDADANIA PLENA

Los desafíos de las políticas antidiscriminatorias en el MERCOSUR

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Hacia una ciudadanía plena
Los desafíos de las políticas antidiscriminatorias en el MERCOSUR

Compiladores: Montero Federico Paikin Damián Makarz Jorge
Investigadoras/es: Gamez Eliana Gómez Cavallini Antonio Holsman Mario Lanfranco Martín Makarz Jorge Montero Federico Murzi Diego Paikin Damián Rojas Gustavo Vázquez Javier

EDICIÓN
INSTITUTO NACIONAL CONTRA LA DISCRIMINACIÓN, LA XENOFOBIA Y EL RACISMO SECRETARIA DE DERECHOS HUMANOS MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS PRESIDENCIA DE LA NACIÓN

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Primera edición
Edición Dirección de Prevención e Investigación de Prácticas Discriminatorias Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Moreno 750 1er piso - C.P. C1091AAP - Buenos Aires - República Argentina TE: (54-011) 4340-9400 - www.inadi.gob.ar Centro de Denuncias TEL: 0800 999 2345

Coordinación: Greta Pena Edición: Silvia Appugliese Diseño: Jackie Miasnik ISBN 978-987-24735-9-4 2009. República Argentina

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Autoridades Nacionales Dra. Cristina Fernández Presidenta de la Nación Sr. Aníbal Fernández Jefe de Gabinete de Ministros

Dr. Julio Alak Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos Dr. Eduardo Duhalde Secretario de Derechos Humanos Autoridades del INADI Dra. María José Lubertino Presidenta del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo Sr. Pedro Mouratian Vicepresidente del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo

Sra. Greta Pena Directora de Prevención e Investigación de Prácticas Discriminatorias

Lic. Jorge Makarz Responsable Área Investigaciones

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Agradecimientos Quisiéramos agradecer al Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), en primer lugar a su presidenta, María José Lubertino, por el apoyo y financiamiento brindado a la propuesta del grupo de jóvenes investigadores/as del Centro de Estudios en Política Internacional (CEPI) que llevamos adelante este trabajo. Vaya también nuestro agradecimiento por su colaboración a Greta Pena, Directora de Prevención e Investigación de Prácticas Discriminatorias del INADI y a Flavio Rapisardi, Coordinador del Área de Foros de la Sociedad Civil del mismo Instituto. Asimismo, quisiéramos destacar la colaboración del personal de la Biblioteca del INADI y la asistencia permanente brindada por Daniel Radduso y Dolores Hellin del Área de Investigación del INADI que coordina Jorge Makarz. La corrección final de los textos estuvo a cargo de Silvia Appugliese. En gran medida, el trabajo que da origen a esta publicación se produjo a través de largas y apasionadas discusiones colectivas que involucraron al conjunto de los/as autores/as, pero quisiéramos destacar la colaboración de Lucas Arce y Rafael Reis por los aportes a la discusión y entrevistas realizadas sobre los casos de Paraguay y Brasil respectivamente. También quisiéramos remarcar los valiosos aportes sobre el fenómeno de la discriminación y los derechos humanos en Argentina de Pablo Slonimsqui y la lectura atenta y los aportes al mismo capítulo de Pablo Gaiano. Por otra parte, las limitaciones que arrastramos en la comprensión del entramado jurídico-legal fueron compensadas en gran medida por la buena predisposición y la gran solvencia profesional de Romina Ojagnan. De igual manera, tuvimos la suerte de que Cristina Zurutuza nos orientara respecto de la cuestión de género y los movimientos de mujeres. Por último, quisiéramos agradecer especialmente a todos y todas los/as especialistas, funcionarios/as y representantes de organizaciones de los países hermanos que participaron del Seminario Internacional “Hacia una Ciudadanía Plena en el MERCOSUR. Por una Política Antidiscriminatoria Regional”, que junto a los miembros/as de la RAADDHH, RIOOD y otras redes regionales, nacionales y locales son también protagonistas, junto a los pueblos de nuestra región, de los desafíos que plantea la transformación de nuestras sociedades en un sentido igualitario.

Federico Montero Buenos Aires, julio de 2009

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Índice

PRIMERA PARTE: INVESTIGACIÓN SOBRE POLITICAS ANTIDISCRIMINATORIAS EN EL MERCOSUR Capítulo I Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía y políticas públicas en el MERCOSUR............................17 Por Federico Montero. I. Introducción....................................................................................................................................................................................................17 II. Normativa e instituciones de la política antidiscriminatoria en los países del MERCOSUR.......................................................................18 III. Discriminación y problemática histórica. Hipótesis sobre la evolución de la ciudadanía...........................................................................25 IV. Más allá del multiculturalismo y las políticas compensatorias: debates contemporáneos y posiciones críticas......................................32 V. Bibliografía....................................................................................................................................................................................................37 Capítulo II La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales..............................................................................................39 Por Damián Paikin. I. Introducción....................................................................................................................................................................................................39 II. El MERCOSUR como espacio de construcción de políticas públicas............................................................................................................39 III. Los Derechos Humanos como nuevo núcleo del MERCOSUR......................................................................................................................41 IV. Combate a la Discriminación y MERCOSUR: El camino necesario hacia la ciudadanía regional...............................................................43 V. El tiempo de la acción regional.....................................................................................................................................................................45 VI. Bibliografía...................................................................................................................................................................................................45 Capítulo III Argentina y su combate político y legal contra la discriminación.....................................................................................47 Por Federico Montero, Antonio Gomez Cavallini, Eliana Gamez y Martín Lanfranco. I. Introducción..................................................................................................................................................................................................47 II. Elementos para una definición provisoria de la “problemática de la discriminación”................................................................................48 III. Evolución del marco legal e institucional de la “problemática de la discriminación” en Argentina...........................................................50 IV. Acción de los movimientos sociales en la lucha contra la discriminación y la expansión de la ciudadanía..............................................60 V. Notas finales: ¿hacia un nuevo paradigma en políticas antidiscriminatorias?............................................................................................68 VI. Bibliografía...................................................................................................................................................................................................69 Capítulo IV Brasil: cuestión de la diferencia, políticas afirmativas y destino de la transición democrática..................................71 Por Federico Montero, Diego Murzi y Javier Vázquez. I. Introducción....................................................................................................................................................................................................71 II. Configuraciones históricas de las discriminaciones en Brasil: racismo y cuestión de género.....................................................................71 III. Marco normativo y diseño de políticas discriminatorias en Brasil. Políticas antidiscriminatorias: del modelo legalista a las políticas activas................................................................................................................................................................................................................82 IV. A modo de conclusión. Sentido de las políticas antidiscriminatorias y disputa por la orientación de la transición democrática en Brasil...........90 V. Bibliografía....................................................................................................................................................................................................93 Capítulo V Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho...............................................95 Por Federico Montero, Mario Holsman y Gustavo Rojas. I. Introducción....................................................................................................................................................................................................95 II. Autoritarismo político, ciudadanía restringida y conservadurismo social en la construcción del Estado Paraguayo..................................96 III. Sociedad Civil y Estado depredador en la fallida transición democrática: el juego de represión y cooptación de las luchas sociales por el reconocimiento......................................................................................................................................................................................100 IV. Estado de las políticas públicas antidiscriminatorias en Paraguay...........................................................................................................106 V. Notas finales: El triunfo de Lugo y un posible punto de inflexión en la fallida transición democrática paraguaya..................................111

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VI. Bibliografía.................................................................................................................................................................................................111 Capítulo VI La discriminación en el Uruguay: de la negación a las políticas de avanzada.............................................................113 Por Mario Holsman y Damián Paikin. I. Introducción..................................................................................................................................................................................................113 II. Instituciones y legislación antidiscriminatoria en el Uruguay....................................................................................................................117 III. Cuestión Afro, comunidad GLTTB y visibilización de la diferencia............................................................................................................121 IV. Ley de Unión Concubinaria: el gran salto en políticas progresistas..........................................................................................................123 V. Reflexiones finales. Continuidades, rupturas y desafíos pendientes.........................................................................................................126 VI. Bibliografía.................................................................................................................................................................................................128 Capítulo VII Derechos Humanos en el MERCOSUR................................................................................................................................131 Por Javier Vázquez I. La RAADDDH: Derechos Humanos y política regional.................................................................................................................................131 II. Algunas teorías de la integración y el caso de la RAADDHH.....................................................................................................................132 III. Política nacional y política regional en la RAADDHH................................................................................................................................134 IV. De lo nacional a lo regional. Cambios en el ámbito de articulación.........................................................................................................138 V. La discriminación en la RAADDHH.............................................................................................................................................................140 VI. La RIOOD ¿complemento a la RAADDHH?.................................................................................................................................................145 VII. Conclusiones.............................................................................................................................................................................................148 VIII. Bibliografía...............................................................................................................................................................................................150 SEGUNDA PARTE: DEBATES SOBRE CIUDADANÍA Y DISCRIMINACIÓN EN EL MERCOSUR “Somos ciudadanos”: Imaginarios, exclusiones y políticas sobre migrantes en la era de la globalización neoliberal.................................155 Por Jorge Makarz Seminario Internacional Hacia una ciudadanía plena en el MERCOSUR. Por una política antidiscriminatoria regional, 02/11/2007.......163 Panel de apertura ...........................................................................................................................................................................................163 La lucha contra la discriminación desde una perspectiva regional, por Pedro Mouratian.............................................................................163 Construir ciudadanía hacia un modelo de integración participativo, democrático, inclusivo, por Damián Paikin.........................................164 Migración y ciudadanía regional...............................................................................................................................................................165 Hacia la categoría de trabajador comunitario, por Nora Pérez Vichich...........................................................................................................165 Hacia la igualdad de derechos entre habitantes nacionales y migrantes, por Federico Agusti.....................................................................168 El combate a la discriminación de los afrodescendientes en Uruguay, por María Elena Martínez...............................................................170 Ciudadanía: participación plena dentro de la comunidad a la que se pertenece, por Eugenio Ambrosi.......................................................172 Género y Diversidad Sexual en el MERCOSUR. La necesidad de una agenda común....................................................................173 Pensar libremente, trabajar sin hambre y vivir sin miedo, por Rosa Posa......................................................................................................173 Orientación sexual y género, categorías protegidas contra la discriminación, por Rolando Jiménez...........................................................174 La problemática de la discriminación en Uruguay, por Margarita Percovich.................................................................................................177 Mujeres y cultura: inclusión social y construcción de ciudadanía, por Antonia Portaneri.............................................................................179 Cierre: la lucha contra la Discriminación en la búsqueda de la ciudadanía regional......................................................................180 Presentación, por Luisa Valmagia...................................................................................................................................................................180 Derechos humanos y discriminación en Paraguay, por Manuel María Paez Monges....................................................................................181 Ciudadanía regional para un proyecto de comunidad política, por Eduardo Sigal.........................................................................................182 Cooperación internacional, la vía más eficaz para lograr sociedades justas y equitativas, por Martvs Antonio Alves das Chagas............183 Una ciudadanía regional en función de nuestra gente, por María José Lubertino.........................................................................................185

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La construcción de una mirada regional de cara al problema de la discriminación Por María José Lubertino
Presidenta del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo; Profesora Asociada a cargo de cátedra de “Principios del Derecho Latinoamericano” en el Ciclo Básico Común y Profesora Adjunta de Derechos Humanos y del Ciclo Profesional Orientado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires.

Tras la reciente crisis del mercado financiero, el mundo parece girar cada vez más hacia un nuevo paradigma de desarrollo, donde el Estado, denostado a lo largo de gran parte de los últimos treinta años, regresa a ser un actor clave para el desenvolvimiento y la regulación de la economía. De este modo, aquellos y aquellas que miraban con escepticismo los nuevos procesos nacidos en Sudamérica, luego del estallido del modelo neoliberal a fines de los ’90, se vuelven hoy a estudiarlos como un camino posible para la superación de la crisis. El modelo, que muchos llamaron populista en forma despectiva, y que nosotros/as hemos preferido denominar de desarrollo autónomo, se fundó en el convencimiento de que el mercado precisaba, por un lado, de un Estado activo para limitarlo y ampliar sus capacidades de distribución de la riqueza y, por el otro, de una mirada regional que permitiera afrontar, de la mano de los socios, la complejidad de un mundo lleno de oportunidades y amenazas. Particularmente sobre este último punto, el ex Presidente Néstor Kirchner, junto con su par de Brasil, Inacio “Lula” Da Silva, confirmaron en la Declaración de Buenos Aires de 2003 su voluntad de fortalecer un espacio regional y dotarlo de visión política y contenido social. Desde ese momento la región, y particularmente el MERCOSUR como ámbito institucional privilegiado, comenzó a generar una serie de políticas e iniciativas que fueron tendiendo a la creación de una mirada común. Particularmente, la creación de la Reunión Especializada de Altas Autoridades de Derechos Humanos (RAADDHH) en 2003, fue un signo claro de este interés. Debatir el ámbito de los Derechos Humanos, debatir su defensa común, generar una mirada compartida sobre el fenómeno migratorio, establecer marcos de acción mancomunados en relación al tráfico de personas, entre otras muchas tareas, nos habla de un proceso que supera lo meramente comercial para instalarse al nivel de la integración de sociedades y culturas. Y si se habla de integrar sociedades y culturas, se está hablando entonces de comenzar a construir una ciudadanía regional, se está hablando de un espacio donde los y las habitantes de estas tierras cuenten con los mismos derechos y sepan de las mismas protecciones. Se está hablando entonces, en definitiva, de construir una región donde el marco legal nos proteja a todos y todas por igual, sin importar si se es argentino/a, brasileño/a, paraguayo/a, uruguayo/a, peruano/a, chileno/a o boliviano/a. Este salto, histórico, que deja de lado antiguos recelos nacionales, debe estar acompañado de un gigantesco esfuerzo de armonización y coordinación por parte de los Estados, para poder, primero, pensar con la misma visión y, segundo, actuar en coordinación contra los flagelos comunes. Y en este sentido, la lucha contra la discriminación coordinada es un punto central. No seremos un bloque en términos sociales, no lograremos avanzar en el marco de una ciudadanía regional, hasta que no definamos en conjunto los derechos individuales y colectivos que debemos defender, empezando por la lucha contra la xenofobia como principal bandera. Discriminar a una persona por su nacionalidad, hecho profundamente arraigado en nuestras sociedades y, particularmente en relación a los/as nacionales de los países vecinos, socava las propias bases del proyecto regional y por tanto, paradójicamente, es un ataque al propio país en tanto su desarrollo sólo es posible en términos ampliados. Pero la lucha contra la discriminación pensada en términos regionales no debe detenerse allí. Nuestra América del Sur, nuestro MERCOSUR, es un entramado de países que han conformado su identidad nacional y los límites de su ciudadanía, excluyendo enormes sectores de la población, como es el caso de los/as afrodescendientes y los/as indígenas; como esa gran mayoría excluida que somos las mujeres, en cada caso con sus particularidades. Amplios sectores de la población que han sido despojados de sus derechos y han sido discriminados/as por años, invisibilizando sus reclamos colectivos. Hoy el MERCOSUR se ha posicionado a nivel mundial como una zona de paz y de respeto a la democracia. Este momento fundacional de construcción de una nueva ciudadanía nos da la posibilidad de posicionar a la región, además, como una zona sin discriminación, de inclusión, pluralidad e igualdad. Desde el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) nos hemos comprometido a no dejar pasar esta oportunidad y así, al importante trabajo que desarrollamos en el marco de la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos (RAADDHH), creando el grupo de trabajo sobre Discriminación que viene realizando un invalorable aporte en temáticas como afrodescendientes, género, orientación sexual, adultos y adultas mayores, entre otros, y al fuerte impulso dado a la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD) creada en el año 2007, hemos decidido sumarle, con la elaboración de este libro, un primer acercamiento al debate sobre el problema de la discriminación en cada uno de los países del MERCOSUR. Entender su génesis, su configuración y su relación con el nacimiento del Estado moderno y la identidad nacional, así como sus expresiones contemporáneas, nos brinda pautas para poder avanzar en la realización de una política común.

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En este sentido, iniciamos el libro con una introducción que pretende definir la forma en que se inserta el debate sobre la discriminación en las sociedades contemporáneas y su vinculación con el debate sobre la ciudadanía. Sobre la base de un análisis comparativo de los principales elementos de las políticas antidiscriminatorias en los países de la región, Federico Montero propone una interpretación sobre la evolución de estas políticas a la luz de tres sucesivas problemáticas históricas comunes a los países de la región, como fueron la transición democrática, las reformas estructurales de cuño neoliberal y la reconstrucción de la Nación luego del giro político que puso fin a la hegemonía neoliberal. Finalmente, el artículo plantea una mirada crítica sobre los principales paradigmas de ciudadanía y discriminación. Posteriormente a esta introducción general sobre la problemática de la discriminación, Damián Paikin nos acerca al fenómeno del MERCOSUR como escenario de construcción de políticas públicas, abriendo el debate sobre soberanía, rol del Estado y participación de la sociedad civil en el escenario regional. Dicho artículo fundamenta la necesidad acuciante de comenzar a pensar la política pública por encima de las lógicas nacionales como única forma de sostener un rol regulatorio de los Estados. Así, paradójicamente, la sesión de soberanía que implicaría un proceso de integración regional es aquí pensado como un fortalecimiento de la misma. Una vez planteado el marco general, la presente investigación profundiza a partir del estudio de casos, en la problemática de cada uno de los países miembros del bloque. Entendido este como un primer acercamiento, su objetivo no se centra tanto en la comparación (aunque esta se encuentra presente), sino en el análisis de cada realidad con el fin de desentrañar las características particulares de la configuración del problema discriminatorio en cada una de las sociedades. Así, en el artículo sobre el caso de Argentina, se analizan las condiciones de emergencia de la problemática de la discriminación en el país, así como el marco constitucional, legal e institucional de las políticas antidiscriminatorias. El capítulo, a cargo de Federico Montero, Antonio Gómez Cavallini, Eliana Gamez y Martín Lanfranco, se complementa con una interpretación sobre la configuración histórica de los reclamos de tres sectores sociales – movimiento de mujeres, pueblos originarios y movimientos GLTTBI -que resultan especialmente significativos para la conformación de la problemática de la discriminación en Argentina por el tipo de tensión que cada una de las demandas de estos sectores plantean a la configuración clásica de la ciudadanía (igualdad efectiva de los derechos, dilemas del multiculturalismo y problema de las diversidades). En el caso de Brasil, el eje central del trabajo se centrará en analizar la constitución de la “democracia racial” como fenómeno de inclusión de la cuestión afro al modelo de construcción de la identidad brasileña. Interesante fenómeno, en el caso de Brasil (a diferencia del uruguayo, como veremos más adelante), la población afrodescendiente es tomada como un punto fundamental del ser nacional. Así, tal cual plantean los autores Diego Murzi, Javier Vázquez y Federico Montero, el elemento afro se incorpora a partir de la idea del lusitropicalismo que viene a romper con la herencia blanca portuguesa. En este marco, en confrontación con la antigua metrópoli, la sociedad brasileña acepta como eje de su conformación el elemento afro para, en ese mismo momento, negarle su especificidad y por tanto su derecho a la particularidad. De esta manera, la cuestión racial en Brasil desaparece durante todo el siglo XX del escenario de las políticas públicas, para ser retomada recién en el nuevo siglo con la llegada del Partido de los Trabajadores al gobierno federal. Contrariamente a esta idea, en el caso uruguayo el elemento afrodescendiente es ignorado en la construcción de la identidad nacional para ser reemplazado por el de crisol de razas de la inmigración europea sobre el cual se funda el Estado batllista. En este marco, los autores Damián Paikin y Mario Holsman encuentran en la construcción del mito igualitario y homogenizador del batllismo el principal elemento que dificultó la construcción de una reflexión sobre la discriminación en Uruguay. Los/as investigadores/as se preguntan al comienzo del capítulo con fraternal perplejidad: “¿Cómo es que Uruguay, país de amplias conquistas sociales a lo largo de su historia y de profundo sentimiento secular, se encontrará a comienzos del siglo XXI como uno de los más atrasados en materia de legislación y políticas antidiscriminatorias del continente?” Y la respuesta está también allí, en una frase de la Directora del Instituto Nacional de las Mujeres, Carmen Beramendi “El espejismo del Uruguay batllista nos hizo pensar que los que nos sentábamos juntos en los bancos de la escuela éramos iguales”. Finalmente, Paraguay aparece como caso en el cual el reciente cambio de gobierno y la de-construcción del Estado dan pie a la aparición de un importante conjunto de fenómenos que, a diferencia del resto de los países, en el Paraguay no se habían desarrollado. Si aceptamos, como plantea la hipótesis de Mario Holsman, Federico Montero y Gustavo Rojas, que la definición de la problemática discriminatoria está íntimamente relacionada con los marcos de ciudadanía y ésta con las tensiones históricas de inclusión/exclusión que surgen de la lucha política, el estado de las políticas antidiscriminatorias en Paraguay podría explicarse por las dificultades de la sociedad civil de ese país para constituir sus demandas al Estado. El volumen recoge además en la segunda parte las intervenciones que tuvieron lugar durante el Primer Seminario Internacional “Hacia una ciudadanía plena en el MERCOSUR. Por una política antidiscriminatoria regional” que realizamos en el marco del Proyecto de Investigación de Políticas Antidiscriminatorias en el MERCOSUR (Convenio INADI-CEPI) en noviembre de 2007 y la introducción a esta temática por parte de Jorge Makarz, responsable del Área de Investigaciones de nuestro Instituto. Sin dudas, el presente trabajo constituye un aporte importante a la compresión de las especificidades nacionales del fenómeno de la discriminación en el MERCOSUR, un avance en los estudios comparados de las políticas antidiscriminatorias en la región y una contribución a la tarea de la construcción de una ciudadanía plena para todas y todos los que nos sentimos parte de nuestra América.

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PRIMERA PARTE:
INVESTIGACIÓN SOBRE POLITICAS ANTIDISCRIMINATORIAS EN EL MERCOSUR

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Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía y políticas públicas en el MERCOSUR

Capítulo I Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía y políticas públicas en el MERCOSUR Por Federico Montero
I. Introducción Desde la recuperación de la democracia en los países del Cono Sur se ha asistido a la emergencia de la temática de la discriminación, de la mano de la problematización de las cuestiones vinculadas con la ciudadanía. La misma se ha instalado con creciente importancia como tema de debate y eje de demandas ciudadanas en el espacio público; como problema social, ha sido objeto de respuestas institucionales de los gobiernos y políticas públicas; y como eje discursivo, ha brindado un espacio de convergencia para la configuración de nuevas identidades político-sociales sustentadas en la denuncia de nuevas formas de exclusión y la reivindicación de la diversidad. En contraposición, el tema ha estado menos presente en la discusión académica, aunque ha sido abordado de la mano de la centralidad que han adquirido las problemática de la ciudadanía, las identidades y los derechos humanos en las democracias contemporáneas y, en particular, en la región. Este artículo se propone contribuir al estudio del problema de la discriminación en los países del MERCOSUR, situándolo como un aspecto significativo de los conflictos contemporáneos por la inclusión y la exclusión que definen la ciudadanía y tomando como punto de partida un análisis de los aspectos salientes de las políticas públicas antidiscriminatorias que existen en cada uno de los países miembros. Asimismo, en este trabajo se presentan las principales hipótesis que orientan la interpretación sobre cada uno de los casos nacionales que conforman el libro. De esta forma, el esfuerzo central de esta introducción estará dirigido a sustentar las hipótesis que permitirán interpretar, en cada uno de los casos nacionales abordados en los capítulos subsiguientes, cómo el problema de la discriminación se ha convertido en una “cuestión socialmente problematizada” (Cefai, 1996; Hilgartner y Bosk, 1988), cuáles han sido los actores que han promovido esta problematización, con qué recursos lo han hecho, y, fundamentalmente, bajo qué circunstancias históricas se ha producido este fenómeno. De los actores que toman posición sobre la cuestión (independientemente de que hayan suscitado su problematización o no), aquel cuyo posicionamiento será más relevante será, claro, el del estado puesto que, como actor, su toma de partido es lo que constituye una política pública y como relación de dominación con legitimidad pública, establece los modos de regulación de las demás relaciones sociales. De este modo:
Una política estatal es esa toma de posición que intenta –o, mas precisamente dice intentar– alguna forma de resolución de la cuestión. Por lo general, incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervención del Estado frente a la cuestión. De aquí que la toma de posición no tiene porque se unívoca homogénea ni permanente (Oszlak y O’Donnell, 1982: 112).

Esto no quita que el propio Estado haya sido quien pueda haber instigado la problematización de una cuestión, lo que de hecho ocurre en muchos casos. Sino que quiere decir que:
[esas] tomas de posición del Estado suelen ser particularmente importante, no sólo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias, sino, también porque así suelen considerarlo otros actores sociales. Estas tomas de posición son importantes factores en la definición del contenido y la explicación de la existencia misma de posiciones de otros actores, y en ese sentido son puntos o nudos particularmente importantes en una secuencia de interacciones (Oszlak y O’Donnell, 1982: 117).

Aunque el foco esté centrado en las políticas públicas, se procurará evitar concepciones que hacen de estas respuestas del estado un mero acto reflejo o respuesta aislada: el enfoque que se le da a la problemática específica se da en el marco de un momento histórico y en un contexto determinado sin el cual no se la podría comprender. A su vez, este enfoque dinámico sobre la configuración de las políticas públicas y la relación entre el estado - como un actor en el proceso social desarrollado en torno a una cuestión – y la sociedad civil, arroja luz sobre la evolución y el cambio en las instituciones y las políticas del estado. En relación al origen de esa tematización, lo remitiremos no sólo, siguiendo a Ozslak y O’Donnell, a la dinámica social y a las “cuestiones socialmente problematizadas” sino también a las herencias culturales y estructuras institucionales del estado, como lo expresan en su modelo Skopcpol y Amenta (1986) y los estudios sobre políticas públicas que se inscriben en la corriente que se ha dado en denominar “institucionalismo histórico”.

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Capítulo I

Volviendo entonces a la cuestión de la perspectiva general sobre la discriminación, reafirmamos la necesidad de sostener una doble dimensión en su estudio, que atienda tanto a las definiciones socialmente aceptadas sobre lo que se consideran prácticas sociales discriminatorias en un lugar y un momento determinado (que en gran medida dependen de las demandas sociales que se instalan bajo estos reclamos), como a las respuestas del Estado, en términos de políticas públicas, ante las demandas sociales que denuncian esas prácticas sociales discriminatorias. De esta forma, la interpretación sobre la problemática de la discriminación en cada país supone, por lo menos dos series de interrogantes. En primer lugar, en relación a los modos de instalación del problema de la discriminación en la sociedad: ¿Cuándo determinados sectores sociales comienzan a considerarse como ‘discriminados’? ¿Cómo se resignifican “viejos problemas” bajo la nueva forma? ¿Cuándo es posible hablar de sujetos que se reivindican como discriminados? ¿Cuando se instituye una identidad en torno al ser objeto de discriminación? O, lo que es lo mismo, ¿Cuándo se problematiza la cuestión discriminatoria? ¿Quiénes la problematizan? Por otra parte, la segunda serie de interrogantes se dirige a las respuestas del estado en términos de políticas públicas: ¿Cuáles son las modalidades de aparición de la cuestión discriminatoria? ¿Qué demandas plantea? ¿Cuándo es objeto de una política pública? ¿Qué sentido adoptan las políticas públicas que buscan darle solución? ¿Cómo se presenta el entramado institucional que surge de esas políticas públicas? Sobre la base de estas proposiciones e interrogantes generales, en la segunda sección del artículo haremos un breve recorrido comparativo por las principales respuestas normativas e institucionales a la “problemática de la discriminación” por parte de los estados miembros del MERCOSUR, como parte de la realidad de América Latina en su conjunto. Sobre esta base, propondremos en la tercera sección un patrón de interpretación sobre la evolución de las prácticas discriminatorias y de las políticas antidiscriminatorias a la luz de su institución política dentro tres sucesivas “problemáticas históricas” comunes a los países de la región, como fueron la transición democrática, las reformas estructurales de cuño neoliberal y la reconstrucción de la nación luego del giro político que cuestiona la hegemonía neoliberal. A partir del sentido general de la problemática histórica de cada uno de estos momentos, hemos podido interpretar las condiciones de emergencia y la orientación de las principales políticas antidiscriminatorias de los países del MERCOSUR e identificar los paradigmas dominantes – “no discriminación” y “valoración de la diferencia” – que subyacen a la resignificación del principio de igualdad en cada caso y que reconfiguran las relaciones de inclusión y excusión que definen la ciudadanía, sin perder de vista que la interacción entre la constitución de las demandas e identidades de los grupos discriminados y la de las respuestas en términos legales e institucionales por parte del estado (las políticas públicas). Al respecto, García Delgado y Nossetto afirman que:
(…) ciudadanía significa pertenencia, identidad y derechos en relación a una determinada comunidad política. La construcción de la ciudadanía, en ese sentido, es un proceso histórico, vinculado a luchas populares, en principio asociadas a la conquista de la autonomía y reorganización nacional y, posteriormente, orientadas a la adquisición de derechos (2004: 2)

Finalmente, en la cuarta sección, analizaremos, a la luz de los aspectos relevantes del debate contemporáneo sobre la ciudadanía y las identidades, las tensiones y dificultades que resultan del enfoque de la nueva problemática histórica a partir de los paradigmas de la diferencia, en particular del multiculturalismo. Como alternativa, propondremos una mirada crítica sobre el problema de la discriminación como síntoma. II. Normativa e instituciones de la política antidiscriminatoria en los países del MERCOSUR El Informe sobre la Discriminación en Iberoamérica 20081 , editado por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED) de México, analiza los distintos dispositivos institucionales y legales que los países de Iberoamérica han desarrollado en los últimos 15 años en la lucha contra la discriminación, como una contribución al trabajo de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD), en la articulación de políticas antidiscriminatorias en Iberoamérica. Como tal, resulta un punto de partida ineludible para un análisis de la cuestión a nivel del MERCOSUR y un aporte valioso para todo estudio que tenga como objetivo profundizar en el conocimiento de la problemática, ampliándola desde la perspectiva institucional hacia los modos de configuración sociológicos e históricos del fenómeno y hacia una comprensión política del sentido de esta evolución, como pretende el presente trabajo. Cabe comenzar, entonces, por el punto de partida del Informe: de acuerdo con datos de las encuestas y relevamientos disponibles, existe en los países de Iberoamérica una mayoritaria percepción sobre la existencia de prácticas sociales discriminatorias basadas en prejuicios, estereotipos sociales o raciales y de otro tipo, que reproducen subvaloración y subrepresentación de individuos de determinados grupos en sus actividades sociales, económicas, políticas y culturales. Por citar algunos ejemplos, el 84% de los encuestados en Argentina cree que
1 “Con base en la información proporcionada por los organismos públicos encargados del combate institucional contra la discriminación, la perspectiva legalinstitucional del Informe abarca aspectos relacionados con la inclusión constitucional y legal de cláusulas o disposiciones antidiscriminatorias, la implementación de políticas públicas, los presupuestos asignados al combate de la discriminación, la ejecución de programa educativos y campañas de comunicación, así como la relación que guarda con las OSC [organizaciones de la sociedad civil]” (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 16)

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en su país existen prácticas discriminatorias que afectan principalmente a migrantes, sectores de bajos recursos económicos, gays, lesbianas y travestis, y personas con sobrepeso; en Guatemala, más del 94% de la ciudadanía reconoce la existencia de racismo en su sociedad e identifica a los indígenas como el grupo social que más lo sufre; en México, el 80% de los encuestados creen que las personas con discapacidad, personas viviendo con VIH-SIDA, indígenas, homosexuales, ancianos y madres solteras tienen razón al sentirse discriminados; en Perú existe un amplio consenso en que los indígenas, homosexuales, lesbianas y personas con discapacidad ven seriamente limitados sus derechos; en Brasil, un 17% declaró haberse sentido discriminado alguna vez por su color de piel, raza o etnia (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 2022). Un rápido comentario sobre estos datos obliga a destacar, en primer lugar, la extendida percepción y conciencia sobre las prácticas antidiscriminatorias en la región, así como también la identificación de los llamados “grupos vulnerados” – mujeres; niñas, niños y jóvenes; migrantes; refugiados y personas en situación de desplazamiento; adultos y adultas mayores; personas que viven con VIH-SIDA; comunidad GLTTB; pueblos indígenas; afrodescendientes; grupos étnicos; minorías religiosas; personas con discapacidades; personas en situación de encierro - como los principales afectados por estas prácticas. Por otra parte, otro dato significativo es la percepción de que la situación de discriminación se superpone o potencia en distintos planos -por ejemplo, el caso de las mujeres o jóvenes de comunidades discriminadas como los afrodescendientes- y que encuentra como sustrato la reproducción de la profunda desigualdad socioeconómica y los elevados índices de pobreza en la región. Asimismo, la condición socioeconómica es percibida como un factor de discriminación en sí misma: el 25% de los entrevistados brasileros, el 14% de los guatemaltecos, el 13% de los chilenos y el 45% de los peruanos afirmó que su condición económica era la razón del rechazo y la actitud segregatoria; mientras que el 88% de los entrevistados en Argentina estima que los sectores populares son “fuertemente discriminados”. De esta forma, los prejuicios y las prácticas discriminatorias en la región, lejos de ser un problema de “minorías” se perciben como combinados e inseparables de una condición estructural –la desigualdad social - que afecta a las grandes mayorías de la población. Al respecto, conviene recordar que los criterios sucesivos de inclusión y exclusión que definen la ciudadanía revelan la imbricación entre desigualdad social y discriminación en los países de América Latina:
Importa recordar que la ciudadanía, como cualquier sistema clasificatorio, involucra un principio de inclusión que define criterios de exclusión (…) Por medio del voto censatario se negaron inicialmente los derechos políticos a los pobres. De la misma manera, con base al criterio de autonomía se justificó la prohibición de participación de las mujeres en la esfera pública y la ausencia de la intervención del Estado en la esfera doméstica, así como también la negación de la ciudadanía a los portadores de necesidades especiales. La autonomía fue siempre definida como una cierta inserción en la esfera productiva, correspondiente al varón trabajador en el mercado formal, siendo los demás considerados dependientes y tutelados (Fleury, 1998).

Frente a esta situación, las respuestas de los estados de la región en términos legales e institucionales, han sido crecientes en los últimos 25 años, consolidándose a la par de los regímenes democráticos tras los ciclos autoritarios: los cuatro países del MERCOSUR han acompañado la tendencia regional de incorporación en el texto constitucional de cláusulas que reconocen la igualdad de derechos de todas las personas, la protección de grupos vulnerables, la adopción de medidas para grupos discriminados y la sanción de actos discriminatorios. Asimismo, han firmado tratados internacionales de derechos humanos que incluyen cláusulas antidiscriminatorias (ver CUADROS 1 y 2), incorporando en su derecho interno el derecho internacional de los derechos humanos, cuya vigencia, como veremos más adelante, ha sido condición de posibilidad para la emergencia y desarrollo de la propia problemática de la discriminación.

CUADRO 1: Principales instrumentos internacionales de combate a la discriminación
La prohibición de discriminación en los principales instrumentos internacionales de Derechso Humanos Causas de discriminación prohibidas
Sexo Orientación sexual Estado Civil Raza Color Linaje

CADH

PSS

PIDCP

PIDESC

CERD

CEDAW

CDN

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Capítulo I

Origen nacional Origen étnico Idioma Religión Opiniones políticas o de cualquier otra índole Origen social Posición económica Nacimiento Filiación Minusvalía Cualquier otra condición social Fuentes: Las referencias provienen de: - Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), Ley N° 1/89, Arts. 1,17.4,17.5 y 24. - Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,”Protocolo de San Salvador” (PSS). Ley N° 1.040/97, Arts. 3,13.3e, 16 y 18. - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), Ley N°5/92,Arts. 2.1, 3, 14.1, 23.4, 24, 25, 26 y 27. - Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), Ley N° 4/92 (PIDESC), Arts. 2.213, 3, 10.3. - Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CERD), Art. 1. - Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), Art. 1. - Convención de Naciones Unidas sobre Derechos del Niño (CDN), Ley N° 57/90, Art. 214.

CUADRO 2: Ratificación de los principales Tratados Internacionales que contienen cláusulas antidiscriminatorias
Sistema de Naciones Unidas (1) País Cerd Ccpr Argentina Brasil Paraguay Uruguay 1969 1969 2003 1969 1986 1992 1992 1976 Ccpr-op cescr Cedaw Cedaw-Op 1986 1995 1976 1986 1992 1992 1976 1985 1984 1987 1981 2000 2002 2001 2001 Crc 1991 1990 1990 1990 C169 2000 2002 1993 Icrmw 2007 2000 2001 Crpd Sistema Interamericano (2) Cipsevm ciedpd 1996 1995 1995 1996 2000 2001 2002 2001

(1) CERD: Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; CCPR: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; CCPR-OP: Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ; CESCR: Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; CEDAW: Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; CEDAW-OP: Protocolo Facultativo de la Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; CRC: Convención sobre los Derechos del Niño; C169: Convención de la Organización Internacional del Trabajo 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; ICRMW: Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; CRPD: Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. (2) CIPSEVM: Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer; CIEDPD: Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad. Fuente: Informe sobre la Discriminación en Iberoamérica 2008

a. Aspectos normativos: cláusulas constitucionales y leyes reglamentarias El punto de partida para la construcción de las políticas antidiscriminatorias es el reconocimiento del derecho a la “no

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discriminación” en el ordenamiento jurídico de los países del MERCOSUR, en el marco de la doctrina de los derechos humanos. Al respecto, en su Informe, Becerra Gelover y Torres Romero sostienen que:
La introducción del derecho a la no discriminación como un derecho humano tanto en instrumentos jurídicos internacionales como en textos constitucionales nacionales representa un avance muy significativo en el combate y la prevención de la discriminación, pues tal sistematización jurídico-legal sienta las bases para que los Estados reconozcan y garanticen los derechos fundamentales y amplíen las oportunidades de vida de las personas. Del mismo modo, el carácter progresivo de este derecho estimula la protección especial a individuos y grupos de personas que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad y que son objeto (o pueden serlo) de prácticas y actos discriminatorios así como de violación de sus derechos básicos por su pertenencia a un grupo específico (2008: 28)

Desde el punto de vista de la protección del principio de igualdad ante la ley, el Informe distingue entre las cláusulas semi abarcantes – establecen la igualdad entre los individuos ante la ley y medidas de equiparación de derechos y establece algunos casos del mandato a la no discriminación- y omniabarcantes – enumeran un catálogo amplio de personas o grupos de personas protegidos constitucionalmente, y explícitamente amplía, reconoce y protege derechos a un número mayor de personas por pertenencia a un grupo vulnerable (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 28). Así, la Argentina tiene cláusulas constitucionales semiabarcantes, que se complementan con leyes reglamentarias específicas (Ley Antidiscriminatoria 23.592 y ley de creación del INADI 24.525), mientras que aunque Uruguay no cuenta en su constitución con una cláusula antidiscriminatoria específica, el artículo 2º de la Ley de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y la Discriminación protege los derechos de personas o grupos de personas en posición desventajosa o de vulnerabilidad y sanciona penalmente las practicas discriminatorias. Por otra parte, tanto Brasil como Paraguay cuentan con cláusulas constitucionales omiabarcantes, que en el caso de Brasil se complementan con una serie de leyes que penan la discriminación en distintos casos (ver CUADRO 3), mientras que Paraguay no cuenta con una ley antidiscriminatoria.

CUADRO 3: Penalización del delito de discriminación en la legislación comparada de los países del MERCOSUR Argentina:
- como delito autónomo de discriminación

Ley Nº 23.592/88, Contra la Discriminación
Artículo 1. Quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realización, y a reparar el daño moral y material ocasionados. A los efectos del presente artículo, se considerarán particularmente los actos u omisiones discriminatorios determinados por motivos tales como raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial; sexo, posición económica, condición social o caracteres físicos.

Ley Nº 23.592/88, Contra la Discriminación
- como delito de incitación y apología de la discriminación - como delito de organización discriminatoria Artículo 3.- Serán reprimidos con prisión de 1 mes a 3 años los que participaren en una organización o realizaren propaganda basados en ideas o teorías de superioridad de una raza o de un grupo de personas de determinada religión, origen étnico o color, que tengan por objeto la justificación o promoción de la discriminación racial o religiosa en cualquier forma. En igual pena incurrirán quienes por cualquier medio alentaren o incitaren a la persecución o el odio contra una persona o grupos de personas, a causa de su raza, religión, nacionalidad o ideas políticas.

Brasil:

Ley Nº 7.716/89, Define os crimes resultantes de preconceito de
raça ou de cor

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Capítulo I

- como delito autónomo de discriminación

Art. 1º Serão punidos, na forma desta Lei, os crimes resultantes de preconceitos de raça ou de cor; Art. 3º Impedir ou obstar o acesso de alguém, devidamente habilitado, a qualquer cargo da Administração Direta ou Indireta, bem como das concessionárias de serviços públicos. Pena: reclusão de dois a cinco anos; Art. 4º Negar ou obstar emprego em empresa privada. Pena: reclusão de dois a cinco anos; Art. 5º Recusar ou impedir acesso a estabelecimento comercial, negando-se a servir, atender ou receber cliente ou comprador. Pena: reclusão de um a três anos; Art. 6º Recusar, negar ou impedir a inscrição ou ingresso de aluno em estabelecimento de ensino público ou privado de qualquer grau. Pena: reclusão de três a cinco anos. Parágrafo único. Se o crime for praticado contra menor de dezoito anos, a pena é agravada de 1/3 (um terço); Art. 7º Impedir o acesso ou recusar hospedagem em hotel, pensão, estalagem, ou qualquer estabelecimento similar. Pena: reclusão de três a cinco anos; Art. 8º Impedir o acesso ou recusar atendimento em restaurantes, bares, confeitarias, ou locais semelhantes abertos ao público. Pena: reclusão de um a três anos; Art. 9º Impedir o acesso ou recusar atendimento em estabelecimentos esportivos, casas de diversões, ou clubes sociais abertos ao público. Pena: reclusão de um a três anos; Art. 10º Impedir o acesso ou recusar atendimento em salões de cabeleireiros, barbearias, termas ou casas de massagem ou estabelecimento com as mesmas finalidades. Pena: reclusão de um a três anos.; Art. 11º Impedir o acesso às entradas sociais em edifícios públicos ou residenciais e elevadores ou escada de acesso aos mesmos: Pena: reclusão de um a três anos.; Art. 12º Impedir o acesso ou uso de transportes públicos, como aviões, navios barcas, barcos, ônibus, trens, metrô ou qualquer outro meio de transporte concedido. Pena: reclusão de um a três anos.; Art. 13º Impedir ou obstar o acesso de alguém ao serviço em qualquer ramo das Forças Armadas. Pena: reclusão de dois a quatro anos.; Art. 14º Impedir ou obstar, por qualquer meio ou forma, o casamento ou convivência familiar e social. Pena: reclusão de dois a quatro anos.; Art. 16º Constitui efeito da condenação a perda do cargo ou função pública, para o servidor público, e a suspensão do funcionamento do estabelecimento particular por prazo não superior a três meses.

Art. 18º Os efeitos de que tratam os arts. 16 e 17 desta Lei não são automáticos, devendo ser motivadamente declarados na sentença.

Ley Nº 8.081/90.
- como delito de incitación y apología de la discriminación Estabelece os crimes e as penas aplicáveis aos atos discriminatórios ou de preconceito de raça, cor, religião, etnia ou procedência nacional, praticados pelos meios de comunicação ou porpublicação de qualquer natureza Art. 1. Serão punidos, na forma desta Lei, os crimes resultantes de preconceitos de raça ou de cor.; Art. 20. Praticar, induzir ou incitar, pelos meios de comunicação social ou por publicação de qualquer natureza, a discriminação ou preconcepto de raça, por religião, etnia ou procedência nacional. Pena: reclusão de dois a cinco anos. 1º Poderá o juiz determinar, ouvido o Ministério Público ou a pedido deste, ainda antes do inquérito policial, sob pena de desobediência: I- o recolhimento imediato ou a busca e apreensão dos ejemplares do material respectivo; II- a cessação das respectivas transmissões radiofônicas ou televisivas. 2º Constitui efeito da condenação, após o trânsito em julgado da decisão, a destruição do material apreendido.

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Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía y políticas públicas en el MERCOSUR

Paraguay Uruguay
- como delito de incitación y apología de la discriminación

- No existe ley Antidiscriminatoria

Código Penal (Modificado por la Ley Nº16.048/89)
Articulo 149 bis. (Incitación al odio, desprecio o violencia hacia determinadas personas). El que públicamente o mediante cualquier medio apto para su difusión pública incitare al odio, al desprecio, o a cualquier forma de violencia moral o física contra una o más personas, en razón del color de su piel, su raza, religión u origen nacional o étnico, será castigado con tres a dieciocho meses de prisión. Artículo 149 ter. (Comisión de actos de odio, desprecio o violencia contra determinadas personas). El que cometiera actos de violencia moral o física, de odio o de desprecio contra una o más personas, en razón del color de su piel, su raza, religión u origen nacional o étnico, será castigado con seis a veinticuatro meses de prisión.

Fuente: Elaboración propia en base a los anexos del texto de Valiente (2003) b. Organismos de políticas antidiscriminatorias El modelo de desarrollo de las políticas públicas antidiscriminatorias responde, en cada uno de los países miembros del MERCOSUR, a las particulares formas en que se configura allí la problemática de la discriminación, es decir, las formas concretas que asumen las prácticas discriminatorias, las resistencias de los movimientos sociales y las respuestas de los estados en términos de políticas públicas. Estas distintas respuestas institucionales han sido interpretadas en el Informe a partir de tres modelos: el modelo del ombudsman (Paraguay), el modelo del organismo antidiscriminatorio (Argentina y Uruguay) y el modelo de los organismos sectorizados, que se enfocan en la protección específica de determinados grupos vulnerados (Brasil). En el caso de Paraguay, ante la inexistencia de una ley antidiscriminatoria específica y de un organismo que lleve adelante las políticas antidiscriminatorias, la tutela de los derechos de los sectores vulnerables recae en la Defensoría del Pueblo, que ha habilitado una oficina específica de acciones contra toda forma de discriminación y que, junto al Ministerio Público y a las comisiones de Equidad de Género y Desarrollo Social del Senado y de Género de la Cámara de Diputados, canaliza las denuncias sobre prácticas discriminatorias. Sin dudas, Paraguay es el país del MERCOSUR que menos desarrollo ha tenido en cuanto a las políticas antidiscriminatorias. Tal situación se explica en gran medida, tal como se señala en el capítulo sobre Paraguay del presente volumen, por la forma particular que adquirieron las relaciones estado-sociedad civil luego de sesenta años de predominio del Partido Colorado, configurando una matriz autoritaria en lo político, conservadora en lo social, fuertemente restrictiva de la ciudadanía y del espacio público en general y surcada por fuertes prejuicios y prácticas racistas. Entonces, las condiciones de posibilidad de la emergencia de la problemática de la discriminación – el desarrollo de un espacio de la sociedad civil con relativa autonomía del estado, la legitimación del discurso de los derechos humanos y la fortaleza de los movimientos sociales para disputar la orientación de las políticas públicas del estado nacional – tuvieron en Paraguay un desarrollo mucho menor. El Estado autoritario paraguayo estuvo cabalmente dotado de las herramientas para tutelar exitosamente su configuración de sociedad por más de seis décadas y limitar el camino para que los movimientos sociales excluidos puedan capitalizar sus demandas en realidades tangibles. Por su parte, tanto Uruguay como Argentina cuentan con instituciones específicas de lucha contra la discriminación que son órganos de aplicación de las leyes antidiscriminatorias vigentes en cada uno de esos países. Así, en Uruguay, la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación y, en Argentina, el Instituto Nacional contra Discriminación, la Xenofobia y el Racismo son organismos dotados de relativa autonomía respecto del Poder Ejecutivo, que llevan adelante una perspectiva sobre políticas antidiscriminatorias integral, que incorpora a la garantía de la no discriminación, la idea de discriminación positiva o acciones afirmativas2 , la promoción de una cultura que valore la diferencia y las recomendaciones
2 La concepción de la discriminación positiva amplía el espectro de políticas de estado tendientes a asegurar la igualdad, introduciendo una nueva perspectiva sobre la relación entre igualdad, justicia y diferencia, ya que habilita un conjunto de políticas tendientes a la igualdad de los diferentes. De esta forma, se amplía el campo de la garantía de igualdad tanto en su enfoque – el estado reconoce que para garantizar la igualdad no alcanza con tratar de forma igual a los desiguales, sino que debe tratar en forma desigual a los desiguales, mediante medidas positivas que compensen las asimetrías estructurales que son la causa de la situación de discriminación - como en el

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Capítulo I

legales e institucionales para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos a los grupos discriminados. El grado de desarrollo de la legislación y las instituciones de lucha contra la discriminación en Uruguay y Argentina responden, a diferencia de Paraguay, en la fuerte presencia de movimientos sociales con capacidad de situar la temática en la agenda pública. Asimismo, después de las experiencias dictatoriales, la cultura política – signada, en el caso uruguayo por el peso de la tradición cívico republicana y su resignificación por parte del Frente Amplio, y por la fuerte legitimidad de los organismos de derechos humanos y su herencia de luchas por el respeto de las garantías y derechos en la Argentina – favoreció la aceptación social de estas reivindicaciones cuando no la incorporación de los temas en forma directa por parte de los gobiernos de estos países aún cuando parecían haber perdido centralidad en las demandas sociales, como se afirma en el artículo sobre el caso argentino del presente volumen respecto de la política de derechos humanos puesta en marcha desde 2003 con el gobierno de Néstor Kirchner y continuada por Cristina Fernández. Un último aspecto a destacar en cuanto a los organismos de la lucha antidiscriminatoria de Uruguay y Argentina, es su carácter participativo, dado por la integración de las organizaciones de la sociedad civil a la elaboración e implementación de las políticas públicas, modelo que en el caso del INADI llevó a la creación de los Foros de la Sociedad Civil, en los que están representados las organizaciones y movimientos de cada grupo vulnerado. Finalmente, el caso de Brasil representa un modelo en el cual las políticas antidiscriminatorias están sectorizadas3 , es decir, se abordan desde determinadas áreas de ministerios o dependencias directas de la presidencia que adoptan políticas sobre grupos sociales específicos: la Secretaría de Políticas de Promoción Racial (SEPPIR), y la Secretaría Especial de las Mujeres (SEDM) y la Secretaría Especial de los Derechos Humanos (SEDH), dentro de la cual se creó el Consejo Nacional Contra la Discriminación luego de la Conferencia de Durban (2001) y donde funcionan también la Coordinación Nacional para la Integración de Personas con Discapacidad y la Subsecretaría de Promoción de los Derechos del Niño y del Adolescente4 . Una vez más, la forma concreta que asume el diseño institucional de las políticas antidiscriminatorias en Brasil debe interpretarse a la luz de la historia de la configuración de las prácticas discriminatorias, las luchas sociales de resistencia y las respuestas del estado brasileño. Tal como se sostiene en el artículo sobre el caso brasileño en el presente volumen, el racismo ha sido una realidad insoslayable dentro del cuadro de las desigualdades sociales que atraviesan el estado brasileño desde su fundación, y una referencia clave en las políticas inclusivas y de derechos humanos del país. A su vez, la creación de la SEPIR, SEDM y el Consejo Nacional de la Discriminación, deben comprenderse por el cambio de orientación estratégica de las políticas públicas que se puso en marcha con la llegada del PT al poder y en la voluntad de trasformar la cultura paternalista a través de la participación política popular y del poder ciudadano.

CUADRO 4: Organismos contra la discriminación en los países del MERCOSUR
País Argentina Organismo Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) Ámbito de acción - Adultos mayores, afrodescendientes, discapacidad, diversidad ideológica, diversidad sexual, diversidad religiosa, género, juventudes, migrantes y refugiados, niñas, niños y adolescentes, pueblos originarios, personas en situación de encierro y liberadas, ex combatientes de Malvinas, vih-sida, personas en situación de pobreza, medioambiente Modelo - Organismo de lucha antidiscriminatoria. - Perspectiva integral y participativa y federal.

espectro temático – se amplía el reconocimiento de los grupos vulnerados y los ámbitos de reproducción de las prácticas discriminatorias. 3 Si bien es el único país del MERCOSUR que adopta este modelo, en la región, otros países como Guatemala y Portugal, por ejemplo, también lo adoptan. 4 El carácter integral de la perspectiva de la protección de los Derechos Humanos de la SEDH y su estrecha articulación con las políticas antidiscriminatorias queda plasmado en que también tienen lugar en la SEDH la Coordinación del Plan Brasil sin Homofobia y del Plan Nacional de Combate a la Violencia y los Maltratos contra los Adultos Mayores.

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Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía y políticas públicas en el MERCOSUR

Brasil

- Secretaría Especial de Promoción de Políticas de la Igualdad Racial (SEPPIR) - Secretaría Especial para las Mujeres (SEDM) - Secretaría Especial de los Derechos Humanos (SEDH)

- Racismo - Desigualdad de Género - Derechos Humanos

- SEPIR Y SEDM: organismos que atienden la problemática sectorial de grupos vulnerables específicos. - SEDH: organismo que aborda la defensa de los derechos humanos desde una perspectiva integral, en cuyo seno funciona el Consejo Nacional contra la Discirminación

Paraguay

- Defensoría del Pueblo

- Derechos Humanos

- Ombudsman: tutela los derechos frente a la acción u omisión del estado o de terceros. - Organismo de lucha antidiscriminatoria. - Perspectiva integral y participativa

Uruguay

- Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación

- Racial, género, etárea (niñez, adolescencia y adultos mayores)

Fuente: Elaboración propia en base a Informe sobre la Discriminación en Iberoamérica 2008

III. Discriminación y problemática histórica. Hipótesis sobre la evolución de la ciudadanía. El análisis de la problemática de la discriminación en los países de la región no puede reducirse al análisis de las respuestas legales e institucionales, sino que, sobre la base de este, invita a desplegar una serie de preguntas sobre la evolución de la ciudadanía y su relación con las políticas públicas. En esta sección y en la próxima, pretendemos plantear dos cuestiones que el análisis de la puesta en marcha de las políticas antidiscriminatorias en el MERCOSUR plantea sobre la construcción de la ciudadanía en la región: la cuestión del sentido de su evolución y la cuestión de la propia naturaleza de las prácticas discriminatorias. En primer lugar, entonces, el análisis del desarrollo de las políticas antidiscriminatorias en la región implica una reflexión sobre su propia evolución y su relación con la construcción de la ciudadanía en cada uno de los países. Al respecto, la bibliografía suele destacar las deudas pendientes de las democracias en la región : la idea de “déficit democrático” (PNUD, 2004) se ha impuesto como paradigma interpretativo ya que, a la vez que las reglas de la democracia y los derechos políticos indudablemente se han consolidado, aparecieron nuevas formas de exclusión, desigualdad y pobreza que ponen en tela de juicio el ejercicio efectivo de un conjunto de derechos por parte de los sectores mayoritarios de la población. En este sentido, parece existir un consenso generalizado respecto de la situación de retroceso o contracción del conjunto de derechos garantizados por los estados en desmedro de una creciente mercantilización como resultado de las políticas neoliberales en la región5. Los claroscuros de las democracias de la región se extienden también a la interpretación sobre la significación de los avances en materia antidiscriminatoria, ya las mismas condiciones que fueron caracterizadas como de “déficit democrático” fueron el terreno en que se han registrado la emergencia y desarrollo del marco legal, institucional y programático de las políticas antidiscriminatorias en los países

5 De los textos que forman parte del volumen PNUD (2004) El Debate conceptual sobre la democracia (anexo al Informe) tocan el tema directamente: O’Donnell, G. “Notas sobre la democracia en América Latina”; Calderón, F. “Las condiciones sociales de la democracia: el estado y el régimen”; “Más allá del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo”; Held, D. “El estado de la democracia en América Latina”; Moreira Cardoso, A. y Eisenberg, J. “Esperanza entrampada: las perspectivas para la democracia en América Latina”; Nun, J. “Estado y Ciudadanía” y Garretón, M.A. “Comentario al documento: ‘Discusión de tres tesis para un marco teórico para el proyecto sobre el desarrollo dela democracia en América Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda”. Por otra parte, también abordan el tema Iazzetta, O. (2002) Estado y Democracia, una revisión sobre un vínculo necesario, Rosario, Universidad de Rosario; Mendez, J.; G. O’ Donnell y P.S. Pinheiro (eds.) (1999), The Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Notre Dame, Indiana, University of Notre Dame Press; Murillo de Carvalho, J. (1991), A Cidadanía no Brasil. O Longo Camino, Rio de Janeiro, Civilizacao Brasileira; Nun, J., (2001), Democracia.¿Gobierno del pueblo o de los políticos?, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, entre muchos otros.

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Capítulo I

del MERCOSUR6. Por último, el giro político que ha significado un cuestionamiento a la hegemonía neoliberal en la región, se ha traducido, aun con las particularidades de las realidades nacionales, en políticas inclusivas tendientes a revertir las situaciones de desigualdad y una profundización de las políticas antidiscriminatorias vigentes, ampliando los límites de la ciudadanía. Esta situación dispara interrogantes sobre la pertinencia de algunos modelos clásicos que se han construido desde la sociología para comprender la relación entre desigualdades sociales y desarrollo de los derechos, en particular, aquellas que parten de las hipótesis de ampliación progresiva de la ciudadanía a través de “generaciones de derechos”7. En su lugar, partiremos de una concepción política de la ciudadanía y del derecho como formas de regulación de las relaciones sociales que resultan de la conflictividad inherente a ellas mismas. Su resultado – un conjunto de derechos que son garantizados por el estado – está atado a las contingencias de esta dinámica social y, como tal, puede ser contradictorio: pueden registrarse ampliaciones en la dimensión de los derechos civiles a la vez que se restringen los derechos sociales o viceversa. Este reconocimiento del carácter contingente de las relaciones simultáneas de inclusión y exclusión que hacen a la configuración de la ciudadanía y la discriminación en cada lugar y momento determinado, no necesariamente implica el abandono de toda posibilidad de inscribir el desarrollo de las políticas antidiscriminatorias en los distintos países de la región en un relato común. En esta sección, sostendremos que el sentido de la evolución de las políticas discriminatorias en la región puede leerse a partir de la sucesión de tres “problemáticas históricas” (Carretón, 1991 y 2007)8 comunes a los países de la región, que instituyen un sentido a la acción política y la protesta ciudadana, pero también importan una clave de lectura para la orientación de las prioridades en políticas públicas. Es decir, que las luchas de los distintos grupos por el reconocimiento de su situación de exclusión – y sus cristalizaciones en términos de “políticas antidiscriminatorias” y ampliación de los derechos – han tenido lugar como parte de procesos más generales de resignificación de las relaciones entre el estado y la sociedad civil en la región que se produjeron desde la recuperación de la democracia: la transición democrática hacia la vigencia del estado de derecho en los ‘80, las reformas estructurales de cuño neoliberal de los ’90 y el giro político tras las crisis políticas y sociales a comienzos del nuevo siglo. a. Transición democrática y condiciones de emergencia del paradigma de la “no discriminación” La significación de la transición democrática en los países de la región ha sido largamente tratada por la ciencia política9 , y su problemática, enfocada desde la perspectiva institucional, adquirió una centralidad que desplazó a otras reivindicaciones sociales, políticas e institucionales en los primeros años de las nuevas democracias de América Latina. Por supuesto, en primer lugar, el proceso de democratización fue sinónimo de la consolidación de las instituciones democráticas y la consagración de las elecciones libres y regulares como el modo legítimo de regulación institucional de la vida política. Pero su significado para la vida política de los países del cono sur excedió largamente la dimensión electoral: de la mano de esta transformación institucional se operaron otras tantas en importantes aspectos de la vida ciudadana: en la representación, erosionando las identidades políticas tradicionales y los partidos políticos; en la relación de creciente escepticismo o desconfianza de los ciudadanos con la política, y también en relación con los derechos políticos, civiles y sociales, tanto en su significación en los imaginarios políticos como en su relación con las condiciones de la vida cotidiana de los latinoamericanos (Cheresky, 2001). En particular, si bien caben matices importantes de acuerdo a cada caso10 , cabe destacar la profunda mutación morfológica en los espacios políticos nacionales en América Latina, que pasan de la configuración dicotómica propia de las demo6 Quizás el ejemplo paradigmático sea la creación en la Argentina del INADI, organismo de políticas antidiscriminatorias de carácter integral y pionero en la región como respuesta del gobierno privatista y neoliberal de Carlos Menem a las demandas de justicia de la sociedad luego de los atentados a la Embajada de Israel y la sede de la Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA). 7 Nos referimos a aquellas concepciones que generalizan inadecuadamente las premisas de Marshall (1997), dando origen a visiones simplificadas que conciben la ampliación de la ciudadanía como un avance rectilíneo que llevará gradualmente a la eliminación de las desigualdades ilegítimas. Esta idea simplificada, a su vez, ha intentado ser generalizada –más allá del análisis específico del caso inglés – como clave universal para interpretar el desarrollo de la ciudadanía en las distintas experiencias de las democracias contemporáneas. 8 Tomamos la noción de “problemática histórica” que formulara Garretón (1991; 2007), pero la recuperamos aquí libremente para expresar el sentido que adquieren –incluso para sus protagonistas - un conjunto de tensiones sociales, procesos estructurales y disputas políticas a partir de su articulación en un relato común que las inscribe como parte de un período histórico. 9 Por supuesto nos referimos la corriente dentro de la disciplina que encuentra su referencia en el trabajo clásico de O’Donnell, Scmitter y Whitehead (eds.) (1986), Transitions from Authoritarian Rule. Baltimore/London, The Johns Hopkins University Press. 10 Marco Aurelio García relaciona las diferencias en las particularidades nacionales de los procesos de transición política con la especificidad y orientación de las políticas asumidas por las dictaduras: “Las dictaduras militares coincidieron en el rechazo a la democracia y a las prácticas e instituciones del Estado de derecho, pero mostraron grandes diferencias en lo que se refiere a las opciones de política económica elegidas. En Chile, Argentina y Uruguay se optó por una orientación neoliberal, con fuertes componentes anti-industrializadores reforzados por una profunda apertura externa. Los militares brasileños, tras un breve ajuste en los primeros años de la dictadura, profundizaron, en cambio, el modelo nacional-desarrollista, aunque agravando sus características autoritarias y favoreciendo la concentración de la riqueza. Las consecuencias fueron distintas: en los tres primeros países, la política neoliberal, además de golpear estructuralmente a las clases trabajadoras, descansó en una cruel represión política a las organizaciones populares. En Brasil, el desarrollismo de los militares –si bien golpeó a los sindicatos y a los partidos y grupos de izquierda– generó una expansión enorme de las capas trabajadoras que hizo que, a pesar de la represión mencionada, surgiera un sindicalismo de tipo nuevo, que a su vez fue el origen del Partido de los Trabajadores (PT). Esas realidades diversas tuvieron consecuencias diferentes en el proceso de democratización que siguió al fin de las dictaduras en los cuatro países.” (2006, 121)

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cracias populistas anteriores a las dictaduras a formas de “articulaciones de demandas diferenciales” con múltiples puntos de antagonismos (Laclau, 2004) propias del formato de la democracia liberal - republicana. Asimismo, la transición democrática en la región consagró también una mutación en la fuente de legitimidad que constituye la comunidad política en cada uno de los países, fenómeno que suele describirse como el desplazamiento del “pueblo” como sujeto de la voluntad política a la “ciudadanía” como espacio de configuración de identidades colectivas de carácter contingente y localizado (Carretón, 2006). Vale la pena detenerse en otro aspecto significativo de la transición democrática, que tuvo una implicancia decisiva en la temática de la discriminación, como fue la emergencia de una nueva cultura política, más afecta a la valoración de las dimensiones institucionales y procedimentales de la democracia. Al respecto, Peruzzotti (2001) destaca que este cambio en la cultura política resulta indisociable de la aparición de los movimientos de derechos humanos que encabezan el reclamo de justicia en los albores de la recuperación de la democracia en los países de la región. Así, en aquellas sociedades en las que las tradiciones democrático-liberales habían sido fuertes (como Chile y Uruguay) la lucha de estos movimientos condujo a un compromiso renovado con ideales que habían sido aplastados por la dictadura, mientras que en sociedades con una herencia democrático-populista fuerte, el movimiento actuó como el catalizador de un cambio en la cultura política que articuló la democracia y el constitucionalismo, dos elementos que las sucesivas interrupciones autoritarias y la tradición populista habían mantenido separados. Como contrapartida, podemos señalar también que este cambio en la cultura política permitió articular también los valores del liberalismo político y la democracia, interrumpiendo la tradición que había asociado, de la mano de las dictaduras, liberalismo y autoritarismo. De la mano de este cambio en la significación de la democracia y la ciudadanía introducido por los movimientos de derechos humamos, se expandieron rápidamente en América Latina formas innovadoras de politización basadas en demandas democráticas donde el reclamo de “justicia” adoptó la forma de rendición de cuentas, amparado en el imperio de la ley y formulado desde de una esfera de autonomía relativa de la “sociedad civil” ante la intervención autoritaria del Estado11 . La legitimidad social que construyeron los movimientos de derechos humanos inspiró a nuevos movimientos por reivindicaciones y conflictos surgidos en el marco del propio orden democrático, los que se configuraron siguiendo este patrón de cultura política. En adelante, las demandas de los distintos grupos excluidos serían traducidas al lenguaje de los derechos: así, en los artículos del presente volumen sobre los casos de Argentina, Paraguay, Brasil y Uruguay, se muestra cómo los ejemplos de los movimientos de mujeres, el movimiento gay lésbico, los movimientos de reivindicaciones indígenas y los afrodescendientes12 se inscriben en esta nueva cultura política. En el plano jurídico-político, debe destacarse que la emergencia de la problemática de la discriminación está asociada a los temas propios de la transición democrática ya que la vigencia del estado de derecho es la condición de posibilidad de la propia existencia tanto de una forma específica de los reclamos por el reconocimiento y la erradicación de la discriminación –el reclamo de “igualdad ante la ley” – como de las respuestas de los distintos estados en términos de políticas públicas e instituciones destinadas a asegurar la “no discriminación”. En suma, un conjunto de condiciones sociales y políticas que están presentes en la emergencia de las políticas antidiscriminatorias en cada uno de los casos estudiados sólo se estabilizan con la plena vigencia del modelo de democracia liberal y el estado de derecho en la región: forman parte de la condiciones que posibilitan la aparición de la temática de la discriminación en los países del MERCOSUR13 , junto al desarrollo de un espacio de la sociedad civil con relativa autonomía del Estado, la legitimación del discurso de los derechos humanos y la fortaleza de los movimientos sociales para disputar la orientación de las políticas públicas del estado nacional. Así, el período de afianzamiento de las instituciones democráticas y vigencia de las garantías constitucionales es el contexto en
11 No casualmente, la vanguardia del movimiento de derechos humanos en la región se constituyó a partir de grupos de mujeres, que Lebon designa como comités: “Diferenciados entre sí, de acuerdo con factores como la extensión del teatro de conflicto nacional, el grado y tipo de represión ejercida, las alianzas que cada comité logró establecer con el resto del movimiento opositor, las redes de solidaridad y difusión internacionales, los espacios existentes para la actividad política y las características culturales de cada pueblo, dichos matri-comités se constituyeron autónomamente en algunos países como Argentina, Uruguay, Colombia y México, o fueron socorridos por la Iglesia Católica en otros como El Salvador, Chile y Brasil (…) Los comités fueron la semilla del movimiento promotor de los derechos humanos en América Latina” (Lebon: 2006, 39) 12 Por su parte, Macdonald y Sotomayor (2006) indican en su estudio de los movimientos indígenas de la región que los mismos lograron incorporar estrategias y herramientas jurídicas del movimiento por los derechos humanos y, específicamente, recurrir a las instituciones y los procedimientos internacionales para avanzar con eficacia en sus reclamos por sus derechos. También Chiarotti y Oré (2006) concuerdan en que las experiencias más satisfactorias en la búsqueda de justicia social para la mujer en la región se basaron en el discurso sobre los derechos económicos, sociales y culturales, y ambas defienden la importancia de los grupos de mujeres que usan las herramientas de los derechos humanos, incluidas las acciones legales específicas, para dejar establecida la responsabilidad por los abusos cometidos. 13 Esto no quiere decir, por supuesto, que no existieran situaciones de exclusión antes del actual período democrático en los países de la región. De hecho, los artículos del presente libro que exploran los casos nacionales específicos abordan esas situaciones históricas desde la propia construcción de los estados nacionales, para el caso de los afrodescendientes, pueblos originarios, migrantes y mujeres en particular. Lo importante a destacar aquí es que en los períodos en los que la delimitación de esta relación de exclusión respecto de la comunidad política no estuvo mediada por la existencia del estado de derecho y la tutela de garantías elementales a sus miembros, es decir, por un piso mínimo de ciudadanía, la exclusión configuró a un “extranjero” virtualmente “enemigo” del estado. Esta situación, que define el ejercicio de la afirmación soberana del estado sobre determinadas comunidades, tiene como resultado el genocidio (exterminio físico) y no la discriminación (negación de derechos) de eso grupos. El cambio cualitativo que aparece es la mediación de la ciudadanía y el reconocimiento de la vigencia de los derechos humanos como límite para la acción del estado luego de las experiencias dictatoriales en la región.

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que se sancionan las primeras leyes antidiscriminatorias en Argentina (Ley Nº 23.592 de 1988), Brasil (Ley 7.716 de 1989 y Ley 8.081 de 1990) y Uruguay (Ley 16.048 modificatoria del Código Penal, sancionada en 1989). Incluso la inexistencia de una ley antidiscriminatoria en Paraguay puede relacionarse con el carácter incompleto de la transición democrática en ese país14 . Pero la transición democrática, y sus particularidades en cada país, no sólo sentó las bases para la emergencia y configuración de las políticas antidiscriminatorias en cada contexto nacional, sino también ayuda a comprender la orientación general de las mismas, centradas en las demandas de igualdad ante la ley y el paradigma de la “no discriminación” como eje rector de la acción de un estado que debía ser “ciego” frente a las diferencias –aun si se constituyeran como sede de desigualdades sociales15 -, propia de una interpretación más cercana a la visión liberal-republicana clásica16. Así, las respuestas del estado se construyeron en términos de sanciones –eventualmente penales - ante el trato desigual, a partir de la configuración de los denominados “delitos de odio” (ver CUADRO 3 en la sección anterior). De esta forma, el estado asume una posición “neutral” ante diferencias que quedan relegadas a la esfera privada o íntima, siguiendo el modelo que diera origen al estado moderno y laico ante las diferencias religiosas – modelo que diera origen al principio de libertad de culto-, sobre la base de la idea de tolerancia. Así, el estado abstrae las diferencias en cuanto a la orientación sexual, color de piel, género, y otras, en la construcción de los individuos como ciudadanos; por lo tanto, no deben ser tenidas en cuenta en la esfera pública y, en consecuencia, las protecciones o garantías se limitan a una acción reactiva frente toda negación de sus derechos basada en aquellas diferencias. En suma, dentro del paradigma de la “no discriminación”, el principio de igualdad ante la ley se interpreta en el sentido de que ante hechos iguales deben tratarse de igual manera a todas las personas, evitando así la diferenciación de trato sobre los acusados por cuestiones que no están relacionadas con el hecho en sí, como color, credo, ideología, sexo, idioma, cuando carece de fundamentos razonables, amparados por otro principio constitucional. En gran medida, la construcción de la identidad nacional en los países de la región, de raíz liberal-republicana, aún con las resignificaciones democrático-populares donde existieron experiencias populistas, ha podido inscribir en su discurso sobre lo público y el rol del estado al paradigma de la no-discriminación. Tal es el caso, por ejemplo, de la democracia racial en Brasil y el modelo batllista en Uruguay, cuyo análisis muestra las contradictorias consecuencias de la inclusión de la diferencia en un discurso identitario homogéneo. Tal como se desarrolla en el capítulo sobre el caso brasileño, el mito de la democracia racial, y su valoración de la mezcla de sangres –modelo del “crisol de razas”- permite por primera vez una ampliación de la ciudadanía al incluir a lo no-blanco como constitutivo de la identidad nacional, rompiendo con siglos de segregación. Pero al mismo tiempo, la negación de la existencia del racismo, consustancial al mismo mito de la democracia racial, reduce al status de prejuicio –es decir, valoración subjetiva de los miembros de un grupo- la objetividad de las prácticas sociales discriminatorias (centralmente racistas y de género) que impiden el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos a grandes sectores de la población. En forma análoga, el modelo batllista resignificó la identidad nacional uruguaya, profundizando la tradición republicana y resultando en una notable ampliación de la ciudadanía, convirtiendo al Uruguay de principios del siglo XX en uno de los países menos desiguales de la región. Sin embargo, al mismo tiempo, el estado batllista resultaba ciego ante las desigualdades sociales que se originaban en las diferencias de raza, género u orientación sexual. b. Las reformas neoliberales y la aparición de la “cuestión de la diferencia” La agenda de “reformas estructurales” de cuño neoliberal redefinieron las relaciones estado-sociedad civil y la inserción de las economías locales en el marco de la expansión de la globalización financiera y constituyeron la problemática histórica en la que se inscribe el segundo momento del desarrollo de las políticas antidiscriminatorias en la región, signadas por la emergencia de un nuevo paradigma, que Arditi (2000) denominó cuestión de la diferencia. Por una parte, la implementación del recetario de las llamadas “reformas estructurales” derivadas del Consenso de Washington y la mercantilización del espacio social, resultaron en verdaderas situaciones de des-ciudadanización en términos sociales, económicos y culturales: consagraron nuevas formas de exclusión, desigualdad y pobreza y limitaron el ejercicio efectivo de un conjunto de derechos por parte de los sectores mayoritarios de la población, configurando el capítulo local de lo que la literatura designó como la “nueva cuestión

14 En el capítulo sobre Paraguay del presente volumen se sostiene que la transición democrática en Paraguay es tardía, no sólo porque la dictadura culmina recién en 1989, sino porque hasta el reciente triunfo de Fernando Lugo, que puso fin a la primacía del Partido Colorado, no había existido una experiencia significativa de alternancia democrática. El Estado autoritario paraguayo estuvo cabalmente dotado de las herramientas para tutelar exitosamente su configuración de sociedad por más de seis décadas y limitar el camino para que los movimientos sociales excluidos puedan capitalizar sus demandas en realidades tangibles. 15 En realidad, no es que la posición ante las desigualdades sociales fuera de indiferencia, pero se las consideraba secundarias respecto de los derechos políticos. Al respecto, García Delgado apunta que “guiados por la experiencia de la dictadura militar, los teóricos del paradigma de la transición a la democracia sin embargo, dieron a los derechos políticos un rol central dentro del plexo de derechos ciudadanos, habilitando un abordaje de la adquisición de los derechos sociales en los términos de una variable dependiente del proceso de democratización.” (García Delgado, 2004: 4) 16 La idea de la no-discriminación surge de la extensión del principio de igualdad y su verificación ante la aparición de prácticas discriminatorias que niegan la pertenencia del individuo o grupo de individuos discriminados al colectivo de individuos portadores de derechos, es decir, a los ciudadanos. En esta línea, las políticas antidiscriminatorias basadas en la no-discriminación implican una acción de integración y el reconocimiento de los grupos excluidos como pares.

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social”17 . Como resultado, aumentaron notablemente las desigualdades sociales e instalaron el “desempleo estructural” y la precarización laboral como consecuencia de las transformaciones del modelo productivo para satisfacer las exigencias del nuevo ciclo de valorización financiera, recortando al mismo tiempo las protecciones sociales. Sin embargo, junto a este proceso, también se sentaron las bases para un avance en el paradigma de las políticas antidiscriminatorias, ya que este conjunto de transformaciones estructurales se superpuso al proceso de transformación del espacio político iniciado con la transición democrática, que ahora se vio atravesado por las consecuencias de la caída del mundo bipolar y la crítica del esencialismo, en el plano cultural. De esta forma, la perspectiva postmoderna, cuya hegemonía se impone gradualmente desde el campo cultural al conjunto de los órdenes sociales, se expande en las sociedades del Cono Sur de la mano de las reformas neoliberales. Esta nueva perspectiva, analíticamente distinguible de las posiciones neoliberales, implicó un desplazamiento del plano socioeconómico como punto privilegiado de inteligibilidad de las desigualdades sociales a la multiplicación de los puntos de imputación de las diferencias, potenciando la autonomización de las demandas de los distintos grupos, lo que tuvo una importancia estratégica en la crítica de enfoques más restrictivos de la política y el sujeto. Así, la aparición de la “cuestión de la diferencia” contribuyó a legitimar movimientos sociales contra la tradicional reducción de la acción política al territorio de los partidos políticos, en un contexto de crisis de la representación y, dentro de la izquierda, ayudó a legitimar las identidades de género, raciales y étnicas en un medio que se empeñaba en reducir la identidad política a la identidad de clase18 (Arditi, 2000). Estas nuevas formas de politización permitieron la visibilización de demandas largamente postergadas, aun en un contexto de retroceso general de los movimientos populares. Así, en el marco de la hegemonía neoliberal y la desestructuración de las formas organizativas clásicas del campo popular y los trabajadores – cuando no su capitulación al credo neoliberal- la proliferación de demandas diferenciadas de los “nuevos” movimientos sociales, imbuidas ya del lenguaje de los derechos humanos, estuvo en muchos casos sobredeterminada por la presencia de la cuestión social, formateada por nuevas modalidades de protesta. Nueva cultura política como resultado de la transición democrática y emergencia de la cuestión de la diferencia impactaron sobre la protesta en un fenómeno que Schuster caracteriza, para el caso argentino, como descorporativización de la protesta,
“(…) una nueva manera de enunciar la acción colectiva en términos de reclamos al estado por garantías de equidad básica para el ejercicio pleno de la ciudadanía por fuera de los canales del corporativismo clásico (sindicatos y partidos movimentistas). Si el modelo populista legitimó la ampliación de la ciudadanía en la integración a la maquinaria corporativa, el proceso descrito (particularmente a partir de 1997) parece mostrar una novedosa convergencia entre la persistencia de demandas vinculadas al contenido normativo del estado de derecho (demandas políticas, económicas, administración de justicia, seguridad social, etc.) combinadas con una legitimación democrática que pone en el centro las cuestiones vinculadas a las formas de participación y representación”

Párrafo aparte merece el análisis del impacto que tuvo la emergencia del “paradigma de la diferencia” y las demandas de nuevo tipo sobre el andamiaje jurídico que orientaba las políticas antidiscriminatorias en la región sobre la base del paradigma de la “no discriminación”. Al respecto, resulta esclarecedora la distinción que realiza Ferrajoli (2001) entre cuatro modelos jurídico políticos que regulan la relación entre igualdad y diferencia en el constitucionalismo: i) el modelo de indiferencia jurídica de las diferencias, ii) de diferencia jurídica de las diferencias, iii) de homologación jurídica de las diferencias, y iv) de valoración jurídica de las diferencias. Para ilustrar el cambio que supone la perspectiva que hemos denominado “paradigma de la diferencia” podemos recuperar las distinciones que establece Ferrajoli respecto del cuarto modelo:
A diferencia del primero, este cuarto modelo, en vez de ser indiferente o simplemente tolerante con las diferencias, garantiza a todos su libre afirmación y desarrollo, no abandonándolas al libre juego de la ley del más fuerte sino haciéndolas objeto de esas leyes de los más débiles que son los derechos fundamentales. Del segundo se distingue porque no privilegia ni discrimina ninguna diferencia, sino que las asume a todas como dotadas de igual valor, prescribiendo para todas igual respeto y tratamiento. Del tercero le separa el dato de que no desconoce las diferencias, sino al contrario, reconoce a todas y las valoriza como otros tantos rasgos de la identidad de las personas, sobre cuya concreción y especificidad cada una funda su amor propio y el sentimiento de la propia autonomía frente a los demás (1999: 74 y ss.)

En síntesis, creemos que el paso del “paradigma de la no discriminación” al “paradigma de la diferencia” supone, en el plano

17 Nos referimos aquí, por supuesto, a la línea de problematización abierta tras la crisis del estado de bienestar y la emergencia de la “nueva cuestión social” (Rosanvallon, 1996; Rosanvallon y Fitoussi, 1997) o, lo que en una interpretación distinta sobre el mismo punto se ha denominado como “metamorfosis de la cuestión social” Castel, 1997) 18 El Foro Social Mundial, instancia de articulación del heterogéneo y difuso movimiento altermundista en la región, tuvo, no casualmente, su nacimiento y desarrollo en la región de la mano del Partido de los Trabajadores (PT) de Brasil, experiencia organizativa nacida como resistencia a la última dictadura brasileña que desde sus inicios marcó la posibilidad de la construcción de una instancia política – es decir, dirigida a la construcción de una nueva hegemonía social sin renegar de la disputa por el poder del estado- de convergencia y fortalecimiento las demandas de los “nuevos movimientos sociales”.

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jurídico, pasar del “modelo de indiferencia jurídica de las diferencias” al “modelo de valoración jurídica de las diferencias” de Ferrajoli. Este cambio de perspectiva tuvo su cristalización en materia normativa y en innovaciones institucionales que cambiaron las políticas antidiscriminatorias de la región. En primer lugar, las reformas constitucionales que se produjeron en este período incorporaron los tratados de derechos humanos y el principio de la valoración de la diferencia. Tal es el caso de la Constitución Argentina de 1994, que reconoce el amparo contra toda forma de discriminación, la igualdad de género y la obligación del estado de promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad de oportunidades y la igualdad de trato (Art. 43, 37 y 75 inc. 19 respectivamente); también la Constitución de Brasil de 1988, que enuncia entre sus fines la promoción del bien de todos, sin prejuicios de origen. En igual sentido, si bien el texto constitucional uruguayo no contiene cláusulas antidiscriminatorias específicas, cuenta con un marco normativo que reconoce la diferencia. Como resultado de este nuevo paradigma, no solo se fue ampliando el número de grupos que fueron considerados titulares de derechos fundamentales, sino que el derecho a la no discriminación incorporó al mandato de interdicción de diferenciaciones injustas el mandato de acciones positivas y protectoras para la eliminación de desigualdades injustas. La perspectiva de la discriminación positiva, que habilita un conjunto de políticas tendientes a asegurar la igualdad de los diferentes, amplía el espectro de políticas de estado, introduciendo un nuevo enfoque sobre la relación entre igualdad, justicia y diferencia. De esta forma, se resignifica la apelación al principio de igualdad en nombre de la no discriminación: tanto en su enfoque – el estado reconoce que para garantizar la igualdad no alcanza con tratar de forma igual a los desiguales, sino que debe tratar en forma desigual a los desiguales, mediante medidas positivas que compensen las asimetrías estructurales que son la causa de la situación de discriminación - como en el espectro temático – se amplía el reconocimiento de los grupos vulnerables y los ámbitos de reproducción de las prácticas discriminatorias. Por otra parte, la incorporación de los tratados internacionales19 al derecho interno de los países de la región como fuente de esta nueva perspectiva reforzó las bases jurídicas de las políticas antidiscriminatorias. En suma, este paradigma garantiza la libre afirmación y desarrollo de las diferencias, no dejándolas al libre juego de la ley del más fuerte, y protegiéndolas mediante la tutela de los derechos fundamentales20:
“La igualdad en los derechos fundamentales resulta así configurada como el igual derecho de todos a la afirmación y tutela de la propia identidad, en virtud del igual valor asociado a todas las diferencias que hacen de cada persona un individuo diverso a todos los otros y de cada individuo una persona como todas las demás (...). De ello se sigue que las diferentes identidades pueden ser reconocidas y valorizadas en la misma medida en que, partiendo no de la declaración de la proclamación de la abstracta igualdad, sino del hecho de que pesan en las relaciones sociales como factores de desigualdad en violación de la norma sobre igualdad, se piensen y elaboren no solo las formulaciones normativas de los derechos, sino también sus garantías de efectividad” (Ferrajoli, 1999: 73)

En el campo específico del diseño institucional de las políticas públicas, este cambio de paradigma habilitó la creación de instituciones abocadas a las políticas antidiscriminatorias en los países de la región, tal como vimos en la sección anterior, bajo los modelos del ombudsman (como es el caso de la Defensoría del Pueblo del Paraguay, creada en 2001), el instituto antidiscriminatorio como órgano de aplicación de la normativa en la materia (tal es el caso del Instituto Nacional contra la discriminación de Argentina, creado en 1995 y la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación de Uruguay, creada en 2004), y los organismos de políticas antidiscriminatorias sectoriales, (como la Secretaría Especial de Promoción Racial, la Secretaría Especial para las Mujeres y la Secretaría Especial de los Derechos Humanos de Brasil, creadas después de 2001). c. Giro político y reconstrucción de la nación como nueva problemática histórica En los últimos años, los países de la región han sido escenario de profundas crisis que dinamitaron la viabilidad económica y los consensos sociales que –en mayor o menor medida- se habían construido como sustento a las políticas neoliberales, resquebrajaron las formas tradicionales de representación y posibilitaron el acceso al gobierno a experiencias que se habían forjado a partir de la crítica y la resistencia al neoliberalismo. Los casos del PT de Lula en Brasil, el Frente Amplio de Tabaré Vazquez en Uruguay, el Frente para la Victoria
19 Son numerosos los ejemplos, tales como los del Comité de Derechos Humanos que regula el Pacto de San José de Costa Rica al señalar que el goce de los derechos fundamentales exige identidad de trato en todas las circunstancias. En ese sentido “no toda diferenciación de trato constituirá una discriminación, si los criterios para tal diferenciación son razonables y objetivos, y lo que se persigue es lograr un propósito legítimo en virtud del Pacto” (Párr. 13). El principio de no discriminación también se exceptúa ante la necesidad de establecer acciones afirmativas. Asimismo, esta distinción ha sido reconocida en la Convención para la Eliminación de la Discriminación Racial, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, El Convenio de la OIT Nº 111, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación. También los Arts. 1.1 y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos establecen obligaciones de no discriminar en los derechos reconocidos por la Convención y el derecho autónomo de igualdad e igual protección, respectivamente. Sostiene la Corte Interamericana que “ciertas desigualdades de hecho legítimamente pueden traducirse en desigualdades de tratamiento jurídico, sin que tales situaciones contraríen la justicia. Por el contrario, pueden ser un vehículo para realizarla o para proteger a quienes aparezcan como jurídicamente débiles”. Asimismo, según la Corte Interamericana, solo es discriminatoria una diferencia de trato que carezca de una justificación objetiva y razonable. 20 Alexy (2002: 402) fundamenta en forma similar la ampliación del mandato original de igualdad de trato o igualdad ante la ley al de igualdad de oportunidades, ante la “paradoja de la igualdad”, como sostiene Alexy, quien desee crear igualdad de facto tiene que aceptar una desigualdad de trato jurídico; y, al contrario, dada la desigualdad fáctica de las personas, la igualdad de iure permite siempre que existan algunas desigualdades de hecho que, incluso, resultan agravadas o reforzadas.

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de Kirchner en Argentina y, más recientemente, la Alianza Patriótica para el Cambio de Lugo en Paraguay expresan la emergencia de nuevas formas políticas que, más allá de sus grandes diferencias y del peso de los liderazgos, obtuvieron apoyo a partir de su delimitación con el pasado neoliberal, la propuesta de una nueva orientación de las políticas públicas con eje en la inclusión social, y su discurso basado en la ampliación de los derechos humanos, a través de la cual lograron articular las demandas de los “nuevos movimientos sociales”. Desde el gobierno, estas nuevas experiencias inauguraron un nuevo ciclo político en la región, signado por el regreso del Estado y de la política al centro de una escena antes ideológicamente ocupada por la lógica del mercado y del individuo calculador de costos y beneficios personales; la centralidad de la agenda de la igualdad y la lucha contra la pobreza; la emergencia de nuevos actores sociales y nuevas prácticas políticas; la crisis –fuertemente desigual entre los diferentes países – de los partidos políticos tradicionales y el desarrollo de una nueva oleada de movilización y conflictividad social (Mocca: 2008, 128). Este giro político implicó también la emergencia de una nueva problemática histórica: la recomposición de la nación –es decir, de las relaciones entre Estado y sociedad-, desafió común y central para los países de América Latina, como en el pasado fueron las transiciones democráticas y las reformas estructurales de cuño neoliberal (Carretón, 2007), consistente en la construcción, más allá de los regímenes formalmente democráticos, de una capacidad de acción política del estado nacional y de la sociedad frente al mundo globalizado y la fragmentación interna. Siguiendo a Garretón, esta problemática se despliega en cuatro planos o dimensiones: i) la cuestión ética, a partir de los valores de la justicia, el fin de la impunidad y la centralidad de los derechos humanos, que es, al mismo tiempo el respeto por las diversidades, capaz de contraponerse a las fragmentaciones, desigualdades e individualismos propios de la globalización; ii) la cuestión social, que implica básicamente replantear el tema de la igualdad, que requiere la redistribución de la riqueza, ésta, a su vez exige el fortalecimiento y legitimación de los Estados, como garantes de una efectiva redistribución ante la crisis de la hegemonía neoliberal; iii) la cuestión de la democracia, que consiste en dotarla de un sentido trascendente a las cuestiones puramente electorales y convertirla en el campo de organización del poder y la sociedad a partir de su apertura a las instancias de decisión (en el nivel local, estatal y regional) del conjunto de los actores sociales; y iv) la cuestión de la soberanía y la integración regional como respuesta a los crecientes límites de los estados nacionales dependientes como los nuestros para regular con eficacia los ciclos de acumulación económica y la construcción de la ciudadanía. En forma consistente con la hipótesis enunciada anteriormente, sostendremos que el desarrollo y orientación actual de las políticas antidiscriminatorias en la región, que han registrado un verdadero salto cualitativo, pueden interpretarse a la luz de los modos en que la nueva problemática histórica se manifestó en cada realidad nacional. En Brasil, fue de la mano de los gobiernos de Lula y el PT que se lanzaron la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial (SEPPIR) y la Secretaría Especial de la Mujer (SEM), ambas dependientes de la Presidencia de la República y con rango ministerial, como instituciones rectoras en la lucha contra la discriminación, llevando al máximo nivel de institucionalización los dos temas centrales que configuraron la problemática de la discriminación en la historia del país. En el caso de Uruguay, el gobierno del Frente Amplio ha significado también un punto de inflexión en políticas antidiscriminatorias. Debe destacarse la creación de la Comisión Honoraria de lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación, que posee amplias facultades relacionadas con la creación de normas jurídicas, el monitoreo del cumplimiento de la legislación nacional en la materia, la realización de campañas educativas antidiscriminatorias, y la formulación de denuncias judiciales. Asimismo, en el plano legislativo existen grandes avances vinculados con el paradigma de la “no discriminación” –la ley sanciona plenamente las prácticas discriminatorias- pero también en relación al “paradigma de la diferencia” aparece como emergente de políticas de avanzada, con la sanción de la ley de Unión Concubinaria, que ubica a Uruguay, junto con Canadá, como los dos únicos países del continente americano en contar con un corpus legal que habilita el ejercicio efectivo de ciertos derechos civiles antes negados a la comunidad GLTTB. La reciente aprobación de la ley de despenalización del aborto – y su posterior veto por parte del presidente Tabaré Vazquez – marca los avances – y los límites- de los consensos sociales alcanzados sobre la expansión de la ciudadanía en el país. La centralidad que ha tenido la política de derechos humanos en los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Argentina también le ha dado un nuevo ímpetu y una visión integral al desarrollo de las políticas antidiscriminatorias. En particular, debe destacarse la definitiva institucionalización y puesta en marcha de una exhaustiva agenda desde el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI). La acción del INADI no sólo se ha orientado a la renovación de la agenda de la discriminación en Argentina en virtud de ampliar los campos de la acción antidiscriminatoria sino que también se propone avanzar desde un enfoque basado en la tutela y ejercicio de la garantía de la no discriminación hacia la puesta en marcha de políticas antidiscriminatorias basadas en los criterios de discriminación inversa y acciones de afirmación positiva, que, tienen rango constitucional en la Argentina desde la reforma constitucional de 1994, pero que una década después se ponen en marcha de la mano de una voluntad política con una visión integral sobre el tema. Finalmente, aunque es prematuro abrir juicios al respecto, la asunción de Fernando Lugo en Paraguay ha significado un verdadero quiebre de régimen, sentando las bases para un nuevo escenario propicio para revertir una situación de débil desarrollo en materia de políticas antidiscriminatorias, expectativa que se ve favorecida por la existencia de un marco legal y constitucional cuya potencialidad

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había sido escasamente desarrollada por la falta de voluntad política y por el peso de una herencia de fuerte conservadurismo social y autoritarismo político. IV. Más allá del multiculturalismo y las políticas compensatorias: debates contemporáneos y posiciones críticas. En la definición preliminar que se presentara más arriba se sostenía que la noción de prácticas sociales discriminatorias, suponía, en cualquiera de sus más amplias acepciones -identificación por estereotipo, maltrato/segregación, o restricción en el ejercicio de derechos-, la reproducción de una situación de exclusión que afectaba a alguna de las tres dimensiones -identidad, pertenencia y derechos- sobre las que se instituye la idea de ciudadanía en una comunidad política. Por otra parte, se ha sostenido que una determinada configuración de la ciudadanía resulta de un conjunto de determinacionespolíticas, sociales y económicas. Asimismo, hemos resaltado que esta configuración de la ciudadanía, que es un resultado histórico, define distintos cursos de evolución no lineales en los que el desarrollo de cada uno de sus componentes clásicos que definiera T. H. Marshall (derechos civiles, políticos, sociales, y de tercera generación) responde a singulares relaciones de inclusión-exclusión de determinados grupos en la comunidad política. En relación al problema de la evolución de la ciudadanía, propusimos un enfoque vinculado a determinadas configuraciones que la misma asume como resultante de una institución política cuyo sentido proponemos comprender a la luz de la noción de problemática histórica que planteara Garretón. A partir del sentido general de cada problemática histórica de cada uno de estos momentos, hemos podido interpretar las condiciones de emergencia y la orientación de las principales políticas antidiscriminatorias de los países del MERCOSUR e identificar los paradigmas dominantes – “no discriminación” y “valoración de la diferencia” – que subyacen a la resignificación del principio de igualdad en cada caso. La emergencia de una nueva problemática histórica –la reconstrucción de la nación, es decir de una identidad nacional acorde a los desafíos contemporáneos - invita a interrogarse sobre la pertinencia del paradigma de la diferencia para semejante tarea ¿En qué medida hace falta superar este paradigma para abordar las formas concretas que asumen las prácticas discriminatorias en los países de la región en la nueva etapa? ¿Cuáles son los límites con que se enfrentan las políticas antidiscriminatorias diseñadas desde el paradigma de la diferencia para enfrentar las desigualdades sociales? ¿Es posible pensar una dimensión regional de la ciudadanía y de las políticas antidiscriminatorias? Estas son algunas de las cuestiones que se abordarán en esta sección. a. El modelo liberal de nación, Marshall y la inclusión de la clase obrera Un posible punto de partida en la exploración sobre las posibilidades de recrear el la identidad nacional en los países del Cono Sur pueden ser las críticas a concepción atomista del liberalismo clásico sobre la ciudadanía que señalan el carácter histórico de la identidad nacional. Por otra parte, como toda identidad, implica una exclusión que se traduce en los límites de la ciudadanía, en el caso de que la misma se asiente sobre el criterio de la nacionalidad, tal como en la gran mayoría de los países de la modernidad occidental. De esta manera, la universalidad proclamada por la ciudadanía moderna es impugnada en tanto parcial y excluyente. En el caso del marxismo, las críticas clásicas derivan de los textos del joven Marx21, que denuncian el carácter parcial de la ciudadanía y los derechos humanos del liberalismo (construidos a la medida de los propietarios), y del carácter constitutivo de la exclusión de los obreros, sobre la base de la diferenciación establecida entre derechos del hombre y derechos del ciudadano ya en la Declaración de 1791. Sin embargo, frente a los desafíos planteados por la cuestión nacional, el liberalismo dio su respuesta a través de las políticas de “nation building”: la existencia de fiestas y símbolos nacionales, de una lengua oficial, de un poder centralizado, de un servicio militar, de un sistema educativo que enseña historia nacional, de unos medios de comunicación nacionales, de una función pública donde se jura la constitución son algunos de los dispositivos que configuran esa identidad nacional. La contracara de estos dispositivos discursivos a menudo fueron mecanismos de exclusión materiales: la situación de los pueblos originarios, migrantes, negros y otras comunidades, ampliamente documentada en la literatura y reflejada en los artículos que componen este volumen, indica que los países de la región no son una excepción en este punto. Sin embargo, la matriz liberal de la identidad nacional fue capaz de resignificarse a la luz de las luchas del movimiento obrero y de la crisis del capitalismo, dando origen a los modelos de estado social conocidos desde mediados del siglo XX. Ya vimos que una de las condiciones

21 Esta posición debe ser relativizada a la luz de las ambigüedades presentes en la obra de Marx. Sobre estas ambigüedades, resulta interesante el trabajo de Atienza, que considera tres períodos en el pensamiento de Marx: en el primero de ellos, que se extiende hasta 1848, distingue entre una posición de defensa de los derechos humanos del liberalismo (hasta 1843) y luego su crítica, al interpretarlos como un aspecto de la alienación humana. En el segundo período, desde el Manifiesto hasta 1852 “su postura es esencialmente ambigua: por un lado, otorga gran importancia práctica a la conquista de ciertos derechos humanos por parte del proletariado, pero por otro lado los reduce a una categoría de medios, no de fines; les concede un valor más bien político que ético”. En el tercer período, desde 1853 hasta su muerte, Marx va decantando su posición: sin desaparecer totalmente la ambigüedad señalada, los derechos humanos adquieren en su pensamiento “un valor cada vez mayor al tiempo que aparecen cambios teóricos importantes como el abandono de la tesis de extinción del Derecho y el Estado, que resulta sustituida por la del carácter simplemente subordinada de la superestructura jurídico-política” (citado en Ansaldi, 1986).

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para que las situaciones de exclusión que configuran la ciudadanía se constituyeran como prácticas discriminatorias era la plena vigencia del estado de derecho y la configuración de un dispositivo institucional capaz de absorber diferenciadamente las demandas sociales, que es propio de las democracias liberal – constitucionales. El caso de la clase obrera durante el siglo XIX y XX, ejemplifica la construcción de cadenas de demandas equivalentes que dicotomizan el espacio social, subsumiendo las demandas diferenciadas –y los criterios de exclusión – bajo una contradicción principal: la diferencia de clase era la clave de interpretación del conjunto de desigualdades sociales. De esta forma, la idea de nación podía extenderse e incluir a la clase obrera siempre que esta renunciara a la transformación radical del orden social y concentrara su lucha en la disminución de las desigualdades sociales a través de los derechos sociales. El clásico estudio del proceso de inclusión de la clase obrera inglesa de Thomas Marshall (1997) significó un ejemplo de cómo los derechos comunes de ciudadanía contribuyeron a la integración en una cultura nacional a un grupo anteriormente excluido de ella, a la vez que resultó un paradigma sobre el tipo de relación que podía establecerse entre la condición socioeconómica y el status jurídico de la ciudadanía. A partir de un diagnóstico que partía de concebir la exclusión de la clase obrera como una consecuencia de su condición socioeconómica, la provisión de prestaciones materiales a través del Estado de Bienestar fue la forma más eficaz de promover la integración nacional. De esta forma, se realizó una “ampliación” de la ciudadanía mediante la inclusión de derechos sociales universales en educación, sanidad y seguridad social. Basándose en este ejemplo, Marshall sentó las bases de la función integradora de los derechos sociales, a partir de la vigencia de los derechos civiles y políticos, integración que, en los países del Cono Sur se realizó superando los límites del modelo liberal de nación por las experiencias de los regímenes nacional – populares. Sin embargo, los límites del modelo de estado social para dar cuenta de la problemática de la discriminación se hicieron visibles con la emergencia de la “nueva cuestión social” y la “cuestión de la diferencia”, que implicaron, respectivamente, la aparición de desigualdades sociales no asimilables bajo el régimen salarial –clave de la integración a través de los derechos - y desigualdades no reductibles a la condición socioeconómica de los grupos discriminados. En el Cono Sur, ambas cuestiones se configuraron históricamente tras las dictaduras militares y a la luz de los procesos que describimos como transición democrática y “reformas estructurales” de cuño neoliberal, que desmontaron los resortes básicos del estado social que habían logrado construirse sobre la base de economías nacionales capitalistas periféricas. Por una parte, la mercantilización de las prestaciones sociales antes garantizadas bajo la forma de derechos y las profundas transformaciones en el aparato productivo que produjeron el desempleo estructural y la precarización de grandes sectores de la clase trabajadora, revirtieron los principios de inclusión propios de los regímenes nacional – populares. Por otro lado, los modelos de identidad nacional, aún forjados sobre un piso de igualdad socioeconómica y sobre un principio universalista capaz de extenderse, como resultado de las luchas políticas del movimiento obrero a lo largo del s.XX, a la garantía de los derechos sociales, demostraron su carácter excluyente. Así lo mostraron los grupos de inmigrantes, afrodescendientes, las mujeres, las minorías religiosas, los gays y lesbianas, que denunciaron su exclusión de la “cultura común” aún cuando no se les negaran sus derechos sociales; y, aún en los casos donde estos últimos también eran negados, era como resultado de una superposición de exclusiones complejas y de distinta extensión, que configuraba una zona de vulnerabilidad y precariedad, más que de un criterio de delimitación lineal. El punto aquí, entonces, es que si bien no toda exclusión puede reducirse – ni en primera ni en última instancia – a la condición social o posición en la estructura socioeconómica de los miembros del grupo excluido, tampoco puede escindirse completamente de aquella condición. En realidad, podemos sostener, con Hoffman y Centeno, que existe en América Latina, como mínimo, una interacción clara y aditiva entre raza, género, clase y región que determina que “ser negra, mujer, desempleada y vivir en el Nordeste de Brasil equivale a estar atascado en tantas trampas estructurales que escapar es prácticamente imposible” (2004:18). b. Will Kymlicka y el enfoque liberal del pluralismo cultural Como vimos, la emergencia de la “cuestión de la diferencia“ representó un duro desafío a las concepciones de la ciudadanía inspiradas en el liberalismo clásico, pero también para las posturas críticas que pretendían remitir a meras traducciones de realidades socioeconómicas subyacentes las situaciones de exclusión que configuran las prácticas discriminatorias. Este fue el terreno en el que hizo su aparición la corriente del comunitarismo, denunciando el carácter parcial de la ciudadanía liberal desde el punto de vista cultural y avanza sobre la necesidad de construir identidades colectivas inclusivas frente al individualismo liberal. Tal es la crítica central de Charles Taylor (1985) en su texto clásico “Atomism”. Los autores que, desde el liberalismo, han acusado recibo de estas críticas y han propuesto modelos alternativos no afrontan menos dificultades. Tal el caso de la propuesta desarrollada por Will Kymlicka desde el paradigma del pluralismo cultural, que pretende abordar los problemas de integración que plantea el reconocimiento de las diversidades culturales y nacionales en el seno de la sociedad canadiense, dejando de lado el problema de las desigualdades socioeconómicas. En su ya clásica obra, Kymlicka se propone abordar el problema de los derechos de las minorías dentro del enfoque liberal, discutiendo con otras aproximaciones al problema, también liberales, basadas en lo que él denomina “doctrina de los derechos humanos” y las iniciativas de “acción positiva”. Esquematizando al máximo sus argumentos, el autor sostiene que los enfoques liberales basados en la “doctrina de los derechos humanos” suponen que las minorías culturales se protegerían indirectamente garantizando los derechos civiles y políticos básicos a todos los individuos. El error de esta perspectiva radica, para Kymlicka en que impide a las

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minorías exigir, legítimamente, facilidades para el mantenimiento de su particularismo (1995: 15). Por otra parte, según el autor, los enfoques que se centran sobre las políticas de “acción positiva”, suelen basarse en considerar a este tipo de medidas como temporales, hasta tanto se consiga una sociedad realmente “ciega” en materia de color o pertenencia étnica, rechazando una diferenciación permanente en los derechos o status de los miembros de determinados grupos. Ambos enfoques implican, para Kymlicka, el mismo error, que consiste en la aplicación del principio que inspira el modelo de “libertad de cultos” para resolver el problema de las diferencias etnoculturales: los miembros de los grupos étnicos gozan de sus derechos siempre que no choquen con los de los otros. Frente a estas concepciones, Kymlicka sostiene que los derechos de las minorías no pueden subsumirse bajo la categoría de derechos básicos porque “las pautas y procedimientos tradicionales vinculados a los derechos humanos no pueden resolver importantes cuestiones relativas a las minorías culturales: el derecho a la libertad de expresión no nos dice cuál es la política lingüística adecuada, el derecho a la movilidad y libre circulación no nos dice nada sobre cómo debe ser una política adecuada de inmigración y nacionalización” (1995: 24) Así, el autor se propone una teoría liberal de los derechos de las minorías capaz de explicar cómo coexisten los derechos de las minorías con los derechos humanos y también cómo los derechos de las minorías están limitados por los principios de libertad individual, democracias y justicia social: “para resolver estas cuestiones de manera equitativa debemos complementar los principios tradicionales de los derechos humanos con una teoría de los derechos de las minorías” (Kymlicka, 1995: 18). El núcleo del planteo de Kymlicka es la categoría de “pluralismo cultural”, dentro de la cual se distinguen tres situaciones: las de las minorías nacionales (sociedades distintas y potencialmente autogobernadas integradas a un mismo estado), los grupos étnicos o inmigrantes (han abandonado su comunidad nacional para incorporarse a otra sociedad) y los nuevos movimientos sociales (grupos que han sido marginados dentro de su propia sociedad nacional o su grupo étnico, como el caso de las mujeres, los gays, los discapacitados y otros). La clave de su planteo será que en los dos primeros casos, que comparten su condición de minorías culturales, se registran reclamos de derechos especiales – de autogobierno, poliétnicos y de representación – que se justifican por la condición de minoría de esos grupos, por lo que no son universalizables por definición. Sin embargo, cabe destacar que, si bien su desarrollo se centrará en la situación de las minorías nacionales y los grupos étnicos, no es excluyente:
Una teoría que contemple los derechos de las minorías culturales debe ser compatible con las justas reivindicaciones de los grupos sociales que se encuentran en situación de desventaja (...) además, existen importantes analogías entre las exigencias de justicia que plantean tales movimientos sociales y las exigencias de los grupos étnicos, habida cuenta que unos y otros han sido excluidos y marginados en virtud de su diferencia (Kymlicka, 1995: 36)

Esto lo lleva a postular su teoría de una ciudadanía diferenciada en función del grupo como forma de reducir la vulnerabilidad de los grupos minoritarios ante las posibles presiones económicas y decisiones políticas del grueso de la sociedad. Según Kymlicka, el punto de legitimación para este tipo de posición no es una teoría individualista (el individuo es portador de derechos) o colectivista (los individuos tienen derechos por se parte de una comunidad), ya que ellas no explican porqué algunos grupos debieran tener una ciudadanía especial, sino que la propia idea de justicia entre grupos exige que a los miembros de grupos diferentes se les concedan derechos diferentes:
Al igual que la clase obrera, pero a diferencia de las minorías nacionales, estos grupos reivindican su inclusión en la cultura nacional dominante. Sin embargo, (...) los derechos comunes de ciudadanía, originariamente definidos por y para hombres blancos, sanos y cristianos, no pueden acomodar las necesidades específicas de estos grupos. En cambio, una ciudadanía plenamente integradora debe tener en cuenta estas diferencias (1995: 248).

En suma, se trata de un planteo que intenta resolver, desde una perspectiva cultural, las tensiones entre las pretensiones universalistas de la visión liberal de la condición ciudadana – basada en la igualdad moral de los hombres – y la necesidad de adoptar políticas diferenciadas para los grupos que se reivindican como diferentes. Sin embargo, el modelo no logra dar cuenta de las posiciones críticas que apuntan sobre la distancia entre los derechos ciudadanos y la existencia social de los individuos. El propio Kymlicka parece reconocer algunos de los argumentos de la crítica del joven Marx cuando afirma que los teóricos del liberalismo suelen comenzar postulando la igualdad moral entre las “personas” pero acaban refiriéndose a la igualdad de los “ciudadanos” sin explicar ni aludir en modo alguno a dicho cambio. En realidad, los derechos se reservan a los ciudadanos y no todo el mundo puede convertirse en uno, aunque esté dispuesto a jurar fidelidad a los principios liberales. Por el contrario, existen millones de personas que quieren obtener la ciudadanía en diversas democracias liberales y pese a ello se les niega tal eventualidad (Kymlicka, 1995: 175). Por otra parte, existen objeciones al pluralismo cultural y al multiculturalismo aun en el plano cultural, donde las voces que advierten que el reconocimiento de todas las culturas como igualmente legítimas implica una indiferenciación que las hace finalmente

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incomparables e inconmensurables tienen cada vez mayor predicamento. García Canclini (2004:15), invoca una reflexión de Benhabib que señala cómo “[el énfasis teoricista en la] inconmensurabilidad nos distrae de las muy sutiles negociaciones epistémicas y morales que ocurren entre culturas, dentro de las culturas, entre individuos y aun dentro de los individuos mismos al tratar con la discrepancia, la ambigüedad, la discordancia y el conflicto”. |Como planteo alternativo, García Canclini, sostiene que existe un desplazamiento del mundo multicultural a un mundo intercultural globalizado, puesto que “Bajo concepciones multiculturales se admite la diversidad de culturas, subrayando su diferencia y proponiendo políticas relativistas de respeto, que a menudo refuerzan la segregación. En cambio, la interculturalidad remite a la confrontación y al entrelazamiento, a lo que sucede cuando los grupos entran en relaciones de intercambios.” (2004:15) La naturaleza eminentemente política de estos intercambios –que da lugar a comprender las relaciones de dominación - es más fructífera para interpretar, por ejemplo, la situación de los pueblos originarios en América Latina, cuando el proyecto de nación, definido por las élites mestizas y criollas de cada uno de los países, impuso sobre las mayorías pre-existentes, su propia concepción de la nación, incluyendo su lengua, religión, leyes, instituciones y valores culturales, a tal grado que los pueblos indígenas, emergiendo de tres siglos de coloniaje, no lograron reconocerse ni saberse reflejados en estas nuevas naciones-estado que por lo general les otorgaron la ciudadanía formal, pero les negaron la igualdad real. c. Cuando lo desigual excede lo diferente: la discriminación como síntoma. El retorno de lo político y la perspectiva regional. El modelo multicultural ha hegemonizado las respuestas culturales y políticas ante los desafíos que plantean las nuevas diferencias y desigualdades. En su perspectiva liberal, ha tenido aceptación en el Cono Sur y, en general, ha sido el marco de sustento de las políticas antidiscriminatorias inspiradas en lo que hemos denominado anteriormente como “paradigma de la diferencia”. Sin embargo, al comienzo de esta sección se planteaban interrogantes sobre su potencia para sustentar una nueva generación de políticas antidiscriminatorias, coherentes con el giro político en la región y los desafíos de la nueva problemática histórica – la reconstrucción de la nación. Al respecto, podemos señalar por lo menos dos limitaciones: su reducción de las desigualdades como meras diferencias y, el carácter fallido de su universalismo. Respecto del primer punto, al reducir la condición de pobreza, situación estructural que sobredetermina en los hechos la situación de vulnerabilidad de los grupos discriminados, a una diferencia más, se neutralizan las críticas a las determinaciones sociales y económicas que constituyen aquella condición, limitando las respuestas en términos de políticas públicas a la reivindicación de la diferencia y la valoración de la diversidad, elementos positivos pero insuficientes para abordar las relaciones entre ciudadanía, discriminación y desigualdad social, que Valenzuela caracteriza de la siguiente forma:
“La desigualdad social se construye a través de un proceso complejo que ocurre en los niveles discursivo, normativo, social y subjetivo de la realidad. Las prácticas discriminatorias son una de las formas en la que se manifiesta la desigualdad. Tienen su origen en una visión particular del mundo y de una determinada organización social, que excluye a otras personas por su pertenencia a ciertos grupos sociales, sin que necesariamente se trate de actos conscientes de exclusión. El género, raza, etnia y clase social constituyen la piedra angular de sistemas de dominación que están interconectados y que conducen a formas de opresión que operan en forma simultánea y se potencian entre sí (2003:17).”

Lejos de reducir el alcance de las prácticas discriminatorias al plano cultural, hace falta entonces ampliar la perspectiva analítica para comprender cómo esas prácticas influyen en los otros planos de las desigualdades sociales, en particular el socioeconómico. Respecto del segundo punto, ya han sido señaladas las principales críticas al carácter fallido de la universalidad de la ciudadanía en el capitalismo contemporáneo. Quisiéramos agregar aquí que la clave para una perspectiva diferente sobre este punto se encuentra en la fundamentación de Kymlicka sobre su propuesta ciudadanía diferenciada. Al sostener que la distribución de los derechos en función de la pertenencia a un grupo no es contradictoria con la idea liberal de ciudadanía ya que, “prácticamente todas las democracias reconocen algún tipo de ellas” (1995: 241) Kymlicka afirma que, de hecho, conviven en las democracias contemporáneas la noción de “ciudadanía diferenciada” junto a la noción de “ciudadanía universal”. Nuestro punto de partida será exactamente la inversión de su razonamiento: la situación que Kymlicka denomina como “ciudadanía diferenciada” (es decir, el reconocimiento de derechos a un grupo de individuos en función de su pertenencia a un grupo) no es un modo complementario que convive con la “ciudadanía universal” sino que ilustra el propio modo de ser particular de la ciudadanía universal, toda vez que la misma supone al mismo tiempo el reconocimiento de derechos a los individuos que componen la comunidad de derechos (inclusión) y la negación de quienes no forman parte de ella (exclusión). De ahí que las propuestas de “ciudadanía diferenciada” consistan en suplementos que compensan un modo de ser particular de la “ciudadanía universal”, es decir, una especie de parche que se dirige a la redefinición –siempre incompleta- de los particulares criterios de inclusión/exclusión que la constituyen en

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cada situación. En suma, una perspectiva superadora al multiculturalismo y capaz de sustentar una nueva orientación en políticas antidiscriminatorias en el actual contexto regional debería atender a dos cuestiones: ¿Qué papel cumplen las prácticas discriminatorias en la dimensión económica de las relaciones sociales? y ¿Cómo responder ante el carácter fallido de la universalidad de la ciudadanía en el contexto de la globalización? En su aproximación al primer problema, Etienne Balibar (1992)22, considera a dos formas clásicas de la discriminación, el racismo y el sexismo, como figuras ideológicas que resuelven la tensión propia del capitalismo contemporáneo entre la necesidad de absorber mano de obra que el capital tiene en momentos de expansión de la acumulación, y la necesidad de minimizar los costos de producción y el conflicto político, en un mercado de trabajo mediado por la existencia de derechos sociales. Racismo y sexismo son formas de excluir incluyendo23 –o incluir excluyendo - a determinados grupos del ejercicio efectivo de esos derechos. Esta explicación, que define la dimensión económica del racismo y el sexismo para Balibar, da cuenta del punto de unidad que establecen las prácticas discriminatorias sobre las distintas dimensiones (ideológicas, jurídicas, políticas y económicas) de las relaciones sociales y, en particular, permite entender cómo la discriminación opera sobre la fuerza de trabajo, construyendo una jerarquía ocupacional y de ingreso, flexible a las necesidades de configuración de ese otro identitario construido culturalmente – la “negra”, el “puto”, el “indio”, etc. – como inferior para legitimar la negación de sus derechos.24 Esta característica de las prácticas discriminatorias – ser puente entre el mundo ideológico-cultural y el mundo económico – puede comprenderse como el reverso del desacople que la ciudadanía establece entre ambos mundos: allí donde la ciudadanía construye una inclusión a través de la idea de universalidad, la discriminación señala el carácter particular de esa universalidad a través de la forma de exclusión correspondiente. De ahí que el desplazamiento propio de la ideología dominante sea el abordaje de las exclusiones originadas en la “cuestión social” desde la “cuestión de la diferencia” y por eso el multiculturalismo es su forma más acabada, ya que designa a la desigualdad social como una diferencia, diluyendo su origen en la inconmensurabilidad de las diversidades y evitando el tratamiento reflexivo de los problemas de la pobreza. La discriminación se nos revela, así, al decir de Zizek, como síntoma de la condición fallida de la ciudadanía en el capitalismo contemporáneo: aunque la no realización del principio universal que contiene parece deberse a circunstancias fortuitas, debe permanecer siempre como una excepción, es decir, como el punto en que se suspende el principio universal. En contra de la utopía según la cual si se promovieran las políticas adecuadas, en el largo plazo, esta excepción se subsanaría, lo propio del síntoma es mostrar el carácter estructural de la falla, la forma siempre particular del universal: si el principio universal se aplicara también en este punto, el sistema se desintegraría (173). La universalidad misma está atravesada por el antagonismo, y por ende, dividida entre la “falsa” universalidad concreta que legitima la separación del todo en sus partes funcionales y la demanda real e imposible de una universalidad “abstracta”. Una nueva perspectiva sobre las políticas antidiscriminatorias debiera aceptar simultáneamente el carácter antagónico de la sociedad (no hay posiciones neutrales, el conflicto es constitutivo) sin renunciar a la pretensión de construir una nueva universalidad emancipatoria. En

22 En Race, Nation, Class: Ambiguous identities, Balibar (1992) construye el recorrido de la primera forma de universalismo comienza a partir del surgimiento de las religiones monoteístas: el paso de la creencia en un dios tribal y al reconocimiento de la unidad de Dios, implicó, como contrapartida, la unidad del género humano. Sin embargo, tanto el Cristianismo como el Islam –el caso del Judaísmo es diferente en este punto – requieren un acto afirmativo de lealtad para ganar pleno acceso al reino de Dios. El pensamiento Iluminista de la modernidad llevó esta lógica un paso más adelante, al derivar la igualdad moral y los derechos humanos de la propia naturaleza humana, característica que todos tenemos al nacer. Por supuesto, existieron numerosas omisiones en la “Declaración de los derechos del hombre”, en particular para las mujeres y los no blancos. Frente a esta realidad, puede responderse que desde entonces, gracias a su lucha, numerosos sectores que habían sido excluidos –por acción u omisión- fueron reconocidos en esa universalidad. Ante esta perspectiva, uno está tentado a pensar en un proceso histórico que avanza en grados crecientes de integración sobre la base de la aceptación también creciente de la ideología universalista. Paralelamente, Balibar deriva otra forma de universalismo de la lógica de acumulación sin fin propia del capital, basada en la creciente mercantilización del mundo, que permite fluir a los bienes, al capital y a la fuerza de trabajo. Así, los particularismos que se opongan a esta igualación en tanto mercancía son obstáculos para el desarrollo óptimo de la lógica del capital, por lo que el desarrollo de una ideología universalista que a la vez pueda dar cuenta de la desigualdad, resulta necesario para el desarrollo de la acumulación capitalista. Balibar se refiere a la lógica meritocrática –los privilegios entre iguales se explican por el mérito en la actividad económica- como el factor que a la vez resuelve el problema del universalismo y de la desigualdadad en el capitalismo. 23 Por ello sostenemos que la plena vigencia del estado de derecho es una de las condiciones de posibilidad de la configuración misma de las prácticas discriminatorias, situación que en los países del MERCOSUR se consigue desde mediados de los ’80 del siglo pasado. 24 No casualmente, Guimaräes señala que “el nacionalismo negro y el movimiento feminista en los años 70 imprimieron otra dinámica a las percepciones antiracistas; el primero, a través de la lucha contra la destrucción y la inferiorización del legado cultural africano, denunciando el estatuto subordinado del negro y de África implícito en el anti-racismo asimilacionista y universalista; el segundo, a través del énfasis con que denunció el carácter racializado de las diferencias sexuales como parte de un proceso de naturalización y justificación social de jerarquías culturales. Tal cambio de percepciones se completó con la migración masiva de pueblos del Tercer Mundo (indios, caribeños, árabes, turcos, latinoamericanos, africanos, chinos, coreanos, etc.) en dirección a una Europa que se imaginaba anti-racista y que se enfrentaba ahora a ‘extranjeros’ inasimilables: pueblos de color que llegaban y orgullosamente cultivaban nítidas diferencias religiosas, lingüísticas y culturales. Esos fueron los ingredientes para lo que se llamó un ‘nuevo racismo’ o un ‘racismo sin raza’, en el cual la cultura es trazada a lo largo de líneas étnicas absolutas, no como algo intrínsecamente fluido, cambiante, inestable y dinámico, sino como una propiedad fija de grupos sociales, al contrario del campo relacional en el cual los grupos se encuentran y viven relaciones sociales e históricas.” (1996: 35)

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Reflexiones preliminares sobre discriminación, ciudadanía y políticas públicas en el MERCOSUR

términos de Zizek, el punto debe ser el rechazo a lo que se plantea como el eje principal de la lucha ideológica en las democracias del capitalismo tardío: la tensión entre la tolerancia postideológica universalita “abierta” y el particularismo comunitarista de los “nuevos fundamentalismos”. Contra el liberalismo moderado que se presenta como neutral y postideológico, apoyándose en el gobierno de la ley, uno debería reafirmar la vieja consigna de la izquierda sobre la necesidad de suspender el lugar neutral de la ley: para una perspectiva de izquierda, “aceptar el carácter radicalmente antagónico –es decir político – de la vida social, aceptar la necesidad de tomar partido, es la única forma de ser efectivamente universal” (176). El punto de partida de un abordaje integral y emancipatorio sobre la discriminación –en contraste con la consigna de “cada cual en su lugar” del multiculturalismo- sería entonces el cuestionamiento del carácter incompleto de la ciudadanía a partir de su síntoma, de las partes de la sociedad –los migrantes, los pobres, las lesbianas, los afrodescendientes, etc- que no tienen un “lugar apropiado”. Parafraseando nuevamente a Zizek, se trata del procedimiento de identificación de la universalidad con el síntoma – “todos somos discriminados” – que es el reverso exacto y necesario de la crítica ideológica que señala y reconoce un contenido particular detrás de una noción abstracta universal. Sin embargo, postular que lo propio de una perspectiva crítica sobre la discriminación consiste en legitimar la suspensión de la universalidad ética a través de la referencia a una verdadera universalidad en devenir, no significa renunciar a la acción reformista en tiempos no revolucionarios. Aún en tiempos signados por la lógica de acción global del capital, los nuevos gobiernos de la región tienen la posibilidad de sentar nuevas bases para ampliar los lazos de solidaridad y reconstruir los derechos sociales, incluso en el marco de las democracias liberales; habilitar nuevos escenarios para la constitución de nuevos sujetos políticos y nuevas luchas sociales, siempre abiertos a nuevas rearticulaciones político ideológicas. Para concluir, quisiéramos entonces sugerir dos planos de acción concreta para extender los alcances de las respuestas del estado ante la discriminación, en gran medida ya esbozados en las políticas antidiscriminatorias existentes. En primer lugar, la aproximación integral del problema de la discriminación, a partir de su inscripción en el marco de las desigualdades sociales, supone por un lado ampliar la consideración de lo que efectivamente se reconoce como “prácticas discriminatorias” – incluyendo aquellas situaciones derivadas de la condición socioeconómicas-, y por otro, reformular las políticas públicas de modo de imbuir a las políticas dirigidas a la cuestión social –políticas sociales, políticas de empleo, políticas de ingreso - desde una perspectiva antidiscriminatoria. En segundo lugar, frente a las limitaciones del estado nación para regular las consecuencias sociales de la lógica global del capital, quizás sea tiempo de esbozar políticas antidiscriminatorias regionales, tendientes a la construcción de una ciudadanía regional. V. Bibliografía

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Capítulo I

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La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales

Capítulo II La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales Por Damián Paikin
I. Introducción La capacidad regulatoria del Estado con relación a su sociedad se expresa habitualmente en su potestad para realizar acciones capaces de dirigir y organizar los vínculos y las formas de actuar de los individuos, las empresas y las organizaciones asentadas en su territorio. Es a través de sus políticas, de sus políticas públicas, por medio de las cuáles el Estado interviene, modela, conduce sus sociedades en pos de los objetivos trazados, de la defensa de derechos, de la construcción de ciudadanía. Pero qué ocurre cuando estas sociedades empiezan a establecer lazos que la vinculan no hacia su interior, sino preferentemente hacia el exterior, cuando las empresas se regionalizan y trasnacionalizan, cuando los flujos migratorios se vuelven más poderosos, cuando la revolución de las comunicaciones permiten el contacto al instante generando un profundo quiebre con respecto a las formas en que se pensaba el mundo hace no más de 20 años. En definitiva, qué ocurre con esta capacidad regulatoria frente a un fenómeno como la globalización que, pese a parecer un concepto vacío por su repetición cotidiana, encierra tras de si un sinnúmero de nociones que aquí podemos sintetizar a partir de su definición como un proceso de reestructuración global y multidimensional, cuyos efectos han transformado / influenciado no solamente el espacio económico de las sociedades, sino también los aspectos políticos y sociales de las mismas (Boas, Marchand, & Shaw, 2005)25. Lo que ocurre es que se debilita. Frente a esta realidad, la capacidad reguladora del Estado se ve afectada ante la imposibilidad de controlar el conjunto de determinantes que comienzan a desarrollarse en el escenario internacional. Por ello, la respuesta estatal ya no podía ser similar a lo realizado en el pasado con modelos auto-sustentables como el New Deal de los EEUU de los años ’20 o el modelo de sustitución de importación de Argentina de los ’40. Contrariamente a esos ejemplos, la lógica estatal comienza a encaminarse hacía un tipo de solución impensada a comienzos del siglo XX y que se vincula directamente con los procesos de integración regional los cuáles, tal cual plantea Hass (1969), son las primeras experiencias políticas donde los Estados-Nación ceden voluntariamente parte de su soberanía con el fin de alcanzar metas que se suponen imposibles de obtener por separado, pensando por primera vez sus objetivos estratégicos en cooperación y no en confrontación o en competencia con los otros Estados. Así, la Unión Europea nació ante el convencimiento que el manejo conjunto de los recursos vitales como el Carbón y el Acero entre Alemania y Francia serían el puntapié inicial para asegurar la paz en Europa, mientras el MERCOSUR encuentra su origen en la necesidad de las recientes democracias recuperadas de evitar tensiones a fin de debilitar el poder de las fuerzas armadas en la región, para más tarde rotar hacia un fundamento más comercial. En este marco, entonces, las políticas públicas comienzan a ser pensadas más allá de la lógica puramente nacional, entendiéndose en muchos casos que la efectividad de la dinámica regional es muy superior a aquello que puede lograrse por separado. Y, como veremos a lo largo de este capítulo y en relación a nuestro tema de abordaje, en el campo de los DDHH y la lucha contra la discriminación, este componente superador de la política regional se potencia aún más principalmente a partir de dos elementos claves que juegan en relación a las temáticas marcadas. En primer lugar, que a diferencia de la lógica comercial, en el terreno de los DDHH no existe el temor a la suma cero, donde si uno gana, el otro necesariamente pierde. Y en segundo lugar, la política regional puede ayudar, a partir del efecto imitación y la presión, a superar las trabas internas e ir generando políticas de avanzada en cada uno de los países. Justamente, entonces, de por qué es importante considerar el ámbito MERCOSUR como una arena propicia para llevar adelante políticas públicas en materia de discriminación es sobre lo que abordará este capítulo buscando desandar brevemente la historia del bloque regional y ubicar el lugar y las potencialidades que existen en la actualidad a nivel MERCOSUR para el desarrollo de estas iniciativas. II. El MERCOSUR como espacio de construcción de políticas públicas Si bien los acuerdos Argentina-Brasil firmados a mediados de los años ’80 se nutrían principalmente de una lógica política (defensa de la democracia, reinserción de la Argentina en el escenario mundial tras la guerra de Malvinas, intento de liderazgo de Brasil
25 Completando podemos afirmar que el incremento de los flujos comerciales, la liberalización del capital, y la revolución tecnológica que están por detrás de este proceso han llevado a lo que David Harvey (1989) definió como la compresión tempo –espacial. Y por tanto a una sensación, corroborada por la práctica, por la cual diversos actores comienzan en forma creciente a entender sus intereses ya no solamente a escala local, sino también a escala regional o mundial, donde la “región” o el ”mundo” que cuenta, que no necesariamente es el planeta como un todo, aparece como una entidad física y política en permanente construcción y reconstrucción por parte de los individuos, empresas y grupos que actúan en ese espacio (Boas, Marchand y Shaw, 2005.).

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en la región), con la llegada de los años ’90 y los gobiernos de Carlos Menem, en la Argentina, y Fernando Collor de Melo, en el Brasil, este basamento político comenzó rápidamente a ser reemplazado por un claro énfasis comercial que llevó a que a la hora de la firma del Tratado de Asunción, documento fundador del bloque en 1991, este sólo se viera acompañado como política efectiva por un cronograma de liberalización comercial de modo tal de llegar al año 1994 con la conformación de una zona de libre comercio entre los países miembros del MERCOSUR. Dentro de este esquema, claramente la posibilidad de construcción de políticas regionales se veía coartada por la presencia permanente de la lógica competitiva propia de la dinámica comercial. Sin embargo, fueron naciendo algunas iniciativas que comenzaron a mostrar la posibilidad primero, y la importancia después, del trabajo de políticas coordinadas a nivel regional. Y aquí nos referimos en primer lugar particularmente a la aprobación del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático (1998) firmado por los presidentes de los cuatro países miembros, más Bolivia y Chile, cuyo artículo 1ro expresa que “La plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados Partes del presente protocolo”26. De esta forma, los gobiernos del MERCOSUR expresaron, superando sus compromisos comerciales, la férrea vocación de avanzar en un proceso de integración donde la democracia y los derechos políticos de los ciudadanos de los países miembros fueran objetivos fundamentales del proceso, comprometiéndose a cooperar y actuar para defenderlos allí donde se vieran amenazados. Más allá de la retórica, este compromiso demostró su validez durante el año 1999 cuando la democracia paraguaya estuvo seriamente cuestionada y fue, sobre todo la presión de los países del bloque, amparados en el Protocolo de Ushuaia, la que logró encauzar una salida política a la crisis. Así, la creación de políticas públicas y compromisos regionales mostró su capacidad de presión sobre los escenarios domésticos, exhibiendo su capacidad de impulsor de modificaciones en conductas propias de los actores internos y marcando la necesidad de ir construyendo un perfil propio de la región en el que las instituciones regionales debían comenzar a jugar un rol protagónico. En esta misma línea, juntamente con este Protocolo, se firmó también la Declaración del MERCOSUR como zona de paz, por medio de la cual los países del bloque abandonan la vía armada como forma de resolución de sus conflictos, convirtiendo la región en una reserva del derecho a la vida en un mundo cada día más tumultuoso y conflictivo. Posteriormente, pero en el mismo año, entró en vigencia la Declaración Socio – Laboral del MERCOSUR que buscaba lograr un marco de equidad y de defensa de los derechos de los trabajadores para todos los países del bloque. Pese a las dificultades de su aplicación, la Declaración ha servido como una base para la promulgación de una serie de programas regionales con el fin de terminar con el trabajo en negro y el trabajo infantil, logrando una adecuación de las legislaciones a las premisas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Tres ejemplos, estos, a los que se les puede sumar el nacimiento ese mismo año de la Reunión Especializada de la Mujer (REM), que será comentada brevemente más adelante, que marcan a las claras los inicios de un avance en materia de coordinación de políticas que sin embargo aún se hallaba en su fase embrionaria. Será recién a partir del año 2003 con la llegada de nuevos gobiernos a los respectivos países que el eje de la integración comenzará nuevamente a virar. En el Consenso de Buenos Aires, firmada ese mismo año por el presidente Néstor Kirchner de Argentina, y Luiz Inacio “Lula” Da Silva de Brasil este cambio de modelo quedó claramente expresado, abriendo las puertas a un nuevo tiempo en la integración de mayor participación e intervención del espacio regional en la regulación de la vida de las sociedades. Así, en el punto 15 del Consenso de Buenos Aires los presidentes afirman: “Ratificamos nuestra profunda convicción de que el MERCOSUR no es sólo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido”. Nuevamente entonces la idea de lo regional como trasmisor de valores se hace presente, en el mismo sentido que fue planteado en el Protocolo de Compromiso Democrático. Sólo que en esta oportunidad ya no se trata de un apéndice al carril central de la integración comercial, sino que se convierte en el núcleo mismo del proceso. A partir de esta definición conceptual muchos han sido los ámbitos en los que esta idea de política pública regional rectora ha comenzado a operacionalizarse, pero quizás una de las más interesantes para mencionar aquí sea la decisión de los gobiernos de la región de establecer un Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM)27. El mismo, que nació en el año 2006 con un monto de 100 millones U$S, se constituyó a partir del aporte mayoritario del gobierno de Brasil (70 millones), seguido por el de Argentina con 27 millones, Uruguay con 2 y Paraguay con solamente 1 millón de dólares.
26 Esta cláusula no estuvo presente en las experiencias integracionistas anteriores de A. Latina. Así, como plantea Lincoln Bizzozero (2004) “En América Latina, los procesos de integración regional entre los sesenta y los ochenta no incluyeron la dimensión política y de derechos humanos entre los requisitos de partida o de ingreso. La experiencia práctica demostró la importancia del régimen político para la sustentabilidad de estos procesos. Uno de los ejemplos más claros fue el Pacto Andino, que buscó converger en determinadas pautas de desarrollo, aunque los regímenes políticos eran disímiles y no había garantías para los derechos humanos. La autoexclusión de Chile del Pacto Andino fue la consecuencia natural de que experiencias regionales de integración no podían sustentarse sobre los principios de un régimen de seguridad nacional que excluía los principios democráticos y la vigencia de los derechos humanos.” 27 Decisión CMC 45/04

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A la hora del financiamiento de proyectos, esta relación marcada a la hora de definir los aportes, se invierte, destinándose el 48% de estos fondos a mejoras a ser producidas en el Paraguay, 32% en Uruguay y sólo 10% tanto para Argentina como para Brasil. Es decir, que los países más ricos aportan para el desarrollo de los países de menor peso relativo, insuflando capitales para proyectos como el desarrollo de carreteras, la construcción de viviendas populares o la eliminación de la fiebre aftosa de la región28. Este mecanismo opera nuevamente como un modelador de las preferencias internas y amplía el horizonte de las políticas cooperativas. No hay aquí “suma 0”, ya que en el desarrollo de los países de menor peso relativo, existe también una ganancia para las economías más avanzadas al lograr la homogeneización del bloque y la ampliación de los horizontes de su mercado. En definitiva, tanto el Protocolo de Compromiso Democrático, como el FOCEM nos hablan del papel que está jugando la región en la definición de las formas y los mecanismos de interrelación tanto políticos como económicos que se están operando al interior de las sociedades que conviven en el MERCOSUR, acercándonos al planteo desarrollado por Sandholtz (1996) en relación a la Unión Europea. En su conceptualización, el autor subraya que las instituciones internacionales han ido ganando en autonomía al punto de convertirse ellas mismas en actores políticos. Creadas por los Estados como herramientas neutrales de monitoreo y gestión, para facilitar la concreción de acuerdos, se han ido transformando paulatinamente en entes autónomos, capaces de afectar los resultados políticos en al menos tres maneras: 1) convirtiéndose en actores políticos autónomos; 2) creando opciones a los actores domésticos en su elección de aliados y arenas y 3) induciendo cambios en las políticas y las instituciones domésticas. Matizado, este análisis puede ir aplicándose cada vez con mayor certeza a la realidad mercosureana. La creación del Parlamento del MERCOSUR, por ejemplo, comienza a dar cuenta de la posibilidad de convertirse en un referente para diversos grupos sociales a la hora de elevar sus reclamos, apareciendo como una opción factible al terreno interno. Y si bien por la lógica intergubernamental en la que se basa el conjunto de las entidades decisoras del MERCOSUR, hablar de autonomía podría parecer osado, nuevamente basándonos en los ejemplos dados, es innegable la capacidad de la región en inducir cambios en las políticas y las instituciones domésticas. En este contexto entonces, la coordinación de las políticas de DDHH están llamadas a cumplir un rol determinante en la definición del nuevo perfil de la región de cara al nuevo siglo, convirtiéndose en impulsoras allí donde las condiciones y las relaciones internas se encuentren en una posición más desfavorable para su avance. De hecho, su especificidad sobre la temática de derechos, obliga a considerarla el nuevo núcleo de la integración, dada la búsqueda, planteada en el Consenso de Buenos Aires y refrendada por la decisión del Parlamento del MERCOSUR al definir elegir sus miembros en forma directa por el pueblo de la región (y no por los ciudadanos de cada país), de construir la ciudadanía regional. III. Los Derechos Humanos como nuevo núcleo del MERCOSUR Si aceptamos el planteo realizado hasta el momento, y consideramos como cada vez de mayor importancia la capacidad regulatoria del espacio regional a la hora de la definición de las políticas nacionales, como contracara necesaria de ella aparece la necesidad de avanzar en la construcción de derechos comunes para el conjunto de los ciudadanos de la región, ya que difícilmente se pueda construir un sistema político regional sobre bases diferenciadas en relación a la protección individual y colectiva. Y en este sentido, al igual que en la búsqueda de lo regional como espacio de confluencia de políticas, en el ámbito de apoyo a la construcción de derechos, la coyuntura política parece presentarse como muy favorable. Lamentablemente signados por pasados comunes de dictaduras sangrientas, coordinadas incluso entre ellas en su tarea a partir del Plan Cóndor, los países de la región han encontrado a partir del año 2003 en el reclamo de Memoria, Verdad y Justicia contra los crímenes de lesa humanidad cometidos por los gobiernos militares, un punto de convergencia más allá de las especificidades nacionales. Convergencia que ha ido sentando las bases para la construcción de una idea de pertenencia compartida, de valores comunes y que actúa como reafirmación de lo planteado en el Protocolo Sobre Compromiso Democrático. De esta forma, el MERCOSUR, entonces, no es sólo un acuerdo comercial, sino que es la construcción de un espacio de respeto a la democracia y a los derechos humanos. Y esto que la cotidianidad problemática de la región desdibuja permanentemente, a la hora de las
28 Los proyectos pilotos aprobados para la primer etapa son: 1) Rehabilitación y mejoramiento de carreteras de acceso y circunvalación del Gran Asunción, presentado por la República del Paraguay, por valor de U$S 14.860.000; 2) MERCOSUR libre de Aftosa, presentado por el Comité MERCOSUR libre de Fiebre Aftosa, por valor de U$S 16.339.470; 3) Economía Social de Frontera, presentado por la República Oriental del Uruguay, por valor de U$S 1.646.820, 4) Bases de datos jurisprudenciales del MERCOSUR, presentado por la Secretaría del MERCOSUR, por valor de U$S 50.000, 5) MERCOSUR ROGA –Programa de Viviendas-, presentado por la República de Paraguay, por valor de U$S 9.705.882,00; 5) Programa de Apoyo integral a Microempresas, presentado por la República del Paraguay, por valor de U$S 5.000.000,00.; 6) Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del Laboratorio de Control de Alimentos, presentado por la República del Paraguay, por valor de U$S 4.800.000,00. ; 7) Ruta 26 - trechos Melo-Ruta 18 y límite Paysandú Tacuarembó – A Sauce del Capote, presentado por la República Oriental del Uruguay, por valor de U$S 5.310.000,00.; 8) Internacionalización de la especialización productiva - desarrollo y capacitación tecnológica de los sectores de ‘software’, biotecnología y electrónica y sus respectivas cadenas de valor, presentado por la República Oriental del Uruguay, por valor de U$S 1.500.000,00.; 9) Fortalecimiento Institucional de la Secretaría del MERCOSUR para el Sistema de Información del Arancel Externo Común, presentado por la Secretaría del MERCOSUR, por valor de U$S 50.000,00., 10) MERCOSUR - Habitat de Promoción Social, Fortalecimiento de Capital Humano y Social en asentamientos en condiciones de pobreza, presentado por la República del Paraguay, por valor de U$S 12.914.680

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comparaciones con otras regiones del mundo, y sobre todo en relación a aquellas áreas donde se asientan los países en vías de desarrollo, cobra relevancia superlativa. Retomando entonces, en este contexto, la construcción de derechos comunes comienza a construirse como el nuevo eje sobre el cuál pensar la agenda regional (Carlotto, 2006) de cara a la necesidad de debilitar la lógica competitiva y avanzar en la mirada cooperativa de la integración. Y tal como se ha venido observando en la actuación de las Altas Autoridades de derechos humanos y Cancillerías del MERCOSUR, a la cual se le dedica un capítulo aparte, el trabajo en el plano de los derechos humanos ha sido fundamental para comenzar a desandar esa lógica heredada de los años ’90. Las razones de ello, se encuentran en la capacidad de vincular a los Estados en relación a los DDHH a partir de una lógica alejada del binomio “ganador/perdedor” propio del ámbito comercial. Así en la firma del “Protocolo de Asunción sobre compromiso con la promoción y protección de los derechos humanos en el MERCOSUR” firmado en el año 2005, en su art. 2 se plantea que los Estados cooperarán mutuamente en la protección de los derechos humanos, a través de los mecanismos institucionales establecidos en el MERCOSUR Cooperación que en la práctica se ha expresado en iniciativas como la denominada “Niñ@s Sur”, cuya finalidad es promover el cumplimiento de los Derechos del Niño en los Estados Parte, haciendo eje fundamentalmente en la generación de canales de comunicación y coordinación en la lucha contra la trata, el tráfico, el trabajo infantil y la explotación sexual de menores. Temas estos en donde en muchas oportunidades existen redes delictivas trasnacionales haciendo de esta coordinación una necesidad imperiosa. Por ello, además del trabajo conjunto de las instituciones dedicadas al cuidado de la niñez y la adolescencia, también se ha avanzado profundamente en la armonización de normas, con el objetivo de que cualquier niño en cualquiera de los países cuente con los mismos derechos efectivamente protegidos. En este ejemplo, entonces, lo que se puede observar es como actúan dos de las ideas fuerza que se vienen planteando en este artículo. La primera, que efectivamente los derechos humanos tienen la capacidad de convertirse en un eje de la integración regional al pensarse necesariamente como un espacio de cooperación donde se reemplaza la lógica competitiva. De hecho, en casos como el mencionado anteriormente, o en otros temas vinculados a los migrantes, por ejemplo, que concentran en su problemática no sólo cuestiones legales y administrativas, sino temas relacionados con el derecho a la identidad, a la salud, a la educación, etc. la cooperación y el espacio regional se muestran como ámbitos privilegiados para el tratamiento de estas problemáticas. Inclusive se podría decir que, por las características del fenómeno en América del Sur, para el caso de los migrantes, la región no sólo es el ámbito más eficiente, sino además es el ámbito natural en el que se debe tratar. Pero en segundo lugar, lo que aparece a partir de este ejemplo, no es sólo la coordinación de políticas, sino el hecho de que la generación de estas iniciativas lleva inmediatamente a la necesidad de creación de un marco de derechos comunes a partir de la armonización de las legislaciones (Martínez, 2006), ya que sin ello es imposible dar un sentido de practicidad a las iniciativas planteadas. Nuevamente, dos caras de la misma moneda. La acción cooperativa, requiere un marco legal común, una igualación de derechos, una ciudadanía regional. Y la ciudadanía regional implica necesariamente la existencia de un espacio político por encima de la lógica estatal. ¿Es esto ceder soberanía? No, es generar un nuevo nivel para enfrentar aquellos temas que de todas formas se escapaban al control estatal. Por tanto, más que una pérdida de soberanía, el ámbito regional debe ser visto como una recuperación de la misma. Pero las políticas en materia de derechos, y particularmente en materia de derechos humanos tienen, además de lo ya planteado, otra particularidad, que marca la oportunidad que se abre a partir del trabajo regional y que se relaciona directamente con la capacidad de presión externa sobre las definiciones de los grupos y la política local. En definitiva, la propia noción de “Derechos Humanos” nacidos en 1948 tras las terribles consecuencias de la II Guerra Mundial, plantea la existencia de una serie de derechos y ciertas condiciones mínimas que se han definido como universales y que por tanto deben cumplirse en todo el globo más allá de las decisiones de los gobiernos de cada uno de estos países e incluso de la opinión de sus sociedades. Dejando de lado el análisis sobre que se entiende por protección efectiva de los derechos humanos en los diferentes países, el concepto en sí parece hoy difícil de discutirse, existiendo incluso en el ámbito de las Naciones Unidas una fuerza militar cuya función primordial es intervenir en auxilio de las poblaciones víctimas del cercenamiento de sus derechos fundamentales como sucedió, por ejemplo, en el caso del conflicto étnico en Ruanda. Es decir, que casi en forma exclusiva – quizás compartido en alguna medida con la defensa del modelo democrático, fundamento hoy tan bastardeado tras la invasión norteamericana a Irak del año 2005 – la defensa de los derechos humanos se admite como justificación para la intervención de actores externos en la realidad interna de una nación. Este hecho genera por tanto una especificad propia de las acciones en materia de derechos humanos que vuelven a ubicarlos como aptos para ser tratados a escala regional, pudiéndose pensar como factible que el MERCOSUR presione a un determinado país para que cese en la violación de los derechos humanos o, en todo caso, para que ponga mayor empeño en su defensa. En esta línea, el “Protocolo de Asunción sobre compromiso con la promoción y protección de los derechos humanos en el MERCOSUR” plantea en su art. 3 que dicho instrumento se aplicará “en caso de que se registren graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en una de las Partes en situaciones de crisis institucional”, para luego en su art. 4. definir

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la forma y el alcance de las sanciones. Aquí, es de destacar, aunque parezca una obviedad, que el país puesto en cuestión no tiene posibilidad de participar en la decisión de la sanción, a diferencia, por ejemplo del sistema de solución de controversias del MERCOSUR, donde en los Tribunales Arbítrales cada uno de los países en pugna designa un juez nacional de su país29, más uno de un tercer país. En este caso, las sancione se definen, según el art. 4 de la siguiente manera: “(…) las demás Partes considerarán la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la situación existente. Dichas medidas abarcarán desde la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos del proceso de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes del mismo.” Esta idea de intervención de la región marcando políticas aún a contramano de lo que pueda plantear el propio Estado, firmado por los representantes de los mismos, y que es aceptado con naturalidad, sería visto como un sinsentido si se traspasara a un campo diferente al de la defensa de los derechos humanos. Así un Protocolo donde se impusiera sanciones a un Estado que no siguiera una determinada política económica o un particular modelo de organización electoral, por ejemplo, sería rápidamente acusado de intervencionista y numerosos actores llamarían a actuar contra él. Sin embargo, en relación a los derechos humanos esto no sucede y se lo acepta con beneplácito, bendiciendo la participación del MERCOSUR y del resto de los Estados Parte en las decisiones internas de uno de ellos. Particularidad esta, entonces, que también debe ser tenida muy en cuenta a la hora de pensar la pertinencia de la acción regional y la conveniencia de la misma. De hecho, sin llegar al extremo de las sanciones, el recientemente creado Parlamento del MERCOSUR se auto impuso en su Protocolo fundador la tarea de generar anualmente un informe de la situación de los derechos humanos en el bloque. Así en el art. 4 del citado Protocolo, en el apartado sobre las competencias atribuidas al nuevo órgano se menciona como tarea “Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del MERCOSUR”, quedando entonces la posibilidad de fiscalización no sólo en cabeza de los otros Estados Partes, sino además como facultad directa de sus parlamentarios, ampliando aún más esta decisiva pertinencia regional de la temática. En definitiva, tanto en su carácter de espacio natural de cooperación, como en su especificidad como tema legitimado política y socialmente para ser analizado desde una mirada externa al de la propia sociedad, los derechos humanos se perfilan como un eje claro sobre el cual construir una agenda positiva de integración regional. IV. Combate a la Discriminación y MERCOSUR: El camino necesario hacia la ciudadanía regional Dentro de este marco, las políticas vinculadas a la lucha contra la discriminación se presentan como uno de los campos más relevantes a la hora de ponderar su incidencia en la posibilidad de construcción de un proyecto regional. Y esto se relaciona directamente con su efecto a la hora de pensar una ciudadanía regional en por lo menos dos aspectos fundamentales. El primero de ellos se vincula al hecho de que el avance del proceso de integración tiende, inexorablemente, a un aumento de los contactos, movimientos y flujos tanto de bienes como de personas entre los países miembros generando una mayor exposición de sus diferencias culturales, étnicas, lingüísticas, etc. que puedan dar lugar a muestras de xenofobia contra las cuáles los Estados deben operar. El segundo, por su parte, se relaciona directamente con el concepto de ciudadanía e igualdad, y lleva in situ un componente normativo y moldeador que nuevamente, al igual que en el terreno de los DDHH, coloca al ámbito regional como impulsor de cambios internos. Refiriéndonos al primer punto, se entiende que todo proyecto de integración plantea la unión de realidades diversas, cuyos vasos comunicantes tienden a incrementarse en forma exponencial aún si se tratase solamente de una zona de libre comercio. Para comerciar, el conocimiento del otro es un eje vital y, por tanto, las misiones comerciales, ferias, estudios, etc. se multiplican ante un incentivo como la constitución de una zona de libre comercio. Pero no sólo eso, ya que la ampliación del mercado da lugar a nuevos emprendimientos con su demanda de mano de obra que, legal o ilegalmente, puede comenzar a fluir del propio territorio del país en el que se instale la industria, o de otros vecinos. Y esto si hablamos solamente de una zona de libre comercio. Sin embargo, en el MERCOSUR, como su nombre lo indica estamos en presencia de un mercado común que plantea, además de una unión aduanera, la libre movilidad de bienes, servicios, capital y personas. Ahora, si bien es cierto que el proceso por sus particularidades ha avanzado en forma notaria en tres de los primeros puntos, para marchar a paso lento en relación a las personas, esto no significa que no se allá avanzado institucionalmente en la regularización del problema migratorio intra-regional. En este sentido, en el año 2002 se firmó el “Acuerdo sobre residencia para nacionales de los países del MERCOSUR, Bolivia y
29 El art. 10 del Protocolo de Olivos para la solución de controversias en el MERCOSUR del año 2002. indica que: “1.El procedimiento arbitral se sustanciará ante un Tribunal Ad Hoc compuesto de tres (3) árbitros. 2. Los árbitros serán designados de la siguiente manera: i) Cada Estado parte en la controversia designará un (1) árbitro titular de la lista prevista en el Artículo 11.1, en el plazo de quince (15) días, contado a partir de la fecha en que la Secretaría Administrativa del MERCOSUR haya comunicado a los Estados partes en la controversia la decisión de uno de ellos de recurrir al arbitraje. Simultáneamente designará, de la misma lista, un (1) árbitro suplente para reemplazar al titular en caso de incapacidad o excusa de éste en cualquier etapa del procedimiento arbitral.”

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Capítulo II

Chile”30 que daba la posibilidad para cualquier nacional de dichos países de obtener la residencia en el país receptor con la sola presentación de su documentación nacional y un certificado de antecedentes judiciales31, obteniendo ante esto las mismas prerrogativas que un nacional en materia de derechos civiles, culturales y sociales. Lamentablemente, la falta de internalización de esta norma en Paraguay ha llevado a que aún no entrará en vigencia. Sin embargo, en el caso de Argentina, se ha decidido avanzar en este camino a través del programa “Patria Grande” que en el periodo 2003-2007 otorgó la residencia a 750.000 sudamericanos, de los cuáles 500 mil ya residían en el país y otros 250 mil fueron incluidos bajo la categoría de nuevos migrantes32. Números por tanto que hablan de la magnitud del fenómeno migratorio intra-regional que, con fluctuaciones según las condiciones económicas y sociales tanto de los países emisores como receptores, sigue mostrando su vitalidad y consistencia. En este marco, el mayor contacto entre diferentes nacionalidades ha dado lugar en algunos países a crecientes fenómenos de xenofobia. Particularmente, el “Mapa de la discriminación en la Argentina”, editado por el INADI en el año 2007, marca que, ante la pregunta sobre cuál es el grupo más discriminado, en el caso de la ciudad de Buenos Aires, el 62,3 % de los encuestados contestó “Los inmigrantes bolivianos”, mientras que un 35,4 % menciono también a “los inmigrantes peruanos” y un 30,9 % se inclino a su vez por “los inmigrantes paraguayos”33. Es decir, que en vistas de los resultados del Programa Patria Grande, la adquisición de derechos civiles, culturales, económicos y sociales por parte de los migrantes, no han sido suficientes para terminar con la discriminación que sufren por parte de las sociedades receptoras. En este contexto, las políticas activas de los Estados en pos de la protección de los migrantes es una necesidad. Y dado que el MERCOSUR ha servido como vehículo para solucionar el conflicto legal administrativo aparejado al tema migración, el ámbito regional también se presenta como el mejor espacio para coordinar las políticas activas en la lucha contra la xenofobia. Porque si bien es cierto que la inmigración es un tema que antecede y excede el espacio del MERCOSUR, recién con la constitución de este proyecto y la voluntad política de los presidentes de la región se pudo dar un paso decisivo como el “Acuerdo de residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR y Asociados”. Ahora bien, como plantean autores como Joseph Nye (1971) el spillover de la integración lleva a la necesidad de avanzar un paso más. Con el “Acuerdo de residencia para nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile”, lo que se está construyendo de la mano del concepto de Mercado Común, es la figura del trabajador comunitario, paso sustancial para la profundización del proceso y un avance significativo en materia de derechos. Sin embargo, para alcanzar la idea de ciudadanía regional, quedan aún algunos puntos a trabajar, como son, en primer lugar, la sesión de derechos políticos, tema sumamente sensible, sobre el cual la elección de parlamentarios MERCOSUR en forma directa “por los pueblos de la región” sienta un precedente importante y, en segundo lugar, la unificación normativa en relación al posicionamiento frente a los temas vinculados con el ámbito de la discriminación. Y nos referimos aquí a temas más amplios que el problema de los migrantes. El concepto de ciudadanía se funda sobre la igualdad de derechos y en cada uno de los países del bloque, los mismos, por ejemplo, para las mujeres, los pueblos originarios, los afrodescendientes, las comunidades GLTTB, etc., reconocen diferencias de avance y profundidad muy importantes. Particularmente, se puede citar el caso de las mujeres como un ejemplo importante de a lo que nos estamos refiriendo a partir de la conformación en el año 1998, de la Reunión Especializada de la Mujer (REM), que fue creada en un comienzo en fuerte vinculación con la problemática de la mujer trabajadora en el MERCOSUR para luego ampliar su campo de acción a todos los ámbitos donde la discriminación contra la mujer se halla presente. Pionera además en la participación de la sociedad civil al interior del MERCOSUR, a partir de la constitución del Foro de Mujeres del MERCOSUR, la REM se ha convertido en un espacio de coordinación de políticas de género a nivel regional, pero que han ido repercutiendo en los ámbitos locales, siendo de fundamental importancia su trabajo en relación a la violencia doméstica y al acoso sexual. Por tanto, el trabajo de armonización normativa y la posibilidad de la creación de un espacio regional que luche contra cualquier forma de discriminación son pasos necesarios e imprescindibles para alcanzar nuevos grados de profundización en el MERCOSUR, en el
30 Acta 04/02, Reunión de Ministros del Interior de MERCOSUR y Estados Asociados 31 Sintéticamente el art. 4 del citado acuerdo plantea como condiciones para obtener la residencia temporal lo siguiente: 1. A los peticionantes comprendidos en los párrafos 1 y 2 del artículo 3º, la representación consular o los servicios de migraciones correspondientes, según sea el caso, podrá otorgar una residencia temporaria de hasta dos años, previa presentación de la siguiente documentación; a) Pasaporte válido y vigente o cédula de identidad o certificado de nacionalidad expedido por el agente consular del país de origen del peticionante acreditado en el país de recepción, de modo tal que resulte acreditada la identidad y nacionalidad del peticionante. b) Partida de nacimiento y comprobación de estado civil de la persona y certificado de nacionalización o naturalización, cuando fuere el caso. c) Certificado que acredite la carencia de antecedentes judiciales y/o penales y/o policiales en el país de origen o en los que hubiera residido el peticionante durante los cinco años anteriores a su arribo al país de recepción o a su petición ante el Consulado, según sea el caso. 32 Datos proporcionados por el Dr. Federico Agusti. Miembro del departamento de RRII de la Dirección Nacional de Migraciones, Ministerio del Interior, República Argentina, Noviembre de 2007. 33 En el mismo informe, para el Gran Buenos Aires, los nros descienden levemente, manteniéndose de todas maneras los “inmigrantes bolivianos” con el 52,3 % el grupo que en la percepción de los encuestados más sufre de actitudes discriminatorias en la Argentina.

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La incidencia del MERCOSUR en las realidades nacionales

camino de la construcción de la ciudadanía regional. Proceso no lineal, seguramente, pero que debe partir indiscutiblemente del conocimiento de las realidades en el ámbito de la lucha contra la discriminación en cada uno de los países, para poder a partir de allí trabajar en torno a una estrategia regional. En este sentido los capítulos que se desarrollan a continuación vienen a dar un panorama del desarrollo del tema en cada Estado para servir de base a la tarea anteriormente planteada. V. El tiempo de la acción regional En un mundo en donde el Estado-Nación se encuentra con fuertes restricciones para regular los múltiples niveles en donde se opera el adentro y el afuera de las sociedades contemporáneas, el salto a la integración regional actúa como un protector de la injerencia estatal en espacios en donde de otra manera su capacidad de acción se vería totalmente superada. Si en los ’60 y ’70 estos procesos, particularmente en América Latina se constituyeron siguiendo los dictados de la CEPAL34 , como una búsqueda de cerrarse frente al mundo con la intención primaria de defender los espacios de industrialización interna que habían nacido al calor del proceso de sustitución de importaciones, y en los ’90 viraron hacía el modelo conocido como “regionalismo abierto” (Lavagna, 1997, Schvarzer, 2001) en la búsqueda de insertar las economías latinoamericanas en el marco global, hoy se encuentran en un nuevo momento de transformaciones. Más allá de sus características comerciales, hoy el MERCOSUR, y particularmente en las palabras de los presidentes de la región, ha virado hacia un contenido eminentemente político y social, convirtiéndose la coordinación de políticas en el eje central del discurso de los propios gobiernos. Iniciativas como el Banco del Sur, de reciente creación y la integración energética, por citar sólo dos casos, han perforado el terreno de la política exterior para considerarse en muchos casos como parte de la propia política doméstica, acudiendo las propuestas regionales en auxilio de las demandas internas. De esta forma, la propia referencia a la región, a la unidad sudamericana se ha convertido, en relación a algunas temáticas, en un punto determinante para la constitución del perfil de las políticas públicas. Y, particularmente, el tema de los DDHH ha sido uno de ellos a partir sobre todo de la posibilidad de igualación de las distintas realidades sudamericanas en torno a la investigación de los crímenes cometidos por los respectivos gobiernos militares durante las décadas de los ’70 y principios de los ’80. En este marco de apertura del espacio regional como coordinador de políticas, por un lado, y de centralidad de la lucha por los DDHH como punto unificador de la tarea estatal, por el otro, la generación de políticas anti-discriminatorias a nivel MERCOSUR se encuentra ante un panorama muy positivo, quedando en manos de los responsables de política el aprovechamiento de está ventana de oportunidad. En un proceso que avanza hacía la mayor interrelación de las sociedades y en constitución de espacios de ciudadanización común, la existencia de políticas coordinadas en materia de no discriminación se vuelve cada vez más determinante para alcanzar grados de igualdad en relación al acceso a derechos para el conjunto de los habitantes que componen el bloque. Como se planteó, en un momento donde la percepción de las sociedades, en este caso particularmente la Argentina, ubica a los ciudadanos de otros países de la región como los sectores más discriminados, la solución del problema de la xenofobia se presenta como un eje fundamental para permitir el avance de la integración. Y la presencia de un espacio regional que muestre claramente su vocación unitaria y su disposición a la pelea por la igualación de derechos para todos los ciudadanos y ciudadanas del bloque se constituye como un desafío ineludible que indicará, para el conjunto de las poblaciones, hasta donde se pretende llegar por parte de los gobiernos de la región en la profundización del MERCOSUR. VI. Bibliografía

- BIZZOZERO, Lincoln (2004) “Derechos humanos y dimensión social en los regionalismos del siglo XXI. Construcción y perspectivas desde el espacio del MERCOSUR”, en Políticas Públicas en DDHH en el MERCOSUR. Un Compromiso Regional. Observatorio de DDHH del MERCOSUR, Montevideo. - CARLOTTO, Remo (2006) “Los DDHH son el pilar sobre el cual construir la agenda común del MERCOSUR”, entrevista publicada en Revista MERCOSUR Parlamentario, N° 4. - HASS, Ernest (1969) “El estudio de la integración regional: Reflexiones acerca de la alegría y la angustia de preteorizar”, en Revista de la Integración N° 10, Buenos Aires - LAVAGNA, Roberto (1997) “Integración, economía e instituciones”, en revista Temas del MERCOSUR, Nº 3, Buenos Aires, Septiembre. - MARTÍNEZ, Victoria (2006) “La Iniciativa Niñ@Sur”, en Revista MERCOSUR Parlamentario, N° 4.
34 Comisión Económica para América Latina y el Caribe

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Capítulo II

- NYE, Joseph (1971) Comparing Common Markets: A revised neo-functionalist model, Harvard University Press, Harvard. - REY CARO, Ernesto (2003) El Protocolo de Olivos, Ed. Lerner, Córdoba. - SANDHOLTZ, Wayne (1996) “Membership Matters: Limits of the functional Approach to European Institutions”, Jornal of Common Market Studies, 34, 3, Septiembre. - SCHVARZER, Jorge (2001) “El MERCOSUR, un bloque económico con objetivos a precisar”, en Los rostros del MERCOSUR, el difícil camino de lo comercial a lo societal, Geronimo de Sierra (comp.), Clacso, Buenos Aires. - VIVANCO, José Miguel (2004) “Política exterior y los DDHH en los países que integran el MERCOSUR”, en Políticas Públicas en DDHH en el MERCOSUR. Un Compromiso Regional. Observatorio de DDHH del MERCOSUR, Montevideo DOCUMENTOS CONSULTADOS: - Protocolo de Asunción (1991) - Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático (1998) - Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (2005) - Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR (2002) - Protocolo de Asunción sobre compromiso con la promoción y protección de los derechos humanos en el MERCOSUR (2005) - Declaración Socio-Laboral del MERCOSUR (1998) - Actas de la Reunión de Altas Autoridades en DDHH y Cancillerías del MERCOSUR - Actas del Grupo de Trabajo sobre Discriminación, en el marco de la RAADDHH - Acuerdo de residencia para los nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile (2002)

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Argentina y su combate político y legal contra la discriminación

Capítulo III Argentina y su combate político y legal contra la discriminación Por Federico Montero, Antonio Gomez Cavallini, Eliana Gamez y Martín Lanfranco
I. Introducción El Informe sobre la discriminación en Iberoamérica 2008, publicado por la Reunión Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD)35 resume los aspectos centrales del marco legal e institucional de las políticas antidiscriminatorias en Argentina. En cuanto a las cláusulas antidiscriminatorias en la Constitución y en la jurisprudencia de la Corte Suprema, la Constitución Argentina de 1994 contiene diversas disposiciones que establecen la igualdad entre las y los habitantes, incluyendo a los extranjeros (art. 16 y 20), estableciendo a la vez el amparo ante cualquier forma de discriminación; el reconocimiento de acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y el régimen electoral (art. 37), la promoción de leyes de educación orientadas a la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades sin discriminación (art. 75 inc. 19); la promoción de medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato (art. 75inc.23). A este marco constitucional debe añadirse la existencia de dos leyes nacionales que reglamentan el derecho a la no discriminación: la Ley 23.592 (Ley Antidiscriminatoria) y la Ley 24.515 (Ley de creación del INADI). Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha destacado a lo largo del tiempo la protección de los derechos humanos (Petracci, 2006), así como también una serie de pautas que tutelan el principio de igualdad ante la ley, por un lado prohibiendo excepciones o privilegios, pero a la vez haciendo lugar a la diferencia, con lo cual el criterio de igualdad deja de ser absoluto y su validez se remite al principio de razonabilidad (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008). Finalmente, entre las distintas vías institucionales posibles para operativizar las cláusulas constitucionales y las reglamentaciones legales, la República Argentina cuenta con un órgano especializado de orientación integral que permite la lucha contra la discriminación desde una perspectiva amplia e incluyente, el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI). A pesar de que este marco legal-institucional representa un avance en el desarrollo de políticas antidiscriminatorias, las prácticas discriminatorias siguen signando la sociedad Argentina, tal como lo señalan las persistentes demandas de distintos movimientos políticos y sociales que luchan cotidianamente contra la discriminación y los resultados del “Mapa de la Discriminación” en el país, realizado por el INADI. Tomando esta situación como punto de partida, el siguiente artículo pretende realizar un análisis sobre los modos en que se fueron delineando las políticas públicas antidiscriminatorias en Argentina, así como también de la acción de los movimientos sociales. Para ello, en la siguiente sección, aportaremos algunos elementos para definir la “problemática de la discriminación”, concepto que abarca tanto a los reclamos que se constituyen como reclamos antidiscriminatorios como las respuestas del estado en términos de políticas públicas. Sostendremos que condición de posibilidad de esta “problemática de la discriminación” es la profunda mutación política que ocurre en el país con el retorno de la democracia y que afecta a la cultura política, a las instituciones y al modo de configuración de la comunidad política36. Esta hipótesis de trabajo sustentará una interpretación sobre la evolución de la “problemática de la discriminación” a la luz de las reconfiguraciones políticas del país desde entonces; al respecto, identificamos tres etapas que caracterizan la orientación y el sentido que adquiere la idea de discriminación, tanto para el estado como para los distintos sectores sociales, que se corresponden con tres problemáticas históricas: la transición democrática, las reformas estructurales y el giro político luego de la crisis de 2001. En la tercera sección, realizaremos un análisis de los aspectos institucionales y legales de la lucha contra la discriminación en Argentina, con especial énfasis en la Ley Antidiscriminatoria (Ley 23.592) y en la génesis y desarrollo de las políticas del INADI, así como también se hace un somero análisis de otras instituciones estatales comprometidas con políticas antidiscriminatorias. La cuarta sección intenta recoger la configuración histórica de los reclamos de tres sectores sociales – movimiento de mujeres, movimientos GLTBI y pueblo originarios -que resultan especialmente significativos para la configuración de la “problemática de la discriminación” en Argentina por el tipo de tensión que cada una de las demandas de estos sectores plantean a la configuración clásica de la ciudadanía (igualdad efectiva de los derechos, problema de la diversidad y dilemas del multiculturalismo, respectivamente). Finalmente, en la última sección, nos preguntamos, en el marco del nuevo proceso político abierto en el país luego de 2003, si es posible pensar una concepción de las políticas antidiscriminatorias que exceda la lógica de la diferencia y las inscriba en una
35 La Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD) nace en los días previos a la realización del “Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y No Discriminación. El combate a la discriminación en las políticas de desarrollo humano y social”, desarrollado durante los días 25 y 26 de septiembre del 2007 en la Ciudad de México. Este evento organizado por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), como lo señala su Documento de Información General del 24 de julio de 2007, se llevó a cabo con “la idea de reunir a las instituciones, organismos públicos, unidades administrativas y organizaciones de la sociedad civil más representativas de la comunidad iberoamericana de naciones que se encargan del combate institucional contra cualquier forma de discriminación, con la finalidad de intercambiar experiencias y responder a la interrogante sobre el impacto negativo del fenómeno discriminatorio en el desarrollo y alcance regional de los objetivos del Milenio. Asimismo, se pretende conformar una red iberoamericana de organismos contra la discriminación a fin de fortalecer la colaboración regional que nos permita avanzar en las tareas de la inclusión social y el desarrollo integral”. 36 Como veremos, esto no significa que antes de 1983 no existieran prácticas que hoy consideramos discriminatorias, sólo que la denuncia de estas relaciones de subordinación se realizaban dentro de otras estructuras discursivas, así como también las respuestas del estado.

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Capítulo III

visión integral sobre una nueva relación entre el estado y la sociedad. II. Elementos para una definición provisoria de la “problemática de la discriminación” A efectos de desarrollar los objetivos que nos propusimos en la introducción, englobaremos bajo la etiqueta de “problemática de la discriminación” a: (i) las definiciones socialmente aceptadas sobre lo que se consideran prácticas sociales discriminatorias en un lugar y un momento determinado, que en gran medida dependen de las demandas sociales que se instalan bajo estos reclamos y (ii) las respuestas del estado, en términos de políticas públicas, ante las demandas sociales que denuncian esas prácticas sociales discriminatorias. a. Condiciones de emergencia de la problemática de la discriminación Forma parte de los supuestos generales de la presente investigación, sobre los que volveremos más adelante, que la relación que existe entre la ciudadanía y la discriminación no es una relación que designa a la discriminación como una anomalía que pueda resolverse o un “déficit” que pueda cubrirse, sino que la discriminación denomina a la relación de exclusión que establece en cada configuración específica, la ciudadanía. No abundaremos en la justificación de esta afirmación, puesto que se encuentra desarrollada en otra parte de este volumen (Montero, 2008). Aceptando esto, debemos agregar además, que la construcción de la ciudadanía es un proceso que puede leerse a partir de la dinámica social y su relación con el estado. Al respecto, García Delgado (2004) afirma que “la ciudadanía significa pertenencia, identidad y derechos en relación a una determinada comunidad política. La construcción de la ciudadanía, en ese sentido, es un proceso histórico, vinculado a luchas populares, en principio asociadas a la conquista de la autonomía y reorganización nacional y, posteriormente, orientadas a la adquisición de derechos (civiles, políticos, sociales, postsociales). Esto va configurando distintas etapas y relaciones con el Estado en pos de sociedades más justas y participativas”. Recapitulando, tenemos entonces aquí dos supuestos sobre el problema de la configuración de la ciudadanía que quisiéramos destacar: que toda configuración de la ciudadanía supone procesos de inclusión y exclusión y que esos procesos se explican a partir de la dinámica social y la relación con el estado. En la Argentina, en cada momento histórico, como resultado de dichas luchas políticas y sociales y las determinaciones institucionales, culturales y económicas, aparece una configuración determinada de la comunidad política que se manifiesta en relaciones de inclusión-exclusión de determinados grupos y que define una forma de ciudadanía. Cabe, sin embargo, una aclaración de vital importancia, puesto que no toda situación de exclusión puede designarse como práctica discriminatoria. En los períodos en los que la delimitación de esta relación de exclusión respecto de la comunidad política no estuvo mediada por la existencia del estado de derecho y la tutela de garantías elementales a sus miembros, es decir, por un piso mínimo de ciudadanía, la exclusión configuró a un “extranjero” virtualmente “enemigo”37 del estado. Hace falta distinguir esta situación, que define el ejercicio de la afirmación soberana del estado sobre determinadas comunidades y tiene como resultado el genocidio de las prácticas discriminatorias. En la Argentina, podemos encontrar esta situación, en primer lugar, durante la propia formación del estado, que supuso, entre otras cosas, la creación de una identidad colectiva38, operación que delimitó un criterio de exclusión39 que afectó centralmente a los pueblos originarios, que sufrieron la persecución, expropiación de sus tierras y el simultáneo intento de aniquilarlos por completo. Asimismo, encontramos en la dictadura militar que se extendió entre 1976 y 1983, otro período en el que el estado argentino se configuró como un estado genocida. En suma, aunque puede afirmarse que todo acto de exclusión define una “discriminación” en el sentido lato del término, sería a todas vistas irracional pretender asimilar las prácticas discriminatorias con el exterminio físico. El cambio cualitativo que aparece es la mediación de la ciudadanía y el reconocimiento, por lo menos formal, de la vigencia de los derechos humanos. Así, podemos afirmar que las condiciones de posibilidad para reconocer el fenómeno específico que denominaremos “discriminación” o “prácticas discriminatorias” y, por ende, las políticas antidiscriminatorias, se dan en la Argentina contemporánea a partir de la recuperación de la democracia en 1983, y la vigencia del Estado de derecho. b. Condiciones y etapas de la configuración de la problemática de la discriminación en la Argentina contemporánea Para comprender el fenómeno de las prácticas discriminatorias y las políticas antidiscriminatorias en la Argentina contemporánea resulta central destacar algunas de las características principales de la escena política postdictatorial en Argentina, delineadas por la emergencia y legitimación de las reglas de juego de la democracia liberal. De la mano de la legitimación de las elecciones como modo de regulación de la vida política, aparece una mutación en el modo de configuración de la identidad colectiva que define la comunidad
37 En el sentido de enemigo público –hostis- que Schmitt (1991) precisa en “El concepto de lo político”. 38 Debe destacarse que al “creación” del estado moderno en la Argentina fue también el resultado de la disputa entre distintos proyectos sobre la orientación que debía tener ese estado. Sin desconocer estos proyectos alternativos, nos referimos aquí a las consecuencias que tuvo el proyecto hegemónico. 39 Debe destacarse que al “creación” del estado moderno en la Argentina fue también el resultado de la disputa entre distintos proyectos sobre la orientación que debía tener ese estado. Sin desconocer estos proyectos alternativos, nos referimos aquí a las consecuencias que tuvo el proyecto hegemónico.

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Argentina y su combate político y legal contra la discriminación

política y el sujeto de derechos, que pasa del “pueblo” a la “ciudadanía”. En palabras de Cheresky, “el pueblo es una referencia ligada a una concepción de la democracia como régimen de realización de una voluntad política, en tanto que la ciudadanía puede asociarse a una visión más liberal garantista que limita la democracia al Estado de derecho, aunque ciudadanía en la tradición republicana tiene también una connotación de participación en los asuntos públicos.” (Cheresky, 2001: 262). Un tercer aspecto que define la escena política en la Argentina contemporánea y que se deriva de lo anterior, tiene que ver con las formas que asume la politización en este formato de democracia liberal representativa que articuló la idea de la democracia y el constitucionalismo, dos elementos que las sucesivas interrupciones autoritarias habían mantenido separados en la historia política argentina. Ejemplo paradigmático de esta nueva forma de politización en la sociedad argentina fueron los movimientos de derechos humanos (Peruzotti, 2001) que no solo contribuyeron a la deslegitimación de las dictaduras y a la lucha por la memoria, la verdad y la justicia, sino que actuaron como un verdadero catalizador de un cambio en la cultura política. De la mano de este cambio en la significación de la democracia y la ciudadanía, se inaugura una esfera de autonomía relativa de la sociedad civil ante la intervención autoritaria del estado y, paralelamente, se expandieron demandas democráticas donde el reclamo de justicia adopta la forma de rendición de cuentas amparado en el imperio de la ley. Sostenemos que es bajo la adopción de ese formato que se construyeron las estrategias políticas de los distintos movimientos que denunciaron las prácticas sociales discriminatorias, y posibilitaron la ampliación de los derechos civiles y políticos en la Argentina contemporánea40. Es decir, la nueva cultura política, forjada al calor de las demandas por la vigencia del estado de derecho, fue el campo propicio para la mutación de las demandas de los movimientos sociales al formato de “demandas democráticas” y la nominación de las distintas formas de exclusión como actos discriminatorios. De esta manera, la “problemática de la discriminación” en Argentina, tal como la describiéramos anteriormente, encuentra su campo de desarrollo en la doctrina de los derechos humanos, cuya vigencia es reforzada también por el impulso que a nivel internacional tiene esta doctrina en el marco de la transición democrática en América Latina41. Una vez inaugurado en 1983 el nuevo período democrático en la Argentina, se pueden considerar esquemáticamente tres etapas en este proceso de avance y maduración, tanto político, como social e institucional de la problemática de la discriminación y su respuesta en términos de políticas públicas. La primera, que es el período de conformación de los movimientos, visibilización de la problemática y construcción de una primera respuesta del Estado, finaliza en 1988 con la sanción de la Ley Antidiscriminatoria (ley 23.592). A partir de entonces, se extiende una segunda etapa donde aparecen las demandas por la diferencia en el seno de los movimientos sociales y se profundizan de las acciones antidiscriminatorias, que tienen como resultado la creación del INADI en el año 1995 y su puesta en marcha en el marco de un período de hegemonía neoliberal, que se extiende hasta el 2001. Por ultimo, la tercera etapa en la problemática antidiscriminatoria se configura a la luz del quiebre de la hegemonía liberal y la apertura de un nuevo ciclo político en 2003, en el que las políticas antidiscriminatorias vuelven a concebirse dentro de una concepción más amplia de los derechos humanos, los cuales ya no intentan dar cuenta solamente de los derechos civiles, sino que se habilita a una comprensión integral de los mismos, incluyendo los derechos sociales, políticos, económicos, etc. c. La noción de discriminación a la luz del Plan Nacional Nos concentraremos, entonces, en la definición de “discriminación” que se construye en esta tercera etapa en Argentina, a la luz de una nueva problemática histórica . El documento llamado “Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación” (2005), establece como prácticas discriminatorias: I) aquellas que generan estereotipos sobre cualquier grupo basado en aspectos abstractos o empíricos, como también a cerca de cualidades adquiridas o innatas; II) aquellas que consisten en proceder con maltrato, aislamiento, agresión, segregación, exclusión y/o marginación sobre un sector social determinado o individuo; y III) aquellas que resultan en diferenciaciones legales, económicas, laborales, de acceso, etc, sobre un grupo humano determinado. En síntesis, se puede afirmar que la discriminación “consiste en maltratar, agredir, excluir y marginar de cualquier forma a cualquier persona por motivos totalmente arbitrarios y sin justificación” (INADI, 2007: 21); es una acción manifiesta o larvada de diferenciación de un individuo o grupo humano en base a la negación de sus libertades. Como conceptos asociados a la idea de discriminación, pueden identificarse:
40 Al respecto, coincidimos con Peruzzotti cuando afirma que “la expiración del movimiento de derechos humanos no condujo necesariamente al final de toda política orientada a los derechos. El nuevo lugar ocupado por los derechos en la Argentina posdictatorial resulta bien ilustrado por el surgimiento de una segunda ola de movimientos y organizaciones que han expandido en nuevas direcciones el discurso contra la arbitrariedad estatal” (Peruzzotti, 2001: 300). 41 Estos avances fueron configurando un corpus jurídico del derecho internacional de características novedosas, “cuyo objetivo no es regular las relaciones entre los Estados ni tender a la integración económica o política, sino imponer a los Estados firmantes estándares mínimos obligatorios de garantía de los derechos fundamentales de sus propios habitantes, por ende, los sujetos activos de tales acuerdos. Estos tratados van formando una nueva rama del derecho que Ekmekdjian se resiste a identificar con el derecho internacional clásico, prefiriendo denominarlo derecho de la integración humanitaria” (Petracchi, 1999: 1254)

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Capítulo III

• Estereotipo: conjunto de rasgos que supuestamente caracterizan a un grupo, en su aspecto físico, mental, y en su comportamiento, generando un divorcio con la realidad recortándola, deformándola y simplificándola. • Prejuicio: Hostilidad hacia una persona que pertenece a un grupo determinado, simplemente por pertenecer a éste, generando así la idea de que ese individuo posee las características objetadas al grupo en sí. • Exclusión: Echar, excluir o apartar a una persona de un lugar, espacio o colectivo. Aquí se encuentran íntimamente relacionadas las dimensiones de segregación y marginación. • Xenofobia: aversión o repulsión para con los extranjeros. Se da más frecuentemente por lo general, en sociedades marcadas por nacionalismos con liderazgos fuertes. • Racismo: Aquí se puede hablar de no solamente actitudes o decisiones solamente, sino de teorías y doctrinas que parten de la idea de determinadas razas superiores frente al resto. Tiene sustento en cuestiones biológicas, a favor claramente del acusador y en detrimento de la victima (CDNNyA y APDH, 2005). Las respuestas del estado: la no discriminación y la discriminación positiva Antes de cerrar esta sección, conviene recordar que los elementos básicos para caracterizar la “problemática de la discriminación” engloban la definición y las condiciones de posibilidad tanto de las prácticas discriminatorias como de las respuestas del estado, es decir, las políticas antidiscriminatorias. En relación a este último punto, podemos distinguir entre dos grandes orientaciones de “políticas antidiscriminatorias”, que no son excluyentes y, en general, coexisten: aquellas que hacen hincapié en la no-discriminación y aquellas que parten de la idea de discriminación positiva. El punto de partida de ambas es el principio de igualdad ante la ley, pero suponen aproximaciones diferentes a la idea de igualdad y al criterio de justicia42. La idea de la no-discriminación surge de la extensión del principio de igualdad y su verificación ante la aparición de prácticas discriminatorias que niegan la pertenencia del individuo o grupo de individuos discriminados al colectivo de individuos portadores de derechos, es decir, a los ciudadanos. En esta línea, las políticas antidiscriminatorias basadas en la no-discriminación implican una acción de integración y el reconocimiento de los grupos excluidos como pares. Al respecto, el Dr Nicolás Espejo Yaksic (2000) propone comprender “la idea de la no-discriminación en un sentido “instrumental” respecto a la aplicación del principio de igualdad, razón por la cual, califico como garantía a la no-discriminación y como principio a la idea de igualdad”. Así, el reconocimiento de la condición de pares de los grupos discriminados o sectores excluidos es el primer enfoque posible de las políticas de estado sobre el tema, caracterizado por la garantía de la neutralidad del estado, es decir, un estado “ciego” que no hace diferencias en relación al acceso a la ciudadanía. Una segunda perspectiva es definida a partir de la idea de discriminación positiva, que implica la “toma de partido” por parte del estado en la elaboración de políticas públicas con la manifiesta intención de revertir las condiciones de desigualdad que son a la vez causa y consecuencia de las prácticas discriminatorias. Se trata aquí de un Estado “atento” a la existencia de la diferencia y dispuesto a realizar acciones que garanticen la igualdad de los diferentes. Aquí el objetivo es que el Estado garantice políticas públicas específicas para determinados sectores sociales con la intención de generar una igualación hacia arriba43. La concepción de la discriminación positiva amplía el espectro de políticas de estado tendientes a asegurar la igualdad, introduciendo una nueva perspectiva sobre la relación entre igualdad, justicia y diferencia, ya que habilita un conjunto de políticas tendientes a la igualdad de los diferentes. De esta forma, se amplía el campo de la garantía de igualdad tanto en su enfoque como en el espectro temático. Espejo Yaksic comenta sobre este punto que se intenta “poner de manifiesto la brecha existente en las expectativas de vida de entre quienes están mejor y peor situados en la sociedad, en términos de bienestar, ingresos, educación, acceso a la salud, empleo, seguridad social, etc” (Espejo Yaksic: 2000), resultando en la inclusión dentro de la problemática de la discriminación otras cuestiones, como las relacionadas con la injusta distribución del ingreso, el in equitativo acceso a servicios públicos de salud ó a la educación, entre otros. III. Evolución del marco legal e institucional de la “problemática de la discriminación” la Argentina A los efectos de sistematizar esta exploración, construimos una definición operativa de la “problemática de la discriminación” que engloba, por un lado, las demandas sociales de los movimientos que luchan contra la discriminación en sus diferentes formas y, por otra, las respuestas del estado en términos de políticas públicas, que incluyen las leyes, instituciones y programas específicos destinados
42 Lubertino (2006) ha señalado con razón que, en realidad, existen otros principios para abordar la cuestión de fondo, que es la concepción de la igualdad entre estos dos enfoques. Así, señala el “principio de igualdad ante la ley”, el “principio de no-discriminación”, la “igualdad de trato”, la “igualdad de oportunidades”, “igualdad de resultados” e “igualdad real”. De todas formas, podemos sostener que la “no discriminación” y las “acciones positivas” constituyen dos grandes orientaciones de las políticas públicas que no excluyen la clasificación anterior. 43 Cuando hablamos de igualar hacia arriba se pretende afirmar que se intentan igualar los derechos y oportunidades de los sectores minoritarios o victimizados en relación al común de la sociedad, justamente no solicitando el empeoramiento y empobrecimiento de derechos del conjunto, sino mejorando y enriqueciendo los de dichos sectores marginados.

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a combatirla. Al respecto, creemos oportuno retomar la evolución en tres momentos de la “problemática de la discriminación” en Argentina, tal como fueron enunciados anteriormente: i) el que comienza con la recuperación de la democracia y culmina con la ley antidiscriminatoria, caracterizada por el reconocimiento del estado de la existencia de la discriminación y la sanción de una ley que responde a una orientación basada en la garantía de la “no discriminación”, es decir en un enfoque centralmente legalista del problema y abocado a la sanción judicial de las conductas discriminatorias; ii) el que se orienta a fomentar el debate público sobre la temática y la necesidad de adoptar políticas específicas sobre las prácticas discriminatorias, que encuentra como marco legal la elevación a rango constitucional de las acciones positivas y la discriminación inversa (en el art. 75 inc. 23) y un conjunto de tratados constitucionales sobre derechos humanos, asimismo, en esta segunda etapa ubicamos la creación del INADI como respuesta a los atentados a la embajada de Israel y la Amia; iii) la etapa actual, que comienza en 2003 con el quiebre de la hegemonía neoliberal y la puesta en marcha de un conjunto de políticas públicas destinadas a la reconstrucción de la ciudadanía y la inclusión social, que funcionan como un marco que amplía la concepción de las políticas antidiscriminatorias y las sitúa en el marco de una visión integral de los derechos humanos. El punto de partida para todo este andamiaje jurídico-institucional es, por supuesto, el principio constitucional de igualdad ante la ley44. En la Argentina no se admite ninguna prerrogativa ni diferenciación a favor de ninguna persona o grupo, por lo tanto no debe tolerar actitudes que contengan la idea o intención de dar existencia de mayores derechos o menores obligaciones a determinadas personas o grupos. En este sentido, Pablo Slonimsqui comenta que “no existe la menor duda acerca de que la igualdad de los seres humanos ante la ley es uno de los derechos mas importantes del hombre y que puede considerarse esencial por cuanto resulta ser la base para el desarrollo de las garantías de otros derechos humanos (…) la garantía de la igualdad ante la ley tiene una función solo comparable con la garantía de derecho al libre desarrollo de la personalidad” (2001: 21). En suma, el principio de igualdad ante la ley supone que ante hechos iguales deben tratarse de igual manera a todas las personas, evitando así la diferenciación de trato sobre los acusados por cuestiones que no están relacionadas con el hecho en sí, como color, credo, ideología, sexo, idioma, cuando carece de fundamentos razonables, amparados por otro principio constitucional. La primera ley específica en la materia, es la 23.592 (Ley antidiscriminatoria), que garantiza el derecho de los argentinos a vivir en una sociedad plural y en igualdad, sentido acorde a los principios de la Constitución Nacional. Esta ley sanciona civilmente los actos de dicha naturaleza que se motiven en causas religiosas, de raza, nacionalidad, ideológicas, de sexo, opinión política o gremial o por razones económicas, sociales o físicas (Slonimsqui, 2001). Antes de abordar el análisis específico de la Ley Antidiscriminatoria, conviene precisar someramente el encuadre actual del derecho a la no discriminación. Desde el punto de vista jurídico, el derecho a no ser discriminado puede considerarse una especie dentro del género derechos humanos, aunque tiene entidad como valor jurídico autónomo (Correa Uriburu, 2007). La Constitución de la República Argentina consagra un desarrollo que parte de la concepción del derecho a no ser discriminado, pero que acoge también, luego de la reforma de 1994, las políticas activas y las acciones positivas con rango constitucional. En este sentido , proclama la igualdad ante la ley; la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres (art. 37); reconoce los derechos implícitos (art.33), dentro de los cuales está el de no ser discriminado; establece el amparo como garantía contra toda forma de discriminación (art. 43); dispone la igualdad de oportunidades y posibilidades “sin discriminación alguna” (art. 75, inc. 19), y la obligación del Poder Legislativo de “legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad” (art. 75, inciso 23). Asimismo, una serie de tratados internacionales sobre derechos humanos con jerarquía constitucional también tutela el derecho a no ser discriminado45. a. Análisis y aspectos problemáticos de la Ley Antidiscriminatoria N° 23.592 La ley está consagrada al amparo de un de los principios elementales de las sociedades modernas, que es la posibilidad de vivir en una socie-

44 Sin embargo, cabe destacar que las políticas antidiscriminatorias exceden el principio de igualdad ante la ley e incluyen, como vimos, la idea de las políticas diferenciales para paliar la discriminación. Al respecto, conviene recordar con Saba que “el derecho a ser tratado igual ante la ley no resulta ser idéntico al derecho a no ser discriminado. Dicho de otro modo, no podemos entender la obligación de tratar a las personas como iguales como sinónimo de la obligación de no discriminar (…) la discriminación, comúnmente entendida y circunscripta al trato igual ante la ley debería asociarse a la idea de exclusión que el sistema democrático y la deliberación pública, sobre la que este sistema se apoya, rechazan” (Saba, 1997). 45 Nos referimos a aquellos consagrados en el art. 75 inc. 22 (la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración Universal de Derechos Humanos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo; la Convención sobre la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño) y los demás incorporados con rango constitucional posteriormente, entre los que se destacan la Convención sobre la Desaparición Forzada de Personas (1997) y la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y los Crímenes de Lesa Humanidad (2003).

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dad plural46 y uno de los pilares fundamentales del proceso de construcción del Estado de Derecho y de los valores de igualdad, tolerancia y respeto. El proceso de sanción de la ley debe comprenderse en el marco de la presión de los organismos de derechos humanos tras la recuperación de la democracia en 1983 y la instalación de la temática de la reconstrucción de la plena vigencia del Estado de Derecho, a la luz de las tensiones que existían frente al proceso de transición democrática que el poder militar pretendía condicionar. Concretamente, el estado argentino estaba obligado, según el Pacto de San José de Costa Rica47 (suscripto en 1969 y ratificado con la ley 23.054 en el año 1984) a ajustar el derecho interno a los objetivos asumidos en el Pacto. Por ello, la ley 23.592 estaba concebida como una firme e irrenunciable voluntad de afianzar de manera definitiva el respeto por los derechos esenciales del hombre, dando así lugar a un amplio consenso para su aprobación (Slonimsqui: 2002). La sanción de esta ley inaugura propiamente la “problemática de la discriminación” en argentina, ya que implica el reconocimiento y obligación del estado a tener que dar respuestas en términos de políticas públicas a determinadas prácticas discriminatorias. El primer artículo establece la garantía de la no discriminación: “Quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre las bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realización y reparar el daño moral y material ocasionados”. Vemos que, ya desde el comienzo, la definición del acto discriminatorio se inscribe en la problemática relación entre desigualdad e injusticia. En su ya clásico análisis de la ley antidiscriminatoria argentina, Slonimsqui afirma que “para que se verifique un supuesto tratamiento desigual injustificado, no solo deberá existir discriminación, sino que además ésta debe ser arbitraria” (2001: 69). En el articulo 2° se incorpora una cláusula penal que contempla el agravamiento genérico de penas en relación a todas las figuras del Código Penal, cuando exista una motivación de odio o persecución a una raza, religión o nacionalidad: “todo delito cometido por persecución u odio a una raza, religión o nacionalidad, o con el objeto de destruir en todo o en parte a un grupo nacional, étnico, racial o religioso”. Una primera crítica que podría establecerse sobre esta forma de codificación es que la enumeración de los casos en los cuales se elevan las penas es limitada y excluye motivos de discriminación tales como el género, la orientación sexual, las necesidades especiales, entre otros. Lamentablemente dichos delitos no son figuras penales, sino solo civiles, generando una categoría de acciones discriminatorias legalmente prohibidas y otras no48. Al respecto, el Plan Nacional contra la Discriminación recomienda
“declarar como acto punible toda difusión de ideas basadas en principios racistas y/o discriminatorios, toda incitación a la discriminación, así como todo acto de violencia o toda incitación a cometer tales actos basados en principios racistas y/o discriminatorios, contra cualquier persona o grupo de personas, y toda asistencia a actividades racistas y/o discriminatorias, incluida su financiación (…) se debe avanzar en una reformulación de las sanciones para quienes incurran en dicha práctica, particularmente para los funcionarios de los diversos estamentos estatales e instituciones del ámbito privado” (Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación, 2005: 210).

Aunque existen iniciativas legislativas en este sentido49, debe destacarse que el artículo 41 del Código Penal contempla, a los efectos de individualizar la pena, la naturaleza de la acción, los motivos y medios empleados, quedando así un reparo legal para penalizar las acciones violentas motivadas por factores que exceden los enunciados en la ley 23.592. Por otra parte, la conceptualización de los delitos de persecución y de odio -que queda librada a criterio del juez que intervenga- puede ser ambigua. En general, se entiende que la persecución refiere a un hostigamiento constante, incluyendo maltratos ya sean verbales, físicos o psicológicos. El concepto de odio, por su parte, remite a una antipatía y aversión hacia alguien a quien se le desea el mal en todas sus formas, claro que el poseer este sentimiento no acredita que dicha persona persiga u hostigue a la otra50. El articulo 3° de la ley incorpora dos tipos penales: por un lado, la actividad de aquellas personas que estén dentro de una organización que fomente teorías de superioridad y discriminación; y por otro, cuando las posiciones públicas de un grupo de personas generan una persecución o tienen odio contra otras. Sobre esta distinción, se ha planteado su eventual invasión al derecho de libertad de expresión. Al respecto, el Juez Ballestero a afirmado que:
46 El autor de dicha ley, el Dr Fernando De La Rúa argumentaba que la idea fuerza de la norma es el asegurar a todos los habitantes de la Nación el efectivo goce de su igualdad ante la ley. 47 El Pacto de San José de Costa Rica establece en su artículo 2º que “los estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. 48 Las posteriores modificaciones de la ley avanzaron en los aspectos civiles. Así, la 24.782, cuyo artículo 4°, declara la “obligatoriedad de exhibir en el ingreso a los locales bailables, de recreación, salas de espectáculos, bares, restaurantes u otros de acceso público, en forma clara y visible el texto del artículo 16 de la Constitución Nacional, junto con el de la ley”. En el año 2002 se sancionó la ley 25.608, incorpora una pena pecuniaria al que desobedezca lo prescripto en los artículos 5º y 6º de la 23.592 y su modificatoria 49 Al respecto, el Diputado Remo Carlotto ha estado trabajando en un proyecto de reforma de la Ley Antidiscriminatoria que, entre otras cosas, contempla la ampliación de los sectores vulnerados. En una entrevista concedida a los fines de esta investigación, el diputado afirmaba que había que tener en cuenta que “en que época es que se sanciona esta ley (23.592), no habían surgido muchos grupos minoritarios que son discriminados que tienen una participación activa en la lucha por sus derechos y no fueron contemplados en ese momento”. 50 Como formulación alternativa, preferimos la fórmula adoptada por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, cuando afirma que “se reconoce y garantiza el derecho a ser diferente, no admitiendo discriminación que tienda a la segregación por razones o con pretexto de raza, género…”, ya que incorpora el derecho a la diferencia y evita el reconocimiento objetivo del concepto de “raza” de la Ley 23.592.

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“un sistema democrático debe legitimar dos cosas, el derecho a la existencia del otro y la obligación del otro de reconocer los derechos ajenos, que son tan válidos como los propios. No se trata entonces de reprimir a las personas por su ideología, sino de proteger los derechos más elementales que se encuentran en peligro cuando existen personas o agrupaciones que intentan imponer sus ideas o combatir las ajenas con la fuerza, infundiendo el temor”51.

Es decir, cuando se penaliza una acción u opinión como discriminatoria, no se juzga la misma por la carga o contenidos ideológicos, sino las consecuencias de esas opiniones o acciones: si conducen o motivan la persecución o el odio, si dañan derechos de otros individuos, si se ejerce la violencia psicológica, entre otras cuestiones. Lo que es necesario comprender es que mas allá del castigo penal, si así se lo considerase a una opinión o acciones discriminatorias, lo esencial dentro de una sociedad democrática es el tener la capacidad para rechazar desde el debate de ideas, las alternativas o propuestas que conduzcan, fomenten o contengan grados de violencia y odio. En definitiva, más allá de las objeciones que se han formulado, la ley significó un paso adelante importantísimo en el combate a las prácticas discriminatorias, que debe seguir perfeccionándose a partir de la profundización del debate, involucrando tanto al Estado como desde la sociedad civil y los grupos mas afectados, para complementar la ley y reforzarla en sus puntos débiles o poco claros. b. Génesis, estructura institucional y agenda del INADI Tal como la definimos, la “problemática de la discriminación” engloba, en un momento y lugar determinado, las prácticas sociales discriminatorias y las políticas públicas antidiscriminatorias. Así como la Ley Antidiscriminatoria significó el punto de partida para la configuración de esta problemática y la definición de un perfil determinado sobre la misma por parte del estado argentino, la creación del INADI significó un segundo punto de inflexión en la temática. Dentro de esta perspectiva, esta nueva institución cristaliza una nueva concepción sobre la problemática de la discriminación y las instituciones que abordan su problemática. Este nuevo enfoque, que encuentra sus antecedentes en un conjunto de tratados internacionales y de modificaciones que fueron incorporadas a la constitución reformada en 1994, tiene su eje central en el desplazamiento del énfasis en el componente subjetivo al efecto objetivo del acto discriminatorio. Este verdadero cambio de paradigma52 en la problemática de la discriminación, habilitó la identificación de las consecuencias de las prácticas discriminatorias como una negación de derechos, es decir, como una forma de exclusión, que podía revertirse a partir de políticas activas. Brevemente, podemos decir que el INADI fue creado en el año 1995 mediante Ley N° 24.515 como un organismo descentralizado, y funciona hoy bajo la orbita del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación por Decreto Presidencial N° 184/2005. Para comprender su génesis y evolución, retomaremos el análisis sobre las políticas públicas como “cuestiones socialmente problematizadas” que desarrollaran Oszlak y O´Donnell (1982: 109): “Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnímodamente a la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. Solo algunas son “problematizadas” en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos o, incluso, individuos estratégicamente situados creen que puede y debe hacerse “algo” a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigente. Llamamos “cuestiones” a estos asuntos (necesidades, demandas) “socialmente problematizados”. Entendemos que esta perspectiva arroja luz sobre las relaciones entre el Estado y la dinámica social: una política pública es esa toma de posición del estado ante la cuestión socialmente problematizada. Bajo este paraguas conceptual, podemos situar la creación del INADI como respuesta y toma de posición del estado ante los gravísimos atentados sufridos por la sociedad argentina, específicamente sobre la colectividad judía, entre otras cuestiones. En relación a la creación del INADI, el Dr. Oteiza afrima que
“se formó después de los atentados (Israel y AMIA) y como reacción a esos hechos tan graves. Estos tuvieron un impacto muy negativo para la sociedad Argentina, de cierto modo fue un antes y después, hasta ese momento no había habido ninguna muestra de violencia tan importante”53.

Los atentados a la Embajada de Israel y la Asociación Mutual Israelí Argentina marcaron un punto de inflexión en la lucha contra
51 Fallo del Juez Ballestero en la causa n° 16.921 del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 2, Secretaria N° 3, del 7 de Julio de 1995. 52 Al respecto, nos apoyamos en la sentencia del Superior Tribunal de la Ciudad de Buenos Aires en el caso “Asociación por los Derechos Civiles (ADC) c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”( Expte. n° 3103/04 –sentencia del 31 de marzo de 2005) , en particular el voto del Dr. Maier cuando afirma que “…es necesario subrayar que el cambio del paradigma constitucional referido a la eliminación de la discriminación implica también una modificación en la forma misma de concebir la discriminación. Mientras que en el pasado se recalcaba el componente subjetivo dañoso (los “fines de ilegítima persecución”), la actual doctrina antidiscriminatoria pone énfasis —más que en aquel componente subjetivo— en el efecto objetivo de excluir a cierto grupo del goce de un derecho o del acceso a un beneficio. Por supuesto, atento a sus efectos, los casos de discriminación persecutoria o explícita quedan también comprendidos en este segundo enfoque, pero —dado que la expresión de motivaciones subjetivas persecutorias o discriminatorias es un fenómeno asaz extraordinario en la legislación— una aproximación objetiva, a partir de la “sospecha” de discriminación escondida detrás del uso de ciertas clasificaciones, amplía el ámbito de la protección antidiscriminatoria”. 53 Entrevista al Dr Enrique Oteiza, ex presidente del INADI. Versión completa disponible en www.cepi.org.ar y www.inadi.gob.ar

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la discriminación y también contra el terrorismo. Luego de ello, la comunidad toda reclamaba un esclarecimiento y es de este modo que desde el Estado surge la necesidad de dar respuesta a dichos atentados, abriendo por un lado una línea de investigación que no ha arrojado avances desde entonces y transformándolos, por otro, en políticas públicas antidiscriminatorias. Ahora bien, la comprensión de las políticas públicas – y las instituciones que las posibilitan- como el resultado de una toma de postura del estado, permite también evitar concebir una política estatal como un mero acto reflejo o respuesta aislada: el enfoque específico que se le da a la problemática específica se da en el marco de un momento histórico y en un contexto determinado sin el cual no se la podría comprender. A su vez, este enfoque dinámico sobre la configuración de las políticas públicas y la relación entre el estado - como un actor en el proceso social desarrollado en torno a una cuestión – y la sociedad civil, permite comprender la evolución y el cambio en las instituciones y las políticas del estado. EI INADI se crea como organismo descentralizado, con autarquía y presupuesto propio, poseyendo cierta independencia del Ministerio en el cual se lo enmarca. Este conjunto de características significaron una innovación en términos de políticas públicas, que fue reconocida internacionalmente, aunque su efectiva puesta en marcha implicara una demora de más de un lustro y estuviera, en gran medida, condicionada por los vaivenes políticos en que se sumió el país hasta 2003. El INADI comienza a trabajar 3 años después de haber sido creado, exactamente en 1998, bajo una intervención que inhabilitaba en los hechos todas las características y facultades que por ley se le habían dado, funcionando como una dependencia más del Ministerio del Interior. En general, prevalece una apreciación sobre el carácter por lo menos contradictorio de la política sobre el tema del gobierno de Carlos Menem, que a la vez que toma la decisión de crear el INADI, a la luz de su intervención, no mostró voluntad suficiente54 de llevar adelante políticas públicas tendientes a combatir la discriminación, y menos aún esclarecer los atentados, esto último se lo ve en los sucesivos problemas en ambas causas judiciales. Con el fin del menemismo, el gobierno de la ALIANZA designa al Dr. Zaffaroni para llevar adelante la normalización del INADI, pero la crisis de 2001 interrumpe la normalización. En su breve ínterin de una semana como presidente, Rodríguez Saá le pide la renuncia a Zaffaroni y el INADI queda acéfalo hasta que, durante la presidencia de Duhalde, el Dr. Enrique Oteiza asume la responsabilidad de completar la problemática normalización, tarea a la que se aboca hasta el fin de su mandato. Entre las funciones que comienza a desarrollar el Instituto, se encuentran: • Elaborar y proponer políticas nacionales e impulsar acciones y medidas concretas para combatir la discriminación, la xenofobia y el racismo. • Difundir los principios que se establecen en la Constitución Nacional y tratados internacionales en materia de derechos humanos, normas concordantes y complementarias. • Difundir las características de la Ley 23.592 sobre Actos Discriminatorios. • Diseñar e impulsar campañas educativas y comunicacionales tendientes a la valorización del pluralismo sociocultural eliminando actitudes discriminatorias. • Centralizar la recepción de denuncias contra discriminación, llevando un registro. Así mismo prestar servicio de asesoramiento integral y gratuito. Paralelamente, con la asunción del presidente Néstor Kirchner, en 2003, se imprime un nuevo rumbo a las políticas públicas con énfasis en la reconstrucción de la ciudadanía y la valorización de la perspectiva y plena vigencia de los derechos humanos, que se transforma en una de las características centrales del gobierno kirchnerista. c. Estructura institucional y funciones del INADI Desde el punto de vista institucional, como vimos, el INADI depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación desde 2008, y posee una Presidencia, una Vicepresidencia y un Directorio, conformado actualmente por cuatro Ministerios Nacionales (Educación, Justicia y Derechos Humanos, Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, del Interior) y tres instituciones no gubernamentales (Asamblea Permanente por los Derechos Humanos –APDH-, Delegación de Asociaciones israelitas Argentinas –DAIA- y la Federación de Entidades Argentino-Árabes –FEARAB-). Además de este Directorio, donde cada institución tiene un representante, el INADI tiene enlaces con otros Ministerios del Estado Nacional con el fin articular un eje transversal e interministerial de políticas antidiscriminatorias. Asimismo, cuenta con un Consejo Asesor, ámbito de participación de las organizaciones de la Sociedad Civil, a través de foros temáticos, en el diagnóstico, elaboración, ejecución y seguimiento de las políticas del INADI, que garantiza la pluralidad y fomenta la participación de distintos sectores, en especial de aquellas organizaciones que tienen menor capacidad de incidencia en otros ámbitos de elaboración de políticas específicas55.
54 Con respecto a este tema, el Dr. Oteiza nos comentó que “le quita la autarquía, le quita la vigencia de su ley orgánica, y lo pone dependiente, como una dependencia cualquiera más del Ministerio del Interior, dentro del cual la ley lo había ubicado pero con autarquía, (…) entonces viene una primera pregunta sobre esta primera etapa, (...) porque se lo interviene?. Esa es la pregunta, y yo tiendo a pensar que el instituto se creo sin intención de que funcione en la realidad, porque sino es inexplicable que el mismo gobierno que lo crea, lo intervenga impidiendo aplicar la ley”. 55 Dicho Consejo Asesor representa a las diferentes organizaciones sociales las cuales padecen, desde sus particularidades, la discriminación en la cotidianeidad. Es por

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d. Giro político y nueva agenda del INADI Uno de los supuestos teóricos que sustentan este trabajo es que la agenda sobre la discriminación se instala en Argentina tras el retorno de la democracia de la mano de la reconfiguración de la relación entre sociedad civil y estado, y la emergencia de nuevas formas de activación y protesta ciudadana, que encuentran su inspiración y legitimidad en la acción y prédica de los organismos de derechos humanos. Esta imbricación entre avances en las temáticas de derechos humanos y desarrollo de políticas antidiscriminatorias se verifica en el período actual, en el que, como vimos, se llevan adelante avances históricos en ambos planos. Cuando María José Lubertino asume como presidenta del INADI, en septiembre de 2006, la normalización en marcha del instituto, gracias a las gestiones de Zaffaroni y Oteiza, y el nuevo impulso para las políticas antidiscriminatorias que significó el cambio de rumbo político del país a partir de la presidencia de Kirchner, posibilitaron el despliegue del gran potencial del INADI. A partir de la gestión de Lubertino, el Instituto comienza a tener un mayor protagonismo en el debate público sobre la problemática de la discriminación y a ser un agente que impulsa políticas de afirmación positiva. Al respecto, Lubertino ha sostenido:
“comenzamos a tratar de tener una mayor visibilidad a través de los medios de comunicación y la prensa, se han cuadruplicado las denuncias por discriminación y esto no tiene que ver con que haya aumentado la discriminación sino con que efectivamente la gente comienza a conocer que existe el organismo y comienza a denunciar. Sin perjuicio de lo cual estamos haciendo un mapa de la discriminación en Argentina, con encuestas a nivel de cada una de las provincias”56

Sobre la base de este contexto social e institucional favorable, el INADI ha puesto en marcha una agenda de iniciativas sin precedentes que amplían el espectro y el alcance del monitoreo de la prevención de la discriminación, entre las que merecen destacarse el Observatorio de la Discriminación en Radio y Televisión, y los programas de Ciudades Libres de Discriminación y de Formación de Formadores. Por otra parte, la acción del INADI no sólo se ha orientado a la renovación de la agenda de la discriminación en Argentina en virtud de ampliar los campos de la acción antidiscriminatoria sino que también se propone avanzar desde un enfoque basado en la tutela y ejercicio de la garantía de la no discriminación hacia la puesta en marcha de políticas antidiscriminatorias basadas en los criterios de discriminación inversa y acciones de afirmación positiva, que, como vimos, tienen rango constitucional en la Argentina luego de la reforma de 1994. Es así como, en palabras de Lubertino, se define lo que hemos denominado como “nueva agenda” del INADI: “Implementar este tipo de acciones supone y contribuye a profundizar la democracia, modernizar el Estado, reestablecer la justicia como equidad, redistribuir la riqueza material e inmaterial, instaurar la paridad entre varones y mujeres, la consideración de las personas como sujetos de derechos en sus diferentes etapas vitales y la integración de las diversidades en la agenda estatal, política y social, comprometiendo a los gobiernos y logrando mayor eficiencia en la gestión de las políticas públicas. Ello requiere una fuerte interacción entre Estado y sociedad civil que se va dando gradualmente, con una permanente tensión dados los efectos aun presentes de décadas de retroceso del Estado de bienestar, sumado a los criterios discriminatorios y de exclusión persistentes implementados tanto en épocas dictatoriales como en la etapa democrática neoconservadora de los noventa. Hoy vivimos una etapa de cambios institucionales y políticos que abren una nueva oportunidad para construir ciudadanía ampliada y avanzar en articulaciones trasversales y multiculturales.” e. Algunas consideraciones acerca del mapa de la discriminación. A los efectos de este trabajo, merece destacarse la puesta en marcha, desde el INADI, de un Mapa Nacional de la Discriminación, en base a encuestas sobre las percepciones ciudadanas en todas las Provincias argentinas, el cual es un objetivo del Plan Nacional contra la Discriminación. Este trabajo se coordina desde el Área de Investigaciones del INADI, que tiene a su cargo la tarea de monitorear y analizar los datos obtenidos de parte de las consultoras. El Mapa será una herramienta fundamental para el diseño, seguimiento e implementación de políticas sistemáticas de prevención y erradicación de prácticas discriminatorias a nivel nacional, atendiendo a la configuración provincial y local de la “problemática de la discriminación”. El análisis de algunos resultados nos permitirá delinear aspectos salientes de la “problemática de la discriminación”57. Para comenzar, frente a la pregunta de si alguna vez sufrió algún tipo de discriminación, si consideramos el total de los encuestados, el 32% de los mismos alguna vez se sintió discriminado, o sea, aproximadamente, 3 de cada 10 encuestadas/os.
ello que cuenta con la Comisión de Juristas Indígenas en la República Argentina, la Federación de Organizaciones Afrodescendientes y el Comité de Seguimiento de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, También se nutre otras organizaciones como la Asociación Civil de Derechos Humanos Mujeres Unidas Migrantes y Refugiadas (AMUMRA), el Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, Organización Nacional de Ecoclubes, Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM), la Asociación Travestis Transexual Transgeneros Argentina y la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos. 56 Palabras de María José Lubertino, titular del INADI, en el Seminario: “Ciudades libres de discriminación”, realizado en Puerto Madryn (Chubut, Argentina) el 14 de mayo de 2007. Disponible en www.inadi.gob.ar . 57 La presentación de los resultados preliminares a noviembre de 2007 abarca las siguientes localidades: Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Gran Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé, Mendoza, Tucumán, Corrientes, Entre Ríos, Catamarca y Chubut. Las mismas cuentan con una metodología basada en encuestas por muestreo, el diseño de la muestra es probabilístico, multietápico, estratificado, con selección aleatoria de las unidades primarias. Además se da una selección de las/os entrevistadas/os de acuerdo con cuotas de edad y género. Son 400 casos por encuesta y el error muestral es muy bajo: +/-5%, con 95% de confiabilidad. Los datos son de acceso público y están disponibles en http://www.inadi.gov.ar/

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TOTAL Chaco Córdoba Cap. Fed. Catamarca Corrientes Tucumán Santa Fe Chubut Entre Ríos Si No Ns/Nc Si No Ns/Nc 32.0% 33.3% 67.2% 64.0% 0.8%
2.7% 29.3% 69.3% 1.5% 26.7% 67.5% 5.9% 28.9% 71.1% --26.7% 69.5% 3.8% 31.4% 68.6% --32.8% 66.5% 0.8% 39.5% 60.5% --23.8% 75.1% 1.2% 36.4% 63.6% --16.6% 80.7% 2.7% 21.0% 77.9% 1.1% 47.0% 52.8% 0.2% 30.6% 68.6% 0.8% 25.3% 73.6% 1.1% 40.5% 59.5% --25.7% 69.2% 5.1%

GBA
36.3% 63.7% --34.7% 59.7% 5.6%

Jujuy
27.1% 71.4% 1.5% 29.9% 68.0% 2.1%

San Luis
27.7% 70.1% 2.2% 26.0% 73.0% 1.0%

TOTAL Neuquén Formosa La Pampa Mendoza 32.0% 41.3% 67.2% 58.4% 0.8%
0.3%

La Rioja T. del Fuego Misiones San Juan S. del Estero Sta. Cruz Río Negro Salta

Fuente: Área Investigaciones. INADI. Tal como se puede observar en el cuadro anterior, también es posible analizar los resultados según cada una de las provincias, en donde dicho valor general (32%) desciende notoriamente a 16,6% en Tierra del Fuego, pero aumenta también sustantivamente a 47% en Misiones: allí, casi la mitad de los encuestados manifiesta haberse sentido discriminado. Neuquén (41,3%), Entre Ríos (40,5%), Corrientes (39,5%), Tucumán (36,4%) y el Gran Buenos Aires -junto con Misiones-, presentan una media superior al total general. Por el contrario, Santa Fe (21%), La Rioja (23,8%), San Juan (26,4%), Salta (27%), Jujuy (28,6%) y Capital Federal (28,1%) -junto con Tierra del Fuego-, presentan valores por debajo de la misma. El resto de las provincias presentan valores cercanos a la media nacional. La interpretación de estos datos no debe ser lineal ni mecánica. Recordando que se trata de una encuesta sobre la percepción de la discriminación, es imposible concluir que una localidad “discrimina” más que la otra. En todo caso, lo que arrojan los resultados puede ser el resultado de la percepción diferente que tienen los ciudadanos de estas localidades sobre las prácticas discriminatorias de otros ciudadanos, o las resistencias que existen al momento de reconocerse a sí mismo como víctima de discriminación.

Prácticas discriminatorias en la sociedad argentina, según respuestas “mucho” y “bastante”
Total país
a personas en situación de pobreza a personas con sobrepeso a personas viviendo con vih-sida a personas con discapacidad a minorías sexuales a inmigrantes de países limítrofes a afrodescendientes a adultos/as mayores a integrantes de pueblos originarios a minorías religiosas a mujeres a personas de origen asiático a jóvenes a niñas y niños Fuente: Área Investigaciones. INADI. En el cuadro anterior se presentan las respuestas de la población acerca de qué grupos sociales están siendo “muy” o “bastante” discriminados y por tanto resultan, en relación a las representaciones que presentan los encuestados, más vulnerables. Se ha preguntado

%
85,8 81,6 77,7 70,3 65,5 60,5 53,2 49,8 49,7 48,8 38,9 34,5 33,3 25

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acerca de cuánto se discrimina a diversos grupos sociales y en el cuadro se presentan agrupadas las categorías de “mucho” y “bastante”. En este sentido, el 85,8% considera que se discrimina mucho o bastante a las personas en situación de pobreza, mientras que el 81,6% considera lo mismo acerca de la discriminación a personas con sobrepeso. Cabe destacar, que si bien se puede ir viendo el descenso de los porcentajes en relación a la discriminación de diversos grupos, las primeras siete categorías se encuentran por encima del 50%, o sea, que más de la mitad considera que se discrimina “mucho” o “bastante” a las personas en situación de pobreza (85,8%), a personas con sobrepeso (81,6%), personas viviendo con VIH-SIDA (77,7%), a personas con discapacidad (70,3%), a las minorías sexuales (65,5%) y a las/los inmigrantes de países limítrofes (60,5%). Las siguientes siete categorías, si bien presentan valores por debajo del 50%, también resultan significativos y elevados: a los/as adultos/as mayores (49,8%), a personas que son integrantes de pueblos originarios (49,7%), a las minorías religiosas (48,8%), a las mujeres (38,9%), a las personas de origen asiático (34,5%), a los/as jóvenes (33,3%), a las niñas y niños (25%). Incluso considerando esta última categoría, la cual presenta el menor porcentaje, significa que una de cada cuatro personas encuestadas considera que se discrimina mucho o bastante a niñas y niños. Una vez más, la interpretación de los datos debe complementarse con ulteriores investigaciones o a partir de marcos conceptuales que permitan inscribir su significación para evitar mecanicismos ya que, si bien son orientadores y vitales para la comprensión de la problemática, está claro que los datos no hablan por sí mismos.

Ámbitos frecuentes de discriminación en la Argentina según porcentaje de respuestas “mucho” y “bastante”
TOTAL PAÍS % boliches bailables calle empresas comercios y shoppings escuela comisarias hospital 65,3 63,2 62,4 59,6 56,8 55,7 39,9 Chaco Córdoba Cap. Fed. Catamarca Corrientes Tucumán Santa Fe Chubut 59 70,4 70,7 62,2 70.1 61 60,4 75 63,8 58,3 55,3 59.3 60,5 30 79,7 69,3 74,9 72,9 46.6 63,1 29,1 61,7 68,5 64,5 64 77.2 47,3 51 55,3 62,9 52,8 46,2 75.0 52,3 68,2 56,2 66,2 56,6 49 46.6 42,9 37,1 67,2 58,9 63,7 61,7 55,7 56,1 37,6 53,3 53,3 58 52,9 50,6 48,6 31,8 E. Ríos 62 57,8 56 51,5 56 47,8 33,3 GBA 72 66,3 63,1 63,7 56,9 58,3 41,4 Jujuy 42,3 49,8 47 50,2 48,6 53,1 41,2 San Luis 42,4 54 51 48,5 46,8 41,3 41,1

TOTAL La San PAÍS Neuquén Formosa Mendoza La Rioja T. del F. Misiones Pampa Juan % boliches bailables calle empresas comercios y shoppings escuela comisarias hospital 65,3 63,2 62,4 59,6 56,8 55,7 39,9 67,5 66,7 71,7 64,9 56 53,8 39,1 44,3 55,1 42,5 44,1 56,6 37,9 50,9 55,6 63,8 67,8 61,5 65,5 53,4 39,3 59,3 61,3 72,8 65,5 62,8 60,3 49,5 53,7 65,8 59,9 47,7 71,3 62,5 38,3 62,9 42,5 38,2 47,8 52 37,6 36,7 36.1 48,1 58.3 48,7 60,6 44 48 47.0 60,3 50 52,8 59,7 58,5 32,6

S. del Sta. Cruz Río Negro Salta Estero 70.8 74,6 69,5 56,4 72,1 55,4 50,1 52.0 58,9 54,7 51,6 56,4 46,7 38,3 56.9 48,8 58,1 54,2 58,8 49,4 30,8 42.1 58,7 52,7 49,8 44,7 43,8 42,8

Fuente: Área Investigaciones. INADI.

Finalmente, nos interesa destacar las respuestas de las/os encuestadas/os ante la indagación sobre los ámbitos más frecuentes donde manifiestan haber presenciado prácticas discriminatorias. En este sentido, resulta significativa la diferencia que se presenta entre

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los espacios que agrupan las mayores y las menores respuestas: por un lado, en los boliches bailables, el 65,3% de los encuestados presenciaron prácticas discriminatorias, y por el otro, en los hospitales, dicho porcentaje disminuye a un 39,9%. De cualquier manera, ambos porcentajes resultan elevados: para el menor de los casos (los hospitales), aproximadamente 4 de cada 10 personas presenciaron una práctica discriminatoria. Ahora bien, podemos analizar cada uno de los espacios, en relación a la media general y a la localidad donde se presenta el mayor y el menor porcentaje. En relación a los boliches, podemos ver que es en Capital Federal en donde los encuestados manifiestan haber presenciado mayores prácticas discriminatorias: el 79,7% de los mismos. Dicho porcentaje disminuye en la provincia de Misiones al 36,1%. Considerando el total país, el 63,2% de los encuestados dice haber presenciado una situación de discriminación en la calle. En Tierra del Fuego, donde menos se ha manifestado presenciar dicha acción, el porcentaje se reduce a 42,5%, mientras que el mismo aumenta en Santiago del Estero a 74,6%. El 62,4% de los encuestados admite haber presenciado una situación de discriminación en las empresas, mientras que dicho porcentaje se reduce a 38,2% en Tierra del Fuego y aumenta a 74,9% en Capital Federal. En los shoppings y comercios, el 59,6% dice haber presenciado prácticas discriminatorias (total país). En Formosa, dicho porcentaje disminuye al 44%, mientras que en Mendoza aumenta al 65,5%, presentando ambas provincias los valores extremos. El ámbito público estatal no es ajeno a las prácticas discriminatorias en la Argentina. En relación a las escuelas, el total país presenta que el 56,8% dice haber presenciado tales prácticas. Dicho porcentaje disminuye a 44,7% en Salta, mientras que aumenta a 77,2% en Catamarca. Respecto a las comisarias, el 55,7% dice haber presenciado prácticas discriminatorias. El porcentaje en Formosa disminuye a 37,9%, mientras que aumenta en Capital Federal a 63,1%. Esta situación no debiera sorprendernos. La existencia y reproducción de prácticas discriminatorias al interior de las distintas esferas estatales ha sido denunciada y comprobada por la acción de colectivos políticos e investigaciones específicas. Al respecto, en un trabajo de reciente publicación, que integra el volumen Investigaciones por la Diversidad, Moreira (2008) afirma, sobre la base de un estudio de caso, que los operadores estatales, al estar inmersos en una red de significaciones cargada de connotaciones discriminatorias, reproducen las prácticas discriminatorias como parte de los actos burocráticos:
“El operador del sistema, se encuentra en una burocracia donde existe una idea de ‘normalidad` que perfecciona su rutina y lo convierte en eficacia administrativa. El propio sistema alienta en sus operadores una mirada refractaria y evolucionista, un disciplinado registro de los hechos que su competencia les permite conocer y sin desprenderse de los prejuicios que figuran como reglas procesales previstas para una sociedad homogénea” (Moreira, 2008: 204)

En definitiva, en el estado, la discriminación no surge principalmente como producto de acciones deliberadas o intencionales, sino que es parte de los mecanismos normales, configurando una reproducción sistémica de las prácticas discriminatorias. f. Otros Organismos Públicos competentes indirectamente Si bien el INADI es el organismo específico en llevar adelante la coordinación de las políticas antidiscriminatorias, también hay otras áreas del Estado que trabajan centrándose sobre un universo específico que abordan de manera indirecta políticas antidiscriminatorias. Antes de avanzar en estas otras áreas del estado, cabe profundizar en una interpretación sobre las relaciones de competencia y funciones entre éstas y el INADI. Debemos recordar que este último trabaja sobre las políticas antidiscriminatorias en general, atendiendo un importante abanico de diferentes grupos vulnerados en sus derechos básicos, sin una selección única o definitiva sobre la competencia hacia determinado sector afectado. Es un organismo especializado cuya tarea es “elaborar y proponer políticas nacionales e impulsar acciones y medidas concretas para combatir la discriminación, la xenofobia y el racismo” (INADI: 2007 p. 22). Vemos entonces que el INADI tiene un eje temático central que es la discriminación como marco general, el cual corta transversalmente diferentes sectores ejerciendo un contralor hacia las acciones discriminatorias, incluso de otros ámbitos estatales. Los organismos que tienen competencias indirectas sobre el tema discriminación, se abocan específica y exhaustivamente a un universo de trabajo desde un enfoque que no se centra en el desarrollo de políticas antidiscriminatorias, sino en el abordaje de la problemática de determinados sectores sociales con el objetivo de garantizar sus derechos, combatiendo indirectamente las actitudes discriminatorias hacia ese sector. Claro está que para que las políticas antidiscriminatorias tengan éxito en su aplicación, debe haber una coordinación y articulación entre las diferentes áreas estatales. Secretaría de Derechos Humanos de la Nación Dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, fue creada con la finalidad de la promoción y protección de los derechos humanos de todos los habitantes del territorio argentino. Su relevancia y centralidad se debe a la prioridad que se le ha asignado a las políticas en la temática desde 2003, transformando en política de estado el reclamo de justicia y verdad por parte de los familiares de los

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desaparecidos, y del movimiento de derechos humanos en general. Actualmente la Secretaría coordina acciones con otros organismos gubernamentales y no gubernamentales para la elaboración y ejecución de políticas, planes y programas para la promoción y la protección de los derechos humanos, que son definidos como “aquellos de todas las personas por el solo hecho de ser humanos; sin distinción de sexo, raza, edad, religión, partido político o condición social, cultural o económica. Están contemplados en la Constitución Nacional y en distintos compromisos internacionales asumidos por la República Argentina”58. En la implementación de sus políticas, la Secretaría prioriza las personas y grupos vulnerables como los pueblos originarios, mujeres, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores, minorías sexuales, personas privadas de su libertad, personas con necesidades especiales, entre otros59. Consejo Nacional de la Mujer También hay organismos del Estado que dedican su tarea a las cuestiones de género, y así encontramos una institución importante que es el Consejo Nacional de la Mujer que cuenta como antecedentes institucionales a la creación del Consejo Coordinador de Políticas Públicas, en 1991, y a la Subsecretaría de la Mujer, en 1987. Por su parte, el Consejo de la Mujer fue creado en Agosto de 1992 como el espacio gubernamental responsable del cumplimiento en todo el país, de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, ratificada por Ley 23.179 que tiene rango constitucional. Dicha ratificación se produjo gracias a la instalación en la agenda pública del problema de género. Distintos movimientos feministas han militado con dedicación y activa participación durante años, instalando reivindicaciones basadas en el igual reconocimiento de derechos, forzando en varias oportunidades a que el Estado Nacional se comprometiese a llevar adelante medidas tendientes a la igualdad de género. Este Consejo tiene como propósito fundamental el de “promover un nuevo modelo de contrato social basado en la plena e igualitaria participación de las mujeres en la vida social, política, económica y cultural del país”60. Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) Fue creado a partir de la sanción de la Ley 23.302 en septiembre de 1985 y reglamentada por el Decreto N° 155 en Febrero de 1989. Esta es una institución del Estado Nacional que se constituye como una entidad descentralizada con participación indígena, que depende en forma directa del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y que tiene la responsabilidad de crear canales interculturales para la implementación de los derechos de los Pueblos Indígenas consagrados en la Constitución Nacional en el Artículo 75, inciso 1761. Una de las funciones del I.N.A.I. es la de disponer la inscripción de comunidades indígenas en el Registro Nacional de Comunidades Indígenas (RENACI), para ello coordina su acción con los gobiernos provinciales. Es responsable de arbitrar todos los mecanismos disponibles para cumplir con el imperativo constitucional de reconocer la posesión y propiedad comunitaria de las tierras que tradicionalmente ocuparon y regular además la entrega de otras tierras aptas y suficientes para el desarrollo humano. Si bien la política antidiscriminatoria a favor de los pueblos originarios no es el motor de este organismo, al reclamar por la implementación de sus derechos e impulsar distintas iniciativas que igualan las oportunidades de dichas comunidades, implica indirectamente en desterrar la discriminación hacia ellos. De todas formas, está claro que la multiplicidad de dimensiones que afectan la condición de las comunidades originarias en Argentina –factores socioeconómicos, culturales, etc.- no puede abordarse desde el INAI y reclaman el trabajo mancomunado de otras áreas del estado. Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas (CONADIS) Fue creada en el año 1987 por intermedio del Decreto Nº 1101/87, como correlato institucional para la puesta en marcha de las propuestas del Programa de Acción Mundial para las Personas Impedidas aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas. La Comisión, cuya competencia abarca todo el territorio nacional –para lo cual ha conformado comisiones provinciales- tiene el objetivo de coordinar, normalizar, asesorar, promover y difundir todas aquellas acciones que contribuyan directa o indirectamente a la integración de las personas con discapacidad, sin distinción de edad, sexo, raza, religión o nivel socio-económico, asegurando una equitativa distribución y acceso a los beneficios que se instituyan62. Una de sus tareas centrales es la eliminación de barreras culturales y físicas que se oponen habitualmente a la integración de personas con discapacidad. Dirección Nacional de Juventud y Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia

58 www.derhuman.jus.gov.ar 59 www.derhuman.jus.gov.ar 60 www.cnm.gov.ar 61 Dicho inciso le atribuye al Congreso de la nación argentina, el reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Agrega textualmente que se debe garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personería jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten. Las provincias pueden ejercer concurrentemente estas atribuciones. 62 www.cndisc.gov.ar

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Para ir concluyendo en la enumeración de los diferentes organismos que tratan indirectamente la discriminación, podemos mencionar algunos restantes como la Dirección Nacional de Juventud (DINAJU), encargada de llevar a cabo las políticas públicas vinculadas a los jóvenes de entre 15 y 29 años y a Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia, ente encargado de poner en funcionamiento la Ley Nº 26.061 de Protección integral de las niñas, niños y adolescentes. Por último, en una lista que no pretende ser exhaustiva, también se debe agregar al Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria que se desempeña en relación a la situación de los migrantes, en especial aquellos de países limítrofes que conforman uno de los sectores más marginados y discriminados del país. VI. Acción de los movimientos sociales en la lucha contra la discriminación y la expansión de la ciudadanía Hasta aquí hemos realizado un análisis sobre los aspectos centrales de la legislación e instituciones que, en la Argentina, canalizan la lucha contra la discriminación. Sin embargo, para ser fieles a la definición operativa que esbozáramos al comienzo del artículo sobre la “problemática de la discriminación”, debemos considerar también a las demandas de los distintos sectores organizados como parte de esa problemática: las luchas sociales por el reconocimiento y la igualdad de derechos no son externas a las políticas del estado, sino que se vinculan con ellas y, en gran medida, pueden explicar su evolución y su resultado, en términos de expansión de la ciudadanía. Esta idea nos obliga a precisar un poco más sobre el tipo de relación que se constituye entre las demandas sociales y las políticas públicas. Para ello, recuperaremos la noción clásica que postularan Ozslak y O’Donnell (1976) al concebir a las políticas públicas como resultado del conjunto de sucesivas tomas de posiciones del estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. Así, el estudio de las políticas públicas no se restringe el encadenamiento de comportamientos intra-burocráticos que traducen la política en acción sino también la dinámica social generada y sus efectos de retroalimentación sobre el comportamiento de los actores estatales. En definitiva, esta perspectiva concibe al propio estado como una “arena de conflicto político donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos”, un sistema en permanente flujo, internamente diferenciado, sobre el que repercuten demandas y contradicciones de la sociedad civil (Oszlak, 1980). Desde esta perspectiva, en esta sección exploraremos la acción de tres movimientos sociales – movimiento de mujeres, movimiento Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Trans-género, Bisexuales e Intersex (GLTTBI) y pueblos originarios - para comprender el modo en que incidieron en la elaboración de políticas públicas antidiscriminatorias y la ampliación de derechos, en particular por la incidencia que los dos primeros tuvieron en la agenda de derechos civiles y el último sobre la agenda de los derechos multiculturales. Desde ya, que esta elección no pretende agotar el conjunto de las formas en que la acción de los movimientos sociales incidieron sobre la configuración de la ciudadanía, pero su elección se fundamenta en el tipo de problemas que esta demandas plantean a las concepciones clásicas de la ciudadanía, basadas en la homogeneidad de la comunidad política. Por último, al final de la sección, plantearemos la agenda pendiente que esboza la lucha del conjunto de los movimientos sociales contra la discriminación. a. Reivindicaciones de género y demandas del movimiento de mujeres Puede afirmarse que el género, como categoría social, es una de las contribuciones teóricas más significativas del feminismo contemporáneo desde mitad del siglo XX, aunque su origen puede rastrearse en las teorías feministas de corte ilustrado elaboradas a partir de la segunda mitad del siglo XX (de Beauvoir, 1999). Los papeles tradicionalmente asignados a la mujer no derivan, según esta perspectiva, de la existencia de una presunta esencia femenina, o sea de algo que por naturaleza expresaría al ser femenino, sino del rol dentro de la sociedad que durante muchos siglos le fue asignado o impuesto a la mujer por el simple hecho de serlo. El término género se refiere a relaciones entre los hombres y las mujeres aprendidas, cambiantes con el tiempo y que presentan una gran variabilidad entre las diversas culturas y aun dentro de una misma cultura. Estas diferencias y relaciones son una construcción social, y han sido aprendidas a través del proceso de socialización, son específicas de un contexto y pueden ser modificadas (Cesilini, 2007). La liberación de la mujer y de la superación de estos prejuicios por parte de la sociedad requiere, pues, la negación de una feminidad (o de una masculinidad) esenciales y de la elaboración cultural, histórica y social de una nueva forma de ser y de repensar lo que entendemos por hombres y mujeres. La lucha por los derechos de la mujer en la Argentina data desde principios de 1900, y fue un grupo de mujeres mayoritariamente socialistas y también anarquistas, las que iniciaron las luchas. Por estas fechas surgieron diversos centros y ligas feministas. En 1918 se funda la Unión Feminista Nacional, con el concurso de Alicia Moreau de Justo. En 1920 se crea el Partido Feminista dirigido por Julieta Lanteri, que se presentó varias veces a elecciones nacionales. Pero las mujeres adquirieron un rol relevante en la escena política argentina con la figura de María Eva Duarte de Perón, Evita, quien promovió en 1947 la ley de derechos políticos de la mujer, la Ley 13.010. Evita también logró organizar y movilizar a las mujeres, y en función de esto en 1949 creó el Partido Peronista Femenino como una nueva fuerza social que incorporó a un importante número de mujeres, sobre todo de las clases populares, muchas de las cuales se insertaban por primera vez como sujetos activos de la lucha política. Como parte de este proceso, en el año 1952, las mujeres llegaron a la representación en el Congreso, iniciando una tradición de participación de mujeres en el parlamento con tasas que son notablemente diferentes respecto de América Latina y que tienen que ver con esta participación de mujeres en el peronismo. Otro momento importante para remarcar en la historia del movimiento de mujeres es el caracterizado por los movimientos femi-

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nistas63 en la época de los años 60’ y 70’. Es aquí donde se generaron nuevos grupos de mujeres que a partir de su propia reflexión de vida y traduciendo el material teórico proveniente de los países centrales, comenzaron a construir una política feminista (Gil Lozano y otras, 2000). Este período podría ser considerado como un segundo momento crucial en la historia de las mujeres en Argentina, si entendemos que las luchas por el sufragio y por reformas en las leyes civiles constituyeron el primero64. Es interesante remarcar es que en el auge de la militancia política que tuvo lugar en esa época, se impulsó el surgimiento de grupos de mujeres que intentaron la construcción de un lugar propio dentro de sus respectivas agrupaciones políticas. Este encuentro suscitó, en un primer momento, fuertes diferencias sobre el modo en que debían articularse las estrategias de los grupos feministas y los de mujeres que provenían de partidos políticos, en especial en torno a los temas de sexualidad y aborto65. Después de este primer efecto, se produjo un viraje hacia una reflexión orientada hacia lo político y lo institucional. Las acciones se dirigieron a conseguir reformas legislativas, a modificar prácticas discriminatorias y promover acciones que tendieran a disminuir la condición de sometimiento de las mujeres. Para comprender esta evolución, no debe perderse el marco político de represión instalado desde 1976 y el cambio de cultura política con el retorno de la democracia. Sin embargo, para explicar este proceso también hace falta referirse a la acción política de las mujeres. Durante los años de la dictadura surgió un movimiento de mujeres no específicamente feminista, pero en el cual estas tendrían un importante protagonismo. Nos estamos refiriendo al movimiento de Derechos Humanos cuya agrupación emblemática fueron las Madres de Plaza de Mayo, agrupación que surgió como respuesta a la desaparición forzosa de personas implementada por la dictadura militar. El grupo original está integrado por unas 14 mujeres que se conocieron en la incesante búsqueda de sus hijos/as. Al enfatizar cuestiones globales (justicia, libertad y solidaridad) podría decirse que Las Madres desafiaron la imposición de la vida hogareña y el aislamiento para las mujeres; y quebraron, además, el mito de que las mujeres son incapaces de unirse, de ser solidarias entre sí, y fundamentalmente dieron por tierra con la imagen de resignación y debilidad. Recién con la recuperación de la democracia, y a partir de 1987 con la creación del primer espacio estatal, la Subsecretaría de la Mujer, se inició una nueva etapa de relación con el Estado. En 1991, se promulgó la Ley de Cupo Femenino (Ley 24.012) por la cual se establece que en las listas electorales debe haber un piso de 30% de mujeres. Años más tarde, se promulga la Ley de Cupo Sindical. Ambas normas establecen un piso mínimo de derechos y obligaciones tendientes a garantizar el ejercicio de los derechos políticos de las mujeres, que se sumaron a otros avances legislativos como la instauración del divorcio vincular, la patria potestad compartida, la equiparación de los hijos matrimoniales y extramatrimoniales, y la ley de salud reproductiva. Según declaraciones de la legisladora Marta Maffei en septiembre de 2007,
“las mujeres en Argentina han tenido un gran avance desde la crisis del 2001-2002, han crecido en participación en organizaciones comunitarias, en representación en las cámaras nacionales y provinciales, en puestos de decisión como ministras, gobernadoras, intendentes y candidatas presidenciales (tres para las elecciones de octubre 2007, al menos dos en el ranking de los primeros cinco candidatos con chances de ser presidente). Algunas leyes claves sancionadas desde el 2002 permiten predecir una mejora sustantiva en la vida de las mujeres argentinas, tales son la Ley de Cupo Sindical (obliga a tener un 30% de mujeres en los cargos electivos sindicales) las leyes de Salud Reproductiva y Procreación Responsable, la Ley de Anticoncepción Quirúrgica, la Ley de Educación Sexual, un gran avance para la salud de las mujeres, especialmente las más pobres. Asimismo, la equidad de género en un sentido amplio e inclusivo de los hombres aún no se manifiesta claramente en las políticas públicas, por ejemplo: hay dificultades en la inclusión de varones adolescentes en los programas de procreación responsable o la de varones adultos en prevención de la violencia doméstica”

Sin embargo, para Maffei, aún persisten las desigualdades y, luego de la crisis, no se ha podido quebrar el patrón cultural que

63 Para estos primeros grupos, la influencia de elaboraciones teóricas que llegaban de Europa y EEUU, se amalgamó con necesidades propias que dieron lugar a la generación y desarrollo de grupos de reflexión sobre el tema de la Mujer. Las participantes buscaron los puntos en común de sus experiencias como mujeres, ya fueran amas de casa o profesionales, artistas o militantes políticas. La idea fue crear una “nueva conciencia”, es decir, encontrar factores unificadores, más allá de las diferencias ideológicas, de clase, de edad, entre otras. La dinámica fue la organización de grupos de autoconocimiento y concientización sobre diversos temas: dependencia económica de la mujer, inseguridad, maternidad, sexualidad, etc. 64 Para un breve repaso sobre los distintos grupos feministas entre los ’60 y los ’70, podemos tomar como punto de partida el grupo llamado Movimiento de Liberación de Mujeres (MLM). En 1970 Disuelto el MLM, aparece la Unión Feminista Argentina (UFA). Paralelamente, apareció en 1972 otro agrupamiento denominado Movimiento de Liberación Feminista (MLF), y luego, en 1974 mujeres que participaban también de otras agrupaciones conformaron el Frente de Lucha por la Mujer. Allí confluyeron grupos feministas y asociaciones insertadas en partidos políticos, aunque de cualquier forma la instauración de la dictadura militar en Marzo de 1976 condicionó las actividades de esta organización, que desapareció. Este movimiento, al igual que la UFA, se disolvió en 1976, pero en 1981 se reorganizó con el nombre de Organización Feminista Argentina (OFA) con algunas de las integrantes originales. 65 En particular, estas contradicciones aparecieron cuando desde la muerte del presidente Perón asumió la presidencia María Estela Martínez. Pronto se verificó que el acceso de una mujer al poder no garantizaba per se, políticas para mejorar la situación de la mujer. En realidad, se favorecía el desarrollo de los derechos sociales de las mujeres, al tiempo que se verificaban retrocesos en la agenda de derechos civiles. Por ejemplo, si bien se dictó la ley de jardines maternales zonales, en beneficio de mujeres de sectores populares, por otro lado se prohibió el libre uso de anticonceptivos, y generando aun mas estupor, se vetó la ley de patria potestad indistinta, aprobada por ambas cámaras.

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Capítulo III

subyace a la dominación de género.
“El crecimiento en la participación política (Argentina es el segundo país en América Latina, después de Costa Rica en representación femenina en puestos electivos) aún oculta situaciones de inequidad de accesos a bienes y servicios culturales y económicos que parecerían corresponder a un patrón cultural que no se modificó después de la crisis. Violencia de género, falta de claridad jurídica en las políticas respecto al aborto por lo que se hace imprescindible una discusión profunda y seria acerca de la imperiosa necesidad de despenalizar el aborto, como así también resolver la cuestión de la inequidad salarial y de oportunidades laborales, encontrar una solución a la problemática relacionada con la trata de mujeres y la vulnerabilidad de las migrantes, implican un largo camino para mejorar la situación de las mujeres. Creo que los principales impedimentos son: el modelo cultural transmitido en el que las propias mujeres resultan transmisoras de la cultura de la dominación y la acción de sectores retrógrados de distintas iglesias” (Cesilini, 200: 60).

El Plan Nacional contra la Discriminación ratifica esta percepción sobre la discriminación hacia las mujeres, tanto en la brecha salarial, como en el tipo de trabajo y la categoría de los cargos a los que acceden unos y otras. En cuanto a la discriminación salarial, los varones ganan, en promedio, 37,6% más que las mujeres. El diferencial de salarios a favor de los varones se confirma en todas las categorías ocupacionales. La brecha salarial aumenta con los mayores niveles de escolaridad y el tipo de empleo. Además son las mujeres las que presentan mayores niveles de subocupación: mientras para la población en su conjunto el subempleo horario es de 19,3%, entre las mujeres es de 24,7% (Plan Nacional, 2005). En los últimos años al Poder Ejecutivo Nacional se han incorporado mujeres en el cargo de ministras en áreas estratégicas, como economía, defensa y desarrollo social. Lo más destacable es que hoy la nación está presidida por una mujer elegida por el pueblo por primera vez en la historia, Cristina Fernández de Kirchner, pero como contracara, la presencia femenina en la toma de decisiones en los gobiernos provinciales es notoriamente baja. Solo el 10% de los ministerios está a cargo de mujeres. A nivel de gobierno local, solo el 8% de los municipios tiene como autoridad electa a una mujer. En relación al Poder Judicial, en el año 2004 fueron designadas dos mujeres para integrar la Corte Suprema de la Nación, hecho que se registra por primera vez en la historia del Tribunal Superior de la Nación, y ya ha generado impacto la preocupación en temas esenciales para la mujer, reflejado en la creación de una unidad especial de violencia en la Corte Suprema.Como contrapartida, si bien se ha sancionado la ley No 25.674 de Cupo Sindical Femenino –que establece desde el año 2002 cuotas en las listas de los cargos directivos de los gremios – de un total de 26.304 cargos en Órganos Directivos, sólo 4.457 (16,9%) corresponden a mujeres y 21.847 (83,1%) a varones (Plan Nacional, 2005); el ámbito sindical es así otro espacio donde existe una fuerte discriminación hacia la mujer. Por otra parte, si bien las mujeres tienen igual acceso a educación que los varones, incluso superan la matrícula en educación secundaria y universitaria, pero reproducen un patrón de elección de carreras que las excluye de las carreras técnicas. Por lo general, en el ámbito educativo la discriminación se verifica tanto en los contenidos curriculares como en el lenguaje, construyendo, en ambos casos, estereotipos de subordinación de género de lo femenino. Aunque la aprobación de la Ley de Educación Sexual, implica una oportunidad de abrir las instituciones educativas a un nuevo enfoque de género, aún es prematuro evaluar su aplicación y una política activa de reinserción al sistema educativo de adolescentes embarazadas y/o con hijos pequeños es una asignatura pendiente. Si bien el acceso a los servicios de salud no está restringido por consideraciones de género en el Programa de Salud Reproductiva de la Nación se enfatiza que las mujeres a menudo no acceden al cuidado de la salud reproductiva por sus contextos culturales. Asimismo, el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable no se aplica o se lo hace con reticencias en muchas provincias. Todo ello resulta en que son las mujeres pobres las que se encuentran en desventaja respecto de las mujeres de sectores medios y altos, toda vez que su acceso a la anticoncepción y el cuidado de su salud sexual y reproductiva todavía es de difícil acceso en los hospitales públicos. Por último, las complicaciones por abortos son la principal causa de muerte materna en la Argenitna Aunque el INDEC indica que el 37% de los embarazos termina en aborto, las altas tasas de muerte por aborto son una expresión lamentable de la discriminación hacia las mujeres de sectores más pobres, referida a la falta de un acceso adecuado a la información y los métodos anticonceptivos seguros (Plan Nacional, 2005). Es necesario hacer mención a la violencia de género66 y aunque Argentina ha aprobado convenciones internacionales muy claras sobre violencia de género (Viena 1993 y Belén do Pará 1994, entre otras) y existen legislaciones provinciales y nacionales que condenan la violencia contra la mujer en sus distintas manifestaciones, buena parte del problema continúa siendo invisible, es una realidad cotidiana que sigue cobrándose victimas fatales. A pesar de sus innumerables normas, la justicia argentina es profundamente inoperante en la prevención y el combate de este tipo de agresiones (Cesilini, 2007), hay una clara falta de políticas públicas y programas integrales orientados a proveer recursos para la atención integral (psicológica, legal y social) de las víctimas de violencia doméstica. La trata de mujeres

66 Aquella que se ejerce contra principalmente las mujeres, motivada en la desigual relación de poder entre varones y mujeres, que refleja una situación de subordinación social y discriminación basada en estereotipos, y prácticas sociales y culturales que operan en detrimento de la igualdad de derechos.

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(el tráfico de mujeres con el fin de prostituirlas), se reconoce cada vez más como una problemática en el país, pero se está muy lejos de erradicarla. Es habitual que los Códigos Contravencionales faculten a las policías provinciales a detener a las personas que ejercen la prostitución desde 30 a 60 días por infracciones sin intervención judicial, lo que genera abusos y detenciones arbitrarias de mujeres que ejercen la prostitución como único medio de subsistencia. En suma, desde sus inicios a principios del siglo XX, la lucha de las organizaciones de mujeres en la Argentina se constituyó en un foco de cuestionamiento a los modos en que se fue delineando la ciudadanía en Argentina. Las distintas corrientes y enfoques que estas luchas pusieron en evidencia las distintas formas de exclusión de las mujeres, pero a lo largo de más de un siglo de luchas, puede afirmarse que las demandas de las mujeres contribuyeron a la ampliación de la ciudadanía en general. Así, en el período democrático, las mujeres han sido un pilar central para la construcción de una agenda de fortalecimiento, ampliación y profundización de la democracia y del ejercicio de los derechos. En relación a este periplo, María José Lubertino (2007: 5), afirma que:
“fuimos las mujeres argentinas, a nivel individual o a través de nuestras organizaciones específicas, las que luchamos y contribuimos decisivamente a la sanción de la ley de divorcio vincular, la patria potestad compartida, la equiparación de los hijos matrimoniales y extramatrimoniales, la equiparación de mujeres y varones en el matrimonio, la incorporación del derecho a la igualdad de oportunidades y no discriminación entre varones y mujeres en la reforma constitucional de 1994, la ley de cupo a cargos electivos políticos y sindicales, las leyes contra la violencia familiar, la ley de salud sexual y procreación responsable, la ley de educación sexual, entre otras. Nuestras organizaciones siguen siendo el motor de lucha en la despenalización del aborto, en las propuestas de protección de las víctimas de trata de personas – así como el combate a las organizaciones que lucran con ello - y en tantas otras situaciones que requieren de acciones efectivas. Cuando estas se logren, ninguna mujer necesitará recurrir a los mecanismos internacionales de protección”

b. Movimientos GLTBI y la cuestión de la diversidad Si bien existen distintos enfoques teóricos que reflexionan sobre el problema de la diversidad sexual – los que la incluyen en los estudios de género, los que la abordan en su especificidad como “gay studies”, y los que parten del enfoque “queer”, que avanza en el cuestionamiento mismo del concepto de identidades y roles sexuales fijos-, aquí nos interesa plantear el tipo de cuestionamientos que la cuestión de la diversidad señala a la concepción clásica de ciudadanía67. Así como, a riesgo de simplificar, puede englobarse la problemática de la discriminación de las mujeres desde la perspectiva de la tensión entre la enunciación de los derechos y el efectivo cumplimiento de los mismos –existen pocos casos en los que las mujeres son explícitamente excluidas del ejercicio de los mismos-, las demandas de los movimientos GLTBI ponen en evidencia otro tipo de cuestionamiento hacia los modos de construcción de la ciudadanía, que tiene que ver con la valoración de la diversidad y su tensión con el principio de igualdad, fundante de la ciudadanía moderna. La cuestión de la diversidad apunta entonces al corazón de la ciudadanía –su principio de universalidad- y desnuda su carácter fallido: toda universalidad es el resultado de la elevación de una particularidad que es “investida de la dignidad de la cosa” (Laclau, 2005) y, por lo tanto, una operación hegemónica en la cual las diferencias son subvertidas e igualadas en relación a lo que queda excluido. Podría decirse que las demandas de los movimientos GLTBI buscan des-inscribirse bajo esa forma de identificación y revelar las relaciones de poder que se reproducen a través de las prácticas discriminatorias: la valoración de la diferencia desafía a la relación usual entre el principio de igualdad y el principio de justicia e invita a pensar a la vez en el reconocimiento de la desigualdad –como diferencia- y su rechazo simultáneo –como negación de derechos resultante de esa diferencia. En Argentina, desde el punto de vista del marco legal constitucional, la homosexualidad es un problema cuyo status remite al ámbito privado y, como tal, recibe una respuesta a partir de la idea de tolerancia: de acuerdo a la Constitución Nacional, estas acciones privadas, en tanto no afecten el orden público, no debieran ser objetadas por el estado ni por un tercero. A contramano de esta situación, que, como consecuencia, encorseta el problema de la discriminación efectiva e impide que se lo tematice en términos sociales y políticos, las organizaciones de activistas buscan politizar la homosexualidad, a partir de un lenguaje de derechos humanos, logrando hacerla parte de la agenda política, cuestionando y trascendiendo las políticas tradicionales de tolerancia desde el Estado (Meccia, 2002). La idea de tolerancia es un buen punto de partida para interpretar la evolución de las demandas y respuestas del estado en relación a la diversidad sexual, evolución que en gran medida se ajusta a la periodización que construyéramos para la “problemática de la discriminación” desde el retorno de la democracia68.
67 Para una discusión sobre el entrecruce de estas perspectivas teóricas y la situación concreta de gays, travestis y lesbianas en el contexto de la dictadura Argentina, resulta ineludible el texto Fiestas, baños y exilios (Modarelli y Rapisardi, 2001) 68 Desde ya, la estigmatización de las minorías sexuales en Argentina no comienza con la democracia, como lo demuestra Bazán (2006) en su Historia de la Homosexualidad en la Argentina. Por otra parte, las organizaciones encuentran sus orígenes más inmediatos en las vanguardias militantes que conformaron el Frente de Liberación Homosexual, que puso en evidencia los fallidos de las corrientes de izquierda a través de la acción de Néstor Perlongher, Adelaida Gigli o el militante comunista Héctor Anabitarte. Sin embargo, la acción de las organizaciones pero se inscribe, a partir

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Así, la agenda del movimiento GLTBI en el período post-dictadura puede leerse como parte de los temas de transición democrática, concentrándose principalmente en la verificación de los principios de igualdad formal que fundan la “tolerancia”, coherente con una perspectiva liberal de restricción de la injerencia autoritaria y represiva del estado: se denunciaba la discriminación en el ámbito laboral, las razias policiales, la clausura de locales bailables, entre otros derechos negativos que se derivan de la concepción de la tolerancia. Aún así, derechos elementales fueron negados sistemáticamente: durante años, la justicia argentina negó el reconocimiento a la CHA (Comunidad Homosexual Argentina)69 por considerar que sus objetivos no coincidían con el bien común. El reconocimiento legal de las asociaciones civiles y organizaciones GLTBI se inscribe en el giro que se produce en la “problemática de la discriminación” en general en la década del ’90, de la mano de las reformas estructurales del estado. Desde la perspectiva de la ciudadanía el resultado de estas reformas es paradójico: junto al recorte de los derechos sociales y económicos, aparece el reconocimiento de la diferencia y la diversidad así como también las políticas públicas afirmativas. Como resultado, se abre entonces un nuevo abanico de demandas que incluyen derechos civiles y sociales que se superponen y trascienden la agenda de la tolerancia: la creciente desigualdad, resultado de reformas estructurales y mercantilización de prestaciones sociales que antes se garantizaban bajo la forma de derechos explican porqué también en esta etapa, muchas veces aparecen, como por la diferencia, situaciones que son propias de la “nueva cuestión social”. Aún así, en esta segunda etapa no desaparecen los reclamos por la tolerancia, reflejo de la resistencia y la lentitud con las que se tratan, y eventualmente se modifican, las legislaciones nacionales y locales que colaboran o propician actitudes discriminatorias y represivas respecto a la diversidad sexual. Un claro ejemplo de ello es la superviviencia en nueve provincias argentinas de códigos de falta o contravencionales que reprimen las expresiones de la diversidad sexual, pese al constante reclamo de las organizaciones GLTBI. La letra de estos códigos penaliza de forma explícita tanto las expresiones de género contranormativas como otros tipos de sociabilidad homosexual; y además, son utilizadas por las fuerzas de seguridad para perseguir, hostigar y criminalizar a gays, lesbianas y trans, siendo éstas últimas quienes más expuestas se encuentran a este tipo de violencia institucionalizada70. Este problema fue abordado en las directivas del documento Hacia un Plan Nacional contra la Discriminación que en el Capítulo V, punto 17 indica y sugiere
“Derogar los artículos de todos los Códigos provinciales y municipales con figuras contravencionales ‘abiertas’ (falta de moralidad, escándalo en la vía pública, merodeo, prostitución, etcétera) que otorgan facultades a la policía para realizar detenciones sin intervención judicial previa” (Plan Nacional, 2005).

Al mismo tiempo es importante subrayar que estas supuestas contravenciones o faltas menores, tendrían un carácter inconstitucional por contradecir tratados internacionales suscriptos por la Argentina que propugnan la no criminalización de la prostitución y resulta evidente que son factores que atentan contra la posibilidad de que la población GLTBI –en especial las personas trans- puedan reconocerse como sujetos de derecho y de ésta forma reivindicar la materialización de una ciudadanía plena. En lo relativo a la esfera laboral, en septiembre de 1998, fue modificada la Ley de Contrato de Trabajo con el objeto de permitir un menor costo en las indemnizaciones y despidos laborales. Se incluyeron categorías nuevas que aumentan los montos indemnizatorios cuando el despido del trabajador se hubiere producido por motivos discriminatorios. La “orientación sexual” se incluyó en el artículo referido a discriminación en el empleo, junto a la raza, religión, ideas gremiales y sexo, pero el entonces presidente Carlos Menem, utilizando facultades constitucionales, vetó exclusivamente lo referido a discriminación por orientación sexual y participación gremial. Desde entonces no se ha podido volver a incorporar a la ley a las categorías antedichas. En lo que respecta al cambio simbólico y cultural que es necesario propiciar para desarmar la intrincada red de prácticas discriminatorias, es destacable la importancia que hubiera tenido la Ley de Educación Sexual aprobada recientemente, si hubiera sido estructurada de manera más orgánica a la realidad actual y sin atender a las presiones religiosas y políticas que impidieron un debate más profundo. En consecuencia, hoy dicha ley no contempla la perspectiva de la orientación sexual ni la identidad de género, se centra en el biologiscismo y la reproducción, y su contenidos son expuestos al consenso de los distintos actores de la comunidad educativa, quienes muchas veces forman parte de sectores conservadores que han operado contra la inclusión de estas perspectivas en la ley y tradicionalmente operan contra cualquier avance en la materia (Pecheny, 2002). Si consideramos que la educación sexual es un derecho establecido y consagrado por la Argentina, al incorporar a su Constitución Nacional pactos internacionales de derechos humanos (Petracci y Pecheny, 2007), su implementación debería ser competencia del Estado y sus contenidos deberían abordarse desde una perspectiva de género que permita desestructurar los estereotipos, y que también ayude a superar
de 1983, en la “problemática de la discriminación” a partir de la acción de la CHA y de la figura de Carlos Jáuregui. 69 La CHA, fundada en 1984, se considera desde entonces un organismo de derechos humanos y entre ellos ubica el derecho al libre ejercicio de la sexualidad. Desde esta acción, coherente con la hegemonía del discurso de los derechos humanos, la CHA logró una importante presencia en el espacio público en el período post-dictatorial. Sin embargo, existen numerosas asociaciones consustanciadas con las demandas de diversidad sexual, entre ellas la Federación Argentina de Lesbianas, Gays, Bisexuales y Trans (FALGBT), Gays por los Derechos Civiles, entre muchas otras. 70 Según el Informe de la Situación Jurídica y de Ciudadanía de la Comunidad GLTTBI, editado por la Comunidad Homosexual Argentina en 2008, los Códigos de Faltas o Contravencionales que hacen expresa mención discriminatoria de la homosexualidad o el travestismo son los de las Provincias de Buenos Aires (1973), La Rioja (1962), Mendoza (1965), Neuquén (1962), Catamarca (2000), San Juan (1990), Santa Cruz (1961), Santa Fe (1991) y Santiago del Estero (1953).

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las practicas y los discursos discriminatorios o estigmatizantes (Faur, 2006). Queda claro entonces que si bien se vuelve imprescindible construir mecanismos de protección legal de la diversidad sexual, ello sería insuficiente sin la debida educación de la sociedad para el conocimiento, aceptación y respeto de las diferentes expresiones humanas de la sexualidad y el género. Diversas barreras quedan por eliminar para terminar con las prácticas discriminatorias, entre ellas uno de los reclamos más fuertes que realizan las organizaciones de la diversidad sexual se relaciona con la necesidad de equiparar el estatus legal de las parejas hetero y homosexuales71- la sanción de la Unión Civil en la Ciudad de Buenos Aires en 2002 fue un hito en esta lucha- y con la situación de las personas que no amoldan su identidad a los cánones dicotómicos del género masculino y femenino, también expresa la dificultad para reconocer plenamente la expresión de la diversidad sexual. Por otra parte, dentro del propio plano de la legislación antidiscriminatoria, resulta relevante señalar la inexistencia de un mecanismo claro de protección legal de los derechos de las personas GLTTBI (cabe recordar que la ley antidiscriminatoria en vigencia, Ley 23.592, todavía no menciona taxativamente a la orientación sexual ni a la identidad de género) permitiendo sin duda de ese modo la continuación de situaciones arbitrarias y la supervivencia de prácticas policiales y judiciales que, por su carácter ilegítimamente persecutorio y represivo, es menester modificar en lo inmediato72. La discriminación por orientación sexual o identidad de género adquiere su cariz más evidente cuando se suma a otras discriminaciones y se torna más difícil poder evitarla en aquellas personas que no gozan de privilegios sociales o son miembros de una clase social vulnerable. Esta discriminación específica a causa de la sexualidad de las personas se conjuga así con otras formas de marginación basadas en la etnia, clase social, genero, edad, entre otras, y abonan el terreno de la exclusión social que afecta a millones de personas. Sexismo y homofobia73 aparecen como componentes necesarios del régimen binario de las sexualidades. De hecho, aunque el ejercicio de una prerrogativa o el goce de un derecho no está ya subordinado a la pertenencia real o supuesta a una raza, a uno u otro sexo, a una religión, a una opinión política o a una clase social, la homosexualidad, y las cuestiones de genero relacionadas, continúan siendo un obstáculo para la conformación de una ciudadanía plena en derechos y libertades. En el seno de este tratamiento discriminatorio, tanto la homofobia como el sexismo y el machismo, juegan un papel determinante en tanto que es una forma de interiorización (Borrillo, 2001), consecuencia directa de la jerarquía de las sexualidades y confiere a la heterosexualidad un estatuto superior, situándola en el rango de lo natural, de lo evidente. Para la mayoría de los gays y las lesbianas sigue siendo una tarea muy difícil vivir su sexualidad de manera plena, situación que se empeora para la comunidad trans. Muchos de ellos deben mantener oculta su orientación sexual a causa del temor a ser excluidos de su ámbito familiar, perder sus empleos, ser echados de los lugares donde estudian o directamente excluidos socialmente en las ciudades y los pueblos donde viven. Lo cierto es que, ya sea por la desidia de un estado que muchas veces institucionaliza y reproduce los prejuicios o a causa de un imaginario cultural que no se detiene en su empeño de encontrar diferentes a quien señalar de forma negativa y a quien apartar o excluir74, todas estas personas ven limitado su proyecto de vida a causa de su sexualidad. En definitiva, aunque es necesario reconocer los distintos avances que se han producido en ésta materia en las últimas décadas75, todavía queda mucho por resolver para revertir definitivamente el complejo entramado de practicas religiosas, sociales, culturales y políticas que se traducen en la imposibilidad real para las personas GLTBI (Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Trans-género, Bisexuales e Intersex) de llevar adelante una vida liberada de la discriminación, la marginación, e incluso la persecución, a las que se ven sometidos de forma cotidiana. Paralelamente, la lucha por el reconocimiento de la diversidad llevada adelante por las organizaciones GLTBI muestra también un modelo de imposición de políticas públicas desde la acción de las organizaciones de la sociedad civil frente a la inercia del estado, y en este sentido, han significado un avance que transformó al conjunto de la sociedad argentina. En este sentido, puede afirmarse con Meccia que
“la conquista de derechos por parte de los homosexuales se ha conseguido aun en contra de los sucesivos desplantes que les ha hecho el Estado argentino alimentado por la ideología discriminatoria de la Iglesia Católica. En
71 Luego de la aprobación de la Unión Civil en la Ciudad de Buenos Aires (aprobada en 2002) se presentaron proyectos similares en otras provincias (Rio Negro, Santa Fe, Buenos Aires y Carlos Paz) y existen también proyectos de reforma de la Ley de Matrimonio para que incluya parejas homosexuales y un proyecto de Ley de Unión Civil Nacional. 72 En 1996, la orientación sexual se mencionó explícitamente en un instrumento jurídico antidiscriminatorio, por primera vez en la Argentina, cuando la Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires. estableció una nueva Constitución de la ciudad en la que se reconoce el “derecho a ser diferente” y condena la discriminación por género y orientación sexual. 73 La homo/transfobia podría definirse como el temor de que otra identidad distinta de la hegemónica y considerada como única y legítima, sea reconocida y valorada. Se manifiesta, entre otras cosas, por la angustia de ver desaparecer la frontera y la jerarquía del orden heterosexual y es por eso que encuentra una intima relación con el sexismo, el machismo, el patriarcado y el heterosexismo o la heteronormatividad. 74 Varios autores, entre otros, Tulio Halperín Donghi (1951) y Nicolas Shumway (2002), analizaron el paradigma de la exclusión de un actor social elegido como diferente como un hito constitutivo en la conformación y consolidación del país. Este imaginario fomentó la marginación de distintos sujetos de los que había que protegerse para asegurar la verdadera y legitima “identidad nacional”. A través de este mecanismo de “ficciones fundacionales u orientadoras” es que fueron apartados y estigmatizados los inmigrantes (anarquistas, sindicalistas, socialistas), los judios, las mujeres y también los homosexuales. 75 Medidas tendientes sobretodo a corregir algún tipo de normativa discriminatoria que todavía se encontraba vigente al retorno de la democracia. Por ejemplo, en noviembre de 1990, la ley 11019 derogó el Ítem l, del inciso 3, del artículo 3 de la ley 5109 de 1946 sobre Régimen Electoral de la Provincia de Buenos Aires, que prohibía a los homosexuales participar del proceso eleccionario (Petracci y Pecheny, 2007)

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veinte años fue el status social de la homosexualidad lo que cambió (en) la sociedad argentina” (Meccia, 2001:74).

c. Pueblos originarios y dilemas del multiculturalismo La cuestión indígena permite incorporar una nueva línea de reflexión y de acción alrededor de las tensiones entre ciudadanía y discriminación: los planteos multiculturalistas intentan dar cuenta de los problemas de integración a la matriz cultural liberal de colectivos que no participan de ella y que pretenden reafirmar su diferencia a partir de sus prácticas comunitarias, formas de gobierno y regímenes de justicia, como es el caso de los pueblos indígenas o pueblos originarios, a partir de concebir una “ciudadanía diferenciada en función del grupo” (Kymlicka, 1995)76. Sin embargo, esta visión ha recibido serias objeciones de carácter teórico y político, por parte de quienes advierten que el reconocimiento de todas las culturas como igualmente legítimas implica una indiferenciación que las hace finalmente incomparables e inconmensurables. García Canclini (2004,15), invoca una reflexión de Benhabib que señala cómo el énfasis teoricista en “la inconmensurabilidad nos distrae de las muy sutiles negociaciones epistémicas y morales que ocurren entre culturas, dentro de las culturas, entre individuos y aun dentro de los individuos mismos al tratar con la discrepancia, la ambigüedad, la discordancia y el conflicto”. Como planteo alternativo, quizás sea más realista sostener, con García Canclini, que existe un desplazamiento del mundo multicultural a un mundo intercultural globalizado, puesto que “Bajo concepciones multiculturales se admite la diversidad de culturas, subrayando su diferencia y proponiendo políticas relativistas de respeto, que a menudo refuerzan la segregación. En cambio, la interculturalidad remite a la confrontación y al entrelazamiento, a lo que sucede cuando los grupos entran en relaciones de intercambios” (2004:15). La naturaleza eminentemente política de estos intercambios –que da lugar a comprender las relaciones de dominación - es más fructífera para interpretar la situación de los pueblos indígenas en América Latina. Como es sabido, la consolidación de una identidad nacional se forjó a raíz de la independencia política, cuando el proyecto de nación, objeto de disputa en cuanto a su orientación estratégica por distintos grupos sociales, fue definido finalmente por las élites mestizas y criollas de cada uno de los países, generándose así una situación en la que una minoría dominante impuso sobre las mayorías preexistentes, es decir los pueblos indígenas, su propia concepción de la nación, incluyendo su lengua, religión, leyes, instituciones y valores culturales, a tal grado que los pueblos indígenas, emergiendo de tres siglos de coloniaje, no lograron reconocerse ni saberse reflejados en estas nuevas naciones-estado que por lo general les otorgaron la ciudadanía formal, pero les negaron la igualdad real. La cuestión indígena se configura históricamente a la luz de este doble proceso que implicó, por un lado, de la apropiación de las tierras en momentos de la fundación de los estados nacionales en América Latina y, por otro, de la configuración de la propia identidad nacional asociada a esos nuevos estados, que implicó su desplazamiento al status de asalariados precarios, liberándolos de la mita y el yaconazgo. En relación a las tierras, los Estados nacionales opusieron la racionalidad técnico-económica del mercado capitalista al uso de los recursos naturales de las distintas regiones por parte de los pueblos autóctonos, reprochándoles la falta de control y conocimientos sobre la más óptima utilización de dichos recursos. Éste fue el discurso ideológico que fue consolidándose y expandiéndose en los sectores hegemónicos nacionales con el claro fin de legitimar la apropiación territorial sobre dichos pueblos originarios y consecuentemente generar la integración del país de acuerdo con las necesidades del capital. Por otra parte, el indio ha configurado un “otro” sobre el que se reafirmó la identidad nacional en los países Latinoamericanos. En particular, en Argentina, el imaginario colectivo se ha construido sobre tres imágenes contemporáneas cotidianas: la del “indio estatua”, la del “salvaje indómito y nómada” y la de la “ausencia indígena”. Al respecto, señala Carrasco que “La imagen del indio estatua incluye a la del indio como ser de la naturaleza, más cerca de la animalidad que de la humanidad, primitivo testimonio de la edad de piedra (…) una certeza que nos remite al indio como habitante del monte, de las selvas o las montañas, en aquellos lugares donde reside la pureza de la humanidad (…) sobrevalorada como paraíso perdido de una sociedad altamente consumista, donde reina el dinero y están ausentes la solidaridad y el amor. La noción del salvaje indómito, nómada y, por lo tanto, culturalmente inferior, se vincula con mandatos civilizadores (…) un ser que guiado espiritual y materialmente podrá incorporarse al proceso civilizatorio de la Argentina deseada. La noción de la ausencia indígena se relaciona con el celebrado ‘crisol de razas’ que habría borrado definitivamente todas las diferencias a favor de una supuesta unidad racial, cultural y lingüística” (Carrasco, 2000: 15) En definitiva, estas figuras del indio conforman la existencia de un indio genérico que sirve como un “otro” frente al que se construye la propia identidad del poblador criollo, descendiente de criollos “viejos”, negros también ausentes e inmigrantes. Estas imágenes fueron acompañando un proceso de segregación y exclusión de la comunidad política, acompañado de la asimilación subordinada. Es así que el Estado Nacional se caracterizó por negar históricamente la existencia de la población indígena en su territorio,
76 Kymlicka construye un conjunto de distinciones al interior de la categoría de “pluralismo cultural” para diferenciar tres situaciones: las de las minorías nacionales (sociedades distintas y potencialmente autogobernadas integradas a un mismo estado), los grupos étnicos o inmigrantes (han abandonado su comunidad nacional para incorporarse a otra sociedad) y los nuevos movimientos sociales (grupos que han sido marginados dentro de su propia sociedad nacional o su grupo étnico, como el caso de las mujeres, los gays, los discapacitados y otros). La clave de su planteo será que en los dos primeros casos, que comparten su condición de minorías culturales, se registran reclamos de derechos especiales – de autogobierno, poliétnicos y de representación – que se justifican por la condición de minoría de esos grupos, por lo que no son universalizables por definición.

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lo que derivó en intenciones y políticas de exterminio tanto físico como cultural, las cuales se extendieron hasta el siglo XX. “Un fuerte impulso homogenizador llevó a la invisibilización de la población indígena, y al mismo tiempo al borramiento de las pertenencias de origen de una enorme masa de inmigrantes, quienes llegaron a estos territorios a fines del siglo XIX y principios del XX” (Mombello, 2002). La constitución de la sociedad argentina como resultado de un crisol de razas, se fue desarrollando y consolidando como mito fundante de la argentinidad. Se da entonces diferentes prácticas homogeneizadoras aplicadas sistemáticamente desde el Estado, generalmente centralizadas en el nivel educativo, las cuales se corresponden con esta clara intención de dotar de ciertas características esenciales y distintivas a la identidad nacional. Un claro indicador de esta discriminación por parte del estado hacia los pueblos originarios, es la falta certera de datos oficiales sobre dicha población: actualmente no hay datos acerca de la cantidad de población indígena en el país. Se estima que hay aproximadamente 900.000 (Mombello, 2002) personas, igualmente se debe aclarar que esta estimación surge gracias a los datos aportados por las mismas organizaciones indígenas y ONGs que trabajan sobre esta problemática. A partir de 1853, momento en que se redacta la Constitución Nacional, las políticas de estado ubicaron la cuestión indígena como un aspecto de expansión de las fronteras e incorporación de sus tierras a la explotación agropecuaria. Luego de ello, a partir de 1890, las políticas incorporaron la dimensión de la “domesticación” del indio ya desposeído de sus tierras. El “malón de la paz” de 1946, manifestación del pueblo Kolla en la Ciudad de Buenos Aires en reclamo de sus tierras, significó un hito que cambió la actitud del estado ante la cuestión: los dos primeros gobiernos peronistas significaron la masiva incorporación de los indígenas a la vida política. En adelante, merecen destacarse el Primer Parlamento Indígena Nacional en 1972, la formación de la Asociación Indígena de la República Argentina en 1974, la participación al año siguiente en el Consejo Mundial de Pueblos Indígenas, las importantes movilizaciones en Formosa y Chaco en los ’80 o la marcha desde Salta a Buenos Aires de las comunidades wichi y kolla en 1992, son algunos de los hitos en una lucha que se remonta al proceso mismo de colonización española y que se reafirmó con la fundación del estado nacional77. Luego de la recuperación de la democracia, se abre un proceso en el que se avanza en el reconocimiento y efectivización de un conjunto de derechos de los pueblos indígenas a través de leyes provinciales y luego nacionales. En términos constitucionales, se verifica este mismo proceso de reconocimiento en constituciones provinciales en los ’80, para finalmente aparecer en la Constitución Nacional. Algunos autores han caracterizado este proceso como de “génesis inverso” (Altabe y otros, 1997)78. En 1994 se introdujo en la Constitución Nacional el reconocimiento de los derechos indígenas, que fue acompañada por algunas reformas de constituciones provinciales y el dictado de leyes especiales para la población indígena que recogen los principios enunciados en el art. 17 la Constitución, que establece, entre otros derechos, la obligatoriedad de consulta y participación en los asuntos que afecten a las comunidades, el reconocimiento de la propiedad comunitaria de las tierras y la necesidad de educación bilingüe y bicultural. Según Carrasco, las demandas de los pueblos originarios pueden ordenarse en tres grandes ejes: “territorio”, que expresa un pronunciamiento político de soberanía sobre el espacio que pretenden recuperar; “pueblo indígena”, que refiere a su reivindicación como sujeto colectivo; y “cultura”, que implica la demanda por el reconocimiento de un conjunto de derechos que van desde sus medios de comunicación hasta sus autoridades, pasando por su lengua y su historia. Las demandas que se relacionan estrechamente con el principio de autodeterminación en el sentido de que la propia comunidad se constituya en sujeto colectivo de su propio desarrollo y el principio de autogestión con injerencia en las decisiones que les afecten, son fundamentales para evitar la exclusión y marginación a la que se ven sometidos. Los reclamos de los pueblos indígenas deben inscribirse como parte de los derechos humanos colectivos: reconocimiento a la cultura, a la identidad, a la propiedad comunal de la tierra, a las asociaciones, a la libre determinación de los pueblos, a los idiomas; en definitiva, una gran deuda histórica que debe ser reparada por los Estados nacionales que han llevado adelante practicas discriminatorias en los diferentes niveles mencionados. d. La agenda legislativa antidiscriminatoria: análisis de los proyectos de ley con estado parlamentario en 2007-2008 La nueva etapa política abierta en 2003 significó la reinstalación de la agenda de derechos humanos y una visión integral sobre la reconstrucción de la ciudadanía, sobre la base de redefinir el rol del estado y su relación con la sociedad civil. A continuación, presentaremos un somero análisis sobre todas las leyes, decretos y resoluciones que tocan ítems de discriminación ya sea de manera directa o

77 En efecto, la Constitución de 1953 expresa cómo los indios son asimilados a extranjeros y a la vez objeto de asimilación en términos subordinados, cuando instruye al Congreso de la Nación a “proveer a la seguridad de las fronteras; conservar el trato pacífico con los indios y promover la conversión de ellos al catolicismo”. Sin embargo, debe señalarse que los distintos proyectos políticos en pugna en el país expresaron distintas visiones sobre este punto. Por ejemplo, la Asamblea del Año 1813 declara que los indios son “hombres perfectamente libres y en igualdad de derechos a todos los demás ciudadanos”. El Congreso que en 1816 declara la independencia declara que “siendo los indios iguales en dignidad y en derechos a los demás ciudadanos, gozarán de las mismas preeminencias y serán regidos por las mismas leyes”. Incluso el mandato de “convertirlos al catolicismo” fue eliminado en el texto de la constitución de 1949, como vimos, en un cambio de la orientación del estado sobre el tema. pero el mandato fue restablecido por el texto de la dictadura en 1957. En 1959 el estado aprueba un protocolo internacional de protección e integración de poblaciones indígenas y en 1965 se ordena un censo indígena en algunas regiones. 78 En este proceso, suele señalarse como pionera la Ley Integral del Aborigen de la provincia de Formosa (1984), seguida por leyes en Salta (1986), Chaco (1987), Misiones (1987), Río Negro (1988) y Santa Fé (1993). En relación a la inclusión de los derechos de los pueblos originarios en las constituciones provinciales, en 1986 se producen en Jujuy y Salta (art. 50 y 15 respectivamente), en 1988 en Río Negro (art.42) y en 1991 en Formosa (art. 79) (Carrasco, 2000: 25)

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Capítulo III

indirecta, con el objetivo de complementar los ejes trabajados a lo largo de este capitulo79. En primer lugar, analizaremos un gráfico que da cuenta de los proyectos de ley presentados en 2007 base a los diferentes ejes.

40 35 30 25 20 15 10 5 0 8 7 11

Etario 37 Discapacidad Salud Genero 17.5 Etnico-Religioso Diversidad Socio-Economico 6 1 3 2.5 0.5 5 Político Extranjeros Transversal Otros

Proyectos en Argentina (%)

Fuente: Área Enlace Parlamentario, INADI. Debe destacarse el alto número de proyectos presentados bajo la problemática de género, situación que no debe ser sorprendente, ya que ha sido y es una problemática que ha tenido una fuerte acogida en los bloques parlamentarios, pero sobre todo se debe a la participación de la sociedad civil, especialmente a los sectores feministas. Como segundo aspecto, si nos dirigimos al otro extremo del grafico, nos encontramos que hay problemáticas que han sido dejadas de lado en cierta medida, o que no han tenido una inserción social fuerte como para avanzar en ciertas reivindicaciones. Ejes como el Político, el Socio-económico y el de la comunidad de extranjeros no han tenido preponderancia. Por último debemos hacer mención a la problemática de la diversidad sexual que figura con un 1%. En este caso se aprecia que al margen de la movilización y compromiso de determinados sectores sociales para con el tema y de la instalación paulatina en los medios, los proyectos de ley no se condicen con esta realidad, mostrando el poder de obstrucción que aún mantienen sectores retrógrados de las distintas iglesias. V. Notas finales: ¿hacia un nuevo paradigma en políticas antidiscriminatorias? Luego de desarrollar y analizar los aspectos más salientes de la “problemática de la discriminación” en la Argentina, tanto teóricos como prácticos y a su vez históricos como actuales, es momento de esbozar algunas consideraciones a modo de conclusión. Hemos visto que las condiciones de posibilidad para la conformación de esta problemática se construyen como resultado de los cambios perpetrados en la política argentina luego del retorno a la democracia en 1983. Desde entonces, de la mano de la emergencia de los movimientos de derechos humanos, se produce un cambio en la cultura política, cuyo saldo no sólo es la deslegitimación de las interrupciones autoritarias sino una revaloración de las reglas de la forma liberal-constitucional de democracia. Un aspecto derivado de esta transformación es la defensa de la autonomía societal contra una forma radical de intervención estatista en la sociedad civil. A la luz de esta reconfiguración de la escena política se transforma el sujeto político, que pasa del “pueblo” a la “ciudadanía”, que permite la proliferación de demandas diferenciadas de sectores excluidos, ahora bajo el paraguas conceptual de los derechos humanos y con el lenguaje de las luchas antidiscriminatorias. Sobre la base de estas condiciones de emergencia, hemos descripto la evolución de la problemática de la discriminación en tres etapas, a partir de los procesos de reconfiguración de la sociedad civil y el estado como resultado de la lucha política y las demandas sociales. La primera etapa está caracterizada por la concepción de la no-discriminación como garantía negativa ante las acciones y abusos del estado: surge con la vuelta de la democracia y finaliza con la creación del INADI en el año 1995, pero tiene un punto importante de inflexión que es la sanción de la ley antidiscriminatoria en el año 1988. Es en esta ley donde se toma una posición por parte del Estado debido a los reclamos que se generaban desde los sectores de los derechos humanos. Es así cómo toma relevancia pública una cuestión socialmente problematizada y se le da respuesta con la sanción de dicha ley la cual refleja además, la ratificación del compromiso por parte de Argentina del apego al pacto de San José de Costa Rica, basado en ejes de derechos humanos.
79 Para más información, consultar el Cuadro I del Anexo de este artículo.

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La segunda etapa se inaugura con la creación del INADI y el reconocimiento de la diferencia y las políticas afirmativas en el texto de la Constitución del 1994, avances que se dan, paradójicamente, en el marco del proceso de reformas estructurales de corte neoliberal que significaron un importante recorte en los derechos económicos y sociales. Finalmente, la tercera etapa comienza con el quiebre institucional sufrido en al Argentina en el año 2001 y, tras el impasse hasta 2003, la apertura de un nuevo ciclo político en el país, que quebró la matriz mercadocéntrica, para pasar a una estatocéntrica en términos amplios. En este nuevo contexto, se impone como política de estado la plena vigencia de los derechos humanos desde una perspectiva integral, bajo la cual se amplía la agenda pública en materia de discriminación. Sin embargo, quizás el desafío mayor que se abre en esta nueva etapa es la posibilidad de delinear una política discriminatoria que exceda los límites del multiculturalismo y la tolerancia, superando el equívoco entre la diferencia y la desigualdad, presente tanto en los modelos de ciudadanía construidos sobre la idea de homogeneidad y primacía de la cuestión social, como de aquellos que exaltan la diferencia en detrimento del problema de la desigualdad, en un contexto de avance neoliberal. En este sentido, si bien la existencia de los temas de pobreza, marginación y otras temáticas conexas dentro del INADI es un auspicio favorable al respecto, cabe recordar que la disputa se extiende más allá de la voluntad de los decisores de políticas públicas y supone la construcción de fuerza social organizada que sea capaz de definir el proceso de transición política hacia un nuevo modelo de país. VI. Bibliografía: - ARNESON, Richard J. 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Capítulo III

– UFRJ, Montevideo. - MOMBELLO, Laura (2002) Evolución de la política indigenista en Argentina en la década de los noventa. Claspo. Neuquen. - MOREIRA, Manuel Alberto Jesús (2008) “‘Normalidad’ burocrática y discriminación. Un análisis sistémico sobre la discriminación” en Investigaciones por la diversidad, Buenos Aires, INADI. - OSZLAK, Oscar (1978) Formación del Estado en América Latina: Elementos teórico-metodológicos para su estudio, CEDES, Volumen 1, Buenos Aires. - OSZLAK, Oscar (1980) Políticas públicas y regímenes políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas, Centro de Estudios de Estado y Sociedad. - OSZLAK, Oscar y O´DONNELL, Guillermo (1976) Estado y políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación, Centro de Estudios de Estado y Sociedad. Plan Nacional contra la Discriminación (2005). - PETRACCHI, Enrique S. (2006) “Los derechos humanos en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la República Argentina” en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, año 2006 Número 2, UNAM. - PECHENY, Mario (2002) “Identidades discretas” en Arfuch, Leonor (Comp.), Identidades, sujetos y subjetividades. Ed. Prometeo, Buenos Aires. - PETRACCI, Mónica y PECHENY, Mario (2007) Argentina, derechos humanos y sexualidad. CEDES, Buenos Aires. - SABA, Roberto (1997) “Discriminación, trato igual e inclusión”, en La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Ed. Del Puerto/CELS, Buenos Aires. - SALESSI, Jorge (2000) Médicos, maleantes y maricas. Ed. Beatriz Viterbo. Rosario. - SCHMITT, Carl (1991) El concepto de lo político. Madrid: Alianza Editorial. - SHUMWAY, Nicolás (2002) La invención de la Argentina. Historia de una idea. Ed. EMECÉ, Buenos Aires. - SLONIMSQUI, Pablo (2001) La Ley Antidiscriminatoria. Ed Fabián J. Di Placido. Buenos Aires. - SLONIMSQUI, Pablo (2002) Derecho Penal Antidiscriminatorio. Ed Fabían J Di Placido. Buenos Aires. - SOMMER, Doris (1991) Foundational Fictions: The National Romances of Latin America. Berkeley: Univ. of California Press. - SUPLICY, Eduardo (2004) Renda de cidadania. A saída é pela porta. Ed Cortez/Fundacao Perseu Abramo, Sao Paulo. - TOURAINE, Alain (1995) ¿Qué es la democracia? Ed. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires. Entrevistas realizadas por el equipo de Investigación: (versiones completas en www.cepi.org.ar y www.inadi.gov.ar ) • Enrique Oteiza, ex presidente del INADI. • Romina Ojagnan, asesora legal del INADI. • Flavio Rapisardi, Coord Foros para la participación de la Sociedad Civil, INADI. • Remo Carlotto, Pte de la Comisión de DDHH del Parlamento argentino. • Pablo Slonimsqui, autor de varios libros de análisis sobre la ley 23.592.

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Brasil: cuestión de la diferencia, políticas afirmativas y destino de la transición democrática

Capítulo IV Brasil: cuestión de la diferencia, políticas afirmativas y destino de la transición democrática Por Federico Montero, Diego Murzi y Javier Vázquez
I. Introducción Pensar la problemática de la discriminación en Brasil nos enfrenta a un desafío tan extenso como la propia geografía del gigante latinoamericano y tan complejo como su intrincada estructura social, que combina situaciones de extrema pobreza con grados de opulencia comparables a los de las principales fortunas del mundo. Un país, en definitiva, creado y construido en el marco de fuertes contrastes que recién con el retorno de la democracia ha comenzado a preguntarse sobre las formas de discriminación y su constitución histórica y que, aún contando con cláusulas constitucionales y leyes nacionales sobre el tema, ha debido esperar al año 2001 para ver constituido el primer órgano gubernamental especializado el tema, el Consejo Federal contra la Discriminación, creado en el marco de la Secretaria de Derechos Humanos. Sin embargo, el cambio de signo en el gobierno habilitó un amplio desarrollo en políticas antidiscriminatorias: de la mano del PT, en el año 2003 se pusieron en marcha la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial (SEPPIR) y la Secretaría Especial de la Mujer (SEM), ambas dependientes directas de la Presidencia de la República y con rango ministerial, como instituciones rectoras en la lucha contra la discriminación. La respuesta a este interrogante se halla en la base del objetivo de este trabajo que intentará, en la línea planteada por el conjunto de la publicación, entender las practicas discriminatorias como epifenómeno que revela la lucha por la construcción de ciudadanía, en cuanto en cada momento histórico las tensiones de inclusión/exclusión van conformando fronteras variables que definen lo que pertenece y lo que queda a un lado del conjunto social, tanto en término de pertenencia como en término de ejercicio de derechos. Ahora bien, no en todos los casos, ni en todo momento, la lucha por la inclusión y la ciudadanía toman la forma de lucha antidiscriminatoria. Para que esto suceda, es decir, para que la constitución de una identidad o una demanda se construya en torno a la noción de “discriminación” se presupone la existencia de una “presión desde abajo”, expresada en las demandas de los movimientos sociales. En efecto, la puesta en escena de una identidad de los grupos que se reconocen como discriminados implica que muchas demandas (de género, raciales, de sexualidad, religiosas etc.) establezcan una relación equivalencial que las obliga a abandonar, en cierta medida, sus características particulares y afirmar su universalidad, bajo el significante “discriminación”. Al mismo tiempo, la constitución de la problemática de la discriminación también implica una lógica “desde arriba”, implícita en la relación de representación. En esta lógica de constitución de las identidades, el Estado opera como actor que “estructura” o canaliza las demandas sociales. Las identidades políticas sólo pueden ser resultado de este doble movimiento. Por otra parte, la vigencia del estado de derecho es también una condición para la constitución de las demandas en términos de lucha antidiscriminatoria. Tal como se desarrolla en el texto introductoria al presente volumen, la vigencia del estado de derecho, que se verifica en los países de la región luego del período de dictaduras, es también la condición de posibilidad para que esas demandas se canalicen bajo la forma de reclamos por la vigencia del principio de igualdad ante la ley. Dentro de este marco, el presente trabajo tendrá como objetivo específico intentar analizar la configuración y alcances de las principales políticas antidiscriminatorias en Brasil como parte de la dinámica social y política. Así, veremos cómo la “presión desde abajo” de los diversos sectores sociales oprimidos encuentra antecedentes en luchas en la cuales las demandas por la igualdad no se constituyeron en términos de “discriminación” hasta que el propio discurso del estado brasileño reconoció la problemática del racismo y la discriminación, con el retorno a la democracia. En adelante, la disputa se estableció en torno de la orientación que debían tener las políticas para erradicar la discriminación, adoptando finalmente políticas activas que buscaran remediar estas situaciones. Persiguiendo estos objetivos, este trabajo intentará en un primer momento una conceptualización de los hitos que han configurado los antecedentes históricos de las prácticas discriminatorias y la resistencia de los sectores sociales afectados por ellas, centrándose en el caso del movimiento negro y el movimiento de mujeres, de enorme relevancia incluso para otros movimientos en el país. Una vez completado dicho análisis se pasará a la descripción de la estructura actual institucional del Brasil en relación a la lucha contra la discriminación, haciendo eje en el Consejo Nacional contra la Discriminación y en las dos Secretarías Especiales creadas en el año 2003, vinculadas con la lucha por la igualdad racial por un lado, y por la igualad de género por el otro, realizando además un breve repaso sobre los programas y políticas en curso y un recorrido de las luchas que determinaron la constitución de dichas instituciones, vinculando la presión desde abajo con la decisión política estatal. Finalmente, se dará lugar a las conclusiones que se esperan más que como clausura de los argumentos, como disparadores de nuevos interrogantes sobre la constitución del problema discriminatorio al interior del Brasil y su significación a la luz del proceso de transición democrática en marcha. II. Configuraciones históricas de las discriminaciones en Brasil: racismo y cuestión de género Los procesos de exclusión social del Brasil moderno encuentran en la cuestión del racismo y de género dos ejes centrales que, a lo largo de la historia, sobredeterminan los patrones de desigualdad originados por la estructura socioeconómica propia de un país capita-

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Capítulo IV

lista periférico y constituyen problemáticas que, en sí mismas, son irreductibles a las condiciones que derivan de aquella. En esta sección, nos propondremos analizar los puntos más significativos de estas dos problemáticas específicas en la historia de Brasil para comprender los modos en que ambas cuestiones se constituyeron históricamente y condicionaron la formulación de las políticas públicas hoy vigentes en la materia. En el caso del racismo, cuyas raíces se hunden en el rol que tuvo la esclavitud en el modelo de integración de la economía de la colonia portuguesa el mercado internacional, la centralidad que tuvieron los parámetros de diferenciación social, económica y cultural derivados del sistema esclavista en la sociedad colonial influyeron en el proceso de independencia y marcaron los tiempos de la construcción de la ciudadanía moderna en el naciente país (Roberge, 2006). A diferencia de otros países de Sudamérica, donde el reconocimiento de los derechos de los esclavos fue resuelto a más tardar para los años ‘30 del siglo XIX, en Brasil debió esperarse hasta el año 1888 para que se decretara el fin de la esclavitud, lo que por cierto acarreó numerosos conflictos entre las diferentes élites gobernantes80. Luego de ello, durante mucho tiempo, la doctrina de la “democracia racial” impidió la visibilización de la especificidad del problema del racismo en Brasil y, recién con el cuestionamiento de esta perspectiva se abrieron nuevos horizontes para la formulación de políticas públicas, que incluyeron la conformación de la Secretaría Especial SEPPIR. Por otra parte, la lucha por la inclusión de las mujeres en el orden del derecho en pie de igualdad también tuvo en Brasil sus particularidades, que llevaron a que fuera configurada tardíamente, al menos en términos sudamericanos, la problematización del debate de género y su inclusión en la agenda pública. Por otra parte, la persistencia de la estructura tradicional – rural en amplias zonas del país implicó la permanencia de un tipo de ordenamiento social emparentado directamente con la represión de la mujer y su reclusión en el ámbito del mundo privado, obligando a los movimientos feministas a librar una intensa lucha en pos de ampliar la participación política de la mujer y una cultura política machista. De hecho, para el año 2004, menos del 10% de las bancas parlamentarias en el Legislativo federal estaban en poder de mujeres, según el informe de Women in National Parliaments. En suma, para comprender de qué manera los problemas raciales y de género ocupan actualmente un espacio central en la agenda pública, abriendo el marco para la problematización incluso de otras discriminaciones, es necesario analizar un doble eje. Por un lado, las acciones y estrategias que llevó adelante el movimiento negro y el movimiento de mujeres, tanto en su etapa embrionaria como en su configuración como actor político relevante. Y por otro lado, las respuestas, activas o pasivas, que el Estado ofreció a las demandas sociales, así como también su postura a través del tiempo en la configuración socialmente vigente de esas cuestiones en la cultura nacional. a. Elementos salientes en la historia de la cuestión del racismo en Brasil Dadas las particularidades del proceso de ruptura con el orden colonial y la confirmación del estado brasileño, hace falta un breve recorrido histórico para situar la problemática del racismo en su real significación. A partir de la sanción de la Constitución de 1824, Brasil se separa definitivamente del reino de Portugal y se constituye como un Estado independiente. En la elaboración del texto constitucional, las elites ponen en juego dos elementos cruciales: la elección de un sistema político y la decisión acerca de quiénes serían beneficiarios de los derechos que la nueva Constitución establecía. En ninguno de los dos aspectos se decide alterar el orden colonial construido, y Brasil se configura políticamente como una Monarquía Constitucional que mantiene formalmente la mano de obra esclava81. Desde entonces, se cristaliza una situación que ratifica el pasado colonial y sienta las bases para un futuro desarrollo basado en las desigualdades raciales. Muchos activistas e investigadores de las relaciones raciales señalan ese hito como el momento fundante a partir del cual se configurarán los conflictos raciales que atraviesan toda la historia del Brasil moderno (Da Silva et al., 2004). Cabe destacar que esto no significaba una aceptación pasiva de la esclavitud, ya que la resistencia constituyó un eje de acción de la población esclava a partir de los denominados quilombos, espacios de organización compartidos por los esclavos que buscaban reeditar las formas de vida que los desterrados practicaban en sus países de origen (Bivar Marquese, 2006). Sin embargo, es interesante notar que allí la búsqueda no estaba dirigida por la demanda de la inclusión, sino que aparecía como respuesta a un orden que no les reconocía siquiera su condición de persona. Este fenómeno incipiente de resistencia a la opresión sería recuperado en la conformación de la identidad histórica del movimiento negro en el Brasil moderno, tal como veremos más adelante. Recién en 1880, 60 años después de la sanción de la primera constitución, Brasil decreta la abolición de la esclavitud, siendo el

80 Antes de la abolición del sistema esclavista, la propiedad de esclavos estaba ampliamente extendida en la sociedad brasileña, configurando una realidad que se opone a la idea, aún vigente, según la cual el esclavo realizaba únicamente trabajo manual en un ingenio o en una mina para un gran terrateniente, bajo estricta supervisión y coerción física permanente. Por el contrario, no sólo las elites terratenientes poseían esclavos, sino también los pequeños agricultores, los funcionarios, comerciantes, los curas y las viudas. La esclavitud no sólo se establecía como régimen en las regiones de plantaciones exportadoras o explotaciones mineras, sino a lo largo de todo el territorio, tanto para el trabajo a gran escala como para las labores cotidianas. El esclavo ejerció todo tipo de tareas, rurales y urbanas, y fue utilizado en la actividad agrícola como también en la industria y en el comercio. Es por ello que no debe llamar la atención el grado de tolerancia social, política e ideológica que la posesión de esclavos alcanzó durante cuatro siglos. 81 En el momento de la elaboración de la Constitución de 1824, fue sugerido que todos los individuos que naciesen en el país fuesen considerados ciudadanos brasileños. En ese grupo quedarían por tanto incluidos los hijos de esclavos, que a esa altura eran un número considerable. Para evitar la inclusión, se optó por determinar que todos los nacidos en el país fuesen considerados brasileños, pero que no todo brasileño fuese considerado ciudadano: ese título se reservaba a quienes fuesen hombres libres. Así, los hijos de esclavos permanecían legalmente sin derechos para el Estado.

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último país del mundo occidental en hacerlo. De todas formas, la suerte de los nuevos hombres libres estaba seriamente comprometida: después de la emancipación, el 13 de mayo de 1888, fueron abandonados a su propia suerte, sin compensación de ningún tipo ni proyectos de integración a la sociedad o al mercado de trabajo82. Los liberados no recibieron programa ni herramienta alguna que les permitiese competir en la esfera social con una igualdad mínima de condiciones para su futura inclusión y quedaron entonces librados a la ambigüedad de las relaciones interraciales. Ambigüedad reforzada por las relaciones paternalistas y jerárquicas cultivadas en la organización social brasileña. Lo que se verificó entonces fue la reificación de la inferioridad subyacente a su condición de ex esclavos, tornándose más frecuente el argumento de la incapacidad natural que tenían los esclavos para adecuarse al modelo racional de República que nacía. De esta manera, eran muy pocos los que lograban insertarse en la estructura social dominada por el blanco, y para ello debían adoptar justamente la percepción que los blancos tenían del problema racial. De esta forma, la abolición se produce sin que fuera necesario modificar la estructura agraria conservadora del país, y pese a la debacle de la Monarquía y el tránsito hacia la incipiente República, las elites agrarias supieron mantener el control social con la fuerza de trabajo negra reprimida. En forma coherente con el mantenimiento de los privilegios económicos, desde el punto de vista ideológico-cultural, la mezcla racial fue percibida por las élites brasileñas como un impedimento genético a cualquier intento de creación de una identidad nacional. De hecho, el mestizaje era entendido como un debilitamiento del “espíritu nacional”, principalmente a partir de la necesidad de tener que crear un discurso nacionalista capaz de contener los diferentes proyectos de estado-nación tras la independencia de la metrópoli. Paradójicamente, esta postura hubiera abierto las puertas al conflicto racial en forma temprana. Sin embargo, la mirada “purista” fue rápidamente descartada para ver surgir en su lugar un nuevo enfoque que condicionará hasta el presente la relación de los afrodescendientes con la cultura y el Estado brasileño. Hacia comienzos de la década de 1920, en Brasil se produjo un fuerte auge cultural y político de la mano del movimiento modernista. Algunos intelectuales y artistas intentaron asimilar los rasgos propios de la identidad negra a la sociedad brasileña como elementos positivos, enriquecedores, y plenamente integrantes de la nueva sociedad. En ese marco, sobresale la obra Casa grande e Senzala de Gilberto Freyre, publicada en 1933, que cambiaría definitivamente la percepción sobre el valor de la mezcla racial. La gran revolución provocada por Freyre fue convertir en virtud algo que era percibido como un problema. Según su punto de vista fue precisamente el mestizaje el que le dio a Brasil su gran potencial e identidad cultural única. La mezcla de culturas y razas indígenas, africanas y portuguesa fue la base sobre la que se construiría la modernización y el futuro de la nación. Freyre escribió:
“en el brasileño no subsisten, como ocurre en el angloamericano, dos mitades enemigas: el blanco y el negro; el ex amo y el ex esclavo. Somos dos mitades en fraternidad que se enriquecen mutuamente de diversas experiencias y valores: cuando nos completemos en la totalidad, no será con el sacrificio de uno en detrimento del otro...” (Freyre, 1989).

Este discurso fue el marco de organización y significación en un relato común de lo que podría llamarse la identidad nacional brasileña, en la cual estarían representados todos los elementos que la integran, lo indígena, lo negro y lo blanco, con valores asignados previamente a cada uno de ellos. Los rasgos biológicos y culturales se habrían fusionado para dar esa miscegenación característica del Brasil moderno, que, por lo tanto, homogeneizará al pueblo brasileño. Así, La “democracia racial” será postulada desde entonces como un relato fundante de la nacionalidad brasileña: el planteo fue rápidamente recogido por el discurso político oficial y fue institucionalizado como “verdad de fe”. A partir de entones, las personas -negras, mulatas, indias- que consiguieran situarse mejor en el escalafón social serían las que previamente habrían renunciado a su pasado como grupo diferente y aspiraran a integrarse en un modelo oficialmente “homogéneo”, presentado como positivo y universal pero de hecho excluyente dada la subsistencia de racismo. De esta forma, en Brasil la visión de “el otro” dentro de la “democracia racial” se fue perfilando como un discurso unificador y eliminador de diferencias dentro del proyecto nacional. Lo indígena y lo africano pasaron a considerarse como algo del pasado, produciéndose una tendencia “natural” a su integración en un proyecto homogéneo con una cultura común marcada por el predominio blanco. Se estaba creando la identidad de un país a partir de los elementos culturales y sociales que interesaban a las élites gobernantes y que eran capaces de poder englobar a toda la sociedad. Como respuesta, el mito de la democracia racial en Brasil, la ausencia de una segregación racial institucionalizada y la mezcla de sangres a través de las relaciones sexuales interétnicas, fue puesto en cuestión por primera vez en 1950 por el sociólogo Florestán Fernándes y algunos grupos de activistas negros. A pesar de reconocer algo de cierto en las palabras de Freyre, ellos encontraban que Brasil tenía un fuerte sistema de discriminación informal contra los negros y las poblaciones indígenas. La democracia racial igualaba en derechos formales una desigualdad social cristalizada en prácticas sociales que eran constitutivas de la identidad brasileña y limitaba la acción del estado a la verificación jurídica de esta igualdad formal.

82 Durante algún tiempo se discutió la tesis de la indemnización a los ex propietarios, pero nunca se pensó en resarcir o apoyar de alguna forma a los ex esclavos, como sucedió, por ejemplo, en el período de la Reconstrucción en el Sur de Estados Unidos.

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Capítulo IV

Estas voces opuestas al mito de una democracia racial fueron suprimidas por las dictaduras militares que rigieron el país a partir de 1964, pero una vez vuelta la democracia, lentamente esta perspectiva emergió nuevamente en el dominio del debate público. En la Constitución de 1988 la diversidad cultural y étnica fue reconocida por primera vez en Brasil, y el gobierno asumió el deber de proteger las diferentes culturas e incorporarlas a la identidad de la nación. En esa Constitución, por primera vez, el racismo fue considerado como un delito no excarcelable y se establecieron políticas de acción afirmativa. La refutación del mito de “democracia racial”, que ha estructurado bajo el espectro de su significado difuso y maleable el tipo de relaciones raciales construidas durante gran parte del siglo XX, implica colocar la cuestión de raza como eje de análisis para tratar de entender las desigualdades sociales en Brasil. Guimaraes echa luz sobre el carácter ambiguo del concepto de “democracia racial”,
“En los días actuales, en que la idea de democracia está ligada íntimamente a la idea de derechos civiles e individuales, de carácter universal, hablar de “democracia étnica” o “racial” nos podría llevar a asociar tales expresiones a los derechos de representación y de autenticidad de minorías étnicas o raciales. Nada más contrario a Freyre.” (Guimaraes, 2002).

En realidad, como veremos más adelante, el mito de la democracia racial llevaba implícita una perspectiva segregacionista de la problemática del racismo: como en el Brasil no había odio racial ni segregación formal como en Estados Unidos83, se concluía que no existía racismo, lo que daba lugar a una nueva identidad brasileña uniforme y mestiza. Desmontando el mito: la subjetivación del movimiento negro Sin embargo, para comprender el proceso que llevó de la democracia racial a la creación de la SEPPIR y la discusión sobre el Estatuto de Igualdad Racial, hace falta dirigir la atención al naciente movimiento que protagonizaba la comunidad afrodescendiente a mediados de los ’60 en Brasil. La política antirracista del gobierno de Lula, tanto en su orientación como en su diseño, debe comprenderse a la luz de un largo proceso histórico del movimiento negro en Brasil, como parte de los nuevos movimientos sociales que se configuran en el país como formas de resistencia a la dictadura que se instaura en 1964, en cuyo seno nacerá el propio Partido de los Trabajadores (PT). Sin embargo, el movimiento negro encuentra antecedentes políticos en os años ’30 (ver CUADRO 1).

Cuadro 1. Principales hitos en la agenda del movimiento negro en Brasil
1931 1941 Creación del Frente Negro Brasileño. Será censurado y finalmente clausurado por la dictadura en 1937. Se funda el Teatro Experimental Negro (TEN), por acción de Abdias do Nascimento, uno de los principales líderes del movimiento. Sus objetivos son combatir la discriminación racial en general y en particular dentro del teatro, reconstruyendo la herencia cultural africana y reivindicando la identidad negra en el país. Por impulso del TEN, se crea el Comité Democrático Afro-Brasileño luego de la caída de la dictadura, y se organizan las Convenciones Nacionales Afro-Brasileñas en San Pablo y Río de Janeiro, en cuyo seno se redacta el “Manifiesto a la Nación Brasileña” que incluía entre sus demandas el subsidio para garantizar el acceso a la secundaria y universidad a los estudiantes negros en instituciones públicas y privadas. El TEN organiza el Primer Congreso del Negro Brasileño en Río de Janeiro, donde se discute la integralidad de los problemas de la población negra en el país. La dictadura reprime toda forma de discusión sobre la cuestión del racismo y do Nascimento, líder del TEN, debe exiliarse en África.

1946

1950 1964

83 Sobre estas diferencias escribe Segato: “Las concepciones de raza y los racismos respectivos de Brasil y Estados Unidos han sido repetidamente relatados como diferentes en la literatura. Hoy se acepta, de modo general, que la raza en Brasil está asociada a la marca fenotípica, mientras que en Estados Unidos está vinculada al origen y que, en Brasil, depende, en las zonas de ambigüedad (como es el caso de los así denominados “pardos”), del consentimiento, mientras que, en Estados Unidos, sigue la regla obligatoria de la descendencia. Por esta razón, mientras la tendencia norteamericana es la de abolir el tránsito y la ambivalencia, en Brasil, se pretende, o por lo menos el discurso dominante así lo formula, dejar abierto el camino para la afiliación ambigua, negociada y cambiante” (2006:9).

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1968 1978 1982

La dictadura emite un decreto prohibiendo toda discusión pública sobre el tema del racismo. En plena dictadura, el movimiento negro se reúne en el Teatro Municipal de San Pablo y funda el Movimiento Negro Unificado (MNU) Se realiza el Tercer Congreso Latinoamericano de Cultura Negra en San pablo, evento que constituye un hito en la historia internacional de la diáspora africana. Asimismo, en el congreso se critican duramente las posiciones de la izquierda de inspiración comunista que subsumen la especificidad del racismo en el problema de clase. Del congreso derivaron un conjunto de reivindicaciones en términos de políticas públicas. Do Nascimento es electo diputado federal en las primeras elecciones directas durante la dictadura. Desde su banca, introduce una serie de proyectos de medidas compensatorias hacia los negros para promover la igualdad de oportunidades que son calificados de racistas.

1984 1986 1988

Se crea el Grupo Cultural Olodum en Salvador (Bahía), que será un ícono en la resignificación y valoración de la cultura africana en Brasil. En las filas de la iglesia metodista se crea la Comisión Nacional de Combate al Racismo. Se incluyen algunas demandas del movimiento afrobrasileño en la Constitución (racismo como crimen no sujeto a fianza, reconocimiento de las tierras de los quilombos, definición de la nación como multicultural, protección de manifestaciones afrobasileñas) Se instituye el 20 de noviembre como “Día Nacional de la Conciencia Negra”, en conmemoración de la muerte de Zumbi, líder del quilombo Palmares. Asimismo, el 13 de mayo, fecha oficial de conmemoración de la abolición de la esclavitud, se considera un día para la reflexión sobre los claroscuros de la abolición. El gobierno estadual de Río de Janeiro crea la Secretaría Extraordinaria de Defensa y Promoción de las Poblaciones Afrodescendientes (SEAFRO), primera institución pública que adoptará políticas específicas para defensa de los afrobrasileños. Se produce el Encuentro Nacional de Entidades Negras en San Pablo.

1989

1991

1993

El senador Florestán Fernandes propone una enmienda constitucional que dedicaba un capítulo entero a las compensaciones por discriminación racial y articulaba por primera vez el principio de acción afirmativa. La enmienda no fue aprobada. La SEAFRO es clausurada por la legislatura estadual porque considera que lleva adelante racismo inverso. Un reporte del Comité de DDHH de la ONU considera que si bien no existe oficialmente racismo en el país, “es necesario adoptar medidas de investigación y políticas para cerrar el círculo vicioso de discriminación y negación de la naturaleza racial de la desigualdad”, posición enfrentada con la doctrina de la democracia racial. Se realiza una manifestación de más de 30 mil personas en Brasilia para presentar un “Programa para Superar el Racismo y la Desigualdad Racial”. En un punto de inflexión en la política de estado, el presidente Fernando Enrique Cardoso crea el Grupo de Trabajo Interministerial para la Valorización de la Población Negra, reconociendo la existencia del racismo y proponiendo combatirlo desde las políticas públicas.

1994 1995

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Capítulo IV

1996 2000

Se crea la Coordinación Nacional de Comunidades Quilombolas, en el estado de Bahía. Se publican, con gran repercusión en la opinión pública y en la prensa, los informes del Instituto de Pesquisas Económicas Aplicadas, que documentan la persistencia de desigualdades raciales. El impacto de la Conferencia Mundial sobre Racismo de Durban en el país resulta en la presentación de 14 proyectos de ley en el Congreso que contemplan algún tipo de cuotas raciales para instituciones federales. El presidente Lula da Silva designa a Joaquim Barbosa presidente de la Suprema Corte de Justicia, es el primero negro de la historia de Brasil que ocupa ese cargo. Además, Lula nombra cuatro ministros negros en su nuevo gabinete y crea el Ministerio para la Igualdad Racial. Se crea la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial (SEPPIR), dependiente del Ministerio para la Igualdad Racial. Luego del empantanamiento del proyecto en el Congreso, el presidente Lula dicta un decreto que obliga a las universidades privadas que reciben fondos públicos que garanticen un cupo para estudiantes negros. El senado vota por unanimidad el proyecto de Estatuto de la Igualdad Racial, que establece políticas afirmativas en todos los niveles de las instituciones públicas, con un alcance de enorme magnitud. El proyecto no ha sido tratado aun por la cámara de diputados. Los proyectos de Estatuto de Igualdad Racial y de Cuotas en las Universidades, son centro de un gran debate público y esperan su sanción en el Congreso.

2001

2002

2003 2004

2005

2007

Fuente: “Brasil: de la democracia racial al estatuto de la igualdad racial” (Arocena, 2007)

Concretamente, el resurgimiento del movimiento negro se da a principios de los años 70, en un contexto donde comienzan a surgir, como consecuencia de la paulatina pérdida de fuerza del gobierno militar, los llamados “movimientos sociales“ en la escena pública. La significación política que alcanzaron las movilizaciones populares condujo a una fuerte valorización de la sociedad civil como espacio clave de la lucha política contra el régimen. Los movimientos sociales contenían un elemento innovador, el ser portadores de una nueva cultura política que exaltaba los valores de participación y ciudadanía, y una idea de democracia participativa, crítica con la idea de representación, asociada por ellos a la de delegación84. En este marco, existen dos interpretaciones distintas que dan cuenta de la génesis de los movimientos sociales negros modernos, cuyo punto de discusión se centra en el momento histórico de su surgimiento. La primer posición considera al movimiento negro como la suma de todas las entidades, de cualquier naturaleza, y todas las acciones históricas, desde las luchas antiesclavistas hasta el presente, llevadas a cabo por diferentes actores a través del tiempo con el objetivo de poner de manifiesto las desigualdades raciales y llevar a cabo acciones de resistencia a la violencia generada por esas desigualdades. En este sentido, la lucha contra el racismo se vuelve la prolongación lógica de esas acciones. Para la segunda posición, aquella que toma como referencia el marco ampliado de emergencia de los movimientos sociales como condición necesaria para la aparición del movimiento negro, éste es interpretado como las entidades, gru-

84 La discusión sobre los movimientos sociales ha sido largamente transitada por el debate académico, político e intelectual: en el marco de procesos de crisis de los formatos tradicionales de representación y fracaso de los modelos clásicos de organización de los partidos de izquierda, han sido alternativamente postulados como el nuevo sujeto de transformación social o como meros agentes de reproducción de los esquemas de dominación vigentes. Asimismo, las posiciones más cercanas al institucionalismo han llamado la atención sobre las desviaciones populistas en América Latina. En todo caso, aquí nos interesa resaltar que, mientras en el contexto de las democracias estabilizadas luego de la segunda guerra mundial en Europa y EEUU se concebía a los movimientos sociales como esquemas de participación política alternativa a los partidos tradicionales, en América Latina la realidad era que los movimientos surgían como respuesta a la prohibición de los partidos y a la clausura de los canales tradicionales de participación política. De esta forma, los llamados movimientos sociales de la actualidad encuentran sus raíces, su repertorio de acción y los modos de configuración de sus demandas en los incipientes movimientos de supervivencia, forzados a organizarse por la exclusión de extensas capas sociales de los circuitos del mercado y del Estado.

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pos e individuos organizados que consideran que existe en la sociedad brasileña un componente racista estructural, y que el Estado es el principal responsable de la reproducción de ese sistema, por lo tanto es él quien debe dar solución a ese tipo de relaciones desiguales. Aquí hablaremos de movimiento negro ciñéndonos a la segunda interpretación, concibiendo al movimiento negro como un actor político particular cuyas demandas y reivindicaciones tienen como interlocutor privilegiado al Estado85, que adquiere su status de actor político en 1978 en sintonía con el movimiento por la redemocratización del país. Su agenda política contenía tres metas principales: a) la denuncia del racismo, de la discriminación racial y del prejuicio de que eran víctimas los negros brasileños, b) la denuncia del mito de la democracia racial como ideología que impedía la acción antirracista y c) la búsqueda de la construcción de una identidad racial positiva, a través del afro-centrismo y del “quilombismo”, que procuran rescatar la herencia africana en Brasil. Estos ejes, tras los tumultuosos años ’70, donde gran parte del componente reivindicativo se ubicaba como posibilidad únicamente en el marco de la construcción de una nueva sociedad emparentada con la llegada del socialismo, comienzan a orientarse, tras la redemocratización, como demanda directa al Estado. Demandas que, si bien profundas, se hacen en pos de la inclusión y del reconocimiento de derechos de ciudadanía, abandonando al menos en su forma explícita la crítica virulenta al sistema político vigente. En definitiva, el movimiento negro tomaba de nuevo sus banderas históricas de “integración del negro a la sociedad de clases” (Fernándes, 1965), añadiendo a ellas una nueva bandera de identidad étnico racial expandida. O sea, se tienen tres movimientos en uno: la lucha contra el prejuicio racial; la lucha por los derechos culturales de la minoría afro-brasileña, y la lucha contra la forma en que los negros eran definidos e incluidos en la nacionalidad brasileña. Con la recuperación de la democracia y un nuevo marco legal-constitucional que reconoce la existencia de la discriminación, se definen nuevos objetivos para el movimiento negro. A partir de los años 90, la lucha del activismo negro comienza a centrarse en la consecución de políticas públicas orientadas a la eliminación de la discriminación racial, y de políticas afirmativas para una mejor inserción de la población negra en la estructura socio-económica brasileña, lucha que tiene como hito la Marcha Zumbi dos Palmares contra el Racismo, por la Ciudadanía y la Vida, en noviembre de 1995 en la ciudad de Brasilia. Asimismo, otro de los objetivos del movimiento, luego del regreso de la democracia, fue la creación de una estructura estatal que se dedicara esencialmente a la lucha por la eliminación de la discriminación racial. Generalmente, las políticas públicas en esa área eran diseñadas por el Ministerio de Justicia o bien por la Secretaría de Derechos Humanos, e implementadas por diferentes órganos estatales. Sin embargo, parecía faltar representatividad o una mejor estructura que coordinase las políticas públicas a nivel federal en el combate contra la discriminación racial. Son esas las faltas que viene a saldar la institución de un organismo como la SEPPIR. A partir del creciente protagonismo del movimiento en la vida pública, sus demandas pasaron a tener mayor eco en la política interna y externa del país. Un momento representativo de esa mayor incidencia política fue la participación activa de los movimientos sociales y del Gobierno brasileño en la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación, la Xenofobia y la Intolerancia realizada en la ciudad sudafricana de Durban en 2001, que puertas adentro funcionó como disparador para la instalación definitiva de las problemáticas raciales en la agenda pública. ¿Democracia racial vs. Igualdad racial? La batalla cultural en el Brasil contemporáneo La apertura democrática y la emergencia de una nueva dinámica político-social que se ha profundizado desde la presencia en el gobierno del PT, de la mano del reconocimiento explícito de la problemática de la discriminación en Brasil a través del marco constitucional, legal y de políticas públicas (cuyo análisis será profundizado en la próxima sección), fueron el terreno que favoreció una ola de iniciativas en términos de cupos raciales y acciones afirmativas que han sacudido el núcleo de la consideración socialmente vigente sobre la situación del racismo en el país. En gran medida sostenidas por el mito de la democracia racial, las pautas culturales hegemónicas en la sociedad brasileña siguen sosteniendo la inexistencia del racismo como problema en Brasil (Lloyd, 2004) y ha llevado a sus defensores a calificar de “racistas” a las propuestas que pretenden torcer el enfoque de las políticas de estado sobre el tema, en particular, la polémica propuesta del Estatuto de la Igualdad Racial, proyecto de ley que fue aprobado en la cámara de diputados y que espera su sanción en el Senado para el 2009 . A la luz de estos planteos, resulta pertinente preguntarse sobre las concepciones sobre la ciudadanía y la discriminación que subyacen a este debate. Asimismo, ¿Qué nos dicen sobre los modos de abordar la problemática de la discriminación y la ciudadanía que se discuten en la región? En primer lugar, debe señalarse con Aparecida (2008), que el debate, que ha involucrado a un conjunto de intelectuales como Kabengele Munanga (1996), Petronilha Silva (2003), Valter Silverio (2003), Antonio S. Guimarães (2000), Santos y Lobato (2003), Célia Aze85 Sin embargo, no podemos obviar los elementos que la primera posición provee referidos a la construcción histórica de un grupo social que encuentra en el pasado los antecedentes de lucha y resistencia que conforman su génesis. El activismo negro posee su propia narrativa mítica que se remonta a la época colonial. En esta narrativa, el Quilombo de Palmares y su líder Zumbi, asesinado en 1695, forman parte del marco histórico fundamental de la conciencia insurgente negra. La reorganización del movimiento en los años 70 ha resignificado fuertemente esa experiencia fundacional, así como también la forma genérica “quilombo”, que pasa a representar un modelo alternativo de organización que desafía a los poderes opresores y reinventa un mundo africano basado en el trabajo libre y la propiedad común de la tierra. La utopía afrodescendiente incorpora de esta manera un modelo histórico con referencia en el pasado y lo utiliza para pensar las posibilidades del futuro.

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Capítulo IV

vedo (2003), Eunice Durham (2005), Peter Fry y Y. Maggie (2004), entre otros que discuten el tema, enfrenta a dos paradigmas de interpretación de la relación entre diferencia, igualdad y ciudadanía: el paradigma del igualitarismo liberal – tradición en la que se inscriben Rawls, Barry, Appiah, entre otros- ; y el paradigma de la diferencia –sustentado por teóricos como Taylor, Young, y Kymlicka. Brevemente, puede afirmarse que, mientras el primero de ellos concibe una igualdad indiferenciada, homogénea, garantizada por un estado “ciego” que haga cumplir el principio de igualdad ante la ley como base de la ciudadanía, el segundo paradigma nace a partir de los cuestionamientos que a la universalidad que sustenta la ciudadanía por parte de grupos que reivindican su diferencia. De esta forma, las posiciones cercanas al multiculturalismo proponen distintas formas de ciudadanía diferenciada y políticas de reconocimiento respecto de los grupos vulnerados, que suponen una acción positiva por parte del estado para revertir las condiciones sociales adversas que los afectan. En el caso brasileño, la política de la democracia racial se corresponde más al primer paradigma, mientras que las demandas del movimiento negro tienden a identificarse con el paradigma de la diferencia. Así, por ejemplo, como bien señala Aparecida (2008), el caso de la propuesta de los cupos para los jóvenes negros en la universidades implica una política multicultural de reconocimiento y de igualdad en dignidad, capaz de desarrollar otra concepción sobre los saberes y valores que deben tornarse esenciales y prioritarios. Al respecto, la autora cita a Charles Taylor cuando afirma que:
“[…] los grupos dominantes tienden a afianzar su hegemonía a través de la inculcación de una imagen de inferioridad en los sometidos. La lucha por la libertad y la igualdad debe entonces pasar por la revisión de esas imágenes. Currículos multiculturales están pensados para ayudar en este proceso de revisión” (1994:66).

De esta forma, el debate sobre la orientación de las políticas antirracistas en el Brasil contemporáneo excede las particularidades propias de la situación de los afrobrasileños y se inscribe, como veremos en la última sección de este artículo, en una disputa hegemónica sobre el rumbo de la transición democrática en Brasil – o, como lo ha definido Tarso Genro (2006), sobre el rumbo de la revolución democrática- que compromete el propio sentido de la identidad nacional, las relaciones estado-sociedad civil, y por ende, la configuración de la ciudadanía. b. Los claroscuros de la cuestión de género El análisis de la evolución de la cuestión de racismo en Brasil permitió identificar los modos en que la configuración de las relaciones de exclusión y las respuestas del estado se fueron reconfigurando a la luz de la dinámica social y la batalla cultural. Introducir un análisis análogo de la cuestión de género permite precisar en las particularidades de una problemática central en la historia brasileña, así como también reforzar una perspectiva que aborda la desigualdad social como un fenómeno complejo que superpone distintas relaciones de inclusión y exclusión de los individuos respecto de la ciudadanía. Sobre la significación que tuvieron el movimiento negro y el movimiento feminista en la crítica del modelo liberal igualitarista y la visibilización de la cuestión de la diferencia, Guimaraes ha escrito que:
“El nacionalismo negro y el movimiento feminista en los años 70 imprimieron otra dinámica a las percepciones antiracistas; el primero, a través de la lucha contra la destrucción y la inferiorización del legado cultural africano, denunciando el estatuto subordinado del negro y de África implícito en el anti-racismo asimilacionista y universalista; el segundo, a través del énfasis con que denunció el carácter racializado de las diferencias sexuales como parte de un proceso de naturalización y justificación social de jerarquías culturales (1996:36)”

En lo que concierne específicamente a la situación de desigualdad de la mujeres, son numerosos los indicadores (PNUD, 2002; UNIFEM, 2005, entre muchos otros) que señalan la evidente desigualdad existente entre varones y mujeres en las sociedades latinoamericanas, resultado de un determinado orden de género – sistema de relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre hombres y mujeres que contiene dimensiones simbólicas, normativas y subjetivas- que se superpone y refuerza la situación de vulnerabilidad resultante de la condición socioeconómica. En Brasil, y a pesar de haber comenzado a trabajar muy temprano esta problemática si se lo compara con otros países de Sudamérica86, este hecho se expresa de forma clara en la infinidad de obstáculos y dificultades que encuentran las

86 Como fenómeno general, puede afirmarse que la ampliación del debate sobre los derechos de la mujer vino acompañada principalmente de la incorporación de las trabajadoras al mundo fabril. Este desplazamiento, que en Europa y los EEUU se asocia con la participación de dichos países en la I Guerra Mundial, provocó la ruptura de la división familiar tradicional y colocó a las mujeres en el eje del sistema productivo, haciendo patente las condiciones de desigualdad a las que se habían visto sometidas hasta ese momento. Pero además, la nueva situación les brindo un ámbito de sociabilización y amplificación de sus demandas hasta ese momento inexistente. Con este impulso, la lucha de las sufragistas por el voto femenino encontró un colectivo social de respaldo, llevando a la conquista del voto de la mujer en 1918 en los EEUU y en 1919 en Gran Bretaña. Este proceso, nacido al calor de la guerra en el viejo continente, se replicó en América Latina a partir de la alta vinculación y dependencia a los productos europeos, en países como Argentina y Uruguay, pero también en México y en Brasil, quienes debieron comenzar a montar fronteras adentro un entramado industrial con el fin de hacer frente a una demanda interna que ya no podía ser cubierta por la oferta extranjera. Dicho fenómeno de verdadera revolución en la estructura económico-social de los países sudamericanos, provocó asimismo la irrupción de demandas de inclusión de nuevos sectores sociales que fueron movilizados para ser parte del proceso fabril naciente, siendo la mujer uno de los sectores más movilizados.

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mujeres para ser reconocidas, valoradas y tratadas de forma igualitaria. A mediados de la década de 1980, Brasil era considerado pionero en términos de políticas de género: estaba entre los primeros países de la región en establecer mecanismos de estado para el progreso de las mujeres, y en crear comisarías de policía especiales para abordar problemáticas relacionadas a la mujer. En 1985 se crea el Consejo Nacional de Derechos de la Mujer (CNDM) bajo la protección del Ministerio de Justicia y como un órgano asesor. En sus primeros años de existencia, el Consejo produjo algunos avances legales y de políticas, particularmente en la Asamblea Nacional Constituyente, donde impulsó más de cien propuestas a diferentes comisiones legislativas. También jugó un papel destacado cuando -organizando la acción combinada de las legisladoras, grupos independientes de mujeres y los consejos de mujeres estatuales y municipales- se logró introducir en la Constitución de 1988 cerca del 70% de las demandas provenientes de los distintos movimientos de mujeres, trabajando en estrecha vinculación con legisladoras interesadas en ese tema en el poder Legislativo, y promoviendo reuniones regulares intersectoriales con representantes de otros ministerios. Sin embargo y pese a ese impulso igualitario, la situación indicaba matices: a pesar de haber obtenido los derechos políticos en la década del ’30, recién en 1986 fueron elegidas para integrar la Cámara de Diputados un número significativo de 26 diputadas federales. Luego, en los años noventa, se incorporaron paulatinamente al Senado Federal y no fue hasta recién el año 1994 en que se eligió la primera gobernadora del país. En esa línea podrías pensarse que la presencia de las mujeres en posiciones de poder y representación política, está íntimamente ligada al reciente proceso de redemocratización del Estado brasilero, el cual tiende a ser tanto mas sustantivo cuanto mayor es la participación de las mujeres en la esfera pública y en la medida que se avanza también por el camino de afirmar y fortalecer la noción acerca de la imprescindible necesidad de respetar y defender los derechos de las mismas. Asimismo, para el año 2004 Brasil llegó a integrar un grupo de 70 países con el peor desempeño en cuanto a la presencia de mujeres en el parlamento: menos del 10% en la Cámara Baja de Diputados. Siendo 43 diputadas de un total de 513, lo que representa un 8,4%. En el otro extremo, apenas 17 países del mundo representaban índices superiores a 30% de participación femenina en la esfera del poder. Al 31 de marzo de 2008, Brasil se encontraba en el puesto 106 (sobre un total de 135 países) en el ranking que clasifica a los países en orden descendente, teniendo en cuenta el porcentaje de participación femenina dentro del parlamento de cada estado (datos obtenidos de Women in National Parliaments: World Classification). En suma, puede afirmarse, de manera análoga a la situación de los afrobrasileños, que la discriminación de género en el Brasil contemporáneo se configura a partir de la negación del ejercicio efectivo de un conjunto de derechos que formalmente reconocidos. Esta distancia entre la ley y su cumplimiento indica la persistencia de patrones discriminatorios en la conformación de la voluntad política en las decisiones de estado y políticas públicas, situación que llevó a las mujeres brasileñas a organizarse para incidir en la correlación de fuerzas sociales y presionar sobre el estado para el efectivo cumplimiento de sus derechos. Desde esta perspectiva, la articulación del movimiento feminista con otros movimientos sociales y fuerzas políticas cuya intervención se centraba en la desigualdad social, surgidas a mediados de los ’70, fue central para el reconocimiento de las demandas de las mujeres. El movimiento de mujeres y el PT, el surgimiento de un nuevo sujeto político Visto en retrospectiva, es posible afirmar que, bajo distintas formas, los avances del movimiento de mujeres en el reconocimiento de sus derechos se dieron como parte de los avances del conjunto de los sectores populares en sus reivindicaciones democráticas. Así, los dos primeros gobiernos de Getulio Vargas van a aparecer como la clara respuesta a estas nuevas demandas de inclusión, que conllevan el otorgamiento del voto femenino en el año 1932, primero en forma parcial87, y luego en forma definitiva en 1934. Sin embargo, recién en 1946 el voto se convertirá en obligatorio igualándose al masculino. Ahora bien, mientras esto ocurría en el sur y en la zona central del país, gran parte de la población continuaba vinculada a la lógica política tradicional, ligada al caudillismo y las prebendas. Recién en los años 60-70, con la gran migración al sur en el marco del denominado “milagre brasileño” es que el movimiento feminista termina de organizarse, sumándose a la lucha por la democratización de la mano de los sindicatos paulistas y confluyendo, asimismo, con el naciente movimiento negro que venía a poner en cuestión la lógica identitaria del propio Brasil atacando la idea dominante que durante varias décadas hablaba de una integración exitosa y una convivencia entre razas desprovista de conflicto. Un importante antecedente del movimiento de mujeres en Brasil fue el Movimiento Femenino pela Amnistía (MFA) fundado en 1975, el cual cumplió un papel fundamental como conductor de la educación y el activismo político de las mujeres en ese país. Una vez decretada la ley de amnistía en agosto de 1979, tres meses antes que el sistema bipartidista fuese disuelto, el MFA articuló una red organizativa de mujeres que ayudaron a establecer lo que luego se convertiría en un nuevo partido: el PT (Partido de los Trabajadores). Las características esenciales del PT ofrecieron en aquel momento un alto nivel de convergencia con los principios y prácticas de los movimientos de mujeres, destacando la participación, la democracia interna y la atención al trabajo reproductivo de la vida cotidiana (Haas, 2001). El PT se transformó de esa forma en el receptor de buena parte de los planteos, las demandas y las reivindicaciones del movimiento de mujeres al poseer una concepción pluralista de las subjetividades sociales y de la ciudadanía que lo distinguió de manera
87 Sólo para mujeres casadas (con autorización del marido), viudas y solteras con renta propia

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sustancial de la matriz más rígida de otros partidos políticos de perfil izquierdista, donde el punto de vista y los intereses de los trabajadores hombres del sector formal sindicalizados eran en general privilegiados. Esta apertura política por parte del naciente partido a un nuevo campo cultural, se extendió también a la agenda del naciente movimiento gay lésbico en Brasil y sus organizaciones vinculadas a la tendencia de izquierda Convergencia Socialista, tal como lo explica de la Dehesa:
“ (…) el Partido de los Trabajadores (PT), fundado en 1980, que aglomeró a varias organizaciones de izquierda, incluso la Convergencia Socialista, y diversos sectores de la sociedad civil, allanando el camino para el desarrollo de un partido de masas de izquierda. En su Primera Convención Nacional, el 27 de septiembre de 1981, el líder partidario Luís Inácio ‘Lula’ da Silva declaró: ‘No aceptamos que, en nuestro partido, el homosexualismo sea tratado como enfermedad, mucho menos como un caso para policía. Defendemos el respeto que estas personas merecen, invitándolas al esfuerzo mayor de construir una nueva sociedad’ El año siguiente, el partido incluyó un artículo contra la discriminación por orientación sexual, en su primera plataforma nacional, y las primeras tentativas de organizar un núcleo lésbico-gay empezaron poco después de su fundación.” (2007:46)

Volviendo al movimiento de feminista, la mayoría de las mujeres en las filas del PT provenían de bases que se extienden por sindicatos urbanos y rurales, movimientos sociales, iglesias, actividades o agrupaciones feministas, que con frecuencia combinan todas estas dimensiones. De esta forma, en 1988 las feministas del PT formaron un órgano menor, la Subsecretaria Nacional de las Mujeres (SNM) del partido, que luego se transformaría plenamente en una secretaría. El auge de la SNM se produjo a principios de la década de 1990, tras la visible participación de las mujeres en la campaña presidencial del candidato Ignacio Lula Da Silva en 1989. Y también gracias a la aprobación en 1991 de una cuota del 30% para las mujeres en todos los cuerpos de decisión del partido, nacional, estadual y municipal. Haciendo así del PT, uno de los primeros partidos en America Latina en promover de ese modo el liderazgo de la mujer (Htun y Jones, 2002) Esta estrategia del PT produjo a continuación un “efecto domino” en las políticas relacionadas con la mujer de otras agrupaciones políticas de centro-izquierda, a pesar de que en la actualidad otros partidos principales tengan aún menos del 10% de representantes femeninas en su jerarquía de organización interna (Araujo, 2001; Godinho, 2000:17). Las asociaciones nacionales de estudiantes universitarios y bachillerato, y las cuatro mayores centrales sindicales, siguieron más tarde el ejemplo del PT al establecer una cuota de al menos 30% de mujeres (Sacchet, 2002:162). De esta forma, y progresivamente durante la década de 1980, el PT rechazó de forma explícita dos modelos existentes de trabajo con las mujeres a nivel municipal. Políticos clientelistas tradicionales impulsaban programas (asistencialistas) de bienestar, los cuales por lo general eran desarrollados por la esposa del alcalde para ofrecer caridad a mujeres pobres y a sus familias a cambio de votos. Estos programas parecían no contar con ningún elemento de fortalecimiento o estímulo de la ciudadanía, y sólo lograban satisfacer necesidades prácticas88 de género bastante limitadas. El PT también criticó la forma en que algunos partidos de oposición como el PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) y el PCdoB (Partido Comunista do Brasil) habían instrumentalizado y colonizado los movimientos de mujeres durante la transición a la democracia, a través de la promoción de “federaciones de mujeres” y Consejos para los Derechos de las Mujeres a nivel estadual y municipal como instrumentos partidarios que, en aquel momento, movilizaban a las mujeres en forma subordinada a la estrategia del partido. No sería arriesgado decir que el PT supo leer este nuevo escenario -e innovar en ese sentido al igual como lo hizo con otros movimientos sociales- al experimentar con éxito otros formatos institucionales que pudieran combinar mejor la participación de bases, la representación democrática y los poderes ejecutivos, para alcanzar una mejor relación entre partido, gobierno y sociedad civil que le permitiese perseguir -e implementar de modo mas efectivo las políticas sociales-, siendo los Presupuestos Participativos los más conocidos, y otorgándole un lugar de preeminencia a las mujeres para hacer oír sus reclamos y desempeñarse en la esfera política con mayor libertad de acción (Baiocchi, 2002). Cabe destacar que entre 1989 y 1992 en San Paulo, bajo el gobierno de Erundina89, se establecieron políticas concretas tendientes a la inclusión de la temática de género, como la apertura de un refugio para mujeres y niños victimas de la violencia doméstica, la distribución de anticonceptivos de forma gratuita y amplia en hospitales públicos, el incremento del número de guarderías y la creación de una oficina de asesoría legal a mujeres trabajadoras víctimas de acoso sexual o discriminación. El hospital de Jabaraquara fue llamado a realizar abortos legales (terapéuticos) y el ayuntamiento impuso sanciones a las empresas que pidiesen a las nuevas empleadas hacerse pruebas de embarazo o a aquellas otras empresas que las condicionaran a presentar pruebas de haber sido esterilizadas. (Macaulay, 1996).

88 Si lo tomamos en su división heurística, el término “intereses de género prácticos” (practical gender interests) se refiere a las necesidades de las mujeres dentro de la actual división sexual capitalista del trabajo y de las relaciones de género de cada sociedad, mientras que el término “intereses de género estratégicos” (strategic gender interest) hace referencia a un punto de vista que cuestiona y persigue los cambios en aquellas relaciones de poder (Molyneux. 2001) 89 Nos referimos a Luiza Erundina de Sousa, política destacada dentro de PT, afiliada desde 1980 al partido diputada por el estatual de São Paulo y luego alcaldesa de la misma ciudad durante el período 1989/1992.

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El partido fue pionero en esas y otras políticas como el financiamiento de la vivienda a bajos costes para mujeres cabezas de familia, microcréditos para mujeres empresarias y subsidios para mercados o huertas comunitarias. Los diputados y senadores del PT también tuvieron un papel clave en traducir a iniciativas legislativas las políticas de género aprobadas por los miembros del partido en sus conferencias y congresos y adoptadas en sus manifiestos. En la Asamblea Nacional Constituyente (1987-1988), el grupo del PT impulsó las provisiones de permisos de maternidad y paternidad. Desde 1995, el PT fue el principal promotor de proyectos de ley, a través del sector de líderes femeninas, en las diecisiete áreas identificadas como estratégicamente importantes tras la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Mujer en Beijing. Los proyectos incluyeron temas como la reforma de los códigos civiles y penales, la criminalización del acoso sexual y de la violencia doméstica, nuevas leyes sobre permiso de maternidad y paternidad, derechos de seguridad social para trabajadoras domésticas y trabajadoras rurales, derechos para mujeres apresadas, derechos reproductivos, medidas antidiscriminatorias relacionadas con la etnia, orientación sexual, y sobre vih-sida, derechos iguales para uniones civiles de parejas de mismo sexo, leyes de cupos electorales. La esfera del trabajo y la relación con el movimiento sindical Como resultado de la emergencia del movimiento feminista y de mujeres en el Brasil contemporáneo podemos subrayar que luego del Congreso Nacional de la CUT (Central Única dos Trabalhadores) de 1986 las trabajadoras urbanas y rurales pudieron colocar la problemática femenina en la agenda de discusión con el objetivo de construir una nueva practica sindical que de cuenta de la problemática de género. De está manera, la estrategia de las mujeres ganando espacio dentro de la CUT fue una de las formas de lucha elegidas para romper con la discriminación de género y alcanzar la igualdad de derechos entre hombres y mujeres. Este proceso de organización pudo constatarse en la mayor visibilidad que la cuestión de la mujer empezó a tener tanto en el crecimiento de las experiencias locales, el surgimiento de nuevas militantes, la actuación política conjunta y la articulación con otras organizaciones sociales del movimiento de mujeres. También pudo verificarse que la representación política de las mujeres en las estructuras de poder no era coincidente con la creciente participación dentro del movimiento sindical o estudiantil. Las acciones afirmativas tales como el establecimiento de “cupos mínimos” de participación proporcional de mujeres en instancias ejecutivas fueron uno de los principales elementos tendientes a la inclusión de la mujer. Esta nueva distribución de fuerzas pudo leerse como una renovada voluntad política del conjunto para dar inicio a un proceso de lucha por la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y por el entendimiento de la idea que solo la participación de la mujer, junto a la del hombre en la toma de decisiones, implicaría un verdadero avance en el trazado de rumbos mas equitativos dentro del movimiento sindical y de la sociedad toda. La estrategia de ampliar la participación de las mujeres en distintos espacios continuó con la campaña “Ciudadanía: igualdad de oportunidades en la vida, en el trabajo y en el movimiento sindical” y con la creación de la Secretaría de la Mujer Trabajadora dentro de la orbita de la CUT, hecho que significó el reconocimiento de las mujeres en cuanto sujetos sociales. Esta política de género llevada adelante por la CUT intentando articular temas generales y específicos de las mujeres orientados a la promoción de la igualdad de derechos -tanto para intervenir en políticas públicas como en cuestiones relacionadas con el trabajo- significó un gran progreso en la lucha del movimiento femenino brasilero y sentó las bases para que se avance aún más en relación a este tema. Los últimos 20 años demuestran el desafío que representa construir estructuras que garanticen la participación de las mujeres en lugares de poder, adoptando métodos y estrategias que posibiliten la actuación sindical de la CUT desde una perspectiva de género inclusiva y plural. La fuerza del trabajo femenino fue acompañada, en los años 70, por un aumento más que proporcional en las tasas de sindicalización femenina. El cambio significativo en la sindicalización de trabajadoras se relaciona principalmente con una reactivación y una mayor combatividad del movimiento sindical en los finales de los años 70 y con la actuación de las trabajadoras en el movimiento de mujeres surgido a mediados de esa década dentro de grupos feministas que buscaban influir e influenciar en las demandas (Becerra de Lima, 2006). Históricamente ha sido difícil en Brasil organizar a las trabajadoras debido a la alta tasa de rotación, estando mas sujetas a ser despedidas o al control de los jefes, no siendo considerada la sobrecarga de tareas domesticas ni la doble jornada de trabajo. Por otro lado también podían, en aquel momento, encontrarse obstáculos en algunas líderes sindicales mujeres, que negaban reivindicaciones específicas de sus colegas mujeres. Más allá de esto, la propia organización sindical basada en el modelo masculino, continuó excluyendo a las mujeres durante un tiempo. De todas formas el crecimiento en la participación de las mujeres en los sindicatos no se mantuvo a posteriori con el mismo ritmo vertiginoso, y tampoco se percibió una necesaria alteración cualitativa emparentada con esa participación. Las mujeres continuaron estando subrepresentadas en las posiciones de liderazgo y de poder, tanto en los sindicatos locales como en las organizaciones federales de ámbito regional y nacional. Parece claro en Brasil que para aumentar los resultados y la eficacia de los programas de políticas públicas, las reflexiones sobre las acciones sindicales relacionadas con las especificidades y las diferencias de los impactos en el mundo del trabajo de la vida de las mujeres son cuestiones que deberían ser convertidas en prioridades políticas, garantizando una efectiva transversalidad del género. Es por ello que resulta interesante subrayar que, salvo raras excepciones, los más de 350 programas de políticas públicas que constituyen el Plan Plurianual 2004/2007, a nivel federal, no establecen metas cuantitativas o cualitativas para superar las desigualdades de género y étnico-raciales, y tampoco definen instrumentos de control de estos aspectos. Un ejemplo: la administración pública, no sabe con exactitud

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cuanto más difícil es para una mujer negra en relación con un hombre blanco, llegar a gozar de su derecho jubilatorio después de 35 años de trabajo, porque estos datos no están desagregados por raza. Tampoco se conoce el impacto del cambio en el sistema previsional sobre el acceso de mujeres negras. La necesidad de conocer la real incidencia de las políticas públicas orientadas a terminar con las desigualdades de género y raza –como dos variables que suelen agravarse mutuamente- imposibilitaría en algún punto la definición de estrategias para la corrección de los rumbos, al mismo tiempo que permite la reproducción de inequidades (Guacira de Oliveira y Cruz, N. 2004). La agenda pendiente del movimiento de mujeres en Brasil A pesar de los grandes avances registrados en la instalación en el debate público, la articulación de las demandas específicas con otros movimientos sociales y políticos y la cristalización de importantes políticas públicas de acción positiva (que analizaremos en la próxima sección), existe amplia agenda pendiente del movimiento de mujeres en Brasil. A continuación mencionaremos dos puntos salientes de la misma, como son la lucha por la legalización del aborto y la lucha contra la violencia hacia las mujeres. Como desdoblamiento de la 1ª Conferencia Nacional de Políticas para las Mujeres, en julio de 2004, fue presentada una propuesta para despenalizar el aborto y revisar la legislación punitiva sobre el mismo. Para analizar este proyecto fue creado en aquel año una Comisión Tripartita formada por el Gobierno Federal, el poder Legislativo y la sociedad civil. Esa Comisión, elaboró una minuta de un anteproyecto de ley. En 2005, durante las reuniones de la Comisión de Seguridad Social y Familia de la Cámara de Diputados, el proyecto de Ley Nº 1135/1991 fue presentado al parlamento. La trayectoria del proyecto de ley 1135/91 de despenalización del aborto es un buen ejemplo de cómo el Estado se encuentra a menudo en la difícil tarea de lidiar con posturas religiosas que suelen ser reticentes a aceptar determinadas iniciativas. En el 2006, ya finalizados los trabajos de la Comisión Tripartita (creada por el Gobierno Federal el año anterior para revisar la restrictiva legislación del aborto en el país), el proyecto de ley 1135 fue presentado al Congreso Nacional pero, sin el apoyo del Presidente de la República, quedó vulnerable al ataque de grupos opositores y vio bastante perjudicada su tramitación. El reconocimiento sobre la necesidad de luchar en contra de la violencia contra la mujer es resultado de un largo trabajo realizado por los movimientos de mujeres. En Brasil, a partir de 1970 el movimiento feminista tuvo un papel fundamental en la denuncia de los crímenes cometidos contra las mujeres y la impunidad de los agresores. En aquella época, era común la absolución de los criminales que decían que habían matado o maltratado a sus mujeres para defender su propia honra. Hoy esos argumentos ya no se sostienen y los tribunales de justicia son más reacios a avalar estas construcciones de cuño prejuicioso, aunque es cierto que todavía se convive con ciertos preconceptos muy enraizados en el imaginario cultural brasilero. El concepto de violencia contra la mujer fue definido de forma aún más especifica en la Convención Interamericana para Prevenir, Castigar y Erradicar la violencia contra la mujer, aprobada por la Organización de Estados Americanos (OAE) en 1994 en la ciudad de Belem do Pará. Los criterios elaborados en esta convención han sido usados en la elaboración de políticas nacionales de combate a la violencia y revisación de la legislación, un ejemplo de ello es la ley Maria da Penha. Desde la convención de Belem do Pará, la violencia contra la mujer es entendida como una violación a los derechos humanos y libertades fundamentales, que limita total o parcialmente a la mujer o el reconocimiento, gozo o ejercicio de esos derechos y libertades. Referirse a la violencia contra las mujeres también significa extrapolar los sentidos, incluido no solo la violencia física y sexual, también la psicológica, moral, patrimonial y simbólica. Las feministas siempre denunciaron la violencia contra las mujeres como una consecuencia del patriarcado. A este diagnostico habría que agregarle otro sistema ideológico, político y económico, tan perverso y enraizado culturalmente como el sexismo, que también fue uno de los pilares de la construcción de la sociedad brasilera: el racismo. De esta forma, la violencia racista también se configura como una relación de poder que se suma a la violencia que se ejerce sobre las mujeres, sometiendo a las mujeres negras por partida doble. Problema este, que no puede dejar de verse cuando se trata de promover el principio de igualdad tanto como el de la diversidad. III. Marco normativo y diseño de políticas antidiscriminatorias en Brasil: del modelo legalista a las políticas activas Como vimos, una posible aproximación histórica sobre la génesis de las instituciones y políticas antidiscriminatorias en Brasil consiste en tomar como punto de partida el contexto social y político del proceso de transición a la democracia, signado por la expansión del espacio público y una mayor presencia ciudadana en la vida política. En particular, la constitución de nuevos actores en la escena política – los llamados “movimientos sociales” – que se convirtieron en portavoces de una serie de demandas que excedían y dialogaban a la vez con los partidos políticos, los actores clásicos de la democracia representativa. Asimismo, en contraste con la tradición asociada al dirigismo de estado, luego de la última dictadura, la sociedad brasileña atraviesa un proceso de democratización que atañe al modo de constitución de las identidades sociales, sus representaciones políticas y el correlato que ambas tienen con el estado y las políticas públicas. En palabras de Nogueira:
“En Brasil se registra hoy la inversión de una profunda tendencia. A lo largo de su historia, el Estado y el sistema

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político se ubicaron siempre en un lugar más avanzado que la sociedad. Consiguieron darle un norte y unificarla, muchas veces bajo dictaduras, mediante el abuso de la fuerza y la autoridad. Esta situación ha cambiado. La sociedad brasileña se transformó, se diferenció, se hizo más dinámica, democrática y compleja. Y, aunque presenta enormes bolsones de miseria, violencia y corporativismo y carece de proyectos que la unifiquen, indudablemente está viva y emite sonidos y señales que no logran ser traducidos en forma adecuada por la política” (2005: 202).

En el marco de este verdadero cambio en la cultura política nacional, las demandas de distintos movimientos sociales iniciaron un ciclo de expansión de la protesta social que tendría sus picos máximos con la profundización de la implementación del programa neoliberal en el país y que profundizaría la crisis de las formas tradicionales de representación política. Al respecto, se ha señalado que:
“Esta irrupción en la ciudadela de la gobernabilidad política neoliberal de los sectores sociales más castigados por la aplicación de este recetario (campesinos e indígenas, los sin trabajo y sin tierra, los trabajadores y sectores urbanos empobrecidos) no sólo abrió nuevos horizontes de futuro –agrietando la hegemonía del pensamiento único– sino que significó también el desarrollo de una intensa experimentación democrática, de reconstitución de alternativas societales, de reapropiación social de lo público y revitalización y ampliación de la autonomía que caracterizaron la emergencia de estos movimientos” (Seoane y Taddei, 2005: 12).

De esta forma, al igual que en los demás países de la región, los claroscuros de la transición democrática en Brasil fueron el escenario en el que comenzaron a anudarse el debate sobre la cuestión de la igualdad y la problemática de la discriminación, hecho que se plasma en el propio texto de la constitución reformada de 1988, pero cuya significación está anclada en las formas históricas de segregación y exclusión que, como vimos, se remontan a la propia conformación del estado brasileño. Sobre la base de este diagnóstico general, y luego del análisis más detallado de la relación entre el movimiento feminista y el movimiento negro con la configuración de las principales demandas antidiscriminatorias en Brasil, corresponde en esta sección, un análisis más ajustado de las políticas antidiscriminatorias en marcha. Para ello, se tomará como punto de partida las cláusulas antidiscriminatorias presentes en la Constitución de 1988, para luego avanzar en el análisis del marco legal e institucional de las políticas en la materia. a. Disposiciones constitucionales En un avance pionero si se la compara con otros textos constitucionales de Latinoamérica, la nueva Constitución incorpora numerosas referencias al problema discriminatorio, mostrando, como plantea Boris Fausto (2003: 257) “el avance que se produjo en el país en materia de extensión de derechos sociales y políticos a los ciudadanos en general y a las llamadas minorías”. Entre los “objetivos fundamentales de la República Federal de Brasil”, la Carta Magna enuncia en el punto cuarto de su tercer artículo: el objetivo de “promover el bien de todos, sin prejuicios de origen, raza, sexo, color edad o cualesquiera otras formas de discriminación”. También en el punto VIII del art. 4 señala que uno de los principios por los que se regirán las relaciones internacionales de la República Federativa de Brasil es el repudio al racismo. Cabe destacar que desde una perspectiva liberal clásico, el principio constitucional de “igualdad ante la ley” aborda la cuestión discriminatoria tan sólo de manera indirecta e indiferenciada: se reconocen ciertos derechos a todas las personas90 sin hacer distinciones de ningún tipo. Aquí la discriminación sería un fenómeno prohibido por la ley en tanto supone la exclusión de ciertas personas o grupos del acceso a ciertos derechos en virtud de sus características (o atributos) particulares o colectivos. Sin embargo, la tradición liberal y los principios que forman parte de su corpus teórico son puestos en debate puesto que garantizan la igualdad entre los sujetos de derechos pero no dejan lugar a la “diferencia”. El principio de igualdad, formulado teóricamente por el liberalismo clásico, no contempla las demandas de aquellos grupos que procuran afirmar su “diferencia”. Estos grupos reclaman del Estado políticas activas que garanticen la posibilidad de expresar su “condición de diferentes”. En esta línea, se ha criticado a la tradición liberal argumentando que bajo el marco abarcador de la “igualdad” no existe un campo fecundo para la expresión de la diferencia. También se ha discutido, en este sentido, la concepción liberal del Estado que, al procurar políticas que garanticen exclusivamente la “igualdad ante la ley”, ha soslayado la implementación de otras políticas: aquellas que garanticen la posibilidad de afirmar la particularidad (Arditi, 2000). Haciéndose eco de esta discusión los constituyentes avanzaron más allá de aquellos principios liberales clásicos, inluyendo aclaraciones sobre el principio de igualdad ante la ley presente en el artículo 5º que permiten garantizar vías para la expresión de la diferencia.

90 Dependiendo del tipo de derechos del que se trate se debería decir ciudadanos o personas. La noción de ciudadanía presupone otros conjuntos de derechos además de los civiles y se define, entre otras cosas, por la pertenencia a una comunidad política. La idea de persona es una noción más abarcativa y que presupone ciertos derechos que podrían considerarse como “derechos humanos”. La simple pertenencia a esa categoría, supuestamente natural o pre-política , implicaría la atribución de ciertos derechos. Sin embargo, podría discutirse la efectiva existencia de derechos naturales diciendo que, en última instancia, todo derecho sólo puede ser reconocido como tal a partir de la inscripción del sujeto de derecho en una comunidad política. Esto supondría, entonces, la politicidad, es decir, el carácter instituido de todo derecho y la negación de derechos pre-políticos o naturales. Aquí se ha utilizado la noción de persona, dejando de lado esta discusión, puesto que se la suele asociar a los derechos civiles. Como, a su vez, se suele asociar a la noción de ciudadanía con ciertos derechos políticos; y como en este punto no se estaba hablando de esa clase de derechos, es que se prefirió emplear la idea de persona para no introducir confusión.

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Así en el punto I se dice que “el hombre y la mujer son iguales en derechos y obligaciones, en los términos de esta Constitución”. Como se ve, aquí se respeta el paradigma de la igualdad pero la aclaración respecto a los géneros supone el reconocimiento implícito de desigualdades en el acceso a derechos que se originaban en esa condición. Desigualdades basadas en diferencias -en este caso de género- que a partir de esta Constitución se buscarán erradicar. En definitiva, la inclusión del tema en la Constitución aparece como más que probado, verificándose sin embargo una grave falencia en su operacionalización, ya que no existe ningún organismo dedicado a la generación de políticas vinculadas a la lucha contra la discriminación en el texto constitucional. b. El marco legal de las políticas antidiscriminatorias Tomando como punto de partida la disposición constitucional que establece que el racismo constituye un crimen imprescriptible y sin derecho a fianza, sujeto a pena de reclusión, Brasil posee instrumentos legales de castigo penal contra la práctica de discriminación y el prejuicio de raza, etnia, color, religión o procedencia nacional (Ley 7.716 de 1989, y su modificatoria 9.459 de 1997). Por otra parte, el artículo 140 del Código Penal reconoce la tipificación de la injuria con utilización de elementos relacionados con raza, color, etnia, religión u origen, con penas de reclusión de hasta 3 años y multas. Asimismo, el artículo 208 del mismo Código Penal, sanciona con la pena de detención o multa a quien “se burle de alguien públicamente debido a su creencia o función religiosa” o “insulte públicamente un acto u objeto de culto religioso” Estas leyes refundamentan en la protección del bien jurídico de igualdad ante la ley. En lo que hace a la protección antidiscriminatoria en el ámbito laboral, deben destacarse las leyes 5.473 de 1968, que prohíbe disposiciones de desigualdad de género en empresas y sector público, y la ley 9.029 de 1995 que prohíbe toda práctica discriminatoria que repercuta en el acceso a la relación laboral o mantenimiento de la misma. Asimismo, la CLT (Consolidación de las Leyes del Trabajo) prohíbe que se niegue la contratación, ascenso, despido o variación de remuneración por motivos de sexo, edad, color, situación familiar o estado de gravidez. (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008). La promulgación de la Ley Maria da Penha, en agosto de 2006, fue otra conquista importante para el movimiento de mujeres. La ley se promulgó con la colaboración del Congreso Nacional, y no tardó en constituirse en marco de referencia obligada para la defensa de los derechos de las mujeres ya que tipifica como crimen -y caracteriza además como una violación a los Derechos Humanos- a la violencia domestica contra la mujer. Dicha ley prevé también medidas inéditas de protección a la mujer en situación de violencia, que varían según el caso, yendo desde la expulsión del agresor del domicilio familiar y la prohibición de aproximación física a la mujer agredida y sus hijos, hasta el derecho de la mujer a recuperar sus bienes y posibilitar la prisión efectiva o preventiva con el fin de evitar más agresiones. En un año de vigencia de la ley, según datos referidos por la SPM, se revela que durante los primeros ocho meses de establecida (10/2006 a 05/2007) se realizaron 32.630 denuncias policiales, 10.450 procesos criminales, 864 prisiones efectivas y 77 preventivas y fueron aplicadas además más de 5 mil medidas de protección urgente. Un relevamiento hecho por la Secretaria Especial de políticas para las Mujeres (SEPM) junto a los tribunales de justicia de todo el país, revelo que en la región centro oeste, por ejemplo, se libraron 3501 procesos criminales, en tanto que en el sudeste fueron 2994. En cuanto a las medidas de protección urgente, en la zona Centro-Oeste se registraron 1723, 1632 en la región de Sul y 1207 en la Sudeste. Hasta ahora casi la totalidad de los 17 estados brasileros crearon juzgados de violencia domestica y familiar que tienen competencia civil y criminal para procesar juzgar y ejecutar las causas relacionadas con la practica y el ejercicio de la violencia contra la mujer. Las organizaciones de mujeres negras suelen alertar sobre la falta de información cruzada que el gobierno maneja en relación a esta problemática específica. Esta omisión en cuanto a estos datos, indicadores y metas para enfrentar la desigualdad de género y raza -y especialmente la articulación entre ambas- es interpretado por algunos grupos de mujeres como una violación de los derechos humanos, pues se considera que es también en el desarrollo de políticas públicas inclusivas que se deberían satisfacer las demandas relacionadas con los derechos humanos, económicos sociales y culturales de la mayoría de la población brasileña. Dentro de lo que se denominó el “Pacto Nacional por el Enfrentamiento de la violencia contra las mujeres” otras acciones a destacar son: la Política Nacional de creación del Sistema Central de Atención de la Mujer, una línea telefónica de consulta, denuncia y asistencia legal que funciona las 24 horas, todos los días y que recibió mas de 200.000 llamas a lo largo de 2007. Y el programa de documentación de la mujer trabajadora rural cuyo objetivo es tramitar y emitir documentos civiles a las mujeres trabajadoras rurales que aun no los tienen. El proyecto superó la meta fijada de 250 mil beneficiarias alcanzando un total de 285 mil mujeres. La Ley de Paternidad (Ley nº 8.560. Reglamentada el 29 de diciembre de 1992) es otra iniciativa importante de remarcar ya que intenta resolver la difícil situación que las madres solteras o abandonadas se ven en la necesidad de enfrentar cuando quedan embarazadas y el varón no reconoce ni se hace cargo de su descendencia. De acuerdo a datos del gobierno es posible ver la precariedad y la triste realidad con las que les toca lidiar a muchas mujeres brasileras: en Brasil entre 2000 y 2006 se hicieron 25.120.252 registros civiles de nacimientos, conforme los datos del IBGE (Instituto Brasilero de Geografía y Estadística). Durante ese periodo fue constatado que no hubo reconocimiento paterno en cerca de 25% del total, lo que significa que 885 mil niños/as de un universo de 6.2 millones no posen el nombre del padre en sus registros de nacimiento. Por otra parte, Brasil aprobó el sistema de cupo femenino en 1995 para el funcionamiento de las elecciones del año siguiente, con un 20% de bancas reservadas proporcionalmente para las mujeres. Este dispositivo fue revisado en 1997, para las elecciones sub-

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siguientes, siguiendo una perspectiva universal, reservando un mínimo de 30 y un máximo de 70 para candidaturas de cada sexo. Este cambio significó la superación de una política compensatoria en pos de una política estructural, de redistribución de oportunidades de acceso en posiciones de poder. c. El trípode Institucional de la lucha contra la discriminación en Brasil Deberían pasar más de diez años de vigencia de la nueva constitución que reconoce la problemática de la discriminación, y encontrarse un marco global sensibilizado por la realización de la Conferencia Mundial contra el Racismo en 2001, para que el Estado brasileño decidiera generar un marco institucional para combatir este flagelo, el Consejo Nacional contra la Discriminación. Institución que, como veremos más adelante, se planteó desde un comienzo como un espacio de judicialización frente a la acción discriminatoria, antes que como un espacio de políticas activas para su combate, adhiriendo a la lógica neoliberal del momento, donde el Estado, antes que regulador y director de determinadas prácticas sociales, se vinculaba con la ciudadanía a partir de su cariz más punitivo. Esta concepción, que frente al conflicto entre la letra de la ley que plantea la no discriminación y una realidad social estructuralmente discriminadora, se posiciona en el ámbito represivo de las conductas calificadas como delictivas, pero que no avanza sobre el cambio de las condiciones estructurales, será superada posteriormente con la llegada del PT para abrazar una intervención en términos reacciones positivas por parte del Estado. En nueva perspectiva se verá reforzada por la creación de la Secretaria Especial de la Mujer y la SEPPIR, cristalizando una clara vocación de constitución de políticas activas y de intervención del Estado en la organización de las pautas y las conductas sociales, con el fin de modificar la matriz discriminadora existente. Dicho cambio de política y de mirada puede entenderse como resultado de una integración distinta de los movimientos sociales a la lógica del Estado, que pasan de la denuncia ante el incumplimiento de la ley a la adopción de sus demandas como políticas activas. Ahora bien, tomando en cuenta estos elementos, queda como desafío la descripción pormenorizada de las instituciones antes mencionadas, tarea que se realizara a continuación con la mirada puesta en observar si efectivamente la lógica de la denuncia individual y de la judicialización fue reemplazada, en tiempos de Lula, por una política activa de intervención social. I. El Consejo Nacional Contra la Discriminación (CNCD) Tras años de hegemonía del concepto de democracia racial, en los años ’80 esta uniformidad comienza a resquebrajarse a partir de una nueva conflictividad social que pone el acento en la desigualdad social y en la emergencia de la cuestión de la diferencia (Durand Ponte, 1987). Asimismo, el cuestionamiento a la concepción de la igualdad como homogeneidad fue reforzado por intelectuales de la talla de Florestán Fernandes, quienes comenzaron a criticar la dilución de la necesaria particularidad de los afrodescendientes que subyacía a la idea de mixtura. Discípulo directo de esta corriente, la llegada al poder del presidente F. H. Cardoso permitió la incorporación definitiva de esta nueva mirada a la práctica estatal, generando, por un lado, una primer síntesis de una remozada definición del ser nacional, donde la mixtura comienza a dejar paso a la convivencia y, por el otro, la creación de un novedoso espacio institucional destinado a paliar y denunciar prácticas discriminatorias existentes tanto a nivel estatal como en la propia sociedad. Fue así como nace el Consejo Nacional contra la Discriminación (CNCD) en el ámbito de la Secretaría de Estado de Derechos Humanos (SEDH). Su ubicación, más que responder a una cuestión azarosa o burocrática, se centraba en la idea de que el combate contra la discriminación debía ser retomada desde la perspectiva de los DDHH. El enfoque de DDHH que caracterizaría a la cuestión discriminatoria suponía considerar al derecho a la no discriminación como un derecho humano más. Las políticas anti-discriminatorias, por lo tanto, deberían quedar dentro de la órbita del organismo competente en la materia, la SEDH. Las Secretarías de Derechos Humanos y el CNCD Al igual que en el ámbito de la lucha contra la discriminación, también a mediados de la década de 1990 aparecen los lineamientos de una política pública unificada y coherente en materia de derechos humanos. En 1995 se formula por primera vez una política integral de protección y promoción en la materia, conocida como Programa Nacional de Derechos Humanos (PNDH I), al que rápidamente le siguió el PNDH II. Ambos programas nacieron bajo el influjo de la Declaración y el Programa de Acción de Viena aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993, con el objetivo de identificar las necesidades reales de la sociedad en relación a los derechos humanos en Brasil, buscando soluciones mediante la elaboración de políticas públicas que los garantizaran. Justamente, será en el marco del PNDH II que en 1997 es creada la Secretaría Nacional de Derechos Humanos (SNDH) que sería transformada en 1999 en la Secretaría de Estado de los Derechos Humanos (SEDH), y cuya misión sería fiscalizar las políticas y planes puestos en marcha por las otras esferas estatales y garantizar que en ellos se tuviese en cuenta el enfoque de DDHH. En este contexto, es que en el año 2001 se crea, dentro de la estructura de la Secretaria, el Consejo Nacional de Combate a la Discriminación (CNCD)91. Especial significación para este avance en términos institucionales en políticas antidiscriminatorias tuvo a la participación brasi-

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El CNCD fue creado a través del decreto Nº 3.952 del 04 de octubre de 2001.

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leña en la Tercera Conferencia Mundial Contra el Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia e Intolerancia realizada en Durban, Sudáfrica, en el año 2001. Con motivo de la preparación de la participación brasileña en la Conferencia de Durban el gobierno federal fue sensible a los reclamos de diversos sectores de la sociedad civil avocados a la lucha contra la discriminación. Fue así como el Estado Brasileño abrió un espacio de participación para esos sectores, sobre todo en lo referente a las organizaciones abocadas a la defensa de los derechos de afrodescendientes y afrobrasileños. Todas estas organizaciones de la sociedad civil pasarían a integrar el Comité encargado de definir la postura que la delegación brasileña llevaría a Durban. Luego de la Conferencia, la voluntad del Gobierno de Cardoso fue la de mantener e institucionalizar el diálogo con esas entidades de la sociedad civil. Es así como se crea el CNCD, un órgano colegiado cuyo presidente era el Secretario de DDHH y en el cual tenían representación las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, se daba una cristalización institucional a aquel diálogo informal que pasaba ahora a tener rango estatal. Como se ve, este factor contextual ayuda a explicar lo específicamente novedoso del acontecimiento, que el CNCD haya sido creado dentro de la estructura de la SEDH.92 Ahora bien, retomando el análisis de la Secretaria93 que dará albergue al CNCD se puede decir que su creación le impuso una dependencia directa de la Presidencia de la República y fue organizada internamente a partir de la definición de tres tipos de organismos (ver CUADRO 2).

CUADRO 2. Estructura de la Secretaría Especial de Derechos Humanos de Brasil
I - Órganos de asistencia directa e inmediata al Secretario Especial: a) Gabinete; b) Auditoría General de Ciudadanía; y c) Coordinadora Nacional para La Integración de Personas Portadoras de Deficiencias; II - Órganos específicos singulares: a) Subsecretaria de Gestión de Políticas de Derechos Humanos; b) Subsecretaria de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos; y c) Subsecretaria de Promoción de los Derechos del Niño y del Adolescente; III - Órganos colegiados: a) Consejo de Defensa de los Derechos de la Persona Humana - CDDPH; b) Consejo Nacional de Combate a la Discriminación - CNCD; c) Consejo Nacional de los Derechos de Personas Portadoras de Deficiencia - CONADE; d) Consejo Nacional de los Derechos del Niño y del Adolescente - CONANDA; e) Consejo Nacional de los Derechos del Anciano - CNDI; y f) Consejo Nacional de Promoción del Derecho Humano a la Alimentación - CNPDHA. Fuente: Decreto nº 5.174, de 9 de agosto de 2004 Al CNCD le compete proponer, acompañar y avalar las políticas públicas afirmativas de promoción de la igualdad y de protección de los derechos de individuos y grupos sociales y étnicos afectados por discriminación racial y otras formas de intolerancia. El Consejo es presidido por el Secretario Especial de Derechos Humanos y está compuesto por miembros de diferentes Ministerios y órganos públicos del Gobierno, además de representantes de los movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales. Se debe destacar la participación de diferentes organizaciones de representación de la comunidad negra, así como también otros sectores representativos de grupos víctimas de discriminación. La gran preocupación del CNCD desde su creación, ha sido la búsqueda incesante de sensibilizar a los órganos estatales para las accio-

92 Es probable que se puedan ofrecer muchas razones por las cuales el CNCD se haya creado dentro de la estructura organizacional de la SEDH. También es probable que muchas de esas razones tengan que ver con particularidades del organigrama de la Administración Pública Brasileña, o con el logro de metas por parte de las organizaciones y de los actores que las conducen. También podría decirse que se trató de alguna casualidad administrativa o de la simple potestad del encargado de tomar la decisión. Todas estas razones, como se ve, relegan el problema a un aspecto meramente organizacional o a factores puramente subjetivos imputables a los encargados de tomar las decisiones. Si bien estas razones pueden ser perfectamente válidas y hasta productivas a la hora de explicar este fenómeno; creemos, sin embargo, que es necesario trascender estos puntos de vista y recuperar una perspectiva más global, que sitúa la lucha antidiscriminatoria como parte del discurso de los Derechos Humanos, que ganó creciente vigencia a nivel nacional e internacional. 93 En el Plan Plurianual 2004-2007 del Gobierno Federal, la Secretaría Especial de Derechos Humanos tiene como prioridad la ejecución de los siguientes programas de promoción de derechos humanos, entre los cuales se incluyen proyectos de lucha contra la discriminación: i) Erradicación del Trabajo Infantil; ii) Combate al Abuso y a la Explotación Sexual de Niños y Adolescentes; iii) Atención Socioeducativa del Adolescente en Conflicto con la Ley; iv) Promoción y Defensa de los Derechos del Niño y del Adolescente; vi) Derechos Humanos, Derechos de Todos; vii) Gestión de Política de Derechos Humanos; viii) Asistencia a Víctimas y a Testigos Amenazados; ix) Erradicación del Trabajo Esclavo; x) Nacional de Accesibilidad; xi ) Promoción y Defensa de los Derechos de Personas con Deficiencia; xii) Protección Social Especial; xiii) Protección de Adopción y Combate al Secuestro Internacional.

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nes de defensa y garantía de los derechos de grupos vulnerables que integran este Colegiado y las demandas que le son remitidas por defensores de derechos humanos de todo el país. Vale destacar la importancia del CNCD en la creación y fortalecimiento inicial de la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial –SEPPIR- , en la medida que fue en el seno del Consejo que se organizó y articuló orientadas al combate de la discriminación racial. Además de su labor a favor de la creación de nuevas instituciones, el CNCD desempeñó un importante papel en los últimos años en el diseño del Programa Nacional de Homofobia en Brasil, donde fueron articulados más de nueve Ministerios del Gobierno Federal, con el objetivo de crear una política nacional intergubernamental de combate a la discriminación de los Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Trans-género, Bisexuales e Intersex (GLTTBI). Esta política, sin dudas una de las más importantes llevadas adelante por el Consejo tuvo como objetivo de concientizar a la población sobre los derechos civiles de las personas GLTTBI y combatir la violencia y la discriminación contra ese colectivo, en un país donde cada dos días y medio un homosexual es asesinado y donde, entre 1963 y 2001, murieron más de dos mil personas en casos de discriminación94, muchos de ellos a manos de la policía95. Esta gran discriminación, si bien estudiada, aún no ha podido ser revertida. Por ejemplo, datos de la investigación “Política, Derechos, Violencia y homosexualidad” realizada en las Paradas do Orgulho GLBT de Rio de Janeiro (2004), São Paulo (2005) y Recife (2006), mostraron cómo la homofobia está presente en la sociedad brasilera: 61,5% de los entrevistados en Rio afirmaron haber sido discriminados en alguna oportunidad, 65,7% en São Paulo también se manifestaron como protagonistas de algún tipo de agresión, y lo mismo ocurrió con el 61,4% de los entrevistados en la capital pernambucana. Aproximadamente 20% de las personas GLBT entrevistadas sufrieron alguna agresión física por motivo de su identidad sexual, entre 55 y el 60% sufrieron amenaza o agresión verbal y entre el 13 y el 20% fueron víctimas de chantaje o extorsión. Las personas trans son las que sufren mayor número de agresiones físicas: el 54% de las entrevistadas en São Paulo, según los datos de 2004, sufrieron agresiones físicas a causa de su expresión de género, siendo que aproximadamente una tercera parte de estas agresiones ocurrieron de manos de la policía (Carrara y otros, 2005) En este marco, el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Combate a la Discriminación, Ivair Augusto Alves dos Santos, señaló, al lanzarse el Programa en el año 2004, el gran desafio que implicaba este ambicioso plan tendiente a abordar integralmente el problema de la homofobia en distintos niveles y esferas de la vida social del país. En este sentido, se debieron abordar varias líneas de trabajo en diferentes organismos gubernamentales, tratando de articular de ese modo los esfuerzos y facilitar la apertura y la llegada de las políticas públicas planteadas. Asimismo, se trabajo en el ámbito educativo poniendo especial atención en la formación de los maestros y profesores, cuyo nivel de prejuicios no era nada alentador para el trabajo y los roles que el programa tenía previsto que representaran96. En diciembre de 2007, y como continuidad del programa el gobierno convocó a las organizaciones civiles relacionadas con la tematica a participar de la primera Conferencia Nacional de Homosexuales, Bisexuales, Travestis y Transexuales, un polémico evento que se celebrará a mediados de 200897 con el explícito auspicio de la Secretaría Especial de Derechos Humanos de la Presidencia de la República (SEDH), cuyos resultado han dado pie a la formulación de un Plan Nacional de Promoción de Ciudadanía y Derechos Humanos para personas GLTTBI, donde se incorporan para su debate temas como la regularización de la unión civil entre homosexuales98 y otras propuestas parlamentarias tendientes a penalizar la homofobia y los comportamientos discriminatorios en el trabajo, la escuela y otros ámbitos. Por otro lado, el Consejo además, dentro una nueva lógica de política activa, ha llevado adelante en los últimos años el diálogo con las instituciones universitarias estaduales y federales, públicas y privadas, exponiendo la transversalidad de la discriminación racial en Brasil, a fin de promover la implementación de medidas de acción afirmativas que garanticen la igualdad de oportunidades, tanto en la educación, en el trabajo, en la salud e incluso en la carrera de formación de diplomáticos. Como se ve, por tanto, la acción del CNCD tanto al interior del propio Estado como de cara a la sociedad se ha nutrido principalmente de un componente transversal en cuanto a la temática, tomando acciones tanto en lo referido a la homofobia, como en relación a la cuestión racial, la cual fue reclamando para sí, con el correr de los años, un espacio específico para su tratamiento. Este reclamo, sostenido principalmente por los movimientos sociales, se apoyo en dos argumentos principales. Por un lado, el peso cuantitativo de la población afro en el país y, por el otro, la dificultad que se vislumbraba para alcanzar el desmantelamiento de los mecanismos
94 A nivel nacional se estima que cada tres días es asesinado uno de los 17 millones de homosexuales que viven en Brasil. Ante decenas de afiches pegados en las calles de Bahia con el lema “mantén a Bahia limpia: mata un marica por día”, no es extraño que en todo el país hayan sido identificados doce “grupos de exterminación antigay”. Frente a esta situación, se propuso el proyecto de Ley n° 5.003/01 que penaliza la homofobia como delito. 95 Como asegura la organización civil Grupo Gay de Bahía en el informe anual de su página web. Grupo Gay da Bahia 2006 Grupo Gay da Bahia. Víctimas del odio 96 Según un estudio de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) realizado en brasil y divulgado en visperas de la presentación del progama “Brasil sin Homofobia”, un 59,7 por ciento de los profesores brasileños de escuelas de nivel primario y secundario consideraba “inadmisible que una persona pueda tener experiencias homosexuales”. Además, entre los 5.000 profesores encuestados, que representan a un universo de 1,7 millones de educadores nacionales, un 21 por ciento de ellos aseveró que no querría tener homosexuales “ni como vecinos”. 97 Las conferencias estatuales que precederan a la conferencia nacional se desarrollaran en todo Brasil durante los meses de abri, mayo y junio. 98 En Agosto de 2008, la Asamblea Legislativa del Estado de Rio de Janeiro (ALERJ) aprobó un proyecto de ley que reconoce a los/as compañeros/as del mismo sexo de los/ as servidores públicos del estado a los fines de compartir la cobertura social.

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de discriminación operados sobre la población negra, ya que su puesta en evidencia era, como se ha dicho, un ataque directo a la imagen que el conjunto de la sociedad tenia sobre su propia identidad nacional. Tras años de debate, la llegada del presidente Lula Da Silva en el año 2003 abrirá las puertas para la creación de la Secretaría Especial de Promoción de las políticas de Igualdad Racial (SEPPIR) como espacio de convergencia del trabajo de combate contra el racismo a escala federal. II. Secretaría Especial de Promoción de Políticas de Igualdad Racial (SEPPIR) La asunción del presidente Luiz Inacio Lula Da Silva al gobierno federal en el año 2003 supuso un punto de inflexión en lo relativo al tratamiento oficial de las relaciones raciales en Brasil. Inmediatamente después de asumir el mandato efectivo, el gobierno del PT decide la creación de la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial –SEPPIR-, traduciendo en términos de políticas públicas las demandas y reivindicaciones que durante mucho tiempo venían exponiendo tanto el movimiento negro como los sectores vinculados al activismo racial. Fruto de ese horizonte de acción es la creación de la SEPPIR el día 21 de marzo de 2003, fecha que posee un fuerte poder simbólico para la población negra y mulata, debido a que se celebra internacionalmente el Día Internacional por la Eliminación de la Discriminación Racial99. Con la creación de la SEPPIR se cristaliza en términos oficiales una situación conflictiva de largo alcance histórico, como vimos, cuyo eje es la desigualdad que tiene en su base la relación entre la población blanca y la afrodescendiente; como afirmara el propio presidente Lula en su mensaje en ocasión de la presentación del balance de gestión de la SEPPIR en 2007:
“Es un hecho que el racismo introduce una rigidez adicional al ejercicio de la ciudadanía y en la democratización del desarrollo. Esta convicción nos llevó a crear la SEPPIR. Se trata de un espacio público que aspira a atender las demandas históricas de grupos afectados por la intolerancia y la desigualdad racial, étnica o cultural”

CUADRO 3. Objetivos fundamentales de la SEPPIR
• Promover la igualdad y la protección de los derechos de individuos de grupos raciales y étnicos afectados por la discriminación y otras formas de intolerancia, con énfasis en la población negra; Acompañar y coordinar políticas de diferentes ministerios y otros órganos del Gobierno Brasileño para la promoción de la igualdad racial; Articular, promover y acompañar la ejecución de diversos programas de cooperación con organismos públicos y privados, nacionales e internacionales; Promover y acompañar el cumplimiento de acuerdos y convenciones internacionales firmados por Brasil, que incluyan el respeto a la promoción de la igualdad y el combate a la discriminación racial o étnica; Auxiliar al Ministerio de Relaciones Exteriores en las políticas internacionales, en lo que refiere al acercamiento a las naciones del Continente Africano.

El compromiso efectivo de la SEPPIR es la construcción de una política de gobierno volcada a los intereses reales de la población negra y de otros segmentos étnicos discriminados en la sociedad brasileña. Para llevar adelante su plan de acción, la SEPPIR utiliza como referencia el “Programa Brasil sin Racismo”, documento elaborado durante la campaña presidencial del año 2002, y cuyas meta, abarcan las áreas de trabajo, cultura y comunicación, educación, salud, tierras de Quilombos, mujeres negras, juventud, seguridad y relaciones internacionales. El Programa “Brasil sin Racismo” plantea el compromiso de asegurar que las acciones para la superación de las desigualdades raciales serán
99 El 20 de noviembre de 2003, el gobierno del Presidente Luis Ignacio da Silva, promulga el Decreto No. 4.886 que crea la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial (SEPPIR), aunque su fecha de lanzamiento por el Gobierno Federal fue el 21 de marzo del año 2003.

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priorizadas en el desarrollo de las políticas de combate a la pobreza y distribución del ingreso, así como la necesidad de instituir parámetros de evaluación cuali-cuantitativos de desarrollo social y económico, que incorporen la superación de las desigualdades raciales como componentes independientes de los indicadores de calidad de vida. Ámbitos de coordinación institucional de la SEPPIR Dentro de la órbita de la SEPPIR, se encuentran dos iniciativas institucionales que dependen organizativamente de la Secretaría pero que apuntan a reforzar las acciones transversales. Una de ellas es el Foro Intergubernamental de Promoción de la Igualdad Racial – FIPIR -, que tiene como objetivo promover la acción continuada entre las tres esferas de gobierno (federal, estadual y municipal) con la finalidad de organización y monitoreo de las acciones necesarias para la implementación de la política de promoción de la igualdad racial. El Foro aparece así como un espacio de articulación de los organismos públicos, donde la efectiva participación de los gestores de cada municipio es fundamental para su estructuración, en tanto son los funcionarios locales quienes asumen la responsabilidad institucional de la implementación de políticas de igualdad racial en sus municipios correspondientes. En el primer año de funcionamiento, el FIPIR se centró en la Educación como objetivo prioritario de trabajo, con el foco puesto en la implementación de la Ley 10.639/2003, que establece la obligatoriedad de la asignatura sobre Historia y Cultura Afro-Brasileña en los establecimientos de enseñanza primaria y enseñanza media. Actualmente la actividad del Foro se orienta a otras temáticas, entre las que sobresalen el desarrollo económico sustentable de la población negra focalizado en el trabajo, la generación de renta y la salud de la población negra. El otro organismo que forma parte de la estructura básica de la SEPPIR es el Consejo Nacional de Promoción de la Igualdad Racial – CNPIR - , que tiene como objetivo la proposición de políticas para el combate del racismo en el ámbito nacional. El Consejo fue creado por la ley nº 10.678, del 23 de mayo de 2003, está presidido por el ministro Edson Santos y conformado por 20 representantes de la sociedad civil, tres personalidades del ámbito de las relaciones raciales y 17 representantes de diversos ministerios. Programas, Proyectos y Acciones de la SEPPIR Entre las diversas iniciativas que ha puesto en práctica la SEPPIR, se cuentan, - A Cor da Cultura: este proyecto es una de las herramientas para la implementación de la Ley Federal 10.639/03, que instituye la enseñanza de Historia y Cultura de África y de los afrodescendientes en la currícula de educación primaria y media de todas las escuelas públicas y privadas. El objetivo del Programa es la valorización del patrimonio cultural afro-brasileño, y para ello se ha implementado la creación de contenidos audiovisuales y de material impreso, que es difundido tanto a través de la TV como también en cerca de 2000 escuelas a lo largo de todo el país. Su puesta en práctica se hizo efectiva a comienzos del año lectivo 2006. - Programa de Fortalecimiento Institucional para Igualdad de Género y Raza, Erradicación de la Pobreza y Generación de Empleo: este programa es parte del desafío de implementar una Agenda Nacional de Trabajo Decente en el país, compromiso asumido por el Presidente de la República y por el director general de la OIT en junio de 2003. Su objetivo principal es fortalecer las dimensiones de género y raza en las políticas públicas de combate a la pobreza y generación de empleo. - Política Nacional de Promoción de la Igualdad Racial: el 20 de noviembre de 2003, el Gobierno asumía el compromiso de terminar con la fragmentación que había signado hasta entonces a la acción estatal en cuanto a la promoción de la igualdad racial. Para eso, tomó la responsabilidad de incentivar a los diversos sectores de la sociedad y a las distintas esferas del gobierno en la búsqueda de la eliminación de las desigualdades raciales. El Gobierno se impuso entonces la obligación de lograr que todos los agentes sociales significativos incorporen la perspectiva de la igualdad racial, sea por medio de la acción directa, sea dirigiendo el conjunto de los programas federales para asimilarlos a los principios de la PNPIR (transversalidad, participación y descentralización), sea fortaleciendo las instituciones con el conocimiento necesario para un cambio de mentalidad que abandonase los preconceptos raciales, o sea induciendo a las organizaciones no gubernamentales y a las empresas, por medio de incentivos y convenios, a adoptar programas de promoción de la igualdad racial. En resumidas cuentas, la SEPPIR pasó a ser la responsable de fortalecer el protagonismo social de segmentos específicos, garantizando el acceso de la población negra y de la sociedad en general a informaciones e ideas que contribuyan a cambiar la mentalidad colectiva en lo que relativo al patrón establecido de las relaciones raciales en Brasil y en el mundo. Semejante nivel de iniciativa sólo es entendible en el marco de un país que durante años tuvo fuertes restricciones a la hora de aceptar la existencia de la cuestión racial, hecho que no puede ser obviado y que así mismo, encuentra su justificación en el análisis histórico de los modos en que “lo racial” se conformó en el Brasil. III. Secretaria Especial de Políticas para las Mujeres (SEPM) La Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres (SEPM) establece políticas públicas que contribuyen a la mejora de la vida de todas las brasileñas y que reafirman el compromiso del Gobierno Federal con las mujeres del país. La SEPM fue creada el primer día de gobierno del presidente Luiz Inacio Lula da Silva, para desarrollar acciones conjuntas con todos los Ministerios y Secretarías Especiales, teniendo como desafío la incorporación de las especificidades de las mujeres en las políticas públicas y en el establecimiento de las condiciones necesarias para su plena ciudadanía.

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CUADRO 4. Competencias de la SEPM
• asesorar directa e indirectamente al Presidente de la República en la formulación, coordinación y articulación de políticas para las mujeres; elaborar e implementar campañas educativas y no discriminatorias de carácter nacional; elaborar un plan de género que contribuya en la acción del gobierno federal y de las demás esferas de gobierno; promover la igualdad de género, articular, promover y ejecutar programas de cooperación con organismos nacionales e internacionales, públicos y privados, orientados a la implementación de políticas para las mujeres; promover la implementación de legislación de acción afirmativa y definición de acciones públicas que tienen como objetivo el cumplimiento de acuerdos, convenciones y planes de acción, en los aspectos relativos a la igualdad entre mujeres y hombres y al combate a la discriminación, teniendo como estructura básica al Consejo Nacional de los Derechos de la Mujer, el Gabinete y tres Subsecretarías.

• •

El objetivo manifiesto del segundo Plan Nacional de políticas para las Mujeres (II PNPM) es “Mas ciudadanía para mas brasileñas” y fue lanzado en marzo de 2008 por el gobierno de Lula da Silva. La iniciativa definió sus metas para el periodo 2008-2011 y entre las prioridades planteadas se puso especial énfasis en propiciar el aumento de la participación política femenina, especialmente en los espacios de poder y decisión, como así también en promover una cultura no discriminatoria ni estigmatizante en lo que toca a la mujer. Se prevé que a partir de la implementación de este Plan, nuevos ministerios y órganos del Gobierno Federal pasen a integrar el Comité de Articulación y Monitoreo de PNPM, en el intento de otorgarle cierta continuidad al proceso de construcción de políticas públicas orientadas a lograr la igualdad de género. Proceso este que fue iniciado en 2004 con el primer Plan Nacional de políticas para las Mujeres I PNPM que -a los ojos del gobierno brasilero- ha cumplido de forma satisfactoria con lo que se había propuesto, al haber sido desarrollado con éxito en 17 ministerios y secretarias especiales durante el periodo 2005/2007 y tras haber implementado la Política Nacional de Combate de la Violencia Contra las Mujeres que permitió la aplicación en todo el país de Delegaciones Especializadas en la Atención de la Mujeres en Situación de Violencia (DEAM), la creación de casas refugio, guarderías, defensorías públicas de la Mujer -y recientemente- la creación de Juzgados de Violencia Domestica contra la Mujer. El segundo Plan Nacional de políticas para las Mujeres (II PNPM) intentará ampliar y profundizar el campo de actuación del Gobierno Federal en relación a las políticas públicas orientadas a las mujeres, incluyendo nuevas áreas de actuación estratégicas que van a sumarse a las ya existentes creadas durante la implementación del primer PNPM. Estas son: profundizar la participación de las mujeres en espacios de poder y decisión, fomentar un desenvolvimiento sustentable en el medio rural, la ciudad y el campo, con garantía de justicia ambiental, inclusión social, soberanía y seguridad alimenticia, derecho a la tierra, vivienda digna e infraestructura social en los medios rurales y urbanos, considerando a las comunidades tradicionales, nativas u originarias; cultura, comunicación y discursos no discriminatorios; lucha contra el racismo, el sexismo y la lesbofobia; enfrentamiento de las desigualdades generacionales emparentadas con las mujeres, haciendo especial foco en las jóvenes y las adultas mayores100. En definitiva, todas estas acciones, dan lugar a un escenario que nace de un conjunto de experiencias históricas y luchas que fueron acompañando el desarrollo de la vida social y política del país. Y así, como la SEPPIR es el resultado del desmantelamiento del mito

100 Está previsto que también nuevos ministerios y órganos públicos pasen a conformar el Comité de Monitoreo de II PNPM, a saber: El Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Cultura, Secretaría de Comunicación de la Presidencia de la República (SECOM/PR), Casa Civil, Secretaria General de la Presidencia, Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) y la Fundación Nacional do Índio (Funai).

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del lusitropicalismo, la búsqueda del origen de la SEM también requiere un rastreo histórico para poder entender el porque de su perfil actual de la mano del recorrido del movimiento feminista y de las contradicciones entra la presión “desde abajo” y la acción “desde arriba” que determino, por ejemplo, una legislación de avanzada en materia de género durante la década del ’80 en convivencia con una bajísima participación de la mujer en los lugares de decisión política. IV. A modo de conclusión. Sentido de las políticas antidiscriminatorias y disputa por la orientación de la transición democrática en Brasil Como hemos desarrollado a lo largo del capítulo, la situación en materia de políticas antidiscriminatorias en Brasil puede leerse a la luz de la consideración simultánea tanto de la acción de los movimientos sociales como de la posición del Estado frente a los reclamos y reivindicaciones provenientes de la sociedad civil. Es decir, como parte de una disputa por la orientación de esta toma de posición del Estado en la regulación de las relaciones de poder constituidas al interior de la sociedad brasileña y, más en general, sobre el rumbo de la transición democrática en Brasil. Esta disputa política –en los términos en que Lefort caracteriza a “lo político” como puesta en sentido de lo social- se ha encarnado en Brasil a partir de las alianzas sociales y políticas que se construyeron alrededor del PSDB y el PT. Efectivamente, aunque los programas de gobierno de uno y de otro partido sean formalmente semejantes, tal como lo señala Genro (2006), la diferencia fundamental radica sin dudas en el plano del sistema de alianzas sociales y discursos políticos que cada uno fue construyendo, y que les imprimieron presiones de contenidos diferentes y sentidos estratégicos en ocasiones opuestos a los de sus gobiernos. En particular, en lo que hace a la orientación de las políticas antidiscriminatorias, esta situación se evidencia comparando los discursos y proyectos iniciales del gobierno de Fernando Henrique Cardoso en materia de discriminación y los logros una vez finalizada su gestión, con la perspectiva que sobre los mismos temas ha tenido el PT. En 1995, en ocasión de la creación del Grupo de Trabajo Interministerial para la Valorización de la Población Negra, Cardoso declaraba,
“Los que están aquí saben tan bien como yo que no es por falta de leyes que las cosas no funcionan de manera más adecuada en Brasil, sino por falta de práctica. Las leyes allí están, la Constitución allí está, y prescriben leyes de igualdad. El problema viene de la pesada herencia esclavista, de una cultura que disimula la discriminación en ciertas formas aparentes de cordialidad, y que no hacen más que repetir y reproducir formas de discriminación”.101

Como vimos en el capítulo, las intenciones del PSDB, sin embargo, no lograron cristalizarse en políticas acordes. Aunque debe reconocerse que de la mano de Cardoso comenzó una época en la que el Estado asume la responsabilidad por las desigualdades históricas que afectan a determinadas comunidades, se insiste con una visión “neutral” sobre la acción del estado, relegando las desigualdades que persisten a herencias culturales que están presentes en la sociedad. De ahí se deriva que la acción de los movimientos debe confinarse a la denuncia en el estado y la lucha cultural en la esfera de la sociedad civil. Frente a esta concepción del rol del Estado y la articulación de los movimientos sociales, el crecimiento del PT ha estado asociado con nuevas formas de acción social, desde el nuevo sindicalismo hasta los nuevos movimientos sociales y con el fomento de formas de participación democrática opuestas al modelo tradicional. Sus líneas directrices hacen foco en la reducción de las evidentes desigualdades sociales, en el buen gobierno y en el ejercicio de la ética y en el deseo de trasformar la cultura paternalista a través de la participación política popular y del poder ciudadano. Muchas de estas premisas se verifican en la creación de la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial, respecto a la que Lula Da Silva decía lo siguiente en ocasión de la presentación del balance de gestión del año 2006,
“Desarrollo, para nosotros, significa abrir caminos en el mapa de la esperanza y ampliar las fronteras de la ciudadanía más allá de los límites consagrados por el privilegio, impuesto por injusticias sociales y económicas“(…) “ La misma visión estratégica orientas nuestras políticas sectoriales. En especial, aquellas destinadas a los sectores excluidos de la sociedad, para quienes el simple crecimiento económico es insuficiente para revertir la desigualdad secular que marca a su historia. La acción introductoria del Estado, en este caso, es imprescindible y de ella depende en buena parte la conquista de la ciudadanía plena para los grupos que viven discriminados desde el punto de vista racial y étnico” (…) “…la SEPPIR funciona como un espacio democrático especial del Estado Brasileño para frenar las más variadas formas de racismo e intolerancia concebidas en el pasado, que amenazan la democracia en el presente y comprometen el horizonte humanista del futuro”.102

¿Cómo explicar este cambio de perspectiva? A través del caso del movimiento negro y del movimiento de mujeres que podemos
101 102 “Assinatura do decreto que cria o grupo de Trabalho Interministerial para valorizacao da populacao negra”. Palacio do Planalto, 20 de novembro de 1995. Palabras del presidente Luiz Inácio Da Silva en el discurso de Posse, Brasilia, el 1º de enero de 2007.

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Capítulo IV

rastrear las condiciones para la emergencia de este tipo de acción novedosa por parte de los movimientos sociales y su posterior expresión política y de gobierno en los inicios de la transición democrática en Brasil. Por un lado, los movimientos sociales, en su conformación como actor político a partir de la redemocratización del país a fines de los años 70, comienzan a canalizar sus reivindicaciones históricas bajo la forma de reclamos de derechos dirigidos al Estado. El movimiento negro, por ejemplo, identifica en el concepto de “democracia racial” un mito inmovilizante que tiende a reproducir el status quo y a naturalizar las diferencias raciales bajo la apariencia de una igualdad ficticia. Esa denuncia apunta a hacer evidentes las formas de dominación que esconde esta noción y a exhibir el carácter real que las relaciones raciales presentan en Brasil, para dar cuenta de la posición subalterna que ocupan y han ocupado los afrodescendientes en la estructura socioeconómica brasileña. Por su parte, el Estado comienza, a partir de la reapertura democrática, a atender gradualmente las demandas de los movimientos de la sociedad civil, en un principio reabsorbidas en el marco más inclusivo de los Derechos Humanos. Pero si bien por un lado se verifica una orientación del Estado a atender reclamos que durante mucho tiempo habían permanecido contenidos, también las movilizaciones en pos de un cambio de políticas oficiales van imponiendo la instalación de los temas y problemas de los movimientos sociales en la agenda pública. Así, se abre paso una nueva configuración de las relaciones entre los movimientos sociales y la acción del estado, configuración que tiene como elemento distintivo la emergencia de la ciudadanía como nueva forma de politización, la ponderación de las elecciones y los derechos políticos como forma de legitimación del poder y la demanda de justicia –comprendida a partir de la igualdad en el ejercicio de los derechos- como el estandarte principal de estos movimientos. Esta nueva configuración del espacio público y político se produjo, con matices y especificidades, en toda América Latina y tuvo en Brasil su expresión en el reclamo de «Direitas ja» que acompañó la transición política de los 80 (Cheresky, 2006). En Brasil, la reforma constitucional de 1988 sentó las bases para la ampliación del espectro de las políticas públicas básicas, a partir de la inclusión en el marco legal de una agenda de temas relacionados a la cuestión discriminatoria que hasta ese entonces sólo aparecían bajo la forma de reclamos, Sin embargo, el “apartheid” social que se comprueba a lo largo de toda la existencia del Brasil moderno no ha sido aún derribado completamente (Genro, 2006), lo que ha significado un retraso para la emergencia de liderazgos de los sectores sociales postergados y para la renovación de las elites políticas en el país. Sobre la base de esta nueva configuración ciudadana, las políticas de acción afirmativa constituyen el emergente de una nueva concepción sobre el abordaje de la cuestión discriminatoria y una respuesta ante el desafío que supone la reivindicación de la diferencia para la concepción universalista de la ciudadanía. Al respecto, Arditi ha sostenido que, “la reivindicación de la diferencia ha tenido una importancia estratégica en la crítica de enfoques más restrictivos de la política y el sujeto. Esa reivindicación contribuyó a legitimar movimientos sociales contra la inveterada reducción de la acción política al territorio de los partidos políticos. Dentro de la izquierda ayudó a legitimar las identidades de género, raciales y étnicas en un medio dominado por el marxismo vulgar que se empeñaba en reducir la identidad política a la identidad de clase” (Arditi, 2000: 38) En efecto, los movimientos sociales negros y de mujeres, al denunciar el ocultamiento o la naturalización de las relaciones de dominación, dan cuenta de que la exclusión no está basada en leyes o normas ni se halla explícita en ningún aspecto de las políticas estatales, sino que se encuentra enquistada en el substrato cultural de la estructura social brasileña. A ese subsuelo ideológico es al que apuntan las políticas de acción positiva. Ante un esquema económico-social estructurado sobre las desigualdades raciales o de género, en las que éstas se encuentran soslayadas, disimuladas u ocultas, haciendo dificultosa no ya su erradicación sino incluso su problematización, las políticas de acción afirmativa funcionan como herramientas que saldan a través de un tipo de discriminación positiva, la desigualdad en el acceso a los derechos básicos de ciudadanía. Es por ello que para comprender el avance que se comprueba en la actualidad en la promoción de la igualdad racial y de género, no puede pasarse por alto el hecho de que las políticas de acción afirmativa funcionan como la confluencia de las reivindicaciones de los movimientos sociales y el papel más activo del Estado en el tratamiento de la cuestión discriminatoria. Ahora bien, podemos volver, para concluir, a la perspectiva que esbozáramos a comienzos de la sección, afirmando que la emergencia de la cuestión de la diferencia en el seno de los movimientos sociales y de sus demandas al estado puede comprenderse como un aspecto de una disputa política más general que se establece en el Brasil de la transición democrática y que tiene que ver con la propia orientación de esa transición. Al respecto, Tarso Genro define como “revolución democrática” al proceso de consolidación de las instituciones vigentes del Estado Democrático de Derecho en el actual período histórico, y señala que este afianzamiento institucional habilita a una disputa entre dos escenarios opuestos respecto al futuro de las instituciones: su congelamiento o “petrificación”, o bien su transformación legítima a través de los mecanismos democráticos republicanos. Esta última orientación implica la construcción de instituciones cada vez más derechos, consagrados en las Constituciones modernas. En definitiva, a partir del ascenso del PT al gobierno federal, el proceso de revolución democrática en Brasil comenzó a orientarse en una dirección que privilegió un contenido más plebeyo y popular por sobre la orientación más formal y elitista, más sustantivo y menos retórico,

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más “moderna” en el sentido de las políticas socialdemócratas que en el del liberalismo económico, que ubica al Estado en un rol de promoción activa del ejercicio efectivo de los derechos y no en un mero “fiscalizador” de una igualdad abstracta. Por ello, la profundización de este proceso de ampliación democrática es el camino que las mayorías del Brasil han elegido para cuestionar las desigualdades sociales y los ilegítimos privilegios de clase, que alimentan la exclusión y petrifican la dinámica democrática, en la que las mayorías –el “pueblo”, la “plebe”- disputan a los privilegiados por la orientación estratégica de las políticas estatales y construyen autonomía para hacer valer sus derechos. V. Bibliografía: - ARAÚJO, Clara (2001) Potencialidades e limites da política da cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, vol. 9, Nº1, pp231-252 - ARDITI, Benjamín (2000) “El reverso de la diferencia” en Cinta de Moebio, Revista Electrónica de Epistemología de la Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile, número 7, marzo de 2000, Chile. - BAIOCCHI, Gianpaolo (ed.) Radicals in Power: The Workers´ Party (PT) and experiments with urban democracy in Brazil. Londres: Zed Press, 2003 - BECERRA GELOVER, Alejandro y TORRES ROMERO, Jorge (2008) Informe sobre la discriminación en Iberoamérica 2008, CONAPRED, México D.F. - BEZERRA DE LIMA, Ednalva Maria. “20 anos da Política de Gênero da CUT”. SNMT/CUT, 2006. - BIVAR MARQUESE, Rafael (2006) “A dinâmica da escravidão no Brasil: Resistência, tráfico negreiro e alforrias, séculos XVII a XIX “ en Novos estudios, CEBRAP vol.2, São Paulo. - CARRARA, Sergio y otros (2005) “Política, direitos, violência e homossexualidade. Pesquisa 9ª Parada do Orgulho GLBT - São Paulo 2005” CEPESC; Río de Janeiro. - CHERESKY, Isidoro (2006) “Elecciones en América Latina: poder presidencial y liderazgo político bajo la presión de la movilización de la opinión pública y la ciudadanía” en Revista Nueva Sociedad Nº 206, Buenos Aires. - DE LA DEHESA, Rafael (2007) “El sexo y la revolución: laliberación lésbico – gay y la izquierda partidaria en Brasil” en Revista de Estudios Sociales Nº 28, Bogotá. - DA SILVA, Sergio et al.(2004) “Paving paradise: the road from ‘racial democracy’ to affirmative action in Brazil”, en Jorunal of Black Studies, núm. 34, pp. 787-816. - GENRO, Tarso (2006) “Los contenidos de la revolución democrática” en Revista Crítica Jurídica Nº 25 (julio-diciembre de 2006), UNAM, México. - DURAND PONTE, Victor (1987) Crisis y movimiento obrero en Brasil: Las huelgas metalúrgicas de 1978 a 1980, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Sociales. - FREYRE, Gilberto y RIBEIRO, Darcy (1977) Casa-grande y senzala: Formación de la familia brasileña bajo el régimen de la economía patriarcal, Biblioteca Ayacucho. - GUACIRA DE OLIVEIRA, Cesar y CRUZ, Natalia Mori (2004) “A Violência Racial também é uma Violência Contra as Mulheres”, CFEMEA. - GUIMARAES, Antonio (1996) “El mito del antirracismo en Brasil” en revista Nueva Sociedad nº 144. - GUIMARAES, Antonio (2002) “Democracia racial: el ideal, el pacto y el mito” en revista Estudios Sociológicos,, vol XX, El Colegio de México. - HAAS, Liesl. (2001) “Changing the system from within? Feminist participation in the Brazilian Workers´Party” en González, Victoria y Kampwirth, Karen (eds). Radical woman in Latin America: Left and Right, University Park, Pennsylvania State University Press. - LAMAS, Marta (2007) “Género, feminismo y desarrollo en América Latina” en Pensamiento Iberoamericano Nº 0. - HTUN, Mala y JONES, Mark (2002) “Engendering the Right to Participate in Decisionmaking: Electoral Quotas and Woman´s Leadership in Latin America” en Craske, Nikki y Molyneux, Maxine (eds.) Gender, Rights and Justice in Latin America. Basingstoke: Palgrave, 2002. - MACAULAY, Fiona. ”Governing for everyone”: The Workers´s Party administration in Sao Paulo 1989-1992. Bulletin of Latin American Reserch,1996,15 pp. 211-229. - MOLYNEUX, Maxine (2001) Woman´s movement in international perspective: Latin America and Beyond, Londres, Palgrave. - GUACIRA DE OLIVEIRA, Cesar y CRUZ, Natalia Mori (2004) “A Violência Racial também é uma Violência Contra as Mulheres” en CFEMEA nov/2004. - LLOYD, Marion (2004) “In Brazil, a new debate over Color”, en Chronicle of higher education 50:A38-A40. - ROBERGE, Nicole (2006), “Brazil experiences the growing pains of affirmative action” en Issues in Higher Education 23:16. - SACCHET, Teresa (2002) Making woman count: Campaigns for quotas in Brazil. Departament Of Government, University of

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Capítulo IV

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Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho

Capítulo V Paraguay: el largo camino desde el Estado discriminador hacia el Estado de Derecho Por Federico Montero, Mario Holsman y Gustavo Rojas
I. Introducción En América Latina, y en particular en los países de MERCOSUR, la relativa estabilización de la democracia y la vigencia del estado de derecho en las dos últimas décadas ha ido acompañada de profundos cambios en la vida política y la calidad de la convivencia en los países de la región. En el mismo período, también se han incluido instrumentos legales e institucionales destinados a combatir la discriminación en los distintos países, así como también se ha verificado una creciente conciencia social sobre el tema y su vinculación con los derechos humanos. Sin embargo, en este tema, Paraguay se encuentra en una situación de notoria excepción con respecto a los demás países de la región. Si bien se incluyen en la Constitución paraguaya varios artículos que tutelan a los individuos frente a la discriminación – en el art. 46 se reconoce el derecho a la no discriminación y establece la posibilidad de acciones afirmativas al establecer que “las protecciones sobre desigualdades injustas no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios”; en los art. 47 y 48 se estipulan garantías de igualdad en distintos casos; y en el art. 88 se prohíbe la discriminación entre los trabajadores -, así como también tratados internacionales de derechos humanos, el desarrollo de herramientas de políticas públicas tendientes a hacer efectivos estos derechos está restringido a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio Público. Ante la inexistencia de una ley específica sobre el tema, son estas dos áreas las que, junto a la Comisión de Equidad de Género y Desarrollo del Senado y la Comisión de Equidad Social y de Género de la Cámara de Diputados, reciben denuncias sobre el tema y, eventualmente, las derivan a la justicia (González Vera y Martínez, 2004). Por otra parte, persisten en la sociedad paraguaya prácticas discriminatorias y segregatorias y una fuerte cultura conservadora. Al respecto, el Informe sobre la Discriminación en Iberoamérica 2008 indica que:
“En Paraguay, la prohibición constitucional de la discriminación no cuenta con una legislación reglamentaria específica que disponga garantías de justiciabilidad y de sanción a su incumplimiento. Un examen de la legislación paraguaya muestra que la recepción de estas cláusulas antidiscriminatorias ha sido insuficiente y deja importantes claros de indefensión en áreas sumamente sensibles a la discriminación. Sólo la prohibición de discriminar entre los electores en el acto eleccionario, como las discriminaciones en el ámbito de trabajo con respecto a la preferencia sindical, el embarazo de la mujer trabajadora y el derecho a igual salario por trabajo de igual valor, cuentan como mecanismos efectivos de sanción al discriminador y facultades precisas dispuestas por las leyes para que el Poder Judicial ordene la restitución de sus derechos a las víctimas” (Becerra Gelover y Torres Romero, 2008: 60)

A la luz de esta situación, en el presente artículo se pasará revista al estado general de las principales políticas públicas antidiscriminatorias en Paraguay, centrando su análisis en la configuración histórica del estado paraguayo y la dinámica de las luchas de los distintos movimientos sociales que sentaron las bases para la implementación de esas políticas. En particular, se sostendrá que, a diferencia de otros países de la región, las condiciones de posibilidad de la emergencia de la “problemática de la discriminación”103– el desarrollo de un espacio de la sociedad civil con relativa autonomía del estado, la legitimación del discurso de los derechos humanos y la fortaleza de los movimientos sociales para disputar la orientación de las políticas públicas del estado nacional – tuvieron en Paraguay un desarrollo mucho menor. Tal como veremos más adelante, la particular configuración histórica de la relación estado-sociedad civil paraguaya obliga a complejizar las hipótesis más generales que guían la interpretación sobre los procesos de formación e implementación de políticas públicas como el resultado de “cuestiones socialmente problematizadas”, para introducir también el peso específico que tienen las instituciones estatales y su acción autónoma. En relación a este punto, en la primera sección del presente capítulo se hará un rastreo de la configuración histórica de un modelo de autoritarismo de estado, restricción de la ciudadanía, conservadurismo social y racismo en Paraguay. Al respecto, puede afirmarse que la transición democrática en Paraguay es tardía, no sólo porque la dictadura culmina recién en 1989, sino porque hasta el reciente triunfo de Fernando Lugo, que puso fin a la primacía del Partido Colorado, no había existido una experiencia significativa de alternancia democrática. El Estado autoritario paraguayo estuvo cabalmente dotado de las herramientas para tutelar exitosamente su configuración de sociedad por más de seis décadas y limitar el camino para que los movimientos sociales excluidos puedan capitalizar sus demandas en realidades tangibles. Una vez establecidos los patrones culturales y las estructuras del estado que condicionaron la formulación de políticas públicas,

103

Sobre las condiciones de emergencia de la “problemática de la discriminación” ver el artículo de Federico Montero en este mismo volumen.

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se hará un breve repaso al papel de las luchas sociales que se fueron construyendo en las bases de la sociedad civil, sus demandas, su organización, y la gama de respuestas por parte de la élite gobernante, como precursoras de las políticas antidiscriminatorias. En un tercer apartado, se pasará revista sobre la situación de las principales políticas antidiscriminatorias a nivel nacional y; finalmente, el artículo concluye con un último eje de análisis se ubica el quiebre del régimen del Partido Colorado y el giro trascendental del histórico triunfo de Fernando Lugo. El mismo se encuadra en un nuevo escenario de perspectivas para el efectivo ejercicio de de los derechos civiles, - en nuestro interés particular - como en la problemática discriminatoria. II. Autoritarismo político, ciudadanía restringida y conservadurismo social en la construcción del Estado Paraguayo Como adelantamos, el triunfo de Lugo en Paraguay puede tomarse como un punto de inflexión y a la vez como punto de partida para una visión retrospectiva sobre la configuración de las relaciones de exclusión y la constitución de la ciudadanía en la sociedad paraguaya. Por primera vez, la igualdad, la libertad y la ciudadanía se postulan como principios emancipatorios de la vida social, lo que afecta el rol del estado y la configuración de la ciudadanía y los movimientos sociales. La profundización sobre la significación de este punto de inflexión y su potencial transformador exige contrastarlo con el desarrollo conceptual de las herencias culturales de la sociedad y las estructuras del estado paraguayo, para comprender su relación con la situación de desigualdad social y de la exclusión y su influencia en los modos en que se procesaron las demandas sociales para transformarse en políticas antidiscriminatorias. En lo que sigue del presente apartado, desarrollaremos cuatro elementos presentes en la cultura social paraguaya –el autoritarismo político, el carácter contradictorio de la construcción de la ciudadanía, el conservadurismo social y las formas del racismo – que funcionaron como “herencias culturales”, mientras que en el próximo acápite se desarrollará la génesis histórica de las estructuras estatales .104 a. Autoritarismo político y ausencia de hegemonía social En línea con los argumentos clásicos de Poulantzas (1997) sobre la función general de Estado de asegurar la cohesión social en una sociedad dividida en clases, podemos sostener que Estado capitalista moderno tiene como función general la de mantener la cohesión en una sociedad atravesada por los sistemas de desigualdad y exclusión que se superponen y sobredeterminan las relaciones de clase. Siguiendo a De Sousa Santos (2003), la constitución, consolidación y metamorfosis de los sistemas de desigualdad y de exclusiones se da en medio de relaciones sociales conflictivas vía la intervención de grupos sociales constituidos en función de clase, sexo, raza, religión, región, lengua, capital educativo, cultural o simbólico, de la distancia frente a los criterios hegemónicos de normalidad y legalidad. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que no existe un punto privilegiado de imputación de las relaciones de exclusión y desigualdad –la explotación de clase-, sino que esta multiplicidad de factores ha tenido una eficacia discriminatoria en el orden de pertenencia en cualquier de los dos sistemas de desigualdad y de exclusión. Aunque es innegable que en el sistema de desigualdad el factor clase ha tenido y continua teniendo un rol preponderante, la emergencia de la “cuestión de la diferencia” (Arditi, 2000) ha significado la creciente influencia de otros factores, como la raza, la etnia o el sexo; por su parte, en el sistema de exclusión, estos y otros factores de discriminación se han impuesto como determinantes, correspondiendo al factor clase una eficacia apenas complementaria, potenciadora o atenuadora de la discriminación. Por otra parte, el desarrollo de estas funciones estatales puede comprenderse a partir de su relación dialéctica con las luchas sociales, que impusieron al Estado una agenda de políticas redistributivas, estableciendo mecanismos que permitieron controlar o mantener dentro de ciertos límites la desigualdad y la exclusión. A partir de esta caracterización general, podemos sostener, de acuerdo con Matus (2002), que Paraguay sufre de un “atraso sistémico”105, que ha redundado en la persistencia de valores, hábitos, comportamientos e instituciones diferentes a los demás países de la región, en los que se han propagado distintos procesos de transformación en los ámbitos político, social y económico. En definitiva, Matus afirma que esta situación deriva de la inexistencia de un proyecto hegemónico de país, en el sentido gramsciano de la palabra: la ausencia de un grupo cohesionado que lograra pactar sus intereses particulares y revestirlos de una pretendida representación universal de los actores sociales, generando estabilidad política y social. La dificultad de la constitución de un bloque histórico con capacidad hegemónica ha obstruido permanentemente la acumulación
104 La influencia de las herencias culturales y las estructuras del estado en la formulación de políticas públicas ha sido estudiada, entre otros, por Weir y Skocpol (1985), en su clásico texto en que discuten con los modelos que ponen el acento en las políticas públicas como el resultado de la problematización de determinadas cuestiones por parte de los grupos sociales o aquellos que hacen hincapié en la incidencia de los intelectuales o expertos en su formulación. Frente a estas perspectivas, las autoras analizan la forma en que distintas estructuras de estado y distintas herencias políticas de Suecia, Gran Bretaña y EEUU, por un lado influyeron en las orientaciones políticas y en la capacidad de los grupos y partidos activos en las luchas políticas sobre la forma en que los gobiernos debían hacer frente a la Depresión; y, por otro, afectaron al proceso de innovación intelectual y al acceso de expertos a los centros de gestión pública, a través de los cuales las ideas económicas entraban en la formulación de estrategias de respuesta a la crisis. El estudio de Weir y Skopcol resulta, a su vez, una muestra de la pertinencia de una aproximación explicativa que, desde una variante del institucionalismo histórico, subraya los rasgos estructurales de los estados y las herencias precedentes a la hora de comprender las políticas públicas. 105 Más allá de la carga valorativa en términos evolucionistas que pudiera tener la idea de atraso, lo que cabe destacar aquí es que la configuración histórica del estado y la sociedad paraguaya recorrió un camino distinto al que siguieron otros países de la región y que afectó el modo en que se constituyeron los actores sociales y las demandas en torno de la desigualdad y la exclusión.

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de tipo capitalista y el desarrollo del sistema político del país, que derivó en distintas formas autoritarias, cuando no en el canibalismo partidario. La preeminencia del Partido Colorado significó apenas un equilibrio precario que constantemente sufrió la ruptura por parte de distintos sectores del grupo dominante. Prueba de ello son las diversas fisuras internas del partido a lo largo de la dictadura de Stroessner y en el periodo democrático pos-1989. Por otro lado, el Partido Liberal ha sido históricamente más propenso al fraccionalismo y a los comportamientos conspirativos. b. Contradicciones en la construcción de la ciudadanía Para comprender esta situación quizás convenga recurrir a algunos modelos que se han construido desde la sociología para comprender la relación entre desigualdades sociales y desarrollo de los derechos. Al respecto, la obra de Marshall (2005) resulta un clásico: una de sus hipótesis, la idea de que la ciudadanía avanza a partir de la progresiva ampliación de la esfera de derechos (civiles, políticos y sociales), se ha convertido acaso en un lugar común, dando origen a visiones simplificadas que conciben la ampliación de la ciudadanía como un avance rectilíneo que llevará gradualmente a la eliminación de las desigualdades ilegítimas. Esta idea simplificada, a su vez, ha intentado ser generalizada –más allá del análisis específico del caso inglés – como clave universal para interpretar el desarrollo de la ciudadanía en las distintas experiencias de las democracias contemporáneas. Sin embargo, esta concepción puede ser cuestionada a la luz de la experiencia en los países de América Latina. En su lugar, quizás convenga evitar la construcción de modelos para el desarrollo de la ciudadanía y adoptar una perspectiva que parta de la concepción la construcción del Estado y el derecho como un sistema institucional de regulación de las relaciones sociales que es el resultado de la conflictividad inherente a ellas mismas. Su resultado – un conjunto de derechos que son garantizados por el estado, es decir, una de las dimensiones de la ciudadanía – está atado a las contingencias de esta dinámica social y, como tal, puede ser contradictorio: pueden registrarse ampliaciones en la dimensión de los derechos civiles a la vez que se restringen los derechos sociales o viceversa. En forma coherente con esta concepción, puede sostenerse que una segunda característica histórica de la configuración de la sociedad paraguaya y que permite entender el estado actual del desarrollo y vigencia de los derechos, tiene que ver con el modo contradictorio de construcción de la ciudadanía en Paraguay, característica que puede rastrearse desde la conformación del estado paraguayo: durante el periodo de la independencia, el otorgamiento de poderes absolutos y perpetuos a José Gaspar de Francia (1813-1840) permitió la unidad y gobernabilidad del país, así como la expulsión de las viejas élites coloniales del país. Sin embargo, también sentó las bases para el desarrollo de un Estado autoritario y personalizado: mientras la expropiación de las tierras dio lugar a granjas y estancias estatales trabajadas por el ejército, los indígenas y esclavos, los derechos políticos y civiles de estos mismos grupos fueron postergados en nombre de la nación amenazada. El reconocimiento del principio de igualdad ante la ley, también se realiza en forma contradictoria: en 1844, se reconoce por primera vez el principio de la igualdad contemplada en la ley de administración política, pero la falta de un órgano judicial independiente invalidó de hecho la ley, que terminó excluyendo a indígenas y esclavos. En adelante, el país llevó adelante un proceso de modernización de sus estructuras económica que no fue acompañada por avances en el plano de los derechos políticos y civiles. Recién en 1870, luego de la guerra de la Triple Alianza, es aprobada la primera Constitución con tintes de libertades y derechos clásicos del Estado liberal como los de “comerciar, de trabajar y ejercer toda industria lícita, de reunirse (...), de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio paraguayo (...), de publicar sus ideas por la prensa sin censura previa (...), de disponer de su propiedad y asociarse con fines útiles”. Esta carta magna también prohibió la esclavitud y la servidumbre, derogando los privilegios de sangre hasta entonces vigentes. Como contrapartida a este reconocimiento formal de los derechos y libertades básicas, en el largo periodo que va desde 1870 hasta 1936, predominan las operaciones conspirativas, la autoexclusión electoral y la presencia creciente del ejército en los conflictos políticos. Debe destacarse que fue en este período cuando fueron introducidas formalmente en la nueva Constitución de 1940 los derechos de las mujeres: “Los derechos civiles de la mujer serán regulados en la ley, atendiendo (...) la igualdad de la mujer y del hombre y la diversidad de sus respectivas funciones en la sociedad”106. Sin embargo, el carácter contradictorio de la ampliación de la ciudadanía se manifiesta una vez más en la cooptación de sindicatos, distribución de lotes agrarios, multiplicación del funcionariado público, sin el correlato proceso de sustitución de importaciones que acompañó el auge de los gobiernos populares en los demás países de la región. Esta lógica patrimonialista-clientelista de administración del Estado va a ser perfeccionada y expandida en las décadas siguientes. La prohibición de los derechos cívicos de los opositores al régimen en 1947 representa un nuevo capítulo en la construcción de un modelo autoritario, que en el mismo año una profunda guerra civil, resultando en el apresamiento, deportación o exilio de decenas de miles de personas. Percibiendo que el gobierno corporativo-militar no contaba con el apoyo popular, ni con el sostenimiento por parte de otros actores económicos y políticos, el Partido Colorado recupera el comando del país tras la guerra civil de 1947 por medio de otro golpe.
106 Pese a eso, la persistencia de una cultura machista y de relaciones de opresión de género determinaron que en adelante persistiera la negación de los derechos civiles y políticos a las mujeres. Así, por ejemplo, aunque en este período se amplían sensiblemente las políticas sociales, destacándose el establecimiento legal de la seguridad social y del salario mínimo y la prohibición del pago en especie, las empleadas domesticas fueron excluidas y hasta hoy siguen prácticamente sin conocer a estos derechos. No obstante, desde noviembre de 2003 se han abierto las posibilidades para que el Estado intervenga y promueva algunas acciones tendientes a erradicar estas leyes discriminatorias, que mantienen en condiciones de semi esclavitud a miles de mujeres en el Paraguay (Martínez y González, 2003).

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Capítulo V

Todavía, hasta la llegada al poder de Alfredo Stroessner (1954-1989), la ausencia de un proyecto hegemónico pone en evidencia la inestabilidad política del país, a pesar de todo el poder acumulado por el Partido Colorado hasta entonces. Ni la confluencia del antiliberalismo, nacionalismo y tradicionalismo fueron capaces de crear esta unidad. Una vez más, contrariando el modelo “acumulativo” de orientación liberal de Marshall (2005) – primero los derechos civiles, pasando a los políticos y finalmente a los sociales –, en este mismo período se modifica la legislación laboral y agraria paraguaya, a la vez que se restringen o anulan los derechos civiles y políticos anteriormente implementados. c. Raíces del conservadurismo social Acompañando al autoritarismo de Estado y al carácter contradictorio de la construcción de la ciudadanía en la historia del Paraguay, debe destacarse la presencia de una cultura conservadora vigente en la sociedad paraguaya. Entre las posibles explicaciones sobre este punto, Schvartzman (1988) atribuye esta situación a la carencia de una sociedad civil organizada, entendida como articulación de hegemonía ideológica, funcional y complementaria a las labores de coerción y legitimadora del poder de la minoría dominante. Asimismo, el caso paraguayo mostraría que, cuando existen dificultades para sentar bases confiables para el juego político democrático, muchos agentes sacrifican la estabilidad en pos de apropiaciones compensatorias frente a situaciones que perciban como in equitativas, dando como resultado la instalación de regularidades asimétricas. En estas condiciones, el Estado paraguayo concentró la función de coerción social en su sentido más hobbesiano, garantizando un mínimo de orden, pero retardando a la vez la construcción de mecanismo de mediación y legitimación sociales del orden político. Si analizamos las cuatro crisis políticas más importantes del Paraguay durante el siglo XX – Revolución Febrerista (1936); Revolución Nacionalista Paraguaya de Higinio Morínigo (1940); Guerra Civil (1947); Golpe de Estado y ascensión de Stroessner (1954) - podemos notar rasgos extremamente similares entre las respuestas a estas crisis: I) la presencia decisiva de parte o de la totalidad de las Fuerzas Armadas como actor central de las tentativas de cambio; II) la adopción de un modelo político alternativo excluyente al resto de los partidos políticos; III) la clara inclinación autoritaria a fin de asegurar el diseño de un orden social y político para el usufructo de una minoría carente de una base mínima de legitimidad. Según Rivarola (1991), la solución de estos eventos de crisis o tentativas de cambio del orden hasta entonces vigente han resultado en una “vocación reaccionaria”:
“Una mirada retrospectiva en el escenario de nuestra historia pareciera avalar con cierta fuerza la hipótesis del conservadurismo intrínseco a los paraguayos”. (Rivarola, 1991: 29)

Esa tendencia conservadora ha sido una nota distintiva del proceso histórico paraguayo, llevando la identidad nacional ha ser definida por el aislamiento, las tendencias represivas y el inmovilismo. Es justamente dentro de ese contexto que se construye y se reproduce lo que el mismo autor ha llamado de “las trampas del conservadurismo nativo”. De manera sintética, este conservadurismo nativo es caracterizado por: I) la vigencia de un estereotipo negativo que pervive en la memoria colectiva, referente a la inoperancia de los intentos de cambios a través de las varias “revoluciones” que se repitieron en el siglo XX; II) la arraigada inclinación de contraponer el orden con el cambio, de identificar la idea del cambio con el riesgo, caos o la ingobernabilidad; y, III) el fuerte arraigo que ha logrado alcanzar el paternalismo como modo de socialización sobre la cual se sustenta en gran medida todo el ordenamiento social y la práctica simultánea de la coacción y el “prebendarismo”.
“En muy pocos países un sistema dictatorial ha podido afirmar – tal como fue en el Paraguay – no solamente un régimen político despótico sino también un orden social y económico de dominio y exclusión en base a una aberrante utilización de estas raíces conservadoras que – como reacción adaptativa o de sobrevivencia – fue sedimentando durante décadas en nuestra cultura política y praxis social”. (Rivarola, 1991: 30107).

Por otro lado, para Arditi (1992), la imbricación de varias matrices autoritarias es lo que produce un verdadero tejido autoritario que cubre las relaciones e intervenciones sociales. El caudillismo, el nacionalismo militarista, el despotismo patronal, la estatolatría (culto al Estado), la intolerancia política o religiosa, y el patriarcado, serían algunas de las matrices que han llevado a la formación de una “cultura del sometimiento”. Esta cultura se ha petrificado por medio de un conjunto de “leyes tácitas”, conocidas por todos los paraguayos, que inciden sobre las relaciones entre los que detentan el poder (público, político, militar, económico, societal, familiar, etc.) y los que sustentan el ejercicio de ese poder.

107 Las raíces de la pobreza autoritaria y la ideología conservadora en Paraguay se encuentran en la “historia” y en una serie de “mitos” que sostienen esa cultura conservadora del “ser nacional”. Así, Rivarola (1991) enumera las siguientes causas: I) el miedo al cambio; II) el uso espúreo de la historia; III) el mito de la unanimidad; IV) el mito del enemigo interior; y V) el mito del actor predestinado.

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“(…) la dimensión de lo no dicho, de lo no escrito, la dimensión aparentemente invisible e intangible y tal vez como racional del autoritarismo, pero que tiene una efectividad material muy real en la vivencia cotidiana de hombres y mujeres. Esta cultura del sometimiento, (…) permite comprender mejor el fenómeno de la obediencia irreflexiva y no cuestionada a las “ordenes superiores” que se emiten y acatan en los más diversos pliegues del tejido social paraguayo”. (Arditi, 1992: 204)

Como resultado, según Arditi, quedan apenas pequeños espacios de para la “acción soberana” para los que buscan una estrategia de supervivencia distinta a la sumisión o a la aceptación fatalista de su condición. Por otra parte, dentro de la cultura política paraguaya, los colorados han buscado identificarse con los valores de la tradición por medio de la utilización del guaraní, de los principales símbolos nacionalistas, el rechazo a lo extranjero - “lo de afuera”- mientras que los liberales han mostrado un mayor esfuerzo por identificarse con el discurso de la modernidad. Aún en los períodos en que el discurso modernizante surgió entre los colorados – como durante la era de Stroessner – fue golpeado por el sistema de compromisos y de distribución de los bienes públicos del Estado, bien como por el mantenimiento de las estructuras sociales rígidas. Esa disociación entre identidad y modernidad es el fruto de los malentendidos históricos entre identidad y cambio, tradición y progreso. Así, por ejemplo, el autoritarismo y el paternalismo terminaron siendo nutridos tanto de la apelación a la cultura guaraní - con el objetivo de manipularla - como del rechazo hacia ella, subsumiéndola en la configuración cultural conservadora, tornándola un elemento al servicio de la dominación política e ideológica. Al respecto, Rivarola ha señalado que:
“…es notorio que una de las tareas más urgentes en el plano cultural – si realmente se aspira a transformar esta anquilosada sociedad – es la de proceder a una rápida y cuidadosa demolición de todo lo que determina su uso como mero instrumento de manipulación política o ideológica.” (Rivarola, 1991: 43)

En ese contexto, la incesante búsqueda de la homogeneidad se constituyó la principal característica de afirmación del dominio de los sectores y grupos políticos por la vía de la exclusión y de la discriminación. La exaltación de esa homogeneidad es presentada como el camino y precondición de la unidad política, justificando así los intentos de eliminación de cualquier diferencia. Así, desde ese modo de pensar, cualquier conflicto social debe ser eliminado. De la mano de esta tendencia a una cultura conservadora, surgen el legionarismo y la figura del subversivo como dos de las principales formas de manifestación histórica del mito del enemigo interior, pero también de la amenaza externa108. Por último, la configuración cultural conservadora se completa con la figura y el mito del actor predestinado (Rivarola, 1991) que, encarnado en la figura del tendotá (gran jefe en el idioma guaraní), representa un modelo excluyente de liderazgo político. En ese esquema, el líder identifica el bien absoluto, siendo el tótem de la unidad-homogeneidad del orden, pudiéndose sumar también determinadas organizaciones, como el Partido Colorado y las Fuerzas Armadas, en la búsqueda de la eliminación de lo diferente. d. Espacios del racismo en la sociedad Paraguaya Como último punto de caracterización de los elementos discriminatorios presentes en las estructuras sociales paraguayas, podemos mencionar la presencia de distintas formas de racismo. Al respecto, Lilian Soto plantea cuatro espacios teóricos en los que se desarrollan los siguientes tipos de racismo: el racismo universalista, el racismo de la caída y de la exclusión social, el racismo de la identidad contra la modernidad y el racismo de las identidades en conflicto. En Paraguay, el racismo universalista, sustentado en la asunción de una verdad universal que debe ser internalizada para avanzar hacia el progreso que ofrece la modernidad, se expresa en la discriminación actual hacia los indígenas. Los discursos racistas asumen en este caso formas asimilatorias o condenatorias: la caracterización de los/as indígenas como haraganes, primitivos, atrasados, y la apelación a que se “civilicen”, a que acepten “el progreso material y cultural”, a que “salgan de la ignorancia y se incorporen a las actividades productivas del país”, emergen cuando los conceptos de la propiedad privada individual de la tierra y las estrategias productivas y económicas contemporáneas se perciben amenazadas. En relación al racismo de la caída y la exclusión social, la categoría es aplicable en Paraguay a la discriminación y al desprecio de que son objeto las comunidades coreanas que se han dedicado a las actividades comerciales. Este racismo se funda en la necesidad y el deseo de participación en la vida económica, obstaculizados por los frenos a dicha participación que el mismo sistema impone a ciertos grupos, los cuales, en consecuencia, reaccionan contra quienes les desplazan. Finalmente, el racismo de las identidades en conflicto comprende la auto-identificación como diferentes de grupos humanos que buscan así escapar de controles y participación en las instituciones que prevalecen en la época. Según Soto, este racismo, que en general es de las minorías, entraña el grave riesgo de cohesionar a las mayorías dominantes también en torno

108 Para completar, la Guerra del Chaco contra Bolivia (1932-1935) “vino a involucrar a Paraguay en una guerra con el único país vecino que no había luchado, y fue la profecía autocumplida de la amenaza externa desde el otro lado de las fronteras, pero además, (...) aglutinó en un solo conjunto el temor a la agresión, el orgullo nacional, el rol de los militares y la validez de los gobiernos fuertes. Todo ello fue un desmedro de un modelo de democracia liberal, de la cual sólo se asumieron sus aspectos superficiales, cuando no se sacrificaron limpiamente por inútiles” (Matus, 2002 : 46).

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a identidades, con lo cual están dadas las bases para conflictos que resultan en sometimiento (2003, 30-32). III. Sociedad Civil y Estado depredador en la fallida transición democrática: el juego de represión y cooptación de las luchas sociales por el reconocimiento. Como observa la socióloga paraguaya Milda Rivarola (2001) en gran medida, la transición a la democracia en Paraguay fue subsumida por la continuidad del modelo oligárquico. Las elites paraguayas continuaron pensando el país como lo era en los años ‘50, como si la mayoría de la población continuara viviendo en la zona rural y trabajando en el sector primario de la economía, ignorando las transformaciones ocasionadas por el proceso de la globalización y las consecuencias de la expulsión campesina resultante del modelo de inserción basado en la expansión sojera. Estas mismas elites no pudieron plantear, pensar ni diseñar un proyecto de país para su pueblo, que acompañara el proceso y que paliara sus costos. Efectivamente, luego de 1989, persiste la configuración del estado heredera de la tradición cultural y social conservadora y que se puede comprenderse a la luz de la idea de Estado Depredador, tal como la construyó Peter Evans (2005) a partir de si contraposición con Estado para el Desarrollo, este último definido a partir de su papel favorable al proceso de desarrollo social y económico, preservando una “autonomía empotrada” con relación a los intereses particulares, representando y anticipando las aspiraciones de desarrollo de la sociedad como un todo. El Estado Depredador, por su parte, funciona como garante de la extracción y apropiación de rentas por un pequeño grupo a expensas del resto de la sociedad109. Asimismo, tras décadas de prácticas depredadoras en el Paraguay, el patronazgo, el personalismo y las actividades de búsqueda de extracción de rentas del Estado terminan por ser reproducidos dentro de las propias instituciones de la sociedad civil:
“Al asentarse sobre redes verticales de depredación, el Estado depredador solo parece legitimar su comportamiento depredador. Así, un comportamiento depredador generalizado no puede constituirse en base para el desarrollo (y, agregaría yo, para el Estado de Derecho)” (Richards, 2005: 35).

Ahora bien, este modelo de Estado Depredador entra en contradicción con el agotamiento de la extracción de rentas y la nueva problemática social de Paraguay: el escenario pos-1989 se caracterizó por un agobiante deterioro del panorama económico nacional, la degradación de la seguridad y de la protección social, el incremento de la desigualdad y de la pobreza, bien como un masivo flujo de emigrantes. Por otra parte, la revuelta popular callejera tras el asesinato del Vicepresidente Argaña, en marzo de 1999, y su feroz respuesta oficial, causando la muerte de más de una decena de personas, así como las crecientes demandas campesinas por mayor acceso a la tierra y a la seguridad legal de la tenencia de la misma, evidenciaron el creciente protagonismo de la sociedad civil paraguaya y la falta de legitimidad del sistema político. Este panorama sombrío sobre la transición democrática paraguaya no debe llevarnos, sin embargo, a pensar que Paraguay es un Estado que no cuenta con garantías constitucionales ni con instituciones cuyo objetivo sea la tutela de los derechos elementales. En todo caso, la descripción sobre el modelo estatal y las particularidades de la transición democrática funcionan como un marco de inteligibilidad para comprender el desigual desarrollo de estos instrumentos en comparación con otros países de la región. Por otra parte, es el momento para introducir una segunda hipótesis sobre la significación de las luchas y demandas sociales en el paraguay de la transición democrática y su relación con la problemática de la discriminación. Sostendremos que, en gran medida, los conflictos sociales que comienzan a emerger con el agotamiento del modelo del estado depredador, encuentran su legitimación en procesos y luchas históricas que se constituyeron paralelamente y en tensión con ese modelo autoritario y que en muchos casos tuvieron como saldo la institucionalización de alguna forma de tutela de los derechos por parte de ese mismo estado autoritario. Ahora bien, a diferencia de otros países, lejos de ser el resultado de un quiebre del modelo autoritario y la ampliación ciudadana, la existencia de estas instancias institucionales se explica más por la configuración histórica de lucha de los movimientos sociales al interior del régimen autoritario. A continuación, realizaremos un recorrido histórico de tres ejes significativos que se constituyeron a la vez en resistencias al modelo autoritario y bases para la eventual institucionalización de algún tipo de política antidiscriminatoria. a. Los Pueblos Indígenas: entre el genocidio y la asimilación burocrática Paraguay es habitado por 17 grupos étnicos que pertenecen a cinco familias lingüísticas - Tupí Guaraní, Lengua Enxet-Maskoy, Mataguayo, Zamuco y Guaicurú - siendo la más numerosa la primera de ellas. Pese a que se identifica apenas 1,2% del total de la pobla109 En gran medida, las raíces de este proceso deben rastrearse en el resultado de la guerra de la “Triple Alianza”, luego de la cual la tierra y las estancias del Estado paraguayo fueron vendidas a ocho consorcios privados extranjeros, en su mayoría de capitales anglo-argentinos, que juntos se adueñaron de cerca de un tercio del territorio paraguayo, dando origen a latifundios y enclaves agroexportadores. Los intentos posteriores de reforma agraria tuvieron resultados insignificantes: en 1921 sólo 6% de los habitantes tenia título de sus propiedades, mientras 163 latifundios respondían por 15 millones de Has. de tierras cultivables de un total de 32 millones censadas (M. Rivarola, 1993). Terminada la guerra con Bolivia, el Estado paraguayo no había logrado instalar casi ninguna continuidad básica en la trayectoria histórica del país. Por otro lado, la victoria bélica fortaleció el militarismo y la autonomía institucional de las Fuerzas Armadas. Con el prestigio en alza e inspirado en el fascismo europeo, el ejercito se afianza para disputar un espacio más grande en el escenario político nacional, manteniéndose en el poder por medio de los gobiernos del Cnel. Rafael Franco (1936-7), Gral. José Félix Estigarribia (1939-40) y Gral. Higinio Morínigo. (Citas) Los sucesivos gobiernos militares derogan la Constitución de 1870, clausuran el Parlamento, prohíben los partidos políticos y sindicatos, reprimen la oposición y cooptan diversos movimientos sociales con prácticas clientelistas.

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ción del país como población indígena, la cultura y la población paraguaya tiene fuertes aportes de la cultura indígena: es el único país oficialmente bilingüe de América del Sur, siendo el guaraní hablado por cerca de 90% de la población del país. Sin embargo, el rico legado de los pueblos indígenas a la cultura y a la identidad paraguaya no mantiene correspondencia con la situación socioeconómica en la que se encuentran los cerca de 85.000 indígenas paraguayos. Datos del Banco Mundial (2003) apuntan que el 95% de la población indígena se encuentra por debajo de la línea de pobreza y bajo constante amenaza de sus medios de subsistencia. Durante la dictadura de Stroessner, la relación entre el régimen y los pueblos indígenas se caracterizó por una serie de relaciones de dependencia que permitían el acceso de la población a los funcionarios y a los recursos del Estado. Por otro lado, el Estado obstaculizó los medios y dispuso incentivos para que los diversos grupos étnicos se unieran en acciones comunes a través de una combinación de represión y cooptación. Sintomáticamente, la política indigenista fue manejada en ese período desde el Ministerio de la Defensa, primero a partir del Departamento de Asuntos Indígenas (DAI), pasando después a estar a cargo del Instituto Nacional del Indígena (INDI). Sobre la forma de funcionamiento de estas instituciones, Reed (2005) comenta que cada mañana los indígenas se juntaban en frente del gabinete del ministro a fin de presentar sus peticiones. La mayoría de ellas recibía el visto bueno del titular y, como contrapartida, se extendían relaciones clientelares de dependencia, donde los “favores” eran pagados con la extracción de madera y la captura de tierras. La contracara de esa política de cooptación burocrática terminó siendo la lenta y silenciosa fusión de población indígena a la población campesina. A su vez, el brutal incremento de la concentración de las tierras en menos de unos pocos latifundistas, arrojó como resultado un verdadero genocidio de las comunidades indígenas, que encontraron una articulación en la resistencia de la mano del “Proyecto Marandú”, un interesante movimiento nacional, que, con alianzas internacionales, comenzó a trabajar de modo más activo temas de primera orden sobre la problemática indígena, como lo son la tierra, la salud y la educación de las poblaciones. Como resultado de esta doble presión nacional e internacional, Stroessner se vio obligado a conceder un status especial a las comunidades indígenas, posibilitándoles, por ejemplo, organizarse políticamente a un nivel no permitido ni a los campesinos ni a los obreros. De esta manera, las políticas públicas asumían, con contradicciones fuertes, la agenda de los derechos culturales y políticos de las comunidades indígenas. La creación del INDI, en sus aspectos formales, representó un significativo avance en este sentido, ya que estableció consejos ciudadanos, compuestos por misioneros, indígenas e indigenistas, para aconsejar y supervisar el nuevo ente. Además, el INDI pasó ser responsable por la identificación de las comunidades indígenas y el reconocimiento legal de las tierras indígenas. La Ley 9047/1981 estableció el estatuto de las comunidades indígenas, definiendo el dominio comunal de la tierra y garantizando el derecho de otorgar títulos directamente a los pueblos indígenas. Pero la legislación de avanzada chocó con la inexistencia de fondos para la compra de tierras y con el poco interés de los militares del Ministerio de Defensa en cambiar la situación imperante. Los indígenas nunca representaron una real amenaza al régimen y, la ausencia de una perspectiva que pudiera incluirlos en una alternativa real de poder, hizo que pronto terminaran siendo integrados en el “juego clientelista”. El fin de la dictadura de Stroessner y la llegada de Rodríguez al poder fue acompañado de la aprobación de la Ley 43/89, que prohibía la venta de tierras bajo reivindicaciones legales de comunidades indígenas. Otro avance importante fue el reconocimiento explícito los derechos y la existencia de los indígenas en la Constitución democrática de 1992, que tutelaba su existencia como grupos cultural y socialmente distintos, buscando preservar sus instituciones socioeconómicas y culturales, y excluyéndolos del servicio militar y de los trabajos públicos. A lo largo de la presidencia de Rodríguez, el INDI pasó a tener la primera administración civil de la institución. Pese a que se incrementó drásticamente el presupuesto del organismo durante la transición, los fondos nunca fueron liberados de los presupuestos de la nación (Diálogo, 38, 1990). Asimismo, se aun en contra de la normativa, numerosos funcionarios del INDI pasaron a negociar “compromisos” ilegítimos, defendiendo grandes latifundistas en contra de los reclamos de las comunidades indígenas (Diálogo, numero 35-1989, 36-1990, 37-1990). A lo largo del actual periodo pos-1993, con elecciones libres y directas, aparecieron nuevos problemas en la relación del Estado paraguayo con las comunidades indígenas: las relaciones de patronazgo, mecanismo tradicional de protección, fueron suplantadas por nuevas instituciones representativas. Los caudillos pasaron a ser sustituidos por representantes electos. Con eso, los indígenas fueron obligados a luchar por su representación frente a los variados intereses del medio rural (campesinos, hacendados, empresas madereras y agroindustrias), en un escenario donde, debido a un su menor crecimiento poblacional, se redujo su peso en el total del electorado rural. En paralelo, el fortalecimiento del movimiento campesino durante el periodo democrático, antes que un aliado, ha pasado a ser visto como un competidor más frente a las estructuras de asignación de favores del Partido Colorado. Paralelamente a estos avances contradictorios en materia cultural y política, persisten los reclamos territoriales. Según el informe elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2001), entre 1994-1998, de un total de 47 reclamos territoriales, apenas 19 habían sido resueltos. Entre ellos, apenas en un caso el dominio está en nombre de la respectiva comunidad, mientras que los 18 restantes se encuentran a nombre del INDI. Vale registrar también que en muchos de esos casos el Estado ha pagado precios muy superiores a los de mercado por las tierras desapropiadas, afectando así la eficiencia de la asignación de los escasos recursos del INDI. Sin embargo, tal como lo ha señalado Lehner (2003), el reclamo territorial de los pueblos originarios implica el derecho de vivir su propia cultura en su propio territorio. Por lo tanto, su meta no es la integración a la sociedad nacional con iguales derechos como los

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demás, sino el reconocimiento y el apoyo a su diversidad por parte de la sociedad nacional. Se trata del caso de un reclamo que podría relacionarse con el caso de las minorías nacionales y sus demandas de autogobierno, tal como las describe Kymlicka110. Por ende, retomando a Lehner, cabe afirmar que el reclamo de los indígenas de ser “iguales en derechos” puede estar directamente contrapuesto al derecho de la mayoría no indígena. En particular, el autor reconoce dos casos de esta contraposición: i) el derecho de los pueblos indígenas a la propiedad comunitaria de los territorios ancestrales que muchos/as no-indígenas consideran como una violación del principio de igualdad ante la ley; y ii) el derecho a la educación formal, que, sin embargo, puede ser una imposición discriminatoria para los pueblos indígenas por su contenido y estructuración alienante y etnocida, y que, de hecho, es rechazado todavía por muchas comunidades de los mbyáguaraní (Lehner, 2003:48) Asimismo, las comunidades indígenas en Paraguay están atravesadas por un conjunto de relaciones de exclusión que atañen a otro tipo de derechos. El informe elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos también apunta que el analfabetismo entre los indígenas llega a 64% y que entre los pocos docentes de educación indígena, apenas 6% tiene algún titulo. La asistencia médica a los indígenas se resume a una clínica del INDI ubicada en Asunción que cuenta con escasos recursos, evidente falta de personas, equipamiento y medicamentos adecuados. En definitiva, las políticas gubernamentales siguen siendo extremamente discriminatorias, explicitando la urgente necesidad de medidas justas, equitativas y efectivas hacia la protección de los derechos de los grupos indígenas, buscando así afrontar a esta cita pendiente con la propia historia del país. En general, según Lehner (2003) “no existe una política indigenista del Estado paraguayo acorde con la Constitución Nacional”, y, citando al propio Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) señala que “De no solucionarse las causas citadas a continuación, tendrá como consecuencia directa e inmediata la paulatina desintegración social, pudiendo llegarse al etnocidio de algunos pueblos indígenas”111. Cumplir con el reciente voto favorable a la “Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas” de 2007, estableciendo metas y marcos concretos de acción, puede servir como un gran puntapié inicial. b. El Idioma Guaraní: la paradoja entre identidad y discriminación. Entre las particularidades que se observan en la sociedad paraguaya, en comparación con los demás países del MERCOSUR, está el hecho de que en este país un idioma indígena está en la boca de una sociedad no indígena. Según datos del Censo de Población y Vivienda del año 2002, de la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC, 2003), el idioma usualmente hablado en los hogares es el guaraní, con 59,2%. En el 35,7% de los hogares el idioma predominante es el castellano, mientras que el peso porcentual de los hogares que hablan otros idiomas es de aproximadamente 5%112. Comprender la historia de las lenguas supone rastrear en la historia de los pueblos, de sus soberanías y de sus dependencias. Con Meliá (2003), podemos considerar la práctica del unilingüismo113 contra el monolingüismo originario como una estrategia promovida por los Estados, aunque en muchos de los pasos del proceso no aparezca visiblemente la actuación del Estado. En este sentido, el caso de la lengua guaraní en el Paraguay es suficientemente ilustrativo, porque en él se confunden, como veremos, en proporciones paradójicas ambas tendencias. Según Meliá (1997), más allá de sus ventajas poéticas, el guaraní es la principal fuerza unificadora de la nación. El guaraní “corresponde todavía a una forma de vida que yo caracterizaría como una vida indígena vivida por una sociedad nacional, la paraguaya”114. Sin embargo, esta realidad no debe ocultar el hecho de que la historia lingüística del Paraguay ha sido marcada por épocas de desprecio manifiesto o de exaltación declamatoria a favor de una u otra lengua. A lo largo del periodo colonial, el guaraní fue la lengua coloquial en la casa y en la calle. Los intentos de abolirlo por parte de la corona española fueron intermitentes, casi irrelevantes y poco efectivos. Después de la Independencia (1811) y durante todo el siglo XIX

110 Will Kymlicka (1996) construye un conjunto de distinciones al interior de la categoría de “pluralismo cultural” para diferenciar tres situaciones: las de las minorías nacionales (sociedades distintas y potencialmente autogobernadas integradas a un mismo estado), los grupos étnicos o inmigrantes (han abandonado su comunidad nacional para incorporarse a otra sociedad) y los nuevos movimientos sociales (grupos que han sido marginados dentro de su propia sociedad nacional o su grupo étnico, como el caso de las mujeres, los gays, los discapacitados y otros). La clave de su planteo será que en los dos primeros casos, que comparten su condición de minorías culturales, se registran reclamos de derechos especiales – de autogobierno, poliétnicos y de representación – que se justifican por la condición de minoría de esos grupos, por lo que no son universalizables por definición. 111 Entre las principales causas señaladas por Lehner del Informe (INDI, 2002) se destacan: I) insuficiente acceso a tierras en cantidad y calidad suficientes; II) degradación y explotación indiscriminada del hábitat natural; III) falta de garantías y acciones legales ante la invasión de tierras indígenas por parte de “campesinos sin tierras”; IV) alto grado de desnutrición a causa de una situación económica que no permite satisfacer las necesidades diarias de alimentación (insuficiente producción de rubros para el autoconsumo); V) falta de asistencia y capacitación sanitarias adecuadas; VI) falta de programas de educación formal adaptados a las peculiaridades culturales de cada pueblo indígena. 112 Al analizar la distribución del uso del idioma entre los hogares urbanos y los rurales podemos notar algunas variaciones: mientras que el sector urbano predomina el castellano, con 54,7%, contra 42,9% que utilizan el guaraní, en el sector rural, el castellano es ampliamente suplantado por el guaraní, con 8,4% e 82,7%, respectivamente. 113 Melía distingue de esta forma el monolingüismo del unilingüismo: “monolingüismo es la lealtad hacia una lengua como propia, diferenciada, tradicional e histórica, que sin embargo se abre hacia el aprendizaje y uso de segundas y terceras lenguas, dada la conveniencia de comunicarse con otros pueblos y comunidades; lo propio no excluye lo propio ni rechaza lo diferente. El unilingüismo es la declaración de la unicidad de lengua y la proclamación de una lengua como apta y suficiente para todos los actos comunicativos.” (2003: 41) 114 Sin embargo, Meliá advierte sobre las relaciones de imposición que también mediaron al interior de las lenguas indígenas: “en el Paraguay se desconoce también que el guaraní se ha convertido a su vez en lingüicida, al presionar sobre otras lenguas del Chaco paraguayo, como el guaná, sobre todo cuando gran parte de ese pueblo se localizó, por razones de trabajo, alrededor de la fábrica de cemento, en Vallemí (Concepción); como varios pueblos de la familia lengua-maskoy, atraídos que fueron hacia las fábricas de tanino del Alto Paraguay; y aun otros, que al convivir con paraguayos en estancias y puestos de trabajo, terminaron por substituir su lengua, aunque no siempre su cultura, por el guaraní ambiental” (2003: 41).

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el habla del Paraguay fue el guaraní. Testimonios de viajeros extranjeros que visitaron el país durante este período lo comprueba:
“Los hombres hablan poco y con cierta resistencia el español. Las mujeres lo hablan escasamente. El español ha sido sustituido casi completamente por el guaraní (Robertson, 1848, citado por Melià 1992:160).

Tras la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870), la “sociedad de las mujeres” que sobrevive a la guerra mantiene su lengua propia, siendo capaz de reproducirla a las nuevas generaciones. Sin embargo, las fuerzas de ocupación aliadas y los posteriores gobiernos liberales implementan abiertamente una política unilingüista contra el guaraní, excluyéndolo de las escuelas y de los documentos oficiales. El guaraní es visto como un problema para el desarrollo del Paraguay moderno: el castellano es la civilización contra la barbarie del guaraní (Melià, 1992), identificado con el atraso y la figura de Solano López. En sus memorias, Ramón Indalecio Cardozo (1873-1943), considerado uno de los más importantes pedagogos del Paraguay, contaba, sobre el uso del guaraní en la época de su educación primaria:
“La palmatória continuava exercendo seu senhorio. [...] Como instrumento de disciplina se usava uns vales de madeira, porém o vale não era de abono mas de castigo para aquele em cujo poder se encontrasse. Era para perseguir aos que falassem em guarani, que estava proibido termi-nantemente. Se alguém estava de posse do sinistro valezinho e ouvia seu companheiro falar em guarani, no ato passava o vale para ele. Deste modo, o possuidor do indesejável adminículo se convertia em espião de seus companheiros e amigos do doce idioma nativo para obsequiá-lo com o presente. O professor inspecionava a turma e castigava o porta-dor. (Cardozo, 1991: 9)”.

Con la Guerra del Chaco (1932-1935) se resaltan los bríos nacionalistas, y el guaraní pasa a ver promovido como expresión de lo nacional y propio, sin constituirse como una política pública propiamente dicha. Durante la dictadura de Alfredo Stroessner, la Constitución de 1967, en su artículo 5º pasa a declarar el guaraní como idioma nacional, pero no oficial. A lo largo del período, se inician programas bilingües de educación, pero que mal pueden ocultar su voluntad de transición: iniciarse en el guaraní para adquirir con mayor facilidad el español. Finalmente, con la democracia, la Constitución de 1992 pasa a declarar, en su artículo 140, que “El Paraguay es un país pluricultural y bilingüe. Son idiomas oficiales el castellano y el guaraní. La ley establecerá las modalidades de utilización de uno y otro.” Cabe notar que pese a la declarada oficialidad del idioma, no se establece claramente su uso, algo fundamental para la vigencia de cualquier lengua. En cuanto eso, mientras la gran mayoría de los funcionarios del Estado paraguayo habla fluidamente ambos idiomas, los poderes del Estado continúan la política del unilingüismo oficial. Todos los documentos públicos, incluyendo la Constitución, los procedimientos legales, los contratos y los signos de las calles, bien como la casi totalidad de los medios de comunicación, están escritos en español. Las oficinas públicas y la legislatura conducen sus asuntos en este idioma. Por otro lado, la mayoría de las relaciones personales, los cantos y los entretenimientos, se expresan en guaraní, tanto por los grupos monolingües como por los bilingües. Esto contribuyó a confinar esta lengua a la esfera privada y a realzar su simbolismo como “el corazón de la nación”. La Reforma Educativa iniciada en 1994 (MEC, 2004) llevó el guaraní a las escuelas y junto con ello introdujo una problemática de contenido y enseñanza, en el marco de una nueva política desde el estado basada ahora en el bilingüismo, no exenta de contradicciones y críticas. En primer lugar, el desarrollo del guaraní se caracteriza por la producción oral, más que por la escrita. Además, no existe un consenso amplio sobre cuál es el guaraní correcto, ya que en contraposición a lo aceptado como lengua, que es sistema y norma, el guaraní paraguayo no encuentra por ahora una estructura y unos modelos a los que pueden referirse con seguridad y a gusto. Como lengua oral, el guaraní parece haber desembocado en un estado de lengua perfectamente adecuada para la comunicación oral por su adaptación al contexto socio-cultural, flexibilidad, riqueza expresiva y creatividad (Melià, 1992: 179). Como lengua escrita, la ortografía del idioma está ampliamente consensuada entre sus escritores, pero el Estado se presenta ajeno a la cuestión, alentando cuestionamientos sobre ese tema ya cerrado. No faltan buenas gramáticas y diccionarios en guaraní, pero la misma negligencia estatal imposibilita la ampliación de su léxico y la normalización de su terminología. Sumado a la falta de la enseñanza de la gramática del idioma en las clases, la baja capacitación de los maestros, bien como la pobre calidad de los textos didácticos, muchas veces traducciones literales, castellano con palabras guaraníes, lleva a que tampoco se entienda el castellano. El resultado fue un “guaraní transgénico”, que nada tiene que ver con el guaraní de la casa, de la calle, el guaraní real. Por otra parte, existen críticas fundadas que se dirigen al corazón de la estrategia bilingüista y su impacto en una sociedad como la paraguaya en la que la diferencia de lengua expresa y reproduce una profunda fractura social. En estas situaciones, el bilingüismo está lejos de ser sustitutivo para la lengua española, sino que significa una adición, en el mejor de los casos para los hispano-parlantes; pero para los grupos en desventaja estructural, el bilingüismo sí funciona, paradójicamente, como una estrategia de sustitución de su lengua. El resultado de estas políticas es lo que se denomina un “bilingüismo de desigualdad”, que desvaloriza a la lengua originaria, asociada a un mundo económico y social inferior. Es decir, al postular la igualdad de condiciones de dos lenguas desconociendo las desigualdades estructurales de las poblaciones que las hablan, el bilingüismo tiene como resultado una política que en los hechos es unilingüista. En definitiva, para Meliá, “en el caso del Paraguay es el bilingüismo como programa la más seria amenaza para las lenguas que aquí se hablan” (2003:43).

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Más allá de toda esta discusión, se siguen gestando dos sociedades al interior de Paraguay, donde el uso exclusivo de una sola lengua por ciertos sectores los va impermeabilizando hacia la otra parte del país. De esa manera se va gestando un sistema de desigualdades basado en el idioma elegido para comunicarse. Así, los usos del lenguaje confirman las desigualdades del orden social paraguayo: vínculos horizontales se dan entre iguales o cuando hay lazos de afectividad-solidaridad; la verticalidad es notada entre personas en posiciones desiguales o en relaciones marcadas por la indiferencia-lejanía. Así, el hablar se transforma en ubicarse en su lugar, reafirmando el sistema desigual y estratificado que caracteriza el orden social paraguayo. Por parte, las políticas del Estado paraguayo han sido por lo menos ambivalentes: al no sentar las bases para la plena oficialidad del guaraní, se van ampliando las brechas socioeconómicas entre los hispano y los guaraní hablantes. A la gran mayoría de la población, que tiene como lengua materna al guaraní, se le amplia los obstáculos para el aprendizaje del castellano, y, a través de éste, no sólo el acceso a la esfera pública sino también a los medios para adquirir una preparación técnica y académica capaces de ayudar a competir en el mercado internacional. Conforme destaca Meliá (2005: 89), “en el Paraguay el guaraní (...) es motivo de vergüenza por el campesinado pobre, que ve en él las causas de su pobreza. Esta realidad se expresa con cierta violencia, y no sin razón, frente a las modalidades de escuela en guaraní. Los/as bilingües unilingüistas les tratamos como ignorantes y sin visión, cuando en realidad la ideología ambiental les repite hasta la saciedad que tan alabada lengua guaraní no tiene ningún porvenir. Esto no se publica, pero se dice en los más variados tonos en los círculos del poder”. En estas condiciones, sigue a la espera la aprobación e implementación de una ley de política lingüística en el Paraguay basada en el principio de “lengua propia” presente en la Declaración Universal de Derechos Lingüísticos propuesta por la Conferencia Mundial de Derechos Lingüísticos, reunidas en Barcelona, España, en 1996. c. La lucha de las organizaciones de feministas. Resistencias, conquistas y cooptaciones. No hace falta una investigación exhaustiva para vislumbrar cómo el dispositivo de dominación social conocido como patriarcado está presente en la realidad del Paraguay. Al respecto, insistiremos en que la constitución de un sistema de organización del trabajo y de la producción basado en la propiedad estatal y misionera, en el prestigio social y en el rol excesivamente discrecional del Estado, como en la estructuración de un escenario de relaciones sociales rígidas y de instituciones de pertenencia vinculadas a una jerarquía señorial y de sangre, formaron fuerzas que inhibieron la innovación económica, la maduración política y la movilidad social. Desde este punto de vista, la lógica colonial –no sólo en Paraguay- elevó las barreras a la experimentación y congeló los procesos de aprendizaje institucional. Frutos de esta fusión son los comportamientos patriarcales al interior de las familias, que en alguna medida ya venían insinuados por la división de roles al interior de las familias de cazadores-recolectores, pero fueron llevados al límite al adoptarse las instituciones belicosas y fronterizas que caracterizaron el ethos conquistador peninsular. Las pautas sociales discriminatorias contra la mujer tienen raíces profundas en esta fusión, pero normalmente son ignoradas por los que idealizan el pasado más pretérito. Sin embargo, esta situación no debe ocultar la rica historia en organización y lucha llevada adelante por las mujeres paraguayas, especialmente desde fines del s. XIX y comienzos del s. XX115. En efecto, desde 1902, cuando Ramona Ferreira fue nombrada directora del periódico La Voz del Siglo, la participación de la mujer en los puestos de toma de decisiones, comienza a ser una bandera y reivindicación de las mujeres paraguayas. Una primera etapa de lucha de las organizaciones de mujeres en paraguay está claramente enmarcada en el feminismo y sus reivindicaciones son sufragistas. Al respecto, C. Soto afirma que
“El sufragismo como corriente internacional de organización de las mujeres para la conquista del derecho a la participación tuvo, luego de pocos años, sus primeras manifestaciones en el Paraguay. Serafina Dávalos, la primera egresada universitaria, abogada y feminista del país, escribió su tesis doctoral Humanismo en 1907, donde hacía un alegato en defensa del sufragio femenino y la educación de las mujeres” (Soto, C. y otros, 2004: 151)

Durante este primer período sufragista, aparecen las primeras organizaciones de mujeres (ver cuadro), que se desarrollaron, con intermitencias, durante cuatro décadas, sosteniendo su acción aun bajo el clima represivo de Stroessner. El resultado de estas luchas fue la aprobación de los derechos civiles del as mujeres (Ley 236 de 1954) y de los derechos políticos de las mujeres (Ley 704 de 1961). Así, Paraguay fue el último país en América Latina en aprobar el voto femenino, con lo que se cerró una etapa de la lucha de las mujeres paraguayas.

115 Por supuesto, existen antecedentes que no constituyen la expresión de un movimiento de mujeres que dirige su acción a revertir las condiciones de desigualdad. Al respecto, Clyde Soto ha señalada, en un artículo colectivo, que “la participación de una mujer en la preparación de la revolución independentista de 1811, Juana María de Lara, es recordada frecuentemente como un hito de la presencia femenina en la historia nacional. De la misma manera, la Asamblea de Mujeres que en 1867, en plena Guerra contra la Triple Alianza, decidió hacer una donación colectiva de joyas para ayudar a sufragar los gastos de la guerra, es conmemorada como un hecho de gran relevancia entre los aportes femeninos al país. De hecho, ha servido de base para el establecimiento del Día de la Mujer Paraguaya. Pero estos acontecimientos, si bien notables y aunque puedan consignarse como antecedentes, no dan inicio a procesos de ruptura de la exclusión de las mujeres como actoras de la vida pública” Soto, C. y otros (2004).

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“Con esto concluyó una etapa del movimiento de mujeres, vinculado al sufragismo, y a partir de entonces la tradición organizativa femenina fue cortada e interrumpida durante casi dos décadas, las del 60 y 70, luego de las cuales el feminismo resurgió casi sin memoria (…) Durante un largo lapso, mujeres que activaban en partidos políticos y movimientos sociales tuvieron actuaciones a favor de la democracia y en contra del autoritarismo y la represión dictatorial, pero en general sin vincular estas demandas con el acceso de las mujeres como colectivo en la vida pública” (Soto, C., 2004: 153)

El proceso dictatorial comandado por el Partido Colorado desde 1947 limitó el rol de las organizaciones feministas durante décadas e incluso la primera organización de lucha por una igualdad legal de las mujeres, la Liga Paraguaya Pro Derechos de la Mujer, luego de haber logrado la sanción de las leyes de igualdad civil y política, se desactivó y comenzó un proceso de asimilación a las estructuras estatales. Marcha el proceso de transición del país Los avances más importantes, desde esta fecha, pueden ilustrarse en el siguiente cuadro: El resurgimiento de las protestas sociales desde mediados de los ’80 -luego de dos décadas de silenciamiento, cooptación y represión de las distintas formas de organización autónoma de la sociedad frente a la dictadura-, fue el marco de la aparición en Paraguay de activistas feministas vinculadas con la corriente internacional del denominado “feminismo de la segunda ola”, que había nacido en los Estados Unidos y en Europa a mediados de los ’60. El punto de partida que proyectó a las mujeres paraguayas, definidas como un colectivo social con demandas y posturas propias en esta segunda etapa, puede rastrearse en la convocatoria de 1987 de mujeres de distintos sectores sociales se reunieron para analizar los contenidos discriminatorios del código Civil Paraguayo y elaboraron propuestas que tomaron forma en un anteproyecto de modificación parcial de este cuerpo legal bajo el lema “Por nuestra igualdad ante la ley”. En 1988 el grupo se formalizó bajo el nombre de Coordinación de Mujeres del Paraguay (CMP) y decidió pedir al Parlamento la derogación de las leyes discriminatorias y el cumplimiento de la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), de las Naciones Unidas, pero su aprobación se logró recién en 1992. En ese tiempo también fueron creadas la Red de Mujeres Educadoras Populares y la Multisectorial de Mujeres del Paraguay, esta última con una destacada actuación para la creación de la Secretaría de la Mujer.

Principales hitos del movimiento feminista paraguayo
1910 1918 1919 1920 1936 1951 1954 1961 1985 1988 1992 2000 Elaboración propia Sarafina Dávalos es nombrada la primera mujer en el Superior Tribunal de Justicia Primera huelga protagonizada por mujeres, en el Mercado Central de Asunción, dirigida por el Sindicato de las Trabajadoras de este Mercado, el primero enfocado en género La primera ley de igualdad entre género es presentada en el Parlamento paraguayo Se crea el Centro Feminista Paraguayo, para luchar por el sufragio femenino Se forma la Unión Femenina del Paraguay, organización multipartidaria y pacifista Se crea la Liga Paraguaya Pro Derechos de la Mujer, primera organización de lucha por una igualdad legal Se aprueba la primera ley de los derechos civiles de las mujeres, la ley 236 Se aprueba la ley 704, que garantiza el derecho político de las mujeres Se crea la Coordinación de Mujeres Campesinas del Movimiento Campesino Paraguayo. Se crea la Coordinación de Mujeres de Paraguay, que congrega varias organizaciones de lucha en cuestiones de género Creación de la Secretaria de la Mujer de la Presidencia de la República Se aprueba la ley contra la violencia doméstica

A su vez, en esta etapa, debe destacarse el apoyo de organismos internacionales a la acción de las organizaciones de mujeres paraguayas, para lo cual resultó clave la acción a través de la CEDAW (Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, incorporada como instrumento en la constitución paraguaya), que colaboró activamente en la elaboración del anteproyecto de

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Modificación Penal del Código Civil (1987), la organización del Primer Encuentro Nacional de Mujeres. El proyecto final, redactado por la gran jurista y feminista paraguaya Mercedes Sandoval, incorporó formulaciones de la Convención. En la misma línea de acción, en 1990 la Coordinación de Mujeres del Paraguay (CMP) volvió a utilizar el instrumento de la CEDAW para denunciar, mediante una carta de la Coordinación de Mujeres del Paraguay a Chafika Sellami-Meslem, 6 de diciembre de 1990: “que el Gobierno no ha cumplido con el requisito de la presentación del informe un año después de la ratificación del instrumento ni ha presentado ninguna otra información hasta la fecha” (CDE, 1990: 68) A partir de esta denuncia, el gobierno toma la iniciativa para realizar un informe propio, y para esto insta a las integrantes del CMP – Line Barreiro y Graziella Corvalán – a realizarlo. El creciente protagonismo de las mujeres se profundiza en el año 1992 cuando la Multisectorial de Mujeres de Paraguay, impulsa la creación de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia “con el objeto de impulsar el protagonismo y la participación de la Mujer en el ámbito de la vida política, cultural, familiar, labora y social, conforme a la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación de la Mujer, ratificada por el Paraguay en noviembre de 1986”. (Multisectorial de Mujeres del Paraguay y Coordinación de Mujeres del Paraguay, 1991: 70) Sin embargo, estos avances, aunque valiosos, deben ser evaluados en relación a los gigantescos retrasos que se registran en otros campos en relación a la igualdad entre varones y mujeres. Para avanzar algunos ejes que retomaremos más adelante, cabe destacar que: 1) El mundo laboral en Paraguay tampoco está exento de relaciones de desigualdad hacia las mujeres: la discrepancia de salarios entre hombres y mujeres, como también las trabas en la estratificación jerárquica dentro de la empresa privada son denominadores comunes. 2) La escasa participación de mujeres en la Legislatura se puso en evidencia cuando Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) en 2006 manifestó que del total de las bancas, solo un 10% eran ocupadas por mujeres. IV. Estado de las políticas públicas antidiscriminatorias en Paraguay Como hemos visto en la última sección, la participación ciudadana y la incidencia social en las políticas públicas se enfrenta a un doble juego de oportunidades y de limitaciones por parte del Estado paraguayo - como espacio de apertura de ofertas de participación-, y por parte de las organizaciones - como instancias donde se articulan intereses, se establecen demandas y se realizan acciones orientadas a influir en las decisiones y en el curso de las actuaciones públicas. Asimismo, en las secciones anteriores exploramos: (i) cómo determinados elementos presentes en el entramado socio-cultural paraguayo –autoritaritarismo, ciudadanía restringida, conservadurismo y racismo-, funcionan como herencia cultural que condiciona la formulación de políticas; y (ii) cómo determinadas estructuras institucionales del estado tienen un peso propio frente a las demandas sociales. Es el momento propicio de combinar estas perspectivas a modo de reconstrucción de las piezas de una posible interpretación sobre el estado actual de las políticas antidiscriminatorias en paraguay. Concretamente, reafirmaremos la hipótesis esbozada al comienzo de este capítulo: la particularidad de la “problemática de la discriminación” en Paraguay responde, no sólo a la dinámica social y a las “cuestiones socialmente problematizadas” –como afirmaran Ozslak y O’Donnell, sino también (y muy significativamente), a las herencias culturales y estructuras institucionales del estado –como expresaran en su modelo Weir y Skocpol-. Hecha esta afirmación sobre una posible interpretación sobre el sentido en que se conformaron las políticas antidiscriminatorias en Paraguay, pasaremos a un repaso por sus principales características. a. Institucionalidad de políticas antidiscriminatorias El Estado de Paraguay - a vista de la CODEHUPY - acarrea un déficit en el cumplimiento de la obligación de disponer garantías de protección y tutela efectiva frente a cualquier forma de discriminación; así como también las leyes que contienen aspectos discriminadores
“la recepción en la legislación paraguaya de previsiones antidiscriminatorias ha sido insuficiente, y deja importantes claros de indefensión en áreas sumamente sensibles a la discriminación, como el acceso a la salud, la educación, la seguridad social o la vivienda, o frente a colectivos particularmente vulnerables a la exclusión y al no reconocimiento, como las minorías raciales o nacionales, las personas con opción sexual diferente a la norma heterosexual o las personas que conviven con el VIH”

Si bien reconocido constitucionalmente, el derecho a la no discriminación no está revestido de las herramientas legislativas eficaces para definir y tipificar la discriminación como un delito, y mucho menos disponer de sanciones reales. A su vez, el racismo, la xenofobia, así como también la intolerancia religiosa, y por razones de nacionalidad (como por ejemplo la situación de los brasiguayos) no se encuentran penalizados, pese a que el Estado paraguayo sea parte de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las

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Formas de Discriminación Racial. Al no existir las garantías institucionales que cumplan con la función de la protección de los derechos, se deja claramente vulnerado a vastos sectores de la población, que (no fortuitamente) son los sectores excluidos y marginados de la sociedad. Un común denominador en los países del cono sur. Estas prácticas incluso se dan en espacios del sector público (como el caso de los monolingües guaraníes), algo que denota el estado de gravedad de la realidad social paraguaya. Del mismo modo, la Constitución establece cuatro igualdades fundamentales, que el Estado garantizará a todos los habitantes: I) la igualdad para el acceso a la justicia, a cuyo efecto allanará los obstáculos que la impidiesen; II) la igualdad ante las leyes; III) la igualdad para el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad; y IV) la igualdad de oportunidades en la participación de los beneficios de la naturaleza, de los bienes materiales y de la cultura. Estas disposiciones no cuentan tampoco con una legislación reglamentaria específica ni con garantías de justiciabilidad y de sanción a su incumplimiento116. Por otra parte, también existe una gran distancia entre el reconocimiento constitucional a la acción afirmativa (art. 47 y 48) y la inexistencia de programas generales en relación a la discriminación. En contrapartida, existen programas y acciones destinados a grupos específicos, entre los que se destacan los vinculados con las personas discapacitadas117. De todas formas, no todo en legislación paraguaya es motivo de atención crítica: las garantías en materia de protección laboral (preferencia sindical, el embarazo de la mujer trabajadora y el derecho a igual salario por trabajo de igual valor), y principalmente en la rama de los derechos políticos, en donde se encuentra la igualdad en el sufragio, y propaganda electoral se muestran como grandes avances118. Todos éstos derechos, están revestidos del poder de sanción, con la participación activa del Poder Judicial en la escena, ordenando el cumplimiento de los derechos afectados. Como resultado de la carencia de una ley que reglamente el derecho con reconocimiento constitucional a la no-discriminación (aunque se han presentado varios proyectos en tratamiento), Paraguay tampoco cuenta con una institución especializada en la lucha contra la discriminación. En esta situación, en 2006 se creó un departamento administrativo de acciones contra toda forma de discriminación, que funciona en el ámbito de la Defensoría del Pueblo, con el objetivo de mediar en los conflictos y llevar adelante tareas de difusión sobre la problemática. De esta forma, la principal política pública antidiscriminatoria en Paraguay adopta el modelo garantista del ombudsman y lo adapta a las demandas antidiscriminatorias, combinando el principio de tutela de los derechos humanos con la atención a los grupos en situación de vulnerabilidad (Becerra Glover y Torres Romero, 2008: 64). Corresponde entonces desarrollar aquí algunas de las características del marco constitucional, legal e institucional que rigen el funcionamiento de la Defensoría del Pueblo, por ser la principal institución que concentra la acción antidiscriminatoria en Paraguay. La figura del Defensor del Pueblo119 tiene su lugar en la Constitución Nacional de 1992 en el Art. 276 en el capítulo “De otros

116 Este conjunto de características muestran el avance de inmensurable magnitud que representó la nueva constitución paraguaya de 1992. En palabras de Andrada, el nuevo texto “integra la efectiva y plena vigencia de los derechos humanos, e inclusive llega más lejos al reconocer un orden jurídico supranacional como instancia autónoma para el control de la aplicabilidad de los derechos humanos vigentes en el país, dando vigencia al derecho internacional de los derechos humanos” Además el texto incorpora el derecho a una ambiente saludable, defensa de los intereses difusos, derechos de las comunidades indígenas, derechos desconocidos en la anterior Carta Orgánica. Incluso se le agregan tres capítulos “De la vida y el ambiente”, “La Libertad” y “La Igualdad”. (Andrada, 2004: 37). 117 Como veremos, la temática de la discapacidad tiene un relativo desarrollo institucional -a partir de la creación del Instituto Nacional de Protección de las Personas Excepcionales en 1979-, o legal –a partir de la ley 122, de 1990, o la Ley 2479 del año 2004. También es destacar en esta misma área la iniciativa de la Defensoría del Pueblo para poner en marcha las propuestas de la Ley General de Educación sobre la temática. 118 Efectivamente, desde la recuperación de la democracia en 1992, se han aprobado importantes normas jurídicas que incorporan la perspectiva de género y la igualdad entre hombres y mujeres. Entre ellas están las modificaciones de los códigos: Civil (Ley Nº 1/92), garantizando la igualdad de derechos y obligaciones entre marido y mujer en el matrimonio y en el concubinato o unión de hecho, e iguala a hijas e hijos nacidos dentro o fuera del matrimonio; Laboral (en 1995) para establecer la igualdad y no discriminación de las mujeres en el trabajo (Ley Nº 496); Electoral, adoptando una medida de acción positiva que garantiza la participación femenina en listas de candidaturas para cargos electivos (Ley Nº 836); Penal (1997), incluyendo como delitos el acoso sexual y la violencia doméstica. Asimismo, se destacan: la creación del Código de la Niñez y la Adolescencia (Ley Nº 1.680) que establece la protección integral de niños y niñas; la Ley N° 1.600/00 Contra la violencia doméstica, el Estatuto Agrario (Ley Nº 1.863/02) y la Ley N° 2.263/03 que modifica el régimen de pensiones y jubilaciones del Instituto de Previsión Social (IPS). Estas leyes se suman a los tratados internacionales que tutelan los derechos de las mujeres, como la Convención de la Cedaw y su Protocolo Facultativo, la Convención de Belem do Parã, y el Protocolo de la Convención sobre los Derechos de los Niños relativo a la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de Niños en la Pornografía, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y en 2004 se promulgó la Ley N° 2.396 del Protocolo Adicional para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas. 119 A continuación, citamos los artículos de la Constitución Paraguaya que dan el marco normativo a la Defensoría del Pueblo: Artículo 276 – Del Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo es un comisionado parlamentario cuyas funciones son la defensa de los derechos humanos, la canalización de reclamos populares y la profesión de los intereses comunitarios. En ningún caso tendrá función judicial ni competencia ejecutiva. Artículo 277 – De la autonomía, el nombramiento y de la remoción. El Defensor del Pueblo gozará de autonomía e inamovilidad. Es nombrado por mayoría de dos tercios de la Cámara de Diputados, de una terna propuesta por el Senado, y durará cinco años en sus funciones, coincidentes con el período del Congreso. Podrá ser reelecto. Además, podrá ser removido por mal desempeño de sus funciones, con el procedimiento del juicio político establecido en esta Constitución. Artículo 278 – De los requisitos, de las incompatibilidades y de las inmunidades. El Defensor del Pueblo deberá reunir los mismos requisitos exigidos para los Diputados, y tiene las mismas incompatibilidades e inmunidades que las de los magistrados judiciales. Durante su mandato no podrá formar parte de ningún poder del Estado ni ejercer actividad político partidaria alguna. Artículo 279 – De los deberes y de las atribuciones. Son deberes y atribuciones del Defensor del Pueblo: 1. Recibir e investigar denuncias, quejas y reclamos contra violaciones de los derechos humanos y otros hechos que establecen esta Constitución y la ley. 2. Requerir de las autoridades en sus diversos niveles, incluyendo los de los órganos policiales

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organismos del Estado”, pero recién fue nombrado por primera vez en el año 2001, teniendo como primer objetivo el de indemnizar a las víctimas de la dictadura - correspondiente a la Ley Nº 838/96. Esta primera misión tiene interconexión directa con la necesidad de crear organismos que promocionan y defiendan los derechos tan duramente vulnerados en la historia de dictaduras del Paraguay (Flores Negri, 2004: 51). Sin embargo, a la hora de evaluar su desempeño, el propio Defensor del Pueblo, Dr. Páez Monges, declaraba en 2007, en una entrevista realizada en el marco de la siguiente investigación se refiere a las restricciones que encuentra éste órgano a la hora de funcionar de manera plena y eficaz frente a la considerable numerosidad de funciones que le fueron atribuidas, en los siguientes términos:
“La Defensoría del Pueblo es una institución a nivel constitucional, ha sido creada en 1992 tiene por objetivo la defensa de los derechos humanos y la canalización de las inquietudes populares y las protección de los intereses. Pero a pesar todo lo amplio que mencionamos tiene una limitación: No tenemos facultades ejecutivas ni judiciales, es decir tenemos que recurrir a la mediación, a la persuasión, a tratar de convencer a los actores los gobiernos y los ciudadanos trabajar por la vigencia de los derechos humanos120”

b. Institucionalidad y discriminación de género Párrafo aparte merece la institucionalización de las políticas de género en el Estado, cuyo desarrollo ha sido relativamente auspicioso: desde 1993 funciona la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República, organismo estatal del más alto rango que intenta desarrollar una perspectiva de género en las políticas públicas, y que ha implementado, entre 2003 y 2007, el II Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (PIO II). Por su parte, el Congreso Nacional cuenta con dos comisiones que tienen como objetivos transversalizar la perspectiva de género en las leyes y procurar la visualización de las desigualdades y discriminaciones que afectan a las mujeres: la Comisión de Equidad Social y Género de la Cámara de Diputados (creada en 2003), y la Comisión de Equidad, Género y Desarrollo Social de la Cámara de Senadores (creada en el año 2000). En diciembre de 2003 ambas comisiones firmaron un convenio Por la no discriminación con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (Unfpa) y el CDE para promover el debate acerca de la discriminación en Paraguay y elaborar un proyecto de ley al respecto. Durante este año se realizaron foros de consulta en las principales capitales departamentales con el fin de recoger las opiniones y sugerencias de la ciudadanía para los contenidos del proyecto de ley. Existen además oficinas de la mujer en varios ministerios, en las gobernaciones y en algunos municipios del interior del país, que tienen entre sus fines implementar políticas y programas que apunten a mejorar la situación de las mujeres en Paraguay. Sin embargo, a pesar de este desarrollo institucional, se han alzado críticas a la capacidad y amplitud de las políticas implementadas por estas instancias institucionales: “la Secretaría de la Mujer realiza una serie de actividades “en el marco de políticas compensatorias que pretenden llegar en forma directa a las víctimas de las desigualdades”, como por ejemplo el programa de fomento a las iniciativas de mujeres de áreas rurales que apoya proyectos productivos para familias de escasos recursos. Sin embargo, la Secretaría de la Mujer debería fortalecer su liderazgo y procurar “una mayor capacidad de articulación y empoderamiento frente a otros órganos del Estado, para coordinar políticas de género a ser implementadas por cada organismo” y cumplir así con los objetivos del PIO II, y no utilizar los pocos recursos asignados en la realización de muchas actividades y proyectos asistencialistas que benefician a pocas mujeres.” (González Vera y Martínez, 2004:118) Por otra parte, el Informe Sombra de la CEDAW (*) denuncia las siguientes situaciones de discriminación, que requieren la acción de las instancias institucionales del Estado: 1. Persisten altas tasas de mortalidad materna y escaso acceso a servicios de atención médica, siendo ésta una de las esferas de mayor inequidad en el Paraguay. El Estado paraguayo no ha derogado los artículos que criminalizan la práctica del aborto, una de las principales causas de muertes maternas. La penalización del aborto es discriminatoria, afecta la vida de las mujeres pobres y tiene un claro sesgo sexista. 2. En cuanto a la violencia doméstica contra la mujer, se ha constatado el aumento de las denuncias de violencia doméstica, pero persisten obstáculos que impiden que la Ley Nº 1.600 sea efectiva, y a las mujeres se las revictimiza al acudir al Centro de Salud, a la Policía o al Juzgado de Paz, instituciones establecidas por la ley para la realización de las denuncias. 3. Paraguay es uno de los países más desiguales del mundo, con la mitad de la población pobre y marcada feminización de la pobreza. Las mujeres paraguayas siguen teniendo empleos con salarios más bajos, como es el caso de las empleadas domésy los de seguridad en general, información para el mejor ejercicio de sus funciones, sin que pueda oponérsele reserva alguna. Podrá acceder a los sitios donde se denuncie la comisión de tales hechos. Es también de su competencia actuar de oficio; 3. Emitir censura pública por actos o comportamientos contrarios a los derechos humanos; 4. Informar anualmente de sus gestiones a las Cámaras del Congreso; 5. Elaborar y divulgar informes sobre la situación de los derechos humanos que, a su juicio, requieran pronta atención pública, y 6. los demás deberes y atribuciones que fije la ley. Artículo 280 – De la regulación de sus funciones. Las funciones del Defensor del Pueblo serán reguladas por la ley a fin de asegurar su eficacia, pudiendo nombrarse defensores departamentales o municipales. 120 La versión completa de la entrevista está disponible en www.inadi.gob.ar y en www.cepi.org.ar.

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ticas121. No existen políticas públicas que alienten el suministro de los servicios sociales de apoyo necesarios que permitan a los padres combinar las obligaciones familiares con las responsabilidades del trabajo y la participación en la vida pública. 4. El Estado Paraguayo no cuenta con políticas tendientes a modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres. A pesar de la reforma educativa en la educación escolar básica y en la educación media, persiste la discriminación de las mujeres campesinas, pobres y guaraní hablantes en el acceso y calidad de la educación. 5. Las mujeres rurales e indígenas enfrentan situaciones de mayor desigualdad e inequidad en todos los ámbitos. El Estado paraguayo carece de políticas públicas para promover el acceso de la mujer a la propiedad de la tierra, que garanticen su arraigo a través de la titulación de la propiedad, el crédito y el apoyo técnico. Ante el grave problema de la desigual distribución de la tierra, el Estado paraguayo ha implementado políticas represivas con desalojos violentos, donde las mujeres campesinas son víctimas de tratos crueles y discriminatorios. Finalmente, el siguiente cuadro ilustra la situación de desigualdad entre varones y mujeres en paraguay. MUJERES (%) VARONES (%) Población Horas trabajadas Dinero en propiedad Tierra en propiedad Crédito agrícola Pobres Analfabetos Desnutridos Infantes no escolarizados Puestos Parlamentarios Cargos de Ministro Puestos directivos de ámbito empresarial Elaboración: Clara Murguialday. Datos: PNUD, FAO, 2005 50 52 10 1 2 67 70 80 67 14 6 14 50 48 90 99 98 33 30 20 33 86 94 86

c. Otras discriminaciones en Paraguay A continuación, haremos un conciso y no exhaustivo recorrido por otros aspectos de la problemática de la discriminación en Paraguay, con el objetivo de mostrar la variedad de temas y situaciones conflictivas que esta problemática condensa: Migrantes La Constitución Nacional contiene 82 artículos relacionados con extranjeros o migrantes y sus derechos. No obstante, las condiciones de residencia de la mayoría de los migrantes en el país están sujetas a no pocas arbitrariedades debido a la confusa trama institucional y legal en que se ven atrapados. El régimen legal e institucional administrativo vigente se basa fundamentalmente en: i) la Constitución Nacional; ii) la competencia del Ministerio del Interior; iii) la competencia del Consejo Nacional de Coordinación Económica; iv) las funciones y organización de la Dirección General de Migraciones; v) las funciones complementarias de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y Trabajo; y
121 En relación a la situación de las trabajadoras domésticas, caben dos precisiones para poder dar a la problemática su verdadera dimensión: una vinculada a la gran proporción de la población comprendida por esta actividad y otra vinculada con el sector social que suele encontrar en esta actividad una salida laboral. En relación al primer aspecto, el 93% de quienes trabajan en el servicio doméstico son mujeres. Esto supone que el 6,9% de la PEA ocupada, y el 20,67% de la PEA femenina, se dedican a este trabajo. Un 57% de las empleadas domésticas tiene entre 15 y 29 años de edad, según datos del Censo 2002, lo que evidencia la juventud de las mujeres que se dedican a esta actividad. Por otra parte, en relación a las condiciones socioeducativa de las mujeres en esta actividad, los datos preliminares del Censo 2002 indican que más del 70% de quienes se dedican al empleo doméstico sólo tienen educación primaria o ninguna instrucción. Un escaso 24% de empleadas domésticas cursó el nivel secundario y apenas 1% tiene educación superior. (Datos proveídos por la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos, pertenecientes a la Encuesta Permanente de Hogares. 2002.)

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vi) las funciones complementarias de otros órganos del Estado, entre ellos la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, el Instituto de Bienestar Rural y la Secretaría de Repatriación de Connacionales. A su vez, los órganos estatales encargados de la aplicación de la normativa migratoria en distintos niveles se encuentran asignados a los Ministerios del Interior a través de la Dirección General de Migraciones, Justicia y Trabajo, Relaciones Exteriores y el Instituto de Bienestar Rural. A pesar de este relativo desarrollo institucional y normativo, Tomás Palau Viladesau, afirma que “La normativa vigente, en principio, cubre todos los aspectos y los temas de una regulación migratoria. En ella están contemplados, programáticamente, los objetivos, los propósitos, los lineamientos generales y las regulaciones de una política nacional migratoria. En la letra, es el Estado paraguayo el que orienta, conduce y administra el gobierno de las migraciones. Sin embargo, se evidencian serias deficiencias en la aplicación de dicho instrumento jurídico (…) La concentración de las facultades en un solo órgano, la Dirección General de Migraciones, deviene en un obstáculo insalvable a la hora de una implementación eficaz tanto de las políticas como de la administración migratoria. Esta dirección, por estructura, personal y práctica administrativa, no está en condiciones sino de cumplir sólo una parte del gobierno de las migraciones.” (2004: 160) Personas con Discapacidad En Paraguay los derechos de las personas con discapacidad se encuentran explícitamente tutelados en el artículo 58 de la Constitución Nacional y a través de una serie de leyes y programas especiales, que, aunque representan un marco de avance relativo, tienen serias deficiencias: • La ley 780/79 que crea el Instituto Nacional de Protección a personas excepcionales. Sin embargo, esta ley, de 1979, aún no fue reglamentada y debe ser adecuada a los lineamientos internacionales en la materia. • La ley 122/90 establece derechos y privilegios para los impedidos. Esta ley tampoco fue reglamentada a la fecha. • El Código de la Niñez y la Adolescencia, ley Nº 1680, en sus artículos 22 y 23 refieren a la obligatoriedad de atención a las necesidades educativas especiales y de la atención y la rehabilitación en casos de niñas, niños y jóvenes con discapacidad. • La Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las personas con discapacidad ha sido aprobada por ley Nº 1925 el 19 de junio de 2002. • La ley de educación y la de salud también hablan de la obligatoriedad de la atención a las necesidades especiales. • La Unidad de Derechos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, en su plan estratégico 2002 - 2005 aprobado por acta Nº31 del 8 de agosto de 2002, incluye la problemática de género e infancia, pero no el área de discapacidad. • Algunos jueces han sentado valiosa jurisprudencia al disponer la comparecencia de intérpretes de lenguaje de señas en casos que involucran a personas con discapacidad auditiva. • Existe actualmente en la Cámara de Diputados un proyecto de ley que establece la obligatoriedad y contratación de personas excepcionales en las instituciones públicas. En cuanto a los espacios institucionales, debe señalarse que no existe ninguna instancia pública nacional encargada de atender los asuntos relacionados con los derechos de las personas con discapacidad – excepto el Departamento de Capacidades Diferentes de la municipalidad de Asunción. Así, se completa un panorama que, en palabras de Fretes y otros, no está exento de contradicciones: “La respuesta del sector público a los problemas relativos a este colectivo son contradictorios, a través de experiencias aisladas que no reflejan un enfoque de derechos humanos. Siguen siendo de naturaleza puramente asistencialistas, traducidas mediante asignaciones en el Presupuesto General de Gastos de la Nación, sin responder a políticas y planes definidos” (2004:168) Comunidad GLTTBI Si bien Paraguay es uno de los países latinoamericanos cuya Constitución garantiza la libre expresión y formación de la propia identidad (artículo 25), sin embargo, el hecho de asumir una identidad de género que no corresponde a su sexo biológico es castigado socialmente e ignorado en la legalidad. Asimismo, la Constitución declara la igualdad de todos los/as habitantes y obliga al Estado a garantizar la no discriminación hacia ningún sector de la sociedad (art. 46 y 47)122, valorando la diversidad, distintas agrupaciones Gays, Lesbianas, Travestis, Transexuales, Transgénero, Bisexuales e Intersex (GLTTBI) han afirmado, a través de informes, que existen varias restricciones que obstaculizan el libre ejercicio de la sexualidad. Por otra parte, distintas expresiones homofóbicas de fuerzas políticas – con el Partido Colorado a la cabeza-, Iglesias –como el caso de la Iglesia Vida nueva que lleva adelante la “Campaña de Sanación de la Homosexualidad”-, y medios de comunicación – como la radio Obedira-, marcan la persistencia de patrones conservadores y discriminatorios en la sociedad paraguaya (Grupo de Acción Gay Lésbico Transgénico, 2004)

122 Por otro lado, existe una abierta contradicción de estos articulados con el capítulo IV de la Carta Magna, en el cual se hace mención a los derechos de las familias y en el cual se reconoce como única institución familiar a la conformada por un hombre y una mujer.

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V. Notas finales: El triunfo de Lugo y un posible punto de inflexión en la fallida transición democrática paraguaya Hasta aquí hemos desarrollado las condiciones de emergencia y las particularidades sociales, culturales e institucionales de la “problemática de la discriminación” en Paraguay –es decir, la articulación conflictiva entre las prácticas socialmente reconocidas como discriminatorias, las demandas de los movimientos sociales y las respuestas del estado en términos de políticas públicas. Hemos destacado cómo el sentido y la orientación de las políticas públicas –fundamentalmente las políticas antidiscriminatorias-, pero especialmente su menor desarrollo relativo con otros países de la región, pueden explicarse por los límites que impusieron la herencia cultural de la sociedad y las estructuras del estado paraguayo a las demandas de los distintos movimientos sociales. En la historia reciente, desde los años de la dictadura, pasando por la transición hacia la democracia, hasta llegar a la situación política actual que vive el Paraguay, la participación ciudadana de las organizaciones sociales, pasó por momentos que fueron de la cooptación a formas peculiares de participación con distintos matices. La mirada al pasado dictatorial nos muestra que en el Paraguay durante largo tiempo no hubo realmente una participación ciudadana activa y, cuando la hubo, se dio generalmente dentro de los márgenes de control estatal y de sometimiento a los sectores de poder. Con la apertura política de febrero de 1989 se comenzaron a notar avances significativos, mientras los movimientos sociales y ciudadanos franqueaban algunos de los límites que le imponían estas herencias culturales y estructuras estatales en Paraguay. Al respecto, señalan Soto y otros que: “Fue esperanzador, sobre todo en momentos en que el destino del país estaba en juego, tras el golpe de Estado del 2 y 3 de febrero, ver a obreros, campesinos, jóvenes y a la ciudadanía en general, apostar por un cambio a favor de la democracia. Las ataduras del control estatal sobre las organizaciones sociales se fueron desenredando poco a poco. Las organizaciones ciudadanas encontraron vía libre para ir cuajándose sobre la base de las pocas pero valiosas experiencias existentes (…) La participación ciudadana ha evidenciado un notorio crecimiento desde la apertura política. La ciudadanía ha tenido activa participación en varios acontecimientos sociales y políticos importantes, como en las tentativas de ruptura del proceso democrático en dos oportunidades, en abril de 1996 por Lino Oviedo y en mayo de 2000 por sectores militares oviedistas” (2004: 145) Sin embargo, las acciones realizadas siguen siendo muy limitadas por dos razones: por un lado, la poca conciencia de la ciudadanía en general sobre la necesidad de ejercitar este derecho, y por otro lado, la resistencia de las autoridades a transparentar su gestión. En líneas generales, hasta el giro político que se produjo en el país con el triunfo de Lugo, las políticas antidiscriminatorias parecieron circunscriptas a esta paradójica situación de avances limitados. En contraposición a esta situación, el voto por la Alianza Patriótica para el Cambio debe interpretarse como un claro pronunciamiento por parte de la mayoría de los paraguayos en favor de un proyecto que incorpora las demandas postergadas de los sectores más excluidos en términos de sujetos de derecho, restituyendo la plena vigencia del estado de derecho. En las palabras del presidente electo: “La Alianza Patriótica para el Cambio nuclea lo que es el Paraguay, incluyendo a una franja colorada que también la integra. Nos hemos unido de diferentes ideologías, tendencias, líderes de distintas extracciones, poniendo en primer lugar el país. Prometemos que no habrá persecuciones. No habrá exclusión ni ideológica, ni religiosa, ni étnica. Queremos que se cumpla el principio constitucional de que todos somos iguales ante la ley. Si tiene que haber privilegiados serán los más olvidados” (Entrevista a Fernando Lugo por Claudia Korol, 2008) Efectivamente, este voto por la profundización de la democracia y por el relanzamiento de la transición democrática, puede significar la recuperación de la capacidad instituyente de la práctica política, condición para quebrar definitivamente las herencias culturales conservadoras y las estructuras institucionales de un estado autoritario. Rescatar el potencial transformador de la dinámica social y su articulación en la reconstrucción de un nuevo estado -en el cual la afirmación de la soberanía popular se sustente en la constante ampliación de la ciudadanía, la valoración de la diferencia y la reconstrucción de una identidad capaz de albergar las narrativas sociales diversas-, es la condición para afrontar los crecientes desafíos que el avance de las fuerzas del mercado en los distintos aspectos de las relaciones sociales postulan al abordaje de la problemática de la discriminación en Paraguay. VI. Bibliografía - ANDRADA, Fátima (2004) “Instituciones internas de protección de los derechos humanos” en González Feldmann, C. (comp.) El Paraguay frente al sistema internacional de los derechos humanos. - ARDITI, Benjamín (1992) Adiós a Stroessner: la reconstrucción política del Paraguay Asunción, CDE, RP ediciones. - BARREIRO, Line y otros (2005) “Informe Sombra. Estado de Cumplimiento de la Convención sobre la Eliminación de Todas

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las Formas de Discriminación contra la Mujer por parte del Estado paraguayo” en Barreiro, Line y otros (2005) Informe Sombra CEDAW. Vigilancia ciudadana sobre los derechos humanos de las mujeres en Paraguay, CDE, Centro de Documentación y Estudios, Asunción, Paraguay - BAREIRO, Line (2005) Necesarias, invisibles, discriminadas. Las trabajadoras del servicio doméstico en el Paraguay, CDE, Paraguay. - BECERRA GELOVER, Alejandro y TORRES ROMERO, Jorge (2008) Informe sobre la discriminación en Iberoamérica 2008, CONAPRED, México D.F. - CDE (1990) Crónicas de haceres, deseos y olvidos. Anuario Mujer 1990. CDE, Asunción. - FLORES NEGRI, Elizabeth (2004) “El papel del defensor del pueblo en la internalización y aplicabilidad del derecho internacional de los derechos humanos” en González Feldmann, C. El Paraguay frente al sistema internacional de los derechos humanos. - GONZÁLEZ, Myrian y Martínez Ofelia (2004) Igualdad y no discriminación: discurso versus realidad, Centro de Documentación y Estudios (CDE), Paraguay - CODEHUPY (2004) Informe alternativo de la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay al Segundo Informe Periódico del Estado de Paraguay presentado en virtud del art. 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. - INDI (2002) Focalización de acciones coordinadas en comunidades indígenas. Plan Estratégico. Asunción. - LEHNER, Beate (2003) “Discriminación a los pueblos indígenas” en Barreiro, L. (comp.) Discriminaciones y Medidas Antidiscriminatorias. Debate Teórico Paraguayo y Legislación Comparada, UNFPA-Comisión de Género y Desarrollo Social de la Cámara de Senadores-CDE, Asunción. - GONZÁLEZ, Myrian y MARTÍNEZ, Ofelia (2003) “La igualdad de las mujeres y los desafíos ante el nuevo gobierno Derecho a la igualdad y a la no discriminación”, Centro de Documentación y Estudios (CDE), Paraguay - MELIÁ, Bartomeu (2003) “Elogio del monolingüismo guaraní” en Barreiro, L. (comp.) Discriminaciones y Medidas Antidiscriminatorias. Debate Teórico Paraguayo y Legislación Comparada, UNFPA-Comisión de Género y Desarrollo Social de la Cámara de Senadores-CDE, Asunción. - Multisectorial de Mujeres del Paraguay y Coordinación de Mujeres del Paraguay (1991): “Bases para el Proyecto de Ley para la Secretaría de la Mujer”. En CDE: Nadie dijo que sería fácil. Anuario Mujer 1991, Asunción, pp. 70-75. - OSZLAK, Oscar y O´DONNELL, Guillermo (1976) Estado y políticas estatales en América Latina: Hacia una estrategia de investigación, Centro de Estudios de Estado y Sociedad. - POULANTZAS, Nicos (1997) Poder político y clases sociales en el estado capitalista, Buenos Aires, Siglo XXI. - REED, Richard (1995) “Household Ethnicity, Household Consumption: Commodities and the Guarani” en Economic Development and Cultural Change, número 29. - RIVAROLA, Milda (2001) “Filosofías, pedagogías y percepción colectiva de la historia en el Paraguay” en Revista Paraguaya de Sociología, Paraguay. - SOTO, Clyde y otros (2004) “Sociedad civil y construcción democrática en Paraguay. Experiencias de participación e incidencia de los movimientos sociales” en Albuquerque, M. do Carmo (Org.) La Construcción democrática desde abajo en el Cono Sur, San Pablo, Instituto Polis. - WEIR, Margaret y SKOCPOL, Theda (1985) “State Structures and the Possibilities for ‘Keynesian’ Responses to the Great Depression in Sweden, Britain and the United States” en P. Evans, D. Rueschemeyer y Th. Skopcol (comps.) Bringing the State Back In, Cambridge University Press, Cambridge. Traducción de Fernando Aguiar.

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La discriminación en el Uruguay: de la negación a las políticas de avanzada

Capítulo VI La discriminación en el Uruguay: de la negación a las políticas de avanzada Por Mario Holsman y Damián Paikin
I. Introducción Si tomamos en cuenta la tradición liberal-progresista del Uruguay en un conjunto de materias (separación de la Iglesia del Estado, educación obligatoria y gratuita, etc.), llama la atención la falta de desarrollo que durante años tuvieron tanto la legislación en materia de lucha contra la discriminación (la ley contra toda forma de discriminación fue aprobada recién en el año 2004), como la ejecución de políticas efectivas en ese sentido, en comparación con otros países de la región. Esta situación se acrecienta ante un cierto sentido común instalado en la población uruguaya según el cual la idea propia de la discriminación es ajena a la realidad nacional. Al respecto, la senadora Percovich en una de las entrevistas realizadas para el armado de este trabajo, resaltó que “En Uruguay se pensó durante muchos años que la discriminación no existía. Que era el país más igualitario, más democrático, más respetuoso de toda América, lo cuál es cierto, como no menos cierto es que somos profundamente discriminadores”. Un punto de partida posible, entonces, para un análisis de la situación de las políticas antidiscriminatorias en Uruguay, es esta suerte de negación o invisibilización del fenómeno discriminatorio, que durante largos años obturó el desarrollo de un sistema de protección legal y estatal hacía los sectores sociales afectados por las prácticas discriminatorias. El no reconocimiento del fenómeno de la discriminación por parte del estado uruguayo hacía que la creación de espacios institucional con la competencia para desarrollar políticas públicas para tratar estas temáticas perdiera razón de ser. Como contrapartida, en la actualidad, Uruguay cuenta con un conjunto de instituciones volcadas a la lucha contra la discriminación, y una legislación de avanzada en materia de derechos, resultado de un cambio en la percepción social del problema de la discriminación y en la adopción por parte del estado de medidas concretas tendientes a revertir la situación de negación de derechos de sectores significativos de la población uruguaya. Al respecto, el Informe sobre la Discriminación en Iberoamérica 2008, señala que:
“Legalmente, en este país se contempla un amplio catálogo de prácticas discriminatorias que afectan a igual número de grupos en situación de vulnerabilidad (…) a la vez que establece un órgano de aplicación de la ley antidiscriminatoria [La Comisión Honoraria de lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación] que posee amplias facultades relacionadas con la creación de normas jurídicas, el monitoreo del cumplimientote la legislación nacional en la materia, la realización de campañas educativas antidiscriminatorias, y la formulación de denuncia judicial, si correspondiera” (Becerra Gelover y Torres Romero: 2008, 71).

Efectivamente, Uruguay define como discriminación toda distinción, exclusión, restricción, preferencia o ejercicio de violencia física y moral contra personas o grupos de personas por grupos de personas por motivos de raza, color de piel, religión, origen nacional o étnico, discapacidad, aspecto estético, género, orientación e identidad sexual, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra de la vida pública. Asimismo, debe destacarse que Uruguay sanciona plenamente las prácticas discriminatorias y, es digno de resaltarse, como emergente de esta política de avanzada, la ley de Unión Concubinaria, de reciente aprobación, que ubica a Uruguay, junto con Canadá, como los dos únicos países del continente americano en contar con un corpus legal que habilita el ejercicio efectivo de ciertos derechos civiles antes negados a la comunidad GLTTB. Ahora bien, tomando nota de este cambio de situación se plantean entonces dos interrogantes en relación a la problemática de la discriminación en Uruguay. El primero de ellos remite a comprender el porqué de aquella situación de negación histórica que hacía invisible para la sociedad y el estado uruguayo la situación de discriminación de sectores sociales significativos –mujeres, afrodescendientes y comunidad GLTTB, por citar algunos. El segundo interrogante que se plantea, es, en consecuencia, cuáles fueron los procesos históricos, políticos y sociales que se produjeron en la sociedad uruguaya para que, en un lapso corto de tiempo, se aceptara al Uruguay como un país discriminador y se pusiera en marcha un conjunto de iniciativas por parte del Estado Nacional que rápidamente lo han colocado a la vanguardia de la protección de derechos en numerosas áreas. En relación al primer interrogante, un argumento muy utilizado para explicar la situación de invisibilización de la problemática de los derechos civiles en diversos país, y sobre todo en Latinoamérica, es la importante influencia de la Iglesia Católica en la vida política y social de los Estados, institución que, no monolíticamente por cierto, ha mantenido posturas contrarias a reivindicación vinculadas a los derechos de las mujeres, de las organizaciones GLTTB y ha adoptado para las minorías étnicas, sean estas afro-descendientes o pueblos originarios, una mirada de corte caritativo y paternalista, distanciándose del acompañamiento reivindicativo en materia de derechos y

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acciones contra la discriminación. Esta explicación, que podría resultar verosímil en aquellos países de la región con una fuerte injerencia de la Iglesia en la regulación de determinados aspectos de la vida pública - por ejemplo de Chile, Paraguay, Perú o incluso la Argentina- debe descartarse para la situación del Uruguay, sociedad en la que el rol de la Iglesia Católica en la esfera pública (no así en el marco de las creencias privadas de sus habitantes y creyentes) se presenta como sumamente acotada, siendo la laicidad del Estado uruguayo uno de los valores más constantes de la vida política y social del país (Gallardo, 2006). Desechado este argumento, la pregunta retorna con más fuerza. Y será justamente en el camino de hallar la respuesta a dicho interrogante que en la primera sección de este artículo se buscará, en la configuración del estado batllista, las huellas de la institución de una tradición liberal-igualitaria que impidieron el reconocimiento de la diferencia y de allí las dificultades para la visibilización de las prácticas discriminatorias. En relación al segundo interrogante, el artículo buscará, en la emergencia del discurso sobre la desigualdad de la mano de nuevas expresiones políticas en la escena uruguaya que nacen al calor de la crisis de los partidos y las representaciones políticas y sociales a partir de los ’70, las raíces del cambio en la percepción sobre la situación de la discriminación. En la segunda sección, se avanzará en el objetivo central de este artículo, que es el análisis y descripción del andamiaje institucional en materia antidiscriminatoria que, con sus límites, se ha ido desarrollando en el Uruguay en los últimos cinco años. Finalmente, el artículo analiza la configuración histórica de la situación de las comunidades afro-uruguayas y el proceso de sanción de la Ley de Unión Concubinaria, que fue un punto de inflexión en el reconocimiento de los derechos a la diversidad en el Uruguay actual. a. Inclusión, homogeneidad y negación: El signo del Estado batllista Resulta sorprendente, como vimos, a la luz de la tradición laica, liberal e igualitaria de la sociedad uruguaya, encontrar, hasta la sanción en 2004 de la ley 17817, un importante vacío en términos de legislación en materia antidiscriminatoria. Descartada la influencia de la Iglesia Católica como actor que influyera en esta particular configuración de la legislación sobre el tema, un primer camino posible es dirigir la atención hacia la conformación misma del Estado uruguayo y el proceso de construcción de la identidad nacional y la ciudadanía para hallar una respuesta a este interrogante. Como sabemos, el estado capitalista moderno expresa una relación de dominación política que cristaliza, con contradicciones, la hegemonía de los sectores sociales dominantes123. Desde este punto de vista, toda sociedad es “discriminante”, y todo Estado, como aparato de poder que sostiene determinada estructura social es también “discriminante”, en el sentido de que instituye relaciones de subordinación entre grupos sociales. Ahora bien, la propia cristalización de las relaciones de fuerza construidas socialmente configuran los modos específicos que adquiere el estado capitalista moderno124 y sus mediaciones: la ciudadanía, la nación y el pueblo (O’ Donnell, 1982) Al mismo, desde perspectivas liberal-constitucionalista, se ha sostenido que el Estado democrático o Estado de derecho se funda sobre el principio de igualdad entre los ciudadanos, con lo que se establece una tensión al interior de la propia noción de Estado de Derecho entre su principio jerárquico y su principio igualitario125 (Zaffaroni, 2003). El análisis y la interpretación sobre las formas específicas que adquieren estas tensiones en la construcción y desarrollo de la ciudadanía en cada caso concreto habilitan una mirada que permiten ir más allá de las posturas más estructural – deterministas y a la vez desmitificar la idea de una ampliación gradual y natural de la esfera de la ciudadanía, anclando el desarrollo de la ciudadanía a la dinámica social y su representación política. Para ello, conviene recordar con Quiroga (2006) que la ciudadanía moderna puede ser considerada a partir de tres dimensiones: la participación, es decir, el modo en que los ciudadanos son parte de la toma de decisiones de la comunidad política; el sistema de derechos, que construye una serie de prestaciones y libertades para los ciudadanos; y la pertenencia o identidad, que define quiénes son considerados ciudadanos y quiénes quedan excluidos de la participación y del sistema de derechos. Esta perspectiva nos habilita a comprender la construcción de ciudadanía como un proceso de construcción de pertenencias, que supone una relación simultánea de inclusión-exclusión para la delimitación de los que están “dentro” y los que están “fuera” de la misma. La existencia de grupos sociales dominantes en la estructura social determina la existencia de correlaciones de fuerza variables significa, la construcción de determinados principios que delimitan un “nosotros” a partir de la existencia del “otro”, cuya identidad y pertenencia siempre es fallida y se construye a partir de la tensión en razón de la exclusión social de la cuál es objeto (Margulis, 1998). Desde esta perspectiva, el fenómeno de la discriminación puede ser entendido como un caso de exclusión: hay un “otro” que por su carácter de tal queda fuera de la relación de ciudadanía. Exclusión que no representa, como veremos, un caso de excepción sino que se revela como la contracara de la ciudadanía.
123 Para O’ Donnell, el estado es el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por la fuerza. Así, el estado es un componente de una relación más amplia que es la dominación social (O´Donnell, 1982). 124 Poulantzas, al respecto, distingue: las formas del estado, según fases y estadios del capitalismo - estado liberal, intervencionista del capitalismo monopolista-imperialista, estado de la fase actual del capitalismo, el estado democrático-parlamentario y el estado de excepción -fascismos, dictaduras mililtares, bonapartismo-, y finalmente, las diversas formas del estado democratico-parlamentario - presidencialismo, parlamentarismo, etc. 125 Como veremos, la clave de cualquier iniciativa ciudadana democrática en general, y antidiscriminatoria en particular, estará en la capacidad que tengan los sectores de la sociedad que se organicen para incidir sobre esta tensión que configura al moderno estado de derecho, reclamando la efectividad de ese principio igualitario fundante.

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En el caso concreto del Uruguay, esta perspectiva nos permite problematizar aquella visión, anclada en la tradición republicana del país, que lo establece como una democracia inclusiva, igualitaria y homogénea, en contraste con las otras democracias latinoamericanas126. En gran medida, como afirma Gallardo, esta idea de un país con instituciones y una cultura cívica y democrática se justifica por “el vigor de una tradición política republicana, cuyo ascendiente remonta a las orígenes históricos de la nación” (Gallardo: 2006, 450). De la mano de esta cultura cívica, también se destaca, como parte de la tradición uruguaya, la centralidad de la política –en el sentido de ver en las actuaciones políticas y gubernamentales un firme terreno de regulación de los intereses sociales- aunque con una impronta excluyente en la concepción del patriciado que fundara la república. Finalmente, de la mano de esta primacía de la política, otro de los elementos centrales de la vida política uruguaya es la existencia de una cultura política “partido-céntrica” (Caetano-Rilla-Pérez, 1987: Gonzalez, 1993; Moreira, 1997), es decir, que los partidos políticos se convierten en mediadores de la activación política, incluso en desmedro de la activación ciudadana autónoma. Esta impronta de la escena política uruguaya se prolongará incluso en el proceso que puso en marcha un proceso inclusivo sin precedentes en América Latina, como fue el batllismo, que fundó como valor propio de la identidad nacional, la inclusión y la igualdad. El batllismo constituyó el intento por parte del Estado uruguayo por construir una sociedad igualitaria a partir de la conjunción, ordenada principalmente a partir de las dos presidencias de Batlle (1903-1907 / 1911-1915), entre los intereses de la burguesía modernizante y los reclamos de los sectores populares. Para la primera, el batllismo creo una fuerte estructura proteccionista y de acompañamiento del Estado a los industriales locales. Para los segundos, en tan temprana época como 1915, dicto la jornada laboral de 8 horas y aseguro en 1916 la gratuidad total de la educación secundaria y superior, entre otras conquistas (Bethell, 1992). Primacía de la política, republicanismo y centralidad de los partidos políticos, son características de la tradición política uruguaya que resultaron favorables en términos sociales y democráticos en la construcción de un estándar de igualdad y en la idea de un país homogéneo. Sin embargo, estas mismas características quizás hayan actuado como un dique de contención a la emergencia de la cuestión de la discriminación en Uruguay, dado que la visibilización de la problemática de la discriminación supone la valoración de la diferencia y, en general, se vehiculiza a través de grupos sociales con cierta autonomía respecto de los partidos que están integrados a la lógica estatal. Si el estado y la identidad nacional se fundan en la igualdad, la admisión de la discriminación, es decir la admisión de que amplios sectores de la población no gozan de la plenitud de sus derechos, plantea una contradicción de base. Esta situación llevó a configurar una situación de “espejismo”, cuyas pilares se asentaban en una real y concreta ampliación de derechos sociales, políticos y económicos para el conjunto de los uruguayos, que llevó al país a ser el menos desigual del conjunto de América latina, pero que a su vez corrió a la invisibilidad, el reclamo por las particularidades. Así, en palabras de la Directora del Instituto Nacional de la Mujer del Uruguay, Carmen Beramendi se construyó “El espejismo del Uruguay batllista que nos hizo pensar que los que nos sentábamos juntos en los bancos de la escuela éramos iguales, pero Uruguay es profundamente discriminatorio con las mujeres, y es racista”. He aquí el carácter contradictorio del Uruguay batllista, que revela, como vimos anteriormente, que todo proceso de inclusión supone una exclusión: a partir de las importantes medidas reformistas instauradas, la idea de que “los que se sentaban juntos en la escuela eran iguales”, fue, en el Uruguay, más realidad que en cualquier otro país latinoamericano. Y sobre esta formulación, se construyó uno de los mayores mitos del país, su homogeneidad. A diferencia de otras identidades nacionales, construidas en contradicción con “el otro”, el extranjero, el indio, el salvaje, en el caso del Uruguay no se establece una diferencia entre “habitantes” y “ciudadanos”: el mito fundante se asienta sobre la idea de homogeneidad social, excluyendo a la diferencia al asimilarla a la desigualdad, tanto por defecto (pobreza) como por ostentación (excesiva riqueza). Así, la sociedad de iguales y el estado social nacen como potencialidades propias que los alejan y los diferencian de sus dos grandes vecinos: la Argentina y el Brasil. Motivo de orgullo nacional pues, la inclusión igualitaria batllista predispone a la negación de las diferencias no reductibles a la cuestión social. Crisol de razas basado en la negación de la existencia de pueblos originarios charruas, masacrados en Salsipuedes (1831), y negación del racismo, como característica central de la sociedad uruguaya, los partidos uruguayos, durante la década del ’60, incluido los partidos de izquierda, dejó de lado las demandas propias de la “nueva izquierda”, vinculadas a las problemáticas de la diferencia -feminismo, minorías sexuales, étnicas, entre otras- y continuaron centrados en la crítica de la sociedad de clases. Al respecto, la senadora Margarita Percovich (Frente Amplio) afirmó en una entrevista realizada para la presente investigación que “La izquierda uruguaya nunca se planteó lo que se debatía en el resto del mundo con la revolución cultural de los años ’60, en relación a este otro tipo de derecho. Y así, seguimos siendo una sociedad elegantemente discriminatoria, al punto de que hace pocos años la entrada de un negro al parlamento nos pareció algo insólito”. b. La crisis del modelo Batllista y la aparición de la diversidad en su dimensión política Con la llegada de los años ’70 esta situación comenzó a modificarse. La crisis internacional de la economía a partir del año 1973 y la llegada del gobierno militar al país ese mismo año provocó que aquel modelo igualitarista comenzara lentamente a derrumbarse, iniciando un sostenido declive que continuó con la crisis de los años ’80 para finalmente hacer eclosión a comienzos del nuevo siglo arrastrado
126 Al respecto, pueden consultarse los trabajos comparativos clásicos de Dahl (1971) y Mainwaring-Scully (1995), donde, desde una perspectiva institucionalista, se pondera el desempeño de las democracias contemporáneas.

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por la inestabilidad política y económica de la región. Paralelamente al inicio de la debacle económica y social, el sistema de partidos tradicionales también comenzó su declinación, dando lugar al nacimiento de un nuevo espacio político. Así, como plantea Chávez (2005) “La coalición Frente Amplio constituyó el espacio orgánico para la confluencia de diversas fuerzas políticas y sociales preocupadas por el rápido y avanzado deterioro de las instituciones democráticas y por la abrupta caída de los estándares económicos y sociales del país”. Con la recuperación de la democracia en 1985, el Frente Amplio, creado en 1971, comenzó a aumentar su incidencia electoral hasta constituirse en 1989 en el gobierno de la ciudad de Montevideo, para luego, en el año 2004, ganar las elecciones generales y llevar al médico socialista Tabaré Vázquez a la presidencia del país. Ahora bien, a diferencia de la etapa histórica anterior, la conformación del Frente Amplio (FA) se constituyó en oposición al sistema establecido en el marco de la caída del modelo batllista. Por tanto, estructuralmente, su visión del Uruguay se conformó sobre su desigualdad en ciernes, que se contraponía a la idea aceptada de una sociedad igualitaria. De hecho, la prédica del Frente Amplio en sus inicios fue un llamado al reconocimiento de dicha desigualdad y a la necesidad de construir las herramientas que permitieran el regreso a un modelo de Estado Social. Al respecto, Caetano afirma que “el crecimiento y el triunfo de la izquierda en Uruguay se inscribe como expresión política del surgimiento de este otro país: con índices gravísimos de pobreza, con una territorialización creciente del poder social y con un crecimiento paralelo de la desigualdad” (Caetano, 2007: 121). En este marco, el FA nutrió su discurso, y su conformación, justamente de todos aquellos sectores que venían a ser una clara muestra de la existencia de esta desigualdad que se pregonaba. En primer lugar, los trabajadores y por tanto los sindicatos fueron convocados como actores clave para darle encarnadura a este diagnostico, ante el deterioro de sus condiciones materiales de vida, pero no fueron los únicos. Junto a ellos llegaron también los movimientos sociales vinculados a aquellos sectores que habían sido invisibilizados en el universo batllista: mujeres y afrodescendientes, soslayados anteriormente por las expresiones de izquierda, se convirtieron, en este contexto de cambio de época, en portavoces de los distintos modos en que se manifestaba la desigualdad en el Uruguay. De esta forma, la palabra discriminación comenzó a ser oída por el conjunto de la población del país, en el marco del debate sobre la necesidad de reconstrucción de un nuevo proyecto político que reemplazara al modelo heredado de la dictadura militar. Vale recalcar aquí, que aun en la crisis y ruptura que representa la emergencia del Frente Amplio respecto de la tradición política de los partidos tradicionales en Uruguay, la lógica de la discriminación se vuelve visible en Uruguay a partir de su inclusión en el programa de un espacio político y no tanto a partir de la acción autónoma de grupos sociales en ejercicio de sus derechos civiles ante la justicia. Se revalida entonces la primacía de la política en el Uruguay, siendo la propia política la que se abre a las demandas sociales antes excluidas de la agenda de los partidos y del estado127. Así, en la construcción del discurso del Frente Amplio, la historia de invisibilización de las mujeres y las minorías, se constituyó como un elemento legitimador de su propuesta, al ser usado como epifenómeno, como emergente, de una situación que, en última instancia, afectaba al conjunto de los uruguayos. Lentamente, la de-construcción de identidad nacional en términos de igualdad homogénea comenzó a operarse y la creciente eficacia electoral del Frente Amplio durante los ’90 y los primeros años del nuevo siglo cristalizaron la percepción de la ciudadanía sobre la crisis de ese Uruguay igualitario y la necesidad de reconstruir ese igualitarismo a partir de un nuevo marco político, expresado por el Frente Amplio. Ahora bien, si en sus comienzos la situación de la mujer y los afro, a los que más recientemente se les pueden sumar los adultos mayores y las minorías sexuales, actuaron como muestra de la existencia de la desigualdad y la discriminación, la reconstrucción de ese binomio planteado en el estado batllista, debía necesariamente comenzar por reparar las situación problemática de estos sectores, a partir de la concreción de políticas activas. Así, desde la llegada al gobierno del FA, sectores que hasta ese momento habían sido excluidos por completo de las esferas del Estado, comenzaron a tener cada vez mayor injerencia, tal cuál veremos a lo largo de este capítulo, hallando en la promulgación de la ley contra toda forma de discriminación de 2004, el punto de inicio de este proceso. Finalmente, tras un siglo de constitución del Estado moderno, el Uruguay aceptaba formalmente la existencia de actitudes discriminatorias en su sociedad y ponía en pie todo el peso del Estado para combatirlas. Con intermitencias, como también veremos a lo largo del presente capítulo, estás políticas se fueron instalando en la sociedad haciendo eje en los ámbitos de mujer y afro. Pero sin dudas, el espacio que más ha avanzado es el relacionado con la diversidad sexual donde en el año 2007 se ha aprobado la “Ley de Unión Concubinaria” que colocó al Uruguay como el segundo país americano, después de Canadá en aprobar para el conjunto de su población una ley de estas características. En síntesis, de la negación a la vanguardia en la lucha contra la discriminación, el desafío que hoy enfrenta el país es lograr institucionalizar todas estas políticas en un espacio estatal que tenga la capacidad de articular la colaboración del conjunto de los movimientos sociales para trabajar transversalmente sobre las diversas problemáticas, coordinando esfuerzos que hoy, pese a la existencia del Consejo

127 La resolución del problema de la violación de los derechos humanos quizás sea ilustrativa de esta primacía de la política que es un rasgo que sobrevive a las transformaciones políticas en la escena uruguaya. Fue por decisión plebiscitaria que la ciudadanía refrendó una ley de amnistía -cuya constitucionalidad fue ratificada por la Suprema Corte- a los militares que supeditaba al Poder Ejecutivo las incumbencias del Poder Judicial para investigar los actos delictivos cometidos durante la dictadura. Recién a partir del acceso de la izquierda al gobierno, el presidente Tabaré Vazquez decidió habilitar la indagatoria judicial de algunos casos de desaparición forzosa durante la dictadura, lo cual confirmó la regla de supremacía del poder político frente a la competencia irrestricta de la justicia (Gallardo, 2006:462)

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Honorio contra la Discriminación, muchas veces se diluyen ante la falta de trabajo común. II. Instituciones y legislación antidiscriminatoria en el Uruguay. Como vimos la aparición de la legislación antidiscriminatoria de carácter general se hizo presente en el Uruguay con un relativo retraso con respecto a lo sucedido en sus vecinos. Será recién en el año 2004 cuando por unanimidad –lo que muestra el gran consenso social que se construyó sobre el tema- se aprueba la Ley 17817 de lucha contra el racismo, la xenofobia y la discriminación. Este instrumento legal no sólo tipifica las conductas discriminatorias (incluyendo nuevas problemáticas hasta el momento no tratadas) sino que resulta el punto de partida para la constitución espacios institucionales que tendrán por objetivo el cumplimiento de dicha normativa, a partir del impulso de la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminación, ámbito que complementa la actuación del Instituto Nacional de la Mujer, eje de las políticas de igualdad en temas de Género, y de la Dirección de DDHH del Ministerio de Educación y Cultura la cual, si bien es preexistente a la sanción de la ley, comienza a volcar parte de su actuación a las temáticas antidiscriminatorias a partir justamente de la sanción de la misma. En virtud de lo dicho, esta sección se estructura, en primer lugar, a partir del análisis de la ley 17817 y de su instrumento de aplicación, la Comisión Honoraria, para luego recalar en el Instituto Nacional de la Mujer y en la Dirección de DDHH. El tema afrodescendientes y la problemática de diversidad sexual serán tratados hacia el final del capítulo, ya que merecen un énfasis especial: por el peso de la población afrodescendiente y por los importantes avances logrados a partir de la sanción de la ley de Unión Concubinaria. a. El comienzo del nuevo enfoque. La ley 17817. Erigida como el eje sobre el cual se construye la política antidiscriminatoria del país, la Ley 17817 transformó la concepción misma sobre la temática en el Uruguay a partir de la incorporación de una mirada preventiva sobre el hecho discriminatorio que viniera a complementar la legislación existente, basada en la doctrina de los denominados “delitos de odio”128. Así, en el despacho de comisión que lleva el proyecto al recinto se plantea que:
“Este proyecto no es de naturaleza represiva. Desde la sanción de la Ley 16048, de 16 de junio de 1989, a cuyo texto la actual Legislatura incorporó la diversidad sexual y sin olvidar otras disposiciones penales vigentes desde mucho antes, podemos concluir que el derecho positivo penal cubre una gama de conductas que genéricamente podemos calificar como delitos de odio. En esta oportunidad, el texto sometido a consideración del Cuerpo, en cambio, es de naturaleza preventiva. Intenta ahondar en el análisis de la realidad nacional en la materia, determinar la magnitud de esos fenómenos, e identificar las causas que generan estas actitudes discriminatorias, que son de la más variada naturaleza pero parecidas en sus efectos perniciosos”129.

El cambio de enfoque determina un rol distinto del Estado ante a la discriminación, abandonando la actitud represiva ante los “delitos de odio” basada en una concepción de la discriminación como una anomalía. En cambio, la actitud preventiva, con un fuerte eje en la educación, supone la aceptación de un problema estructural a nivel social y un intento, por tanto, del Estado por modificar dichas conductas. En este sentido, el texto de la Ley 17817 centra sus esfuerzos en sus primeros párrafos en delimitar el concepto de discriminación, enumerando en forma amplia los distintos sectores objeto de protección. Así, en el artículo 2º se plantea que:
“a los efectos de la presente ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción, preferencia o ejercicio de violencia física y moral, basada en motivos de raza, color de piel, religión, origen nacional o étnico, discapacidad, aspecto estético, genero, orientación e identidad sexual, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquiera otra esfera de la vida pública.”130

Tras esta definición general, el texto de la ley avanza en los instrumentos de gestión propios, capaces de dar operatividad a la lucha contra la discriminación, teniendo en este aspecto algunas falencias importantes que merecen ser mencionadas, al formular como principal espacio de acción, un ente de naturaleza “honoraria”, es decir, sin partida presupuestaria propia – dependiendo de los fondos que le provea el ministerio de Educación y Cultura131-, y conformado por funcionarios abocados primariamente al cumplimiento de otras tareas

128 Tipificados a partir de la modificación del artículo 149 del Código Penal sucedido a partir de la promulgación de la Ley 16048 del año 1989 con la incorporación de la discriminación por motivos de raza, credo, etnia o nacionalidad. Posteriormente la Ley 17677 del año 2003 incorporará la discriminación por diversidad sexual como delito de odio y por tanto punible de ser alcanzado por lo planteado en el artículo 149 bis y 149 ter, dependiendo de si se tratase de la incitación o comisión del delito. 129 Sala de la Comisión, 29 de octubre de 2003 130 Artículo Nº 2, Ley 17817 LUCHA CONTRA EL RACISMO, LA XENOFOBIA Y LA DISCRIMINACIÓN 131 También puede recibir donaciones de entidades oficiales y privadas, como así donaciones de organizaciones no gubernamentales nacionales o internacionales (Artículo 10,

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a las que las de la Comisión, vienen a sumársele. b. La Comisión Honoraria como lugar de coordinación interinstitucional La Comisión Honoraria contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminación, funciona en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura desde el 21 de marzo de 2005, conmemoración del Día Internacional de la Eliminación de la Discriminación Racial. Es un organismo permanente destinado a convertirse “en un verdadero lugar de encuentro y de debate para la colaboración activa entre el gobierno nacional y la sociedad, en pos de objetivos comunes y compartidos en materia de lucha contra la discriminación”, con la finalidad de proponer precisamente políticas nacionales y medidas concretas para combatirlos”132. Para ello, tiene la facultad de crear Comisiones Departamentales y Locales que aporten a la consecución de sus objetivos (ver cuadro). CUADRO: Competencias de la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación a) Analizar la realidad nacional en materia de discriminación, racismo y xenofobia, elaborar informes y propuestas con respecto a dichos temas, y plantear al Poder Ejecutivo la creación de normas jurídicas específicas o modificación de las ya existentes en su área de competencia. b) Difundir los principios contenidos en el literal J del artículo 6 del Decreto Ley 10.279 y los artículos 149 bis y 149 ter del Código Penal, normas concordantes y complementarias, así como los resultados de los estudios y propuestas que formule y promueva. c) Monitorear el cumplimiento de la legislación nacional en la materia. d) Diseñar e impulsar campañas educativas tendientes a la preservación del pluralismo social, cultural o religioso, a la eliminación de actitudes racistas, xenofóbicas o discriminatorias y en el respeto a la diversidad. e) Elaborar una serie de estándares que permitan presumir alguna forma de discriminación, sin que ello implique un prejuzgamiento sobre los hechos resultantes en cada caso. f) Recopilar y mantener actualizada la información sobre el derecho internacional y extranjero en materia de racismo, xenofobia y toda forma de discriminación; estudiar esos materiales y elaborar informes comparativos de los mismos. g) Recibir y centralizar la información sobre conductas racistas, xenofóbicas y discriminatorias, llevar un registro de las mismas y formular la correspondiente denuncia judicial si eventualmente correspondiere. h) Recopilar la documentación vinculada a sus diferentes objetivos. i) Brindar un servicio de asesoramiento integral y gratuito para personas o grupos que se consideren discriminados o victimas de actitudes racistas, xenofóbicas y discriminatorias. j) Proporcionar al Ministerio Público y a los tribunales judiciales el asesoramiento técnico especializado que fuere requerido en los asuntos referidos a la temática de su competencia. k) Informar a la opinión pública sobre actitudes y conductas racistas, xenofóbicas y discriminatorias que pudieren manifestarse en cualquier ámbito de la vida nacional, especialmente en las áreas de educación, salud, acción social y empleo, provengan de autoridades públicas o entidades o personas privadas. l) Establecer vínculos de colaboración con organismos nacionales o extranjeros, públicos o privados, que tengan similares objetivos a los asignados al presente instituto, intercambiando especialmente la información relativa a las conexiones internacionales entre los distintos grupos. m) Proponer al organismo competente la celebración de tratados sobre extradición. n) Celebrar convenios con organismos y/o entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, para el más eficaz cumplimiento de los cometidos asignados. o) Promover la realización de estudios, concursos e investigaciones relacionadas con sus competencias. p) Discernir un premio anual a afavor de la persona o institución que se haya destacado en la lucha contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminación. Fuente: Informe sobre la discriminación en Iberoamérica 2008. Por otra parte, el organismo tiene carácter interinstitucional y está integrada por siete miembros, entre los cuales corresponden un representante del Ministerio de Educación y Cultura (quien la presidirá), un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, un representante del Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), y finalmente tres miembros designados por el Presidente, entre las personalidades propuestas por las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la discriminación. Actualmente, ejerce la presidencia de la Comisión la Doctora Maria Elena Martínez Salgueiro, Directora de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura, y la Secretaria Técnica esta a cargo de la
Ley 17817) 132 Exposición de motivos de la Ley 17817. Montevideo, 27 de Marzo de 2003. Nahum Bergstein

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Doctora Alicia Saura. Dentro de las facultades anteriormente mencionadas, la Comisión tiene la posibilidad de recibir denuncias sobre actos discriminatorios, que funcionan como un indicador para dar cuenta de la realidad social en el ámbito de la discriminación en Uruguay. Cabe destacar que la mayor cantidad de ellas se centraron en el tema afrodescendientes y diversidad sexual y, en menor medida, por temas de discapacidad, opción de religión y descendientes indígenas, según datos de la Secretaría Técnica de la Comisión Honoraria. Por otra parte, el aspecto preventivo reafirma también el aspecto cultural de las prácticas discriminatorias, cuya erradicación supone ir más allá de la sanción positiva: los agentes culturalizadores de la misma resultan inocuos si solo se remiten a esto. Por eso mismo la Ley 17817 tiene un rol principalmente educador que considera que la lucha contra la discriminación debe iniciarse en la sociedad civil revistiendo las conciencias individuales de una tácita conducta tolerante y abierta en el reconocimiento del otro133. c. Otros espacios institucionales en la lucha contra la discriminación: la Dirección de DDHH del Ministerio de Educación Cultura y el Instituto Nacional de la Mujer. La construcción de las instituciones antidiscriminatorias en el Uruguay se ha visto condicionada principalmente por la imposibilidad de construir un espacio unitario para la generación de políticas transversales capaces de incidir a las distintas poblaciones objeto. Ante la ausencia de tal entidad, dos han sido los ejes sobre los cuales se ha venido manejando las acciones antidiscriminatorias en el país. En primer lugar, la Dirección de Derechos Humanos, ha tomado la iniciativa para conducir y coordinar un número importante de programas que apuntan a la eliminación de las prácticas discriminatorias en el país. De hecho, su titular actúa a la vez como presidente de la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminación nacida al amparo de la Ley 17817. Ubicada dentro de la estructura del Ministerio de Educación y Cultura134, la misión de esta dirección es la de “promover la vigencia y el respeto de los derechos humanos, considerándolos de forma integral e interdependientes, incluyendo tanto los derechos civiles y políticos como los económicos, sociales y culturales y aquellos de naturaleza colectiva como el derecho a la paz, al desarrollo y al medio ambiente”. Bajo este paraguas jurisdiccional, la Dirección de DDHH ha orientado su trabajo en diversos ejes, buscando dar respuesta a las problemáticas que se hallaban huérfanas de un espacio institucional que las contuviera. Ejemplo de ello han sido el Consejo Nacional Consultivo de los Derechos del Niño/a y el Adolescente y el Programa de Derechos del Adulto Mayor, dos ámbitos centrales de la política pública que no habían logrado desarrollar un espacio institucional que los fortaleciera. En particular, el Consejo Nacional Consultivo Honorario de los Derechos del Niño/a y el Adolescente fue creado al amparo de la Legislación Internacional sobre protección integral de la niñez y la adolescencia -Declaración de los Derechos del Niño, y la Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Niño-, y tiene carácter consultivo, lo que no ha impedido desarrollar un importante trabajo en relación a la difusión y protección de los derechos del niño/a y el Adolescente. Similar actuación ha tenido el Programa Derechos del Adulto Mayor, que ha organizado su trabajo abogando por la difusión, desarrollo y cumplimiento de los principios de independencia, participación, cuidados, autorrealización y dignidad de los adultos mayores, para lo cual ha emprendido acciones coordinadas con los entes del aparato estatal y las organizaciones de la sociedad civil. Como contrapartida a este desarrollo importante de iniciativas, debe señalarse el carácter aun embrionario de la acción de la Dirección y el exiguo presupuesto, que le impide desarrollar políticas propias. Por otra parte, el Instituto Nacional de las Mujeres, perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social, fue creado en el año 2005 al reemplazar no sólo en su denominación, sino sobre todo en su enfoque, al Instituto Nacional de la Familia y la Mujer135, incorporando en sus funciones y objetivos un claro enfoque de género:
“Ejercer, como ente rector de las políticas de género, las funciones de promoción, diseño, coordinación, articulación, así como el seguimiento y la evaluación de las políticas públicas; garantizar la igualdad de derechos y la equidad de oportunidades de mujeres y hombres, asegurando la participación en los ámbitos político, económico, social, territorial e internacional.”

A partir de este nuevo enfoque, el trabajo del Instituto se ha concentrado principalmente en la elaboración del proyecto de Ley de Igualdad de Oportunidades y Derechos136 y en la confección y distribución del Primer Plan Nacional resultante de dicha ley que obliga al con133 Al respecto, en la Exposición de motivos de la Ley Nº 17.817, el 27 de Marzo de 2003, Nahum Bergstein recordaba al destacado hombre de leyes, Eduardo Juan Couture, cuando afirmaba que: “Por vigorosa que sea una ley y por dispuestas que se hallen las autoridades a hacer efectiva su aplicación, siempre serán una y otra insuficientes para combatir los problemas que derivan de una errónea o insuficiente acción colectiva. (…) Y sin perjuicio de planear el derecho y de confiar en él, me permito señalar la conveniencia de un gran esfuerzo, de la máxima intensidad posible, para acudir en apoyo de todas las formas preventivas del antisemitismo y del racismo. Esto sólo se consigue educando y teniendo conciencia, además, de que sólo la educación del pueblo es la que eleva su nivel moral y social”. 134 Como vimos, esto significa una definición en el enfoque de esta política que lo diferencia, por ejemplo, del caso de la Argentina, donde tanto el INADI (Instituto Nacional Contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo) como la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación, se ubican en la órbita del Ministerio de Justicia, proclamando así una voluntad más regulatoria y sancionatoria, que formativa. 135 Organismo que había reemplazado en 1992 a su vez el Instituto Nacional de la Mujer, creado en 1987 en el marco del Ministerio de Educación y Cultura 136 Finalmente promulgada por el Poder Ejecutivo, en marzo de 2007 bajo el número 18104

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junto de las dependencias del Estado a incorporar en la definición de las políticas públicas la perspectiva de género. Este Plan ha posibilitado el desarrollo de una política transversal del tema género, incorporándolo en espacios tales como la atención primaria de la salud, la formación de las fuerzas policiales e incluso la formulación de las estadísticas nacionales, logrando así un ingreso de esta perspectiva en espacios que hasta el momento no se sentían tocados por la temática137. Asimismo, el Instituto ha trabajado particularmente el tema de la Mujer Afro, donde se cruzan la discriminación por temas de género, con la discriminación de origen racial, convirtiendo así a este colectivo en uno de los sectores más atacados de la sociedad. Frente a esta realidad, el Instituto, a través de la Secretaria de las Mujeres Afrodescendientes ha orientado su accionar a lograr el emponderamiento de las miembros de dicha comunidad, con el objetivo de lograr la construcción de liderazgos propios. Finalmente, el tema de la Violencia Doméstica, abordado desde una perspectiva de género, es otra de las tareas que se ha propuesto el Instituto, en función de lo cual se ha fortalecido el Servicio de atención frente a la violencia doméstica y puesto en marcha un seguimiento de la aplicación de la legislación vigente a partir de la creación de juntas departamentales para la prevención de dicha práctica. d. Agenda pendiente de las mujeres uruguayas. A pesar de estos avances en la construcción de políticas públicas tendientes a equiparar el ejercicio de los derechos de varones y mujeres en Uruguay, país que fue pionero en legislación de reconocimiento de la igualdad de género138, existe una agenda propia del movimiento de mujeres que excede la política del Instituto Nacional de la Mujer y se concentra, centralmente en dos ejes: la promoción de la mayor participación de mujeres en los espacios de poder en general -y de representación política en particular- y la ampliación de los derechos civiles, en particular los derechos sexuales y reproductivos, incluyendo la discusión sobre la despenalización del aborto. En Uruguay, la situación actual de la exclusión de las mujeres en ciertos ámbitos es notorio fundamentalmente en los altos cargos empresariales, los sueldos más lucrativos, y las posiciones jerárquicas, que están enclaustradas por cuestión de género. Asimismo, en el espacio público, los altos puestos de decisión siguen estando en manos de los hombres, ya sea por las estructuras del partido en el acceso, el conservadurismo de la sociedad, o al no habar una política real de inclusión de las mismas. Una vez más, esta situación se ve invisibilizada por la autopercepción de la sociedad uruguaya: “Para los uruguayos, el problema de porqué hay tan pocas mujeres en política ha permanecido invisible durante mucho tiempo y aunque las organizaciones de mujeres han procurado escandalizar al prójimo con su denuncia, poco han logrado […] Desde hace veinte años se viene luchando en este sentido, sin resultados.139” La cuestión de la “Ley de cupos” – que garantiza la participación femenina de al menos un 30% en los órganos de dirección partidaria, en la integración del Poder Legislativo, Juntas Departamentales y Juntas Locales electivas-, proyecto que se discutía en momentos de la redacción de este artículo, necesita para su aprobación de una mayoría de dos tercios en las cámaras, y ha desatado divisiones en el mismo Frente Amplio, como lo expresa la posición de las mujeres del Movimiento de Participación Popular (MPP): “Las mujeres del MPP no queremos cuota, queremos el lugar ganado a la cabeza de las empresas, del tambo o del arrozal […] las mujeres deben estar en lugares de destaque, pero debe ser por voluntad política y no porque les corresponde por cuota.”140 Por otra parte, la cuestión de los derechos sexuales y reproductivos representa otra arena de batalla en la lucha de las mujeres uruguayas por el reconocimiento de sus derechos. En gran medida, la temática ha sido atravesada por la discusión sobre la modificación de la ley que penaliza el aborto, reivindicación de los sectores feministas que se viene planteando en proyectos de ley desde 1984, pero que aún no ha logrado construir los consensos necesarios en los espacios de decisión política, luego de que dicha posibilidad se frustrara en 2004, cuando obtuvo media sanción en Cámara de Diputados (2002), pero faltaron tres votos en el Senado para poder ser aprobada, lo que hubiera sido quizá la mayor victoria del los movimientos feministas de este siglo. Esta situación contrasta con el relativamente amplio consenso social que parece existir sobre el tema en la sociedad uruguaya141, lo que ha llevado a los movimientos de mujeres y algunos sectores del Frente Amplio a insistir con un proyecto de ley que amplía el

137 Memoria 2007 del Instituto Nacional de la Mujer, en www.mides.gub.uy/inamu 138 En 1932 se aprueba la ley que reconoce el derecho de las mujeres a votar y ser elegidas, pero mucho antes ya existía un corpus de legislación inclusiva hacia las mujeres, en el que se destacan la primera ley del divorcio (1907, modificada en 1913, 1919, 1978). En 1911 se creó la sección femenina de la Enseñanza Secundaria y Preparatoria, la licencia por maternidad para maestras (1912); la “ley de la silla” (1918) y el descanso semanal obligatorio (1920). Ya con las mujeres en la legislatura, se promulgó la ley 10.783 denominada “Ley de Derechos Civiles de la Mujer”, estableciendo la igualdad civil entre ambos géneros). Sorpresivamente el gobierno militar en 1981 ratifica en forma de Ley la “Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer” (CEDAW) aprobada por Naciones Unidas. 139 Constanza Moreira. Universidad de la República. Columnista de La República http://www.larepublica.com.uy/comunidad/303031-mujer-y-poder. La cuestión del la cantidad de bancas femeninas en la Legislatura es un tema a considerar remarcando la necesidad se operar sobre la cuestión Esa necesidad es expuesta con claridad por la senadora Mónica Xavier, del Partido Socialista: “Uruguay ocupa el lugar 93 en un ranking de 135 parlamentos, en cuanto a la participación de las mujeres en los mismos. Con esto estamos retrocediendo por primera vez el porcentaje de participación femenina desde la reapertura democrática hasta el presente [...] nuestro Parlamento cuenta con un 11% de participación, lo que es muy bajo”. 140 http://www.ultimasnoticias.com.uy/hemeroteca/240308/portada/general.html 141 En el año 2004 La Coordinación Nacional de Organizaciones por la Defensa de la Salud Reproductiva realizó un estudio de opinión pública sobre el proyecto de Ley de Salud Reproductiva, de la que extraemos tres datos salientes: (1) el 63% de las personas encuestadas manifestó estar a favor de la aprobación de una ley que contenga educación sexual,

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problema a la situación de la Salud Reproductiva y contempla un límite para poder realizar la interrupción del embarazo, el cual está estipulado por opiniones científicas en doce semanas, pasando ese tiempo si se podría llegar a considerar un ser humano. Sobre el proyecto, que pondría fin a la situación de desamparo y riesgos concretos para los más de 30 mil abortos clandestinos que se estima se realizan en Uruguay cada año, la senadora Margarita Percovich afirma142 que
“además hace respetar a todas las convicciones, las creencias y la fe porque no solamente obliga a nadie a interrumpir el embarazo sino que le da la opción a quien cree que tiene razones para hacerlo y le permite a los médicos que tengan determinadas concepciones de fe o de creencias o convencimientos personales a que por objeción de conciencia puedan no realizar las interrupciones del embarazo, por lo tanto contempla todas las posibilidades, regula lo que hoy no está regulado, estableciendo claramente hasta donde no es delito y después establece claramente las penas desde el momento en que esa interrupción se realiza de forma no autorizada por la ley.”

III. Cuestión Afro, comunidad GLTTB y visibilización de la diferencia. La acción de estos espacios institucionales ha significado, asimismo, un gran impulso al activismo y la lucha contra la discriminación en Uruguay por parte de distintos sectores sociales. Cabe destacar, entre ellos, a dos segmentos de la población especialmente vulnerables quienes fueron sistemáticamente negados y que hoy instalan sus intervenciones políticas reclamando su lugar en la construcción de la identidad nacional. Tal es el caso de los afrodescendientes, que representan entre el 6 y el 9 por ciento de la población nacional y se ubican entre los grupos más pobres del país; y el caso los grupos homosexuales, travestis y bisexuales, quienes habían sufrido una negación sistemática en el reconocimiento de sus derechos en el estado batllista. Las demandas de estos grupos se expresan en la existencia de un fuerte debate sobre el tema afro y en la ley de Unión Concubinaria, conquista que coloca al Uruguay a la vanguardia de Latinoamérica en la ampliación de derechos a la comunidad GLTTB. El análisis de la configuración histórica y la actualidad de estas dos problemáticas nos permitirán abordar el modo en que la aparición de temáticas vinculadas con la diferencia han puesto en crisis la idea de homogeneidad propia del modelo batllista. a. Cuestión Afrodescendientes: Un tópico crucial para la deconstrucción de la identidad uruguaya. En cierta forma, la cuestión afro en el Uruguay no escapa de la dinámica que ha tenido el tema en otros países de la región, en la que la situación social de los afrodescendientes está signada por la pobreza y la exclusión social: los datos empíricos revelan que un alto porcentaje de estos grupos sociales siguen estando en los escalones más bajos del posicionamiento socioeconómico143. Ahora bien, esta situación de exclusión debe rastrearse en cada caso a partir de su configuración histórica, es decir, desde la conformación misma del estado Uruguayo, e incluso antes, en el período colonial. En la Banda Oriental, a diferencia del Brasil, el trabajo esclavo preferentemente se desempeñó en los centros urbanos y con particular fuerza, en la ciudad de Montevideo, donde la población negra constituyó un segmento con un fuerte peso demográfico144. Allí, las mujeres esclavas se desempeñaban como cocineras, costureras, lavanderas, niñeras en las casas de la elite citadina, mientras los esclavos hombres, se ocupaban de los trabajos manuales o asistían a sus amos en las diferentes tiendas. También, minoritariamente, existían aquellos que trabajaban como peones o gauchos en las estancias. Independientemente de la estricta sociedad de castas de las colonias españolas de América, los esclavos contaban con ciertas protecciones, que daban cuenta del carácter subordinado de su inclusión en la sociedad uruguaya. La Ley de Indias de 1680 permitía que los esclavos contaran con la posibilidad de comprar su libertad y la de su familia. Luego, la Corona Española decretó el Código Negro, estipulando 14 capítulos sobre el trato de esclavos, ocupaciones, y otras condiciones que permitieran conservar su fuerza de trabajo: incluso, los esclavos podían acudir al centro de protectores de esclavos para denunciar quejas sobre maltrato de sus dueños. La desaparición de la esclavitud en la región del Río de la Plata comenzó con la promulgación de la “Ley de Libertad de Vientre”, promulgada por la Asamblea del año 1813, para finalmente declararse su abolición legal en el año 1830. Sin embargo, en Uruguay subsistió su práctica debido al contrabando de esclavos provenientes de Brasil, manteniéndose al cubierto bajo las formas de “patronato sobre los menores de color”, en que los “esclavos” trabajaban para sus dueños por tiempos específicos. Será recién en 1853 con la abolición de la figura del Patronato145 que la esclavitud finalmente va a caer definitivamente en desuso. Mientras tanto, la oportunidad para la emancipación de los afrouruguayos
acceso a métodos anticonceptivos y que permita a la mujer realizar un aborto en los primeros tres meses de embarazo, (2) el 61% de las personas encuestadas rechazó la posibilidad de que el entonces presidente Batlle vetara la ley en caso de que ésta fuera aprobada por el Parlamento, (3) el 57% se expresó a favor de que estos temas -educación sexual, acceso a anticonceptivos y regulación del aborto- fueran discutidos en la campaña. 142 Al momento de finalizar este artículo, el presidente Tabaré Vazquez vetaba la ley que sancionaba por primera vez la legalidad del aborto para algunos casos en Uruguay. 143 Ver, al respecto, el Informe sobre la Democracia en Latinoamérica (PNUD, 2004) 144 Según datos del Instituto Nacional de Estadística de Uruguay, el comercio de esclavos en Montevideo a fines del siglo XVIII y principios del XIX fue extremadamente importante. Se calcula que entre 1751 y 1810, entraron legalmente 20000 esclavos al Puerto de Montevideo. Ésta ciudad se transforma así, en un gran centro demográfico de población negra, que dista mucho de configurar una minoría. En 1800 de una población total de 2501 personas, los esclavos y la gente de color sumaban 817, es decir, cerca del 30 por ciento del total de habitantes de la ciudad. En 1810, esta misma población ascendió a las 2518. 145 Mediante la sanción de la Ley 316

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pasaba principalmente por el alistamiento para el servicio militar, situación que los llevó a ser el grueso de la tropa de las interminables guerras de independencia, y las siguientes guerras civiles del siglo XIX, incluyendo la ofensiva contra las comunidades nativas –Charrúas, Guaraníes y Tapes- como parte de la conquista del territorio. Finalizados los conflictos bélicos, los afrodescendientes pudieron por fin asimilarse en la sociedad, pero la herencia del entramado social conservador colonial, dificultó esta posibilidad. La mayoría de la población negra fue marginada, discriminada y limitada en sus derechos, viviendo en los llamados conventillos en los sectores más marginados de la ciudad, siendo su participación política inexistente durante todo el siglo XIX. Recién en las primeras dos décadas del siglo XX, la comunidad afro constituirá su primer experiencia organizativa en 1937 con la conformación del Partido Autóctono Negro (PAN)146. Hemos visto cómo la situación de exclusión que se expresa en las prácticas discriminatorias en el Uruguay de hoy se construye en base a relaciones de poder que tienen raíces históricas en la propia configuración de la identidad nacional uruguaya. Las clases dominantes criollas del siglo XIX construyeron una identidad nacional en cuyo seno no cabían las culturas étnicas africanas esclavas, ni los grupos autóctonos; estableciendo una negación consecuente de la sangre negra e indígena, así como de sus valores, y su cultura. b. Un nuevo desafío para la clase política y la sociedad civil. En gran medida, cuando nos referimos a la crisis del modelo batllista, nos referimos también a una crisis en las representaciones que la sociedad uruguaya se hacía de sí misma. En particular, la emergencia de la cuestión afro supuso el cuestionamiento al mito del Uruguay blanco, una percepción fuertemente anclada en la sociedad uruguaya y en gran medida constitutiva de la identidad nacional. Efectivamente, la aparición de las reivindicaciones de los afrodescendientes puso en crisis la idea de que el país difería desde sus orígenes de los demás países sudamericanos en el hecho de haber sido construido por europeos e hijos criollos de pigmentación blanca, invisibilizando la influencia de las poblaciones aborígenes y de los esclavos provenientes de África durante gran parte del período colonial. Asimismo, el cuestionamiento del mito del Uruguay blanco y homogéneo fue condición de posibilidad para el reconocimiento de la situación de exclusión que funda las prácticas discriminatorias en general. La situación de discriminación en el caso de los afro-uruguayos puede ilustrarse a partir de los siguientes datos147: • En 1995 la cantidad de afrodescendientes en Uruguay alcanzaba el 6% de la población del país. Y su representación política era nula en los altos cargos estatales. • Las posibilidades laborales de las personas afrodescendientes se limitan a trabajos manuales no calificados. • Las personas afrodescendientes ganan 20% menos que las blancas. • El 40% de las mujeres negras se desempeña en el servicio doméstico. • Más del 40% de mujeres negras ha sido objeto de diferentes formas de violencia. • Las personas negras presentan el mayor nivel de deserción en todos los niveles de enseñanza. • Mayoritariamente, la comunidad negra sólo alcanza a cursar la educación primaria. • El 50% de las mujeres negras no accede a la educación secundaria. • El 16% de las jóvenes negras comenzaron a trabajar antes de los 15 años. • Niños y niñas negros son rechazados por un 15% de sus compañeros de clase. • Dos de cada tres niños negros tienen problemas de baja autoestima o desvalorización. Estas situaciones ponen en evidencia la conexión estructural que existe entre la pertenencia a la comunidad afro y la pobreza, la exclusión y la marginalidad. Tras años de aislamiento y negación sobre la realidad del mundo afrouruguayo, revertir esta situación supone reformular las relaciones entre la comunidad afro, el Estado y el conjunto del pueblo uruguayo. Desde el punto de vista legal, Uruguay cuenta con dos instrumentos fundamentales sobre los cuales basar el combate a la discriminación a la comunidad afro, ambas encuadradas en la doctrina del combate a los “delitos de odio”: la Convención Internacional sobre la eliminación de todas sus formas de discriminación de la Asamblea General de ONU, celebrada en 1965 y aprobada en forma de ley finalmente pocos años más tarde en Uruguay148; y la Ley 10279 que penaliza al “que promueve, constituye, organiza o dirige asociaciones, entes, instituciones o secciones tendientes a provocar o imponer la lucha o el odio de razas”. Cabe destacar que la constitución uruguaya no menciona ni una vez la palabra “discriminación” y, al no haber sido reformada luego de la dictadura, queda aún pendiente la incorporación de los denominados “derechos de tercera generación”. Un punto de inflexión en el enfoque sobre la cuestión afro fue el llamado “Programa de acción de Durban” - surgido de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban (Sudáfrica)
146 147 148 Fuente Roberto Pacheco, Green Library, Department of History, Florida International University. Fuente INE, CEIAF, Encuestas de Mujeres Afrodescendientes. Ley 13670 sobre discriminación racial.

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en el 2001-, a partir del cual la sociedad civil comenzó a contar con apoyo para una participación activa respecto al tema discriminación, principalmente racial. Sin embargo, fue recién con la sanción de la ley 17817, que no sólo se reconoce el problema explícitamente, sino que se lo define conceptualmente, que se crearon los instrumentos para una política de lucha contra la discriminación. c. Niveles operativos de la temática afrodescendientes. A nivel institucional, el tratamiento de la cuestión afro puede analizarse en dos niveles. El primero es a nivel nacional, a partir de la creación de la “Comisión honoraria contra el racismo, la xenofobia y toda otra forma de discriminación”, que, como vimos, está integrada por actores de la sociedad civil y el Estado. A su vez, a nivel local, desde la Intendencia Municipal de Montevideo, se formalizaron unidades de trabajo para afrodescendientes, que luego recibieron la adhesión de otras intendencias. Asimismo, la situación de la comunidad afro se aborda desde distintas perspectivas y espacios de gobierno, de acuerdo a las dimensiones laboral, educacional y social de las prácticas discriminatorias. Entre estos espacios puede mencionarse la Secretaría para la mujer Afrodescendiente, del Ministerio de Desarrollo Social que busca “incorporar la racialidad como categoría de análisis de las políticas públicas del Ministerio de Desarrollo Social”. Por otro lado, se ha creado, en el Ministerio de Educación y Cultura, un área especial para acción afirmativas que trabaja en conjunto con los gobiernos locales y, dentro del Ministerio de Trabajo, una comisión tripartita (Estado, Soc. Civil y Sector Privado) que busca avanzar en la lucha por la igualdad en el terreno laboral. Así, educación y empleo aparecen como los dos ejes sobre los que se ha empezado a trabajar para detener la marginación de este sector de la sociedad. Sin embargo, resta desarrollar una política de mayor envergadura. En este sentido, la creación de un Instituto Nacional para los afrodescendientes es un reclamo pendiente, demandado por diversos sectores de la sociedad civil, organizaciones afro e incluso por los propios responsables de las políticas públicas sobre el tema. Este paso sería uno de los grandes hitos de las acciones positivas para con las comunidades afrodescendientes, en el camino de alcanzar la añorada equidad racial. El segundo nivel de trabajo sobre la cuestión afro se da a través de la integración de Montevideo a la Coalición de Ciudades Contra el Racismo, la Discriminación y la Xenofobia. Ésta misma fue impulsada por la Organización de Naciones Unidas pata la Educación, la Ciencia, y la Cultura (UNESCO) siendo parte de la misma más de 60 ciudades con la intención de trabajar la problemática, a fin de mejorar sus políticas desde una Coalición Internacional, que ha orientado su trabajo hacia los siguientes puntos: 1) visibilizar y documentar el racismo y la discriminación e implementar políticas municipales que lo combatan; 2) crear y/o fortalecer legislación municipal en materia de racismo y discriminación; 3) creación, promotora y defensora activa de la equidad en el ámbito laboral.149 d. Día Nacional del Candombe, un paso más en el revisionismo de la identidad cultural nacional. Como vimos, la posibilidad de terminar con la discriminación racial en el Uruguay tiene como condición no sólo el desarrollo de políticas que permitan reafirmar la igualdad racial sino también la inclusión del mundo afro dentro de los valores propios de la identidad nacional, reivindicando su importancia en la construcción social y cultural del país. En esta dirección debe interpretarse la promulgación de la Ley 18059, que establece el Día Nacional Del Candombe, La Cultura Afrouruguaya Y La Equidad Racial150 que, en palabras de su impulsor, el diputado Edgardo Ortuño Silva “significa uno de los mayores logros para la reescritura de la identidad uruguaya”151. Por muchos años el toque del tambor en la vía pública fue castigado por la sociedad, desde una visión despectiva -asimilándolo a la vagancia y la borracheraque llegó incluso a la prohibición. IV. Ley de Unión Concubinaria: el gran salto en políticas progresistas Así como la comunidad afro comienza a ser visibilizada y protegida, otros grupos discriminados empiezan a lograr conquistas en lo referido a la defensa de sus derechos. Particularmente, y como hemos definido anteriormente, nos centraremos en la reciente legislación en materia de Unión Concubinaria, que ha colocado al Uruguay a la vanguardia de los países del continente en relación a la equiparación de derechos entre parejas hetero y homosexuales. Este tipo de uniones sólo son reconocidas legalmente en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Villa Carlos Paz, y en la provincia de Río Negro de Argentina; en el Estado de Río Grande, en Brasil y en Ciudad de México.
149 ADITAL, 27 octubre de 2006 150 Artículo 1°.- Declárese el 3 de diciembre “Día nacional del candombe, la cultura afrouruguaya y la equidad racial”. Artículo 2º.- Su celebración anual será el marco para la valoración y difusión de la expresión cultural denominada candombe, de la contribución de la población afrodescendiente a la construcción nacional, y de su aporte a la conformación de la identidad cultural de la República Oriental del Uruguay. Artículo 3º.- Se considera de interés nacional la realización de actividades, acciones educativas y campañas de comunicación que contribuyan a dicho fin, promuevan el combate al racismo y la equidad racial, entendida como garantía de igualdad de oportunidades y goce efectivo de derechos para todos los ciudadanos, con la consiguiente superación de las inequidades que afectan a los afrodescendientes. Artículo 4º.- El Estado propenderá a la realización de tales fines mediante el desarrollo de políticas públicas destinadas al cumplimiento de los principios establecidos por esta ley) Artículo 5º.- Declárese patrimonio cultural de la República Oriental del Uruguay el candombe, caracterizado por el toque de los tambores denominados chico, repique y piano, su danza y canto, creado por los afrouruguayos a partir del legado ancestral africano, sus orígenes rituales y su contexto social como comunidad. (Ley Nº 18.059 Día Nacional Del Candombe, La Cultura Afrouruguaya Y La Equidad Racial). 151 El día 3 de diciembre se elige porque en esa fecha tuvo lugar un desalojo de un legendario conventillo estampa del mundo del candombe. El desalojo fue ordenado por el gobierno militar en 1978 para su posterior demolición.

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La particularidad de este tipo de uniones y su reconocimiento legal es un paso muy importante para el ejercicio y reconocimiento de las libertades, ya que permite el reconocimiento de derechos y obligaciones a quienes han optado por no casarse pese a no tener impedimentos legales, además de aquellos que no podían acceder al matrimonio, dando así respuestas a una sociedad uruguaya que no escapa a la ola mundial de “desinstitucionalización de los vínculos conyugales” (Wanda Cabella, 2006) que desde hace varios años se vienen dando con la conformación de uniones de convivencia fuera de las categorías de “matrimonio”, y que, de todas formas, han llevado a la organización de familias estables y duraderas. Es un hecho que desde hace varios años la informalidad de los núcleos familiares ha ido evolucionando y se establecieron efectivamente diversas formas de construcciones del espacio familiar. Esto se desarrolló independientemente de que instituciones hierocráticas tales como la Iglesia Católica, así como también los grupos políticos conservadores, condenaran y desdeñaran moralmente tales formas de estructura familiar. En Uruguay, para el año 1991, el 22,12% de los jóvenes de 20 y los 24 años que estaban viviendo en pareja se encontraban en una unión consensual; en el 2004 esta proporción alcanzó la cifra del 64%, mientras que entre las parejas de entre 25 y 29 años, la mitad que conformó una unión conyugal está en unión libre.152 En general, la polémica alrededor de estas medidas suele darse alrededor de su aplicación a parejas del mismo sexo, lo que ha llevado a muchos países a abstenerse a la hora de legislar en esta cuestión, colocando al estado en una posición discriminatoria respecto de las personas que eligen no casarse y contar, de todas formas con un cúmulo de derechos reservados a las parejas formalmente constituidas. Ley 18246 de Unión Concubinaria: análisis del proceso de formación y sanción de la ley. La Unión Concubinaria es un concepto jurídico moderno que se refiere a la unión de hecho de parejas que carecen de las condiciones legales para unirse en matrimonio, pese a convivir de manera estable, con trato intersexual y fidelidad. En un principio, el termino de Unión Concubinaria se planteó bajo la idea de concubinato more uxorio que en estricto sentido se refiere a la “vida en comunidad de lecho y techo, asidua y duradera, en pie de igualdad, en el que la vida en pareja se desarrolla, exteriormente, en forma tan semejante a los de las personas unidas en matrimonio que a los ojos de los demás se trata de un verdadero y auténtico matrimonio.” (Bagdassarián, 2007). En síntesis, bajo este concepto jurídico se busca tutelar con un número de derechos crecientes a las parejas que han optado por no tomar la institución del matrimonio, aunque de ninguna manera se pone en pie de igualdad el concubinato con el casamiento. De todas formas, el propósito no es instaurar un registro paralelo al matrimonio, sino de generar un reconocimiento para estas nuevas formas de convivencia hasta hoy ajenas a la regulación estatal. Éste gran paso legislativo fue tomado principalmente por los legisladores enrolados en el oficialista Frente Amplio, con el fuerte acompañamiento de las organizaciones de la sociedad civil que vienen batallando sobre éste tópico desde hace años y que, a partir del año 2004 encontraron un importante socio activo en el gobierno nacional. Aún así, el proyecto de Ley contenía un artículo con un tema altamente controvertido y polémico, y que se centraba en el reconocimiento de derechos iguales para las parejas hetero y homosexuales. Este tema se ubicó en el ojo de la tormenta, pero tras casi tres años de negociaciones pudo finalmente sancionarse. El proyecto de Ley fue presentado en la Cámara de Senadores en Marzo del 2005 y a partir de ahí inició un largo camino de tratativa en comisiones, justificado principalmente por los detalles que podrían poner piedras en el camino. No obstante esto, cabe aclarar que desde el año 1993 se vienen acercando proyectos al Poder Legislativo sobre la posibilidad del reconocimiento real de derechos a las uniones concubinarias propuesto por la Senadora Alba Roballo (Frente Amplio) quien exponía en su momento:
“Hay que terminar con años y años de sacrificio, años de amor, años de convivencia, en los que han cuidado a un compañero en largas enfermedades y muerte y quedan sin este gran amparo de la pensión, en la soledad más difícil y amarga del fin de la vida”.

En el año 2000, el impulso volvió a tomar fuerza, haciendo eje en el cambio de concepto que se había comenzado a producir a nivel mundial en relación a la temática. Así, los impulsores de la medida plantearon que:
“La norma propuesta está en consonancia con una buena parte de la legislación comparada y con la tendencia mundial que consiste en reconocer jurídicamente estas situaciones y proveer los beneficios consecuentes”. (legisladores Falero, Mieres, Posada y Michelini).

Pese a esto, ninguno de los proyectos logró aprobarse, aunque sirvieron como valiosos antecedentes, para el proyecto de la Senadora Margarita Percovich, que fue redactado años antes por la directora de la Mujer de la Unión, Mabel Simois conjuntamente con
152 Datos extraídos de Wanda Cabella, “La demografía de las uniones consensuales en Uruguay en la última década”, 2006 y comprende desde parejas que conviven juntas antes del matrimonio, otras que desean libremente no acceder a ese marco, otras que se dan en forma paralela a matrimonios no disueltos formalmente y, por último, aquellas que se mantienen en la informalidad por impedimentos legales.

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el equipo jurídico de CLADES. En estos primeros bocetos, la inclusión de las parejas homosexuales no se hallaba presente, aunque estás fueron incorporadas al iniciar el proceso de consultas del proyecto ante las diversas organizaciones de la sociedad civil153. El proyecto que obtuvo media sanción en la Cámara de Senadores en Septiembre del 2005 y luego, tras una serie de modificaciones que, por ejemplo, aumentaron el requisito de convivencia de años a cinco años, fue finalmente aprobado en la Cámara de Representantes y promulgado por el Poder Ejecutivo en Diciembre de 2007. Entre sus objetivos, se buscaba
“contribuir y avanzar hacia la superación de todas las discriminaciones que por razón de la condición o circunstancias personal o social de los componentes de la familia, entendida en la diversidad de formas de expresar la afectividad y la sexualidad admitidas culturalmente en nuestro entorno social, perduran en la legislación y busca perfeccionar el desarrollo normativo de los principios de no discriminación, libre desarrollo de la personalidad y protección jurídica de las familias, adecuando la normativa a la realidad social del momento histórico actual.”154

El artículo Nº 2: La polémica del alcance a parejas del mismo sexo El artículo Nº 2, que define la Unión Concubinaria, quedó redactado de la siguiente forma:
“Artículo Nº 2 (Caracteres) A los efectos de esta ley se considera unión concubinaria a la situación de hecho derivada de la comunidad de vida de dos personas -cualquiera sea su sexo, identidad, orientación u opción sexual- que mantienen una relación afectiva de índole sexual, de carácter exclusiva, singular, estable y permanente, sin estar unidas por matrimonio entre sí y que no resulta alcanzada por los impedimentos dirimentes establecidos en los numerales 1°, 2°, 4° y 5° del artículo 91 del Código Civil.”

Un primer aspecto a resaltar es que el nexo a regular difiere del concepto inicial “more uxorio”, la vida en comunidad de lecho y techo, carácter que fue excluido de la redacción final de la normativa por las dificultades que significaba su comprobación efectiva. De todas formas, la controversia se desata con la inclusión de las parejas de mismo sexo en el alcance de la ley, provocando divisiones y tomas de posición tanto entre los diferentes partidos como incluso al interior de las propias bancadas. El Partido Nacional se negó rotundamente a la aprobación del Artículo Nº 2, pero acompañaron en la aprobación de los casi todo el resto de los artículos155, aunque el Frente Amplio y sus aliados contaban con mayoría propia para conseguir tal resultado en ambas cámaras. El eje central de las críticas se centró en la constitucionalidad de la unión entre homosexuales bajo un rango legal. Con respecto a este punto el Diputado Gustavo Lapaz (Partido Nacional) planteo lo siguiente:
”La tutela de la relación concubinaria estable, se entiende como forma de proteger a la familia heterosexual, que es la base de la sociedad, según el artículo 40 de la Constitución. Por su clara finalidad procreadora merece una tutela y consideración especial, lo que por cierto no ocurre con las relaciones homosexuales. Equipararlas es un grave error y un atentado a la Constitución, que protege a la familia como base de la sociedad y no a las relaciones homosexuales que, por cierto, jamás serán la base de la sociedad; a tal punto que, desde lo etimológico, “matrimonio” deriva de la palabra “madre”, que para serlo necesariamente hay que vivir la experiencia maternal.”156

En el mismo sentido, se expreso el Senador Eber Da Rosa (Alianza Nacional), buscando demostrar la inconstitucionalidad de tal medida:
“El artículo 2º establece la posibilidad de las uniones homosexuales, con las cuales entendemos que se afecta

153 Asimismo, fueron consultados diversos especialistas para poder explorar todos los aspectos que contenía. Participaron así en el asesoramiento en el tratamiento en las comisiones parlamentarias la Suprema Corte de Justicia y las Cátedras de Derecho Civil y Derecho de Familia de diversas Universidades del país, el Ministro del Tribunal de Apelaciones de Familia, doctor Ricardo Pérez Manrique y a la doctora Luz Calvo responsable del Instituto Nacional de la Mujer en la Legislatura anterior. Asimismo, para que puedan aportar su opinión sobre la construcción del proyecto, fueron recibidos los pedidos de audiencia de La Coordinadora de Colectivos de la Diversidad Sexual, del Instituto Jurídico Cristiano Uruguay y Asociación Civil “Mi Sueño”, de la Comisión de Representatividad Evangélica del Uruguay, Colectivo Ovejas Negras, Grupo Fénix Uruguay, y Voces del Arco Iris, entre otros. 154 (Exposición de motivos del Proyecto de Ley de Unión Concubinaria, 2005 Mónica Xavier, Susana Dalmás, Lucía Topolansky, Margarita Percovich, Víctor Vaillant, Eduardo Lorier, Enrique Rubio, Alberto Cid, Leonardo Nicolini, Jorge Saravia, Alberto Cid, Enrique Pintado, José Korzeniak, Rafael Michelini, Eduardo Ríos. Senadores) 155 En particular, dentro del Partido Nacional –los “blancos”- debe destacarse el caso del diputado Álvaro Lorenzo, quien apoyó la promulgación del proyecto del oficialismo, aunque consideró inadecuada la igualación legal de las parejas homo y heterosexuales: “estoy de acuerdo en darle un marco jurídico a esta unión, por más que se trate de homosexuales. Forma parte de la libertad de cada uno y hay que respetarlo. Yo puedo usar mi libertad en función de mi vida y no tengo por qué imponer otra cosa a nadie” (Publicado en www.ired.gub. uy el26 de abril de2006) Más allá fue la posición de la diputada Beatriz Argimón de Correntada Wilsonista, quien pese a no integrar la Comisión que estaba debatiendo el proyecto, se hizo presente en la sesión de víspera, interpretándose como una señal política de apoyo. Dentro del mismo partido, los diputados Gustavo Gorriti y Eduardo Borsari del Herrerismo se opusieron frontalmente a aceptar la unión entre homosexuales: “El hombre y la mujer son libres de establecer las relaciones que quieran, pero no se debe establecer por ley una relación que entendemos debe ser entre personas de distinto sexo, por convicciones filosóficas” (Declaraciones de Eduardo Borsari a Diario Digital, Abril de 2007). 156 Proyecto de Ley de Unión Concubinaria, Debate Parlamentario: 38 Sesión del 12 de Septiembre de 2006.

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el concepto que en la cultura media de nuestra comunidad hoy define a la familia (…) He leído por ahí expresiones que dicen: “No podemos aceptar o entender que haya un único tipo de familia o una única concepción de familia”. Creemos que la concepción del valor familia debe ser, valga la redundancia, un concepto pacíficamente aceptado por el consenso medio de la comunidad, lo cual no quiere decir que no haya quienes tengan concepciones diferentes. En nuestra Constitución se define a la familia como célula u organización básica de nuestra sociedad y de nuestra organización jurídica. Por tanto, en base a esas razones de carácter social y de valoración conceptual sobre el tema de la familia, entendemos que este artículo 2º va más allá de lo que la cultura o la concepción media de nuestra sociedad admiten (…) entendamos que este artículo va más allá de lo que queremos preservar como valor, es decir, el concepto de familia.”157

Los legisladores impulsores de la promulgación de la normativa centraron sus argumentos en que la Constitución no indica taxativamente el modelo de lo que se determina como “familia”, agregando además el carácter puramente dinámico del concepto, como así de la sociedad y sus relaciones en el interior:
“El artículo 40 de la Constitución establece que: “La familia es la base de nuestra sociedad” e impone al Estado la obligación de velar por su estabilidad moral y material. Dicho precepto constitucional no hace referencia a un modelo de familia determinado ni predominante, lo que hace necesaria una interpretación amplia de lo que debe entenderse como tal, consecuente con la realidad social actual”.

Asimismo se apoyaron en como la jurisprudencia se fue adaptando a las nuevas costumbres y transformaciones sociales resguardándose en que el Estado debe velar por la protección de la familia, así también por su estabilidad moral y material. El ejercicio de legislación positiva para integrar a las nuevas formas de núcleos familiares es así una ley apodíctica del Estado.
”...la Constitución no estableció una definición de familia en ningún momento. Se podrán hacer deducciones, cada una desde distintas perspectivas, ya sea filosóficas o religiosas; en definitiva, se trata de diferentes concepciones (...) En la historia del constitucionalismo uruguayo la evolución marcha hacia una ampliación del concepto de familia en la búsqueda de las nuevas realidades.”158

En líneas generales, no cabe duda de que la ley sancionada ha significado un avance de gran magnitud, aunque un factor determinante para la aprobación del proyecto fue el requisito de cinco años de convivencia, demostrando estabilidad en las relaciones, dejando en una situación de asimetría la Unión Concubinaria con el la unión en matrimonio. Otro aspecto que se puede señalar como limitante se refiere al terreno en donde se aplica la Ley, dado que la realidad social muestra que muchas de las parejas que van a ser beneficiados por la Ley de Unión Concubinaria cuentan con hijos previamente, o van a querer tenerlos en el futuro. Como expresó Bruno Ferreira Co-Director del Centro de Estudio de Género y Diversidad Sexual: “Este fue un gran paso que fue gigantesco y muy importante, pero falta la meta que es la plena equiparación de derechos, somos consciente de que es difícil pero no imposible.”159 V. Reflexiones finales. Continuidades, rupturas y desafíos pendientes La temática de la discriminación ha adquirido un peso importante en las discusiones políticas y sociales en los últimos tiempos, de la mano del desarrollo de una fuerte iniciativa por parte de los activistas sociales y de los decisores en políticas públicas, al calor de la mayor sensibilidad hacia estas cuestiones que han demostrado los nuevos gobiernos latinoamericanos. Sin embargo, este desarrollo efectivo de políticas públicas de carácter inclusivo, no ha ido acompañado de una reflexión que intente abordar los alcances conceptuales y la significación de esta problemática, que se despliega a la luz de las mutaciones en la configuración de la ciudadanía contemporánea. Es primeramente en el marco de esta tarea que hemos intentado interpretar la evolución y análisis de las principales políticas antidiscriminatorias en el Uruguay. La crisis del modelo batllista –experiencia inédita en América Latina de configuración de políticas de avanzada de corte igualitarista- debe entenderse fundamentalmente a la luz de las profundas transformaciones económicas, sociales y culturales en el Uruguay contemporáneo, que resultaron de la implementación de políticas de corte neoliberal y que determinaron la emergencia del fenómeno de la desigualdad social. Como contrapartida, hemos visto cómo la de-construcción de esa misma matriz discursiva que instituía el sentido de la pertenencia y la identidad de la comunidad uruguaya sobre la base de un criterio igualitarista –que hemos denominado el principio

157 Proyecto de Ley de Unión Concubinaria, Debate Parlamentario: 38 Sesión del 12 de Septiembre de 2006. 158 Proyecto de Ley de Unión Concubinaria, Debate Parlamentario: 38 Sesión del 12 de Septiembre de 2006. 159 Entrevista realizada a Bruno Ferreira Co-fundador y Co-director del Centro de Estudio de Género y Diversidad Sexual, e integrante de la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de Discriminación en el encuentro de la R.A.A.D.H, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Marzo 2008.

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batllista de unidad y homogeneidad- fue la condición de posibilidad para la visibilización del problema de la diferencia y su relación con la desigualdad. Este resultado paradójico del proceso histórico uruguayo es consistente con algunas de las hipótesis más generales que subyacen a la perspectiva que se ha adoptado para analizar el conjunto de los casos contenidos en este libro. Tal como lo señala Montero (2009) en el capítulo introductorio, a través del reconocimiento del carácter contradictorio y no lineal de la construcción de la ciudadanía, pretendemos contribuir a la discusión contemporánea sobre los límites de los principios universalistas sobre los que se basa la concepción clásica de la ciudadanía que emerge en la posguerra (Marshall, 1998). Como bien señalaran Kymlicka y Norman (1997), esta concepción clásica de la ciudadanía como un mero status que confiere derechos ha sido objeto de críticas por parte de la “nueva derecha” – que objeta su carácter pasivo y la no exigencia de responsabilidades y virtudes ciudadanas -, pero también por aquellos sectores preocupados por la “necesidad de revisar la definición de ciudadanía generalmente aceptada con el fin de incorporar el creciente pluralismo social y cultural de las sociedades modernas” (Kymilcka y Norman, 1997: 25). Quizás sea más productivo concebir el carácter universal de la ciudadanía como un principio contingente e inacabado y no como algo dado. Ha sido largamente discutido por corrientes posestructuralistas (Stuart Hall, 1994), el carácter siempre parcial e imposible de todo concepto universal: si se renuncia a una perspectiva esencialista y orgánica sobre lo social, toda identidad es relacional y negativa, y por lo tanto supone un acto de exclusión. La ciudadanía moderna no es una excepción: la propia Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1791 se funda en una exclusión, donde se explicita la diferencia entre los derechos “ciudadanos” y los derechos de los “hombres”, pero también subyace la exclusión tácita de las mujeres. Es así como la dinámica social y su cristalización en el andamiaje jurídico-institucional han resultado, en cada momento histórico, en una determinada configuración de la ciudadanía, a partir de la universalización contingente y siempre precaria de determinados valores particulares. Podemos entender el “modelo batllista” uruguayo como una configuración singular de la ciudadanía, construida sobre la universalización de determinados valores –el carácter laico del estado, la homogeneidad cultural y racial, el carácter heterosexual del modelo legítimo de pareja y de familia, etc. La crisis del modelo batllista habilita en el Uruguay contemporáneo la reconfiguración de la ciudadanía, de la mano de la redefinición de la propia identidad de la comunidad política uruguaya y la emergencia de cuestiones antes soslayadas. Hemos tomado como ejemplos el tema afro, la cuestión de género y las demandas de las comunidades GLTTB porque su irrupción ha significado un profundo cuestionamiento a determinada definición sobre las valoraciones de las diferencias y una ruptura con la concepción tradicional que la sociedad uruguaya tenía de sí misma. Pero así como hemos dado cabida a la ruptura que significa la emergencia de la temática de la discriminación en el marco de la cultura política uruguaya, podemos afirmar que existe una continuidad en el modo en que aparecen estos temas formulados públicamente y se transforman en políticas públicas. Esta continuidad está a partir del carácter esencialmente partidocéntrico de la escena política uruguaya (Caetano-Rilla-Perez, 1987), que deviene de la primacía de la política de partidos frente a la política de ciudadanos (Gallardo, 2006). Será recién con el encuentro entre los partidos de izquierda y centro-izquierda nucleados en el Frente Amplio, con los movimientos sociales, que el discurso de la discriminación comenzó a asomar como muestra cabal de la existencia de desigualdad y como punto de reconstrucción de un nuevo modelo de país y un nuevo concepto de inclusión. Es decir, la emergencia de la temática de la discriminación se dio en Uruguay centralmente a partir de la “politización” de las demandas y no tanto por la presencia de un sujeto ciudadano autónomo que reclama judicialmente ante el poder político160 (Gallardo, 2006) Además de estas consideraciones generales en términos de reconfiguración de la ciudadanía y continuidad y ruptura en la cultura política uruguaya, cabe precisar la especificidad cada una de las temáticas que hemos elegido para ilustrar la situación de la discriminación en Uruguay. En el tema afro, el renacer de una cultura invisibilizada aún presenta dificultades, ya que años de segregación han generado una intrincada realidad que une lo racial con la pobreza y la dificultad en el acceso a la educación. Además, la necesaria reconstrucción de la historia nacional para repensar el lugar jugado realmente por los afrouruguayos en la constitución del país es un proceso que demanda años de esfuerzo y que aún, al parecer, no ha sido encarado con continuidad. La sanción de la ley del día del Candombe acierta en el camino a seguir al incorporar hitos del mundo afro en la conciencia colectiva. Mayores desafíos representa aun la traducción de esta recuperación incipiente de la cultura e identidad afro en un entramado institucional capaz de garantizar, a partir de políticas públicas activas, el ejercicio de la proclamada igualdad de derechos. Nos encontramos aquí nuevamente ante los límites de una concepción universal de la ciudadanía y los desafíos que presenta el problema de la “ciudadanía diferenciada” como garantía para la igualdad y la inclusión en la comunidad

160 Esta primacía de la política de partidos se verifica también en un tema conexo a la discriminación, como es la cuestión de los derechos humanos. Al respecto, cabe recordar que fue a través de un plesbicito, ratificado por la Corte Suprema, en el que el 57% de la población se manifestó a favor de una amnistía que Uruguay intentó resolver la cuestión de la investigación sobre los delitos cometidos durante la dictadura. En numerosas oportunidades posteriores el Poder Ejecutivo denegó la posibilidad de investigar los crímenes cometidos y fue recién con el acceso de la izquierda al poder ejecutivo que Tabaré Vazquez habilitó la investigación de algunos de los casos, lo cual, como afirma Gallardo (2006: 462) “si bien rehabilitó el derecho de los familiares – o de la sociedad- a conocer lo sucedido con algunas víctimas de la represión militar, de todos modos confirmó la regla de supremacía del poder político frente a la competencia irrestricta de la justicia”

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política (Young, 1989: 258). Efectivamente, la problemática de los afrouruguayos aún adolece de un espacio específico desde el cual afrontar el conjunto de las diferentes problemáticas de la comunidad (identidad, pobreza, discriminación, etc.) y, sobre todo, que represente un reconocimiento del Estado sobre su existencia. A diferencia del Brasil, con su Ministerio de Políticas de Equidad Racial, el Uruguay deja la resolución de la problemática a diferentes espacios institucionales dispersos que, de todas formas, no superan el rango de Dirección, evidenciando las dificultades para la aceptación de una política clara de visibilización de la temática. La problemática de los derechos civiles en temáticas de género y diversidad sexual muestran otro panorama. Los tempranos avances en las reivindicaciones de género y la sanción reciente de la ley de Unión Concubinaria ratifican, de la mano de la vigencia de una cultura política republicana y laica, la aceptación por parte de la sociedad uruguaya de las reivindicaciones vinculadas con la plena vigencia de los derechos civiles. Más allá del debate planteado tal cual se ha expuesto durante este trabajo, la sociedad uruguaya ha aceptado sin mayores problemas la sanción de la Ley de Unión Concubinaria, mostrando un grado de apertura difícil de observar en el resto de los países latinoamericanos y que ha significado al país una serie de reconocimientos a nivel regional. Dicho esto, hace falta señalar también que las demandas vinculadas a los mismos grupos que suponen el cuestionamiento a determinados esquemas culturales que conformaron los modos de socialización históricos en Uruguay han mostrado mayores dificultades161 . Al respecto, cabe destacar, como vimos, que las mayores resistencias a la ley de Unión Concubinaria y las que actualmente se esgrimen frente a demandas del movimiento de mujeres como la despenalización del aborto no se fundan en la negación explícita del derecho – o la contraposición de otros derechos, como el argumento de los “derechos del niño por nacer” – sino ante todo en la inquietud que genera la aceptación por parte del estado de la erosión que de hecho han sufrido los modelos tradicionales de determinadas instituciones, centralmente la familia. Así, el avance en este tipo de medidas parecen tener como condición previa la profundización del debate sobre los modos en que determinadas pautas culturales reproducen situaciones de desigualdad, discusión que aun debe instalarse en el seno de la sociedad uruguaya, puesto que supone la irrupción del principio societal de la igualdad de derechos en el seno de instituciones tradicionalmente asociadas al ámbito privado, como la familia. Quizás sea en este último aspecto, es decir, en la dimensión cultural del problema de la discriminación, que la agenda pendiente del movimiento GLTTB y las reivindicaciones de género encuentran un espacio común con las asignaturas pendientes en relación a la cuestión afro. Dimensión cultural que, por otra parte, es un aspecto de las relaciones sociales de opresión sobre ciertos grupos que constituyen las prácticas discriminatorias y cuyo combate supone la necesidad de construir dispositivos que, desde el estado, favorezcan la incidencia de las comunidades discriminadas en el debate público y en el desarrollo de políticas publicas. En el camino hacia el cumplimiento de estas metas se encuentra el desafío de la ampliación del debate en la opinión pública, en la sociedad civil, en las universidades, en las escuelas, en los diferentes ámbitos estatales, situando la temática en lo que Michael Foucault llamó las “nuevas formas culturales”, que no necesariamente son coincidentes con las formas tradicionales. Esto facilitará a los colectivos en un futuro a ser más sensibles a las nuevas prácticas sociales, así como también permitirá que las legislaciones positivas se lleven adelante sin tantos impedimentos. Por otra parte, el gran desafío, compartido por el conjunto de los países de la región, es la superación de la concepción de la discriminación en el marco del paradigma de la diferencia, para integrarlo nuevamente, haciendo lugar a las mismas, en su relación con la desigualdad social. El quiebre del modelo batllista y la emergencia del Frente Amplio en la escena política uruguaya han sido condiciones de posibilidad para que la sociedad uruguaya pueda comenzar a repensar la historia, incluir otra mirada y, sobre todo, reparar años de exclusión. Sin embargo, esta tarea implica un esfuerzo colectivo de reinvención de la propia identidad del Uruguay como comunidad política que valore la diversidad y reconozca la discriminación en las prácticas cotidianas. Frente a la amenaza neoliberal de repliegue sobre los valores del individualismo y la desigualdad, el desafío es resignificar los principios cívicos, ciudadanos y de igualdad social fundantes de la cultura política uruguaya con las demandas de visibilización y valoración efectiva de la pluralidad y las diferencias. VI. Bibliografía - BAGDASSARIÁN, Dora (2007) Derechos del concubino supérstite en los países integrantes del MERCOSUR y en la Unión Europea- Reflexiones para una futura legislación uruguaya, Fondo de Cultura Universitaria, Montevideo - BARRÁN, José Pedro. y NAHUM, Benjamín (1979). El Uruguay del novecientos. Banda Oriental, Montevideo. - BECERRA GELOVER, Alejandro. y TORRES ROMERO, Jorge (2008) Informe sobre la discriminación en Iberoamérica 2008, CONAPRED, México D.F. - BÉRTOLA, Luis (2000) “Primer Batllismo: reflexiones sobre el crecimiento, la crisis y la guerra”, en Bértola, L. y colaboradores, Ensayos de Historia Económica: Uruguay en la Región y el Mundo, Trilce, Montevideo. - BETHELL, Leslie (1992) “Historia de América Latina”, Tomo 10. América del Sur (1870-1930), Ed. 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161 Se inscribe en esta situación la legalización del aborto, que, habiéndose aprobado en el congreso, recibió el veto del Poder Ejecutivo al momento de cierre del actual artículo, por lo que escapa a un análisis más detallado.

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Capítulo VII Derechos Humanos en el MERCOSUR Por Javier Vázquez
I. La RAADDHH: Derechos Humanos y política regional La Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH) es el órgano institucional del Mercado Común del Sur ocupado en la temática de derechos humanos. La RAADDHH comenzó a funcionar, con una primera reunión en Asunción del Paraguay, el 06 de mayo de 2005, pero su creación formal data de la cumbre de presidentes que se desarrolló en Brasil el 16 de diciembre de 2004. El tema de los derechos humanos venía, sin embargo, cobrando relevancia en el MERCOSUR ya a partir de 1999 cuando la delegación paraguaya propuso crear un grupo ad-hoc especializado. Pero es recién a partir de la citada cumbre presidencial que se dispuso formalmente, mediante la decisión 40/04 del Consejo de Mercado Común, la transformación del grupo ad-hoc en una Reunión de Altas Autoridades. La emergencia de la preocupación por los derechos humanos se produjo en el marco de un proceso de integración que inicialmente, como se marca en el capítulo uno de la presente publicación, estuvo marcado por una fuerte primacía de los tratados de libre comercio y basado en el aspecto comercial. Desde su creación, con el Tratado de Asunción, el MERCOSUR tuvo un carácter netamente económico. De hecho, ese tratado, suscripto el 21 de marzo de 1991, preveía exclusivamente la creación de una unión aduanera con aspiraciones a convertirse en un mercado común162, la puesta en marcha de un cronograma progresivo de liberalización del comercio (destinado a entrar en marcha a partir del 1º de enero de 1995) y la implementación de un arancel externo común. Esta impronta retrasó fuertemente la llegada de las temáticas sociales al eje de la construcción regional. Sin embargo, el cambio de enfoque nacido a partir de la llegada de gobiernos de otro signo político al que habían dado vida al proceso en la década del ’90, sumado a una fuerte presión de parte de las organizaciones de la sociedad civil comenzó lentamente a dar sus frutos en relación a la apertura de las temáticas sobre las cuáles el MERCOSUR comenzaba a ocuparse y preocuparse. Así, en el Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados partes del MERCOSUR y Estados Asociados celebrado en la XXVI Reunión del Consejo del Mercado Común en la ciudad de Iguazú el día 8 de julio de 2004, vendría a ratificar el desplazamiento de la lógica comercial como eje del proceso de integración. El documento destacaba, en si primer punto, “la alta prioridad que [los jefes de estado] le asignan a la protección, promoción y garantía de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas que habitan el MERCOSUR”. Los derechos humanos comenzaban así a hacer su aparición como una de las esferas centrales del proceso de integración. Aquél sesgo economicista que había caracterizado al MERCOSUR sería, sino soslayado, al menos atenuado con la aparición de nuevas esferas en el proceso de integración regional. Una de las áreas emergentes más importantes fue la de los derechos humanos, cuya institucionalización definitiva se produjo con la creación de la RAADDHH. Sin embargo, este tópico no era novedoso ni desconocido en América Latina. Todos los países de la región compartían una terrible historia común signada por la emergencia de sangrientas dictaduras militares en los años ’60 y ’70, muchas de las cuales se extendieron hasta la década del ’80. Las sistemáticas violaciones a los derechos humanos que cometieron estos regímenes, y que configuraron un verdadero “terrorismo de estado”, serían el triste núcleo de reclamos compartidos: la lucha contra la impunidad y por la reivindicación del Derecho a la Verdad la Memoria y la Justicia. Esta tradición común fue la que, sumada a un nuevo escenario político regional, permitió la aparición de los derechos humanos como tema primordial de la agenda latinoamericana y como un nuevo eje sobre el cual giraría el proceso de integración regional. Queda claro que, esta incorporación a la agenda política del MERCOSUR, abría una nueva esfera que escapaba a la meramente económica. Los derechos humanos, al procurar garantizar un conjunto mínimo de derechos a todos los seres humanos independientemente de cualquier circunstancia o cualidad, eran irreductibles a la lógica competitiva del intercambio comercial y no podían ser garantizados por el mercado. Sin embargo, se produjo, durante algún tiempo, una asociación entre el propio concepto de derechos humanos y el reclamo por la Verdad la Justicia y la Memoria; asociación que iría perdiendo su naturalidad (entre otras cosas) gracias a la contribución de la RAADDHH para su problematización.

162 Según el texto de ese documento, el Mercado Común del Sur implicaría: • “La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países a través de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías”; • “El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico comerciales regionales e internacionales”; • “La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes”; • “El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración”.

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Como se dijo, esta cuestión no era novedosa en la región, pero fue recién a partir de 2003, con la asunción de nuevos liderazgos que, paralelamente a la ratificación del golpe de timón en el proceso de integración, los derechos humanos adquirirían una relevancia sin precedentes en la región. La firma del Consenso de Buenos Aires fue decisiva en ese sentido. En el primer punto del texto de ese documento los presidentes Luiz Inácio Lula da Silva y Néstor Carlos Kirchner expresaban su “voluntad de intensificar la cooperación bilateral y regional para garantizar a todos los ciudadanos el pleno goce de sus derechos y libertades fundamentales”, convirtiendo al proyecto regional, de esta manera, en una instancia privilegiada para impulsar la vigencia de los derechos humanos. Este progresivo viraje en el MERCOSUR desde un proceso centrado en aspectos comerciales a uno que incorpora otras áreas (entre ellas principalmente la de los derechos humanos) como núcleo de la integración, tendría su sanción institucional con la creación de la RAADDHH. Si bien la escasa cristalización institucional del proceso de integración –tal como señalan numerosos especialistas– ha sido hasta el momento el mayor déficit del proceso de integración; ello no ha impedido algunos importantes avances en el esfuerzo por coordinar políticas a nivel regional. Uno de los mayores logros fue el que significó la creación de la RAADDHH, organismo destinado a la coordinación de políticas públicas en derechos humanos. Así lo expresaban los decision makers del bloque, quienes al firmar la decisión CMC 40/04 del 16 de diciembre de 2004 que le daba entidad formal, ratificaban “que los derechos humanos son fundamentales para la construcción de sociedades libres y para la búsqueda del desarrollo económico y social; [y que] la protección y la promoción de los derechos de los ciudadanos de los Estados Partes del MERCOSUR y de los Estados Asociados son objetivos esenciales del proceso de integración de América del Sur”. Estaba presente, otra vez, la idea de desarrollo, aunque no entendida exclusivamente en su acepción económica, sino en su significación más amplia. Pero había más: con la creación de este organismo, se dejaba finalmente constancia formal de que los derechos humanos constituían un ‘objetivo esencial’ de todo el proyecto. Por último, sería apropiado describir someramente la arquitectura institucional de la RAADDHH y el lugar que ocupa dentro de la estructura del MERCOSUR. La RAADDHH fue pensada para operar como un foro interestatal, para el análisis, definición y eventual ejecución de políticas públicas en esa materia163. Se trata de una reunión especializada dependiente del Consejo del Mercado Común (CMC). Según su Reglamento Interno, la RAADDHH estará integrada por las más altas autoridades competentes en derechos humanos de cada país y sesionará con la participación de los órganos competentes en la materia incluyendo funcionarios de las Cancillerías. Sus sesiones pueden ser de tres tipos: 1º entre los Estados Partes del MERCOSUR, 2º con los Estados Partes y Estados Asociados y 3º con los Estados Partes, los Estados Asociados y abierta a las organizaciones de la sociedad civil organizada y los organismos internacionales. En los dos primeros casos, representantes de la sociedad civil organizada y de los organismos internacionales podrán ser invitados en calidad de observadores. La sede de la RAADDHH seré el país que ocupe la Presidencia Pro Tempore (PPT). Ésta tendrá la facultad de coordinar las reuniones de los Grupos de Trabajo y Grupos Ad Hoc, donde cada Estado designará los funcionarios gubernamentales que lo representarán en esas reuniones. En esos grupos también podrán participar los representantes de la sociedad civil. En la RAADDHH todas las decisiones deben ser tomadas por “consenso”, nunca se menciona en su Reglamento la necesidad de unanimidad en las resoluciones. Sin embargo, el único elemento morigerador del principio de unanimidad de hecho que rige en la RAADDHH es la negociación política intergubernamental. Este elemento puede determinar que, en caso de desavenencias, se produzcan transacciones entre las delegaciones y se produzca un intercambio de apoyos. Tanto la agenda, que debe ser aprobada al principio de la reunión, como el Reglamento sólo pueden ser aprobados y modificados por consenso. La sociedad civil, por último, está excluida de la participación en los mecanismos decisorios. Sus representantes pueden presentar propuestas a la PPT y hacer uso de la palabra, pero no tienen voto y, de hecho, su participación esta supeditada a la invitación de algún miembro. II. Algunas teorías de la integración y el caso de la RAADDHH Tomando lo anteriormente expuesto como base, queda ahora intentar dotar al modelo descriptivo de una mirada explicativa para

163 Decimos “eventual ejecución” porque la ejecución de políticas públicas no es una de las atribuciones de la RAADDHH, pero eso es materia de discusión a partir de la propuesta de crear un Instituto de Políticas Públicas en DERECHOS HUMANOS. Para precisar las atribuciones de la RAADDHH, las que figuran en su Reglamento, son las siguientes: a) impulsar la coordinación entre las posiciones de los Estados Partes y Estados Asociados en los foros internacionales, sobre los temas relacionados con los Derechos Humanos; b) elaborar y promover estrategias, políticas y acciones comunes en materia de Derechos Humanos; c) colaborar con el FCCP en la elaboración de los proyectos de Comunicados Conjuntos de los Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados en materia de Derechos Humanos; d) coordinar con el FCCP los temas relacionados con los Derechos Humanos a ser incluidos en las reuniones de la agenda del Consejo del Mercado Común; e) participar en las reuniones del FCCP y de las reuniones preparatorias del Consejo del Mercado Común, cuando corresponda, para el tratamiento de temas relacionados a los Derechos Humanos; f) elevar al CMC, por intermedio del FCCP, los proyectos de disposiciones elaborados en su ámbito; g) formular recomendaciones al Consejo del Mercado Común, a través del FCCP; h) elaborar y ejecutar un Plan de Trabajo bianual, manteniendo un cronograma de actividades y evaluaciones semestrales; i) hacer un seguimiento semestral de todos los foros que negocian temas vinculados a los Derechos Humanos en el MERCOSUR, y promover la articulación y coordinación de sus iniciativas; j) elaborar una recopilación de la legislación nacional, regional e internacional relacionada a los Derechos Humanos y realizar su seguimiento; k) constituir Grupos de Trabajo y convocar Grupos Ad Hoc, cuando fuera necesario, para el cumplimiento de los mandatos específicos, que deberán presentar sus conclusiones y propuestas a la RAADDHH. En estos grupos participarán representantes de la sociedad civil organizada invitados por los Estados Partes y Estados Asociados, en los términos de este Reglamento; l) realizar todas aquellas otras actividades que le sean encomendadas por el CMC o el FCCP.

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intentar hallar en el devenir de la RAADDHH lógicas conducentes y medianamente permanentes que permitan construir un marco analítico sobre una realidad en permanente mutación. Para ello, la revisión teórica aparece como un camino necesario a la hora de organizar la mirada sobre los hechos, en relación tanto al nivel más general de la integración sudamericana, como al propio proceder de la institución que se esta analizando en detalle. En esta línea, hemos definido apoyar nuestro trabajo en el andamiaje conceptual propuesto principalmente por dos autores: Puthman y Malamud. Retomando algunos planteos del intergubernamentalismo clásico Robert D. Putnam (1988) ha incorporado un valor importante al entendimiento de la lógica de las relaciones internacionales y de los procesos de integración, a partir de la teorización acerca ‘juegos de doble nivel’. Este modelo abandona el supuesto de un Estado unitario y racional. Supone además que las negociaciones internacionales se desarrollan en un doble nivel, ninguno de los cuales puede ser soslayado dada la interdependencia que existe entre los países en el mundo contemporáneo. De este modo, “en el nivel nacional, los grupos persiguen sus intereses presionando al gobierno para que adopte políticas favorables, y los políticos buscan poder construyendo coaliciones entre esos grupos. En el nivel internacional, los gobiernos nacionales buscan maximizar su propia capacidad para satisfacer las presiones internas, minimizando al mismo tiempo las consecuencias adversas de los acontecimientos internacionales” (Putnam, 1996: 79). Los actores, tanto nacionales como internacionales, incluidos en este proceso de negociación son múltiples y la complejidad estriba en que jugadas que aparecen como racionales en un nivel pueden no serlo en otro; razón por la cual, los jugadores buscarán establecer una coherencia entre los dos juegos. En estos enfoques, el MERCOSUR seria el resultado de una negociación compleja en la que intervienen múltiples actores, con diferentes metas y donde no hay una clara jerarquía en los temas. Es posible apreciar como algunas teorías otorgan mayor importancia al Estado Nacional y al papel que juegan los ejecutivos nacionales en el proceso de integración; mientras que otras describen ese proceso, después una decisión inicial tomada por los gobiernos, como resultado de una dinámica autoinducida. Es posible identificar matices, pero lo cierto es que los gobiernos cumplen un papel muy importante en el proceso de integración. La centralidad de ese papel es innegable sobre todo con respecto al MERCOSUR. Tal es así que, como señala Andrés Malamud (2001: 283), “el actual éxito del MERCOSUR parecería deberse, sobre todo, a las decisiones firmes y confiables de los presidentes de las naciones, tendientes a sostener su desarrollo futuro”. Este autor afirma que el “MERCOSUR fue creado y erigido intencionalmente como un proceso intergubernamental, [y que] el perfil actual de la región aparece como su tipo extremo: el interpresidencialismo” (Malamud, 2001: 293). No obstante, propone también que el funcionalismo –con su propuesta de transferir funciones administrativas a organismos supranacionales no políticos, y de un tratamiento descentralizado de las cuestiones, área por área, que incremente sus competencias técnicas a la vez que reduce la de los Estados– fue, de alguna manera, “el sendero elegido por los países del MERCOSUR, aunque los objetivos fuesen totalmente diferentes: para los líderes del MERCOSUR, el enfoque técnico y descentralizado no pretende socavar la supremacía política de los Estados, sino todo lo contrario” (Malamud, 2001: 296). En otras palabras, los gobiernos nacionales aceptaban la transferencia de funciones técnicas a favor de instituciones regionales pero se reservaban las facultades eminentemente políticas de decidir sobre los avances en la integración, refrendando ciertas medidas y evaluando como traducir las políticas regionales a la realidad nacional. Haciéndonos eco de esta conceptualización previamente expuesta, la hipótesis que guía esta investigación es que la RAADH expresa este camino seguido por el MERCOSUR. Los gobiernos aceptan ceder ciertas competencias administrativas a una institución regional como la RAADH, pero se reservan la función política de decidir en la integración de ciertas áreas clave como los derechos humanos. Sin embargo, recogiendo los aportes de la teoría de la interdependencia y, en especial, los de Robert Putnam (1996), también será importante señalar las modalidades que la dinámica de la ‘política regional’ tiene para influir en la política doméstica. Es perfectamente plausible, siguiendo con esta hipótesis, que los gobiernos (o áreas de los gobiernos como pueden ser las de derechos humanos) busquen incluir dentro de su coalición a otros organismos regionales o nacionales para impulsar internamente políticas que de otro modo serían resistidas. En síntesis, los líderes y las delegaciones gubernamentales trasladan las determinaciones y las coaliciones nacionales a nivel regional pero muchas veces pueden servirse de una coalición con elementos regionales para vencer coaliciones locales. Y, como se dijo anteriormente, los derechos humanos son un tópico que legitima naturalmente la construcción de coaliciones para influir en la política doméstica. De todas maneras, parece ser cierto que ejecutivo nacional opta por reservarse para sí una capacidad específicamente política: la decisión como última ratio. Además de sus rasgos intergubernamentales hay que señalar una característica también sobresaliente del MERCOSUR: su carencia de instituciones supranacionales con capacidad tomar decisiones autónomas y vinculantes. El MERCOSUR no cuenta con organismos que ejecuten medidas en forma independiente a los Estados y que puedan obligarlos a cumplirlas; sólo existen foros de protesta frente a incumplimientos de tratados interestatales. Podría preguntarse, entonces: ¿la ausencia de instituciones pondrá en peligro el proceso? ¿son necesarias para que el proceso avance? o ¿no será el ejecutivo presidencialista la institución que dirige el proceso como sustituto funcional de las ausentes? El objeto de esta investigación es dar respuesta a algunas de estas preguntas. Pero, por ahora, es posible argumentar que si los gobiernos y los objetivos de los lideres nacionales, tal como destaca la teoría intergubernamentalista (Morgenthau, 1967), son relevantes en la dinámica y modalidad del proceso de integración regional; entonces los mecanismos institucionales por los que esos gobiernos son

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elegidos deben ser naturalmente relevantes para comprender ese proceso. Al respecto, Malamud (2001: 297) señala que “el formato del ejecutivo, como estructura de restricciones e incentivos, influye sobre las oportunidades y características del proceso de integración”. Por eso postula que los “los diseños presidencialistas reducen la necesidad de instituciones supranacionales para respaldar los acuerdos regionales […] convirtiendo al intergubernamentalismo en la vía preferida por los Estados para la toma de decisiones” (Malamud, 2001: 304). Una segunda hipótesis será, entonces, que el diseño presidencialista fue decisivo en la modalidad de la integración en materia de derechos humanos. Si bien en algunos casos la reticencia de los líderes nacionales puede ser un obstáculo a los avances en ciertos temas; el punto aquí es que los logros en la integración conseguidos por la RAADDHH se deben a los acuerdos164 alcanzados por los gobiernos. Aunque tampoco hay que soslayar el hecho de que, en algunos casos, las propias delegaciones procuraron formar coaliciones ganadoras para impulsar políticas que podían ser resistidas internamente o en otros países. A este respecto la problemática de los derechos humanos tiene una particularidad especial que conlleva una legitimidad en si: su historia, su tradición en el mundo y el la región. Esta particularidad le confiere legitimidad a la política regional en esta materia para operar sobre la realidad nacional. III. Política nacional y política regional en la RAADDHH Se han desarrollado, desde la primera reunión que tuvo lugar el 06 de mayo de 2005 hasta la última que se realizó el 27 de marzo de 2008, once RAADDHH, donde se han tratado múltiples asuntos. Este capítulo se propone hacer un rastreo en torno a ciertos temas clave tratados por ese organismo, indicando la articulación entre la política regional y la política nacional que se produce en todo proceso de integración y en especial en el MERCOSUR. a. Iniciativa Niñ@Sur Entre las cuestiones de fondo que a la RAADDHH se le han presentado, una de las más importantes y tempranas ha sido la ‘Iniciativa Niñ@Sur’ para la promoción y protección de los derechos de la infancia y la adolescencia. En la primera reunión, las altas autoridades de los Estados del MERCOSUR reafirmaron el compromiso con lo que se constituiría en el objetivo principal de la ‘Iniciativa Niñ@ Sur’: “garantizar a la niñez el pleno goce de todos sus derechos en igualdad de condiciones, preservando el principio de interés superior, rompiendo paradigmas de discriminación a fin de obtener la igualdad de derechos y la protección integral”. Así fue como se aprobó, a propuesta de la Presidencia Pro Tempore (PPT) del MERCOSUR a cargo de Paraguay, el documento de la denominada ‘Iniciativa Niñ@ Sur’; la cual “tiene como objetivo promover la articulación de los esfuerzos nacionales orientados al cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas y la adecuación legislativa nacional a los instrumentos internacionales sobre la materia, preservando el interés superior del niño por encima de la nacionalidad”. Finalmente, las Altas Autoridades resolvieron adoptar, en el marco de la I RAADDHH, entre otros, los siguientes cursos de acción: • Promover el diálogo y la cooperación para el intercambio de experiencias entre los Estados del MERCOSUR para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio; • Promover la educación en derechos humanos en los Estados del MERCOSUR; • Avanzar hacia la adecuación y armonización legislativa interna con relación a los instrumentos universales y regionales de protección de los derechos de la niñez y adolescencia; • Promover el fortalecimiento de las instituciones nacionales especializadas en el área niñez y adolescencia; Resumiendo, la ‘Iniciativa Niñ@Sur’ se proponía operativamente crear un “sistema regular de coordinación entre las autoridades competentes en derechos humanos y especializadas en el área niñez y adolescencia de los países del MERCOSUR y Estados Asociados para promover la cooperación intergubernamental a fin de asegurar una protección integral a la infancia y adolescencia en la sub-región”. Ella inauguraba, sin embargo, algunos conceptos novedosos. En principio, reconocía que la protección y promoción de derechos de la niñez eran patrimonio del MERCOSUR político y social y que quedaban fuera del ámbito económico. Significaba el reconocimiento de derechos que no podían ser garantizados por la lógica competitiva de lo comercial y que debían ser asegurados mediante un compromiso político. En este sentido, la temática era considerada como de ‘interés superior’ y merecedora de una ‘protección integral’; conceptos ambos que apuntaban a colocar la problemática en el primer lugar de la agenda de ese ‘MERCOSUR político y social’ y a sindicarla como meritoria de un cuidado global en sus derechos conexos. Asimismo, cabe señalar que, como se aprecia en la cita, el propio documento de la Iniciativa Niñ@Sur reconocía el carácter intergubernamental del proyecto. Esto, sin embargo, no era un aspecto novedoso en el MERCOSUR, todo lo contrario: era la lógica misma de todo el proceso.
164 Acuerdos que hubiesen sido mucho más difíciles de conseguir si el ejecutivo no hubiese sido presidencialista y hubiese estado sometido a la desconfianza de parlamentos poderosos.

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El consenso logrado en torno de la Iniciativa Niñ@Sur fue relativamente veloz, si se compara con el resto de las temáticas. Tan solo en la III RAADDHH se había alcanzado un acuerdo (finalmente aprobado en la cuarta reunión) entre las delegaciones para crear un Grupo de Trabajo (GT) permanente que tendría como misión institucionalizar la problemática de los derechos humanos de niños, niñas y adolescentes y coordinar e implementar las acciones de la iniciativa consignadas en el objetivo V del Plan de Trabajo 2006-2007. Esta rápida institucionalización del proyecto revelaba el consenso integubernamental logrado por esta iniciativa. Consenso que probablemente se debía a que se trataba de un asunto poco conflictivo en la política domestica. A continuación se describen algunos de los hechos que llevaron a esa cristalización institucional. Había sido Paraguay quien propuso en la reunión preparatoria la iniciativa; y si bien le correspondía proponer los temas a ser tratados en la I RAADDHH por encontrarse a cargo de la PPT, no es menos cierto que la decisión de proponer la problemática de la niñez cuando se estaba hablando de derechos humanos implica justamente una toma de partido. Esto no quiere decir que sea inapropiado, solamente que implica una decisión. En este caso fue la delegación paraguaya la que, en uso del monopolio hermenéutico que corresponde al Estado, decide proponer esta temática en una reunión de derechos humanos. Lo que aquí se trasunta es que, como fundamenta la teoría intergubernamental, la política regional aparece como vinculada a las determinaciones de la política nacional. Efectivamente, Paraguay proponía para inaugurar la I RAADDHH una temática muy sensible en su país. No compete a este capítulo analizar las razones por las cuales ella es de vital interés en ese país, pero si es digno de ser destacado que esas razones obedecen a factores de política doméstica del Paraguay. De esta manera, los factores y coaliciones que contribuían a que este tema fuese una ‘cuestión socialmente problematizada’ en Paraguay, eran los que estaban buscando consenso para la su problematización a nivel regional. De hecho, esos consensos serían logrados ya que la Iniciativa Niñ@Sur fue aprobada y fue el punto de partida en la coordinación de políticas nacionales en materia de protección a la niñez. Pero no parece desacertado afirmar que, si la aprobación de tal iniciativa fue relativamente sencilla, se debió a que se trataba de un asunto problematizado en la mayor parte de los países de la región. Tal es así que, por ejemplo, en la segunda reunión, la delegación de Brasil propuso la creación de una Red Interamericana sobre Infancia, Adolescencia y Familia, con la intención de identificar los temas comunes a los Estados del MERCOSUR y poder así “enfrentar los problemas en forma articulada e integrada, pasando de la intención política a la acción cooperativa”. Con la misma intención, propuso además la constitución de un GT para enfrentar problemas específicos de la región como el tráfico y la explotación sexual de niños en la Triple Frontera o la pornografía infanto-juvenil en Internet. Uruguay, por su parte, ya en la I reunión había propuesto que el MERCOSUR apoyase la presentación de un Protocolo Facultativo a la Convención de los Derechos del Niño que consagrase el sistema de comunicación individual; iniciativa que se discutió en la tercera reunión. Asimismo, la delegación paraguaya propuso, en la VII RAADDHH, incorporar el tema de la ‘primer infancia’ a la Iniciativa Niñ@Sur mientras que el resto de los países adujeron la necesidad de estudiar en mayor profundidad la propuesta. En la III RAADDHH, aunque de manera menos concreta, Argentina dio también señales de interés en el tema al presentar dos documentos: un proyecto de Declaración Presidencial sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Niños, Niñas y Adolescentes, y otro proyecto de Recomendaciones sobre Derechos y Asistencia a las niñas, niños y adolescentes víctimas de trata, tráfico, explotación sexual y/o venta. Este último proyecto establecía estándares mínimos en la protección a las victimas de estos flagelos y sería aprobado en la cuarta reunión. En la VII RAADDHH, la delegación del Brasil también se mantuvo en un plano más abstracto manifestando su preocupación, respecto a la Justicia Penal Juvenil, por los intentos que se verificaban en la región de disminuir la edad de la responsabilidad penal juvenil. Ello, juzgó, iría en contra de la Convención sobre los Derechos del Niño. La delegación argentina, que si bien parecía mostrar un perfil más bajo en este área, continuó sosteniendo (con motivo de una revisión de la metodología de funcionamiento de la RAADDHH operada en la octava reunión) que algunos grupos debían mantenerse abiertos a la incorporación de temas “por la riqueza y el diálogo que mantienen, que ha permitido grandes avances, como es el ejemplo del GT Niñ@sur”. Todas estas iniciativas aparecen en su gran mayoría como la traducción de preocupaciones nacionales. Tanto en el caso paraguayo como en el caso uruguayo está comprobado el carácter particularmente sensible de la temática de la niñez, tal como se verifica en la existencia de una Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia y del INAU respectivamente. Dos organismos nacionales que tratan el tema desde la óptica de los derechos humanos. Esa problemática, si bien es relevante, no aparece como tratada desde un enfoque de derechos humanos en la Argentina, donde existe una Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia que depende del Ministerio de Desarrollo Social, por lo que su funcionamiento está más vinculado a la ejecución de políticas sociales. En Brasil, existe una Subsecretaría de Promoción de los Derechos del Niño y del Adolescente, dependiente de la Secretaría Especial de Derechos Humanos. Esta importante cuestión si es abordada desde una perspectiva de derechos humanos, pero aún así no ha motivado la creación de un organismo nacional con nivel ministerial. El tema no es, sin embargo, concentrado por aquel organismo particular sino que se aborda de manera descentralizada, con numerosos planes en diversos ministerios. Un punto central en las discusiones fue aquel que había abierto Brasil en la VII RAADDHH. Este tema motivó, en la octava reunión, la presentación por parte de Paraguay, de un proyecto de Declaración sobre Justicia Penal Juvenil en el cual se señalaba la necesidad de establecer acciones conjuntas en la región. El proyecto había sido consensuado por Argentina, Brasil y Uruguay y recibió

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las adhesiones, aunque con modificaciones previas, de Paraguay y Chile. Venezuela, Colombia y Perú adujeron, por su parte, la necesidad de remitir el documento a sus autoridades nacionales, para que pudieran estudiarlo en mayor profundidad, y que luego darían a conocer a la PPT la postura de sus respectivos gobiernos. La declaración fue elevada al Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP) y sería aprobada el 29 de junio de 2007 en la XXXIII Cumbre de Presidentes del MERCOSUR, ocho días después de la VIII RAADDHH. La delegación de Argentina –en donde la problemática de la delincuencia (y sobre todo la juvenil) recibe numerosas páginas en la prensa local y constituye un omnipresente eje de campaña– propuso, en la novena reunión, adoptar una “resolución sobre la implementación de la citada Declaración a efectos de garantizar una debida aplicación en los países de la región y prevenir las tendencias regresivas en materia de Justicia Penal Juvenil”. La delegación Uruguaya, por su parte, propuso más moderadamente darle difusión en la prensa, propuesta que se aprobó en esa misma reunión. En la X RAADDHH, la delegación venezolana, a su vez, apoyó esta propuesta pero señalo “la importancia de conocer la naturaleza, los retos y desafíos de las instituciones nacionales competentes en la materia para poder crear un mecanismo regional de protección de niñas, niños y adolescentes. Asimismo exhortó a aplicar la Convención sobre los derechos de los niñas, niños, como mecanismos de protección integral en los Estados Partes, como instrumentos con rango constitucional para evitar iniciativas regresivas del sistema penal juvenil en las legislaciones nacionales de los Estados del MERCOSUR”. Esta intervención evidenciaba un intento de desalentar la reglamentación del proyecto a partir de un ámbito regional y reenviar su aplicación al campo nacional donde actúa la competencia estatal. Este episodio mostraba claramente hasta que punto la dinámica que hace avanzar al MERCOSUR es la lógica intergubernamental, puesto que muchas delegaciones carecen de la autonomía suficiente cuando existen intentos de avanzar en la coordinación regional. El progreso se produjo luego de la discusión sectorial en la RAADDHH, cuando existió una colaboración directa de carácter político entre los ejecutivos nacionales. Es probable que esa discusión de carácter más técnico (aunque claramente no apolítica) informara las decisiones presidenciales, pero es claro que el avance se produce como producto del consenso político interpresidencial. Sin embargo, también hubo propuestas de abordar estos temas desde una óptica más regionalizante. La de la delegación ecuatoriana fue una de ellas. En la II RAADDHH, además de apoyar la propuesta brasilera, esta delegación propuso “aprovechar las instancias existentes a nivel regional para enfrentar estos problemas de forma coordinada”. Es probable que, como sugiere la teoría de los juegos de doble nivel, Ecuador buscase formar una sólida coalición con elementos regionales para abordar un tópico que probablemente enfrentase alguna resistencia interna. b. Derecho a la Verdad y a la Memoria. Otra cuestión de fondo que fue extensamente discutida en las RAADDHH es el Derecho a la Verdad y a la Memoria. Por la histórica asociación con las luchas nacionales contra las dictaduras militares que azotaron a casi todos los países de la región, este tema tiene una especial relevancia en Latinoamérica. Sin embargo, su problematización en la RAADDHH fue muy tardía y la creación de un GT tuvo que esperar hasta la XI RAADDHH, a pesar de haber sido propuesta en dos oportunidades. El primer intento de problematización de la cuestión provino de Brasil, quien en la I RAADDHH quien propuso incorporar el Derecho a la Verdad y a la Memoria a la agenda de las reuniones. Las delegaciones, con un perfil más operativo, decidieron adoptar una serie de cursos de acción165. En la II RAADDHH, la Argentina felicitó al Uruguay por la realización de un Seminario sobre Derecho a la Verdad y a la Memoria, y propuso, junto con Brasil, que el objetivo principal sea adoptar conclusiones y recomendaciones sobre el desarrollo del tema. Ambas delegaciones propusieron también establecer un grupo operativo para negociar una declaración de los Jefes de Estado sobre el tema. Las demás delegaciones apoyaron estas iniciativas y acordaron intercambiar experiencias nacionales referidas a la problemática. Después de que Brasil, en la II RAADDHH, sugiriese algo ambiguamente la creación de “un espacio para intercambiar información”, la Argentina proponía en la VI RAADDHH la creación de un GT sobre Memoria que reuniese datos nacionales comunes

165 Esos cursos de acción eran los siguientes: • Promover el intercambio de experiencias entre los Estados del MERCOSUR sobre la creación y funcionamiento de mecanismos judiciales y extrajudiciales para investigar las violaciones de los DERECHOS HUMANOS. Para tal efecto acuerdan la realización de un Seminario en la República Oriental del Uruguay, durante el segundo semestre del año 2005. • Promover el intercambio de información para la defensa y preservación de archivos indispensables para preservar la memoria frente a graves violaciones a los DERECHOS HUMANOS. • Alentar la cooperación técnica a los países que se encuentren en proceso de establecimiento de Comisiones de Verdad, desarrollando procesos de concreción del derecho a la verdad y a la memoria, y de elaboración y preservación de archivos. • Contribuir con aportes concretos sobre desarrollos en esta materia con la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, encargada de elaborar un informe sobre el Alcance del Derecho a la Verdad antes del 62° Periodo de Sesiones de la Comisión de DERECHOS HUMANOS.

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a todos los países para identificar y homenajear a las víctimas del Plan Cóndor. Las delegaciones de Chile, Colombia, Paraguay y Uruguay se mostraron favorables a la propuesta argentina. Brasil, en cambio, parecía morigerar su ímpetu inicial: si bien apoyó la propuesta Argentina, propuso la realización de un nuevo seminario sobre el tema, cosa que parecía retrasar su consolidación institucional. Esta delegación se justificó diciendo que el tema era muy delicado debido a la resistencia que ciertos sectores locales mostraban frente a la reapertura del debate sobre las violaciones a los DERECHOS HUMANOS perpetradas por la dictadura militar. Este episodio permite evaluar los condicionamientos que la política nacional ejerce sobre la regional. Al parecer, por el grado de conflictividad que éste tema genera en su realidad nacional se había fracasado en su problematización y, por lo tanto, Brasil era reticente a avanzar en la coordinación regional de planes concretos y en la institucionalización del tema. En la VII RAADDHH, la Argentina insistió en “reforzar las instancias de intercambio de informaciones sobre las violaciones de los Derechos Humanos cometidas por las dictaduras del Cono Sur bajo la vigencia del plan Cóndor, con especial referencia a las víctimas de la desaparición forzada de personas”; y en la IX RAADDHH, las delegaciones acordaron instalar el tema del Derecho a la Verdad y a la Memoria como un tópico permanente de la agenda de la RAADDHH. Los pasos finales para la institucionalización de este área temática no llegarían sino hasta la X RAADDHH cuando la señora Cibilis, en representación de la delegación de Uruguay, destacó “la necesidad de necesidad de buscar criterios comunes entre los gobiernos y las organizaciones vinculadas a la protección de los derechos humanos para tener un relacionamiento cada vez más estrecho en la complementación e intercambio de información que cada uno posee, a efectos de acercarnos a la verdad”. A continuación, propuso crear un GT sobre Verdad y Memoria (GT-VM) para darle sanción institucional al “rico intercambio de información y experiencias que se da en este punto de la agenda”. Argentina apoyo la iniciativa aunque, por las características de los reclamos que llevan adelante los organismos de derechos humanos en ese país, propuso agregarle la palabra Justicia al GT-VM, cuya entrada en vigencia se preveía para la XI RAADDHH. La delegación de Brasil acepto la propuesta formulada por Uruguay. La delegación de Venezuela, junto con varias organizaciones de la sociedad civil, apoyó asimismo la creación de un GT para dar seguimiento a los temas de Verdad, Memoria y Justicia en el marco de la RAADDHH. La delegación de Chile, por su parte, “consideró útil la creación de un nuevo GT, en el cual, además de realizar intercambio de información y cooperación, se podría trabajar en los instrumentos que por primera vez consagran el derecho a la verdad”. Hubo que esperar a la XI RAADDHH para que se materialice la propuesta, formulada en dos oportunidades, de crear un GT dedicado al tratamiento de una cuestión tan sensible para la historia de América Latina como la Verdad y la Memoria. La demora en la cristalización institucional de esta cuestión se debió al diferente grado de problematización de la cuestión en el ámbito local y a las divergencias que ello generaba entre los países de la región. Aquellos países en los que los grupos nacionales que pugnaban por un castigo a las violaciones a los derechos humanos cometidas por las sangrientas dictaduras habían logrado articular una ‘coalición ganadora’, la cuestión había sido problematizada con éxito. En cambio, en aquellos países en los que esos grupos habían sido derrotados o encontraban severas resistencias, era objeto de disputas. Estos condicionamientos nacionales se traducían inevitablemente en la arena regional, refrendando la naturaleza intergubernamental del MERCOSUR. Lo hasta aquí expuesto confirma, en gran medida, que los avances en la integración se producían allí donde la coordinación intergubernamental resultaba exitosa. En lo tocante al Derecho a la Verdad y a la Memoria, las divergencias en el grado de problematización interna entre los países se tradujeron en la negociación intergubernamental haciendo difícil los consensos y retrasando la decantación institucional. Por otra parte, hubo una serie de iniciativas, en lo que respectan al Derecho a la Verdad y a la Memoria, que buscaban articular el marco de coordinación regional propio de la RAADDHH con otros organismos internacionales. Una de ellas fue impulsada por la Argentina quién, en la reunión preparatoria de Altas Autoridades en Derechos Humanos, anunció que pensaba presentar un Proyecto de Declaración sobre Derecho a la Verdad en el 61º período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos (CDH) de las Naciones Unidas; oportunidad en la que el MERCOSUR haría una exposición conjunta, y en la cual a la delegación argentina le correspondería una intervención sobre ese tema particular. Las demás delegaciones agradecieron la presentación argentina y, ya en la I RAADDHH, se congratularon por la aprobación de la resolución presentada por la Argentina y copatrocinada por todos los países del MERCOSUR. La otra iniciativa fue también propuesta por Argentina, cuya delegación anunció en la III RAADDHH que presentaría ante la OEA un proyecto de Declaración de Derecho a la Verdad, puesto que todavía no existía una de esa naturaleza. Brasil, Ecuador, Chile y Perú apoyaron la iniciativa y ofrecieron copatrocinarla, pero esta última delegación aclaro que pensaba estudiar el texto y hacer propuestas. En la IV RAADDHH, las delegaciones expresaron su satisfacción por la aprobación, lograda por consenso y gracias al apoyo conjunto de los países del MERCOSUR, de esa declaración. La protagonista de ambas iniciativas, la Argentina, recurrió a una doble estrategia. Ella consistía, por un lado, en emplear el ámbito de la RAADDHH como plataforma para realizar presentaciones en algunos organismos internacionales. Como el Derecho a la Verdad y a la Memoria no concitaba un generalizado interés en el MERCOSUR, esta delegación sabía que su progreso sería costoso. Pero sabía que si lograba, primero, hacer avanzar el tema en el ámbito multilateral sería más fácil impulsarlo, luego, en el MERCOSUR. Por eso,

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busco apoyos en la RAADDHH para proyectar el tema en la ONU y en la OEA (sabiendo sería más fácil lograrlos para eso que para hacerlo regionalmente) puesto que los países de la región no verían conflicto alguno en impulsarlo en esos organismos. Una vez conseguido el apoyo para esas resoluciones, esta delegación continuó con la estrategia que consistía, por otro lado, en formar una ‘coalición ganadora’ con aquellos organismos multilaterales, para impulsar un tema que es de crucial actualidad en su agenda local, pero que encontraba resistencias en el MERCOSUR. Tal como se procuró mostrar, la coordinación intergubernamental fue, en muchos casos, decisiva para los avances y los retrocesos en la integración. En lo que respecta a la Verdad y a la Memoria, la falta de tal articulación entorpeció la problematización de este tema a nivel regional. También se intentó poner en evidencia que, muchas veces, la negociación intergubernamental en el MERCOSUR es determinada por las circunstancias locales de cada país; lo que quiere decir que las situaciones y los factores nacionales son condicionantes del proceso de integración y, particularmente, de las posiciones que asumen las delegaciones en el terreno regional. Testimonio de esta característica del proceso de integración del Cono Sur, fue un episodio que tuvo lugar en la III RAADDHH. Allí la delegación Argentina sostuvo que era una necesidad incorporar la Verdad, la Memoria y la Justicia como valores y que ello debía “darse en un proceso de confluencia entre la voluntad política del Gobierno y del Movimiento de derechos humanos de cada país. Debe servirse de medidas de expresión de los tres poderes del Estado, de las organizaciones históricas y las organizaciones nuevas conformadas luego del advenimiento de la democracia”. Con ello se daba a entender que la problematización de esas cuestiones era tributaria de su incorporación como un valor a la cultura, es decir, como un sentido distribuido socialmente. Ello sólo podría conseguirse si los grupos nacionales (movimientos sociales, organismos de derechos humanos, organizaciones culturales conjuntamente con el gobierno) operaban en esa dirección buscando instalar la cuestión en la agenda nacional. Su planteo a escala regional sólo sería posible una vez logrado esto. La Argentina sostuvo además que “si bien es importante el desarrollo normativo, lo es aún más la experiencia en las investigaciones y la lucha contra la impunidad”. Manifestó, por último, “que las políticas internas de derechos humanos deben traducirse en el ámbito internacional”, y que “los temas memoria, verdad, justicia y reparación deben ser los pilares que permitan el consenso interno sobre la necesidad de su abordaje en conjunto”. Nuevamente se sostenía que si bien la legislación –que puede ser importada desde el exterior– es valiosa; sería inútil en ausencia de un movimiento nacional que busque problematizar la cuestión e instalarla como un sentido compartido. El desarrollo de un reclamo regional sólo puede sobrevenir una vez que las conquistas nacionales se materialicen en políticas públicas concretas. La opinión de este país era que las políticas nacionales similares, coordinación intergubernamental mediante, podían ser exportadas al plano regional, y que temas sobre los que existía un consenso interno podrían ser más fácilmente abordados desde el plano regional. IV. De lo nacional a lo regional. Cambios en el ámbito de articulación Como hemos demostrado a través de los ejemplos planteados, hasta aquí se dio cuenta de numerosas oportunidades en los que la política nacional ejerció condicionamientos sobre la regional, algo que en principio aparece como esperable. Sin embargo, este no es el único sentido en que se ha manifestado la actuación de la RAADDHH en sus diferentes espacios de acción. Así como la realidad nacional ha condicionado fuertemente el trabajo conjunto, hubo temáticas particulares donde la coordinación de políticas en el nivel regional ha operado en forma decisiva sobre la realidad nacional. Hubo ciertos episodios que, en este sentido, daban cuenta de algunas tendencias que pugnaban por avanzar en una mayor regionalización y de otorgar mayor autonomía a las entidades regionales. Por ejemplo, Brasil sostuvo en la V RAADDHH que, considerando el carácter coordinado de las acciones represivas llevadas a cabo por las dictaduras del Cono Sur, el combate a las violaciones a los derechos humanos y el abordaje de la cuestión del Derecho a la Verdad y a la Memoria, no podría más que ser conjunto. Este paso, aunque parezca pequeño, era muy importante ya que el reconocimiento de un accionar represivo coordinado era la condición de posibilidad de la regionalización del tema. A su vez, el reconocimiento de la necesidad de un tratamiento conjunto de la cuestión sería el punto de partida para la institucionalización de la cuestión y de la coordinación regional de políticas públicas en la materia. En la misma línea, la Argentina propuso, en la VII RAADDHH, que se debían reforzar las instancias de intercambio de información en lo relativo a las violaciones a los derechos humanos. Uruguay, en concordancia, “apoyó la creación de una comisión de trabajo interregional de corte académico para el intercambio de datos e informes de historia reciente”. Parecía reinar la convicción de que el tratamiento de la cuestión del Derecho de la Verdad y la Memoria, si se tiene en cuenta la historia de autoritarismos en el Cono Sur, sólo podía lograrse desde una perspectiva regional. Por último, Brasil remarcó, también en la V RAADDHH, el “deber de respetar los principios de derecho internacional como la imprescriptibilidad de los derechos de lesa humanidad y la garantía integral del debido proceso legal”. Así se proponía que ciertos acuerdos en la materia, ya sean de carácter regional o internacional, debían ser respetados y aplicados más allá del carácter autónomo del Estado Nacional. Es decir, que la aplicación de esas medidas jurídicas no podía ser objetada incluso en los casos en los que hubiese factores poderosos de la política local que se opusiesen a ellos. Su aceptación sólo podía ser lograda por temas como los derechos humanos que,

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como ya se ha señalado, conllevan una legitimidad en sí. a. Trata de Personas Otro de los temas de fondo que fue tempranamente considerado en la RAADH es el de Trata de Personas. De hecho, ya en la reunión preparatoria Paraguay, a cargo de la PPT, propuso al “Intercambio de información y cooperación para la prevención y el combate de la Trata de Personas” como un tópico para abordar en la I RAADH. Sin embargo, esta problemática nunca llegó a insticionalizarse. Iba a desaparecer luego de la II RAADDHH y sólo volvería a ser tratada en la séptima, quedando a partir de la novena asociado a Migrantes y Refugiados. En la I RAADDHH, “las Altas Autoridades reafirmaron su compromiso de impulsar todas las acciones necesarias para prevenir y combatir a la trata de personas, en todas sus formas, la cual constituye una grave violación de los DERECHOS HUMANOS, y aprobaron el documento temático presentado por la PPT”. A continuación, destacaron la vocación de “sus respectivos gobiernos de promover la articulación y coordinación para intercambiar experiencias e información sobre políticas públicas e impulsar proyectos de cooperación para la prevención y combate de la trata de personas y para brindar asistencia integral a las víctimas de este flagelo”. Se comenzaba así a instalar el tema de la Trata de Personas como un aspecto dentro del paradigma de los derechos humanos. Hubo, sin embargo, una propuesta de resignificar esta temática dándole un sentido más amplio: se propuso cambiar el concepto de Trata por el de Tráfico de Personas ya que, desde una perspectiva de los derechos humanos, éste incluía a aquél. De todos modos, permanecía inalterable el hecho de que el tema era considerado desde un enfoque de los derechos humanos. Para finalizar la reunión las delegaciones propusieron algunos cursos de acción . En la II RAADDHH, todas las delegaciones coincidieron en la necesidad de lograr “una coordinación a nivel de MERCOSUR a fin de no duplicar esfuerzos, que puedan derivar en posiciones contradictorias, como resultado de la inflación de ámbitos de consideración del fenómeno”. Chile propuso, asimismo, “la coordinación de acciones en puntos específicos, dada la multiplicidad de Foros que consideran el tema y su dispersión en diferentes ámbitos”. Se atestiguaba, de este modo, la necesidad de problematizar la Trata de Personas en el marco del MERCOSUR. No obstante, las delegaciones que pugnaban por la institucionalización de esta temática fracasarían en su intento por lograr un GT. El tema se terminaría por diluir hasta quedar, finalmente, asociado a otras problemáticas. Tanto es así que recién volvería a aparecer como motivo de discusión en la VII RAADDHH, cuando el representante de la Organización Internacional de Migrantes “señaló la necesidad de abordar el tema desde la perspectiva de los Derechos Humanos y la de coordinar acciones regionales” para su abordaje. En esa misma reunión, la Argentina ofreció ser sede del Seminario sobre la temática y varias delegaciones, particularmente Venezuela, destacaron la importancia de tratar el asunto desde un enfoque de derechos humanos y la necesidad de un abordaje multilateral en la materia. En la IX RAADDHH, ya asociada a Migración y Refugio, la cuestión de la Trata de Personas volvió a figurar en la agenda cuando Brasil proponía, con el apoyo de Uruguay, que el MERCOSUR participe con una sola voz en el Foro Global sobre Migración y Desarrollo para que la perspectiva de derechos humanos cuente con un tratamiento adecuado a la hora de analizar la problemática. Argentina, por su parte, remarcó que esa perspectiva no es la única posible a la hora de analizar el fenómeno. Recordó que existen otros enfoques desde los cuales estudiar el problema como, por ejemplo, el de seguridad; y entendió como necesario articular con otras instancias del MERCOSUR como la Reunión de Ministros de Justicia y el Foro Migratorio de la Reunión de Ministros del Interior. Luego de que su propuesta sea aceptada, esta misma delegación informó sobre la organización de un Seminario sobre Trata de Personas que se llevaría a cabo los días 5 y 6 de noviembre de 2007. De este modo, aquellos que abogaban por la problematización del tema fracasaron en tanto en la institucionalización de su tratamiento en la agenda de la RAADDHH, como en la constitución de un GT especializado en la materia. Es probable que la coordinación intergubernamental encontrara un importante escollo al plantear esta cuestión, puesto que se trataba de evitar la duplicación y, justamente esta temática en particular, ya era debatida en muchos otros foros con múltiples enfoques. Tal como se ha señalado en varias oportunidades la lógica intergubernamental es, en muchos casos, la que parece proyectar hacia adelante o, por el contrario, frenar el proceso de integración del MERCOSUR. Habría que señalar que el tópico de la Trata de Personas no estuvo exento a eso. Buena prueba de ello es el hecho que, desde el surgimiento de la cuestión en la I RAADDHH, lo que los países buscaban (tal como consta en las citas que figuran más arriba) era promover la articulación y la cooperación para compartir información e intercambiar experiencias sobre el combate a ese flagelo. Nunca se intentó elaborar políticas cuya aplicación se derivase directamente del terreno regional. Lo probaba, además, el hecho de que, entre los cursos de acción propuestos en la I RAADDHH, se proponía crear una base legislativa destinada a ayudar a la armonización de las legislaciones nacionales. Fue representativa, asimismo, la insistencia de Ecuador, en la II RAADDHH, para realizar un intercambio de experiencias destinado a lograr una armonización de las legislaciones y las sancionas en materia de Trata de Personas. Finalmente, fue también significativo el hecho de que la delegación chilena señalase, en la VII RAADDHH, la “necesidad de obtener cooperación horizontal para la intervención reparatoria de las victimas, entre los Estados Parte del MERCOSUR y Asociados”. La invocación de una ‘cooperación horizontal’ inducía a pensar que no se estaban buscando soluciones supranacionales. Es posible apreciar que se pretendía una coordinación en la cual cada país se reservara el derecho a determinar en última

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instancia la modalidad de aplicación, de las propuestas elaboradas a partir de la articulación regional, en el terreno nacional. El tema era lo suficientemente sensible y las delegaciones gubernamentales se mostraban cautelosas para avanzar en una política regional. Sin embargo, la coordinación para lograr estrategias conjuntas de abordaje del fenómeno, aunque no motivara áreas de supranacionalidad y que tuviera un carácter intergubernamental, no era un hecho menor. Se podía ser optimista ya que, frente a un tema que evidentemente trasciende las fronteras nacionales y se instala como un asunto regional, los países del MERCOSUR daban muestras de ser consientes de la necesidad de una coordinación fluida. Coordinación que, si bien no se produciría bajo la forma de la elaboración de políticas o instituciones supranacionales, todas las delegaciones propiciaban. Hubo muchas otros temas de fondo consideradas por la RAADDHH, tales como Educación en derechos humanos, Migrantes y Refugiados, Tortura y Promoción de los Derechos de la Mujer, que no serán desarrollados por esta investigación por razones de espacio. También fueron consideradas numerosas cuestiones de método, que hacían al funcionamiento de ese organismo, sobre las cuales tampoco ahondaremos por idénticas razones. Esos asuntos de forma eran: la articulación con organismos multilaterales internacionales, la articulación con organismos multilaterales interamericanos, la participación de la sociedad civil en la RAADDHH, la primacía de tratados de derechos humanos por sobre los de libre comercio, la creación de un Instituto de Políticas Públicas en derechos humanos del MERCOSUR, la creación de organismos nacionales de derechos humanos allí donde corresponda, y la confección de instrumentos de medición en Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). V. La discriminación en la RAADDHH La cuestión de fondo que ocupa a este estudio particular es la de la discriminación. Este tópico será, por lo tanto, desarrollado más extensamente y en un acápite particular por constituir el tema, entre los considerados por la RAADH, de mayor relevancia para la investigación en curso. a. La problematización: racismo como sesgo inicial. El abordaje, y más precisamente la institucionalización, de este tema ha sido relativamente tardía si se lo compara con el tratamiento y rápida cristalización que tuvieron otros tópicos dentro de la RAADDHH. La creación de un GT que incluyera esta temática data recién de la V RAADDHH, reunión en la cual se crea lo que originalmente se denominó como “Grupo de Trabajo sobre Promoción de la Igualdad Racial”, cuya primera reunión sería celebrada el 4 de diciembre de 2006 en Brasilia en el marco de la VI RAADDHH. El primer antecedente de este hecho fue el surgimiento de un capitulo (todavía informal) en los debates de la II RAADDHH designado textualmente como “Intercambio sobre las propuestas realizadas por varios países de la región, en relación a la Conferencia a realizarse en Brasilia sobre Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y Formas Correlativas de Intolerancia y su plan de acción, en búsqueda de consenso”. Bajo este acápite, que todavía no constituía ni un foro constante de discusión ni mucho menos un GT, Uruguay informó que reencontraba trabajando en la temática del racismo, en relación al problema de los afrodescendientes, con diversas entidades. Agradeció la visita de Matilde Ribeiro, la ministra de Políticas para la Promoción de la Equidad Racial de Brasil, y señalo que en esa reunión se había acordado la coordinación de actividades con miras a la Conferencia Regional de las Américas; dar apoyo a una iniciativa para aprobar una Convención sobre Equidad Racial; y la creación de un instituto específico para afrodescendientes en la región. Por su parte, Brasil informó sobre la conferencia que se encontraba organizando y propuso crear dentro de la RAADDHH, “un foro específico que se dedique al estudio e intercambio de experiencias y políticas para la promoción de la igualdad racial, a partir de los compromisos emanados en la próxima Reunión Regional de Brasilia, comprometiéndose a seguir avanzando en este sentido”. Como se puede apreciar, la temática de la discriminatoria apareció, en la RAADDHH, vinculada muy fuertemente a racismo (sobre todo al problema afrodescendiente y, en menor medida, al de pueblos originarios). Ella se instaló a propuesta de Brasil y fue acompañada por Uruguay; países ambos en los que la problemática resultaba particularmente sensible. Ahora, es ostensible que instalar la problemática de la discriminación en relación al tema de afrodescendientes suponía operar un recorte. Recorte que, en gran medida, se debió a las circunstancias determinantes de la política doméstica. Pero el simple planteo de la cuestión no era menor, sirvió para poner sobre el tapete algo que estaba ausente en el MERCOSUR: el tratamiento de la discriminación. En la III RAADDHH, siguiendo la propuesta inicial de crear un espacio de discusión estable, la delegación brasilera insistió en la creación de un “Foro especial para la tolerancia racial, teniendo en cuenta a los afrodescendientes y grupos aborígenes”, cuyos objetivos serían contribuir al avance de políticas públicas sobre la temática en la región y promover la articulación con la sociedad civil. Las delegaciones de Uruguay, Perú, Chile, Ecuador, Bolivia y Argentina apoyaron esta iniciativa. La delegación peruana señaló particularmente que este tema era de una gran importancia, tanto en el ámbito interno como externo, ya que el suyo es un país multirracial, multiétnico y multicultural. La delegación ecuatoriana menciono lo importante que resultaba para su país integrar a los pueblos indígenas y afroecuatorianos y que ésta era un magnifica oportunidad para intercambiar experiencias en la materia. La delegación boliviana también apoyó la iniciativa,

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mencionando que la población más vulnerable de su país eran los indígenas que constituían el 60% del total de sus habitantes; mientras que la argentina se limitó a adherir a la propuesta haciendo mención al Plan Nacional contra la Discriminación. La única delegación que se abstuvo fue la paraguaya argumentando que la problemática no se encontraba instalada en la agenda de su país. Dos cosas merecen ser destacadas: primero, en la propuesta brasilera persistía el sesgo que se le había impreso al planteamiento de la cuestión de la discriminación. Ella nacía asociada a la problemática del racismo; sin embargo, había indicios de alguna apertura. De hecho, el problema de los pueblos originarios, que había sido inicialmente subordinado, era ahora incluido explícitamente. Su inclusión no era, empero, menor porque obedecía a la necesidad de instalar el problema del racismo sin vincularlo unilateralmente al asunto de afrodescendientes. La necesidad de formar una ‘coalición ganadora’ condujo a la delegación de Brasil a incluir una temática que, si bien era importante en su país, aparecía secundando a la de afrodescendientes. Esa temática resultaba, en cambio, insoslayable en gran parte de la región. Por otra parte, parece importante mencionar lo llamativo que resultaba la relativa indiferencia respecto a la problemática por parte de Paraguay166. Resulta extraño que esta delegación sostenga que la problemática de los pueblos originarios no se encuentra incluida en su agenda política cuando la población indígena es muy numerosa e incluso su idioma, el guaraní, ha sido reconocido como oficial. Esto remite al segundo asunto a destacar: es muy probable que este desigual interés se deba a las diferencias en las realidades nacionales y a la relativa fortaleza de los grupos nacionales a la hora de problematizar socialmente ciertas cuestiones. En la mayor parte de los países de la región los movimientos sociales han pugnado, con cierto éxito, por la inclusión de éstos problemas en la agenda de los gobiernos. En el caso paraguayo la evidente debilidad de esos grupos ha derivado en su derrota y fracaso en problematizar sus demandas. Estos episodios reflejaban el estrecho vínculo que existe entre la política doméstica y la regional, siendo esta última muchas veces condicionada por aquella. En este caso, los acuerdos entre las delegaciones gubernamentales en cuyos países el racismo estaba fuertemente instalado fueron determinantes para la incorporación de la cuestión de la discriminación en la RAADDHH y para definir el sesgo con el que ella seria problematizada. Sin embargo, al no encontrar apoyo unánime para su iniciativa, estos países procuraron formar una coalición ganadora que lograse definir el sentido de la problematización de la cuestión para, una vez instalado en la RAADDHH, vehiculizarlo ‘desde arriba’ y lograr que operase en otros países en los que el racismo no estaba tematizado. Esto último fue posible gracias a la apatía de aquellas delegaciones que se volcarían luego a favor de una pluralización de las formas discriminatorias abordadas. Estos sucesos, manifestaban la lógica intergubernamental que hace avanzar y permite incorporar nuevas temáticas en el MERCOSUR. Sin embargo, también dejaban en evidencia que, como sostiene la teoría de los juegos de doble nivel, algunos actores podían buscar alianzas en el ámbito regional para instalar otros países el sentido con que ciertas cuestiones son problematizadas. Ello revelaba asimismo, en ciertos casos concretos, la política regional puede tener un impacto en la realidad nacional. El tercer hito en el abordaje de la temática de la discriminación se produjo también en la tercera reunión cuando Brasil buscó ir más allá proponiendo “la constitución de un GT, para avanzar en la consideración de la formación de un foro específico dedicado al tratamiento de promoción de igualdad racial en el contexto del MERCOSUR […]. El objetivo principal de esta iniciativa [era] incorporar gradualmente propuestas destinadas al combate del racismo, la xenofobia y discriminación racial en el ámbito sub-regional, y considerar aspectos ligados a la realización de la Conferencia Regional de las Américas”. Se buscaba, de esta manera, cristalizar el derrotero que se había observado hasta aquí ya que la temática del racismo seguía siendo excluyente. El paso final en la institucionalización de la cuestión discriminatoria (o mejor dicho del sentido que se le había dado) llegaría recién en la V RAADDHH. Allí todas las delegaciones, como resultado de un “amplio intercambio de opiniones en relación a la discriminación, al racismo y a la xenofobia”, acordaron la creación de lo que originalmente se llamó “Grupo de Trabajo sobre la Promoción de la Igualdad Racial” (GT-PIR). Su principal meta sería, según consta en el acta de su creación, la de “promover la articulación, en el ámbito subregional, de los esfuerzos nacionales orientados el cumplimiento de los Planes de Acción de las Conferencias de Santiago (2000) y Durban (2001)”; y llevar a cabo, entre otras, las acciones que se detallan a continuación: • “intercambio de experiencias y prácticas en el área de promoción de la igualdad racial en los países del MERCOSUR, con vistas a identificar programas y acciones conjuntas cuyos resultados hayan sido más eficaces en el combate contra el racismo y todas las formas de discriminación en la subregión”; • “impulso y fortalecimiento para la a elaboración, ejecución y monitoreo de planes nacionales de promoción de la igualdad racial”; • “promover campañas públicas unificadas en la subregión para conferir visibilidad al tema”; Podría inferirse que aquel “amplio intercambio de opiniones” refleja una cierta desavenencia entre las delegaciones, cuya causa parecería ser el persistente sesgo en torno a la cuestión de discriminación. Basta con mencionar que el nombre original del GT
166 Si bien la Argentina apoyó la iniciativa brasilera, es cierto que también mostró cierta indiferencia respecto a la problemática. Sin embargo, es probable que el menor involucramiento de la Argentina en esta situación puntual se deba, como señala Flavio Rapisardi, representante argentino en la RAADDHH, a que buscaba incluir otras temáticas en el concepto de discriminación.

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coincide con el de una secretaría de la presidencia del Brasil. En las demás citas esta cuestión se hace aún más visible: el GT-PIR nació influenciado claramente por los lineamientos de la Conferencia de Durban, cuyo texto hacía eje en el racismo y la xenofobia excluyendo sistemáticamente otras problemáticas. Una vez definido el sesgo del nuevo GT, se procuró continuar avanzando en ese sentido. De hecho, en la primera reunión del GT-PIR realizada en el marco de la VI RAADDHH, la tendencia con la que se había planteado la cuestión de la discriminación permanecía firme. Lo testimonia la exposición del especialista brasilero, Álvaro Bello, quien afirmó que sería importante que los países del MERCOSUR implementasen “las demandas establecidas por la Declaración y Plan de Acción de Durban, adoptados en 2001, dando especial énfasis a la cuestión de afrodescendientes, indígenas y trabajadores migrantes”. En toda su presentación casi no aparecía otra problemática que no fuera el racismo. La intervención de Matilde Ribeiro, en esa misma reunión, también daba claros indicios de la fortaleza de esa inclinación, ya que se encargó de resaltar a importancia del GT para el cumplimiento de lo establecido por la Conferencia de Durban. Ya en la VI RAADDHH, la titular de la SEPPIR también señaló la necesidad de lograr una “acción planeada sobre algunos puntos mínimos para lograr el máximo de resultados posibles”. En el mismo sentido iría la propuesta brasilera de la VII RAADDHH para crear un “mapa sobre las instituciones que se ocupan de los temas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia del MERCOSUR y Asociados y sus respectivos objetivos para que se concretice un plan de trabajo conjunto sobre los puntos prioritarios”. La delegación brasilera, al ceñirse a los puntos mínimos, buscaba mantener la cuestión de la discriminación problematizada en torno al racismo, ello era lo que permitiría supuestamente un avance más rápido. Pero estas intervenciones reflejaban algo más: los actores eran consientes de que, dada la lógica intergubernamental rectora en el MERCOSUR, los avances sólo podían lograrse si se lograba un consenso entre Estados, en presencia de conflictos, la integración sería mucho más costosa. b. La ampliación en el sentido de la problematización. Como se ha intentado demostrar, el problema discriminatorio ingreso en RAADDHH originalmente con un evidente sesgo: la noción de discriminación era muy fuertemente asociada al racismo y a la problemática de afrodescendientes y pueblos originarios. La ampliación del significado de ese concepto fue objeto de una discusión en la que no estuvieron exentos los conflictos. El trasfondo del asunto era evidentemente un problema político. Las primeros referencias a otros temas en materia de discriminación vinieron, paradójicamente, de la mano de la delegación brasilera en la IV RAADDHH, cuando propuso abordar “el tema orientación sexual/ homofobia, efectuando un intercambio de información en torno a las experiencias de discriminación, las acciones que se están efectuando, y la normativa legal”, lo cual fue acordado por las demás delegaciones. Como se ha planteado, parece paradójico que haya sido una iniciativa de la delegación brasilera la que comenzó a mencionar otros tópicos en lo que hace a discriminación. Sin embargo, no necesariamente lo fue, ya que pese a su fuerte componente en torno al tema racial, cabe destacar, también, que esa delegación era la que se mostraba más activa en el tema discriminación, frente a una generalizada apatía de las demás delegaciones. Recién en la VI RAADDHH, la delegación Argentina parece sumar sus preocupaciones sobre la temática y propone un importante paso en la ampliación del sentido con el que había sido problematizada la cuestión de la discriminación, al solicitar que el GT-PIR se transforme en un foro de discusión permanente y que cambie su nombre por el de Grupo de Trabajo contra la Discriminación el Racismo y la Xenofobia (GT-DRX) para que la denominación sea capaz de abarcar todas las formas discriminatorias. La postura de la delegación argentina generó –según comenta Flavio Rapisardi, coordinador de Foros de la Sociedad Civil del INADI y representante argentino en el GT– una diferencia con la brasilera, que buscaba mantener el tema en torno a racismo. En efecto, el cambio de nombre suponía, en cambio, una concepción que colocaba a la discriminación como una problemática general y al racismo como una de sus dimensiones, pero no la única. La delegación colombiana preguntó si temas como mujeres, inmigrantes y personas con discapacidad serían tratados en ese GT, hecho que indicaba la legitimidad de la demanda por aquella ampliación. El GT-DRX tendría, entonces, como misión “erradicar los preconceptos en relación a todos los grupos que sufren discriminación”. La Argentina continuó avanzando en este sentido puesto que, en la VI RAADDHH, María Rachid –la representante de la Federación Argentina de Lésbicas, Gays, Bisexuales y Trans e integrante del consejo asesor del INADI– propuso, en nombre de la delegación, elaborar “una declaración sobre la necesidad de profundizar el trabajo contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género en los países del MERCOSUR”, crear un grupo sobre el tema, e incluirlo en el nombre del foro. En la tercera reunión del GT-DRX propuso además la inclusión, en el Formulario para Guía Metodológica sobre Discriminación, Racismo y Xenofobia, “de las distintas tipologías que comprenden la discriminación, y de esta manera lograr una mayor amplitud en el abordaje del tema”. En esa misma reunión, se interesó asimismo por incluir la problemática de género y de adultos mayores cuando propuso que una representante de la REM articule de manera constante y efectiva lo actuado en ambas instancias regionales, y que se considere adoptar el nuevo instrumento internacional referente a los derechos de los adultos mayores: la Declaración de Santiago de 2005 camino a Madrid + 5 años. Chile apoyo ésta última iniciativa pero

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dudó de la “conveniencia de adoptar un instrumento jurídico internacional acerca de esta temática, teniendo en consideración los diversos instrumentos político-diplomáticos existentes en Naciones Unidas”. En el mismo sentido, la delegación de Uruguay también expresó estas demandas al proponer, en la VI RAADDHH, un Seminario sobre Mujer y Orientación Sexual a realizarse durante su PPT, en el marco de la IX RAADDHH, en coordinación con la REM. También intento ampliar la impronta que la Conferencia de Durban le había impreso a la cuestión de la discriminación cuando, en la tercera reunión del GT-DRX, propuso que los Estados miembros y asociados del MERCOSUR “apoyen la iniciativa de revisión de los documentos de la III Conferencia Mundial sobre Racismo (Durban + 10), en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas”. En la cuarta reunión del GT-DRX, Uruguay volvió sobre esto y propuso que el MERCOSUR adopte una postura unificada en el proceso de revisión de Durban. Mientras que Brasil informó que pensaba hacer una reunión regional preparatoria para el proceso de revisión del año próximo; la Argentina destacó “su intención de hacer una convocatoria que recoja los aportes de las universidades y la sociedad civil, para lo cual se hará el llamado a las universidades a través del Grupo Montevideo”. En la siguiente reunión del GT-DRX, la delegación de Uruguay insistió en que las delegaciones lograran articular sus posturas en la materia ya que las negociaciones en Naciones Unidas tendrían lugar el año próximo. Frente a la propuesta de la delegación brasilera de ser sede de la reunión preparatoria, las demás delegaciones destacaron la importancia de esa Conferencia Regional y aceptaron el ofrecimiento. Asimismo, se volvió a destacar la necesidad de disponer a nivel nacional mecanismos de dialogo, que permitan una amplia participación de la sociedad civil, para que se preparen las posiciones de cara al proceso de revisión. Así las voces para revisar la “Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia” de Durban se alzaban de varios lugares. Mientras que Brasil intentaba encabezar el proceso colocándose como sede para las reuniones preparatorias, Uruguay proponía negociar una postura común del MERCOSUR, y la Argentina proponía ampliar el sentido de las discusiones incorporando a grupos afines a su posición. Un nuevo paso en la apertura del sentido con el que había sido originalmente problematizada la cuestión de la discriminación se dio con motivo de una discusión sobre la metodología de trabajo del GT-DRX. En su tercera reunión, la delegación argentina propuso que los Estados “designen a sus respectivos puntos focales con el fin de facilitar la comunicación y negociaciones al interior de las RAADDHH”. Se buscaba que cada delegación exponga cuales eran las áreas de interés para, de ese modo, favorecer la comunicación. En realidad, al revelar las dimensiones que resultaban más críticas para cada país se favorecían las negociaciones y el logro de consensos. Brasil había resaltado, la VIII RAADDHH, “la necesidad de fijar el mandato del GT sobre discriminación, de manera inclusiva, para hacer posible la definición de los puntos focales del grupo, considerando que en algunos países [como el suyo] el tema de la discriminación se encuentra dividido en varias instancias gubernamentales”. Continuó, en la cuarta reunión del GT-DRX, proponiendo, en aras de “acordar una metodología de trabajo y objetivos comunes”, crear sub-grupos específicos para tratar las diversas temáticas emergentes. Esto revelaba que las demandas por una diversificación de las dimensiones del problema discriminatorio habían convertido al proceso de apertura en una dinámica inevitable. Su cristalización institucional sería cuestión de tiempo y los actores eran consientes de ello: una vez instaladas esas demandas, la dinámica del proceso hacía imposible desoírlas. Se intentaría, no obstante, diluirlas con la proliferación de sub-GT. Se buscaba, de este modo, encapsular la discusión sobre los temas más controvertidos derivándola hacia los sub-grupos y preservar el ámbito del GT-DRX para los asuntos que significaban mayor interés. En la cuarta reunión del GT-DRX, ocasión en la que se leyó la declaración del Seminario sobre Diversidad Sexual, Identidad y Género celebrado el 07 de agosto de 2007, “las delegaciones lograron un consenso en abordar la temática de diversidad sexual dentro de este GT. Asimismo, se solicitó claridad en la definición del término discriminación para que sea lo más abarcativa posible”. Coherente con esa intención de incorporar al debate otras formas discriminatorias, Argentina propuso en esa reunión la realización de un seminario sobre la temática de adultos mayores para cuando estuviese a cargo de la PPT. Ese seminario se realizó, finalmente, el día 25 de marzo de 2008 en el marco de la XI RAADDHH. Los pasos finales en la institucionalización de la apertura temática del GT-DRX se produjeron en la IX RAADDHH cuando “Brasil destacó la posibilidad de crear un sub-grupo sobre Diversidad Sexual e Identidad de Género [sub-GT DSIG] dentro del ya existente GT-DRX, de modo tal de dar una mayor visibilidad a este tema y poder recibir los aportes resultantes del Seminario sobre Diversidad Sexual, Identidad y Género celebrado en el marco de la presente RAADDHH”. Apoyando la institucionalización del sub-GT DSIG, la Argentina señalo, con un perfil más propositivo, las actividades de trabajo que se podrían llevar a cabo suyo: “la realización de una Campaña conjunta del MERCOSUR contra la homofobia; que se comience a generar consensos en materia de educación y orientación sexual en el ámbito regional; y poder avanzar en la perspectiva de la diversidad sexual en ámbito operativo del Observatorio de la Democracia”. Aquí sería apropiado aclarar que, si bien parece contradictorio que fuese Brasil quien formalizase esta propuesta, es posible comprender el proceso teniendo en cuenta lo dicho con anterioridad. La institucionalización de la problemática de orientación sexual sólo fue aceptada una vez que la dinámica del proceso la hacía inevitable. Las demandas por la problematización de esta temática se

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habían instalado muy fuertemente y eso hacía insoslayable su inclusión en el debate. No parece ilógico pensar la proliferación de sub-GT como una estrategia para derivar las problemáticas que suscitaban desavenencias a ámbitos con menor resonancia, puesto que bien se podrían haber debatido en el seno del GT-DRX. De hecho, cuando se propuso, en la XI RAADDHH, crear nuevos sub-GT sobre otros temas, como discapacidad y pueblos originarios, hubo un rechazo casi unánime a la propuesta. Signo de que ciertas temáticas no debían ser derivadas a esos ámbitos porque había consenso para tratarlas en la agenda del GT-DRX. Por último, la institucionalización de las nuevas dimensiones del problema discriminatorio se produjo cuando las delegaciones acordaron, en la IX RAADDHH, crear el sub-GT DSIG, el cual empezaría a sesionar a partir de la próxima reunión. En la X RAADDHH la delegación de Uruguay, a cargo de la PPT, informó sobre la realización de la primera reunión del sub-GT DSIG y dio lectura a las recomendaciones elaboradas por el sub-GT a efectos de que sean recogidas por las Altas Autoridades. Esas recomendaciones se referían a los siguientes temas: “Fortalecimiento de las instancias institucionales que en cada país realizan el seguimiento de los temas de discriminación; principios de Yogyakarta; anteproyecto de Convención Americana sobre Discriminación; año 2008 como año Iberoamericano de lucha contra la discriminación”. Con respecto a los principios de Yogyakarta, Brasil consideró que ya constituían un documento de referencia, y Paraguay sostuvo que estaba en curso el proceso de análisis interno y que por el momento no podía acompañar las recomendaciones del grupo. A pesar de las resistencias que todavía continuaban, se había reconocido finalmente que esas otras temáticas serían parte de las discusiones y que tendrían un lugar institucional en el marco general del GT-DRX. A pesar de la naturalidad con que podría tomarse hay que destacar que esto no estuvo totalmente claro desde el principio. Se trataba del único foro donde discutir la problemática de la discriminación, pero curiosamente ciertas dimensiones fueron excluidas al comienzo por una cierta orientación en su problematización. La ampliación de las temáticas tratadas, como se puede apreciar, no fue un proceso fácil ni exento de conflictos. Aquellos que habían promovido la ampliación temática del grupo habían logrado hacer comprender que discriminación no se trataba solamente de una dimensión. Pero lo habían hecho reasignando las discusiones al ámbito con menor resonancia como era el sub-GT DSIG. Sin embargo, existió una propuesta, en la XI RAADDHH, para crear otros sub-GT que no prosperó. Se prefirió tratar esas temáticas dentro del GT-DRX. Como se ve, el proceso continuaba aún abierto y no es posible aventurar si se inclinará a favor una mayor apertura temática y si la metodología consistirá en la proliferación de sub-GT o no. Pero cualquiera sea la dirección que tome es menos probable que sea producto de una imposición unilateral que de un consenso alcanzado en la negociación intergubernamental. c. Articulación con otras instancias. Hubo una serie de iniciativas que merecen especial atención por incorporar elementos novedosos. Todas ellas tenían como objetivo el de emplear a la RAADDHH como plataforma para buscar acuerdos en otras instancias regionales. Las dos primeras nacen en un episodio ocurrido en la II RAADDHH al que hicimos mención anteriormente. Allí Uruguay informó que, en una reunión mantenida con Matilde Ribeiro se había acordado coordinar actividades en lo tocante a una conferencia a realizarse en Brasilia y dar apoyo a una iniciativa para aprobar una Convención sobre Equidad Racial en el ámbito de la OEA. La tercer iniciativa siguió la misma lógica que las otras pero con algunas diferencias. En la primera iniciativas, Brasil informó, e aquella reunión, que se encontraba organizando una conferencia a realizarse entre los días 21 y 23 de marzo de 2006. En la IV RAADDHH, esta delegación continuó exponiendo los avances realizados en torno a la preparación de la “Primera Conferencia Regional de las Américas: Avances contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y otras formas de Intolerancia”, que se había postergado para realizarse entre los días 26 y 28 de julio de 2006. Las demás delegaciones, por su parte, expresaron su voluntad de participar. Una vez realizada la conferencia, en la siguiente RAADDHH, Brasil señaló la importancia del debate en torno a las acciones contra estas problemáticas y comentó que esa conferencia había posibilitado la confección de una agenda común con 17 países, los cuales dispondrían de equipos para su puesta en marcha. Brasil señaló lo crucial de estas iniciativas ya que, según informó, las comunidades negras e indígenas sumaban más de la mitad de sus habitantes. La segunda iniciativa se produjo también en la II RAADDHH. En esa oportunidad todas las delegaciones intercambiaron ideas en lo relativo a la articulación de la RAADDHH con el grupo ALADI de la OEA para recabar los apoyos necesarios para la aprobación de una “Convención Interamericana contra el Racismo, la xenofobia y todas las formas de intolerancia y discriminación”. En la VII RAADDHH, las delegaciones de Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay volvieron sobre el tema instando a “los Estados a realizar los máximos esfuerzos para acelerar las negociaciones en tas que se encuentra el anteproyecto de Convención Interamericana contra el Racismo, Discriminación y Toda Forma Conexa de Intolerancia”. Es posible apreciar, una vez más, que el sesgo que algunos países imprimen a la ‘problematización’ de la cuestión de la discriminación en la RAADDHH está vinculado al tema de racismo (sobre todo respecto a afrodescendientes y pueblos originarios). Esta orientación original es luego puesta en discusión. La demanda por una pluralización de las dimensiones consideradas del problema llegaría aquí, tal como llegaron al ámbito de la RAADDHH en el cual se institucionalizaba la cuestión discriminatoria. Pero lo que extraña de estas dos

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iniciativas es que se haya propuesto al espacio de la RAADDHH como plataforma para una coordinación con instancias más laxas pero más abarcativas como la OEA y el ámbito interamericano. Es probable que las delegaciones que procuraban definir un sesgo en la cuestión discriminatoria, en aras de lograr una ‘coalición ganadora’, buscasen la articulación con estas instancias porque en ellas existen otros Estados que comparten la preocupación por el problema del racismo. Preocupación que, si bien existe, no es exclusiva en el ámbito del MERCOSUR. La tercer iniciativa tuvo lugar cuando, en la VI RAADDHH, Brasil intentó crear un consenso entre los países del MERCOSUR para retomar el tema orientación sexual como un asunto de derechos humanos en el marco del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. De hecho, en el acta de la sexta reunión, consta que “la PPT Brasilera demostró que apoya la discusión del tema orientación sexual en el ámbito del Consejo de Derechos Humanos de la ONU” y sostuvo que “el avance en la cuestión dependerá de una mayor coordinación regional”. Lo que este episodio indicaba es que no había un consenso pleno a la hora de tratar ese tema en el ámbito del MERCOSUR. Esta era una manera preservar, en la RAADDHH, la línea con la que originalmente se había planteado la cuestión de la discriminación, y conducir el tratamiento de las demás dimensiones a otras instancias. En esta iniciativa la RAADDHH operaba nuevamente como plataforma para coordinar acciones con entidades más amplias. Sin embargo, el objetivo era aquí diferente: no se buscaba, como antes, desplazar el tema a un plano donde encontrar apoyos y formar una ‘coalición ganadora’, sino que se procuraba desplazar las cuestiones conflictivas a otras esferas para preservar en la región la línea originalmente elaborada. d. ¿Hacia una mayor regionalización? Hasta aquí hemos intentado exponer ciertas iniciativas surgidas en el marco de la RAADDHH que significaban intentos (más o menos acabados) de tratar la cuestión de la discriminación, en sus diversas dimensiones, en el ámbito regional. En su gran mayoría significaban un intento de problematizar esa cuestión en un escenario más allá del nacional. Ahora, es cierto que, en casi todos los casos, la lógica del intergubernamentalismo terminaba primando por sobre la autonomía que pudiese esgrimir el plano regional. Era posible comprobar, casi uniformemente, que la negociación interestatal era la directriz del proceso de integración. Sin embargo, hubo ciertas iniciativas que, si bien provenían de las propuestas de ciertas delegaciones gubernamentales, procuraban avances sustanciales en la regionalización. Es cierto, que no cristalizarían en esferas de supranacionalidad, pero procuraban una mayor autonomía del terreno regional y la definición de políticas públicas conjuntas. Una de esas propuestas, hecha por la delegación de Uruguay en la quinta reunión del GT-DRX, consistía en “establecer un Instituto del MERCOSUR encargado de los asuntos referidos a racismo, xenofobia y todo tipo de discriminación”. No era casual que Uruguay propusiese la creación de un organismo como éste en el marco del MERCOSUR, en momentos en que se halla peleando por la creación de un instituto contra la discriminación en su propio país. Sin embargo, la iniciativa reconocía como antecedente la propuesta argentina de crear un Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR. A pesar de ello, esa delegación aprobó la iniciativa considerando “la dimensión de las prácticas discriminatorias en la región y la necesidad de políticas específicas”. Ninguna delegación expreso oposiciones a la idea, aunque se manifestaron algunas observaciones que tenían que ver con la materialización del organismo, como su financiamiento, objetivos y ejes de trabajo. Esta iniciativa buscaba, mediante una propuesta nacional, avanzar en el proceso de integración y en la definición de políticas públicas regionales, lo cual implica límites a la concepción clásica soberanía nacional. Es probable que la perdida de ciertas capacidades se recuperara con una mayor eficacia y penetración de las políticas sobre la realidad que buscan modificar. Pero es innegable que hay una cierta perdida de autodeterminación nacional. No se trata de hacer un culto al Estado-Nación como forma política, porque en muchos casos el precio que se paga por mantener la autonomía nacional, en áreas dónde la realidad exige coordinación regional, es el fracaso de la política pública. Pero es, al mismo tiempo, innegable que la coordinación de políticas regionales supone, en mayor o menor medida, restricciones a la capacidad de autodeterminación nacional contenida en la noción de soberanía clásica. En lo inmediato la propuesta de un instituto de políticas públicas antidiscriminatorias en el MERCOSUR, supondría restricciones a la capacidad de determinar en soledad los contenidos de una política contra la discriminación. No obstante, es probable que, dados los fenómenos que vinculan cada vez más a los países latinoamericanos y que imponen de facto una interdependencia creciente, una política pública semejante sólo puede ser efectiva, en lo que hace a sus resultados, en virtud de su regionalización. En efecto, la materialización de un organismo semejante significaría un avance en la supranacionalidad de la institucionalidad del MERCOSUR. VI. La RIOOD ¿complemento a la RAADDHH? La Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD) nace en los días previos a la realización del “Encuentro Iberoamericano: Desarrollo Social, Democracia y No Discriminación. El combate a la discriminación en las políticas de desarrollo humano y social”, desarrollado durante los días 25 y 26 de septiembre del 2007 en la Ciudad de México. Este evento organizado

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por el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), como lo señala su Documento de Información General del 24 de julio de 2007, se llevó a cabo con “la idea de reunir a las instituciones, organismos públicos, unidades administrativas y organizaciones de la sociedad civil más representativas de la comunidad iberoamericana de naciones que se encargan del combate institucional contra cualquier forma de discriminación, con la finalidad de intercambiar experiencias y responder a la interrogante sobre el impacto negativo del fenómeno discriminatorio en el desarrollo y alcance regional de los objetivos del Milenio. Asimismo, se pretende conformar una red iberoamericana de organismos contra la discriminación a fin de fortalecer la colaboración regional que nos permita avanzar en las tareas de la inclusión social y el desarrollo integral”. Teniendo en cuenta entonces la extensión del fenómeno discriminatorio el Encuentro Iberoamericano se proponía, según el Documento de Información General, los siguientes objetivos: 1.- Evaluar el impacto negativo del fenómeno de la discriminación en la región. 2.- Fortalecer el diálogo y la cooperación iberoamericana para el desarrollo social y humano. 3.- Implementar acciones iberoamericanas para el fomento del desarrollo social y humano. Se pretende declarar en el marco del Encuentro, al año 2008 como el año iberoamericano en contra de la discriminación. El día anterior a la apertura del Encuentro, el 24 de septiembre de 2007, se resolvió finalmente la constitución de la RIOOD. En esa reunión preparatoria, se postuló como finalidad de la Red la siguiente: “formular una estrategia regional para combatir cualquier expresión de discriminación y defender la vigencia plena de los derechos fundamentales y establecer un mecanismo de coordinación institucional en la región que permita atender de mejor manera y, en forma sistemática, los problemas que se derivan de las prácticas discriminatorias” (BP 053/2007). Todos los asistentes al encuentro coincidieron en señalar que, con la Red, se buscaba dar mayor visibilidad al problema de la discriminación, tanto a nivel nacional como regional e internacional. Así fue como ese 24 de septiembre de 2007 se firmó en la ciudad de México el “Compromiso entre los Organismos Públicos y Organizaciones de la Sociedad Civil de Iberoamérica para crear la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación”167 , el cual estaría incluido en el Encuentro Iberoamericano. La estructura institucional de la recientemente creada RIOOD es descripta, en el Compromiso entre Organismos Públicos y Organizaciones de la Sociedad Civil de Iberoamérica, como una “unión de instituciones”. La caracterización institucional que se hace de ella en el Reglamento que esas organizaciones y organismos se dieron la describe, en cambio, como un “mecanismo de coordinación institucional”. En realidad la RIOOD se encuentra a mitad de camino de ambos. Ella se diferencia de la RAADDHH porque supone la constitución de instituciones y burocracias propias. Pero, al mismo tiempo, la creación de instituciones no supone una nueva entidad totalmente separada de las que le dan vida, existe una relación entre las instituciones creadas y las que le dan vida. Esas instituciones novedosas tienen como finalidad poner en marcha un mecanismo de coordinación en red entre organismos públicos y organizaciones de la sociedad civil previamente existentes. Ese mecanismo aspira a lograr grados sustanciales de supranacionalidad, ya que prevé la posibilidad de mandatar a sus miembros para que adopten en el ámbito local decisiones tomadas por la Red en una esfera supranacional. La estructura institucional de la RIOOD se dispone, tal como es expuesta en su Reglamento, de la siguiente manera: A la cabeza de la pirámide, a modo de poder ejecutivo, se encuentra la Presidencia. El ejercicio de ese cargo es rotatorio entre todas las instituciones que forman la Red y se extiende por un período de dos años. La sede de la Presidencia de la RIOOD se sitúa en el país cuyo organismo tenga la titularidad de la misma y se reúne por lo menos una vez al año. Cumpliendo algunas funciones similares a las de un poder legislativo nacional, pero con muchas menos facultades se encuentra el Consejo Regional, el cual está compuesto por todos los miembros de la Red. La RIOOD cuenta además con unos organismos denominados ‘vocalías’, que ofician como representantes de la sociedad civil, estos organismos institucionalizan su participación en la Red. Habrá 14 de esas vocalías, cada una de las cuales abordará una temática que se corresponderá con un grupo en situación de vulnerabilidad. Se reconocen como grupos en situación de vulnerabilidad, y que por consiguiente darán origen a las correspondientes vocalías, a los 13 siguientes: mujeres; niñas, niños y jóvenes; migrantes; refugiados y personas en situación de desplazamiento; adultos y adultas mayores; personas que viven con vih-sida; diversidad sexual (LGBT); pueblos indígenas; afrodescendientes; grupos étnicos discriminados; diversidad religiosa y de creencias; personas con discapacidad; personas en situación de encierro y liberadas. La restante vocalía abordará el tema de los aportes académicos al combate y prevención de la discriminación. La presentación de la RIOOD en la agenda de la RAADDHH se produjo en la quinta reunión del GT-DRX cuando la delegación
167 En el texto de ese compromiso, los representantes de instituciones, organismos públicos y organizaciones de la sociedad civil iberoamericana, manifestaron que estando comprometidos con el respeto a los DERECHOS HUMANOS, preocupados por los efectos de las prácticas discriminatorias que limitan las posibilidades de desarrollo pleno, y convencidos de que la coexistencia en la diversidad genera beneficios colectivos y que es fundamental como pilar de la cohesión y el desarrollo social, elementos necesarios para la construcción democrática a la que aspiramos; resolvieron: 1. rechazar las actitudes discriminatorias; 2. condenar las prácticas discriminatorias, considerando que son las causas fundamentales de la fragmentación y exclusión social; 3. manifestar preocupación por el hecho de que toda discriminación vulnera el ejercicio efectivo de los derechos humanos, el desarrollo social y pone en riesgo la vigencia del estado social de derecho y la consolidación democrática.

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argentina propuso incluir algunos temas adicionales. Entre ellos: “1- la presentación de la Red Iberoamericana RIOOD; 2- año 2008 como año iberoamericano contra la discriminación”. La intención de la Argentina era hacer extensibles a la RAADDHH algunas de las iniciativas concebidas en la RIOOD. Intención que permaneció en la XI RAADDHH cuando la delegación argentina, a pesar que declaro que la RAADDHH representaba su prioridad, propuso que se considere las potencialidades de la RIOOD como organismo para combatir la discriminación. Sin embargo, ambas parecen tener más diferencias que similitudes. Es por esto que podría sostenerse que se trata de proyectos paralelos que marchan juntos pero que no se tocan. No obstante, podría argumentarse de la misma manera que, justamente por las disparidades que las separan, son procesos complementarios y perfectamente coherentes. En lo que sigue se tratará de indagar cual de estas hipótesis parece más factible. La primer, y más visible, diferencia que existe entre la RAADH y la Red Iberoamericana es que esta última es una entidad que reúne a instituciones, organismos públicos, unidades administrativas y organizaciones de la sociedad civil pero no incorpora la representación de los Estados como tales; mientras que aquella se propone, en tanto reunión de delegaciones gubernamentales en materia de derechos humanos, la representación exclusiva de los Estados del MERCOSUR. Una segunda diferencia, consiste en que la RIOOD, tal como su nombre lo indica, aglutina a organismos públicos y organizaciones de la sociedad civil. Se trata de una red que representa en condiciones de igualdad a instituciones públicas y a entidades civiles. De hecho, estas ONG participan equitativamente de los mecanismos decisorios junto a las unidades de la administración pública. Ambas tienen la misma capacidad de influencia en las decisiones. Este rasgo está ausente en la RAADH, donde la sociedad civil participa sólo de una manera lateral y a modo de espectador. Allí los representantes de las organizaciones civiles tienen la posibilidad de participar en las reuniones, pero no tienen ningún poder formal de decisión ni manera de influir en los documentos como no sea a través de las delegaciones gubernamentales. Son estas últimas las que pueden eventualmente traducir sus demandas. La tercera diferencia consiste en el tipo de enfoque con que ambas entidades abordan la problemática discriminatoria. El tipo de abordaje con que la RIOOD encara esta temática podría decirse que es de una naturaleza sociológica. Como se ha expuesto más arriba, los textos de la RIOOD sostienen, como un supuesto epistemológico, la existencia de un vínculo muy estrecho entre pobreza y discriminación. De hecho, en el Documento de Información General se señala que “los problemas de inequidad en la distribución del ingreso y los altos índices de pobreza de nuestra región, son factores que influyen de manera determinante en los niveles de exclusión y discriminación que presentan nuestras sociedades”. Lo que en ese documento se denomina como el ‘binomio discriminación-pobreza’ constituye, en este abordaje, un obstáculo crucial al desarrollo humano. Frenos al desarrollo que, a su vez, se constituyen en trabas para la consolidación democrática en la región168. En el abordaje con que la RIOOD analiza el problema discriminatorio, el mero crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para superar la discriminación y la exclusión social. Además de promover el crecimiento económico, se debería implementar políticas sociales, entre ellas políticas antidiscriminatorias, para que el desarrollo sea con equitativo y democrático. A diferencia de este abordaje, que podríamos denominar como ‘sociológico’, la RAADDHH despliega una aproximación de naturaleza jurídica a la problemática discriminatoria. Si bien, en muchos casos, existen referencias en los documentos de la RAADDHH a los obstáculos al desarrollo y a la consolidación democrática, considerando a los derechos humanos como indispensables para garantizarlos169 ; no se profundiza en el análisis de la discriminación como una matriz de segregación social y exclusión del acceso a los derechos. Se trata este problema en el marco de los derechos humanos pero se ofrecen eventuales soluciones partiendo del paradigma clásico de la producción jurídico-legal de derechos. Una última diferencia consiste en que en los mecanismos decisorios de la RIOOD, tal como fueron expuestos más arriba, consienten una incipiente supranacionalidad en su funcionamiento. De hecho, las decisiones pueden ser adoptadas por 2/3 de los miembros de la Red, si no existe un consenso homogéneo; y su reglamento constitutivo también puede ser modificado por las partes. Al no estar representados los Estados y al no ser estrictamente necesaria la unanimidad para la toma de decisiones, la RIOOD introduce ciertos elementos que morigeran el principio intergubernamental que estaba muy extendido en la RAADDHH. Evaluando estas diferencias, podría ahora argumentarse a favor de una de las dos hipótesis propuestas planteando un el siguiente interrogante: ¿podría ser la RIOOD una entidad que tenga una relación complementaria respecto de la RAADDHH en lo que hace a sus falencias? En efecto, las diferencias que ambas presentan les otorga un carácter complementario. El hecho de que la RAADDHH represente a los Estados le otorga una capacidad operativa más inmediata que la de la RIOOD, pero a su vez la falta de consenso intergubernamental puede ser un obstáculo para la acción. A su vez, la preponderancia que la RIOOD otorga a las organizaciones de la sociedad civil en su estructura la hace más sensible que la RAADDHH a sus demandas, pero al no representar al Estado corre el peligro de situarse al margen
168 En el Documento de Información General se expresa muy claramente que las “condiciones de discriminación, racismo, xenofobia e intolerancia se hacen evidentes, bajo las modalidades de discriminación por edad, género, discapacidad, condición social o económica, condiciones de salud, origen étnico y nacional, religión, opiniones y preferencias sexuales, se presentan principalmente en los ámbitos laborales, educativos, de salud y de acceso a la justicia y se enmarcan todas ellas, en actitudes que frenan el desarrollo y la consolidación democrática de los países de Iberoamérica” 169 En efecto, en sus considerándoos, el Reglamento de la RAADH señala que “la vigencia de los Derechos Humanos es indispensable para la construcción de sociedades libres y democráticas, y para la búsqueda del desarrollo económico y social”.

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de ciertas áreas clave en lo que hace a financiamiento y a la definición de políticas públicas. Ambas discurren por caminos diferentes, pero puede ocurrir que la RIOOD marque un sendero posible por el cual podría avanzar en un futuro la RAADDHH. Tal como señaló la Dra. María Jose Lubertino –presidenta del INADI y representante argentina en la RAADDHH– en la XI RAADDHH, la RAADDHH puede ser un foro de coordinación regional para desplegar una estrategia más amplia en la RIOOD. Si cada organismo continuará por caminos diferentes o si convergerán hacia formas de cooperación y articulación es algo que sólo el devenir de los hechos y las decisiones estratégicas de los actores podrá decir. VII. Conclusiones Tal como fue propuesto, la tesis básica de la teoría intergubernamental sostiene que el Estado sigue siendo el actor central del proceso de integración. Siendo que es innegable que las circunstancias de la política doméstica tienen un claro impacto en la configuración del aparato estatal y en las políticas que desde allí se implementan; podría concluirse, entonces, que la realidad nacional ejerce una influencia en la política regional. Esta influencia esta, claro, mediada por el Estado que es el que traslada a la esfera regional las determinaciones de la política nacional. Por eso no es posible decir que el terreno regional sea una instancia meramente reproductora de aquellas determinaciones pero, como se ha visto en el curso de esta investigación, esas influencias son notorias. Las modalidades que la realidad nacional tiene para influir en la política regional son múltiples, aunque la mayor parte de las veces se hallen mediatizadas por el aparato estatal. En el presente estudio se procuró atender a una de esas modalidades: la configuración histórica de las cuestiones socialmente problematizadas y las políticas públicas que buscaban darle solución en cada país y cómo ello condicionó el logro de consensos en la negociación intergubernamental. Cabe aclarar que en este capítulo no se hace un estudio exhaustivo de las circunstancias particulares de la realidad doméstica porque consta en los capítulos dedicados a los países miembros del MERCOSUR. Esto sólo nos interesará a los fines de escrutar la relación que exista entre la arena nacional y la regional. Se ha procurado demostrar, con la descripción de numerosos episodios que tuvieron lugar en la RAADDHH, que el grado de problematización que una cuestión exhibía en cada país, y la manera en como la estructura de Estado había reaccionado frente a esa cuestión, influía en las posiciones de las delegaciones gubernamentales disponiendo la negociación intergubernamental, que se daba en el plano regional, para el logro de consensos o, por el contrario, los inhibía. Por ejemplo, el alto grado de problematización de la cuestión de la niñez, y la existencia en casi todos los países de políticas públicas en la materia, condicionaron favorablemente la negociación intergubernamental para que existiese un acuerdo en sobre el tema. Su resultado fue la Iniciativa Niñ@Sur. Ahora bien. A este matiz intergubernamental, el eje de la discriminación le agrega un grado de complejidad aún mayor para la generación de consensos y que tiene que ver con la amplitud de significados que lleva tras de sí dicho concepto. Y esto es así ya que el significante “discriminación” es un espacio en permanente disputa y mutación. Para ser más específicos, podemos ejemplificar este debate a partir de la idea de la construcción de una demanda frente al Estado vinculado al reclamo del efectivo cumplimiento de sus derechos por parte de algún individuo o grupo que se haya visto excluido del acceso a ellos por alguna circunstancia cualidad o atributo particular. En ese caso, se invoca la condición ciudadana, la restitución de las condiciones para su ejercicio y el cumplimiento de los derechos que van aparejados a esa condición. Esta es la manera típica en que una demanda se configura como un reclamo antidiscriminatorio. Sin embargo, que un determinado conflicto se configure como un problema discriminatorio no es transparente. En efecto, hay allí un desplazamiento del sentido de la cuestión, hay una disputa en torno a la significación de ese conflicto, una puja por enmarcarlo como un problema de discriminación o correrlo de ese ‘rotulo’. Flavio Rapisardi, coordinador de foros de la sociedad civil del INADI, expresa de mejor manera esta idea en una entrevista realizada por el equipo de investigación: “el concepto de discriminación es un significante vacío que cada país esta llenando con luchas específicas”. Entonces, si los actores nacionales logran instalar una demanda como antidiscriminatoria, es decir logran problematizar una cuestión en torno al significante ‘disciminación’, el Estado deberá atender esa demanda y procurará solucionarla. Ahora, el hecho de que una cuestión este socialmente problematizada en uno o varios países tendrá obvias implicancias en su impacto en el nivel regional. Es probable que una cuestión que se halle uniformemente problematizada en todos los países del MERCOSUR permita una coordinación intergubernamental exitosa para su abordaje conjunto y eventualmente el diseño de una política pública regional. A la inversa, una cuestión diferencialmente problematizada entre los países haga difícil la negociación entre las delegaciones gubernamentales y más aún su planteamiento en el plano regional. El grado de problematización que una cuestión tiene en el terreno nacional explica, en cierto modo, las diferencias y los acuerdos intergubernamentales que se registran en el plano regional y condiciona, asimismo, el que esa cuestión llegue a ser problematizada o no en la RAADDHH. Lo mismo vale para la significación con que una reivindicación se plantea. De este modo, si una demanda no esta significada internamente como ‘antidiscriminatoria’, ese país difícilmente este de acuerdo en recuperar, en la RAADDHH, como un problema de discriminación el conflicto que la motivó. Esta investigación procuró mostrar que aquellos temas que no se hallaban universalmente problematizados en todos los países del MERCOSUR encontraban ciertas resistencias. Por ejemplo, la cuestión discriminatoria se instala en

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la RAADDHH con una inclinación hacia el problema del racismo. Como esa cuestión no estaba dotada de la misma significación en todos los países hubo resistencias y múltiples demandas por ampliar ese sesgo. Entre esas propuestas se encontraban las de incorporar temas como: diversidad sexual, género, adultos-mayores, etc. Sin embargo, la primera de esas temáticas también encontró resistencias en numerosos países ya que los movimientos sociales que planteaban reivindicaciones antidiscriminatorias en materia de diversidad sexual habían fracasado en problematizar internamente esta problemática. Finalmente, ambas temas fueron tematizadas en el GT-DRX, no obstante la coordinación de planes conjuntos y politicas públicas en estas materias todavía esta pendiente. Luego de dar cuenta las modalidades que la realidad nacional tiene para influir en la política regional, esta investigación también se propuso indagar la posibilidad de que esta influya sobre aquella. Para ello es necesario desmontar el supuesto un tanto irreal de un Estado monolítico, concebido como un sujeto que es capaz de exteriorizar una voluntad o un interés. Abandonando este supuesto propio del realismo en política internacional, el Estado puede ser provechosamente visto como una estructura, como una lógica de acción común a ciertas entidades consideradas como ‘públicas’. Cada uno de esos organismos estatales puede, entonces, exhibir un interés que no siempre es homogéneo ni estable en el tiempo y pueden, asimismo, ser objeto de penetración por parte de diversos sectores de la sociedad. Esto arroja la imagen de un Estado atravesado por la conflictividad social que encuentra problemas para definir claramente sus preferencias y que no reproduce, por lo tanto, el modelo de un individuo racional maximizador de su propia utilidad. En efecto, es posible, como se dijo, que los actores nacionales busquen problematizar ciertos temas obligando al Estado a que tome una postura al respecto. Pero también es posible que ciertas agencias estatales busquen alianzas con organismos regionales para impulsar internamente o en otros países ciertas temáticas que encuentran dificultades para ser problematizadas socialmente. Como señala Robert D. Putnam, en un juego de doble nivel, las agencias gubernamentales se sientan en dos ‘mesas de negociación’, una interna y otra externa. Esta investigación procuró ilustrar que es posible, entonces, que una delegación busque formar una ‘coalición ganadora’ con otras delegaciones de la RAADDHH para implementar políticas que podrían ser resistidas en el terreno nacional. Uruguay propuso, por ejemplo, en la RAADDHH la creación de un Instituto del MERCOSUR en materia de no discriminación. Esta propuesta de la delegación uruguaya buscaba, evidentemente, articular una alianza con sectores regionales para facilitar un consenso interno en momentos en que se debate en el Congreso de su propio país la aprobación de un Instituto Nacional sobre discriminación a afrodescendientes. Del mismo modo, se ejemplificó que otras delegaciones pueden apoyarse en organismos regionales como la RAADDHH para impulsar políticas en otros países. La Argentina procuró encontrar consensos en la III RAADDHH para la creación de un Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos que tendría como objetivo de institucionalizar el trabajo que allí se desarrollaba en el lapso entre reuniones, “compatibilizar las legislaciones internas y proyectar nuevas legislaciones en común a los fines del mantenimiento de estándares en la materia”. En el mismo sentido, propuso también en la III RAADDHH la creación de organismos de derechos humanos en los países en dónde no existan departamentos especializados en esa materia. Se ve claramente como estas dos iniciativas buscaban formar una ‘coalición ganadora’ con elementos regionales para modificar las alianzas internas y, por lo tanto, la realidad nacional. Como se señala en la Introducción a la investigación general, los derechos humanos son un tema particularmente legitimado para intervenir en la política doméstica. Su historia, desde la Declaración Universal de Derechos Humanos en 1948 (aprobada por la Asamblea General de la ONU) y la propia noción de derechos humanos disponen el área para la intervención externa. En su concepto va implícita la idea de que la humanidad goza de ciertos derechos inalienables que deben ser garantizados independientemente de las circunstancias particulares de cada país. Esta idea inescindible del concepto de derechos humanos, es la que legitima ante la opinión pública, y ante las fuerzas nacionales, la posibilidad de que factores regionales como la RAADDHH intervengan en esta área. La participación internacional en la vida interna de una sociedad a favor de los derechos humanos difícilmente podría ser tildada de arbitraria. Es posible arribar, entonces, a una primera conclusión: a pesar de estas tendencias que buscan impulsar al proceso de integración en la dirección de una mayor regionalización; la lógica predominante que caracteriza al MERCOSUR sigue siendo, tal como señala Andrés Malamud, la que describe la teoría intergubernamental. En este capítulo se han relatado numerosos episodios en los que algunas delegaciones carecían de la autonomía suficiente como para tomar decisiones cuando existen intentos de avanzar en la coordinación regional. El progreso en la integración del área de derechos humanos se produjo, luego de la discusión técnica la RAADDHH, cuando existió una colaboración directa de carácter político entre los ejecutivos nacionales. La relativa carencia de instituciones supranacionales es una característica persistente del MERCOSUR si se lo compara con la UE. Esta “falta”, sin embargo, no ha impedido que el proceso continúe su avance. Este hecho registrado empíricamente da cuenta de la incapacidad de la teoría neofuncionalista para explicar el proceso del MERCOSUR. En efecto, el efecto inducido o spillover nunca se verificó en el MERCOSUR: cuando hubo avances sustanciales en materia comercial no se produjo una cristalización institucional de envergadura en la esfera política; y a la inversa, cuando se produjeron avances en la integración política y social, esto coincidió con un relativo estancamiento en la cooperación económica. Sin embargo, esa relativa carencia institucional del MERCOSUR en relación a la UE es real y podríamos preguntarnos ¿Cuáles

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pueden ser sus consecuencias? A este respecto, Malamud se plantea tres alternativas: a) la “falta” de instituciones puede tarde o temprano poner en peligro el proceso de integración; b) no son indispensables para que el proceso avance; o c) existen otras instituciones que actúan como sustituto funcional de las ausentes. Este autor se inclina por dar validez a esta tercer opción y afirma que “esas instituciones alternativas no son regionales sino nacionales, y la principal es el ejecutivo presidencialista, que ha podido hacer frente a las necesidades de la integración de forma bastante eficiente” (Malamud, 2001: 283). Una segunda conclusión podría consistir en lo siguiente: si se había propuesto que los líderes nacionales influían en el proceso de integración, entonces la modalidad de elección y el formato del ejecutivo tienen necesariamente que influir también en ese proceso. Esta investigación procura responder a la segunda hipótesis que se había planteado al demostrar que el formato presidencialista del ejecutivo de los países de América Latina redujo la necesidad de instituciones supranacionales del MERCOSUR en comparación con la UE. Esto fue, a su vez, lo que determinó, al menos en el caso de la RAADDHH, la elección de la negociación intergubernamental como forma de tomar decisiones. El problema que muchas veces se ha cometido es creer que existe un modelo natural, una “esencia” de los procesos de integración. Este problema nace de la búsqueda, por parte algunos analistas, de que el MERCOSUR reproduzca el modelo de la UE. No obstante, esta carencia relativa de instituciones supranacionales en el MERCOSUR no detuvo el proceso de integración, lo cual refuta estas posturas. Tampoco parece que en el futuro el proceso de integración vaya a ser comprometido, pero si va a continuar avanzando es probable que esas características permanezcan. Es probable que la creación de instituciones continúe en el nivel y con los rasgos actuales, y que el mecanismo preferido de toma de decisiones elegido por los estados para esas instituciones siga siendo el intergubernamentalismo. Por eso es posible concluir, finalmente, que la posibilidad de definir políticas públicas regionales en materia de derechos humanos y no-discriminación, y de crear una ciudadanía regional que tome como prioritarios estos ejes dependerá de los consensos que se alcancen en la negociación intergubernamental. Por lo tanto, la búsqueda por garantizar un piso de derechos comunes –que hagan especial hincapié en los derechos humanos y los problemas discriminatorios, puesto que son condiciones básicas sin las cuales no es posible garantizar otros derechos correlativos– a todos los ciudadanos del MERCOSUR dependerá de la posibilidad de generar las bases para una cooperación intergubernamental fructífera. Para generar esas condiciones estructurales resultará imperioso procurar problematizar en todos los países de la región a los derechos humanos y a la discriminación como cuestiones insoslayables de la agenda pública. Las alianzas entre actores nacionales y regionales serán indispensables para lograrlo. Ahora, esto deja planteada una pregunta que parece obvia pro no lo es tanto: ¿por qué los Estados van a acceder a ello? Si la lógica que hace avanzar al proceso de integración del Sur es el integubernamentalismo y si ese intergubernamentalismo supone que son los estados los que finalmente conservan el poder decisorio en los progresos en la integración, pero al mismo tiempo todo proceso de integración implica al menos una transferencia de funciones a un ámbito regional que, en mayor o menor medida, escapa a lo nacional; cabe preguntarse porque los Estados aceptan esa transferencia hacia un escenario que no les ofrece la certeza de poder ser controlado en el futuro. En definitiva, ¿por qué los Estados aceptan resignar porciones (por más minúsculas que sean) de su soberanía para embarcarse en un proceso de integración que puede en el futuro cuestionar su propia existencia como unidad política clave? En el aspecto económico no hay lugar a dudas. Un Estado resigna la capacidad soberana de, por ejemplo, establecer aranceles a los productos de otros porque, a pesar de los perjuicios sectoriales que pueda provocar, entiende que los beneficios del acceso a otros mercados son mayores que las desventajas de la apertura de los propios, y éstas son siempre focalizadas. O sea, la creación de interdependencias entre las economías modernas genera que resulte aparentemente benéfica esta integración. Pero, en el terreno de los derechos humanos, teniendo en cuenta los movimientos cada vez más frecuentes de personas, los crecientes flujos migratorios y los permanentes intercambios culturales: ¿Será posible que la dinámica propia de este espacio y la necesidad de garantizar un piso mínimo de derechos, contenida en la propia noción de derechos humanos, lleve al establecimiento de una ciudadanía regional? ¿Será posible que legitimidad propia de este ámbito logre iniciar el transito hacia una mayor participación de lo regional? ¿Será posible que los Estados acepten nuevamente ceder prerrogativas en aras de la coordinación de una política regional en derechos humanos, y más específicamente una política antidiscriminatoria del MERCOSUR, indispensables ambas para la construcción de esa ciudadanía regional? Ese es el desafío. VIII. Bibliografía - MALAMUD, Andrés (2001), “Democracias presidencialistas y procesos de integración. Hacia un enfoque comparativo del Mercosur”, en Julio Pinto (ed.): Argentina entre dos siglos. La política que viene. Buenos Aires: EUDEBA. - MORGENTHAU, Hans (1967) “Politics among nations. The struggle for power and peace”. New York: Alfred A. Knopf (4th ed.). - PUTNAM, Robert (1996) “Diplomacia u política nacional: la lógica de los juegos de doble nivel” en Zona Abierta (ISSN 02102692), Nº 74, 1996 , pp. 69-120. Documentos Oficiales del MERCOSUR:

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- Tratado para la Constitución de un Mercado Común entre la República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay (“Tratado de Asunción”). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/ documentos.html - Protocolo sobre compromiso con la Promoción y protección de los Derechos Humanos del MERCOSUR (“Protocolo de Asunción”). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/ mercosur/documentos.html - MERCOSUR/cmc/dec Nº 18/98. Creación del foro de consulta y concertación política. Disponible en: http://www.derhuman.jus. gov.ar/mercosur/documentos.html - Comunicado conjunto de los presidentes de los estados partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile (“Protocolo de Ushuaia”). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - “Concenso de Buenos Aires” del 16 de octubre de 2003. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - MERCOSUR/cmc/dec. Nº 40/04: Creación de la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos del MERCOSUR (RAADH). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Declaración sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos de los Niños, Niñas y Adolescentes en el MERCOSUR y Estados Asociados. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Declaración de Asunción sobre Compromiso con La Promoción y Protección de los Derechos Humanos en el MERCOSUR y Estados Asociados Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/material_anterior/Documentos/Declaracion%20de%20 Asuncion-Derechos%20Humanos.pdf - “Declaración Socio-Laboral del MERCOSUR”, confeccionada por el Sub-Grupo de Trabajo Nº 10 (SGT 10) de Asuntos Laborales, empleo y seguridad social del MERCOSUR el 10 de diciembre de 1998. Disponible: http://www.trabajo.gov.ar/crem/txt_declaracion.htm Documentos Oficiales de la RAADDHH: - Acta y Anexos de la Reunión Preparatoria de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 01/05”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la I Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 02/05”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la II Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 03/05”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la III Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 01/06”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la IV Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 02/06”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la V Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 03/06”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la VI Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 04/06”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la VII Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 01/07”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/ documentos.html - Acta y Anexos de la VIII Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 02/07”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/ documentos.html - Acta y Anexos de la IX Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 03/07”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/docu-

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Capítulo VII

mentos.html - Acta y Anexos de la X Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 04/07”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Acta y Anexos de la XI Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). “MERCOSUR/RAADERECHOS HUMANOS/ACTA N° 01/08”. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Documento de Trabajo Nº 10/05 (DT 010-05 CJ ES) “Borrador de Reglamento Interno de la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (RAADDHH). Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/ mercosur/documentos.html - Documento de Trabajo Nº 11/05 (DT 011-05 ES) “Plan de Trabajo 2006-2007 de la RAADDHH”. Disponible en: http://www. derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html - Documento de la Iniciativa Niñ@Sur. Disponible en: http://www.derhuman.jus.gov.ar/mercosur/documentos.html Documentos Oficiales de la RIOOD: - Declaratoria de la conformación de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la discriminación (RIOOD) del 24 de septiembre del 2007. Disponible en: http://www.fim.org.mx/documentos/riood/declaratoria.pdf - Reglamento de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones Contra la Discriminación (RIOOD). Disponible en : http:// www.fim.org.mx/documentos/riood/reglamento.pdf - Compromiso entre los Organismos Públicos y Organizaciones de la Sociedad Civil de Iberoamerica para crear la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminacion (RIOOD), Ciudad de México, 24 de septiembre del año 2007. Disponible en: http://www.fim.org.mx/documentos/riood/compromiso.pdf - Propuesta de Programa de Trabajo de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD), 24 de septiembre de 2007. Disponible en: http://www.fim.org.mx/documentos/riood/propuesta.pdf Entrevistas Realizadas: - Entrevista con Alicia Saura, Secretaria técnica de la Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminación de la República del Uruguay - Entrevista con Margarita Percovich, Senadora Nacional de la República del Uruguay - Entrevista con Gustavo Leal - Entrevista con Flavio Rapisardi, Coordinador de los Foros de la Sociedad Civil del Instituto Nacional contra la Discriminación la Xenofobia y el Racismo (INADI) de la República Argentina.

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SEGUNDA PARTE:
DEBATES SOBRE CIUDADANÍA Y DISCRIMINACIÓN EN EL MERCOSUR

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“Somos ciudadanos”: Imaginarios, exclusiones y políticas sobre migrantes en la era de la globalización neoliberal.

“Somos ciudadanos”: Imaginarios, exclusiones y políticas sobre migrantes en la era de la globalización neoliberal. Por Jorge Makarz
Al sur de España, un grupo de africanos detenidos por haber ingresado irregularmente en el territorio, se ubican ante una cámara que los está filmando, sosteniendo un cartel que dice “Somos Ciudadanos”. Esta consigna no deja de sorprendernos, ¿son ciudadanos españoles? ¿Reclaman la ciudadanía europea? ¿Qué quieren decirnos? Lo que ellos nos informan es que pretenden ser sujetos de derecho ¿Por qué se produce este reclamo? ¿Cuál es su alcance y su validez? Millones de personas abandonan sus hogares de origen en busca de una vida mejor y más digna, intentando escapar de la pobreza e indigencia en la que se encuentran inmersos en sus países. En esta búsqueda, miles se desplazan hacia el Norte, hacia los países centrales, y no pasa semana sin que la prensa nos comunique que algunos cientos de ellos y ellas, entre los que se cuentan mujeres y niños, mueren frente a las costas de las Islas Canarias, de la España continental o de Italia. El Informe Derechos Humanos en la Frontera Sur 2008 presentado por la Asociación Pro-Derechos Humanos de Andalucía (Apdh-a) presenta que 2900 personas han perdido la vida en el año 2008 intentando llegar a España, siendo más del 75% de ellas de origen subsahariano170. Este elemento nos indica, entonces, un primer sentido del cartel: tener derecho a encontrar un destino mejor sin tener que arriesgar la vida en ello. Los países del capitalismo desarrollado operan como un imán en esta búsqueda y, mientras durante años convocaron a extranjeros/as como mano de obra -barata y precarizada-, ahora les cierran el acceso en nombre del desempleo y de los avatares de la crisis. Tal como señala Lorenzo Cachón Rodríguez, Doctor en Sociología y Presidente del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes (España), “proliferan las protestas y las huelgas para rechazar la contratación de trabajadores de otros países de la Unión Europea. También los enfrentamientos sociales, como en España, contra los trabajadores extracomunitarios, a los que se les pide que vuelvan a sus países después de haber requerido su fuerza de trabajo durante más de una década”171. Los/as inmigrantes son utilizados/as como el chivo expiatorio de una fuerte crisis económica que profundiza, cada vez más, los niveles de desempleo. Y continua el autor, “en la inmensa mayoría, la inmigración ha tenido un efecto positivo y muy importante sobre el crecimiento económico y el bienestar de la sociedad europea: a mediados de 2007 los datos de la desocupación de España fueron los más bajos de la historia, por debajo del 8%, y eso ha sido en el máximo momento de impacto de la migración. O sea: nunca hubo tan pocos españoles desempleados como cuando hubo tantísimos extranjeros trabajando aquí”172, lo cual nos permite dar cuenta de la falsedad de la relación de causa-consecuencia que se pretende construir entre inmigración y desempleo. Las políticas adoptadas recientemente por la Unión Europea respecto a la cuestión de la inmigración exceden los límites aceptables para cualquier país que se pretenda una democracia. Tal como presentó el Dr. Federico Agusti173 en el seminario “Hacia una ciudadanía plena en el Mercosur. Por una política antidiscriminatoria regional”174, realizado por el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) en Noviembre de 2007, los cambios de residencia implican un cambio de estatus jurídico para el o la inmigrante -de ser “nacional” en un Estado pasa a ser “extranjero/a” en otro-, lo cual “tiene consecuencias dependiendo del Estado receptor, de si el estatus migratorio es regular o irregular, de si es temporario o permanente. El migrante puede estar habilitado al acceso a la educación, a la salud, al trabajo, o puede verse limitado en el ejercicio de estos derechos”.175 La Unión Europea ha iniciado un camino de limitación al ejercicio de estos derechos a partir de la llamada “Directiva de Retorno”. Sancionada el 18 de Junio de 2008 (deberá estar implementada en los 27 países del bloque para el año 2010), busca “armonizar las normas de detención y expulsión de inmigrantes irregulares”. La Directiva, considerada por muchos expertos/as como aberrante y discriminatoria, establece un máximo de 6 meses de detención -prorrogable a 18 meses- para los/as inmigrantes irregulares, mientras se tramita su deportación; en caso de desconocerse el país de origen del inmigrante, como sucede a veces en el caso de los africanos/as, la persona será expulsada a cualquier otro país de tránsito que los acepte y una vez fuera, les estará prohibido regresar a Europa en los siguientes cinco años. La norma también regirá para los/as menores de edad, que podrán ser deportados/as sin ser acompañados/as por una persona mayor, familiar o tutor/a. Además, ya no será necesaria una orden judicial para las detenciones, ya que la decisión podrá ser tomada por una autoridad administrativa.
170 http://www.apdha.org/index.php?option=com_content&task=view&id=607&Itemid=63 171 La Nación, 18-02-09 172 Ibídem 173 Director de Asuntos Internacionales y Sociales de la Dirección Nacional de Migraciones del Ministerio del Interior. 174 En la presente introducción referiremos a la temática “Migraciones y Ciudadanía Regional”. El tema del segundo panel del Seminario, “Genero y Diversidad Sexual en el Mercosur: la necesidad de una agenda común”, se encuentra ampliamente desarrollado en los capítulos del presente libro para cada uno de los países del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. 175 Federico Agusti: ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, “Hacia una ciudadanía plena en el Mercosur. Por una política antidiscriminatoria regional”. Noviembre 2007

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En el Parlamento Europeo la “problemática de la inmigración” fue tema de frecuentes debates. En estos debates se partió de la afirmación que “hay entre 4,5 y 8 millones de ciudadanos no comunitarios en situación irregular en Europa”176 , lo que revela la gran incertidumbre d –o gran desconocimiento- que se tiene acerca de la cantidad de migrantes irregulares que viven en la Unión Europea. Hecho que no impidió la sanción de la Directiva de Retorno. En Febrero de 2009, en el marco de uno de dichos debates, Philip Claeys presentó argumentos a favor de la Directiva de Retorno explicando que “con buen fundamento se afirma que la posibilidad de encontrar un empleo en la Unión Europea es un factor de atracción para la inmigración ilegal. Sin embargo, deberíamos ser coherentes y abordar otros aspectos que atraen a los inmigrantes. El más importante de ellos es la impunidad con la que los extranjeros pueden entrar en Europa de forma ilegal (…) Se debería deportar a los inmigrantes ilegales, no regularizarles, ya que, ciertamente, cada inmigrante irregular regularizado atrae a una multitud de nuevos inmigrantes”177. Palabras precisas para fundamentar la criminalización del tema. Palabras a la respondió, entre otras voces minoritarias, la diputada europea Mary Lou Mcdonald, cuando explicó que “el imperativo político y económico debe ser el freno de la explotación de los inmigrantes irregulares, no el castigo de los patronos pícaros, ni hacer de los trabajadores un chivo expiatorio o penalizarles, ya sean inmigrantes o tengan cualquier otro estatus”178. Pero no fue ésta la posición que primó en la sanción de la Directiva. Se calcula que “en Europa hay unos hay unos 200 centros de detención de inmigrantes ilegales donde los detenidos viven en condiciones muy difíciles”179. En Italia, el panorama anti inmigratorio incluye la existencia de más de 300 inmigrantes irregulares detenidos/ as, la sanción de una Ley Nacional por la que desde el 14 de enero de 2009 entrar en dicho país sin documentación es un delito castigado con una multa de entre 5.000 y 10.000 Euros –lo cual implica la penalización de una infracción administrativa: la migración irregular-, y la aprobación en el Senado de una nueva ley de seguridad que permite a los médicos denunciar a los inmigrantes ilegales que se atiendan en centros sanitarios. En España, la Policía Nacional ha dado una directiva a sus agentes a partir de la cual deben detener un número determinado de inmigrantes sin papeles por semana. Asimismo, “el Informe Raxen 2009, elaborado por el Movimiento contra la Intolerancia, recoge 350 hechos de inolerancia, xenofobia y racismo en España durante 2008”180. Estas medidas, entre muchas otras, dan cuenta de las pautas represivas impuestas contra los inmigrantes a partir del consenso que ha obtenido esta “Directiva de Retorno” en Europa. Vivimos pues, en tiempos de globalización -o al menos así lo formulan quienes construyeron este pensamiento hegemónico-, la cual exige la plena libertad de circulación de las mercancías y los capitales en el mundo; el libre comercio es regla universal y su violación -salvo cuando son los “grandes países” quienes deciden proteger sus producciones- es debidamente sancionada. Pero esta libre circulación no rige para las personas, con lo que se manifiesta un vínculo contradictorio entre la libre circulación de las mercancías y los capitales, y las limitaciones establecidas a la circulación de las personas. A esta “mercancía humana” necesitada de empleos y salarios dignos, no le corresponde tal posibilidad. “Según el euro-comisario de Justicia, Franco Frattini, en 2004 en la Unión Europea se expulsó a 660.000 extranjeros”181. Así, “Italia expulsa un promedio de 60 mil indocumentados por año; España, entre 2004 y 2007 expulsó a 370.000 personas, es decir un promedio de 92.500 cada año, con el detalle de que en este período, las “repatriaciones” aumentaron un 43% en relación a años anteriores. En Francia, las expulsiones de extranjeros indocumentados ascienden a un promedio de 25.000 por año, según datos oficiales”182. Es contra ello que también se plantea esta consigna, “somos ciudadanos”: un reclamo, en la era de la economía y de las relaciones globales, para que los y las inmigrantes sean considerados/as verdaderos/as sujetos de derecho y que, por tanto, puedan también ellos y ellas circular libremente con el fin de mejorar sus perspectivas de desarrollo y encontrar un destino mejor, donde ello les sea posible. Estos efectos contradictorios son el resultado de que la globalización no persigue mayores intereses que los de las economías centrales, acentuándose, así, las desigualdades. La modernización ingresa en los países más pobres del mundo bajo formas marginales y no deja de arrastrar las pérdidas que fueron características de sus ciclos anteriores. “La debilidad de las repúblicas latinoamericanas -señala Gilly- “proviene (…) de la forma específica y subordinada en que en estas tierras se constituyó el mundo moderno, y de las formas sucesivas de la conformación de un mercado mundial en el siglo XVI, en el siglo XIX y en la llamada globalización de fines del siglo XX e inicios del XXI, en todas las cuales esa subordinación jerárquica originaria persistió”183. El tema no se plantearía del mismo modo si los

176 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposición de Giusto Catania. En http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP// TEXT+CRE+20090203+ITEM-005+DOC+XML+V0//ES 177 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposición de Philip Claeys. 178 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposición de Mary Lou McDonald. 179 http://bloginmigrantes.com/ 180 Ibidem 181 Ricardo Daher, “sobre la libertad de emigrar o salir de cada país”. www.rebelion.org 182 Ricardo Daher, “Europa pretende expulsar a 8 millones de inmigrantes”. http://other-news.info/noticias/index.php?p=2487 183 Gilly, A.; Gutiérrez, R.; Roux, R. (2006): “América Latina: mutación epocal y mundos de la vida”, en Neoliberalismo y sectores dominantes. Tendencias globales y experiencias

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países de África, Asia o la periferia en general, no estuviesen sometidos al cuadro de miseria al que la mayor parte de ellos están condenados. Tampoco si hubiese en las relaciones internacionales, políticas de apoyo más equilibradas -o menos predadoras- respecto a los países menos desarrollados. No se puede actuar como si los problemas del mundo periférico fuesen solo el resultado de situaciones en las que los países centrales no tuviesen diferentes tipos de responsabilidad, desde las humillaciones que le impuso el colonialismo explícito, hasta las actuales formas de dependencia neocolonial. Tratemos ahora de dar cuenta de la relación que existe entre globalización y migraciones. La globalización puede ser entendida como una “dinámica de movimiento y tránsito permanente de recursos materiales y simbólicos, en la cual la relación espacio-tiempo tiende a desaparecer”184 y a través de la cual se van “diluyendo” los límites del Estado-nación en el marco de conglomerados regionales que los incluyen. La novedad que presentan las migraciones en este contexto, fenómeno que no es nuevo y que puede ser definido como el “desplazamiento residencial de población desde un ámbito socioespacial a otro (entendiéndose por estos los ámbitos donde las personas desarrollan su reproducción cotidiana de existencia”185), es el sentido que las mismas han ido tomando en el marco de la globalización. A fines del siglo XIX y principios del siglo XX el proceso migratorio implicó el abandono del mundo central para dirigirse hacia el sur, donde, como en nuestro país, miles de personas provenientes particularmente de los países europeos, construyeron su hogar y desarrollaron sus vidas. Se trató de un período de importante expansión del mercado mundial en el que los excluidos/as de Europa fueron recibidos/as en Latinoamérica y particularmente en Argentina. Hubo en ese entonces, como ahora, voces xenófobas en Argentina, pero a pesar de ello, quedó establecido en la Constitución Nacional, desde su preámbulo, que se garantizaba el derecho de residencia “a todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”186. Por el contrario, como parte del actual proceso de globalización se ha invertido la tendencia norte-sur: “la migración tiende a concentrarse o, al menos, a ser más visible en dirección sur-norte, debido a las marcadas asimetrías entre los grados de desarrollo de ambos hemisferios”187. Asimismo, los procesos migratorios se han tornado más complejos, y algunos países “combinan su condición de receptores con la de emisores, de tránsito y retorno”188. Argentina presenta ambas situaciones: tal como plantea Susana Novick, “la Argentina, país tradicionalmente receptor de flujos migratorios se ha venido perfilando desde la década de 1990 como país de emigración, un flujo compuesto mayoritariamente por jóvenes con alta cualificación educativa”189. En los últimos diez años, conocimos casos de muchas/ os argentinas/os que fueron expulsados de España particularmente (pero también de otros países) con el argumento de no estar legalizados y sin dar cuentas de porqué en estos países democráticos se elije responder a estas situaciones con medidas represivas y excluyentes en lugar de desarrollar una política inclusiva, es decir de normalización de las situaciones irregulares. Ahora bien, el desarrollo de estas medidas por parte de los estados receptores para restringir los movimientos migratorios -tal como referimos sobre los Estados de la Unión Europea-, puede percibirse como un síntoma las contradicciones que surgen entre la globalización y las migraciones internacionales, cuando la crisis, derivada del mismo modelo de acumulación que se siguió hasta el momento, no puede garantizar la continuidad de los niveles de vida alcanzados. Es por ello que hoy, al tiempo que se siguen defendiendo las políticas de apertura, el libre comercio, la abolición de las trabas aduaneras, y todos los lugares comunes del neoliberalismo, vemos también desarrollarse frente al desplazamiento de los de las nuevas migraciones, toda una serie de estrategias que buscan poner trabas, obstáculos y que llegan hasta construir muros de contención, cuando no de sangre. Que veinte años después de la caída del muro de Berlín, Estados Unidos construya un enorme muro a lo largo de toda la frontera con México –incluso formando parte ambos países del NAFTA-, es algo más que una ironía. Y el gobierno estadounidense no es el único que cree que una pared puede conjurar un problema. Al momento de intervenir en relación a la responsabilidad empresaria en relación con los migrantes en el Parlamento Europeo, que complementa el texto de la Directiva, el ya citado Diputado Catania afirmó estas palabras, que nosotros suscribimos: “lo que se necesitaba era otra medida: una que regularizase la situación de millones de personas. Lo que se necesitaba era una medida para liberarles de la esclavitud, el chantaje y la explotación. En cambio, tenemos una directiva que continúa donde la Directiva sobre el retorno lo dejó. Primero decidimos sobre los procedimientos de expulsión, hoy estamos decidiendo sobre el área de captación potencial para las expulsiones y estamos incluso especificando quién va a costearlas. Con esta directiva, los explotados pagan más que los explotadores. Por desgracia, no hay previsión para una medida de regularización general, ni incluso para los que denuncian su propio estatus, o para quienes denuncian a
nacionales. Basualdo, Eduardo M.; Arceo, Enrique. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Pág. 117. 184 Giddens, Antony (1991): “The Consequences of Modernity”. Cambridge, Polity Press. 185 Mármora, Lelio (2003): “Las políticas de migraciones internacionales”, Paidos, Argentina, Pag. 89. 186 Constitución Nacional, Preámbulo. 187 Naciones Unidas (2004): “World Economic and Social Survey 2004: International Migration”, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Nueva York. Publicación Nº: E.04.II.C.3 188 CEPAL (2006): “Migración internacional, derechos humanos y desarrollo en América Latina y el Caribe”, Pág. 1. 189 Sandra Novick: “Evolución reciente de la política inmigratoria argentina”. Pág 1.

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sus explotadores o el delito que se está cometiendo. Esa gente pasa directamente de ser explotada en el trabajo ilegal a ser expulsada. Necesitábamos algo diferente. Se requería una medida para favorecer la legalidad y no la criminalización de los que trabajan aquí de forma ilegal. Necesitábamos una medida para poner freno a la xenofobia. Ayer, el ministro italiano de Asuntos Exteriores dijo concretamente: «Tenemos que ser duros con los inmigrantes ilegales». En otras palabras, tenemos que ser duros con los vulnerables. Yo creo que estamos promoviendo esa especie de actitud xenofóbica con esta directiva”190. Conglomerados regionales: Políticas de Migraciones del MERCOSUR. Hoy en día, en el marco de la globalización, son los conglomerados regionales los que funcionan como un marco fuerte para los países que los constituyen y en donde, en gran medida, comienzan a delinearse las principales políticas nacionales de los Estados Parte. También en América Latina, podemos ver diferentes intentos por constituirlos. Ahora bien, la formación de estos conglomerados regionales no está exenta de conflictos. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR), constituido el 26 de Marzo de 1991 mediante el Tratado de Asunción suscripto por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay -y entrado en vigencia el 1° de Enero de 1995-, debió durante un largo período competir con la pretensión estadounidense de integrar a los países latinoamericanos mediante acuerdos bilaterales al ALCA, cuya principal expresión está dado por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (The North American Free Trade Agreement - NAFTA), suscripto por Estados Unidos, Canadá y México –tratado vigente desde el 1° de enero de 1994. Si este esquema de libre comercio no logró implantarse por completo en la región ello se debió en gran parte a la resistencia del MERCOSUR y de los países andinos, ya que las asimetrías existentes implicaban, de haber sido el modelo regional dominante, la profundización de la hegemonía estadounidense en desmedro de la capacidad de negociación de los países miembros del Mercado Común y de la Comunidad Andina. El MERCOSUR, como decíamos, está conformado por cuatro Estados Parte, pero se desarrollan encuentros con representantes de los Estados Asociados – Chile (desde 1996), Bolivia (desde 1997), Perú (desde 2003), Colombia, Ecuador y Venezuela (desde 2004)-, seis países que, probablemente, vayan incorporándose al proyecto común. En distintos capítulos de este libro se ha dado cuenta del carácter económico de estos acuerdos y su posterior evolución hacia términos políticos, y que en esta instancia, cuando se debaten las condiciones políticas de la integración, surge sin duda el problema de los/as migrantes latinoamericanos/as. Tal como lo venimos expresando y como fue el sentido de este seminario que hoy publicamos, creemos necesario que nuestro MERCOSUR supere los límites de un acuerdo meramente económico y sea un instrumento de efectiva integración, es decir que sirva para avanzar hacia una ciudadanía plena que otorgue a todos los latinoamericanos y latinoamericanas el derecho al libre desplazamiento, a la búsqueda de trabajo y a que cada uno/a pueda residir en el territorio que considere más adecuado. Tal como presenta Eduardo Sigal, Subsecretario de Integración económica, Americana y Mercosur de la Cancillería Argentina, “la idea de ciudadanía regional, sello distintivo de la concepción integradora que guía a los países del MERCOSUR, expresa en alguna medida la superación del concepto centrado exclusivamente en los acuerdos de libre comercio en la década de 1990, que hicieron restringir el enfoque de las políticas de integración”191 Precisamente, en diciembre de 1995, con la firma del Protocolo Ouro Preto192, el Mercosur se retrotrajo a un espacio de aduana única imperfecta. Ya en 1998, a partir de la Declaración Sociolaboral del Mercosur se incorporan derechos fundamentales sobre el trabajo y la no discriminación193, pero va a ser hacia el año 2002 que se va a producir un “salto cualitativo” con la aprobación del Acuerdo sobre las Residencias Trasnacionales de los Estados Partes integrantes del Mercosur y Estados Asociados, el cual “permitió volver al análisis sobre la movilidad, la matriz de la libre circulación propia de los trabajadores del Mercado Común”.194 Los fenómenos, ciertamente, no son iguales para todos los países de América Latina, donde se puede distinguir desde dónde y hacia dónde parten las migraciones, si bien, como decíamos, hay casos complejos que son emisores y receptores de migrantes. En relación con la migración intrarregional, tal como presenta la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), el número de migrantes latinoamericanos/as y caribeños/as ha aumentado notoriamente, “pasó de un total estimado de más de 21 millones de personas en [el año] 2000 a casi 25 millones de personas hacia el fin de la primera mitad del decenio del 2000. Si se compara esta

190 Debate del Parlamento Europeo, del 3 de Febrero de 2009. Exposición de Giusto Catania 191 Eduardo Sigal: ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, “Hacia una ciudadanía plena en el Mercosur. Por una política antidiscriminatoria regional”. Noviembre 2007. 192 www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/Ouro%20Preto_ES.pdf 193 www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/sociolaboralES.pdf 194 Nora Pérez Vichich (Investigadora y Docente – UBA): ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, “Hacia una ciudadanía plena en el Mercosur. Por una política antidiscriminatoria regional”. Noviembre 2007.

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cifra con los alrededor de 200 millones de migrantes estimados/as por la División de Población de las Naciones Unidas, se obtiene una proporción superior al 12% de los migrantes internacionales del mundo”195. En cuanto a los migrantes intrarregionales, se trata de alrededor de 3 millones de personas y los principales países de destino siguen siendo Argentina, Costa Rica y Venezuela. Argentina ha sido y es un gran receptor de hermanos latinoamericanos/as. Como parte de las políticas de población, “las políticas migratorias externas constituyen las propuestas y metas elaboradas desde el aparato estatal con el fin de influir sobre el tamaño, composición, origen, dirección, asentamiento e integración de los flujos migratorios espontáneos o como parte global del proceso de planificación económico-social ideado”196. En este sentido, la orientación de política migratoria Argentina actual, fundamentalmente a partir de la nueva Ley de Migraciones y del desarrollo del Programa Patria Grande, resulta integradora e inclusiva. Desde Abril de 2006 se desarrolla dicho programa de regularización migratoria, al cual, tal como comentaba hacia Julio de 2007 el Director de Migraciones, Ricardo Rodríguez, “ya se han sumado más de 670 mil personas que lograron obtener sus papeles, trabajar en forma legal, tener derechos económicos, políticos y sociales”197. Dicho programa presenta tanto una instancia de regularización para aquellos/as solicitantes que son ciudadanos/as de los Países Miembros y Estados Asociados al MERCOSUR, como también para aquellos provenientes de otros países. El Programa está dividido en dos etapas: en la primera, se otorgaron Certificados de Residencia Precaria, a partir de lo cual los/as extranjeros/as se encuentran habilitados a trabajar, a estudiar, a acceder a servicios sociales en el país; en la segunda etapa -vigente actualmente-, se les otorga una residencia temporaria por dos años, a partir de la cual pueden obtener la residencia permanente en el país. Precisamente, a partir de la sanción de la nueva Ley de Migraciones (Ley Nacional N°25871), aprobada por el Senado de la Nación el 17 de diciembre de 2003, se dio fin a las prorrogativas de la “Ley Videla” (Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración, Ley Nacional N° 22.439 del año 1981), la cual resultaba sumamente discriminatoria para los y las inmigrantes, y se estableció una de las leyes migratorias más inclusivas que existen en la actualidad. Dicha ley, por ejemplo, impedía a los/as “inmigrantes indocumentados el acceso a los servicios de salud y educación, obligando a los funcionarios a denunciar la situación ante las autoridades públicas”198. La nueva ley define como inmigrante a “todo aquel extranjero que desee ingresar, transitar, residir o establecerse definitiva, temporaria o transitoriamente en el país conforme a la legislación vigente”199, y a partir de la misma se establece que “en ningún caso la irregularidad migratoria de un extranjero impedirá su admisión como alumno” y que “no podrá negársele o restringírsele el acceso al derecho a la salud”200, o sea, incluso en los casos en que los extranjeros no hayan regularizado su situación migratoria. A partir de la misma, cesa también la posibilidad de que la Dirección Nacional de Migraciones expulse a migrantes sin control judicial. Se procura, de esta manera, fortalecer el desarrollo sociocultural del país y la integración social y laboral de los/as inmigrantes a partir de una política demográfica nacional inclusiva. “Mientras en la ley militar el rol del Estado aparece insistentemente asociado al control migratorio y la prohibición, en el nuevo texto el Estado aparece como garantizador: del derecho a migrar, de la igualdad de trato para los extranjeros, del acceso igualitario a los servicios sociales, de la necesaria información, del derecho de reunificación familiar, de las convenciones internacionales debidamente ratificadas, de la participación de los extranjeros en las decisiones relativas a la vida pública y de la regularización de su situación migratoria”201. Ahora bien, aunque existe un gran avance en el terreno legislativo, hay que también considerar que sobreviven en la sociedad argentina estereotipos, representaciones y preconceptos, sobre los inmigrantes, particularmente de los países vecinos, que pueden configurar un verdadero problema para alcanzar una plena integración social. Las encuestas realizadas por el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), acerca de dichas representaciones, acusan que un 60,5% de los encuestados cree que la sociedad discrimina “mucho o bastante” a los/las extranjeros/as de países limítrofes (y aun el 34,5% cree que se discrimina “mucho o bastante” a las personas de origen asiático). Pero esta justa percepción de la discriminación real de los inmigrantes, hay que considerarla en relación también con un 44,5% que está total o parcialmente de acuerdo con la fórmula “los trabajadores que vienen de países vecinos les quitan las posibilidades a los trabajadores argentinos”. Y aun la fórmula “si pudiese elegir, preferiría tener de vecinos a una familia de argentinos de costumbres semejantes, y no de bolivianos o peruanos con costumbres diferentes”, concita la adhesión del 29,6%, a pesar del carácter explícitamente

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“Migración Internacional”, Observatorio Demográfico de la CEPAL, Septiembre 2006. Pag. 17. Mármora, 1997 y Miró 1979, en Novick (ibídem), Pág. 5. http://www.perfil.com/contenidos/2007/07/21/noticia_0035.html Ley N° 22439 (1981). Ley Nacional N°25871 (2003) Ibídem Sandra Novick: “Evolución reciente de la política inmigratoria argentina”. Pág 15.

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discriminador de la misma que debería haber orientado las respuestas hacia términos más “políticamente correctos”. Como vemos entonces, si bien la nueva legislación sobre inmigración resulta incluyente e integradora y otorga derechos a los inmigrantes, perduran en nuestra sociedad imágenes que justificaron las viejas políticas restrictivas y represivas contra la inmigración, que se suma a los efectos desintegradores de la crisis, en relación con las solidaridades sociales. El mapa de la Discriminación del INADI nos muestra, a partir de las respuestas analizadas, la presencia de lo que podríamos considerar como elementos de xenofobia naturalizados e inconscientes que, dadas estas cifras, estimamos profundamente peligrosos, ya que podrían ser activados en situaciones de crisis. El ejemplo del auge del voto xenófobo en los países de Europa, como por ejemplo Holanda, Bélgica, Austria y el Reino Unido deben servirnos de alerta. Apoyándonos en las conquistas legales obtenidas en lo que constituye una de las legislaciones sobre migraciones más avanzadas del mundo, queda todavía la tarea de desarrollar el conjunto de políticas públicas necesarias, para alcanzar la integración plena de todos los inmigrantes en el marco de una sociedad multicultural, plural y con total reconocimiento de las diferencias. Conclusiones “Somos ciudadanos” fue la consigna que hicieron visible los inmigrantes africanos que llegaron a España. Este reclamo por la ciudadanía, por ser considerados sujetos de derecho, supone la necesidad de repensar las políticas migratorias que atraviesan a todos y cada uno de los países en el mundo en que vivimos, y que deben tener como marco, los alcances obtenidos en el reconocimiento de los derechos humanos así como el contexto que le brindan las nuevas configuraciones regionales en las se reagrupan los Estados Nacionales. En estas perspectivas creemos que la restrictiva política inmigratoria de la Unión Europea , como conglomerado regional, puede ser pensada como una respuesta represiva y excluyente respecto a esta tensión existente entre “globalización” e inmigración, que resulta abiertamente contraria a cualquier interpretación de los Derechos humanos los que a pesar de ser considerados como fundamentales en loa acuerdos que le dieron origen, no parecen haber sido tomados en cuenta al momento de aprobar la “Directiva”. Numerosos juristas y defensores de los DDHH en Europa han señalado esta grave incongruencia. En el marco del MERCOSUR, el sentido de la política en la materia, hemos visto, es otro. Se ha avanzado hacia una legislación basada en pautas más inclusivas e integradoras, más democráticas y humanistas, que deben ser un punto de partida para indagar sobre la configuración de la política migratoria en general y sobre las implicancias y las posibilidades que la misma presenta en cada uno de los países. Tal como expuso María José Lubertino, Presidenta del INADI, en el presente seminario, “es absolutamente posible pensar en una ciudadanía regional de modo que los beneficios de la integración estén en función de toda la población”.202 En cuanto al caso Argentino, como hemos visto, enmarcado en la configuración regional del MERCOSUR, así como hemos destacado la existencia de una de las legislaciones y programas migratorios más inclusivos e integradores que existen en la actualidad, hemos también señalado la presencia en la sociedad de importantes representaciones discriminatorias hacia los inmigrantes. Es a un esfuerzo común del Estado y de la Sociedad Civil a la que esta situación nos convoca. Necesitamos políticas públicas que, para cada uno de los ámbitos, permitan ir desmontando viejos estereotipos y prejuicios, tan frecuentemente desencadenadores de violencia, y trabajen en la construcción de nuevos imaginarios y nuevas representaciones que posibiliten la redefinición del lugar del inmigrante, reconociéndolo como una persona a parte entera (lo que de por sí es fuente de derechos), como un auténtico ciudadano, por compartir junto a todos nosotros, desde su singularidad, el país y la democracia en la que deseamos vivir. Probablemente nos encontremos, en este tema, en mejores condiciones que el pasado, para poder avanzar desde la construcción de “políticas de tolerancia”, donde se trata de una simple aceptación del otro, a la construcción de “políticas de reconocimiento” o sea a reconocer en la diferencia del otro una parte indisociable de nuestra propia humanidad. Políticas que tengan la capacidad para integrar y reconocer la importancia de la inmigración para el desarrollo social, económico, político y cultural. Políticas que dejen a un lado los estereotipos sobre los inmigrantes, cualquiera sea su origen (y que está tan presentes en nuestros chistes y en la jerga cotidiana, pero también en otras manifestaciones de maltrato y violencia), y reivindiquen el valor que los mismos han tenido para el país a lo largo de toda su historia, es decir que muestre a los inmigrantes (a todos ellos) como integradores de una ciudadanía común. En definitiva, partir de un nuevo paradigma que permita revertir los efectos desintegradores y las falsas antinomias que produce la llamada “globalización”. Bibliografía Consultada • CEPAL (2006): “Migración internacional, derechos humanos y desarrollo en América Latina y el Caribe”.
202 María José Lubertino: ponencia presentada en el Seminario realizado por el INADI, “Hacia una ciudadanía plena en el Mercosur. Por una política antidiscriminatoria regional”. Noviembre 2007.

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• Constitución Nacional. • Debate del Parlamento Europeo (3 de Febrero de 2009). http://www.europarl.europa.eu/ • Giddens, Antony (1991): “The Consequences of Modernity”, Cambridge, Polity Press. • Gilly, A.; Gutiérrez, R.; Roux, R. (2006): “América Latina: mutación epocal y mundos de la vida”, en Neoliberalismo y sectores dominantes. Tendencias globales y experiencias nacionales. Basualdo, Eduardo M.; Arceo, Enrique. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Pág. 117. • http://www.apdha.org/index.php?option=com_content&task=view&id=607&Itemid=63 •http://www.elpais.com/articulo/internacional/UE/prepara/expulsion/millones/inmigrantes/papeles/ elpepuint/20080504elpepiint_3/Tes • http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/Ouro%20Preto_ES.pdf • http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/Tratado%20e%20Protocolos/sociolaboralES.pdf • http://www.perfil.com/contenidos/2007/07/21/noticia_0035.html • Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (2007): Ponencias presentadas en el Seminario “Hacia una ciudadanía plena en el Mercosur. Por una política antidiscriminatoria regional”. • Ley Nacional N° 22439 (1981) • Ley Nacional N° 25871 (2003) • Mármora, Lelio (2003): “Las políticas de migraciones internacionales”, Paidós, Argentina, • Naciones Unidas (2004): “World Economic and Social Survey 2004: International Migration”, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Nueva York. • Novick, Sandra (2005): “Evolución reciente de la política inmigratoria argentina”. • Observatorio Demográfico de la CEPAL (2006): “Migración Internacional”

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SEMINARIO INTERNACIONAL HACIA UNA CIUDADANIA PLENA EN EL MERCOSUR POR UNA POLITICA ANTIDISCRIMINATORIA REGIONAL PANEL DE APERTURA La lucha contra la discriminación desde una perspectiva regional Por Pedro Mouratian Vicepresidente del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo, República Argentina. Quiero agradecer en nombre de la Presidenta del INADI, María José Lubertino, y en el mío propio la presencia de todos/as los/as investigadores amigos/as y colegas que están presentes, especialmente aquellos/as que han venido de las hermanas repúblicas de Paraguay, Chile y Brasil. Para nosotros/as tiene una singular importancia que estén presentes, porque cuando asumimos esta gestión, uno de los objetivos que nos planteamos era posicionar el organismo en la órbita internacional, para poder articular con otros países de la región políticas comunes. Y a partir de ahí es que incorporamos a distintos organismos y participamos de encuentros internacionales. Entre ellos, en la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos (RAADDHH) del MERCOSUR, desde donde nosotros/as planteamos fijar políticas y objetivos comunes que abarquen a toda la región, y que nos permitan trabajar con nuestros hermanos vecinos y latinoamericanos. En ese marco, nosotros/as hemos hecho y tratado de impulsar algunas cuestiones que voy a describir, para enmarcar nuestros objetivos generales. En primer lugar, pusimos en discusión el nombre. Nosotros empezamos a trabajar con el grupo de técnicos de la reunión y el nombre de los grupos técnicos era “discriminación, racismo y formas inconexas de intolerancia”. Lo cambiamos para denominarlo “discriminación, racismo y xenofobia”, para poder incluir todas las temáticas y los grupos vulnerados en sus respectivos derechos. Por otra parte, propusimos revisar un relevamiento sobre legislación, jurisprudencia, políticas públicas, datos estadísticos por discriminación, institucionalidad antidiscriminatoria de los gobiernos países del MERCOSUR y asociados. Y propusimos realizar dos seminarios sobre violencia contra la mujer así como una reunión de un grupo de universidades de Montevideo para analizar las propuestas y elevar el monitoreo en Durban. También realizamos un seminario sobre trata y tráfico de personas. E impulsamos el desarrollo del primer seminario sobre diversidad sexual en el MERCOSUR, que se realizó en la ciudad de Montevideo. La declaración de este seminario fue aceptada por las autoridades de la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y ahora está siendo discutida en la mesa de concertación política para ser considerada una declaración política regional. En ese mismo sentido también impulsamos junto con Brasil y Uruguay la creación de un subgrupo técnico sobre diversidad sexual. Propusimos discutir el proyecto de Convención Americana contra la Discriminación dentro del ámbito del MERCOSUR a los efectos de llevar una posición conjunta que incluya posiciones de avanzada en políticas antidiscriminatorias. También buscamos una articulación a efectos de asegurar perspectiva de género en todas las iniciativas del grupo especializado. Asimismo, impulsamos la participación de la sociedad civil, tanto en las reuniones plenarias de la RAADDHH como en los grupos técnicos. Para nosotros/as, esto tiene una singular importancia porque desde el inicio de nuestra gestión, uno de nuestros objetivos fue consensuar políticas comunes entre la sociedad civil y el Estado. Y nosotros/as, desde el INADI, abrimos foros de discusión sobre cada uno de los ejes temáticos que abordamos y que consideramos que están vinculados a los grupos vulnerados. Es desde ahí que consensuamos agenda y nos nutrimos para poder abordar soluciones a todas estas cuestiones. Con ese mismo espíritu nos acercamos a los organismos internacionales y tratamos de llevar adelante políticas. Y hacia el futuro, lo que proponemos es avanzar en la ecuación legislativa antidiscriminatoria, que promueva las sanciones de leyes antidiscriminatorias en la región. Trataremos de lograr la ciudadanía del MERCOSUR como un modo de enfrentar la xenofobia en la región e impulsaremos el armado de seminarios específicos, por ejes temáticos, como ya lo venimos y vamos a seguir haciendo.

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Este es un esbozo de nuestros objetivos y de la manera en que nosotros/as nos acercamos a la problemática, desde una perspectiva regional, porque entendemos que las políticas públicas se construyen fundamentalmente consensuando las necesidades y las realidades de países hermanos, para que entre todos y todas podamos buscar esas soluciones tan esperadas, para dejar de mirar las cosas desde lo individual y empezar a hacerlo desde lo colectivo. Construir ciudadanía hacia un modelo de integración participativo, democrático, inclusivo Por Damián Paikin Coordinador del Proyecto Políticas Antidiscriminatorias en el MERCOSUR. Convenio INADI-CEPI. Mi idea en esta ocasión es hacer un paneo rápido, en primer lugar, sobre cuál es el objeto de la investigación que estamos llevando adelante para, en una segunda instancia, realizar una breve explicación del porqué de este seminario, de la oportunidad de su realización y de su título. En principio, en relación al primer punto, el proyecto de investigación lo que busca es hacer un paneo comparativo sobre lo actuado entre los distintos países del MERCOSUR en materia de lucha contra la discriminación, tanto a nivel del ejecutivo como del legislativo, viendo inclusive en qué medida en las constituciones de cada uno de estos países se han incorporado los distintos tratados internacionales sobre el tema. La idea que guía la investigación es dar respuesta a preguntas que quizás parezcan simples pero que son bastante importantes a la hora de definir políticas comunes, y son las siguientes: ¿Qué es discriminación para cada uno de países? ¿Sobre qué ejes se está trabajando? ¿Sobre cuáles poblaciones se están realizando políticas públicas? Que no son iguales para todos, que son diferentes, según hayan ido, digamos, desarrollándose en su lucha con los movimientos sociales con relación con el Estado. En este sentido, el proyecto busca dar respuesta a esta pregunta y dar una idea de acción común que nos permita ubicar el tema de las políticas antidiscriminatorias a nivel de la infraestructura institucional del bloque. ¿Cómo podemos hacer en una institución, o qué órganos se pueden crear, o qué espacio se puede organizar a nivel regional, para que haya una mirada desde la esfera supranacional, regional, sobre la realidad de cada uno de estos países? Estos son entonces los dos objetivos: primero, contestar esta pregunta sistematizando lo actuado, haciendo un mapeo de lo que hay; segundo, ver qué posibilidades hay de avanzar en esta perspectiva regional. En este sentido, hemos trabajado en la recolección de datos, en la realización de numerosas entrevistas, y en la concreción de este seminario, con la idea de integrar a personas vinculadas al tema de diferentes países del MERCOSUR para poder encontrar estos puntos en común, para poder debatir las formas de acción conjunta. Si hacemos un relato histórico, podemos decir que en los años 80, en los comienzos del MERCOSUR, el gran objetivo cuando se juntaron Raúl Alfonsín y Sarney allá por 1986, era defender las democracias nacientes, cómo evitar los conflictos entre países para fortalecer nuestras democracias. Se pasó a la época de los años 90, donde como todos sabemos el MERCOSUR tuvo un fuerte tinte comercial. Casi el único marco de discusión de los países era económico. Finalmente hoy, sobre todo a partir del año 2003 y la declaración Buenos Aires firmada por Néstor Kirchner y Luis Ignacio Lula Da Silva, aparece una mirada de avanzar más hacia lo social, hacia la participación de la sociedad civil en la construcción de un modelo de integración participativo, democrático, inclusivo. Esta participación de la sociedad civil requiere, obviamente, una participación real, que la gente se sienta identificada en el proceso de integración regional y para ello el MERCOSUR le tiene que devolver algo. Tiene haber hechos concretos que permitan que la gente se sienta parte de esta iniciativa. Y en ese sentido la construcción de derechos comunes, la construcción de ciudadanía, entregar marcos comunes y regionales de protección de las personas frente a las diferentes inclemencias, ataques y demás, por parte de los Estados, es un punto central. Por eso nos centramos en las leyes antidiscriminatorias y en la construcción de un marco de defensa común de los derechos de los ciudadanos. Estamos, y esto también me parece central, a pocos años de que, en el marco de la creación del Parlamento del MERCOSUR, los ciudadanos de todos los países del bloque deban votar sus representantes ante dicho órgano en forma directa. Y estos van a ser

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representantes del pueblo del MERCOSUR y no ya de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Por lo tanto, hay una demanda de participación de parte de las instituciones del MERCOSUR, y por otra parte hay una demanda de compromiso de la gente. Lo que también me parece que tiene que surgir desde el MERCOSUR es una forma de que este compromiso sea vinculado a la esfera de los derechos a nivel regional. En virtud de estas consideraciones es que decidimos nombrar el seminario bajo el título “Ciudadanía plena en el MERCOSUR”, porque hay que construir esta ciudadanía para lograr que la gente participe, que se integre, que colabore en la construcción de este, su modelo de integración. Otro punto es crear este ámbito de debate entre los representantes de diferentes países para entender más de lo que estamos hablando cuando nos referimos a la discriminación y para entender aquellos ejes sobre los cuales podemos trabajar en conjunto. Esto se viene realizando a nivel del Grupo de Trabajo de Discriminación enrolado en los encuentros de la RAADH, aunque aún en forma embrionaria. En este marco, creo que están dadas las condiciones como para empezar a trabajar y hacer énfasis en estas cuestiones de políticas antidiscriminatorias en el ámbito del MERCOSUR. La RAADH se creó en 2004, el Grupo de Trabajo de Discriminación en 2006. Estamos en los albores y es necesario construir una masa crítica que pueda sostenerlo. Finalmente, quiero agradecer a los miembros del equipo que trabajan conmigo en las cuestiones vinculadas a la discriminación como Daniel Radusso, el Lic. Antonio Gómez Cavallini, el Lic. Lucas Arce, el Lic. Rafael Reis, Eliana Gamez, Mario Holsman, Javier Vázquez y Martín Ianfranco. Por otro lado, hay que decir que este trabajo está organizado sobre los Estados nacionales. Una buena forma de trabajar hacia futuro es trabajar a nivel local y municipal. Es otro ámbito que tiene cada vez más importancia, al punto que se ha creado en el MERCOSUR un foro de ciudades y regiones. Quiero agradecer a todas las organizaciones que han ayudado para la concreción del evento como: la UNPFA, MERCOSUR ABC, el Ministerio de Derechos Humanos de la Nación, la Facultad de Ciencias Sociales, la Presidencia de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR, la Fundación del Centro de Estudios Brasileros, la Sociedad Argentina de Análisis Políticos, la Representación contra toda forma de discriminación del Paraguay y el Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de La Plata. MIGRACIÓN Y CIUDADANÍA REGIONAL Hacia la categoría de trabajador comunitario Por Nora Pérez VICHICH Investigadora UBA, República Argentina. El debate de la ciudadanía regional forma parte del debate sobre el propio proceso de integración. ¿Qué proceso de integración regional queremos? ¿Qué nivel de profundización hay voluntad de alcanzar en los países comprometidos? ¿Qué resultados pretendemos de esa integración en relación a sus beneficiarios y protagonistas? El proceso del MERCOSUR es un proceso de transición y en transición entre un modelo de relaciones entre Estados de economías y sociedades cerradas hacia un mercado común, tal como había sido propuesto inicialmente, y que importa mucho más que cuestiones puramente arancelarias, económicas y comerciales, que tienen que ver con cuestiones que hacen a lo socio-laboral y lo cultural. ¿Por qué decimos que el MERCOSUR está en transición? Porque es un proceso dinámico, de movilidad entre un modelo y otro, y como tal está lleno de contradicciones, complejidades y dificultades. Es difícil, sí, pero ofrece en contrapartida la oportunidad y el desafío que representa la posibilidad de intervenir en su construcción. Y para eso precisamos no quedar presos en sus coyunturas y tratar de aprehenderlo en su dinámica de desarrollo. Y por eso es necesario resaltar la importancia de incidir en las decisiones que se han de tomar desde los diferentes ámbitos: desde los sectores gubernamentales, desde los académicos y desde la sociedad civil.

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¿Qué nos importa analizar hoy? Importa tratar de entender cuáles son los alcances, los límites y las condiciones que ofrece el proceso de integración para construir la ciudadanía regional, y no solamente para la construcción de ciudadanía formal sino también para el ejercicio concreto de los elementos que constituyen esa ciudadanía. La ciudadanía puede ser definida como una categoría histórica que debe ser analizada en el contexto y las condiciones que la determinan en cada proceso, en cada uno de los cuales se van a ir alcanzando determinados niveles de igualdad; derechos y obligaciones; garantías e inserción dentro de una determinada comunidad política; y normas e instituciones que legitimen las formas de esa inserción. Hay que analizar la ciudadanía dentro de cada uno de esos momentos históricos y de cada formación y dinámica social. Cuando hablamos de construcción de ciudadanía hablamos de la construcción de la condición de ciudadanos y del ejercicio de los derechos en cada uno de los espacios públicos y privados, pero también hablamos de la responsabilidad de esos ciudadanos dentro de esos espacios, y de la participación de los ciudadanos y la gobernabilidad de esos espacios, que pueden ser una ciudad, un Estado o una región. El MERCOSUR fue planteado como un mercado común, mucho más que la aduana única que es hoy pero mucho menos que la forma superior de integración que sería una unión política, económica y jurídica. Presupone cuatro libertades básicas de circulación: de capital, bienes, servicios y factores de producción, fundamentalmente trabajadores. En realidad, cuando hablamos de libertad de circulación de personas en un mercado común, ¿de qué tenemos que hablar?: de libertad de circulación de trabajadores. Y quisiera que nos detengamos en esta última libertad. Porque a pesar de que estamos hablando de trabajadores que son personas, seguimos hablando de categorías económicas, de factores de producción, como dice el Acta de Asunción. El Mercado Común presupone un mercado económico comercial único pero también un mercado de trabajo también único. Y este mercado no puede ser medido y tratado de la misma manera que los capitales o los bienes o los servicios. El soporte de la estructura social del trabajo son el hombre y es la mujer, y por lo tanto son personas que tienen necesidades de vivienda, educación, trabajo, salud, y también de sueños, anhelos, horizontes. La situación de cualquier ciudadano, sea o no trabajador, que se mueve de una país hacia otro, no es igual cuando lo hace entre países cerrados y aislados entre sí, que si se realiza dentro de espacios integrados en forma plena. En el primer caso, la situación de los ciudadanos que se mueven entre las fronteras de una país y otro se modifica sustancialmente por el solo hecho de atravesar la frontera. Se convierte en extranjero, pasando de ser un ciudadano con todos sus atributos y un sujeto de derecho, a ser un objeto de normas que lo limitan y condicionan. El ejercicio de la mayoría de sus derechos pasa a depender de decisiones administrativas y si esa persona es un trabajador, precisará de una autorización para ejercer como tal, casi siempre difícil y onerosa de obtener. En el segundo caso, habría movilidad entre espacios comunes, cada uno de ellos extensión de su propio territorio, donde no perdería su condición de ciudadanía cuando atraviese la frontera. Este escenario tendrá un nuevo sujeto: el ciudadano comunitario, que dentro del espacio ampliado mantiene ese estatuto con todos sus atributos. En un Mercado Común, como trabajador, va a ser parte constitutiva del mercado de trabajo único, de una estructura laboral-social compartida, donde las políticas vinculadas al trabajo, empleo, formación profesional, seguridad social, atención de la salud del trabajador, educación, serán objeto de atención regional. En ese escenario se van a ir compatibilizando los intereses nacionales con las necesidades y los intereses regionales. Trabajar será el ejercicio de un derecho para los ciudadanos y trabajadores comunitarios que podrá ser practicado en todos y cada uno de los países, y habrá un nuevo sujeto: el trabajador comunitario. La movilidad de los trabajadores en la integración de un mercado común redistribuye las oportunidades de trabajo; es un elemento estratégico para el funcionamiento armónico de los mercados de trabajo, y para el crecimiento y perfección de la producción dentro del modelo de desarrollo que representa la constitución de un bloque, pero es además un encuadre equitativo y protector de los trabajadores. El MERCOSUR se conformó en un período en que las políticas de ajuste estructural fueron determinando niveles enormes de desigualdad social; crecimiento de la pobreza; deterioro de todos los servicios de salud y de educación; el desfinanciamiento de la seguridad

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social; y todo esto en el marco de una tremenda degradación del sistema político en general. Y es en ese período a partir de 1995, el momento de mayor desconstrucción de la ciudadanía en los países de la región, desde la firma del Protocolo Ouro Preto, que este modelo de Mercado Común que estamos describiendo se retrotrajo a un espacio de aduana única imperfecta. La construcción del espacio social y ciudadano del MERCOSUR estuvo limitada por ese modelo restringido, que excluyó durante muchos años el tratamiento de la cuestión socio-laboral de su lógica, y en consecuencia también la cuestión de la libre circulación. La dimensión social y laboral del proceso de integración se paralizó durante varios años, la libre circulación de trabajadores desapareció como objetivo declarado, y para pensar la movilidad intrarregional ya no se habló de libre circulación de trabajadores sino de migraciones laborales en el sentido tradicional. A partir de 1998 se comienza a trabajar la posibilidad de una carta social que permitiera defender los derechos fundamentales de los trabajadores del MERCOSUR. No se llegó a ningún acuerdo en la materia. Se comienza a discutir lo que sería un Protocolo SocioLaboral en donde se recogerían los derechos de los trabajadores; tampoco se alcanza a consensuar este protocolo y ante la imposibilidad de descomprimir la situación en los órganos pertinentes, se pasa la discusión a la Cumbre de Presidentes. Por decisión de dicha Cumbre, a través de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, incorporan los derechos fundamentales en 19 artículos, que los países miembros deben garantizar en su cumplimiento. Entre otros, está el artículo 4, que establece la igualdad y no discriminación entre los nacionales y los trabajadores migrantes y fronterizos entre los países miembros. Sin duda un paso importante, junto al trabajo del SGT10 y, posteriormente, de la Comisión Sociolaboral creada a partir de la Declaración. ¿Cuáles son los alcances de la construcción de ciudadanía en el MERCOSUR? Si nosotros pensamos en la ciudadanía en términos tradicionales, está estrechamente ligada a la pertenencia a un Estado, a un territorio y una nacionalidad, por eso es especialmente relevante cuando de migraciones internacionales hablamos: el ciudadano que abandona su país e ingresa en otro, no solo pierde condición de ciudadanía en el país receptor, sino también muchos de sus atributos y la capacidad de ejercerla en su propio país. T.H. Marshall, en los años cincuenta, estableció fases de la ciudadanía dentro de la historia moderna y del desarrollo capitalista: la “ciudadanía civil” originada en las revoluciones francesa y norteamericana de fines del siglo XVIII, consagradoras de derechos individuales, entre otros el derecho de propiedad, de libertad personal y de acceso a la justicia; la “ciudadanía política” en el siglo XIX, centrada en el derecho a participar y en el ejercicio del poder político; y la “ciudadanía social”, que con las luchas de los movimientos obreros de fines del siglo XIX y principios del siglo XX instaló los derechos colectivos, económicos y sociales de la época. En las últimas décadas, nuevos sujetos sociales han determinado el surgimiento de otros derechos que también constituyen la ciudadanía: los derechos de los ciudadanos al medio ambiente, a un medio social exento de violencia, al patrimonio cultural, a la no discriminación; los derechos derivados de la tecnología y la ciencia; los derechos de los nuevos movimientos sociales, minorías étnicas, grupos de género, orientación sexual o edad; los derechos de sectores del trabajo, de la educación, de la sanidad, de los espacios territoriales. Sus agentes son los llamados nuevos movimientos sociales, protagonizados por las y, muy especialmente, los migrantes internacionales como población específica. Los contenidos de la ciudadanía van hoy más allá de los propuestos por Marshall pero su clasificación nos sirve y es operativa a la hora de analizar el desarrollo actual y el esperado en el proceso de integración regional. El objetivo que debe ser alcanzado en el MERCOSUR, en contraposición a la ciudadanía restringida que ha venido proponiendo el neoliberalismo, debería ser el ejercicio de la ciudadanía plena, única e indivisible, resultado de la sinergia entre todos los derechos involucrados. Pero para ello se debe llegar a la libre circulación de personas. El gran salto cualitativo fue dado en 2002 con la aprobación del Acuerdo de Residencia de los Estados del MERCOSUR y Estados Asociados. Este Acuerdo es el reflejo del nuevo escenario político en todo el espacio ampliado que en los últimos años permitió reinstalar la matriz de análisis de la movilidad de trabajadores en clave de libre circulación de trabajadores, propia del Mercado Común y reinsertarla con mucha fuerza en el ámbito del MERCOSUR. Esta línea de análisis y tratamiento se instaló en los diversos espacios institucionales del MERCOSUR. El acuerdo declara la igualdad de derechos civiles, sociales, culturales y económicos entre nacionales del país de recepción y nacionales de los otros países firmantes el principio de reunión familiar; el derecho a transferir remesas a su país; el derecho de los hijos

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de los inmigrantes a tener un nombre, una nacionalidad y a acceder a la educación, aun en caso de que sus padres estén en situación irregular. En el plano laboral, establece el derecho a acceder a cualquier actividad por cuenta propia o ajena en igualdad de condiciones con los nativos, de acuerdo a las normas de cada país y el trato no menos favorable que el que reciben los nacionales del país de recepción, en lo que concierne a la aplicación de la legislación laboral. Esta línea se instaló en la Conferencia Regional de Empleo (CREM), convocada por la CSL, y en la constitución del Grupo de Alto Nivel de Empleo formado por autoridades de todos los ministerios competentes de cada uno de los países, con la creación de empleo de calidad como núcleo de las estrategias sociolaborales en el MERCOSUR, y del tratamiento de las migraciones y la libre circulación de trabajadores como tema privilegiado, todo esto inscripto en un modelo de integración políticamente orientado, con la justicia social como objetivo y no dejado a los albures del mercado. Un modelo que confronta con aquel que campeó durante los noventa. ¿Cuál es la fase de ciudadanía posible en el desarrollo actual del MERCOSUR? Los avances políticos y normativos nos permiten hablar hoy de acceso a la ciudadanía social; pero comienza a avanzarse en el delineado de una ciudadanía mas amplia, que superaría la calidad de mera categoría económica de quien se desplaza por el territorio ampliado para trabajar: o sea, dejar de ser un factor de producción y comenzar a transformarse en un ciudadano. ¿Cuál es el presupuesto de la ciudadanía social? Con certeza, el derecho a trabajar. La ciudadanía social está íntimamente vinculada al trabajo, es decir, a las bases materiales de ejercicio de todos los demás derechos que habíamos mencionado antes. Habrá que avanzar mucho más en el modelo antes de llegar a niveles de desarrollo, incluida la supranacionalidad, que permitan institucionalizar la ciudadanía plena en el MERCOSUR. Hacia la igualdad de derechos entre habitantes nacionales y migrantes Por Federico Agusti Asuntos Internacionales de la Dirección Nacional de Migraciones, Ministerio del Interior, República Argentina. Quiero referirme al concepto básico de la migración, esto es, al movimiento de personas a través de una frontera con intención de establecerse en un país en el cual no son nacionales, por un tiempo determinado o de manera permanente. Este cambio de residencia implica un cambio de estatus jurídico para el migrante: de ser nacional en un Estado con todos los derechos civiles, sociales, políticos y económicos, pasa a ser extranjero en otro Estado. Este cambio tiene consecuencias, dependiendo del Estado receptor y del estatus migratorio (si es regular o irregular, si es temporario o permanente). El migrante puede estar habilitado al acceso a la educación, a la salud, al trabajo o puede verse limitado en el ejercicio de estos derechos. Y también tiene limitaciones sin dudas en lo que refiere a la participación en la vida pública, particularmente en el ejercicio de los derechos políticos que conforman la parte sustancial de lo que se entiende en la concepción clásica de ciudadanía. En este aspecto, entiendo que la ciudadanía no se limita hoy día al sentido clásico del término; es decir, a la participación en la vida pública, limitado al ejercicio del derecho a ser elector o a ser elegido, sino que tiene un sentido más amplio y se vincula a la llamada ciudadanía social, con la participación plena en la sociedad de la cual las personas inmigrantes y nacionales son parte, de la participación que se da a través de la cultura, del trabajo, de la opinión, en asociaciones, en la defensa de los derechos colectivos, etc. Hoy, la globalización, la movilidad de las personas, las tecnologías, el desarrollo de los derechos del hombre, han permitido ampliar este concepto de ciudadanía al ejercicio pleno de los derechos para los habitantes de un territorio, sea este una ciudad, una nación o una región. Para el ejercicio pleno de una ciudadanía así entendida, lo primero que debe impulsar y propiciar el Estado son políticas públicas que eviten la marginación, la exclusión del sistema. Por el contrario, se debe buscar hacer visibles a aquellos que no tienen las mismas posibilidades para así dar lugar a una participación de todos, migrantes y nacionales, en la vida pública a través del trabajo, de la educación, de la asociación, de las opiniones, de la religión, de la defensa del medio ambiente, etc. Esto permite fortalecer un sentido de permanencia y colabora con el desarrollo y el enriquecimiento de las sociedades, particularmente de las sociedades de acogida. En este aspecto, la política migratoria actual de la Argentina y las iniciativas que se han presentado a nivel regional del MERCOSUR, para generar un MERCOSUR ampliado, son un indudable progreso para poder tratar de avanzar en este espíritu de pertenencia y en lo que se llama el MERCOSUR ciudadano.

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Los picos migratorios actuales que recibe Argentina son especialmente regionales: de Paraguay, Bolivia y Perú. Sin embargo, la normativa migratoria tardó en comprender que para incluir estos migrantes en nuestra sociedad, para habilitarlos en iguales condiciones y derechos, se debía legislar con apego a la realidad. Caso contrario, lo que se generaba eran indocumentados, personas que no existían, y por lo tanto sujetos vulnerables con derechos limitados a su mínima expresión. La realidad nos indicaba que solicitar un contrato de trabajo firmado en el país de origen a una persona que viniera a trabajar como empleada doméstica o a un obrero que trabajaba en una fábrica o incluso a una persona que trabajaba en un comercio, lograr que el contrato se firmara estando separados por una frontera y por miles de kilómetros de distancia, era algo realmente muy complicado. El empleador no conocía a su futuro empleado, con lo cual se trataba casi de una ilusión. Lo que se hacía era forzar la norma, y no adecuar la norma a la realidad que se buscaba regular. Y la situación que se producía como consecuencia era que los migrantes ingresaban de todos modos, sin cumplir con los obstáculos legales, y trabajaban en fábricas, en comercios, cuidaban a nuestros chicos, a nuestros ancianos, estudiaban, aportaban su esfuerzo para el crecimiento del país, pero sin embargo veían limitados sus derechos, su acceso a la salud, a la educación, al trabajo en condiciones justas. Esta situación se replicaba en varios países de la región. Y se daba que periódicamente se aplicaban amnistías para tratar de solucionar estos problemas. Las amnistías eran soluciones coyunturales, que regularizaban a gente que vivía entre nosotros y era parte de nuestra sociedad. Pero al día siguiente comenzaban nuevamente a producirse estos bolsones de irregularidad, y volvíamos a marginar a una parte de nuestros habitantes. Así es que a nivel regional se ha ido avanzando en uno de los puntos más importantes de lo que fija el Tratado de Asunción, que es la libre circulación de personas, que técnicamente está más vinculada a la libre circulación de trabajadores, pero poco a poco se ha ido instalando un concepto más amplio que involucra no sólo a los trabajadores sino también a todas las personas. Y en particular la posibilidad de establecerse libremente en cada uno de los Estados que conforman el bloque regional. Así, el Acuerdo de Residencia en los Estados partes del MERCOSUR habilita a los nacionales de cada uno de los países de la región para poder establecerse en los países restantes con la sólo demostración de la nacionalidad como criterio migratorio. Ya no se pide acreditar cuál es la actividad que alguien va a realizar, si tiene o no capital, si va a estudiar, sino que por el hecho de ser argentino, brasileño, uruguayo, paraguayo –incluso en el ámbito de este acuerdo, de ser boliviano, de ser chileno–, uno puede ir a otro país y acreditar su nacionalidad como requisito suficiente para establecerse. Además de este hecho trascendente, el acuerdo fija que se reconoce la igualdad de derechos civiles, sociales, económicos con los nacionales de la sociedad de acogida. Esto significa que nos podemos establecer libremente en los países de la región y vamos a tener los mismos derechos civiles, sociales y económicos que los nacionales de ese país. Esto ha sido un cambio radical, histórico, y así lo mencionaban los presidentes que firmaron este convenio a fines de 2002. Es un cambio histórico porque avanza en el reconocimiento de la igualdad de derechos y de la no discriminación para los habitantes de la región. Esta norma, aprobada a nivel regional, tiene un inconveniente, que si bien está aprobada aún no está vigente. Lamentablemente, el procedimiento de entrada en vigencia es complejo a nivel MERCOSUR, y se requiere que todos los Estados tengan que incorporar la modificación. De los 6 países firmantes, 5 lo han hecho y uno aún no. Esto hace que todavía no sea una norma regional vigente. Sin embargo, se ha bilateralizado entre la mayoría de los países, entre Argentina y Brasil, también entre Argentina y Uruguay, se ha bilateralizado con Bolivia, con Perú y se han tomado normas de reciprocidad en Paraguay y en Chile. Esto significa que hoy, aun no siendo una norma regional vigente, hay otros instrumentos internacionales en los cuales hemos podido avanzar para poder implementarla. Esto quiere decir que si uno va a Brasil y se enamora de sus playas, se puede quedar simplemente por ser nacional argentino allá y viceversa, para los brasileños acá. Esto es un punto importante porque armoniza las reglas de juego entre los países de la región para acceder a la residencia y establecerse en cualquiera del bloque. Además, armoniza las reglas, todos tenemos los mismos derechos por ser nacionales en la región. Todo este esquema de la nacionalidad como un derecho para acceder a la residencia en la Argentina ha dado como iniciativa el programa “Patria Grande”, ya que Argentina, vistas las dificultades que se observaban para la entrada en vigencia de este acuerdo, que para nosotros es sustantivo, decidió hacerlo de forma unilateral, de aplicarlo de todos modos porque reconocíamos que era la forma de que las políticas migratorias se apeguen a la realidad y no generen los problemas de exclusión y de invisibilidad. El programa “Patria Grande” se implementó a través del Estado nacional para regularizar a cientos de miles de extranjeros inmigrantes en situación irregular. Fue un programa muy interesante porque se realizó con los diversos estamentos del Estado, con provincias, municipios, ONG, consulados y organismos internacionales, como la OIM, que nos apoyó tanto en la logística como por medio de sus técni-

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cos. Esta iniciativa en conjunto permitió sensibilizar a una parte importante de la sociedad civil sobre la importancia de nuestra población migrante, de poblaciones que por diversas cuestiones, por lo general normativas, estaban excluidas y tenían dificultades de acceder al ejercicio de sus derechos. En la primera etapa de este programa –a través de las ONG, de los municipios, de todas las instituciones colaboradoras– se logró acercarse al migrante e informarle sus beneficios. Se podían ingresar los datos de los migrantes por medio de Internet e inmediatamente se los legalizaba a través de un certificado precario. A partir de ahí se los hacía visibles y se estaba en camino a la legalidad, que es un paso sustancial para que el migrante pueda trabajar en blanco, ser sujeto de crédito, circular sin miedo, y entrar y salir del país sin inconvenientes. La segunda etapa de este programa es la implementación de la residencia temporaria por dos años, con el documento nacional de identidad que le permite ejercer más plenamente sus derechos, e incluso en algunas provincias algunos derechos políticos también. Este es el paso previo a la residencia definitiva y voluntaria. Lo más importante de estas políticas públicas son los resultados: en 4 años han accedido a la residencia cerca de 750 mil personas. Es decir que un promedio de 180 mil personas por año han accedido a la residencia. Estamos casi a nivel de las grandes oleadas migratorias de principios del siglo XX. Lo que tiene de fundamental el acceso a la residencia es que permite a los migrantes ser sujetos plenos de derechos y también ejercer efectivamente estos derechos, para que comiencen a sentirse parte de la sociedad de la cual son parte. De las 750 mil personas, cerca de medio millón de personas se encontraban ya viviendo en Argentina, solo que la normativa no les permitía acceder a la residencia. La posibilidad de hacerlo con el criterio de nacionalidad ha permitido que ellos puedan actualmente tener residencia legal con total igualdad que los nacionales. Cuando se empezó a aplicar el Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y la actual política nacional migratoria, por medio de la actual Ley de Migraciones, algunas voces dijeron que a mayor inmigración mayor desocupación. De ahí surgieron prejuicios que se observan en ocasiones en la prensa y en la sociedad, fundados en miedos y mitos. Sin embargo, en estos 4 años la desocupación bajó del 19 % a fines de 2003 a cerca del 8 % en la actualidad. Incluso en este último período, el PBI per cápita se ha recuperado, duplicándose. En resumen, las políticas públicas del Estado y del bloque pueden y deben orientarse a que no haya excluidos ni marginales, y a lograr que los habitantes nacionales y migrantes puedan participar y ejercer sus derechos como ciudadanos. La igualdad de derechos es una premisa que el Estado debe impulsar siempre. Y hay voluntad y compromiso de los Estados que integran el MERCOSUR en converger hacia la ciudadanía plena, hacia el ejercicio igualitario de derechos en la región. El combate a la discriminación de los afrodescendientes en Uruguay Por María Elena Martínez Coalición latinoamericana y caribeña de ciudades contra la discriminación, República Oriental del Uruguay. El tema de la discriminación racial lo hemos trabajado desde el primer momento en las reuniones del MERCOSUR, pero no le hemos dedicado la profundidad de estudio necesario. Debemos tener en cuenta que el MERCOSUR se creó con una visión económica y comercial y, mal que nos pese, aún hoy esa visión domina las demás circunstancias. Nuestra institucionalidad es sumamente débil, como Reunión de Altas Autoridades nosotros podemos debatir y resolver un tema, pero luego son las instancias superiores del MERCOSUR quienes deciden si se toma una resolución. Opino que deberíamos hacer algunas presiones para modificar esta situación, ya que con diez reuniones en las cuales se han presentado, debatido y consensuado temas y líneas de acción políticas comunes, con una clara afinidad de problemas y soluciones, somos algo más notorio e importante en el MERCOSUR en relación al día en que nacimos. Se han criticado a las Reuniones de Altas Autoridades competentes en Derecho Humanos del MERCOSUR porque abordan numerosos temas. En este momento debemos tener unas veintidós áreas de discusión, y se nos dice que nosotros queremos involucrarnos en todos los temas de la realidad regional. Creo que hay un enfoque equivocado en esta apreciación: en un gobierno democrático toda política pública debe tener un enfoque de derechos humanos.

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En referencia al tema migratorio, en Uruguay hoy tenemos sobre todo inmigración de los países latinoamericanos: brasileños, argentinos, peruanos, ecuatorianos, bolivianos; pero sobre todo tenemos afrodescendientes, familiares de los esclavos secuestrados en África y vendidos en el puerto de Montevideo, que siguen siendo discriminados en nuestra sociedad. Si hoy se le pregunta a la gente en mi país, responden que no se discrimina. El uruguayo es sutilmente discriminador. Cuando se hacen investigaciones cualitativas, como las que hizo el Fondo de Población de las Naciones Unidas, se releva que tanto los jóvenes como los adultos mayores tienen la misma posición, el desprecio: “Esta no es más que una negrita”, “A este marica quién lo va a tomar en cuenta”. Tenemos muy buena legislación sobre el tema pero no siempre se cumple. En el ministerio donde trabajo, empezó a trabajar una afrodescendiente, a quien le pidieron durante mucho tiempo el documento para que pudiera entrar. Entonces, ¿cómo modificamos estas situaciones? Si bien un extranjero –y además pobre– que llega a nuestro país está en una situación de discriminación, yo creo que este núcleo (los afrodescendientes) está en una situación aun peor. También existe discriminación hacia los indígenas y los judíos. En el grupo de trabajo del MERCOSUR, la discriminación racial que más se trabaja es la de los afrodescendientes. Tiene sentido. En nuestro país los afrodescendientes fueron secuestrados en sus países de origen y traídos como esclavos durante la época de la colonia. Más tarde también vinieron muchos africanos desde Brasil, ya que en Uruguay se abolió la esclavitud bastante antes y son los que quedaron en peor situación porque aún viven en el campo, cerca de la frontera por la cual pasaron. La ley que abolió la esclavitud indemnizó a los propietarios de los esclavos, pero a estos últimos no les dio nada, quedaron literalmente en la calle. A todo esto se debe la situación de pobreza de la mayor parte de sus integrantes. Hasta 1995, los afrodescendientes no estaban diferenciados en ningún censo nacional. Ese año se logró que se los tomara en cuenta de forma separada en las encuestas de hogares y el resultado fue eran el 5,9%. En la Encuesta Ampliada de Hogares de marzo, los afrodescendientes eran el 9,1%. Esto significa que ahora se asumen como afrodescendientes prácticamente el doble de personas y no porque esa población se haya duplicado. Ahora se conocen datos tales como: el 55% de las empleadas domesticas son mujeres afrodescendientes; de cada 3 niños afrodescendientes que están en la escuela, 2 tienen baja autoestima; las únicas mujeres que tienen menor nivel de escolaridad que sus pares varones son las mujeres afrodescendientes. Buscando la promoción de este colectivo, se trabaja a nivel nacional y desde el punto de vista normativo. Nuestro país ha ratificado las convenciones y ha sancionado varias normas legales que tiene que ver con la prohibición de la discriminación por cuestiones raciales. Además, se ha establecido una figura en el Código Penal que castiga cualquier tipo de manifestación que denigre a una persona por su raza y se ha creado una Comisión Nacional Consultiva de lucha contra el Racismo, la Xenofobia y todo tipo de Discriminación. Esta Comisión está integrada por representantes de la sociedad civil y del Estado. A los representantes de la sociedad civil los nombra el Presidente de la República entre las personas que propone la sociedad civil. La discriminación racial, en particular hacia los afrosdescendientes, tiene mucha vinculación con el tema urbano y ciudadano. En este sentido, aun antes del actual gobierno, en la Intendencia Municipal de Montevideo ya había una unidad de trabajo con afrodescendientes. Desde ese momento y hasta ahora, en Montevideo ha aumentado mucho la actividad de esta unidad y también algunas intendencias del interior han creado unidades de trabajo similares, especialmente donde hay colonias numerosas de afrodescendientes, como en Rivera y Artigas. A nivel nacional, a partir del actual gobierno, se ha creado un Área de Coordinación y Promoción de las Políticas Públicas para Afrodescendientes, en el Ministerio de Educación y Cultura, con representantes de 12 instituciones estatales. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social tiene un trabajo específico con las mujeres afrodescendientes; también existe una Comisión Tripartita por la Igualdad en el Acceso al Empleo, en el Ministerio de Trabajo. Además, Montevideo integra la Coalición de Ciudades contra el Racismo, la Discriminación y la Xenofobia. Esta coalición nació en Europa. En 2005, el Intendente de Montevideo trajo esa iniciativa de París y desde entonces se ha desarrollado en forma muy interesante. En 2006 se creó la Coalición Latinoamericana y Caribeña, que está coordinada por un Consejo Consultivo formado por alcaldes de diversas ciudades latinoamericanas y que propone 10 puntos de acción. Consideramos que esta iniciativa es muy importante y que debe trabajarse para que esta coalición sea muy activa y tenga dinamismo para potenciar la ciudadanía regional inclusiva.

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Ciudadanía: participación plena dentro de la comunidad a la que se pertenece Por Eugenio Ambrosi Representante regional para el Cono Sur de la Organización Internacional para las Migraciones Las migraciones ocurren en un marco de globalización, que por definición es desequilibrada, y entonces acá tenemos el primer problema. Este fenómeno pasa en un marco que de por sí es discriminatorio. Hasta que no se ponga en el centro de la globalización a los seres humanos, vamos a tener un marco discriminatorio que va a ser complicado. Puede ser utópico este planteo, pero creo que debemos intentar cambiar este modelo. Hace cien años era utópico plantear que las mujeres y los varones eran iguales, tanto como pensar en una declaración universal de derechos humanos, etc. Y ahora esto es realidad. Entonces, sea utópico o no, hay direcciones que tenemos que tomar sí o sí. La segunda consideración que quiero hacer es que las migraciones no van a parar, no importan los muros, no importan las políticas restrictivas. Por eso, no es una cuestión de confrontaciones sino de manejar la situación. En Estados Unidos, por ejemplo, no hay una política migratoria abierta. Entonces, la necesidad de manejar el fenómeno migratorio en todo el mundo es evidente. Ciudadanía significa la participación plena dentro de la comunidad a la que se pertenece. Y la discriminación es todo lo que va en contra de esta participación, de la necesidad de balancear dos elementos que son distintos. Por un lado, poner en marcha medidas para facilitar la integración de los inmigrantes; y por otro, tanto para los países de residencia como de origen, poner en marcha mecanismos para facilitar la vinculación de los inmigrantes con sus propios países de origen. Así que la participación plena de la ciudadanía se puede ejercer tanto en el país de origen como en el país de residencia. En Uruguay hay un programa de vinculación con los uruguayos en el exterior; en Argentina se está trabajando en este mismo ámbito; en Brasil se creó una subsecretaría en la cancillería que se ocupa de los brasileros en el exterior; y en Paraguay y en Chile también se trabaja así. Entonces, crear una vinculación con los países de origen es muy importante, y permite por ejemplo que se pueda votar en las elecciones. La integración vinculada con el ejercicio de la ciudadanía pasa por varias medidas legales: 1) El ejercicio del derecho al voto por parte del inmigrante, en varios países del MERCOSUR. 2) Es la posibilidad de los inmigrantes de concurrir para ser elegidos en la comunidad donde están viviendo. 3) Eliminar las barreras que en algunos países impiden a los inmigrantes constituir asociaciones políticas. 4) Terminar con las barreras legales que en algunos países existen para que los migrantes puedan participar de los sindicatos. Hay que considerar que los migrantes son una categoría más vulnerable que las otras personas, por el hecho de llegar a un país que no conocen. También alguna categoría de migrantes son doblemente discriminados: las mujeres son más del 50% de los migrantes y tienen el tema de vulnerabilidad por ser migrantes y mujeres. Hay un flujo migratorio importante de menores (otro factor de vulnerabilidad), así como existe el problema de los indocumentados. En Argentina y en el MERCOSUR en general vivimos un poco en una isla feliz desde el punto de vista de los migrantes, por la postura oficial y legislativa frente a los indocumentados. En la mayoría de los demás países del mundo, ser irregulares significa la posibilidad de no tener garantizada la protección de los derechos humanos del migrante. Esto es crear una situación de vulnerabilidad y discriminación importante. Es por eso que uno de los delitos internacionales más importante, serio y dramático que vivimos en el mundo hoy, es la trata de personas, que tiene como principal víctima a los migrantes. Entonces, la necesidad de la protección de los migrantes es ineludible. Cuando hablamos de protección hablamos de dos ámbitos: 1) El derecho a la ley, a la política, a las medidas institucionales que se deben tomar. 2) El ámbito de los hechos, que tiene que ver con crear las condiciones para que la ley no se quede en el papel sino que se aplique. En este sentido estamos hablando de la cultura del país, de la capacidad de la comunidad para comprender la importancia del mestizaje, de la aceptación del otro y de la memoria. Acá en el MERCOSUR estamos viviendo una situación especial: en Argentina tenemos un museo del inmigrante, en Uruguay hay un proyecto para crearlo y Brasil está trabajando en la misma dirección. Mantener la memoria de lo que ha significado la importancia del encuentro de culturas diferentes es fundamental. Uno de los problemas que tenemos en términos de ciudadanía es la falta de memoria. En otras partes del mundo, muchos países se han olvidado de cuánto se han beneficiado ellos, hace 50 años, con el flujo migratorio que salían de sus propios países. Olvidándose de esto se ha creado un mecanismo que va en contra de la no discriminación. Por eso, hablar de culturas significa hablar de mestizaje, memoria y aceptación del otro. En tal sentido, creo que es importante empezar desde la educación escolar. Es fundamental que las escuelas no formen solamente chicos que conozcan las matemáticas o la filosofía, sino que también tengan la formación que los prepare a aceptar la diferencia y a valorar lo que esta les puede aportar a ellos como individuos y a la comunidad en su conjunto.

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GÉNERO Y DIVERSIDAD SEXUAL EN EL MERCOSUR LA NECESIDAD DE UNA AGENDA COMÚN Pensar libremente, trabajar sin hambre y vivir sin miedo Por Rosa Posa Red contra toda forma de discriminación, xenofobia y racismo, República del Paraguay. Quiero contarles el proceso de la Red contra Toda Forma de Discriminación en Paraguay. Su objetivo es que se apruebe una ley contra toda forma de discriminación, que está en estudio en varias comisiones del Parlamento. El proceso de este proyecto de ley fue largo, empezó con un trabajo en conjunto entre una ONG (el Centro de Documentación y Estudios, CDE), un organismo de Naciones Unidas (UNFPA) y la Comisión de Equidad del Senado. Lo primero que se hizo fue constatar las discriminaciones que se producían en el Paraguay, quiénes eran discriminados/as y de qué manera se producían estas discriminaciones. Se escribieron y publicaron dos libros (más uno recopilatorio) que constataban todo esto. No encontramos situaciones muy diferentes a las de otros países, aunque sí una que es específica del Paraguay. Quienes sufren discriminación son las personas con discapacidad, las mujeres, los afrodescendientes, los pueblos indígenas, los gays, las lesbianas, las personas transgénero, aquellas con VIH, las que tienen un credo religioso o un partido político no dominante, y las personas que hablan solamente guaraní (la mayoría de la población en el Paraguay habla guaraní y de esta mayoría, que es del 87%, la mitad habla solamente guaraní). Para hacer el proyecto de ley se realizaron consultas en diferentes lugares del país y con varias organizaciones, se formó una red de voceros/as, así fue que se construyó este proyecto de ley. Esta es la parte más interesante del proceso, que dio lugar a lo que actualmente es la Red contra toda forma de discriminación, donde nos juntamos organizaciones de personas con discapacidad, indígenas, mujeres, trans, personas con VIH, lesbianas, gays… todos juntos. El primer aprendizaje fue asimilar la discriminación de “las otras personas”. La mayoría sabía de la suya, pero no de las otras, y era muy difícil poder argumentar la ley sino se tenía la capacidad de conocer las “otras” discriminaciones. No solamente la capacidad de conocerlas, sino la capacidad de indignarse por la discriminación del otro y que te “hierva la sangre”. Si no te hierve la sangre, no puedes trabajar contra la discriminación. Nosotros/as aprendimos a sulfurarnos, a indignarnos y a canalizar la indignación con un buen trabajo sobre la discriminación. Esta es un poco nuestra historia. La Ley se presentó en mayo de este año, con unos cuantos fundamentalistas que nos miraban mal y que no entendían por qué los gays y las lesbianas estábamos con “esa otra gente”. “Qué hacen estos con esa otra gente”, decían. Quiero hacer una pequeña reflexión sobre el tema de género y diversidad sexual. No voy a decir nada nuevo, pero para entenderlo, deseo retomar el tema de género como categoría de análisis que reflexiona sobre lo que oprime a los cuerpos. Las personas tenemos un cuerpo y eso nos obliga hacer una determinada serie de acciones: vestirnos de una manera, nos tienen que gustar personas con algunas diferencias anatómicas a las propias, etc. Que te gusten tus similares anatómicos no puede ser. En cambio, si a mí me gusta una persona que tiene solo un riñón no pasa nada. Entonces, hablamos de diferencias y semejanzas anatómicas sexuales bien normadas por la sociedad. En realidad, que una persona se salga del imperio de la norma tiene una serie de castigos, y estos castigos están producidos por la discriminación. Y lo que produce la discriminación es una pérdida de derechos, y es esto lo que nos importa en el marco del MERCOSUR. Sí, la discriminación nos hace perder derechos. ¿Cuántos derechos perdemos las mujeres, los gays, las lesbianas, etc., por ser lo que somos? Depende de cómo seamos, pero perdemos. En muchos casos, la libertad, la vivienda, el trabajo, la salud y todos los derechos humanos básicos que deberíamos tener todas las personas. Lo que pasa es que, para algunos sectores de la sociedad, no tenemos la categoría de “personas”, por lo tanto, tampoco derecho a tener derechos humanos. Debemos convencer a nuestro/a interlocutor/ra de que tenemos derecho a los derechos puesto que también somos humanos. En consecuencia, el problema actual de la ley en Paraguay (que tampoco es muy original, ya que es la misma realidad de muchos países), es la presencia activa de fundamentalistas que se dedican, con virulencia, a ir en contra de la ley con argumentos que no tienen

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nada que ver con la ley en cuestión. Por ejemplo: “no al matrimonio homosexual”, “no al aborto”, “la educación sexual nos quita la patria potestad”, dicen. No saben por qué lo dicen, pero lo dicen. Su estrategia se fue complejizando. Hay un suplemento de un diario que todas las semanas publica algo contra nuestro proyecto de ley. Un titular dice: “Las consecuencias de leyes impuestas sobre bases ideológicas son nefastas para todos”; o el otro dice: “Proyecto de ley antidiscriminación puede afectarnos gravemente y no resolver nada”. Para los coleccionistas de fundamentalismos es genial. Viene a decir que la Red es una mentira, que pueblos indígenas, personas con discapacidad… son manipuladas por los grupos homosexuales con el único objetivo de casarnos. No estoy pretendiendo aniquilar la existencia de grupos con creencias religiosas fundamentalistas, la cuestión es su incidencia sobre la política de Estado. Cuando hablamos de cosas que tienen que ver con la sexualidad, debemos pelearnos por un Estado que sea de verdad laico, esa es la clave del asunto. Un Estado donde las iglesias, sobre todo una de ellas, que tiene más poder que las otras (o tiene más costumbre en tener poder), pierda el privilegio de ser la asesora número uno en temas de sexualidad. Cuando salió la ley de matrimonio en mi país de origen (España) hubo un escritor que, en una columna de diario, se dirigía a los obispos diciéndoles que tantos siglos habían pasado obligando a la gente a hacer determinadas cosas, que ahora pensaban que todo era obligatorio. Les explicaba que no tenían obligación de casarse con otros obispos, que ellos podían seguir siendo solteros, o sea, que los derechos de un grupo no tienen por qué interrumpir los derechos de los otros. Hay que decirle a la gente que cuando empezaron a votar las mujeres, no por eso dejaron de votar los hombres. Que los derechos para determinadas personas no significan la pérdida de derechos para otras. Sí significa la perdida de algunos privilegios. Esto es lo que me parece importante para la agenda común. Pasando a otro tema, yo pensaba que la agenda común del MERCOSUR significaba que todos teníamos que hacer las mismas cosas en los mismos días. Pero esto no es así. Una de las prioridades, sobre todo en el tema de diversidad (ahora que lo hemos conversado las diferentes organizaciones del Paraguay), es que no queremos todavía matrimonio civil sino que primero la ley de no discriminación. En esto tenemos ritmos diferentes con respecto a otros países. Lo que sí sabemos es que el marco de derechos humanos es el que nos sirve y es el que trabajamos en forma conjunta, también con los otros países del MERCOSUR. Para terminar, un toque histórico y feminista. Había una organización de mujeres en el Paraguay, en 1946, que se llamaba Unión Democrática de Mujeres. Ellas querían para toda la sociedad paraguaya, que cada persona pudiera “profesar su culto, pensar libremente, trabajar sin hambre y vivir sin miedo”. ¿No les parece que esto sería genial para el MERCOSUR? Orientación sexual y género, categorías protegidas contra la discriminación Por Rolando Jiménez Red LGBT–MERCOSUR, República de Chile. La situación de las minorías sexuales que integran los países miembros y asociados del MERCOSUR está atravesada por un fenómeno común, la discriminación, que en el caso específico de este sector de la población es calificado como homofobia (gays), lesbofobia (lesbianas) y transfobia (transexuales). La homo, les y transfobia tienen lugar “cuando una persona o institución contiene en forma permanente, ya sea en el nivel intrapersonal o societal, opiniones, acciones o actitudes promotoras de alguna segregación contra las minorías sexuales; y que teniendo al alcance la información necesaria para modificar sus prejuicios o estereotipos, los rechaza o se niega a conocerlos”203. En términos prácticos, la discriminación se ha traducido históricamente en expulsiones u hostigamientos en los trabajos, escuelas o familias, en atropellos policiales, en agresiones perpetradas por civiles, en denegación a la igualdad legal y, en casos extremos, en asesinatos, entre otras expresiones que vulneran derechos básicos como la vida, la educación, el trabajo, las libertades de expresión y reunión, y la construcción y reconocimiento de familias. Con el objeto de contribuir a paliar los efectos de los atropellos, los movimientos de lesbianas, gays, bisexuales y transexuales (LGBT) han desarrollado diversas actividades en sus respectivos países que van desde las denuncias y asesorías a propuestas legales
203 Movilh (2007), V Informe Anual de los Derechos Humanos de las Minorías Sexuales Chilenas, Santiago de Chile.

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para modificar o aprobar normas que apunten a la igualdad y al establecimiento de alianzas entre sus componentes y/o con otros sectores minoritarios. El efecto ha sido positivo, pues en términos generales los movimientos de minorías sexuales son en la actualidad de los más activos del mundo y, dependiendo de la realidad de cada país, han avanzado en la aprobación de normas que los beneficien (como las antidiscriminatorias o de uniones civiles) y como efecto de su visibilización, propuestas y acciones, se han mermado los prejuicios en la opinión pública como conjunto. Al respecto, la Primera Encuesta de Cohesión Social en América Latina (EcosociAL) arrojó en 2007 que los índices de homo/tras/ lesbofobia cultural son cada vez menores y afectan a menos de la mitad de la población. Frente a la consulta ¿Se sentiría incómodo porque su hijo o hija tuviera un amigo/a homosexual?, las respuestas afirmativas en Argentina llegaron al 13 por ciento; en Brasil, al 14 por ciento; en México, al 19 por ciento; en Chile, al 27 por ciento; en Perú, al 35 por ciento; en Colombia, al 36 por ciento; y en Guatemala, al 38 por ciento. El promedio regional fue del 25 por ciento.204 La consulta de EcosociAL es bastante precisa y para nada ambigua, pues se refiere a un aspecto que involucra directamente al encuestado y toca una realidad especialmente sensible para todo ser humano, como es el tipo de amistades que acepta para sus hijos o hijas, el grupo que tiende a ser más protegido en el seno de una familia. Igual de relevante es que la investigación arrojó, como promedio, que la intolerancia es mayor en hombres que en mujeres y en las personas más adultas, situación que explicita un cambio generacional favorable, pues los más jóvenes serán las futuras autoridades de la región, así como la vinculación del machismo con la discriminación, situación que demuestra una vez la necesidad de una mayor sensibilización del tema en el sexo masculino. También reveló que las exclusiones son justificadas mayormente en quienes tienen menor nivel educacional, lo cual refuerza la necesidad de intervenir con políticas de mayor igualdad en los procesos de enseñanza-aprendizaje. Si bien es cierto que entre los miembros y asociados del MERCOSUR hay diversos niveles de apertura, lo que se explicita no solo con los variados porcentajes de la encuesta descrita, sino también en que unos países han avanzado en leyes de igualdad que otros no tienen, lo concreto es que a nivel social existen cada vez menos prejuicios. El deber de las autoridades de cada país es, entonces, ponerse a la altura de los cambios ciudadanos y en ello el rol de los movimientos de minorías sexuales es crucial. Muchos países en la región no tienen entre sus prioridades la creación de políticas para enfrentar la discriminación por homofobia o transfobia, y de ahí que resulte imprescindible lograr un involucramiento más activo a través de alianzas de tipo internacional, que marquen pautas específicas en cada localidad. En otras palabras, cuando un determinado país es reacio a discutir estos temas, al ver que como conjunto sus vecinos están avanzando en el sentido contrario, deben necesariamente avanzar hacia ello, aun con velocidades y énfasis distintos. Es precisamente esa concepción del trabajo mancomunado lo que dio origen el 2007 a la Red LGTB del MERCOSUR, la cual en pocos meses consiguió logros inéditos en el bloque regional. La Red LGTB del MERCOSUR fue creada en Rosario, Argentina, el 6 de mayo de 2007, y en su consolidación jugó un rol crucial el apoyo de una organización europea, la Fundación Triángulo, que ha apoyado proyectos de financiamiento del nuevo referente ante la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). La Red está formada por la Asociación Brasileña de Gays, Lesbianas y Transexuales; el Centro de Investigación y Estudios Interdisciplinarios en Sexualidad del Uruguay (CIEI-SU); el Colectivo Ovejas Negras (Uruguay); la Federación Argentina de Lesbianas,
204 Corporación de Estudios para Latinoamérica e Instituto Fernando Enrique Cardoso (Brasil) (2007). « Primera Encuesta de Cohesión Social en América Latina (EcosociAL)». El estudio contó con la coordinación del Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica de Chile y la colaboración de The Hellen Kellog Institute for International Studies of University of Notre Dame.

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Gays, Bisexuales y Transexuales, (FALBT); la Fundación Vencer (Paraguay); la Fundación Igualdad LGTB de Bolivia; el Movimiento de Integración y Liberación Homosexual (Movilh-Chile); y Paragay (Paraguay). Uno de los objetivos generales de la Red LGTB es “participar e influir en los procesos de negociación en materia de derechos humanos y antidiscriminación por orientación sexual e identidad y expresión de género, ante el MERCOSUR, la OEA, la ONU y cualquier otra instancia internacional ante la que podamos acercar una posición regional en la materia”, además de “instalar en cada país un Día Nacional contra la Discriminación por Orientación Sexual y/o Identidad y Expresión de Género/Homo/lesbo/Transfobia, para el 17 de mayo”. Hasta antes del nacimiento de la Red, no existió en la región una alianza internacional que fuera efectiva, proactiva y que colocara los acentos respecto de los procesos de la zona para avanzar en nuestros temas. Sí existieron, empero, intentos de varias redes, pero en un nivel estricto siempre se realizaron largos listados de problemas sin nunca cruzar la vereda para buscar soluciones concretas. La Red LGTB, en cambio, avanzó en la consolidación de logros reales en tan solo medio año de existencia. Así es como, tras su presentación oficial el 30 de mayo de 2007 ante las Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR, tres meses más tarde participó en el primer seminario regional del MERCOSUR sobre Diversidad Sexual e Identidad de Género, enmarcado en la IX Reunión de Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR (RAADDHH). Del cónclave surgió un pronunciamiento concreto a favor de las minorías sexuales, (basado en la propuesta de la Red LGTB y de organizaciones uruguayas) que provino nada menos que de la IX RAADDHH, celebrada el 9 y 10 de agosto de 2007 en Uruguay. Uno de los aspectos más llamativos del pronunciamiento fue que se planteó como desafío crear al interior del bloque un subgrupo de trabajo de la Diversidad Sexual. La idea fue puesta a discusión del Foro de Consulta y Concertación Política del MERCOSUR (FCCP). En reunión sostenida en Montevideo, las directoras de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura y del Departamento de Derechos Humanos de la Cancillería uruguaya, María Elena Martínez y Alejandra Debellis, en forma respectiva, se confirmó a la Red LGTB del MERCOSUR que el FCCP había dado el visto bueno a la creación del subgrupo de la Diversidad Sexual. Y no solo eso, el subgrupo hizo suyas las sugerencias que la Red LGTB planteó en agosto pasado y que fueron luego suscritas como pronunciamiento por la RAADDHH. Con las sugerencias, se recomienda a los países del MERCOSUR que: a. Incluyan a la orientación sexual y al género como categorías protegidas en sus propuestas para la Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de discriminación, que debe ser votada en la Organización de Estados Americanos (OEA). b. Creen instancias estatales que desarrollen investigaciones, campañas, y políticas públicas contra la discriminación. c. Hagan suyos los Principios de Yogyakarta, texto con 29 principios universales de igualdad para las minorías sexuales que fue redactado por expertos en derechos humanos de 25 países y que fue lanzado públicamente el 26 de marzo de 2007 en forma paralela al IV período de sesiones del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, celebrado en Ginebra. Tales planteamientos coincidieron además con la declaración de la XVII Cumbre Iberoamericana de Presidentes y Jefes de Estado, la cual acordó en Santiago declarar a 2008 como el “Año Iberoamericano contra todas las formas de Discriminación”. Más aun, la Red LGTB del MERCOSUR fue la primera instancia internacional de minorías sexuales en participar del III Encuentro Cívico Iberoamericano, desarrollado con motivo de la XVII Cumbre, mientras que el 24 de septiembre de 2007 asumió una vocalía de la Red Iberoamericana de Organismos y Organizaciones contra la Discriminación (RIOOD), en el marco de un cónclave celebrado en México. Además, en 2007 la Red LGTB del MERCOSUR sostuvo una inédita cita con el presidente del Parlamento del MERCOSUR (Parlasur), Roberto Conde, esperándose de que tal instancia surja otro pronunciamiento favorable en 2008. Estos avances son históricos y nunca antes el MERCOSUR, como bloque, había dado señales de este tipo, signos que al final de cuentas sirven para las luchas particulares de igualdad que cada movimiento da en sus respectivos países.

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Las positivas transformaciones implican, empero, nuevos desafíos, pues no basta con que queden estampadas en los discursos, sino que también se hagan reales en la praxis, y en ello la Red LGTB del MERCOSUR centrará gran parte de sus esfuerzos en los años que vienen. Específicamente se trabajará por los siguientes tópicos: 1. Creación de un observatorio regional contra la discriminación. 2. Derogación y/o modificación de todo tipo de legislación y reglamentación discriminatoria y aprobación de leyes que garanticen la igualdad. 3. Impulso a políticas públicas transversales en todas las áreas de gobierno. 4. Promoción de la inclusión de contenidos relacionados a los derechos humanos de las minorías sexuales y formación de grupos de investigación sobre la diversidad sexual en el área educacional. Al respecto, la Red LGTB ya formó un grupo de trabajo. 5. Acceso público y gratuito en salud para personas transgénero y transexuales. 6. Legalización de las parejas constituidas por personas del mismo sexo, ya sea a través del matrimonio o de las uniones civiles. 7. Impulso al pre-proyecto de la Convención Interamericana contra el Racismo y otras formas de Discriminación que discute la OEA, que considera la identidad de género y la orientación sexual. 8. Estudio y consideración de los Principios de Yogyakarta, texto internacional pro minorías sexuales elaborado por expertos en derechos humanos. (marzo de 2007). 9. Impulso desde el MERCOSUR a una Resolución contra la discriminación hacia las minorías sexuales que sea presentada a la ONU. Y es que el MERCOSUR, y cada uno de sus países miembros y asociados, no deben limitarse a la buena recepción de demandas de las minorías sexuales y grupos de derechos humanos, sino que también ser más proactivos, proponiendo cambios que deriven en liderazgos sobre la materia a nivel mundial. Es tiempo de que el MERCOSUR, en otras palabras, se ponga a la vanguardia en torno al respeto integral a los derechos humanos, sin efectuar discriminación de ningún tipo y sin la necesidad de esperar a que otros países más desarrollados propicien los cambios. Sólo ello explicitará un compromiso genuino e integral, y no solo coyuntural, con la igualdad de derechos de todas las personas. Y la necesidad es urgente, pues cada día millones de personas se ven afectadas por una de las violaciones de derechos humanos más antiguas y que persisten con brutal crudeza en los regímenes democráticos: la discriminación. La problemática de la discriminación en Uruguay Por Margarita Percovich Senadora Nacional, República Oriental del Uruguay. Lo que recogemos los uruguayos/as de la figura de Artigas, cuando en este siglo damos batallas por cambios, programas y miradas desde la perspectiva de derechos, es que aquel hombre incluía en sus luchas a los negros esclavos y a los indios. Y eso se destruyó por otros intereses cuando se disciplinó a la sociedad uruguaya, que dejó de ser bárbara, salvaje, desorganizada y libertaria para cumplir un rol económico e industrial. Las elites políticas industriales, burguesas, comerciales, desde la dominación de los puertos y en la concentración de la riqueza en las metrópolis, encararon la dominación ideológica y política llegando al genocidio de los más libertarios, como relataba María Helena Martínez sobre nuestros indios. Ese genocidio dejó una impronta de miedo en esa etnia uruguaya que es parte guaraní, parte charrúa, parte guenoa. Tanto miedo, que sus descendientes durante las décadas siguientes no decían que eran indígenas. Hoy, en el esfuerzo por recuperar su historia y su dignidad, muchos tratan de descubrir a través de su ADN que tienen el gen de aquellos habitantes primitivos de nuestras tierras. Ese miedo que se inyecta por parte de los sectores dominantes, forma parte de las construcciones culturales que tenemos que ir reconstruyendo, tarea que no es fácil. Se trata del desarrollo de la autoestima, del reconocimiento de que tienen derechos y, además, es necesario cambiar las lógicas que subordinan, que son lógicas, institucionales y legales. Porque todos nuestros derechos, nuestras leyes y nuestras Constituciones han estado construidas con unas ideas muy teóricas de libertad, donde algunos eran ciudadanos y otros no. Creo que esa deconstrucción es la que estamos haciendo desde fin del siglo XX y sospecho que también va a ser la gran tarea en este siglo XXI: repensar nuestros marcos legales redactados desde la lógica de la sujeción. El Uruguay ha tenido la tradición de ser muy democrático, muy igualitario, muy laico, distinto a otros países de América Latina

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por estar el Estado claramente separado de la Iglesia, incluso con algún gobernante muy progresista en una cantidad de aspectos que nos dio legislación social interesante y adelantada para el siglo pasado. Sin embargo, la lógica de derechos estuvo muy centrada por esa característica de país aluvional, inmigrante, donde nuestros abuelos venían a buscar trabajo y la lucha por los derechos se centró en la construcción de las seguridades laborales. Allí se concentran la mayor cantidad de definiciones de derechos y la OIT es el reflejo de las luchas de los trabajadores del mundo occidental por ir construyendo convenciones que los Estados han incorporado en sus legislaciones, salvo en periodos dictatoriales. Pero en otro tipo de derechos nos costó mucho ser ciudadanos/as e ir incorporando los derechos civiles, sociales, económicos, culturales y la posibilidad de votar. La Constitución no se agiornó como se agiornaron la mayoría de las Constituciones en América Latina después de que salimos de las dictaduras, oportunidad en la que se eligieron Asambleas Constituyentes, que se incorporaron una cantidad de los nuevos derechos de segunda y tercera generación. Entonces, son Constituciones mucho más modernas, a las cuales, cuando reclamamos políticas de nuestros Estados, podemos referirnos en determinados artículos y capítulos. Eso en Uruguay no sucedió, porque se consideró que la Constitución era impecable, que no había que introducirle modificaciones. Todas las modificaciones que se le han hecho son de tipo electoral, según los intereses del momento, pero el capítulo de derechos y garantías está intacto. La palabra discriminación no existe en la Constitución uruguaya, a pesar de que el Estado uruguayo ha ratificado todas las convenciones, los tratados y los pactos de derechos humanos, pero le ha costado mucho después llevarlos a la legislación nacional. Existe una corriente muy fuerte y conservadora que interpreta que si no se legisla en lo nacional, las ratificaciones hechas no son necesariamente vinculantes. La palabra discriminación no existe prácticamente en la legislación uruguaya. Teníamos tipificado el delito de odio hacia las personas de determinadas etnias, raza, etc., al que le hemos ido agregando discriminaciones que hoy entendemos que hay que tener tipificadas como delitos. Aparece por primera vez en la creación de una Comisión contra toda Forma de Discriminación en la legislatura anterior, que se ubica en la órbita del Poder Ejecutivo y que actualmente preside la Dra. María Elena Martínez, que funciona con todos los colectivos que tienen derechos que tradicionalmente no han sido reconocidos. A fines de los 90 es cuando se ratifican las convenciones importantes a nivel de las Naciones Unidas y la batalla con relación a la visualización de las distintas discriminaciones empieza a entrar en la discusión pública y en el debate. En el Uruguay nunca hemos tenido dificultad para aprobar las convenciones y sus protocolos, creo que porque no entendíamos bien qué herramienta es un protocolo. ¿Cuál es el problema más desafiante que tenemos en el Uruguay? Hemos presentado varios proyectos de ley que explicitan derechos mucho más debatidos. Tenemos en proceso de aprobación el proyecto de unión concubinaria, que era un viejo proyecto que en cada legislatura aparecía pero que nunca habíamos logrado que se aprobara, como cuerpo legal claro con relación a los derechos de las/os concubinas/os. Allí introducimos el reconocimiento de las uniones civiles de las parejas homosexuales, no ha tenido mayores problemas y quedará aprobado. En general, la sociedad uruguaya eso lo aceptó, la propia justicia tenia sentencias al respecto con relación a las parejas homosexuales y no ofreció mayores problemas. Lo que hemos hecho, más allá de las modificaciones al Código Penal para admitir la interrupción voluntaria del embarazo en determinadas condiciones, fue ponerle un primer capítulo que tomara justamente las obligaciones que el Estado asume en estas convenciones como la de El Cairo, la de población y desarrollo. El objetivo ha sido efectivizar por ley las responsabilidades que hemos asumido en esas convenciones, en cuanto a que el Estado debe proteger el libre ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos. Desde las políticas en la educación y en el sistema sanitario, hemos incorporado la educación, la prevención y el respeto del ejercicio responsable de la sexualidad y la reproducción. Tomamos esas guías y le dimos marco legal para que en Uruguay, más allá de que no salga la interrupción del embarazo aceptada en forma legal, nos quede un cuerpo legal antidiscriminatorio donde se establece el derecho de las personas de decidir su identidad de género, su diversidad, el ejercicio libre de sus derechos sexuales y reproductivos. En Uruguay es un paso bastante grande porque esta batalla la hemos dado en cada legislatura y no lo podíamos tener. Una de las cosas que nos ha ayudado mucho, en el MERCOSUR, es que los ministros/as de salud pública crearon comisiones asesoras de los ministros en salud sexual y reproductiva. Esto es bueno para tener estructuras en las cuales nos vamos apoyando para mejorar los estándares en derechos. A nosotros nos está ayudando mucho esta Comisión de salud sexual y reproductiva, porque por primera vez estamos haciendo un seguimiento de las políticas que se están implementando con y para mujeres y hombres. Y en el caso de los

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niños/as y adolescentes uruguayos/as, a los que se les está reconociendo por primera vez el derecho a su privacidad, a pedir información sin necesidad de ir con adultos. Estos derechos estaban ligeramente reconocidos en el código de la niñez agiornado a la Convención de los Derechos del Niño, pero no se practicaban. Esto de asumir a nivel de obligatoriedad del MERCOSUR, también nos permite darle un paraguas a los programas que estamos haciendo, que van generando derechos en la población. Dentro de los proyectos de ley que estamos presentando, incluimos la posibilidad de cambiar el nombre en el caso de una diferencia con la propia identidad de género. En Uruguay nadie se puede cambiar de nombre y este es un problema para los trans o los travestis, que nos han acercado muchas veces esta preocupación porque genera una violencia discriminatoria grande cuando se presenta un documento que indica un nombre que no tiene nada que ver con la identidad, el físico ni la apariencia de la persona. Nos ha resultado interesante el trabajo con los colectivos para entender cómo redactamos estos proyectos de ley para que se entienda claramente de qué discriminación se está hablando. ¿Cuál es el problema que tenemos y qué tiene que ver con nuestras institucionalidades de derechos humanos y de discriminación en el MERCOSUR? Que algunas son más fuertes y otras más débiles. En Uruguay, más allá de que había un compromiso programático del actual gobierno de transversalizar todas las políticas públicas con la perspectiva de derechos, nuestras instituciones no están pensadas para eso. Las cabezas políticas de nuestros partidos, por más que se digan progresistas, tienen una estructura cultural-ideológica que no incorporó esta perspectiva en general. Por lo tanto, la institucionalidad que preside la Dra. Martínez es muy débil y no tiene recursos, a pesar de que en la anterior legislatura habíamos logrado aprobar la creación de una Comisión que incorporó la necesidad de luchar contra todo tipo de discriminación. Esta Comisión hoy no tiene un soporte técnico para su trabajo. Este es un tema que tenemos que tomar en el MERCOSUR, porque en la medida en que nosotros intercambiamos las experiencias en estos ámbitos y mantenemos una red fuerte en los encuentros, existe un soporte interesante para su desarrollo más parejo. El hecho de que a nivel internacional las Naciones Unidas pongan el acento en reforzar estas instituciones que refieren al control de derechos, no ayuda para evitar el aislamiento de los grupos que venimos sistemáticamente trabajando hace muchos años. Hoy hay un peso construido por la sociedad civil organizada a nivel de las Naciones Unidas, que ha logrado estas convenciones en las cuales se han comprometido nuestros Estados y que para ser implementadas deben definir figuras claras de ejecución y control. Mujeres y cultura: inclusión social y construcción de ciudadanía Por Antonia Portaneri Coordinadora del Programa Área Mujer en la Cultura, de la Unidad de programas y proyectos especiales de la Secretaría de Cultura de la Nación Argentina. Estoy aquí para contarles cuáles son las políticas que estamos encarando en el trabajo con las mujeres. En principio, cuando esta gestión llegó a la Secretaría de Cultura, el panorama que había era que el trabajo había sido definido a partir de las bellas artes y del fomento de algunas disciplinas artísticas. Pero no pensándose cómo se planificaba y se implementaba una política social. A partir de la crisis de 2001 en la Argentina, se modificó el estado social, político y cultural del país, y esto no puede escapar a la gestión del Estado. Ese año hicimos una lectura de qué sucedía con el proceso que veníamos viviendo. Y cuando los hombres se quedaron sin trabajo, fueron las mujeres quienes salieron a bancar este proceso. Aparecieron los comedores comunitarios, las copas de leche y los espacios colectivos desde los cuales las mujeres empezaron a pensar no sólo como hacían ellas hacen frente a su situación individual, sino como hacían frente a la situación de todas las mujeres que compartían la vida cotidiana. Entonces, en un barrio, las mujeres comenzaron a pensar no sólo cómo comían sus hijos sino también cómo lo hacían los hijos de las demás. Empezó un proceso organizativo y desde nuestra Secretaría tomamos la decisión política de pensar una política pública en este sentido, desde el fortalecimiento de estos espacios. Entonces, creímos que como Secretaría de cultura, cosa que nunca antes había ocurrido, teníamos que estar presentes en estos espacios. Así se generó el programa Mujeres en bibliotecas populares y espacios comunitarios. El programa organizó talleres de capacitación y de prevención en violencia, salud sexual y reproductiva, y empleo. Elegimos estos ejes porque surgieron de los trabajos que las mujeres venían haciendo en sus organizaciones. Por un lado, a partir de 2001 la violencia creció a partir de que los varones se quedaban sin trabajo. En cuanto a la salud sexual y reproductiva, consideramos que este eje implicaba una política redistributiva porque hasta este mo-

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mento eran las mujeres de clase media alta las que teníamos dinero para comprar un anticonceptivo o acceder a un servicio de salud con garantías mínimas. Y el Programa Nacional de Salud Sexual y Reproductiva permite que todas las mujeres puedan acceder a los métodos anticonceptivos y a pensar en atención de la salud con todas las garantías. En cuanto al empleo, lo pensamos por la desigualdad que hay entre varones y mujeres. Entonces, trabajamos en la capacitación en esos tres temas y en la donación de material bibliográfico como base para construir una biblioteca de mujeres. Pero el objetivo del programa no fue solo el dictado de talleres o la donación de material bibliográfico, sino los espacios de discusión que se generaban. Las mujeres se pudieron reunir para discutir cuáles eran las problemáticas que vivían y pensar en soluciones colectivas a estos problemas. En este sentido, el programa fue muy bueno. Durante la primera etapa se implementó en Capital Federal, en el conurbano bonaerense y en La Plata, con la participación de 3.000 mujeres. Se dieron 24 talleres de capacitación, y en la segunda etapa estamos pensando en federalizar el programa, así empezamos a trabajar en las provincias del interior con estos mismos esquemas. Este programa se pudo generar en un marco más amplio. El presidente Néstor Kirchner, a partir de 2004, empezó a plantear que todos discutiéramos el Estado que queríamos, y se pudo empezar a pensar que la política no es una herramienta de privilegio sino de transformación. Y también influyó el marco de la Secretaría de Cultura, que tiene 2 ejes: la inclusión social y la construcción de ciudadanía. También hemos trabajado muy fuerte con jóvenes en esta gestión, hemos generado un programa nacional de promotores/as culturales, cuyo objetivo es generar una red nacional con mujeres jóvenes pensando en cómo se generan acciones culturales de sus espacios, con el fin de promover la inclusión social. Que la Secretaria de Cultura haya planteado como ejes fundamentales la inclusión social y la construcción de ciudadanía, también da el marco que nos permite a nosotros pensar el programa Mujeres en bibliotecas populares y espacios comunitarios. Además, eso significa que se piense una política pública desde estos conflictos y las necesidades que viven las mujeres en cada uno de sus espacios. Históricamente, la cultura ha sido un espacio de resistencia en general. Entonces, no podemos dejar de pensar en cómo tomamos nosotros esas experiencias y las fortalecemos desde el Estado porque creemos que esto es lo que tiene que suceder, una política de Estado. Hemos generado algunos materiales desde el programa, el más importante es el manual de las mujeres. La verdad es que cada vez que nosotros llegamos a algún barrio o a algún espacio para contar el programa de las mujeres, lo primero que sorprende no es que la Secretaria de Cultura esté en estos espacios sino que esté el Estado, porque venimos de muchos años en los cuales este estuvo ausente. Y para nosotros eso es una clara muestra de que vamos en la dirección correcta y de que las políticas que estamos pensando son correctas. Si yo pienso que 3.000 mujeres han participado del programa y que antes no eran tenidas en cuenta por las políticas públicas, la verdad es que estamos muy contentos con este programa y con todo lo que hemos generado en el sentido de la construcción de un estado de inclusión social, así que esperamos poder seguir haciéndolo y que el programa tenga cada vez más fuerza. Nuestra intención es que el programa pueda hacerse en todo el país, estamos en ese camino. CIERRE LA LUCHA CONTRA LA DISCRIMINACIÓN EN LA BÚSQUEDA DE LA CIUDADANÍA REGIONAL Presentación de Luisa Valmagia Periodista El tema abordado en toda la jornada y en particular en esta mesa tiene que ver con cuestiones básicas y centrales a la hora de hablar de ciudadanía y de integración, porque está claro que no existe verdadera ciudadanía si no logramos desarticular una serie de prejuicios que hay y de actitudes que conspiran contra los derechos básicos de las mujeres y de los hombres de nuestros países y de nuestras regiones. También debemos decir que no hay integración plena si no comenzamos por articular políticas públicas nacionales y también intercambiar experiencias antidiscriminatorias que den como resultado en última instancia una concepción política, cultural, jurídica y legal que

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permita una ciudadanía plena de los habitantes de la región. Derechos humanos y discriminación en Paraguay Por Manuel María Páez Monges Defensor del Pueblo del Paraguay. Mi país tiene unos 6 millones de habitantes, en una superficie de 406.752 km2. Una población escasa que está concentrada en la región oriental. Tenemos dos idiomas oficiales: el guaraní y el castellano. Esto nos da una característica especial. Además, se puede decir que el guaraní se habla en la Argentina, Brasil y Bolivia. Tenemos colonias de paraguayos en EE.UU. y en Europa. En Brasil probablemente un millón de personas hablen exclusivamente guaraní. En Bolivia tenemos unos 100 mil guaraníes. La Defensoría del Pueblo es una institución de nivel constitucional creada en 1992. Tiene por objetivo la defensa de los derechos humanos, la canalización de las inquietudes populares y la protección de los intereses difusos. Pero a pesar de todo lo amplio que mencionamos, tiene una limitación: no contamos con facultades ejecutivas ni judiciales, es decir que tenemos que recurrir a la mediación, a la persuasión, a tratar de convencer a los actores, los gobiernos y los ciudadanos, a trabajar por la vigencia de los derechos humanos. En el caso concreto de los temas de migraciones y discriminación, las políticas del Estado paraguayo en esas áreas son ejecutadas por organismos que dependen del Poder Ejecutivo. La Defensoría del Pueblo se ocupa de vigilar, fiscalizar y controlar las actividades de esas oficinas, y si esas tareas se ajustan a la legislación de los derechos humanos. Así, tenemos en el área del Poder Ejecutivo una Secretaria de la Niñez y de la Adolescencia, una Secretaria de la Mujer, una Secretaria de la Juventud, una Secretaría de Acción Social. Tenemos los Ministerios de Salud Pública y de Educación. Es decir, hay diversas oficinas que trabajan para hacer realidad la Declaración de los Derechos Humanos. El Paraguay firmó el 95% de los tratados internacionales de los derechos humanos. Ha demostrado tener voluntad política. Lo que falta es la voluntad de hacer. Faltan importantes pasos. Tenemos ya la decisión y hemos comprendido que es bueno que se respeten los derechos humanos, pero tenemos que dar el siguiente paso. Hemos avanzado básicamente en lograr la vigencia de los derechos civiles y políticos. La gente se mueve con libertad, dice lo que quiere decir, se postula para el cargo que quiere, participa de las elecciones. Pero en el campo de los derechos económicos, sociales y culturales, tenemos mucho que hacer todavía. En el tema migraciones, tenemos personas del exterior que vienen a radicarse en Paraguay, pero un importante contingente de paraguayos sale rumbo a la Argentina, a EE. UU. , a España. Argentina recibe a paraguayos desde 1815 aproximadamente. En 1816, cuando asumió el primer dictador que hemos tenido, se produjeron los primeros exilios políticos y desde esa época muchos paraguayos aprovecharon la hospitalidad argentina. Últimamente los paraguayos no están saliendo por motivos políticos sino económicos. Encuentran en Argentina, EE. UU. y Europa esa solución para sus problemas acuciantes. La emigración que nosotros recibimos es diferente, no se trata de personas que están empujadas por la crisis económica de sus lugares de origen, sino que llegan a Paraguay con algún conocimiento o con dinero o a buscar un nuevo horizonte. Tal vez lleguen hasta por aventura. Los inmigrantes en Paraguay no tienen los problemas de discriminación que se dan en otros países. Probablemente porque no representan un problema económico para el país pero sí tienen problemas que tal vez en Europa no se ven. Necesitamos mejorar el servicio de salud y de educación pública. El inmigrante se encuentra con esa realidad, puede tener dificultades por estar marginado de los beneficios de la ciencia y de la tecnología contemporáneas. La Defensoría del Pueblo insiste en la ejecución de políticas que mejoren la salud y la educación, y que haya más inversión en obras públicas para las nuevas comunidades que han aparecido en el país. ¿Dónde están esas nuevas comunidades? Están por lo general en la frontera con el Brasil, tenemos muchos inmigrantes brasileños desde 1980. Otro de los colectivos que tienen problemas, por lo general en todos los países, es el de la mujer. Tenemos una tradición en la que la mujer juega un papel muy importante en la trasmisión del idioma. La madre, que en la época colonial formó pareja con el europeo, hablaba guaraní y se lo trasmitió a sus hijos. Después de las guerras que tuvimos, contribuyó mucho para la reconstrucción del país. Pero a pesar de todos esos méritos, la mujer siguió ocupando un segundo nivel en las decisiones políticas del país. Estamos tratando de mejorar esa posición legal de la mu-

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jer. Hemos presentado proyectos para que acceda con más facilidad a los cargos de dirección política del país, en el parlamento y en los poderes ejecutivo o judicial. Hemos avanzado en lograr que a la mujer se le den espacios en mandos medios. Faltan los cargos de dirección. En el campo de la niñez también tenemos problemas que se dan en los demás países del MERCOSUR. Tenemos áreas en las cuales el niño/a no accede con facilidad a la educación o a la salud, y vive en la calle. También insistimos a los organismos del Poder Ejecutivo para que no se creen nuevos sectores marginados. De hecho esos niños, al no acceder a los servicios básicos, están en una franja de marginación. Estamos luchando desde la Defensoría para que el Estado impulse más programas que incluyan a esos niños/as en las grandes ciudades de nuestro país. Otro sector en el que hemos notado un retraso de las políticas del Estado es el de los pueblos indígenas. Para ellos hemos propuesto no solo el mejoramiento de los servicios de salud y de educación sino también alternativas de trabajo para enfrentar las necesidades que tienen las personas en un mundo muy competitivo. Ciudadanía regional para un proyecto de comunidad política Por Eduardo Sigal Subsecretario de Integración económica, Americana y MERCOSUR. Cancillería argentina. Me parece que esta jornada se encuadra en la búsqueda de protagonismo a nivel de la sociedad en la lucha contra la discriminación y creo que no hay lucha posible y eficaz si no hay coherencia entre las decisiones políticas y la participación y acción decidida de los distintos sectores sociales de nuestra región. Por lo tanto, creo que es una contribución muy importante que se haya hecho esta jornada. Quiero destacar el trabajo que realiza el INADI y en particular la figura de su presidenta, María José Lubertino, porque merece ser considerada. Se logró poner la temática y la discusión sobre la discriminación en un nivel superior al que conocíamos. La idea de ciudadanía regional es un sello distintivo de la concepción integradora que guía a los países del MERCOSUR en la actualidad. Expresa en alguna medida la superación del concepto centrado exclusivamente en los acuerdos de libre comercio que en la década del 90 hizo restringir el enfoque de las políticas de integración en el MERCOSUR. Esta nueva concepción está indisolublemente ligada a la idea de un proyecto de comunidad política, que es lo que nosotros queremos ir reconstruyendo en la integración regional y con los objetivos de responder con esa política regional al proceso de internacionalización que abarca todos los órdenes de la actividad humana. El MERCOSUR nació en su concepción en la década del 80, con contenido político esencialmente democrático. Su origen se explica en la lucha por sostener el proceso de construcciones democráticas que apenas se iniciaban cuando los presidentes de aquel momento, Alfonsín y Sarney, empezaron a construir los acuerdos de Foz de Iguazú. La base de esas discusiones era la democracia y la paz en la región, porque si tomamos el caso de la Argentina, veníamos de 53 años de alternancia entre procesos constitucionales y dictatoriales, y había que ponerle fin a eso si queríamos pensar en una integración real con los países de la región. Por lo tanto, democracia y paz era el sello original del MERCOSUR, que poco a poco se fue tergiversando con la irrupción arrolladora de la doctrina del consenso de Washington y las ideas hegemónicas del liberalismo que redujeron al MERCOSUR básicamente a términos mercantilistas de cuánto te compro y cuánto te vendo. Lamentablemente, hay reminiscencias muy importantes en todos nuestros países que obstaculizan la superación de esas concepciones cuando se piensa en términos de integración regional, y por eso este tipo de actividades son importantes. Derechos Humanos y lucha contra la discriminación presuponen sociedades civiles que las promuevan y sobre todo autoridades políticas que las protejan. Esta combinación es uno de los focos esenciales de esta nueva época que queremos transitar en la región porque justamente no es la espontaneidad del mercado la que nos permitirá garantizar ni los derechos ni combatir la discriminación. El presupuesto básico para que estas políticas puedan desarrollarse es la existencia de regímenes democráticos en nuestros países. Por eso el protocolo de Ushuaia estableció esta premisa como condición de pertenencia al MERCOSUR. En este sentido, se ha creado un Observatorio Democrático del MERCOSUR como garantía de su cumplimiento. La región no necesita jueces externos que evalúen su vida democrática. Nosotros sabemos muy bien defender nuestra democracia porque nuestras sociedades han experimentado la tragedia del autoritarismo y del terrorismo de estado. La discriminación más generalizada es la que viene de la desigualdad y la injusticia económica. Estos son temas esenciales

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que tenemos que tener en cuenta en la construcción de la integración regional. Constituyen las principales causas para la discriminación social y cultural de muchos millones de hombres y mujeres que son expulsados del trabajo, de la educación y de la salud. Esa cuestión ha entrado en el centro de nuestra agenda de la política regional. Este el desafío de la región. Particularmente en el caso de Argentina en estos últimos tiempos, parece haberse desatado una insólita ofensiva mediática de comunicadores y de pensadores que cuestionaron las últimas elecciones y el principio fundante de la democracia. Así pretenden desvalorizar el voto de los sectores populares como si hubiera votantes de primera y de segunda. Apuntan a fortalecer barreras culturales dentro de nuestras propias sociedades que tienden a dividir a nuestros pueblos. Es un fuerte concepto discriminatorio analizar que hay un voto “culto” o “pensado”de los sectores de las grandes ciudades, de los sectores medios, y otro voto de los sectores populares, a los que se califica de forma despreciativa como “clientelar” o “prebendario”. Estas concepciones no afectan a un gobierno o a una candidata sino que afectan y ofenden a millones de hombres y mujeres que tienen tanto derecho a la participación democrática como todas/os las/os ciudadanas/os hombres y mujeres que integramos este país. El rasgo común de los procesos políticos regionales es la aparición de la cuestión de la ciudadanía social en las agendas políticas. Hay entonces una gran oportunidad para un MERCOSUR dinámico, con fuerte impronta en lo productivo, con capacidad para desarrollar iniciativas de infraestructuras, rutas, vías ferroviarias y redes de energía que fortalezcan el potencial económico. También de iniciativas de complementación productiva regional y cadenas de valor que faciliten el empleo y permitan aprovechar las ventajas competitivas del capital humano. El empleo digno y bien remunerado pasa a ser uno de los derechos capitales por el que hay que trabajar. Es una llave para enfrentar las desigualdades que vienen de la distribución de los recursos. Una de las características de nuestra región es que no somos los más pobres del mundo, pero sí tenemos las sociedades más injustas. Y esa desigualdad además se refleja en toda una gama de discriminaciones que terminan fragmentando nuestras sociedades. Una fragmentación que tiene aspectos culturales, comunicativos y éticos que terminan reforzando las desigualdades que se experimentan en el terreno económico. Ese paisaje social de desestructuración es una rémora que nos dejaron los años del neoliberalismo. No se trata solo de hablar contra la discriminación, sino de actuar y de asumir nuestras responsabilidades y nuestro compromiso ciudadano en todo sentido. La lucha contra la discriminación es la lucha por volver a la unidad cultural, no en el sentido de un nacionalismo estrecho y paranoico sino en el del patrimonio común de derechos, obligaciones, memoria y proyectos compartidos. La discriminación es el gesto más antirrepublicano que se pueda concebir y tenemos que luchar fuerte contra estas ideas en las nuevas culturas democráticas, porque la discriminación lleva a generar guetos, deteriora el espacio público, hace menos segura y menos rica la vida de todos. La lucha contra la discriminación es una responsabilidad muy importante, esencial en la concepción de proceso de integración regional. Queremos que el MERCOSUR se convierta en una gran herramienta política para luchar por ese gran principio de nuestra modernidad que es la igualdad. Cooperación internacional, la vía más eficaz para lograr sociedades justas y equitativas Por Martvs Antonio Alves das Chagas Vice-Ministro de la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial, República Federativa del Brasil. La Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad racial es una instancia de asesoría directa al presidente de Brasil en asuntos relativos a la protección de los derechos humanos de los grupos étnico-raciales tradicionalmente afectados por el racismo y la discriminación en Brasil, con énfasis en la población negra. Brasil reconoce la persistencia del racismo y sus consecuencias nefastas para la vida de millones de brasileros. Esta forma cruel de discriminación se manifiesta de forma recurrente y afecta especialmente a las poblaciones afro-descendientes e indígenas, perjudicándolas y usufructuando su derecho a la igualdad jurídica y material. A nuestro modo de ver, la superación de esa realidad y la justa promoción de la equidad son condiciones necesarias para la plena consolidación de la democracia en nuestro país. Es por eso que hemos realizados grandes esfuerzos para la implementación de políticas públicas destinadas a la efectiva promoción de la igualdad racial, siempre en constante diálogo con la sociedad civil, organismos internacionales y demás partes interesadas. Por otro lado, somos conscientes también de que la indeseable realidad del racismo y de la discriminación no está presente exclusivamente en Brasil, sino que se extiende por toda América, además de otras regiones del globo. Se trata de un fenómeno mundial, que aflige a importantes segmentos de la humanidad. Por esa razón, la cooperación internacional para la superación del racismo y de la discriminación parece ser la vía más eficaz para que encontremos soluciones duraderas y sustentables en pos de sociedades justas y equitativas. En los países latinoamericanos, además de antigua, la deuda social es inmensa, habiéndose agravado en la década del noventa

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en virtud de las políticas de corte neoliberal. A pesar de las resistencias políticas y económicas, el avance de la democracia participativa en América Latina ha contribuido a la superación de aquel modelo. Obviamente, persisten carencias no solucionadas, cuyas causas históricas y estructurales requieren un esfuerzo prolongado de superación. En ese sentido, reafirmo el compromiso del Estado brasilero con el fortalecimiento y perfeccionamiento de los mecanismos internacionales de protección contra el racismo y todas las formas de discriminación e intolerancia, no sólo en nuestra región sino globalmente. Es importante registrar que en ese camino estamos hermanados con la mayor parte de los Estados del continente, lo que se verificó: a) desde la realización de la Conferencia Preparatoria para la Conferencia de Durban en 2000, en Santiago del Chile; b) en la significativa participación de los Estados y de la sociedad civil de la región en la Conferencia Regional de las Américas sobre los avances y desafíos del Plan de Acción contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia e Intolerancias correlacionadas que se realizó en julio de 2006 en Brasil, convocada por el Estado brasilero y el gobierno de Chile, con apoyo del Alto Comisariado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas; c) en la constitución de organismos gubernamentales en los diversos Estados americanos para tratar la temática; d) y también por el significativo y consistente apoyo conferido por las delegaciones de los Estados americanos a los esfuerzos realizados en el ámbito del Grupo de Trabajo Encargado de la Elaboración de la Convención Interamericana Contra el Racismo y Toda Forma de Discriminación y Intolerancia en la Organización de los Estados Americanos (OEA). La resolución propuesta por el Estado brasilero cuenta con el compromiso y la disposición constructiva demostrada por las delegaciones de los Estados miembros en el proceso de negociación del tenor del documento, cuyo carácter abarcador ofrece una gama considerable de desafíos. Logramos obtener un documento eficaz y capaz de atender las necesidades de protección de todas las víctimas del racismo y de toda forma de discriminación e intolerancia; e) otro avance digno de mencionar consiste en el establecimiento del Informe Especial sobre los Derechos de los Afrodescendientes en el ámbito de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos también en la OEA. Este Informe, desde su creación, ha contribuido fuertemente con el monitoreo de las políticas de promoción de la igualdad y de eliminación del racismo en el hemisferio, sirviendo de apoyo a los Estados en materias afines a su esfera de actuación. El Estado brasilero ha contribuido, inclusive financieramente, para la manutención de este organismo y cree que es estratégico fortalecerlo por medio del apoyo de los demás Estados para su adecuado funcionamiento. Entre los países del MERCOSUR y sus asociados, de manera más intensa en algunos países que en otros, el debate sobre el tema ha permitido la implementación de políticas gubernamentales en la perspectiva de la inclusión de segmentos étnicos y raciales históricamente vulnerados. Durante la Segunda Reunión de Altas Autoridades Competentes en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR, realizada en Montevideo en septiembre de 2005, quedó acordado que debería crearse un foro específico para el estudio e intercambio de experiencias y políticas para la promoción de la igualdad étnico-racial, a partir de las recomendaciones de la Conferencia Regional de las Américas de 2006 y de la cual participaron todos los países que componen el MERCOSUR. La existencia del GT posibilitó una discusión sobre posicionamientos en relación al bloque del MERCOSUR y sus asociados en otros foros internacionales, considerando los avances regionales en la perspectiva de la inclusión de poblaciones discriminadas por diferentes motivos, y expresados desde la Declaración y Plan de Acción de la Conferencia Preparatoria para la Conferencia de Durban en 2000 en la ciudad de Santiago del Chile y confirmados en las diferentes reuniones, encuentros y conferencias regionales realizadas después. Así, cuestiones como el anteproyecto de la Convención Interamericana contra el Racismo y Toda Forma de Intolerancia, en discusión en la Organización de los Estados Americanos (OEA), y la organización de parte de las Naciones Unidas de la Conferencia de Revisión de la Conferencia Mundial Contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia e Intolerancias Correlacionadas (Conferencia de Durban), entre otros, están incluidas de forma permanente en la agenda del grupo de trabajo. Ese espacio, aun embrionario dentro del MERCOSUR, podrá marcar un paso decisivo en el avance de la temática en el plano regional, teniendo en vista el deseo de los Estados de la creación de un plan de trabajo para los próximos años, que atienda la diversidad del grupo en el combate al racismo y a todas las formas de discriminación en la región. Este plan deberá promover el fortalecimiento de las instituciones gubernamentales responsables por el tema de la promoción de la igualdad étnico-racial, el combate al racismo y

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Seminario internacional hacia una ciudadanía plena en el MERCOSUR por una política antidiscriminatoria regional

a todas las formas de discriminación; y garantizar la participación, por medio de la representación de organizaciones de las sociedades civiles nacionales e incluso la realización de campañas públicas unificadas en la subregión para conferir visibilidad al tema. Finalmente, consideramos que el continente americano tiene condiciones de ofrecer significativos aportes para la Conferencia Mundial de Revisión de Durban y propiciar alternativas para la consolidación de avances significativos en los parámetros internacionales de protección contra el racismo y toda forma de discriminación e intolerancia. Una ciudadanía regional en función de nuestra gente Por María José Lubertino Expresidenta del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo, República Argentina. Muchas gracias sobre todo a los/as amigos/as que nos acompañan de los distintos países del MERCOSUR, a Luisa Valmagia por prestigiar la coordinación de este panel, al equipo del CEPI que ha permitido esta tarea, a Jorge Makarz que hizo este puente con el CEPI. En Argentina hay muchos organismos del Estado que trabajan en políticas que podemos definir como antidiscriminatorias: el Consejo Nacional de la Mujer, la Secretaría de Derechos Humanos, la Secretaría de Niños/as, pero lo inédito de la Argentina es que se creó este Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo hace diez años, un organismo transversal con representantes de distintos ministerios y también con organizaciones no gubernamentales de la sociedad civil que trabajan de manera conjunta con nosotros/as. Nos propusimos y avanzamos en esa dirección dándole una visibilidad más fuerte al Instituto, porque mucha gente no conocía que existía y que trabaja todas las problemáticas, además de tener el mandato de un Plan Nacional contra la Discriminación en todos los ejes temáticos. Esto nos ayuda a trabajar junto con todos los ministerios, a tratar de incidir sobre los gobiernos provinciales y municipales en una agenda para luchar contra la discriminación de manera articulada. Además, el INADI tiene otra particularidad en su creación. No es solamente un organismo que genera políticas públicas sino que además recibe denuncias y las tramita, acompaña en la judicialización, elabora dictámenes, hace recomendaciones a otros organismos del Estado. Hemos encontrado algunos organismos hermanos en Francia, Italia y México. Hemos firmado con ellos un convenio para establecer estrategias e intercambiar ideas y experiencias. De acuerdo con las indicaciones del presidente Néstor Kirchner, una de nuestras tareas es federalizar el INADI. Ya estamos trabajando con catorce delegaciones provinciales que hacen en paralelo lo que nosotros/as hacemos en Buenos Aires y estamos en proceso de selección de los y las delegados/as que nos faltan. El otro trabajo importante, que tiene que ver con la perspectiva de la izquierda democrática de este gobierno, es abrirse a una gestión participativa. Le abrimos las puertas del INADI a la sociedad civil, lo que acelera mucho la posibilidad de algunos cambios. Hay más de 600 organizaciones no gubernamentales trabajando en los foros de la sociedad civil del INADI a nivel nacional y provincial. Esto lo hemos tratado de trasladar a nuestro trabajo internacional. Se creó recientemente en México una Red Iberoamericana de Organismos No Gubernamentales contra la Discriminación. Su objetivo es impulsar las políticas contra la discriminación y por supuesto tenemos como prioridad trabajar en la ciudadanía plena en el MERCOSUR. La idea es hacer coincidir nuestro trabajo en esta red con el Grupo de Trabajo del MERCOSUR que tenemos en la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos. En la red se crearon vocalías por cada eje temático de discriminación, Argentina quedó a cargo de la vocalía de adultos/as mayores y de las personas en situación de encierro. La diversidad sexual quedó a cargo del MERCOSUR; el tema de género quedó a cargo de Perú; esperamos que los asuntos de afrodescendientes puedan ser tomados por Brasil junto con México. De todas maneras, ingresamos en una Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos que hace un trabajo impecable en todo lo que tiene que ver con la recuperación de la memoria y con saldar las deudas de nuestras democracias en relación a quienes habían sido víctimas de las dictaduras. Además, llevamos a esta reunión otras voces que hasta entonces no estaban en los espacios institucionales de los derechos humanos y que son los temas alternativos que los gobiernos neoconservadores no desean tomar. Este Grupo de Trabajo de la Discriminación del MERCOSUR está haciendo investigaciones y relevamientos. Existe un pedido muy fuerte de todos los países para aumentar la potencia de la institucionalidad de la lucha contra la discriminación en el ámbito del

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MERCOSUR. Nosotros/as también tenemos que generar una instancia de políticas antidiscriminatorias comunes en el MERCOSUR, o bien dotar a la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos de una potencia política mayor que la que tiene hasta ahora porque no tenemos una instancia decisiva. El MERCOSUR estaba preparado para otra etapa de institucionalidad que era la comercial, pero nosotros/as tenemos que replantear algunas de las instituciones para pensar y acelerar y poner a tono con los gobiernos que hoy están liderando esta región de cambios para que el MERCOSUR no se nos quede atrasado en esto. Por ejemplo, sobre la accesibilidad para las personas con discapacidad, nosotros/as logramos que todos los vehículos y colectivos que se producen ahora sean accesibles. Entonces, debemos pasar este caso al MERCOSUR, tenemos que tener una definición común de cómo deben ser los vehículos en materia de accesibilidad. Tenemos que repensar el tema de la ciudadanía y de las nacionalidades, cuando empezamos a reflexionar sobre la cuestión afro e indígena en la Argentina, cuando estamos replanteando el 12 de octubre tan resistido por algunos sectores. Por supuesto, la Constitución de 1994 elimina muchas de las pautas discriminatorias que estaban en la Constitución de 1853, pero eso ahora lo tenemos que hacer realidad. De alguna manera, yo estoy convencida de que estos límites nacionales son una división arbitraria de nuestros territorios. Seguramente los argentinosy argentinas del altiplano tienen más que ver con los hermanos y hermanas bolivianas, nuestros/as mapuches neuquinos/as tienen más que ver con la comunidad mapuche que está del otro lado de la cordillera. Es absolutamente posible pensar en una ciudadanía regional necesaria para que los beneficios de la integración económica sean pensados en función de nuestra gente, así como Europa insufló el concepto de ciudadanía europea a veces un poco forzado por algunas de las naciones. Yo creo que nosotros/as tenemos muchos más denominadores comunes en la región que nos llevan a reflexionar en la unidad regional en cuanto a unir fuerzas para hacernos escuchar en este mundo global. También me parece importante pensar una ciudadanía del MERCOSUR que valore nuestras diversidades, que son nuestras mejores potencias. Era impensable hace 20 años que tuviéramos mujeres presidentas, o una/un afro/a, una/un indígena presidente del MERCOSUR. Ahora, algunas de estas cosas las estamos viendo en la realidad. Y también tienen que haber cambios para que las mujeres seamos pares con los varones, tenemos que ver los beneficios de que hayan llegado a los lugares de decisión.

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