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Reparaciones Para Las Victimas de La Violencia Politica-Serie-Justicia-Transicional

Reparaciones Para Las Victimas de La Violencia Politica-Serie-Justicia-Transicional

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Reparaciones para las víctimas

de la violencia política
SERIE JUSTICIA TRANSICIONAL
Estudios de caso y análisis comparado
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Fondo Global para la Paz y
la Seguridad del Ministerio
de Relaciones Exteriores y
Comercio Internacional de Canadá
Catalina Díaz (editora)

Fondo Global para la Paz
y la Seguridad del Ministerio
de Relaciones Exteriores y Comercio
Internacional de Canadá
Reparaciones para las víctimas
de la violencia política
Catalina Díaz (Editora)
SERIE JUSTICIA TRANSICIONAL

Serie justicia transicional - Reparaciones para las
víctimas de la violencia política
Estudios de caso y análisis comparado
Agradecemos a Oxford University Press por permitirnos publicar al-
gunos de los capítulos de DE GREIFF, PABLO, HANBBOOK OF
REPARATIONS ©006 Oxford University Press y a Martinus Nijho-
ff Publischers por permitirnos la publicación en español del ensayo
“Reparation and Victim Partipation: A Look at the Truth Commission
Experience” de C. Fertsman, M. Goetz, A. Stephens (Eds.), REPARA-
TIONS FOR VICTIMS O GENECIDE, CRIMES AGAINST HUMA-
NITY AND WAR CRIMES: SYSTEMS IN PLACE AND SYSTEMS
IN THE MAKING (008)
Copyright © Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ)
Primera edición: 008
ISBN: 97895898555
Prólogo y compilación: Catalina Díaz
Traducción: Magdalena Holguín
Coordinación editorial: Catalina Díaz, Santiago Gutiérrez y Natalia
Murillo
Diseño gráfco y diagramación: Layouts Arte y Diseño
Producido en Colombia
Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reprodu-
cida total o parcialmente, ni registrada en o transmitida por un sistema
de recuperación de información, en ninguna forma o por ningún otro
medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroópi-
co, por fotocopia o por cualquier otro medio, sin el permiso previo o
por escrito de los editores.
Fondo Global para la Paz y la
Seguridad del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Comercio
Internacional de Canadá
Este documento no presenta la opinión ofcial del Gobierno de Canadá.
5
Prólogo 7
Catalina Díaz
Estudios de caso
La experiencia argentina de reparación económica de graves 9
violaciones a los derechos humanos
María José Guembe
La política de reparación por violaciones a los
derechos humanos en Chile 7
Elizabeth Lira
Visión general del programa de reparaciones en Sudáfrica 9
Cristopher J. Colvin
Maya Kem: Nuevo paradigma de integralidad en el resarcimiento 99
Leticia Velásquez Zapeta
Reparaciones en la transición peruana: ¿Dónde estamos
y hacía donde vamos?
Julie Guillerot
Conceptos y propuestas a partir
de la experiencia comparada
Justicia y reparaciones 0
Pablo de Greiff
Reparaciones y participación de las víctimas: una mirada
a la experiencia de comisiones de verdad
Cristián Correa, Julie Guillerot, Lisa Magarrell
El derecho contemporáneo a la restitución de propiedades
dentro del contexto de la justica transicional 89
Rodhri Williams
Contenido
6
7
Prólogo
Catalina Díaz
Verdad, Justicia y Reparación se ha convertido en una
suerte de eslogan en Colombia. Distintos actores institucionales,
no gubernamentales, comunitarios y de base se han apropiado del
discurso de la verdad, la justicia y la reparación en tanto derechos
fundamentales que implican obligaciones por parte del Estado, la
sociedad y los perpetradores. Fue este discurso el que usó la Corte
Constitucional para balancear el interés constitucional de la paz
con los intereses de las víctimas, refrendando la espina dorsal de
la Ley 975 de 005 (popularmente Ley de Justicia y Paz) pero
introduciendo trascendentales modifcaciones y condiciones para su
interpretación. Los derechos a la verdad, la justicia y la reparación
siguen siendo una herramienta crucial para la comunidad de
derechos humanos, organizaciones de víctimas, entidades de
control y agencias gubernamentales para buscar determinadas
interpretaciones y desarrollos de la Ley 975.

Ahora el desafío que nos convoca es cómo concretar en la
práctica dichos derechos a la verdad, la justicia y la reparación. Este
libro se propone justamente contribuir con experiencia comparada
y elaboración conceptual a encontrar caminos y formas para la
realización del derecho a la reparación de las víctimas. Nos hemos
propuesto ofrecer elementos para enriquecer y ampliar el debate
público que se ha abierto en Colombia —y que probablemente
se abrirá o profundizará en otros países de la región— sobre la
creación de un programa administrativo de reparaciones. Si bien esta
selección se ha inspirado en cierta medida en asuntos colombianos,
esperamos que resulte también útil para las discusiones en países que
como Perú y Guatemala están atravesando por distintas etapas de
la implementación de programas de reparaciones, o como Ecuador
iniciarán en el corto plazo movimientos al respecto. Pero también
nos interesa poner al alcance de los productores de conocimiento
local, debates globales, para que las ricas producciones domésticas
se transformen a su vez en conocimiento global.

8
Colombia escogió inicialmente el escenario judicial –en el
marco de los procesos especiales de justicia y paz– como la vía para
hacer efectivo el derecho a la reparación de las víctimas. Atendiendo
los argumentos de organizaciones no gubernamentales de derechos
humanos y de expertos internacionales, se incluyeron en el arreglo
de justicia y paz algunos dispositivos para responder a los problemas,
que en materia de reparaciones, signifcan la impunidad histórica
de las violaciones a los derechos humanos en el país y la masibidad
de los crímenes. Se permitió que las víctimas de aquellos crímenes
donde no se hubiera podido individualizar al perpetrador pudieran
en todo caso reclamar reparación –demostrando el nexo causal del
daño con la actividad de un bloque o frente determinado (Ley 975,
artículo inciso ). Se creó el Fondo para la Reparación de las
Víctimas, al cual contribuiría el Gobierno Nacional y eventualmente
la cooperación internacional, además de los bienes que entregaran
los perpetradores (Ley 975, artículo 5). Se le encargó a la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) la formulación
de un conjunto de criterios para que los tribunales de justicia y paz
tuvieran en cuenta al momento de fallar sobre las pretensiones de
reparación de las víctimas. La CNRR hizo un magnífco trabajo al
incorporar todos los avances de la jurisprudencia internacional y
nacional y proponer guías específcas para la determinación de la
dimensión del daño y su prueba y para la formulación de medidas
de reparación a tono con los desarrollos del Sistema Interamericano
de Derechos Humanos.
La Corte Constitucional contribuyó de manera trascendental
a hacer realidad el derecho a la reparación dentro de los procesos
penales de justicia y paz, a través de su histórico fallo sobre la
ley 975 (C-70 de 006). De una parte, el Tribunal estableció
que los perpetradores no sólo debían devolver aquellos bienes
que hubieran adquirido de manera ilícita, sino también que las
decisiones judiciales de reparación podían comprometer sus bienes
lícitos. De otra parte, la Corte le atribuyó al Estado el deber de
concurrir a la reparación –a partir de la noción de responsabilidad
subsidiaria– cuando los bienes del perpetrador, ni del bloque al cual
pertenecía, fueran sufcientes. Esta disposición es fundamental para
que las decisiones de los tribunales de justicia y paz en materia
de reparación no se queden en el papel. Los dispositivos legales
9
introducidos han generado nuevos debates jurídicos y prácticos,
cuyo análisis excede el objeto de este prólogo.
Sin embargo, a pesar de la creatividad jurídica y de los
esfuerzos de las reservas democráticas del país, dos años después
de haber empezado las indagaciones y diligencias de versión libre
todavía parece lejano el comienzo de los incidentes de reparación
en masa e inciertas las posibilidades de que las víctimas realmente
obtengan lo que les corresponde. Esto, a pesar de la concurrencia
masiva de víctimas y familiares a registrarse con las fscalías de
justicia y paz. Mientras tanto, se refuerza la sensación de que el
arreglo de justicia y paz –a pesar de ciertos avances– no redunda
en benefcios concretos para las víctimas que les permitan enfrentar
de mejor manera las dramáticas condiciones en que las violaciones
sufridas las han dejado.

En este contexto, varias instituciones internacionales y locales
–entre ellas la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y
la CNRR– han propuesto la creación de un programa masivo de
reparaciones, que opere por vías y en instancias administrativas.
Esto para liberar a las víctimas –en alguna medida al menos– de
la carga de perseguir judicialmente a los perpetradores como
única alternativa para su reparación. El Gobierno nacional acogió
los argumentos de la CNRR y otros y ha presentado y sometido a
consulta social su iniciativa de plan administrativo de reparaciones.
La iniciativa ofcial ha dado lugar a una serie de refexiones y
discusiones que muestran opciones de política diversas.
Nos preguntamos en Colombia cómo hacer de un paquete
de medidas económicas y de servicios sociales un verdadero
programa de reparación que se distinga de las ayudas solidarias
que distribuye la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional desde hace varios años; qué relación
tiene el reconocimiento –o negación– de responsabilidad por parte
del Estado con la percepción por parte de las víctimas de que se
trata de reparaciones y no de ayudas solidarias? Cómo construir un
discurso público –que se exprese en benefcios concretos para las
víctimas– de reconocimiento e inclusión a una comunidad política
que se toma en serio lo que pasó y las consecuencias que sufren
0
víctimas y sobrevivientes, es una de las cuestiones fundamentales
que está sobre la mesa.

Los elementos para el diseño de un programa de reparaciones
están también bajo examen. Se discute qué tan amplio debe ser
el universo de víctimas cubierto por el nuevo programa: deben
incluirse las personas en situación de desplazamiento, las víctimas
de minas anti-persona y quienes han sido reclutados forzadamente?
Justifcan las consideraciones fscales la exclusión de alguna de
dichas categorías? En conexión con lo anterior, se discute además qué
tan amplio debe ser el universo de benefciarios que reciban alguna
forma de reparación y las implicaciones para la justicia de género
que tiene la defnición de quiénes reciben qué porcentaje o cuota de
la compensación y la articulación de órdenes de prioridad.

En la medida en que la comunidad de derechos humanos,
entre otros, se ha apropiado de los principios internacionales sobre
reparación, se pregunta cómo concretar en la práctica, y a través
de un programa administrativo, el principio de reparación integral.
Qué tipo de medidas se debería ofrecer a cada una de las categorías
de benefciarios, teniendo en cuenta sus necesidades y expectativas
y cuidando de no ofrecer como reparación servicios que debe
garantizar el Estado en virtud de los derechos económicos y sociales.
Cómo hacer de benefcios en educación, salud y vivienda medidas
realmente reparadoras, pero al mismo tiempo institucionalmente
factibles y fscalmente viables, es un asunto central del debate que
se ha abierto en el país.
Se ha comenzado también una refexión sobre el
procedimiento de solicitud de los benefcios, los estándares
probatorios requeridos y la estructura administrativa necesaria para
implementarlos. La relación –de complementariedad o exclusión–
que debe existir entre las medidas administrativas de reparación y los
procesos y decisiones judiciales tanto en los escenarios de justicia
y paz como en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es
otra de las cuestiones centrales que está en la agenda.
Es una preocupación constante de quienes se han involucrado
en el debate, cómo satisfacer las necesidades y expectativas de las

víctimas y los sobrevivientes considerados en sus especifcidades en
tanto indígenas, afro-colombianos, niños, niñas y jóvenes, mujeres
campesinas y provenientes de sectores urbanos marginados, además
de aquellas particularidades que resultan del tipo de victimización
que han sufrido. Las reparaciones para sujetos colectivos víctima
es otro de los asuntos que habrá que resolver en la medida en que
comunidades indígenas, afrocolombianas, campesinas, grupos
políticos, sindicales y comunitarios han visto comprometidas su
existencia colectiva y las posibilidades de reproducir su cultura
e identidad como consecuencia de la violencia política. Además,
la Ley 975 le asignó a la CNRR la tarea de proponer un plan
institucional de reparación colectiva.
La restitución de bienes en general y de tierras y vivienda en
particular es talvez la mayor incognita en el proceso de defnición
de políticas de reparación a las víctimas que ha empezado ya en el
país. No está para nada claro que con el marco normativo vigente
—incluida la ley 975 y sus desarrollos reglamentarios— se pueda
responder de manera efcaz al despojo que han sufrido víctimas
individuales y colectivas. Se cuestiona la aptitud de los tribunales
judiciales —ordinarios y de justicia y paz— para determinar derechos
reales y personales en cientos de miles de casos y restituír los bienes
a las víctimas; así como la efcacia de las normas probatorias y
prosedimentales para atender a las particularidades de las relaciones
de las víctimas con sus tierras y territorios y de las operaciones del
despojo. Algunos espertos nacionales han comenzado ha proponer
la adopción de un régimen jurídico excepcional y la consideración
de mecanismos e instancias admnistrativas para resolver las
demandas de las víctimas. Lo que sí está claro es que la superación
del paramilitarismo y de los regímenes de poder defacto que
estableció dependen, en buena medida, de que tierras y territorios
apropiados por la fuerza y el terror sean devueltos a las personas y
comunidades que fueron despojados.
Con todas las particularidades del caso colombiano,
algunos de los problemas y preguntas anteriores, son ya clásicos
del campo de conocimiento de las reparaciones como medida de
justicia transicional. Otros constituyen el aporte colombiano a la
construcción y desarrollo del campo.

La selección de textos que trae este libro pretende, de una
parte, iluminar las preguntas y problemas reseñados a partir de
experiencias concretas de otros países y de análisis comparado. Y,
de otra, contribuir a sintonizar la producción conceptual local con
los debates internacionales para que los actores interesados puedan
participar en la construcción –y desafío– de los pilares del campo
de la justicia transicional.
La primera parte del libro incluye cuatro estudios de caso
(Argentina, Chile, Sudáfrica y Perú) que describen y examinan
en detalle los esfuerzos de reparación administrativa que se han
adelantado en los respectivos países y evalúan los logros y problemas
que han enfrentado. El trabajo sobre el paradigma de integralidad
del resarcimiento en Guatemala Maya Kem: Nuevo paradigma de
integralidad en el resarcimiento no es en estricto sentido un estudio
de caso, ofrece más bien una descripción detallada del plan de
reparaciones que fue diseñado por la instancia a su cargo en dicho
país, teniendo en cuenta la perspectiva indígena.
Los estudios de los casos de Argentina, Chile y Sudáfrica
originalmente fueron escritos para el Manual de Reparaciones
(Handbook of Reparations, Oxford University Press, 006), a
cargo de Pablo de Greiff, obra que condensa más de cuatro años
de investigación en once países del mundo y que se ha constituido
en piedra angular de la nueva doctrina de las reparaciones como
medida de justicia transicional. El estudio del caso argentino ha
sido revisado y actualizado por su autora, María José Guembe, para
esta publicación.
El capítulo sobre la experiencia chilena estudia a profundidad
los sucesivos esfuerzos de reparación que se han adelantado en
dicho país a partir de la restauración de la democracia en 990 hasta
el 00, cuando se realizó el trámite de nuevas leyes en el marco
de la propuesta gubernamental “No hay mañana sin ayer”, que
recoge varias iniciativas y demandas históricas de la comunidad de
derechos humanos. El estudio alcanza a dar cuenta de las propuestas
que hicieron las víctimas y sus organizaciones a la Comisión sobre
Prisión Política y Tortura establecida por resolución presidencial en
el 2003. A partir de la publicación del informe fnal, de la Comisión

se dieron nuevos desarrollos en sede gubernamental y legislativa.
Dichos avances son discutidos en el capítulo “Reparaciones y
participación de las víctimas: una mirada a la experiencia de las
comisiones de la verdad”.
“Reparaciones en la transición peruana: ¿Dónde estamos y
hacía donde vamos?” es un trabajo original de Julie Guillerot para
esta colección, que presenta la primera revisión exhaustiva de los
avances a la fecha en la implementación del programa de reparaciones
propuesto por la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú.
El análisis del desarrollo del marco normativo, de los arreglos
institucionales y de los progresos logrados, especialmente en cuanto
al programa de reparación colectiva y al registro único de víctimas,
resulta muy útil para los debates colombianos.

Los esfuerzos sucesivos de reparación y los programas
propuestos por las respectivas comisiones de verdad y/o adoptados
por los gobiernos o parlamentos en cada uno de los países
incluidos, refejan decisiones y opciones de políticas que se
tomaron en cada situación, así como las particularidades de cada
contexto político. Los estudios de caso permiten evaluar el origen
y las consideraciones que se tuvieron en cuenta para el diseño de
las medidas de reparación y cómo –en perspectiva histórica– se
resolvieron preguntas y problemas similares a las que reseñamos
anteriormente.

Los estudios de caso también ofrecen análisis sobre la
relación de las reparaciones con el esclarecimiento de la verdad
–en varios niveles y dimensiones– y cómo esta relación infuye
en las percepciones y posiciones de las víctimas y la sociedad en
general respecto a los esfuerzos administrativos de reparación.
Adicionalmente, los estudios presentan las interacciones entre las
reparaciones administrativas y los escenarios judiciales domésticos
–y en algunos casos los internacionales– y la manera en que dichas
interacciones han ido cambiando a través del tiempo, a medida que
la jurisprudencia ha moldeado el asunto, en algunos casos.

La segunda parte del libro, Conceptos y propuestas a partir
de la experiencia comparada, incluye tres trabajos con pretensiones

normativas, de especial trascendencia para el caso colombiano.
“Justicia y Reparaciones”, por Pablo de Greiff, es el texto madre
del Manual de Reparaciones, que parte de concebir las reparaciones
como un proyecto político en contextos de violaciones masivas y
sistemáticas a los derechos humanos. A partir de esta premisa, de
Greiff construye una concepción de justicia para los programas de
reparación administrativa –distinta a aquella que se expresa a través
de los conceptos jurídicos tradicionales de restitutio in integrum
y reparación en proporción al daño sufrido. La concepción de
justicia que propone de Greiff para las reparaciones administrativas
está articulada en términos de reconocimiento, confanza cívica
y solidaridad social. Fines que a su juicio deben perseguir los
programas de reparación. De Greiff también ofrece una serie de
consideraciones sobre la estructura de los programas de reparación
y analiza –en términos de ventajas y desventajas –cada uno de los
tipos de medidas que pueden ofrecer.
“Reparaciones y participación de las víctimas: un mirada
a la experiencia de comisiones de la verdad”, escrito por Cristián
Correa, Julie Guillerot y Lisa Magarrell, estudia –a partir de
la experiencia comparada– las ventajas y difcultades de la
participación de las víctimas en el diseño e implementación de una
política de reparaciones. El trabajo no sólo considera la participación
para efectos de las reparaciones –en sus fases de defnición de los
términos del debate, determinación de la política de reparaciones y
distribución efectiva de los benefcios– sino que también refexiona
sobre su papel en la agenda más amplia de obtener justicia y generar
respeto por los derechos humanos y la democracia. El estudio aborda
en detalle los retos de la participación en cuanto a la generación de
expectativas, los tipos de participación y la representación.
“El derecho contemporáneo a la restitución de propiedades
dentro del contexto de la justicia transicional”, es el resultado de un
encargo especial que le hiciera la Unidad de Investigación del ICTJ
a Rhodri Williams para sistematizar la experiencia existente sobre
uno de los problemas más complejos de las reparaciones en contextos
de transición política: la restitución de bienes y propiedades. Este
trabajo revisa el desarrollo de la restitución de bienes tanto en el
derecho internacional de los derechos humanos, como en la práctica
5
de varios países que han emprendido esfuerzos para hacer efectivo el
derecho de las víctimas a la restitución de sus propiedades. A partir
del estudio de los casos de la República Checa, Sudáfrica, Bosnia y
Guatemala, Williams ofrece conclusiones y recomendaciones sobre
la mejor manera de conceptualizar e implementar la restitución de
propiedades en contextos de transición política.
Agradezco a mis colegas del Área de Reparaciones del
ICTJ en Nueva York, Lisa Magarrell, su directora, Cristián Correa
y Julie Guillerot por el empeño que le han puesto a este proyecto
y por haber contribuido no sólo con sus escritos sino también con
sus propuestas y consejos. María José Guembe y Julie Guillerot
han hecho esfuerzos adicionales para actualizar sus trabajos para
esta publicación. Debo también extender mi gratitud a Pablo de
Greiff, director de investigaciones del ICTJ en Nueva York, quien
generosamente facilitó la autorización de Oxford University Press
para traducir y publicar los capítulos del Handbook of Reparations.
El Programa Nacional de Resarcimiento de Guatemala también nos
ha permitido de manera muy atenta reproducir uno de los capítulos
de su Primer Informe Temático. Finalmente, este proyecto no habría
podido ver la luz sin la cuidadosa coordinación general a cargo de
Natalia Murillo, la valiosa asistencia de Maria Angélica Zamora
y Carlos Lozano, y el auspicio del Fondo Global para la Paz y la
Seguridad del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio
Internacional de Canadá.


6
7
Estudios
de caso
8
9
La experiencia argentina de reparación
económica de graves violaciones a los
derechos humanos

María José Guembe

El tratamiento de las graves violaciones a los derechos
humanos cometidas en Argentina entre los años 975 y 98
incluyó una amplia política de reparación económica.
La recuperación de la democracia se caracterizó por la
creación de la Comisión Nacional sobre Desaparición de Personas
—CONADEP—

y por el juzgamiento de los altos jefes militares

.
Estas medidas concentraron la atención de la opinión pública
nacional e internacional y sirvieron como referencia para muchos
procesos de transición democrática ocurridos posteriormente en
otros países.

Este trabajo es una versión revisada y actualizada del texto original en español del
capítulo “Economic Reparations for Grave Human Rights Violations: The Argentinean
Experience” del Handbook of Reparations, ed. Pablo de Greiff, Oxford University Press,
Nueva York, 006. Agradecemos a la autora y a Oxford University Press por permitirnos
publicar el texto.

María José Guembe es Sub Coordinadora del Programa Verdad y Justicia de la Jefatura
de Gabinete de Ministros de la Nación Argentina y fue Directora del Programa de Me-
moria y Lucha contra la Impunidad del Centro de Estudios Legal y Sociales (CELS) de
Argentina.

Decreto del Poder Ejecutivo nacional Nº 57 del 5 de diciembre de 98.

Por decreto del Poder Ejecutivo nacional se dispuso el sometimiento a juicio de los
miembros de las tres primeras juntas militares. La Cámara Federal en lo Criminal y Co-
rreccional de la Capital Federal dictó sentencia el 9 de diciembre de 985. Esta histórica
resolución estableció que había existido un plan deliberado y concertado para ejecutar
una política de represión encubierta y que esa política se convirtió en el arma principal de
la dictadura en su campaña para eliminar a la subversión. Como resultado del proceso se
condenó a cinco de los comandantes de las juntas militares por los delitos de homicidios,
privaciones ilegítimas de la libertad y torturas, entre otros. Cuatro de los comandantes
fueron absueltos porque la evidencia en su contra resultaba insufciente e inconclusa.
0
La reparación económica de las víctimas no ha merecido
igual atención a pesar de tratarse, por su alcance, de una experiencia
sobresaliente a nivel mundial. Probablemente la razón se encuentre
en que al momento en que estas medidas fueron dispuestas,
la democracia llevaba varios años reestablecida en Argentina
y eran otros casos más actuales los que constituían el objeto de
observación de analistas e investigadores. Por ello, quizás, a pesar
de la cantidad de literatura sobre la transición argentina, muy poco
es lo que puede encontrarse sobre la reparación económica de las
víctimas del terrorismo de Estado. Otra razón que sin duda debe
infuir en ese défcit es la ausencia de información pública precisa
que permita un análisis profundo.
Este trabajo tiene por objeto presentar un panorama
completo acerca del alcance de la política de reparación económica
de las víctimas del terrorismo de Estado: a quiénes benefció, qué
se reparó, cuánto se pagó, cómo se hizo efectivo el pago. El estudio
pone su atención también en las motivaciones que llevaron a adoptar
medidas de reparación para las víctimas y las posiciones adoptadas
por los distintos actores que participaron en su defnición. En
especial, analiza el comportamiento del Estado y las organizaciones
de derechos humanos. Estas últimas, creadas durante la dictadura
militar, ganaron una indiscutible legitimidad en la representación
de las víctimas, debido a lo cual se han consolidado como el actor
preponderante en todos los temas relacionados con el legado de la
dictadura militar.
En la primera parte del estudio se analiza el origen de
la política reparatoria. Seguidamente, se mencionan algunas
medidas de carácter económico adoptadas recién reestablecida
la democracia. En tercer lugar se describe la reparación a las
víctimas de los delitos de detención arbitraria; desaparición
forzada y homicidio; a los niños y niñas que fueron víctimas de
la dictadura y a quienes fueron forzados a abandonar el país luego
de su detención. Finalmente, se presentan algunas conclusiones
generales.

Origen de la política de reparación económica
Entre los antecedentes de la política de reparaciones,
es importante destacar que la CONADEP en su informe fnal
recomendó: “Que se dicten las normas necesarias para que los
hijos y/o familiares de personas desaparecidas durante la represión
reciban asistencia económica: becas para estudio; asistencia social;
puestos de trabajo. Asimismo, que se sancionen las medidas que
se estimen convenientes y que concurran a paliar los diversos
problemas familiares y sociales emergentes de la desaparición
forzada de personas”
5
.
Independientemente de esta recomendación que atañe a
aquel delito en particular, durante los años 98 y 985 se dictaron
una serie de leyes que tendieron a reparar situaciones particulares
que afectaban a los benefciarios y que no tuvieron contenido
exclusivamente económico.
Previo a analizar las citadas leyes es necesario mencionar la
creación de un organismo en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional
de competencia específca en materia de derechos humanos. Al
disolverse la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas,
el Poder Ejecutivo Nacional se encontró ante la necesidad de
crear un organismo que efectuara la sistematización de los datos
reunidos por ésta y trasladara a la justicia tanto las conclusiones de
esa sistematización, como las nuevas denuncias que se recibieran
sobre la desaparición de personas. También era necesario continuar
con la identifcación de cadáveres inhumados sin identifcación y
la búsqueda de los niños desaparecidos
6
. Por todo ello, el 0 de
5
Informe Nunca Más; Comisión nacional sobre Desaparición de Personas; Editorial Eu-
deba, ºedición 98; Buenos Aires, p. 77.
6
Alrededor de 600 hijos de personas desaparecidas que fueron secuestrados junto con sus
padres o nacieron durante el cautiverio de éstos, fueron entregados a familias que ilegal-
mente se los apropiaron inscribiéndolos como hijos biológicos. En la mayoría de los casos
los apropiadores son familias de militares o miembros de las fuerzas de seguridad, aunque
no exclusivamente. El delito de robo de niños es uno de los pocos que no fue objeto de
amnistías ni perdones.

septiembre de 98 —dos días después de la presentación del
Informe “Nunca Más”- se creó la Subsecretaría de Derechos
Humanos y Sociales dentro de la órbita del Ministerio del
Interior de la Nación
7
. A esta nueva subsecretaría se le asignó
la custodia de toda la documentación reunida por la CONADEP.
En el año 99 la estructura orgánica del Ministerio del Interior
fue modifcada y la Subsecretaría cambió al rango de Dirección
Nacional de Derechos Humanos
8
. Entre las funciones que
se le asignó a la Dirección se encontraban la de promover el
cumplimiento de las normas internacionales sobre derechos
humanos, recibir denuncias referidas a presuntos actos de
discriminación y violación de derechos humanos, efectuar las
diligencias para constatar preliminarmente su verosimilitud
y ponerlas en conocimiento de las autoridades judiciales y
administrativas competentes. Por último, tenía a su cargo el
funcionamiento de un centro de documentación en materia de
derechos humanos y la coordinación de las actividades del Banco
Nacional de Datos Genéticos
9
. Posteriormente, en 996, con
nueva modifcación de la estructura orgánica del Ministerio del
Interior
0
, la Dirección Nacional se convirtió en Subsecretaría de
Derechos Humanos y Sociales. En 999 se dispuso el traslado de
la Subsecretaría a la órbita del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos

. Finalmente, desde febrero de 00 se elevó al
rango de Secretaría de Derechos Humanos

. En este trabajo nos
referiremos a este organismo con el nombre que lo designa en
la actualidad.
7
Decreto Nº 090 de 98.
8
Mediante decreto Nº 65 de 99.
9
El Banco Nacional de Datos Genéticos fue creado por ley .5 para facilitar el trabajo
de identifcación y restitución a su familia de sangre, los hijos de desaparecidos o asesina-
dos, secuestrados o nacidos en cautiverio.
0
Implementada por el decreto Nº660.

Decreto Nº 0 del de diciembre de 999.

Mediante decreto Nº 57/00.

La Secretaría fue autoridad de aplicación de la mayoría de
las normas que se dictaron para reparar a las víctimas del terrorismo
de Estado.
Muchas de las normas que se sancionaron en los primeros
años de la democracia tuvieron por objeto resolver el problema
de trabajadores que habían sido expulsados o declarados cesantes
durante la dictadura.
En el año 98, se dictó la ley .05

que dispuso el
reingreso al cuadro permanente activo del Servicio Exterior de
la Nación de los funcionarios declarados prescindibles durante
la dictadura. En el mismo año se sancionó la ley .7

que
estableció la reincorporación de los trabajadores de las empresas del
Estado que hubieran sido declarados cesantes por causas políticas y
gremiales durante dicho período.
En el transcurso de 985, la ley .8
5
dispuso la
reincorporación y el reconocimiento del tiempo de inactividad a los
efectos laborales y previsionales de los docentes que habían sido
declarados prescindibles o cesantes por causas políticas, gremiales o
conexas hasta el 9 de diciembre de 98. La ley .5
6
dictaminó
la reincorporación de los trabajadores bancarios despedidos por
razones políticas. El 8 de septiembre de 985 se dictó la ley
.78
7
que se dirigió a aquellas personas que por motivos políticos
o gremiales fueron dejadas cesantes, declaradas prescindibles o
forzadas a renunciar a sus cargos públicos o privados, o se vieron
obligadas a exiliarse. Estableció que el período de inactividad se
computaría a los efectos jubilatorios.

Sancionada el de febrero de 98.

Sancionada el 0 de septiembre de 98.
5
Sancionada el 0 de septiembre de 985.
6
Sancionada el de junio de 988.
7
Sancionada el 28 de septiembre de 1985, publicada en el Boletín Ofcial el 5
de noviembre de 985.

Las normas recién mencionadas subsanaron situaciones de
injusticia de grupos específcos en materia laboral y obedecieron, en
términos generales, a la presión ejercida por los propios afectados con
independencia del apoyo del resto de la sociedad.
Por su parte, algunas personas que habían estado detenidas a
disposición del Poder Ejecutivo en virtud del estado de sitio iniciaron
juicios civiles en los que reclamaron al Estado la indemnización de
daños y perjuicios. El estado de sitio fue dictado el 6 de noviembre
de 97; en el mismo decreto el gobierno de María Estela Martínez,
había ordenado la “eliminación de la subversión”, lo que dio lugar al
comienzo de la aplicación del terrorismo de Estado en Argentina.
El reclamo de los presos políticos dio comienzo a un debate en
la órbita del Poder Judicial que contribuyó posteriormente a la sanción
de medidas reparatorias de carácter legislativo.
En la esfera de los organismos de derechos humanos comenzó
lentamente a discutirse la posibilidad de que el Estado reparara
económicamente las violaciones a los derechos humanos de una
manera amplia y comprehensiva. Organismos y juristas formaron el
Grupo de Iniciativa para una Convención contra las Desapariciones
Forzadas de Personas
8
que se propuso promover instrumentos jurídicos
internacionales y nacionales tendientes a prevenir dicho crimen
9
. Con
este objetivo central se desarrollaron diversas actividades en las que
se debatieron aspectos que debían incorporarse al tratamiento de estas
violaciones a los derechos humanos.
8
Abuelas de Plaza de Mayo, Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, Asocia-
ción de Abogados de Buenos Aires, Asociación Americana de Juristas, Asociación Lati-
noamericana de Derechos Humanos, Asociación de Ex Detenidos Desaparecidos, Centro
de Estudios Legales y Sociales, Familiares de Desaparecidos y Detenidos por Razones
Políticas, Federación Latinoamericana de Asociaciones de Familiares de Detenidos- Des-
aparecidos –FEDEFAM-, Instituto de Relaciones Internacionales, Liga Argentina por los
Derechos del Hombre, Madres de Plaza de Mayo -Línea Fundadora, Movimiento Ecumé-
nico por los Derechos Humanos, Movimiento Judío por los Derechos Humanos, Ofcina
de Solidaridad con los Exiliados Argentinos, Servicio Paz y Justicia.
9
“La Desaparición. Crimen contra la humanidad”, editado por la Asamblea Permanente
por los Derechos Humanos, Buenos Aires, 987. Esta publicación compila los trabajos
expuestos en el encuentro.
5
En octubre de 988 el Grupo organizó en Buenos Aires un
coloquio internacional en el que se discutió y elaboró un proyecto
de Declaración sobre la Desaparición Forzada de Personas para
ser presentado a la Asamblea General de las Naciones Unidas y un
anteproyecto de convención internacional para la prevención y la
sanción de este delito. Se congregaron en esa oportunidad expertos
internacionales, organizaciones no gubernamentales y afectados. A
la luz del derecho internacional, en ese encuentro se expusieron
claramente las obligaciones que surgen para los Estados frente a la
comisión de graves violaciones a los derechos humanos como la
desaparición forzada.
Las discusiones versaron especialmente sobre la necesidad
de esclarecer lo ocurrido a las víctimas e imponer sanciones a los
responsables pero incorporaron, podríamos afrmar que por primera
vez en el debate local, la obligación del Estado de otorgar una
reparación económica.
Inicialmente la posibilidad de recibir una reparación
económica había generado cierta resistencia por parte de los
organismos de derechos humanos integrados por afectados directos
—Madres, Abuelas y Familiares—. La resistencia se fundaba en
la concepción de que recibir una reparación implicaba cambiar
la vida de los desaparecidos y resignar el reclamo de justicia por
una suma de dinero. Sin embargo, al comprender que en el ámbito
internacional se exigía a los Estados la compensación económica
a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, entre
otras obligaciones, fue posible incorporar el reclamo junto a los de
verdad y justicia. La reparación económica apareció entonces como
una demanda legítima a la que el Estado debe responder.
Solo un grupo dentro de las Madres de Plaza de Mayo,
liderado por Hebe Pastor de Bonafni, que había confrontado
desde el inició con esta idea, mantuvo su oposición. Sumada a
otras diferencias políticas de relevancia, esta situación provocó
6
una división dentro de la organización. Actualmente existen dos
grupos de Madres de Plaza de Mayo: las Madres de Plaza de Mayo
línea fundadora y la Asociación Madres de Plaza de Mayo. Esta
última facción se opone terminantemente a la política reparatoria,
tanto la que sustenta la compensación económica como aquella
que comprende acciones de otro carácter como el reconocimiento
público de lo ocurrido, el perdón ofcial, etc
0
.
Las Madres disidentes sostienen que la reparación económica
conlleva la aceptación de la muerte de los desaparecidos

. Como
veremos posteriormente, este aspecto fue discutido también por el
resto de las organizaciones de derechos humanos, quienes a través
de una participación activa lograron reformas legislativas que los
conformaron, a diferencia de aquel grupo de madres.
Si bien existió una recomendación específca de la Conadep,
un interés de las organizaciones de derechos humanos y los
afectados directos y una apertura de parte del Estado, la reparación
económica tardó en otorgarse. Las prioridades en la agenda de la
transición democrática eran la búsqueda de la verdad y la justicia,
aunque poco a poco las exigencias se fueron extendiendo hacia la
reparación económica. Durante el gobierno constitucional de Raúl
Alfonsín (98-989) se adoptaron algunas medidas reparatorias de
carácter general, sin embargo, recién durante el gobierno de Carlos
Menem (989-999) se dictaron las medidas que conforman el
tronco central de la reparación económica de las graves violaciones
a los derechos humanos. Durante la administración del Presidente
Néstor C. Kirchner se complementó el esquema con la reparación
0
A partir de la asunción en la presidencia de la Nación de Néstor Kirchner la Asociación
participó de algunas iniciativas de derechos humanos ofciales y ha encarado incluso ac-
ciones conjuntas con el gobierno local y con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

Públicamente la Asociación Madres de Plaza de Mayo ha manifestado que “quien cobra
la reparación económica se prostituye” y que recibir dinero signifca “vender la sangre de
nuestros hijos”. Estas posiciones muestran diferencias políticas sustanciales y explícitas
con el resto del movimiento de derechos humanos. Se pueden profundizar sus postulados
en http://www.madres.org.ar.
7
de algunos casos que habían quedado fuera del alcance de las demás
normas.
Medidas iniciales
La primera medida adoptada por el Estado argentino fue la
concesión de una pensión a las/los cónyuges e hijas/os de personas
desaparecidas

. Durante la dictadura y los primeros años de la
democracia, los organismos de afectados se ocuparon de prestar
ayuda económica a las víctimas. Recuperada la democracia, la crisis
económica afectó a los organismos mismos que ya no pudieron
ayudar económicamente a los familiares. La pensión fue entendida
por las víctimas como una obligación del Estado de brindar ayuda
a quienes se encontraban en una precaria situación originada en la
desaparición forzada de su cónyuge.
La norma defnió a las víctimas de desaparición forzada
como aquellas personas que hubieran sido privadas de la libertad y
luego hubieran desaparecido, o aquellas que hubiesen sido alojadas
en lugares clandestinos de detención o privadas del derecho a la
jurisdicción.
Los benefciarios cobraban una pensión que en su monto
equivalía a la jubilación ordinaria mínima percibida por un trabajador
retirado. Recibían también la cobertura social del Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados que incluye
básicamente asistencia médica y medicamentos.
Podían acceder a estos benefcios:
• los menores de años de edad que tuviesen uno o ambos
padres desaparecidos. Los benefcios caducaban cuando la
persona cumplía años salvo en casos de discapacidad. Con

Se trató de la ley .66 del año 986 sancionada el 0 de octubre de 986.
Reglamentada por decreto Nº 8/87.
8
posterioridad se prorrogó el tiempo de benefcio extendiéndolo
hasta el momento en el cual se completaran los estudios
universitarios o se cumplieran 5 años.
• el esposo o la esposa legalmente casados o el que hubiere
convivido con la víctima durante un período mínimo de cinco
años inmediatamente anteriores a su desaparición. En este caso
los benefcios no caducaban, por ello el Estado aún les sigue
pagando la pensión y otorgando la asistencia médica.
• los padres y/o hermanos incapacitados para el trabajo y que
no desempeñaran actividad lucrativa ni gozaran de jubilación,
pensión, retiro o prestación no contributiva. Al igual que en el
caso anterior, los benefcios no caducaban.
• los hermanos menores de edad, huérfanos de padre y madre que
hubieran convivido con la víctima en forma habitual antes de la
desaparición. Este benefcio tampoco caducaba.
La desaparición forzada debía justifcarse mediante la denuncia
formulada en sede judicial, o ante la ex Conadep o la Secretaría de
Derechos Humanos. La reglamentación estableció que en los casos
en los que la denuncia no diera sufciente cuenta de los hechos éstos
podrían ser acreditados mediante declaración testimonial de dos
o más personas. Si el peticionario no contaba con la copia de la
denuncia la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia la recabaría
de ofcio ante los organismos mencionados.
Esta norma no enfrentó oposición alguna por parte de sectores
de la sociedad. En el ámbito legislativo tampoco se plantearon
disidencias sustanciales.
Uno de los temas que surgieron en el debate fue la posible
incompatibilidad entre la pensión concedida por la ley y el derecho
de las víctimas a reclamar las indemnizaciones del derecho civil

.
Sin embargo, no hubo desacuerdos sobre este punto y la ley no

La cuestión fue planteada por el diputado Augusto Conte Mac Donell, padre de un
desaparecido.
9
excluyó el ejercicio de ninguna acción civil o penal prevista por la
legislación.
Un diputado del partido gobernante

planteó la necesidad de
dictar una ley más general de indemnizaciones que contemplara
toda la violencia, la de los militares y la de los grupos armados no
estatales bajo el argumento de que la concordia nacional precisaba
asumir todos los dolores padecidos. Esta posición encarnaba una de
las ideas fuerza del gobierno de Alfonsín, conocida como la teoría
de los dos demonios, expresión que surgió de las críticas recibidas
por Alfonsín frente a su intento de equiparar los grupos armados a
la represión estatal. En los actos de gobierno se exponía la idea de
que la acción de grupos terroristas habría dado origen a la represión
ilegal, igualmente criminal. Esta concepción resultó inaceptable
en todo momento para los organismos de derechos humanos y
los familiares de las víctimas. Como explicaba Emilio Mignone
“[E]l Estado solo puede actuar dentro de los límites de la moral
y el derecho, de lo contrario pierde legitimidad. Los delitos de los
particulares no justifcan el apartarse de esos cánones. En el caso
de crímenes, comunes o políticos, cometidos por particulares, los
afectados pueden y deben recurrir a la protección del Estado, a quien
corresponde el monopolio legítimo de la fuerza. En cambio, cuando
es el Estado quien los ejecuta, las víctimas se encuentran totalmente
indefensas...”
5
. Esta elocuente explicación fundamentaba la
necesidad de reparar a las víctimas del terrorismo de Estado, que
de ningún modo es extensible a quienes actuando como agentes de
este último violaron los más elementales derechos humanos.
Desde los fundamentos del proyecto de ley, se afrmó que
este tipo de reparación económica no cumplía con la obligación
de garantizar el derecho a la verdad y la justicia de las víctimas.

El diputado era Fernando De La Rúa, quien en 999 fue elegido Presidente de la Re-
pública.
5
Mignone, Emilio; Derechos Humanos y Sociedad, el caso argentino; CELS y Ediciones
del Pensamiento Nacional; Buenos Aires, 99; p. 55.
0
Esta salvedad se repetiría luego en el debate de otras normas de
contenido patrimonial, como expresión del temor de las víctimas a
que el Estado se desentendiera de sus obligaciones luego del pago
de una suma de dinero.
Medidas centrales de reparación a las víctimas
A fnes del año 1989 asumió en la presidencia de la nación
Carlos S. Menem, candidato del Partido Justicialista. Fue presidente
por dos períodos consecutivos por lo que su mandato se extendió
hasta fnales de 1999. Durante su gestión se dictaron las normas
más importantes de reparación económica para las víctimas de las
violaciones a los derechos humanos cometidas entre 97 y 98.
Este período coincide con la defnitiva paralización de
la actuación de la justicia. Por iniciativa de Raúl Alfonsín se
sancionaron en los años 1986 y 1987, la ley de “punto fnal”
6
y
la de “obediencia debida”
7
respectivamente, que concluyeron
la persecución penal del grueso de los militares y miembros de
las fuerzas de seguridad por su participación en el terrorismo de
Estado. Carlos Menem perdonó mediante indulto presidencial
8
a
los miembros de las juntas militares que habían sido condenados
en el Juicio a las Juntas y a unos pocos militares de alto rango que
estaban aún sometidos a proceso. Paralelamente, indultó a algunos
jefes de las organizaciones armadas no estatales que se encontraban
procesados.
Las víctimas concurrieron entonces a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) para
denunciar la violación de la Declaración Americana sobre Derechos
y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. El de octubre de 99 la Comisión dictó el Informe
6
Ley 23492, publicada en el Boletín Ofcial el 29 de diciembre de 1986
7
Ley 23521, publicada en el Boletín Ofcial el 9 de junio de 1987.
8
Decretos del Nº 1.002, 1.003, 1.004 y 1.005 publicados en el Boletín Ofcial el 10 de
octubre de 989, y decretos Nº .7 al .76 del 9 de diciembre de 990.

8/9 en el que dispuso: “. Que las leyes Numero .9 y
.5 y el Decreto nº 00/89 son incompatibles con el artículo
XVIII (derecho de Justicia) de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre y los artículos , 8 y 5 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. . Recomienda
que el Gobierno de Argentina otorgue a los peticionarios una justa
compensación por las violaciones a las que se refere el párrafo
precedente. . Recomienda al Gobierno de Argentina la adopción
de medidas necesarias para esclarecer los hechos e individualizar a
los responsables de las violaciones de derechos humanos ocurridas
durante la pasada dictadura militar. . Dispone la publicación del
presente informe”
9
.
La recomendación de la CIDH de reparar económicamente
se sumó al incipiente reclamo de las víctimas.
Algunas personas que habían sido detenidas a disposición
del Poder Ejecutivo en virtud del decreto que instauró el estado de
sitio, una vez que fueron liberadas iniciaron juicios contra el Estado
en los que reclamaron la indemnización por los daños y perjuicios
sufridos. Entre ellos se encontraba el propio presidente de la
Nación que había sido preso político entre 976 y 98. El número
de personas detenidas a disposición del Poder Ejecutivo durante la
dictadura y en los años inmediatamente anteriores ascendió a más
de diez mil. Sólo un porcentaje menor se encontraba acusado de
haber cometido algún delito, mientras que la gran mayoría había
sido detenida en virtud del estado de sitio.
Muchos de los planteamientos formulados en estrados
judiciales fueron rechazados porque los jueces consideraron que
la acción civil se encontraba prescripta. En estos casos, si bien la
9
CIDH, Informe Nº 8/9, casos 0.7, 0.8, 0.0, 0.6, 0.09 y
0. Argentina, dictado el de octubre de 99. Publicado en el Informe
Anual de la CIDH 99 – 99; OEA/Ser.L/V/II.8; Doc. , marzo 99;
Original: Español. htpp://www.oas.org

justicia comprobó que las privaciones de la libertad y las condiciones
en que se desarrollaron fueron contrarias al derecho, entendió que
los reclamos habían sido interpuestos fuera de tiempo. Según la
legislación argentina
0
el término de prescripción de la acción civil
para este tipo de casos es de dos años. Estas decisiones fueron
apeladas con diferentes argumentos legales. Algunas personas que
habían sido liberadas antes de que la dictadura militar terminara
adujeron que no habían podido iniciar la acción judicial porque en
aquel momento el Estado no otorgaba garantías sufcientes, por lo
que se les debía reconocer un plazo adicional para interponer sus
reclamos, de conformidad con lo que establece la ley

. Sostenían
que el término de la prescripción debía comenzar a computarse a
partir del 0 de diciembre de 98, fecha en que se recuperó la
democracia y se reestableció el normal funcionamiento de sus
instituciones. Otro de los argumentos esgrimidos por las víctimas
fue que la responsabilidad del Estado que permitía instar la acción
civil en su contra no había podido ser probada sino hasta el juicio
a las juntas militares, en el que se tuvo por acreditado el plan
sistemático para eliminar físicamente a la oposición política y la
utilización de la estructura estatal para ese efecto.
Muchos casos se resolvieron en el ámbito interno con
decisiones judiciales que consideraron que la prescripción debía
computarse desde el 0 de diciembre de 98, por lo cual el término
para presentar la acción judicial se extendía hasta el 0 de diciembre
de 985. Los jueces fundamentaron que sólo a partir de esa fecha
retorno de la democracia- existieron condiciones de seguridad para
presentar denuncias judiciales. Estos casos no fueron apelados por
el Estado y por ello no fueron revisados por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación.
0
Artículo 07 del Código Civil

El Código Civil de la Nación establece en su artículo 980: “Cuando por razón de
difcultades o imposibilidad de hecho, se hubiere impedido temporalmente el ejercicio de
una acción, los jueces están autorizados a liberar al acreedor, o al propietario, de las con-
secuencias de la prescripción cumplida durante el impedimento, si después de su cesación
el acreedor o propietario hubiese hecho valer sus derechos en el término de tres meses. Si
el acreedor no hubiere deducido la demanda interruptiva de la prescripción por maniobras
dolosas del deudor, tendientes a postergar aquella, los jueces podrán aplicar lo dispuesto
en este artículo”.

Por el contrario, aquellos en que los jueces rechazaron
las demandas llegaron a la Corte Suprema y fueron resueltos
desfavorablemente. La Corte resolvió que el transcurso del
tiempo producía efectos jurídicos salvo en los casos en que una
ley específca estableciera lo contrario. Entendió la Corte que el
término de la prescripción –dos años- debía computarse desde el
momento en que la persona recuperó la libertad. Las decisiones
de la Corte Suprema afectan sólo a los casos en los que se dictan,
sin extenderse a otros en los que se discuten cuestiones iguales,
por lo que se crearon situaciones de desigualdad entre las víctimas.
Quienes ganaron los juicios cobraron indemnizaciones y quienes
perdieron por decisión de la Corte Suprema no pudieron cobrar.
Esta situación determinó la presentación por parte de algunas de las
víctimas ante la CIDH

.
En su presentación los peticionarios sostuvieron que las
sentencias de la Corte Suprema violaban el derecho a la justicia
consagrado en el artículo XVIII de la Declaración Americana
de los Derechos y Deberes del Hombre y las garantías judiciales
consagradas por los artículos 8 y 5 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Los afectados manifestaron a la Comisión
su voluntad de arribar a una solución amistosa

, pero el gobierno,
lejos de demostrar alguna voluntad de conciliar, respondió que el
caso debía ser declarado inadmisible porque los hechos a los que se
refería habían ocurridos con anterioridad a la entrada en vigencia de
la Convención Americana

. La asunción de nuevas autoridades en

El primer caso se presentó el 5 de febrero de 989. Luego se presentaron otros casos a
medida que la Corte Suprema argentina dictó sentencias. Los peticionarios fueron: Miguel
Vaca Narvaja; Bernardo Bartoli, Guillermo Alberto Birt; Gerardo Andrés Caletti; Silvia
Di Cola; Irma Carolina Ferrero de Fierro, José Enrique Fierro; María Ester Gatica de Giu-
lani; Héctor Lucio Giulani; Rubén Héctor Padula; José Mariano Torregiani y Guillermo
Rolando Puerta.

Informe Nº/9. Informe sobre solución amistosa respecto de los casos 0.88, 0.0,
0.6, 0.96, 0.6 y 0.77. Argentina, Informe anual de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos 99-99, OEA/Ser.L/V/II.8, /0/9. (www.oas.org).

El instrumento de ratifcación argentino de la Convención fue depositado el 14 de
agosto de 1984. El gobierno argentino sostuvo que al momento de la ratifcación se dejó

el gobierno nacional en el año 989 provocó un cambio en la política
estatal. El nuevo presidente era miembro del Partido Justicialista y
ex preso político, y había ganado un juicio por daños y perjuicios
contra el Estado por ese motivo
5
. En una audiencia concedida por la
CIDH los representantes del Estado informaron que el gobierno del
presidente Carlos Menem “no estaba necesariamente en desacuerdo
con los peticionarios”. Indicaron que el propio presidente Menem
había estado detenido por razones políticas durante el gobierno militar,
que simpatizaba con la situación de los peticionarios, y que quería
brindarles una compensación adecuada
6
. En dicha oportunidad,
el gobierno presentó a la Comisión copia del decreto 798/90
7
que
autorizaba la creación de una Comisión ad hoc para redactar un
proyecto de ley que brindara a los peticionarios la compensación
que merecían. Tanto la CIDH como los peticionarios expresaron
su aprobación por esta decisión del gobierno. La comisión ad hoc
elaboró un proyecto de ley que se envió al Congreso de la Nación
8

y luego fue desarmada. Debido a la demora del Congreso en tratar
dicho proyecto, y en virtud de la voluntad del gobierno de cumplir
con la CIDH y los peticionarios, se sancionó un segundo decreto
9
, al
que nos referiremos seguidamente, que brindaría una compensación
adecuada a los peticionarios, quienes aceptaron esta medida adoptada
por el gobierno
0
.
constancia de “que las obligaciones contraídas en virtud de la Convención sólo tendrán
efectos con relación a hechos acaecidos con posterioridad a la ratifcación del mencionado
instrumento”. Respuesta mencionada en el Informe Nº/9, ya citado.
5
Según declaraciones formuladas por el propio Menem, su indemnización habría sido
cercana a los $08.000. Según Diario Página/, http://pagina.feedback.net.ar/seccio-
nes/elpais/index.php?id_nota=86&seccion=.
6
Según Informe Nº /9, ya citado.
7
Decreto Nº 798/90 sancionado el 6 de abril de 990.
8
Este proyecto sería luego sancionado como Ley .0, a la que nos referiremos pos-
teriormente.
9
Decreto del Poder Ejecutivo nacional Nº 70/9 dictado el 0 de enero de 99.
0
Los peticionarios aceptaron fnalmente recibir la siguiente indemnización establecida
de acuerdo a lo previsto en el decreto 70/9: Vaca Narvaja: 56.5 pesos; Bartoli: 6.855
pesos; Birt: 7.79 pesos; Caletti: .9 pesos; Di Cola: 58. pesos; Ferrero de Fie-
rro: .0 pesos; Fierro: 0.655 pesos; Gatica de Giulani: 8.77 pesos; Giulani: 80.5
pesos; Olivares: 6.899 pesos; Padula: 56.0 pesos; Torregiani: 7.77 pesos; Puerta:
67.8 pesos. En el momento en que se sancionó esta resolución un peso equivalía a un
5
La intención del presidente Menem, de acuerdo con la lectura
de la más alta funcionaria de su gobierno en materia de derechos
humanos, era, por una parte, ganarse el respeto de la Organización
de los Estados Americanos (OEA) mediante el cumplimiento de
las decisiones de sus órganos y, por otra parte, implementar una
política que reparara a sus compañeros de militancia política que
habían sido víctimas de la dictadura

.
Los benefciarios de esta norma eran las personas que
durante la vigencia del estado de sitio hubieran sido puestas a
disposición del Poder Ejecutivo nacional y que cumplieran con los
siguientes requisitos: haber iniciado juicio por indemnización de
daños y perjuicios, con anterioridad al 0 de diciembre de 985

y
que la acción hubiera sido declarada prescripta por sentencia frme;
o haber iniciado una demanda y que ésta se encontrara en trámite
al momento de la entrada en vigencia del decreto. Quienes tuvieran
acciones judiciales en trámite podían optar por continuarlas, en
cuyo caso si se decretaba cumplido el plazo de prescripción podrían
acogerse a los benefcios del decreto o elegir cobrar la indemnización
que la norma otorgaba renunciando a la acción entablada.
dólar. En su resolución fnal, la CIDH expresó “su reconocimiento al gobierno argentino
por su manifesto apoyo a la Convención Americana y por haber cumplido con el pago de
la compensación a los peticionarios, y por la aceptación, por parte de los peticionarios,
de los términos del Decreto 70/9, complementado por la ley .0 de de diciembre
de 99, como parte del proceso de solución amistosa acordado entre las partes. Expresar
su satisfacción por el acuerdo de solución amistosa y reconocer que el mismo ha sido
concluido a entera satisfacción de las partes y de la Comisión”.

Entrevista con Alicia Pierini, 0 de julio de 00. Alicia Pierini fue Subsecretaria a car-
go de la Subsecretaría de Derechos Humanos y Sociales en el gobierno de Carlos Menem.
Durante su gestión se implementaron las normas que repararon a los presos políticos y a
las víctimas de la desaparición forzada. Alicia Pierini tuvo un papel preponderante en la
defnición de la política de derechos humanos del gobierno de Menem.

Esta fecha obedecía al criterio expuesto anteriormente para el cómputo del término de
prescripción de la acción civil. Según este criterio, el plazo de prescripción de dos años
debía computarse desde el 0 de diciembre de 98 porque solo a partir de ese momento
el Estado garantizó la seguridad para reclamar judicialmente.
.
6
El benefcio previsto en este decreto fue equivalente a la
treintava parte de la remuneración mensual asignada a la máxima
categoría del escalafón para el personal civil de la administración
pública nacional, por cada día que duró la detención.
La decisión de que la suma a pagar se estableciera en
relación con lo que cobra un alto empleado de la administración
pública nacional tenía para el gobierno un sentido especial. “La
forma en que se fjó el monto “relata Alicia Pierini” tiene que
ver con la idea de reparación y no de indemnización. Nosotros
queríamos que se pagara por cada día de detención lo que hubiera
cobrado un trabajador del Estado y de la más alta categoría que
no pudo trabajar. Implicaba romper con los criterios del derecho
laboral y con criterios de los accidentes de trabajo. La cárcel no
era un accidente y Menem estaba de acuerdo, por eso se ganó la
discusión”.
La norma contemplaba explícitamente un incremento para
los casos en que la víctima hubiera fallecido o sufrido lesiones
gravísimas en el sentido del artículo 9 del Código Penal. Según
esa norma, son lesiones gravísimas aquellas que produjeren “una
enfermedad mental o corporal, cierta o probablemente incurable,
la inutilidad permanente para el trabajo, la pérdida de un sentido,
de un órgano, de un miembro, del uso de un órgano o miembro, de
la palabra o de la capacidad de engendrar o concebir”. El decreto
disponía que en caso de que las personas hubieren fallecido durante
la detención, el benefcio se fjaría en la misma forma que en el resto
de los casos computándose el lapso hasta el momento de la muerte
y que el monto se incrementaría, por el solo hecho de la muerte, en
una suma equivalente a la prevista en esta ley para cinco años de
detención. En los casos de personas que hubieran sufrido lesiones
gravísimas el benefcio se incrementaría en una suma equivalente
al setenta por ciento del monto adicional previsto para casos de
muerte.
7
Según lo establecido en este decreto se pagaron por cada día
de detención $7. El pago fue realizado en dinero en efectivo. Según
información proporcionada por la Secretaría de Derechos Humanos
aproximadamente 7 personas recibieron esta reparación.
En los casos en los que se produjo la muerte, el benefcio se
calculó de la siguiente manera: $7 por cada día de detención más
$9.75 que era el equivalente a cinco años de detención.
En los casos de lesiones gravísimas se pagaron $7 por cada
día de detención más $.9 que era el equivalente al 70% del
monto correspondiente a cinco años de detención.
A la fecha no existe información ofcial publicada respecto
al monto de cada una de las reparaciones pagadas, lo que impide
establecer una estimación de la erogación total del estado a raíz de
la aplicación de este decreto. Según el artículo del decreto, los
gastos demandados por cumplimiento de dicha norma se atenderían
con cargo a rentas generales

.
La solicitud para el cobro tenía que ser presentada ante el
Ministerio del Interior que debía comprobar “en forma sumarísima”
el cumplimiento de los recaudos exigidos y el lapso que duró la
detención. Si se resolviera negativamente se podría presentar recurso
de apelación dentro de los diez días ante la justicia ordinaria, que
debía resolverse en veinte días.
El pago debía hacerse efectivo dentro de los sesenta días a
partir de la decisión favorable. En caso de no concretarse, se podía
reclamar judicialmente por medio del procedimiento establecido
para ejecución de sentencias

.
Quienes percibieron el benefcio —en caso de fallecimiento

Conf. artículo del decreto 70/9.

Conf. artículo 9 del decreto 70/9.
8
de las víctimas podían pedirlo quienes los sucedieran en
sus derechos
5
— debieron renunciar a todo otro derecho de
indemnización por daños y perjuicios
6
.
En los fundamentos del decreto, el Poder Ejecutivo reconoció
que esta medida no tenía por objeto suplir la acción de la justicia
sino subsanar equitativamente la injusta situación que provoca la
aplicación estricta de la ley.
La reparación a las víctimas de detenciones arbitrarias
Menos de un año después de sancionado el decreto 70/9
el Congreso Nacional sancionó la ley .0
7
. Al igual que el
decreto, esta norma otorgó un benefcio a las personas que antes del
0 de diciembre de 98 hubieran estado detenidas a disposición
del Poder Ejecutivo, en virtud de la declaración del estado de sitio.
También para aquellos civiles que fueron detenidos por decisión de
tribunales militares, con o sin sentencia, que hubieran o no iniciado
juicio por daños y perjuicios. No podían solicitar el benefcio
quienes hubieran percibido alguna indemnización en virtud de
sentencia judicial por los mismos hechos.
La solicitud del benefcio se tramitó también ante el
Ministerio del Interior
8
, autoridad de aplicación de la ley. Las
autoridades debían comprobar en forma sumarísima el cumplimiento
de los recaudos exigidos y el tiempo que duró la detención. Los
solicitantes debían declarar bajo juramento que habían estado
5
El artículo 7 del decreto 70/9 estableció: “Los derechos otorgados por este decreto
podrán ser ejercidos por las personas mencionadas en el artículo o, en caso de falleci-
miento, por sus derechohabientes”.
6
El artículo 11 del decreto 70/91 estableció: “El pago del benefcio importa la renuncia a
todo derecho por indemnización de daños y perjuicios en razón de la privación de la liber-
tad, arresto puesto a disposición del Poder Ejecutivo, muerte o lesiones, y será excluyente
de todo otro benefcio o indemnización por el mismo concepto”.
7
Sancionada el 27 de noviembre de 1991, publicada en el Boletín Ofcial el 2 de enero
de 99 con la observación efectuada en el decreto Nº 7/9. Reglamentada por decreto
Nº1023/92 modifcado por decreto Nº 205/97. Ampliada por decreto Nº 1313/94.
8
Ante la ex Dirección de Derechos Humanos, actual Secretaría de Derechos Humanos
9
detenidos en las condiciones establecidas por la ley durante el
período comprendido entre el 6 de noviembre de 97 y el 0 de
diciembre de 98
9
.
Para el cómputo del lapso de la detención se tuvo en cuenta el
acto del Poder Ejecutivo que decretó la medida o el arresto efectivo
no dispuesto por orden de autoridad judicial competente y el acto
que la dejó sin efecto con carácter particular o como consecuencia
del cese del estado de sitio. En los casos de personas que fallecieron
durante la detención, el término se computó hasta el momento de
la muerte y el benefcio se incrementó en una suma equivalente a
la prevista en dicha ley para cinco años de detención. Para quienes
durante la detención sufrieron lesiones gravísimas
50
, el monto del
benefcio se incrementó en una suma igual al setenta por ciento de
la prevista para el caso de muerte. Este benefcio pudo ser percibido
por los sucesores del benefciario en caso de muerte o de declaración
de ausencia con presunción de fallecimiento
5
.
La detención y su lapso de duración pudieron ser probadas a
través de la presentación de copias de recursos de habeas corpus o de la
respectiva sentencia, constancias de autoridad competente, aquellas
expedidas por la Subsecretaría de Derechos Humanos respecto de
los hechos denunciados y que obren en el archivo de la Conadep,
documentación de expedientes judiciales y administrativos y/o
documentación obrante en la Comisión y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos. La documentación obrante en instituciones
nacionales e internacionales de defensa de los derechos humanos;
los artículos periodísticos y el material bibliográfco, se evaluaron
junto a las demás pruebas aportadas.
9

Este término fue establecido en el decreto reglamentario Nº 1023/92 y no fgura en la
ley.
50
De conformidad con la clasifcación que estipula el Código Penal de la Nación, art. 91,
ya citado.
5
Según el régimen de la ley .9. Esta ley permite declarar la muerte de las personas
cuyo paradero se ignora durante largo tiempo.
0
Para la prueba de las lesiones se admitió la historia clínica
del lugar de detención, la copia de la sentencia judicial que las haya
tenido por acreditadas, y la historia médica o clínica elaborada
por instituciones de salud ofciales. Se estableció que en caso de
resultar necesario se podría disponer la realización de una junta
médica en un hospital público.
Como puede observarse, se establecieron criterios amplios,
que tuvieron en consideración las condiciones en las que las
detenciones se concretaron y la consecuente difcultad probatoria.
Para la revisión de la decisión que denegara el benefcio en forma
total o parcial se previó un recurso judicial igual al establecido en
el decreto 70/9.
Las víctimas recibieron una suma equivalente a la treintava
parte de la remuneración mensual asignada a la categoría superior
del escalafón para el personal civil de la administración pública
nacional, al día del cobro del benefcio, por cada día que duró la
medida de detención. La norma estableció que se consideraría
remuneración mensual a la totalidad de los rubros que integran el
salario del agente sujetos a aportes jubilatorios, con exclusión de
los adicionales particulares como antigüedad, título de estudios, etc.
Según lo establecido por esta ley y en su resolución reglamentaria se
pagaron $7 por cada día de detención
5
. Posteriores actualizaciones
salariales llevaron este monto al de $07,5.

En los casos de personas que fallecieron durante la detención
el número de días se computó hasta el momento de la muerte y
además el benefcio se incrementó en una suma equivalente a
la prevista en dicha ley para cinco años de detención. Por cinco
años de detención se reconocieron 86 días, lo cual implica un
incremento de $196.331,52 en el benefcio.

5
El artículo 0 de la ley estableció: “Los gastos que demande el cumplimiento de la
presente ley se atenderán con cargo a ‘Rentas Generales’”.

Para quienes durante la detención sufrieron lesiones
gravísimas, además de la indemnización reconocida por el número
de días de detención, el monto del benefcio se incrementó en una
suma equivalente al setenta por ciento de la establecida en caso
de muerte. De este modo, por lesiones gravísimas se reconoció un
incremento en la reparación equivalente a .79 días de detención
correspondientes a la suma de $7.58,08.
Los pagos se hicieron efectivos en bonos de consolidación
de la deuda pública -específcamente Bocon Proveedores Serie II.
Se trata de documentos a través de los cuales el Estado argentino
reconoce la existencia de una deuda y garantiza su pago. Es decir
que el Estado en lugar de pagar en dinero entregó estos títulos de
deuda que los tenedores posteriormente canjearían por dinero. Cada
bono tiene un valor nominal o de capital y a su vez paga un interés.
Los bonos pueden ser canjeados en cualquier momento al precio
que coticen en el mercado cambiario o pueden ser canjeados al
Estado a su valor total al momento de su vencimiento. Los Bocones
Proveedores Serie II vencían a los 6 años de su emisión.
A las personas que habían cobrado el benefcio establecido
en el decreto Nº 70/9, les fue reconocida la diferencia entre el
monto estipulado en esa norma y el establecido en esta ley
5
.

En el mes de agosto de 99 se amplió nuevamente el alcance
de la cobertura para personas que estuvieron detenidas por tribunales
militares o puestas a disposición del Poder Ejecutivo. Esta vez el
benefcio se extendió a quienes habían iniciado acciones judiciales
5
Por resolución del ministro del Interior Nº 768 de fecha de junio de 99
se adecuó el cálculo del benefcio previsto en el decreto nº 70/91 al nuevo escala-
fón de la Administración Pública Nacional. Específcamente se establece que el
cálculo del benefcio previsto por el decreto 70/91 se calculara de conformidad
con lo dispuesto en la resolución conjunta Nº 5/9 del Ministerio del Interior y
Nº 5/9 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Esta dife-
rencia se pagó con Bonos de la deuda pública.

y ganado su caso, pero que habían obtenido un resarcimiento por
daños y perjuicios inferior al que se había otorgado en virtud del
decreto Nº70/9 y la ley .0
5
.
La ley .0 comenzó a implementarse en enero de 99
luego de que se superaron diversos obstáculos de tipo político y
administrativo
55
.
La falta de recursos por parte de la entonces Dirección de
Derechos Humanos obligó a implementar un sistema de recepción
de peticiones en el que colaboran dos organismos de derechos
humanos
56
. Algunos de ellos que tenían fliales en el interior del país,
dispusieron de sus ofcinas y de personal para recibir las solicitudes.
En 99 se creó el Consejo Federal de Derechos Humanos, estructura
que permitió a la Dirección de Derechos Humanos designar un
funcionario en cada provincia para que pudiera hacerse efectiva
la reparación prevista en la ley. En agosto de 99 la Dirección
de Derechos Humanos fue elevada al rango de Subsecretaría de
Derechos Humanos y Sociales
57
.
5

Decreto /9 del de agosto de 99.
55
Alicia Pierini, funcionaria entonces a cargo de la Dirección de Derechos Humanos,
recuerda que la implementación de esta norma “generó complicaciones porque el área a
cargo de la aplicación no tenía capacidad para llevar adelante ese proceso. Era necesario
armar un sistema administrativo dentro del Ministerio del Interior, pero el ministro a cargo
no tenía voluntad de hacerlo. La primera difcultad surgió frente a la necesidad de sanción
del decreto reglamentario que debía ser acordado con el ministro. Como funcionaria a
cargo de derechos humanos tenía que negociar con el ministro pero no contaba con el
apoyo de los organismos de derechos humanos. Además el retardo en el pago debido a
la falta de reglamentación y de una estructura administrativa adecuada había motivado
muchas críticas, lo que hacía más difícil conseguir el acuerdo necesario para la sanción
del reglamento”.
56
Con excepción del Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos y la Comisión
de Familiares de Desaparecidos y Detenidos por Razones Políticas que colaboraron ac-
tivamente en el reclamo de la reparación económica, los demás organismos de derechos
humanos si bien nunca se opusieron tampoco apoyaron decididamente.
57
Esta decisión del presidente Menem fue adoptada por solicitud de la Asociación Abue-
las de Plaza de Mayo. Las Abuelas de Plaza de Mayo mantuvieron una reunión con el
presidente el 5 de julio de 99 en la que solicitaron la creación de la Comisión Nacional
de Derecho a la Identidad, organismo que contribuiría en la tarea de identifcación de
niños nacidos en cautiverio y apropiados ilegalmente. Menem ordenó la creación de esta

En la aplicación de la ley surgieron nuevos inconvenientes
que debieron ser resueltos. Uno de estos problemas fue que muchas
de las personas que reclamaban el cobro de la reparación tenían
juicios penales iniciados en su contra. Es decir que su detención no
obedecía al dictado del estado de sitio sino a la acusación de haber
cometido delitos. Se trataba de delitos cometidos en el marco de la
lucha armada y por ello el gobierno tenía la intención de incluir a
estas personas en los benefciarios de la reparación, sin embargo,
la norma legal no lo habilitaba
58
. En estos casos se extendió el
benefcio haciendo caso omiso a la existencia de causas penales
pendientes de resolución, no hubo objeción por parte de ninguna de
las reparticiones involucradas.
Otra difcultad era probar las lesiones sufridas durante el
cautiverio, pasados tantos años desde que ocurrieron. Esta prueba
en muchos casos no resultó posible.

Otro problema que se debió enfrentar fue si los hijos de
personas detenidas, que estuvieron presos junto a sus padres
o nacieron en cautiverio, debían cobrar también la reparación
económica. A pesar de superar la centena, estos casos no estaban
contemplados en la ley. La Subsecretaría emitió un dictamen
favorable pero la Unidad de Auditoría, delegación de la Sindicatura
General de la Nación en el organismo de Derechos Humanos,
dictaminó desfavorablemente y por ello no se otorgó el benefcio.
Con posterioridad a este caso la Secretaría elaboró un proyecto
comisión dentro de la estructura de la Secretaría de Derechos Humanos y Sociales.
58
Aunque la intención del gobierno era anterior a la sanción de la ley, este tema no fue
incluido en el proyecto legislativo porque iba a generar una fuerte polémica y oposición
que difícilmente pudiera ser superada en el ámbito del Congreso Nacional. Esta oposición
provenía de que la dirigencia política no estaba dispuesta a otorgar una compensación a
quienes estaban acusados de cometer delitos sino solo a quienes habían sido injustamente
encarcelados. Por otra parte, era seguro que si la ley incluía a esa categoría de personas
se manifestaría también un fuerte descontento social. Por este motivo esta categoría de
presos no fue incluida en la ley pero se dictaminó posteriormente de manera favorable al
cobro del benefcio a través de resoluciones administrativas de la Secretaría de Derechos
Humanos.

de ley para remediar esta situación pero no fue sancionado por el
Congreso. Recién en el año 00 se aprobó una ley que contempló
esta circunstancia.
Estos inconvenientes que surgían en la aplicación concreta
de la ley se resolvían en debates entre los abogados de la Procuración
General del Tesoro y la Secretaría de Derechos Humanos, muchas
veces a través de dictámenes escritos y muchas otras a través de
discusiones verbales. La Subsecretaría decidió trabajarlos en casos
testigos cuya resolución sentó criterios generales aplicables a los
casos sobrevinientes.
Más allá de estos problemas, un inconveniente central a
resolver en el ámbito del Poder Ejecutivo era que llegado el año
99 no se había pagado a ninguna víctima. Esta situación obedecía,
según los funcionarios involucrados, a la falta de una estructura
administrativa adecuada y a que existían desacuerdos dentro del
gobierno acerca de la escala de empleo en la administración pública
que se debía utilizar para establecer el monto a pagar
59
. Este retraso
generaba muchas críticas por parte de los afectados y los organismos
de derechos humanos. En marzo de 99 se dictó una resolución
conjunta de los ministros de Interior y Economía
60
en la que se
estableció el modo en que se llevaría adelante el pago del benefcio
y se resolvió que éste sería calculado según el nuevo escalafón para
la administración pública nacional. Esto implicaba que se pagaría
una suma mayor que la que se había pagado por el decreto 70/9.
59
Pocos meses después de que la ley comenzara a aplicarse cambió el escalafón de la ad-
ministración pública nacional, y se creó el Sistema Nacional de la Administración Pública
–SINAPA- lo que generó problemas para determinar cuál era el “más alto nivel” dentro
de los empleados del Estado a los efectos de lo establecido en esta ley y también provocó
diferencias con relación a lo que se había pagado a los benefciarios del decreto 70/91.
Esto generó una fuerte discusión sobre cuál era el monto que en defnitiva correspondía
cobrar a cada persona.
60
Resolución conjunta de los ministros Carlos F. Ruckauf, Ministerio del Interior, y Do-
mingo F. Caballo, Ministerio de Economía, del 0 de marzo de 99. La resolución del
Ministerio del Interior lleva el Nº 5/9 y la del Ministerio de Economía el Nº 5/9.
5
Como se mencionó anteriormente, a quienes habían cobrado en
aplicación del decreto 70/9 se les reconoció la diferencia para
equipararlos a quienes cobraron por la ley .0. Esta resolución
permitió comenzar a pagar la reparación.
De acuerdo con información de la Secretaría de Derechos
Humanos las solicitudes presentadas en el marco de la ley .0
ascienden a 0.67; de los cuales 5.560 han recibido decisión
favorable.
Muchos de los requerimientos de expedientes concluidos
fueron ampliados, solicitándose la reparación de detenciones que no
habían sido denunciadas, arrestos domiciliarios / libertad vigilada,
exilio, etc. Estos nuevos pedidos asciendan a un total de .655
y aún no han sido resueltos. Los relacionados con el exilio serán
analizados posteriormente en este mismo artículo.
La reparación de la desaparición forzada de personas y los
asesinatos.
En el año 99 se sancionó la ley .
6
que otorgó una
reparación económica a las víctimas de desaparición forzada y a los
sucesores de personas asesinadas por los militares, miembros de las
fuerzas de seguridad o grupos paramilitares. La iniciativa provino
del partido gobernante
6
.
Sin lugar a dudas, esta ley fue la que suscitó la mayor
discusión sobre lo que signifcaba reparar económicamente los
crímenes de la dictadura, sin castigo hasta el momento. Para
comprender los debates que se generaron es necesario tener
en cuenta los confictos que desató la desaparición forzada de
6
Sancionada el 7 de diciembre de 99. Decreto reglamentario 0/95 sancionado el 9
de agosto de 995.
6
El proyecto de ley fue presentado por el diputado Marcelo López Arias, del partido
justicialista.
6
personas: la negación de la información acerca de las víctimas
durante la dictadura, la falta de respuestas individualizadas
desde el restablecimiento de la democracia y la impunidad de los
responsables.
La reparación económica de los presos políticos no había
suscitado grandes debates ni oposiciones; contrariamente, la
reparación de la desaparición presentó varios confictos, que en su
mayoría no fueron discutidos públicamente. El mayor debate en el
lado de las víctimas giró en torno al temor de que el Estado estuviera
entregando dinero a cambio del silencio sobre los hechos o la
impunidad de los responsables. Por ello, se insistió constantemente
en que se dejara claro que el Estado debía esas respuestas.
Con fundamento en ese temor, se exigió que los
desaparecidos fueran declarados legalmente tales –y no muertos-,
y que cualquier dinero entregado por el Estado fuera dado a nombre
de las propias víctimas y no de sus sucesores legales. La declaración
por parte del Estado de que la persona continúa desaparecida,
implica un reconocimiento ofcial de esta práctica aberrante. En este
proceso de reparación surgió entonces un nuevo estatus legal para
las personas en el ordenamiento jurídico argentino, el de “ausente
por desaparición forzada”.
El Código Civil contemplaba la categoría de personas
vivas o muertas y, adicionalmente la ausencia con presunción de
fallecimiento –asimilable a la muerte. Una demanda fundamental
para los familiares, desde que perdieron esperanzas de que los
desaparecidos aparecieran con vida, fue que las autoridades no los
consideraran muertos hasta que sus cuerpos no fueran hallados.
Este reclamo se mantuvo a pesar de que la declaración de muerte
permitía sortear obstáculos como por ejemplo la apertura de un
juicio sucesorio para poder disponer de los bienes.
7
La respuesta ofcial a este problema fue la sanción de la
ley de Ausencia por Desaparición Forzada
6
, que no presume que
la persona falleció sino que el Estado asume que no está porque
fue secuestrada ilegítimamente por sus agentes y nunca apareció,
ni viva ni muerta. Los familiares, casi en forma unánime, han
aplaudido esta solución.
Alicia Pierini, en aquel momento Subsecretaria de Derechos
Humanos, describe el proceso de sanción de la ley de ausencia por
desaparición forzada como un gran desafío: “no había antecedentes
en la legislación nacional ni en el derecho comparado, entonces
había que crear la fgura desde cero”, recuerda.
La ley creó esta fgura legal para todas las personas que
hubieran desaparecido involuntariamente hasta el 0 de diciembre
de 98 –día en que se reestableció la democracia-, sin que se tenga
noticia de su paradero. Como la persona no está legalmente muerta
fue necesario establecer quienes podían legítimamente solicitar
al juez que declare la ausencia por desaparición forzada. De este
modo, se estableció una presunción acerca del interés legítimo en
esta declaración del cónyuge, los ascendientes, los descendientes y
los parientes sanguíneos hasta el cuarto grado.
El pedido debe hacerse ante un juez y la desaparición
forzada puede acreditarse a través de denuncias presentadas ante la
justicia, ante la Conadep o ante la Secretaría de Derechos Humanos.
Al recibir la solicitud, el juez debe requerir informes a la autoridad
ante la cual la desaparición hubiera sido denunciada y ordenar la
publicación de edictos por tres días sucesivos. Transcurridos sesenta
días corridos se procede a declarar la ausencia por desaparición
forzada, fjándose como fecha presuntiva aquella que consta en la
denuncia originaria.
6
Ley ., sancionada el de mayo de 99.
8
Una vez que la víctima fue declarada ausente por
desaparición forzada, puede iniciarse el proceso sucesorio y quienes
sean declarados sucesores, en tal calidad, pueden solicitar que se les
abone la reparación económica concedida al desaparecido mediante
la ley ..
Fue esta última ley la que mayores discusiones suscitó en
el ámbito de las organizaciones de derechos humanos, dentro del
Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo. Tal es así que la ley
original sólo contuvo algunas disposiciones mínimas que habían
obtenido el acuerdo de todas las partes, pero no cubrió cuestiones
que resultaban sustanciales para hacer posible su aplicación. Por
ello, años después, fue complementada por una segunda ley, la
.8
6
conocida como la “ley parche”.
La sanción de la ley . se concretó el 7 de diciembre
de 99, en horas de la madrugada y sin debate parlamentario
de relevancia. Según funcionarios del Poder Ejecutivo de aquel
momento, si el debate se hubiera abierto la norma no hubiera sido
aprobada porque las cuestiones involucradas no hubiesen podido
lograr los acuerdos necesarios para la sanción legislativa.
Si la discusión política en el ámbito del gobierno era difícil,
también lo era para los organismos de derechos humanos y los
familiares de las víctimas. Ni unos ni otros reclamaron abiertamente
el otorgamiento de una reparación económica. Si bien comprendían
que tenían derecho, cuestiones de orden subjetivo y político les
impedían hacerlo valer.
La pelea por la reparación de los presos políticos, había
sido encabezada por los presos mismos, y no por sus familiares.
En cambio, en el caso de los desaparecidos tuvieron que hablar
los familiares y esto provocó confictos difíciles de explicar. Se
6
Sancionada el 7 de mayo de 1997. Modifcada por las leyes 24.449 y 24.823, esta últi-
ma promulgada con observación al artículo 5 por decreto 79/97.
9
insinúan algunas cuestiones de orden subjetivo, nunca enunciadas
abiertamente por los afectados. La que con mayor frecuencia aparece
es cierto sentimiento de culpa por reclamar el pago de dinero. Ese
sentimiento es independiente del derecho a la reparación, del que los
familiares tienen clara conciencia sino que proviene de la percepción
de cierta incongruencia entre los principios que encarnaba la lucha
de sus hijos desaparecidos y el cobro de una alta suma de dinero
proveniente del Estado en nombre de ellos.
De parte de los organismos de derechos humanos hubo un
acompañamiento de las propuestas del gobierno, pero no más
65
.
Estas organizaciones no gestionaron la sanción de la reparación
de la desaparición forzada, pero –con excepción de la Asociación
Madres de Plaza de Mayo- tampoco se opusieron. Su participación,
en relación con el gobierno, se centro en marcar los límites de las
medidas que estarían dispuestas a aceptar y aquellas que no. En
este sentido, expresaron los mismos temores que los familiares. En
relación con los benefciarios su función fue asesorarlos en cuanto
a sus derechos.
Desde la opinión de Elizabeth Jelin esa complejidad puede
ser relevada en algunos “fantasmas” o debates ideológicos que
recorrieron el proceso de las reparaciones económicas: “el primero
es que la reparación implicaría una presunción de muerte. Esto es
importante explicarlo, porque no sucede en todos los países que han
65
En una entrevista realizada con Martín Abregú, quien era director del Centro de Es-
tudios Legales y Sociales –CELS- en el momento en que se sancionó la ley, recordó que
“para los organismos de derechos humanos la reparación económica era muy difícil de
discutir y pensar. Se generaron situaciones de gran tensión entre las personas y también
al interior de algunas organizaciones. Por ejemplo, cuando se sancionó la ley . el
CELS resolvió prestar asistencia legal a las víctimas que decidieran cobrar la reparación.
Como director de la organización propuse a la comisión directiva hacer conocer pública-
mente esta decisión para que los familiares supieran que podían encontrar allí la asistencia
técnica, sin embargo, la comisión resolvió no hacer pública tal decisión por temor a que
se interpretaba que la organización lucraba con este problema. La culpa surgía todo el
tiempo, y luego aparecerían las acusaciones”. Entrevista realizada el de agosto de 00.
Martín Abregú fue director ejecutivo del CELS entre 99 y 000.
50
sufrido represión de Estado. El segundo fantasma es el de la idea
de que se produciría una “transacción” por la cual el Estado compra
el silencio de los familiares. El tercer punto es el de dejar de lado el
reclamo de justicia, muy ligado al anterior del silencio.”
66
Una muestra clara de estas preocupaciones puede encontrarse
en algunas declaraciones públicas de los organismos de derechos
humanos. La Comisión de Familiares de Desaparecidos y Detenidos
por Razones Políticas elaboró un comunicado titulado “No
vendemos la sangre de nuestros hijos. Reivindicamos su lucha” en
el que resalta positivamente que cada medida reparatoria signifcó
el reconocimiento del Estado de alguna parte de los crímenes o
de sus consecuencias. En cuanto a la ley . destaca que “...
En cuanto al proyecto de reparación, nuestro Código Civil señala
la obligación de reparar económicamente y mide en dinero, no a
la vida, sino las consecuencias o el valor del perjurio sufrido... El
resarcimiento no se circunscribe a una mera reparación económica.
La mayoría de los familiares preferiríamos medidas de restitución,
satisfacción y sobre todo de garantías de no repetición”
67
.
Otra cuestión que preocupaba a las organizaciones de
derechos humanos era que el trámite del benefcio fuera lo menos
tedioso posible y que se evitara que los familiares debieran repetir
el peregrinaje que habían debido hacer durante la dictadura. El
proyecto de ley originario estipulaba algunas gestiones ante las
agencias de seguridad que resultaban a todas luces innecesarias pero
la oposición de los organismos hizo que se eliminara ese requisito.
La ley estableció el benefcio como una opción, es decir que
quedó en cada familiar la posibilidad de presentarse a reclamarlo
o no. Como dijimos anteriormente, las Madres de Plaza de Mayo
agrupadas en la Asociación de Madres de Plaza de Mayo sostienen
66
Entrevista con Elizabeth Jelín, socióloga especializada en temas de derechos humanos,
movimientos sociales, género y familia. La entrevista fue realizada en el mes de julio de
00.
67
Comunicado emitido en diciembre de 99. Disponible para su consulta en el archivo
de la organización.
5
que los familiares no deben cobrar la reparación económica y que
quienes lo hacen se prostituyen. El resto de las organizaciones de
derechos humanos, incluidas las “Madres de Plaza de Mayo Línea
Fundadora” sostiene que la decisión debe ser tomada en forma
individual por cada uno de los afectados.
Laura Conte, psicóloga, integrante de CELS y Madres de
Plaza de Mayo línea fundadora, afrma “La ley es optativa pero en
mi opinión debió ser obligatoria, por muchas razones. Las leyes
en derechos humanos son fundamentales. Nada es tan importante
como la ley defniendo cuestiones que luego son indiscutibles. Las
leyes reparatorias no fueron así de claras y además fueron optativas.
Era importante que el Estado lo aceptara como obligación: reparar
más allá de las necesidades. Había una necesidad social y de cada
uno de que el Estado reparara el daño del terrorismo de Estado”
68
.
Finalmente, luego de los debates recién mencionados, el
esquema de reparación quedó establecido del siguiente modo. Por
una parte, se otorgaría una suma de dinero para las personas que al
momento de promulgación de la ley se encontraran desaparecidas,
que sería percibido “por medio de sus causahabientes”. La ley
no establece el plazo dentro del cual la desaparición debe haber
ocurrido para ser objeto de reparación, sólo especifca que debe
prolongarse hasta la sanción de la norma.
Por otra parte, se entregaría una suma de dinero igual a
la de las personas desaparecidas para los causahabientes de las
personas asesinadas por las fuerzas armadas, de seguridad o grupos
paramilitares
69
con anterioridad al 0 de diciembre de 98. En
este caso se determinó una fecha límite pero tampoco el inicio del
período en el que el asesinato debía haber ocurrido.
68
Entrevista con Laura Conte, agosto de 00.
69
El decreto reglamentario de la ley en su artículo 2 especifcó que se entendería por gru-
po paramilitar los que actuaron en la lucha antisubversiva sin identifcación de su personal
mediante uniformes o credenciales.
5
La falta de previsión de la fecha desde la cual se repararían las
desapariciones forzadas y los asesinatos obedecía a que comenzaron
a ocurrir antes del golpe de Estado de 976. El terrorismo de Estado
comenzó a implementarse en Argentina durante el gobierno de
María Estela Martínez viuda de Perón, quien fue derrocada por el
golpe militar del de marzo de 976. Durante aquel período en el
que se destacó la actuación de un grupo paramilitar conocido como
la Triple A –Alianza Anticomunista Argentina- se produjeron las
primeras desapariciones forzadas y una gran cantidad de asesinatos
de opositores políticos. Sin embargo, al momento de la sanción
de la ley . el peronismo se opuso a incorporar los crímenes
cometidos antes de 976 de manera explícita. De cualquier forma
la ley no los excluyó.
La ausencia del inicio del período a reparar suscitó algunos
inconvenientes que debieron resolverse por medio de resoluciones
administrativas durante la ejecución de la ley. De este modo, la
Secretaría de Derechos Humanos resolvió reparar aquellos casos
ocurridos antes del golpe de Estado en los que se presentara una
metodología que coincidiera con la implementada por las fuerzas
armadas, de seguridad o parapoliciales probada en la sentencia del
Juicio a las Juntas Militares
70
.
La norma excluyó de sus benefciarios a quienes hubieren
sido víctimas de desaparición pero hubieran aparecido con vida.
Estos casos fueron incluidos en la reparación otorgada por la ley
.0, correspondiente a los presos políticos.
70
La Secretaría estableció como criterio incluir “todos los hechos comprendidos entre
los comprobados por el Poder Jurisdiccional del Estado a través del pronunciamiento de
la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital
Federal, en la Causa . Y para aquellos casos anteriores al .0.76 corroborar si estban
vinculados con el sistema general de los hechos en materia de conocimiento de la Causa
y que coincide con la metodología empleada por las Fuerzas Armadas o de seguridad
ordenada a partir del .0.76, o en su defecto hayan sido ejecutados por una organización
paramilitar”. Resolución de la Secretaría de Derechos Humanos en el expediente “Ortega
Peña, Rodolfo s/ solicitud Ley .”.
5
La ley considera que se cometió el crimen de desaparición
forzada cuando la víctima fue detenida en un lugar de detención no
clandestino pero luego desapareció y no se volvió a saber de ella, o
cuando estuvo alojada desde la captura en lugares clandestinos de
detención.
En los casos de desaparición forzada de personas, la “ley parche”
estableció que en tanto la ausencia permanezca la indemnización se
distribuye entre los causahabientes en el siguiente orden de prelación:
descendientes, cónyuge, ascendientes y parientes colaterales dentro
del cuarto grado inclusive
7
. La ley también se aplica a las uniones
matrimoniales de hecho que hayan tenido una antigüedad de por lo
menos dos años anteriores a la desaparición o fallecimiento. Esto debía
ser probado fehacientemente. Como excepción al Código Civil, la ley
estableció que los hijos que como consecuencia de la desaparición
forzada o muerte de uno o ambos padres hubieran sido dados en
adopción plena, tendrán derecho a la percepción de la indemnización
establecida por la presente ley.
La ley 24.823 modifcó también la exigencia de declaratoria de
herederos. Se dispuso que la persona cuya ausencia por desaparición
forzada se hubiera declarado judicialmente percibiría dicha reparación
pecuniaria a través de sus causahabientes, los que deberían acreditar
tal carácter en sede judicial
7
. El juez que hubiese intervenido en la
causa de ausencia por desaparición forzada sería competente para dictar
la declaración de causahabientes
7
. Esta declaración tendría efectos
análogos a los de la declaratoria de herederos
7
.
7
Artículo bis incorporado por la ley .8 a la ley .. El orden establecido es
igual al previsto en el Código Civil para las sucesiones sin testamento, artículo 55.
7
Artículo bis incorporado por la ley .8 a la ley ..
7
Antes de dictar la declaración de causahabientes del desaparecido el juez debe citar pú-
blicamente a todos los interesados para que puedan presentarse a reclamar sus derechos.
Posteriormente, declara quiénes son sus únicos causahabientes. Conf. artículo bis de la
ley ..
7
Prevista en el artículo 700 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Dicha
norma establece que “Cumplidos el plazo y los trámites a que se refere el artículo ante-
rior, y acreditado el derecho de los sucesores, el juez dictará declaratoria de herederos. Si
no se hubiere justifcado el vínculo de alguno de los presuntos herederos, previa vista a la
5
La ley estableció que “[B]ajo pena de nulidad en lo
pertinente, en ningún supuesto, el juez interviniente podrá declarar
la muerte ni fjar fecha presunta de fallecimiento”
75
. Por otra
parte, la ley aclaró que quedaban derogados y que se declaraban
insanablemente nulos “el acto institucional de la Junta Militar del
8 de abril de 98, y el llamado Informe Final sobre la lucha
antisubversiva de la misma fecha”
76
. Ambos actos decretaron la
muerte de las personas desaparecidas.
Los medios probatorios permitidos para acreditar la
desaparición forzada fueron realmente amplios. Esto revestía
especial importancia porque debido a la clandestinidad de la
represión en Argentina y a la ausencia de una investigación
judicial exhaustiva muchos casos resultan difíciles de probar.
Afortunadamente el Estado se hizo cargo de esa situación y exigió
un nivel de prueba posible de alcanzar. A su vez, fue una decisión
política que la carga de la prueba no cayera absolutamente en los
familiares sino que el responsable fuera el Estado, aunque podría
pedirles ayuda.
Como medios de prueba se aceptan la denuncia penal por
privación ilegítima de la libertad, o la resolución del juez que
establece de manera preliminar que la desaparición se debe a esa
causa
77
. También se acepta la denuncia ante la Conadep, cuyo
certifcado extiende la Secretaría de Derechos Humanos, o la denuncia
formulada ante la propia Secretaría. Cuando la desaparición fgura
en el listado de víctimas elaborado por la Conadep se considera
probada
78
. Por último, se aceptan otros medios de prueba comunes
autoridad encargada de recibir la herencia vacante, se diferirá la declaratoria por el plazo
que el juez fje para que, durante su transcurso, se produzca la prueba correspondiente.
Vencido dicho plazo, el juez dictará declaratoria a favor de quienes hubieren acreditado el
vínculo, o reputará vacante la herencia”.
75
Conf. artículo bis.
76
Artículo 9 bis incorporado por la ley 8.
77
De conformidad con la ley ..
78
Dicho listado fue publicado en un libro anexo al informe Nunca Más, en él fguran
55
previstos en la legislación procesal, tales como la declaración de
testigos
79
.

El homicidio se acredita por resolución judicial o por
constancias administrativas que den cuenta de que en el hecho
participó personal de las fuerzas armadas, de seguridad o
paramilitares. Esta participación se presume cuando el hecho
tuvo lugar en establecimientos pertenecientes a esas fuerzas. El
fallecimiento también puede acreditarse con la denuncia realizada
oportunamente ante la Conadep. En este caso también se aceptan
otros medios de prueba comunes previstos en la legislación
procesal
80
.
La solicitud para cobrar el benefcio se presenta ante la
Secretaría de Derechos Humanos. Una vez que los benefciarios
han aportado toda la documentación requerida el Ministerio del
que depende la Secretaría, debe resolver sobre la procedencia del
benefcio en el plazo de 360 días hábiles administrativos.
Antes de efectuar cualquier pago, la Secretaría debe requerir
a la Policía Federal que informe si registra algún antecedente del
desaparecido posterior a la fecha de la denunciada desaparición.
Trámites de este tipo quedaron en cabeza del Estado aunque
inicialmente se pretendía que los cumplieran los familiares.
Una vez acreditados todos los recaudos, y previo dictamen
del servicio jurídico permanente del Ministerio del Interior, este
Ministerio dicta el acto administrativo en el que se declara la
procedencia o improcedencia de la concesión del benefcio a las
personas que hayan acreditado la calidad de causahabientes de
todas las denuncias recibidas por la Conadep.
79
La prueba producida luego de la sanción de la ley sólo es válida cuando sirva para
corroborar documentación contemporánea a la desaparición.
80

Al igual que en el caso de la desaparición forzada, la prueba producida luego de la san-
ción de la ley solo es válida cuando sirva para corroborar documentación contemporáneos
al asesinato.
56
la víctima. Estas personas deben declarar que no han percibido
indemnización por daños y perjuicios por los mismos hechos y
renuncian a entablar acciones judiciales por igual motivo.
La ley . establece que en caso de duda sobre el
otorgamiento de la indemnización “deberá estarse a lo que sea
más favorable al benefciario o sus causahabientes o herederos,
conforme al principio de la buena fe”
8
. Se estableció también que
la resolución que denegara en forma total o parcial el benefcio,
sería susceptible de revisión judicial
8
.
Tanto para el caso de personas desaparecidas como
asesinadas, se otorgó un benefcio equivalente a la remuneración
mensual de los agentes Nivel A del escalafón para el personal
civil de la administración pública nacional
8
, multiplicado por el
coefciente 100
8
. Inicialmente el monto otorgado fue de $.000,
que se pagaron con Bonos de Consolidación de la Deuda Pública
Nacional
85
. Posteriores actualizaciones elevaron esa cifra a la de $
322.560.
De este modo, el pago efectivo de las indemnizaciones
previstas en la ley . se formalizó a través de títulos de la deuda
pública argentina. Las propuestas de pago en bonos se modifcaron
sensiblemente luego de la crisis económica de fnales del 2001.
Para aquellas personas que obtuvieron el benefcio antes de
8
Como dijimos anteriormente, las difcultades probatorias devienen de la clandestinidad
de la represión, de las características propias de la desaparición forzada de personas y de
la ausencia de investigación por parte del Estado.
8
El recurso de apelación se presenta ante la Cámara Nacional en lo Contencioso Admi-
nistrativo Federal.
8
Aprobado por el decreto 99/9.
8
En los casos en que se hubiera reconocido indemnización por daños y perjuicios por
resolución judicial o se haya otorgado el benefcio previsto en el decreto 70/91 o por la
ley 24.043 los benefciarios sólo podrían percibir la diferencia entre lo establecido por esta
nueva ley y los importes efectivamente cobrados por la otra normativa. Si la percepción
hubiera sido igual o mayor no tendrán derecho a la nueva reparación pecuniaria.
85
Bocones Serie II, conforme decreto 76/97.
57
diciembre de 00, el Estado ofreció dos tipos de bonos que se
habían creado en el año 99, un bono expresado en pesos y otro en
dólares. La diferencia radicaba en la moneda en la que se pagarían
las amortizaciones del capital y los intereses; ambos vencen en el
año 00. Durante los primeros 7 meses el Estado estaba liberado
de pagar servicios fnancieros (intereses) y amortizaciones (capital)
de esos bonos; la obligación concreta y efectiva de comenzar a
pagar las amortizaciones y los intereses comenzó en enero de 00.
A partir de esa fecha, el Estado debía pagar a través de 0 cuotas
mensuales integradas por el capital e interés de esos títulos públicos.
El Estado comenzó a pagar esas cuotas, pero en diciembre del 00
declaró la cesación de pagos de todos los títulos de deuda pública,
incluidos los bonos entregados en forma de pago de la ley ..
En marzo de 00, todos los títulos que estaban expresados en
dólares fueron convertidos a pesos, a razón de un peso con cuarenta
centavos por cada dólar. En mayo de 00, a través de la disposición
7 del Ministerio de Economía, el Estado resolvió exceptuar de la
cesación de pagos a los bonos que tuvieran como origen el pago de
la indemnización prevista en la ley . y que se encontrasen en
poder de sus tenedores originarios (es decir, los familiares directos
de los desaparecidos)
86
.
Con relación a las personas que culminaron sus trámites
después de diciembre de 00 y aquellas que aún no han percibido
el benefcio, la forma de pago es también en bonos, pero ya no hay
alternativas en moneda extranjera.
Según la Secretaría de Derechos Humanos las solicitudes
presentadas en el marco de la ley . ascienden a 9.5, y 7.660
han recibido una decisión favorable. Existen aún .7 expedientes
en trámite.
86
Esta decisión perjudicó a personas mayores de edad y con problemas de salud que
habían transferido sus bonos a nombre de sus hijos u otros familiares para garantizar una
buena gestión de cobro de las cuotas. Para los registros del Estado sus hijos o los familia-
res que tienen la custodia de los bonos no son los titulares originarios de los bonos. Este es
uno de los problemas que genera la forma de pago del benefcio de la ley 24.411.
58
Los montos percibidos en virtud de las leyes . y
.8 no fueron objeto de críticas aunque sí lo fue la decisión de
hacerlos efectivos en bonos de consolidación de deuda pública. Las
razones de esta oposición eran claras. Por una parte, tratándose de
un Estado pobre y débil, la tenencia de un título de deuda pública no
garantizaba el cobro del dinero
87
. Por otra parte, los bonos vencían
transcurridos 6 años, por lo tanto sólo podría cobrarse el total de
la reparación económica vencido ese plazo. Quienes no pudiesen
esperar 6 años para cobrar el dinero -por razones de necesidad
o por ser de personas mayores que quizás no vivirían tantos años
- debían cambiarlos al precio que cotizaran en el mercado, lo que
signifcaba cobrar un monto signifcativamente menor.
Reparación a las víctimas del Plan Cóndor
Se denominó operación Cóndor a la coordinación represiva
entre los gobiernos del Cono Sur para llevar adelante la represión
ilegal. Esta coordinación comenzó a esbozarse en 97 y se
extendió hasta el fn de las dictaduras militares de la región. Se trató
de una operación que eliminó las fronteras nacionales a los efectos
de la acción represiva, permitiendo a los regímenes militares violar
los derechos humanos de sus nacionales en territorios de otros
países. Así, se cometieron secuestros y asesinatos de extranjeros
en los distintos países de Sudamérica. El método utilizado era
la internación de las propias fuerzas represivas de un país en el
territorio de un país vecino o directamente la colaboración de las
fuerzas del país vecino para alcanzar a aquellas personas que allí se
refugiaban
88
.
87
En reiteradas ocasiones, tal como ocurrió durante la crisis económica desatada en 00,
el Estado argentino incumplió las obligaciones contraídas con sus acreedores internos.
88
Ejemplo de esta operación es el asesinato en Argentina, por miembros de la Direc-
ción de Inteligencia chilena (DINA), del general Carlos Prats, ex comandante en jefe del
ejército durante el gobierno de Salvador Allende, ocurrido en septiembre de 97. Para
esa operación, agentes de la DINA chilenos se movilizaron a Buenos Aires y contaron,
obviamente, con la colaboración argentina.
59
El Estado argentino promovió la sanción de leyes
reparatorias por parte de los gobiernos de otros Estados donde hubo
víctimas argentinas del Plan Cóndor -entre ellos Chile, Uruguay,
Paraguay, Bolivia y Brasil-. Estos esfuerzos fueron en su mayoría
infructuosos, con excepción de Brasil, que incluyó a las víctimas de
nacionalidad argentina en su legislación reparatoria
89
. En contraste,
las víctimas extranjeras de violaciones a los derechos humanos en
Argentina recibieron la misma compensación que otorgada a las
argentinas, puesto que las leyes no hicieron distinciones basadas en
la nacionalidad.
Reparación a las víctimas menores de edad del terrorismo de
Estado
La ley 5.9, sancionada el 0 de agosto de 00 por
iniciativa del presidente Néstor Kirchner completa la política
reparatoria del Estado argentino en materia económica. Esta norma
repara a las personas que nacieron durante la privación de la libertad
de sus madres; a los menores que permanecieron detenidos debido
a la detención o desaparición de sus padres por razones políticas
-ya sea a disposición del Poder Ejecutivo Nacional, de tribunales
militares o de áreas militares-; y a las personas que hayan sido
víctimas de sustitución de identidad. Este último supuesto, se refere
a aquellos casos de niños o niñas que fueron robados a sus padres
detenidos-desaparecidos, e inscritos como hijos legítimos de otras
familias (en muchos casos como hijos propios de los militares o
policías que los sustrajeron de sus padres biológicos).
Las personas que sufrieron la sustitución de su identidad
perciben, por todo concepto, una indemnización equivalente a la
fjada por la ley 24.411 – es decir, $ 322.560. Para el resto de los
casos contemplados en la ley, el benefcio consiste en el pago por
89
La ley N°9.0, dictada en el mes de diciembre de 995, incluyó en su anexo , en el
que se detallan los benefciarios, los nombres de tres víctimas de nacionalidad argentina.
60
única vez de una suma equivalente a veinte veces la remuneración
mensual de los agentes Nivel A, Grado 8, del Sistema Nacional de
la Profesión Administrativa
90
. Dicha suma asciende a $0.68,60.
El benefcio se incrementará en un 50 por ciento para
aquellas personas que hayan sufrido lesiones graves o gravísimas
9

como consecuencia de la situación establecida en la ley. En los
casos de las personas que hayan resultado muertas, el monto será
incrementado en un 00 por ciento.
Según estimó el senador Jorge Capitanich, presidente de la
Comisión de Presupuesto y Hacienda, al momento de la sanción
de la norma, la compensación demandaría al Estado argentino un
costo aproximado a los 00 millones de pesos
9
.
El pago se hace efectivo mediante el depósito del dinero
a nombre de la persona benefciaria, o sus derechohabientes en
caso de muerte. El benefcio establecido por esta ley no puede ser
percibido si la persona ya recibió alguna indemnización judicial por
los mismos hechos.
Quienes nacieron durante la detención y/o cautiverio de su
madre, deben presentar constancia de la fecha de nacimiento anterior
al 0 de diciembre de 98, y acreditar, por cualquier medio de
prueba, que su madre se encontraba detenida o desaparecida, con
independencia de su situación judicial. Aquellos niños o niñas que
nacieron fuera de los establecimientos carcelarios o de cautiverio,
deben acreditar por cualquier medio de prueba su permanencia en
esos sitios y la detención de alguno de sus padres. Quienes fueron
90
Según el decreto Nº 99/9, texto ordenado en 995.
9
Según la clasifcación del Código Penal argentino.
9
Diario La Nación, 5 de Agosto de 00. Disponible en http://www.lanacion.com.
ar/0/08/0/dp_657.asp?origen=rss. Al momento de estas declaraciones un dólar
equivale a ,8 pesos.
6
víctimas de sustitución de identidad, deben presentar la sentencia
judicial rectifcatoria de la identidad, salvo que hayan sido adoptados
plenamente y de buena fe, en cuyo caso deben probar por cualquier
medio la desaparición forzada de sus padres.
La solicitud se realiza ante el Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos que comprueba el cumplimiento
de los requisitos. En caso de dudas sobre el otorgamiento de la
reparación la autoridad debe resolver conforme al principio de
buena fe lo que resulte más favorable a las víctimas. La ley prevé
un recurso de apelación para los casos denegados
9
.
En la ejecución de la norma surgieron algunas cuestiones
que fueron resueltas por vía interpretativa y otras que dieron lugar
a recursos ante la justicia. Esta ley nunca fue reglamentada, por lo
que los órganos del Estado que intervienen en su aplicación actúan
haciendo extensivas las reglamentaciones de las normas reparatorias
anteriores o a través de criterios de interpretación.
Como ocurría en las anteriores leyes, las lesiones deben
ser probadas y esto acarrea grandes difcultades. Suele aplicarse
analógicamente la reglamentación de la ley .0 que prevé la
realización de una junta médica para probar las lesiones
9
, pero en
la mayoría de los casos los benefciarios no han querido exponerse a
ser evaluados por una junta y por lo tanto han desistido del reclamo
de este rubro para continuar con las actuaciones administrativas y
así percibir el benefcio por su detención ilegal
95
.
9
El recurso se tramita ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Admi-
nistrativo Federal de la Capital Federal.
9
Art. del Decreto Nº 0/9, reglamentario de la Ley .0: Los medios de prueba
para acreditar la producción de lesiones algunos de los que se enuncian a continuación:
a) Historia Clínica del lugar de detención; b) Copia de la sentencia judicial que las haya
tenido por acreditadas; c) Historia médica o clínica con fecha correspondiente al lapso del
benefcio emanada por institución de salud ofcial; d) en caso de ser necesario se dispon-
drá la realización de una Junta Médica.
95
Ver expediente 88/9, dictamen AGAJ 7/06.
6
En cuanto a la reparación del delito de sustitución de
identidad, también se presentan confictos ya que existen criterios
distintos entre los diferentes órganos que participan de la decisión en
los casos concretos. La Secretaría de Derechos Humanos entiende
que como la ley habla de reparar la “sustitución de identidad”, entran
en esta previsión todos los casos en los que como consecuencia del
actuar ilegal del Estado haya derivado una identidad distinta para
el niño o niña, independientemente de que éste o ésta haya sido
víctima de apropiación. Esta interpretación habilita la reparación de
casos en los que la desaparición forzada de los progenitores llevó
a que el niño o niña fuera adoptado por otra familia; o de niños/as
que luego de la desaparición de su madre o padre fueron dejados
sin identidad “NN” en una comisaría siendo luego adoptados
por terceros; o que frente a la desaparición de sus padres fueron
registrados como hijas/os de sus abuelas/os; etc.
Esta interpretación propiciada por la Secretaría de Derechos
Humanos dio lugar a la opinión favorable de reparación de
situaciones en las que la alteración de la identidad es causa directa
del terrorismo de Estado, aunque no es producto de la apropiación
del menor por sus captores o terceros a través de ellos.
La Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de
Justicia, órgano que interviene en la decisión de cada caso, sin
embargo, tiene un criterio distinto y más restrictivo. Interpreta que
sólo deben repararse aquellos casos en los que concurren los delitos
de sustitución de identidad con el de apropiación de menores
96
.
Algunos casos han llegado a la instancia judicial para resolver esta
controversia.
La ley dejó un bache importante en cuanto a la reparación
de niños que fueron detenidos o sustituida su identidad luego del
96
Ver expediente 89578/95, dictamen DGAJ 85/06; expediente 798/05, dictamen
DGAJ 777/07; expediente 768/05, dictamen DGAJ 67/06 y dictamen de la PTN
/06; expediente 6988/06, dictamen DGAJ 5/06.
6
asesinato de sus padres. Esta circunstancia fue resuelta por medio
de una interpretación de la Procuración del Tesoro de la Nación en
la que refrió que la propia ley dice que en caso de duda se deberá
contemplar lo más favorable para la víctima
97
.
De acuerdo con información de la Secretaría de Derechos
Humanos de la Nación, las solicitudes presentadas en el marco
de la ley 5.9 ascienden a 88, de las cuales 0 han recibido
decisión favorable.
Reparación del exilio
Durante algunos años se ha discutido en la sociedad argentina
sobre el derecho de quienes debieron recurrir al exilio a recibir una
compensación económica. Las opiniones en torno a esta cuestión
han estado divididas y en virtud de ello los exiliados no fueron
incluidos en las leyes reparatorias.
Sin embargo, diversas interpretaciones de la ley .0 han
permitido que algunas personas que debieron exiliarse recibieran
una compensación monetaria.
El de octubre de 00, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación resolvió que la situación de quienes debieron abandonar
el país debido a la persecución de los militares y el peligro que
encarnaba para sus vidas, es asimilable a la de quienes fueron
privados de su libertad, y por ello, corresponde extender la
reparación económica a dichos supuestos.
La resolución fue dictada en cuatro casos similares de
personas que por razones de seguridad suyas y de su familia
debieron abandonar el país, instalándose en otro bajo el estatus de
refugiadas políticas
98
.
97
Ver dictamen PTN 9
98
Casos “Yofre de Vaca Narvaja, Susana c/ Ministerio del Interior – resolución. M.J.D.H.
6
La Corte afrmó que a pesar de que las normas que establecen
la reparación económica no comprenden explícitamente los casos
de exilio, éstos pueden ser incorporados por vía interpretativa, en
virtud de la “vocación reparadora” que traducen dichas leyes. En
uno de estos casos los jueces establecieron que “las condiciones en
las que la actora tuvo que permanecer y luego abandonar el país…
demuestran que su decisión … lejos de ser considerada como
‘voluntaria’ o libremente adoptada, fue la única y desesperada
alternativa que tuvo para salvar su vida ante la amenaza del propio
Estado o de organizaciones paralelas o, cuanto menos, de recuperar
su libertad pues, como desarrollo a continuación, considero que al
momento de su decisión de extrañarse, ya sufría la mengua de tal
derecho básico”
99
.
De acuerdo con la interpretación de la Corte, el amplio
espíritu que guió al Congreso Nacional al dictar la ley que repara
a los presos políticos, “buscó hacer efectivo el compromiso
internacional asumido por la República y reparar sin restricciones
extrañas a su propósito, las graves violaciones a la dignidad del
ser humano que se cometieron en aquellos años de nuestra historia
reciente”
00
. El concepto de detención establecido en la ley 0
no excluye -según el máximo Tribunal- “el confnamiento obligado
de toda una familia … en el recinto de una embajada extranjera, y
su posterior exilio inexorable como único medio de torcer el destino
de muerte que ya habían sufrido dos de sus integrantes”
0
.
Si bien de acuerdo al sistema judicial argentino los fallos de
la Corte Suprema benefcian sólo al caso en el que fueron dictados,
por medio de esta decisión el tribunal abrió la posibilidad de que
/00” (expte. .59/ 98); “González, María de las Mercedes c/ M° de J. y DDHH
- art. ley .0 (resol.796/0)”; “Penette, Ana Silvia c/ M° de J. y DDHH - art. ley
.0 (resol. 98/0)”; y “Slepoy, Silvia Noemí c/ Ministerio de Justicia Y DDHH art.
Ley 0 (Resol /0) Recurso Extraordinario”.
99
Caso “Yofre de Vaca Narvaja, Susana”
00
Ibidem.
0
Ibidem.
65
quienes debieron abandonar el país durante la dictadura militar,
fueran reparados de manera igual que quienes estuvieron detenidos
en cárceles o en centros clandestinos.
Desde que se dictaron estos fallos judiciales, alrededor de
6000 peticiones de reparación fueron presentadas a la Secretaría
de Derechos Humanos. Entre los años 00 y 005 el Ministerio
de Justicia dictaminó favorablemente una decena de casos que eran
análogos a los de los precedentes de la CSJN. En todos ellos las
personas exiliadas habían solicitado asilo o refugio en el país de
recepción.
Este criterio cambió en octubre de 005, momento en el que
se produjo un cambio en las autoridades del Ministerio. A partir de
esa fecha se rechazaron 50 casos que se encuentran pendientes de
revisión ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. El resto de
los pedidos presentados no obtuvieron resolución alguna.
Cada caso comprende varios miembros de una misma familia
que solicitan la reparación económica, por lo que representa para el
Estado una alta suma de dinero a abonar en materia de exilio. Una
estimación informal realizada por un funcionario de la Secretaría
de Derechos Humanos indicó que de concederse la totalidad de
los pedidos solicitados el Estado debería pagar alrededor de mil
millones de pesos.
A modo de conclusión
Las transiciones desde regímenes autoritarios hacia
sistemas democráticos ocurridas en las últimas décadas dieron
lugar a la formación de un bagaje experimental muy valioso para
pensar medidas que ayuden a abordar las consecuencias de graves
violaciones a los derechos humanos.
66
La experiencia argentina se ha destacado por los esfuerzos
realizados en la investigación de la verdad, el juzgamiento de las
juntas militares, y la reparación económica de las víctimas. Durante
muchos años estos esfuerzos fueron opacados por las medidas que
garantizaron la impunidad de la mayoría de quienes participaron en
el terrorismo de Estado. Hoy se han reabierto los procesos penales y
algunos militares, policías e incluso civiles han sido condenados.
También se ha avanzado signifcativamente en la creación
de espacios para la memoria de lo ocurrido, el recuerdo de las
víctimas y que contribuyen a generar conciencia sobre la necesidad
de respetar los derechos humanos.
Estos avances se han producido al compás de los avatares
de la política local e internacional. Entre estos últimos, el fuerte
consenso cosechado por la justicia internacional demostrado en la
detención de Augusto Pinochet en 998, ha sido el más importante.
En el orden local fuerte voluntad política expresada desde el
gobierno nacional a partir de 00 ha permitido un cambio de
actitud de parte de las instituciones y una mayor apertura de la
sociedad al debate del pasado.
La reparación económica apareció en la agenda pública
tardíamente. Los reclamos centrales del movimiento de derechos
humanos fueron siempre la verdad y la justicia. Tampoco formó
parte del programa de la transición planteado por el gobierno de
Raúl Alfonsín. Contrariamente, dicho gobierno estaba dispuesto a
pelear ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en
contra del derecho de reparación de los presos políticos, algunos de
los cuales habían estado más de una década en prisión sin acusación
ni condena. No importaba que la aplicación irrefexiva de la ley
que determinaba la prescripción de los reclamos indemnizatorios
generara situaciones de gran injusticia.
67
El cambio de gobierno que condujo a la presidencia a Carlos
Menem, alteró el escenario y auspició un acuerdo que dio lugar a
un remedio comprensivo de todos los casos de detención arbitraria.
La reparación económica de las víctimas se conjugó con la clausura
del proceso de justicia y verdad y con el perdón para los máximos
responsables de crímenes de lesa humanidad. Durante este período
se inició el camino para la reparación económica efcaz de todas las
víctimas del terrorismo de Estado.
Las medidas se completaron durante la presidencia de Néstor
Kirchner que integró a las niñas y niños nacidos en cautiverio o
detenidos junto a sus padres y a quienes les fue sustituida su
identidad. Durante esta gestión se repararon también situaciones
ocurridas en anteriores momentos históricos, tales como las
ejecuciones públicas o clandestinas a las producidas entre el 9 y el
de junio de 956.
Una medida importante fue la reparación a los militares
excluidos del Ejército en 980, acusados de perjudicar “la cohesión
espiritual” y “no encontrarse adecuadamente compenetrados con
la flosofía y el sentir institucional del Proceso de Reorganización
Nacional”
0
. Algunos de ellos se opusieron a las prácticas del
terrorismo de Estado y a la aplicación de la doctrina de seguridad
nacional, sin embargo no habían sido reintegrados en sus cargos ni
reparados por la injusta separación. Durante los años de democracia
algunos tuvieron un rol fundamental en la defnición de un modelo
de defensa nacional de conducción política para las Fuerzas
Armadas encuadradas en lo institucional y con respeto de los
derechos humanos. La reparación otorgada reconoce tardíamente a
quienes se negaron a delinquir amparados en el deber de obediencia.
Es importante mencionar que dos de los incluidos en la norma se
encuentran acusados de haber participado en violaciones a los
derechos humanos
0
.
0
Ley 6.5, del 9 de diciembre de 007.
0
Miguel Ángel García Moreno, quien se encuentra prófugo de la Justicia de Bahía
68
La experiencia argentina en materia de reparación sobresale
a nivel mundial, tanto por la extensión del programa en cuanto a
delitos y víctimas, como en cuanto al dinero que se ha destinado.
La estimación de más de tres mil millones de pesos supera hoy a
mil millones de dólares y abarca un número cercano a dieciséis
mil víctimas. Para un Estado con serias difcultades económicas
y fnancieras, la reparación signifcó un esfuerzo que merece ser
destacado.
A pesar de la envergadura del programa y de sus implicancias
de orden político y económico, éstas medidas no generaron
discusión pública. En el seno del Congreso de la Nación el debate
fue evitado intencionalmente porque los impulsores de las leyes
temían que no se aprobaran si la discusión se desataba entre las
distintas fuerzas políticas. La clase dirigente ha demostrado una
profunda difcultad para afrontar un debate serio sobre el pasado y la
causa puede encontrarse en que su abordaje remite necesariamente
a la actuación de cada fuerza política durante ese período y a una
rendición de cuentas no realizada.
Los medios de prensa no informaron y no se hicieron conocer
públicamente opiniones a favor o en contra de las medidas. Esto
resulta muy llamativo puesto que toda decisión que se relacione con
las violaciones a los derechos humanos durante la dictadura militar
despierta, en general, mucha atención. En este caso, tratándose de
una medida de orden económico, era esperable que la repercusión
fuera aún mayor.
Como política pública, la reparación económica no fue
acompañada por un análisis acerca de su factibilidad o efectividad.
Por el contrario, uno de los obstáculos para la realización de
esta investigación fue la falta de información disponible y la
Blanca por los crímenes de la Escuelita, el campo de concentración del V Cuerpo de Ejér-
cito, y Carlos Sánchez Toranzo, quien se encuentra acusado en la causa que investiga los
crímenes y torturas contra presos políticos en la Unidad 9 de La Plata.
69
imposibilidad de medir el impacto en el Estado de las medidas
analizadas.
La reparación del crimen de desaparición forzada de
personas merece comentarios aparte. El comportamiento del
movimiento de derechos humanos es demostrativo de las profundas
difcultades que este delito genera. La incapacidad de hablar
abiertamente fue el rasgo saliente y obedeció a varios factores. Por
una parte, incomodaba el hecho de no hablar en nombre propio
sino en nombre de otros que estaban desaparecidos. En el caso de
la reparación económica de los presos era distinto porque eran las
propias víctimas las que reclamaban sus derechos y cobraban el
dinero. En este debate participaban en cambio los familiares de las
víctimas o las organizaciones que ellos habían creado.
Otro factor que obstaculizaba la discusión era la cantidad
de dinero que el Estado ofrecía. En el momento en que se sancionó
la ley, debido a la política cambiaria (un peso equivalía a un dólar)
la reparación representaba una suma de dinero muy importante.
Eso generaba cuestionamientos morales y políticos. Por un lado,
había quienes sentían que los desaparecidos habían luchado por
producir cambios en la estructura económica de la sociedad y
eso no se compadecía con la aceptación de tanto dinero por parte
de sus familiares. Por otro lado, la falta de sanción penal de los
responsables hacía que muchos familiares percibieran la entrega
del dinero como un premio consuelo y otros como una medida en
reemplazo de la justicia. El rechazo del dinero aparecía para estos
últimos como una decisión políticamente correcta. Esta situación
era consecuencia de que la reparación no había aparecido como un
derecho junto con la verdad y la justicia desde el primer momento
del reestablecimiento de la democracia, sino que recién se empezó
a pensar una vez garantizada la impunidad de los responsables. Una
importante organización del movimiento de derechos humanos se
opuso al cobro de la reparación y condenó moral y políticamente
a quienes la aceptaron y también a quienes desde el Estado la
70
concedieron: “La sangre de los desaparecidos no se negocia. El que
cobra la reparación económica se prostituye”, alegaron en carteles
colgados sobre la Plaza de Mayo.
La mayoría de los familiares de las víctimas aceptaron la
reparación. Sin embargo, el cuestionamiento moral y político infuyó
en su comportamiento. Lamentablemente, estas difcultades no se
transformaron en procesos de diálogo o discusión que hubieran
contribuido a una elaboración colectiva del problema. El debate
interno del movimiento de derechos humanos sobre esta medida
fue tímido, críptico y puso de manifesto un fuerte sentimiento de
culpa por parte de los familiares.
Como resultado de estas difcultades las organizaciones de
derechos humanos plantearon como condición que las víctimas no
fueran declaradas muertas sino ausentes por desaparición forzada.
El Estado aceptó la propuesta y la hizo efectiva a través de una ley
nacional.

Para los familiares el momento de recibir el dinero es
doloroso; aún cuando asumen que ejercen un derecho, ese derecho
actualiza la ausencia de la persona desaparecida. En muchos casos,
aunque constituye una gran ayuda económica les resulta muy difícil
recibir el dinero y también darle un destino: es “plata quemada”,
“dinero maldito” o “mal habido”, según se animan a califcarlo
algunos hijos de desaparecidos que lo han cobrado.
Ni la justicia, ni la verdad, ni la compensación económica
tienen la virtud de reparar la pérdida, pero importan para un
reconocimiento a las víctimas y del dolor y sufrimiento padecido
por sus familiares. Esta cualidad repercute en el proceso individual
y colectivo de superación del pasado y en este sentido tiene un valor
fundamental.
7
La política de reparación por
violaciones a los derechos humanos
en Chile

Elizabeth Lira

Introducción
La dictadura militar en Chile gobernó casi 7 años bajo
estados de excepción constitucional (de guerra interna, de sitio y
otros), dictando una nueva constitución en 980. El régimen se
caracterizó por una política sistemática de violaciones a los derechos
humanos durante todo su período. Las acciones represivas fueron
sustraídas de todo control público y quedaron sin efectividad los
recursos presentados ante los tribunales de justicia. Las formas
de represión política ejercidas implicaron someter a experiencias
extremas de dolor y miedo a cientos de miles de personas. La
persecución obligó a miles a trasladarse dentro del país o salir
al exilio para proteger sus vidas. Estas situaciones preocuparon
especialmente a las iglesias, que intentaron interceder por los
perseguidos de diversas maneras, y organizaron una respuesta
institucional para implementar estrategias de protección, asistencia
y defensa legal para ellos. Esas iniciativas anticiparon en muchos
aspectos la política y los programas de reparación que se pusieron
en práctica al término de la dictadura.

Este texto corresponde a la versión original en español del capítulo “The Reparations
Policy for Human Rights Violations in Chile” del Handbook of Reparations, ed. Pablo De
Greiff, Centro Internacional para la Justicia Transicional, Oxford University Press, Nueva
York, 006. Agradecemos a la autora, a Pablo De Greiff y a Oxford University Press por
facilitar y permitirnos la publicación en español del texto.

Elizabeth Lira es psicoterapeuta e investigadora en los campos de salud mental y de-
rechos humanos. Es directora del Centro de Ética de la Universidad Alberto Hurtado de
Santiago de Chile y fue miembro de la Comisión Nacional de Prisión Política y Tortura
de Chile.
7
En 1988 se realizó un plebiscito para defnir la continuidad
del régimen. Los resultados fueron negativos para el general Augusto
Pinochet, siendo rechazado mayoritariamente para continuar como
presidente del país. Estos resultados condujeron a la elección
democrática del Presidente de la República y del Congreso, siendo
elegido Patricio Aylwin. El Presidente Aylwin inauguró su gobierno
reafrmando la importancia asignada a los derechos humanos. Los
objetivos del gobierno se centraron en: a) el establecimiento de
una verdad pública sobre las violaciones a los derechos humanos
ocurridas; b) la reparación de las personas afectadas; y c) el logro de
condiciones legales, sociales y políticas para impedir la repetición
de una situación semejante.

En este documento se describen los programas de reparación
implementados en Chile entre 990 y 00. Estos programas se
dirigieron a los familiares de detenidos desaparecidos y ejecutados
políticos; a los exiliados retornados al país; a quienes dimitieron
de sus cargos por razones políticas; a los exonerados políticos; a
los campesinos excluidos de la reforma agraria y expulsados del
campo. En relación con los presos políticos, el objetivo principal
en 990 fue liberarlos de la prisión sin considerar ninguna medida
de reparación, hasta 2003. Todas las víctimas han sido benefciarias
del Programa de Reparación y Atención Integral de Salud (PRAIS),
que les ha proporcionado atención médica gratuita, incluyendo
atención de salud mental, en el sistema público de salud. Otra
modalidad de reparación ha sido producto de las demandas civiles
contra el Estado y no se ha zanjado la discusión legal acerca de
la incompatibilidad entre esta modalidad y los programas de
reparación. En fallos recientes, la Corte Suprema se ha pronunciado
en contra de alguna indemnización por la vía de dichas demandas,
considerando que las víctimas habían sido debidamente reparadas
por los programas existentes.
A mediados de 00 se reabrió la discusión pública sobre
tres temas vinculados a la política de reparaciones existente: a) los
7
escasos resultados de la búsqueda de los detenidos desaparecidos; b)
la necesidad de revisar la política de reparaciones de los familiares
de detenidos desaparecidos; y c) la demanda de reconocimiento y
reparación de los ex presos políticos. En relación con la revisión
de las reparaciones para los familiares de detenidos desaparecidos,
algunos de los planteamientos surgidos desde sectores de derecha,
proponían que se pagara una indemnización por una sola vez,
condicionada al desistimiento de los procesos judiciales. Además
de ello, los familiares debían reconocer expresamente la muerte
presunta del desaparecido. Este reconocimiento pretendía terminar
con la fgura penal del secuestro califcado, que había impedido
hasta entonces amnistiar a los responsables, como esperaban
esos sectores, dado que la amnistía podía aplicarse únicamente a
los homicidas en casos de desaparición y ejecución política que
hubieran ocurrido entre 97 y 978.
En el curso de este debate, el presidente recibió más de
cincuenta propuestas desde distintos grupos, que cubrían todo
el espectro político del país, incluyendo sectores de derecha que
habían formado parte del gobierno de Pinochet. Atendiendo a
esos requerimientos, el presidente Ricardo Lagos formuló una
proposición global sobre derechos humanos que se concretó en tres
proyectos de ley, que fueron enviados al Congreso. Estos proyectos
estaban destinados a reformar la ley de reparaciones, institucionalizar
el PRAIS, generar incentivos a la entrega de información sobre
detenidos desaparecidos y eliminar las anotaciones en los
prontuarios de los ex prisioneros políticos. Además, el Presidente
creó la “Comisión de Prisión Política y Tortura” para establecer
la situación de los ex prisioneros políticos y torturados durante la
dictadura y proponer medidas de reparación

.

La propuesta del presidente Ricardo Lagos “No hay mañana sin ayer” del de
agosto de 00 resumió las políticas de reparación implementadas desde 990 e
hizo propuestas sobre los temas pendientes. Ver: http: //www.lanacion.cl/p_lana-
cion/antialone.html?page=http://www.lanacion.cl/p_lanacion/site/artic/0008/
pags/00089.html También: http://www.ddhh.gov.cl/DDHH_propuesta.html
7
1. Programa de reparación para los familiares de ejecutados
políticos, detenidos desaparecidos y víctimas de violencia
política

Origen del programa de reparación
Patricio Aylwin asumió como Presidente de la República
en marzo de 990, y un mes después creó la Comisión Nacional de
Verdad y Reconciliación para establecer la verdad de lo ocurrido
sobre las violaciones de derechos humanos en que las víctimas
hayan resultado muertas bajo la anterior dictadura. En febrero de
99, la Comisión entregó un informe al Presidente quién, al darlo
a conocer al país, pidió perdón a las víctimas, en nombre del Estado
chileno
5
.

La Comisión estableció que .98 personas murieron entre
el de septiembre de 97 y el de marzo de 990, por causas
políticas. Califcó 2.130 casos como víctimas de violaciones de
derechos humanos y 68 casos de violencia política, cuyas muertes
no fueron consideradas estrictamente violaciones de derechos

La redacción de este capítulo se basa en documentos compilados por el Profesor Yuri
Gahona, al igual que en entrevistas conducidas por Gahona y el autor. Entre estas a Sara
Carrasco, asistente social de FASIC; Victoria Baeza, asistente social y jefa del área social
en el Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior. Dentro de ese programa,
Gahona entrevistó a Raquel Mejías, abogada, quien en ese momento era jefa del área jurí-
dica y desde 00, Secretaria Ejecutiva de la institución; Loreto Meza, abogado; Cristina
Cárcamo, asistente social; Jenny León, encargada de personal; Olga Bascuñán, secretaria
de la dirección desde 997; María Isabel Rojas, encargada del Centro de Documentación,
y María Luisa Ortiz, documentalista del Centro. De la Agrupación de Familiares de Dete-
nidos Desaparecidos fue entrevistada su presidenta Viviana Díaz. También a José Miguel
Guzmán, asistente social de CINTRAS (Centro de Salud Mental y Derechos Humanos),
quien diligenciaba las solicitudes de pensión de gracia para víctimas de violaciones a los
derechos humanos no incluidas en la Ley 9.. La autora entrevistó a Alejandro Gon-
zález (QEPD), quien fuera Presidente de la Corporación y luego secretario ejecutivo del
Programa de Continuidad de la Ley 9. hasta 00. También a Lorena Escalona, quien
fue encargada del programa de Educación de la Corporación y a Andrés Domínguez,
quien fuera su Secretario Ejecutivo. Igualmente a Paz Vergara, directora de la Fundación
Documentación y Archivo de la Vicaría de la Solidaridad y a Nelson Caucoto, abogado
del Departamento de Derechos Humanos de la Corporación de Asistencia Judicial.
5
Cada una de las familias de las víctimas recibió un ejemplar del informe.
75
humanos, pero que habían ocurrido como consecuencia de la
situación política existente en el país, refriéndose a víctimas que
perdieron la vida en diversas circunstancias, desde situaciones de
enfrentamiento ocurridas el día de septiembre de 97, hasta la
muerte accidental por una bomba lacrimógena en una protesta
6
. Los
casos de detenidos desaparecidos identifcados fueron 979 y 1.319
muertos. La Comisión no alcanzó a tener una convicción sufciente
respecto a 6 casos.

Las Fuerzas Armadas y la Corte Suprema rechazaron
ofcialmente el informe, con el argumento de que no se había
considerado el contexto histórico y político en que ocurrieron
los hechos. El Ejército señaló que repudiaba “la campaña para
presentarlo haciendo objeto de castigos o apremios inhumanos a
personas inocentes”
7
. La Armada hizo una declaración del mismo
tenor, justifcando las acciones de carácter represivo y señalando
la inconveniencia de establecer conmemoraciones y actos para
la enseñanza de las futuras generaciones, por cuanto “podrían
contradecir especialmente los conceptos de reconciliación, perdón
y olvido que deberían caracterizar esta etapa del proceso histórico
chileno”
8
. La Armada insistió en el valor de la ley de amnistía como
instrumento de reconciliación “materializando con ello una primera
etapa de pacifcación del país”
9
. La Fuerza Aérea y Carabineros
rechazaron el informe con argumentos similares y enfatizaron que
había que dejar atrás el pasado para lograr la reconciliación en el
6
Para los criterios de califcación en casos de violencia política, ver Informe de la Co-
misión de Verdad y Reconciliación. Tomo I (Edición de la Corporación de Reparación y
Reconciliación, Santiago, 1996) p. 26. Para las cifras fnales de los casos analizados por
la Comisión ver Tomo II, pp. 95. Ver también en: http://www.ddhh.gov.cl/DDHH_infor-
mes_rettig.html
7
“Informe presentado ante el Consejo de Seguridad Nacional por el Comandante en Jefe
del Ejército de Chile, General Augusto Pinochet Ugarte, el día 7 de marzo de 99”,
Revista Estudios Públicos N° . (Separata Santiago, 99) p. 59.
8
Ver: “Informe presentado ante el Consejo de Seguridad Nacional por el Comandante en
Jefe de la Armada de Chile, Almirante Jorge Martínez Busch, 7 marzo de 99” Revista
Estudios Públicos Nº . (Separata Santiago, 99) p. 9-50.
9
Ibid. p. 88-89.
76
país. La Corte Suprema negó enérgicamente que el Poder Judicial
tuviera alguna responsabilidad en la indefensión de las víctimas. A
pesar de estas reacciones, no hubo desmentidos sobre el contenido
del informe, el que fue publicado como edición especial del diario
La Nación
0
.
Casi un mes después fue asesinado Jaime Guzmán,
senador de la República e ideólogo del régimen militar. Este hecho
contribuyó a debilitar el impacto político del informe, y dio espacio
a los argumentos de distintos sectores, en favor de un cierre político
y un punto fnal, en nombre de la paz social y la reconciliación.
La Comisión propuso diversas medidas para la reparación
de las víctimas. El Presidente de la República envió al Congreso un
proyecto de ley para implementarlas

. En el proyecto se entendía
la reparación como:
“un conjunto de actos que expresen el reconocimiento y
la responsabilidad que le caben al Estado en los hechos
y circunstancias que son materia del citado Informe. (...)
Ha de ser un proceso orientado al reconocimiento de los
hechos conforme a la verdad, a la dignifcación moral de las
víctimas y a la consecución de una mejor calidad de vida
para las familias más directamente afectadas...”

.
La Agrupación de Familiares de Detenidos Desaparecidos
(AFDD) criticó las medidas de reparación que proponía el Gobierno,
objetando la propuesta de declarar la muerte presunta, expresando
desconfanza respecto a la creación de una corporación de derecho
público sin facultades para investigar el paradero de los detenidos
desaparecidos y denunciando el carácter injusto de una “pensión
0
Ver La Nación. Marzo 5 y 6 de 99. 87 páginas en total.

Diputados (sesión
a
, abril, 99) p. 865.

Ibid.
77
única”, que no tomaba en cuenta el número de los integrantes de
cada familia

. En una declaración pública la AFDD señaló:
“Recordamos a la opinión pública que lo prioritario para
los familiares de los detenidos desaparecidos es conocer la
verdad y hacer justicia para los casos de nuestros familiares
y sólo podemos compartir las medidas de reparación en el
entendido que el Estado asume el daño provocado por la
acción de sus agentes durante la dictadura, restituyendo así
los derechos que le eran propios a las víctimas”

.
Finalmente, la ley fue aprobada incorporando las propuestas
de la AFDD sobre muerte presunta, pensión vitalicia e incorporación
de las madres a los benefcios.
La pensión de reparación
En la ley No. 9., de 8 de febrero de 99, se estableció
una pensión mensual de reparación para los familiares de las víctimas
de violaciones a los derechos humanos o de violencia política,
individualizados en el Informe de la Comisión Nacional de Verdad
y Reconciliación, indicándose que la pensión debía ser solicitada
expresamente
5
. Los casos que califcó la Corporación Nacional de
Reparación y Reconciliación se agregaron a la lista anterior. En el
Artículo se estableció que la pensión de reparación era compatible
con cualquier otra, sin importar su carácter, que gozara el benefciario
en ese momento o que le correspondiera posteriormente, así como
con cualquier otro benefcio de seguridad social establecido en las
leyes; también se estableció el carácter inembargable de la pensión de
reparaciones. Expresado en moneda de diciembre de 996, el monto

“Declaración Pública” (7 de marzo de 99). Agrupación de Familiares de Detenidos
Desaparecidos. Resumen de Actividades Año 99. (Santiago, 99) p. 8-0.

Ibid.
5
El texto completo de la ley se encuentra en: http://www.ddhh.gov.cl/DDHH_ley9.
html.
78
de la pensión era de $ 6.667 (US $57) como monto de referencia
para estimar los porcentajes de los distintos tipos de benefciarios. La
pensión para el cónyuge sobreviviente era un 0% del monto total, es
decir: $90.667 (US $5)
6
; la madre del causante o el padre, cuando
ella faltara, recibía un 0% del total, $68.000 (US $6); a la madre o
padre de hijos naturales del causante les correspondía un 5%, $.000
(US $80) y a los hijos discapacitados sin límite de edad, así como a
todos los hijos hasta los 5 años les correspondía también un 5%,
es decir $.000 (US $ 80)
7
. Por una vez se otorgó una bonifcación
compensatoria equivalente a 12 meses de pensión. La ley defnió los
porcentajes asignados a cada una de las categorías de benefciarios
para todos los efectos. Eso signifcaba que el benefciario recibiría la
pensión en la proporción que la ley le asignaba, no obstante no existiera
ningún otro benefciario. De igual manera, si el número de benefciarios
excedía el monto de la pensión total de referencia, todos ellos recibían
una pensión de acuerdo a la proporción establecida por la ley.
El Instituto de Normalización Previsional (INP) ha pagado las
pensiones en todo el país desde 1992. Los benefciarios eran 5.794
al inicio, habiendo disminuido a .570 cuando la Corporación para la
Reparación y la Reconciliación cerró sus puertas en 1996. A fnes de
2001 quedaban 3.210 benefciarios. Los costos de las pensiones entre
99 y 00 ascendieron a $5.9.750.000, (US 8, 0,905). El
Estado gastó en la educación superior de los benefciarios, en el mismo
período, la suma de $7. 96.00.000, (US ,9, 008). El costo del bono
compensatorio inicial ascendió a $.. 7.55.000, (US 708,80)
8
.
6
El valor del dólar en diciembre de 996 era de $. Ver www.bcentral.cl Indicadores
económicos.
7
Ver: Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación Informe fnal de la Cor-
poración de Reparación y Reconciliación ( Santiago, 996) pp. 9-0. Ver también en
página web del Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior (Chile): www.
ddhh.gov.cl/DDHH_informes_cnrr.html.
8
Ana María Sanhueza y Vanessa Bravo: “Indemnizaciones por violaciones de DD.HH:
el otro costo de la dictadura”. (Revista Siete+7, 7 diciembre, 00) pp. 0-.
79
Tabla . Pensiones: gasto anual del Estado
9
Año 1992 1993 199 1995
Pesos 6.96.98.000 5.6.67.000 5.769.755.00 5.77.9.000
Dólares , 58, 70 ,7, 7 ,79, 5 ,58, 6
Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación
La Corporación Nacional de Reparación de acuerdo a la
ley No. 9.
0
, debía implementar las recomendaciones de la
Comisión de Verdad y Reconciliación y promover la reparación del
daño moral de las víctimas. Era dirigida por un Consejo formado
por seis personas propuestas por el Presidente de la República y
ratifcadas por el Senado, quienes recibieron su nombramiento
por el Decreto Supremo No. 540. La ley defnía además que debía
promover y apoyar acciones para determinar el paradero y destino
fnal de las personas detenidas desaparecidas y de aquellas que,
no obstante existía reconocimiento legal de su deceso, sus restos
no hubieran sido ubicados. Se había previsto que la institución
trabajaría dos años a partir de 99, término de tiempo que fue
prorrogado durante dos años más, extinguiéndose el de diciembre
de 996

. El patrimonio institucional se formó por los aportes
anuales de la Ley de Presupuestos, además de aportes nacionales e
internacionales

.

El trabajo de la Corporación se organizó en seis líneas
de acción, cada una de las cuales funcionó como un programa
específco.
a) El programa de califcación recopiló los antecedentes para
analizar los casos pendientes y para califcar las denuncias
9
Ver: Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación Informe fnal...(996) pp.
0.
0
Publicada en el Diario Ofcial (Febrero 8 de 99).

Ley No. 9.7 (prórroga marzo - diciembre, 99); Ley N° 9.78 (año 995); Ley
No. 9., (996).

Ver Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación Informe fnal...(996) pp.
-. Ver también en: http://www.ddhh.gov.cl/
80
que se recibieron en los plazos fjados y publicitados para
este efecto

. Se examinaron .88 casos, de los cuales 899
fueron califcados positivamente por el Consejo. Procedían
de la Comisión de Verdad y Reconciliación 988, entre los que
se encontraban casos sin convicción que fueron revisados.
De esos fueron acogidos 7 y 6 no fueron acogidos. La
Corporación recibió directamente 00 denuncias, de las
cuales 55 fueron acogidas y 68 no lo fueron debido a que no
correspondían a la defnición de la ley o los antecedentes eran
insufcientes. La Comisión Rettig y la Corporación habían
recibido 4.750 denuncias, de ellas, 3.197 fueron califcadas
como víctimas. Entre esas víctimas había .0 detenidos
desaparecidos y .095 muertos, incluyendo los casos de
violencia política

.

b) El Programa de investigación sobre el destino fnal de las
víctimas tenía como principal objetivo determinar el paradero
de los detenidos desaparecidos y de aquellos cuyos restos no
habían sido encontrados, a pesar de existir una constancia
legal de su muerte. Fueron investigados .5 casos y fue
posible encontrar los restos de personas
5
.
c) El Programa de asistencia social y legal facilitó los
procedimientos para que los familiares se acogieran a los
benefcios establecidos por la ley. Los benefcios eran
los siguientes: i) pensión de reparación; ii) benefcios
educacionales para los hijos hasta 5 años, quienes eligen
la institución en la que van a estudiar en cualquier nivel
de enseñanza. Los benefcios han sido: pago de matrícula,
arancel mensual y la cantidad de , Unidades Tributarias
Mensuales (UTM) para otros gastos, durante los meses

Por medio de la Ley 9.09 publicada el 9 de abril de 99 se extendió el plazo para
la presentación de casos a la Corporación hasta el 8 de junio de 99.

Ver Informe sobre califcación de víctimas de violaciones de derechos humanos y de la
violencia política (Santiago, Corporación de Reparación y Reconciliación) pp. 580-58.
5
Ibid. p.5.
8
lectivos, en el caso de los estudios primarios
6
; los
benefciarios que accedieron a estudios superiores técnicos
o universitarios quedaron exentos del pago de matrícula y
arancel; cada estudiante recibe además un estipendio mensual
correspondiente a , UTM durante toda la carrera. Los
pagos se realizan a través de una cuenta de ahorro en el Banco
del Estado, previa acreditación semestral de la condición
de estudiante; iii) exención del servicio militar obligatorio
mediante un procedimiento acordado con el Ministerio de
Defensa; iv) incorporación al programa de salud PRAIS
desde 99, que se extiende también a los padres y hermanos
de la víctima, incluso si no son benefciarios directos de la
pensión de reparación. La lista de las víctimas causantes de
los benefcios en los principales diarios del país fue publicada
en 1992, a fn de que sus parientes formularan las solicitudes
correspondientes. En 99 se publicó la lista de las víctimas
causantes que no tenían benefciarios registrados hasta esa
fecha.
d) El Programa de Educación y Promoción Cultural tenía
el propósito de introducir programas de educación en
derechos humanos en la educación formal con el fn de
consolidar una cultura de derechos humanos en el país
7
.
Al cierre de la Corporación, el equipo del programa de
Educación y Promoción Cultural se incorporó al Ministerio
de Educación.
e) El Programa de Estudios e Investigaciones Jurídicas
se originó como respuesta a las recomendaciones de la
Comisión de Verdad y Reconciliación. Después de un
período de trabajo exploratorio los temas priorizados
6
Unidad Tributaria Mensual (UTM) es equivalente a $ 9.860 al 0 de abril de 00.
Expresado en dólares su valor fuctúa entre 42 y 45 dólares.
7
Ver los detalles de cada una de las actividades del programa de Educación en Corpo-
ración Nacional de Reparación y Reconciliación Informe a su Excelencia el Presidente
de la República sobre las actividades desarrolladas al 5 de mayo de 996. (Santiago,
996) pp.58-7.
8
fueron: justicia militar, proceso penal y justicia penal
8
.
Hubo también proyectos sobre estudios constitucionales y
el derecho a la defensa. Algunos estudios fueron publicados
por la Corporación
9
.
f) El Programa Centro de Documentación y Archivos de
la Corporación tuvo como objetivo constituir las bases
de un Fondo histórico, documental y bibliográfco de
toda la información reunida, analizada y procesada por la
Corporación que tuviera carácter público
0
.
Finalmente, en 99, el gobierno había acogido la petición
de la Agrupación de Familiares de Detenidos Desaparecidos y de
la Agrupación de Familiares de Ejecutados Políticos y contribuyó
a la construcción de una plaza y un mausoleo en el Cementerio
General en Santiago para enterrar los restos de las víctimas al ser
encontradas

. El apoyo a la construcción de memoriales era una de
las líneas de proyección de la reparación moral y reivindicación de
las víctimas.
En el informe fnal de la Corporación se estimaba que las
tareas propias de la institución habían sido una contribución efectiva
al reencuentro y a la reconciliación política, pero que la permanencia
de más de mil casos de detenidos desaparecidos erosionaba esos
esfuerzos. Se señalaba que la reconciliación política dependía de
buscar soluciones justas para resolver los problemas pendientes,
especialmente al problema de los detenidos desaparecidos. La
Corporación concluyó que era cada vez menos posible eludir esta
responsabilidad y “dar vuelta la hoja”, como muchos parecían
desear.
8
Para los detalles sobre los temas y los autores ver Informe a su Excelencia... (996)
pp. 78-79.
9
Ibid. Pp.-.
0
Ibid. Pp. 85-88.

Decreto supremo No. 9 de de marzo de 99.
8
Evaluación
La Corporación cumplió con los objetivos previstos en
la ley No. 9.. Sin embargo, la búsqueda de los detenidos
desaparecidos seguía siendo infructuosa y se mantenía como uno
de los problemas más difíciles y complejos de la transición. A su
vez, el gobierno consideraba que había dado cumplimiento a las
obligaciones contraídas en esta materia y que se había cerrado esta
etapa.

Los benefciarios aceptaron las medidas de reparación
económica implementadas, pero exigieron el reconocimiento del
daño causado, reivindicando la dignidad y buen nombre de sus
familiares, enfatizando que ningún benefcio aplacaría la necesidad
de establecer “la verdad y la justicia”. Es decir, para “sentirse
reparados” requerían que se implementaran las otras formas de
reparación señaladas en las recomendaciones de la Comisión de
Verdad y Reconciliación. Las reparaciones económicas generaron
tensiones y difcultades y en algunos casos tuvieron consecuencias
negativas para los benefciarios. Cabe destacar las siguientes:
a) Dilemas morales y psicológicos generados ante la
reparación económica. Algunos familiares de detenidos
desaparecidos habían expresado reticencias y dudas morales
en relación con las reparaciones económicas, a pesar de
que para muchos de ellos la pensión de reparación pondría
fn a las penurias económicas de años. Algunos grupos
expresaron también sus aprensiones respecto a eventuales
incompatibilidades o condicionamientos de los benefcios
para impedir “la verdad y la justicia”. Las agrupaciones y los
grupos de derechos humanos habían insistido en señalar que
aceptar una pensión de reparación no implicaba renunciar a
la verdad y a la justicia en relación con la suerte corrida por
sus familiares. Por otra parte, las autoridades señalaron con
claridad y así lo estableció la ley, que las pensiones no tenían
8
incompatibilidad alguna con cualquier otro tipo de pensión y
que el hecho de solicitarla no implicaba condicionamientos
o limitaciones para entablar demandas civiles contra el
Estado o contra particulares sobre las mismas situaciones.
El gobierno había manifestado también, durante la discusión
de la ley, que la reparación era una obligación del Estado
chileno y que las víctimas tenían derecho a esa reparación.
Muchos benefciarios reconocieron que se habían sentido
aliviados al saber que podrían ejercer o no su derecho, sin
presiones morales ni políticas y sin restricciones de ningún
tipo por parte del gobierno o de las agrupaciones.
b) Insufciencias de la Ley 19.123 que no fueron subsanadas.
Los convivientes y parejas de hecho de detenidos
desaparecidos o ejecutados políticos, sin hijos, quedaron
excluidos de la pensión en razón de los criterios formales de
la ley, así como las madres de hijos ilegítimos

. Estos casos
se mantuvieron pendientes hasta el año 00. La demora en
resolver estos casos ilustra como el marco político que había
dado sentido a la política de reparación se fue diluyendo y sin
ese marco, fue desapareciendo también el sentido reparador
de las pensiones y de cualquier acción asistencial en favor
de las víctimas. Hubo intentos de la derecha de desconocer y
reinterpretar la política de reparaciones como “privilegios”,
desvinculándola completamente de las violaciones de
derechos humanos. Un reportaje del diario El Mercurio en
marzo de 00 sobre las políticas de reparación, -el único
desde 1990- fue titulado “Vivir del fsco”, refriéndose a las
pensiones asignadas a las víctimas

.
c) Impacto de las reparaciones económicas en comunidades
mapuches. En la región de la Araucanía un grupo de

Hasta la expedición de la ley de fliación N° 19.585, de 27 de octubre de 1999, la con-
dición de hijo “ilegítimo” implicaba carecer de los derechos y benefcios otorgados a los
hijos legítimos.

“Vivir del Fisco”. Reportaje. Economía y Negocios. El Mercurio, (Santiago, 8, marzo, 00).
85
investigadores estudió el impacto de las medidas de
reparación en los familiares de víctimas de origen mapuche

.
Observaron que en comunidades muy pobres, la reparación
económica había distorsionado las relaciones de solidaridad
y había afectado negativamente a las redes familiares y
comunitarias. Los investigadores señalaron que el concepto
de reparación propio de la cultura fue ignorado y que tampoco
se había tomado en cuenta el modo de hacer el duelo en esas
comunidades. En ese estudio varios entrevistados señalaron
que habría sido mejor entregar formas de compensación
no monetaria en esas comunidades, tales como tierras o
animales.
La Corporación cerró sus puertas el de diciembre de
996, dejando constancia de que algunos objetivos que la ley le
había asignado no habían podido ser cumplidos. Antes del cierre, la
directiva de la Agrupación de Familiares de Detenidos Desaparecidos
(AFDD) se había reunido con las autoridades del Ministerio del
Interior y de la Corporación para recordarle al gobierno que la
Ley No. 9. reconocía el derecho de los familiares a conocer
el destino fnal de sus parientes desaparecidos y que obligaba al
Estado a continuar en las tareas inconclusas más allá del término de
la institución que fue creada para realizar dichas tareas. Tomando en
cuenta estos planteamientos, el gobierno decidió la continuidad de
algunas de las tareas de la Corporación, creando un programa bajo
la dependencia del Subsecretario del Interior, mediante el Decreto
Supremo No. .005 de 5 de abril de 997. El principal argumento
de dicho decreto fue la referencia al artículo 6º de la ley No. 9.,
en que se reconocía:
“como un derecho inalienable de los familiares de las víctimas
y de la sociedad chilena -esto es de efectos permanentes

Basic, Roberta, Teresa Durán, Roberto Arroyo y Pau Pérez. Memorias recientes de mi
pueblo. 1973- 1990: muerte y desaparición forzada en la Araucanía: una aproximación
étnica. (Temuco: Centro de Estudios Socioculturales, Universidad Católica de Temuco,
997). Ver también el texto completo en www.derechos.org/koaga/x/mapuches/
86
cuyo ejercicio puede ser demandado en cualquier momento,
para reclamar la ubicación de las personas desaparecidas
como igualmente de los cuerpos de las personas antes
indicadas y de las circunstancias de dicha desaparición o
muerte, correspondiendo al Estado promover todo lo que
su autoridad permita contribuir a la satisfacción del derecho
reconocido”
5
.
Programa de Continuidad de la Ley No. 19.123
Los objetivos del Programa de Continuidad de la
Corporación de Reparación fueron los siguientes: a) continuar la
implementación de las recomendaciones de la Comisión de Verdad
y Reconciliación en aquellos puntos que seguían pendientes; b)
otorgar asistencia legal y social a los familiares de las víctimas que lo
requirieran; y c) conservar y custodiar la documentación y archivos
generados por la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación y
por la Corporación que se extinguía, indicando expresamente que
los antecedentes tenían carácter confdencial, sin perjuicio de que
los Tribunales de Justicia pudieran acceder a ellos en los procesos
sometidos a su conocimiento.
Para cumplir con estos objetivos se mantuvo a cargo del
programa a Alejandro González, ex Presidente de la Corporación
de Reparación y Reconciliación. El programa funcionó con 5
personas. El presupuesto asignado para el año 997 fue de $8.867
millones de pesos (US $ 0,0). El monto asignado en 998
fue el mismo. En 999 fue de $5.06 millones de pesos (US
$00.000), manteniéndose un presupuesto equivalente hasta el año
000.
El programa de investigación sobre el destino fnal de las
víctimas se constituyó en la actividad principal de la institución,
5
Decreto 005 del Ministerio del Interior: “Reglamenta función asumida por el Mi-
nisterio en materias que indica, de competencia de la ex Corporación de Reparación y
Reconciliación que creó la Ley No. 9.”.
87
dando importancia a las investigaciones extrajudiciales, con el fn
de conocer las circunstancias de la desaparición de las personas e
intentar encontrar sus restos.
Evaluación
El Programa no publicó informes del trabajo realizado
durante ese período, sin embargo continuó con las tareas asignadas
por la Ley No. 9. de manera limitada y con escasa visibilidad,
dedicando recursos a la asistencia a los familiares de las víctimas
(de acuerdo con lo estipulado por la ley) y a la investigación judicial
y extrajudicial para determinar su paradero.
Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior
El gobierno de Eduardo Frei convocó una Mesa de Diálogo
sobre Derechos Humanos en la que participaron, entre 999 y 00,
abogados de derechos humanos, académicos, representantes de las
iglesias y fuerzas morales y representantes de las Fuerzas Armadas.
El acuerdo fnal, después de 10 meses de trabajo, comprometió
a las Fuerzas Armadas a entregar información sobre el paradero
de los detenidos desaparecidos. Al cabo de 6 meses, las Fuerzas
Armadas entregaron un informe refriéndose a 200 casos, indicando
que en su gran mayoría habían sido lanzados al mar. Ricardo Lagos,
en su calidad de Presidente de la República dio a conocer estos
resultados y entregó los antecedentes al Presidente de la Corte
Suprema, quién designó jueces de dedicación exclusiva para
investigar la información recibida. Los resultados del informe de
las Fuerzas Armadas determinaron la reorganización del Programa
de Continuación de la Ley No. 9., hoy Programa de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior. A partir de abril de 00
el abogado Luciano Fouillioux fue nombrado como secretario
ejecutivo. En el año 00, el personal aumentó a personas y los
funcionarios contratados fueron cubiertos por la escala de sueldos
de la administración pública.
88
Las actividades del Programa se enmarcaban en las
defniciones de la Ley No. 19.123 y del decreto No. 1005. El área
social mantuvo su trabajo con los familiares como se había hecho
hasta entonces, llegando a prestar atención en más de 00 casos
durante el año 00. El área jurídica fue reorganizada y proporcionó
apoyo logístico y documental a las investigaciones realizadas por
los jueces especiales en regimientos, cementerios clandestinos y
en otros lugares indicados por el Informe de las Fuerzas Armadas.
El área de estudios y proyectos se encargó de los aspectos de la
reparación simbólica, iniciando nuevos proyectos en conjunto con
algunos grupos de familiares a lo largo del país. El presupuesto
institucional se incluye en el presupuesto ordinario del Ministerio
del Interior y es el siguiente:
Tabla No. Presupuesto anual del Ministerio del Interior
Año 000 00 00 00
Pesos 5.000.000 56.000.000 56.6.000 5.000.000
Dólares 00,000 78,000 75,000 756,875
Fuente: www.dipres.cl
El Programa continuó apoyando el trabajo de los jueces de
dedicación exclusiva y preferente hasta el año 00. En cuanto a
la reparación simbólica, se comenzó por hacer un catastro hasta el
año 00 de los memoriales, monolitos, parques, esculturas, salas y
otros lugares públicos que existían en el país
6
. Según Jorge Correa,
Subsecretario del Interior:
“La mayor parte de estas obras han sido construidas por
propia iniciativa de los familiares y de sus organizaciones,
muchas veces apoyadas por organismos de la sociedad civil
y del gobierno... En esta línea, hoy frmamos convenios para
6
Ver: http://www.ddhh.gov.cl/
89
siete proyectos de memoriales que recordarán a 5 mujeres
y hombres que fueron ejecutadas al margen de todo proceso
o que fueron detenidas y hechas desaparecer en Tocopilla
(0), La Serena (55), Paine (70), Coronel (), Chihuío (8),
Osorno (0) y Villa Grimaldi. Es un compromiso por mantener
la memoria, que frman las agrupaciones de familiares de esas
víctimas con el gobierno de Chile”
7
.
Evaluación
En el acto de celebración de los años transcurridos desde
la divulgación del informe de la Comisión de Verdad y Reparación,
se hizo una evaluación pública de los resultados del Programa. Se
constataba que existía en el país una mayor conciencia sobre la
reparación social y la necesidad de dignifcar la memoria de las
víctimas era “un desafío de la democracia que nos compromete a
todos, especialmente al Estado, en el cumplimiento de la Ley No.
9.”
8
. Los objetivos del Programa seguían siendo: a) fortalecer
la colaboración con el Poder Judicial en la búsqueda de las personas
que aún permanecen desaparecidas y en la determinación de las
circunstancias de su desaparición o muerte; b) extender el alcance
y mejorar la reparación social y material a los familiares de las
víctimas; c) impulsar y difundir acciones de orden cultural y
simbólico tendientes a promover la verdad histórica y el respeto de
los derechos humanos en toda la sociedad.
Por su parte, las agrupaciones de familiares de detenidos
desaparecidos y ejecutados políticos no habían variado en sus
planteamientos, insistiendo en que “la reparación social o simbólica
es un aporte relevante y trascendente para nuestros familiares, pero
no reemplaza el valor que tiene para el conjunto del país, y no solo
7
Discurso del Subsecretario del Ministerio del Interior, Jorge Correa, con ocasión del
aniversario del Informe de la Comisión de Verdad y Reconciliación, , marzo, 00.(Pro-
grama de Derechos Humanos. Ministerio del Interior. Documento Interno.)
8
Ibid.
90
para las víctimas, que se apliquen las sanciones correspondientes
a quienes cometieron estas atroces violaciones a los derechos
humanos”
9
.
En junio de 00, en medio de la reapertura de los temas
de derechos humanos, la Agrupación de Familiares de Detenidos
Desaparecidos dio a conocer una propuesta denominada “Verdad,
Justicia y Medidas Reparatorias”, en representación de las
organizaciones de familiares constituidas a lo largo del país
0
.
Proponían, entre otras cosas, que se tipifcara la “ausencia por
desaparición forzada” en lugar de tener que utilizar la fgura de
“muerte presunta” para enfrentar situaciones legales irresueltas.
Agregaban otras peticiones sobre memoria histórica, educación
y reconocimiento de situaciones pendientes en el Programa
de Derechos Humanos del Ministerio del Interior. Solicitaban
aumentar a 600 mil pesos (alrededor de novecientos dólares) el
monto referencial de las pensiones de reparación y la inclusión de
padres y hermanos como eventuales benefciarios.

Propuesta gubernamental “No hay mañana sin ayer”
y proyectos de ley
En agosto de 00, el presidente de la República presentó
una propuesta al país sobre los temas pendientes en relación con las
consecuencias de las violaciones a los derechos humanos ocurridas
entre el de septiembre de 97 y el 0 de marzo de 990. El
presidente expresó como un deber propio y de todos los chilenos
enfrentar estos temas e impulsar medidas con el fn de dar los pasos
9
Mercedes Castro “Comando Conjunto, Aldoney y Cuesta Barriga: fnalizados interro-
gatorios y alistan autos de procesamiento”. En este artículo aparece citada la carta de las
agrupaciones regionales de la AFDD correspondientes a las 9
a
0
a
y ª región al Progra-
ma de Derechos Humanos. www.primeralinea.cl Mayo 0 de 00.
0
“Proyecto de la Agrupación de Familiares de Detenidos Desaparecidos: Verdad, Jus-
ticia y Medidas Reparatorias”, 5 junio 00. Se adjuntaba: . Nuestra Propuesta para
la Paz y la Reconciliación en Chile; . Anteproyecto Ley PRAIS; . Ley . sobre
Declaración de Ausencia vigente en Argentina; . Proyecto de Ley interpretativa del DL
.9. http://www.lanacion.cl/.
9
necesarios en materias de “verdad, justicia y reparación”

. Estas
ideas fueron desarrolladas de manera más extensa en el mensaje
presidencial con que fueron enviados al Congreso los tres proyectos
de ley que concretaron dicha propuesta. Advirtiendo que: “Muchos
han creído que para superar los traumas del pasado bastaba con
hacer ‘borrón y cuenta nueva’ y, o con echar tierra sobre la memoria
…”, el mensaje presidencial reconoció que las violaciones a los
derechos humanos durante la dictadura representaban una fractura
social, política y moral que requería de medidas de reparación
signifcativas y de un reconocimiento responsable acerca de la
magnitud del problema

. Uno de los proyectos proponía incentivos
a la entrega de información sobre el paradero de los detenidos
desaparecidos, y otro se refería a las modifcaciones a la ley No.
9. de 99, entre otras cosas.
Las propuestas de modifcación de las medidas de reparación
eran las siguientes: a) monto de la pensión mensual de reparación
(se proponía un aumento de un 50%); b) redefnición de los
benefciarios

; c) redefnición de los benefcios educacionales para
los hijos de las víctimas; y d) bono de reparación de $ 0.000.000
(equivalía aproximadamente a 5, 700 dólares) para los hijos que
nunca habían recibido la pensión de reparación y para quienes
recibieron pensión por algún tiempo, estableciendo que se debía
restar de ese bono la cantidad recibida como pensión mensual.

http://www.ddhh.gov.cl/DDHH_propuesta_mensaje.html

“Mensaje de S.E. el Vicepresidente de la República con el que se inicia un proyecto
de ley que establece incentivos para la entrega de información en los delitos vinculados
a los detenidos desaparecidos y ejecutados políticos”. Cámara de Diputados (Boletín Nº
9-7)

El principal cambio permitió a los padres de las víctimas heredar las pensiones recibi-
das por las madres luego de su fallecimiento, y en este sentido, los padres se convirtieron
en potenciales benefciarios (La Ley 19,123 le permitía a los padres recibir la pensión
sólo en ausencia de la madre. La reciente modifcación le permite a los padres heredar la
pensión recibida anteriormente por la madre). Un cambio de otro tipo consistió en igualar
el porcentaje de la pensión recibida por la compañera de hecho de una víctima a aquel
porcentaje recibido por la esposa. La ley No. 9. asignó el 0 por ciento de la pensión
a la esposa y el 5 por ciento a la compañera o compañero de hecho. Después de la modi-
fcación, los compañeros de hecho también recibían el 40 por ciento de la pensión.
9
El bono se concedía por una sola vez a cada uno de los hijos del
causante que estuvieran vivos a la fecha de publicación de la ley,
que no estuvieran gozando de la pensión mensual de reparación y
que lo solicitaran dentro del plazo de un año a partir de la fecha
de publicación de la ley. El proyecto, a fnes de agosto de 2004 se
encontraba en segundo trámite constitucional.
2. Programa de reparación y atención integral de salud para
las víctimas de violaciones de derechos humanos

Antecedentes
Las violaciones de derechos humanos afectaron severamente
la salud física y mental de las víctimas. Muchas de ellas presentaban
alteraciones emocionales severas, cuadros angustiosos, reacciones
depresivas, trastornos del sueño y alteraciones psicosomáticas. Ante
esa situación, los organismos de Derechos Humanos proporcionaron
inicialmente atención médica a través de redes de colaboradores
voluntarios y luego se crearon equipos especializados de salud
mental en los organismos de Derechos Humanos.
Origen del programa de reparación
Los equipos de salud mental, además de ofrecer
atención directa a las víctimas y sus familias, denunciaron las
consecuencias psicosociales y psiquiátricas de las violaciones de
derechos humanos, especialmente los efectos de la tortura y de
la desaparición de un familiar, así como las consecuencias de las
amenazas constantes y el miedo. En el enfoque clínico se tomaba
en consideración la función terapéutica del reconocimiento
social de las víctimas y de las acciones de reparación social.

Este capítulo ha utilizado la información recogida entre 999 y 00 sobre PRAIS,
en una investigación de la autora con Brian Loveman, cientista político de Center for
LatinAmerican Studies, San Diego State University realizada en el Centro de Ética de la
Universidad Alberto Hurtado, sobre PRAIS y las políticas de reparación desde 990.
9
Muchos profesionales de los equipos de salud mental
participaron en la formulación de propuestas de reparación
respecto a las violaciones de derechos humanos en el programa
de gobierno de la Concertación
5
. De igual forma, cooperaron
con la Comisión de Verdad y Reconciliación y luego con las
instancias de gobierno responsables de los programas de
reparación, colaborando especialmente en la creación del PRAIS,
el Programa de Reparación y atención integral de salud para las
víctimas de violaciones de derechos humanos ocurridas entre
97-990
6
.
El análisis de las consecuencias de la represión política
en la salud física y en la salud mental de las víctimas preparado
por los equipos de profesionales en la materia que colaboraron
con la Comisión de Verdad y Reconciliación, fue uno de los
fundamentos de la siguiente recomendación de la Comisión:
“Desde el punto de vista de la salud hemos recibido signifcativas
opiniones. Ellas tienden a señalar su preocupación por la salud
de los familiares de las víctimas y a recomendar que se les
otorgue una atención especial, en vista de las consecuencias que
los actos violatorios han provocado en su salud”
7
.
Se dejó constancia que según las opiniones especializadas se
trataba de traumas extremos y que:
5
La Concertación de Partidos por la Democracia es la coalición formada en 988 de cara
al plebiscito que tuvo lugar en octubre 5 de ese año. Se trata de una alianza entre el Par-
tido Socialista (PS), el Partido Demócrata Cristiano (PDC), el Partido Por la Democracia
(PPD) y el Partido Radical Social Demócrata. La coalición ha gobernado el país desde
990.
6
Un estudio realizado entre 989 y 99 documentó el trabajo de salud mental de los
organismos de Derechos Humanos en Chile. Ver: Inger Agger y Soren Buus Jensen Trau-
ma y cura en situaciones de terrorismo de estado,(Santiago, Editorial CESOC, 996). En
inglés Trauma and Healing under State Terrorism (London and New Jersey, ZED Books,
996).
7
Informe de la Comisión Verdad y Reconciliación. (Santiago, Edición Of-
cial,99, Tomo ) pp. 80-8.
9
“en el ámbito de la salud mental presentan graves
sintomatologías. Se trata de experiencias traumáticas, que
por su calidad y magnitud no alcanzan a ser procesadas
y asimiladas por la estructura psíquica de las personas.
En consecuencia, todos sus intentos posteriores de
reorganización quedarán marcados por el daño infigido, a
menos que reciban ayuda especializada”
8
.
La Comisión determinó que era responsabilidad del Estado, a
través del Ministerio de Salud, ofrecer una reparación a las víctimas
facilitando el acceso a la salud y desarrollando programas de salud
mental, y añadió:
“Conforme a nuestros antecedentes y a lo que se nos ha
sugerido, proponemos que los benefciarios directos de estos
programas de salud sean todas aquellas personas sometidas a
traumatización extrema, física y mental, producto de una grave
violación a sus Derechos Humanos por parte de agentes del
Estado, o por particulares que actuaron con violencia y con
claros fnes políticos. Se sugiere que se facilite el acceso del
sector privado de la salud a estos programas y sus fondos, de
modo de presentar a los afectados diversas alternativas para su
elección”
9
.
El Programa
La iniciativa del PRAIS surgió a partir de las propuestas
del Programa de Gobierno de la Concertación, formulado en 989.
La Comisión de Verdad y Reconciliación recomendó que fuera
creado en el ministerio de Salud. El PRAIS empezó a funcionar en
1991 gracias a un fnanciamiento de la Agencia Internacional para
el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID) de $05.8.79
pesos equivalentes a US $ 600,000. Finalizada la primera etapa, se
8
Ibid.
9
Ibid.
95
constituyó en un programa del Ministerio de Salud, fnanciado con
cargo a fondos sectoriales del presupuesto ministerial
50
.
Los objetivos del programa consistían en brindar atención
integral de salud, física y psicológica, a las personas más severamente
afectadas como consecuencia de violaciones de sus derechos
humanos y extender la acción de un servicio del Estado hacia
quienes han sido los más afectados por la situación de violencia
represiva.
Estos objetivos se concretaban en los procedimientos
que regulaban, y aun regulan, la incorporación de esta población
al sistema general de salud pública
5
. A su vez, en el documento
interno del Ministerio de Salud “Normas para la Califcación de
Benefciarios PRAIS” se defnieron los criterios para otorgar la
credencial de benefciario del PRAIS, que identifcaba al titular
y facilitaba los trámites para obtener atención gratuita en todo el
sistema público de salud. En las “Normas” se reconocieron como
benefciarios a los siguientes grupos de personas: los ex prisioneros
políticos; los familiares de detenidos desaparecidos y de ejecutados
políticos; los exonerados políticos; las personas que habían salido
al exilio y habían retornado al país y sus familiares; los torturados
y sus familiares; y toda persona que hubiera sufrido violación de
sus derechos humanos durante el régimen militar bajo distintas
modalidades (entre ellas los relegados, que son aquellas personas
que fueron condenadas por períodos variables a vivir confnados
en alguna localidad, sometiéndose al control periódico de las
autoridades policiales, en lugar de estar en prisión y los campesinos
exonerados de la tierra). Al establecerse la norma técnica de atención
en el año 2000, se precisaron los benefciarios, agregándose además:
50
Ver: Decreto de creación de PRAIS en Brian Loveman y Elizabeth Lira, Leyes de Re-
conciliación en Chile: Amnistías, Indultos y Reparaciones 89-999 (Santiago, Fuentes
para la historia de la República Volumen XVII, Centro de Investigaciones Diego Barros
Arana, Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos y Universidad Alberto Hurtado,
00): 58.
5
Al modifcarse la institucionalidad de PRAIS podría haber cambios en los procedimien-
tos, lo que se refejaría apenas en el año 2005.
96
“las personas que han trabajado en el tema de Derechos Humanos,
prestando asistencia a los afectados directos de la represión política
entre 1973 y 1990”, refriéndose a los trabajadores de los organismos
de derechos humanos e incluyendo a los profesionales de la salud
que prestaron servicios en ellos
5
.
Las formas de acreditar la situación represiva padecida han
sido variadas. La mayor parte de los benefciarios proviene de otros
programas que los han acreditado previamente o que disponen de
documentos que atestiguan su situación. Otra referencia es el hecho
de haber recibido atención en los programas de derechos humanos
durante la dictadura, lo que puede ser acreditado fácilmente. El
criterio principal ha sido proteger a las víctimas de situaciones
humillantes o discriminatorias y no se requiere que la persona
demuestre que su padecimiento actual fue causado por la represión
política.

Población atendida y benefciarios del PRAIS
53
A fnes del año 2002, el PRAIS contaba con 93.272 personas
inscritas como benefciarios en todo el país. En junio de 2003
sumaban .000
5
. Los benefciarios al ingresar al sistema de salud
tienen derecho a recibir gratuitamente las prestaciones médicas en
los establecimientos públicos (consultorios de atención primaria,
hospitales públicos y servicios de urgencia). Para los pacientes
del PRAIS, además de la gratuidad, se estableció un privilegio de
prioridad, según el tipo de prestación.
5
Norma técnica para la atención de personas afectadas por la represión po-
lítica ejercida por el Estado en el período 1973-1990. (Santiago, Ministerio de
Salud. Unidad de Salud Mental, Edición 00) pp. 55-56.
5
Estas cifras corresponden a la información entregada por el Servicio de Salud
Metropolitano Sur. Unidad de Salud Mental Programa PRAIS. “Informe de la
primera jornada nacional de benefciarios y funcionarios del programa de repara-
ción y atención integral de salud PRAIS”. (Santiago, 999).
5
Gobierno de Chile, Ministerio de Salud, Unidad de Salud Mental (Santiago Boletín
Informativo N°. Año III, Septiembre, 00. Edición Especial.).
97
El equipamiento del sistema público, así como la capacidad
de los profesionales permite resolver todos los problemas de salud de
la población, aunque con limitaciones de distinto tipo, que afectan la
calidad de los servicios. Una de ellas es la relación entre los recursos
profesionales y el volumen de usuarios, ya que el 80% de los chilenos
se atiende en el sistema público. Esto genera demoras en el acceso
a la atención de especialidad, a las operaciones, e incluso a algunos
exámenes. Sin embargo, a pesar de las limitaciones existentes, la
mayoría de los benefciarios del PRAIS evalúan positivamente el
servicio que reciben, especialmente respecto a la atención de salud
mental.
Desde el momento en que el PRAIS se incluyó en el
presupuesto ordinario de los servicios de salud regionales, se hizo
imposible discriminar el costo del programa, ya que los gastos se
absorben en distintas instancias del sistema público de salud. No
se mantiene un registro diferenciado de las atenciones prestadas
con excepción de las atenciones de salud mental efectuadas por los
propios equipos del PRAIS.

Evaluación del programa hasta el año 2003
PRAIS es el programa de reparación de mayor cobertura en
el país. Mediante los servicios especializados de salud física y mental
se ha materializado la responsabilidad del Estado de implementar la
reparación a las víctimas de violaciones de derechos humanos. Al
mismo tiempo, la evolución del programa PRAIS es una expresión
de las contradicciones que han cruzado estos temas en la sociedad
chilena.
La primera evaluación realizada en 99 mostró el alto
nivel profesional y técnico de los equipos y una cobertura creciente
en cuanto a los servicios y benefciarios en todo el país, pero al
mismo tiempo, a partir de ese año dejó de sostenerse la formación
98
y capacitación específca de esos equipos, los cuales dejaron
de atender en forma exclusiva a las víctimas de violaciones de
derechos humanos, incorporando víctimas de violencia doméstica
y desvirtuando el sentido de reparación que dio origen al
programa.
La organización de los benefciarios en el ámbito nacional,
iniciada en 998 y la situación política creada en el país debido a la
detención en el Reino Unido de Pinochet infuyó en que hacia fnes
de 999 se restableciera progresivamente la función originaria del
PRAIS y su rol como programa de reparación en salud en el marco
de las políticas de reparación. Esta redefnición generó a su vez
propuestas de reformulación de las modalidades de trabajo, de las
relaciones contractuales y de la publicidad del programa a través
de los medios de comunicación. Los benefciarios organizados en
el ámbito regional y nacional tuvieron un rol relevante en esta
evolución
55
. Por otra parte, desde el año 000, las agrupaciones
de víctimas, en particular los distintos grupos de ex prisioneros
políticos, demandaban que el PRAIS se transformara en ley de
la República, garantizando así un carácter permanente, cobertura
nacional y mayor fnanciamiento
56
.
A pesar de la valoración del PRAIS y de la satisfacción
que expresaban los benefciarios con los servicios recibidos, el
programa dependía en gran medida de la motivación individual
de los profesionales que formaban los equipos, más que de una
línea institucional en relación con sus objetivos. Durante 0 años
no se había evaluado el cambio en la demanda de la consulta en
salud mental, no había un perfl claro del “benefciario” del PRAIS
y no se había evaluado la efcacia de los tratamientos psicológicos
implementados para estas personas y sus familias.
55
Ver: Corporación Metropolitana de Benefciarios PRAIS “¿Qué es el programa de sa-
lud PRAIS?” (Folleto, 00).
56
No en nuestro nombre. Declaración de Coordinadora de Organizaciones de Ex Presos
Políticos de Chile, Santiago, 7, julio, 00.
99
No obstante, en un contexto de revisión de las políticas
de reparación, el gobierno propondría la institucionalización del
PRAIS como programa de reparación, incluyendo esta propuesta
en las modifcaciones a la Ley No. 19.123. El mensaje del Ejecutivo
que acompañaba el proyecto de ley, establecía que el PRAIS sería
un programa específco del Ministerio de Salud, defniendo que su
objetivo consistía en brindar atención médica reparadora e integral,
esto es, física y mental para: a) los benefciarios defnidos en el
artículo 28 de la Ley 19.123; b) los benefciarios acreditados hasta
el día 0 de agosto del año 00, inclusive; c) los profesionales que
hubieren trabajado en el tema de los derechos humanos, prestando
atención directa a las personas señaladas en las letras anteriores
por un período continuo de a lo menos diez años, acreditado por el
PRAIS de conformidad a lo que señala el reglamento. Para estas
personas se defnía el derecho a la gratuidad de las prestaciones
médicas. Se establecía que en los presupuestos de los servicios de
salud se consultarían los recursos necesarios para dotar a cada
uno de ellos de un equipo especializado para atender la salud
mental de los benefciarios y derivarlos a la red de salud pública.
Se defnía un monto anual desde el 2004 al 2007, de mil millones
de pesos (equivalente a ,56,500 dólares)
57
. A fnes de octubre
del 00, el proyecto de ley se encontraba en su tercer trámite
constitucional.
57
La tasa de cambio en agosto de 00 es de $60 por dólar. El promedio anual durante
el 00 fue de $69.
00
3. Programa de reparación para los exiliados retornados a
Chile
58
Origen del programa de reparación
Después del golpe militar en 97 miles de personas
solicitaron asilo en embajadas extranjeras. Otros miles abandonaron
el país dirigiéndose hacia los países vecinos y solicitaron asilo
en terceros países. Muchos fueron expulsados. Otros salieron
transitoriamente, pero se les impidió el ingreso y les fue estampada
una “L” en el pasaporte, ingresando a una “lista nacional”, debiendo
solicitar autorización para entrar al país. Miles de presos políticos
condenados por tribunales militares conmutaron largas condenas
por extrañamiento (Decreto Ley No. 50). Más de seis mil personas
salieron a través de programas de reunifcación familiar. Solamente
con el fn del estado de excepción constitucional, el 30 de agosto
de 988, terminó el exilio como medida administrativa. En el
programa de la Concertación preparado para el gobierno de Patricio
Aylwin se había señalado que se desarrollaría una política activa
para promover el retorno de todos los chilenos a su patria. El
de abril de 990 el Presidente envió a la Cámara de Diputados
un proyecto de ley para la creación de la Ofcina Nacional del
Retorno. En el mensaje se explicitaba el concepto de reparación
que fundamentaba la iniciativa y se estimaba que la población
potencialmente benefciaria alcanzaba a 160.000 personas.
58
Este capítulo ha sido redactado utilizando la recopilación documental realizada por
Mario Rodríguez, periodista. Fueron entrevistados: Jaime Esponda Fernández, abogado,
quien fue el director de la Ofcina Nacional de Retorno; Carlos Espinoza, subdirector de
la ONR; Patricio Reyes y Juan Carlos Vega del Comité de Defensa de los Derechos del
Pueblo (CODEPU); Humberto Lagos F. que fue abogado de la ONR; Maura Brescia, pe-
riodista y Augusto Ugarte, Presidente de la Corporación de Retornados, y tres retornados
que fueron también presos políticos y que declinaron identifcarse. La autora entrevistó a
Soledad Falabella, profesora de literatura, retornada de Holanda. Se entrevistó a Norma
Muñoz, asistente social que trabajó en la Vicaría de la Solidaridad, a Verónica Reyna,
abogado de FASIC y Teresa Gómez asistente social de FASIC. Se utilizaron también
los registros y notas de un estudio anterior sobre los problemas de inserción psicosocial
en que participaron María Isabel Castillo, psicóloga, Germán Morales psicólogo y Niels
Biedermann psiquiatra, todos ellos del Instituto Latinoamericano de Salud Mental y De-
rechos Humanos.
0
Oficina Nacional de Retorno
La Oficina Nacional del Retorno (ONR) fue creada
mediante la ley No. 8.99, publicada en el Diario Oficial el 0
de Agosto de 990. En ella se definió como exiliados a quienes
tenían o habían tenido la nacionalidad chilena, así como a
los hijos nacidos en el extranjero de padre o madre exiliados
que eran o habían sido chilenos, que retornaran o hubieran
retornado al territorio nacional. Se consideran exiliados además
a las personas que habían sido condenadas a penas de cárcel y
que conmutaron esas sanciones por la de extrañamiento. Los
expulsados u obligados a abandonar el territorio nacional por
resolución administrativa; los que fueron objeto de prohibición
de ingresar a Chile habiendo salido legalmente; las personas
que buscaron refugio en alguna sede diplomática y las que se
acogieron a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados,
de Naciones Unidas. También aquellos que obtuvieron refugio
de carácter humanitario en los países de acogida. Las personas
que se vieron forzadas a abandonar el país debido a la pérdida
de su trabajo por motivos políticos y luego sufrieron la
prohibición de ingresar al país. Las familias de todos los que se
encontraban en las situaciones descritas eran consideradas como
exiliadas, siempre que tuvieran o hubieran tenido residencia en
el extranjero por tres años o más. Todas estas circunstancias
debían ser acreditadas.
Las atribuciones y responsabilidades de la ONR fueron
establecidas por la ley No. 8.99. Se dictaron dos leyes
complementarias: a) Ley No. 9.07 que autorizó el ejercicio
profesional a chilenos que obtuvieron grados y títulos en el
exilio
59
; y b) la Ley No. 9.8 que otorgaba franquicias a
59
Los profesionales titulados en el extranjero que habían regresado durante la dictadura,
se habían estimado en más de 1000. De acuerdo a la evaluación fnal de la ONR habían
retornado 00 profesionales, de los cuales 550 se acogieron a la ley. Ver: Ministerio de
Justicia, Memoria del Ministerio de Justicia -1990- 1994. (Santiago 995) p. .
0
exiliados políticos retornados y modificaba el arancel aduanero
en lo relativo a la internación de equipaje, mercancías y obras de
artes de chilenos
60
.
Institucionalidad y funcionamiento de la Ofcina Nacional del
Retorno
La califcación de la situación del retornado era realizada
por la ONR y se le otorgaba una credencial. Los benefcios se
publicitaron mediante inserciones en la prensa y a través de un
informativo institucional que se distribuía dentro y fuera del país.
La mayor parte de los programas en favor de los retornados se
realizaron a través de ONGs especializadas y mediante algunos
programas de los organismos de Derechos Humanos, que consistían
en lo siguiente: a) reinserción laboral y económica; b) atención en
salud física y mental, incorporándolos en 1991 como benefciarios
del PRAIS del Ministerio de Salud; c) facilitar la regularización
y acceso de los retornados a la enseñanza básica y media; y d)
asistencia jurídica y algunos apoyos de tipo asistencial.
La Ofcina dejó de funcionar el 20 de septiembre de 1994.
De acuerdo con las cifras ofciales al cierre se habían atendido
8.0 jefes de hogar que con su grupo familiar sumaban 5.557
personas. Los retornados registrados venían de 70 países
6
.
Financiamiento de la Ofcina Nacional del Retorno
El fnanciamiento de la Ofcina provino de recursos del
Estado chileno y de la cooperación internacional. De acuerdo a la
información disponible y expresado en moneda nacional de 99 el
presupuesto fue el siguiente
6
:
60
Las leyes citadas se encuentran en Brian Loveman y Elizabeth Lira, Leyes de Reconci-
liación en Chile…(00): 8-9; 5-56 y 77-79.
6
Ver: Reportaje “El polémico balance fnal de los retornados del exilio” La Segunda, 9
de septiembre de 99: -5.
6
Memoria... 1990-1994 (1994): p. 138. Sin especifcar la fuente de fnanciamiento.
0
Tabla No. 3. Presupuesto de la ONR
Año 990 99 99 99 99
Pesos 57. 6.000 876 .977.000 .8 0.000 .. 9.000 8. 79.000
Dólares 89, 000 ,5, 5 5,07, 9 ,00,07 ,98,886
Expresado en dólares el presupuesto total es equivalente a $
.7.09
6
. En la Memoria del Ministerio de Justicia de 99, se
indica que el gasto fscal durante tres años fue estimado en un millón
ochocientos mil dólares. El aporte de la cooperación internacional
para realizar los programas descritos fue de $9 millones de dólares
en el mismo período. Es decir, se dispuso de fondos equivalentes
$0 millones ochocientos mil dólares. La Memoria señalaba que
“Ese dinero fue destinado en su mayor porcentaje a programas que
favorecen el desarrollo del país”. Administrativamente, los fondos
no gastados quedaron a disposición del Ministerio de Justicia. La
Memoria dejaba constancia que la ONR entregó anualmente una
cuenta de su trabajo y gastos a la Cámara de Diputados
6
.
Evaluación
La política de reparación para los retornados fue
implementada durante años (990-99) mediante un trabajo de
colaboración y coordinación entre el Gobierno (ONR), instituciones
del Estado, ONGs y organismos de Cooperación Internacional.
Han pasado más de 0 años desde la terminación del programa
y los retornados consultados tienen percepciones contradictorias,
valorando lo realizado, pero señalando también que no se tomó en
cuenta que el exilio era una experiencia de gran impacto afectivo.
No hay referencias a los costos emocionales, a esas dimensiones
intangibles, que eran el trasfondo personal y colectivo de las
vicisitudes del exilio- retorno, tanto en los informes ofciales como
en los registros de los programas de las ONGs y que explican cómo
algunos se reencontraron con su historia, pero exiliaron a sus hijos
y otros se quedaron defnitivamente en los países de acogida.
6
Precio dólar promedio anual $ 0.8 Fuente: Banco Central. www.bcentral.cl Base de
Datos Económicos. Tipo de Cambio del Dólar Observado mensual.
6
Memoria... 1990-1994 (99): .
0
La política implementada se centró en garantizar la inserción
laboral y económica de los retornados, proporcionando servicios
que servían ese propósito. Pero las dimensiones culturales, sociales
y psicológicas no tuvieron la misma importancia. Las frustraciones
y las pérdidas fueron, al fn de cuentas, un asunto privado de las
familias y los individuos. Los programas de apoyo en salud mental
dieron espacio para profundizar esos aspectos, pero nada de eso
tuvo una proyección política y social en el ámbito público.
A pesar de todas las limitaciones y fracasos, el resultado
más evidente de la política implementada fue el cambio en la
percepción social del exilio, que dejó de ser una deuda social del
país con un sector de chilenos. Es decir, los objetivos políticos se
habrían cumplido, a pesar de que más de la mitad de los chilenos
exiliados no volvieron al país, a pesar del juicio crítico de muchos
de los benefciarios sobre los programas implementados y a pesar
de que aspectos importantes de las dimensiones del exilio y del
retorno quedaron fuera del ámbito público y de la responsabilidad
política por el pasado.
. Programa de reparación y reinserción de presos políticos
65
Antecedentes
Las modalidades represivas experimentadas por los presos
políticos afectaron profundamente sus vidas y sus condiciones
familiares, especialmente debido a las condiciones en las que
fueron procesados, a las secuelas de la tortura, a la estigmatización
social y a las enormes difcultades al salir de la cárcel para obtener
empleo o trabajar por cuenta propia, impidiendo la subsistencia
65
Este capítulo ha sido redactado utilizando la información documental recopilada por
Mario Rodríguez y la información proporcionada por los siguientes entrevistados: Veró-
nica Reyna, abogada de FASIC; Martita Wörner Tapia, subsecretaria del Ministerio de
Justicia durante el gobierno de Patricio Aylwin; Francisco Cumplido, Ministro de Justicia
en la misma época: Carlos Fresno, abogado; María Isabel Bobadilla, secretaria; Maria Paz
Vergara directora del Centro de Documentación de la Vicaría de la Solidaridad. Norma
Muñoz, que fue asistente social de Vicaría de la Solidaridad.
05
económica digna para sí mismos y sus familias. Los organismos
de Derechos Humanos habían proporcionado defensa legal,
atención de salud y apoyo social y económico para el desarrollo de
actividades de subsistencia a los presos políticos durante el régimen
militar, especialmente la Fundación de Ayuda Social de las Iglesias
Cristianas y a partir de la década del 80 también CODEPU.
En el Programa de la Concertación de Partidos por la
Democracia se había formulado expresamente el compromiso de
liberar a todos los presos políticos que habían sido encarcelados
durante la dictadura, considerando que no se habían respetado las
normas sobre el derecho a la justicia y el debido proceso.
Iniciativas del gobierno del Presidente Aylwin con relación a los
presos políticos

Al inicio del gobierno del Presidente Patricio Aylwin había
97 presos políticos. Según la información disponible “el 89 por
ciento de ellos estaban siendo procesados por la Justicia Militar,
principalmente por delitos tipifcados en las leyes sobre Seguridad
del Estado (NE .97); sobre control de armas y explosivos (NE
7.798) sobre conducta terrorista (No. 8.). También por algunas
normas contenidas en el Código de Justicia Militar”
66
. Solamente
5 presos pudieron ser liberados al asumir el Gobierno debido a la
situación procesal en que se encontraban. El gobierno desarrolló
tres iniciativas para resolver la situación de los presos políticos
restantes:
a) Las “Leyes Cumplido”
67
. A pesar de las modifcaciones
sufridas durante su tramitación, estas leyes introdujeron los
siguientes cambios: a) eliminación de la competencia de los
tribunales militares para juzgar a civiles por algunos delitos
del Código de Justicia Militar (amenazas y ofensas a las
66
Ver: Comité de Derechos del Pueblo (CODEPU) Informe 1994. www.codepu.cl
67
Se les llamó Leyes “Cumplido”, por el nombre del ministro de Justicia de la época,
Francisco Cumplido.
06
fuerzas armadas y Carabineros); b) modifcaciones a la Ley
de control de armas (porte y tenencia de armas, municiones
y explosivos); y c) modifcaciones a la Ley sobre conductas
terroristas, cualesquiera sean las víctimas. Se suprimieron
los delitos establecidos por la legislación del régimen militar,
tales como infracción al receso político e ingreso clandestino
al país y se determinó el traspaso de gran parte de las causas
llevadas por tribunales militares a la justicia penal ordinaria,
para así agilizar su tramitación y dar término a los procesos
en contra de los presos políticos
68
.
b) El “acuerdo-marco”. En este acuerdo se proponía
rebajar penalidades mediante normas transitorias, tanto
a los acusados de acciones terroristas como a quienes se
imputaban violaciones a los derechos humanos, con la
excepción de los llamados “casos de sangre”
69
. Este acuerdo
no prosperó, aunque hubo varios intentos por reactivarlo
hasta abril de 99.
c) Reforma al artículo 9° de la Constitución Política.
Esta reforma estaba dirigida a facultar al Presidente
de la República para otorgar indultos particulares a los
condenados por delitos tipifcados en la ley sobre conductas
terroristas y autorizar a los jueces para conceder la libertad
provisional bajo fanza a los procesados por estos mismos
delitos
70
. Se otorgaron 69 indultos. Los otros prisioneros
fueron liberados por la aplicación de las medidas dispuestas
en las leyes “Cumplido”. Los presos salieron poco a poco
68
Las leyes “Cumplido” fueron un paso importante en la adecuación del derecho procesal
penal chileno a las normas de derecho internacional de los derechos humanos. Estableció
normas de protección al detenido que previenen la tortura, la excepcionalidad de la prisión
preventiva y mayor igualdad ante la ley.
69
Ver: Ascanio Cavallo, La historia oculta de la transición. Memoria de una Época,
1990-1998, (Santiago: Grijalbo, 998) p. -5.
70
Ley No. 9.055, º, abril, 99.
07
y año tras año, según se fueron tramitando los indultos o se
pudieron aplicar dichas medidas.

La libertad de los presos políticos
Entre 990 y 99 se desarrolló un programa de apoyo a
la reinserción social y económica de los presos políticos. Estaba
dirigido a aquellos que habían sido liberados después de 990, aunque
se aceptaron excepcionalmente casos anteriores. Ex prisioneros
políticos que fueron benefciarios de este programa señalaron que
había sido muy limitado y que no podía considerarse como una
reparación efectiva. Uno de los benefciarios de dicho programa,
“PR”, de 6 años, ex prisionero político, indicó que el programa
consistió en la entrega de una suma de $00 mil pesos (en moneda
de 990, equivalente a US $ ,) por una vez, favoreciendo la
instalación del benefciario en alguna actividad económica que
le permitiera subsistir
7
. La Agrupación de Familiares de Presos
políticos declaró que sólo sirvió “para pagar las deudas más
angustiantes”
7
.
El informe de CODEPU del año 99 daba cuenta de
los casos y problemas que seguían pendientes en relación con la
situación de los presos políticos del período del régimen militar,
a pesar de la implementación de las normas sobre indulto. En ese
informe se identifcaban las siguientes situaciones: a) procesados que
no tenían sentencia y que se encontraban en libertad provisional; b)
prisioneros que habían sido condenados cuando estaban en libertad
provisional, que debían ingresar a la cárcel a cumplir sus penas y
cuyos indultos se encontraban en trámite; c) la existencia de órdenes
de detención vigentes, emanadas de la Justicia Militar, que podían
7
Este programa no se encuentra documentado y los datos obtenidos provienen de entre-
vistas a benefciarios y profesionales que participaron en él. El programa fue fnanciado
con fondos de la cooperación internacional, entregados por una ONG de Holanda que no
se identifca y fscalizados por el Ministerio de Justicia.
7
La Nación, 6 de marzo de 99.
08
hacerse efectivas en cualquier momento; d) la no eliminación de
los antecedentes penales de quienes habían cumplido la condena,
lo que impedía la reintegración a la sociedad. Como resultado,
los derechos civiles y políticos de los ex prisioneros políticos no
eran restablecidos plenamente debido a la demora de años en los
trámites fnales; y e) la falta de una reparación económica por el
tiempo que permanecieron prisioneros
7
. Complicaba aún más las
cosas el hecho de que muchos prisioneros tenían más de un proceso
y algunos tenían incluso, más de dos y la tramitación, en general,
era muy lenta.
Evaluación
La discusión sobre las leyes “Cumplido” planteó divergencias
importantes en la sociedad chilena respecto a las condenas de los
prisioneros políticos de la dictadura. También en relación con las
diferencias entre prisioneros de conciencia y prisioneros por delitos
de sangre, cuestionándose la justifcación política y la efcacia de las
acciones violentas. Aunque en el gobierno de la época predominaba
la voluntad de cumplir el compromiso adquirido por el Presidente,
también había conciencia de la sensibilidad de las Fuerzas
Armadas ante tales medidas. Sin embargo, una vez indultados
todos los prisioneros políticos encarcelados se consideró que el
problema se había cerrado y los gobiernos de la Concertación no
desarrollaron nuevas iniciativas con relación a la reparación de los
prisioneros políticos de la dictadura. Tampoco reconocieron como
prisioneros políticos a militantes de grupos de izquierda detenidos
con posterioridad a 990, que argumentaron motivaciones políticas
para su accionar. Los gobiernos de la Concertación desestimaron
también la posibilidad de otorgar alguna indemnización por el
tiempo transcurrido en prisión durante la dictadura.
7
Comité de Derechos del Pueblo (CODEPU) Informe 1994. Disponible en: www.co-
depu.cl.
09
Algunos abogados estimaron que el número de prisioneros
alcanzaba casi .500, incluyendo los 97 que estaban en la cárcel
al asumir Aylwin
7
. Con excepción de algunos pocos casos, que
obtuvieron pensiones de gracia del Presidente de la República,
entre los años 990 y 99, no se consideró ninguna política de
compensaciones por los daños físicos o mentales padecidos,
por la pérdida de oportunidades, incluidas las de educación, ni
tampoco por los daños materiales y pérdida de ingresos, incluido
el lucro cesante. No se propuso una indemnización por los años
de encarcelamiento ni tampoco acciones destinadas a compensar
el daño causado en la reputación y en la dignidad de las víctimas y
sus familias. No obstante lo anterior, los ex prisioneros políticos y
los torturados se acogieron a los benefcios del programa PRAIS y
al programa de exonerados cuando correspondía.
5. Programa de reconocimiento de los exonerados políticos
75
Antecedentes
Una de las formas de represión política implementadas
después del golpe militar fue el despido masivo de trabajadores
de la administración pública y de las empresas que el gobierno
de la Unidad Popular (970-97) había intervenido durante
su administración. Ocurrió lo mismo en universidades y centros
educativos. La preocupación por la situación de los exonerados
7
Esta estimación tenía como referencia que en 989 los presos en libertad eran .90,
incluyendo 86 en libertad provisional Sobre el número de presos en libertad condicio-
nal ver Verónica Reyna “Situación jurídica y social de los presos políticos en Chile” en:
Jornada de abogados defensores de presos políticos en Chile (Santiago, FASIC,989)
pp. 5-8.
75
Este capítulo fue redactado utilizando la información documental recopilada por Yuri
Gahona así como la que obtuvo al entrevistar a funcionarios del Programa de Reconoci-
miento del Exonerado Político del Ministerio del Interior. Entre ellos a Humberto Lagos,
Coordinador Nacional del Programa; a Lenia Pizarro, Integrante de la Comisión Calif-
cadora; Héctor Cereceda, Integrante de la Comisión Califcadora y a Guillermo Grovarí,
Asistente Social. Entrevistó también a Zaida Araya, Secretaria del Comando Nacional de
Exonerados Políticos. Fueron entrevistados varios benefciarios, exonerados de la admi-
nistración pública en 1973, que declinaron identifcarse para este estudio.
0
políticos se manifestó en distintas iniciativas. La primera medida
fue una circular que el Presidente Patricio Aylwin dirigió a la
Administración Pública recomendando reincorporar a funcionarios
que hubieren sido despedidos por razones políticas. Entre tanto, se
había organizado el ‘Comando de Exonerados de Chile’, organización
que formuló peticiones fundadas de reparación al gobierno,
entregando documentos y antecedentes sobre las consecuencias de
la exoneración. La respuesta del gobierno fue el ofrecimiento de
una pensión única mínima, estimada como insatisfactoria por los
afectados. De ahí en adelante hubo largas negociaciones entre el
gobierno y el Comando Nacional de Exonerados, hasta acordar, en
99, un proyecto de ley para otorgar reparaciones a ese sector.
Origen del programa de reparación
El de agosto de 99 el Presidente de la República envió
a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley que “establece
benefcios por gracia para personas exoneradas en período que
indica”. En el Mensaje del Presidente al Congreso se señalaba que
este proyecto proponía benefcios de seguridad social para los ex
trabajadores de la Administración Pública y de empresas del sector
privado intervenidas. Se exponían los antecedentes que llevaron a
la autoridad a considerar dictar una ley para reparar, en parte, los
efectos de la exoneración política que afectaba a miles de personas,
generando el reconocimiento de sus derechos y garantizando una
pensión fjada por ley.
El proyecto defnía la exoneración por motivos políticos
como “la que aparezca asociada con la imputación de parte de
la autoridad civil o militar, de activismo político o participación
en partidos políticos, durante el período comprendido entre el
de septiembre de 97 y el 0 de marzo de 990, la que deberá
constar de un modo fehaciente”
76
. El texto establecía las formas de
acreditación que se habrían de exigir, indicando que “el carácter
76
Diputados, (Sesión
a
, agosto, 99) p.9.

político de la exoneración será materia de califcación privativa del
Presidente de la República”. Las pensiones se otorgarían por gracia,
de acuerdo con la ley que faculta al Presidente de la República para
ello. La califcación de benefciario quedaba bajo la responsabilidad
del Ministerio del Interior. El proyecto de Ley excluía al personal de
las Fuerzas Armadas, de Carabineros y de Investigaciones de Chile.
Los argumentos en favor de la aprobación de la ley, en la discusión
en el Congreso, señalaban que la exoneración era constitutiva “de
transgresiones a principios y normas consagradas en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y en garantías constitucionales
de la Carta Fundamental de nuestro país”, enumerándose los
principios y garantías pertinentes. Se sostenía que el despido
fundado en la discriminación política e ideológica constituía una
forma de violación de derechos humanos y que:
“el resarcimiento del daño producido a las víctimas emana
de la vigencia que tienen la ley internacional e interna
en estas materias, la obligación de reparar el daño es una
responsabilidad de los poderes del Estado, por cuanto
fueron el Estado o sus agentes, por acción u omisión los
responsables legales de las transgresiones graves de los
derechos laborales de sus ciudadanos incorporados a sus
derechos como persona”
77
.
Después de grandes controversias y dado que se trataba
de una ley de quórum califcado, en agosto de 1993 se promulgó
fnalmente como ley No.19.234
78
.
Abierto el plazo para demandar el benefcio, se presentaron
.0 solicitudes de las cuales sólo .650 fueron tramitadas como
pensiones cuyos montos corresponden a los mínimos, es decir
$80.000 (US 120). Del total, 30.077 solicitudes fueron califcadas
77
Diputados, (Sesión 7
a
, 8, septiembre, 99) pp. 80- 8.
78
Ver en Brian Loveman y Elizabeth Lira, Leyes de Reconciliación en Chile: (00):
70-76.

como exonerados políticos al de diciembre de 996; 7 mil
fueron descartadas por no cumplir los requisitos y 6 mil estaban
pendientes a esa fecha; .87 casos obtuvieron el abono de tiempo
a las cotizaciones, cuyo tope máximo era de 6 meses
79
.
Segundo proyecto de ley
La evaluación de los resultados de la Ley 9. llevó
al Comando Nacional de Exonerados políticos a insistir en la
modifcación de esa primera ley. Para ello, el Presidente Frei
envió un nuevo proyecto de ley. En el mensaje presidencial se
hacía mención a las insufciencias de la Ley 19.234, constatadas
después de más de tres años de funcionamiento. La principal era
la exclusión de algunas categorías de trabajadores del Estado,
tales como el personal de las Fuerzas Armadas, de Carabineros,
y de Investigaciones de Chile, así como del Congreso Nacional
clausurado por el golpe militar. También se modifcó el abono
de tiempo de variable con tope de 6 meses a un abono tope de
5 meses. A pesar de la controversia, esta ley fue aprobada en
nombre de la reconciliación nacional, tanto por los senadores de la
Concertación como por los de la oposición y fue publicada como
ley No. 9.58, el de agosto de 998. El plazo para solicitar los
benefcios inició el 1° de septiembre de 1998 y fnalizó el 1º de
septiembre de 999. El 7 de junio de 00, se publicó en el Diario
Ofcial la ley No. 9.88, la cual estableció un nuevo plazo de doce
meses, a partir del de julio, para acogerse a la Ley 9. sobre
benefcios previsionales para exonerados por motivos políticos. El
plazo se cerró el 0 de junio del 00. Los resultados se darían
a conocer individualmente a quienes fueran califcados por una
comisión de abogados, nombrada por el Ministerio del Interior en
mayo del 00.
El Programa de Reconocimiento al Exonerado Político
El Programa de Reconocimiento al Exonerado Político
79
Diputados, (Sesión
a
, , enero, 997).

(PREP) se inició con la Ley No. 9., en el Ministerio del Interior,
creándose el aparato administrativo para llevar a cabo la recepción
y califcación de casos. El PREP ha funcionado bajo la dirección de
un Coordinador nacional y funcionarios de planta. El programa
está organizado en 5 unidades: a) estudios e informática; b) técnica;
c) benefcios y comunicación; d) personal y administración y e)
archivo.
Las funciones del PREP consistían en califcar la calidad
de exonerado político, emitir los decretos exentos que conceden
abono de tiempo por gracia, los decretos supremos que conferen
pensión no contributiva y los decretos derogatorios de benefcios.
La califcación de casos es una atribución privativa del Presidente
de la República, de modo que una vez califcados no pueden ser
objetados por razón alguna. El Programa se fnancia con recursos
del presupuesto fscal.
Tabla No. 4. Presupuesto del Programa de Reconocimiento al Exonerado
Político
Año 999 000 00 00 00
Pesos 78.0.000 87.000.000 9.960.000 9.0.000 9.0
Dólares 56,6 5,98 6,57 , ,75
Fuente: www.dipres.cl
Hasta el año 00 el Estado había gastado en el pago de
pensiones $.6.76.000 en moneda nacional. (Expresado en
dólares es equivalente a US .688, 55.).
Benefcios y acreditación de la exoneración por razones políticas

Los casos han sido califcados de acuerdo a los antecedentes
presentados, debidamente acreditados. Los que fueron exonerados
entre el 11 de septiembre y el 31 de diciembre de 1973 califcaban
automáticamente. Ocurre lo mismo respecto a quienes fueron

exiliados por razones de seguridad personal o por decretos de
expulsión y respecto a los familiares (cónyuge o hijos menores
de años) de personas que fueron hechas desaparecer o fueron
asesinadas por agentes del Estado.
Los exonerados entre el de septiembre de 97 y el
9 de febrero de 979 debían acreditar 5 años de imposiciones
previsionales a la fecha de exoneración. Los exonerados entre el
0 de febrero de 979 y el 0 de marzo de 990 debían acreditar 0
años de imposiciones a la fecha de exoneración. Estos requisitos
se completan con los abonos de tiempo. Con la Ley No.9.58 se
modifcó la cantidad de meses, con un tope de 54 en todos los casos,
de acuerdo con la fecha de exoneración. Los exonerados de 97
reciben 6 meses de abono por año cotizado. A los cesados entre el
primero de enero de 97 y el de diciembre de 976 se les abona
meses por año. Y a los despedidos entre el de enero de 977 y
el 0 de marzo de 990, se les abonan meses por año. Para los
casos sin documentación probatoria se previeron procedimientos
que permitieran resolver o sustituir los documentos faltantes.
Una vez califcados los casos, los expedientes y documentos se
enviaban al Instituto de Normalización Previsional (INP) para
calcular y defnir los benefcios.
La ley establece los siguientes benefcios según
corresponda: a) abono de tiempo por gracia; b) pensión no
contributiva por gracia (es semejante a las pensiones por
antigüedad, vejez, invalidez, sobrevivencia); c) jubilación por
expiración obligada de funciones; d) indemnización de desahucio;
e) reliquidación de las pensiones de acuerdo a los abonos de tiempo
otorgados y elección del sistema previsional para la jubilación,
dependiendo de la conveniencia económica de uno u otro sistema.
Procede sólo para aquellos benefciarios califcados que tengan
ahorros previsionales en el sistema antiguo (anterior a 98) o en
las Administradores de Fondos de Pensiones; f) atención de Salud
en el sistema público a través del PRAIS a aquellos exonerados
5
políticos que cumplan con los requisitos para ello. El abono
de tiempo consiste en el llenado de los vacíos previsionales,
considerando como tiempo efectivamente cotizado, un porcentaje
del período en que el exonerado político no enteró imposiciones,
con el propósito de completar el requisito de tiempo exigido para
obtener la pensión no contributiva.
Los benefcios expiran en el caso de muerte del benefciario,
siempre que no haya un cónyuge sobreviviente que reclame para sí
la pensión. También puede ser reclamada por los hijos menores de
24 años. Tal como lo señala la ley, los benefcios también pueden
ser impetrados por los exiliados, aun cuando sigan viviendo en
el extranjero. No hay incompatibilidad con la interposición
de demandas civiles contra el Estado. No existe tampoco
incompatibilidad con otras pensiones de otras leyes de reparación.
Solamente en el caso en que el benefciario ya tenga una pensión
asistencial otorgada por el Estado, la ley lo obliga a elegir una de
ellas. La Ley No. 9., concedió meses por cada año cotizado
a la fecha de la exoneración, con un máximo de 6 meses. La Ley
No. 19.582 modifcó el número de meses, con un tope de 54, en
todos los casos, de acuerdo con la fecha de exoneración.
Administración de los benefcios
La administración de los benefcios es realizada por el
Instituto de Normalización Previsional (INP). Sus funciones son: a)
recibir las solicitudes; b) conformar el historial previsional de cada
postulante, para verifcar qué benefcios procede otorgar; c) calcular
los abonos de tiempo y las pensiones no contributivas; d) pagar los
benefcios, según corresponda; e) imputar el abono de tiempo en
la cuenta individual de cada exonerado; f) reliquidar pensiones de
regímenes del sistema antiguo y “bono de reconocimiento” (es el
monto acumulado en el sistema antiguo que se traslada al nuevo
fondo previsional).
6
Evaluación

La discusión de cada una de las leyes para los exonerados
políticos mostró un amplio consenso entre los distintos sectores
políticos para facilitar la obtención de pensiones como compensación
por la exoneración política. El volumen de solicitudes alcanzó
los 0 mil casos y al 8 de febrero del 00, un total de 7.0
personas habían recibido directamente algún benefcio. De estos,
0.696 han recibido una pensión no contributiva. Durante el año
00, 7.69 personas han podido reliquidar su pensión de régimen,
pudiendo de esta forma, mejorar el monto recibido mes a mes y
7.416 personas han sido benefciadas con un abono de tiempo, que
queda registrado en sus cuentas individuales
80
.
Debido a diferentes circunstancias, un amplio número de
personas que han debido califcar como benefciarios del PREP,
no lograron presentar sus solicitudes dentro del tiempo previsto
para ello. Un tercer proyecto de ley fue aprobado por el Congreso
para resolver dicha situación, en junio del 00. Esa ley amplió el
período para la presentación de solicitudes por un año más. Desde
entonces, el PREP ha recibido más de 00,000 nuevas solicitudes,
de las que se estima que 25,000 siguen pendientes por califcar.
Dada esta “explosión” de nuevas reclamaciones, se han realizado
reformas a la comisión de califcación, en busca de una estricta
aplicación de los criterios de califcación establecidos por la ley.
La califcación de estos casos apenas había iniciado al momento de
fnalización de este escrito.
Es importante considerar, sin embargo, que los montos de
estas pensiones para la mayoría de los benefciarios eran los mínimos,
80
Es un abono en meses de cotizaciones o servicios computables, otorgado por
cada año de imposiciones vigentes a la fecha de exoneración. Con la Ley No.
9., se concedió meses por cada año cotizado a la fecha de la exoneración,
con un máximo de 36 meses. Con la Ley No.19.582, se modifcó la cantidad de
meses, con un tope de 5, en todos los casos, de acuerdo con la fecha de exone-
ración.
7
es decir no superaban los $80.000 pesos mensuales (no más de
US 0). A pesar de ello, los consultados expresaron satisfacción
por contar con un dinero seguro de por vida. Esta satisfacción
es expresada principalmente cuando la pensión representa un
complemento de otros ingresos, ya sean otras pensiones o salarios.
Aquellos que tienen este único ingreso esperan que una nueva ley
pueda subir los montos mínimos, considerando que se trata de un
programa de reparación, ya que no les parece justo que sean iguales
a las pensiones mínimas del sistema previsional.
El propósito de estas leyes era ofrecer una reparación a los
exonerados a causa de las medidas represivas del gobierno militar, las
cuales fueron masivas en 97, estimándose que más de la mitad de
los exonerados se produjeron en los dos primeros años del régimen
militar. Por otra parte, los exonerados políticos como categoría
de benefciarios incluye a ex prisioneros políticos, torturados,
exiliados, familiares de ejecutados y detenidos desaparecidos, los
que en algunos casos obtienen, legítimamente más de una pensión
de reparación, ya que no son incompatibles. El sentido reparador
de estas iniciativas ha sido cuestionado dado que han postulado y
obtenido pensiones funcionarios del gobierno militar, debido a que
la ley de 998 permitió técnicamente que algunos ex parlamentarios,
entre otros, accedieran a una pensión, no obstante haber sido
recontratados inmediatamente por el mismo gobierno militar
8
.
El Comando de Exonerados denunció reiteradamente los casos,
haciendo públicos los nombres de dichos benefciarios, entre los que
se encuentra el ex ministro del Interior del gobierno de Pinochet,
Sergio Onofre Jarpa, quien reconoció públicamente que si la ley le
otorgaba un benefcio lo iba a reclamar. Esta situación desvirtuó
el sentido de “reparación” que se había logrado previamente con
estas medidas. Enmarcados en una política de “no conficto”,
ni el gobierno ni los parlamentarios de la coalición gobernante
profundizaron la denuncia de estas situaciones, aceptándolas como
hechos consumados.
8
“Denunciaron diputados socialistas: Colaboradores de Pinochet se acogieron a
ley de exonerados políticos”.www.latercera.cl, 0 de Julio de 000.
8
6. Programa de reparación para los campesinos exonerados de
la tierra
Antecedentes
82

El gobierno militar puso fn al proceso de reforma agraria
que se venía implementando en el país desde la década anterior. Para
terminar el proceso se restituyeron algunas tierras a sus antiguos
dueños y se asignaron las parcelas a los campesinos que formaban
parte de los predios reformados. Se reformularon los criterios de
asignación de las tierras establecidos con anterioridad. En diciembre
de 97 se dictó el DL 08, que excluía de la asignación de tierras
de reforma agraria a la mayoría de los dirigentes campesinos. En
976 se dictó el DL 600 que complementaba las modalidades de
exclusión de personas en la asignación defnitiva de las parcelas.
Los dirigentes de las organizaciones campesinas (sindicales,
cooperativas, centros de reforma agraria y otros) fueron excluidos
del proceso de reforma agraria, en la mayoría de los casos fueron
perseguidos y expulsados del campo, sin indemnización por años
de servicio y quitándoles la casa- habitación.
Desde el mismo día del golpe militar fueron detenidos
miles de campesinos y más de seiscientos fueron ejecutados
o “desaparecieron”, encontrándose hasta ahora en calidad de
8
Un resumen de este programa se encuentra en Brian Loveman y Elizabeth Lira, Leyes
de Reconciliación en Chile ( 00): 85-89. Este capítulo ha sido redactado utilizando la
información recopilada con anterioridad, archivos de prensa, documentos institucionales,
libros y publicaciones y la información obtenida en entrevistas a informantes claves. Las
entrevistas y la actualización de la documentación fueron realizadas por Oscar Torres del
Grupo de Estudios Agro-regionales. Los entrevistados fueron: Humberto Vergara Muñoz,
dirigente de la Confederación Unidad Obrero Campesina; Pedro Minay- Dirigente de
MUCECH y de la Confederación Nacional Campesina; Orlando Avendaño, Dirigente de
MUCECH y de la Confederación El Triunfo Campesino; Carlos Ulloa, dirigente de la
Confederación Unidad Obrero Campesina; Orlando Céspedes, Dirigente de la Confede-
ración El Triunfo Campesino; Liliana Barría del Equipo Central de INDAP y Sara Man-
giamarchi, encargada del Archivo de INDAP. Colaboraron con el estudio: Sergio Gómez,
sociólogo; Luis Enrique Salinas, ingeniero agrónomo y Fernando Arancibia, Doctor en
Ciencias Agrarias.
9
detenidos desaparecidos
8
. De acuerdo al informe de la Comisión de
Verdad y Reconciliación, de las 2.279 víctimas identifcadas, 686,
es decir, más del 0% de las víctimas eran campesinos y la mayoría
pertenecían al área reformada de la agricultura. Los familiares
sobrevivientes se vieron afectados además por la exclusión en la
asignación defnitiva de tierras
8
.
Origen del programa de reparación
La idea de una reparación para los campesinos excluidos de
la reforma agraria o expulsados de sus tierras bajo el régimen militar
fue planteada inicialmente por los Obispos de la Iglesia Católica en
979, al constatar los perjuicios económicos y sociales causados por
la exclusión de la asignación de tierras a quienes habían trabajado
por hacer posible ese proceso, agravado por la discriminación
ideológica y la persecución política. Las organizaciones campesinas
habían propuesto algunas soluciones, las que se incorporaron
al programa de gobierno de la Concertación de Partidos por la
Democracia en 989. En ese programa se proponía estimar el daño
personal y patrimonial para defnir una eventual indemnización y se
solicitaba la creación de un “Fondo de Tierras”.
Desde 990 se discutieron las alternativas posibles para
resolver este problema. El gobierno del Presidente Eduardo Frei
propuso a las organizaciones campesinas sustituir la restitución del
derecho a la tierra por subsidios individuales, bajo la modalidad de
pensiones de gracia otorgadas por el Presidente de la República.
Con el acuerdo de las organizaciones, el gobierno procedió a
formular una política de reparación, por la pérdida de derechos
y por los perjuicios ocasionados con la exclusión del proceso de
8
Ver capítulos II y III del libro Labradores de la Esperanza. La región del Maule, CO-
DEPU- DIT que ilustran la situación represiva experimentada en algunos sectores rurales
del país. Libro completo en www.derechos.org/nizkor/chile/libros/maule. Ver de Máximo
Pacheco “Lonquén”, (Santiago, Editorial Aconcagua,
a
ed. 980).
8
Reportaje: “Las listas del despojo”. Revista Análisis (Año XIV N° 67, 8 de enero al
de febrero 99).
0
asignación de tierras de la reforma agraria. Esta política consistía
en la asignación de una pensión de gracia para los campesinos
perjudicados. Se defnieron para el efecto tres rangos de edad: a) 65
años y más; b) 50 a 6 años; c) 9 años y menos, diferenciando de
esta manera los montos a recibir por los benefciarios. El programa
se inició en 995, organizando los aspectos administrativos para
implementar la identifcación de los benefciarios y difundiendo la
existencia del programa
85
.
Varias instituciones se coordinaron para identifcar a los
benefciarios, dar a conocer los benefcios y otorgarlos, sumándose
las organizaciones campesinas. Los benefciarios debían acreditar
su situación, para lo cual se requería un certifcado del Servicio
Agrícola y Ganadero (SAG). Las solicitudes podían presentarse en
todas las ofcinas del país del Instituto de Desarrollo Agropecuario
o en las Municipalidades. Una vez reconocidos los derechos la
pensión ha sido pagada mensualmente por la Tesorería General
de la República, a lo largo del país. Los fondos provienen del
presupuesto general de la nación. El Estado destinó al pago de las
pensiones los siguientes recursos en el año 00:
Tabla No. 5. Fondos asignados por el Estado
Mensual
pesos
Mensual
US
Costo
Anual Pesos
Costo
Anual
Dólares
65 años y más
Otorgadas: 089
77.

.0.606.98 ,68,5
50 a 6 años
Otorgadas: 68
6.99 90 .5.6. ,86, 50
9 años y menos
Otorgadas: 6
0.965. 5 8.977.080 ,895
Costo Total anual: $ .7.05.60 equivalente a US: $ . 06,78.
(expresado en moneda de 00).
85
La modalidad está establecida en la Ley No. 8.056, de Pensiones de Gracia, 9, no-
viembre, 98.

No existen datos actualizados sobre el número de
benefciarios posteriores al año 2000, así como tampoco se
encuentran desagregados los costos de este programa desde el
inicio del pago de las pensiones en 996.
Esta pensión no es incompatible con otros benefcios
previsionales ni con otras pensiones de reparación y expira con
la muerte del benefciario. Tiene un carácter vitalicio, individual
e intransferible. La condición de benefciario de este programa
de reparación no impide ningún tipo de acción jurisdiccional, es
decir, si así se lo propusieran, los campesinos afectados por las
disposiciones mencionadas podrían presentar demandas civiles.
Hasta la fecha, sin embargo, no existe ninguna demanda civil por esta
causa. Los benefciarios de este programa son también benefciarios
del PRAIS. La información sobre este programa se ha realizado a
través de las organizaciones campesinas y de los servicios públicos
del área rural. La estimación ofcial de los benefciarios potenciales
es de .579 y proviene de los listados existentes en el Servicio
Agrícola y Ganadero (SAG)
86
. Durante el gobierno del Presidente
Frei se benefciaron 2.999 campesinos y al término de su período
presidencial estaban pendientes 7 solicitudes (9 para personas
de 65 años y más; 90 para personas de 50 a 6 años y 9 para
personas de 9 años y menos).
Evaluación
El programa implementado desde 995 terminó siendo algo
completamente diferente de lo que las organizaciones campesinas
habían demandado como reparación. La idea de un “fondo de tierras”
quedó atrás. Las autoridades tampoco incorporaron los benefcios
solicitados por las organizaciones a este u otros programas.
86
Los datos originales sobre asignatarios y excluidos fueron registrados por la Corpo-
ración de la Reforma Agraria (CORA), hasta 976 y se encuentran actualmente en.el
Servicio Agrícola y Ganadero (SAG).

Aunque, en teoría, la pensión de gracia no se ofrecía a
cambio de los derechos perdidos a la tierra, en la práctica, en
parte debido a la avanzada edad de muchos de los peticionarios,
y al hecho de que un buen número de ellos había abandonado la
región en la que tenían sus tierras, como se mencionó antes, no
se han interpuesto acciones legales para recuperar las tierras.
Los entrevistados -varios de ellos benefciarios de estas
pensiones de gracia- estiman que este subsidio está lejos de
constituir una reparación por los perjuicios y pérdidas producidos
debido a la expulsión de la tierra, y ven con frustración como los
esfuerzos por obtener una reparación acorde con las pérdidas
experimentadas, no han tenido ningún resultado efectivamente
reparador. A pesar de ello, se observa que la mayoría de los
benefciarios tienden a expresar cierta gratitud y a valorar el
apoyo recibido. Esta gratitud en muchos de ellos surge de la
certeza de disponer de una suma de dinero mensual segura,
en comparación con la incertidumbre y la precariedad vivida
anteriormente, aunque los montos de las pensiones son los
mínimos.
Este programa ha tenido escasa publicidad más allá del
ámbito de los benefciarios, lo cual ha sido común a varios de los
programas de reparación implementados desde 990.
No se ha continuado el proceso de asignación de pensiones
(hasta el 00, año de terminación de este escrito), pero tampoco
se ha cerrado el programa. La interrupción del proceso da cuenta
de la debilidad actual de las organizaciones campesinas así como
de la difcultad para visualizar estas medidas de reparación en
el marco de una política global con relación a las violaciones de
derechos humanos ocurridas durante la dictadura.

7. Acciones judiciales de carácter civil
87
La legislación chilena establece que la demanda civil ha de
ser interpuesta solamente en contra de una persona debidamente
individualizada, de modo que su responsabilidad en los hechos
pueda ser establecida fehacientemente y de acuerdo a ello, se
determine el pago de las indemnizaciones que correspondan. En el
caso de las violaciones de derechos humanos, la individualización
de los responsables estuvo obstaculizada durante varios años,
especialmente en los casos de detenidos desaparecidos, debido a la
aplicación del Decreto Ley de amnistía No. .9 de 978. Durante
más de 5 años, los delitos fueron amnistiados sin investigar ni
individualizar a los responsables, aunque dicho decreto-ley
diferenciaba entre autores, cómplices y encubridores y el juez
debía, de acuerdo a las disposiciones del Código Penal, establecer
qué calidad de participación tenía un sujeto para poder aplicar la
amnistía. Esta otra interpretación, según la cual le correspondía al
juez conocer en qué calidad debería ser amnistiado cada uno de
los acusados obligaba al juez a investigar previamente antes de
amnistiar. La Corte Suprema rechazó esta interpretación, llegando
a sancionar al juez Carlos Cerda por continuar investigando
sin aplicar el DL .9, en la década de los 80. Este juez había
investigado casos de detenidos desaparecidos y no consideró
oportuno aplicar precozmente el decreto de amnistía, como le fuera
ordenado por la Corte Suprema en un caso. Su argumentación se
centraba en la necesidad de investigar para cumplir precisamente
con las condiciones establecidas en el decreto ley. Esta discusión
se reprodujo en los 90’ a propósito de otros casos de detenidos
desaparecidos, prevaleciendo fnalmente la tesis del juez Carlos
Cerda. Amnistiar sin investigar impedía individualizar a los
responsables y por tanto, impedía reivindicar el derecho a obtener
87
Este capítulo ha sido redactado sobre la base de documentos y prensa. Mario Rodríguez
colaboró en la recopilación de la información. Fueron entrevistados Maria Eliana Rique,
abogada del Consejo de Defensa del Estado; los abogados Héctor Salazar Ardiles, Adil
Brkovic, y Nelson Caucoto y los Ministros de la Corte de Apelaciones Carlos Cerda Fer-
nández y Juan Guzmán Tapia.

reparación en los tribunales civiles, en muchos de los casos en los
que podía ejercerse este derecho.
Se presentaron varias denuncias contra el Estado de Chile
ante la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de
Estados Americanos. Con fecha 7 de marzo de 99 se presentó una
denuncia por “violación del derecho a la justicia y por la situación
de impunidad en que ha quedado la detención y desaparición de
70 personas” que se individualizaban. En este documento se dejó
establecido que la Corte Suprema señaló que el D.L. de auto-
amnistía:
“no excluye el derecho de los agraviados a ser debidamente
indemnizados por los tribunales civiles, por los perjuicios que
los delitos les hubieren causado en su patrimonio. Si el D.L.
de auto-amnistía, como la Corte lo interpreta, constituye una
norma que incluso impide al juez ordenar una investigación
y, para el caso que ésta se haya iniciado, lo obliga a
suspenderla de inmediato, el derecho a la indemnización por
daños resulta no sólo ilusorio sino también jurídicamente
imposible. La jurisprudencia unánime de los tribunales
chilenos indica que las acciones civiles proceden una vez
que se ha comprobado el cuerpo del delito y determinado la
persona responsable contra la cual deben entablarse dichas
acciones. Así lo prescribe expresamente el artículo 0 del
Código de Procedimiento Penal al señalar que la acción
civil puede entablarse contra el personalmente responsable
y contra sus herederos, y el artículo 5 No , del Código
de Procedimiento Civil que prescribe imperativamente que
la demanda civil debe contener el nombre, domicilio y
profesión u ofcio del individuo contra el cual se entabla”
88
.
88
Ver: http://www.cidh.oas.org/annualrep/96span/IA996CapIIIg.htm Garay, Hermosi-
lla et al. v. Chile, Caso 0.8; Informe No. 6/96, CIDH OEA/Ser.L/V/II.95 Doc. 7 rev.
en 56 (997). Informe No. 6/96 Caso 0.8 Chile. 5 de octubre de 996.
5
La presentación de demandas civiles utilizando la legislación
vigente, para buscar resarcimiento por los daños y perjuicios
causados por la represión política, ha sido limitada. No más de 70
demandas civiles habían sido presentadas hasta marzo de 00,
aunque las informaciones sobre el número de casos varían según las
fuentes
89
. Ocasionalmente algunas demandas tuvieron publicidad,
especialmente debido a los montos solicitados como indemnización.
Ninguno de los programas de reparación establecidos por ley
ha concretado expresamente alguna incompatibilidad entre los
benefcios de la ley y la presentación de demandas civiles contra
el Estado. Tampoco la hubo en relación con las disposiciones
de la Ofcina Nacional de Retorno ni respecto a los campesinos
exonerados de la tierra.
Las demandas se han presentado por distintos perjuicios
y daños, de acuerdo a criterios que no son homogéneos. Hay
demandas por los daños causados por torturas, por intentos
frustrados de homicidio y por la desaparición o ejecución de un
familiar. También se presentó una demanda colectiva para obtener
reparación por el exilio. Los resultados de las demandas han sido
variados. En muchos casos la sentencia ha sido desfavorable para los
demandantes y estos han apelado. En otros casos, siendo favorable
a los demandantes, se ha rebajado la indemnización solicitada y los
casos han sido apelados. Hasta el año 00, las demandas civiles
por casos de violaciones de derechos humanos se han presentado
contra el Estado y se fundan en la demostración de los perjuicios
padecidos en la salud física y mental, en los daños sociales y en las
consecuencias económicas y materiales de las acciones represivas.
En el proceso seguido en Estados Unidos por el homicidio
de Orlando Letelier y Ronnie Mofft, en Washington, en 1976, el
tribunal norteamericano determinó que los autores intelectuales
del homicidio fueron agentes de la Dirección de Inteligencia
89
Según información del Consejo de Defensa del Estado al 8 de agosto de 00 se ha-
brían presentado 6 demandas civiles.
6
Nacional (DINA), organismo del Estado chileno. Por esta razón,
la Comisión Bryan determinó que el Estado chileno debía pagar
una indemnización de ,5 millones de dólares a las familias de
los asesinados, que es la más alta pagada hasta la fecha por el
Estado de Chile. A su vez, con relación al caso del diplomático
español Carmelo Soria, el gobierno chileno, en el marco de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, llegó a un arreglo con
la familia en agosto del 00, acordando reabrir el caso judicial
y pagar una indemnización, que fue fjada posteriormente en un
millón de dólares, a cambio del desistimiento de la familia de la
demanda civil entablada contra el Estado chileno por , millones
de dólares.
Otros casos ilustrativos de la situación de reclamos ante el
Estado de Chile son:
a) El caso de Carmen Gloria Quintana, quién resultó
quemada con graves lesiones, y su acompañante, Rodrigo
Rojas Denegri, quien resultó muerto. Rodrigo Rojas era
residente en Estados Unidos, estaba de paso por Chile y
su madre estaba exiliada. Los hechos ocurrieron en una
manifestación de protesta el día de Julio de 986. El
autor material, Pedro Fernández Dittus, ofcial del Ejército,
tuvo una condena de 600 días de prisión. En agosto de
997, el Tribunal que conocía la demanda civil interpuesta
por Carmen Gloria Quintana en el año 990 en contra del
Estado por los daños y perjuicios causados en su persona,
dictó sentencia otorgándole el derecho a una indemnización
de 0 millones de pesos (US 7,600). La indemnización
solicitada ascendía a la suma de 5 millones de pesos
(US 80,6). El Consejo de Defensa del Estado apeló
esta resolución, pese a que diversos sectores políticos y
de derechos humanos habían solicitado al gobierno que se
abstuvieran de apelar. Finalmente, el abogado representante
de la demandante solicitó una transacción extrajudicial, para
resolver la situación, alcanzando fnalmente a doscientos
millones de pesos (US 85,9 ).
7
b) Demanda por un monto de mil seiscientos millones de
pesos (equivalente a US ,,08 en 00) presentada
por los familiares de cuatro de los jóvenes abatidos por
efectivos de la Central Nacional de Informaciones, CNI, en
la denominada “Operación Albania”, ocurrida el 5 y 6 de
Junio de 987
90
.

c) El 0 de noviembre de 000 se interpuso demanda colectiva
que reunía 6 demandas, que a su vez agrupaban cinco
categorías de exiliados: expulsados, asilados, refugiados y ex
presos que conmutaron la pena de cárcel por extrañamiento.
La demanda fue presentada por Leopoldo Letelier Linque
y chilenos más, quienes argumentaron que “fueron
forzados por los hechos de violencia a solicitar protección
diplomática en diversas embajadas del país, entre 97 y
97”. Fundamentaron su demanda en los daños causados
con esta medida. El Consejo de Defensa del Estado contestó
la demanda el 29 de mayo de 2001 y en su respuesta reafrmó
la legalidad del acto del exilio. El abogado querellante Adil
Brkovic comentó:
“Es completamente incongruente que el Consejo de Defensa
del Estado, dirigido por alguien que estuvo exiliado, diga que
el exilio fue legal porque fue fundado en un decreto. 05 ¡Si
fue un decreto de la dictadura! Si es así, los fusilamientos
son legales y todo lo que hizo la dictadura fue legal porque
siempre se hizo un papel. ¿Por hacer un papel es legal?
¿Entonces, cuál es la diferencia entre el estado democrático
y el estado dictatorial?”
9
.
d) En enero de 00 se inició una acción legal contra el Fisco
90
En este caso el Consejo de Defensa del Estado tuvo una posición contradicto-
ria. Penalmente el CDE identifcó el crimen como homicidio califcado. Ante la
demanda civil, el CDE afrmó que se trataba de enfrentamientos con el fn de no
pagar indemnización.
9
Ver: www.memoriayjusticia.cl/.
8
para declarar la nulidad de la base legal para la convocatoria,
constitución y funcionamiento de los consejos de guerra
conformados durante el régimen militar, ampliando el
espectro de asuntos que se argumentan para estas demandas
9
.
En su presentación, la abogada Fabiola Letelier indicó que
en lo particular solicitaba la indemnización por parte del
Estado a las trece víctimas de la instancia judicial castrense
celebrada en Punta Arenas, en noviembre de 97
9
.

e) El de mayo de 00 el juez Rubén Palma Mejías, titular
del Vigésimo Tercer Juzgado Civil de Santiago, mediante
sentencia de primera instancia, ordenó al Fisco el pago de 50
millones de pesos (equivalente a US $7,67,) a la familia
del ex Director de Ferrocarriles del Estado, el ingeniero civil
y militante del Partido Socialista, Alfredo Rojas Castañeda,
detenido en marzo de 975 por agentes de la DINA y
desaparecido desde entonces. En la resolución el magistrado
expresó que los familiares de las víctimas de derechos
humanos tienen el legítimo derecho a ser indemnizados, que
no existe una suma de dinero que verdaderamente pueda
reparar el daño experimentado por ellos, agregando que no
es aceptable que el Consejo de Defensa del Estado haya
invocado la prescripción, alegando que los demandantes ya
habían sido favorecidos con pensiones de reparación y que
restara mérito de plena prueba al Informe Rettig, ya que las
sistemáticas violaciones a los derechos humanos durante
el régimen militar son hechos públicos conocidos, por lo
que no requieren ser probados formalmente, “más todavía
si el propio Estado, por diversos medios, ha reconocido su
existencia y propendido a su reparación”. Sin perjuicio de lo
anterior, el CDE apeló la sentencia
9
.
9
En: www.elmostrador.cl “Presentan demanda civil para anular consejos de guerra”.
, enero, 00.
9
Ibid.
9
En: www.vicariadelasolidaridad.cl. Fundación Documentación y Archivo de la Fun-
9
Búsqueda de justicia y reparación por la vía de las demandas
civiles
Las demandas civiles aumentaron en los últimos meses
del año 00 en comparación con los años anteriores, a raíz del
sobreseimiento defnitivo de Pinochet por “demencia relativa”. Es
la opinión de un abogado de derechos humanos, quién afrmó que:
“Ante la seguridad de que otros procesos penales contra el
general ya no prosperarán, representantes de las víctimas
iniciarán acciones civiles intentando que quede asentado
jurídicamente que él dio la orden de matar. (...) Las acciones
de los abogados de derechos humanos apuntan hacia otro
objetivo de mayor alcance: que quede asentado judicialmente
y, por ende, para la historia, que Pinochet es culpable de los
crímenes por los cuales fue procesado”
95
.
El resultado fnal de algunas de las demandas civiles (no más
de 5) y las sentencias en los tribunales inferiores, que por lo general
han acogido la demanda de reparación, generaba un precedente
difícil para el Estado chileno y su política de reparaciones puesto
que las indemnizaciones superaban en cientos de veces el monto
de las pensiones de reparación
96
. Las demandas aumentaron, pero
también el Consejo de Defensa del Estado endureció su defensa
dación Vicaría de la Solidaridad Santiago, “Informe de derechos humanos del Primer
Semestre de 00”.
95
En: www.elmostrador.cl. Malú Urzúa R: “Más que indemnización, querellantes buscan
verifcación histórica. Por la vía civil se buscará establecer que Pinochet es culpable de
crímenes”, 5, Julio, 00.
96
Además de los casos Letelier y Soria cuyo monto fue negociado en el ámbito inter-
nacional, el único caso de una persona que aparecía en el informe Rettig y cuya familia
fue indemnizada en 998, fue el de Julio Cabezas, funcionario del Consejo de Defensa
del Estado, fusilado en 97 en Pisagua. Las acciones legales en el caso impidieron que
se aplicara la prescripción, argumento esgrimido por la Corte Suprema para acoger las
apelaciones del Consejo de Defensa del Estado en otros casos. Otros dos casos en que el
Estado ha pagado las indemnizaciones correspondieron a Carmen Gloria Quintana (que-
mada) y a María Paz Santibáñez, pianista (baleada en la cabeza). Todos los otros casos
se encuentran en apelación o cerrados defnitivamente (3) por fallos de la Corte Suprema
(00 y 00).
0
del patrimonio del Estado, contradiciendo en algunos casos, a la
hora de objetar las indemnizaciones, los argumentos esgrimidos
en los mismos casos, al hacerse parte en procesos penales. No se
observa que los jueces tengan los mismos criterios para determinar
los montos de la indemnización correspondiente. Tampoco todos
los abogados del CDE, y el gobierno tienen una misma posición
de principios. Pero hasta la fecha la argumentación del CDE para
rechazar las indemnizaciones se ha basado en dos elementos: que la
demanda está fuera de plazo y la acción ha prescrito, aludiendo a la
disposición legal que establece años de plazo para iniciar la acción
legal. Y el segundo elemento ha sido subrayar que el Estado ha
reparado a esas personas en los casos de detenidos desaparecidos y
ejecutados políticos, haciendo referencia a la ley 9., indicando
que el Estado no puede reparar dos veces. Esas contradicciones, sin
embargo, no han sido obstáculo para argumentar que los familiares
de las víctimas de derechos humanos tienen el legítimo derecho a ser
indemnizados, como ha sido explicitado por algunos jueces al fallar
estos casos. Sin embargo, tal vez eso podría cambiar, favoreciendo
los criterios de no indemnizar, si se toma en cuenta lo decidido por
la Cuarta Sala de la Corte Suprema el 5 de abril del 00. Dicha
sala anuló un fallo de los tribunales de Concepción que ordenaba
pagar una indemnización a la familia de un detenido desaparecido
acogiendo los argumentos del Consejo de Defensa del Estado, con
relación a la prescripción y al hecho que los demandantes habían
sido favorecidos con otras medidas de reparación.
8. Reparación para los torturados
La política represiva del régimen militar usó la tortura y los
malos tratos como práctica regular en recintos policiales y otros
lugares de detención. La denuncia permanente de esta situación se
produjo desde los primeros meses del golpe militar. En 98 en
varias diócesis de Chile se estableció la excomunión para todos
aquellos que participaran en torturas. En 98, en la Comisión

de Derechos Humanos se formó una Comisión Nacional contra
la Tortura. Simultáneamente, un grupo de sacerdotes y religiosas
empezó a denunciar la práctica de torturas, manifestándose
pacífcamente frente a los recintos de detención y extendiendo
un lienzo que decía: “Aquí se tortura”
97
. Durante la dictadura, los
organismos de Derechos Humanos proporcionaron defensa legal,
apoyo social y atención médica y psicológica a los torturados.
Los profesionales de esos equipos denunciaron las consecuencias
de la tortura en el ámbito público, académico y gremial. Desde la
creación del PRAIS se continuó prestando servicios médicos y
psicoterapéuticos a los torturados. Se argumentó que debido al gran
número de víctimas esta situación no fue incluida en el mandato de
la Comisión de Verdad y Reconciliación y tampoco fue considerada
posteriormente para algún tipo de reparación distinta de la atención
gratuita en el sistema público de salud.
La Comisión Ética contra la Tortura
La Comisión Ética contra la Tortura se formó en marzo
de 00, al cumplirse diez años de la presentación del Informe de
la Comisión de Verdad y Reconciliación. Esta Comisión agrupó
a diversas organizaciones y personalidades que habían trabajado
en la defensa de los derechos humanos en Chile. Una de sus
primeras tareas fue publicitar la magnitud, extensión, gravedad y
sistematicidad de la tortura durante el régimen militar. De acuerdo
a esta Comisión el número de torturados alcanzaría unas 500.000
personas
98
. La Comisión se refrió a los efectos de la tortura en los
afectados, su entorno familiar y en la sociedad.
97
Ver: Hernán Vidal El Movimiento contra la Tortura Sebastián Acevedo. Derechos hu-
manos y la producción de símbolos nacionales bajo el fascismo chileno (Santiago, Biblio-
teca 7&, Mosquito Editores,
a
edición, 00).
98
La cifra corresponde a más del doble de las estimaciones disponibles en la Fundación
Documentación y Archivo de la Vicaría de la Solidaridad, que registraba documentación
para cerca de 0 mil detenciones y estimaciones que alcanzaban a los .000 tortura-
dos.

La Comisión propuso:
“terminar con la impunidad y olvido al delito de tortura en
Chile, ya que esta situación lleva inexorablemente a que se
repitan actos de tortura como ha sido la práctica hasta hoy, y
lograr que el Estado chileno reconozca que la tortura es un
crimen, que en nuestro país se ha practicado masivamente,
causando el Estado un enorme daño a un número importante
de personas. El sentido de la reparación moral y del
reconocimiento público generará, a nuestro juicio, las bases
para evitar la repetición de esta práctica en nuestro país y
por tanto el inicio de su erradicación”
99
.
En cuanto a las medidas de reparación la Comisión se propuso
la aprobación de una Ley de Reparación Integral para quienes
habían vivido la tortura. En relación con la reparación jurídica
indicaba la necesidad de restituir los derechos civiles y políticos
a todos los ex prisioneros políticos que mantenían inhabilidades,
derivadas de los procesos realizados por los tribunales civiles
y militares o por inhabilidades consagradas en la Constitución.
“Dichos procesos se basaron en confesiones obtenidas bajo torturas
y las fchas policiales impiden la integración social y laboral de los
ex prisioneros”
00
. Respecto a la reparación médica, la Comisión
subrayaba que el Estado debía garantizar el debido tratamiento
médico y psicológico de por vida para los torturados, de acuerdo a
la Convención Internacional contra la Tortura, de la cual Chile es
signatario.
La Comisión solicitó al gobierno la creación de una
Comisión Investigadora de Verdad, Justicia y Reparación para los
sobrevivientes de tortura en Chile desde su creación y mantuvo
una campaña de denuncia mediante informes periódicos sobre las
consecuencias de la tortura y la obligación del Estado chileno de
99
Comisión Ética contra la Tortura (manuscrito de presentación), s.f.:.
00 Ibid.

reparar a las víctimas. El 0 de diciembre del año 00 la comisión
hizo público un nuevo informe y recordó los “compromisos del
gobierno” con las víctimas para crear una nueva comisión de verdad
y diseñar políticas de reparación para los sobrevivientes
0
.
Por otra parte, a partir del año 000 se multiplicaron las
demandas de reparación por parte de distintos grupos de ex presos
políticos. Esas demandas fueron apoyadas por sectores políticos e
institucionales. Fue así como en junio del 00, algunos diputados
de la Concertación presentaron un proyecto de acuerdo en la Cámara
de Diputados para que se nombrara una comisión que examinara la
situación de las personas que habían sufrido torturas y privación
de libertad por motivos políticos, argumentando que ello constituía
una deuda pendiente de la sociedad chilena. Los propósitos de esa
comisión serían defnir: “los criterios de acreditación para poder
postular, en calidad de ex preso político, a una reparación, tanto en el
ámbito moral como también en los ámbitos jurídico, social, laboral
y pecuniario”
0
. Sin embargo, la denuncia de que se trataba de
cientos de miles de torturados y presos políticos del régimen militar
había servido de pretexto para postergar el asunto, argumentándose
que sería imposible abordar una tarea de esa envergadura.

En medio de esa discusión, y a pesar de las difcultades y
ambivalencias de muchos sectores políticos, el presidente de la
República creó la Comisión de Prisión Política y Tortura, la que
empezó su trabajo en noviembre de 00. La Comisión recibió más
de 5 mil testimonios en un plazo de 6 meses, sobre un número
superior a las mil detenciones denunciadas. Más del 60% de
los que declararon ante la Comisión fueron detenidos durante
97 y casi la mitad contaba con documentación para acreditar su
situación
0
. Sin embargo, la califcación de los casos que no tenían
0
Ver: www.primeralinea.cl Mercedes Castro, “Informe contra la tortura. Compilación
de 587 fagelaciones y sus responsables”, 10, diciembre, 2002.
0
Diputados, Sesión 7, 7, junio, 00: 6- 7.
0
Certifcados de la época entregados principalmente por el Ejército.

documentación obligó a prorrogar el plazo de funcionamiento de la
Comisión. Se estimó que su trabajo fnalizaría con un informe que
sería entregado al presidente de la República a fnes de octubre de
00. El Presidente, después de darlo a conocer al país, enviaría un
proyecto de ley al Congreso para implementar las recomendaciones
de la Comisión y las medidas de reparación para las víctimas.
Las propuestas de reparación presentadas por las organizaciones
durante 00 enfatizaron una vez más la verdad sobre lo sucedido,
la justicia y procesamiento de los responsables, el reconocimiento
de la dignidad y el honor de las víctimas y de sus familias; una
reparación pecuniaria justa y digna; benefcios educacionales para
hijos y nietos; atención de salud gratuita, adecuada y oportuna para
todos los miembros del grupo familiar; y atención de salud mental
a quienes lo soliciten en un programa especializado como ha sido
el PRAIS.
Comentarios fnales
La política de reparación ha formado parte de las iniciativas
diseñadas para asumir algunas de las consecuencias de las
violaciones de derechos humanos. El Presidente Aylwin, en los dos
primeros años de su administración, tuvo especial preocupación por
explicitar el sentido de estas iniciativas ligándolas regularmente al
logro de la reconciliación política. Enfatizaba la importancia de
establecer la verdad y la justicia “en la medida de lo posible”, pero
las víctimas demandaban “verdad y justicia” a secas, a la vez que
las Fuerzas Armadas, que seguían siendo un actor político con
Pinochet como comandante en jefe del Ejército, demandaban olvido
e impunidad. Casi todos los programas de reparación se iniciaron
en su gobierno, aunque algunos tuvieron escasa visibilidad pública,
lo que no fue ni ha sido obstáculo para lograr una cobertura muy
amplia, alcanzada gracias a la comunicación de persona a persona
y a las organizaciones de benefciarios.
5
La mayoría de los programas de reparación han otorgado
pensiones de por vida, para quienes han sido califcados como
benefciarios en cada una de las leyes específcas. Los montos se han
calculado según las disposiciones de cada ley y por lo general son
equivalentes, en su mayoría, a las pensiones mínimas existentes en
el sistema previsional, con excepción de los familiares de detenidos
desaparecidos, ejecutados políticos y víctimas de violencia política
con resultado de muerte, que han tenido pensiones de montos
superiores.
La política dirigida a los exonerados políticos se ha
sustentado en una larga tradición sobre indemnizaciones, pensiones
y abonos de tiempo defnida desde el siglo XIX para todos aquellos
que eran destituidos de sus cargos por su adhesión a un gobierno
derrocado. El gran número de los postulantes, en este período,
está en relación con la duración del régimen militar y la política
implementada en materia de despidos. Desde los despidos iniciales
de los que estaban detenidos, de los funcionarios de confanza y
de los partidarios del régimen derrocado, hasta los despidos por
reducción progresiva del tamaño del Estado, el criterio principal
para seleccionar a los exonerados fueron sus adhesiones ideológicas.
Sin embargo, también ha sido un programa que se ha prestado para
favorecer a clientelas políticas de distintos sectores políticos, dada la
“fexibilidad” con que se han califcado los eventuales benefciarios.
Esos benefciarios han recibido pensiones no contributivas por los
montos mínimos, es decir $8.000 pesos chilenos cuya equivalencia
en dólares, aunque es fuctuante, no sobrepasa los $US 125 al mes.
Es importante subrayar que las organizaciones de víctimas
han señalado las insufciencias de una política de reparación
centrada mayoritariamente en subsidios, argumentando que la
“verdadera reparación” se sustenta en la obtención de verdad y
justicia. Se ha insistido en que la justicia es la única manera de
contrarrestar la profundización del agravio que genera la impunidad
de los crímenes y que puede posibilitar algún grado de paz en los
individuos y familias.
6
No cabe duda de que las violaciones de derechos humanos
afectaron de manera sistémica a la nación chilena y por tanto,
la demanda de “verdad y justicia” ha sido más amplia de lo que
pudiera lograrse en cada uno de los casos particulares. Muchos
sectores del país esperaban que se transformara en un tema de la
sociedad en cuanto terminara la dictadura, pero ha sido un proceso
cuyos énfasis han variado en el tiempo. Al inicio las pensiones -
el dinero como reparación- generaban tensión, entre la resolución
individual de las necesidades de cada familia y el concepto de
reparación como un proceso institucional, político y cultural en
la sociedad, que daba contexto y signifcado a la reparación de las
víctimas individuales. Esta tensión se planteó nuevamente, aunque
de otra manera, con las demandas de reparación de los torturados,
que han solicitado una indemnización o pensiones como formas
posibles de reparación económica.
Hay más aceptación de las pensiones como tales, porque
hay también una clara conciencia que la reparación no se agota en
dichas pensiones y que la reparación es un derecho. Por esta misma
noción, algunas víctimas han buscado obtener, por la vía de las
demandas civiles, indemnizaciones muy superiores a las pensiones
vitalicias establecidas en la política de reparación implementada
durante los gobiernos de la Concertación, pero hasta el año 00
no han obtenido resultados. Por otra parte, entre el 00 y el 00,
la Corte Suprema ha dado señales de que no serán aceptadas
las demandas civiles contra el Estado, por casos de derechos
humanos. Contrariando lo dispuesto por los tribunales inferiores
en las instancias previas, la Corte Suprema ha fallado en contra de
indemnizar. Esta visión de la Corte Suprema expresada en tres fallos
defnitivos ha tenido el efecto de reforzar la política de reparación
ya existente y la necesidad de reparar a los ex prisioneros políticos y
torturados. Es importante señalar que las demandas civiles han sido
procedimientos largos y engorrosos, de alto costo, que en algunos
casos ha sido absorbido por las ONGs de derechos humanos, pero
que genera inevitablemente una diferencia de acceso a la justicia
y a la reparación entre las víctimas, aunque hasta ahora no haya
tenido mayor importancia dado el escaso resultado de los procesos.
7
Más aún si los casos se siguieran ante instancias internacionales
como fue el caso Soria, muy pocos podrían sostener esas acciones
y sin embargo, pudiera ser que en los próximos años algunos casos
sigan el mismo recorrido, no obstante la vigencia de una política de
reparaciones aceptada por la mayoría de las víctimas.
Pero, como ha ocurrido desde 990, las discrepancias sobre
estos temas y las formas de resolverlos dentro del gobierno y fuera
de él, dan cuenta de un problema que se modifca, evoluciona, genera
nuevos dilemas y reabre la discusión sobre el pasado de manera
muy dinámica. Los avances en materia de justicia han permitido
alcanzar más verdad a través de los procesos judiciales, aunque en
la mayoría de los casos no se han dictado sentencias todavía en
00. Avanzar en la verdad y en la justicia, es decir alcanzar los
requerimientos que las víctimas habían planteado desde el inicio,
es un objetivo instalado no solamente en las organizaciones de
víctimas y los organismos de derechos humanos, sino cada vez más
en la sociedad chilena. La publicidad de los procesos judiciales, el
reconocimiento público de algunos agentes del Estado acerca de los
crímenes que cometieron, y el progresivo derrumbe de la imagen
de Pinochet entre sus partidarios, han favorecido la posibilidad de
percibir con mayor nitidez lo efectivamente sucedido en cuanto a
las violaciones de derechos humanos durante el régimen militar y
de legislar en favor de reparar a las víctimas.

Al cierre de este documento no se han terminado de aprobar
las nuevas leyes enviadas al Congreso en 00. Falta por conocer el
informe de la Comisión de Prisión Política y Tortura y las propuestas
de reparación. Tal vez se cierre una larga etapa de más de 5 años
hacia el fn del gobierno de Lagos. Un nuevo presidente, en el año
006, enfrentará el escenario del desenlace de los juicios de casos de
violaciones de derechos humanos. Habrá más verdad y más justicia
y se darán nuevos pasos en materia de reparaciones. Sin embargo,
este tipo de situaciones deja su huella no solo en las víctimas sino
en la vida política y en la cultura. Las tareas de reparación en esos
ámbitos apenas se empiezan a vislumbrar.
8
9
Visión general del programa de
reparaciones en Sudáfrica
Christopher J. Colvin

La Comisión Sudafricana para la Verdad y la Reconciliación
(CVR) inauguró lo que fue, probablemente, el proceso más
publicitado y celebrado de los últimos cincuenta años de transición
de un post-conficto. En el transcurso del trabajo de la Comisión, se
pusieron en primer plano las solicitudes presentadas al Comité de
Amnistía (CA) por aquellas personas que habían cometido graves
violaciones de derechos humanos y las historias de las víctimas que
prestaban testimonio en las audiencias del Comité sobre Violaciones
de Derechos Humanos (CVDH). Menos visible, pero igualmente
importante para quienes estaban involucrados en el proceso, fue
el trabajo del Comité de Reparaciones y Rehabilitación (CRR). Si
bien durante la transición para superar el apartheid la atención se
centró principalmente en el problema de la amnistía para aquellas
personas implicadas en el conficto, las reparaciones han ocupado un
lugar relevante en todas las etapas del proceso como parte integral y
necesaria del proyecto de transición y reconciliación en Sudáfrica.

Si bien el principio de la reparación siempre ha acompañado,
de una forma u otra, el desarrollo del marco de la amnistía, las
víctimas aún no se han benefciado de una elaboración plena y
vinculante de lo que signifcaría para ellas la reparación. A pesar
de las diversas obligaciones jurídicas de proveer reparaciones y a
pesar de la creciente rabia de las víctimas y de las personas de la
sociedad civil que las apoyan, el gobierno de Sudáfrica, casi cuatro
años después de que el CRR presentó sus recomendaciones fnales,
sólo ahora ha comenzado el proceso de implementar un programa

Christopher J. Colvin es doctor en antropología cultural de la Universidad de Virginia
(EEUU). Este artículo es resultado de investigaciones conducidas con grupos de víctimas
y la Comisión de la Verdad y Reconciliación en Sudáfrica. Se publicó en Pablo De Greiff
(ed.), Handbook of Reparations (New York: Oxford University Press, 006).
0
de reparaciones. En el momento de la redacción de este artículo, sin
embargo, el único aspecto concreto de la política de reparaciones
con el que se ha comprometido el gobierno es un pago único de
R30.000 (US$3.750) a aquellas personas identifcadas por la CVR
como víctimas de graves violaciones de derechos humanos.
Este artículo examina el desarrollo de los debates en torno a
las reparaciones y las recomendaciones presentadas por la CVR
en Sudáfrica. Comienza con las negociaciones que condujeron a
poner fn al gobierno del apartheid, continúa con la redacción de la
legislación de la CVR y examina el proceso mismo de la Comisión en
relación con las recomendaciones para las reparaciones presentadas
por el CRR. Hasta ese momento del proceso, el debate sobre las
reparaciones fue eclipsado en gran parte por las discusiones en
torno a la amnistía y la reconciliación. Sin embargo, cuando la
CVR presentó su Informe de 998, la exigencia de reparaciones
se hizo más fuerte y la aparente reticencia del gobierno a entregar
reparaciones en la forma recomendada por la CVR se hizo más
evidente. En su sección fnal, este artículo se refere brevemente a
una serie de interrogantes sin responder que han surgido del debate
sobre las reparaciones en Sudáfrica

.
1. Reparaciones durante la transición del apartheid
Reparaciones y las negociaciones para poner fn al apartheid
Las negociaciones que eventualmente pusieron fn, tanto
al gobierno del Partido Nacional (PN) en Sudáfrica como al
marco legislativo del apartheid, fueron un asunto largo y penoso.
Las negociaciones secretas entre el PN y el Congreso Nacional
Africano (CNA) se iniciaron bajo el mandato del Presidente
Botha y concluyeron durante el gobierno del Presidente De Klerk,

La información para este artículo proviene de artículos e informes académicos, artículos
periodísticos, documentos primarios (legislación, presupuestos, el Informe de la CVR,
discursos gubernamentales, etc.), correspondencia, actas de reuniones pertinentes y entre-
vistas realizadas a diversos actores.

cuando éste anunció, el de febrero de 990, la liberación de
todos los prisioneros políticos y el levantamiento del veto a todas
las organizaciones opuestas al apartheid. Este anuncio llevó, a su
vez, al comienzo de las negociaciones formales (no secretas) entre
el movimiento de liberación y el gobierno del apartheid. Estas
discusiones tuvieron lugar durante los primeros años de la década
de 990, en medio de una fuerte escalada de la violencia política en
el país, promovida principalmente por el Estado.
La cuestión de la amnistía demostró ser una de las más
problemáticas durante el proceso de negociación. Durante
las negociaciones en Sudáfrica se consideró una “amnistía
indiscriminada” pero ésta fue rechazada por los representantes de
los movimientos democráticos. El pleno enjuiciamiento de quienes
habían cometido graves violaciones de derechos humanos durante
el apartheid, sin embargo, no era algo que el gobierno del apartheid
estuviera dispuesto a aceptar. Finalmente, se llegó a un acuerdo
sobre amnistía individual a último momento

.

Las negociaciones que condujeron a poner fn al gobierno del
apartheid en Sudáfrica son notables, pero no únicas, en cuanto a su
singular falta de atención al problema de las reparaciones. Excepto
en la Constitución Interina, ninguno de los documentos producidos
durante las negociaciones menciona siquiera las reparaciones; por
el contrario, dichos documentos se ocupan casi exclusivamente de
la amnistía y la inmunidad para quienes se encontraban en ambos
lados del conficto.
Aunque algunas personas argumentaron que el movimiento
de liberación estaba en una posición más débil para negociar que
el gobierno del apartheid, no es evidente que las reparaciones

Alex Boraine, Janet Levy y Ronel Scheffer, eds. Dealing with the Past: Truth and Rec-
onciliation in South Africa (Ciudad del Cabo: Institute for Democracy in South Africa,
99), 0. Graeme Simpson y Paul van Zyl, “South Africa’s Truth and Reconciliation
Commission”, Temps Modernes 585 (995): 9-98.

necesariamente hubieran debido excluirse de la agenda. Durante
las décadas de 980 y 990, las reparaciones, junto con las
amnistías, llegaron a considerarse como elemento fundamental de
las transiciones democráticas. Algunos países latinoamericanos
han implementado programas de reparaciones a través de sus
comisiones de la verdad. Muchos de estos países se han remitido
a la Declaración Universal de Derechos Humanos de 98, donde
se afrma que se debe proveer un “recurso efectivo” en casos
de violaciones a los derechos fundamentales. Este principio ha
encontrado un amplio, aunque no inequívoco apoyo desde entonces
en una serie de normas convencionales, acuerdos y declaraciones,
así como en acuerdos regionales

.
A pesar de los precedentes históricos y jurídicos para
incluir las reparaciones como parte del proceso de negociación, la
cuestión de la amnistía parece haber captado la atención de quienes
negociaban el fnal del gobierno del apartheid. Se discutieron las
reparaciones, pero nunca se codifcó una política de reparaciones.
Cuando consideraron las reparaciones, los negociadores se
centraron en la posibilidad de ofrecer una oportunidad a las víctimas
para contar sus historias y en hacer que los autores de los delitos
confesaran la verdad. Ambos tipos de información se consideraron
vitales para la rehabilitación de las víctimas: los relatos de las
víctimas, porque ofrecían una oportunidad para el reconocimiento
y la sanación psicológica y las narraciones de los autores de los
crímenes porque ofrecían una oportunidad igualmente restauradora
de escuchar la verdad de lo que había sucedido
5
. Sin embargo,
más allá de la producción de estas narrativas, las negociaciones no
se involucraron con el problema de las reparaciones después del
apartheid.

Lowell Fernández, “Possibilities and Limitations for the Reparations for the Victims of
Human Rights Violations in South Africa”, en Confronting Past Injustices: Approaches
to Amnesty, Punishment, Reparations and Restitution in South Africa y Germany, Medard
Rwedalamira y Gerhard, eds. (Durban: Butterworths, 996), 65-78.
5
Simpson y van Zyl, op. cit.

Las reparaciones sí aparecen, efectivamente, como una
preocupación de la Constitución Interina pero, como sucedió con
las negociaciones en general, parece haber sido más bien una idea
de último momento. La disposición de la Constitución Interina dice
con respecto a la amnistía que “la amnistía será concedida respecto
a actos, omisiones y delitos relacionados con objetivos políticos
y cometidos durante los confictos del pasado”. En el Epílogo
(Postamble
6
) continúa diciendo que el Parlamento debe diseñar los
“mecanismos, criterios y procedimientos” para conceder amnistía
a los individuos
7
. Sin embargo, no hay imperativos semejantes en
relación con las reparaciones. Más bien, la idea de las reparaciones
parece cumplir una función retórica en el texto. En el parágrafo
anterior a la disposición sobre la amnistía, declara que los efectos
violentos del apartheid “pueden ser ahora enfrentados, con base
en que existe una necesidad de comprensión, mas no de venganza,
una necesidad de reparaciones mas no de retaliación, una necesidad
de ubuntu
8
, mas no de victimización”
9
. Esta es la única mención
que se hace de las reparaciones en la Constitución Interina. Las
reparaciones son tan abstractas como las ideas de “ubuntu” y de
“comprensión”, ninguna de las cuales tiene un carácter jurídico en
la Constitución Interina.
Para cuando entró en vigencia la Constitución defnitiva de
la República de Sudáfrica, el 0 de diciembre de 996, la mención
directa de las reparaciones había sido completamente eliminada.
6
Nota de la editora: La Constitución Interina adoptada en 99 expresa la negociación
politica entre el Partido Nacional y el Congreso Nacional Africano. El Postamble - que
hemos traducido en este trabajo como epílogo - fué incorporado a la Constitución Interina
cuando ésta había sido ya íntegramente redactada y consigna un pacto de última hora
entre el Partido Nacional y el CNA sobre algunas características de la amnistía que debía
concederse con relación a los actos, omisiones y delitos asociados con objetivos políticos.
El Postamble se considera parte integral de la Constitución Política de Sudáfrica
7
Constitución Interina de Sudáfrica, Postamble, énfasis agregado.
8
Nota de la editora: Concepto tradicional africano —propio de Sudáfrica, Zimbawe y
otros países de la región — que se refere al espíritu de la comunidad, de acuerdo con el
cual se es persona a través de los demás: mi humanidad está atada a la tuya.
9
Ibid.

El Anexo 6 de la Constitución declara que “todas las disposiciones
relacionadas con la amnistía contenidas en la anterior Constitución...
se consideran parte de la nueva constitución... para efectos de la
Ley sobre la Promoción de la Unidad Nacional y la Reconciliación
de 1995 (ley 34 de 1995), tal como ha sido modifcada, incluyendo
para efectos de su validez”
0
.

Reparaciones y sociedad civil en la creación de la CVR
La reparación sí fgura de manera prominente (aunque
todavía indeterminada) en la Ley para la Promoción de la Unidad
Nacional y la Reconciliación (en lo sucesivo “la Ley” o “Ley CVR”)
mediante la cual se creó la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
Esta ley fue el resultado, no sólo de las negociaciones mencionadas
antes, sino también de una serie de iniciativas propuestas por el
gobierno y la sociedad civil, así como de los debates adelantados
durante 99 y 995 que llevaron a la redacción de la Ley.
Los dos foros más importantes en los que se consideraron
recomendaciones para la creación de una institución como la CVR
fueron las conferencias realizadas en 99, organizadas por el
Institute for Democracy in South Africa (IDASA) y por Justice
in Transition. Estas conferencias reunieron a los interesados en
el proceso de transición con personas que habían experimentado
transiciones similares en todo el mundo y habían participado en ellas.
Expertos de América Latina y de Europa oriental y occidental se
0
Constitución de Sudáfrica, anexo 6, para. , énfasis agregado. Esta cláusula fue in-
cluida para garantizar la constitucionalidad de las disposiciones sobre la amnistía de la
Ley CVR de 995. El magistrado Mahomed de la Corte Constitucional resolvió poste-
riormente que todo el Epílogo (Postamble) (no sólo las frases directamente relacionadas
con la amnistía) debía considerarse como parte de la nueva Constitución. Decisión en el
caso CCT 17/96, Corte Constitucional de Sudáfrica (996), para. 8. El Legal Resources
Center (LRC) ha señalado, sin embargo, que puesto que el Epílogo (Postamble) fue in-
cluido únicamente para efectos de la Ley CVR, “de acuerdo con esto, no puede existir un
derecho constitucional a la reparación por fuera de los términos de la Ley [CVR]”. Gil-
bert Marcus y Matthew Chaskalson, “Amnesty, Pardons and Reparations Memorandum”
(Johannesburgo: LCR, 00), para. 6.
5
reunieron con representantes de los partidos políticos sudafricanos,
de la sociedad civil y de las instituciones académicas para debatir
cuál sería la mejor forma de enfrentar los retos de la transición

.
La discusión en torno a las reparaciones, sin embargo, fue
mínima. Varios conferencistas resumieron brevemente las medidas
de reparación adoptadas por sus gobiernos. Otros conferencistas
minimizaron el problema de las reparaciones como “una parte no
enormemente importante del proceso”, o bien argumentaron que la
“reconstrucción moral” de la sociedad era el tipo más importante
de reparación

. Hubo otra serie de escenarios, sin embargo, donde
el debate sobre las reparaciones se desarrolló en mayor detalle.
Gran parte de este trabajo de consulta local fue coordinado por
Justice in Transition

. El Ministerio de Justicia confó en esta
organización y en las otras personas y organizaciones con las
que estableció estrechos contactos para realizar buena parte de
las consultas iniciales y la redacción de la legislación de la CVR.
Justice in Transition organizó talleres y conferencias sobre la
primera versión de las políticas para la CVR, así como un comité
técnico informal para trabajar sobre la legislación misma

.

Representantes de ONGs que trabajaban en la construcción
de paz y la resolución de confictos, de diversos grupos eclesiásticos
y de organizaciones de víctimas, hicieron aportes a la política
fnal, sobre la necesidad de las reparaciones
5
. No obstante, se
han elevado algunas críticas sobre el nivel de participación de la
sociedad civil en estos diferentes foros. Algunos argumentaron
que:

Boraine et. al., op. cit.; Alex Boraine y Janet Levin, eds. The Healing of a Nation?.
Ciudad del Cabo: Justice in Transition, 995).

Boraine et. al., op. cit., 6, 0, 55, 85; Boraine y Levin, op. cit., 9-.

Hugo van der Merwe, Polly Dewhirst y Brandon Hamber, “Non-Governmental Organi-
sations and the Truth and Reconciliation Commission: An Impact Assessment,” Politikon
6() (999): 55-79.

Ibid., 57.
5
Ibid., Thloki Mofokeng, entrevista del autor, Johannesburgo, julio 9 de 00.
6
La creación de la CVR fue en gran parte un proceso
impulsado por un número limitado de partidos políticos
interesados, organizaciones no gubernamentales y
personas. No fue un proceso instituido desde las bases,
ni a partir del impulso y presión colectivos de la sociedad
civil
6
.
Otros coinciden en afrmar que “muy pocas ONG estuvieron
involucradas en las conceptualizaciones iniciales de las cuestiones
gruesas de la política en torno a la CVR... la mayor parte de las
organizaciones fueron convocadas por la experticia individual de
algunos de sus funcionarios”
7
.

El sector de las ONG (si no toda la sociedad civil) consiguió
hacerse escuchar con mayor claridad cuando se hizo pública una
primera versión del proyecto de ley, que fue enviado por Justice
in Transition al Comité Parlamentario sobre Justicia. Este comité,
encargado de redactar el proyecto de ley defnitivo realizó una
serie de audiencias públicas para recibir comentarios a dicho
proyecto
8
. Inició sus actividades en marzo de 995, con 0 horas
de comentarios públicos sobre las propuestas, e invirtió más de 00
horas adicionales en la redacción defnitiva de la ley
9
.

El Comité parlamentario sí discutió ponencias sobre
reparaciones, pero no está claro qué tan amplia, sustentada y pública
fue en general la discusión en torno a las reparaciones durante
este período. Simpson y van Zyl reportaron en 995 que “toda el
área de la compensación/reparación en relación con la Comisión
6
Brandon Hamber, Thloki Mofokeng y Graeme Simpson, “Evaluating the Role and
Function of Civil Society in Changing South Africa” (ponencia presentada en el Semi-
nario sobre “El papel de las organizaciones civiles del sur en la promoción de la paz,”
Londres, 997), .
7
Merwe et. al., op. cit., 58.
8
Ibid.
9
Antjie Krog, Country of My Skull (Johannesburgo: Random House, 998), , 9.
7
de la Verdad se había tornado bastante controvertida” aunque su
perspectiva se basa principalmente en los debates adelantados al
interior de la comunidad de víctimas
0
. Desde otro punto de vista,
Lowell Fernández, en el año 996, argumenta que “muy poco, si
algo, ha sido discutido en público sobre la forma que adoptarán
las reparaciones”

. Varias de las personas cercanas al proceso
dicen que el problema de las reparaciones fue planteado en varias
ocasiones, pero nunca se abordó en detalle como tema de discusión

.
La reparación parece haber sido promovida en principio por la
mayoría de los actores como un componente justo y necesario de la
transición, pero la discusión sobre los detalles de las reparaciones
siempre fue pospuesta para un momento ulterior del proceso.
2. La ley de la CVR
Principios y defniciones
A pesar de la ausencia de un debate público en torno a la
reparación durante la redacción del proyecto de ley CVR, el texto
defnitivo de la Ley identifcó el problema de las reparaciones
y de la rehabilitación de las víctimas como una de sus mayores
preocupaciones. La Ley para la Promoción de la Unidad Nacional
y la Reconciliación expedida en 995 (Ley No. de 995) a
través de la cual se estableció la CVR, creó tres comités dentro de
la Comisión. El Comité de Amnistía (CA) fue facultado para recibir
y considerar solicitudes de amnistía de parte de quienes habían
cometido graves violaciones de derechos humanos relacionadas
con un “objetivo político”. La Ley exigía así mismo que quienes
solicitaban la amnistía hicieran una “completa revelación de todos
los hechos relevantes relacionados con [estos] actos”. Se pidió
al Comité de Violaciones a los Derechos Humanos (CVDH) que
0
Simpson y van Zyl, op. cit., 8.

Fernández, op. cit., 70.

Mofokeng, entrevista; Piers Pigou, entrevista del autor, Johannesburgo, julio 9 de
00.
8
estableciera una imagen lo más completa posible de la naturaleza
y extensión de las violaciones graves de derechos humanos durante
el período de tiempo revisado (entre el de marzo de 960 y el 0
de mayo de 99). Esto incluía realizar audiencias públicas donde se
ofrecería a las víctimas “la oportunidad de relatar las violaciones que
sufrieron”

. Finalmente, el Comité de Reparación y Reconciliación
(CRR) debía determinar si las víctimas individuales podían
califcarse como tales para efectos de las reparaciones, y formular
recomendaciones al Presidente de la República para la elaboración
de una política de reparaciones de carácter urgente y otra de carácter
defnitivo.
El Preámbulo de la Ley dice que la CVR debe “asegurar... la
adopción de medidas dirigidas a conceder reparaciones a las víctimas
de graves violaciones de derechos humanos, a su rehabilitación y a
la restauración de su dignidad humana y civil” y afrma nuevamente
el texto de la Constitución Interina acerca de “la necesidad de
comprensión, mas no de venganza, la necesidad de reparaciones mas
no de retaliación”

. La Sección de la Ley exige que la Comisión:
Promueva la unidad nacional y la reconciliación... mediante...
establecer y dar a conocer la suerte o el paradero de las
víctimas y mediante la restauración de la dignidad humana
y civil de tales víctimas, concediéndoles la oportunidad de
relatar sus propias versiones de las violaciones de las que
fueron víctimas, y recomendando medidas de reparación
para ellas
5
.
La idea de “rehabilitación y restauración de la dignidad
humana y civil de las víctimas” ocupa un lugar preponderante en la
Ley CVR. En la mayoría de los casos parece implicar la producción y
circulación de información sobre violaciones de derechos humanos,
bien sea a través de “dar a conocer la suerte o el paradero de las

Ley para la Promoción de la Unidad Nacional y la Reconciliación, Preámbulo.

Ibid.
5
Ibid., sec. (c).
9
víctimas” o al permitir que las víctimas “relaten su propia versión de
las violaciones”. Esta es la medida en la que la CVR está facultada
para comprometerse con la “restauración” de la dignidad de las
víctimas. Pero estaba más allá de las facultades de la Comisión hacer
algo diferente de formular recomendaciones sobre cómo podrían ser
otras formas de reparación.
La Ley defne “reparaciones” de manera que incluye “cualquier
forma de compensación, pago ex gratia, restitución, rehabilitación o
reconocimiento”
6
. La defnición de “reparaciones” que trae la Ley es
deliberadamente abierta y en ella se hace explícito que corresponde a
la CVR proponer recomendaciones y defniciones específcas. La Ley
hace también una distinción entre recomendaciones para una política
de reparación más amplia y a largo plazo, y recomendaciones para
una política de reparaciones interinas y urgentes:
La Comisión hará recomendaciones al Presidente respecto
a (i) la política que debe seguirse o las medidas que deben
adoptarse para conceder reparaciones a las víctimas o la
adopción de otras medidas dirigidas a la rehabilitación y la
restauración de la dignidad humana y civil de las víctimas; (ii)
medidas que deben ser adoptadas para conceder reparaciones
interinas y urgentes a las víctimas
7
.
Las reparaciones interinas y urgentes fueron pensadas para
aquellas víctimas que necesitaban el apoyo de las reparaciones de
manera inmediata. Entre los potenciales benefciarios se incluían
aquellas víctimas que podía preverse no llegarían vivas al término de
las labores de la Comisión, así como aquellas personas que tuvieran
“necesidades médicas, emocionales, educativas, materiales y / o
simbólicas urgentes”
8
.

6
Ibid., sec. () (xiv).
7
Ibid., sec. (f).
8 CVR, Informe de la Comisión de Verdad y Reconciliación de Sudáfrica (Ciudad del Cabo:
CVR, 998), vol. 5, cap. 5, para. 56.
50
“Víctima”, según esta Ley, es la persona que ha “sufrido daño en
la forma de lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional,
pérdidas pecuniarias o daños graves a sus derechos humanos,
(i) como resultado de graves violaciones de derechos humanos; o
(ii) como resultado de actos relacionados con un objetivo político
por los cuales se ha concedido amnistía”. Grave violación de
derechos humanos se defne como “(a) el asesinato, la abducción,
tortura o grave maltrato de una persona; o (b) cualquier intento,
conspiración, incitación, instigación, orden o procuración de la
comisión de [asesinato, abducción, tortura o grave maltrato]”
9
.
El Comité de reparaciones y rehabilitación: forma y función
El CRR estaba integrado por un presidente, un vice-
presidente y hasta cinco miembros más. Los miembros del Comité
debían ser “ciudadanos sudafricanos adecuadamente califcados y
ampliamente representativos de la comunidad sudafricana”
0
. Los
miembros del Comité debían ser seleccionados por la Comisión
en su conjunto.

Se pidió al CRR que manejara los asuntos remitidos por
los otros dos comités o por la Comisión misma y que “facilitara,
iniciara y coordinara la recopilación de información y la recepción
de pruebas... que establecen la identidad de las víctimas de tales
violaciones [de derechos humanos]”. La información pertinente
relacionada con estas personas debía ser transmitida al CRR, el cual
decidiría entonces si la persona podía califcarse “ofcialmente”
como víctima. Después de consultar las pruebas y de acuerdo
con los términos de los criterios establecidos en la Ley para ser
califcado como víctima, el CRR debía “hacer recomendaciones...
en un esfuerzo por restaurar la dignidad humana y civil de tal
víctima”. El Comité también debía remitir a las personas
9
Promoción de la Unidad Nacional, sec. ()(xix)(a), ()(ix).
0
Ibid., sec. ().
5
solicitantes al CVDH para que éste pudiera ocuparse del caso de
la víctima en función de sus propias facultades y mandato

.

El trabajo principal del CRR, además de determinar
quién califcaba como víctima para efectos de la CVR, era hacer
recomendaciones sobre una política de reparaciones interina y
urgente y sobre aquella de carácter defnitivo. Las recomendaciones
urgentes e interinas debían ser presentadas en el menor tiempo
posible durante la duración del CRR y la política defnitiva de
reparaciones debía ser incluida en el Informe Final dirigido al
Presidente. El CRR podía considerar la posibilidad de formas de
reparaciones fnancieras, simbólicas y comunitarias. El Comité
también estaba facultado para hacer recomendaciones sobre la
“creación de instituciones que condujeran a una sociedad estable
y justa, y las medidas institucionales, administrativas y legislativas
que debían ser adoptadas o introducidas para prevenir la comisión
de violaciones a los derechos humanos”

.
Después de la presentación de las recomendaciones de la CVR
La Ley exigía que el CRR hiciera sus recomendaciones
fnales (las recomendaciones del CRR de 1998) al Presidente
de la República. El Presidente debía entonces considerar estas
recomendaciones y hacer sus propias recomendaciones al
Parlamento. El comité conjunto de las Cámaras del Parlamento
que se ocupaba de los asuntos de la CVR debía considerar estas
recomendaciones presidenciales y formular las suyas propias, que
a su vez debían presentarse ante el Parlamento en pleno para ser
debatidas y aprobadas por una Resolución parlamentaria. Después,
el Presidente debía expedir la reglamentación correspondiente para
aplicar esta resolución.

Ibid., sec. (b), 6().

Ibid., sec. (h).
5
Estas reglamentaciones “deben determinar las bases y
condiciones para conceder reparaciones; [y] deben determinar
la autoridad responsable para su aplicación”. Más aún, dichas
reglamentaciones “pueden contemplar la revisión y, en los casos que
así lo ameriten, la suspensión o reducción de cualquier reparación... y
contemplar cualquier otro asunto que el Presidente pueda considerar
adecuado prescribir para garantizar una aplicación efciente de
las reglamentaciones”. En ese sentido, correspondía también al
gobierno decidir qué clase de marco institucional, de haber alguno,
debía establecerse para implementar las reparaciones

.
El Fondo Presidencial
Finalmente, la Sección de la Ley contempla la creación
de un Fondo que conservaría y luego distribuiría los recursos que
pudieran ponerse a disposición de las víctimas como reparaciones.
La creación de tal Fondo no era un requisito obligatorio. Los
dineros que no se requirieran para uso inmediato (i.e. a través de
las reparaciones interinas y urgentes) podían invertirse. El Fondo
dispondría del dinero asignado por el Parlamento, donado por fuentes
no gubernamentales y aquel que produjera cualquier inversión. El
Fondo sería administrado por “Funcionarios del Servicio Público
designados por el Ministro [de Justicia]”. De la misma manera,
estaría sujeto a auditoría por parte del Contralor General

.
Cláusulas sobre amnistía en la Ley CVR
En la Ley hay varias cláusulas sobre amnistía que son
pertinentes para esta discusión. En particular, debemos mencionar
aquellas que se referen a la inmunidad contra el enjuiciamiento
penal y civil. Una de las encarnizadas controversias que se
desataron desde el comienzo de las discusiones sobre la comisión

Ibid., sec. 7()(a)(i-ii), 7()(b)(i-iv).

Ibid., sec. (), (5).
5
de la verdad se refrió al hecho de que las víctimas de aquellas
personas a quienes se concedía la amnistía perderían el derecho a
demandar civilmente a los autores de los crímenes. Puesto que la
Constitución sudafricana garantiza el derecho de los ciudadanos
a valerse de dicho recurso legal, muchos argumentaron que la
disposición sobre la amnistía que impedía las demandas civiles
era inconstitucional (ver la discusión del caso AZAPO que se
presenta a continuación).

Finalmente, la Ley CVR estableció la inmunidad contra demandas
civiles, tanto para los autores de los crímenes individualmente
considerados como para el Estado mismo. La Sección 0(7) (a)
establece:
“Ninguna persona a quien se le haya concedido amnistía
respecto a un acto, omisión o delito será responsable penal o
civilmente respecto de tal acto, omisión o delito, y ninguna
entidad u organización ni el Estado serán responsables, y
ninguna persona será subsidiariamente responsable, por
ninguno de tales actos, omisiones o delitos”.
La Sección 0(7) (c) continúa diciendo que ni el Estado,
ni ninguna persona individual u organización pueden considerarse
responsables por los actos, omisiones o delitos de una persona
fallecida a quien se hubiere podido conceder amnistía
5
.

La única concesión que se hizo fue para aquellas víctimas que
ya hubieran conseguido una sentencia de carácter civil en contra
de una persona acusada de cometer violaciones de derechos
humanos. No obstante, aquellas personas previamente enjuiciadas
por abusos y que pudieran ser amnistiadas, serían liberadas y no
aparecería en sus antecedentes registro de la condena.
5
Ibid., sec. 0(7)(a), 0(7)(c); énfasis agregado.
5
3. Reparaciones durante la CVR
El caso AZAPO
Seis meses después de haber sido creada la CVR, el
Comité de Amnistía (y la totalidad del proceso de la Comisión)
enfrentó una grave demanda judicial interpuesta por las viudas
de tres víctimas de las fuerzas de seguridad del apartheid. N. M.
Biko, C. M. Mxenge, y C. Ribeiro: junto con la Azanian People’s
Organization (AZAPO) demandaron la inconstitucionalidad de las
principales disposiciones sobre amnistía de la Ley CVR. Como se
mencionó, la Sección 0(7) de la Ley exoneraba tanto a personas
individuales como al Estado de toda responsabilidad civil o penal
respecto a aquellos delitos por los que se concedía amnistía. Los
demandantes alegaron que esta disposición violaba la Sección
de la Constitución, donde se afrma que “toda persona tendrá el
derecho a que las disputas susceptibles de judicialización sean
decididas por un tribunal, cuando sea el caso, o por otro foro
independiente e imparcial”
6
. Este ataque a la constitucionalidad de
la Ley CVR afectó el núcleo mismo del trabajo adelantado por la
Comisión y aún cuando se refería explícitamente a la disposición
sobre la amnistía, tuvo también consecuencias para el tema de la
reparación.
El Magistrado Mahomed de la Corte Constitucional
argumentó, en un fallo unánime, que si bien la Ley CVR parecía,
en efecto, limitar el derecho a un recurso judicial, otras cláusulas de
la Constitución soportaban la constitucionalidad de la Ley CVR
7
.
6
Constitución de Sudáfrica, sec. .
7
Ismail Mahomed, Sentencia en el Caso CCT 17/96, Corte Constitucional de Sudáfrica
(996). El Epílogo (Postamble) de la Constitución Interina (que fue indirectamente inclui-
do en la Constitución fnal), afrmaba que “se concederá amnistía respecto a actos, omi-
siones o delitos relacionados con objetivos políticos y cometidos durante los confictos
del pasado”. Constitución Interina, Epílogo (Postamble) (énfasis agregado). El Epílogo
(Postamble) pareciera entonces, en efecto, entrar en contradicción con las exigencias de
la Sección . No obstante, en otro lugar (Sección ()), la Constitución establece que,
“salvo por lo dispuesto en la subsección () o en cualquier otra de las disposiciones de
55
Además, el Magistrado argumentó que la cláusula sobre la amnistía
era constitucional porque la amnistía permitía que se conociera la
verdad sobre las violaciones a los derechos humanos, promoviendo
así la causa de la reconciliación y la reconstrucción
8
. La Constitución
incluye la reconstrucción y la reconciliación como fnes protegidos
del nuevo Estado y autoriza al Parlamento a establecer un equilibrio
entre los derechos de las víctimas y los objetivos constitucionales
más amplios de reconstrucción. La restricción de los derechos de las
víctimas al resarcimiento judicial, en lo civil y penal, fue declarada,
entonces, constitucional
9
.

La Corte también abordó la distinción entre la responsabilidad
individual y la responsabilidad del Estado respecto de las demandas
civiles. Los demandantes argumentaban que incluso, si las personas
podían ser declaradas libres de responsabilidad civil y penal,
el Estado no estaba en condiciones de inmunizarse contra las
demandas civiles respecto a violaciones cometidas bajo su régimen.
El Magistrado Mahomed desestimó este argumento con base en
tres razones. Primero, sostuvo que el costo de someter al Estado
a demandas civiles era prohibitivo y se oponía a los objetivos
constitucionalmente protegidos de desarrollar el bienestar social en
el país, en su conjunto. Argumentó también que había mucha más
gente que había sufrido bajo el régimen del apartheid que aquellos
esta Constitución, ninguna ley, bien sea una norma del common law, la costumbre o la
legislación, limitará ninguno de los derechos consagrados en este Capítulo”. Constitu-
ción, sec. () (énfasis agregado). El Magistrado Mahomed argumentó que el Epílogo
(Postamble) que concedía la amnistía hacía parte integral de la Constitución y, por consi-
guiente, las disposiciones sobre la amnistía estaban protegidas de acuerdo con la Sección

(). Los derechos establecidos en la Sección habían sido, por lo tanto, legítimamente
restringidos. Sentencia, para. .
8
Mahomed, op. cit. paras. 9, , -.
9
Los demandantes en este caso argumentaron también que la amnistía estaba prohibida
por el derecho internacional. El Magistrado Mahomed sostuvo que la amnistía, de hecho,
tenía un precedente en el derecho internacional, pero que la cuestión del derecho inter-
nacional no era pertinente para determinar la constitucionalidad de una ley sudafricana
específca. Precisó que el Estado sí tiene obligaciones limitadas en virtud del derecho
internacional, pero ello no hace parte de la jurisdicción de la Corte (para 6).
56
que podían interponer contra el Estado demandas judiciales
con posibilidades de éxito, por la violación de sus derechos.
Finalmente, sostuvo que la búsqueda de la verdad era una misión
constitucionalmente protegida, y que la supresión de la disposición
sobre la amnistía eliminaría el incentivo para decir la verdad.
0

El Magistrado Didicott, en un voto separado pero concurrente
con el anterior, ofreció una razón diferente en favor de la inmunidad
del Estado. Argumentó que el costo no era una razón pertinente ni
adecuada para efectos de la cuestión sobre la constitucionalidad
de la ley. Explicó que la existencia de personas que no podían
interponer demandas contra el Estado con posibilidades de ser
probadas no debía eliminar el derecho de quienes sí podían hacerlo.
Y manifestó que preservar la responsabilidad civil del Estado no
era impedimento para que las personas confesaran la verdad, sino
que más bien fortalecería la búsqueda de la verdad. No obstante,
defendió que exponer al Estado a largos procesos de acciones
judiciales de carácter civil, que podrían prolongarse durante
muchos años y con una gran publicidad (probablemente negativa),
no promovería los objetivos más amplios de reconciliación como lo
exigía la Constitución

.

He detallado los argumentos que están detrás de la sentencia
de la Corte Constitucional porque el caso afecta de varias maneras
el concepto de las reparaciones. Desde que se profrió la sentencia,
muchos han manifestado que ésta sienta las bases jurídicas para
la reparación de las víctimas. Su argumento principal es que al
concederse inmunidad a sí mismo y a las personas responsables
de violaciones de derechos humanos, el Estado asume la carga de
la responsabilidad de compensar a aquellas víctimas cuyo derecho
al resarcimiento judicial, civil y penal, ha sido negado

. El Legal
0
Ibid., paras. -5

Ibid., paras. 55, 57, 59.

Mpho Leseka, “The TRC´s Recommendations on Rehabilitation and Reparation”, en
From Rhetoric to Responsibility: Making Reparations to the Survivors of Past Political
57
Resources Center concluyó que “fue únicamente con base en el
deber de proveer reparaciones que la Corte Constitucional sostuvo
la validez de la disposición sobre la amnistía de la sección 0(7) de
la Ley”

. El Magistrado Mahomed parece confrmar esto cuando
escribe:
Las reparaciones autorizadas en la Ley no son ajenas a las
normas [sobre la amnistía] contempladas en el [Postamble].
Más aún, son perfectamente consistentes, y expresan, el
compromiso extraordinariamente generoso e imaginativo
de la Constitución con una flosofía que ha generado una
aclamación internacional sin precedentes para el pueblo de
nuestro país

.
Sin embargo, otras expresiones que aparecen en la sentencia
de la Corte, así como en la legislación que la rodea, son menos
claras. En efecto, las cuestiones de la amnistía y de las reparaciones
no están directa o explícitamente vinculadas en la decisión de
Mahomed. Su fallo afrma:
La opción de quienes redactaron la Constitución fue permitir
al Parlamento favorecer la “reconstrucción de la sociedad”
involucrando en el proceso un concepto más amplio de
“reparación”, que le permitiera al Estado tener en cuenta
demandas enfrentadas sobre sus recursos fscales pero, al
mismo tiempo, considerar el “sufrimiento no expresado”
de las personas y familias cuyos derechos humanos
fundamentales fueron invadidos durante el conficto del
pasado”
5
.
Violence in South Africa, Brandon Hamber y Thloki Mofokeng, eds. (Johannesburgo:
Center for the Study of Violence and Reconciliation, 000), .

Marcus y Chaskalson, op. cit., para. .

Mahomed, op. cit., para. 8.
5
Ibid., para. 5.
58
El fallo continúa expresando que el Epílogo (Postamble) de
la Constitución le permite “al Parlamento decidir sobre el ámbito
de la amnistía, la forma y grado permisible de las reparaciones
y los procedimientos que han de seguirse.” Argumentó también
que el Parlamento no estaba obligado a hacer una “diferenciación
irracional” entre quienes tenían demandas ejecutables contra
el Estado y quienes no las tenían
6
. Esto es, las reparaciones no
necesariamente eran el reino exclusivo de aquellas personas cuyos
derechos habían sido restringidos por las amnistías. Aún cuando su
argumento respecto a las reparaciones es decididamente evasivo,
implica que (a) las necesidades enfrentadas o la falta de recursos
son preocupaciones legítimas en el desarrollo de un programa
de reparaciones; (b) al Parlamento se le concede una amplia
discrecionalidad para diseñar el paquete de reparaciones; y (c)
las reparaciones no necesariamente se limitan a aquellas personas
específcas cuyos derechos fueron negados por la disposición sobre
la amnistía, sino que podrían hacer parte de un plan más amplio
del gobierno dirigido a la “reconstrucción de la sociedad”. En otras
palabras, las reparaciones a personas particulares no eran parte de
las condiciones fundamentales para conceder las amnistías.

El Magistrado Didicott es más explícito en su opinión sobre
el deber positivo del Estado de proveer reparaciones. Escribe:
“Las reparaciones son por lo general asumidas por el
Estado, y no hay razón para dudar que [el Postamble]
avizora a nuestro propio Estado poniéndole el hombro a la
responsabilidad nacional en ellas... Creo que un compromiso
real sobre este punto está implícito en sus términos, un
compromiso en principio para que el Estado asuma esta
carga”
7
.
La opinión de Didicott, sin embargo, no tiene la misma
fuerza que la de Mahomed (puesto que Didicott es el único que
6
Ibid., para. 7.
7
Ibid., para. 6.
59
la suscribe). El Center for Applied Legal Studies, junto con los
demandantes, sostuvo que esta garantía no era sufciente para que
el gobierno compensara adecuadamente la pérdida de derechos
de las víctimas. “Solamente [dio a las víctimas] la oportunidad de
solicitar reparaciones”
8
. Didicott estuvo de acuerdo con que “no
hay derechos legalmente obligatorios que sustituyan aquello que
han perdido los demandantes a quienes han afectado las amnistías”
9
.
Sin embargo, afrmó que “la maquinaria para determinar un
resarcimiento alternativo” había sido establecida por la Ley CVR.
Agregó que las disposiciones referentes a las reparaciones no
podrían haber hecho parte razonablemente de la redacción de la
Ley (ni de la Constitución) dadas las circunstancias del momento.

Finalmente, ni Didicott ni Mahomed afrman que una forma
particular de reparaciones debía establecerse para aquellas
personas a quienes se les había negado el derecho a resarcimiento
jurídico, en lo civil y penal, a causa de las amnistías. La cuestión
de la reparación no era el tema central en el caso y sólo apareció
como una especie de requisito indefnido a cambio a la amnistía.
Didicott es quien más se acerca a atribuir la responsabilidad de las
reparaciones al Estado, pero el fallo (mayoritario) de Mahomed
aclara que el programa de reparaciones podía adoptar una serie
de formas, y no necesariamente debía estar atado a la cuestión
específca de la pérdida del derecho al resarcimiento judicial de
personas particulares.
. El programa de reparaciones interinas y urgentes
Una vez resuelto el caso AZAPO, el CRR inició su trabajo. Sus
dos mandatos principales eran tomar decisiones sobre las solicitudes
de reparación (recopilando la lista ofcial de víctimas) y formular
8
D. Davis, Written Argument of the American Curiae (Johannesburgo: Center for Ap-
plied Legal Studies, 996), para 8..
9
Mahomed, op. cit. para 65.
60
recomendaciones sobre reparaciones de carácter urgente y aquellas
de carácter defnitivo. El CRR asumió también la responsabilidad
de implementar el programa de Reparaciones Interinas Urgentes
(RIU), una función que no estaba contemplada originalmente (ni
tampoco respaldada fnancieramente) por la Ley CVR.

Después del caso AZAPO, una de las primeras tareas del CRR
fue completar sus recomendaciones para las RIU. Como sucedió
con el paquete fnal de reparaciones, el CRR sólo estaba facultado
para recomendar una política al gobierno. Las políticas para las
RIU fueron discutidas desde el principio del trabajo del CRR y se
enviaron recomendaciones al gobierno en septiembre de 996. Sin
embargo, las reglamentaciones sólo fueron promulgadas en abril de
998 y los primeros pagos se iniciaron en julio de 998, cuando la
CVR estaba concluyendo sus actividades.
Política fnal y reglamentaciones
La política de la CVR para las RIU establecía que los
benefciarios deberían recibir “información sobre los servicios
apropiados y / o ser remitidos a ellos”, así como “ayuda fnanciera
para acceder a y /o pagar los servicios considerados necesarios
para satisfacer necesidades urgentes claramente identifcadas”.
Aquellas personas con necesidades urgentes incluían “víctimas
o sus familiares y dependientes que tengan necesidades médicas,
emocionales, educativas, materiales y / o simbólicas urgentes”
50
.
La urgencia de las necesidades de un solicitante (y, por lo tanto, su
elegibilidad para las RIU) era determinada por el CRR de acuerdo
con un conjunto detallado de criterios. Aquellos solicitantes a
quienes se consideraba especialmente en situación crítica incluían
víctimas terminales, solicitantes jóvenes y de edad avanzada que
no sobrevivirían al término de las labores de la CVR, aquellas
personas que no tenían hogar fjo o refugio, las personas que habían
50
CVR, Informe, vol. 5, cap. 5, para. 56.
6
quedado huérfanas como resultado de la violación, las personas
con incapacidades físicas que afectaban signifcativamente su
funcionamiento social y las víctimas que requerían educación
especial debido a discapacidades mentales o físicas.

Los pagos de las RIU se calcularon de acuerdo con las
necesidades y según el número de personas que dependieran
económicamente de la víctima. Un solicitante sin dependientes
podía recibir hasta R000 (US50). Un dependiente elevaba el pago
máximo posible a R900 (US$6). El tope para una víctima con
dos dependientes era de R750 (US$69), para tres dependientes
R50 (US$566), para cuatro dependientes R505 (US$65) y
para cinco o más dependientes R5705 (US$7)
5
.

Las reglamentaciones gubernamentales protegían los dineros
entregados en tanto RIU, de varias maneras. La compensación
no podía ser transferida o cedida por las víctimas, no podía ser
afectada por sentencia judicial alguna y técnicamente no podía
hacer parte del patrimonio de la víctima
5
. De esta manera, se
esperaba que los dineros se asignaran directamente a satisfacer las
necesidades urgentes identifcadas de las víctimas y no a satisfacer
otras obligaciones que pudieran tener.
El proceso de entrega de las RIU tardó más de lo esperado y
los pagos sólo comenzaron en julio de 998. El proceso que debía
seguir el CRR era el siguiente:
• Identifcar una lista de víctimas que satisfacían los requisitos
establecidos por la Ley;
• Revisar las solicitudes para identifcar, categorizar y califcar
necesidades urgentes;
5
Ibid., para. 55.
5
Ministerio de Justicia, “Measures to Provide Urgent Interim Reparations to Victims” en
Government Gazette, Regulation Gazette 65, No, 88 (998).
6
• Consultar con las víctimas, la sociedad civil y otros para
diseñar una política de RIU;
• Hacer recomendaciones al gobierno para responder a la
reglamentación;
• Organizar una entidad para implementar la política fnal;
• Crear el Fondo Presidencial;
• Desembolsar los dineros a las personas seleccionadas para
recibir reparaciones urgentes; y
• Comunicar las razones por las cuales solicitudes RIU eran
rechazadas.
Este proceso terminó en abril de 00, casi tres años después
de realizados los primeros pagos. Finalmente, el Fondo pagó cerca
de R.000.000 (US$5.5 millones) a aproximadamente .000
víctimas, en forma de pagos en efectivo que iban desde R000
(US$50) hasta R5600 (US$700).

El Informe presentado por la CVR en 1998 afrma que uno de
los problemas de la implementación del programa fue la demora
del gobierno para promulgar las reglamentaciones necesarias.
Esta demora tuvo como resultado una segunda complicación. Si
bien un “organismo multidisciplinario de implementación” fue el
medio originalmente ideado para coordinar y distribuir las RIU, el
CRR creyó que no había tiempo sufciente para crear un organismo
semejante, dado que las reglamentaciones de las RIU habían tardado
tanto. El CRR decidió entonces que asumiría la responsabilidad de
procesar los formularios de solicitud de reparaciones, que enviaría
recomendaciones para pagos en efectivo al Fondo Presidencial, y
que remitiría a las víctimas a los servicios correspondientes
5
. Esta
función administrativa del CRR no estaba contemplada en la Ley
CVR y creó tensiones en el Comité
5
.
5
Wendy Orr, “Reparations Delayed is Healing Retarded”, en Looking Back, Reach-
ing Forward: Refections on the Truth and Reconciliation Commission of South Africa,
Charles Villa-Vicencio y Willem Verwoerd, eds. (Ciudad del Cabo: Imprenta de la Uni-
versidad de Ciudad del Cabo, 2000); Yasmin Sooka, “The Unfnished Business of the
TRC”, en Hamber y Mofokeng, op. cit.
5
Claire Keeton, “Parliament Must Act on Reparations”, The Sowetan (Febrero 6,
6
Resultados
Anna Crawford-Pinnerup realizó el análisis más profundo
de que se dispone acerca del impacto de las RIU para las víctimas
de graves violaciones a los derechos humanos
55
. La queja principal
presentada por las víctimas es que el proceso de las RIU tardó
demasiado en implementarse. Sus investigaciones indican que
la mayoría de quienes recibieron pagos de RIU se mostraban
“complacidos” de haberlos recibido, pero todos coincidieron en
afrmar que las sumas asignadas hacían poca diferencia material
en sus vidas. Algunas víctimas interpretaron los pagos más como
un gesto simbólico de reconocimiento y por lo tanto, abrigaban
menos expectativas respecto a los efectos materiales perdurables
de dichos pagos de RIU. Otras consideraron inadecuados los pagos,
incluso al nivel simbólico y se sintieron aún más lejos de la misión
de reconciliación y perdón de la CVR. Ninguna de las víctimas,
sin embargo, sintió que las reparaciones fuesen “dinero de sangre”
[dinero sucio] utilizado para comprar su silencio frente a amnistías
que deshonraban a los muertos. Este ha sido un problema en otros
programas de reparaciones
56
.

Casi todas las víctimas reportaron que muchas personas que
no recibieron RIU, por no ser consideradas como casos urgentes,
“se mostraron celosas y enojadas” y en ocasiones amenazaron con
violencia
57
. Análogamente, casi todas las personas que recibieron
RIU reportaron un aumento en confictos familiares y comunitarios.
A menudo, aquellas personas que recibían pagos no se lo informaron
999).
55
Anna Crawford-Pinnerup, “An Assessment of the Impact of Urgent Interim Repara-
tions”, en Hamber y Mofokeng, op. cit.
56
Brandon Hamber y Richard Wilson, “Symbolic Closure Through Memory, Repara-
tion and Revenge in Post-Confict Societues”. (Ponencia presentada en la Conferencia
sobre Estrés Traumático en Sudáfrica, Johannesburgo, 999); Martha Minow, Between
Vengeance and Forgiveness: Facing History After Genocide and Mass Violence (Boston:
Beacon Press, 998); Sooka, op. cit.
57
Crawford-Pinnerup, op. cit., .
6
a sus vecinos e incluso tampoco a su familia inmediata, por temor
a crear un conficto o, sencillamente, para que no les quitaran el
dinero. Las mujeres, los ancianos y los discapacitados en Sudáfrica
enfrentan problemas de conficto y abuso similares con la pensión
mensual y el dinero que reciben del gobierno.

Las personas que fnalmente recibieron los pagos tendieron
a utilizar los dineros para “cosas esenciales” (alimentos, ropa,
matrículas escolares) lápidas y / o celebraciones en memoria de
quienes habían muerto en la lucha. No es claro cuántas de las
víctimas que recibieron pagos de RIU utilizaron este dinero para
acceder a los servicios específcos recomendados por el CRR o
para pagarlos. La política detallada de la CVR sobre medidas de
RIU recomendaba ofrecer una serie de servicios específcos a las
víctimas, pero Hlengiwe Mkhize, la presidenta del CRR, admitió
que “el componente de servicios... no funcionó”
58
.

Las víctimas que recibieron RIU parecen estar divididas
sobre qué tan adecuados resultaron los pagos del programa RIU,
la justicia del proceso de selección y las relaciones entre los
pagos de RIU y la “sanación”, “perdón” y “reconciliación”. Un
grupo de víctimas mostró una actitud positiva frente al proceso
de RIU, haciendo énfasis en el carácter simbólico del programa y
minimizando el hecho de que los pagos tuvieran poco valor material.
El otro grupo se centró en la incapacidad de los pagos de las RIU
para satisfacer las demandas materiales del sufrimiento cotidiano.
La investigación de Crawford-Pinnerup sugiere que las personas
con mayores necesidades materiales o difcultades emocionales
tenían mayores expectativas acerca de las RIU y esperaban que se
derivara un cambio material más sustancial de las reparaciones. Las
58
Keeton, op. cit. Según Mkhize, el hecho que los Ministerios del gobierno no sumin-
istraran los servicios de reparación solicitados para las víctimas se explica en parte por
el hecho de que “en cada ocasión, la Comisión se veía obligada a presionar al [Comité
Ministerial Conjunto encargado de implementar las medidas de RIU]; no había impulso
de parte de ellos y tenían que ser dirigidos por nosotros”. NGO Working Group on Repa-
rations, “Actas del Taller CVR”, Marzo , 000.
65
personas que sobrellevaban su situación desde el punto de vista
económico y/o psicológico parecían, por el contrario, resaltar la
importancia simbólica de las RIU.

Crawford-Pinnerup argumenta que, en general, ninguno de
los benefciarios de este programa fue empoderado psicológica
o políticamente por el proceso de las RIU. No comprendían el
fundamento jurídico de su acceso a las reparaciones (ni antes
ni después de los pagos). Carecían de un conocimiento básico
sobre la forma como estaba organizada la Comisión y sobre su
funcionamiento respecto a las reparaciones y por lo tanto, no fueron
empoderados para comprometerse plenamente con la CVR. A
menudo, no tenían ninguna idea clara sobre cuáles serían los pasos
siguientes en el proceso de reparaciones (i.e., el proceso establecido
por la Ley para efectos de la recomendación, debate en el Gabinete
y el Parlamento, e implementación defnitiva). Se quejaron también
de recibir poca información sobre los autores de los crímenes de
quienes se ocupaba el Comité de Amnistía. La autora Concluye que
las RIU “no han tenido un impacto signifcativo y sustancial sobre
las vidas de los benefciarios y no pueden, por lo tanto, considerarse
como un intento importante o incluso adecuado de reparación”
59
.
5. Audiencias de reparación y rehabilitación y preparativos
para las recomendaciones fnales
El CRR tenía la responsabilidad de diseñar la política defnitiva
sobre reparaciones que sería presentada al gobierno. Puesto que
el gobierno se negó a discutir con el CRR lo que entendía por
“reparaciones” en términos diferentes a los esbozados en la Ley, el
CRR apeló a la literatura internacional sobre reparaciones y a los
sudafricanos en general para orientarse en este aspecto. Su defnición
operativa inicial de reparaciones fue tomada de las defniciones
internacionales comunes de reparación, organizadas en términos de
59
Crawford-Pinnerup, op. cit., 9.
66
las “5 R´s: resarcimiento, restitución, rehabilitación, restauración de
la dignidad y garantía de no repetición”
60
. Luego inició un proceso
de consulta a nivel nacional, con víctimas individuales, grupos de
defensa de los intereses de las víctimas, ONG, iglesias, sociedad
civil y organizaciones de derechos humanos, con el fn de refnar y
desarrollar una política defnitiva en torno a las reparaciones.

Wendy Orr, una de las comisionadas del CRR, escribe que las
consultas con las víctimas fueron las más importantes y las más
difíciles. El peligro de crear expectativas en las víctimas era real
pero, a menudo, inevitable. Adicionalmente, muchas de las víctimas
no comprendían el limitado papel del CRR respecto a las políticas
y pensaban que sería el mismo Comité el que desembolsaría las
reparaciones defnitivas según las respuestas que dieran al CRR
sobre sus necesidades
6
. Aún cuando algunas personas han señalado
(y celebrado) el hecho de que las víctimas hicieron “solicitudes
excesivamente modestas de reparación” durante las audiencias de
la CVR
6
, cuando se les preguntaba en privado, la mayoría de ellas
mencionaba dinero o compensaciones como su primera prioridad
y necesidad. La segunda solicitud más común era la realización de
investigaciones sobre las violaciones de que habían sido objeto. Orr
cuenta que durante los debates sobre la cuestión de las reparaciones
económicas versus las reparaciones simbólicas, las víctimas nunca
parecieron tener difcultad en solicitar dinero (al menos en privado),
pero que las personas que no eran víctimas se mostraban mucho más
reticentes a equiparar las reparaciones con dinero en efectivo
6
.

El CRR también realizó una serie de reuniones públicas en todo
el país para abrir el debate sobre la política defnitiva de reparaciones.
Estas audiencias se realizaron en 997 y 998, cuando el CRR
60
Orr, op. cit., 0-.
6
Ibid., .
6
Minow, op. cit., 05.
6
Orr, op. cit., 0-.
67
todavía pulía su política defnitiva de reparaciones; el proceso
de reuniones públicas permitió una amplia gama de insumos de
las víctimas, ONG, organizaciones comunitarias, instituciones
académicas, iglesias y otros órganos de la sociedad civil.

En el transcurso del proceso de consulta surgieron varios
asuntos claves. El problema de la relación entre reparaciones
fnancieras y reparaciones simbólicas fue un punto frecuente de
conficto (que desde entonces se ha convertido en el debate más
persistente en relación con las reparaciones). Hamber reporta que
el CRR inicialmente se mostró “reticente a sugerir cualquier forma
de reparación económica, y habló más de la necesidad de ofrecer
reparaciones colectivas y simbólicas”
6
. Narra, sin embargo, cómo
el CRR cambió de énfasis en el curso del trabajo de la Comisión, y
llegó a incluir reparaciones económicas como parte central de sus
recomendaciones sobre políticas.

La cuestión de la lista defnitiva de víctimas identifcadas
por el CRR suscitó ulteriores difcultades. Muchos argumentaron
que la lista debía mantenerse “abierta” para que aquellas víctimas
que no habían acudido a la CVR por cualquier razón, tuvieran la
oportunidad de agregar sus nombres a la lista de víctimas elegibles
para reparación. Otros argumentaron que los términos en que la Ley
defnía las categorías de víctimas eran excesivamente restrictivos y
debían ampliarse. El CRR decidió fnalmente que no era probable
que el gobierno aceptara una lista abierta (y, por lo tanto, una cuenta
indefnida) para las reparaciones y que no le estaba permitido
ampliar la defnición de “víctima” que aparecía en la Ley.

Otro de los debates se centró en si sería más apropiado ofrecer
pagos en dinero o “paquetes de servicios”. Algunos argumentaron
que los pagos en dinero eran una forma burda de reparación,
costarían mucho al gobierno y sostuvieron que era imposible
6
Brandon Hamber, “Repairing the Irreparable: Dealing with the Double-Binds of Mak-
ing Reparations for Crimes of the Past”, Ethnicity and Health 5 (000): .
68
traducir sufrimientos en cifras. Agregaron que las compensaciones
no serían gastadas “sabiamente”. Otros replicaron, sin embargo,
que un paquete de servicios sociales, dirigido a las necesidades de
cada víctima sería excesivamente costoso y difícil de administrar.
Agregaron que las diferencias entre los niveles rurales y urbanos
del servicio podrían hacer que los paquetes de servicios resultaran
injustos
65
.

La cuestión de la “sostenibilidad” de los pagos de las
reparaciones fnales ha animado varias de las discusiones en torno
a este tema. Orr describe el debate dentro del CRR como un debate
que se dividió en general en términos raciales: los miembros blancos
sugirieron, de manera patronalista, que no podía confarse en que
las víctimas negras hicieran un buen uso de su dinero. En otros
foros, sin embargo, la situación se invirtió. Miembros del grupo
de apoyo a las víctimas Khumbula, argumentaron vehementemente
que las reparaciones deberían estar acompañadas de talleres de
capacitación en planeación fnanciera y protección jurídica contra
aquellas personas que pudieran defraudar a las víctimas. Esto fue
desechado por representantes de ONG de Ciudad del Cabo, por
considerar que era paternalista y no era pertinente. Explicaron
que las reparaciones económicas eran, en realidad, “simbólicas” y
no estaban diseñadas para constituirse en medios de vida de las
víctimas. Los representantes de Khumbula consideraron que este
argumento mostraba displicencia frente a la precaria situación
fnanciera y jurídica de la mayor parte de las víctimas.

Finalmente, el CRR recomendó pagos económicos (además
de las otras medidas de reparación que se describen a continuación)
llamados “pagos individuales de reparación”. La fórmula para
calcular estos pagos también fue objeto de debates, en ocasiones
bastante acalorados. Algunos argumentaron que debía trazarse una
distinción según la “gravedad” de las violaciones, así como según
65
Orr, op. cit., -5.
69
el “estado económico real” de las víctimas. El CRR recomendó que
no se hicieran distinciones con base en estos criterios de gravedad
de las violaciones ni de situación económica de las víctimas.
Argumentaron que la gravedad de la violación sería excesivamente
difícil de cuantifcar y determinar la situación económica requeriría
un tipo de complicada y costosa “prueba de medios económicos”
que sería demasiado difícil de aplicar a los .000 solicitantes que
aparecían en la lista fnal de víctimas
66
.

Orr argumenta que, a pesar de los muchos debates sobre
qué recomendaciones deberían hacerse, la demora del gobierno
en implementar tanto las RIU como el programa defnitivo de
reparaciones, ha acarreado el riesgo de debilitar los objetivos de
las reparaciones al elevar y luego frustrar las expectativas de las
víctimas. El optimismo que mostró con frecuencia el CRR en
reuniones públicas y en los medios de comunicación sobre las
perspectivas de reparación tampoco ayudó. El Comisionado Piet
Meiring dijo ante una audiencia en 997:
El trabajo del Comité de Reparación y Reconciliación
consiste... en comenzar a diseñar propuestas sobre
reparación y rehabilitación... Estas propuestas deben ser
enviadas luego al Gobierno, el cual tendrá que adoptarlas
y luego, esperamos, al comienzo del próximo año [998]...
todas las propuestas sobre reparación habrán surtido el
proceso establecido para que las primeras personas de las
listas, las primeras víctimas, deban estar recibiendo ya sus
reparaciones
67
.
Las demoras experimentadas por el programa de RIU y desde
entonces, por los programas fnales de reparaciones han sido, según
Orr, los aspectos que más perjudican el trabajo de la Comisión de
la Verdad y que amenazan con debilitar el incipiente proceso de
66
Ibid., 5.
67
Comité de Reparaciones y Rehabilitación, “Actas de las Audiencias del CRR”, 998.
70
sanación que facilitó la CVR para algunas de las víctimas. Estas
demoras contrastan marcadamente con la “concesión inmediata”
de la amnistía a los autores de los crímenes
68
. En una línea similar,
Yazir Henry ha argumentado que las demoras en los pagos de las RIU
tuvieron el efecto de desconectar la experiencia de dar testimonio
ante la CVR de las medidas de reparación, reduciendo “el sentido
simbólico de las reparaciones” y por esta razón, haciendo a menudo
más mal que bien
69
.
6. Los informes fnales de la CVR DE 1998 y DE 2003
En octubre de 998, la CVR entregó su Informe Final “interino”
al Presidente. El informe es un informe interino porque el trabajo
del Comité de Amnistía (CA) continuaba mientras los otros dos
comités habían concluido sus actividades. Las recomendaciones
del CRR aparecen en el volumen 5, Capítulo 5 de este informe. Los
dos últimos volúmenes del Informe Final de la CVR aparecieron
en marzo de 00. En el momento de la redacción de este artículo,
ninguno de los volúmenes estaba disponible para estudio.
La política de reparaciones y rehabilitación: desarrollo,
fundamentos y principios
La política fnal de reparaciones y rehabilitación (R&R) del CRR
ofreció dos razones para las reparaciones. Primero, argumentó que
“sin medidas adecuadas de reparación y rehabilitación, no puede
haber sanación o reconciliación”. Agregó que las reparaciones
eran necesarias para “balancear la amnistía”
70
. Al extenderse sobre
estos temas, la Comisión afrma en otro lugar que “conceder pagos
de reparación a las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos agrega valor a la fase de ‘búsqueda de la verdad’, ya que
68
Orr, op. cit., -, 7.
69
Yazir Henry, “Where Healing Begins”, en Villa-Vicencio y Verwoerd, op. cit.
70
CVR Informe, vol. 5, cap. 5, paras. ,.
7
• Permite a los sobrevivientes experimentar de manera
concreta el reconocimiento del Estado de los daños causados
a las víctimas y a los sobrevivientes, a miembros de sus
familias, a las comunidades y a la nación en general;
• Restaura la dignidad de los sobrevivientes;
• Afrma los valores, intereses, aspiraciones y derechos de
quienes sufrieron; y
• Aumenta la conciencia sobre la responsabilidad moral de
la sociedad en general de participar en la sanación de las
heridas y facilita la construcción de la nación”
7
.
El informe recuerda al gobierno que los “instrumentos
internacionales [leyes, declaraciones, etc.] lo sitúan en la obligación
de proveer a las víctimas de graves violaciones a los derechos
humanos una compensación justa y adecuada... no basta con
conceder una compensación “simbólica” o nominal a las víctimas.”
Continúa diciendo que el término “compensación” implica que
el pago entregado a las víctimas debe ser sustancial. El informe
defende también la idea de que las reparaciones son un requisito
moral de la transición para salir del apartheid. El informe vincula las
reparaciones a la integridad moral del proceso de la CVR y recuerda
al gobierno que éste está “moralmente obligado a asumir las deudas
de sus predecesores y, por lo tanto, es igualmente responsable de las
reparaciones”
7
.

El informe revisa los principios que orientaron el desarrollo
de la política de R&R. Argumenta que la implementación de las
reparaciones debería ser un proceso centrado en el desarrollo, “un
proceso participativo... [que] fortalezca el desarrollo colectivo de la
comunidad, la reconstrucción local y las iniciativas de desarrollo”
7
.
Prosigue diciendo que el programa amplio de reparaciones debe
ser sencillo y efectivo, culturalmente adecuado y basado en la
7
Ibid., vol. 5, cap. 8.
7
Ibid., vol. 5, cap. 5, paras , 6, 0.
7
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 7.
7
comunidad. Finalmente, sostiene que las reparaciones deben servir
para desarrollar capacidad en las comunidades y promover la
sanación y la reconciliación. Los principios generales que orientaron
el desarrollo de las recomendaciones específcas de políticas para la
R&R se presentan a continuación.
Los cinco componentes de la política de reparaciones y
rehabilitación
RIU
Las RIU fueron discutidas anteriormente y la política fnal de
reparaciones sencillamente describe las recomendaciones y
medidas establecidas para este programa.
Pagos individuales de reparación
El Informe Final reitera los principales argumentos en favor
de “los pagos individuales de reparación en forma de dinero”. El
pago se basa en “una cantidad de R.700 que sirve de parámetro”
(US.7), correspondiente al ingreso anual promedio en 997
de una familia de cinco personas en Sudáfrica, e incluye tres
componentes. El componente de reconocimiento del sufrimiento
sería el 50% del total. El componente del acceso a servicios y el
componente del costo de vida diaria constituirían cada uno el 5%
del resto del total. Las personas que viven en zonas rurales o que
tienen un gran número de dependientes recibirían más. El pago anual
más alto posible sería entonces de R.0 (US$.878) y el menor
de R7.09 (US$.9). Estos pagos se harían en cuotas de seis
meses y se prolongarían durante seis años. El Informe Final calculó
que el gasto total ascendería a R77.00.000 (US$59.675.000) por
año, o a R.86.00.000 (US$58.050.000) en seis años (con base
en un estimativo de .000 víctimas elegibles). El CRR recomendó
además que el Fondo Presidencial, encargado de desembolsar los
pagos de las reparaciones, trabajara con un “panel multidisciplinario
7
de reparaciones para que evaluara las solicitudes y lo asesorara
adecuadamente”
7
.
Reparaciones simbólicas / Medidas jurídicas y administrativas
Las reparaciones simbólicas fueron diseñadas para facilitar la
restauración de la dignidad de las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos. Estas reparaciones asumirían tres modalidades
en la política fnal de reparaciones.
. Las intervenciones de carácter individual incluyen:
• Expedición de certifcados de defunción;
• Exhumaciones, entierros y ceremonias;
• Lápidas;
• Declaraciones de fallecimiento;
• Supresión de antecedentes penales; y
• Agilizar asuntos jurídicos pendientes relacionados con las
violaciones.
. Las intervenciones de carácter comunitario incluyen:
• Dar nuevos nombres a calles e instalaciones;
• Monumentos conmemorativos; y
• Ceremonias culturalmente adecuadas.
. Las intervenciones de carácter nacional incluyen:
• Dar nuevos nombres a instalaciones públicas;
• Monumentos conmemorativos; y
• Un Día de Conmemoración
75
.
Rehabilitación comunitaria
Puesto que las RIU, los pagos individuales de reparación y la
mayor parte de las medidas de reparación simbólica estaban dirigidos
7
Ibid., vol. 5, cap. 5, paras. 9, 65, 76.
75
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 78.
7
a víctimas individuales, el CRR recomendó que las comunidades
fuesen también objeto de un tipo especial de reparaciones. El CRR
agregó que estas medidas de rehabilitación comunitaria debían
integrarse al intento más amplio por transformar los servicios en
Sudáfrica. La rehabilitación comunitaria incluía:
• Desmilitarización nacional;
• Reasentamiento de personas y comunidades desplazadas;
• Construcción de centros locales de tratamiento;
• Rehabilitación de los autores de los crímenes y de sus
familias;
• Apoyo a los servicios de salud mental y a los grupos
comunitarios de apoyo a las víctimas;
• Capacitación;
• Servicios de asesoría especializados en trauma;
• Terapia familiar;
• Reforma educativa en el nivel nacional;
• Becas de estudio;
• Construcción y mejoramiento de escuelas; y
• Oferta de vivienda
76
.
Reforma institucional
El CRR también tenía el mandato de hacer recomendaciones
sobre asuntos institucionales, legislativos y administrativos que
pudieran contribuir a impedir la repetición de las violaciones
de derechos humanos. El CRR recomendó “que las medidas
y programas descritos en el capítulo sobre Recomendaciones
[Volumen 5, Capítulo 8 del Informe de 998] hicieran parte de los
planes operativos y del ethos de un amplio espectro de sectores de la
sociedad, incluyendo la rama judicial, los medios de comunicación,
las fuerzas de seguridad, el comercio, la educación y los servicios
correccionales”
77
. Este capítulo de recomendaciones es una amplia
discusión de muchos posibles caminos de reforma que podían ser
76
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 95.
77
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 5.
75
emprendidos por el gobierno sudafricano, los gremios económicos
y la sociedad civil para promover una cultura de derechos humanos
e impedir el tipo de violaciones que caracterizó al apartheid.
Proceso de implementación y designación de entidades
responsables
Las recomendaciones del CRR incluían planes para el proceso
mismo de implementación. Sugerían que se desarrollara una
estructura en la ofcina del Presidente, con un secretariado limitado
y un término fjo, cuya función sería supervisar la implementación
de las propuestas y recomendaciones sobre políticas de reparación
y rehabilitación
78
. El CRR plantea varios asuntos generales que, en
su opinión, deben ser tenidos en consideración cuando el gobierno
diseñe la estructura de implementación:
• La implementación debe realizarse en los niveles nacional,
provincial y local.
• El organismo de implementación nacional debe estar
situado en la ofcina del Presidente del Estado o del
Vicepresidente. Este organismo no debe adscribirse a un
Ministerio específco, pues sus funciones requieren acceso
a los recursos, infraestructura y servicios de una serie de
Ministerios.
• El organismo nacional debe estar presidido por un Director
Nacional de Reparación y Rehabilitación, quien será
asesorado por un panel o junta asesora, integrada por
miembros califcados de los Ministerios pertinentes y de
organizaciones de derechos humanos
79
.
El organismo nacional tendría las siguientes funciones:
78
Ibid., vol. 5, cap. 8, para. .
79
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 6.
76
• Implementar y administrar cualquier política de reparaciones
económicas;
• Mantener contacto regular con los Ministerios pertinentes,
para garantizar la adecuada provisión de servicios.
• Establecer ofcinas de reparaciones en las provincias
• Facilitar la creación de convenios con ONG, el sector
privado, comunidades religiosas y otras agrupaciones
pertinentes, para satisfacer las necesidades de las víctimas;
• Promover la obtención de fondos y estrategias de
comunicación;
• Supervisar, evaluar y documentar la implementación
nacional de reparaciones y rehabilitación; y
• Reportarse al Comité inter-ministerial
80
.
Las ofcinas de reparaciones en las provincias deberían:
• Garantizar que los benefciarios de las reparaciones estén
vinculados con proveedores adecuados de servicios;
• Supervisar la distribución de reparaciones económicas y
ofrecer adecuada asesoría fnanciera a los benefciarios:
• Asumir especial responsabilidad sobre las reparaciones
comunitarias y simbólicas en el nivel local;
• Supervisar, evaluar y documentar la implementación de las
reparaciones en el nivel de la provincia; y
• Reportarse al Director Nacional de Reparaciones y
Rehabilitación
8
.
Análisis económico y presupuestal de las recomendaciones sobre
reparaciones
Puesto que el gobierno, hasta ahora, no ha entregado
detalles específcos acerca de sus recomendaciones sobre la política
defnitiva de reparaciones más allá del pago único de R30.000 a
cada víctima, no hay maneras concretas de analizar las dimensiones
80
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 7.
8
Ibid., vol. 5, cap. 5, para. 9.
77
fscales y presupuestarles de un programa completo de reparaciones.
Con excepción de las reparaciones interinas urgentes (la mayor
parte de las cuales ya han sido pagadas) y de los pagos individuales
defnitivos, las recomendaciones de la CVR sobre reparaciones
tampoco ofrecen orientación acerca de cómo comprendió la CVR
la potencial carga económica de las reparaciones. La mayor parte
de las recomendaciones comprenden listas sencillas de posibles
medidas de reparación. No se da ninguna indicación sobre su
prioridad. Se ofrecen pocas sugerencias sobre la duración de los
programas y sobre quiénes podrían ser elegibles para ellos. No hay
recomendaciones, aparte de la compensación económica, sobre
en qué debería invertirse el dinero, por ejemplo, en capacitación,
consejería para traumas, o vivienda.
Suponiendo que el gobierno no emprenda programas
masivos de reparaciones simbólicas, comunitarias e institucionales
y que no fnancie generosamente cada una de las muchas clases de
reparaciones posibles enumeradas por la CVR en dichos ámbitos,
parecería que incluso en el nivel restringido de R0.000 por víctima,
la compensación económicas individual comprendería la mayor
parte del gasto probable del programa de reparaciones, seguido
posiblemente por los costos administrativos. Asignando R0.000 a
cada víctima, los gastos totales dirigidos directamente a las víctimas
ascenderían, aproximadamente, a R660.000.000 (US$8.500.000).
Los costos administrativos de los pagos en dinero y del resto
del programa de reparaciones serían considerables, pero difíciles de
estimar. Especular acerca de los posibles costos de los programas
simbólicos, comunitarios e institucionales de reparaciones
es un ejercicio inútil si no se cuenta con detalles específicos
por parte del gobierno sobre planes concretos de reparaciones
en dichos ámbitos. Muchas de las reparaciones comunitarias
podrían incluir poco más que dar prioridad a las necesidades
de las víctimas dentro de los servicios sociales que ya existen.
Las reparaciones simbólicas, a menos que implicaran gastos
separados e importantes en forma de grandes monumentos o
museos, probablemente se incorporarían también a los trabajos
78
que actualmente adelantan los consejos locales y las agencias del
gobierno, tales como South African Heritage Resources Agency.
Las recomendaciones para las reparaciones institucionales son
tan vagas que probablemente sería difícil estimar sus costos,
incluso si se dispusiera de un plan detallado.

Puesto que los pagos individuales de reparación serían el
componente más costoso de cualquier programa de reparaciones,
podría ser útil contextualizar los gastos recomendados para
estos subsidios en términos del perfil presupuestal y económico
más amplio de Sudáfrica. A un costo de R0.000 por subsidio,
el gasto total asignado a las víctimas sería de R660.000.000. En
la Tabla , adaptada de Hamber y Rasmussen
8
y actualizada
con cifras recientes, este gasto total se compara con diversos
indicadores económicos e ítems presupuestales
8
.
Tabla . Gasto total comparado con varios indicadores económicos e ítems
presupuestales
Indicador o ítem presupuestal Cantidad R R660.000.000
como ítem porcentual
Producto interno bruto 990.000.000.000 0.067
Gasto gubernamental total 6.89.759.000 0.5
Defensa 6.05.950.000 .
Educación 8.7.060.000 8.
Salud 6.706.68.000 9.8
Ley de obtención de armas 5.00.000.000 .
Vivienda .7.75.000 7.8
Desarrollo social ..87.000 8.
Parlamento Nacional .669.000 55.8
Actualmente, los pagos económicos individuales
comprenderían el 0.067% del producto interno bruto (PIB) o el
0.5% del gasto total del gobierno. Los pagos en dinero costarían
8
Brandon Hamber y Kamilla Rasmussen, “Financing a Reparations Scheme for Victims
of Political Violence”. en Hamber y Mofokeng, op. cit.
8
República de Sudáfrica, “Overview: National Medium Term Expenditure Estimates”
(Pretoria: Ministerio de Hacienda, 00).
79
el equivalente al .% del presupuesto anual de defensa, 8.% del
presupuesto de educación, 9.8% del presupuesto de salud, 7.8%
del presupuesto de vivienda, o 8.% del presupuesto anual de
bienestar. Las reparaciones costarían aproximadamente el 50% más
que el costo anual del funcionamiento del Parlamento.

El dinero para los pagos propuestos de R0.000 ya ha sido
asignado en el Fondo Presidencial. No obstante, la CVR incluyó
también en su informe varios esquemas alternativos para fnanciar
las reparaciones, que incluyen los siguientes:
• Un impuesto sobre la riqueza
• Un impuesto único sobre el ingreso corporativo y privado
• Cada compañía perteneciente a la Bolsa de Valores de
Johannesburgo haría una donación única del % de su
capitalización mercantil
• Una sobretasa retrospectiva sobre utilidades corporativas
que se remontaría hasta una fecha por determinar
• Responsabilidad por el pago de la deuda del gobierno
anterior debe ser críticamente estudiada
• Sobretasa y “despidos dorados” concedidas a los
funcionarios públicos mayores desde 990; y
• La suspensión de todos los impuestos prediales y otras
donaciones materiales a comunidades anteriormente
desaventajadas
8
.
Estas ideas no sólo fueron presentadas como una manera de
fnanciar las reparaciones, sino también como parte de políticas
macroeconómicas más amplias que sustentarían la reconstrucción
y el desarrollo
85
. Han surgido ideas adicionales para fnanciar las
reparaciones y la reconstrucción de una manera más general, que
incluyen:
8
CVR, Informe, vol. 5, cap. 8, para. 8.
85
Kamilla Rasmussen, “Ten Strategies to Finance Individual Reparations”. Informe
de investigación (Johannesburgo: Center for the Study of Violence and Reconciliation,
999), 7.
80
• Reasignación de recursos del presupuesto de defensa;
• Donaciones privadas, de organizaciones de cooperación
internacionales, y del sector comercial;
• Pedir a la Unión Europea que asigne al Fondo
Presidencial fondos no utilizados destinados a proyectos
de desarrollo;
• Presionar al gobierno suizo (o a otros gobiernos) y bancos
para que hagan contribuciones;
• Reestructurar los límites del gasto social GEAR
86
, el
sistema tributario, y el Fondo de Pensiones de Empleados
Gubernamentales para liberar más fondos para el gasto
social; y
• Cancelar la deuda externa
87
.
Jubilee South Africa ha señalado también que las corporaciones
multinacionales que ayudaron a fnanciar el gobierno del
apartheid en sus años fnales, los más represivos, retiraron del país
aproximadamente R billones (US$75.000.000) anualmente entre
985 y 99. Jubilee argumenta que si el .5% de estas utilidades se
devolviera cada año durante seis años, las reparaciones económicas
recomendadas originalmente por la CVR podrían pagarse
88
.
El gobierno ya descartó un impuesto sobre la riqueza. Dado
que tiene el dinero necesario para las compensaciones económicas
individuales, no es probable que requiera mucho más dinero para el
resto del programa de reparaciones. No obstante, es poco probable
que estos pagos en dinero tengan un impacto sustancial en la vida de
las víctimas. Aproximadamente la mitad de la población sudafricana
86
GEAR (Growth, Employment and Redistribution) es la política macroeconómica del
gobierno que establece límites al gasto social.
87
Rasmussen, op. cit., 7-8; Shirley Gunn, “Report on the Khulumani Reparations Indaba”
(Ciudad del Cabo: Grupo de Apoyo Khulumani, 00), 7-9.
88
N. Gabriel, “Time for Business to Pay Up,” The Sowetan (Junio 0, 00).
8
vive en condiciones de “extrema pobreza”
89
y se ha sugerido
que para que las reparaciones tuvieran un “impacto apreciable”
deberían equivaler al ingreso promedio de los hogares en Sudáfrica
y ajustarse continuamente de acuerdo con la infación
90
. Los pagos
únicos propuestos de R0.000 están lejos de proveer este nivel de
asistencia.
7. Reparaciones después de la CVR – la “Lucha por las
reparaciones”
Las reacciones de las víctimas a las recomendaciones
presentadas en 998 por el CRR fueron documentadas en varios
lugares. El Center for the Study of Violence and Reconciliation
encontró apoyo entre las víctimas que entrevistó a los montos
propuestos para las reparaciones económicas. Las primeras
reuniones del grupo de Antiguos Prisioneros Políticos realizadas
en Ciudad del Cabo revelaron una actitud ligeramente ambivalente.
Desde el comienzo, insistieron en que un pago único en tanto suma
de dinero más bien simbólica no sería aceptable y el reciente
anuncio ha confirmado sus temores de que las recomendaciones
de la CVR serían recortadas
9
.
Con la conclusión de la mayor parte de las actividades
de la CVR en 988, correspondió a la sociedad civil buscar
y supervisar la implementación de las recomendaciones de la
CVR
9
. Una serie de personas y organizaciones respondieron
a este llamado para asumir la lucha por las reparaciones en los
años siguientes. La ausencia de una integración significativa de
89
Ibid.
90
Fernández, op. cit., 7
9
Grupo de Apoyo Khulumani (Western Cape), “Iphephandaba No. ” (Ciudad del Cabo:
Khulumani, 999).
9
Brandon Hamber y Steve Kibble, From Truth to Transformation: The Truth and Recon-
ciliation Commission in South Africa (Londres: Catholic Institute for International Rela-
tions, 999), 9.
8
las ONG y los sectores de defensa de las víctimas al trabajo de
la CVR, sin embargo, significó que buena parte de este cabildeo
fue descoordinado e irregular al comienzo. No obstante, con el
transcurso del tiempo, y a medida que se percibía cada vez más
que el gobierno desconocía las dificultades de “las víctimas de
la CVR”
9
surgió un grupo nuclear de organizaciones de defensa
de las víctimas y de ONG, que (en ocasiones) trabajaban con
éstas.
Un comentarista que participó en la CVR tanto como
víctima y como autor de crímenes, captó los sentimientos de
la mayor parte de las víctimas, ONG y observadores cuando
escribió que la respuesta del gobierno al asunto de la reparación
“ha sido confusa, inadecuada y desconcertante”
9
. Esta es quizás
una leve indicación del creciente descontento con el gobierno y
del distanciamiento de él, a causa de la ausencia de progreso en
el proceso de las reparaciones. Algunos han argumentado que la
actitud desdeñosa frente a algunas de las víctimas (calificándolas
de “oportunistas” y “poco representativas”) era parte de la
perspectiva del gobierno incluso durante las audiencias
95
.

En efecto, el papel del gobierno en las reparaciones ha sido por
lo general improvisado e inconsistente. No se ha dado un diálogo
continuado o signifcativo entre el gobierno y los representantes de
las víctimas o la sociedad civil. Si bien las difcultades atinentes a la
fnanciación y administración de las reparaciones han predominado
en los mensajes del gobierno respecto del tema, probablemente
la razón más repetida para explicar la tardanza en llevar adelante
el proceso de reparaciones es que la CVR no había terminado su
trabajo hasta cuando entregó los dos volúmenes fnales en 2003.
9
Lars Buur, “In the Name of the Victims: The Politics of Compensation in the Work of
the South African Truth and Reconciliation Commission” (artículo inédito, 00).
9
Henry, op. cit., 7.
95
Thloki Mofokeng y Brandon Hamber, “Contextualizing Reconciliation and Repara-
tion”, en Hamber y Mofokeng, op. cit.
8
El Ministerio de Justicia y la Presidencia argumentaron que la
CVR no había “concluido” ofcial y legalmente hasta la entrega del
Informe Final. Sostuvieron que no estaban en condiciones de hacer
nada acerca del asunto de la reparación hasta cuando recibieran el
informe.
A pesar de que el gobierno apeló constantemente a esta línea
de razonamiento, el debate entre el gobierno y la sociedad civil se
ha referido en pocas oportunidades a si se debían o podían adoptar
decisiones fnales antes de que terminara la CVR y ha girado más
bien alrededor del proceso en general. Más específcamente, los
defensores de las víctimas sostenían que (a) era posible comenzar
a debatir el contenido de una política defnitiva de reparaciones
sin llegar a recomendaciones fnales sobre las políticas; y (b) que
la sociedad civil en general y las víctimas en particular, debían
participar en estos debates y negociaciones.

Los primeros mensajes del gobierno parecían decir que podría
haber espacio para este tipo de consulta en algún momento del
proceso (bien sea antes o después de que la CVR hubiera concluido
su trabajo). Sin embargo, el Ministro de Justicia Maduna enfatizó
en repetidas ocasiones que no había obligación alguna de consultar
a las víctimas en ningún momento del proceso
96
. Un columnista del
Sunday Independent sintetizó recientemente aquello que muchas
víctimas han expresado a menudo acerca de los diversos argumentos
sobre el procedimiento, la obligación legal y las prerrogativas
del gobierno: “Surge furtivamente un nuevo lenguaje técnico de
procedimientos y prerrogativas para explicar por qué las políticas
no pueden implementarse. El fundamentalismo procedimental tiene
precedencia por sobre la refexión moral”
97
.
96
Johnny de Lange, “Final Reparations Emanating from the Truth and Reconciliation
Commission Process: Access to an Alleged Policy Document”, carta al Grupo de Apoyo
Khulumani (00); Christelle Terreblanche, “Apartheid Victims go to War with Maduna”,
Daily News (Marzo , 00).
97
Xolile Mangcu, “Alleged Minister of Health has Become Menace to Society”, Sunday
Independent (Julio , 00).
8
Parte de la difcultad para comprender las razones y
motivaciones más profundas de la posición (a menudo caprichosa) del
gobierno sobre la reparación es que no ha conseguido comprometer
a las víctimas, ONG y otros grupos en el tipo de diálogo permanente
que podría iluminar mejor su perspectiva. Las interacciones entre el
gobierno y la sociedad civil han adoptado, por lo general, la forma de
un improvisado “llamado y respuesta”, en el cual los funcionarios
del gobierno hacen un breve comentario sobre algún aspecto de
las reparaciones, la sociedad civil responde con contra argumentos
y solicitudes de consulta y el gobierno permanece en silencio. La
siguiente ronda sólo comienza cuando algún otro funcionario del
gobierno hace otro comentario, habitualmente sin relación con el
anterior, y el ciclo se inicia de nuevo.

En general, el alcance de las objeciones del gobierno a las
reparaciones, especialmente a las reparaciones individuales, parece
ser congruente con un modelo emergente más amplio de gobierno.
Según este modelo, se espera que el gobierno reduzca el gasto
social y ofrezca incentivos para la iniciativa individual, económica
y de otros tipos. El gobierno puede tener una objeción ideológica a
lo que algunos podrían considerar como una “limosna”. Es posible
que quieran incorporar las reparaciones dentro de los programas de
gobierno, más amplios, estructurales y dirigidos a las comunidades
en general, sobre reducción de la pobreza, una canasta de programas
sobre la cual el mercado ya ejerce presión para que sea reducida.

El compromiso con modos neoliberales de ejercicio del gobierno
también implica una intensifcación en el procedimentalismo por
parte del Estado. Los funcionarios explican a menudo, exasperados,
que sólo tratan de ser transparentes y responsables en su apego a
las formas del procedimiento que, según ellos, están retrasando el
proceso de reparación. Argumentan que sólo hay una ruta jurídica y
burocrática posible que puede adoptar el desarrollo de la política de
reparaciones, y que son impotentes (y, ciertamente, completamente
opuestos) a acelerarla.
85
Muchas víctimas y organismos de la sociedad civil creen
que las tendencias privatizadoras y burocráticas del Estado refejan
una “traición” a las víctimas. Los argumentos según los cuales a
los funcionarios gubernamentales “no les importan las víctimas”
ciertamente exageran (y simplifcan excesivamente) el asunto, pero
sí apuntan al sentimiento creciente de que la élite del gobierno
está cada vez más desconectada de las preocupaciones de los
sudafricanos “corrientes”, especialmente de los pobres. El liderazgo
del CNA ha estado siempre bastante distante de sus electores en
términos de posición de clase y niveles de educación. El tiempo que
lleva gobernando parece haber revelado este vacío de manera más
abierta y dolorosa.

Si la aparente reticencia del gobierno para comprometerse
con la reparación refeja (a) preocupaciones razonables sobre los
peligros relacionados con el bienestar social y la importancia de la
racionalidad y transparencia burocráticas y/o (b) una marginalización
de la justicia social y económica en favor de intereses elitistas,
depende, en última instancia, de la particular perspectiva política
y económica que se adopte. Los varios interrogantes en la lucha
por la reparación sobre la posibilidad de fnanciamiento de la
misma y de su enfoque individual, la representatividad y el carácter
comprehensivo de la lista de víctimas y el problema de la consulta,
se responden de manera diferente por los diferentes bandos. Pocos
elementos de los argumentos a favor y en contra de la reparación
parecen absurdamente irrazonables. Las reparaciones pueden
costearse, pero su costo ciertamente no es insignifcante. La lista
de víctimas está incompleta, pero quizás no de forma absurda.
La compensación económica individual en efecto privilegia
a las personas por sobre las comunidades, pero esto es sólo una
continuación de la lógica de la CVR. No obstante, cualesquiera
sean las motivaciones del gobierno (si en efecto hay un conjunto
coherente de motivaciones) una cosa parece clara: la ausencia de
diálogo entre el gobierno y los defensores de la reparación ha
signifcado que la naturaleza y racionalidad de las motivaciones del
86
gobierno no hayan sido estudiadas y se encuentren más allá del
alcance de un debate signifcativo.
Puesto que no es probable que el diálogo produzca los
resultados esperados, las víctimas han recurrido al activismo jurídico
contra el gobierno. La cuestión de si demandar o no judicialmente
al estado ha sido discutida durante varios años. La comunidad de
víctimas confaba en el potencial (y el atractivo) de la acción judicial
pero, en general, carecía de conocimientos sobre qué forma podrían
adoptar las opciones judiciales y ciertamente carecía de los recursos
para adelantar dichas opciones. Con la ayuda de organizaciones
locales de asistencia jurídica, sin embargo, un grupo de apoyo a las
víctimas, Khulumani Western Cape, interpuso una demanda bajo
los términos de la Ley de Acceso a la Información para obtener el
borrador de la política del gobierno sobre reparaciones. Khulumani
ha estado considerando recientemente otro posible camino de
acción legal respecto a la reparación, a través de sus conexiones con
Jubilee South Africa, una red de organizaciones dedicada a obtener
alivio y condonación de la deuda pública y reparaciones para países
post-coloniales y en desarrollo.
8. Discusión
El papel marginal que desempeñó la reparación en las
negociaciones que pusieron fn al apartheid y la posterior controversia
acerca de la implementación de las reparaciones fnales evidencian
una serie de problemas más amplios sobre las reparaciones en
Sudáfrica. Estos problemas incluyen las insufcientes garantías
jurídicas para la reparación en este país, la difcultad de defnir
el pleno alcance de lo que signifcan las reparaciones y quiénes
deberían estar incluidos y las causas y consecuencias políticas y
sociales de la lucha por la reparación. Estos temas serán abordados
en las secciones siguientes.
87
Ambigüedad jurídica en referencia a las reparaciones
El lugar de la reparación en las leyes y la Constitución
sudafricanas es, en el mejor de los casos, ambiguo. La Constitución
Interina únicamente sugirió que había una “necesidad de ofrecer
reparación” como parte de la transición en Sudáfrica, pero su
mandato fue la implementación de un proceso de amnistía. Las
disposiciones relativas a la amnistía requerida y la necesidad de
las reparaciones fueron incluidas en la Constitución defnitiva,
pero únicamente en la medida en que estas disposiciones estaban
relacionadas con la Ley CVR y la legitimaban. Como lo ha señalado
el Legal Resources Center (LRC), no existe, por lo tanto, “un
derecho constitucional a la reparación por fuera de los términos de
la Ley [CVR]”
98
.
La misma Ley CVR permite que la CVR desarrolle una
amplia conceptualización de las reparaciones, pero limita a la
Comisión de la Verdad a hacer recomendaciones al gobierno. Permite
que las reparaciones signifquen una serie de cosas, pero una vez que
la CVR presente sus recomendaciones al gobierno, corresponde a
este decidir sobre la defnición fnal y el programa. Parece que al
gobierno no se le permitiría desconocer completamente el problema
de las reparaciones, pero su forma defnitiva y contenido dependen
del gobierno
99
.

El caso AZAPO ha sido citado por muchas personas que
argumentan que este proporciona fundamento constitucional a las
reparaciones. Aún cuando esto parece ser cierto en el sentido más
amplio, la Corte dejó al gobierno la decisión acerca de quién califcaría
para reparaciones y en qué forma. El Magistrado Mahomed en su
fallo mayoritario dejó claro que aquellas personas específcas que
habían perdido el derecho a reclamar judicialmente daños civiles
98
Marcus y Chaskalson, op. cit. para. 6.
99
Ibid., para. 5..
88
debido a las amnistías no son necesariamente las mismas personas
que podrían o deberían califcar para reparaciones. El fallo tampoco
contiene ninguna sugerencia de que, al conceder la amnistía, el
Estado asuma la responsabilidad de conceder reparaciones por la
misma suma que hubiera resultado de las demandas civiles por
daños. Por lo tanto, la carga asumida por el Estado no es una carga
equivalente (en términos de compensaciones monetarias) como
tampoco se aplica necesariamente a aquellas personas específcas
cuyos derechos fueron restringidos.

El derecho internacional ha sido otro camino que han
tomado los defensores de las víctimas para sustentar sus exigencias
de reparación. Es cierto que muchos instrumentos jurídicos del
derecho internacional exigen a los Estados que cometen, propician o
permiten graves violaciones de derechos humanos, la provisión de
“recursos efectivos” y signifcativos. Para las víctimas de abusos de
derechos humanos en Sudáfrica, sin embargo, surgen dos difcultades
interrelacionadas. Primero, si bien la Constitución sudafricana
reconoce y afrma los compromisos que el Estado sudafricano ha
suscrito mediante la frma de tratados, declaraciones, convenciones
y otros instrumentos del derecho internacional, deja en claro que el
Estado sudafricano tiene la facultad de desconocer cualquiera de
estas obligaciones, bien sea a través de la Constitución, o a través
de leyes individuales promulgadas por el Parlamento
00
.

Esto suscita el segundo problema acerca de cómo atribuir
responsabilidad a los Estados por sus obligaciones según el derecho
internacional. En particular ¿cómo pueden ciudadanos individuales
atribuir responsabilidad a sus Estados de acuerdo con el derecho
internacional? La mayor parte de las leyes internacionales sólo
reconocen a los Estados “y no a las personas” como posibles
demandantes y hay pocos acuerdos internacionales que ofrezcan
a las personas acceso a tribunales, cortes u otros mecanismos de
00
Constitución, sec. -.
89
rendición de cuentas. Por fuera de los términos del Alien Claims Tort
Act de los Estados Unidos, o de las condiciones de la recientemente
creada Corte Penal Internacional, hay pocas maneras, si las hay,
de que personas sudafricanas obliguen a su gobierno a respetar sus
obligaciones internacionales.

Lo anterior no tiene la intención de debilitar las posibles
opciones judiciales y argumentos a los que las víctimas del
apartheid han recurrido. Hay varias líneas de argumentación que
las víctimas podrían desarrollar en su intento por conseguir una
conclusión más rápida del proceso de reparaciones, pero el éxito
en estos desarrollos no es probable, al menos en este momento.
Lo que deseo resaltar aquí es la atención ambigua e inadecuada
que se prestó al carácter jurídico de las reparaciones en Sudáfrica.
El derecho a la amnistía fue frmemente defnido y garantizado en
ambas Constituciones, la Ley CVR y la sentencia sobre el caso
AZAPO (así como en una serie de leyes de inmunidad antes de la
transición). Las reparaciones, sin embargo, nunca han gozado de la
misma seguridad jurídica o claridad de defnición que la amnistía.
Abriendo el debate: defnir las reparaciones en un contexto más
amplio
El debate en torno a las reparaciones adoptó un
carácter restringido e infexible en años recientes. A pesar de
las recomendaciones serias e incluyentes de la CVR sobre las
reparaciones y de las protestas de las víctimas, la sociedad civil, el
mundo académico y otros que sostienen que las reparaciones siempre
han sido sobre algo más que dinero, la lucha por las reparaciones
se ha reducido consistentemente al problema de la compensación
económica individual. El problema de las reparaciones, sin embargo,
irradia a muchos ámbitos de la vida social, política y económica.
Los debates más comúnmente reiterados en torno a las reparaciones
se referen al signifcado de las formas de reparación individual,
simbólica, comunitaria e institucional y a las relaciones entre ellas.
90
Menos discutidas, o quizás más difíciles, son las relaciones entre
los tipos de reparación esbozados en el informe de la CVR y otros
programas de reconstrucción y desarrollo en el post-conficto,
que tienen un componente o potencial reparador. Éstos incluyen
restitución de tierras, pensiones especiales, disminución de la
pobreza, acción afrmativa y manejo de recursos del patrimonio
cultural.

La lucha por las reparaciones también ha tenido la
infortunada consecuencia de marginar la responsabilidad de otros
actores diferentes del gobierno. La complicidad de corporaciones y
gobiernos extranjeros en su apoyo al régimen del apartheid sólo ha
entrado recientemente en la discusión. Jubilee South Africa busca
consistentemente en el extranjero el alivio de la deuda externa y
apoyo para las reparaciones, pero su campaña y la campaña local por
las reparaciones del gobierno sudafricano nunca se han integrado
signifcativamente. A pesar de la condena de la CVR, expresada en
términos bastante fuertes, del papel desempeñado por el sector de
los negocios en el apartheid, la culpabilidad de los gremios locales
tampoco ha sido seriamente considerada. El sector de los negocios
ignora el problema, o bien hace ofertas absurdas de “gerenciar” el
desembolso de los fondos de reparaciones.

El problema de incorporar a los “benefciarios” en el proceso
de transición ha atormentado a la CVR en todas las etapas de su trabajo
y todavía es otro de los interrogantes sin respuesta en el debate sobre
las reparaciones. Se han presentado varios llamados a implementar
un “impuesto a la riqueza” o “impuesto de reparaciones”, pero no
han sido desarrollados. La reciente Declaración de Compromiso de
parte de los sudafricanos blancos (la llamada “disculpa blanca”)
resaltó las funciones y responsabilidades de los benefciarios del
apartheid. Algunos argumentan, sin embargo, que esta declaración
se refere más a asegurar que los sudafricanos blancos se sientan
incluidos en el proceso de transición que a sus deberes positivos de
contribuir a las reparaciones y a la reconstrucción
0
.
0
A. Johnstone, “The Politics of Apology and Acknowledgment: White Engagement
9
La Realpolitik de las reparaciones: la política víctimas/Estado
desde el Informe
A medida que la lucha por las reparaciones se hace más
hostil, los términos del debate se han hecho más estrechos y resulta
cada vez más difícil discutir extensamente las dimensiones más
amplias de las reparaciones. Una ironía clave de la discusión ha
sido que la mayor parte de las preocupaciones presentadas por el
gobierno en torno a las reparaciones son plenamente aceptadas
por las víctimas. La CVR fue excesivamente limitada, tanto en su
mandato como en su duración y muchas víctimas fueron excluidas.
Las reparaciones deberían contribuir al programa más amplio de
desarrollo social y económico. Aquellas personas y organizaciones
que se benefciaron del apartheid deberían hacer parte del proceso
de reparaciones. Ninguna de las víctimas se unió a la lucha contra
el apartheid por intereses económicos.

Entonces, ¿por qué se ha reducido la discusión al problema
de la compensación económica individual? De hecho, no parece
que las previsiones sobre las reparaciones económicas sean tanto el
problema real como lo es la reticencia del gobierno a suministrarlas.
Lo cual indica, que al insinuar que no está preparado para ofrecer
reparación económica (y al insultar a aquellas víctimas que luego
las exigieron) el gobierno acabó haciendo del desembolso de las
reparaciones monetarias, un indicador moral clave de su compromiso
con las víctimas.
Algunos observadores argumentan que este fue un
importante error político de parte del gobierno. Dicen que si el
gobierno sencillamente hubiera incluido a las víctimas en el proceso
desde el comienzo, o hubiera implementado un programa limitado
pero rápido y efciente de reparaciones inmediatamente después del
with South Africa´s Reconciliation Process: A Discussion Paper” (informe inédito, Johan-
nesburgo: Center for the Study of Violence and Reconciliation, 00).
9
informe presentado en 998 por la CVR, podría haber evitado el
aprieto en que se encuentra actualmente. Por el contrario, ha optado
por retirarse de las consultas con las víctimas y la sociedad civil y
ha tratado con desdén a los críticos de su posición.

Las víctimas se quejan de que esto refeja una transformación
más amplia de las prácticas políticas del Estado, que desdeña
el disentimiento como “opuesto a la transformación” y resalta
los “procedimientos y prerrogativas” de un Estado cada vez
más inaccesible y menos responsable. Si esto es verdad o no, la
degeneración del debate sobre la reparación indica una falla del
proceso político, que no ha sido capaz de atender las necesidades
de reparación de las víctimas del apartheid. El recurso al activismo
judicial resalta la incapacidad del gobierno de diseñar una solución
política al problema (aún cuando revela la fuerza potencial de las
garantías normativas y judiciales de los derechos).
Las reparaciones y la sostenibilidad del activismo de las víctimas
Así como el gobierno no ha confrontado las difcultades
de la reparación de una manera creativa (o al menos políticamente
inteligente) las organizaciones de víctimas y la sociedad civil
tienen difcultades para desarrollar un programa político amplio y
sostenible en su lucha por las reparaciones. Ninguno de los grupos
implicados ha elaborado propuestas detalladas acerca de cómo
contempla un programa de reparaciones justo y adecuado. Incluso,
las recientes acciones judiciales contra el gobierno se centran en
los limitados problemas judiciales y procedimentales del acceso a
la información.

Podría culparse al gobierno por no publicar los documentos
con anterioridad y hacer imposible de esta manera el desarrollo de
una política alternativa. Esto puede ser parte del problema, pero
centrarse en la compensación económica individual ha hecho, sin
embargo, que resulte difícil para los grupos de víctimas pensar de
9
manera más amplia, tanto en términos de las reparaciones, como en
términos de las preocupaciones y necesidades más generales de las
víctimas. La lucha por las reparaciones ha consumido excesivamente
la atención y recursos de las organizaciones de víctimas. Miembros
de un grupo de apoyo a las víctimas en Western Cape han dicho que
temen el día en que se paguen las reparaciones, porque (a) no están
seguros en dónde encontraría el grupo su propósito más amplio y
su motivación después de las reparaciones; y (b) la mayor parte de
sus miembros no califcarían para las reparaciones y quedarían sin
asistencia e insatisfechos por todo.

Esta perspectiva puede exagerar la dependencia de este
grupo de víctimas en particular de la lucha por las reparaciones
para establecer su propósito y actividades, pero no deja de ser
importante. Las víctimas y las organizaciones que han creado
detentan una posición social, económica y política precaria. La
lucha por las reparaciones le ha dado una gran energía a estos
grupos, reuniéndolos en torno a una causa común e identifcando
un enemigo común contra el cual pueden unirse. Ha obtenido
también una gran atención (si bien todavía es insufciente) de parte
de los medios, la sociedad civil e incluso de aquellas personas por
fuera de Sudáfrica que apoyan su causa. Sin embargo, los retos
más grandes a largo plazo para estas organizaciones, residen en
un trabajo menos dramático y de menor interés periodístico en
proyectos de empoderamiento económico, en asegurar el acceso
a servicios sociales tales como salud y educación y en suministrar
los tipos de apoyo local y cotidiano que necesitarán las víctimas
durante las próximas décadas. Las reparaciones pueden ser parte de
la solución a estos problemas, pero son sólo una parte.
Reparaciones, reconciliación y las teodiceas del sufrimiento y la
responsabilidad
Los problemas que enfrenta el gobierno, así como las víctimas
y la sociedad civil para encontrar una solución a las reparaciones, no
implican sencillamente asuntos de fnanciación adecuada, servicios
9
sociales efectivos o madurez política. Las reparaciones desempeñan
también un papel fundamental en el proceso de reconciliación. La
manera como se diseñen e implementen los programas específcos
de reparaciones refeja teodiceas particulares, o teorías sobre el
sufrimiento, la justicia y la responsabilidad. Pueden jugar un
papel específco e importante en las negociaciones y transacciones
morales y políticas que se dan después del conficto. Análogamente,
los desacuerdos sobre la forma y signifcado de las reparaciones
pueden refejar divisiones sobre el signifcado de la reconciliación,
y pueden incluso perturbar el proceso de reconciliación para quienes
participan en él.
El conficto sobre la reparación económica no sólo amenaza
con afectar los procesos emergentes y los signifcados de la
reconciliación, sino que amenaza también con reducir el problema
de la reparación a un problema de intercambio, limitando así la idea
de la reconciliación. Así como la reconciliación es habitualmente un
proceso largo y difícil, muchos argumentan que la reparación debe
ser considerada también como un proceso multidimensional, que se
desenvuelve y cambia con el tiempo y no un conjunto restringido
de intercambios que concluye con la presunta terminación de un
proceso de transición
0
.
Las víctimas a menudo presentan la objeción de que tanto
la CVR como el gobierno se preocupan más por aplacar a los
perpetuadores que por satisfacer las necesidades de las víctimas.
Dentro de este contexto, las reparaciones llegan a signifcar mucho
más que un medio de apoyo o una clase de reconocimiento del
sufrimiento. Se han convertido en la respuesta insatisfecha a la
pregunta de si se ha hecho justicia en el proceso de transición. Esto
puede representar demasiada presión para el asunto restringido de
la reparación, cuando hay tantas otras preocupaciones urgentes que
debe atender el gobierno posterior al apartheid. No obstante, en la
0
Minow, op. cit.; Boraine y Levy, op. cit.
95
mente de la mayor parte de las víctimas y de las ONG que las apoyan,
las reparaciones ocupan un papel central, si no el papel central, en
sus teorías sobre el sufrimiento, la justicia y la responsabilidad. Por
esta razón, el tipo de respuesta que ofrezca el gobierno en forma
de reparación, al menos para las víctimas, afectará el proceso más
amplio de reconciliación, si bien sirve también para satisfacer las
necesidades materiales de las víctimas.
9. Epílogo
A fnes de 2002, mientras esperaban una política defnitiva
de reparación por parte del gobierno, algunas víctimas y grupos
de apoyo a las víctimas en colaboración con otras organizaciones
de la sociedad civil y abogados de Sudáfrica, Alemania y Estados
Unidos, interpusieron demandas ante un tribunal federal de los
Estados Unidos contra una serie de corporaciones multinacionales
que habían hecho negocios con el gobierno de Sudáfrica durante el
apartheid. Estos “pleitos del apartheid” fueron presentados todos
bajo el Alien Tort Claims Act (ATCA). ATCA es una ley federal
de 789 que permite a ciudadanos extranjeros demandar por daños
ante los tribunales estadounidenses a personas e instituciones que
tengan “presencia” en los Estados Unidos, con independencia de
dónde se cometieron los delitos. Las dos demandas principales
de apartheid interpuestas bajo esta ley fueron Ntzebeza et al v.
Citigroup et al. y Khulumani et al. v. Barclays et al. Si bien las
dos demandas comparten una serie de demandados (incluyendo
al Citigroup, Crédit Suisse, Ford y GM) así como argumentos
jurídicos, hay también diferencias signifcativas entre ellas. La
demanda de Ntzebeza es una acción de grupo interpuesta a nombre
de un gran número de sudafricanos negros nacidos entre 98 y
99, que fueron asesinados, torturados o encarcelados y busca que
las corporaciones con base en Estados Unidos reconozcan daños
por hacer negocios con el gobierno del apartheid. En la demanda
se argumenta que sus negocios ayudaron a perpetuar el régimen del
apartheid, y pide restitución, daños compensatorios y punitivos,
96
así como la creación de un fondo “humanitario”. Khulumani, por
el contrario, se centra en demandantes y acusados individuales, y
en actos específcos realizados por corporaciones que, de acuerdo
con Khulumani, contribuyeron a violaciones específcas de
derechos humanos, y pide daños compensatorios y punitivos a estas
corporaciones.

Debido a sus similitudes, la corte federal decidió coordinar
(aún cuando no acumular) las dos demandas. En noviembre de 00,
las corporaciones presentaron su defensa en una audiencia previa
al juicio con una moción para desestimar el caso y argumentaron
que (a) todos los asuntos en cuestión eran políticos y no jurídicos;
(b) las presuntas acciones no cabían en el ámbito de la ATCA; y
(c) los límites de tiempo para considerar las violaciones ya habían
transcurrido. El gobierno sudafricano adoptó la medida inusual
de enviar una carta al tribunal estadounidense protestando por
los juicios. Argumentó que los juicios debilitaban la soberanía de
Sudáfrica, interferían con los procesos existentes de reconciliación
y causaban nerviosismo entre los inversionistas extranjeros. Un año
más tarde, el juez encargado de los casos, John Sprizzo, desestimó
las demandas, afrmando en su sentencia que no había pruebas
sufcientes de acciones ilícitas y que aprovecharse del apartheid,
si bien era tal vez un problema moral, no constituía un problema
legal. En abril de 005, Khulumani interpuso una apelación ante la
Corte de Apelaciones del Segundo Circuito de Nueva York.

En abril de 00, mientras las demandas se encontraban
todavía en sus etapas preliminares, el gobierno de Sudáfrica anunció
que había decidido otorgar a las víctimas un pago único de R0.000
(aproximadamente US$.000 en aquel momento) como reparación
por las graves violaciones a los derechos humanos que habían
sufrido durante el apartheid. Si bien rechazó el llamado (de Desmond
Tutu y otras personas) a imponer un “impuesto a la riqueza” para
complementar las reparaciones y la fnanciación del gobierno, el
Presidente Mbeki dijo que se entregarían “reparaciones comunitarias
97
y ayuda a través de oportunidades y servicios” con los recursos
restantes del Fondo Presidencial. Aceptó también la sugerencia de la
CVR de prestar atención de nuevo a los monumentos y al cambio de
nombre de algunos lugares y dijo que se instituiría un Día Nacional
de Oración y Sacrifcio Tradicional. Sin embargo, no se ofrecieron
detalles acerca de estos programas, diferentes de aquellos sobre
la compensación económica individual, ni en ese momento, ni
desde entonces. El gobierno también afrmó que trabajaría con los
gremios económicos para animar a las corporaciones a contribuir
voluntariamente al esfuerzo de reparación, aunque la Cámara de
Comercio insistiera en llamar a este trabajo “construcción de la
nación”.

Los pagos de la reparación económica comenzaron en
noviembre de 00. Después de algunas demoras iniciales, la mayor
parte de los pagos se entregaron durante los cuatro meses siguientes.
Un año más tarde, sin embargo, cerca del 0% de las víctimas aún
no los habían recibido, debido a problemas para encontrarlas o para
obtener la información correcta sobre sus cuentas bancarias. El
costo total para el gobierno de este plan fnal de reparaciones fue de
R57.5 millones, aproximadamente una quinta parte del valor de
los pagos de reparación económica originalmente recomendados
por la CVR, que ascendían a R.9 billones. La información sobre
cómo gastaron las víctimas el dinero de la reparación y sobre el
impacto de estos pagos todavía está siendo procesada.
98
99
Maya Kem: Nuevo paradigma de
integralidad en el resarcimiento

Leticia Velásquez Zapeta

“Nuestra estirpe no se extinguirá
mientras haya luz en el Lucero de la Mañana…”
(Palabras de Jun Ajpu Ixb’alamke en el Pop Wuj)
1. Introducción
El principio, paradigma y estrategia de integralidad maya
kem del PNR consiste en la articulación sinérgica de las medidas
de resarcimiento que se aplican en un lugar determinado, al
mismo tiempo y con la partipación democrática de la misma
población benefciaria, a nivel comunitario, municipal, regional o
departamental. El paradigma de integralidad maya kem implica tres
formas de trabajo apropiadas y pertinentes a las formas de vida de
las comunidades y de las personas benefciarias del resarcimiento.
En primer lugar, el paradigma de integralidad maya kem implica
la participación activa de las propias víctimas y familiares de las
víctimas benefciarias en el diseño, planifcación y ejecución de
las medidas de resarcimiento, siendo ésta la única forma en que se
pueden lograr la restauración individual, la reparación del tejido
social, la recuperación de la identidad cultural, el ejercicio de la
ciudadanía plena y la sustentación de las demandas de justicia. En

Agradecemos al Programa Nacional de Resarcimiento de Guatemala y a quien fuera su
Director Ejecutivo hasta Febrero de 007, Martín Arévalo de León, por permitirnos repro-
ducir aquí este texto que fue publicado originalmente en el libro La Vida no tiene Precio:
Acciones y Omisiones de Resarcimiento en Guatemala, Primer Informe Temático 006-
007 del Programa Nacional de Resarcimiento, Programa Nacional de Resarcimiento,
Guatemala, 007.

Subdirectora Técnica del Programa Nacional de Resarcimiento.
00
esta línea, el PNR colabora con los/las Aj Nuq’uj Be de las propias
comunidades

.
En segundo lugar, el paradigma de integralidad maya kem
también implica el estilo de trabajo del personal integrante del
PNR, que reconoce y respeta a las víctimas y a los familiares de
las víctimas como sujetos de derecho y como razón última de sus
actividades.
En tercer lugar, el paradigma de integralidad maya kem se
concibe como una dinámica de aplicación fexible de las medidas
de resarcimiento. Casi siempre los resarcimientos visibles,
tangibles y materiales son más solicitados por las personas, debido
a que responden a sus necesidades más vitales e inmediatas. Así,
parece existir la tendencia a preferirlos por sobre los resarcimientos
cualitativos, invisibles o intangibles. Por ello, en el PNR las
operaciones de resarcimiento material se conciben como un
medio en torno al cual se desarrollan las operaciones cualitativas e
intangibles (como restitución cultural y reparación psicosocial), con
lo cual se espera que estas medidas intangibles puedan permanecer
más tiempo en cada comunidad y que logren los efectos deseados
de incrementar la autoestima y la autovaloración de las personas
como ciudadanos y ciudadanas sujetos de derecho.
El principio, paradigma o estrategia de integralidad maya kem
se fundamenta en el valor maya denominado Tz’aqsb’il Chwinqlal,
en idioma Mam, y Rutz’aqat Qak’aslem, en idioma Kaqchikel.
Signifca la plenitud de nuestra vida: “... la realización, el
cumplimiento de los trabajos, los compromisos y las aspiraciones...
También se relaciona con la búsqueda de los equilibrios, basados

El o la Aj Nuq’uj Be es una persona que ”hila” y ”teje” la comunidad, facilitando el
consenso y la participación comunitaria de mujeres, hombres, jóvenes y organizaciones.
Es mejor usar el nombre de Aj Nuq’uj Be porque las personas indígenas en su cosmovi-
sión y lenguaje saben a qué se refere. No es lo mismo hablar de “promotor social” o de
“enlace comunitario”. Desafortunadamente, la traducción al castellano le quita el alma a
las palabras mayas.
0
en el completamiento y complementaridad de las realidades... Por
ejemplo, Guatemala necesita alcanzar su Tz’aqat en las relaciones
sociales, culturales, económicas y políticas, lo cual traerá mayores
posibilidades de alcanzar el equilibrio entre los Pueblos que
conforman Guatemala”

. Es decir, que la vida personal y colectiva
de las y los habitantes de Guatemala es posible gracias al bienestar
de sus hermanas y hermanos de todos los pueblos y al bienestar de
todos los seres vivos que viven en la naturaleza.
La cosmovisión maya se ha empleado ya en varios programas
de desarrollo que intentan un enfoque intercultural, como es el
caso del Proyecto Multiplicador de Educación Maya Bilingüe
Intercultural (PROEMBI), para el cual “la cosmovisión maya es
la esencia y el corazón de maya kem”
5
. En efecto, maya kem es
también el paradigma maya de educación, para el cual el universo
es una realidad viva, en equilibrio, armonía y orden, donde todos los
componentes están interconectados en mutua dependencia, tienen
funciones y propósitos defnidos y contribuyen a la continuidad de
la vida, de tal manera que si una de las partes se debilita y destruye,
todo se desequilibra.
En el contexto del PNR, al enfocar el resarcimiento desde la
cosmovisión maya, es fácil explicar el principio de integralidad
maya kem, usando la imagen del “tejido” (kem). Maya kem signifca
“tejido maya”. En los idiomas mayas es muy común usar la
palabra “tejido” para referirse a procesos. Por ejemplo, kemom tzij,
literalmente “tejido de ideas”, signifca el proceso de pensar. ¿Por
qué maya kem? Porque, cuando se hizo el trabajo de campo en las
comunidades, para diseñar las medidas de resarcimiento, fue casi
imposible explicar el concepto de “integralidad”, o el concepto de

Ver SALAZAR y TELÓN (999: -5).
5
Comunicación personal de la Doctora Anu Särkijärvi, ATP del Proyecto Multiplicador
de Educación Maya Bilingüe Intercultural (PROEMBI), el cual fue transformado, a fna-
les de 006, en el Programa de Educación Maya Bilingüe Intercultural de Centroamérica
(PROEIMCA) y continúa siendo apoyado por Finlandia. Para la aplicación del Maya Kem
en educación, ver CRISÓSTOMO (006).
0
“medidas tangibles e intangibles”, y ser entendidos. Aprendimos y
confrmamos que, cuando usábamos los propios códigos culturales
de las comunidades, era sumamente fácil la comunicación.
Cuando usamos las palabras kemon tzij, entonces comenzó
el diálogo, enfocado a la cosmovisión maya: “...Cada persona es
una unidad material y espiritual, todas las personas y la naturaleza
somos una unidad...” Una de las participantes respondió: “...Ah,
sí, entonces pacha jun kem” (“...entonces es como un tejido”).
Una podía ver el brillo en los ojos de las ancianas y todo fue muy
fácil de entender, para todos y todas: “... Sí, claro, en el tejido hay
hilos que se ven y hay hilos que no se ven, pero todos los hilos
son necesarios. Sin los hilos que se ven, o sin los hilos que no se
ven, no hay tejido, los hilos no tienen sostén. Cada hilo tiene su
color y su tiempo para aparecer en el tejido. No pueden ir todos
juntos, porque no resulta nada bueno... Los hilos que se ven son las
‘medidas tangibles de resarcimiento’. Los hilos que no se ven son
las ‘medidas intangibles de resarcimiento’. Los hilos que se ven y
los que no se ven se sostienen en el tejido: eso es la integralidad,
...eso es el maya kem”.
Tejer maya kem en telares de cintura es el arte de escribir los sueños con hilos que forman
diseños trasmitidos de generación en generación.
0
A continuación se ofrece un resumen esquemático del “sistema
operativo” del Programa Nacional de Resarcimiento, y luego
se explicará cómo funciona este sistema según la estrategia de
integralidad maya kem. Hay que resaltar que este “sistema operativo”
es una forma ideal de trabajo, que aún no ha sido implementado.
Por otra parte, la aplicación técnica de las medidas y operaciones
está aún sujeta a la aprobación ofcial de la Comisión Nacional de
Resarcimiento (CNR) y a las disponibilidades presupuestarias del
PNR.
2. El “Sistema Operativo” del PNR: Medidas y operaciones de
resarcimiento
El Programa Nacional de Resarcimiento tiene la misión de
indemnizar, asistir, rehabilitar y dignifcar a las víctimas civiles del
conficto armado interno, con el objetivo estratégico de contribuir, a
mediano y largo plazo, a la reparación del tejido social de la Nación
y al ejercicio de la ciudadanía plena en el contexto pluricultural de
Guatemala. Para ello se han diseñado un conjunto de operaciones
de resarcimiento, individuales y/o colectivas, de benefcio tangible
e intangible, para cada una de las siguientes cinco Medidas de
Resarcimiento.
) Medida de Restitución Material: Tierras, Vivienda e
Inversión Productiva.
) Medida de Resarcimiento Económico: Indemnización
Económica, Becas y Salud.
) Medida de Resarcimiento Cultural de las Víctimas.
4) Medida de Dignifcación: Memoria Histórica,
Exhumaciones e Inhumaciones.
5) Medida de Reparación Psicosocial.
Las Medidas de Resarcimiento individuales y/o colectivas,
tangibles o intangibles, que sean diseñadas deberán aplicarse
teniendo en cuenta los siguientes cinco Principios o Paradigmas
0
Institucionales, que también son Estrategias de Transversalidad:
) Principio de Multiculturalidad e Interculturalidad.
) Principio de Equidad de Género.
) Principio de Sostenibilidad Medioambiental.
) Principio de Participación Democrática.
5) Principio de Integralidad Maya Kem.
Para aplicar u operativizar las Medidas de Resarcimiento,
la Comisión Nacional de Resarcimiento (CNR) ha defnido
los “Criterios Básicos para la Aplicación de las Medidas de
Resarcimiento”
6
. Estos Criterios Básicos constituyen los términos
de referencia que determinan los procedimientos de califcación,
dictamen técnico y asignación fnanciera para cada Medida de
Resarcimiento. La ejecución de tales procedimientos está defnida en
ocho Manuales Técnicos de Ejecución que contienen las operaciones
de resarcimiento que son ejecutadas en las correspondientes Medidas
de Resarcimiento
7
. Los Manuales de Ejecución también contienen
la ruta crítica de cada una de las operaciones de resarcimiento.
Es importante mencionar que los únicos casos en los cuales
las personas benefciarias reciben resarcimiento directo del PNR son
los de indemnización económica monetaria y los de indemnización
económica mediante becas de estudio. Todas las demás operaciones
de resarcimiento se ejecutan mediante contratación de servicios,
siguiendo las normas establecidas por las leyes nacionales y los
procedimientos administrativos del Estado.
. Medida de Restitución Material. La Medida de Restitución
Material comprende tres componentes: Restitución de Tierras,
Inversión Productiva y Restitución de Vivienda. La siguiente
gráfca pretende mostrar la dinámica de integralidad maya kem para
6
Ver PNR (007-b).
7
Ver PNR (006-a), PNR (006-b), PNR (006-c), PNR (006-d), PNR (006-e), PNR
(006-f) y PNR (006-g) y PNR (007-a).
05
esta medida.
A) Restitución de Tierras
8
: Consiste en la restitución o la
obtención de la certeza jurídica de las tierras de quienes
las perdieron durante el conficto armado interno. Incluye
los siguientes casos: () Restitución Directa de Tierra:
Se restituye la tierra original a las víctimas que debieron
abandonar sus lugares de residencia para salvaguardar
su vida y que fueron ocupados por otras personas, ya sea
reasentadas por el Estado o por cuenta propia. Esta medida
se realizará mediante alianza estratégica con la Secretaría
de Asuntos Agrarios (SAA); () Compensación de Tierras:
Consiste en la compensación de la tierra original en otras
áreas, cuando no es posible restituir la tierra original a los
propietarios. Esta medida será realizada en coordinación
con el FONAPAZ y, en el caso de desplazados parcialmente
8
Ver PNR (006-a) y PNR (007-a: -).
06
tratados, se coordinará con el Fondo de Tierras; ()
Regularización y Seguridad Jurídica de la Tierra: Consiste
en el apoyo a las víctimas en las gestiones para regularizar
la seguridad jurídica sobre las tierras, tomando en cuenta
que hay requisitos que ofrecen altas difcultades y que no
pueden cumplir las víctimas, por su propia condición. La
operación se realizará a través del Fondo de Tierras, cuando
corresponda a tierras de propiedad del Estado, y con otras
instituciones del Estado, cuando corresponda a tierras de
propiedad privada; () Acciones Positivas para Garantizar el
Derecho de las Mujeres a la Propiedad de la Tierra: Consiste
en el apoyo específco a mujeres víctimas del conficto
armado interno, para regularizar su situación y para que
puedan ejercer el derecho de sucesión de las tierras de los
padres y/o maridos y/o convivientes que murieron o fueron
desaparecidos. Se incluye en esta medida la legalización
de los derechos de posesión de las tierras que actualmente
ocupan, de conformidad con la ley.
B) Inversión Productiva

: Consiste en la restitución de los
medios de producción de las víctimas civiles del conficto
armado interno. La restitución se hace mediante proyectos
que brinden a los benefciarios capital-semilla, asistencia
técnica y capacitación laboral, para desarrollar actividades
productivas y generar ingresos. Como política de acción
afrmativa de género, se incluyen proyectos productivos para
mujeres, complementados con alfabetización. La próxima
gráfca muestra la conexión inter-institucional necesaria
para ejecutar esta medida, en particular.
9
Ver PNR (006-b) y PNR (007-a: -6).
07
C) Restitución de Vivienda
10
: Consiste en la restitución a
las víctimas civiles del conficto armado interno de sus
viviendas, perdidas a causa del desplazamiento o por la
destrucción total o parcial de las mismas. Se entiende que
esta medida es diferente a las medidas implementadas por el
Gobierno para reducir el défcit habitacional. Sin embargo,
para potenciar el impacto de la restitución de viviendas,
se establecerán alianzas estratégicas con las instituciones
estatales y municipales y con las organizaciones del sector.
La próxima gráfca muestra la conexión inter-institucional
necesaria para ejecutar esta medida, en particular.
. Medida de Resarcimiento Económico. La medida de resarcimiento
económico comprende tres componentes: Indemnización
Económica, Becas de Estudio y Servicios de Salud.
0
Ver PNR (006-c) y PNR (007-a: 6-7).
08
Fuente: PNR (2006-f: 7)
A) Indemnización Económica

: Consiste en proporcionar
ayuda monetaria a las víctimas civiles o familiares de
las víctimas del conficto armado, a quienes aplique esta
medida. El orden de elegibilidad de benefciarios de
víctimas fatales es el siguiente, en orden excluyente: ()
Cónyuge o conviviente; () Hijos e hijas; () Madre y/o
padre; () Hermanos o hermanas.
B) Becas de Estudio

: Mediante las becas se busca
resarcir a los habitantes de las comunidades, víctimas
y sobrevivientes afectados/as, por las oportunidades
de capacitación y formación perdidas por el conficto
armado interno. La medida incluye pago de becas para
cuarto, quinto y sexto de primaria. Asimismo, incluye
becas de preprimaria, para contribuir al desarrollo de la
motricidad fna y gruesa y a la socialización de niñas

Ver PNR (007-a: 8).

Ver PNR (006-d) y PNR (007-a: 8-0).
09
y niños menores de 6 años, y, en apoyo a la reforma
educativa, se trabajará en capacitaciones a maestras
y maestros y dotación de material educativo para las
escuelas.
C) Servicios de Salud y Rehabilitación Física
13
: Consisten en
servicios o programas complementarios de salud integral
para hombres y mujeres que hayan sufrido violaciones
a sus derechos humanos durante el conficto armado
interno y a quienes sufran secuelas o hayan perdido
oportunidades de promover y prevenir la salud individual
y comunitaria. Se atenderá a la promoción, prevención
y curación de la salud en alianza con el SIAS del primer
nivel de atención del Ministerio de Salud Pública. En
la etapa preventiva y curativa se utilizarán la medicina
tradicional y la medicina alopática. Esta medida incluye
servicios de rehabilitación y suministro de fármacos a
las víctimas que lo requieran. En la rehabilitación física
se atenderá a sobrevivientes de tortura con prótesis,
ortesis y cirugías, así como mediante la rehabilitación
social comunitaria.
2.3 Medida de Resarcimiento Cultural.

Comprende las actividades
orientadas a lograr la recuperación de los diferentes componentes de
la cultura y del tejido social de las comunidades que fueron afectadas
por el conficto armado interno, para lograr la reconciliación. Los
lineamientos generales para acceder al resarcimiento cultural son
los siguientes:
A) A nivel nacional y regional se aplicarán acciones
generales que contribuyan a la recuperación y
reivindicación cultural de los pueblos en Guatemala.
Los proyectos nacionales y regionales (por comunidad

Ver PNR (006-e) y PNR (007-a: 0-).

Ver PNR (006-f) y PNR (007-a: -).
0
lingüística o según el sistema de administración político-
administrativo del país) son una política del PNR y se
realizarán de la siguiente manera: a nivel nacional y
regional serán uno por año durante los años que dure
el PNR.
B) Las iniciativas de proyectos culturales pueden originarse
de las comunidades lingüísticas, organizaciones o
instituciones indígenas de cobertura regional y nacional,
y organizaciones de mujeres e instituciones nacionales
no indígenas.
C) Los proyectos comunitarios deben tener un dictamen
colectivo. Solamente se aprobará un proyecto por
comunidad con una duración de años.
2.4 Medida de Dignifcación de las Víctimas
5
. En el marco de trabajo
del PNR, dignifcación se entiende como el conjunto de políticas
y actividades, con pertinencia cultural, que pretenden promover
y restablecer la dignidad humana de las víctimas y sobrevivientes
de violaciones de derechos humanos durante el conficto armado
interno. La aplicación de esta medida no excluye la aplicación de
ninguna de las otras medidas de resarcimiento. Los lineamientos de
aplicación de esta medida son los siguientes:
A) Para Dignifcación de la Memoria Histórica. La medida
incluye:
(1) Acciones de dignifcación y memoria histórica a
nivel nacional;
() Acciones a nivel regional y departamental;
() Acciones de recuperación, preservación y
divulgación de la memoria histórica del conficto
armado interno de la región/departamento o
localidad;
5
Ver PNR (006-g) y PNR (007-a: -5).

() Conmemoración del Día de las Víctimas por
departamento o municipio;
(5) Acciones de dignifcación por comunidad o al nivel
de aldea;
(6) Acciones de recopilación y sistematización de
historias de sobrevivientes, a nivel comunitario o a
nivel de aldea;
(7) Construcción de Altares Maya o Casas de Oración
Nimajay;
(8) Acciones de reparación moral acordadas por el
Estado de Guatemala, en los procesos de solución
amistosa ante la Comisión Interamericana de
Derecho Humanos (CIDH), u ordenadas por la
Corte IDH, cuando no modifquen el espíritu de las
acciones de dignifcación del PNR;
(9) Atención de casos paradigmáticos, tales como
centros de estudio, centros comunitarios,
cooperativas, sindicatos o instituciones destruidas
sistemáticamente durante el conficto armado
interno; y
(0) Diseño e implementación del Museo Nacional de
Natajbal Tinamit Re Ixim Uleu (Recordación del
Pueblo de Guatemala).
B) Para Exhumaciones e Inhumaciones: () Se priorizan
en su orden las exhumaciones de muertes por
masacres, ejecución extrajudicial y muerte durante el
desplazamiento forzado en el ámbito nacional; () Las
solicitudes de exhumación al PNR pueden presentarlas
por escrito las instituciones ejecutoras especializadas
en atención psicosocial, investigación antropológico-
forense o atención jurídico-social involucradas en el
proceso de exhumación e inhumación; o también las
comunidades y/o personas individuales a las ofcinas
regionales.

.5 Medida de Reparación Psicosocial
6
. Consiste en la atención
psicosocial a víctimas de violaciones de derechos humanos, durante
el enfrentamiento armado, tanto en el ámbito individual como en
el familiar y comunitario. Para fnes de ejecución, la medida de
rehabilitación se realizará en los servicios de salud, debido a que el
modelo de salud es de tipo comunitario e incluye alianza sectorial
con el Ministerio de Salud en el primero, segundo y tercer nivel. La
medida comprende dos componentes: atención psicosocial a nivel
comunitario y atención a la niñez desaparecida. A continuación se
presentan los lineamientos para cada uno:
A) Atención Psicosocial Comunitaria: Para la atención
psicosocial al nivel comunitario se ha defnido un modelo
de atención con dos modalidades: convencional y con
adecuación y/o pertinencia cultural. Los servicios de
recuperación psicosocial se otorgarán por 6 meses en
las diferentes etapas: (a) Curación/Sanación, (b) Grupos
de Refexión para recuperación del tejido social, (c)
6
Ver PNR (007-b) y PNR (007-a: 5-7).
Fuente: PNR (007-b: 7)

Fuente: PNR (007-b: 8)
Resignifcación de medidas de resarcimiento integral;
(d) Atención individualizada para duelos no resueltos;
y (e) Atención a grupos de énfasis, como víctimas de
tortura, de violaciones sexuales, discapacitados y ex-
patrulleros. Las comunidades podrán ser atendidas con
el modelo de reparación psicosocial con adecuación y/
o pertinencia cultural, el modelo alopático y el modelo
mixto (con adecuación cultural y alopática). La siguiente
gráfca muestra la interconexión entre estas modalidades
de atención a los distintos grupos-meta.
B) Atención a la Niñez Desaparecida: Consiste en la
búsqueda de niños y niñas que fueron sustraídos o
separados en forma ilegal de sus padres biológicos o
entregados en adopción fraudulenta en el marco del
conficto armado interno. Considerando que esta atención
se ofrece por demanda expresa, y que implica atención
psicosocial especializada, los casos serán atendidos
mediante convenio con instituciones especializadas en
el tema.

A continuación se describen los otros cuatro principios,
paradigmas o estrategias de transversalidad que gobiernan la
aplicación de las medidas de resarcimiento por el PNR.
3. El Principio y estrategia transversal de multiculturalidad e
interculturalidad.
El Programa Nacional de Resarcimiento se creó para cumplir
las recomendaciones de la Comisión del Esclarecimiento Histórico
de Guatemala, entre ellas la de atender a las víctimas civiles del
conficto armado interno, de las cuales el 83% fueron mayas.
7

Esta particularidad le exige nuevas formas de trabajo para superar
los formalismos administrativos y legales propios de un modelo
estatal sin pertinencia étnica. En seguida se describe un problema
verdadero de identifcación personal, como ejemplo de las
limitaciones que obstaculizan el resarcimiento cuando las normas
legales no se corresponden con las formas de vida de los pueblos
indígenas.

Las mujeres y los hombres de etnias Chuj o Q’anjob’al
asignan apellidos a las hijas por línea matrilineal; y a los hijos por
línea patrilineal. En el caso de una hija y un hijo de una pareja de
esposos, llamados Rosa y Luis, a la hija, de nombre Cristina, le
corresponderán como apellidos, por línea matrilineal, el nombre de
la madre y el nombre de la abuela. Como la mamá se llama Rosa,
y la abuela se llama Juana, el nombre de la hija será Cristina Rosa
Juana. Por su parte, al hijo, de nombre Juan, le corresponderán
como apellidos, por línea patrilineal, el nombre del padre y el
nombre del abuelo. Como el padre se llama Luis, y el abuelo se
llama Pedro, el nombre del hijo será Juan de Luis Pedro. Entonces,
aunque Cristina y Juan son hermanos, tienen apellidos totalmente
diferentes y, por tanto, para el derecho ofcial ellos no prueban
vínculo de parentesco. Este es un ejemplo de limitación legal
7
Ver CEH (1999: Anexo III.Síntesis Estadística. Gráfca #4, p.210)
5
que, hoy día, impide obtener resarcimiento económico a algunas
víctimas Q’anjob’ales de los municipios San Pedro Soloma, San
Juan Ixcoy, Santa Eulalia y Santa Cruz Barillas, en Huehuetenango.
A este respecto informa la nota periodística CASTILLO (005):
“... Según Andrés Pablo, líder del municipio de San Juan Ixcoy,
90 por ciento de los habitantes del norte huehueteco tienen
apellidos que en otras partes son utilizados como nombres.
Es parte de la cultura, que para algunos fue impuesta desde el
tiempo de la época colonial, cuando los españoles vinieron a
invadirnos, enfatizó. ´Los españoles no respetaron nuestros
nombres en idioma q’anjob’al, pues tenían signifcados de
animales, astros y otros objetos de la naturaleza´, dijo. Con
el Acuerdo de Identidad de los Pueblos Indígenas, uno de
los suscritos en la Firma de la Paz, signada en diciembre de
996, los podemos empezar a cambiar, señaló Pablo. Para
otros habitantes de Huehuetenango esta variante patronímica
es algo que simplemente ha sido heredado. Mateo de Mateo
Alonso, originario de San Mateo Ixtatán, expresó: “Es
nuestra cultura y sirve para identifcarnos y distinguirnos
de los demás”. La migración de pobladores de Totonicapán
y Huehuetenango hacia otros departamentos ha causado que
se pueda encontrar este orden genealógico en otras partes
como El Quiché, Chimaltenango, San Marcos y Sololá...”
“... Un ejemplo lo expresa Lesli Yojana Villatoro, Registradora
Civil de la cabecera departamental de Huehuetenango,
municipio donde poco se sabía sobre este tipo de
onomástica. Desde hace unos 5 años, en esa dependencia
se han empezado a inscribir niños con apellidos que son
nombres, expuso Villatoro. Agregó que en algunos casos se
les ha difcultado, porque no saben exactamente cuál es el
apellido del niño a inscribir. Es debido a la migración de los
pobladores del norte de Huehuetenango que han llegado a
habitar a estos lugares, expresó Andrés Pablo.”
6
En atención al principio de multiculturalidad e interculturalidad,
actualmente el PNR está realizando un peritaje cultural, a la luz
del Convenio 69 de la OIT, para que las personas con situaciones
análogas a la del anterior ejemplo puedan defnir su parentesco de
forma válida para ambas culturas (la indígena y la ofcial) y así
puedan acceder al resarcimiento económico que solicitan y que les
corresponde por derecho.
. El principio y estrategia transversal de equidad de género.
El fundamento del Principio de Equidad de Género en el PNR,
de forma articulada con el anterior Principio de Multiculturalidad
e Inteculturalidad, es la complementaridad binaria masculino-
femenina de toda la realidad, según la cosmovisión maya
8
. Por
otra parte, para expresar el Principio según los códigos de la cultura
occidental, podemos utilizar las defniciones del Informe DEMI
(007: 8-9), el cual defne la Equidad de Género como: “...
la justa y equitativa distribución de derechos, deberes, recursos y
oportunidades entre las mujeres y los hombres de un grupo social
en una situación histórica concreta.” Para alcanzar la Equidad de
Género hay que promover las diferencias positivas y eliminar las
diferencias negativas entre los géneros, “... para lo cual pueden
implementarse políticas transitorias de discriminación positiva,
a fn de compensar las desventajas históricas y sociales de las
mujeres.”
5. El principio y estrategia de sostenibilidad medioambiental.
Sostenibilidad medioambiental no es solamente planifcación
sustentable. Signifca la interconexión e interdependencia temporal y
espacial de todas las manifestaciones de la vida. Para la cosmovisión
maya, la vida es un todo interrelacionado e interdependiente,
colectivo e individual. El ser humano es solamente una parte del
8
Ver VELÁSQUEZ ZAPETA (005: 6-).
7
universo, del cosmos, una manifestación de la vida. Las siguientes
palabras de una Ajq’ij muestran cómo la tradición oral considera
conectadas las diferentes manifestaciones de la vida
9
:
“El género humano satisface sus necesidades básicas con
los recursos naturales, como los árboles, los animales y
ríos, pero el uso debe ser equilibrado para no deteriorar la
naturaleza. Al mismo tiempo que los árboles, para hacer
la fotosíntesis, el género humano y los animales también
requieren sol y luna, día y noche. También necesitan
agua para la vida. Como todo está relacionado, todos se
consideran sagrados, porque cada uno es fuente de vida;
es decir, sienten, escuchan, hablan y reaccionan; por tanto,
son parte de la vida, seres con vida.”
Por otra parte, en la cosmovision maya, el tiempo pasado, el
tiempo presente y el tiempo futuro también están interrelacionados
y son interdependientes, porque forman una rueda, una cadena de
ciclos cósmicos. Por eso la conducta humana de ayer determina el
presente de hoy y la de hoy determina el futuro de la humanidad, de
la madre tierra, y de la fauna y fora que habitan tierra, agua y aire.
Tal como lo expresa el anciano Ajq’ìj Cirilo Pérez Ozlaj:
“En el pasado y ahora se ha hecho un uso desmedido de la
madre naturaleza, se ha explotado desequilibradamente y
ahora nos preguntamos por qué las tormentas, por qué las
lluvias excesivas, por qué el excesivo calor, por qué los polos
se están deshaciendo. Ésto está afectando a todo el mundo,
a ricos y pobres, países desarrollados y países pobres....
Todo por obra del ser humano, por no respetar la vida y
por no pensar en el futuro. En este presente aún se puede
refexionar y cambiar de actitud para tal vez disminuir los
9
Tradición oral de la Ajq’ij María Tuy, comunicada el 5 de octubre 007. Ajq’ij puede
traducirse en castellano como ”Guía Espiritual”.
8
efectos para las futuras generaciones. Por esa razón es que
se tiene que pensar en la vida, no sólo en el presente sino en
el pasado, en los antepasados, y ver hacia adelante.”
La planifcación, desde la cosmovisión maya es para la
vida, para el pueblo, no sólo para el provecho humano. Por eso,
los antepasados nos dejaron los calendarios para planifcar. Pero
planifcar signifca planifcar en conjunto, usando el tiempo propio
de cada forma de vida. Para las personas está el Tzolkin,
0
y para la
naturaleza está el calendario agrícola. En un sentido práctico esto
se ejemplifca en las palabras de una anciana Ajq’ij:
“Para cortar un árbol, el ser humano usará la lectura del
calendario agrícola, pues el árbol debería cortarse en luna
llena, porque la energía es una energía plena y, por lo tanto,
la calidad será mejor, la madera durará, porque tiene un
sentido relacionado con las energías de tres diferentes seres
de vida: el humano, la naturaleza y los astros, cada uno con
su respectivo calendario; por tanto, nada está separado,
todo está relacionado”.
Los principios de la cosmovisión maya que fundamentan
el principio de sostenibilidad medioambiental y los otros cuatro
principios institucionales del PNR son los siguientes:

• Principio de armonía: Entre lo espiritual y lo material;
el compartir y el atesorar; el consumir y el conservar.
• Principio de respeto a los mayores: Al Ser Supremo, al
Ser Humano, a la Naturaleza, a la Mamá y al Papá, a las
Autoridades y a los Ancianos,
0
Tzolkín: se refere al calendario sagrado maya de 260 días que representa, en el calen-
dario gregoriano, el tiempo necesario de gestación de un ser humano.

Informe del Ajq’ij Narciso Cojtí en el Taller del Fideicomiso para el Desarrollo Local
en Guatemala (FDLG) realizado en Chichicastenango, el de octubre 007.
9
• Principio de convivencia: Familiar, Comunitaria, Social
y Mundial.
• Principio de solidaridad: Paq’uch, Kuchuj (colecta
ritual) y Junanil.
• Principio de complementariedad Binaria: Mujer-
Hombre, Espiritual-Material, Luz-Noche, Intangibe-
Tangible, Debilidad-Fuerza.
• Principio de complementariedad Cuádruple: Minerales,
Plantas, Animales y Humanos; Fuego, Tierra, Aire y
Agua.
6. El Principio y estrategia de participación democrática.
Este principio implica, en primer lugar, la participación activa
de las víctimas y familiares de las víctimas, mujeres y hombres,
jóvenes, ancianas y ancianos benefciarios, en el diseño, planifcación
y ejecución de las medidas de resarcimiento, siendo ésta, como
dijimos, la única forma en que se puede lograr la restauración
individual, la reparación del tejido social, la recuperación de
la identidad cultural, el ejercicio de la ciudadanía plena y la
sustentación de las demandas de justicia.
Por otra parte, en segundo lugar, el principio implica que el
PNR no es ejecutor de todas las operaciones de resarcimiento, sino
coordinador y facilitador de la participación de las instituciones
ofciales, de las propias comunidades y de las organizaciones
sociales especializadas (nacionales, locales o comunitarias), en
la ejecución directa de las medidas de resarcimiento. Para ello, el
PNR fnanciará, desde su presupuesto de inversión, las operaciones
de las organizaciones sociales ejecutoras que hayan obtenido las
licitaciones. Cada año se presupuestarán los fondos, de acuerdo
con la planifcación operativa y las ofertas de trabajos de las
organizaciones ejecutoras.
0
7. Aplicación de las medidas de resarcimiento, según la
integralidad Maya Kem.
Como dijimos, el objetivo general de aplicar las medidas de
resarcimiento con el paradigma maya kem es contribuir a alcanzar la
paz y la reconciliación en Guatemala, la reparación del tejido social
y el pleno ejercicio de la ciudadanía, dimensiones de la vida pública
y privada que fueron gravemente vulneradas durante el conficto
armado interno. El objetivo específco de aplicar maya kem es lograr
la articulación sinérgica de las medidas tangibles e intangibles a ser
implementadas en el mismo espacio territorial, al mismo tiempo
y con pertinencia cultural con respecto a las formas de vida de las
víctimas civiles sobrevivientes y de los familiares de las víctimas
del conficto armado interno. En el Apéndice de este capítulo se
desglosan los criterios básicos de clasifcación de las medidas de
resarcimiento en tangibles, intangibles y tangibles-intangibles, para
luego presentar la dinámica maya kem de su aplicación.
8. Esquema de implementación integral de las medidas de
resarcimiento.
En este apartado se presentan en forma consecutiva las
etapas de la aplicación de medidas de resarcimiento, siguiendo el
principio, estrategia o paradigma de integralidad Maya Kem. Es
importante señalar que el orden de las fases no es sucesivo. Tan
sólo por motivos de presentación y metodología de planifcación se
presentan como fases consecutivas. En la práctica, algunas fases se
realizan simultáneamente.
8 . Fase Preparatoria. Los subsistemas gerenciales de comunicación
social y las y los Aj Nuq’uj Be inician la presencia del PNR al nivel
comunitario, con las siguientes acciones:
1) Las Ofcinas Regionales, a través de las y los Aj Nuq’uj Be,
convocan y organizan acciones informativas sobre el PNR.

Los coordinadores regionales, por su parte, presentan el
PNR a las organizaciones departamentales y locales, a las
cuales visitan para buscar y coordinar alianzas estratégicas.
) El área de comunicación social prepara acciones de
divulgación y movilización sobre el PNR, al nivel
comunitario, departamental y municipal, dirigidas a
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Se
recomiendan las alianzas con gobiernos locales, iglesias y
consejos de desarrollo.
) Se realizan diferentes actividades para concretar de forma
ofcial la presencia del PNR en un espacio y tiempo
defnidos.
) Las acciones de introducción se inician mediante
Asambleas Comunitarias de presentación y consulta, en la
cual participan delegados de la CNR. En estas Asambleas
se toman acuerdos entre el PNR y la comunidad, se fjan
fechas y se presenta el personal del PNR.
5) Se hace una planifcación básica y proyección general sobre
el impacto del resarcimiento en la comunidad. Se construye
la imagen de salida del PNR, con un lapso mínimo de 5
años de trabajo en la comunidad.
6) En Asamblea Comunitaria se elige, según los códigos de la
cultura local, a un o una Aj Nuq’uj Be.
8. Fase de entrevista y contextualización. En esta fase, las Ofcinas
Regionales, con la o el Aj Nuq’uj Be, organizan y planifcan la
llegada a las comunidades para la realización de entrevistas y la
construcción del contexto. La entrevista individual o colectiva es
el primer espacio de reparación psicosocial, por lo que las personas
a cargo están preparadas para atender crisis durante la entrevista y
la contextualización. Se inicia la planifcación de entrada con una
medida intangible, que puede ser reparación psicosocial, cultural
o dignifcación, la cual deberá ser analizada y consensuada con
la comunidad. Por esta razón siempre se inicia con una medida
intangible, mientras se prepara la implementación de una medida

tangible. En este paso, la Ofcina Regional, en coordinación con
la o el Aj Nuq’uj Be, realiza el proceso de documentación y la
conformación de expedientes para todos los tipos de medidas, sean
estas tangibles o intangibles.
8.3 Fase de análisis y dictamen. Esta fase se puede realizar
simultáneamente con la fase anterior; al menos eso puede suceder
en los primeros dos años. Al quinto año se habrá fnalizado con los
dictámenes y el Registro Nacional de Víctimas será el que guíe la
planifcación y la ejecución de medidas. Las medidas intangibles
tienden a focalizarse individual y grupalmente y toman más
tiempo que el dictamen de una medida colectiva, a la cual todas
las comunidades y grupos tienen derecho, particularmente las
comunidades víctimas de masacres y desplazamientos forzados.
8.4 Fase de entrada de las medidas de indemnización económica
y restitución material (tierra, vivienda o inversión productiva).
La Sede Regional, con la asistencia de los o las Aj Nuq’uj Be,
realizan la organización de benefciarios de medidas individuales
y colectivas. Introducen a las organizaciones ejecutoras en las
comunidades, para la implementación de medidas. Comienzan
la ejecución de las medidas de resarcimiento dictaminadas, con
lo cual la comunidad tiene simultáneamente medida intangible y
medida tangible. Se organiza la auditoría social sobre los proyectos
y sobre las organizaciones ejecutoras que van a introducirse en la
comunidad. Las Sedes Regionales hacen alianzas con los Gobiernos
Locales y los Consejos de Desarollo para el apalancamiento de los
fondos necesarios para implementar proyectos complementarios,
identifcados por la misma comunidad, con lo cual se fortalece
el proceso de empoderamiento comunitario. Los proyectos
complementarios son aquellos requeridos por la comunidad, que
están fuera de los criterios de política institucional del PNR. Cada
organización es la responsable directa de ejecutar el resarcimiento
según el diseño elaborado para cada medida. Los tiempos de
duración de cada medida son variables, algunos muy cortos, como

la indemnización económica y otros de dos años hasta cinco, como
atención en salud y becas de primaria.
8.5 Fase de salida de medidas individuales de restitución material
e indemnización económica. Las medidas individuales preparan
su salida creando capacidades locales para el mantenimiento de
acciones en torno a las medidas que se cierran. Se planifcan, junto con
la medida, las acciones y reglamentos comunitarios y se establecen
tiempos para el seguimiento y la consolidación de los procesos que
quedan en la comunidad. En preparación de la salida, las medidas
individuales se planifcan juntas con la medida de reparación
psicosocial y la medida de restitución cultural, que tienen un mayor
tiempo de permanencia en la comunidad. Se diseñan acciones que
favorezcan la participación de las personas, aun cuando ya no haya
acciones tangibles que muevan la participación, con el objetivo de
lograr la participación para satisfacer necesidades estratégicas de
las víctimas.
8.6 Fase de Salida del PNR de la Comunidad. El cierre se planifca
cuando una comunidad ya ha sido benefciaria de todas las
medidas que, según dictamen, le habían correspondido. Esto puede
suceder en un tiempo máximo de 0 años, si pensamos que tienen
acceso a becas y a salud. En efecto, cada una de estas medidas
tiene un lapso de cinco años y, si se aplican simultáneamente al
tercer año, serán 7 años más el tiempo para arranque y cierre.
Esto se combina con los indicadores de salida de cada una de las
medidas. Las sedes regionales y el área de comunicación realizarán
acciones encaminadas a fortalecer la participación y planifcación
estratégica de las ciudadanas y los ciudadanos. La Comisión
Nacional de Resarcimiento (CNR) realizará actividades políticas y
protocolarias porque, al cerrar el resarcimiento en una comunidad,
el Estado Guatemalteco habrá cumplido con su deber de resarcir a
las víctimas del conficto armado interno. Asimismo, en esta etapa,
el PNR deberá hacer negociaciones con otros programas sectoriales,
con los siguientes objetivos:

) Algunas acciones deberán tener seguimiento y deberán ser
institucionalizadas por otros programas sectoriales. Por
ejemplo, el modelo de salud y reparación psicosocial deberá
ser absorbido por el Ministerio de Salud Pública.
) Los acuerdos deberán ser trasladados operativamente a los
diferentes niveles de toma de decisión y niveles operativos
de cada programa sectorial.
) El presupuesto de las acciones comunitarias, destinadas a
promover “las formas de vida propias de los pueblos” (Art.
66 Constitucional), se deberá negociar para su inclusión en
los presupuestos nacionales sectoriales.
) Se establecerán mecanismos de consulta y de participación
de las comunidades en los programas sectoriales.
8.7 Fase de seguimiento. El PNR realizará dos visitas de
monitoreo, una por lo menos cada 6 meses, para acompañar a los
programas sectoriales a la institucionalización de las acciones que
deberán continuar. Se hará una evaluación externa, a los años
de salida del PNR, para identifcar la contribución del PNR a los
objetivos estratégicos de paz y reconciliación, reparación del tejido
social comunitario y ejercicio de ciudadanía plena.
8.8 Fase de Lecciones aprendidas. Con el monitoreo y la
sistematización se obtendrán las lecciones aprendidas, que serán
luego incorporadas a cada uno de los subprogramas y servirán
para revisar las estrategias de intervención. Se pondrá énfasis en
las lecciones aprendidas en el manejo del principio de integralidad
maya kem. Y se harán estudios de caso, para determinar el impacto
del resarcimiento en los distintos niveles de la vida individual y
comunitaria.
En la siguiente gráfca se ofrece una representación
esquemática de la aplicación general de Medidas de Resarcimiento
según el Principio de Integralidad Maya Kem

:

Al centro del esquema está la imagen de una tela tejida en un telar maya de cintura. La
5

imagen es accesible en: http://www.banamex.com/esp/fliales/fomento_cultural/images/
programas/textiles0.jpg
Fuente: Elaboración Propia
6
9. Insumos existentes para la implementación del Maya Kem
en el PNR
El PNR, con las directrices de la CNR y de la Dirección
Ejecutiva, ha elaborado las siguientes herramientas técnicas:
) Documento PNR (007-a), “Criterios Básicos para la
Aplicación de Medidas de Resarcimiento”, aprobado
por la CNR en febrero 007, el cual contiene los
criterios de inclusión, exclusión, montos, temporalidad
y tipo de violaciones que aplican para cada medida de
resarcimiento.

) Procedimientos Técnicos contenidos en Manuales para
las Medidas de: () Atención de Salud, () Resarcimiento
Cultural; (3) Dignifcación de las Víctimas; (4) Reparación
Psicosocial; (5) Restitución de Vivienda; (6) Restitución
de Tierras; (7) Restitución por Inversión Productiva; y (8)
Apoyo Educativo y Becas de Estudio.

) Los ocho Manuales pueden ser implementados por los tres
Departamentos de la Subdirección Técnica aplicando dos
Manuales de Gerencia Operativa: () Manual de Entrevista
y Contextualización; y () Manual de Procedimientos
y Criterios para Análisis y Dictamen de Violaciones a
Derechos Humanos.
) Las Sedes Regionales han desarrollado experiencias de
relación con las comunidades, experiencia en la aplicación
de los principios fundamentales y experiencia en el uso de
los manuales elaborados.
7
10. Recomendaciones para la implementación del Maya Kem en
el PNR
) Será necesario revisar el presupuesto de funcionamiento del
PNR, pues el enfoque participativo que se pretende establecer
requiere crear el cargo de Aj Nuq’uj Be Institucional y crear
la fgura de Aj Nuq’uj Be Comunitario para poder realizar la
implementación integral maya kem de medidas. Esto podría
lograrse mediante fnanciamiento parcial, proveniente de
la cooperación internacional en los primeros dos años de
implementación, ya que se espera en tres años concluir con
el Registro Nacional de Víctimas y, por tanto, liberar el
presupuesto destinado para entrevistadores, el cual podrá
aplicarse a las líneas presupuestarias de implementación, ya
que no habrá personal para entrevistas.
) Contar con una asistencia técnica externa, por lo menos en
los primeros dos años, para apoyar la implementación.
) Resolver algunas situaciones particulares del PNR,
relacionadas con temas legales y administrativos, que
pueden obstaculizar el trabajo fuido con las comunidades.
Esto puede lograrse invocando el Art. 66 Constitucional,
el Convenio 69 de la OIT y la CEDAW, para viabilizar
la ejecución de acciones particulares y la contratación de
personas titulares de la propiedad intelectual de expresiones
culturales locales, sean o no mayas.
) Son necesarias alianzas sectoriales en el Gabinete
Social y Económico, para que los programas sectoriales
implementen acciones que fortalezcan el mandato del
PNR y la sostenibilidad de sus acciones, de manera que
el resarcimiento se convierta, paulatinamente, en una
responsabilidad de todas las instituciones del Estado y no
sólo del PNR y de la CNR.
8
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PNR (006-c): “Diseño de la Medida de Restitución Material a través de Vivienda”. Sub
Dirección Técnica, Programa Nacional de Resarcimiento (PNR). Ixim Uleu, Ciudad de
Guatemala, diciembre 006.
PNR (006-d): “Nojb’al Re Uchakuxik i Tijonik. Diseño del Componente de Educación y
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Ciudad de Guatemala, diciembre 006.
PNR (006-e): “Kikotemal K’a Q’aslemal. Diseño del Componente de Salud”. Sub
Dirección Técnica, Programa Nacional de Resarcimiento (PNR). Ixim Uleu, Ciudad de
Guatemala, diciembre 006.

9
PNR (006-f): “Runuk’ik Ri Samaj Richin Qab’anob’al. Diseño de la Medida de
Recuperación Cultural”. Sub Dirección Técnica, Programa Nacional de Resarcimiento
(PNR). Ixim Uleu, Ciudad de Guatemala, diciembre 006.
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APÉNDICE. Criterios básicos de clasifcación de las medidas de resarcimiento.
A) Medidas intangibles de resarcimiento. Son las siguientes:
) Reparación psicosocial: Incluye la atención social comunitaria y la atención a
la niñez desaparecida. Es una medida ciento por ciento intangible y tiene una
duración de 6 meses.
) Resarcimiento cultural: Es una medida ciento por ciento intangible. Las grandes
acciones podrían ser: reconocimiento de lugares sagrados; fortalecimiento de
autoridades indígenas; fortalecimiento de medicina, arte y tecnología maya;
biografías, publicaciones; recuperación de idiomas mayas y sistemas de apellidos
0
y de toponimias, entre otras. En el nivel comunitario tiene una duración de dos
años. Los proyectos regionales y nacionales pueden durar hasta cinco años.
3) Dignifcación de las víctimas: Es una combinación de acciones tangibles
e intangibles. Entre las tangibles están: exhumaciones e inhumaciones;
dignifcación, recuperación y difusión de la memoría histórica colectiva;
reconocimiento de violaciones a derechos humanos; y estudios y publicaciones
de casos emblemáticos.
) Atención de salud: Tiene como acciones intangibles la promoción, la prevención
y la valoración de prácticas tradicionales enfocadas a procesos de vida. Tiene
una duración de cinco años.
5) Becas de estudio: Tiene como acciones intangibles la beca colectiva de
preprimaria, el apoyo a la reforma educativa y la sensibilización de género a
padres y madres de becarios y becarias. Tiene una duración de cinco años, en
cada comunidad atendida.
B) Medidas tangibles de resarcimiento. Son las siguientes:
) Resarcimiento económico mediante indemnización: Es ciento por ciento
tangible. Su implementación efectiva lleva menos de un día.
) Restitución material de tierras: Es ciento por ciento tangible y su implementacion
varía en el tiempo.
) Restitución material de vivienda: Es ciento por ciento tangible. Temporalidad
de ejecución de 8 meses máximo.
) Restitución material mediante inversión productiva: Es tangible para proyectos
colectivos y grupos de desplazados. Varía la duración según el tipo de
proyecto.
C) Medidas de resarcimiento intangibles-tangibles. Son las siguientes:
1) La dignifcación intangible tiene un tipo de acción tangible que se refere a
las pequeñas construcciones de dignifcación: mausoleos, panteones y espacios
físicos para la oración y la conmemoración de las víctimas.
) La atención de salud, que es una medida básicamente intangible, tiene dos tipos
de acciones tangibles: La entrega de medicamentos y la dotación de ortesis y
prótesis para rehabilitación de víctimas con daños físicos.
) Las becas de estudio: Tienen el componente tangible del pago de los estudios.
) El resarcimiento material mediante inversión productiva, medida tangible, en el
caso de proyectos de mujeres, incluye la alfabetización, medida intangible.
D) Criterios de aplicación de las medidas de resarcimiento. Hay ocho criterios de
aplicación de las diferentes combinaciones de medidas intangibles (invisibles) y medidas
tangibles (visibles) de resarcimiento. Estos criterios son aplicados por el Departamento de

Análisis y Dictamen de la Subdirección Técnica del PNR, y las medidas dictaminadas son
luego implementadas bajo las directrices de la Subdirección Técnica y con la coordinación
operativa de las Ofcinas Regionales. Los criterios de aplicación del Principio de
Integralidad Maya Kem son los siguientes:
) Toda medida intangible deberá ser combinada con una medida tangible.

) Una medida deberá ser de temporalidad larga y la otra de temporalidad corta,
pero siempre combinando intangible y tangible.
) Cuando una de las dos medidas en implementación concluye (tangible o
intangible) deberá ser sustituida inmediatamente por otra medida de la misma
categoría (tangible o intangible).
4) Cada comunidad, grupo o persona víctima civil del conficto armado interno
tiene acceso a las medidas establecidas por el documento “Manual de Criterios
Básicos de Aplicación de Medidas de Resarcimiento”, de forma acumulativa y
no excluyente.

5) Las combinaciones factibles entre medidas tangibles e intangibles dependerá
del análisis de los contextos y de las entrevistas colectivas realizadas por el
Departamento de Análisis y Dictamen.
6) Aun si las comunidades o grupos de víctimas no solicitan o demandan la
aplicación de medidas intangibles, es una política del PNR el aplicarlas.
7) Atención de Salud y Becas de Estudio para Primaria son las medidas de mayor
duración, de cinco años cada una. Por tanto, estas medidas podrán aplicarse
simultáneamente sólo al tercer año de su implementación, no antes.
8) Las medidas de reparación intangibles (resarcimiento cultural, dignifcación
y reparación psicosocial) se recomiendan en todo dictamen de califcación
colectiva.
Seguidamente, se enumeran algunos ejemplos de posibles combinaciones
de integralidad maya kem entre medidas tangibles e intangibles, aplicables por el
Departamento de Análisis y Dictamen y que el Departamento de Informática debería
automatizar:
) Atención de salud (intangible) y restitución de vivienda (tangible).
) Atención de salud (intangible) y proyectos productivos (tangibles).
) Atención de salud (intangible) y restitución de tierra (tangible).
) Becas de primaria (intangible-tangible) y restitución de vivienda (tangible).
5) Becas de primaria (intangible-tangible) y dignifcación (tangible-intangible).
6) Becas de primaria (intangible-tangible) y resarcimiento cultural (intangible).
7) Atencion psicosocial (intangible) y proyectos productivos (tangibles).

8) Atención psicosocial (intangible) y restitución de vivienda (tangible).

9) Atención psicosocial (intangible) y dignifcación (tangible-intangible).
0) Atención psicosocial (intangible) y proyectos productivos
(tangible-intangibles).
) Atención psicosocial (intangible) y restitución de tierra (tangible).
) Resarcimiento cultural (intangible) y restitución de tierra (tangible).
) Resarcimiento cultural (intangible) y proyectos productivos (tangibles).
) Resarcimiento cultural (intangible) y restitución de vivienda (tangible).

Reparaciones en la transición peruana:
¿Dónde estamos y hacía donde vamos?
Julie Guillerot

1. Introducción
. Antecedentes
Entre 980 y el 000 en el Perú, los embates de dos
grupos subversivos -Sendero Luminoso (SL) y el Movimiento
Revolucionario Tupac Amaru (MRTA)

- y las estrategias de las
fuerzas del orden para hacerles frente

dieron lugar a numerosas
violaciones a los derechos humanos y dejaron un saldo probable de
69.80 muertos y/o desaparecidos

. A partir de abril de 99, a la
vez que la intensidad del conficto armado interno decrecía gracias
a la captura de los líderes de SL y del MRTA, se inició un período de

Jurista, ex miembro del Grupo sobre el Plan Integral de Reparaciones de la Comisión
de la Verdad y Reconciliación peruana, actualmente consultora del International Center
for Transitional Justice (ICTJ). julieguillerot@yahoo.fr. Mis agradecimientos a Lisa Ma-
garrell (Directora del Programa de Reparaciones del ICTJ) y Cristian Correa (Asociado
Senior del ICTJ) por sus comentarios y sugerencias.

Sendero Luminoso desarrolló políticas tanto de asesinatos y ejecuciones selectivas
como masacres y arrasamientos de comunidades enteras. El MRTA incurrió en asesinatos
selectivos, tomas de rehenes y la práctica sistemática del secuestro. Comisión de la Ver-
dad y reConCiliaCión (ed.). Hatun Willakuy, Versión abreviada del Informe Final de la
Comisión de la Verdad y Reconciliación. Lima, 2004, p. 436.

La conducción de la lucha contra subversiva fue dejada progresivamente en manos de
las instituciones militares, las que emplearon tanto estrategias de represión indiscrimina-
da como de represión selectiva. Comisión de la Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe
Final, t. I, p. 71. Para mayores detalles sobre los actores políticos e institucionales, véase
Informe Final, t. III, capítulo 2.

Se estima como la cifra más probable de víctimas fatales, dentro de un intervalo de
confianza al 95% cuyos límites inferior y superior son 61.007 y 77.552 víctimas, res-
pectivamente. Para realizar este cálculo, la Comisión de la Verdad y Reconciliación usó
el método de Estimación de Múltiples Sistemas y tomó en cuenta las 23.969 personas
muertas y desaparecidas que le fueron reportadas en los 16.917 testimonios recopilados a
lo largo de su trabajo.

autoritarismo político: el autogolpe de Estado de Alberto Fujimori,
el 5 de abril de 99, tuvo el respaldo de sectores importantes de
la población, dispuestos a canjear democracia por seguridad y a
considerar las violaciones de los derechos humanos como un costo
necesario para terminar con la subversión
5
. Apenas en noviembre
del 000, en medio del escándalo de la revelación de la corrupción
en el Estado y de los cuestionamientos a la segunda reelección de A.
Fujimori, que se puso fn a su régimen, se retornó a la democracia y
se abrió la posibilidad de volver sobre este pasado reciente.
La Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), creada
durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua
6
y ratifcada
por el gobierno electo de Alejandro Toledo
7
, tenía por mandato
“esclarecer el proceso, los hechos y responsabilidades de la violencia
terrorista y de la violación de los derechos humanos producidos
desde mayo de 980 hasta noviembre de 000, imputables tanto a
las organizaciones terroristas (sic) como a los agentes del Estado, así
como proponer iniciativas destinadas a afrmar la paz y la concordia
entre los peruanos”. Tras dos años de intenso trabajo, la CVR ofreció
al país una nueva versión de lo sucedido durante las dos últimas
décadas del siglo XX y puso en evidencia la magnitud de las graves
violaciones a los derechos humanos ocurridas durante ese período
y la clara relación entre el patrón de victimización y el patrón de
desigualdad social y cultural preexistente
8
. Junto con recomendar la
5
Comisión de la Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe Final, t.VIII, conclusión 99.
6
Decreto Supremo N°065-2001-PCM, 4 de junio de 2001.
7
Decreto Supremo N°101-2001-PCM, 31 de agosto de 2001.
8
Al analizar el perfil socio-demográfico de las víctimas del conflicto, la Comisión denotó
la imbricación de cinco brechas que afectan al Perú. En primer lugar, existe una relación
directa entre la condición de pobreza y exclusión social de una persona y su mayor pro-
babilidad de ser víctima de la violencia, lo que demuestra una relación entre la brecha
socio-económica y la forma en la que se dio la violencia. Además, los departamentos
más golpeados por la violencia fueron los más pobres del interior del país —Ayacucho,
Junín, Huánuco, Huancavelica, Apurímac y San Martín (85% de las víctimas)— lo que
evidencia que a los efectos de una brecha socio-económica se sobreponen los de una bre-
cha geográfica. Se añade una brecha relativa a lo rural y lo urbano, dado que el 79% de
las víctimas vivía en zonas rurales y el 56% se ocupaba de actividades agropecuarias. El
hecho de que el 75% de las víctimas tuviera por idioma materno el quechua u otra lengua
nativa pone de manifiesto los efectos de la brecha étnico-cultural. Finalmente, las conse-
5
judicialización de una serie de casos de violaciones de los derechos
humanos y reformas institucionales, legales y educativas, como
garantías de prevención, la CVR tenía por mandato la elaboración
de “propuestas de reparación y dignifcación de las víctimas y de
sus familiares”
9
. Para ello la Comisión elaboró lo que llamó el Plan
Integral de Reparación (PIR-CVR).

.. Las reparaciones según la CVR: la elaboración consensuada
de una propuesta integral
0

El Plan Integral de Reparaciones recomendado por la CVR se
fundamenta en la obligación jurídica del Estado de proporcionar
reparaciones a las víctimas por no haber garantizado el respeto
a los derechos humanos y no haber cumplido con su deber de
proteger a sus ciudadanos, pero también en la dimensión ética de
dar pruebas tangibles y ayuda a las víctimas que les devuelva la
confanza en ser vistos como parte integrante de la sociedad

. La
CVR optó por el diseño de una política nacional de reparaciones
considerando que la vía judicial no está concebida ni confgurada
para responder a un patrón masivo o sistemático de violaciones,
sino a violaciones individuales. Argumentó que con una política
nacional de reparaciones se contribuye al propósito general de
hacer justicia y dar satisfacción de manera justa y equitativa a un
universo mayor de víctimas de las que podrían verse atendidas por
procesos judiciales

.
cuencias de la brecha educacional se revelan en el hecho de que el 68% de las víctimas
tenía un nivel educativo inferior a la educación secundaria o bien era analfabeta. Comisión
de la Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe Final, t. VIII, conclusión 4 a 7.
9
Decreto Supremo N°065-2001-PCM, artículo 2 c).
0
La propuesta de la CVR en materia de reparaciones se encuentra en: Comisión de la
Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe Final, t.IX, pp. 147-209. Para un análisis detalla-
do de dicha propuesta, véase: Julie GUILLEROT & Lisa MAGARRELL. Memorias de
un proceso inacabado. Reparaciones en la transición peruana. Lima: APRODEH-ICTJ-
OXFAM, 2006.

Comisión de la Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe Final, t. IX, p. 149.

Ibid, pp. 151-154.
6
La CVR introduce una dimensión más a su propuesta conceptual
sobre reparaciones y es la de su integralidad interna y externa

. Al
buscar tomar en cuenta la complejidad de la violencia a la cual
se está tratando de responder, la naturaleza y las consecuencias
distintas de cada tipo de violación que da lugar a reparaciones,
el contexto actual en que se encuentran las víctimas y el alcance
factible de cada medida, la CVR consideró importante que su plan
de reparaciones tuviera carácter multidimensional. Para alcanzarlo,
el PIR-CVR se caracteriza “por combinar apropiadamente medidas
de reparación simbólica con medidas de reparación material; y
por incluir medidas de naturaleza individual acompañadas de
medidas de carácter colectivo”

. Esta dimensión (la integralidad
interna) busca entonces que los diferentes componentes del Plan
sean coherentes entre sí y se apoyen internamente unos a otros.
Asimismo, la CVR precisa que las reparaciones “no deben ser vistas
en ningún caso de manera aislada”
5
sino más bien en relación con
otros mecanismos de justicia transicional como son la búsqueda de
la verdad, la reconstrucción de la memoria histórica, la sanción a
los culpables y las reformas institucionales. La CVR considera que
“cada uno de estos aspectos, en ausencia de los otros, pierde una
parte importante de su valor y hasta podría ser considerado como
un gesto vacío. En cambio, si están integrados de manera coherente,
tienen más probabilidad de contribuir efcazmente al proceso de
reconciliación nacional y a la construcción y consolidación de la
comunidad política democrática a la cual aspiran los ciudadanos”
6
.
Esta otra dimensión (la integralidad externa) llamaba al Estado a
atender las recomendaciones de la CVR en su conjunto.
Por todo ello, el PIR-CVR se fja como objetivo general:

Ibid, p. 155. Sobre estos conceptos véase: ICTJ y APRODEH (eds.). Parámetros para
el diseño de un programa de reparaciones en el Perú. Informe conjunto, pp. 6-7 y DE
GREIFF, Pablo (ed). The Handbook of Reparation. Oxford: Oxford University Press Inc.
New York, 2006. USA, p. 10-12 y p.476.

Comisión de la Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe Final, t. IX, p. 155.
5
Ibid.
6
Ibid.
7
“reparar y compensar la violación de los derechos humanos así
como las pérdidas o daños sociales, morales y materiales sufridos
por las víctimas como resultado del conficto armado interno”.
Es decir: “reconocer la calidad de víctimas a quienes sufrieron la
violación de sus derechos humanos durante el conficto armado
interno, de modo de restituirles sus derechos ciudadanos, y
contribuir al restablecimiento de la confanza cívica y la solidaridad
social; contribuir a la recuperación moral, mental y física de las
víctimas sobrevivientes de las violaciones de derechos humanos así
como de los familiares de las personas muertas y desaparecidas
como producto del conficto armado interno; reparar los daños
económicos y sociales a las personas, las familias y las comunidades
más afectadas, causados por el conficto armado interno”
7
. Para
ello, el PIR-CVR está compuesto de seis programas – reparaciones
simbólicas, reparaciones en salud, reparaciones en educación,
restitución de derechos ciudadanos, reparaciones económicas
y reparaciones colectivas – cada uno de los cuales incluye una
justifcación, un objetivo específco, la lista de los benefciarios a
los que está dirigido y el detalle de los componentes y medidas que
lo conforman
8
.
La dinámica y las estrategias de elaboración del PIR-CVR
sufrieron cambios a lo largo del período de trabajo de la CVR,
cambios que infuyeron sobre la relación de la Comisión con la sociedad
civil, especialmente las organizaciones no gubernamentales en pro
de los derechos humanos (ONG) y las organizaciones de víctimas,
respecto del tema de las reparaciones. A pesar de varias difcultades,
avances y retrocesos, la CVR optó fnalmente por organizar un
proceso participativo para elaborar sus recomendaciones en materia
de reparaciones, desafío que valió la pena enfrentar pues conllevó
varias ventajas. Gracias a un proceso de recojo de la información en
forma dialogada, de consulta, de devolución y retroalimentación, la
7
Ibid, p. 154.
8
Véase en anexo 1 los objetivos, beneficiarios, componentes y medidas de cada pro-
grama.
8
CVR no ofreció una concepción independiente de las reparaciones
sino que adoptó el marco conceptual en el que la mayoría de los
actores involucrados venía coincidiendo. Asimismo, el diálogo, la
consulta, la devolución y retroalimentación con las organizaciones
de víctimas contribuyó a que éstas se sientan reconocidas no
solamente como actores y aliados sino también como ciudadanos
plenos con capacidad de propuesta y aporte. De esta manera, el
Plan Integral de Reparaciones fnalmente aprobado por la CVR es
el resultado de un proceso político de negociaciones y construcción
de consensos, con intercambios y acercamiento de posiciones, que
hasta la fecha encuentra el respaldo tanto de las ONG, como de
las organizaciones de víctimas por haberse sentido escuchadas
y verse refejadas. En la medida en que la Comisión tiene un
mandato temporal, la construcción consensuada de la propuesta de
reparaciones entre ésta, las ONG y las organizaciones de víctimas
permite que, una vez culminado su mandato, estos otros actores la
sientan como propia, exijan su cumplimiento y la defendan ante los
poderes del Estado.
A casi cinco años de la entrega del Informe Final de la CVR, el
país se encuentra con un marco normativo relativamente desarrollado
en materia de reparaciones. Aparecieron iniciativas diversas –
desde el ámbito tanto ejecutivo como legislativo y tanto desde lo
nacional como lo regional y lo local – que hacen de la respuesta del
Estado en materia de reparaciones un panorama bastante complejo.
Sin perjuicio de los avances a nivel sectorial y regional, que la
extensión de este artículo no nos permite examinar, nos centraremos
a continuación en lo que permite vislumbrar una verdadera política
nacional de reparaciones. Examinaremos en una primera parte su
estructura orgánica y en una segunda los avances programáticos,
antes de concluir tratando de plantear algunos desafíos y extraer
algunas lecciones útiles para la experiencia comparada.

9
2. La institucionalidad del proceso de reparaciones
. La Comisión Multisectorial de Alto Nivel encargada de las
Acciones y Políticas del Estado en los Ámbitos de la Paz, la
Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional
Entregado el Informe Final de la CVR en agosto del 00, el
gobierno dio a conocer su posición pocos meses después por medio
de un mensaje especial
9
. Con ocasión de este pronunciamiento, el
entonces presidente Toledo anunció la creación de un mecanismo
de seguimiento el cual fue establecido el 7 de febrero de 00 bajo
el rótulo de Comisión Multisectorial de Alto Nivel Encargada del
Seguimiento de las Acciones y Políticas del Estado en los Ámbitos
de la Paz, la Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional
(CMAN)
0
. La Comisión Multisectorial de Alto Nivel, como órgano
colegiado, está integrada por diversos sectores del Poder Ejecutivo
y por representantes de la sociedad civil

.
La CMAN tiene como objetivo fundamental diseñar las
acciones y políticas del Estado en los ámbitos de la paz, la
reparación colectiva y la reconciliación nacional; asimismo tiene
9
«Pronunciamiento del presidente Alejandro Toledo sobre el Informe de la Comisión de
la Verdad y Reconciliación», Lima, 21 de noviembre de 2003.
0
Decreto Supremo N°011-2004-JUS, 7 de febrero de 2004.

Su composición inicial fue modificada en dos oportunidades. En la primera (Decreto
Supremo N°024-2004-PCM, 25 de marzo de 2004, artículo 2) se incrementó el núme-
ro de representantes de la sociedad civil, llevando el número de Comisionados a 11 y
en la segunda (Decreto Supremo N°062-2006-PCM, 28 septiembre 2006) se incrementó
el número de representantes de ministerios, llevando el número de Comisionados a 14.
Hoy en día está integrada por un representante de la Presidencia de la República (quien
la preside), un representante del Ministerio del Interior, un representante del Ministerio
de Economía y Finanzas, un representante del Ministerio de Justicia, un representante
del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social, un representante del Ministerio de
Defensa, un representante del Ministerio de Educación, un representante del Ministerio
de Salud, un representante del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, un repre-
sentante del Consejo Nacional de Descentralización, un representante de la Coordinadora
Nacional de Derechos Humanos, un representante de la Conferencia Nacional sobre De-
sarrollo Social, un representante de la Asamblea Nacional de Rectores, un representante
del Colegio de Profesionales.
0
como funciones principales la coordinación y supervisión de la
implementación de las políticas en estas materias y el cumplimiento
de los objetivos

. El accionar de la CMAN sin embargo se ha
focalizado principalmente en el tema de las reparaciones. Sobre
el particular, el marco de actuación de la CMAN, referido a la
reparación ‘colectiva’ fue recibido por la sociedad civil como una
negativa a acoger el concepto de integralidad promovido por la
CVR y, específcamente, de atender las reparaciones individuales
que contemplaba la recomendación de la CVR. Sin embargo, y como
veremos más adelante, los textos aprobados adoptarían fnalmente
una concepción holística de las reparaciones entendiéndolas como
individuales y colectivas, y como materiales y simbólicas.
La CMAN ha atravesado por dos períodos: uno primero del
00 al 006 que corresponde a la gestión del presidente Alejandro
Toledo y otro, del 006 a la fecha, que corresponde a la actual
gestión del presidente Alan García. Inicialmente, A. Toledo designó
como su representante, quien sería consecuentemente el presidente
de la CMAN, al mismo Presidente del Consejo de Ministros. Lo que
apareció como la expresión del apoyo presidencial a la labor de la
CMAN, terminó haciendo depender el proceso de la buena voluntad
del Presidente del Consejo de Ministros de turno y, concretamente,
se caracterizó por una pérdida progresiva de peso político. En efecto,
primeramente adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM)

, la CMAN se enfrentaba sin embargo con limitaciones
serias, unas particulares de ese primer período, otras que volvemos
a encontrar en el segundo período. Entre las primeras, encontramos
que la CMAN no disponía de fnanciamiento propio y el equipo de
la Secretaría Ejecutiva era reducido. Aunque sesionaba de manera
regular y avanzaba en el diseño de la política de reparaciones, como
veremos en la siguiente parte, su capacidad de gestión y acción
era de facto limitada. Entre las limitaciones del segundo tipo,
encontramos que sus decisiones están subordinadas a la posterior

Decreto Supremo Nº003-2004-JUS, 6 de febrero de 2004.

Decreto supremo Nº024-2004-PCM, 25 de marzo de 2004, artículo 1.

aprobación del Consejo de Ministros y que la permanencia de los
representantes de los distintos ministerios está siempre sujeta a
los cambios ministeriales y cambios de técnicos que ellos suelen
generar, lo que pone en riesgo la continuidad del trabajo de la
CMAN.
La carencia de recursos humanos, fnancieros y logísticos
adecuados para asumir sus funciones, sintomática fnalmente de
una falta de voluntad política de las más altas esferas del poder en
la materia, se confrmó cuando de manera repentina, en octubre de
2005, se modifcó la adscripción de la CMAN, quedando adscrita
al Ministerio de Justicia

. Esta modifcación difcultó cualquier
tipo de trabajo propiamente multisectorial, dado que el Ministerio
de Justicia no tiene ni las mismas facultades ni las mismas
capacidades que la PCM en cuanto a coordinación intersectorial,
tampoco en cuanto a incidencia sobre el Ministerio de Economía
y Finanzas o el Congreso de la República para la asignación de
recursos. La situación laboral precaria de la Secretaría Técnica,
el entorpecimiento de la toma de decisiones, y el aumento de las
trabas burocráticas llevaron a que, a partir del mes de mayo del
006, la CMAN dejara simplemente de sesionar. Esta situación de
extrema debilidad de la CMAN se dio en un momento en que, a raíz
de varios decretos modifcatorios y, sobre todo, de la aprobación de
la Ley Nº859, ley que crea el Plan Integral de Reparaciones, sus
funciones y atribuciones fueron sin embargo ampliadas. En efecto,
según un complejo marco normativo
5
, la CMAN tiene un papel
rector y coordinador en todo el proceso de reparaciones y respecto
a todos los niveles de gobierno.

Decreto supremo Nº082-2005-PCM, 27 de octubre de 2005, artículo 1.
5
Decreto Supremo Nº003-2004-JUS, 6 de febrero de 2004. Modificado por el Decreto
Supremo Nº024-2004-JUS, 25 de marzo de 2004. Completado por la Resolución Suprema
N°154-2004-PCM, 4 de mayo de 2004. Modificado por el Decreto Supremo Nº031-2005-
JUS, 7 de abril de 2005. Ley Nº 28592, 29 de julio de 2005. Reglamentada por el Decreto
Supremo Nº015-2006-JUS.

Habrá que esperar el cambio de gobierno para que esta situación
se revirtiera y que la CMAN sea reactivada. En efecto, y a pesar de
los silencios de Alan García durante la campaña electoral y en su
discurso de posesión sobre el tema de los derechos humanos y la
problemática de los 20 años del conficto, el Presidente del Consejo
de Ministros manifestó temprano su compromiso con el proceso de
reparaciones
6
. Dicho compromiso se materializó con la adopción
de una serie de medidas que dispusieron, entre otras cosas, el
retorno de la CMAN a la Presidencia del Consejo de Ministros, la
ampliación de su conformación con representantes de los sectores
de Defensa, Educación, Salud y Trabajo
7
, la dotación de recursos
para que la Secretaría Ejecutiva pueda funcionar y el nombramiento
de un nuevo Secretario Ejecutivo, hombre de confanza del Premier.
De esta manera la labor institucional de la CMAN se vio fortalecida,
teniendo a la mano las herramientas para asumir plenamente su rol
y asegurar la sostenibilidad del proceso de reparaciones.
En esta segunda etapa de la vida institucional de la CMAN,
identifcamos sin embargo algunos problemas. En efecto, el Premier
Ministro, no obstante ser quien preside la CMAN, no atendió ninguna
de sus sesiones y delegó la función, no en un miembro pleno de la
CMAN, sino en su Secretario Ejecutivo confundiendo las labores
que éste debe tener. Este problema de inasistencia que se convirtió
entonces en un problema de institucionalidad se vio agravado cuando
se constató que el Secretario Ejecutivo no se limitaba a labores
operativas relacionadas al cumplimiento de acuerdos tomados por
el pleno de la CMAN sino que convocaba el pleno solamente para
refrendar decisiones suyas ya en proceso de ejecución. Es así como
la Secretaría Ejecutiva dio inicio a la ejecución de un programa
de reparaciones colectivas sin consultarlo con los integrantes de la
6
En uno de sus primeros discursos oficiales, el Presidente del Consejo de Ministros
Jorge Del Castillo sostuvo que se tiene que “actuar con mayor decisión para avanzar en
el cumplimiento de [las] recomendaciones [de la CVR], esto es realizar una adecuada
política de reparaciones, respetando los derechos ciudadanos”. Discurso ante el Congreso
de la República, 24 de agosto de 2006.
7
Decreto Supremo Nº 062-2006-PCM, 28 de septiembre de 2006.

Comisión y sin la coordinación necesaria que permita garantizar
integralidad a dicho proyecto, como se expondrá más adelante. Este
proyecto, además, ha consumido las energías de este organismo,
dejando a un lado la realización de sus funciones de coordinación de
las políticas de reparación. En efecto, se ha observado que la CMAN
no mantiene canales de coordinación periódica con las entidades
– ministerios, organismos descentralizados, gobiernos regionales y
locales – encargadas según la normativa de implementar y ejecutar
los programas de reparaciones bajo su supervisión. Finalmente, de
la revisión de las actas se ha podido identifcar acuerdos pendientes
de cumplimiento desde hace más de seis meses. Por todo ello, los
comisionados reclamaron la elaboración de un reglamento interno
que si bien está aprobado tiene todavía que ser respetado.
.. El Consejo de Reparaciones
La estructura orgánica de la política de reparaciones está
complementada por otro órgano colegiado, el Consejo de
Reparaciones (CR), que, a pesar de tener un nombre que se
presta a cierta confusión, tiene como única función hacerse cargo
de la elaboración del Registro Único de Víctimas individuales y
colectivas (RUV). Creado mediante la disposición complementaria
y transitoria primera de la Ley Nº859, ley que crea el Plan
Integral de Reparaciones, las funciones de este Consejo no están
precisadas: solo se refere a que la CMAN “diseñará la organización
y el funcionamiento del Consejo de Reparaciones que se hará cargo
del Registro Único de Víctimas”. Es mediante el Reglamento de la
Ley
8
que se regula la organización y funciones del CR.
El Consejo de Reparaciones “tiene competencia para califcar
y acreditar los expedientes sobre inscripción en el Registro Único
8
Decreto Supremo Nº015-2006-JUS, 6 de julio de 2006, Aprueban Reglamento de la
Ley Nº28592, Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones. Modificado por el Decreto
Supremo Nº062-2006-PCM, 28 de septiembre 2006. Modificado por Decreto Supremo
Nº003-2008-JUS, 21 de febrero 2008.

de Víctimas y para conocer y resolver como instancia única
respecto de los recursos impugnativos que se interpongan contra
sus decisiones”
9
y para ello dispone, entre otras, de las siguientes
funciones: “a) Dirigir el proceso de evaluación, califcación y
acreditación de la calidad de víctimas y benefciarios individuales
y colectivos del PIR y la inscripción de los mismos en el RUV.
b) Acreditar a las víctimas y benefciarios para su inscripción en
el RUV mediante Acuerdo de Consejo. c) Aprobar y conducir la
organización y el funcionamiento del RUV y de sus diversas bases
de datos”
0
.
Respecto de la organización interna, el marco legal del CR
establece que sus integrantes pueden ser de cinco a siete personas “de
reconocida trayectoria ética, prestigio y legitimidad en la sociedad
e identifcadas con la defensa de la democracia y de los derechos
humanos, respetando los principios de no discriminación, equidad
de género e interculturalidad”

, designados por la Presidencia del
Consejo de Ministros a propuesta de la CMAN. Desempeñarán sus
funciones ad honórem y no podrán formar parte de la administración
pública

. La designación de los miembros del CR se realizó el 9
de octubre de 006

. Al juntar a tres integrantes de las Fuerzas
9
Decreto Supremo Nº015-2006-JUS, artículo 62.
0
Ibid, artículo 64. Adicionalmente, el CR tiene por funciones: aprobar su Reglamento
interno; aprobar los protocolos de funcionamiento y operación del RUV y del Consejo de
Reparaciones; llevar y conservar el archivo de la documentación con la que se sustenta la
calificación y acreditación de las víctimas y los beneficiarios; proponer ante el Presidente
del Consejo de Ministros la designación del Secretario Técnico; aprobar y emitir informes
periódicos sobre el funcionamiento del RUV; entregar al Presidente del Consejo de Mi-
nistros y al Presidente de la CMAN la información que éstos soliciten, a fin de presentar
informes anuales de las acciones que lleve a cabo en aplicación de la Ley y el presente Re-
glamento a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República;
las demás [funciones] que sean necesarias para el cumplimiento de sus objetivos.

Decreto Supremo Nº015-2006-JUS, artículo 63.

Ibid.

Resolución Ministerial Nº373-2006-PCM, 20 de octubre de 2006. Los Consejeros son:
Sofía Margarita Isabel Macher Balanero (Presidenta), Vicealmirante (r) José Luís Noriega
Lores, Pilar Coll Torrente, General de División (r) Juan Alberto Fernández Dávila Vélez,
Luzmila Chiricente Mahuanca, General PNP (r) Danilo Apolunio Guevara Zegarra, Ra-
món José Vicente Barúa Alzadora. Desde entonces se retiraron dos consejeros (Vicealmi-
5
Armadas y Policiales con tres miembros de la comunidad de
derechos humanos y un empresario, el Consejo de Reparaciones
tiene una composición plural que fue anunciada por el Presidente
del Consejo de Ministros como la expresión de la voluntad del
gobierno de acercar sectores que estuvieron de espaldas durante
el conficto y el post-conficto

. Asimismo al nombrar como
Presidenta del CR a una ex comisionada de la Comisión de la
Verdad y Reconciliación manifesta la intención de inscribir el CR
dentro de una cierta continuidad.
El CR fue instalado el de octubre 006. Sin embargo, sólo
cuatro meses después se formalizó el nombramiento de la Secretaría
Técnica
5
y se pudo empezar con la constitución de la misma,
órgano de apoyo administrativo y técnico del CR. Otra difcultad
que enfrentó el CR fue la gestión del presupuesto institucional.
Si bien el gobierno de A. García expresó su compromiso con el
proceso de reparaciones al establecer el CR, dicho compromiso
resultó limitado ya que no se encontraba plasmado en el pliego
presupuestal de la Presidencia del Consejo de Ministros, sector al
cual el CR está adscrito. Por lo tanto, el CR elaboró y aprobó un plan
operativo para el 007 de un presupuesto de 5, millones de soles
(aproximadamente ,7 millones de dólares) y tuvo que dedicar tres
meses a la obtención de dichos recursos, “lo que impidió contar con
el personal y dar prioridad a las tareas para iniciar la elaboración del
RUV”
6
. La PCM informó fnalmente al Consejo que le asignaría
un presupuesto de ,5 millón de soles (aproximadamente 500 mil
rante (r) José Luís Noriega Lores y General PNP (r) Danilo Apolunio Guevara Zegarra)
quedando integrado el CR por cinco consejeros, número que permite su funcionamiento
de acuerdo al marco legal vigente.

Esta composición fue entendida por algunos sectores de la sociedad civil como una
manera de limitar el margen de acción del Consejo de Reparaciones y generó inquietud
en las organizaciones de víctimas y familiares que sufrieron violaciones a manos de las
fuerzas del orden.
5
Resolución Ministerial Nº067-2007-PCM, 28 de febrero de 2007.
6
SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES, Primer informe
anual del Consejo de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima, noviembre de
2007, p 16.
6
dólares), fondos que fueron habilitados recién a fnes del mes de junio.
Adicionalmente, el Consejo de Reparaciones contó con 80.000 dólares
que donó el Gobierno de Holanda, depositados en la PCM en diciembre
de 2006, pero puestos a disposición del CR recién a fnes de mayo de
007. Todo ello obligó no solamente a que el Consejo reajustara su
plan operativo, reduciendo resultados, actividades y metas para el año,
sino a que los propios Consejeros fnanciaran con fondos personales
las remuneraciones de parte del personal al inicio de las funciones del
CR
7
.
En la etapa inicial, antes de que se pudieran constituir los equipos,
el trabajo tuvo énfasis en la construcción de una perspectiva compartida
entre los integrantes del Consejo en relación con su mandato y con las
tareas que se derivan de éste. La composición plural del CR era un
reto para su propio funcionamiento, pero sobre una base de diálogo e
intercambio abierto se logró poco a poco consensuar conceptos, visiones
y metodologías donde cada uno de los sectores encontrara satisfacción.
Era la base necesaria para poder entrar a la segunda etapa, operativa
ésta, que examinaremos más adelante
8
.
3. En búsqueda de una política nacional de reparaciones
3.1 Hacía el diseño y la ejecución de los programas de reparaciones
3.1.1 Plan Integral de Reparaciones - Programación Multianual 2005-
2006
El primer texto elaborado por la CMAN, el Marco programático
de la acción del Estado en materia de paz, reparación y reconciliación
nacional, representa un hito importante, dado que constituye el
primer dispositivo legal que reconoce ofcialmente el concepto de
7
Ibid, p.18.
8
SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES, Primer informe
anual del Consejo de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima, noviembre de
2007, p 14.
7
reparación integral promovido por la CVR
9
. Plantea como ejes
de la política del Estado en materia de reparaciones la restitución
de derechos ciudadanos, las reparaciones en educación, las
reparaciones en salud, las reparaciones colectivas, las reparaciones
simbólicas y la promoción y facilitación del acceso a una solución
del problema de la vivienda
0
. No defne el contenido de los ejes
que dispone ni tampoco proporciona defniciones de las víctimas y
los benefciarios que tendrían acceso a ellos.
Es en cumplimiento del encargo del Marco Programático que la
CMAN elaboró el Plan Integral de Reparaciones: Programación
Multianual 2005-2006 “concebido como un instrumento nuevo,
ordenador y orientador de las acciones del Estado en materia de
reparaciones”

. Al desarrollar el contenido de la mayoría de los
ejes mencionados en el Marco Programático, la Programación
retoma implícitamente el concepto de reparación integral y plantea
medidas de reparaciones tanto individuales como colectivas

. Al
igual que el Marco Programático, la Programación Multianual no
proporciona una defnición genérica de los conceptos de víctima y
benefciario y, a pesar de mencionar en cada uno de sus programas
un listado de quiénes serían benefciados por las medidas de dicho
9
Decreto Supremo N°062-2004-PCM, 27 de agosto de 2004. Supera así las limitaciones
impuestas por el nombre de la CMAN.
0
El Marco Programático no contempla entonces las reparaciones pecuniarias que forma-
ban sin embargo parte de la recomendación de la CVR en materia de reparaciones, debido
principalmente a una fuerte resistencia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), al
poco convencimiento de los demás integrantes de la CMAN y a la falta de presión social
al respecto. Al no incluir reparaciones económicas para el conjunto de las víctimas, el
Marco Programático genera una inequidad entre estas dado que en cumplimiento de Le-
yes especiales de atención o de decisiones internacionales, el Estado peruano ha otorgado,
y sigue otorgando, indemnizaciones a algunas víctimas.

Decreto Supremo N°047-2005-PCM, 7 de julio de 2005 y su anexo publicado el 4 de
octubre de 2005.

Así, la Programación multianual contempla programas de restitución de derechos ciu-
dadanos, de reparación en educación, de reparación en salud, de reparación colectiva y de
reparación simbólica. No hace mención expresa sin embargo a la promoción y facilitación
del acceso a una solución habitacional. Véase en anexo 2 los objetivos, componentes y
medidas de cada programa.
8
programa, no proporciona tampoco indicación alguna sobre los
mecanismos que permitirían su identifcación. Al dirigir su atención
exclusivamente a las comunidades rurales más altamente afectadas,
sin identifcar a individuos benefciarios, la Programación no
parece distinguir entre reparaciones individuales – que entendemos
como las medidas que benefcian a una persona individualizada
identifcable – y reparaciones colectivas – que entendemos como
las medidas que benefcian a un grupo humano en su conjunto. La
Programación Multianual, tal como está planteada, pretende reparar
a la totalidad de la población de las comunidades priorizadas tanto
con medidas colectivas como con medidas individuales, en este
último caso sin tomar en cuenta si las personas han sufrido o no
una violación individual de sus derechos humanos. Por un conjunto
de factores, se generó cierta confusión sobre la Programación
Multianual y sus fnes últimos, los que tendieron a confundirse con
otros programas de desarrollo social o lucha con la pobreza. Entre
los factores se puede mencionar los siguientes: la Programación
no responde a crímenes específcos y así desvincula la medida de
reparación de una violación; menciona repetidamente su relación
con las secuelas

, las secuelas de las secuelas

, la pobreza
5
, la
exclusión y el desgaje del proceso de desarrollo
6
; los programas
no se defnieron de manera participativa con las comunidades
concernidas; fnalmente, la CMAN no desarrolló una campaña de
difusión y comunicación clara que asegure que tanto las entidades
ejecutoras como la población receptora perciban las medidas como
acciones de reparación.
Además de estos problemas conceptuales, la Programación
Multianual 2005-2006 enfrentó serias difcultades fnancieras. La
norma señala expresamente que los pliegos presupuestarios del

Anexo al Decreto Supremo N°047-2005-PCM, 4 de octubre de 2005, Diario Oficial El
Peruano, 301554- 301562.

Ibid, 301559.
5
Ibid, 301554.
6
Ibid, 301559 y 301561.
9
gobierno nacional incluyan en sus respectivos presupuestos, a partir
del año fscal 2005 y hasta el año 2010, los recursos que se requieran
para la implementación del Plan Integral de Reparaciones
7
. Sin
embargo, no hay información confable sobre los gastos adjudicados
y ejecutados por las distintas agencias estatales en materia de
reparaciones
8
. Aparece más bien claramente que su costo total
– que ascendía a 9,5 millones de soles (aproximadamente 6
millones de dólares) para el 005 y el 006 – no fue debidamente
cubierto sea por el presupuesto asignado a los sectores, o sea por el
crédito suplementario. Y en efecto, el presupuesto real asignado a
la Programación multianual fue solamente de 0 millones de soles
(aproximadamente . millones de dólares)
9
. La situación es más
grave si se contempla, por un lado, que la CMAN encontró muchas
difcultades administrativas para poder contar efectivamente con
estos 0 millones – por lo que no hubo ejecución en el 005 – y,
por otro lado, que la ejecución de estos 0 millones no se llevó a
cabo íntegramente
50
.
7
Decreto supremo N°047-2005-PCM, artículo 5.
8
Ello se debe a la ausencia de criterios objetivos que permitan distinguir las medidas de
reparación del Estado de la acción pública en general y a la falta de un sistema de segui-
miento global de las medidas de reparación implementadas que incluya un codificador del
gasto público que permita identificar y sistematizar los renglones del gasto gubernamen-
tal. Por lo tanto, la mayoría de los sectores estatales tienden a asociar - equivocadamente
- como gasto en reparaciones el gasto de inversión social tradicional por el simple hecho
de ejecutarse en las zonas afectadas por el conflicto armado interno. Sin embargo, no toda
inversión pública en beneficio de la población de las zonas afectadas por el conflicto pue-
de ser considerada como medida de reparación pues las obligaciones sociales del Estado
frente al conjunto de la sociedad que se expresan por medio de programas de inversión
social en salud, educación, vivienda, etc. difieren de la obligación de reparar del Estado
frente a las solas víctimas del conflicto.
9
Resolución Ministerial N°412-2005-PCM, 25 de noviembre de 2005.
50
Las instituciones ejecutoras de estos recursos incluyeron tanto a ministerios (Ministerio
de Salud y Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social) y agencias gubernamentales
(Registro Nacional de Identificación y Estado Civil –RENIEC– y Fondo Nacional de Co-
operación para el Desarrollo –FONCODES), como a cuatro gobiernos regionales, los que
tuvieron que dedicar los recursos a la ejecución de medidas de reparaciones simbólicas a
pedido de la CMAN. Según información del segundo Secretario Ejecutivo de la CMAN
se identificaron diversos problemas: FONCODES no gastó el 100% por lo que se tuvo que
revertir al erario y se cuestiona el enfoque con el que ha trabajado; se cuestiona también el
elevado costo referido por RENIEC para la emisión de Documento Nacional de Identidad
y que no se haya atendido la emisión de partidas de nacimiento. Respecto de las medidas
50
3.1.2 La Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones y su
Reglamento
En una actuación sorprendente
5
y sin demostrar coordinación
alguna con las iniciativas antes descritas provenientes del Poder
Ejecutivo, el Congreso de la República aprobó la Ley N°859,
Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones, que establece “el
Marco Normativo del Plan Integral de Reparaciones - PIR para las
víctimas de la violencia ocurrida durante el período de mayo de 980
a noviembre 000, conforme a las conclusiones y recomendaciones
del Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación”
5
. Al
reconocer por medio de una ley el deber del Estado de reparar a las
víctimas del conficto y establecer como criterio de interpretación las
conclusiones y recomendaciones del Informe Final de la CVR, esta
Ley constituye un hito importante pues aporta seguridad jurídica y
enmarca el proceso dentro de una continuidad conceptual.
Según dicha ley, el PIR está compuesto de seis programas
(programa de restitución de derechos ciudadanos, programa
de reparaciones en educación, de reparaciones en salud, de
reparaciones colectivas, de reparaciones simbólicas y un programa
de promoción y facilitación del acceso a una solución de vivienda)
cuyos contenidos no desarrolla siendo una Ley marco. La Ley no
contempla entonces un programa de reparaciones económicas; sin
embargo incorpora una fórmula abierta que permite añadir otros
programas que la CMAN apruebe
5
.
de reparaciones simbólicas a nivel regional, la Defensoría del Pueblo informa a fines del
2007 que, si bien en la región de Junín, cuatro de las seis obras se encuentran culminadas
mientras que la quinta se encuentra con un avance de 95% y la última con un avance de
20%, el gobierno regional de Ayacucho ha ejecutado obras solamente al 40%; mientras
ni el gobierno regional de Huancavelica ni el gobierno regional de Apurimac registran
avances en las obras. defensoría del Pueblo (ed.). El Estado frente a las víctimas de la
violencia. ¿Hacia donde vamos en políticas de reparación y justicia?, Serie Informes
Defensoriales, Informe Defensorial N.
o
128, Lima, diciembre 2007, p.56-57.
5
La correlación de fuerzas en el Congreso de ese periódo no auguraba la aprobación
de una Ley favorable a la implementación de las recomendaciones de la Comisión de la
Verdad y Reconciliación.
5
Ley N°28592, 29 de julio de 2005, artículo 1.
5
Ibid, artículo 2 literal (g).
5
A diferencia de los decretos supremos revisados previamente,
la Ley defne la noción de víctima, los casos excluidos y los
benefciarios. Dispone que “son consideradas víctimas las personas
o grupos de personas que hayan sufrido actos u omisiones que
violan normas de los derechos humanos”
5
, dividiendo al conjunto
de los benefciarios en dos categorías: por un lado, los benefciarios
individuales que son los familiares de las personas muertas o
desaparecidas y las víctimas directas e indirectas; y, por otro lado, los
benefciarios colectivos
55
. Con ello la Ley retoma en lo fundamental
la propuesta de la CVR
56
. Conforme con los desarrollos de la
jurisprudencia internacional, la Ley reconoce a los familiares
de las personas muertas y desaparecidas la calidad de víctima y
no solamente la de beneficiarios individuales. Si bien hay que
5
Ibid, artículo 3.
55
Lectura combinada de los artículos 3, 5, 6 y 7 de la Ley N°28592. Define como be-
neficiarios individuales a: “a) Los familiares de las víctimas desaparecidas o fallecidas:
comprende al cónyuge o conviviente, a los hijos y a los padres de la víctima desaparecida
o muerta. b) Víctimas directas: comprende a aquellos desplazados, las personas inocentes
que han sufrido prisión, los torturados, las víctimas de violación sexual, los secuestrados.
También se consideran víctimas directas los miembros de las Fuerzas Armadas, de la
Policía Nacional del Perú e integrantes de los Comités de Autodefensa y Autoridades Ci-
viles heridas o lesionadas en acciones violatorias de los derechos humanos durante mayo
de 1980 a noviembre de 2000. c) Víctimas indirectas: comprende a los hijos producto de
violaciones sexuales, a las personas que siendo menores de edad integraron un Comité de
Autodefensa, a las personas indebidamente requisitoriadas por terrorismo y traición a la
patria y a las personas que resultaron indocumentadas”. Define como beneficiarios colec-
tivos a: “a) Las comunidades campesinas, nativas y otros centros poblados afectados por
la violencia, que presenten determinadas características como: concentración de violacio-
nes individuales, arrasamiento, desplazamiento forzoso, quiebre o resquebrajamiento de
la institucional comunal, pérdida de infraestructura familiar y/o pérdida de infraestructura
comunal. b) Los grupos organizados de desplazados no retornantes, provenientes de las
comunidades afectadas en sus lugares de inserción”.
56
Al igual que el PIR-CVR, la Ley que crea el Plan Integral de Reparaciones se limitó a
reconocer la tortura, más no los tratos crueles, inhumanos o degradantes, y la violación
sexual, más no la violencia sexual. El hecho de que se refiera únicamente a la tortura y la
violación sexual implica el insuficiente reconocimiento del conjunto de las violaciones y
perjuicios que sufrieron las mujeres y deja el acceso legítimo a la reparación en estos ca-
sos a expensas de posibles acciones judiciales que pudieran emprender las víctimas y que
en cualquier caso operan con estándares más altos y requisitos mucho más complejos. Vé-
ase Guillerot, Julie. «Linking Gender and Reparations in Peru: A Failed Opportunity».
En rubio-marin, Ruth (ed.). What Happened To The Women? Gender and Reparation for
Human Rights Violations. SSRC, New York, 2006.
5
saludar el apego de la Ley a la reciente jurisprudencia internacional
en el caso del reconocimiento de la calidad de víctimas a los
familiares, hay que cuestionar que se planteen exclusiones a la
calidad de víctima contrarias al derecho internacional. En efecto,
la Ley dispone que “no son consideras víctimas y por ende no
son benefciarios de los programas a que se refere la presente
Ley, los miembros de las organizaciones subversivas”
57
, aunque
hayan sufrido una violación de sus derechos humanos. El derecho
internacional considera que la calidad de víctima no depende
de la legalidad o moralidad de la conducta previa de la persona
perjudicada. Por lo tanto, la norma rompe con los principios del
derecho internacional y especialmente con los principios de no
discriminación e igualdad ante la ley. Por ende, aunque se precisa
que “las víctimas que no estén incluidas en el PIR y reclaman un
derecho a reparación conservarán siempre su derecho a recurrir a
la vía judicial”
58
, ésta disposición debería ser revisada. En materia
de benefciarios, la norma establece que pueden ser individuales
59

y colectivos
60
, calidades no excluyentes siempre y cuando no se
duplique el mismo benefcio
6
.
57
Ley N°28592, 29 de julio de 2005, artículo 4.
58
Ibid.
59
Define como beneficiarios individuales a: “a) Los familiares de las víctimas desapa-
recidas o fallecidas: comprende al cónyuge o conviviente, a los hijos y a los padres de la
víctima desaparecida o muerta. b) Víctimas directas: comprende a aquellos desplazados,
las personas inocentes que han sufrido prisión, los torturados, las víctimas de violación
sexual, los secuestrados. También se consideran víctimas directas los miembros de las
Fuerzas Armadas, de la Policía Nacional del Perú e integrantes de los Comités de Autode-
fensa y Autoridades Civiles heridas o lesionadas en acciones violatorias de los derechos
humanos durante mayo de 1980 a noviembre de 2000. c) Víctimas indirectas: comprende
a los hijos producto de violaciones sexuales, a las personas que siendo menores de edad
integraron un Comité de Autodefensa, a las personas indebidamente requisitoriadas por
terrorismo y traición a la patria y a las personas que resultaron indocumentadas”. Ley
N°28592, artículo 6.
60
Define como beneficiarios colectivos a: “a) Las comunidades campesinas, nativas y
otros centros poblados afectados por la violencia, que presenten determinadas caracte-
rísticas como: concentración de violaciones individuales, arrasamiento, desplazamiento
forzoso, quiebre o resquebrajamiento de la institucional comunal, pérdida de infraestruc-
tura familiar y/o pérdida de infraestructura comunal. b) Los grupos organizados de des-
plazados no retornantes, provenientes de las comunidades afectadas en sus lugares de
inserción”. Ley N°28592, artículo 7.
6
Ibid, artículo 5.
5
Finalmente, la norma encarga a la CMAN coordinar “acciones
con los ministerios, gobiernos regionales, locales y con las
entidades estatales quienes incluirán en sus presupuestos estrategias
conducentes al fnanciamiento pertinente para la ejecución del Plan
Integral de Reparaciones”
6
.
La aprobación del Reglamento de la Ley
6
pocos días antes
de culminar el gobierno de A. Toledo se logró gracias al esfuerzo
sostenido del movimiento de derechos humanos, que trabajó
conjuntamente con el equipo de la Secretaría Técnica de la CMAN
en un borrador de reglamento. Las organizaciones de derechos
humanos reclamaron al gobierno que se cumpliera con el paso
fundamental de aprobar el reglamento para que la Ley que crea el
PIR pueda cobrar vida.
Tratándose de una ley marco, le correspondía al Reglamento
pronunciarse sobre una serie importante de puntos. Destacaremos
aquí que, en la misma línea que la Ley, se hace una clara remisión al
Informe Final de la CVR. De allí que el desarrollo de los principios,
enfoques y criterios que deben regir el proceso de reparación
6

guardan relación con la propuesta conceptual y técnica de la CVR.
Asimismo, encontramos una similitud de vocabulario y contenidos
entre las recomendaciones de la CVR y los desarrollos que trae el
Reglamento de cada uno de los programas señalados por la Ley
65
.
6
Ibid, artículo 11.
6
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, 6 de julio de 2006. Modificado por el Decreto Su-
premo N°062-2006-PCM, 28 de septiembre de 2006. Modificado por el Decreto Supremo
003-2008-JUS, 21 de febrero de 2008.
6
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, Capitulo II del Título II. Los principios son los
siguientes: a) Respeto a la dignidad y derechos de la persona humana; b) expresión de la
finalidad reparadora de la acción; c) equidad y proporcionalidad; d) no discriminación; e)
simplificación; f) gratuidad. Los enfoques son los siguientes: a) integralidad; b) sosteni-
bilidad; c) intergeneracional; d) psicosocial; e) participativo; f) intercultural; g) equidad
de género e igualdad de oportunidades; h) simbólico; i) derechos humanos; j) descentra-
lizado. Los criterios son los siguientes: a) celeridad; b) subsanación; c) presunción de
condición de víctimas; d) prioridad; e) confidencialidad.
65
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, Título IV. Véase en anexo 3 el contenido de los
programas del PIR.
5
Además de los programas expresamente señalados por la Ley, y
haciendo uso de la fórmula abierta contenida en el artículo , el
Reglamento incorpora dentro del Plan Integral de Reparaciones un
programa de reparaciones económicas. Dicho programa se dirige
a los familiares de las víctimas fallecidas y/o desaparecidas, a las
personas que como resultado de atentados, agresiones o tortura,
tienen una discapacidad física o mental permanente, total o parcial
y a las víctimas de violación sexual. Si bien el reconocimiento de
un programa de reparaciones económicas en un documento de
cumplimiento obligatorio para el Estado es un avance importante,
no hay que obviar que la misma norma dispone determinadas
exigencias para su otorgamiento que, en la práctica, podrán restringir
considerablemente su efectividad
66
.
Al igual que la Ley, el Reglamento señala los grupos de víctimas
y de benefciarios individuales y colectivos comprendidos en la
norma, determinando los grupos específcos que son acreedores de
tal o cual programa o medida de reparación
67
una vez acreditados
por el Consejo de Reparaciones e inscritos en el Registro Único
de Víctimas. Bajo el principio de que no se puede recibir doble
benefcio por la misma violación y buscando equiparar la situación
de los distintos grupos de víctimas ya que algunos - no todos -
están atendidos a través de decisiones o políticas del Estado, el
Reglamento señala varios supuestos de exclusión de la condición de
benefciario
68
. Asimismo, conforme a lo establecido por el artículo
66
En efecto, señala que “el otorgamiento de dichas reparaciones sólo tendrá lugar cuando
haya sido cerrado el proceso de determinación e identificación de víctimas consideradas
en los artículos anteriormente mencionados [art. 38 y 39], siempre y cuando se hayan
seguido los procedimientos generales para el registro, calificación y acreditación a que
se hace referencia en el artículo 73º del presente Reglamento” (Decreto Supremo N°015-
2006-JUS, artículo 37). Para ello, “el Consejo de Reparaciones, al cabo de un plazo de dos
(2) años calendario contados a partir de la publicación del presente Reglamento, determi-
nará e identificará a los beneficiarios de este programa” (artículo 41), es decir hasta julio
de 2008. Adicionalmente condiciona su entrega a la disponibilidad presupuestaria que se
apruebe para ello (artículo 43).
67
Véase el anexo 3.
68
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, artículo 52. Dicho artículo señala: “No son consi-
derados beneficiarios de la Ley y del presente Reglamento, y por ende no son beneficia-
55
4 de la Ley, no se consideran víctimas para los efectos específcos
de la Ley, del Plan Integral de Reparaciones y del Registro Único
de Víctimas, a los miembros de las organizaciones subversivas
69
.
No obstante, ni los criterios para la verifcación de la calidad de
víctimas, ni los criterios para la acreditación de los benefciarios, ni
los alcances y criterios de estas exclusiones están delimitados por el
Reglamento, dejando al CR una amplia y compleja tarea.
Finalmente, las entidades ejecutoras del PIR, es decir el gobierno
nacional a través de los ministerios y organismos descentralizados
y los gobiernos regionales y locales, con la coordinación y
supervisión de la CMAN
70
, “deberán incluir de manera expresa,
bajo responsabilidad de los titulares de los pliegos presupuestarios,
rios de los programas a que se refiere la presente Ley: (…) b) Las víctimas que hubieran
recibido reparaciones por otras decisiones o políticas del Estado sean Leyes especiales
de atención a las víctimas o por cumplimiento de sentencias o acuerdos internacionales
sobre reparaciones, bajo el principio de que no se puede recibir doble tipo de beneficio
por la misma violación. c) Las autoridades locales, funcionarios y servidores públicos,
así como los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional del Perú, respecto de
los beneficios que hubieran recibido como medida de reparación en aplicación de normas
especiales. Cuando tengan trámite pendiente de conclusión para el otorgamiento de tales
beneficios, podrán optar por acceder a los que contempla la Ley Nº 28592 y el presente
Reglamento. En ningún caso podrá otorgarse doble beneficio por el mismo concepto. d)
En el caso de los integrantes de los Comités de Autodefensa, quedan excluidas del Progra-
ma de Reparación Económica aquellas personas que ya hubieren sido indemnizados bajo
el artículo 10 del Decreto Supremo Nº077-92-DE y el Decreto Supremo Nº 068-98-DE-
S/G salvo quienes no hubieran recibido beneficio alguno o no tengan trámite pendiente de
conclusión, en cuyo caso, podrán optar por acceder exclusivamente a los beneficios con-
templados en la Ley Nº 28592 y el presente Reglamento. e) En el caso de los indultados
inocentes, se regularán por los acuerdos derivados de la aplicación del Decreto Supremo
Nº002-2002-JUS, en materia de salud, educación, trabajo y vivienda. f) Las personas que
hayan sido beneficiadas mediante sentencia judicial sobre reparaciones, o producto de un
acuerdo de solución amistosa o un acuerdo de reparación integral, en el marco del Siste-
ma Interamericano de Derechos Humanos, salvo que mediante solución amistosa no se
haya determinado indemnización económica, en cuyo caso las víctimas podrán optar por
cualquiera de los beneficios regulado en la Ley y este Reglamento, bajo los principios de
equidad, proporcionalidad y no discriminación. g) Las personas que tuvieren casos pen-
dientes ante el sistema interamericano se adecuarán a recibir los beneficios señalados en
la Ley Nº28592 y el presente Reglamento, salvo disposición contraria mediante sentencia
judicial. Las víctimas que no estén incluidas en el PIR y reclamen un derecho a repara-
ción, conservarán siempre su derecho a recurrir a la vía judicial”.
69
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, artículo 45.
70
Ibid, artículos 2, 12 b), 53 y 61.
56
los objetivos, políticas, acciones y metas que les correspondan en
materia de reparaciones en los instrumentos de gestión institucional,
tales como planes estratégicos institucionales, programación
multianual, planes operativos anuales”
7
. En particular, “la
CMAN, durante el segundo trimestre del año anterior al período
a presupuestar, coordinará la formulación del Plan Operativo
Anual del PIR, para que los Pliegos del Gobierno Nacional y los
Gobiernos Regionales y Locales lo tomen en cuenta como marco
referencial para su inclusión en sus respectivos presupuestos del año
siguiente”
7
. Sin embargo, estas acciones necesarias para la puesta
en marcha coordinada del PIR no han sido ejecutadas. A pedido
del Poder Ejecutivo, por un lado, se autorizó al Fondo Especial
de Administración del Dinero Obtenido Ilícitamente en perjuicio
del Estado (FEDADOI) a transferir 5 millones de soles (US$ 5
millones) para el PIR
7
; por otro lado, se adjudicaron 0 millones
de soles (US$ 10 millones); y fnalmente, se logró la captación de
un porcentaje del aporte voluntario de las empresas mineras a las
reparaciones
7
. Asimismo, por iniciativa propia, algunos sectores
y gobiernos regionales y locales asignaron presupuesto para las
reparaciones. Sin embargo, no existe un instrumento de gestión
institucional y presupuestal centralizado y coordinado entre todas
estas entidades ejecutores que permita hablar de una verdadera
política nacional de reparación integral a las víctimas
75
.
7
Ibid, artículo 55.
7
Ibid, artículo 61.
7
Estos 15 millones remanentes del 2006 que debían financiar parte de la Programación
multianual 2005-2006 serán efectivos recién en el 2007.
7
Mediante Decreto Supremo N°071-2006-EM del 21 de diciembre del 2006, se aprobó
el formato del convenio para el aporte económico voluntario, extraordinario y temporal
de las Empresas mineras, denominado “Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo”
que celebran con el Estado. De acuerdo a ello se contempla que, “Como excepción, con
cargo al FONDO MINERO REGIONAL XX y hasta por el 4% anual del mismo, se podrá
financiar actividades que el Estado solicite para asistirlo en las Reparaciones Colectivas
establecidas en el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR), sin
asumir la Empresa, por ello, responsabilidad alguna sobre estas acciones o por el uso de
estos recursos”.
75
Según la Defensoría del Pueblo, durante el 2007, ninguno de los gobiernos regionales
– a excepción del gobierno regional de Ucayali – habría cumplido con la obligación de
57
3.1.3 El Programa de Reparaciones Colectivas
A pesar de que la norma de aprobación de la Programación
Multianual 005-006 ordenaba que los pliegos presupuestarios del
gobierno nacional debían incluir ‘hasta el año 00’ los recursos que
se requerían para su implementación
76
, con el cambio de gobierno
en el 006, se produjo un importante giro. En efecto, se interrumpe
la implementación del Programación Multianual, aunque éste
estuviera lejos de haber culminado y se anuncia la puesta en
marcha de un Programa de Reparaciones Colectivas (PRC) en el
marco de la Ley que crea el PIR. El argumento planteado por el
gobierno para empezar la implementación de los programas de
reparaciones con el Programa de Reparaciones Colectivas, fue
que el Estado no puede implementar reparaciones individuales
mientras no conoce quienes son las víctimas y quiénes son sus
beneficiarios, con nombres y apellidos. Argumentó que esta
condición aún no se presenta, pues el Consejo de Reparaciones
está recién empezando a elaborar el Registro Único de Víctimas
77
.
Sin embargo, el gobierno anunció que una vez registradas las
víctimas por el CR, la CMAN coordinaría la implementación
de los otros programas del PIR demostrando cierto compromiso
con la integralidad del concepto de reparaciones.
El Programa de Reparaciones Colectivas, actualmente en
proceso de implementación, se fija como objetivo “contribuir
a la reconstrucción del capital social e institucional, material
y económico-productivo de las familias y comunidades rurales
incluir de manera expresa los objetivos, políticas, acciones y metas que les corresponde en
materia de reparaciones en los instrumentos de gestión institucional, tales como planes es-
tratégicos institucionales, programación multianual y planes operativos anuales. defenso-
ría del Pueblo (ed.). El Estado frente a las víctimas de la violencia. ¿Hacia dónde vamos
en políticas de reparación y justicia?, Serie Informes Defensoriales, Informe Defensorial
N.
o
128, Lima, diciembre 2007, p.38.
76
Decreto supremo N°047-2005-PCM, artículo 5.
77
CMAN, Metodología de intervención del Programa de Reparaciones Colectivas, Do-
cumento de trabajo. Lima, 2007.
58
y urbanas afectadas por el proceso de violencia”
78
. Precisa
que busca recomponer el vínculo social entre el Estado y la
comunidad, que como consecuencia de dos décadas de violencia
resultó quebrado o deteriorado. Sin dejar de reconocer que
previamente al conflicto, en algunos casos ese vínculo tampoco
existió, plantea que la relación Estado-comunidad no puede
continuar siendo la misma y que el Estado debe garantizar a
partir de esta intervención la inclusión y el derecho al desarrollo
de la comunidad
79
. La metodología de intervención del PRC
añade a este objetivo general una amplia lista de objetivos
específicos
80
. Todo ello deja entrever un programa bastante
ambicioso respecto de sus fines.
Para el Programa de Reparaciones Colectivas, se cuenta en el
007 con un presupuesto de millones de soles
8
que se decidió
78
Ibid. Retoma textualmente el objetivo del Programa de Reparaciones Colectivas seña-
lado por el artículo 25 del Reglamento de la Ley que crea el PIR.
79
Ibid.
80
Son: resarcir el daño social, económico e institucional que han sufrido los pueblos y
grupos humanos, de manera que puedan recuperar sus condiciones colectivas básicas de
vida y de trabajo y, sobre todo, puedan orientarse a su reconstrucción con visión de futu-
ro; combinar efectivamente medidas de reparación colectiva con medidas de reparación
simbólica, mediante actos y gestos públicos expresados desde las más altas autoridades
y funcionarios del Estado; reconocer el rol desempeñado por la comunidad campesina y
nativa en la lucha por la pacificación del país; lograr un reconocimiento público de res-
ponsabilidades desde el Estado por los excesos y abusos cometidos en medio de la lucha
anti-subversiva; comprometer desde el Estado la afirmación de garantías de no repetición
de hechos como los ocurridos entre 1980 y el 2000; continuar la tarea de esclarecimiento
histórico y de recuperación de la memoria colectiva de la comunidad; impulsar la solida-
ridad permanente del Estado y la sociedad con los afectados por la violencia; impulsar una
formación para la paz, promoviendo la identificación de iconos locales que construyan
un imaginario positivo respecto de la lucha por la pacificación del país y la defensa de
los derechos humanos; impulsar un rechazo a la violencia, mediante la identificación de
íconos que construyan un imaginario negativo respecto de aquello que nunca debió haber
ocurrido en nuestro país.
8
Para las acciones de reparaciones, la CMAN cuenta para el año 2007 con 45 millones
de soles (los 15 millones del FEDADOI, remanentes del 2006, y los 30 millones del
presupuesto regular que se adjudicaron para el 2007). De esta suma, 44 millones se des-
tinan al Programa de Reparaciones Colectivas mientras el millón restante se destinó a la
ejecución de la quinta etapa del Censo por la Paz – instrumento oficial que identifica a los
centros poblados afectados por el conflicto armado interno – a cargo del Ministerio de la
Mujer y del Desarrollo Social. Dicha decisión fue cuestionada dado que las transferencias
59
servirían para reparar a 0 comunidades mediante proyectos de
inversión de hasta un monto de 00 mil soles (aproximadamente
mil dólares) por cada comunidad. La CMAN optó por priorizar
a las comunidades campesinas, comunidades nativas y otros
centros poblados rurales afectados por la violencia por sobre los
grupos organizados de desplazados no retornantes, provenientes
de las comunidades afectadas, en sus lugares de inserción
8
. Las
0 comunidades son supuestamente las “más afectadas” y fueron
seleccionadas con base en la información contenida en el Censo por
la Paz
8
. La decisión de adjudicar 00 mil soles a cada comunidad
no toma en consideración el tamaño poblacional y no queda claro
si habrá montos diferenciados en función del nivel de afectación al
momento de ampliar la cobertura del programa a más comunidades
8
.
Si bien el Reglamento de la Ley que crea el PIR habilita a la CMAN
a tomar como base el censo por la paz para la ejecución de las
medidas de reparaciones, mientras se elabora el Registro Único de
Víctimas
85
, cabe señalar que la lista de comunidades seleccionadas
generó cuestionamientos y difcultades. Por un lado, el Censo
por la Paz es un instrumento que padece de varios problemas
metodológicos y sus resultados han tenido muy poca aceptación
autorizadas son para la operatividad del Plan Integral de Reparaciones y no para la elabo-
ración de algún tipo de registro.
8
Según el artículo 26 del Reglamento de la Ley que crea el PIR estas dos categorías (co-
munidades y grupos de desplazados) son los beneficiarios del Programa de Reparaciones
Colectivas.
8
Se ubican en los departamentos de Apurimac, Ayacucho, Cuzco, Huancavelica, Hu-
anuco, Junín, Pasco, Puno, San Martín y Ucayali, con énfasis en los departamentos y las
provincias que la CVR había identificado como mayormente afectados por el conflicto,
8
En efecto, el Censo por la Paz identifica a 4850 comunidades con diferentes grados
de afectación y, por otro lado, el Consejo de Reparaciones debe “identificar los grupos y
comunidades afectadas y evaluar su grado de afectación para su acreditación como bene-
ficiarios del PIR, para las reparaciones colectivas”, Decreto Supremo N°015-2006-JUS,
artículo 71. Asimismo, el PIR-CVR planteaba que consideraba “conveniente establecer
montos diferenciados para el Programa de Reparaciones Colectivas. Estos montos supo-
nen cantidades mínimas y máximas para cada caso, teniendo en consideración la gravedad
del daño sufrido por el grupo humano, el nivel de pobreza de las zonas y el tamaño de
la población de las comunidades o colectivos”. Comisión de la Verdad y reConCiliaCión
(ed.). Informe Final, t. IX, p. 200.
85
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, artículo 76.
60
por parte de las organizaciones de afectados y los organismos de
derechos humanos. De hecho, en el desarrollo del actual Programa
de Reparaciones Colectivas la CMAN pudo constatar que existía,
en algunas de las 0 comunidades seleccionadas, una evaluación
errónea del grado de afectación y, en otros casos, que nadie
vivía en dichas comunidades como resultado del arrasamiento o
del desplazamiento. Por otro lado, y existiendo ya el Consejo de
Reparaciones en el momento en que la CMAN elaboró dicha lista,
se hubiera debido promover la articulación del trabajo de ambos
organismos.
La metodología de intervención del Programa de Reparaciones
Colectivas plantea que sea la misma comunidad que identifque la
obra de reparación que la benefciará, conforme a sus prioridades
y de manera participativa, dentro del siguiente marco: () la
recuperación y reconstrucción de la infraestructura económica,
productiva y de comercio, y el desarrollo de capacidades humanas
y acceso a oportunidades económicas; y () la recuperación y
ampliación de infraestructura de servicios básicos de educación,
salud, saneamiento, electrifcación rural, recuperación del patrimonio
comunal y otros que en esa misma orientación el colectivo pueda
identifcar
86
. Si bien hay que saludar la decisión de privilegiar una
metodología participativa, hay que cuestionar a su vez que no se
ponga énfasis en otorgar un carácter reparatorio a esta política.
La premura en su ejecución ha llevado a que omitan aspectos
importantes en este sentido, como la identifcación de proyectos a
partir del reconocimiento del daño sufrido en la comunidad como
consecuencia de la violencia. Esto ha sido confrmado por la
información recogida en un proyecto de supervisión realizado por una
ONG peruana, la Asociación Pro Derechos Humanos, con el apoyo
del International Center for Transitional Justice, que ha constatado
que miembros de comunidades donde se han aplicado encuestas
han señalado desconocer los motivos por los que ellas han sido
86
CMAN, Metodología de intervención del Programa de Reparaciones Colectivas, Do-
cumento de trabajo, 2007.
6
seleccionadas para la ejecución de estos proyectos, asumiendo que
se trata de iniciativas de desarrollo sin un componente reparatorio.
Además, al menos en una ocasión, un proyecto sobre construcción
de un parque de la memoria fue expresamente rechazado por la
CMAN por no tratarse de una iniciativa de recuperación de
infraestructura económica o de servicios básicos. Adicionalmente,
se ha omitido dar un tratamiento preferencial a las mujeres dentro
de este proceso participativo; cuando esto suele ser el eslabón más
vulnerable en el seno de cualquier comunidad -seguramente los
hombres tendrán la última palabra al momento de elegir el proyecto.
Finalmente, constatamos que la CMAN ha priorizado dos de las
cuatro modalidades contempladas por la Ley que crea el PIR para el
Programa de Reparaciones Colectivas pero que no ha comunicado
cuando se ejecutarían las dos restantes
87
.
Al culminar el año 007, ninguna de las obras de reparación
colectiva había empezado; el Programa está aún en una etapa
de pre-inversión dedicada a la aprobación de los proyectos y las
transferencias fnancieras a los gobiernos locales. Con el proyecto
de supervisión mencionado previamente, se ha podido advertir
que entre julio y octubre se transfrió menos de 5 millones de soles
mientras que en diciembre fueron aprobados más de 5 millones
de soles. Esta tendencia responde a tiempos políticos: la necesidad
de gastar los recursos ordinarios antes del fnal del año fscal, pues
no son recuperables para el ejercicio fscal siguiente. Si bien la
87
El Reglamento de la Ley que crea el PIR, en su artículo 27, señala que “constituyen
modalidades del programa de reparaciones colectivas: a) La consolidación institucional,
que comprende la incorporación de acciones de apoyo al saneamiento legal de las comu-
nidades, la instauración de las autoridades y poderes locales, la capacitación en Derechos
Humanos, prevención y resolución de conflictos internos e inter-comunales, a partir de un
diagnóstico comunal participativo que ayude a identificar las acciones necesarias, dentro
de un enfoque de derechos que priorice la educación para la paz y la construcción de
una cultura de paz; b) La recuperación y reconstrucción de la infraestructura económica,
productiva y de comercio, y el desarrollo de capacidades humanas y acceso a oportunida-
des económicas; c) El apoyo al retorno, reasentamiento y repoblamiento, así como a las
poblaciones desplazadas como consecuencia del proceso de violencia; d) La recuperación
y ampliación de infraestructura de servicios básicos de educación, salud, saneamiento,
electrificación rural, recuperación del patrimonio comunal y otros que el colectivo pueda
identificar”.
6
CMAN consiguió aprobar los 0 millones de recursos ordinarios,
sigue pendiente la ejecución de 5 millones de soles, más del %
del total de lo planifcado para el 2007. Es decir que al cabo del
año solamente 0 de 0 comunidades seleccionadas tienen un
proyecto aprobado. Todo ello revela un problema en la capacidad
de gestión de los diferentes niveles y sectores de gobierno. La
supervisión realizada por la Defensoría del Pueblo va en el mismo
sentido y permite advertir algunos problemas que difcultan el
adecuado acceso de las comunidades a ese benefcio. “Dichas
difcultades se referen, principalmente, a la falta de apoyo técnico
para que las comunidades adopten decisiones informadas sobre
qué proyecto realizar con el dinero asignado y, de la misma forma,
para cumplir con las disposiciones exigidas para la ejecución del
programa (aprobación del proyecto, diseño y elaboración del perfl,
declaración de viabilidad, etc.). El trámite administrativo que deben
cumplir los gobiernos locales resulta complicado para muchos. A
ello se suma el hecho de que no se cuenta desde la comunidad con
canales de información accesibles, a partir de los cuales puedan
absolver sus interrogantes sobre el proceso”
88
.
3.2 Hacia la identifcación de las víctimas
La Ley que crea el PIR dispone asimismo la creación del
Registro Único de Víctimas (RUV) de la violencia ocurrida durante
el período de mayo de 980 a noviembre de 000
89
, a cargo del CR
90
.
Dicho registro constituye sin lugar a dudas un hito importante en el
camino hacia la cabal implementación de las medidas individuales
de reparación. La Ley plantea que los registros ya existentes en las
entidades del sector público deberán ser integrados al RUV
9
.
88
defensoría del Pueblo (ed.). El Estado frente a las víctimas de la violencia. ¿Hacia
donde vamos en políticas de reparación y justicia?, Serie Informes Defensoriales, Infor-
me Defensorial N
o
128, Lima, diciembre 2007, p.43.
89
Ley N°28592, artículo 9.
90
Ibid, disposición complementaria y transitoria primera.
9
Ibid. Estos registros son entre otros: el Registro de Ausencia por Desaparición Forzada
a cargo de la Defensoría del Pueblo, el Registro Nacional para las Personas Desplazadas a
6
Es recién con la aprobación del Reglamento de la Ley que
se especifcaron la naturaleza, los objetivos, la organización y
las características generales del Registro Único de Víctimas
9
. El
RUV es un instrumento público, de carácter nacional, inclusivo y
permanente
9
cuyo objetivo general es la “identifcación nominal
de las víctimas del proceso de violencia que, de manera individual,
grupal o comunitaria, tienen derecho a ser benefciarias o
receptoras de las acciones de reparación contempladas en el PIR”
9
.
Sus funciones centrales son unifcar, centralizar y organizar la
información existente en otros registros del Estado sobre víctimas y
comunidades afectadas; identifcar a todas las víctimas del conficto
que aún no han sido registradas; e identifcar nominalmente a las
víctimas y los benefciarios de reparaciones individuales, así como
a los grupos y comunidades afectadas por la violencia.
Se desprende de la lectura de los artículos referidos al Consejo
de Reparaciones (artículo 64, inciso a) y de los objetivos específcos
del RUV (artículo 70) que el Registro debe ocuparse tanto de las
víctimas como de los benefciarios. A juicio de la Defensoría del
Pueblo, “registrar a los benefciarios evitaría que las víctimas o
sus familiares tengan que solicitar posteriormente su inscripción
ante otros registros o instancias”
95
. Según el Reglamento, el RUV
se organizará en dos secciones: el Libro I donde se inscribirán a
cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, el Registro de Víctimas del Terroris-
mo a cargo del Consejo Nacional de Calificación de Víctimas de Accidentes, Terrorismo
o Narcotráfico de la Presidencia del Consejo de Ministros, la relación de miembros de
Comités de Autodefensa afectados por la violencia a cargo la Comisión de Reconocimien-
to del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, la relación del personal fallecido o
discapacitado de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional a cargo de cada institución, etc.
9
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, Título VIII, Capítulo II.
9
Ibid, artículo 68. El Consejo de Reparaciones interpreta que el RUV no tiene un plazo
de existencia y que permanecerá permanentemente abierto, manteniendo así el derecho de
las personas a solicitar su inscripción en cualquier momento.
9
Ibid, artículo 69.
95
defensoría del Pueblo (ed.). El difícil camino de la reconciliación. Justicia y repara-
ción para las víctimas de la violencia, Serie Informes Defensoriales, Informe Defensorial
N.
o
112, Lima, enero 2007, p.273.
6
las víctimas y los benefciarios individuales y el Libro II donde
se inscribirán a los benefciarios colectivos. Todos los registros y
las listas de víctimas preexistentes se consignan como fuente de
información, atribuyéndoles el carácter de declaración jurada
96
.
Asimismo, el Reglamento señala que los registros preexistentes se
integrarán al RUV previa verifcación del Consejo de Reparación,
de acuerdo con los protocolos que establecerá, evaluando en cada
caso los fnes para los cuales fue creado o elaborado el registro, los
procedimientos con los que opera, la calidad de la información en la
cual se basa el patrimonio documental y de información en general
en la cual se sustenta. Dicha verifcación se tendrá que realizar
incluso en los casos de los registros creados mediante ley (ya sea
la Ley Nº8 – Registro Nacional para las Personas Desplazadas
a cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – o la Ley
Nº8 – Registro de Ausencia por Desaparición Forzada a cargo
de la Defensoría del Pueblo) así como de los testimonios registrados
y las bases de datos creadas por la CVR
97
. Aunque, en opinión de
diversas organizaciones de la sociedad civil, la integración de estos
últimos registros y listas debería hacerse en forma automática, la
causal de exclusión señalada por la Ley, en razón a la pertenencia
a un grupo subversivo, lo impide pues ningún registro anterior al
RUV la contemplaba. Sin embargo, el Consejo de Reparaciones –
96
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, artículo 72. Incluye: a) La base de datos de la Co-
misión de la Verdad y Reconciliación; b) La lista “Los peruanos que faltan: lista prelimi-
nar de personas desaparecidas por la violencia política (1980- 2000)” de la Defensoría del
Pueblo; c) El registro de ausencia por desaparición forzada de la Defensoría del Pueblo; d)
Los registros del MIMDES, incluyendo el Registro de Desplazados y los datos del Censo
por la Paz; e) e) Las Resoluciones Supremas y demás documentación del respectivo expe-
diente, necesaria para la inscripción en el RUV de los beneficiarios del indulto y derecho
de gracia, otorgados al amparo de las Leyes Nºs. 26655 y 27234, sin que ello implique una
nueva evaluación de su caso; c) y d) del comunicado de prensa conjunto suscrito por el
Estado peruano y la CIDH, del 22 de febrero del 2001; g) La información del Consejo Na-
cional de Calificación de víctimas de accidentes, actos de terrorismo o narcotráfico de la
Administración Pública; h) Las listas del Ministerio de Defensa, incluyendo los Comités
de Autodefensa; i) Las listas del Ministerio del Interior; j) La información de los Comités
y órganos especializados de las organizaciones internacionales; k) Las listas y padrones de
las organizaciones de afectados; l) La información de las organizaciones no gubernamen-
tales; m) Las otras fuentes que el Consejo de Reparaciones considere pertinentes.
97
Ibid, artículo 76.
65
como vemos mas adelante – trata de limitar al máximo este proceso
de verifcación de registros preexistentes.
Finalmente, el Reglamento desarrolla los procedimientos
generales y las diferentes etapas del proceso de registro. En
primer lugar se deberá presentar la solicitud o justifcación para el
inicio de ofcio y formar un expediente
98
. De allí viene la etapa de
evaluación y califcación del expediente que consiste en el análisis
de la información y la aplicación de la causal de exclusión
99
.
Culminada la etapa de evaluación y califcación, el CR procede a la
acreditación
00
. El proceso fnalmente culmina con la inscripción,
que corresponde a la incorporación al RUV de las personas o
grupos de personas considerados víctimas y/o benefciarios según
el caso, y la certifcación que es la emisión del documento ofcial
que sustenta la inscripción
0
.
La elaboración del RUV es un proceso sumamente complejo,
no solamente por la amplitud de su cobertura territorial y la
diversidad de las realidades de quienes fueron afectados por
el conficto sino también por la enorme cantidad de casos
individuales. En efecto, si tomamos como referencia la cifra de la
CVR de 69.80 víctimas, tenemos que recordar que este estimado
se refere solamente a los peruanos muertos o desaparecidos pero
no incluye a las víctimas de tortura, de reclutamiento forzoso,
de violación sexual, de desplazamiento (que por sí solo asciende
98
Esta etapa comprende el recojo de las fichas respectivas y en la medida de lo posible, de
documentación pertinente. Decreto Supremo N°015-2006-JUS, artículo 73, inciso a).
99
Esta etapa comprende la verificación del correcto llenado de las fichas y de la forma-
ción del expediente, así como la verificación de la correcta individualización de la vícti-
ma. Comprende también la evaluación de exclusión, el recojo de información o documen-
tación complementaria, el análisis de toda la información y finalmente, la calificación.
Ibid, inciso b).
00
Esta etapa es el proceso por el cual el Consejo de Reparaciones, según lo establecido
en el inciso b) del artículo 64º del presente reglamento, aprueba mediante Acuerdo de
Consejo la inscripción de cada caso en el Registro Único de Víctimas. Ibid, inciso c).
0
Ibid, d) y e).
66
a cientos de miles de víctimas)
0
y otras violaciones: la empresa
es titánica. Lamentablemente, la demora en la instalación del CR
trajo obviamente consigo demora en la elaboración del Registro
Único de Víctimas
0
. Las necesidades más inmediatas para poder
emprender dicha elaboración se referen a la aprobación de los
criterios de evaluación y califcación – para cada tipo de víctima,
incluyendo los criterios para las exclusiones previstas en la Ley y
el Reglamento –, la aprobación de los protocolos de incorporación
de los registros preexistentes, la aprobación de las estrategias de
intervención y la aprobación de los instrumentos operativos
0
. Sin
estas herramientas no puede iniciarse la labor de registro.
Respecto de los criterios para la inscripción de las víctimas y
benefciarios, el Consejo aprobó un documento llamado “Reglamento
de inscripción al RUV”
05
que contiene las defniciones operativas,
los criterios y lineamientos generales necesarios para la inscripción,
evaluación y califcación de las víctimas. Para cada categoría de
víctima se ha elaborado una defnición específca y se han listado
los elementos probatorios correspondientes
06
. Sobre esta base, se
0
Según la CVR “no existen estimados absolutamente fiables, pero la mejor aproxi-
mación permite suponer que alrededor de medio millón de personas abandonaron sus
localidades y emprendieron la búsqueda de refugio por temor a ser víctimas directas de la
violencia”. Comisión de la Verdad y reConCiliaCión (ed.). Informe Final, t. VI, p. 646.
0
Dicha demora retrasa el proceso de reparaciones y obligan a la adopción de medidas
alternativas a la estructura diseñada en la Ley como son las acreditaciones temporales
proporcionadas por FONCODES, los gobiernos regionales y la Defensoría del Pueblo
para la afiliación de las víctimas al Seguro Integral de Salud.
0
Nos referimos a las fichas de recojo de información aplicables, una para las víctimas
y beneficiarios individuales y otra para los beneficiarios colectivos, la guía metodológica
para la aplicación de las fichas, el módulo de capacitación a registradores,
05
El CR ha aprobado dicho reglamento sin embargo su entrada en vigor y publicidad es
una tarea pendiente.
06
“El CR ha procurado diseñar un procedimiento sencillo, desprovisto de compleji-
dades legales o burocráticas, que favorezca la inscripción de quienes tienen derecho a
ser considerados víctimas o beneficiarios En tal sentido se establece la gratuidad de los
trámites, se prescinde de la necesidad de un abogado para la presentación de una solicitud
o de la realización de cualquier trámite, se admite la representación mediante autorización
simple, se establece una fincha de inscripción estándar y se establecen mecanismos que
facilitan al Consejo tener una actuación nacional a través de convenios de colaboración
institucional con la finalidad e acercar la inscripción en el RUV a las personas afectadas
67
ha diseñado un proceso de evaluación y califcación que incluye
el examen de una posible exclusión por razón de pertenencia
a un grupo subversivo. “A efectos de realizar esta evaluación se
ha recabado información de distintas fuentes y bases de datos de
entidades ofciales que poseen información sobre la materia con
el objeto de realizar el cruce de información y descartar que la
persona por quien se solicita la inscripción al RUV esté incursa
en la causal de exclusión”
07
. Es decir que el CR no ha optado por
guiarse solamente por un criterio judicial, lo cual habría sido lo más
respetuoso del principio de presunción de inocencia y del debido
proceso en general. La evaluación de la exclusión se aplica en todos
los casos de víctimas individuales que ingresan al sistema ya sea que
provengan de registros preexistentes – pues éstos no contemplaban
semejante exclusión – o de nuevas solicitudes. Si la persona está
incursa en la causal de exclusión, el procedimiento culmina con
la denegatoria. De lo contrario se prosigue con la evaluación de
los hechos violatorios, es decir que se entra a una etapa que busca
generar convicción sobre la afectación materia de competencia del
RUV y la ocurrencia del hecho en el período del conficto a través,
primero, de una labor de escritorio y, segundo, si fuera necesario
(en caso de información insufciente, dudas o contradicciones), una
verifcación en campo
08
. Dicha evaluación se realiza solamente en
aquellos casos que no se encuentran en ningún registro preexistente.
Si se trata de registros preexistentes sólo se realiza la evaluación de
la exclusión; aquellos que no fguren en ninguna de las bases de
datos que sirven de fuente de consulta para efectos de la exclusión
quedan aptos para su inscripción en el RUV
09
.
por la violencia”. SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES, Pri-
mer informe anual del Consejo de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima,
noviembre de 2007, p.22.
07
Ibid, p.26.
08
Para la verificación de campo se procede a agrupar los casos por tipos de afectación,
fecha de ocurrencia de la afectación y lugares de ocurrencia a fin de optimizar los recursos
y el tiempo.
09
SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES, Primer informe
anual del Consejo de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima, noviembre de
2007, p.26 y 27.
68
De esta forma, el CR cumple con el artículo 76 del Reglamento
de incorporar los registros preexistentes ‘previa verifcación’ pero
lo hace en la forma más mínima posible asumiendo como veraz la
información contenida en dichos registros. Así, el CR trata de llevar la
elaboración del RUV de forma ordenada, sin contradecir los procesos
anteriores, y adopta una postura favorable a las víctimas buscando
acelerar o acortar las etapas que quedan para la materialización de
una reparación individual.
Asimismo, el CR tuvo que elaborar una metodología para la
medición del nivel de afectación de los centros poblados y comunidades
afectadas por el conficto, como le encomienda el artículo 70 c) del
Reglamento. Para ello, y desagregando las variables contenidas
en el Reglamento (la concentración de violaciones individuales,
el arrasamiento, el desplazamiento forzado, el resquebrajamiento
institucional, la destrucción de infraestructura y bienes familiares y la
destrucción de infraestructura y bienes comunales
0
) se ha construido
un indicador que permite ordenar los benefciarios colectivos según
presentan mayor o menor concentración de afectación: muy alto,
alto, mediano, bajo, muy bajo. Al incluir en el mandato del CR la
determinación del nivel de afectación de las comunidades a la par que
se autoriza a la CMAN a utilizar otro instrumento – el Censo por la
Paz – para implementar el Programa de Reparaciones Colectivas

, se
corre el riesgo de que no coincidan el nivel de afectación establecido
por el Consejo con aquel que defna el Censo. De hecho, al aplicar
su metodología de medición del nivel de afectación a las 0
comunidades priorizadas por la CMAN para efectos del Programa de
Reparaciones Colectivas por ser las más altamente afectadas según el
Censo por la Paz, el Consejo de Reparaciones encontró que un 8%
se encuentra ubicado en los niveles alto o muy alto de afectación pero
que un 8% aparece con un nivel medio o bajo de afectación. El CR
hizo esfuerzos de coordinación para que las primeras comunidades
a ser incluidas en el Programa de Reparaciones Colectivas pudieran
0
Decreto Supremo N°015-2006-JUS, artículo 50.

Ibid, artículo 76.
69
ser inscritas previamente en el Libro Segundo del RUV, sin embargo
la coordinación no prosperó

. Frente a la urgencia del gobierno
de mostrar resultados en materia de reparaciones, pero buscando
proyectar una imagen de orden ante el conjunto de entidades,
personas y comunidades involucradas en el proceso, el CR empezó
la implementación del Libro Segundo del RUV con la integración
de las comunidades registradas en el Censo por la Paz. A principios
de enero de 008, había inscritas 876 comunidades y se espera que
para las próximas etapas del Programa de Reparaciones Colectivas,
la CMAN tome como fundamento las comunidades inscritas en el
Libro Segundo del RUV. Una preocupación adicional surge respecto
de los benefciarios colectivos. Y es que, si bien la medición del nivel
de afectación responde a una disposición del Reglamento, no hay
claridad sobre cómo la CMAN le dará uso: ¿elaborará una escala de
montos basada en las categorías de afectación y entregará un monto
menor a las comunidades que registran menos grado de afectación?
¿postergará la implementación del Programa de Reparaciones
Colectivas para las comunidades que registran menos grado de
afectación? A la fecha no existe pronunciamiento al respecto.
De manera estratégica, el CR consideró necesario priorizar su
intervención en las zonas que concentran mayor afectación pues
el conficto no afectó por igual a todo el territorio nacional y sus
recursos fnancieros, humanos y logísticos no le van a permitir un
despliegue nacional de manera simultánea en todo el territorio. Para
ello, y tomando como referencia 0 bases de datos preexistentes,
elaboró un mapa nacional de concentración de la violencia que
visibiliza a 0 departamentos y distritos. Consciente de que
estas localidades no sufrieron solamente los embates del conficto
sino que concentran también fuertes índices de pobreza y de
analfabetismo que difcultan el acceso a la información y el ejercicio

SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES, Primer informe
anual del Consejo de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima, noviembre de
2007, p.34.
70
de derechos

, el CR diseñó lo que llama una “estrategia inclusiva
de despliegue territorial” que permite una intervención diferenciada
con base en el nivel de afectación de la zona. Así, para los distritos
más afectados el recojo de la información se hará mediante un
barrido censal donde se acudirá a todas las viviendas; para las zonas
rurales con menor afectación y más articuladas a las ciudades,
se hará mediante grupos itinerantes de registro establecidos en
puntos clave de diversos distritos; y para las zonas urbanas de las
regiones y toda la capital se hará mediante módulos de atención al
público

. En consecuencia con esta estrategia de intervención, el
CR propone dos metodologías de registro: un registro de ofcio que
se realiza a través de la integración de registros preexistentes, de
campañas de recolección de información y empadronamiento de
víctimas y benefciarios llevadas a cabo por el CR o coordinadas con
los gobiernos regionales o locales, y un registro por solicitud que
implica la gestión directa del interesado ante la sede del Consejo o
los módulos de atención descentralizados
5
. Cabe destacar el trabajo
desarrollado por el Consejo para la planifcación de su labor: el 29 de
febrero de 008, organizó un taller en la provincia de Huanta, una de
las más afectadas por la violencia, con organizaciones de afectados
y autoridades locales de toda la provincia para defnir en forma
participativa la mejor forma de cubrir el territorio. Los participantes,
con mapas de sus distritos en mano, defnieron las rutas que debían
usar los encuestadores e hicieron sugerencias sobre qué organismos
podrían colaborar en la realización de la tarea. La actividad, que
constituye un ejercicio piloto para la defnición de la metodología
de trabajo, no sólo arrojó valiosa información para la ejecución de
éste, sino también contribuyó a la difusión de la iniciativa y a que las
autoridades locales y dirigentes sociales participantes se apropiaran
del proceso, un componente central de las recomendaciones de la
CVR.

Véase nota 8.

SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES, Primer informe
anual del Consejo de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima, noviembre de
2007, p. 21.
5
Ibid, p.25.
7
. Desafíos y lecciones
Como valoración fnal y con la salvedad de que el Plan Integral
de Reparaciones está siendo parcialmente implementado, el análisis
de la experiencia peruana en materia de reparaciones muestra algunos
desafíos y permite extraer algunas lecciones que vale la pena aportar
para la experiencia comparada.
4.1 Institucionalizar una política de reparaciones: las difcultades
de fnanciamiento, gestión y coordinación
La experiencia peruana muestra las enormes difcultades que
existen en la práctica para fnanciar no solamente los programas y
las medidas de reparaciones sino también los órganos que les dan
soporte. No cabe duda que el proceso de movilización de recursos
públicos es de naturaleza esencialmente política y depende en gran
medida de la existencia de correlaciones de fuerzas favorables a las
reparaciones. En Perú, las reparaciones a un sector de la población
suelen ser vistas como un desvío de los recursos que se podrían
invertir en programas de vivienda, educación y salud pública, etc,
benefciando a segmentos más amplio de la sociedad. La correlación
de fuerzas es entonces frágil, por lo que en varias oportunidades el
fnanciamiento de las reparaciones se ha convertido en un proceso
tortuoso y lento, poniendo en peligro la viabilidad misma de la política
de reparaciones.
Esta falta de voluntad política se ha expresado de diversas
maneras, siendo las principales argüir la escasez de recursos
6
, asociar
los programas sociales tradicionales con las reparaciones, reducir el
alcance del PIR (ya sea mediante la exclusión de las reparaciones
económicas individuales o mediante la implementación exclusiva de
6
Si bien las limitaciones financieras de los Estados son importantes, dichas limitaciones
no impiden a un gobierno o un Estado comprometido políticamente con las reparaciones
priorizar dentro de sus políticas y destinar dinero a las reparaciones de manera sostenida
aunque sea en cantidades modestas.
7
las reparaciones colectivas), dejar a los órganos a cargo sin recursos
humanos, logísticos o fnancieros y, por supuesto, asignar una
cantidad limitada y puntual de recursos estatales a las reparaciones
sin posibilidad de proyección a mediano plazo: 0 millones de soles
en el 006, 0 millones en el 007 más estos 5 millones disponibles
desde el 006 pero que aún no se ejecutan.

Este último punto sugiere otra difcultad: la dimensión técnica
y burocrática vinculada con los procesos presupuestales que puede
convertirse en un obstáculo importante para la aplicación efectiva
de las medidas de reparación. Lo demuestra la experiencia de la
CMAN que no pudo ejecutar la Programación Multianual en el 005
por lentitud en el desarrollo de los planes de trabajo y en el proceso
de asignación presupuestal de los fondos adicionales. Lo demuestra
también la experiencia del CR al no haber podido operar durante los
seis primeros meses de su existencia por no haber contado desde un
inicio con los recursos necesarios. En este sentido, con el propósito de
no generar frustración entre los destinatarios de las reparaciones, -ya
que no existe concordancia entre los tiempos del Estado y la urgencia
de atención por parte de las víctimas- es importante tomar en cuenta
las diferentes fases del proceso presupuestal, incluyendo los tiempos
que dichas fases requieren, pero también las regulaciones que norman
el funcionamiento de los servicios del Estado que implican que la
toma de decisión y la gestión sean engorrosas y lentas.
Finalmente, del examen de la experiencia peruana se observa que
otro inconveniente signifcativo para que el proceso de reparaciones
se desarrolle de manera efectiva y oportuna es la falta de coordinación
entre las diferentes entidades que tienen a su cargo la organización
y ejecución del PIR. Según el marco normativo, corresponde a la
CMAN asumir este rol como órgano rector de monitoreo y supervisión
permanente y trabajar de la mano con el CR y con los sectores y los
gobiernos regionales y locales. Estas entidades sin embargo vienen
manejando sus programas de reparación o su labor de identifcación
de las víctimas y benefciarios de manera separada. Ello no solamente
7
difculta que las víctimas manejen información completa acerca de
los procedimientos y de los benefcios a los que pueden acceder, sino
que imposibilita una gestión oportuna de los recursos dedicados a
la política de reparaciones e impide que el proceso de reparaciones
se realice de manera rápida y ordenada; conduce al fn a postergar
más el derecho de las víctimas a una reparación justa y oportuna. Por
ello se debe insistir en la necesidad de que las diversas instituciones
del Poder Ejecutivo y organismos descentralizados, así como los
gobiernos regionales, provinciales y distritales, realicen el esfuerzo
de coordinar y planifcar acciones conjuntas para dar cumplimiento a
las obligaciones señaladas en la Ley que crea el PIR.
4.2 ¿Una ética de la exclusión?
7
La Ley N°895, por la cual se crea el Plan Integral de
Reparaciones, que tiene por objeto establecer el marco normativo
de la obligación estatal de reparar a las víctimas de la violencia
ocurrida durante el período de mayo de 980 a noviembre de
000, señala en su artículo que “no son consideradas víctimas y
por ende no son benefciarios de los programas a que se refere la
presente ley, los miembros de las organizaciones subversivas”. Si
bien el diseño de un plan de reparaciones basado en un listado de
las violaciones a los derechos humanos que dan lugar a reparaciones
conduce inevitablemente a inclusiones y exclusiones – quien será
reparado y quien no lo será – cabe preguntarse sobre la legitimidad
de semejante exclusión pues no sólo se trata de la exclusión de
la reparación sino que se desconoce la calidad de víctima a cierta
categoría de personas.
De acuerdo con los Principios y directrices sobre el derecho
de las víctimas de violaciones manifestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves al
7
Este acápite retoma ideas desarrollados en el capítulo “Las disyuntivas conceptuales”
en Julie GUILLEROT & Lisa MAGARRELL. Memorias de un proceso inacabado. Repa-
raciones en la transición peruana. Lima: APRODEH-ICTJ-OXFAM. Lima, 2006.
7
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones, aprobados por la Asamblea General de Naciones
Unidas en marzo de 006, es víctima “toda persona que haya sufrido
daños, individual o colectivamente, incluidas lesiones físicas o
mentales, sufrimiento emocional, pérdidas económicas o menoscabo
sustancial de sus derechos fundamentales, como consecuencia de
acciones u omisiones que constituyan una violación manifesta de
las normas internacionales de derechos humanos o una violación
grave del derecho internacional humanitario”
8
. Dicho conjunto de
principios y directrices, precisa que “la aplicación e interpretación
de los presentes Principios y directrices básicos se ajustará sin
excepción a las normas internacionales de derechos humanos y al
derecho internacional humanitario, sin discriminación de ninguna
clase ni por ningún motivo”
9
.
Así, según el derecho internacional, la calidad de víctima no
depende de la legalidad o moralidad de la conducta previa de la
persona perjudicada y el principio de no discriminación obliga a
evitar tratos distintos por razones como la opinión política
0
. La
jurisprudencia del sistema interamericano en materia de reparaciones
sigue estos mismos principios. No se conoce caso donde, establecida
una violación de la Convención Americana y el deber concomitante
de reparar, la Corte hubiera decidido suspender o modifcar su
determinación a la luz de la calidad o conducta de la víctima. Al
momento de defnir si una víctima tiene derecho a ser reparada o no,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos se limita a califcar la
conducta del Estado y sus consecuencias para las personas afectadas.
Desde un punto de vista estrictamente jurídico, al romper con los
8
NACIONES UNIDAS. A/RES/60/147, marzo 2006, parr.8.
9
Ibid, parr. 25.
0
Este principio de no discriminación es uno de los principios rectores de la interpre-
tación y aplicación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho
Internacional Humanitario. En el caso del deber de reparar significa que la reparación
se ajustará a las normas de derechos humanos internacionalmente reconocidos sin hacer
distinción perjudicial alguna (de raza, género, origen étnico, idioma, opinión, religión,
condición económica), y que cualquier medida en el ámbito nacional deberá integrar y
respetar el principio de la no discriminación en todo momento.
75
principios de no discriminación e igualdad ante la ley frente a quienes
han sufrido una violación a los derechos humanos, esta disposición
transgrede entonces no solamente diversos tratados sobre derechos
humanos de los que el Perú es parte, sino también la Constitución
peruana

. Sin embargo, el diseño de un plan de reparaciones no se
circunscribe a consideraciones jurídicas: la dimensión política pero
también ético-moral cuenta tanto, sino más, al momento de decidir
sobre la viabilidad del plan.
El argumento entonces para sostener la exclusión de la calidad
de víctima es de naturaleza ético-moral y político y se funda en
los crímenes horrendos cometidos por los grupos subversivos:
considerando que su accionar su accionar produjo victimización, no
pueden ser reconocidos ellos mismos como víctimas. Sin embargo, si
la preocupación real tras la exclusión de de la calidad de víctima fuera
la participación en violaciones de los derechos humanos, se debería
haber cuestionado también el reconocimiento de la calidad de víctima
a algunos miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional
dado que, según las cifras de la CVR, son responsables de 7% de las
muertes y desapariciones. Pero no fue así, lo que refeja la renuencia
de un sector de la clase política a apoyar el reconocimiento de los
abusos del Estado.
Lo que sustenta en realidad la exclusión que dispone la Ley no
es si la persona tiene o no las “manos limpias”, sino una valoración
respecto al papel de cada actor en el conficto: se parte de la idea
que la lucha de los grupos subversivos no es justa mientras que
las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional no hicieron mas que
hacer un uso legítimo y legal de la fuerza en defensa de la patria. El
artículo de la Ley entonces establece un trato diferenciado entre
ciertas categorías de víctimas, trazando la línea sobre la base de una
apreciación – necesariamente subjetiva – en torno al papel de las dos

“Toda persona tiene derecho: (…) 2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discri-
minado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica
o de cualquiera otra índole”. Constitución política del Perú, Artículo 2.
76
partes en el conficto y no sobre la base de su participación en las
graves violaciones de los derechos humanos.

Lo problemático de semejante exclusión es que se relativizan
las violaciones sufridas, según este criterio ideológico, en lugar de
aplicar con principio objetivo de la violación o no de los derechos
humanos, los cuales pertenecen a todo ser humano en cuanto tal,
independientemente de su comportamiento o de sus elecciones
pasadas. La clasifcación de algunas personas – en este caso los
miembros de los grupos subversivos – como individuos que no merecen
gozar de derechos, le quita a la persona excluida su reconocimiento
como ser humano y convalida las brechas que sirvieron para justifcar
cantidades de abusos.
Además de complicar sobremanera la tarea del Consejo de
Reparaciones, dicha disposición podría acarrear consecuencias
delicadas para el Estado peruano – como acciones de
inconstitucionalidad o demandas ante el sistema interamericano de
derechos humanos – cuyo costo social, fnanciero y político podría
ser mucho más alto que simplemente incluir a los miembros de grupos
subversivos víctimas de violaciones a los derechos humanos

.
Si bien tampoco se sustentaría en el derecho, lo más aceptable
hubiera sido una determinación política de que los miembros de
los grupos subversivos no fueran considerados benefciarios del
PIR, pero sin quitarles de plano la calidad de víctimas. Otra opción
hubiera sido establecer criterios objetivos que los ubicaran al fnal
de la lista de prioridades para la implementación de las reparaciones.
Una tercera posibilidad hubiera sido excluir del PIR a los miembros

Como lo comprueba las reacciones a la sentencia de la Corte Interamericana de De-
rechos Humanos del 25 de noviembre de 2006 en el caso Penal Miguel Castro Castro vs.
Perú que reconoce la responsabilidad internacional del Estado peruano por el empleo de
la fuerza contra personas privadas de libertad - personas que eran condenadas por perte-
necer a las filas de Sendero Luminoso o detenidas por ser presuntos miembros de Sendero
Luminoso – y lo condena a pagar reparaciones a los internos fallecidos, a los internos
sobrevivientes y a sus familiares.
77
de organizaciones subversivas que resultaron heridos, lesionados o
muertos como consecuencia directa de enfrentamientos armados,
salvo que la afectación se haya realizado en violación de sus derechos
humanos

, es decir excluir a los miembros de los grupos subversivos
que cayeron en acciones legítimas del Estado.
A pesar del legítimo rechazo moral que el accionar de los grupos
subversivos pueda generar, la exclusión genérica del artículo de
la Ley no hace más que institucionalizar el rechazo moral hacia un
sector de víctimas y deja atrás una oportunidad para una refexión
más rica y profunda sobre el futuro de convivencia nacional y de
respeto a los derechos humanos. Demuestra que el camino hacia la
reconciliación nacional es arduo y largo.

Esta opción corresponde a lo planteado por la Comisión de la Verdad y Reconciliación
que debería ser el marco interpretativo que se aplica al objeto y los alcances de la Ley
28952.
78
ANEXO 1 - Plan Integral de Reparaciones de la CVR (PIR-CVR)
PROGRAMA OBJETIVO BENEFICIARIOS COMPONENTES MEDIDAS
Programa de
reparaciones
simbólicas
Contribuir a rehacer los lazos
sociales que se rompieron por
la violencia, entre el Estado
y las personas, y entre las
personas mismas.
Las víctimas de violaciones
y de la violencia que fueron
afectadas en su dignidad y
sus derechos, así como los
ciudadanos de los territorios
afectados por el conficto
armado interno. La proyección
del benefcio sin embargo
alcanza a toda la Nación.
Gestos públicos
-Respaldo expreso al Informe Final
-Disculpas al país
-Cartas a la víctimas /familiares
-Ceremonias públicas de explicación de la verdad
Actos de reconocimiento
-Reconocimiento de todas las víctimas
-Restauración de la confanza ciudadana en los
inocentes en prisión
-Reconocimiento de los líderes sociales y de las
autoridades civiles (nombre de centros educativos)
-Reconocimiento de miembros de las FFAA / FFPP
-Reconocimiento de los gobiernos locales
Recordatorios o lugares de la
memoria
-Espacios de memoria en los cementerios
-Espacios en plazas o parques
Actos que conduzcan hacia la
reconciliación
-Cambios en símbolos asociados con la violencia
-Resignifcación de símbolos de violación de
DDHH
Programa de
reparaciones en salud
Contribuir a que la población
afectada por el conficto
recupere la salud mental y
física, que se reconstituyan
las redes de soporte social y
se fortalezcan las capacidades
para el desarrollo personal y
social.
-El universo de los
benefciarios individuales del
PIR quienes padecen de algún
problema físico o mental.
-Los colectivos humanos
benefciarios (comunidades
afectadas y grupos de
desplazados en sus lugares de
inserción)
Recuperación integral desde la
intervención comunitaria
-Reconstrucción de las redes de soporte comunitario
-Recuperación de la memoria histórica
-Creación de espacios comunitarios
Recuperación integral desde la
intervención clínica
-Diseño de un modelo de atención clínica
-Atención en salud mental
Acceso a la salud Cobertura del Seguro Integral de Salud
Promoción y prevención
-Programas de promoción de la salud
-Programas de educación y sensibilización
Programa de
reparaciones en
educación
Dar facilidades y brindar
nuevas o mejores
oportunidades de acceso a las
personas que, como producto
del conficto, perdieron la
posibilidad de recibir una
adecuada educación o de
culminar sus estudios.
-Del universo de los
benefciarios individuales,
aquellos que por razón de
los sufrido tuvieron que
interrumpir sus estudios.
-Los hijo/as producto de
violaciones sexuales.
-Las personas que siendo
menores integraron un comité
de autodefensa.
Acceso y restitución del derecho a la
educación
-Exoneración de pagos,
-Becas integrales con cuotas por región y por tipo
de carrera profesional,
-Programas de educación para adultos
Créditos educativos (sólo por cesión
de benefciario a un familiar)
79
PROGRAMA OBJETIVO BENEFICIARIOS COMPONENTES MEDIDAS
Programa de
reparaciones
simbólicas
Contribuir a rehacer los lazos
sociales que se rompieron por
la violencia, entre el Estado
y las personas, y entre las
personas mismas.
Las víctimas de violaciones
y de la violencia que fueron
afectadas en su dignidad y
sus derechos, así como los
ciudadanos de los territorios
afectados por el conficto
armado interno. La proyección
del benefcio sin embargo
alcanza a toda la Nación.
Gestos públicos
-Respaldo expreso al Informe Final
-Disculpas al país
-Cartas a la víctimas /familiares
-Ceremonias públicas de explicación de la verdad
Actos de reconocimiento
-Reconocimiento de todas las víctimas
-Restauración de la confanza ciudadana en los
inocentes en prisión
-Reconocimiento de los líderes sociales y de las
autoridades civiles (nombre de centros educativos)
-Reconocimiento de miembros de las FFAA / FFPP
-Reconocimiento de los gobiernos locales
Recordatorios o lugares de la
memoria
-Espacios de memoria en los cementerios
-Espacios en plazas o parques
Actos que conduzcan hacia la
reconciliación
-Cambios en símbolos asociados con la violencia
-Resignifcación de símbolos de violación de
DDHH
Programa de
reparaciones en salud
Contribuir a que la población
afectada por el conficto
recupere la salud mental y
física, que se reconstituyan
las redes de soporte social y
se fortalezcan las capacidades
para el desarrollo personal y
social.
-El universo de los
benefciarios individuales del
PIR quienes padecen de algún
problema físico o mental.
-Los colectivos humanos
benefciarios (comunidades
afectadas y grupos de
desplazados en sus lugares de
inserción)
Recuperación integral desde la
intervención comunitaria
-Reconstrucción de las redes de soporte comunitario
-Recuperación de la memoria histórica
-Creación de espacios comunitarios
Recuperación integral desde la
intervención clínica
-Diseño de un modelo de atención clínica
-Atención en salud mental
Acceso a la salud Cobertura del Seguro Integral de Salud
Promoción y prevención
-Programas de promoción de la salud
-Programas de educación y sensibilización
Programa de
reparaciones en
educación
Dar facilidades y brindar
nuevas o mejores
oportunidades de acceso a las
personas que, como producto
del conficto, perdieron la
posibilidad de recibir una
adecuada educación o de
culminar sus estudios.
-Del universo de los
benefciarios individuales,
aquellos que por razón de
los sufrido tuvieron que
interrumpir sus estudios.
-Los hijo/as producto de
violaciones sexuales.
-Las personas que siendo
menores integraron un comité
de autodefensa.
Acceso y restitución del derecho a la
educación
-Exoneración de pagos,
-Becas integrales con cuotas por región y por tipo
de carrera profesional,
-Programas de educación para adultos
Créditos educativos (sólo por cesión
de benefciario a un familiar)
80
PROGRAMA OBJETIVO BENEFICIARIOS COMPONENTES MEDIDAS
Programa de
restitución de derechos
ciudadanos
Restablecer en el ejercicio
pleno y efectivo de sus
derechos ciudadanos, civiles
y políticos, a la población
afectada, buscando su
rehabilitación jurídica.
-Los familiares de las víctimas
de desaparición forzada.
-Las personas indebidamente
requeridas por Ley por
terrorismo y traición a la
patria.
- Las personas inocentes que
has sufrido prisión cuyos
antecedentes no fueron
anulados
- Las personas
indocumentadas a raíz de la
violencia
Regularización de la situación jurídica
de los desaparecidos
Creación de la fgura legal de “ausencia por
desaparición”
Regularización de la situación jurídica
de los requisitoriados indebidamente
-Depuración del padrón
-Derogatoria del DL Nº5660
-Modernización del sistema informático de
requisitorias de la PNP
-Anulación de las órdenes de detención emitidos
por el foro militar o por tribunales sin rostro
Anulación de los antecedentes
policiales, judiciales y penales
Anulación de ofcio
Regularización de la situación de los
indocumentados
Programa masivo de documentación y de
regularización de la documentación
Asesoramiento jurídico-legal y
exoneración de pagos
Programa de
reparaciones
económicas
Contribuir a que las víctimas
y sus familiares puedan
planifcar su vida y contar
con un futuro de dignidad y
bienestar.
-Los familiares de las víctimas
de muerte y desaparición.
-Los discapacitados físicos y
mentales permanentes, parcial
o total, cuya discapacidad
es producto de violaciones
sexuales, torturas, heridas o
lesiones ocurridas durante el
conficto armado interno.
-Las víctimas de violación
sexual.
-Los hijo/as producto de
violación sexual.
En forma pecuniaria Pensión y/o indemnización
En forma de servicios Puntajes en programas de vivienda y empleo
Programa de
reparaciones colectivas
Contribuir a la reconstrucción
y consolidación de
comunidades, asentamientos
humanos y otros centros
poblados que perdieron su
infraestructura social y física a
raíz del conficto.
-Las comunidades campesinas,
comunidades nativas y otros
centros poblados afectados por
el conficto armado.
-Los grupos organizados de
desplazados no retornantes
provenientes de comunidades
afectadas, en sus lugares de
inserción.
Consolidación institucional
La CVR plantea que el contenido concreto de estos
componentes sea defnido con la participación de la
población benefciaria
Recuperación y reconstrucción de la
infraestructura productiva
Recuperación y ampliación de
servicios básicos
Empleo y generación de ingresos
8
PROGRAMA OBJETIVO BENEFICIARIOS COMPONENTES MEDIDAS
Programa de
restitución de derechos
ciudadanos
Restablecer en el ejercicio
pleno y efectivo de sus
derechos ciudadanos, civiles
y políticos, a la población
afectada, buscando su
rehabilitación jurídica.
-Los familiares de las víctimas
de desaparición forzada.
-Las personas indebidamente
requeridas por Ley por
terrorismo y traición a la
patria.
- Las personas inocentes que
has sufrido prisión cuyos
antecedentes no fueron
anulados
- Las personas
indocumentadas a raíz de la
violencia
Regularización de la situación jurídica
de los desaparecidos
Creación de la fgura legal de “ausencia por
desaparición”
Regularización de la situación jurídica
de los requisitoriados indebidamente
-Depuración del padrón
-Derogatoria del DL Nº5660
-Modernización del sistema informático de
requisitorias de la PNP
-Anulación de las órdenes de detención emitidos
por el foro militar o por tribunales sin rostro
Anulación de los antecedentes
policiales, judiciales y penales
Anulación de ofcio
Regularización de la situación de los
indocumentados
Programa masivo de documentación y de
regularización de la documentación
Asesoramiento jurídico-legal y
exoneración de pagos
Programa de
reparaciones
económicas
Contribuir a que las víctimas
y sus familiares puedan
planifcar su vida y contar
con un futuro de dignidad y
bienestar.
-Los familiares de las víctimas
de muerte y desaparición.
-Los discapacitados físicos y
mentales permanentes, parcial
o total, cuya discapacidad
es producto de violaciones
sexuales, torturas, heridas o
lesiones ocurridas durante el
conficto armado interno.
-Las víctimas de violación
sexual.
-Los hijo/as producto de
violación sexual.
En forma pecuniaria Pensión y/o indemnización
En forma de servicios Puntajes en programas de vivienda y empleo
Programa de
reparaciones colectivas
Contribuir a la reconstrucción
y consolidación de
comunidades, asentamientos
humanos y otros centros
poblados que perdieron su
infraestructura social y física a
raíz del conficto.
-Las comunidades campesinas,
comunidades nativas y otros
centros poblados afectados por
el conficto armado.
-Los grupos organizados de
desplazados no retornantes
provenientes de comunidades
afectadas, en sus lugares de
inserción.
Consolidación institucional
La CVR plantea que el contenido concreto de estos
componentes sea defnido con la participación de la
población benefciaria
Recuperación y reconstrucción de la
infraestructura productiva
Recuperación y ampliación de
servicios básicos
Empleo y generación de ingresos
8
Programa de restitución
de derechos ciudadanos
Restablecer en el ejercicio pleno y efectivo de los
derechos ciudadanos a la población afectada durante el
conflicto armado interno, buscando su rehabilitación
jurídica
Regularización de la situación jurídica de
los desaparecidos
Proceso de declaración de ausencia por
desaparición
Regularización de la situación jurídica
de los requeridos por Ley, absueltos y
liberados, y anulación de los antecedentes
policiales, judiciales y penales
− Depuración del Registro de
Requisitoriados
− Derogatoria del decreto Ley 25660
− Modernización del Sistema Informático
de Requisitorias de la PNP
− Anulación de órdenes de detención
emitidos por el Fuero Militar o
«Tribunales sin rostro»
− Anulación de antecedentes policiales,
judiciales y penales
− Campaña de información y educación
en idioma nativo a través de medios de
comunicación masivo
Regularización de la situación jurídica de
los indocumentados
− Registro de indocumentados
− Instalación de unidades de servicio
descentralizadas y concertadas con
entidades competentes
− Simplificación de procedimientos de
documentación
− Amnistiar a los omisos del servicio
militar obligatorio y a la inscripción al
servicio militar
− Reimpresión de documentos para los
indocumentados por quema o destrucción
de registros civiles
− Campañas de información y educación
a los beneficiarios.
Regularización de los derechos sucesorios
y saneamiento legal de la propiedad
mueble o inmueble
− Regularización de derechos sucesorios
− Saneamiento legal de la propiedad
mueble e inmueble
− Campaña de información en idioma
nativo a través de los medios de
comunicación
Asesoramiento jurídico-legal
− Consultorios jurídicos descentralizados
− Ampliación del programa de la
Defensoría del Pueblo de protección de
víctimas
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
ANEXO 2 - Plan Integral de Reparaciones – Programación
Multianual 2005-2006
8
Programa de restitución
de derechos ciudadanos
Restablecer en el ejercicio pleno y efectivo de los
derechos ciudadanos a la población afectada durante el
conflicto armado interno, buscando su rehabilitación
jurídica
Regularización de la situación jurídica de
los desaparecidos
Proceso de declaración de ausencia por
desaparición
Regularización de la situación jurídica
de los requeridos por Ley, absueltos y
liberados, y anulación de los antecedentes
policiales, judiciales y penales
− Depuración del Registro de
Requisitoriados
− Derogatoria del decreto Ley 25660
− Modernización del Sistema Informático
de Requisitorias de la PNP
− Anulación de órdenes de detención
emitidos por el Fuero Militar o
«Tribunales sin rostro»
− Anulación de antecedentes policiales,
judiciales y penales
− Campaña de información y educación
en idioma nativo a través de medios de
comunicación masivo
Regularización de la situación jurídica de
los indocumentados
− Registro de indocumentados
− Instalación de unidades de servicio
descentralizadas y concertadas con
entidades competentes
− Simplificación de procedimientos de
documentación
− Amnistiar a los omisos del servicio
militar obligatorio y a la inscripción al
servicio militar
− Reimpresión de documentos para los
indocumentados por quema o destrucción
de registros civiles
− Campañas de información y educación
a los beneficiarios.
Regularización de los derechos sucesorios
y saneamiento legal de la propiedad
mueble o inmueble
− Regularización de derechos sucesorios
− Saneamiento legal de la propiedad
mueble e inmueble
− Campaña de información en idioma
nativo a través de los medios de
comunicación
Asesoramiento jurídico-legal
− Consultorios jurídicos descentralizados
− Ampliación del programa de la
Defensoría del Pueblo de protección de
víctimas
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
ANEXO 2 - Plan Integral de Reparaciones – Programación
Multianual 2005-2006
8
Programa de
reparación en educación
Restablecer el acceso a la educación, profesionalización
y ubicación adecuada en el mercado laboral de personas
que perdieron estas oportunidades por efecto del
conficto
Acceso y restitución del derecho
a la educación básica regular
− Programa especial de estudios de educación
básica para menores
− Paquetes escolares
− Programa especial de educación básica regular
para adultos
− Programa especial de alfabetización en zonas
para víctimas y familiares del conficto armado
− Decreto supremo de exoneración de pagos para
adultos y menores
Recuperación de las
oportunidades de
profesionalización y laborales
− Becas de profesionalización técnica y
universitaria
− Becas de formación laboral (cursos de
formación laboral; implementación de micro
negocios)
Reconstrucción y fortalecimiento
de la infraestructura y calidad
educativa
− Reconstrucción o ampliación de infraestructura
de los centros educativos afectados
− Reequipamiento de centros educativos
(material didáctico, bibliotecas, equipos, muebles
y pizarras)
− Reconstrucción y mejoramiento de
los sistemas educativos (capacitación a
docentes; incorporación de las conclusiones y
recomendaciones de la CVR en el plan curricular;
implementación de servicios especiales para
estudiantes afectados por el conficto armado)
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
85
Programa de
reparación en educación
Restablecer el acceso a la educación, profesionalización
y ubicación adecuada en el mercado laboral de personas
que perdieron estas oportunidades por efecto del
conficto
Acceso y restitución del derecho
a la educación básica regular
− Programa especial de estudios de educación
básica para menores
− Paquetes escolares
− Programa especial de educación básica regular
para adultos
− Programa especial de alfabetización en zonas
para víctimas y familiares del conficto armado
− Decreto supremo de exoneración de pagos para
adultos y menores
Recuperación de las
oportunidades de
profesionalización y laborales
− Becas de profesionalización técnica y
universitaria
− Becas de formación laboral (cursos de
formación laboral; implementación de micro
negocios)
Reconstrucción y fortalecimiento
de la infraestructura y calidad
educativa
− Reconstrucción o ampliación de infraestructura
de los centros educativos afectados
− Reequipamiento de centros educativos
(material didáctico, bibliotecas, equipos, muebles
y pizarras)
− Reconstrucción y mejoramiento de
los sistemas educativos (capacitación a
docentes; incorporación de las conclusiones y
recomendaciones de la CVR en el plan curricular;
implementación de servicios especiales para
estudiantes afectados por el conficto armado)
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
86
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
Programa de
reparación en salud
Contribuir a la recuperación de la salud física y mental de
las personas afectadas por el conficto
Atención de personas
discapacitadas
− Desarrollo de capacidades de los afectados y su
entorno familiar.
− Programa especial de atención permanente y
descentralizada a las personas con discapacidad
(implementación de una unidad de atención por
medio de la red de salud, medicación permanente,
atención especializada con cobertura de análisis,
exámenes diversos, prótesis, traslado a centros
especializados y otros)
Recuperación de la salud mental
comunitaria
− Atención psicológica de la población
afectada (recuperación de la memoria colectiva;
recuperación y desarrollo de las capacidades
afectivo-emocionales, sociales y culturales;
reconstrucción de las redes de soporte familiar y
comunitario; creación de espacios comunitarios
para la recuperación emocional)
− Atención de personas y grupos con conductas
de riesgos (rehabilitación y reinserción de
poblaciones en situación de alto riesgo: pandillas
juveniles; control y reducción de la violencia
familiar)
− Recuperación integral desde la perspectiva
clínica (diseño y validación de un modelo de
intervención; programa especial de intervención
clínica descentralizado; exoneración de pagos)
Reconstrucción y fortalecimiento
de la infraestructura y calidad de
los servicios de salud
− Reconstrucción o ampliación de la
infraestructura de salud.
− Reconstrucción y mejoramiento de
la calidad del servicio (equipamiento
adecuado; capacitación de recursos humanos;
implementación de servicios especiales
demandados por los afectados)
− Acceso permanente a programas regulares
del Estado (Seguro Integral de Salud, seguridad
alimentaria; enfermedades inmuno-prevenibles;
drogadicción, alcoholismo)
− Programa especial de atención de casos de
emergencia
Capacitación
− Capacitación y formación de profesionales del
sector público, privado y promotores locales
− Servicio solidario en zonas afectadas de
profesionales y estudiantes de los últimos años
con diversas especialidades
− Difusión y sensibilización sobre secuelas de la
violencia y su incidencia en los actuales problemas
sociales
87
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
Programa de
reparación en salud
Contribuir a la recuperación de la salud física y mental de
las personas afectadas por el conficto
Atención de personas
discapacitadas
− Desarrollo de capacidades de los afectados y su
entorno familiar.
− Programa especial de atención permanente y
descentralizada a las personas con discapacidad
(implementación de una unidad de atención por
medio de la red de salud, medicación permanente,
atención especializada con cobertura de análisis,
exámenes diversos, prótesis, traslado a centros
especializados y otros)
Recuperación de la salud mental
comunitaria
− Atención psicológica de la población
afectada (recuperación de la memoria colectiva;
recuperación y desarrollo de las capacidades
afectivo-emocionales, sociales y culturales;
reconstrucción de las redes de soporte familiar y
comunitario; creación de espacios comunitarios
para la recuperación emocional)
− Atención de personas y grupos con conductas
de riesgos (rehabilitación y reinserción de
poblaciones en situación de alto riesgo: pandillas
juveniles; control y reducción de la violencia
familiar)
− Recuperación integral desde la perspectiva
clínica (diseño y validación de un modelo de
intervención; programa especial de intervención
clínica descentralizado; exoneración de pagos)
Reconstrucción y fortalecimiento
de la infraestructura y calidad de
los servicios de salud
− Reconstrucción o ampliación de la
infraestructura de salud.
− Reconstrucción y mejoramiento de
la calidad del servicio (equipamiento
adecuado; capacitación de recursos humanos;
implementación de servicios especiales
demandados por los afectados)
− Acceso permanente a programas regulares
del Estado (Seguro Integral de Salud, seguridad
alimentaria; enfermedades inmuno-prevenibles;
drogadicción, alcoholismo)
− Programa especial de atención de casos de
emergencia
Capacitación
− Capacitación y formación de profesionales del
sector público, privado y promotores locales
− Servicio solidario en zonas afectadas de
profesionales y estudiantes de los últimos años
con diversas especialidades
− Difusión y sensibilización sobre secuelas de la
violencia y su incidencia en los actuales problemas
sociales
88
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
Programa de
reparación colectiva
Contribuir a la reconstrucción del capital social, material
y económico productivo de familias y comunidades
rurales y urbanas afectadas por el conficto armado.
Reconstrucción de la
institucionalidad comunal y local
− Conclusión del proceso de recuperación,
retorno e integración de desplazados
− Reasentamiento e integración de desplazados
en ámbito urbano
− Formación de nuevos liderazgos
− Fortalecimiento de organizaciones sociales de
base
− Diseño y gestión de planes de desarrollo
integrales y concertados
− Institucionalización de mecanismos de
participación ciudadana
− Resolución democrática de confictos
comunales y locales
Reconstrucción de la
infraestructura social y
productiva
− Reconstrucción o construcción de
infraestructura social, locales comunales e
iglesias
− Reconstrucción o rehabilitación de
infraestructura productiva familiar y comunal
(canales de riego, reservorios, establos, graneros,
centros de acopio)
− Reconstrucción de infraestructura vial y de
comunicación comunal y local (puentes, trochas,
caminos de herradura, puertos fuviales)
Rehabilitación económica
productiva familiar y comunal
− Rehabilitación de unidades productivas
familiares
− Promoción de micro créditos solidarios rural y
urbano
− Apoyo a pequeños emprendimientos
económicos individuales y familiares, rural y
urbano
− Acceso preferente a programas regulares del
Estado
Reconstrucción de las
condiciones de habitabilidad
− Reconstrucción o rehabilitación de viviendas
rurales (apoyo a la reconstrucción y a la
construcción de nuevas viviendas rurales)
− Acceso preferente a programas de vivienda en
el ámbito urbano (apoyo a la autoconstrucción
y acceso preferente por medio de puntajes en
programas del Estado)
− Apoyo al planeamiento rural y urbano
(planeamiento de comunidades reubicadas por
problemas de seguridad, de nuevos centros
poblados en el ámbito rural, de zonas de
reasentamiento de desplazados)
− Ampliación o acceso preferente a servicios
básicos en el ámbito rural y urbano y en zonas de
reasentamiento de desplazados
89
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
Programa de
reparación colectiva
Contribuir a la reconstrucción del capital social, material
y económico productivo de familias y comunidades
rurales y urbanas afectadas por el conficto armado.
Reconstrucción de la
institucionalidad comunal y local
− Conclusión del proceso de recuperación,
retorno e integración de desplazados
− Reasentamiento e integración de desplazados
en ámbito urbano
− Formación de nuevos liderazgos
− Fortalecimiento de organizaciones sociales de
base
− Diseño y gestión de planes de desarrollo
integrales y concertados
− Institucionalización de mecanismos de
participación ciudadana
− Resolución democrática de confictos
comunales y locales
Reconstrucción de la
infraestructura social y
productiva
− Reconstrucción o construcción de
infraestructura social, locales comunales e
iglesias
− Reconstrucción o rehabilitación de
infraestructura productiva familiar y comunal
(canales de riego, reservorios, establos, graneros,
centros de acopio)
− Reconstrucción de infraestructura vial y de
comunicación comunal y local (puentes, trochas,
caminos de herradura, puertos fuviales)
Rehabilitación económica
productiva familiar y comunal
− Rehabilitación de unidades productivas
familiares
− Promoción de micro créditos solidarios rural y
urbano
− Apoyo a pequeños emprendimientos
económicos individuales y familiares, rural y
urbano
− Acceso preferente a programas regulares del
Estado
Reconstrucción de las
condiciones de habitabilidad
− Reconstrucción o rehabilitación de viviendas
rurales (apoyo a la reconstrucción y a la
construcción de nuevas viviendas rurales)
− Acceso preferente a programas de vivienda en
el ámbito urbano (apoyo a la autoconstrucción
y acceso preferente por medio de puntajes en
programas del Estado)
− Apoyo al planeamiento rural y urbano
(planeamiento de comunidades reubicadas por
problemas de seguridad, de nuevos centros
poblados en el ámbito rural, de zonas de
reasentamiento de desplazados)
− Ampliación o acceso preferente a servicios
básicos en el ámbito rural y urbano y en zonas de
reasentamiento de desplazados
90
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
Programa de
reparación simbólica
Fomentar el reconocimiento y la restauración de los
daños ocasionados a la moral y la dignidad de las
personas y colectivos, por efecto del conficto armado
interno, en la búsqueda de favorecer la reconciliación
nacional y el fortalecimiento de un sentimiento de
solidaridad y la integración del conjunto de la sociedad
peruana
Gestos públicos
− Respaldo expreso al Informe Final
− Disculpas al país de parte de las autoridades del
más alto nivel del Estado
− Cartas a las víctimas y familiares
− Ceremonias públicas de explicación de la
verdad
Actos de reconocimiento
− Revaloración del papel y aporte de los
afectados en el proceso de pacifcación.
− Reconocimiento a los líderes sociales y
autoridades civiles
− Reconocimiento a los miembros de las FFAA y
Policía Nacional
− Reconocimiento a los gobiernos locales
Recordatorios o lugares de la
memoria
− Espacios de memoria en los cementerios
− Espacios de memoria en plazas o parques
9
PROGRAMA OBJETIVO GENERAL ESTRATEGIA LINEAS DE ACCION
Programa de
reparación simbólica
Fomentar el reconocimiento y la restauración de los
daños ocasionados a la moral y la dignidad de las
personas y colectivos, por efecto del conficto armado
interno, en la búsqueda de favorecer la reconciliación
nacional y el fortalecimiento de un sentimiento de
solidaridad y la integración del conjunto de la sociedad
peruana
Gestos públicos
− Respaldo expreso al Informe Final
− Disculpas al país de parte de las autoridades del
más alto nivel del Estado
− Cartas a las víctimas y familiares
− Ceremonias públicas de explicación de la
verdad
Actos de reconocimiento
− Revaloración del papel y aporte de los
afectados en el proceso de pacifcación.
− Reconocimiento a los líderes sociales y
autoridades civiles
− Reconocimiento a los miembros de las FFAA y
Policía Nacional
− Reconocimiento a los gobiernos locales
Recordatorios o lugares de la
memoria
− Espacios de memoria en los cementerios
− Espacios de memoria en plazas o parques
9
Programas Objetivos Modalidades
ANEXO 3 – Plan Integral de Reparaciones (PIR-Ley)
Programa de restitución de
derechos ciudadanos
Establecer en el ejercicio pleno y efectivo de
sus derechos ciudadanos, civiles y políticos,
a la población afectada por el proceso de
violencia, buscando su rehabilitación jurídica,
para lo cual se crea accesos preferenciales o
tratamientos prioritarios para este sector de
la sociedad garantizándole una situación de
igualdad en el ejercicio de sus derechos ante
sus otros conciudadanos
a) Regularización de la situación jurídica de los desaparecidos;
b) Para las personas indebidamente requisitoriadas por terrorismo y traición a la
patria, la regularización de su situación jurídica;
c) Para los indultados inocentes y las personas que han sufrido prisión sin condena,
cuyos antecedentes policiales, judiciales y penales no han sido anulados, la anulación
de los mismos;
d) Para las personas que resultaron indocumentadas a raíz del proceso de violencia, la
regularización de la falta de documentación;
e) Para todos los benefciarios del PIR, la regularización de los derechos sucesorios y
saneamiento legal de la propiedad mueble e inmueble;
f) Para todos los benefciarios del PIR, la exoneración a través de la norma
correspondiente, de las tasas judiciales, administrativas registrales, municipales, así
como de otros costos que fueran necesarios para el cumplimiento de lo previsto en
este Reglamento.
Programa de reparaciones en
educación
Dar facilidades y brindar nuevas o mejores
oportunidades de acceso a las víctimas y sus
familiares que como producto del proceso de
violencia perdieron la posibilidad de recibir
una adecuada educación o de culminar sus
estudios primarios, secundarios, superior
técnica y/o universitaria
a) Exoneración de pagos de matrícula, pensiones, derecho de examen de ingreso y
certifcados de estudios
y servicios de comedor y vivienda en los casos correspondientes
b) Implementación de programa de becas integrales
c) Educación para adultos
d) Acceso y restitución del derecho a la educación básica regular
e) Acceso a oportunidades de califcación laboral adecuada
Programa de reparaciones en
salud
Los objetivos de este programa son la
recuperación de la salud mental y física,
reconstitución de las redes de soporte social
y fortalecimiento de las capacidades para el
desarrollo personal y social.
a) Atención integral en servicios públicos de salud, priorizando a niños, mujeres y
ancianos
b) Recuperación integral desde la intervención comunitaria, que incluye: b.
Reconstrucción de las redes de soporte comunitario b. Recuperación de la memoria
histórica b. Creación de espacios comunitarios para la recuperación emocional
c) Recuperación desde la intervención clínica, lo que implica el diseño de un modelo
de atención clínica que se ajuste a las necesidades y recursos humanos de las diversas
zonas del país
d) Promoción y prevención a través de la educación y sensibilización
e) Inclusión en las políticas públicas de salud
f) Mejora de la infraestructura de atención en los servicios de salud
9
Programas Objetivos Modalidades
Programa de restitución de
derechos ciudadanos
Establecer en el ejercicio pleno y efectivo de
sus derechos ciudadanos, civiles y políticos,
a la población afectada por el proceso de
violencia, buscando su rehabilitación jurídica,
para lo cual se crea accesos preferenciales o
tratamientos prioritarios para este sector de
la sociedad garantizándole una situación de
igualdad en el ejercicio de sus derechos ante
sus otros conciudadanos
a) Regularización de la situación jurídica de los desaparecidos;
b) Para las personas indebidamente requisitoriadas por terrorismo y traición a la
patria, la regularización de su situación jurídica;
c) Para los indultados inocentes y las personas que han sufrido prisión sin condena,
cuyos antecedentes policiales, judiciales y penales no han sido anulados, la anulación
de los mismos;
d) Para las personas que resultaron indocumentadas a raíz del proceso de violencia, la
regularización de la falta de documentación;
e) Para todos los benefciarios del PIR, la regularización de los derechos sucesorios y
saneamiento legal de la propiedad mueble e inmueble;
f) Para todos los benefciarios del PIR, la exoneración a través de la norma
correspondiente, de las tasas judiciales, administrativas registrales, municipales, así
como de otros costos que fueran necesarios para el cumplimiento de lo previsto en
este Reglamento.
Programa de reparaciones en
educación
Dar facilidades y brindar nuevas o mejores
oportunidades de acceso a las víctimas y sus
familiares que como producto del proceso de
violencia perdieron la posibilidad de recibir
una adecuada educación o de culminar sus
estudios primarios, secundarios, superior
técnica y/o universitaria
a) Exoneración de pagos de matrícula, pensiones, derecho de examen de ingreso y
certifcados de estudios
y servicios de comedor y vivienda en los casos correspondientes
b) Implementación de programa de becas integrales
c) Educación para adultos
d) Acceso y restitución del derecho a la educación básica regular
e) Acceso a oportunidades de califcación laboral adecuada
Programa de reparaciones en
salud
Los objetivos de este programa son la
recuperación de la salud mental y física,
reconstitución de las redes de soporte social
y fortalecimiento de las capacidades para el
desarrollo personal y social.
a) Atención integral en servicios públicos de salud, priorizando a niños, mujeres y
ancianos
b) Recuperación integral desde la intervención comunitaria, que incluye: b.
Reconstrucción de las redes de soporte comunitario b. Recuperación de la memoria
histórica b. Creación de espacios comunitarios para la recuperación emocional
c) Recuperación desde la intervención clínica, lo que implica el diseño de un modelo
de atención clínica que se ajuste a las necesidades y recursos humanos de las diversas
zonas del país
d) Promoción y prevención a través de la educación y sensibilización
e) Inclusión en las políticas públicas de salud
f) Mejora de la infraestructura de atención en los servicios de salud
9
Programas Objetivos Modalidades
Programa de reparaciones
colectivas
Contribuir a la reconstrucción del capital
social e institucional, material y económico-
productivo de las familias y comunidades
rurales y urbanas afectadas por el proceso de
violencia
a) La consolidación institucional, que comprende la incorporación de acciones de
apoyo al saneamiento legal de las comunidades, la instauración de las autoridades y
poderes locales, la capacitación en Derechos Humanos, prevención y resolución de
confictos internos e Intercomunales, a partir de un diagnóstico comunal participativo
que ayude a identifcar las acciones necesarias, dentro de un enfoque de derechos que
priorice la educación para la paz y la construcción de una cultura de paz
b) La recuperación y reconstrucción de la infraestructura económica, productiva
y de comercio, y el desarrollo de capacidades humanas y acceso a oportunidades
económicas
c) El apoyo al retorno, reasentamiento y repoblamiento, así como a las poblaciones
desplazadas como consecuencia del proceso de violencia
d) La recuperación y ampliación de infraestructura de servicios básicos de educación,
salud, saneamiento, electrifcación rural, recuperación del patrimonio comunal y otros
que el colectivo pueda identifcar.
Programa de reparaciones
simbólicas
Contribuir a restaurar el lazo social quebrado,
por el proceso de violencia, entre el Estado
y las personas y entre las personas mismas,
a través del reconocimiento público del
daño que les infigió la acción de los grupos
subversivos y la acción u omisión del Estado,
en la búsqueda de favorecer la reconciliación
nacional del conjunto de la sociedad peruana
hacia las víctimas.
a) Los gestos públicos, que comprende las disculpas al país por parte de los
representantes de los Poderes del Estado, cartas a las víctimas o a sus familiares,
ceremonias públicas para la información masiva del Informe de la CVR
b) Los actos de reconocimiento, que comprende el reconocimiento de todas las
víctimas del proceso de violencia, a los inocentes que sufrieron prisión
a los líderes sociales y autoridades civiles, a los miembros de las Fuerzas Armadas
y de la Policía Nacional y a los gobiernos locales, miembros de los Comités de
Autodefensa, a las organizaciones de afectados por el proceso de violencia y a
las organizaciones comprometidas con la defensa de los derechos humanos y las
comunidades
c) Los actos que conduzcan hacia la reconciliación, sean éstos, cambios en símbolos
asociados con la violencia en los territorios afectados y resignifcación de símbolos
de violación de los derechos humanos, sean éstos cierre y/o reacondicionamiento de
los penales que simbolicen estas violaciones, a propuesta y en coordinación con los
afectados
d) Los recordatorios a los héroes de la pacifcación, asignando nombres a las calles,
plazas públicas de la comunidad, puentes, carreteras, distrito o región, a propuesta y
en coordinación con los afectados
e) La inclusión como Héroes por la Paz a las víctimas fallecidas inscritas en el RUV.
f) La declaratoria del día 8 de agosto de cada año como el “Día del Homenaje a
todas las víctimas de la violencia”
95
Programas Objetivos Modalidades
Programa de reparaciones
colectivas
Contribuir a la reconstrucción del capital
social e institucional, material y económico-
productivo de las familias y comunidades
rurales y urbanas afectadas por el proceso de
violencia
a) La consolidación institucional, que comprende la incorporación de acciones de
apoyo al saneamiento legal de las comunidades, la instauración de las autoridades y
poderes locales, la capacitación en Derechos Humanos, prevención y resolución de
confictos internos e Intercomunales, a partir de un diagnóstico comunal participativo
que ayude a identifcar las acciones necesarias, dentro de un enfoque de derechos que
priorice la educación para la paz y la construcción de una cultura de paz
b) La recuperación y reconstrucción de la infraestructura económica, productiva
y de comercio, y el desarrollo de capacidades humanas y acceso a oportunidades
económicas
c) El apoyo al retorno, reasentamiento y repoblamiento, así como a las poblaciones
desplazadas como consecuencia del proceso de violencia
d) La recuperación y ampliación de infraestructura de servicios básicos de educación,
salud, saneamiento, electrifcación rural, recuperación del patrimonio comunal y otros
que el colectivo pueda identifcar.
Programa de reparaciones
simbólicas
Contribuir a restaurar el lazo social quebrado,
por el proceso de violencia, entre el Estado
y las personas y entre las personas mismas,
a través del reconocimiento público del
daño que les infigió la acción de los grupos
subversivos y la acción u omisión del Estado,
en la búsqueda de favorecer la reconciliación
nacional del conjunto de la sociedad peruana
hacia las víctimas.
a) Los gestos públicos, que comprende las disculpas al país por parte de los
representantes de los Poderes del Estado, cartas a las víctimas o a sus familiares,
ceremonias públicas para la información masiva del Informe de la CVR
b) Los actos de reconocimiento, que comprende el reconocimiento de todas las
víctimas del proceso de violencia, a los inocentes que sufrieron prisión
a los líderes sociales y autoridades civiles, a los miembros de las Fuerzas Armadas
y de la Policía Nacional y a los gobiernos locales, miembros de los Comités de
Autodefensa, a las organizaciones de afectados por el proceso de violencia y a
las organizaciones comprometidas con la defensa de los derechos humanos y las
comunidades
c) Los actos que conduzcan hacia la reconciliación, sean éstos, cambios en símbolos
asociados con la violencia en los territorios afectados y resignifcación de símbolos
de violación de los derechos humanos, sean éstos cierre y/o reacondicionamiento de
los penales que simbolicen estas violaciones, a propuesta y en coordinación con los
afectados
d) Los recordatorios a los héroes de la pacifcación, asignando nombres a las calles,
plazas públicas de la comunidad, puentes, carreteras, distrito o región, a propuesta y
en coordinación con los afectados
e) La inclusión como Héroes por la Paz a las víctimas fallecidas inscritas en el RUV.
f) La declaratoria del día 8 de agosto de cada año como el “Día del Homenaje a
todas las víctimas de la violencia”
96
Programas Objetivos Modalidades
Programa de promoción y
facilitación al acceso habitacional
Otorgar facilidades para el acceso a la
vivienda a las víctimas y/o a sus familiares
que como producto del proceso de violencia
perdieron sus viviendas o fueron desplazadas
del lugar donde habitaban.
a) Programa especial de construcción y adjudicación de viviendas que se llevará a
cabo en forma progresiva y descentralizada b) Proyectos de apoyo a la reconstrucción
y rehabilitación de viviendas rurales
c) Apoyo para el saneamiento legal de la propiedad de la vivienda, convocando la
participación de las entidades competentes del Estado
d) Fomento y apoyo para la ubicación de las familias desplazadas internas en
situación de alojados en los asentamientos elegidos en coordinación con los gobiernos
locales, los que deberán ser considerados como benefciarios preferentes en las
campañas de asignación de lotes
e) Fomento, apoyo fnanciero y asesoría técnica para la autoconstrucción de las
viviendas de las familias desplazadas internas que cuentan con viviendas precarias y
provisionales
Programa de reparación
económica
[no está especifcado]
Con el fn de desarrollar lineamientos técnicos y metodologías para la determinación
de los montos, procedimientos y modalidades de pago que deben regir para el
Programa de Reparaciones Económicas, se constituirá, dentro de los noventa días
de entrada en vigor el presente Reglamento, una Comisión Técnica Multisectorial
integrada por representantes del Ministerio de Justicia, el Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social, y el Ministerio de Economía y Finanzas. La mencionada Comisión
será presidida por el representante del Ministerio de Justicia y entregará en un plazo
de ciento ochenta (80) días, un Informe Técnico al Ministerio de Justicia
El Informe Técnico servirá como base para determinar el monto del benefcio
económico, así como para el otorgamiento de las reparaciones económicas,
situación que tendrá lugar cuando haya sido cerrado el proceso de determinación e
identifcación de las víctimas, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos de la
caja fscal
97
Programas Objetivos Modalidades
Programa de promoción y
facilitación al acceso habitacional
Otorgar facilidades para el acceso a la
vivienda a las víctimas y/o a sus familiares
que como producto del proceso de violencia
perdieron sus viviendas o fueron desplazadas
del lugar donde habitaban.
a) Programa especial de construcción y adjudicación de viviendas que se llevará a
cabo en forma progresiva y descentralizada b) Proyectos de apoyo a la reconstrucción
y rehabilitación de viviendas rurales
c) Apoyo para el saneamiento legal de la propiedad de la vivienda, convocando la
participación de las entidades competentes del Estado
d) Fomento y apoyo para la ubicación de las familias desplazadas internas en
situación de alojados en los asentamientos elegidos en coordinación con los gobiernos
locales, los que deberán ser considerados como benefciarios preferentes en las
campañas de asignación de lotes
e) Fomento, apoyo fnanciero y asesoría técnica para la autoconstrucción de las
viviendas de las familias desplazadas internas que cuentan con viviendas precarias y
provisionales
Programa de reparación
económica
[no está especifcado]
Con el fn de desarrollar lineamientos técnicos y metodologías para la determinación
de los montos, procedimientos y modalidades de pago que deben regir para el
Programa de Reparaciones Económicas, se constituirá, dentro de los noventa días
de entrada en vigor el presente Reglamento, una Comisión Técnica Multisectorial
integrada por representantes del Ministerio de Justicia, el Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social, y el Ministerio de Economía y Finanzas. La mencionada Comisión
será presidida por el representante del Ministerio de Justicia y entregará en un plazo
de ciento ochenta (80) días, un Informe Técnico al Ministerio de Justicia
El Informe Técnico servirá como base para determinar el monto del benefcio
económico, así como para el otorgamiento de las reparaciones económicas,
situación que tendrá lugar cuando haya sido cerrado el proceso de determinación e
identifcación de las víctimas, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos de la
caja fscal
98
BIBLIOGRAFÍA
COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN (ed.). Informe Final, Lima, 00.
COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN (ed.). Hatun Willakuy, Versión abreviada del
Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Lima, 00.
COMISIÓN MULTISECTORIAL DE ALTO NIVEL ENCARGADA DEL SEGUIMIENTO DE LAS ACCIONES
Y POLÍTICAS DEL ESTADO EN LOS ÁMBITOS DE LA PAZ, LA REPARACIÓN COLECTIVA Y LA
RECONCILIACIÓN NACIONAL , Metodología de intervención del Programa de Reparaciones
Colectivas, Documento de trabajo. Lima, 007.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO (ed.). A un año de la Comisión de la Verdad y Reconciliación,
Serie Informes Defensoriales, Informe Defensorial N.
o
86, Lima, 00.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO (ed.). A dos años de la Comisión de la Verdad y Reconciliación,
Serie Informes Defensoriales, Informe Defensorial N.
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97, Lima, 005.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO (ed.). El difícil camino de la reconciliación. Justicia y reparación
para las víctimas de la violencia, Serie Informes Defensoriales, Informe Defensorial N.
o

, Lima, enero 007.
DEFENSORÍA DEL PUEBLO (ed.). El Estado frente a las víctimas de la violencia. ¿Hacia
donde vamos en políticas de reparación y justicia?, Serie Informes Defensoriales, Informe
Defensorial N.
o
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DE GREIFF Pablo (ed). The Handbook of Reparation. Oxford University Press Inc. New
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GUILLEROT Julie y Lisa MAGARRELL. Reparaciones en la transición peruana. Memorias de
un proceso inacabado. ICTJ-APRODEH-OXFAM. Lima, 006.
GUILLEROT Julie «Linking Gender and Reparations in Peru: A Failed Opportunity». En
Ruth Rubio-Marin (ed.). What Happened To The Women? Gender and Reparation for
Human Rights Violations. SSRC, New York, 006.
INTERNATIONAL CENTER FOR TRANSITIONAL JUSTICE (ICTJ) y ASOCIACIÓN PRO DERECHOS
HUMANOS (APRODEH) (eds.). Parámetros para el diseño de un programa de reparaciones
en el Perú. Informe conjunto. Lima, 00.
http://www.aprodeh.org.pe/reparaciones/propuestas.htm
SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO DE REPARACIONES (ed.). Primer informe anual del Consejo
de Reparaciones, octubre 2006 – octubre 2007, Lima, noviembre de 007.
99
Conceptos y propuestas
a partir de la experiencia
comparada
00
0
Justicia y reparaciones

Pablo de Greiff

El propósito de este capítulo es articular una concepción de
justicia que pueda aplicarse a esfuerzos masivos de reparación. Esta
tarea es particularmente urgente, porque si existe una comprensión
“común” o corriente de las reparaciones, ésta se encuentra
fuertemente infuenciada por una comprensión “jurídica” del
término. Si bien no tengo interés alguno en elaborar una crítica de los

Agradecemos a Pablo de Greiff y a Oxford University Press el habernos permitido tra-
ducir y publicar en español el capítulo “Justice and Reparations” del Handbook of Repa-
rations, ed. Pablo de Greiff, Oxford University Press, Nueva York, 006. Traducción al
español de Magdalena Holguín.

Pablo de Greiff es director de Investigaciones del Centro Internacional para la Justicia
Transicional. Mi primera elaboración de algunas de las ideas presentadas aquí se encuen-
tra en el documento Parámetros para el diseño de un programa de reparaciones en el
Perú, (septiembre de 00) elaborado para el ICTJ en colaboración con la Asociación
Pro Derechos Humanos (APRODEH), para discusión en Perú, . Desde entonces, esta
conceptualización de las reparaciones ha sido adoptada – y adaptada – en el capítulo
sobre reparaciones de la Comisión Peruana de Verdad y Reconciliación (ver Comisión de
la Verdad y Reconciliación, Informe Final (Lima, 00), vol. 9, cap. ), por la Comisión
sobre el prisión Ilegal y la Tortura en Chile (Ver Comisión Nacional sobre Prisión Polí-
tica y Tortura (Santiago, 00), cap. 9), por la Comisión de Verdad y Reconciliación de
Sierra Leona (ver Report of the Truth and Reconciliation Commission for Sierra Leone
(presentado al presidente de Sierra Leona el 5 de octubre de 005), vol. , cap. ), y por
diversos documentos internacionales, por ejemplo, “Independent Study on Best Practices,
Including Recommendations to Assist States in Strengthening their Domestic Capacity to
Combat All Aspects of Impunity”, de Diane Orentlicher, ONU Doc. E/CN./00, febrero
7, 00.
Agradezco a mis socios del proyecto ICTJ-APRODEH: Arturo Carrillo, Alex Segovia,
Julie Guillerot, Humberto Ortiz y Lisa Magarrell. Algunas de las conversaciones reales
y unas pocas conversaciones imaginarias con Lisa me obligaron a aclarar mi posición,
así que tengo una especial deuda con ella. Presenté una versión preliminar de este artí-
culo en el ICTJ; la Universidad de California, Riverside; Queens University, Kingston,
Ontario; The Carnegie Council on Ethics and International Affairs en Nueva York; en
reuniones con autores que participaron en este proyecto en el Centro de Conferencias de
la Rockefeller Foundation, Bellagio, Italia; en una reunión, organizada por el Internatio-
nal Development Research Center (IDRC), Ottawa; en la Universidad de Brown ; en un
evento organizado por International Peace Academy en Pocantico; y ante la Corte Penal
Internacional en La Haya. Agradezco a todas las personas que comentaron y discutieron
este artículo, así como a las instituciones mencionadas. Las opiniones expresadas aquí no
necesariamente representan la posición del ICTJ.
0
enfoques jurídicos a los problemas transicionales, la aproximación
jurídica a las reparaciones es problemática, no por su naturaleza
jurídica per se, sino porque se trata de una comprensión que ha
sido desarrollada, por buenas razones, con miras a la resolución
de casos relativamente aislados

. A diferencia de este enfoque, el
propósito de este capítulo – y de este proyecto de investigación en
general – es pensar sobre qué es justo, apropiado y efciente en la
resolución de casos masivos y sistemáticos de abuso.

Por lo tanto, comenzaré con un modesto esfuerzo por
establecer alguna claridad semántica, intentando al menos distinguir
entre dos contextos diferentes del uso del término “reparaciones”
(Sección ). Luego procedo a una breve discusión sobre lo que
puede signifcar la justicia en las reparaciones, cuando la idea es
resarcir un gran número de casos, por oposición a casos individuales,
aislados. Discuto algunos de los problemas que surgen cuando sólo
se trasplanta el ideal de la compensación en proporción al daño
de su hogar natural, la resolución de casos judiciales individuales,
y se usa como un criterio de justicia dentro del contexto de casos
masivos. En vez de lo anterior, yo argumento en favor de pensar
en la justicia en el contexto de casos masivos en términos del
logro de tres objetivos, a saber, reconocimiento, confanza cívica
y solidaridad social – tres objetivos que, como lo veremos, están
íntimamente relacionados con la justicia (Sección ). Finalmente,
sin pretender en ningún momento que pueda diseñarse un modelo
de un programa de reparaciones únicamente desde una perspectiva

A pesar de las difcultades relacionadas con el esfuerzo por transplantar el enfoque ju-
dicial a la resolución de casos masivos, los litigios sobre reparaciones, tanto ante las ju-
risdicciones nacionales como ante las regionales, tales como la Corte Interamericana y la
Corte Europea, pueden desempeñar un papel de enorme importancia en las reparaciones
masivas. En primer lugar, tales litigios operan como catalizadores para la adopción de un
programa de reparaciones. Puede argumentarse que esto sucedió en Argentina y Perú, y
posiblemente suceda también en Guatemala. En segundo lugar, a pesar de que satisfacer
el criterio jurídico de justicia en las reparaciones sea prácticamente imposible en casos
masivos, este criterio puede ser utilizado por las víctimas y sus representantes con el
fn de ejercer presión para obtener mayores benefcios. Dada la habitual reticencia de
los gobiernos en general para establecer programas de reparaciones, esta ventaja resulta
particularmente importante.
0
teórica, intento arrojar luz sobre las ventajas y desventajas básicas
que acompañan a algunas de las decisiones que deben tomarse en
el proceso de construir un programa incluyente y coherente de
reparaciones (Sección ).
1. Aclaración conceptual: el signifcado del término
Comienzo por centrarme en un hecho que, por sorprendente
que pueda parecer, no ha recibido hasta ahora sufciente atención en
las discusiones sobre reparaciones, esto es, que hay dos contextos
diferentes del uso del término “reparaciones” (y que, dentro de cada
uno de ellos, el término se utiliza de maneras diferentes.) El primer
contexto es el jurídico, especialmente el contexto del derecho
internacional, en el cual el término se emplea, en un sentido amplio,
para referirse a todas aquellas medidas que pueden adoptarse para
resarcir los diversos tipos de daño que puedan haber sufrido las
víctimas como consecuencia de ciertos crímenes

. La amplitud
del signifcado del término “reparaciones” en este contexto puede
apreciarse cuando consideramos las diversas formas que pueden
adoptar las reparaciones de acuerdo con el derecho internacional.
Éstas incluyen:
• Restitución, que se refere a aquellas medidas que buscan
reestablecer el status quo ante de la víctima. Estas medidas
van desde la restauración de derechos tales como la ciudadanía
y la libertad, la restitución del empleo y otros benefcios, hasta
la restitución de propiedades.
• Compensación, que se refere a aquellas medidas que buscan
compensar los daños sufridos a través de la cuantifcación de
los daños, donde el daño se entiende como algo que va mucho
más allá de la mera pérdida económica, e incluye la lesión

Ver los textos de Falk (Capítulo ) y Carrillo (Capítulo ) en The Handbook of Repa-
rations, Pablo de Greiff, ed. ICTJ (Oxford: Oxford University Press, 006). Ver también
los artículos que aparecen en State Responsibility and the Individual: Reparation in In-
stances of Grave Violations of Human Rights, Albrecht Randelzhofer y Christian Tomus-
chat, eds. (La Haya: Martinus Nijhoff Publishers, 999).
0
física y mental y, en algunos casos, también la lesión moral.
• Rehabilitación, que se refere a medidas que proveen atención
social, médica y psicológica, así como servicios legales.
• Satisfacción y garantías de no repetición, que constituyen
categorías especialmente amplias, pues incluyen medidas
tan disímiles como el cese de las violaciones, la verifcación
de hechos, disculpas ofciales y sentencias judiciales que
restablecen la dignidad y reputación de las víctimas, plena
revelación pública de la verdad, búsqueda, identifcación y
entrega de los restos de personas fallecidas o desaparecidas,
junto con la aplicación de sanciones judiciales o administrativas
a los autores de los crímenes, y reformas institucionales
5
.
El otro contexto en el que se usa habitualmente el término
“reparaciones” es en el diseño de programas (esto es, conjuntos más
o menos coordinados de medidas de reparación) de cubrimiento
masivo. Por ejemplo, puede decirse que Alemania, Chile y Argentina
han establecido “programas de reparaciones”
6
. En este contexto, y
a pesar de las relaciones que cada uno de estos programas pueda
tener con otros esfuerzos por obtener justicia, el término se utiliza
5
Ver, por ejemplo, Theo van Boven, “Study Concerning the Right to Restitution, Com-
pensation and Rehabilitation for Victims of Gross Violations of Human Rights and Funda-
mental Freedoms” Comisión de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, Subcomi-
sión sobre la Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías, ONU Doc.
E/CN..Sub./99/8. Actualizaciones más recientes no han cambiado estas categorías.
Para una interesante discusión del desarrollo de estos principios, ver Dinah Shelton, “The
United Nations Draft Principles on Reparations for Human Rights Violations: Context
and Contents” en Out of the Ashes: Reparation for Victims of Gross and Systematic Hu-
man Rights Violations, Marc Bossuyt, Paul Lemmens, Koen de Feyter y Stephan Parmen-
tier, eds. (Antwerp: Intersentia, 005).
6
En mi artículo “Reparation Efforts in International Perspective: What Compensation
Contributes to the Achievement of Imperfect Justice” en To Repair the Irreparable: Repa-
ration and Reconstruction in South Africa, Erik Doxtader y Charles Villa-Vicencio, eds.
(Claremont: South Africa: David Philip, 00), distingo entre “esfuerzos de reparación”
y “programa de reparaciones” de manera más precisa; esta última expresión debería
reservarse para designar iniciativas que se diseñan, desde un comienzo, como un conjunto
sistemáticamente interrelacionado de medidas de reparación. La mayoría de los países
no tienen programas de reparaciones en este sentido. Los benefcios de reparación son,
en la mayor parte de los casos, resultado de iniciativas específcas que se dan de manera
gradual, y no tanto en respuesta a un plan deliberadamente diseñado. Al no hacer daño
alguno, intercambiaré ambas expresiones. .
05
en un sentido más restringido. Aquí “reparaciones” se refere a los
esfuerzos por ofrecer benefcios directamente a las víctimas de cierto
tipo de crímenes. En este sentido, los programas de reparaciones
no entienden el decir la verdad, la justicia penal o la reforma
institucional, por ejemplo, como parte de las reparaciones.

Las categorías utilizadas para analizar las reparaciones en
el contexto del diseño de programas son diferentes de aquellas
propuestas por el derecho internacional. En este contexto, las
dos distinciones fundamentales son entre reparaciones materiales
y simbólicas, y entre la distribución individual o colectiva de
cualquier clase de éstas. Las reparaciones materiales y simbólicas
pueden adoptar diversas formas. Las reparaciones materiales pueden
adoptar la forma de compensaciones, esto es, de pagos, bien sea en
efectivo o en instrumentos negociables, o de paquetes de servicios,
los cuales, a su vez, pueden incluir la provisión de educación, salud y
vivienda. Las reparaciones simbólicas pueden incluir, por ejemplo,
disculpas ofciales, rehabilitación, el cambio de nombre de espacios
públicos, la creación de días de conmemoración, la construcción de
museos y parques dedicados a la memoria de las víctimas, etc.

Hay, entonces, dos contextos diferentes de uso del término
“reparaciones”, que diferen signifcativamente entre sí. En el
ámbito de las defniciones, la pregunta fundamental no se refere
tanto a la corrección de una defnición en particular sino, más bien,
a las ventajas relativas de comprender un término de una manera
particular. En el caso que nos ocupa, la ventaja de la amplitud de la
comprensión jurídica del término reside en el hecho de que ofrece
un incentivo para diseñar programas de reparaciones coherentes
con otras medidas de justicia, tema al que regresaré en breve. No
obstante, la amplitud de esta comprensión tiene también un precio:
es muy difícil que un programa de reparaciones pueda ser diseñado
desde un comienzo de manera que incluya, como partes de un único
programa, todas las medidas que el derecho internacional contempla
como formas de reparación.
06
El uso más restringido del término, característico de las
discusiones sobre el diseño de programas, tiene también ventajas
y desventajas. Una de sus ventajas es que sugiere ciertos límites a
las responsabilidades de quienes están encargados de diseñar tales
programas, lo cual hace, en principio, factible su tarea. No obstante,
este uso más restringido tiene el peligro de que el programa de
reparaciones carezca completamente de relación con otras medidas
de justicia. Aun cuando insisto en la importancia de preservar
los vínculos entre un programa de reparaciones y otras medidas
de justicia en épocas de transición, defendo el uso del término
“reparaciones” en el sentido más restringido arriba descrito, esto
es, para designar medidas que ofrecen benefcios directamente a
las víctimas. Este uso contrasta con medidas que tienen efectos
reparadores, y que pueden ser muy importantes (tales como el castigo
de los perpetradores de los crímenes, o las reformas institucionales),
pero que no entregan benefcios directos a las propias víctimas.
2. Consideraciones normativas: los objetivos de los programas
de reparaciones
Las reparaciones como proyecto político
Ahora bien, estas diferencias de uso están, desde luego,
motivadas; no son simplemente arbitrarias. Parte de la motivación
que subyace a ellas es de carácter funcional; en el contexto jurídico,
el signifcado del término está vinculado con el objetivo específco
que se busca en escenarios judiciales, que es obtener justicia para
las personas, donde los medios de alcanzar la justicia, a saber, el
enjuiciamiento de casos aislados, tiene un impacto sobre el contenido
concreto de la justicia. Esta aproximación al concepto de justicia
difere signifcativamente de aquella que pueden y deben adoptar
las personas responsables de diseñar programas de reparaciones.
Los tribunales no tienen más opción que considerar cada caso en
sus propios términos
7
. Por el contrario, quienes están encargados
7
Excepto, desde luego, cuando se manejan demandas masivas. Hay interesantes parale-
07
de diseñar un programa masivo de reparaciones deben responder a
un universo de víctimas más amplio y complejo, y deben utilizar,
necesariamente, métodos y formas de reparación adecuados a estas
circunstancias.

Aun cuando las reparaciones son medidas legales bien
establecidas en diferentes sistemas en todo el mundo, en los períodos
de transición las reparaciones buscan, en última instancia, como
lo hacen la mayor parte de las medidas transicionales, contribuir
(modestamente) a la reconstitución o constitución de una nueva
comunidad política. En este sentido también, la mejor manera de
concebirlas es como parte de un proyecto político
8
.

Hay dos razones fundamentales que justifcan pensar en
las reparaciones en relación con una agenda política más amplia, y
no en términos de un enfoque jurídico limitadamente concebido
9
.
En primer lugar, y desde un punto de vista negativo, un programa
masivo de reparaciones no puede reproducir los resultados que
se obtendrían en el sistema jurídico, porque todos los sistemas
jurídicos operan bajo el supuesto de que el comportamiento de
violación de las normas es relativamente excepcional. Pero este no
es el caso cuando se diseñan programas de reparaciones, pues tales
los entre las demandas masivas y los programas de reparaciones, incluyendo un cambio
similar en la comprensión de lo que es justo para demandantes individuales. No puedo
desarrollar aquí estos paralelos.
8
Cuando se sostiene que las reparaciones forman parte de un proyecto político, se supone
que lo “político” se refere, entre otras cosas, al ejercicio del poder (idealmente delibera-
tivo) en la distribución de bienes y benefcios públicos para benefcio de todos, y no al
ejercicio partidista del poder para el bienestar de unos pocos. André du Toit es un defensor
infuyente del papel constitutivo de las comisiones de la verdad y de sus recomendaciones.
Ver su artículo “The Moral Foundations of the South African TRC” en Truth v. Justice,
Robert Rothberg y Dennis Thompson, eds. (Princeton, NJ: Princeton University Press,
00), -0.
9
Sobra decir que, al argumentar en favor de una aproximación “política” a las reparacio-
nes, no estoy negando que también haya un derecho a la reparación, en terminos jurídicos.
El objetivo de mi crítica no es intentar trasplantar el criterio jurídico de la plena restitu-
ción – y los procedimientos que acompañan la aplicación de este criterio – del ámbito de
la resolución de casos individuales al ámbito de programas que se ocupan de un número
masivo de casos. Debe resultar evidente también que nada en mi argumento suscita dudas
acerca de la necesidad de dar expresión jurídica a las medidas de reparación.
08
programas intentan responder a violaciones que, lejos de ser poco
frecuentes y excepcionales, son masivas y sistemáticas. Las normas
del sistema jurídico típico no están concebidas para esta clase de
situación. Vale la pena señalar que este problema no está limitado a
las jurisdicciones nacionales. La mayoría de los tratados de derechos
humanos han sido concebidos y confgurados para responder a
violaciones de manera individualizada, y no a través de programas
masivos
0
. El derecho internacional general tampoco ha formulado
normas o principios claros sobre este tema. En cualquier caso, la
capacidad del Estado para resarcir a las víctimas caso por caso se
ve desbordada cuando las violaciones dejan de ser la excepción y se
vuelven muy frecuentes. Regresaré a este punto en breve.

En segundo lugar, y desde un punto de vista positivo, adoptar
una perspectiva política sobre las reparaciones abre la posibilidad
de perseguir objetivos a través del programa de reparaciones que
serían más difíciles de buscar si el único objetivo del programa
fuese resarcir a las víctimas de acuerdo con una fórmula jurídica.
Algunos de estos objetivos, como lo argumentaré a continuación,
están relacionados con una concepción amplia de la justicia que va
más allá de la satisfacción de reclamos individuales, y que incluye
reconocimiento, confanza cívica y solidaridad social

.
0
Christian Tomuschat, “Individual Reparation Claims in Instances of Grave Human
Rights Violations: The Position under General International Law” en Randelzhofer y
Tomuschat, op. cit.

El cambio que implica la atribución de estos objetivos a los programas de reparaciones
es más “reconstructivo” que descriptivo.”. Por lo tanto, no sostengo que estos sean los
objetivos que los programas de reparaciones se han propuesto sino, más bien, que tiene
sentido pensar que deberían ser aquellos que buscan, y que dada la estrecha relación
entre estos objetivos y el objetivo de alcanzar justicia, son los fnes que deberían luchar
por alcanzar los programas de reparaciones. Incidentalmente, la posibilidad de que los
programas de reparaciones puedan hacer una modesta contribución al logro de objetivos
políticos más amplios explica algunas de mis reservas iniciales sobre la tendencia a judi-
cializar las discusiones sobre reparaciones. La discusión sobre las reparaciones para los
afro-americanos en los Estados Unidos evidencia esta creciente tendencia a judicializar
asuntos políticos, y no sólo en los Estados Unidos. Desde luego, la motivación que lleva a
hacerlo no es objetable, especialmente si se consideran los obstáculos que sería necesario
superar para obtener una solución política a este problema. No obstante, el caso a la vez
ilustra y afanza aquello que, fnalmente, es una actitud sospechosa frente a la política,
una actitud que no es un síntoma positivo en una democracia. Para un análisis muy útil
09
Justicia
El objetivo más general de un programa de reparaciones es
hacer justicia a las víctimas. El problema, desde luego, es, ¿qué
deberían recibir en justicia las víctimas?

Quizás, en lugar de aproximarnos al problema en el vacío,
sería más fácil comenzar por examinar qué tienen que decir el derecho
y la jurisprudencia internacionales acerca del asunto. Sobra decir,
aquí sólo podré hacerlo de la manera más somera

. Parece haber
un creciente consenso entre los abogados internacionalistas acerca
del derecho a reparación que tienen las víctimas de violaciones
de derechos humanos. Este consenso emergente se fundamenta,
en parte, en el principio general de que todas las violaciones del
derecho internacional conllevan algunas responsabilidades. Pero
¿responsabilidad de hacer qué? Esto es lo que dicen algunos
instrumentos de derechos humanos: el Artículo 8 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos habla de “compensaciones
efectivas”

. El Artículo 0 de la Convención Americana de
“compensación adecuada”, el Artículo 6 de “compensación justa”,
y el Artículo 68 de “daños compensatorios”

. El Artículo 9 del pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos incluye vocabulario
acerca de “un derecho exigible a la compensación”
5
, el Artículo
de la convención contra la Tortura habla de una “compensación
de este problema, ver Thomas McCarthy, “Vergangenheitsbewältigung in the US: On the
Politics of Memory of Slavery” Political Theory 0 (00): 6-8, y “Coming to Terms
with Our Past, Part II: On the Morality and Politics of Reparations for Slavery” Political
Theory (00): 750-7.

Los trabajos de Falk y Carrillo en esta colección abordan el tema específcamente.

Declaración Universal de los Derechos Humanos, ONU Doc. A/RES/7A (III) del 0
de diciembre, 98.

“American Convention on Human Rights, OEA. Treaty Series No. 6, U.N.T.S
” que entró en vigencia el 8 de julio, 978, reproducida en Basic Documents Pertain-
ing to Human Rights in the Inter.-American System, OEA/Ser.L.V/II.8 Doc. 6 rev. en
5 (99).
5
International Covenant on Civil and Political Rights, ONU Doc. A/RES/00A (XXI)
del 6 de diciembre, 966.
0
justa y adecuada, incluyendo los medios para una rehabilitación tan
completa como sea posible”
6
y el Artículo 50 de la Convención
Europea sobre “justa satisfacción para la víctima”
7
.

Esto, desde luego, no dirime el asunto. ¿Qué signifcan,
exactamente, las expresiones “compensaciones efectivas”,
“compensación justa y adecuada” y “justa satisfacción”? De
nuevo, tal vez sea más fácil aproximarnos al tema mediante
el examen de lo que diferentes organismos responsables de la
interpretación de estas normas han dicho acerca de él. Tanto el
sistema interamericano de derechos humanos como el sistema
europeo han tratado extensamente el problema; los tribunales de
ambos sistemas han decidido más de cien casos que involucran
reparaciones. Aun cuando hay diferencias importantes entre las
sentencias en ambos sistemas, no me ocuparé de ellas aquí
8
. En
general, puede decirse que coinciden en la siguiente interpretación
de “compensación justa y adecuada” y otros términos afnes: el
ideal que anima las reparaciones es la “plena restitución” (restitutio
in integrum), esto es, la restauración del status quo ante. En casos
en los que esto es imposible, por ejemplo, cuando ha ocurrido
una muerte, se requiere compensación y esto signifca, para la
Corte Interamericana, por ejemplo, que es necesario compensar
daños materiales y morales. Pagar daños materiales y morales
signifca cubrir “cualquier daño de valor económico, tales como
daños físicos o mentales, dolor psicológico o sufrimiento, costo de
oportunidad, pérdida de salarios y de la capacidad de ganarse la
vida, gastos médicos razonables y otros gastos de rehabilitación,
daños a bienes y comercio, incluyendo ganancias perdidas,
daños a la reputación o a la dignidad, y honorarios razonables de
6
Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment, ONU Doc. A/RES/9/6 del 0 de diciembre, 98.
7
The European Convention on Human Rights, Consejo de Europa, Roma, de noviem-
bre, 950.
8
Para un estudio útil pero teóricamente limitado,ver Dinah Shelton, Remedies in Inter-
national Human Rights Law (Oxford: Oxford University Press, 999).

especialistas”
9
. Procedimentalmente, la Corte ha calculado estos
daños proyectando los ingresos de la víctima, multiplicándolos por
lo que quede de su vida laboral (con base en promedios nacionales
de expectativa de vida y de vida laboral), y restando el 5 por ciento
de esta suma (suponiendo que esta sería la parte de ingresos que la
víctima habría consumido para su uso personal y, por lo tanto, no
estaría disponible para sus familiares). En casos en los que resulta
difícil estimar los ingresos de la víctima, la Corte ha utilizado las
cifras correspondientes a salarios mínimos nacionales y, al menos
en un caso, en el que determinó que el salario mínimo nacional
era excesivamente bajo, llegó incluso a utilizar el promedio de los
salarios mínimos regionales
0
. A esta suma, la Corte Interamericana
ha agregado luego su cálculo de los daños subjetivos o “morales”,
que intentan compensar el dolor y el sufrimiento. En síntesis,
las sentencias de la Corte han requerido típicamente pagos entre
US$50.000 y US$00.000 por víctima

.

Ahora bien, en el caso aislado de una violación de derechos
humanos, este ideal de la reparación completa (restitutio in integrum),
entendido en términos de la restauración del status quo ante o de
compensación en proporción al daño sufrido, es incontrovertible.
Su justifcación debe ser evidente: desde la perspectiva de las
víctimas y sobrevivientes, intenta neutralizar las consecuencias de
la violación que han sufrido. Desde otra perspectiva, el ideal espera
impedir a los autores de los crímenes disfrutar cualquier benefcio
que hayan derivado de sus acciones criminales, o bien obligar al
Estado a asumir responsabilidad por haber permitido, mediante
actos u omisiones, que ocurrieran ciertas violaciones.
9
Víctor Rodríguez Rescia, “Reparations in the Inter-American System for the Protec-
tion of Human Rights” ILSA Journal of International Comparative Law 5() (999): 58-
60, en 59.
0
Ver los siguientes casos: El Amparo, Panel Blanca, Castillo Páez, Niños de la Calle,
Ricardo Baena, Bámaca Velásquez, Barrios Altos. En Neira Alegría, la Corte decidió
utilizar el promedio de los salarios latinoamericanos, al considerar que el salario mínimo
peruano era excesivamente bajo.

Arturo Carrillo, en el artículo mencionado antes, examina en detalle los criterios y
procedimientos utilizados por la Corte.

Sin embargo, hay circunstancias en las cuales este ideal no
es realizable, bien sea por limitaciones insuperables, tales como la
imposibilidad de regresar a alguien a la vida, o debido a limitaciones
que, aun cuando no son absolutas, sí son graves tales como una
real escasez de recursos del tipo que no hace factible satisfacer,
simultáneamente, los reclamos de todas las víctimas y los de otros
sectores de la sociedad que, en justicia, exigen también la atención
del Estado

.
Permítanme ilustrar con un ejemplo concreto algunos de
los problemas generados por la interpretación prevaleciente de

La idea de compensación en proporción al daño desconoce tres problemas muy rea-
les. Primero, la cuantifcación del daño. El ideal de restaurar íntegramente a las víctimas
supone que los daños pueden medirse de alguna manera confable. Debería ser evidente
que esto no es tan sencillo. Para ilustrar lo anterior, una de las preguntas pertinentes es
cómo asignar valores a diferentes clases de daños. ¿Qué es más “costoso”: la pérdida de
un miembro, o la de un ojo, por ejemplo, el trauma psicológico o la tortura? ¿Cómo pue-
den compararse los costos relativos de los daños físicos y psicológicos? ¿Y aquellos que
provienen de la pérdida de un familiar? ¿Cómo pueden razonablemente evaluarse estos
costos? El segundo reto surge de difcultades derivadas de las comparaciones interperso-
nales. Este reto se da, en última instancia, porque hay una diferencia fundamental entre
pérdidas y daños; dos personas que sufren la misma pérdida no necesariamente están
afectadas por el mismo daño, pues los daños dependen, en cierta medida, de la reacción
de la persona a las circunstancias. Por ejemplo, no todas las personas que pierden una
mano reaccionan de la misma manera. Incluso si tener ambas manos es igualmente im-
portante para dos personas – un caso hipotético donde ambas son trabajadores manuales
– es posible que esta experiencia suma a una de ellas en la depresión, mientras que la otra
quizás viva esta experiencia como un reto, doloroso desde luego, pero que está decidida a
superar. Finalmente, para demostrar que incluso reparaciones que en apariencia se basan
en cálculos de ingresos anteriores y el potencial para ganar dinero tienen cierto grado de
arbitrariedad, considérese que deben depender de generalizaciones y de presuposiciones
cuestionables. La presuposición más cuestionable es que el mundo permanece en un es-
tado constante. Cuando se calcula el ingreso de toda una vida, se da por sentado que no
habrá fuertes ciclos económicos, que la demanda de profesionales en determinada carrera
permanecerá estable (el uso de un “factor de riesgo de desempleo” en los cálculos de in-
gresos potenciales para toda la vida no neutraliza la necesidad de hacer suposiciones sobre
la estabilidad económica en general o la demanda), que la persona en cuestión no habrá
muerto antes de la edad promedio esperada, que no se habrá convertido en un alcohólico,
un fracasado, etc. Las generalizaciones se referen, entre otras cosas, a cálculos sobre los
ingresos promedio proyectados para diferentes profesiones, que son notoriamente sensi-
bles, por ejemplo, a la ubicación geográfca. No puedo extenderme aquí acerca de estas
difcultades, pero ciertamente vale la pena resaltarlas. En la conferencia en la Universidad
de California, Riverside, donde presenté una versión inicial de este capítulo, Debra Satz
discutió este último conjunto de complicaciones.

“compensación adecuada”. Quiero decir, no sólo que falla en ofrecer
orientación, sino que puede de hecho, tener efectos perniciosos.

Mientras la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú
discutía sus recomendaciones para las reparaciones, la Comisión
Interamericana y la Corte continuaban decidiendo casos de
tortura y de desapariciones en el país, proveyendo las habituales
compensaciones que implicaban pagos entre US$50.000 y
US$00.000 por víctima. Estas decisiones constituían el telón de
fondo respecto del cual la CVR estaba articulando su posición sobre
las reparaciones, lo cual, desde luego, despertó la expectativa de que
recomendaría un plan de reparaciones con medidas análogas. Pero,
naturalmente, no era posible que lo hiciera. Si el plan aspiraba a
seguir los criterios de la Corte Interamericana, suponiendo que daría
a cada una de las familias de más de 69.000 víctimas de asesinato
US$50.000, sin contar con ninguno de los servicios adicionales
que la Corte habitualmente exige, la suma total habría ascendido
a más de US$0 millones de millones. Ahora bien, el presupuesto
nacional total del Perú para 00 era cerca de US$9 millones de
millones. Esto signifca que sólo esta parte del plan de reparaciones
habría consumido más de la totalidad del presupuesto anual de la
nación. Evidentemente, esto era completamente irrealizable para
el país, incluso si los costos se hubiesen distribuido a lo largo de
varios años, e incluso si el plan de reparaciones hubiera contado con
un apoyo político incondicional (con el que no contó, por diversas
razones, incluyendo la percepción generalizada de que el plan daría
benefcios a un gran número de personas a quienes se consideraba
que no los merecían, personas que no tenían “las manos limpias”.)
Durante largo tiempo hubo la muy fuerte posibilidad de que, dadas
estas expectativas, cualquier cosa que hubiera propuesto la CVR
habría sido una enorme decepción. Y, dado el impacto que tienen
las percepciones acerca de las reparaciones sobre la evaluación que
hace la gente del éxito o fracaso del trabajo general de una comisión

de la verdad, este no es un asunto insignifcante. En Sudáfrica, por
ejemplo, el hecho de no haber implementado las recomendaciones
de la CVR sobre las reparaciones ha afectado la percepción general
de su éxito, ¡a pesar que la CVR en Sudáfrica no era responsable en
absoluto de la implementación del plan!

.

Sin embargo, el hecho de que no exista ningún programa
de reparaciones transicional o post-conficto que haya conseguido
reparar a las víctimas en proporción al daño sufrido, que la
cuantifcación misma de estos daños sea problemática, y que
incluso la idea misma de que esto debería intentarse pueda
generar expectativas irrealizables, no son los únicos problemas
que acompañan el esfuerzo de importar dicho criterio de justicia
al ámbito de los programas masivos. En última instancia, pienso
que hay una diferencia entre, por una parte, conceder reparaciones
dentro de un sistema jurídico básicamente operante del cual, en
casos relativamente aislados de abuso, puede decirse que hubiera
debido y podido desempeñarse mejor y, por otra parte, conceder
reparaciones en un sistema que, de maneras fundamentales,
precisamente porque condonó o porque hizo posible patrones
sistemáticos de abuso, necesita ser reconstruido (o, como sucede
en algunos países, construido por primera vez.) En el primer caso,
tiene sentido que el criterio de justicia sea agotado por el objetivo
de reparar el daño particular sufrido por la víctima particular cuyo
caso se presenta ante el tribunal. En el caso de abusos masivos,
sin embargo, un interés en la justicia exige más que el intento de
resarcir los daños particulares sufridos por personas particulares.
Cualquiera que sea el criterio de justicia que se defenda, éste debe
ser tal que tenga en cuenta también las condiciones previas para
reconstruir el Estado de derecho, objetivo que tiene una dimensión
pública, colectiva.

En tales contextos, vale la pena resaltar algunas difcultades
adicionales atinentes al intento de importar a casos masivos el

Ver Colvin sobre el caso de Sudáfrica en The Handbook of Reparations, op. cit. (Capí-
tulo 5).
5
criterio recibido de justicia reparativa. Estas difcultades surgen
del procedimiento que tendría que implementarse si el criterio de
la restitutio in integrum hubiera de satisfacerse. El criterio exige
procedimientos que individualizan el tratamiento de los casos, pues
el criterio defne justicia en términos de restaurar a cada víctima.
De nuevo, nada se le puede objetar a este criterio en los casos
esporádicos y aislados de abuso. Para los casos masivos de abuso,
y de abuso que se da como resultado de una política deliberada, sin
embargo, un procedimiento caso por caso genera los dos siguientes
problemas complejos: primero, tal procedimiento desagregaría a
las víctimas (al menos de dos maneras) y, segundo, desagregaría
los esfuerzos de reparación (de nuevo, al menos de dos maneras.)

Un procedimiento caso por caso para dirimir demandas
de reparaciones desagrega a las víctimas por el desigual acceso a
los tribunales, y las desiguales compensaciones que otorgan estos
tribunales. Incluso a sistemas jurídicos que no se ven obligados
a enfrentar crímenes masivos y sistemáticos, les resulta difícil
garantizar que todas las víctimas tengan una igual oportunidad de
acceder a los tribunales, e incluso si pueden hacerlo, garantizar que
tengan una oportunidad equitativa de obtener resultados similares.
El caso más frecuente es que las víctimas más adineradas, mejor
educadas y que viven en zonas urbanas no sólo tienen una primera
oportunidad, sino una mejor oportunidad de obtener justicia a través
de estos procedimientos caso por caso

.

Esto es cierto tanto de los procedimientos ante los tribunales (en tribunales nacionales
o internacionales), como de los procedimientos administrativos que adoptan un enfoque
caso por caso. Para ilustrar estas tesis: el informe de la Comisión de Esclarecimiento His-
tórico de Guatemala contiene un análisis detallado de cómo los tribunales en ese país fue-
ron tradicionalmente inaccesibles para las poblaciones rurales y, particularmente, para los
indígenas. Ver Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH), Guatemala Memoria del
Silencio, “Denegación de la justicia” vol. 3, cap. 16 (Ofcina de las Naciones Unidas para
Servicios de Proyectos: Junio 1999). Diez años después de la frma de los acuerdos de
paz, y cinco años después de que la CEH presentara su informe, nadie en Guatemala con-
sidera que los tribunales sean un mecanismo viable para la distribución de los benefcios
de reparación. Análogamente, los casos que llegan fnalmente a la Corte Interamericana
tienden a ser aquellos con los que ONGs de derechos humanos, en su mayoría urbanas,
deciden proseguir durante el tortuoso proceso de largos años que lleva al sistema regional.
Finalmente, la Comisión de Arbitramento creada en Marruecos en 999 para resarcir prin-
6
Más aún, puesto que hacer justicia para las víctimas caso
por caso ineludiblemente implica evaluar daños individuales
y compensarlos de acuerdo con esta evaluación, y ésto, a su
vez, lleva naturalmente a conceder diferentes sumas a víctimas
diferentes, la diferencia en las compensaciones puede enviar el
mensaje de que la violación de los derechos de algunas personas
es peor que la violación de los mismos derechos de otras,
debilitando así una importante preocupación por la igualdad, y
teniendo como resultado una jerarquización de las víctimas. Si
bien debemos advertir que, aun cuando en general la equidad no
exige tratamiento igual, en casos de abuso sistemático en el cual
la gente siente que es víctima del mismo sistema y en el que está
siendo reparada a través de los mismos procedimientos y más o
menos simultáneamente – lo cual hace particularmente probable
que compare los resultados – esto se convierte en un grave
problema
5
. Incluso en el caso excepcional en el que el respeto
por la igualdad de derechos no sea la verdadera preocupación,
disparidades en las sumas otorgadas tienen un efecto
profundamente divisorio entre las víctimas, como lo atestigua,
por ejemplo, el funcionamiento del Fondo de Compensación
de las Víctimas del de septiembre en Estados Unidos. Este
efecto divisorio se dio a pesar de la alta línea de base para las
compensaciones (US$. millones fue la compensación para las
familias de las personas fallecidas. El promedio fue de US$.7
cipalmente a las víctimas de “desaparición” (prisión) durante el reinado de Hassan II fue
objeto de crítica, entre otras razones, por el orden en el que aceptó los casos.
5
Este conjunto de consideraciones, a saber, que la equidad no exige igual tratamiento,
pero que en el contexto de abuso masivo, la gente tiende a hacer comparaciones y es
posible que consideren el tratamiento diferenciado con sospecha (justifcada), es lo que
explica por qué hablo de la “desagregación” de las víctimas, en lugar de sostener que el
procedimiento es en realidad injusto (aun cuando frecuentemente lo sea, como cuando
no se garantiza igual acceso a los tribunales.) Considero bien fundada la tendencia a ha-
cer comparaciones bajo estas circunstancias, y no meramente una curiosidad psicológica;
cuando las violaciones son el resultado de la implementación de una política, la gente que
ha sufrido violaciones análogas espera, no sin razón, benefcios similares. Para una visión
diferente de este problema, ver Malamud-Goti y Grosman en The Handbook of Repara-
tions, op. cit. (Capítulo 5).
7
millones. Las compensaciones fueron otorgadas con base en un
sofsticado cálculo de los ingresos previstos de las víctimas)
6
.

El segundo problema que implica el esfuerzo por aplicar
un procedimiento caso por caso que exige la satisfacción del
criterio de restitutio in integrum, es que termina desagregando,
no sólo a las víctimas, sino también los esfuerzos de reparación.
Parte de la difcultad en este caso está relacionada con asuntos de
publicidad: debido a razones de privacidad, el enfoque caso por
caso puede enfrentar obstáculos para la plena revelación de hechos
que se necesitan para tratar casos similares de similar manera.
Más aún, la naturaleza fragmentada del proceso hace que resulte
comparativamente más difícil ofrecer una visión completa de la
naturaleza y magnitud de los esfuerzos de reparación. Si a esto se
agrega la disparidad en el monto de las compensaciones otorgadas
que mencionamos antes, las compensaciones más cuantiosas
ocupan habitualmente los titulares de los medios, en detrimento de
los esfuerzos generales.

Finalmente, resulta fácil, al utilizar el enfoque caso por caso,
concluir que la justicia se ha agotado en la satisfacción del criterio
de la plena restitución (¿qué más podrían querer las víctimas?),
pues los benefcios distribuidos de esta manera tienden a no estar
coordinados con otras medidas de justicia que son importantes
también. En términos puramente procedimentales, los enfoques
caso por caso tienden a producir cierto grado de frustración entre
los benefciarios, quienes se quejan de que los procedimientos se
centraron únicamente en consideraciones fnancieras; mientras
ellos deseaban hablar acerca de sus experiencias de victimización,
los funcionarios del programa se centraban en evidencias relativas
a ingresos y bienes
7
.

A pesar de estas complicaciones, el Estado no puede
sencillamente desconocer los reclamos de las víctimas con el
6
Sobre este caso, ver Issacharoff y Mansfeld en The Handbook of Reparations, op. cit.
(Capítulo 8).
7
Ver, por ejemplo, Cammack en The Handbook of Reparations, op. cit. (Capítulo 6).
8
argumento de que no hay recursos sufcientes para cubrir los costos
correspondientes, o alegando que, sencillamente, no hay manera
de superar los problemas descritos. Esto equivaldría a reconocer
que no está en condiciones de sostener un régimen justo. Parte del
objetivo de este proyecto, de hecho, es bloquear la inferencia, a
partir de premisas acerca de las difcultades que implica establecer
programas de reparaciones justos y efectivos, de la conclusión
que sostiene la imposibilidad de hacerlo. La responsabilidad del
Estado consiste en diseñar un programa de reparaciones del que
pueda decirse que satisface condiciones de justicia, aun cuando sus
benefcios no sean los mismos que determinaría un tribunal que
resuelve demandas poco frecuentes o, al menos, aisladas. Pero ¿qué
implica “satisfacer condiciones de justicia” si no se puede depender
del criterio de compensación en proporción al daño causado?
8
.

Antes de abordar directamente esta pregunta, vale la pena
hacer una observación preliminar. Las meras disparidades entre
las compensaciones otorgadas por los tribunales y aquellas que
entregan los programas masivos no necesariamente indican una
falla, y menos aún falta de equidad en los programas masivos. Por
8
Algunas personas defenden la idea de que, al menos para los casos masivos, el derecho
internacional no debería tratar de establecer criterios para determinar la magnitud de las
compensaciones, sino más bien criterios que serán correspondidos por el proceso utiliza-
do para determinar la magnitud de dichas compensaciones. Más concretamente, la idea es
que el derecho internacional debería dar algún ímpetu a los procesos deliberativos y con-
sultivos al nivel nacional, procesos que llevarían a la selección de los niveles de compen-
saciones. Esto, presuntamente, consistiría principalmente en garantizar que las víctimas y
los grupos de víctimas participaran en la determinación de los niveles de compensaciones.
Ver, por ejemplo, Heidi Rombouts, “Reparation for Victims of Human Rights Violations:
A Socio-Political Approach” ponencia presentada en el Expert Seminar on Reparation
for Victims of Gross and Systematic Human Rights Violations in the Context of Political
Transitions, Universidad Católica de Lovaina, Bélgica, 0 de marzo, 00. En general,
apoyo esta idea, pero con la siguiente advertencia. Al fnal, y por razones muy fáciles
de comprender, las víctimas siempre quieren más benefcios. Aun cuando no lo digo en
absoluto de forma despectiva, los grupos de víctimas terminarán comportándose como
otros grupos de interés – este con una causa que es especialmente convincente para mí.
Para que esta propuesta tenga sentido, habría que incluir a los grupos de víctimas en las
discusiones, no sólo acerca del plan de reparaciones, sino acerca del presupuesto nacional,
de manera que tengan una percepción adecuada de otros proyectos legítimos (tales como
salud, educación, justicia y desarrollo, para mencionar sólo unos pocos) con los que siem-
pre compiten las reparaciones.
9
esta razón, los programas de reparaciones no deben considerarse
solamente como la segunda mejor alternativa a los procedimientos
judiciales. Los programas de reparaciones, en su mejor expresión,
son procedimientos administrativos que, entre otras cosas, obvian
algunas de las difcultades y costos relacionados con el litigio.
Éstos incluyen prolongadas demoras, altos costos, la necesidad
de allegar evidencias que resistan un escrutinio minucioso (las
cuales, en algunos casos, sencillamente no están disponibles), el
dolor asociado con los contra-interrogatorios y con revivir tristes
acontecimientos y, fnalmente, el peligro muy real de una sentencia
en contra, que puede ser devastadora, pues agrega el insulto al
daño original. Un programa de reparaciones bien diseñado puede
otorgar compensaciones que son inferiores en términos absolutos,
pero comparativamente más altas que aquellas concedidas por los
tribunales, especialmente si los factores de comparación incluyen
resultados más rápidos, menores costos, criterios de prueba más
laxos, procedimientos no acusatorios y la certeza que acompaña
habitualmente a un programa de reparaciones.

En segundo lugar, es importante recordar que la mayor parte
de los programas de reparaciones son diseñados en el contexto
de una transición hacia la democracia
9
. Esto, en mi concepto,
tiene un impacto sobre cómo debe comprenderse la justicia – y
las diferentes medidas aplicadas para lograrla. Hay tres objetivos
específcos, estrechamente relacionados con la idea de justicia, pero
particularmente destacados en épocas de transición, que podrían
ayudar a estructurar una respuesta sobre qué es justo en términos de
reparaciones. Estos objetivos son, a la vez, condiciones necesarias
de la justicia y consecuencias de ella.
9
Hay, desde luego, importantes excepciones. Algunas de las llamadas “democracias
establecidas” han instituido programas de reparaciones. Éstas incluyen a los Estados Uni-
dos (por los japoneses-americanos sometidos a confnamiento durante la Segunda Guerra
Mundial), el Canadá (por maltrato a los grupos indígenas), y otros. Ver Yamamoto y Ebe-
sugawa sobre las reparaciones para los japoneses-americanos sometidos a confnamiento,
en The Handbook of Reparations, op. cit. (Capítulo 7).
0
Reconocimiento
Uno de los principales objetivos de la justicia transicional
es restituir (o, en algunos casos, establecer de cero) la condición
de ciudadanos a las personas. En la medida en que un programa
de reparaciones aspira a contribuir a alcanzar justicia, y en la
medida en que el reconocimiento es tanto una condición como
una consecuencia de la justicia, esto vincula reparaciones y
reconocimiento. Para reconocer a los individuos como ciudadanos
es necesario reconocerlos primero como individuos. Esto es, es
necesario reconocerlos no sólo como miembros de grupos (por
importante que esto pueda ser), sino también como seres humanos
irremplazables e insustituibles. La ciudadanía en una democracia
constitucional es una condición que los individuos se conferen
unos a otros, donde cada uno de los cuales se concibe como valioso
en sí mismo.

Una de las maneras de reconocer a otra persona como un
individuo, además de reconocer las peculiaridades de la forma de
vida que ha elegido
0
(que es reconocer la agencia de la persona),
es reconocer las maneras en las que se ve afectada por el entorno,
esto es, reconocer que la persona no sólo es el sujeto de sus propias
acciones, sino también el objeto de las acciones de otros. En otras
palabras, hay una forma de injusticia que consiste, no en impedir
ilegítimamente a una persona el ejercicio de su agencia, a través,
por ejemplo, de la privación de la libertad, sino en privarla del tipo
de consideración que se debe a quien se ve negativa y gravemente
afectado por las acciones de otros. Una condición mínima para
la atribución de capacidad moral, sin la cual los individuos no
pueden ser reconocidos como tales, es el reconocimiento de que
mis acciones inciden sobre los demás. La negación de este tipo de
0
Para una elaboración flosófca del concepto de reconocimiento, que adopta serias op-
ciones sobre formas de vida, ver Alex Honneth, The Struggle for Recognition: The Moral
Grammar of Social Conficts, Joel Anderson, trad. (Cambridge, MA: MIT Press, 995.)
Ver el interesante debate entre Honneth y Nancy Fraser en su trabajo conjunto, Redistribu-
tion or Recognition? A Political-Philosophical Debate (Londres: Verso, 00.)

capacidad, de esta clase de consideración, revela con claridad que
no he reconocido que estoy tratando con individuos

.

Como si esto no fuese sufciente, en una democracia
constitucional importa que los miembros se reconozcan unos a
otros, no sólo como individuos, sino también como ciudadanos.
Negar a las víctimas el tipo de consideración a la que me refero,
hace imposible la mutua atribución de esta categoría. En una
democracia, la ciudadanía es una condición que se basa en la igualdad
de derechos de quienes gozan de tal condición. Y esa igualdad de
derechos determina que aquellas personas cuyos derechos han sido
violados merecen un tratamiento especial, tratamiento que tiende al
reestablecimiento de las condiciones de igualdad.
Desde mi punto de vista, los diferentes mecanismos
transicionales pueden ser vistos provechosamente a través de los
lentes del reconocimiento. Esto es, todos ellos pueden interpretarse
como esfuerzos por institucionalizar el reconocimiento de los
individuos como ciudadanos con iguales derechos. Así, la justicia
penal puede interpretarse como un intento por reestablecer la igualdad
entre el delincuente y su víctima, después de que el delincuente
cortara esta relación con un acto que sugería su superioridad sobre
la víctima

. Decir la verdad ofrece reconocimiento de maneras que
nos son perfectamente conocidas, y que probablemente todavía
sean mejor articuladas a través de la vieja diferencia propuesta
por Thomas Nagel entre conocimiento y reconocimiento, cuando
argumenta que, aun cuando las comisiones de la verdad rara vez
revelan hechos que no se conocieran previamente, hacen sin
embargo una contribución indispensable al reconocimiento de tales

Ver el atractivo recuento que ofrece Onora O´Neill de la posición moral en Towards
Justice and Virtue (Cambridge: Cambridge University Press, 998).

Ver Jean Hampton, “The Moral Education Theory of Punishment” Philosophy and
Public Affairs (98): 09-8; “A New Theory of Retribution” en Liability and Responsi-
bility, R.G. Frey y Christopher W. Morris, eds. (Cambridge: Cambridge University Press,
99); y sus ensayos en Forgiveness and Mercy, Jeffrie Murphy y Jean Hampton, eds.
(Cambridge: Cambridge University Press, 988).

hechos

. El reconocimiento es importante precisamente porque
constituye una forma de reconocer la importancia y valor de las
personas – de nuevo, como individuos, como ciudadanos y como
víctimas. Finalmente, la reforma institucional está guiada por
el ideal de garantizar condiciones bajo las cuales los ciudadanos
puedan relacionarse entre sí y con las autoridades como iguales.

La manera exacta en la que las reparaciones contribuyen
a la justicia es compleja. Por una parte, se trata de un aspecto de
la estrecha relación que vincula los diferentes elementos de la
justicia transicional y, específcamente, de las maneras como las
reparaciones complementan otros procesos de justicia transicional.
Permítanme ilustrar este punto. Decir la verdad en ausencia de
reparaciones puede ser visto por las víctimas como un gesto vacío,
como discurso barato. La relación es válida también en sentido
contrario: las reparaciones en ausencia de decir la verdad, pueden
ser vistas por sus benefciarios como un intento, de parte del Estado,
de comprar el silencio o la aquiescencia de las víctimas y de sus
familias, convirtiendo así los benefcios en “dinero sucio”. La
misma estrecha relación de doble sentido puede observarse entre
las reparaciones y las reformas institucionales, pues una reforma
institucional que no esté acompañada por un intento de dignifcar
a los ciudadanos que fueron víctimas apenas puede comprenderse.
Análogamente, conceder benefcios de reparación en ausencia
de reformas que disminuyan la probabilidad de repetición de la
violencia, no son más que pagos cuya utilidad y, más aún, cuya
legitimidad, son cuestionables. Finalmente, la misma relación de
doble sentido vincula a la justicia penal con las reparaciones: desde
el punto de vista de las víctimas, especialmente una vez que el
posible momento de satisfacción por el castigo de los criminales
haya pasado, el castigo de unos pocos autores de los crímenes que

Nagel argumenta que “hay una diferencia entre conocimiento y reconocimiento. Es
lo que sucede y sólo puede suceder al conocimiento cuando se lo sanciona ofcialmente,
cuando se lo hace parte de la escena cognitiva pública”. Citado en Lawrence Weschler,
“Afterword”, en State Crimes: Punishment or Pardon (Washington, DC: Aspen Institute,
989).

no esté acompañado por un esfuerzo efectivo, dirigido a resarcir
positivamente a las víctimas podría fácilmente ser considerado
por las víctimas como una forma más o menos inconsecuente
de revanchismo. En síntesis, las reparaciones contribuyen a la
justicia, no sólo porque complementan en general las medidas
de la justicia transicional, sino porque lo hacen de una manera
particular, esto es, ayudando a impedir que estas otras medidas
desaparezcan como intrascendentes para la mayor parte de las
víctimas.
Por otra parte, las reparaciones pueden desempeñar esta
“función de apoyo” precisamente porque constituyen, en sí
mismas, una forma de reconocimiento. Son, en cierto sentido, la
forma material del reconocimiento debido a conciudadanos cuyos
derechos fundamentales han sido violados

.
Confanza cívica
Otro objetivo legítimo de un programa de reparaciones
como instrumento de justicia es la creación o restauración de la
confanza entre los ciudadanos.

Sobra decir, determinar si la hipótesis es razonable y
comprobable depende de lo que signifque “confanza cívica”.
Por lo tanto, es necesario ofrecer algunas explicaciones. Primero,
comencemos con una comprensión amplia de confanza: confanza
en general, como una disposición que media interacciones
sociales, “es una alternativa a la vigilancia y a depender de la
amenaza de sanciones, [y] merecer confanza... una alternativa a

El hecho de que el reconocimiento sea uno de los objetivos de un programa de repa-
raciones invita a la participación de las víctimas en el proceso de diseñar e implementar
tales programas, pues el reconocimiento no es algo que pueda sencillamente darse ¡como
si las opiniones de aquellos que son reconocidos no importaran! Los procesos participati-
vos pueden, por sí mismos, suministrar formas útiles de reconocer, no sólo la condición de
víctimas como víctimas, sino también, de manera importante, como agentes. El afrmar lo
anterior, sin embargo, no resta fuerza a las advertencias expuestas en la nota 6 supra.

vigilar constantemente para ver si una persona puede o no salirse
con la suya, una alternativa a cálculos recurrentes de costos y
benefcios”
5
.

De manera indirecta, puede decirse que, mientras confar en
alguien implica confar en que esa persona hará o se abstendrá de
hacer ciertas cosas, la confanza no es igual a la predictibilidad o a
la regularidad empírica. De ser así, el paradigma de la confanza se
daría en nuestra relación con máquinas particularmente confables.
Que la fabilidad no es lo mismo que la confanza puede verse en
nuestra reticencia a decir que confamos en alguien sobre cuyo
comportamiento sentimos una gran certidumbre, pero sólo porque
lo supervisamos y controlamos (i.e. al hacer respetar los términos
de un contrato), o porque adoptamos acciones defensivas o
preventivas
6
. La confanza implica la expectativa de un compromiso
normativo compartido. Confío en alguien cuando tengo razones
para esperar cierto patrón de comportamiento de esa persona, y
esas razones incluyen no sólo su comportamiento anterior, sino
también, y de manera decisiva, la expectativa de que, entre sus
razones para actuar, está el compromiso con las normas y valores
que compartimos. En este sentido, aunque la confanza no implica
simetría normativa – la confanza es posible dentro de relaciones
enormemente asimétricas, incluyendo aquellas que se dan dentro de
instituciones profundamente jerárquicas – sí implica reciprocidad
normativa: la confanza se desarrolla a partir de un sentido mutuo
de compromiso con normas y valores compartidos. Esto explica
tanto las ventajas de la confanza como los riesgos que siempre
conlleva: al dispensarnos de la necesidad de vigilar y controlar,
5
Annette Baier, “Trust and its Vulnerabilities” en su libro, Moral Prejudices (Cambridge
MA: Harvard University Press, 99), .
6
Laurence Mordekhai Thomas ilustra el punto con un diciente ejemplo: “Confanza no
equivale a predicción: si guardo todo bajo llave y te invito a mi casa, puedo predecir con
confanza que no robarás nada y, sin embargo, nada más evidente que el hecho de que no
confío en ti”. Ver su artículo, “Power, Trust and Evil” en Overcoming Racism and Sex-
ism, Linda Bell y David Blumenfeld, eds. (Lanham, MD: Rowman and Littlefeld, 1995),
60.
5
facilita inmensamente la cooperación, y no sólo porque disminuya
los costos de transacción; sino como apuesta (sin importar cuán
“segura” sea), de que al menos en parte, por razones normativas,
aquellos en quienes confamos no se aprovecharán de nuestras
vulnerabilidades, nos arriesgamos a que se vean frustradas nuestras
expectativas.

Ahora bien, el término “cívico” en “confanza cívica” lo
entiendo básicamente como un califcativo restrictivo. La confanza
puede pensarse como una relación escalar, una relación que permite
grados. El sentido de confanza del que se trata aquí no es la forma
densa de confanza característica de las relaciones íntimas, sino
más bien, la confanza “cívica”, la cual entiendo como el tipo de
disposición que puede desarrollarse entre ciudadanos que no se
conocen, y que son miembros de la misma comunidad sólo en el
sentido de ser todos miembros de la misma comunidad política.
En efecto, la dimensión de apuesta es más evidente en este caso
que en el de la confanza entre personas íntimamente relacionadas,
puesto que tenemos mucho menos información sobre las razones de
los otros para actuar. No obstante, los principios que presumimos
compartir con otros, y el ámbito de aplicación de estos principios,
son mucho más generales. Para ilustrar lo anterior, la lealtad que
me une a personas con quienes tengo relaciones de intimidad es
mucho más densa que la lealtad (por ejemplo, a un proyecto político
común) que me une a algunos de mis conciudadanos.

Al igual que el reconocimiento, la confanza cívica es a
la vez condición y consecuencia de la justicia. Hay mil maneras
en las que un sistema jurídico depende de la confanza de los
ciudadanos.
7
En el nivel más general, un sistema jurídico opera
únicamente con base en el acatamiento generalizado de las normas
7
Para un análisis más detallado de este problema y acerca de cómo los esfuerzos de
búsqueda de la verdad , en particular, pueden contribuir al Estado de derecho en situacio-
nes transicionales precisamente al promover la confanza cívica, ver mi artículo, “Truth-
Telling and the Rule of Law” en Telling Truths: Truth Telling and Peacebuilding, Tristan
Anne Borre, ed. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press, 005).
6
por parte de los ciudadanos. En otras palabras, el sistema jurídico
puede manejar el comportamiento infractor de normas únicamente
cuando éste es excepcional. Esto signifca que la mayor parte de las
interacciones sociales no están mediadas directamente por la ley
sino, más bien, a cierto nivel, por la confanza entre ciudadanos.
De manera más próxima, sin embargo, todos los sistemas jurídicos
dependen, no sólo de la confanza que se tienen los ciudadanos
entre sí, sino de la confanza que tienen en los propios sistemas. En
ausencia de una vigilancia totalitaria, los sistemas jurídicos penales
deben depender de la disposición de los ciudadanos a reportar
tanto los crímenes que presencian como aquellos de los que son
objeto
8
. Y esta disposición a reportar, desde luego, depende de que
confíen en que el sistema producirá confablemente los resultados
esperados. Esta es, de hecho, una confanza de un tipo complejo: en
las investigaciones policiales, en la efciencia del sistema judicial,
en la honestidad de los jueces, en la independencia de la rama
judicial (y, por lo tanto, en la disposición del ejecutivo a proteger
y promover tal independencia), en la sabiduría, al menos mínima,
de la legislatura, y en el carácter estricto (pero, quizás también,
simultáneamente, en el carácter humano) del sistema penitenciario,
etc. Sobra decir, cada uno de estos objetos de confanza puede ser
ulteriormente analizado.
Por otra parte, no es sólo que los sistemas jurídicos
dependan de la confanza de los ciudadanos, tanto entre ellos como
en el propio sistema. Los sistemas jurídicos, cuando funcionan
bien, también catalizan confanza, de nuevo, tanto entre los mismos
ciudadanos como en el propio sistema. Precisamente, Rawls
considera la capacidad del Estado de derecho de generar confanza
social – entendida en términos de la fabilidad de las expectativas
– como un aspecto defnitorio del Estado de derecho:
8
Desde la perspectiva de sociedades bien organizadas, resulta difícil concebir circuns-
tancias en las cuales la gente no se molestaría en reportar incluso crímenes graves como
el asesinato. Pero esto ciertamente sucede. En Colombia, por ejemplo, a fnes de la década
de 980, más del 5 por ciento de los asesinatos nunca fueron reportados. Ver Mauricio
Rubio, Crimen e impunidad (Bogotá, TM Editores, 999).
7
“Un sistema jurídico es un orden coercitivo de normas
públicas dirigidas a personas racionales, con el propósito
de regular su conducta y de ofrecer un marco para la
cooperación social. Cuando estas normas son justas,
establecen una base para expectativas legítimas. Constituyen
los fundamentos sobre los que las personas pueden confar
las unas en las otras y objetar legítimamente cuando no se
satisfacen sus expectativas
39
”.
En la medida en que el derecho contribuye a estabilizar las
expectativas, y ayuda a disminuir los riesgos que implica confar en
los demás, especialmente en personas desconocidas, contribuye a
generar confanza entre los ciudadanos.

En cuanto al papel catalizador del derecho para generar
confanza en las instituciones jurídicas, el argumento subyacente
es evidente: en la medida en que son fables, ofrecen razones
adicionales a los ciudadanos para confar en ellas para la resolución
de sus confictos. Esto se sigue sencillamente del hecho de que la
confanza es algo que se gana, y no que se confere arbitrariamente,
y esto es cierto tanto de las instituciones como de los individuos. La
manera más fácil de verlo es advertir las actitudes frente al derecho
en sociedades donde el sistema jurídico se percibe como inaccesible
o poco confable en otros sentidos.

El punto fundamental, desde luego, es aclarar la relación
entre reparaciones y confanza cívica. De nuevo, para las víctimas,
las reparaciones constituyen una manifestación de la seriedad del
Estado y de sus conciudadanos en sus esfuerzos por reestablecer
relaciones de igualdad y respeto. En ausencia de reparaciones,
las víctimas siempre tendrán razones para sospechar que, incluso
si se aplican los otros mecanismos de la justicia transicional con
cierto grado de sinceridad, la “nueva” sociedad democrática será
9
John Rawls, A Theory of Justice (Cambridge MA: Harvard University Press, 97),
5 (énfasis agregado).
8
una sociedad que se construye a sus expensas, desconociendo sus
justifcados reclamos. Por el contrario si, incluso en condiciones
de escasez, se asignan recursos a las víctimas, se envía un fuerte
mensaje a ellas y a otros acerca de su (quizás nueva) inclusión en
la comunidad política. Las víctimas de abusos pasados reciben una
manifestación material del hecho de que ahora viven entre un grupo
de conciudadanos y bajo instituciones que aspiran a ser confables.
Las reparaciones, en síntesis, pueden verse como un método para
alcanzar una de las metas de un Estado justo, a saber, la inclusión,
en el sentido que todos los ciudadanos participan en igualdad de
condiciones en un proyecto político común.
Solidaridad
Finalmente, otro objetivo legítimo de un programa de
reparaciones, considerado de nuevo como una de las formas de
promover justicia, puede ser el fortalecimiento o la generación de
otra actitud que – al igual que el reconocimiento y la confanza
cívica – es también una condición y una consecuencia de la justicia.
Es la actitud de solidaridad social
0
.

Al igual que la confanza cívica, la solidaridad se da también
en muchas formas y grados. La solidaridad social es el tipo de
empatía característica de aquellas personas que tienen la disposición
de ponerse en el lugar de otros. Que esta actitud sea una condición
de la justicia puede verse de la manera siguiente: una perspectiva
imparcial, requisito indispensable de la justicia, no puede lograrse
a menos que la persona que juzga esté dispuesta a ponerse en el
lugar de las partes en conficto. Más aún, en un sistema democrático
que distingue la legitimidad de los meros equilibrios de poder, la
única manera de garantizar que se ha conseguido la legitimidad del
0
Hauke Brunkhorst ofrece un sofsticado análisis del concepto de solidaridad en Solida-
rity: From Civic Friendship to a Global Legal Community; Jeffrey Flynn, trad. (Cambrid-
ge MA: MIT Press, de próxima aparición).
9
derecho es asegurarse de que la ley incorpore los intereses de todas
las personas afectadas por ella. Y esto implica tener un interés en el
interés de otros.

Y esto es precisamente la solidaridad social.

Las reparaciones pueden verse como una expresión de
este tipo de interés y, a la vez, como generadoras de esta clase
de solidaridad. En sociedades divididas y estratifcadas por
las diferencias entre lo urbano y lo rural, por factores étnicos,
culturales, de clase y de género, las reparaciones manifestan el
interés de aquellas personas tradicionalmente más aventajadas
en los intereses de los menos favorecidos. Aun cuando no puede
suponerse que las primeras apoyarán de inmediato un programa
de reparaciones, este es un punto en el cual la relación entre las
reparaciones y otros mecanismos transicionales, especialmente
decir la verdad, pueden desempeñar un papel importante, pues el
esclarecimiento histórico puede despertar empatía con las víctimas.
Por otra parte, en la medida en que las víctimas sientan que se ofrece
un nuevo “contrato social” en el que su dignidad y sus interese
son ampliamente reconocidos, tendrán razones para interesarse en
intereses comunes, contribuyendo de esta manera al fortalecimiento
de las bases de una sociedad justa.
Aquí es de particular importancia no exagerar el argumento;
es poco probable que un programa de reparaciones, por sí mismo,
pueda generar un sentido de solidaridad social cuando no existe.
En este sentido, resulta evidente que las reparaciones manifestan,
esto es, se basan en compromisos preexistentes. No obstante,
un programa de reparaciones bien diseñado puede desempeñar
un papel (modesto) en catalizar solidaridad. Es cierto que las
épocas de transición son momentos de una sensibilidad normativa
intensifcada, donde tanto las instituciones como los individuos
tienen fuertes incentivos para articular los principios, normas y

Ver Jürgen Habermas, “Justice and Solidarity” en The Moral Domain, Thomas Wren,
ed. (Cambridge MA: MIT Press, 996), y William Reg., Insight and Solidarity: The Dis-
course Ethics of Jürgen Habermas (Berkeley, CA: University of California Press, 99).
0
valores con los que se comprometen. Sin embargo, son también
momentos marcados todavía por los signos de vínculos sociales
tensos y rotos por el conficto o por un régimen autoritario, de
bancarrota e instituciones poco fables. La complejidad, más allá
de cierto umbral, puede debilitar las virtudes sociales, no tanto por
debilitar las virtudes de las personas, al menos inicialmente, sino por
no dejar un camino claro de acción que exprese estas virtudes. Con el
transcurso del tiempo, es posible que los compromisos se debiliten.
Bajo estas circunstancias, el discurso normativo, incluyendo el
discurso sobre la solidaridad con las víctimas, puede convertirse
en un discurso vacío, a menos que reciba expresión institucional
adecuada y efectiva. Un programa de reparaciones cuidadosamente
diseñado y bien implementado puede catalizar solidaridad social
precisamente al dar expresión concreta a compromisos que, si
permanecen fotando libremente, corren siempre el peligro de
disiparse.

Es necesario señalar, para concluir esta sección, tres
ventajas adicionales de pensar los objetivos de las reparaciones en
estos términos explícitamente políticos más que en los términos
más jurídicos de compensación en proporción al daño causado.
Primero, esta forma de pensar las reparaciones, aun cuando se basa
en consideraciones normativas de principio, permite diseñar las
reparaciones de una manera que tenga en cuenta rasgos contextuales,
en dos sentidos importantes: como lo señalé antes, se ajusta a las
peculiaridades y a las necesidades de situaciones transicionales,
aprovechando los aspectos de tales contextos que exigen un
“momento constitucional”. Sin embargo, no es sólo que al pensar
los objetivos de las reparaciones en términos de reconocimiento,
reconstitución de confanza cívica y solidaridad social se asuman
explícitamente objetivos transicionales como orientación para el
diseño de una importante herramienta transicional, contribuyendo
así a garantizar el éxito tanto del programa de reparaciones como
de la política transicional, sino que tomarlos como objetivos
principales del programa de reparaciones confere a tal programa

un provechoso carácter de orientación hacia el futuro. Una de las
principales fuentes de insatisfacción con la mayor parte de las
reparaciones es que los benefciarios las consideran a menudo
como una compensación insufciente. En esto, por lo general, tienen
razón, con independencia de la magnitud de la compensación, por
razones relacionadas con la difcultad – y, en última instancia, con
la imposibilidad – de cuantifcar un gran daño; ninguna cantidad de
dinero podrá compensar la pérdida de un padre, un hijo, un esposo.
Ninguna cantidad de dinero podrá compensar adecuadamente la
pesadilla y el trauma de la tortura. En mi concepto, los programas
de reparaciones, y no sólo por las difcultades que surgen en
casos con números masivos de demandantes, no deberían intentar
siquiera, y deberían abstenerse siempre de utilizar el vocabulario
de la compensación proporcional. No debería haber nada en un
programa de reparaciones que invite a sus destinatarios o a sus
benefciarios a interpretarlas como un esfuerzo por poner un precio
a la vida de las víctimas o a sus experiencias de horror. Más bien,
deberían ser interpretadas como una contribución a la calidad de
vida de los sobrevivientes. Pensar las reparaciones en términos de
reconocimiento y de promoción de confanza cívica y solidaridad
social, invita a suponer esta perspectiva orientada hacia el futuro.

Segundo, hay otro sentido en el que adoptar los objetivos más
políticos de conceder reconocimiento y promover confanza cívica
y solidaridad social permite una forma sana de contextualismo:
por ejemplo, lo que en una determinada sociedad es sufciente
para ofrecer reconocimiento adecuado a las víctimas es, en gran
parte, un asunto de contexto. Lo que esperan los ciudadanos
estadounidenses como reconocimiento puede diferir enormemente
de lo que potenciales benefciarios en diferentes contextos pueden
esperar. Y satisfacer estas diferentes expectativas, a pesar de sus
diferencias, obviamente no es mala cosa.

Otra ventaja de pensar las reparaciones en términos explícitamente
políticos, más que en términos de consideraciones judiciales, es que

pone otro espinoso problema del diseño de las reparaciones en su
contexto adecuado. Me refero al problema fnanciero. Una perspectiva
política sobre las reparaciones introduce cierta claridad en la discusión
de las estrategias fnancieras. Básicamente, lo hace porque saca el
asunto de las fnanzas del ámbito exclusivo de técnicos y abogados
y lo lleva a donde debería propiamente residir, esto es, en el ámbito
de prioridades sociales que compiten entre sí. La mayor parte de los
gobiernos responden a las recomendaciones sobre reparaciones con
una de dos respuestas: “las reparaciones son excesivamente costosas
y no podemos fnanciarlas” o bien, “si vamos a reparar, hagámoslo
colectivamente”. Frente a la primera respuesta, la reacción adecuada
es señalar que lo que puede o no fnanciarse a través del gasto público
es siempre un problema de prioridades. Quizás, a menos que exista un
excedente presupuestal, nada puede fnanciarse sin afectar otras cosas.
La cuestión es qué se considera urgente, y esto es siempre un asunto
político

. Frente a la segunda respuesta, que habitualmente acompaña
la preferencia de los gobiernos por integrar las reparaciones a programas
de desarrollo, la reacción adecuada es señalar que el sesgo en favor de
lo colectivo es sólo eso; lo colectivo puede ser bastante costoso, más
costoso que lo individual (de hecho, dados los resultados, generalmente
deprimentes, de los programas de desarrollo, éstos, en particular, pueden
ser muy costosos)

.
3. Consideraciones estructurales
Integridad o coherencia
Hasta este momento no he dicho prácticamente nada sobre

Quizás la mejor ilustración de este punto proviene de Sudáfrica, donde los esfuerzos
por reiniciar las estancadas discusiones sobre las reparaciones, en un momento específco,
se daba cuando el gobierno argumentaba que no había dinero para el programa mientras
que, a la vez, proponía la adquisición de dos submarinos. Ver Brandon Hamber y Kamilla
Rasmussen, “Financing a Reparations Scheme for Victims of Political Violence” en From
Rhetoric to Responsibility: Making Reparations to the Survivors of Past Political Vio-
lence in South Africa, Brandon Hamber y Thloki Mofokeng, eds. (Johannesburgo: Center
for the Study of Violence and Reconciliation, 000), 5-9.

Desde luego, poner a las reparaciones en el ámbito político en lugar de la esfera judi-
cial, le da una gran importancia a una estrategia efectiva de construcción de coaliciones
efcientes a favor de las reparaciones.

las características de un programa de reparaciones. Parte de la razón
es, sobra decirlo, que no creo que su diseño se siga deductivamente
de asuntos de principio. No obstante, estoy dispuesto a ofrecer dos
consideraciones generales.

La primera es una observación acerca de una característica
deseable que, en mi opinión, todos los programas de reparaciones
deberían tener. Los programas de reparaciones deberían exhibir lo
que llamo integridad o coherencia, analizada en dos dimensiones
diferentes, interna y externa. La coherencia externa expresa la
exigencia de que el programa de reparaciones sea diseñado de tal
manera que guarde una estrecha relación con los otros mecanismos
transicionales, esto es, con la justicia penal, el esclarecimiento de
la verdad y la reforma institucional. Este requisito es, a la vez,
pragmático y conceptual. Esta relación aumenta la posibilidad de
que cada uno de estos mecanismos se perciba como exitoso (a
pesar de las ineludibles limitaciones que acompañan a cada uno
de ellos) y, más importante aún, que los esfuerzos transicionales,
en su conjunto, satisfagan las expectativas de los ciudadanos. Sin
embargo, más allá de esta ventaja pragmática, puede argumentarse
que la exigencia se sigue de las relaciones de complementariedad
entre los diferentes procedimientos de justicia transicional que
esbocé anteriormente.

Los programas de reparaciones deberían exhibir integridad
o coherencia en otra dimensión: un programa de reparaciones, si ha
de alcanzar los objetivos adecuados, debe ser siempre un programa
complejo que distribuya diferentes benefcios, y los diferentes
componentes del plan deben ser mutuamente coherentes. Esto
es, el programa debe ser internamente coherente. La mayor parte
de los programas de reparaciones distribuyen más de un tipo de
benefcio. Éstos pueden incluir reparaciones tanto simbólicas como
materiales, y cada una de estas categorías puede incluir diferentes
medidas que pueden ser distribuidas individual o colectivamente.
Desde luego, para alcanzar los objetivos deseados, es importante
que los benefcios formen parte de un plan cuyos elementos se
apoyen entre sí internamente.

Formas de reparación y sus ventajas y desventajas
El segundo conjunto de consideraciones sobre la estructura
de un programa de reparaciones que puede hacerse sin peligro
desde una perspectiva relativamente abstracta, es el siguiente. Aun
cuando los detalles fnales de un programa para un país determinado
dependerán de atender muchos rasgos contextuales, las ventajas
comparativas de diferentes medidas pueden ser aclaradas en
términos muy generales, Así, aun cuando no creo que los teóricos
puedan apropiadamente ocuparse de redactar borradores para tales
programas – al menos no en su única capacidad de teóricos – hay
mucho trabajo que puede adelantarse en la aclaración de las ventajas
y desventajas que pueden acompañar diferentes opciones de diseño.
El siguiente es un esquema que ilustra la orientación básica:
. Medidas simbólicas
Individuales (cartas personales de disculpa, copias de
informes de las comisiones de verdad, adecuada sepultura de
las víctimas, etc.)
(a) Ventajas
• Es una manera de mostrar respeto por las
personas
• Expresa reconocimiento por el daño sufrido
• Bajo costo
(b) Desventajas
• Puede crear la impresión de que, por sí mismas,
constituyen una reparación sufciente para las
víctimas.
Colectivas (actos públicos de desagravio, fechas
conmemorativas, construcción de museos, cambio de nombre
de calles y otros lugares públicos, etc.)
5
(a) Ventajas
• Promueve el desarrollo de:
- Memoria colectiva
- Solidaridad social, y
- Una posición crítica frente a instituciones
gubernamentales y la vigilancia de las
mismas
(b) Desventajas
• Puede crear divisiones sociales
• En sociedades o sectores sociales con tendencia
a sentirse victimizados, puede intensifcar este
sentimiento
• Puede crear la impresión de que, por sí mismas,
constituyen una reparación sufciente para las
víctimas
. Paquetes de servicios
Los paquetes de servicios pueden incluir asistencia médica, en
educación y vivienda, etc.
(a) Ventajas
• Satisfacen necesidades reales
• Pueden tener un efecto positivo en términos de
igualdad de trato
• Pueden ser efectivos en costos si se utilizan
instituciones ya existentes
• Pueden estimular el desarrollo de instituciones
sociales
(b) Desventajas
• No maximizan la autonomía personal
• Pueden refejar actitudes paternalistas
• La calidad de los benefcios dependerá de los
servicios suministrados por las instituciones
6
existentes
• En cuanto más se centra el programa en un
paquete de servicios básicos, menos fuerza
tendrán las reparaciones, pues los ciudadanos
pensarán naturalmente que los benefcios que se
entregan son aquellos a los que tienen derecho
como ciudadanos, no como víctimas.
. Sumas de dinero individuales
(a) Ventajas
• Respeto de la autonomía personal
• Satisfacen necesidades percibidas y preferencias
• Promueven el reconocimiento de las personas
• Pueden mejorar la calidad de vida de los
benefciarios
• Pueden ser más fáciles de administrar que
métodos alternativos de distribución
(b) Desventajas
• Si se perciben únicamente como una manera de
cuantifcar el daño, siempre serán vistos como
insatisfactorios e inadecuados
• Si los pagos son inferiores a cierto nivel, no
impactarán signifcativamente la calidad de vida
de las víctimas
• Este método de distribuir benefcios presupone
cierta estructura institucional. (Los pagos pueden
satisfacer necesidades únicamente si existen
instituciones que “vendan” los servicios que los
ciudadanos desean adquirir.)
• Si no se entregan dentro de un marco general de
reparaciones, estas medidas pueden ser vistas
como una manera de “comprar” el silencio y la
aquiescencia de las víctimas
7
• Son políticamente difíciles de aprobar, pues
los pagos competirían con otros programas
urgentemente necesitados, pueden resultar
costosos y pueden ser controvertidos, pues
probablemente incluirán a excombatientes de
ambos bandos como benefciarios.
Hay quienes piensan que las reparaciones pueden adoptar
también la forma de programas de desarrollo. No concuerdo con
esta opinión pero, para completar el análisis, puede decirse lo
siguiente:
. Desarrollo e inversión social
(a) Ventajas aparentes
• Dan la apariencia de estar dirigidos a las causas
subyacentes de la violencia
• Parecerían permitir el reconocimiento debido a
comunidades enteras
• Dan la impresión de hacer posible alcanzar a la
vez objetivos de justicia y de desarrollo
• Son políticamente atractivos
(b) Desventajas
• Tienen una capacidad muy baja de reparación,
pues las medidas de desarrollo son excesivamente
incluyentes (no están dirigidas a las víctimas) y
habitualmente se basan en necesidades básicas
y urgentes, lo cual hace que los benefciarios
las perciban como algo a lo que tienen derecho
y no como una respuesta a su situación como
víctimas.
• En lugares caracterizados por una ciudadanía
fragmentada, estas medidas no hacen nada por
promover el respeto por las personas como
8
individuos y no como miembros de grupos
marginados
• Éxito incierto: los programas de desarrollo son
programas complejos y de largo plazo. Esto
pone en peligro el éxito de las instituciones
responsables de hacer recomendaciones sobre
reparaciones, que pueden llevar a interrogantes
sobre la seriedad de las medidas transicionales
en general
• Los planes de desarrollo fácilmente se convierten
en víctimas de políticas partidistas.
En principio, no hay ningún conficto entre la distribución
de reparaciones simbólicas y materiales. De hecho, idealmente,
estos benefcios pueden apoyarse mutuamente, algo que será de
especial importancia en contextos caracterizados por recursos
escasos, donde las reparaciones simbólicas de seguro desempeñarán
un papel especialmente visible. Tampoco hay conficto alguno, en
principio, entre medidas individuales y colectivas. Mientras haya un
componente individual sustancial, el equilibrio exacto entre los dos
tipos de medidas debe establecerse teniendo en cuenta, entre otros
factores, el tipo de violencia que se pretende resarcir. En aquellos
lugares donde la violencia fue predominantemente colectiva, tiene
sentido diseñar un programa que también haga especial énfasis en
este tipo de métodos.

Dicho esto, debería ser evidente, a partir de las
consideraciones expuestas en el punto supra, que soy escéptico
acerca de los esfuerzos por convertir un programa de reparaciones
en una manera de solucionar problemas estructurales de pobreza y
desigualdad.

Estrictamente hablando, un programa de desarrollo no es un
programa de reparaciones. De hecho, los programas de desarrollo
tienen muy poca capacidad de reparación, pues no están dirigidos
9
específcamente a las víctimas, y lo que habitualmente intentan
hacer es satisfacer necesidades básicas y urgentes, lo cual hace que
sus benefciarios perciban estos programas, acertadamente, como
programas que distribuyen bienes a los que tienen derecho como
ciudadanos y no necesariamente como víctimas. En segundo lugar,
los programas de desarrollo se ven afectados por un alto grado de
incertidumbre, pues los objetivos de desarrollo son complejos y
de largo plazo. Esto pone en peligro el éxito de las instituciones
responsables de hacer recomendaciones sobre reparaciones,
que pueden llevar a interrogantes sobre la seriedad del proceso
transicional en general. Dada la importancia de las reparaciones en
un proceso transicional, proponer un programa con un horizonte
de éxito muy incierto o excesivamente extendido, podría generar
dudas sobre el compromiso con una renovación democrática.
Aquí vale la pena distinguir entre reparaciones en el sentido
estricto, y los efectos reparadores de otros programas. El desarrollo,
al igual que la justicia penal, por ejemplo, puede tener efectos
reparadores. Sin embargo, esto no hace de ellos parte del ámbito de
responsabilidad de quienes diseñan los programas de reparación.
Desde luego, podemos reiterar aquí que estos últimos deben ser
coherentes con otros aspectos de la política transicional. Esto es, el
programa debe ser interna y externamente coherente, y debe evitar
reproducir y perpetuar estructuras sociales injustas. En el último
análisis, lo más probable es que un gobierno transicional en un país
pobre proponga un plan de desarrollo e, idealmente, el programa de
reparaciones debe ser también coherente con este plan. Pero el punto
en el que he hecho énfasis es que es importante establecer límites
de responsabilidades entre diferentes políticas pues, estrictamente
hablando, las responsabilidades de un programa de reparaciones
no son las mismas que las de un plan de desarrollo o de inversión
social.
0
. Conclusión
La concepción de justicia en las reparaciones presentada aquí
tiene como punto de partida la diferencia entre las exigencias de
justicia en casos aislados, y aquellas exigencias atinentes al diseño
de programas masivos. Intenta especifcar algunos objetivos
legítimos de estos programas, atendiendo a las limitaciones bajo las
cuales habitualmente operan. Se ha insistido en la importancia de
las reparaciones individuales, concediendo todo el tiempo que hay
situaciones en las cuales la dimensión colectiva es perfectamente
apropiada. He defendido tanto la diferenciación de los benefcios
como la necesidad de una coherencia interna y externa.

Nada de esto ofrece una fórmula que encarne lo que requiere
la justicia en las reparaciones – una de las razones por las cuales
el principio de restitutio in integrum continúa siendo atractivo
en el ámbito de los programas masivos, a pesar de su patente
inaplicabilidad. Los tres objetivos en torno a los cuales he defnido
las exigencias de la justicia para estos casos requieren el ejercicio
del juicio político, entendido en el sentido amplio de un juicio
acerca de lo que está dirigido al bien común y es, a la vez, factible
de conseguir. Este tipo de juicio nunca abunda. Sin embargo,
no hay sustituto para él – ni siquiera las abstracciones legalistas
pues, en el ámbito de las reparaciones masivas, la experiencia
muestra que incluso éstas no están disponibles. Hacemos bien,
entonces, en preguntarnos seriamente qué requiere la justicia en las
reparaciones.

Reparaciones y participación de las
víctimas: una mirada a la experiencia
de las comisiones de la verdad
Cristián Correa, Julie Guillerot, Lisa Magarrell
International Center for Transitional Justice (ICTJ)

1. Introducción
El diseño e implementación de las reparaciones para las
víctimas después de un período de graves violaciones de derechos
humanos a gran escala, es un campo en el que abundan los retos.
Estos procesos, por lo general, se desarrollan en contextos de
transición, en los cuales las instituciones estatales responsables de
garantizar el Estado de Derecho son débiles, corruptas o inexistentes,
y las víctimas con frecuencia están preocupadas por satisfacer sus
necesidades cotidianas más básicas. Invertir en los derechos de
las víctimas – bien sea en términos de capital político, mensajes
signifcativos y éticos de reconocimiento o asignación presupuestal
– es, a menudo, uno de los asuntos menos prioritarios, tanto de
actores nacionales como internacionales en estos contextos. No
obstante, reparar es mucho más que responder a las necesidades

Lisa Magarrell es Directora del Programa de Reparaciones del ICTJ; Cristián Correa es
un Asociado Senior del ICTJ que trabaja en temas de reparación y aporta su propia expe-
riencia en Chile; Julie Guillerot es una asesora de larga data del ICTJ, que trabaja como
Asociada de Programas sobre temas de reparaciones en Perú desde 00. Información
adicional sobre el ICTJ está disponible en www.ictj.org. Agradecemos a nuestro colega,
Pablo de Greiff, por sus esclarecedores comentarios a una primera versión de este artículo.
Este ensayo se publicará originalmente en inglés, en C. Ferstman, M. Goetz, A. Stephens
(Eds.), Reparations for Victims of Genocide, Crimes Against Humanity and War Crimes:
Systems in Place and Systems in the Making, Martinus Nijhoff Publishers, The Neth-
erlands (a publicarse en el 008). Se reproduce aquí en español una versión del mismo
ensayo, titulado, “Reparation and Victim Participation: A Look at the Truth Commission
Experience,” con el permiso de los editors y Martinus Nijhoff Publishers.

básicas de las víctimas; las reparaciones deben responder al
impacto real de las violaciones en la vida de las víctimas y, a la
vez, ser recibidas por ellas como esfuerzos sinceros de parte de la
sociedad en general por reconocer lo que ocurrió y ofrecer alguna
medida real de justicia a quienes fueron perjudicados. El diseño
e implementación de las reparaciones debe tener en cuenta tanto
las dimensiones materiales como las dimensiones simbólicas de tal
reconocimiento, para garantizar que las reparaciones sean legítimas
y justas.
La participación de las víctimas en este proceso es una
tarea compleja, llena de difcultades. Puede suscitar expectativas
poco realistas, pero puede ser también un elemento decisivo para
concebir y entregar reparaciones signifcativas. Más aún, puede
contribuir a que las reparaciones desempeñen un papel importante
en la agenda más amplia de alcanzar la justicia y generar respeto
por los derechos humanos y la democracia.
Este artículo refexiona sobre las ventajas y difcultades de
la participación de las víctimas en el diseño e implementación de
una política de reparaciones. Nos basamos en la experiencia de una
serie de países, resaltando la experiencia peruana actual, así como
la larga historia de Chile en esta materia.

La Comisión de Verdad y
Reconciliación del Perú (CVR) recomendó un plan de reparaciones
en el año 00 para resarcir dos décadas de violaciones masivas
a los derechos humanos, tanto de parte del gobierno como de las
fuerzas insurgentes, que afectaron a varios miles de víctimas, a
sus familias y a sus comunidades. Este plan fue, en gran parte,
aprobado como ley dos años más tarde, y actualmente se encuentra
en proceso de implementación en varios frentes. En Chile, las
reparaciones fueron implementadas primero para los familiares de

Para mayores detalles sobre el proceso peruano durante 005, ver Julie Guillerot y Lisa
Magarrell, Memorias de un proceso inacabado: Las reparaciones en Perú, ICTJ y Aso-
ciación Pro Derechos Humanos (APRODEH), Lima (006), http://www.ictj.org/static/
Perú.Reparaciones/Memorias.Perú.esp.pdf.

víctimas que habían sido desaparecidas o ejecutadas; varios años
después, una comisión de verdad fue creada para identifcar las
víctimas de prisión política y tortura, cuya labor se tradujo en un
programa de reparaciones adicional. Estos dos casos nos ayudan a
examinar algunos de los problemas que planteamos aquí con mayor
profundidad, pero debemos reconocer que la dimensión del tema es
mucho más amplia de lo que se puede tratar en este breve artículo.
Aun cuando nos hemos limitado a refexiones basadas en casos en los
cuales las reparaciones han seguido a los mecanismos de búsqueda
de la verdad, y sólo a un pequeño conjunto de éstos, esperamos que
las lecciones que se derivan de ellos puedan ser pertinentes en un
ámbito más amplio. Ciertamente, se trata de un tema maduro para
el desarrollo de investigaciones y análisis adicionales.
Dentro de este modesto marco de referencia, consideraremos
primero el reto subyacente: cómo honrar el derecho a la reparación
y garantizar que el Estado asuma su obligación respectiva. Pasamos
luego a la naturaleza de la participación de las víctimas, su valor
tanto para las reparaciones como para los procesos transicionales
de manera más general, y algunos de los retos iniciales respecto
a expectativas, representación y tipos de participación. A través
de ejemplos, examinamos en mayor detalle cómo se desarrolla el
asunto en tres fases clave del proceso de reparación: defnir el debate,
determinar la política de reparaciones, y entregar las reparaciones a
las víctimas. A lo largo del artículo, y como conclusión, ofrecemos
algunas lecciones a manera de sugerencias que esperamos sean de
utilidad, no sólo dentro del contexto de los procesos de reparaciones
relacionados con iniciativas de búsqueda de la verdad, sino también
de manera más general.
2. El reto subyacente: reparaciones en casos de violaciones
masivas a los derechos humanos
La obligación de los Estados de ofrecer reparaciones
se establece en los Principios y directirices básicos sobre el

derecho de las víctimas de violaciones manifestas de las normas
internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del
derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones de las Naciones Unidas

. Aun cuando actualmente
se encuentra bastante bien establecido que tal deber incluye
alguna combinación de restitución, compensación y rehabilitación,
reforzada por medidas para garantizar la no repetición de estas
violaciones y por otras medidas de satisfacción para las víctimas,
el contenido exacto de cualquier programa de reparaciones para
las violaciones masivas no está legalmente preescrito por ley

.
Después de violaciones masivas o sistemáticas, o de confictos
generalizados, proveer reparaciones de manera signifcativa es
especialmente difícil. Es posible que el número de víctimas sea
masivo; el daño puede ser devastador e irreversible, y sentirse
individual y colectivamente en el corto y a largo plazo. Cuando
estos abusos se han convertido en la norma y no en la excepción,
los garantes institucionales, tales como tribunales y otros árbitros
del resarcimiento, pueden verse abrumados por la escala del reto, o
corrompidos por interferencias políticas, o simplemente haber sido
destruidos en el conficto.
La adopción de un programa administrativo de reparaciones
permite al Estado proveer reparaciones adecuadas a un mayor
número de víctimas del que podría tener acceso a un foro judicial

Adoptados y proclamados por la Asamblea General mediante Resolución 60/7, 6 de
diciembre de 005. Disponibles en: http://www.ohchr.org/english/law/remedy.htm.

Vale la pena señalar que recientes comisiones de la verdad están contribuyendo al desa-
rrollo del derecho en el ámbito de las reparaciones. La Comisión de Recepción, Verdad y
Reconciliación de Timor-Leste (CRVR), La Comisión Nacional de Reconciliación (CNR)
de Ghana, la Comisión de Justicia y Reconciliación (IER) de Marruecos, la CVR de Perú,
La Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura en Chile, y la Comisión de Ver-
dad y Reconciliación (TRC) de Sierra Leona, se referen todas a los principios básicos
y guías de la ONU sobre reparaciones, o a sus primeras versiones antes de que fuesen
ofcialmente adoptados. Al hacerlo, continúan reforzando la posición de estos principios
en el Derecho Internacional, mientras que ayudan gradualmente a defnir los contenidos
del deber a ofrecer reparaciones en circunstancias de violaciones masivas y sistemáticas
de derechos humanos y del Derecho Humanitario.
5
que atendiera sus demandas y que las diera por probadas
5
. Esto
es de particular importancia si consideramos que las víctimas
que se encuentran en situaciones de marginación económica o
geográfca – con frecuencia la gran mayoría – son quienes menos
posibilidades tienen de exigir de manera efectiva sus derechos en
ámbitos judiciales. Adicionalmente, un programa administrativo
de reparaciones puede tener en cuenta el contexto más amplio y
las dimensiones tanto individuales como colectivas del daño, de
formas que pueden ser más incluyentes y holísticas de lo que puede
hacerlo un tribunal.
Al diseñar un programa administrativo de reparaciones se
debe saber, al menos con un grado de certeza razonable, el tamaño
de la población víctima, el tipo de violaciones sufridas, y sus
consecuencias inmediatas. Las comisiones de la verdad permiten
contar con parte importante de esta información, pero no siempre
toda aquella que se necesita para determinar los programas de
reparaciones, incluyendo información demográfca sobre las
víctimas, sus familias y comunidades. Y, aun cuando realizan bien
la tarea de poner en primer plano las narrativas de las víctimas, no
todas las víctimas tienen la posibilidad o la volundad de ser parte de
un proceso de búsqueda de la verdad, de manera que se requieren
esfuerzos adicionales para identifcar el espectro completo de
víctimas y de daños infigidos. Cuando no se han realizado esfuerzos
previos de búsqueda de la verdad, se requerirá alguna manera de
documentar estos aspectos de lo que ocurrió.
Los programas de reparaciones implican una serie de
variables adicionales que deben ser tenidas en cuenta y sopesadas
en términos de cuál sería la mejor forma de responder a los crímenes
5
Sobre las reparaciones en general, ver Lisa Magarrell, “Reparations in Theory and Prac-
tice,” ICTJ (007), en http://www.ictj.org/static/Reparations/0710.Reparations.pdf;
Ruth Rubio Marín, Ed., What Happened to the Women? Gender and Reparations for Hu-
man Rights Violations, Social Science Research Council, Nueva York (006), disponible
para acceso en línea o adquisición en http://press.ssrc.org/RubioMarin/; y Pablo de
Greiff, ed. The Handbook of Reparations, Oxford University Press, Nueva York (006).
Este libro, de próxima publicación en inglés, está disponible actualmente en línea en es-
pañol en: http://www.ictj.org/static/Perú.Reparaciones/Memorias.Perú.esp.pdf.
6
y daños causados y de dar satisfacción de las víctimas. Dichas
variables incluyen el tipo de medidas que deben ser diseñadas
para las distintas categorías de víctimas, individuales o colectivas,
y en qué prioridad y formas deben ser distribuidas; en un amplio
espectro que va desde gestos puramente simbólicos, hasta aquellos
que también tienen un importante contenido de reconocimiento
pero que se defnen predominantemente por su carácter material.
Deben adoptarse decisiones sobre cómo manejar las disparidades
en la experiencia de violencia debidas al género, etnia y clase social,
así como asuntos pragmáticos sobre cómo fnanciar el proceso y
determinar quién asume la responsabilidad del mismo. Los planes
deben tener en cuenta qué es factible, y cómo pueden complementarse
las reparaciones con otras medidas, tales como procesos judiciales,
reformas institucionales, documentación y conmemoración de la
verdad sobre lo que sucedió y sus responsables, así como agendas
nacionales más amplias para la reconstrucción y el desarrollo.
La percepción de legitimidad de este tipo de políticas
debe ser compartida, más allá del ámbito de las víctimas y de
sus aliados naturales, por sus vecinos y conocidos, los medios
y la opinión pública en general. Esencialmente, las medidas de
reparación constituyen un mensaje a las víctimas de parte del
resto de la sociedad, en el cual se reconoce a las víctimas como
miembros de ella y expresa su solidaridad frente a un sufrimiento
injusto. Para que este mensaje sea percibido por las víctimas como
sincero, debe ser coherente con los otros mensajes dirigidos a ellas,
a través de acciones tales como la justicia penal, pero también en
otros contextos del discurso cotidiano. Por estas razones es tan
importante que los procesos de reparación sean transparentes para
la sociedad en su totalidad. Una amplia información y difusión
sobre las violaciones cometidas, los daños y sufrimiento infigidos
a las víctimas y los procesos de búsqueda de la verdad, justicia
y reparación deben ser mutuamente reforzadas en la conciencia
pública. Por ello, es importante también que los esfuerzos de
reconocimiento no provengan únicamente de las conclusiones
7
de una comisión de la verdad, o de funcionarios individuales
especialmente sensibles al problema, sino de todas las agencias
gubernamentales y de la sociedad en general.
Un aspecto importante entre todos los que deben ser tenidos
en cuenta se refere a quién toma estas decisiones y mediante qué
proceso. En la siguiente sección, examinaremos algunas de las
razones por las cuales las víctimas deben ser incluidas, de qué
maneras, y los retos de hacer de la participación de las víctimas
parte importante del proceso de reparación, desde su concepción
hasta su entrega efectiva.
3. La naturaleza de la participación
Aun cuando la participación se considera, en principio,
una virtud, es importante recordar que puede ser promovida
artifcialmente, manipulada con fnes políticos, y frustrada por
mecanismos poco realistas, o por falta de continuidad, o por generar
compromisos sin compartir información. Aquí, nos referimos a la
participación como algo que, idealmente, abarca tres componentes
esenciales: ) representación efectiva, que reconoce la complejidad y
desarrolla capacidad; ) información, conocimiento y capacidad que
fuyen en dos direcciones; 3) impacto signifcativo y transparente.
Las opciones sobre participación de las víctimas respecto
al tema de las reparaciones, el diseño de las medidas de reparación
y la vigilancia de su implementación, pueden contribuir de manera
importante al éxito de una política o a su fracaso. Estos son
riesgos importantes que no deben ser subestimados. Tales riesgos
incluyen la imposición de marcos cronológicos para el desarrollo
de políticas que puedan no tener en cuenta la creación inicial de
condiciones ideales para la participación; de hecho, esto sucede con
frecuencia. Los grupos de víctimas a menudo carecen de recursos
sufcientes, pueden tener habilidades limitadas para diseñar y
negociar políticas gubernamentales, y es posible que no estén
8
estructurados (si están organizados de alguna manera) de forma que
se facilite una representación efectiva y comunicativa a través de
una participación selectiva. La participación que no facilita primero
la existencia de estas condiciones puede frustrar el propósito de la
misma, e incluso generar una dinámica que deja a los grupos de
víctimas sintiéndose inadecuados e ignorantes (o tratados como
tales) en sus intervenciones ante los funcionarios gubernamentales.
Es posible que se necesite una evaluación de las condiciones que
hagan posible la participación, y de las medidas adoptadas para
facilitar tales condiciones, mientras que la participación se ajusta a
una capacidad que evoluciona con el tiempo.
Al mismo tiempo, una falta de habilidades técnicas, real
o presupuesta, no debe ser excusa para no encontrar los canales
apropiados para algún tipo de participación. Una participación
respetuosa, informada y transparente, lograda a través de formas
efectivas de representación, permite a las víctimas sentir que son
valoradas y reconocidas como titulares de derechos y como actores
pertinentes en su sociedad. Esto es de particular importancia para
grupos de personas que fueron víctimas de la violencia debido a
sus posiciones políticas, y que exigen reconocimiento como actores
políticos, pero también para quienes fueron víctimas por pertenecer
a poblaciones marginadas, discriminadas o invisibilizadas por la
sociedad. De esta manera, la participación no sirve únicamente
para agregar valor a las medidas de restitución, rehabilitación o
compensación, sino también como un bien en sí mismo, al abrir
espacio para el debate sobre cómo garantizar una mayor inclusión
para las víctimas, tanto social como políticamente. La participación
puede convertirse, por sí misma, en una garantía de no repetición y
desempeñar un papel en los cambios institucionales que le permiten
a una sociedad aprender de lo que ocurrió y asegurar el respeto de
los derechos humanos en el futuro.
En términos prácticos, consultar con las víctimas puede
ser un factor importante a considerar, junto con otros, al responder
al impacto real de las violaciones en sus vidas. Las víctimas, sus
9
familias y los representantes de sus organizaciones, son una fuente
directa de información sobre algunos asuntos claves, necesarios
para el diseño de un programa de reparaciones, por ejemplo, el tipo
de violaciones sufridas, las consecuencias de éstas, sus necesidades
y condición actual. Las reparaciones serán más efectivas si tienen
sentido para las víctimas, y si sus prioridades responden a los
impactos reales en su vida y honran las expectativas realistas que
tengan. En la medida en que las reparaciones no se perciban como
tales de parte de las víctimas, fracasan en su propósito.
Vista de una manera más amplia, la participación de las
víctimas puede contribuir al fortalecimiento de sus organizaciones
6
,
a promover su presencia activa en la vida política del país, y a
ofrecer nuevas bases para la generación de confanza pública. Esto
es de especial importancia si consideramos que la represión política
está acompañada habitualmente de la destrucción de organizaciones
sociales, y del aumento de desconfanza y fragmentación de la
población. En este sentido, un proceso participativo en el ámbito
de las reparaciones puede tener un importante efecto reparativo,
al contrarrestar la fragmentación a través del estímulo a las
organizaciones de víctimas y a su fortalecimiento
7
.
Participación es un término maleable que puede y con
frecuencia debería variar sustancialmente en su propósito, forma,
grado y momento. Dichas variaciones deben responder, no sólo a
6
A menudo existe una legítima preocupación acerca de “institucionalizar la victimiza-
ción,” pero esto no tiene que ser una consecuencia del fortalecimiento de estas organiza-
ciones.
7
Esto puede hacerse expresamente al adoptar medidas para crear o fortalecer la agencia
de las víctimas a través de organizaciones. Un ejemplo de ello es la Aboriginal Healing
Foundation de Canadá, establecida como una organización sin ánimo de lucro en 998,
con una donación de US$50 millones del gobierno canadiense, como consecuencia del
trabajo de la Comisión Real sobre Pueblos Aborígenes de este mismo país. Su “misión es
alentar y apoyar a los pueblos aborígenes para que construyan y refuercen una sanación
sostenible, dirigida a resarcir el legado de abuso físico y sexual en el sistema escolar
residencial, incluyendo impactos intergeneracionales.” Su trabajo ha sido muy exitoso,
y se ha ganado el respeto de muchos canadienses, tanto aborígenes como no aborígenes.
Http:///www.ahf.ca/about-us/mission.
50
las condiciones que capacitan para la participación señaladas antes,
sino también al contexto más amplio y a las etapas del proceso de
reparación. Como lo examinaremos en mayor detalle, en la sección
IV de este artículo, en las primeras etapas del establecimiento de un
programa de reparaciones, como es la defnición de su cobertura y
de documentación de los hechos que dan lugar a las reparaciones,
la participación puede concentrarse en las vías para acceder a la
información sobre la experiencia, situación y necesidades de las
víctimas. Más tarde, cuando se defne la política de reparaciones,
la participación puede centrarse más en la transparencia, insumos
y retroalimentación de las decisiones sobre políticas públicas.
Cuando llega el momento de implementar las reparaciones, la
participación puede ir desde continuar suministrando información
sobre las víctimas, hasta participar en los organismos que dirigen
las reparaciones o vigilan su implementación de alguna manera. Las
formas que puede adoptar la participación pueden ser más o menos
abiertas e inclusivas en términos de la interacción con grupos de
víctimas: unos pocos representantes en una entidad consultiva, o
una conferencia de consulta que reúna un amplio espectro de grupos
e individuos. Las organizaciones de víctimas pueden desarrollar
sus propias propuestas o aportar investigaciones que puedan infuir
sobre quienes elaboran las políticas, o pueden esforzarse por crear
canales regulares de comunicación, para mencionar sólo algunas
alternativas.
Aun cuando es fácil señalar las virtudes de la participación,
no resulta especialmente sencillo, ni atractivo para los gobiernos
el establecimiento de mecanismos de participación en el diseño o
implementación de las reparaciones. Darle voz a las víctimas, quienes
tienen enormes necesidades y han sufrido daños inimaginables,
abre un horizonte infnito de expectativas que ningún Estado ha
sido capaz hasta ahora de satisfacer plenamente
8
. Las difcultades
8
Pablo de Greiff describe algunas de las limitaciones de las políticas de reparación, in-
cluso cuando son las más efcientes y extensas, en “Repairing the Past: Compensation for
5
para encontrar representantes legítimos de las víctimas, así como
las preocupaciones dentro del gobierno sobre cuánto espacio
signifcativo debe ofrecer, y qué grado de expectativas abrir para
los grupos de víctimas, son obstáculos que deben ser superados o se
convertirán en justifcaciones para no incluir a las víctimas en estos
procesos. A continuación, exploraremos éstos y otros retos.
. Participación y expectativas
Hay al menos dos áreas de expectativas de parte de las
víctimas que deben ser tenidas en cuenta al considerar la mejor
manera de garantizar una participación efectiva. Primero, las
expectativas sobre el alcance de la participación y su grado
de infuencia: comprender que, aun cuando las voces de las
víctimas son un factor importante, este no es la única base para
las decisiones sobre políticas públicas, o incluso que no son en
absoluto una voz adecuada sobre ciertos aspectos de la defnición
e implementación de dichas políticas. Y, segundo, las expectativas
sobre las reparaciones y la relación entre esta agenda y otros asuntos
nacionales de importancia para las víctimas: hay excelentes razones
por las cuales es posible que las víctimas quieran adoptar posiciones
maximalistas sobre asuntos de reparaciones, pero cualquier posición
debe basarse en una comprensión realista de lo que los programas
de reparaciones pueden y no pueden conseguir. Al mismo tiempo,
es preciso que los grupos de víctimas actúen estratégicamente en
relación con sus expectativas frente a múltiples agendas, de manera
que deben abordar la participación atendiendo a la forma como se
insertan las reparaciones dentro de un panorama más amplio de
necesidades y prioridades.
La falta de información adecuada sobre el tema y su
fundamentación, o un énfasis indebido sobre la situación de las
Victims of Human Rights Violations,” en The Reparations Handbook, supra, pp. -8.
5
víctimas en el momento de que se trate, puede también limitar
innecesariamente las expectativas y, por lo tanto, limitar las
reparaciones. Las víctimas que recién emergen del conficto y están
en situación de desplazamiento pueden estar centradas más en el
regreso a sus tierras y en garantizar su seguridad y acceso a vivienda
y empleo, o en buscar los medios que les permitan su sustento.
En cierto contexto en Colombia, a pesar de las explicaciones sobre
lo que pudieran incluir las reparaciones, personas que asistieron a
una reunión sobre el tema insistieron en que la única reparación
que necesitaban era, sencillamente, que cesaran los asesinatos.
Aun cuando es posible que dichas víctimas no estuvieran pensando
en ese momento inicial de la consulta en incluir en la política de
reparaciones elementos de atención psicológica para las víctimas
de violaciones sexuales, o monumentos para conmemorar las vidas
perdidas, o en satisfacer otras exigencias menos inmediatas de
rehabilitación y servicios, éstos pueden ser aspectos importantes
que debe contemplar un programa de reparaciones.
La participación y el necesario acompañamiento en términos
de información sobre los derechos de las víctimas, no deben ser
evitados bajo el argumento de que suscitan expectativas irrestrictas,
sino más bien, precisamente, como una manera de informar,
moldear y poner en duda tales expectativas. En Perú, el ejercicio
de adelantar un proyecto conjunto de investigación dirigida por el
ICTJ y una activa ONG peruana de derechos humanos, fue el primer
paso en dirección de dar expresión concreta a lo que podrían ser las
reparaciones, y una primera exposición a los retos de satisfacer las
exigencias a través de políticas factibles.
2. Identifcación de las víctimas y de sus representantes
Uno de los retos difíciles que conlleva abrir espacios para la
participación es el de encontrar adecuada representación y canales de
comunicación para hacerla efectiva. Las organizaciones de víctimas
son numerosas, heterogéneas, fragmentadas, a menudo marginadas
5
políticamente, insufcientemente fnanciadas y, con frecuencia,
carentes del tipo de estructura formal que permite una representación
clara. Por otra parte, muchas de las víctimas no pertenecen a una
organización. En el caso peruano, un estudio realizado después
de la publicación del informe de la CVR
9
, identifcó la existencia
de 8 organizaciones de víctimas, con diversos propósitos y
cubrimiento geográfco, en 11 de los 24 departamentos del país.
Según este estudio, dichas organizaciones enfrentan considerables
difcultades para la transmisión de información y para consultar
con sus integrantes, tanto al interior de las organizaciones como
entre ellas cuando trabajan conjuntamente. Estos factores tuvieron
un enorme impacto, complicando los esfuerzos por identifcar
o crear líneas de representación y de comunicación consistentes,
manejables y efectivas.
Incluso cuando se identifcan los representantes, no siempre
se dan incentivos claros, o no existe la capacidad, para establecer
acciones conjuntas de manera continuada. El movimiento peruano
de derechos humanos hizo esfuerzos por vincular las organizaciones
de víctimas entre sí, con el fn de intensifcar su agencia directa
y fortalecer su unidad, para potenciar su rol como uno de los
actores sociales decisivos implicados en la lucha para diseñar y
posteriormente implementar el Plan Integral de Reparaciones
(PIR). A través de reuniones nacionales de representantes de
organizaciones de víctimas, en varias ocasiones se estructuró
una “coalición nacional de personas afectadas por la violencia
política.” Estas coaliciones pronto se dispersaron, evidenciando
así las difcultades reales para garantizar representación legítima
y liderazgo dentro del movimiento de víctimas a nivel nacional. El
trabajo a corto plazo de las coaliciones para efectos de determinados
eventos fue sin embargo importante. Y, a pesar de las tensiones que
pueden generar ocasionalmente, dado que las ONG de derechos
humanos a menudo no pueden reclamar la representación de las
9
Oxfam-Great Britain, “Mapeo de las organizaciones de afectados por la violencia polí-
tica en el Perú,” Lima, Abril 00.
5
víctimas mismas, las coaliciones siempre pueden servir como un
canal importante para aproximarse a las víctimas y crear espacios
de participación.
Hay un sinnúmero de factores que complican la identifcación
de las organizaciones de víctimas y su participación a través de
una representación efectiva, dentro de lo que puede describirse,
de manera optimista, por parte de quienes elaboran las políticas
públicas y de quienes abogan por ellas como “la comunidad de
víctimas.” Estos factores pueden incluir, por ejemplo, tensiones
entre pretensiones de representación nacional y el papel de aquella
representación más circunscrita localmente; tensiones entre
organizaciones constituidas en torno a experiencias de victimización
específca compartida (desapariciones o desplazamiento forzado, por
ejemplo) cuyos intereses pueden ser divergentes, o que pueden tener
una mayor o menor infuencia política; o bien tensiones que siguen
líneas políticas o relaciones con las partes en conficto (incluyendo
“grupos de perpetradores,” aun cuando esta terminología simplifca
excesivamente lo que puede ser una zona gris entre víctimas y
perpetradores); junto con factores tales como diferencias culturales,
diversos grados de experiencia política, o estilos de negociación.
En algunos casos, es posible que no existan organizaciones
de víctimas identifcadas en absoluto, como tiende a suceder en
Liberia. Esto signifca que quienes buscan insumos de parte de las
víctimas deben buscar otras expresiones de acción social conjunta –
tales como organizaciones de mujeres, o grupos de desarrollo social
– o bien propiciar la creación de nuevos grupos de la sociedad civil
como canales de comunicación con las víctimas.
No resulta fácil para las propias organizaciones de víctimas
resolver sus diferencias de manera armónica, y crear canales internos
de participación que garanticen la representatividad de sus líderes
y, a la vez, la comunicación de estos líderes con los integrantes de
la organización. Tampoco resulta fácil para las comisiones de la
55
verdad o para las entidades del gobierno encargadas del diseño e
implementación de la política de reparaciones, responder de manera
adecuada a la necesidad de consultar a las víctimas y establecer
mecanismos legítimos de participación en las diversas etapas del
proceso. Una tentación a la que se enfrentan frecuentemente estas
entidades es la de crear vínculos principalmente con aquellos grupos
más cercanos a ellas políticamente, dando al proceso una apariencia
de participación y legitimidad sin que sea realmente incluyente.
O bien, es posible que se relacionen principalmente con quienes
tienen una voz más fuerte y una mayor presencia en los medios,
con el fn de protegerse de las críticas públicas. Ambas respuestas
refuerzan la marginación de otros grupos con menos peso político,
o de víctimas que no están afliadas a ninguna organización.
Otra de las difcultades que pueden enfrentar las comisiones
de la verdad y las entidades del gobierno es la necesidad de un
fujo constante de información de parte de los grupos de víctimas,
que hace que las reuniones esporádicas o la publicación de un
boletín periódico resulten inadecuadas. Dada la experiencia de
desconfanza, y la necesidad de llenar el vacío de información sobre
aspectos fundamentales de la vida de las víctimas o de la situación
del desarrollo o implementación de ciertas políticas públicas, por
ejemplo, es frecuente la tendencia a basarse en rumores.
Decisiones informadas sobre políticas de participación
de las víctimas deben tener en cuenta todos estos factores y
dinámicas. Una estrategia mixta de canales pequeños y amplios de
representación, de formas de comunicación directa con los grupos
más numerosos y diferentes espacios de participación formal
e informal que sean transparentes y se evalúen periódicamente
para adaptarlos a condiciones cambiantes, pueden ser las mejores
prácticas cuando se enfrentan obstáculos signifcativos. Es probable
que haya imperfecciones, pero esta no es una razón para desconocer
la importancia de hallar maneras de implementar políticas
participativas. Los gobiernos deben ser conscientes de las ventajas
56
que ofrece la participación, y no ver únicamente los obstáculos que
deben confrontar para establecer este tipo de canales
0
.
La realidad varía de un contexto a otro. Sin embargo, podemos
sintetizar algunas lecciones generales sobre la representación y los
grupos de víctimas, de la siguiente manera:
• No debe desconocerse la heterogeneidad de las víctimas, aun
cuando debe alentarse, en lo posible, la comunicación entre
diferentes grupos;
• Debe ofrecerse apoyo para el fortalecimiento de la capacidad
organizativa de los grupos de víctimas y para facilitar la
comunicación;
• Los grupos de víctimas necesitan información accesible y
confable;
• Los canales de comunicación y participación deben ser tanto
locales como nacionales;
• Las organizaciones de derechos humanos y otras ONG
desempeñan un importante papel como defensoras de los
derechos de las víctimas y deben ser involucradas, bajo el
entendido de que pueden enfrentar difcultades análogas para
garantizar que su comunicación con los grupos de víctimas
sea efectiva;
• Una participación fexible en términos de representación y que
perdura en el tiempo, tendrá mayores posibilidades de refejar
la capacidad creciente de los grupos de víctimas.
0
La inminente creación del Instituto Nacional de Derechos Humanos en Chile será una
situación interesante de observar en lo que respecta a la institucionalización de formas de
participación. De los 9 miembros del Consejo Directivo de la entidad, deben ser designa-
dos por organizaciones de la sociedad civil que trabajen en la defensa y protección de los
derechos humanos, las cuales incluyen organizaciones de víctimas. Adicionalmente, debe
crearse un Consejo Consultivo Nacional, en el cual deben tener representación entidades
sociales y académicas dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos. Ha
sido interesante observar que, entre las organizaciones de víctimas, este desarrollo ha ge-
nerado debate sobre si es apropiado y benefcioso para ellas participar en estas entidades,
o si, por el contrario, es preferible abstenerse de ellos para preservar su autonomía.
57
3. Los benefcios de un marco conceptual común
El diseño e implementación de una política de reparaciones
es un ejercicio de concitar acuerdos entre diversos intereses, incluso
cuando todas las partes involucradas compartan los principios
básicos de las reparaciones y todas hablen de la misma cosa. No
obstante, sería equivocado suponer que existe un marco conceptual
común entre todas las partes. Muchas organizaciones de víctimas
y organizaciones de derechos humanos tienen alguna experiencia
con proyectos de desarrollo o en el litigio de casos, pero la mayor
parte de ellas no ha estado involucrada en el diseño de programas
comprehensivos de reparación, ni en la ejecución de políticas
públicas a gran escala.
De manera análoga, los gobiernos por lo general están
más familiarizados con respuestas masivas a desastres naturales
y a necesidades humanitarias, con la planeación de proyectos de
desarrollo o con la respuesta a sentencias de los tribunales, que con
la estructuración de programas de reparaciones basados en derechos.
Los gobiernos tienden a carecer de la sensibilidad necesaria
para incorporar elementos simbólicos y subjetivos importantes
en el diseño e implementación de estas políticas, omisión que
puede afectar gravemente la percepción de las medidas como
efectivamente reparadoras por parte de las víctimas. Los gobiernos
tienden también a buscar mediciones concretas y cuantitativas de
la utilidad social de los proyectos, mientras que los indicadores de
la satisfacción de las víctimas pueden ser mucho más efímeros y
diversos.
Más aún, en situaciones de transición, las prioridades de
las víctimas son casi siempre una mezcla de reparaciones y otras
exigencias de justicia social, que incluyen la satisfacción de
derechos básicos económicos y sociales. Los gobiernos en contextos
de post-conficto, por el contrario, tienden a centrarse en problemas
de reconstrucción y desarrollo más que en el reconocimiento de las
58
violaciones a los derechos humanos. Identifcar qué agenda está
sobre la mesa en un momento dado puede resultar difícil. Establecer
qué estrategias corresponden a cuál de las agendas, y canalizar
una respuesta adecuada a cada una de ellas puede contribuir
enormemente a la productividad del proceso participativo.
El proceso de generar un consenso conceptual en Perú fue
fundamental para hacer avanzar el proceso de reparaciones en
sus primeras etapas. Anteriormente nos referimos a un proyecto
de investigación llevado a cabo por el ICTJ y la Asociación Pro
Derechos Humanos (APRODEH), como una contribución para la
participación con conocimiento. El informe que surgió de dicha
investigación

, adoptado posteriormente en su mayor parte tanto
por la CVR como por una asamblea de grupos de víctimas y
ONG, contribuyó a establecer un terreno común para el debate
sobre las reparaciones de manera más general. Permitió que el
debate se centrara en asuntos sustantivos y no se desviara de sus
objetivos. Contribuyó también, en cierta medida, a aclarar las
expectativas y los retos que implica la implementación de un
plan de reparaciones.
En Sudáfrica, a pesar de que a comienzos del proceso de
búsqueda de la verdad había eventualmente acuerdo sobre lo que
signifcan las reparaciones, hubo una distancia enorme entre la
visión de los grupos de víctimas y la del gobierno sobre este
tema. Aun cuando el gobierno hizo algunas consultas después
de una intensa presión por parte de la principal organización
de víctimas, el Grupo de Apoyo Khulumani, la consulta fue
criticada por el Centro para el Estudio de la Violencia y la
Reconciliación (CSVR) por no ser lo sufcientemente amplia;

International Center for Transitional Justice (ICTJ) y Asociación Pro Derechos Huma-
nos (APRODEH), “Parámetros para el diseño de un programa de reparación en Perú.”
Lima, 00. El impacto de este artículo fue realzado por el papel que desempeñó el ICTJ
en suministrar asistencia técnica a ambos sectores, lo cual le permitió propiciar el debate
sobre este tema, y por un esfuerzo de defensa concertado de parte tanto de las ONG de
derechos humanos como de los grupos de víctimas.
59
el gobierno no respetó su promesa de entregar a Khulumani un
documento sobre la política gubernamental

. De acuerdo con
uno de los investigadores del CSVR, “…muchos sobrevivientes
sintieron que el gobierno era reticente a implementar una política
clara de reparaciones. En el debate público sobre el tema de
las reparaciones, los sobrevivientes y la sociedad civil, por una
parte, y el gobierno, por la otra, adoptaron posiciones cada vez
más opuestas. El gobierno comenzó a presentar las exigencias
de reparación como oportunistas y como algo que degradaba
la noble naturaleza de la lucha contra el apartheid al pedir una
recompensa fnanciera por ella... Esta divergencia de opiniones
sobre el signifcado de las reparaciones precipitó una relación a
menudo enconada entre el gobierno y los sobrevivientes”

.
Evidentemente, hubo una serie de dinámicas alrededor
de esta situación, pero la diferencia en la concepción de las
reparaciones –y de su papel en la transición– entre el gobierno y
los grupos de sobrevivientes, son un claro recordatorio de cómo
este problema puede frustrar la confanza que deben construir las
reparaciones entre las víctimas y el gobierno. Resulta difícil saber
cuál habría sido el impacto de un mejor diálogo entre estos grupos,
pero parece probable que una mayor apertura de parte del gobierno
a la participación de las víctimas en el tema habría sido de gran
provecho.
En síntesis, disponer de un marco conceptual claro para el
debate sobre las reparaciones, compartido por los diversos actores
que participan en el proceso – a pesar de cuan divergentes puedan
ser sus agendas sobre el tema – es decisivo para avanzar en este
asunto de manera positiva. Además de tener una visión compartida

Oupa Makhalemele, “Still not talking: Government’s exclusive reparations policy and
the impact of the R30,000 fnancial reparations on survivors,” Centre for the Study of Vio-
lence and Reconciliation (SCVR), Braamfontein, Sudáfrica (00), pp 6-7; y Christopher
J. Colvin, “Overview of the Reparations Program in South Africa,” en The Handbook of
Reparations, p.77-.

Makhalemele, supra en p. 5.
60
de lo que signifcan las reparaciones, incluyendo su objetivo de
reconocer las violaciones, daños, responsabilidad y a las víctimas
como titulares de derechos, es importante que todos los actores
tengan una imagen clara de cómo se vincula esta política dentro
de la agenda más amplia de la transición, incluyendo interrogantes
más amplios sobre la construcción de nación, el desarrollo y la
reconstrucción.
4. Impacto efectivo de la participación
La participación no debe ser vista únicamente como un
medio de comprender la situación y necesidades de las víctimas, ni
sencillamente como una oportunidad de explicar a las víctimas las
buenas intenciones que animan los esfuerzos de reparación. Debería
ser algo que contribuya, de una manera defnitiva, a garantizar que las
personas reciban benefcios reales que constituyan una ayuda para
ellos en su vida; esto es, las víctimas deberían derivar un benefcio
sustantivo de su participación. Deberían poder ver su experiencia
refejada allí, al menos en alguna forma. La intervención de las
víctimas debería contribuir asimismo a vincular sus experiencias
con el resto de la sociedad, como un medio de ayudar a (re)construir
confanza entre las mismas víctimas, y con el resto de la sociedad,
incluyendo al gobierno. El diálogo, la consulta, el intercambio de
información en ambas direcciones, hace más fácil para las víctimas
sentirse reconocidas, no sólo como actores y aliados, sino también
como titulares plenos de derechos, con capacidad para hacer
propuestas y aportar.
La introducción a un informe sobre las reparaciones en
Sudáfrica permite apreciar esto: “…al no consultar con los grupos de
sobrevivientes antes de decidir la suma defnitiva que se destinaría
a las reparaciones, el gobierno desperdició una oportunidad para
enterarse de sus diferentes necesidades, lo cual le hubiera ayudado a
diseñar una política de reparaciones más integral, con el potencial de
optimizar su efectividad”. El informe caracteriza también esta falla
6
como una oportunidad que perdió el gobierno para enmendar una
relación difícil con los grupos de sobrevivientes, incluyendo ONG
y otros interesados que cabildeaban a favor de las reparaciones”

.
Este informe concluye asimismo que la participación debe
ser estratégicamente planeada para garantizar resultados. Las
campañas dirigidas a exigir una política de reparaciones estuvieron
excesivamente centradas en la compensación monetaria, relegando
a un lugar secundario la importancia de responder a otros impactos
de las violaciones sobre la vida de los supervivientes.
Las reparaciones constituyen con frecuencia un compromiso
de largo plazo que necesariamente se extiende más allá de un período
de gobierno. En la medida en que las comisiones de la verdad
tienen un mandato temporal, la elaboración de una propuesta de
reparaciones durante la cual una comisión de la verdad consulta y
se comunica efectivamente con ONG y organizaciones de víctimas
permite a estos actores apropiarse de ella, una vez que expira el
mandato de la comisión de la verdad, para defenderla y exigir su
implementación. Esto requiere forjar fuertes alianzas a lo largo de
todo el espectro político y establecer medidas estables a través de
la legislación, para garantizar la sostenibilidad de las políticas. Con
frecuencia, comprender la importancia y necesidad de estas políticas,
las razones por las cuales son responsabilidad del Estado y por qué
se les deben a las víctimas como una cuestión de derechos, es un
proceso lento y difícil para la sociedad en su totalidad. Todo esto
signifca, efectivamente, que incluso los mejores mecanismos para
la participación de las víctimas no serán adecuados si el proceso no
compromete también a la sociedad en general.

Oupa Makhalemele, Still not talking: Government’s exclusive reparations policy and
the impact of the R30000 fnancial reparations on survivors (Center for the Study of Vio-
lence and Reconciliation, 00).
6
IV. Tres momentos claves para la participación
Continuaremos ahora con una mirada más detallada a la
participación de las víctimas dentro del contexto de las comisiones
de la verdad en tres momentos claves: cuando se defnen el alcance
de la búsqueda de la verdad y los crímenes que darían lugar a
reparaciones; cuando las reparaciones están sobre la mesa y deben
ser convertidas en una política; y cuando las medidas de reparación
recomendadas deben pasar de la declaración de una política a la
realidad práctica.
. Establecimiento de los términos del debate
Cuando se crea una comisión de la verdad, las organizaciones
de víctimas y los grupos de derechos humanos desempeñan, por
lo general, un papel importante al ejercer presión e infuencia.
Análogamente, son estos actores (o los tribunales, en respuesta a
acciones judiciales interpuestas por estos grupos) quienes ponen las
reparaciones en la agenda y presionan a las autoridades para que se
ocupen de las violaciones de derechos humanos. El marco inicial
de cualquier proceso de búsqueda de la verdad y de reparación
para las víctimas es el mandato de la comisión de la verdad o, en
otros casos, el debate más general sobre las violaciones de derechos
humanos ocurridas. Estas comisiones son creadas mediante un
acto de autoridad, en el cual se defne el alcance de sus acciones,
especialmente el tipo de violaciones que ha de cubrir, el período
de tiempo en el que éstas ocurrieron, sus facultades investigativas,
los productos esperados (informes, recomendaciones sobre
reparaciones, etc.), el peso que debe darse a cualquiera de las
recomendaciones, el tiempo asignado a la ejecución del mandato, y
la composición de la comisión.
Uno de los aspectos importantes al defnir los crímenes que
serán considerados por una comisión y, luego, por un programa de
reparaciones, es la inclusión de violaciones que tienden a afectar
principalmente a las mujeres. Dado el silencio y negación que con
frecuencia las acompañan, por diversas razones, las formas como
6
se ven afectadas las mujeres por la violencia se omiten a menudo
en el mandato de una comisión de la verdad, reiterando así esta
negación. La participación de organizaciones feministas o de
organizaciones que defenden los derechos de la mujer, así como de
víctimas mujeres, en la defnición del mandato y de las operaciones
de una comisión de la verdad, pueden contribuir a garantizar un
marco apropiado, y a establecer desde el principio una metodología
y criterios que puedan asegurar la inclusión de las formas de
victimización sufridas por las mujeres.
En Sudáfrica, por ejemplo, las organizaciones de mujeres
no le dieron prioridad a trabajar con la CVR de ese país en sus
etapas iniciales, sino que centraron sus esfuerzos en otros campos
de acción. Como consecuencia de ello, no tuvieron sufciente
infuencia en la defnición de la legislación que creó la Comisión, la
cual terminó siendo “neutral” respecto al género. Esto se tradujo en
una falta de reconocimiento de los aspectos específcos de género
en la forma como personas y grupos sufrieron durante el apartheid,
y en la ausencia de determinación de las necesidades diferenciadas
de las víctimas según su sexo. Las organizaciones de mujeres
comenzaron a abogar por este tema sólo después de que la Comisión
había iniciado sus actividades
5
. Timor del Este ofrece un ejemplo
más positivo. El mandato de la Comisión para la Recepción, la
Verdad y la Reconciliación (CAVR) incorporó expresamente que
su trabajo tuviera una perspectiva de género, lo que se expresó
mediante la designación de mujeres como comisionadas y miembros
de los equipos de trabajo y un claro involucramiento con los grupos
de mujeres durante el proceso. Asimismo, dos organizaciones de
mujeres fueron involucradas para ayudar a diseñar el programa de
reparaciones colectivas
6
.
5
Beth Goldblatt, “Evaluating the Gender Content of Reparations: Lessons from South
Africa,” en Ruth Rubio-Marin, Ed., What Happened to the Women? Gender and Repara-
tions for Human Rights Violations, Social Science Research Council, Nueva York (006),
p. 5.
6
Galuh Wandita, Karen Campbell-Nelson, and Manuela Leong Pereira, “Learning to
Engender Reparations in Timor-Leste: Reaching Out to Female Victims,” in Ruth Rubio
Marin, Ed., What Happened to the Women? Gender and Reparations for Human Rights
Violations, supra, pp. 294-96.
6
Dos ejemplos adicionales sobre la importancia de movilizar
a la sociedad civil en el momento de la creación de las comisiones
de la verdad pueden encontrarse en el caso de Ghana y en el de
la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura de Chile
(conocida también como la Comisión Valech). En Ghana, cerca
de 0 organizaciones se unieron para conformar la Coalición de la
Sociedad Civil, la cual desempeñó un importante papel en garantizar
la efectividad de la Comisión Nacional de Reconciliación (CNR).
Incluso antes de que se aprobara la legislación que creaba la CNR,
este grupo se reunió con el Fiscal General para discutir el marco
de la Comisión. Según uno de los líderes de la Coalición, el grupo
fue ampliamente consultado y, al fnal, el proceso de redacción de
la legislación marco fue “abierto, de consulta y participativo”
7
.
Como resultado de ello, el mandato de la CNR cubrió una amplia
gama de experiencias de las víctimas, incluyendo crímenes tales
como despidos ilícitos y ejecuciones fngidas
8
.
En Chile, la Comisión Valech fue creada años después de
la recuperación de la democracia, y años después de la conclusión
del trabajo de la Comisión inicial de Verdad y Reconciliación, dada
la restricción de ésta a sólo los casos de desaparición y muerte.
Fue creada principalmente como consecuencia de una creciente
movilización política y social. A medida que se aproximaba el 0°
aniversario del golpe de 97, y se incrementaba la sensación de
abandono por parte del gobierno de los sobrevivientes de tortura,
organizaciones de antiguos prisioneros políticos y otros grupos
de derechos humanos comenzaron a ejercer una enorme presión
sobre el gobierno. Ésta se vio reforzada por el uso que hizo uno
de los partidos de oposición, fuertemente identifcado con la
dictadura y con su legado, del descontento de algunos familiares
de los desaparecidos que provenían de zonas distantes y que apenas
7
Nahla Valji, “Ghana’s National Reconciliation Commission: a Comparative Assess-
ment,” ICTJ Sept. 006, p. , citando a E. Gyimah-Boadi, National Reconciliation in
Ghana: Prospects and Challenges, Accra: CDD-Ghana, 00.
8
Ibid. p. 7.
65
conseguían sobrevivir con las reparaciones que se les habían
entregado una década antes.
Como resultado de estas presiones, el Presidente Lagos
convocó un amplio proceso para recolectar insumos de parte de las
organizaciones de derechos humanos y de los partidos políticos,
que culminaron en su propuesta, “No hay mañana sin ayer”
9
. Esta
propuesta incluyó, entre otras medidas, la creación de una comisión
para investigar casos de tortura, identifcar a las víctimas, y
proponer medidas de reparación para estas víctimas. En tres meses,
la comisión fue creada e inició sus actividades.
Las instituciones encargadas de revelar la verdad sobre
violaciones de derechos humanos pueden descubrir verdades que
luego estimulan la participación, así que incluso si hay una falta de
previsión o de participación al comienzo, estas defciencias pueden
estimular esfuerzos ulteriores para garantizar que se obtenga justicia
en reparaciones. A este respecto, el caso de la inclusión de niños y
niñas como víctimas de prisión política y de tortura por parte de
la Comisión Valech en Chile resulta instructivo. Esta Comisión, al
igual que la de Sudáfrica, tenía una defnición neutral de víctima
en términos de género y edad, refriéndose únicamente a personas
que habían sido privadas de la libertad o torturadas por razones
políticas.
En el marco de las actividades de difusión emprendidas por
la Comisión para explicar su mandato, se refrió asimismo sólo de
manera general a “todas las personas,” sin especifcar categorías de
víctimas que pudieran sentirse invisibles. De las 7.55 víctimas
9
Ver: http://www.ddhh.gov.cl/flesapp/propuesta_DDHH.pdf para el texto completo.
(Acceso el 7 de abril de 008.) Otras de las medidas propuestas incluyeron: un incremento
del 50% de las pensiones de reparación para familiares de los desaparecidos, la asignación
de un fondo para conmemoraciones, y la creación de benefcios procedimentales para
criminales de bajo rango cuya colaboración condujera efectivamente a la localización de
los restos de los desaparecidos (elemento de la propuesta al cual se opusieron las organi-
zaciones de derechos humanos y que fue, fnalmente, rechazado por el Congreso.)
66
que fueron reconocidas individualmente como víctimas por la
Comisión en su primer informe, .080 eran menores de 8 años
al momento de su detención y, de éstas, 88 eran menores de
años. La Comisión dedicó una sección especial de su informe a
describir su perfl y las consecuencias que sufrieron. Cuando se
publicó el informe de la Comisión, hubo quejas de otras personas
que, habiendo padecido situaciones análogas, sostenían que no
se les había pedido hablar ante la Comisión. Durante la fase de
reconsideración que siguió al informe, la Comisión advirtió que
había recibido testimonios sobre menores que habían sido detenidos
con sus padres y eran mencionados en dichos testimonios; sin
embargo, la Comisión no había explicado adecuadamente que los
propios niños podían también presentarse a dar declaraciones. Fue
a través de esta revisión que se añadieron 6 casos adicionales,
para un total de . menores que sufrieron privación de libertad
o tortura, del total de 8.59 víctimas reconocidas como tales por
la Comisión
0
. No obstante, a pesar de este esfuerzo, muchas de las
personas que eran niños o niñas en el momento de su prisión no
pudieron presentar sus declaraciones ante la Comisión y sintieron
que habían sido discriminados

.
Defnir el debate en términos de a quién se considera
como víctima, crea el escenario para la discusión posterior sobre
las reparaciones. Como lo demuestran los ejemplos transcritos,
la participación no siempre es algo dado, pero cuando no ocurre,
es probable que después sea preciso – en el corto o largo plazo
0
Informe Complementario de la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura. En:
www.comisiontortura.cl, acceso 0 de enero de 008.

Como resultado de la presión ejercida por las organizaciones de víctimas, una enmien-
da al proyecto de ley (que se debate en el momento de la redacción de este artículo) que
crea en Chile el Instituto Nacional de Derechos Humanos establece, en sus artículos tran-
sitorios, la reapertura de la Comisión Valech. Esto abre la posibilidad de que se reconozca
a víctimas que hayan sido excluidas. La experiencia peruana refuerza también la idea de
que, si bien las defniciones neutrales posiblemente busquen la inclusión, pueden llevar a
sentimientos de exclusión, porque las víctimas necesitan sentirse reconocidas. Es posible
que, para conseguir una participación incluyente, sea importante que las comunicaciones
sobre el tema sean tan explícitas como sea posible.
67
– reconsiderar la cuestión de quiénes son víctimas o sobrevivientes
para efectos de eventuales reparaciones. Incluso en casos de
reparaciones defnidas fuera del contexto de una comisión de la
verdad, pueden aplicarse las lecciones anteriormente mencionadas.
Las organizaciones de víctimas pueden ejercer presión directamente
sobre las instituciones encargadas de defnir el alcance del programa
de reparaciones y sobre quienes lo implementan, con el fn de
garantizar que los crímenes, y los daños resultantes de ellos, no
sean pasados por alto.
2. Defnición de una política de reparaciones
Durante el funcionamiento de una comisión de la verdad
cuyas tareas incluyen recomendar reparaciones, la participación de
las víctimas y de sus organizaciones es decisiva, especialmente para
garantizar que las reparaciones propuestas respondan a los intereses
de las víctimas y sean percibidas por ellas como adecuadas. Es
precisamente en esta etapa cuando se dan las mayores posibilidades
para la participación y, por lo tanto, pueden darse los mayores
impactos de la participación, aun cuando es también un momento
que conlleva los mayores riesgos de generar expectativas poco
realistas.
Un primer paso es conocer la experiencia, situación y
necesidades de las víctimas. Es muy importante recolectar esta
información directamente de las víctimas, sin prejuicio de organizar
adicionalmente consultas con las organizaciones de víctimas. Los
testimonios directos de las víctimas sobre su condición son un insumo
fundamental para el diseño de un programa de reparaciones. Son las
víctimas quienes están en las mejores condiciones de suministrar
tal información, aun cuando es posible que tengan menor capacidad
para ofrecer sugerencias concretas de políticas sobre cómo defnir
medidas específcas o directivas de políticas públicas.
68
La participación no se refere sencillamente a responder
a lo que digan las víctimas cuando declaran ante una comisión
de la verdad; exige asimismo consultas posteriores, con el fn de
garantizar la utilidad y el signifcado reparador de las medidas
que se recomiendan

. En Ghana, las recomendaciones sobre
reparaciones propuestas por la CNR coincidieron, al parecer, con
las violaciones mencionadas por las víctimas en sus declaraciones.
No obstante, en algunos casos, la referencia era casi excesivamente
literal. Por ejemplo, las víctimas testifcaron que unos soldados
habían incendiado un mercado, y la Comisión recomendó que fuese
reconstruido, años después de sucedidos los hechos y cuando era
posible que su reconstrucción no tuviese la misma importancia para
las víctimas en términos de reparación.
Durante el primer año de funcionamiento de la CVR peruana
(00), la Comisión, básicamente, no hizo ningún progreso en lo
referente a las recomendaciones sobre reparaciones. El silencio
de la CVR sobre el tema llevó inevitablemente a tensiones con
las organizaciones de víctimas y las ONG de derechos humanos,
las cuales exigían información y un proceso participativo para
la elaboración de las recomendaciones sobre esta materia. La
estrategia de las ONG y de las organizaciones de víctimas fue clave:
por una parte, nunca dejaron de ejercer presión sobre los equipos
técnicos de la CVR para que abrieran el debate sobre la propuesta
de reparaciones y, por la otra, se esforzaron por construir acuerdos
sobre las bases conceptuales de la reparación, permitiendo así que
las expectativas adoptaran una forma concreta en lugar de seguir
siendo exigencias idealizadas.

Cuando hablamos de consultas y participación durante la duración de una comisión de
la verdad, esto no signifca que los procesos de la comisión deban estar vinculados necesa-
riamente con las reparaciones, ni que deba preguntarse a las personas que prestan declara-
ción cuáles son sus expectativas a este respecto, puesto que esto puede sesgar las dinámi-
cas de la búsqueda de la verdad. Cada comisión encontrará la mejor manera de equilibrar
los intereses enfrentados comprender lo que necesitan las víctimas y garantizar que los
testimonios no se perciban únicamente como pasos para llegar a las reparaciones.
69
En efecto, una vez entablado el diálogo sobre las
reparaciones, primero entre las ONG y la CVR, resultó evidente
que era necesario desarrollar y mantener relaciones directas con los
grupos de víctimas, puesto que no sólo eran ellas los destinatarios
fnales de cualquier medida de reparación, sino que serían también
los principales aliados de la CVR para exigir y garantizar la
implementación de las políticas de reparación una vez concluido
el trabajo de la CVR. Como resultado de ello, se elaboró un marco
para incluir a las víctimas en el proceso.
Se organizaron talleres con víctimas en diversas partes del
país, bajo el liderazgo conjunto de la CVR y un grupo de ONG de
derechos humanos, con el fn de conocer los daños sufridos por las
víctimas, recolectar información sobre sus expectativas respecto a
las reparaciones, redactar propuestas conjuntas para las reparaciones
y comprometerse a trabajar por su futura implementación por parte
del Estado

. Este proceso de organizar talleres locales culminó
en un encuentro nacional, en el cual 5 instituciones, que incluían
ONG y grupos de víctimas, aprobaron un documento llamado
“Criterios básicos para el diseño de un programa de reparaciones
en Perú.”

Estos criterios serían la base para el diseño de un
programa de reparaciones por parte de la CVR que satisfciera a sus
benefciarios, esto es, a las víctimas y a sus familiares.
Más tarde, y por presión de las ONG que consideraban
esencial que los benefciarios mismos pudieran enterarse del
progreso de un plan de reparaciones, la CVR aceptó convocar un
taller de consulta sobre la primera versión de su propuesta, que

Entre septiembre y octubre de 00, se organizaron 9 talleres en 6 departamentos
diferentes del país, con la participación de 86 víctimas, familiares de víctimas, y repre-
sentantes de organizaciones de víctimas. Julie Guillerot, Humberto Ortiz y Rolando Pérez,
“Hacia la reparación integral de las víctimas. Memoria del II Encuentro Internacional
«Sociedad Civil y Comisiones de la Verdad»,” Lima: Asociación Paz y Esperanza, 00,
p. 9.

Guillerot, Ortiz y Pérez, supra, pp. 7-. Este documento ha sido reproducido también
en los anexos de Guillerot y Magarrell, Memorias de un proceso inacabado, supra, pp.
9-.
70
reunió cerca de cien integrantes de organizaciones de víctimas
y ONG. La confrontación entre las propuestas de la CVR y las
expectativas de las víctimas no fue un proceso fácil. En varias
ocasiones surgieron tensiones entre, por una parte, la responsabilidad
del equipo de la CVR de redactar un documento que respondiera a
criterios de viabilidad política, jurídica y fnanciera y, por la otra,
las frustraciones, necesidades inmediatas, las esperanzas y también
las diferencias entre quienes, en términos generales, representaban
miles de víctimas. No obstante, los debates tuvieron efectos
positivos, tanto en el sentido de sensibilizar a la Comisión sobre
las prioridades de las víctimas (agregando un nuevo programa
sobre el acceso a la educación), como en el de sensibilizar a las
víctimas sobre las propias difcultades de la Comisión para defnir
las medidas adecuadas en sus recomendaciones.
De esta manera, el Plan Integral de Reparaciones (PIR)
fnalmente aprobado por la Comisión, es la expresión de un proceso
político de negociación y construcción de consensos que, hasta la
fecha, goza del apoyo, tanto de las ONG, como de los grupos de
víctimas, porque sintieron no sólo que se habían escuchado sus
opiniones, sino que éstas se vieron refejadas en las recomendaciones
fnales. La experiencia peruana demuestra igualmente que, en la
medida en que las organizaciones de víctimas con frecuencia están
dispersas y desarticuladas, o enfrentan problemas de liderazgo
y representación, el papel de las ONG puede ser decisivo, dada
la relación privilegiada que tienen con las organizaciones de
víctimas.
La Comisión chilena sobre Prisión Política y Tortura
otorgó a las víctimas menos espacio para la participación en la
redacción de las propuestas de reparación, limitándose a escuchar
sugerencias. La Comisión se reunió con todos los grupos de ex
prisioneros políticos y con todas las organizaciones de derechos
humanos al comienzo de su funcionamiento. Más tarde, en sus
viajes a las provincias, la Comisión se reunió con representantes
7
de todos los grupos regionales. En el transcurso de estas reuniones,
los comisionados escucharon las propuestas de las organizaciones
acerca de cómo llevar adelante el proceso, sus quejas e inquietudes
sobre cómo se llevaba a cabo, o sobre las limitaciones del mandato,
así como sus exigencias respecto a las reparaciones. Igualmente,
la Comisión llegó a acuerdos con estos grupos sobre formas
de colaboración, tales como la difusión de información sobre el
trabajo de la Comisión, y la recolección de datos de antecedentes
que ayudaría a suministrar la evidencia necesaria para adoptar
decisiones sobre casos reportados. La Comisión mantuvo también
constante comunicación con los líderes de los grupos, tanto para
efectos de verifcar y analizar testimonios, como para recibir
demandas y propuestas sobre el tema de las reparaciones
5
.
No obstante, la Comisión se abstuvo de organizar reuniones
masivas sobre el tema de las reparaciones, y de presentar de manera
transparente sus conclusiones preliminares. Esto habría permitido
una sensibilización mayor – y recíproca – de las víctimas y de
los comisionados, como sucedió en Perú. Podría haber preparado
también a los grupos de víctimas para que constituyeran un
frente unifcado y realista cuando se discutieron las reparaciones
en el Congreso Nacional. Sin embargo, las posibilidades de una
discusión semejante fueron limitadas por una serie de factores: la
posición maximalista de las organizaciones; la percepción de los
comisionados de que éstas no eran representativas de los miles de
víctimas que habían prestado declaración ante la Comisión; y la
convicción de que la propuesta de la Comisión al Presidente de la
5
Este fue un proceso masivo, pero el formulario de declaración mismo no inducía al
entrevistador a preguntar específcamente sobre las reparaciones. Esto habría facilitado el
procesamiento de las opiniones, aunque las preguntas sobre reparaciones pueden también
sesgar el proceso de búsqueda de la verdad como lo notamos previamente. Las recomen-
daciones de la Comisión Valech, por el contrario, se basaron en exigencias o propues-
tas ofrecidas espontáneamente por las personas que prestaban sus declaraciones; dado
el enorme universo de testimonios – 5.000 – hubo un número relativamente grande de
sugerencias espontáneas de este tipo, a pesar de no haberse indagado sistemáticamente
sobre el tema.
7
República debería dejar en sus manos los términos defnitivos del
proyecto de ley de reparaciones y la tarea de garantizarlas, que sería
ampliamente debatida en el Congreso. La Comisión sabía que sus
recomendaciones no llegaban al alto nivel de compensación exigida
por los grupos de víctimas, aun cuando, fnalmente, estos grupos
no expresaron públicamente su oposición a la Comisión sobre este
punto.
En Marruecos se realizó un Foro Nacional sobre
Reparaciones en octubre de 005. Esta iniciativa fue parte del
trabajo de la Comisión de Justicia y Reconciliación
6
y permitió
una amplia participación, especialmente en el debate sobre asuntos
de género, salud, memoria y desarrollo de las regiones afectadas
por la violencia
7
. Uno de los resultados del foro fue el anuncio de
la prioridad que otorgaría la Comisión al componente de género
en sus medidas de reparación. Así, en sus recomendaciones, la
Comisión consiguió evitar la aplicación de las leyes marroquíes
sobre sucesiones, concediendo a las viudas una proporción mayor
de la compensación de la que habrían recibido de acuerdo con la
ley, como consecuencia de la muerte o desaparición de su esposo.
La culminación del trabajo de una comisión de la verdad y
su posterior disolución crea un cambio de escenario que, a su vez,
lleva necesariamente a redefnir los roles y funciones de los actores
de la sociedad civil involucrados en el proceso de reparación. Una
de las características de este nuevo contexto es que, súbitamente, la
6
“En un intento por incluir al público en general al nivel nacional, la Comisión tuvo
en cuenta las opiniones expresadas por organizaciones no gubernamentales nacionales,
que operaban al nivel nacional o en el extranjero, y lo hizo mediante la realización de
reuniones directas con algunas de estas organizaciones o a través de los memorandos y
sugerencias presentadas a la Comisión.” Instance Equité et Réconciliation, Summary of
the Final Report, Edition spéciale Conseil Consultatif des Droits de l’Homme, Rabat,
007. English section, p.. Al considerar el problema de las reparaciones comunitarias,
la IER organizó seminarios en varias ciudades y regiones. Su foro nacional sobre repara-
ciones contó con la participación de más de 00 organizaciones y 50 expertos nacionales
e internacionales. En p. 8.
7
Ver: http://www.ier.ma/article.php3?id_article=1312 (acceso 0 de enero de 008).
7
gama de temas y de agencias con las que es necesario involucrarse
para lograr avances en el frente de las reparaciones se expande
enormemente: ya no se trata sencillamente de infuir en una
comisión de la verdad, para que sus recomendaciones sobre las
reparaciones sean el resultado de un proceso participativo, o para
que adopte un determinado enfoque conceptual, sino se trata más
bien de cómo hacer que las recomendaciones se conviertan en una
política pública
8
.
Otro aspecto de este nuevo contexto es que, de nuevo, los
aliados naturales del proceso de reparación – las ONG de derechos
humanos y las organizaciones de víctimas – tendrán que trabajar para
construir un consenso, de manera que puedan presentar mensajes
claros y unifcados a los diversos actores estatales involucrados y, al
hacerlo, incrementar la efectividad de su cabildeo. En estos procesos
iniciales de construcción de consenso entre aliados naturales, antes
de llevar un mensaje a las entidades del Estado encargadas de tomar
las decisiones y de las tareas de implementación, la experiencia
peruana muestra que las relaciones pueden debilitarse, y que se
pueden perder de vista los intereses comunes, especialmente debido
a que el trabajo y las decisiones fnales no se adoptan en espacios
ocupados por la sociedad civil.
En esta etapa, tiende a aumentar también la capacidad y
la voluntad de comprometerse por parte de las organizaciones de
víctimas. Esto se explica, dentro del contexto peruano, por el impacto
positivo de la experiencia de participar con la CVR en el desarrollo,
visibilidad y agencia de tales organizaciones. En particular, la
existencia de la CVR revitalizó las organizaciones existentes y, en
muchos casos, motivó la creación de nuevas organizaciones.
9
Esto
8
Sobre la experiencia peruana a este respecto, ver Julie Guillerot y Lisa Magarrell, Me-
morias de un proceso inacabado. Reparaciones en la transición peruana. Lima: APRO-
DEH-ICTJ-OXFAM, 006, p.08.
9
Entre 980 y 990 se crearon tres organizaciones de víctimas, mientras que entre 000
y 2004 se identifcaron cerca de 120. (La CVR funcionó desde mediados de 2001 hasta
fnes de agosto de 2003.) Ver, Oxfam-GB (ed), Mapeo de las organizaciones de afectados
7
llevó a que las organizaciones de víctimas desarrollaran conciencia
de sus derechos y de cómo habían sido violados, de la directa
responsabilidad del Estado en estas violaciones o del hecho de no
haber protegido a sus ciudadanos y, en general, de su condición
como titulares de derechos en la sociedad
0
.
El aumento de la voluntad de participar y el compromiso
directo de las víctimas en esta etapa se explica asimismo por la
expectativa de que los benefcios materiales estén ya en camino.
Depender de interlocutores (bien sea una organización regional o
nacional de víctimas, una coalición de organizaciones de víctimas, o
una ONG de derechos humanos), puede ser considerado por algunos
grupos como un riesgo, pues cada uno comienza a concentrarse
en su parte de lo que se ofrezca. Junto con nuevas expectativas o
expectativas crecientes, existe a menudo la sospecha legítima de
que las medidas de reparación no serán aplicadas a todos de igual
manera. Esta dinámica se recrudece por las dudas, desconfanza y
necesidades que se presentan cuando cosas como dinero, educación
o infraestructura están en juego

. Como resultado de ello, lo que
pudo haber sido un frente unido en relación con qué reparaciones
debían recomendarse, puede fragmentarse y llenarse de tensiones
cuando se trata de convertir estas recomendaciones en una política
explícita. Esto debilita la fuerza de cabildeo de las víctimas y expone
el proceso a manipulaciones motivadas por intereses.
Aun cuando se encarga con frecuencia a las comisiones de
la verdad de hacer recomendaciones, la defnición de las medidas
de reparación no les corresponde en última instancia, sino que
requiere más bien la voluntad del gobierno y, en muchos casos,
de los cuerpos legislativos. Si bien esto puede ofrecer una garantía
de transparencia y de debate público sobre las reparaciones, en
por la violencia política en el Perú, Lima, Abril 00.
0
Ver Guillerot y Magarrell, p. .

En Perú, se acentuaron las tensiones entre ONG y grupos de víctimas en esta fase.
75
ocasiones puede tener un impacto contrario a las metas formuladas
por una comisión, e incluso tener como resultado un retroceso en
términos del reconocimiento de las víctimas y de su derecho a la
reparación. Esto es algo que los grupos de víctimas y los defensores
de los derechos humanos deben tener claro desde el principio,
de manera que su planeación, (así como las acciones que pueda
adelantar la comisión) contemplen la necesidad de desarrollar un
consenso político en torno a la legislación sobre reparaciones o a
las acciones administrativas.
Un ejemplo de lo anterior fue lo que sucedió con la
aprobación de una ley de reparación para las víctimas de prisión
política y tortura en Chile, donde el gobierno redactó un proyecto
de ley mucho más restrictivo de lo que había recomendado la
Comisión Valech, y luego lo sometió a debate en el Congreso,
utilizando su prerrogativa de establecer un límite de dos días para
su aprobación. La limitación impuesta impidió a los grupos de
ex prisioneros políticos conformar un frente unido para defender
las recomendaciones de la Comisión. La presión del gobierno
para hacer aprobar el proyecto de ley, y su insistencia en que era
imposible comprometer más recursos para la fnanciación del
paquete de reparaciones, llevó a la aprobación de esta legislación
que, más tarde, tanto las víctimas como miembros del Congreso
dijeron que rechazaban. Las medidas aprobadas no sólo incluían
una suma considerablemente inferior de compensación comparada
con aquella recomendada por la Comisión, sino que desconocían
en la práctica los hallazgos de la Comisión sobre el impacto sufrido
por los familiares de las víctimas.

La propia Comisión fue excluida
del debate y entendió que, debido a su función como cuerpo asesor
del Presidente, no era apropiado que criticara públicamente la ley
tal como fue aprobada.

Las reparaciones aprobadas por el Congreso se aplicaron únicamente a las víctimas
directas y rechazaron pensiones para las viudas y viudos de las víctimas y subsidios edu-
cativos para los hijos de las víctimas, recomendados por la Comisión.
76
A pesar de los aspectos negativos de esta experiencia, la
aprobación, por parte del legislativo, de medidas de reparación,
puede ofrecer una oportunidad para ampliar el debate, al incorporar
otros actores, tales como los legisladores y la clase política en
general, y al dar más visibilidad a las violaciones cometidas y a
la situación de las víctimas. Un ejemplo de ello se encuentra
también en el contexto chileno, pero algunos años antes, cuando
el debate legislativo sobre las reparaciones para los familiares de
las víctimas de desapariciones forzadas y asesinatos incorporó
aspectos positivos de las recomendaciones hechas por la Comisión
de Verdad y Reconciliación en ese país. En este caso, el proyecto
de ley no fue objeto de presiones por parte del gobierno para que se
aprobara dentro de un período de tiempo irrazonablemente corto,
y el estudio de la ley en las comisiones del Congreso incluyó a
organizaciones de víctimas, organizaciones de derechos humanos,
y miembros de la CVR

.
3. Materialización de las reparaciones
La victoria en el frente legislativo no signifca que haya
terminado la lucha por la entrega de las reparaciones a las víctimas.
En general, la implementación de las reparaciones representa un gran
reto en sí misma. Con frecuencia, es aquí cuando incluso el proceso
más participativo puede fracasar, si se frustran las expectativas
razonables de las víctimas por inacción e inefciencia. Los programas
de reparaciones a menudo están compuestos por diversas medidas
que deben ser entregadas individualmente a las víctimas a las que
se reconoce que tienen tal derecho. Adicionalmente a los retos
institucionales en cuanto a la capacidad para suministrar servicios o
distribuir benefcios a las personas, se debe considerar un factor que
los hace más complicados, la necesidad de incorporar elementos
simbólicos de reparación a la entrega de bienes y servicios. La
implementación es una prueba excelente del grado de realismo que

Ver Ley 9. y el acta del debate sobre ella en el Congreso Nacional en http://sil.
congreso.cl/pags/index.html, Boletín No. 6-06.
77
se haya incorporado en el diseño de las medidas y del grado en que
se escuchó a las víctimas sobre la mejor manera de llegar a ellas y
producir un verdadero impacto en su vida.
Incluso las medidas colectivas de reparación, respecto de
las cuales puede pensarse que serían más fáciles de implementar
porque no implican la identifcación de víctimas individuales, puede
ser una tarea bastante compleja. Es posible que la participación siga
siendo decisiva para verifcar decisiones acerca de qué colectivos
deben atenderse, en qué orden de prioridad, y mediante qué
proyectos adecuados para cada grupo. Cuando los proyectos de
reparación colectiva son defnidos por las comunidades que tienen
derecho a recibirlos, la exigencia de participación debe tener en
cuenta dinámicas de grupo que pueden estar infuenciadas todavía
por el conficto, de manera que algunos grupos de víctimas resultan
invisibles.
Dos vías claras para la participación de las víctimas en
esta etapa son la consulta, cuando la implementación comienza a
tomar forma, y el suministro de información sobre las víctimas y
sus necesidades

. En la ejecución de reparaciones individuales, la
participación de las víctimas puede prestar una ayuda fundamental
para la difusión de información que le permita a quienes viven en
zonas aisladas tener acceso a las reparaciones. En muchas ocasiones
y, especialmente en zonas rurales o marginadas, la información
obtenida en las primeras etapas sobre el domicilio y ubicación de
las víctimas puede resultar insufciente o haber cambiado
5
.

Desde luego, debe aclararse que es responsabilidad del Estado identifcar a las víctimas
y recolectar la información requerida para implementar las reparaciones; la participación
de las víctimas es sólo una ayuda a este proceso.
5
Esto fue lo que sucedió en Perú, donde la base de datos y el formulario de entrevista
de la CVR fueron las primera herramientas técnicas diseñadas para recolectar los testi-
monios, poco después de inaugurada la Comisión. Fueron diseñadas mucho antes de la
creación del grupo interno de la CVR para el Plan Integral de Reparaciones, y antes de
que este grupo pudiera identifcar sus necesidades de información respecto a las víctimas
y a sus familiares. Como resultado de ello, la base de datos no incluyó sistemáticamente
información sobre los familiares de las víctimas, el número y edad de los viudos/viudas y
78
Las consultas con las comunidades para la implementación
de reparaciones colectivas de carácter comunitario deben incluir,
de alguna manera especial (quizás en reuniones separadas además
de las reuniones de consulta con toda la comunidad), a grupos de
personas que, debido a su condición, fueron expuestas a formas
especiales de victimización, tales como mujeres, grupos étnicos
o integrantes de otras minorías. Los proyectos que fnalmente
seleccione y ejecute la comunidad deben refejar, no sólo la visión
de la mayoría, sino también estas otras realidades.

Con frecuencia, las comisiones de la verdad no identifcan a
todas las víctimas – bien sea colectivas o individuales – que pueden
tener derecho a medidas de reparación. Cuando el compromiso
sobre las reparaciones se extiende más allá del universo inicialmente
documentado, deben desarrollarse nuevos esfuerzos por identifcar
y certifcar la condición de víctima, para que puedan entregarse
reparaciones
6
. La realización de esta tarea de determinar aquellas
víctimas adicionales se asemeja a la labor que se debe realizar
en casos de proceder a identifcar a las víctimas para efectos de
reparación cuando ellos e hace sin un proceso previo de búsqueda de
la verdad
7
. Varias organizaciones y personas pueden desempeñar un
huérfanos, el número de víctimas que quedaron discapacitadas por causa de la violación
de sus derechos humanos, datos socioeconómicos sobre las víctimas, u otros datos que
podrían ayudar a defnir el “perfl” de los benefciarios. Todo esto ocasionó difcultades
posteriormente para el diseño de un plan de reparaciones ajustado a las realidades de las
violaciones y de las víctimas, pero al combinarse con la decisión de que las reparaciones
no estarían limitadas a las víctimas identifcadas por la CVR, signifcó también que era ne-
cesario realizar una cantidad de trabajo adicional para implementar la ley de reparación.
6
Sudáfrica es ejemplo de un caso en el que se consideró que las reparaciones estaban
restringidas a aquellas víctimas que habían sido identifcadas por la CVR, a pesar de las
indicaciones que señalaban que muchas más víctimas nunca habían dado testimonio ante
esta comisión, por una serie de razones legítimas. Una “lista cerrada” como esta facilita la
implementación de las reparaciones, pero es posible que sea más injusta con las víctimas
en general.
7
Conceder reparaciones sin revelar la verdad sobre las víctimas, las violaciones y daños
sufridos, y sobre quiénes fueron responsables de ellos, es probable que sea visto como
una estratagema para “comprar” el silencio de las víctimas. Información sufciente sobre
lo que sucedió ya debe ser pública o revelarse a través del mismo proceso de reparación,
para dirigirse a las reparaciones de una manera positiva, aun cuando no es necesario que
79
importante papel en este proceso. En Perú, el Consejo de Reparación
(CR)
8
es el ente encargado de registrar y certifcar, tanto colectivos
como personas, para determinar si son elegibles para la reparación.
En el momento de la redacción de este artículo, el CR se encuentra
en el proceso de verifcar las listas pre existentes de víctimas y de
llenar sus vacíos, para poder identifcar tanto grupos como personas
con derecho a reparación según la ley. Su experiencia piloto en la
provincia de Satipo (una zona selvática oriental del Departamento
de Junín, donde habita una serie de comunidades indígenas que
fueron desplazadas y gravemente afectadas por la violencia), ilustra
el papel de la consulta. De acuerdo con el CR, este “ha visitado
la zona y sostenido reuniones con líderes y representantes de las
principales organizaciones y federaciones, y con organizaciones
de la sociedad civil, buscando generar mecanismos participativos
para garantizar la apropiada recolección de información dentro
de un contexto caracterizado por la pobreza, bajos niveles de
educación y difcultades de transporte y de comunicaciones”
9
. A
través de reuniones realizadas en 8 distritos locales de la provincia,
el CR efectuó entrevistas con los líderes y otros representantes,
identifcando un total de 163 comunidades como “benefciarios
colectivos,” utilizando consultas individuales o focalizadas dentro
de las comunidades para identifcar a las víctimas individuales
0
.
Las víctimas y sus organizaciones pueden ser también fuente
valiosa de información para la implementación de los programas
de reparación, al ofrecer importante retroalimentación sobre la
efectividad de la distribución y la calidad del servicio suministrado
se llegue a la verdad a través de una comisión de la verdad.
8 Alguna información sobre este proceso y sobre la metodología utilizada para registrar
víctimas colectivas e individuales puede encontrarse en la página web del Consejo: http://
www.registrodevíctimaas.gob.pe/
9
http://www.registrodevíctimaas.gob.pe/ruv_registro_satipo.html, acceso de
enero de 008.
0
Ibid. Si, con el transcurso del tiempo, se verifca la conveniencia de esta metodología
es algo que aún está por decidirse, puesto que depende en gran medida de los líderes co-
munitarios y no de otras fuentes más objetivas.
80
por los agentes a cargo de las reparaciones. El legado de violaciones
de los derechos humanos, como experiencia vivida por las víctimas
y sus familias, exige un esfuerzo adicional en términos del estilo de
la distribución y, para ciertos servicios, tales como atención médica,
puede requerir medidas especiales que garanticen un servicio
adecuado y transmitan un mensaje de reparación a las víctimas.
La exigencia constante de las organizaciones de víctimas de que
estos servicios se presten a través de personas sensibilizadas en este
tema, refuerza esta convicción.
Dependiendo de las características de las organizaciones
de víctimas y de sus líderes, éstas deberían ayudar a las víctimas
a completar los pasos burocráticos, a menudo difíciles, que se
requieren para recibir las reparaciones, tales como completar
formularios de solicitud, presentación de documentos y otras tareas
que pueden resultar especialmente difíciles cuando las víctimas son
analfabetas o deben viajar hasta los centros poblados locales para
realizarlas. La contribución de las organizaciones de víctimas puede
ser de gran ayuda para las personas encargadas de las reparaciones,
no sólo para la difusión de información, sino para dar asesoría a
los solicitantes. Esta también puede ser una valiosa contribución
para las víctimas que viven en el exilio, y con las cuales es difícil
establecer comunicación. No obstante, este es también un campo
que se presta para abusos, y se han reportado con frecuencia casos
de “facilitadores” que cobran por sus servicios; es necesario que
existan protecciones para garantizar que el acceso de las víctimas a
las reparaciones sea gratuito, y que las entidades políticas locales y
sus propias organizaciones no usurpen el derecho de las víctimas a
las reparaciones.
Quizás el problema más difícil en relación con el papel de
las organizaciones de víctimas durante la fase de implementación,
sea determinar si sus representantes deberían asumir parte de la
responsabilidad de la implementación participando directamente
en los organismos de toma de decisiones y en las agencias de
implementación. La experiencia en este sentido no es uniforme.
8
En Perú, la CVR había propuesto la creación de un Consejo
Nacional de Reconciliación para que hiciera el seguimiento de
las recomendaciones presentadas por la comisión; esta propuesta
incluía la creación de un “comité consultivo de víctimas de la
violencia”, cuyos siete miembros deberían ser designados por el
Presidente, con base en propuestas enviadas por las organizaciones
de víctimas. Sin embargo, esta idea no obtuvo apoyo y fue
descartada. En febrero de 00, el gobierno creó una comisión de
monitoreo de alto nivel, CMAN

, a la cual se le encargó la tarea de
supervisar la implementación de la ley de reparación. Aun cuando
la sociedad civil obtuvo de los cargos en esta comisión (los
0 restantes son representantes de diversos Ministerios y agencias
gubernamentales)

, ninguna de las cuatro personas nombradas
representa directamente a las organizaciones de víctimas y sólo los
representantes de las organizaciones de derechos humanos y de una
red de la sociedad civil para asuntos de desarrollo se consideraban a
sí mismos como representantes de los intereses de las víctimas.
Durante los primeros años de operaciones de la CMAN, en el
gobierno de Toledo, un grupo de ONG que había estado trabajando
sobre el tema de las reparaciones desde las primeras etapas del
proceso de la CVR, asumió la tarea de facilitar la comunicación
entre la CMAN y grupos de víctimas a través de un espacio de
encuentro mensual, que incluía informes de avance y reacciones a
éstos. Lo ideal habría sido que la propia CMAN convocara este tipo
de reuniones informativas y recolectara opiniones, o al menos tomara
la iniciativa de establecer un diálogo directo con las organizaciones
de víctimas. Aun cuando unas pocas organizaciones de víctimas
se relacionaron directamente con la CMAN, por lo general esto

Su nombre completo es Comisión Multisectorial de Alto Nivel Encargada del Moni-
toreo de las Acciones y Políticas del Estado en las Áreas de Paz, Reparación Colectiva y
Reconciliación Nacional.

La CMAN está conformada por un representante del Presidente, quien la preside; re-
presentantes de los Ministerios del Interior, Economía y Finanzas, Justicia, Defensa, Mu-
jer y Desarrollo Social, Educación, Salud y Trabajo; y por un representante del Consejo
Nacional de Descentralización, además de los cuatro representantes de la sociedad civil.
8
no ha sucedido. Posteriormente, bajo el gobierno del Presidente
García (presidente en el momento de redacción de este artículo),
las formas de comunicación entre la CMAN y las organizaciones
de la sociedad civil en general, y de las víctimas en particular, han
estado limitadas a un diálogo privado con algunas organizaciones,
sin ningún marco institucional.
Los espacios más efectivos de participación para las
víctimas en Perú se han dado en los niveles regional y distrital. Una
serie de factores llevaron al movimiento de derechos humanos a
adoptar desde muy pronto estrategias de organización centradas en
la participación a estos niveles: la difcultad de identifcar líderes
nacionales reconocidos por el universo de víctimas; problemas
para implementar un canal funcional para el diálogo directo entre
la CMAN y los grupos de víctimas; y la aparente falta de voluntad
política del gobierno nacional para implementar en su totalidad las
reparaciones tal como las recomendó la CVR. Perú estaba en el
proceso de regionalizar las estructuras de gobierno, así que esta fue
una nueva oportunidad para el activismo participativo.
De hecho, el proceso de seguimiento e implementación
de las reparaciones ha adquirido un prestigio especial a nivel
regional gracias a estas estrategias. Los gobiernos municipales han
adoptado principalmente medidas de reparación simbólica. Se han
establecido comisiones regionales que incluyen, por lo general,
autoridades regionales y representantes de los sectores pertinentes
del gobierno, así como miembros de la sociedad civil, incluyendo
ONG y grupos de víctimas. El principal objetivo de estos grupos ha
sido el de diseñar planes regionales de reparación. Suponemos que
una de las razones por las cuales los gobiernos locales y regionales
están más dispuestos a atender la exigencia de participación de las
víctimas es, precisamente, su proximidad y la consiguiente empatía
con la situación de las víctimas

. La actividad regional y local

Desde luego, están en juego muchos otros factores, incluyendo el interés por atraer
recursos adicionales y atención para estas zonas tradicionalmente marginadas del país.
8
permite que se pongan en primer plano las particularidades de la
experiencia de violencia y las prioridades locales. Estas formas
de participación ofrecen asimismo una importante oportunidad de
garantizar que las voces de las víctimas sean escuchadas en todo
el país. Desafortunadamente, el actual programa de reparaciones
colectivas de la CMAN no integra estos esfuerzos regionales
anteriores, a pesar de que incluye la creación de consejos de gestión
a nivel de cada comunidad benefciaria.
En Guatemala, las organizaciones de víctimas habían
desempeñado un papel decisivo en la elaboración de una política
pública sobre reparaciones

. El Decreto Ejecutivo que estableció
la Comisión Nacional de Resarcimiento contemplaba que dicha
Comisión estaría conformada por cinco representantes de diferentes
organismos gubernamentales y cinco delegados de organizaciones
de derechos humanos, de mujeres, de víctimas y de pueblos
mayas. Posteriormente, la representación de la sociedad civil fue
aumentada a siete miembros y a seis la del gobierno. Esta estructura
concedió una gran importancia a la capacidad de la sociedad civil
para desarrollar una política gubernamental sobre asuntos técnicos,
que se encontraban de hecho fuera del control de estos delegados.
Exacerbado por divisiones y desacuerdos entre los delegados de la
sociedad civil, que se extendieron respectivamente a los diversos
grupos fragmentados a los que representaban, y por ambivalencias
de parte de los representantes del gobierno, el proceso se estancó.
Según Gustavo Porras Castejón, el gobierno deseaba
comenzar con “paquetes de reparaciones” constituidos por
proyectos de inversión social para las comunidades afectadas, que
llevarían el nombre de víctimas, casos o fechas importantes. Sin

Acuerdo Gubernativo No. 58-00, que creó la Comisión y el Programa Nacional
de Resarcimiento. Para más información sobre cómo participaron las organizaciones de
víctimas y las organizaciones de derechos humanos en este proceso, ver Programa Nacio-
nal de Resarcimiento, La vida no tiene precio: Acciones y omisiones de resarcimiento en
Guatemala, Magna Terra Editores, S.A., Guatemala (007), p. .
8
embargo, “…la propuesta fue rechazada por las organizaciones
de víctimas,” informa, “con el argumento de que la construcción
de infraestructura ya era una tarea del gobierno y, por lo tanto, no
debería ser absorbida como resarcimiento”
5
. Porras argumenta que
fue un error delegar al Programa Nacional de Resarcimiento, no sólo
el diseño de las medidas de reparación, sino también su ejecución,
cuando sólo el Estado estaba en condiciones de asumir esta última
función. El gobierno reestructuró entonces unilateralmente el
Programa, eliminando la representación de la sociedad civil, y sin
establecer nuevos canales para consultar con estos sectores
6
. Uno
de los miembros del personal del PNR, Rodrigo Carrillo, escribe:
“constituir la CNR únicamente con representantes del gobierno hizo
posible reducir el tiempo requerido para tomar decisiones y aceleró
el proceso, pero también perdió el diálogo como rasgo general, y
esto llevó a críticas que aún se escuchan”
7
.
A pesar de estos problemas, se dio cierta implementación de
las reparaciones en 007, y se espera que el gobierno recientemente
elegido, instalado en enero de 008, apoye el proceso que
actualmente se adelanta.
De este ejemplo pueden derivarse al menos dos lecciones:
primero, la responsabilidad del gobierno de ejecutar reparaciones no
debe descargarse en las organizaciones de víctimas y de la sociedad
civil, especialmente cuando estos grupos están mal preparados para
diseñar e implementar políticas públicas; y, segundo, sin canales
efectivos de participación y consulta, es probable que se afecte
negativamente el proceso de implementación. Estas lecciones no
sugieren que la participación de las víctimas en los organismos
de implementación sea siempre desaconsejable o imposible; pero
si es un asunto que debe ser considerado con mucho cuidado,
5
Gustavo Porras Castejón, “Introducción,” La vida no tiene precio, supra, p. .
6
Ibid. Un consejo asesor, que debería estar compuesto por representantes de las vícti-
mas, no había sido establecido en noviembre de 007.
7
Rodrigo Carrillo, “Programa Nacional de Resarcimiento: Cuatro años haciendo camino
al andar,” La vida no tiene precio, supra, p. 60.
85
tanto desde el punto de vista estratégico como práctico, a la
luz del contexto específco. Es posible que, en general, sea más
conveniente para los grupos de víctimas abogar por las reparaciones
y presionar por obtener canales efectivos de comunicación y de
consulta bidireccional con los organismos de implementación, que
asumir una responsabilidad ejecutiva que debería corresponder
exclusivamente al gobierno. Cada caso, sin embargo, dependerá
de las dinámicas específcas que hacen que cada actor sea efectivo
respecto a los demás.
V. Lecciones y conclusiones
La necesidad objetiva de participación a menudo no se
corresponde, en términos sencillos, con un paralelo equivalente
de capacidad, recursos y formas de participación en el universo
de víctimas diverso. No obstante, al revelar los diversos retos
inherentes al proceso de diseñar e implementar las reparaciones en
sus diferentes etapas, es posible ver cómo las políticas efectivas de
participación pueden generar un impacto positivo para el proceso
en general.
En particular, el trabajo de una comisión o de otro organismo
de búsqueda de la verdad puede servir para construir la capacidad
de los grupos de víctimas, permitiéndoles participar efectivamente,
no sólo en relación con la comisión de la verdad, sino también en
etapas posteriores. El desarrollo de la labor de una comisión de
la verdad es un momento importante para fortalecer la capacidad
de los grupos de víctimas para participar de manera efectiva, y
para sensibilizar a quienes elaboran las políticas públicas sobre las
necesidades y situación de las víctimas. Esto puede ayudar a que se
implementen las recomendaciones de una comisión, y servir así de
garantía de su legado después de su disolución.
Anteriormente ofrecimos algunas conclusiones respecto a
los retos creados al proponer un papel participativo para las víctimas.
86
La heterogeneidad de las víctimas y de sus organizaciones hace que
resulte difícil, o imposible, trabajar con una única organización o
con sólo unos pocos delegados encargados de representar a todas
las víctimas con un discurso unifcado. No obstante, establecer
diferentes canales de comunicación y ofrecer apoyo a los grupos
de víctimas puede llevar a un compromiso positivo de estas
organizaciones en momentos posteriores del proceso. Las ONG
de derechos humanos pueden ayudar a facilitar la participación de
las víctimas, como sucedió en el caso del Perú, pero ellas mismas
no pueden reemplazar a las víctimas, y deben esforzarse también
por desarrollar espacios para que las víctimas se involucren
directamente en lugar de suplantarlas.
Establecer un marco común para las reparaciones puede
ayudar a aclarar las expectativas y el alcance del debate sobre las
mismas, haciendo posible que todas las partes comprendan las
posibilidades y las limitaciones de un programa de reparaciones.
Esto puede llevar también a un nivel más alto de satisfacción, pues
permite responder a las expectativas y la política resulta más realista.
Permitirá también a los grupos de víctimas elaborar argumentos
sólidos y realistas para defender y apoyar las recomendaciones
sobre reparaciones como propias.
Existe una creciente conciencia de la importancia de
garantizar que las víctimas tengan voz durante la fase de desarrollo
de un plan de reparaciones. La participación a menudo es más débil
o no se da previamente, cuando se defne el alcance del debate. No
obstante, el mayor reto para la participación se da probablemente
en la transición de la política a la realidad: la implementación de
las reparaciones. A menos que las víctimas hayan fortalecido su voz
y su infuencia política, y ganado simpatía pública a través de una
participación previa e informada, esta será una etapa especialmente
difícil.
Una vez terminadas las actividades de una comisión
de la verdad, el espacio político tiende a ser ocupado por otras
prioridades, y las personas que tienen a su cargo la elaboración
87
de las políticas públicas, quienes deberían ser infuenciadas para
que apoyen las reparaciones, no han sido sometidas al mismo nivel
de sensibilización que aquellas involucradas en el trabajo de una
comisión de la verdad. Al mismo tiempo, algunos líderes de opinión
pueden fatigarse de lo que consideran una “exposición excesiva”
del tema. Por estas razones, las víctimas tienden a perder infuencia
en la etapa de la implementación, y a menudo se dividen cuando
buscan recursos escasos frente a una voluntad política variable.
También surgen tensiones entre aquellos grupos de víctimas que
disfrutan de una mayor simpatía política y aquellos que se sienten
más marginados, dentro de un nuevo (o dentro del mismo) contexto
político. Cuando los gobiernos no han adoptado los hallazgos de
la comisión de la verdad, o reconocido activamente, de alguna
manera, la verdad sobre las víctimas, las violaciones, los daños y
la responsabilidad, estos esfuerzos resultan aún más complicados.
La ayuda y el apoyo internacionales parecen desaparecer durante
la fase posterior a la comisión de la verdad, cuando es posible que
los grupos de víctimas y las ONG de derechos humanos necesiten
más atención y recursos que nunca. Es necesario recordar a los
actores internacionales esta lección y urgirles a continuar prestando
asistencia cuando se inicia la fase de implementación.
La participación a nivel local, donde las autoridades locales
y los grupos de víctimas tienen un mayor acceso los unos a los otros,
y donde puede haber una mayor sensibilidad política a la situación
de las víctimas, puede ser la más sólida. No obstante, sin insumos
a nivel nacional, esta fortaleza puede estar limitada únicamente a
aquellas localidades donde los grupos de víctimas son fuertes, y
donde hay afnidad política con sus intereses. En algunos casos, es
posible que las autoridades locales tengan importantes vínculos con
actores poderosos de la época de la violencia, y constituyen más una
amenaza que un apoyo para las víctimas. La participación al nivel
local puede ser muy pertinente pero, por sí misma, es insufciente.
La atención que se preste a la construcción de espacios nacionales
efectivos para la participación, y a la comunicación en ambas
direcciones, resulta crucial. Tanto las organizaciones de víctimas
88
como los grupos de derechos humanos deberán considerar con
cuidado si desean que sus delegados asuman un papel directo en la
implementación de las reparaciones.
Aun cuando cada vez se dispone de más información sobre
las políticas de reparación, debemos prestar más atención a este
asunto y compartir lecciones derivadas de diferentes experiencias.
Poco se ha escrito específcamente sobre el papel de las víctimas en
estos procesos. Al igual que quienes formulan políticas públicas en
contextos en los que se necesitan verdad y reparaciones, quienes
trabajamos en este campo debemos estar dispuestos a escuchar
las voces de las víctimas y de los sobrevivientes, y a conocer las
experiencias en el terreno, para aprender de ellas.
89
El derecho contemporáneo
a la restitución de propiedades
dentro del contexto de la justicia
transicional
Rhodri Williams

Resumen Ejecutivo
El problema de la restitución de propiedades ha fgurado de
manera prominente en muchas transiciones políticas y acuerdos de
paz desde el fnal de la Guerra Fría. La devolución de propiedades,
casas y tierras, ha sido considerada como una manera de reparar
muchos tipos de injusticias pasadas, desde las nacionalizaciones
comunistas y la confscación de tierras durante la época colonial,
hasta la abierta limpieza étnica y los crímenes de guerra. Las
políticas de restitución fguran, al menos implícitamente, dentro de
esfuerzos más amplios de justicia transicional posteriores a casos
de represión, persecución y violaciones generalizadas de derechos
humanos.
Entre los diversos mecanismos de justicia transicional, la
restitución está más estrechamente vinculada con la reparación en

*
Rhodri C. Williams es consultor e investigador en problemas de derechos humanos
y desplazamiento forzado. Obtuvo un J.D. de New York University y trabajó en Bosnia
durante cuatro años con la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa
(OSCE), coordinando la política jurídica y supervisando el proceso de restitución pos-
terior a la guerra. Desde 00, su trabajo se ha centrado en el desplazamiento interno,
soluciones duraderas, compensaciones jurídicas en el post-conficto, y el derecho a una
vivienda digna, en contextos que incluyen a Camboya, Colombia, Georgia y Turquía. Este
artículo fue encargado por la Unidad de Investigación del ICTJ.
90
virtud de sus antecedentes históricos comunes y de su aspiración
compartida, en principio, la de restituir a las víctimas a la condición
de la que disfrutarían si no se hubiese dado la violación de sus
derechos. Este estudio sintetiza el desarrollo paralelo de la restitución
y las reparaciones en el derecho y la práctica internacionales
durante el último siglo, con el fn de ofrecer un contexto para hacer
recomendaciones sobre cómo puede la restitución satisfacer de la
mejor manera las necesidades de las situaciones contemporáneas
de justicia transicional.
Antes de la Segunda Guerra Mundial, la restitución pasó
a primer plano como la forma preferida de reparación en las
disputas entre Estados. Después de la Segunda Guerra Mundial, la
proliferación de normas internacionales sobre derechos humanos
condujo a una nueva comprensión de la misma, según la cual los
Estados responsables de las violaciones podrían ser obligados
a proveer reparación —incluyendo restitución—a las víctimas
individuales de abusos de derechos humanos. No obstante,
mientras que la restitución era considerada tradicionalmente como
jerárquicamente superior a otros tipos de reparación tales como
la compensación, esto claramente ya no sucede en los contextos
de derechos humanos. Muchas clases de violaciones de derechos
humanos no tienen como consecuencia sencillamente la pérdida de
bienes recuperables, sino que ocasionan graves daños intangibles a
la integridad mental o física y a la dignidad de sus víctimas. Como
resultado de ello, la pertinencia de la restitución como parte de una
respuesta integrada de reparación a las violaciones contemporáneas
de derechos humanos debería ser evaluada con base en cada caso.
La restitución, sin embargo, ha preservado su alto perfl
tradicional para reparar una categoría específca de violaciones
de derechos humanos, aquella que implica el desplazamiento de
personas de sus hogares y tierras. Aun cuando tal desplazamiento es
ilegal, el derecho de las víctimas a regresar a sus hogares de origen
sólo está débilmente apoyado en el derecho internacional. Como
9
resultado de ello, la restitución de derechos relativos a hogares, tierras
y propiedades a las personas desplazadas ha adquirido prominencia
tanto como reparación jurídica formal para el desplazamiento, como
un medio práctico de permitir a los desplazados el regreso a los
hogares recuperados—o venderlos para fnanciar una nueva vida en
otro lugar. En otras palabras, aun cuando el derecho internacional
no contempla un derecho inequívoco a regresar a los hogares de
origen como tal, el derecho establecido a la compensación en la
forma de restitución se invoca cada vez con mayor frecuencia para
conseguir el regreso de los desplazados y ofrecer otras soluciones
duraderas.
Una revisión de cuatro estudios de caso de restitución—
República Checa, Sudáfrica, Bosnia y Guatemala—refeja cómo se
han implementado estos desarrollos en la práctica. La restitución
en la República Checa estaba dirigida a reconstruir parcialmente
las relaciones de propiedad que precedieron a las nacionalizaciones
comunistas. Inicialmente, la “fecha de corte” seleccionada para la
restitución excluía a los judíos víctimas de los Nazis, así como a
cerca de tres millones de alemanes étnicos expulsados del territorio
checo poco antes de la toma del poder por parte de los comunistas.
Un requisito ulterior de ciudadanía excluyó a miles de exiliados que
habían desertado y cuyas propiedades fueron confscadas durante el
régimen comunista. Este enfoque restrictivo estuvo acompañado
por procedimientos altamente descentralizados, que incluían pocas
garantías de que la ley fuese aplicada de manera consistente en
todo el país. Aun cuando el programa checo de restitución aspiraba
a restablecer cierto grado de justicia en la época posterior a la
dictadura comunista, no correspondía claramente a una concepción
de reparación basada en los derechos humanos.
La restitución de propiedades ha desempeñado también un
importante papel en la transición del apartheid en Sudáfrica, donde
las confscaciones discriminatorias dejaron a la mayoría negra en
posesión de menos del veinte por ciento de la tierra. El programa de
9
restitución en Sudáfrica está más claramente dirigido a reparar daños
individuales, pero su implementación se ha complicado debido
a su subordinación a un programa más amplio y políticamente
controvertido de redistribución de tierras. Como resultado de ello,
la decisión de muchos de quienes exigían restitución, de buscar
compensación en lugar de regresar a sus tierras, ha sido considerada
como algo que debilita el compromiso del gobierno posterior al
apartheid con incrementar la proporción total de la propiedad de la
tierra por parte de los negros. No obstante, recientes compromisos
del gobierno de completar el proceso han aumentado la posibilidad
de que la restitución—si no la plena redistribución de la tierra—se
logre oportunamente.
La restitución en Bosnia fue concebida abiertamente como
una reparación basada en derechos humanos para solucionar el
desplazamiento, pero dependía de una intervención internacional
masiva, y esto complicó su implementación. La restitución fue
concebida como una manera de garantizar el regreso de dos millones
de civiles desplazados durante el conficto que se dio en Bosnia
entre 99 y 995, tanto por su propio bien como para facilitar las
políticas de los países que los acogieron y que deseaban repatriar
de manera sostenible a grandes poblaciones de refugiados bosnios.
Sin embargo, las difcultades prácticas atinentes a tratar de deshacer
el desplazamiento a través del retorno llevaron a un cambio de
orientación, llegándose a ver la restitución primordialmente como
una compensación en y por sí misma. Esto aceleró considerablemente
la restitución de 00,000 hogares reclamados, apoyando el
regreso de cerca de la mitad de los desplazados por el conficto y
restableciendo importantes bienes económicos a aquellas personas
que optaron por no regresar.
Guatemala, por otra parte, ilustra los riesgos inherentes
a elevar las expectativas frente a la restitución y al retorno en
ausencia de una decisión nacional o internacional de garantizar
su plena implementación. La supresión por parte del gobierno de
9
una insurgencia indígena en su mayor parte a comienzos de la
década de 990 llevó al desplazamiento de uno a dos millones de
guatemaltecos. No obstante, las disposiciones sobre restitución
establecidas en los acuerdos de paz subsiguientes no crearon una
precedencia clara para las víctimas del desplazamiento frente a
quienes posteriormente ocuparon sus tierras. Como resultado de ello,
muchas de las víctimas del conficto tuvieron que contentarse con
el compromiso del gobierno a entregarles tierras en otros lugares,
promesa que no se cumplió a cabalidad debido a la insufciencia
de fondos así como al continuo descuido de aquellos grupos más
marginados a causa de su desplazamiento.
Con base en estos estudios de caso, el presente artículo hace las
siguientes recomendaciones acerca de la mejor manera de concebir e
implementar programas de restitución en contextos transicionales:
• Cuando la restitución se incluye como un componente de los
programas transicionales, debe ser concebida de tal manera
que apoye esfuerzos paralelos dirigidos a suministrar un
resarcimiento más amplio e impedir futuros confictos. En
contextos transicionales contemporáneos, las reparaciones y
la restitución deben ser comprendidas como funcionalmente
separadas pero también como respuestas complementarias a las
violaciones de derechos humanos, cada una de las cuales debe
hacerse disponible en proporción a necesidades manifestas.
• Los procesos de restitución deben ser diseñados también de
manera que complementen esfuerzos más amplios relacionados
con el desarrollo, para poner fn o evitar confictos relativos a la
tierra y a la propiedad. Dentro de este contexto, habitualmente
la mejor manera de ver la restitución es como una medida
provisional que aplica criterios jurídicos para resarcir daños
específcos, y que sólo debe ser coordinada—no subsumida—en
esfuerzos de reforma a largo plazo basados en consideraciones
abiertamente políticas.
9
• Para que los programas de restitución tengan éxito en sus
propios términos y evitar suscitar falsas expectativas, sus
objetivos deben ser claramente concebidos y mutuamente
complementarios. Fundamentalmente, la restitución debe ser
concebida como un recurso legal disponible en igualdad de
condiciones a todas las víctimas de despojo ilícito.
• La restitución puede signifcar también una importante
solución duradera para poner fn a la dispersión de refugiados
y desplazados internos mediante la restauración de hogares a
los que puedan regresar de forma permanente, alquilar, vender
o intercambiar para fnanciar su reasentamiento en otro lugar
del país o en el extranjero. La tendencia común a privilegiar
el retorno por sobre otras soluciones duraderas debe ser vista
con cautela, pues puede convertirse en una justifcación para
condicionar la restitución al regreso, poniendo así en peligro el
derecho fundamental de todas las víctimas del desplazamiento
a una compensación.
• En términos procedimentales, los programas de restitución
que buscan resarcir violaciones generalizadas y sistemáticas
de derechos de propiedad deben establecerse como programas
administrativos racionales con reglas probatorias fexibles.
• Los programas de restitución deben estar basados en parámetros
claros, y cualquier “fecha de corte” para las reclamaciones
debe incluir la totalidad del período de tiempo durante el cual
ocurrieron las violaciones relevantes.
• Los programas de restitución deben extenderse a los derechos
signifcativos, establecidos para ocupar y utilizar hogares y
tierras, incluso cuando no se dispone de un título ofcial de
propiedad.
• Los programas de restitución deben establecer normas
claras que equilibren los derechos de los demandantes y los
95
de los ocupantes subsiguientes. Debido a que los ocupantes
subsiguientes pueden llegar a adquirir derechos legítimos sobre
propiedades abandonadas con el transcurso del tiempo, no
existe una norma única, pero en general debe darse prelación a
los demandantes, asignando una compensación a los posteriores
ocupantes a quienes se considere que han adquirido intereses
bona fde en propiedades disputadas.
I. Introducción
El tema de la restitución de propiedades ha fgurado de
manera prominente en muchas transiciones políticas y acuerdos de
paz desde el fnal de la Guerra Fría. La devolución de propiedades,
hogares y tierras se considera como un medio de resarcir muchos
tipos de injusticias pasadas, bien sea las políticas comunistas de
nacionalización en Europa Oriental, las confscaciones realizadas
durante el régimen del apartheid en Sudáfrica, o la limpieza étnica
y los crímenes de guerra en Bosnia y Guatemala. Los programas
de restitución fguran a menudo, al menos implícitamente, dentro
de esfuerzos más amplios de justicia transicional posteriores a
casos de represión, persecución, y violaciones masivas de derechos
humanos. Entre los diversos mecanismos de justicia transicional, la
restitución está más íntimamente vinculada con las reparaciones en
virtud de sus antecedentes históricos comunes y de su aspiración
compartida, en principio, la de restituir a las víctimas a la
condición de la que disfrutarían si no se hubiese dado la violación
de sus derechos. Este estudio sintetiza el desarrollo paralelo de la
restitución y las reparaciones en el derecho internacional y en la
práctica durante el último siglo, con el fn de ofrecer un contexto
para recomendaciones sobre cómo puede la restitución satisfacer de
la mejor manera las necesidades de las situaciones contemporáneas
de justicia transicional.
La primera sección de este estudio describe el desarrollo
de la relación entre restitución de propiedades y reparaciones
en tres amplios períodos. Antes de la Segunda Guerra Mundial,
96
la restitución ocupó el primer plano como la forma preferida de
reparación cuando se encontraban infracciones de obligaciones
internacionales en disputas entre Estados. Después de la Segunda
Guerra Mundial, la proliferación de normas internacionales sobre
derechos humanos llevó a una nueva comprensión, según la cual los
Estados responsables de violaciones podían ser obligados a proveer
reparaciones—incluyendo restitución—a víctimas individuales.
Esta comprensión fue confrmada más recientemente con la
adopción, por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
de un conjunto de Principios y orientaciones sobre el derecho a
un recurso efectivo y a la reparación de las víctimas de graves
violaciones del Derecho internacional de los derechos humanos
y graves violaciones del derecho internacional humanitario
(“Principios de Reparación de las Naciones Unidas”)

.
Finalmente, en la época posterior a la Guerra Fría, la
restitución de propiedades se ha establecido como la reparación
preferida para el desplazamiento forzado dentro del contexto de
recurrentes confictos étnicos, como lo refeja la aprobación, por
parte de la Subcomisión de derechos humanos de las Naciones
Unidas, de los Principios sobre vivienda y restitución de propiedad
para los refugiados y desplazados (“Principios de Restitución de
las Naciones Unidas”)

. La segunda sección de este estudio está
conformada por cuatro estudios de caso de restitución—República
Checa, Sudáfrica, Bosnia y Guatemala—que refejan cómo se han
implementado estos desarrollos en la práctica. Con base en estos
ejemplos, la tercera y última sección del estudio busca ofrecer
conclusiones generales sobre la mejor manera de conceptualizar e
implementar la restitución de propiedad en situaciones transicionales
complejas.

“Principios Básicos y Guías sobre el Derecho a la Reparación para Víctimas de Graves
Violaciones de las normas Internacionales de Derechos Humanos y Graves Violaciones
del Derecho Internacional Humanitario,” ONU Doc. A/RES/60/7 (Marzo , 006).

“Principios sobre Vivienda y Restitución de Propiedades para Refugiados y Despla-
zados,” ONU Doc. E/CN./Sub./005/7 (Junio 8, 005). Es importante señalar que
estos Principios se encuentran todavía en etapa de discusión y aceptación preliminar en
la ONU.
97
II. Desarrollo de la comprensión de la restitución de propiedades
en el derecho internacional

En el derecho internacional tradicional anterior a la Segunda
Guerra Mundial, las reparaciones, incluyendo la restitución, la
compensación y otras formas de resarcimiento, fueron consideradas
como recursos legales en las disputas entre Estados. Tales disputas
surgían a menudo cuando un Estado confscaba propiedades
pertenecientes a ciudadanos de otro Estado. El caso que se ha
convertido en el epítome de este principio fue la confscación polaca
de una fábrica de propiedad de ciudadanos alemanes después de
la Primera Guerra Mundial. En este caso “referente a la fábrica de
Chorzow,” la Corte Permanente Internacional de Justicia (CPIJ))
afrmó el famoso principio según el cual “el incumplimiento de un
acuerdo implica la obligación de reparar de manera adecuada”

. La
sentencia sobre Chorzow defnió de manera amplia las características
jurídicas de la restitución de una manera que se ha preservado intacta
en su mayor parte hasta hoy. La restitución se afrmó no sólo como
una forma posible de reparación, sino como su forma preferida.
Otras reparaciones tales como la compensación económica sólo
debían buscarse cuando no fuese posible la restitución. Esta decisión
se basó en el concepto de la justicia correctiva, según el cual la
restitución en especie ofrecía una compensación más adecuada que
cualquier otra alternativa que provea resarcimiento a la víctima sin
restablecer el status quo ante
5
, al despojar a la persona que cometió
el delito de los bienes específcos en disputa:
El principio esencial contenido en el concepto mismo
de un acto ilícito... es que la reparación debe, en la
medida de lo posible, borrar todas las consecuencias
del acto ilícito y restablecer la situación que,
probablemente hubiera existido de no haberse
cometido este acto. La restitución en especie o, si esta

Caso concerniente a la Fábrica en Chorzow, Sentencia No. 9, (97, P.C.I.J., Serie A).
5

La situación anterior.
98
no es posible, el pago de una suma que corresponda
al valor que tendría una restitución en especie... tales
son los principios que deben servir para determinar
la suma de la compensación debida por un acto
contrario al derecho internacional
6
.
Durante esta época, la disponibilidad de reparaciones tales
como la restitución estaba efectivamente reservada a los Estados.
Únicamente los Estados tenían la potestad de interponer demandas
contra otros Estados por infracciones del derecho internacional,
como sucedió en Chorzow, donde los reclamos contra Polonia
fueron presentados por el gobierno alemán, y no por los dueños
individuales de la fábrica. Esto se debía a la idea prevaleciente
según la cual “sólo los Estados eran sujetos dentro del orden jurídico
internacional, y los delitos cometidos contra personas extranjeras
en realidad se cometían contra el Estado del que eran nacionales”
7
.
Se entendía que el derecho internacional prohibía la confscación
de propiedades pertenecientes a ciudadanos extranjeros, al menos
si se realizaba sin un propósito público y en ausencia de un pago de
compensación
8
.
La protección de las propiedades de extranjeros formaba
parte de una norma más amplia de responsabilidad del Estado
denominada “mínimo estándar internacional,” dirigida a proteger
los intereses de los Estados al garantizar el trato de sus ciudadanos
en el extranjero “de manera civilizada”
9
. No obstante, cuando se
infringía esta norma, el principio anteriormente mencionado de la
exclusiva subjetividad de los Estados bajo el derecho internacional
signifcaba que a los Estados se les permitía no sólo decidir si
6
Caso concerniente a la Fábrica en Chorzow, Sentencia No. , 7 (98, P.C.I.J., Serie A).
7
Richard Falk, “Reparations, International Law, and Global Justice: A New Frontier,”
en The Handbook of Reparations, ed. Pablo de Greiff (Oxford: Oxford University Press,
006), 8.
8
Peter Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, 7a ed. revisada
(Nueva York: Routledge, 997), 5.
9
Ibid.,56.
99
buscaban una reparación a nombre de los ciudadanos demandantes,
sino también si deseaban compartir lo recaudado a causa de la
disputa en cuestión con las personas involucradas
0
.
Además de las normas que regían el tratamiento de los
extranjeros, el derecho internacional establecía pocos obstáculos
a los Estados que deseaban expropiar propiedades. Las nociones
tradicionales de soberanía dictaminaban que “la relación entre los
Estados y sus ciudadanos era considerada un asunto interno de cada
Estado”, queriendo decir con ello que la decisión de proteger los
derechos individuales de acuerdo con la legislación nacional era un
asunto de discreción y no de obligación

.
A. Derechos humanos y la obligación de garantizar un recurso
efectivo a los individuos
Después de las atrocidades sin precedente cometidas
durante la Segunda Guerra Mundial, se fortalecieron las normas
internacionales existentes sobre el comportamiento en la guerra
y la responsabilidad individual por los crímenes cometidos;
y bajo el auspicio de las Naciones Unidas surgió el derecho
internacional de los derechos humanos, que protege a las personas
de la depredación por parte de sus propios gobiernos en tiempos
de paz,. La aceptación de normas de derechos humanos, con su
énfasis en las obligaciones de los Estados para con los individuos,
debilitó la idea de que únicamente los Estados podían ser sujetos de
derecho internacional. Esto transformó los conceptos tradicionales
de reparación al crear capacidad jurídica individual para exigir
reparaciones internacionalmente de parte de los Estados por actos
ilícitos, y al ampliar el alcance de tales actos de manera que se
incluyera la violación de una lista cada vez más extensa de derechos
humanos reconocidos

. Este “derecho a un recurso” se expresó por
0
Ibid.,57.

Ibid.,09.

Theo van Boven, “Study concerning the right to restitution, compensation and rehabili-
00
primera vez en la Declaración Universal de Derechos Humanos
(DUDH), que garantiza a toda persona el “derecho a un recurso
efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare
contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la constitución o por la ley”

.
El derecho a un recurso efectivo se afrmó posteriormente en
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) en
966, así como en convenciones regionales tales como la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la Convención
Europea sobre Derechos Humanos (CEDH), y la Carta Africana
sobre Derechos Humanos y de los Pueblos (CADUDP).

Aun
cuando el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) no incluye un derecho explícito a un recurso
efectivo a nivel doméstico, el Comité de las Naciones Unidas
sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) ha
encontrado en repetidas ocasiones que la obligación de materializar
derechos económicos y sociales “a través de todos los medios
apropiados” implica que el país provea “recursos judiciales o de
tation for victims of gross violations of human rights and fundamental freedoms,” ONU
Doc. E/CN./Sub./99/8 (Julio , Octubre 99), para. 5. “Las obligaciones resul-
tantes de la responsabilidad del Estado por infracciones de la ley internacional de dere-
chos humanos implican derechos correspondientes de parte de las personas individuales
que se encuentran bajo la jurisdicción del Estado que incurre en ellas y que son víctimas
de tales infracciones. El principal derecho que tienen estas víctimas según el derecho in-
ternacional es el derecho a compensaciones efectivas y reparaciones justas”.

Declaración Universal de Derechos Humanos, Naciones Unidas Doc A/80 en 7
(98), Artículo 8.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), ONU Doc. A/66
(966), Artículo (); Convención Americana sobre Derechos Humano (CADH), OEA.
Serie de Tratados No. 6, UNT.S. , Artículo 5; y Convencion Europea de De-
rechos Humanos y Libertades Fundamentales (CEDH), UNT.S. , (Nov. , 950),
Artículo . La Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHDP) es
menos explícita, aun cuando el Artículo 6 exige a los Estados partes “garantizar la in-
dependencia de los tribunales y … permitir el establecimiento y mejoramiento de insti-
tuciones nacionales adecuadas encargas de la promoción y protección de los derechos y
libertadas garantizados por la presente Carta”. Carta Africana [Banjul] sobre Derechos
Humanos y de los Pueblos (ACHPR), OAU Doc. CAB/LEG/67/ rev. 5, I.L.M. 58
(98), Artículo 6.
0
otro tipo que sean efectivos”
5
. Aun cuando el derecho a un recurso
efectivo ha llegado a tener una amplia aceptación, los críticos han
señalado que la asignación de la responsabilidad primaria de resarcir
las violaciones a los Estados que presuntamente las cometieron,
ha limitado su implementación a los Estados predispuestos a no
cometer tales violaciones
6
.
La naturaleza del derecho a un recurso efectivo fue
recientemente desarrollada en los Principios de Reparación de
las Naciones Unidas, donde se incluye la restitución como un
tipo de reparación debida a las víctimas de “graves violaciones
del Derecho internacional de los derechos humanos y las graves
violaciones del derecho internacional humanitario”
7
. Sin embargo,
la defnición de la restitución en los Principios de Reparación se
aparta de la tradición del derecho internacional en una serie de
aspectos. Primero, los Principios no conceden explícitamente a la
restitución su condición convencional preferencial en relación con
la compensación y otras formas de reparación. Por el contrario,
las cuatro formas de reparación enumeradas en los Principios
—restitución, compensación, rehabilitación y satisfacción— se
sitúan implícitamente en el mismo nivel; la elección entre ellas
debe ser dictada por “las circunstancias de cada caso” más que
por una jerarquía a priori de entre ellas
8
. Segundo, el contenido
5
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PDESC), ONU
Doc. A/66 (966), Artículo (): “. Cada uno de los Estados Partes en el presente
Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia
y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo
de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apro-
piados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad
de los derechos aquí reconocidos”. El deber implicado en este esfuerzo de suministrar
“compensaciones judiciales u otras compensaciones efectivas” fue incluido por el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) en su Comentario General ,
para. 5 (Quinta sesión, 990). Ver también CDESC, Comentario General 9 (Sesión deci-
monovena, 998).
6
Falk, 8.
7
Principio de Reparación, Naciones Unidas, Sección IX.
8
Ibid., para. 8: “De acuerdo con la legislación nacional e internacional, y teniendo en
cuenta las circunstancias individuales, las víctimas de graves violaciones de las normas
0
de la restitución se amplía más allá de su alcance tradicional de
bienes materiales recuperables, de manera que incluye también
“la restauración de la libertad, el goce de los derechos humanos,
identidad, vida familiar y ciudadanía, regreso al lugar de
residencia, recuperación del empleo” así como la devolución de
propiedades
9
.
A primera vista, la decisión de quienes redactaron los
Principios de Reparación de restar énfasis a la restitución frente
a otras formas de reparación, y de ampliar simultáneamente su
alcance, es difícil de explicar. Como lo señala un observador,
el relegar la restitución a una forma de reparación entre otras
iguales puede refejar, sencillamente, consideraciones políticas
0
.
Por ejemplo, la equivalencia implícita en los Principios entre
restitución y compensación puede refejar cierto grado de reticencia
a excluir la posibilidad de resolver confictos prolongados a través
de acuerdos que permitan compensar a las personas desplazadas y
desposeídas, así como también—o en lugar—de la restitución

. No
obstante, bien sea por accidente o deliberadamente, la concepción
de la restitución establecida en los Principios puede prestarse
mejor que las defniciones tradicionales a las exigencias de proveer
reparaciones dentro del contexto de violaciones complejas de
derechos humanos.
internacionales de derechos humanos y graves violaciones del derecho internacional hu-
manitario deberían, de manera apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a
las circunstancias de cada caso, recibir plena y efectiva reparación... que incluye [restitu-
ción, compensación, rehabilitación y satisfacción, así como garantía de no repetición]”.
9
Ibid., para. 9.
0
Según Shelton, los esfuerzos por fortalecer el lenguaje de la restitución para que re-
fejara su preferencia tradicional en el derecho internacional “enfrentaron objeciones gu-
bernamentales durante las consultas”. Dinah Shelton, “The United Nations Draft Prin-
ciples on Reparations for Human Rights Violations: Context and Contents,” en Out of the
Ashes: Reparation for Victims of Gross and Systematic Human Rights Violations, ed. K.
De Feyter et al. (Antwerp: Intersentia Publishers, 006), .

El problema de si el derecho a la restitución puede ser “negociado” total o parcialmente
ha sido un obstáculo importante en las negociaciones de paz, tanto en Chipre e Israel
como en Territorios Ocupados. Ver Agnès Hurwitz, Kaysie Studdard y Rhodri Williams,
“Housing, Property and Confict Management: Identifying Policy Options for Rule of
Law Programming,” International Peace Academy Policy Report (005): -.
0
El concepto de restitución se originó en disputas entre Estados
que partían de violaciones que involucraban bienes susceptibles de
ser devueltos como tales a sus propietarios. Sin embargo, “graves
violaciones” de derechos humanos del tipo contemplado en los
Principios rara vez se limitan a la privación de bienes. En contextos
contemporáneos, tales violaciones habitualmente ponen en peligro
valores menos tangibles pero fundamentales, tales como la vida, la
libertad, la dignidad humana y la integridad física o mental. En tales
contextos, la restitución tradicional es poco probable que sea más
que tangencialmente relevante como reparación frente a respuestas
tales como la compensación o la rehabilitación de las víctimas, y
su pertinencia en situaciones particulares de derechos humanos es
mejor evaluada caso por caso en lugar de presuponerla. Como lo
afrmó el Secretario General de las Naciones Unidas en 2004:
Ninguna única forma de reparación es probable que
resulte satisfactoria para las víctimas. Más bien, por lo
general se requerirá una combinación apropiadamente
concebida de medidas de reparación, como
complemento a los procedimientos de los tribunales
penales y las comisiones de la verdad. Cualquiera que
sea la modalidad de justicia transicional adoptada,
y como quiera que se conciban los programas de
reparaciones que la acompañen, tanto las exigencias
de la justicia como los dictados de la paz requieren
que se haga algo para compensar a las víctimas

.
Por las mismas razones, puede ser también adecuado que
la restitución se defna de manera tan amplia que esencialmente
forme un continuo con otras formas de reparación reconocidas en
los Principios

. Puede argumentarse que el enfoque adoptado por

“El Estado de Derecho y la justicia transicional en sociedades en conficto y post-con-
ficto: Informe del Secretario General,” ONU Doc. S/2004/616 (2004), 18, para. 55.

En virtud de la inclusión en los Principios de reparaciones tales como “goce de los
derechos humanos, identidad, vida familiar y ciudadanía” en la defnición de restitución,
la línea que separa a la restitución de la satisfacción y la garantía de no repetición es
0
los Principios de Reparación refeja una nueva comprensión del
contenido de los recursos efectivos que se ajusta a responder a
las violaciones contemporáneas complejas de derechos humanos.
Dado que tales violaciones inciden en valores tanto tangibles como
intangibles, la restitución parece haber perdido énfasis y haberse
integrado a una concepción más fexible de las reparaciones.
B. Restitución de propiedades como recurso efectivo para el
desplazamiento
No obstante, un sentido más restringido y tradicional de
la restitución persiste y continúa siendo aplicado en situaciones
en las que las infracciones del derecho internacional tienen como
resultado la pérdida de bienes materiales recuperables

. En efecto,
desde fnales de la Guerra Fría, ha aumentado el interés en esta
concepción más restringida de la restitución, en respuesta a un
agudo incremento de los confictos internos que involucran el
fracaso del Estado y rivalidades étnicas recurrentes
5
. Las tácticas
utilizadas en las campañas contemporáneas de “limpieza étnica”
han incluido el desalojo de minorías étnicas de sus hogares y tierras
difícil de trazar. Por ejemplo, el eventual “goce de los derechos humanos” bajo la restitu-
ción corresponde estrechamente a las reparaciones enumeradas bajo las garantías de no
repetición, tales como fortalecer la independencia de la rama judicial, ofrecer educación
en derechos humanos a todos los sectores de la sociedad, y promover el acatamiento de
códigos de conducta y normas éticas de parte de los funcionarios públicos.

Por ejemplo, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) declaró recientemente a Israel en
infracción del derecho internacional en virtud de la construcción de un “muro de segu-
ridad” en los Territorios Palestinos Ocupados. Al ordenar reparaciones, la Corte se basó
explícitamente en la sentencia del PCIJ sobre Chorzow Factory, defniendo la restitución
en su relación superior tradicional a la compensación. “Legal Consequences of the Con-
struction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,” General List No. (00),
para. 5. La primera versión de los Artículos sobre la Responsabilidad del Estado de la
Comisión de Derecho Internacional (CDI) adopta también un enfoque tradicional, al pre-
scribir compensaciones únicamente cuando la restitución es “materialmente imposible”
o “implicaría una carga fuera de toda proporción al benefcio que se derivaría [de ella]”.
International Law Commission, Draft articles on responsibility of states for internation-
ally wrongful acts, Artículos y 5(a) y (b).
5
Kathleen Newland et al., No Refuge: The Challenge of Internal Displacement (Nueva
York y Ginebra: Naciones Unidas, 00), 0.
05
productivas, y la reasignación de tales bienes a personas de etnias
rivales, con quienes se puede contar para que se opongan a los
esfuerzos de los antiguos ocupantes por regresar. La restitución ha
adquirido prominencia como respuesta integral a tales violaciones
de derechos humanos relacionadas con el desplazamiento.
Durante la Guerra Fría, las víctimas de persecuciones
étnicas habrían tenido buenas posibilidades de recibir asilo en
el extranjero, de acuerdo con la Convención sobre Refugiados
de 95
6
. Si bien este tratado contempló la posibilidad de que
los refugiados pudieran perder su condición de protección en el
extranjero si se creaban las condiciones para que regresaran a
su país, la política de los Estados occidentales durante la Guerra
Fría fue la de promover su reasentamiento permanente en el
extranjero
7
. Esta política fue expresada como una preferencia
entre las tres “soluciones duraderas,” o medios a través de los
cuales se restablece la protección de un Estado a los refugiados.
Específcamente, Occidente favoreció la integración local de los
refugiados en el país en el que inicialmente buscaron asilo, o su
reasentamiento en terceros Estados, por sobre intentos por facilitar
la repatriación voluntaria a sus países de origen. Sin embargo, a
fnales de la Guerra Fría, los países occidentales enfrentaron un
número creciente de personas que buscaban asilo, combinado con
economías en recesión y un apoyo decreciente a la inmigración
de todo tipo. Como resultado de ello, la repatriación suplantó al
reasentamiento en el extranjero como preferencia explícita para
manejar los movimientos masivos de refugiados generados por el
conficto étnico
8
. Se establecieron por primera vez regímenes de
6
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 95 (Convención sobre Refugia-
dos), 89 UNT.S. 50.
7
Ibid.,Artículo (C)(5) y (6). La cesación de la condición de refugiado es permisible
cuando las circunstancias con motivo de las cuales se reconoció a los refugiados dejan de
existir y, por lo tanto, “ya no pueden…negarse a recurrir” a la protección de su país de
nacionalidad o residencia habitual.
8
Eric Rosand, “The Right to Return under International Law following Mass Disloca-
tion: The Bosnia Precedent?,” Michigan Journal of International Law 9 (998): 09,
0.
06
protección temporal que condicionaban el ingreso de refugiados a
su eventual repatriación en respuesta a confictos como aquellos de
la antigua Yugoslavia, y se implementaron programas de retorno
masivo poco después de terminado el conficto
9
.
Sin embargo, uno de los riesgos que conllevaba la
repatriación era que los refugiados que regresaban a contextos
de post-conficto sin resolver del todo, no podrían regresar a sus
hogares, aumentando las flas de los desplazados internos (PDI).
Exacerbado tanto por nuevos confictos étnicos y por nuevas
barreras a la búsqueda de asilo en el extranjero, el desplazamiento
interno se convirtió en un grave problema de derechos humanos
eclipsando, a mediados de la década de 990, los grandes números
de PDI en todo el mundo al número de refugiados
0
. Como resultado
de lo anterior, los programas de repatriación de refugiados fueron
criticados por no poder asegurar que el regreso a los países de
origen se hiciera de manera “sostenible”, ofreciendo apoyo a los
refugiados para facilitar su transición a la vida en sus países de
origen e impedir el desplazamiento interno. Los críticos de la
repatriación tendieron a centrarse en su carácter coercitivo, su
efecto sobre sub-poblaciones vulnerables de refugiados, y el efecto
desestabilizador que podía tener la repatriación de grandes grupos
de refugiados en sociedades frágiles en post-conficto

. Los países
receptores respondieron buscando medios para garantizar que la
repatriación fuese sostenible, basados en motivos que iban desde
9
Ver Simon Bagshaw, “Benchmarks or Deutschmarks? Determining the Criteria for
Repatriation of Refugees to Bosnia and Herzegovina,” International Journal of Refugee
Law 9, No. (997): 566-9.
0
Newland et al., 9.

Por ejemplo, la ACNUR ha advertido que “el regreso a zonas diferentes del lugar de
origen o de residencia anterior de los refugiados puede tener un impacto negativo sobre
la situación de protección de los propios refugiados, sobre otras personas en el lugar de
regreso y, de manera más general, sobre los procesos de estabilización, reinserción y re-
conciliación. Desde la perspectiva de la ACNUR, “[la repatriación] al desplazamiento in-
terno al regreso sólo podría contrarrestarse si la reubicación se basa en una elección libre
e informada …” ACNUR, “Global Consultations on International Protection: Voluntary
Repatriation,” ONU Doc. EC/GC/0/5 (00), 6, para. 0.
07
la necesidad de ser vistos como actuando humanitariamente, hasta
la esperanza de que tales medidas propiciaran la legitimidad de
regímenes de post-conficto e impidieran a sus benefciarios regresar
sencillamente a solicitar asilo

. A medida que surgió un consenso
sobre la idea de que facilitar el regreso a los hogares de origen era
un elemento central, tanto de soluciones duraderas para los PDI y
de una repatriación sostenible para los refugiados, se hizo evidente
también que el derecho internacional presentaba claras limitaciones
para el logro de esta meta.
Por una parte, era relativamente claro que el desplazamiento
forzado de la gente de sus hogares era ilegal en la mayor parte de
los casos. Desde la Segunda Guerra Mundial, el traslado ilícito de
poblaciones dentro de los países, o la deportación de personas por
fuera de sus fronteras, habían sido tratados como graves violaciones
del derecho internacional humanitario y del derecho penal
internacional

. El desplazamiento forzado es visto también, en
general, como una negación del derecho a la libertad de movimiento
según el derecho internacional de los derechos humanos

. Además,

Ver Richard Black y Saskia Gent, “Sustainable Return in Post-confict Contexts,” In-
ternational Migration , No. (006): 5-8.

Ver Convenio (IV) relativo a la Protección de Civiles en Tiempos de Guerra (99),
Artículo 9 (que prohíbe traslados forzados de personas o poblaciones dentro de territo-
rios ocupados, así como deportaciones a otros Estados, y que condiciona las evacuaciones
temporales de poblaciones de sus zonas de residencia con base en necesidades militares
o de seguridad); Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del de agosto de
1949, y relacionado con la Protección a las Víctimas de Confictos Internacionales Ar-
mados, (1977), Artículo 85 (4) (a) (donde se defne el traslado de poblaciones dentro o
fuera de territorios ocupados como una grave infracción, que conlleva responsabilidad
penal individual); el Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del de agosto
de 1949, y relacionado con la Protección de Víctimas de Confictos Armados no Inter-
nacionales (977), Artículo 7 (que extiende la prohibición del traslado de poblaciones
a los confictos internos); el Acuerdo para el Enjuiciamiento y Castigo de los Principales
Criminales de Guerra del Eje Europeo, y Carta del Tribunal Internacional Militar, 8
UNT.S. 80, (95), (donde se establece que la deportación de poblaciones civiles es un
crimen de guerra en el Artículo 6 (b), y un crimen de lesa humanidad en el Artículo 6(c));
y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 37 I.L.M. 999 (1998) (que defne
la deportación o traslado de poblaciones civiles como un crimen de lesa humanidad en el
Artículo 7 () (d)).

Francis Deng, “Informe del Representante del Secretario General, Sr. Francis Deng,
presentado en cumplimiento de la Resolución No 997/9 de la Comisión de Derechos
08
disposiciones especiales del derecho internacional sobre los derechos
de los pueblos indígenas están dirigidas a prohibir su desplazamiento
de las tierras tribales
5
. Como resultado del peso colectivo de estas
prohibiciones, los esfuerzos de las Naciones Unidas por desarrollar
un marco normativo para combatir el desplazamiento interno se
iniciaron con el reconocimiento de una prohibición general sobre
lo que llegó a conocerse como “desplazamiento arbitrario”
6
. Los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos que resultaron
de ello, enunciaban el derecho de toda persona “a ser protegida contra
el desplazamiento arbitrario de su lugar de residencia”
7
. En un
hallazgo que guarda alta relación con los contextos contemporáneos
del desplazamiento, las personas que redactaron los Principios
señalaron que el desplazamiento era inherentemente arbitrario
cuando estaba “dirigido a alterar la composición étnica, religiosa o
racial de la población, o tenía tal alteración como resultado”
8
.
No obstante, a pesar de la fuerza de la prohibición del
desplazamiento arbitrario, el derecho internacional ofreció muy poco
sobre resarcimiento en los casos en que se violara tal prohibición
9
.
Humanos: Apéndice – Compilación y Análisis de Normas Jurídicas, Parte II: Aspectos
jurídicos relacionados con la protección contra el desplazamiento arbitrario,” UN Doc.
E/CN./998/5/Add. (998), Apéndice, Sección II. (A), para. . El derecho a la libertad
de movimiento es afrmado en UDHR, Artículo 13 (1); ICCPR, Artículo 12 (1); ACHPR,
Artículo (); ACHR, Artículo (); y en el Artículo () del Cuarto Protocolo a la
CEDH.
5
Organización Internacional del Trabajo (OIT) Convenio No. 69 relativa a pueblos
indígenas y tribales en países independientes.
6
Francis Deng, ver supra Nota , Apéndice, Sección II., para. : “Existen pocas nor-
mas jurídicas internacionales expresas que protejan a las personas contra el desalojo y
desplazamiento individual o colectivo, o contra el traslado de una región a otra dentro
de su mismo país. No obstante, si se conjugan, éstas señalan a una regla general, según
la cual el desplazamiento forzado no puede ser efectuado de manera discriminatoria ni
arbitrariamente impuesto”.
7
Comisión de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, Los Principios Rectores
de los Desplazamientos Internos, ONU Doc. E/CN./998/5/Add. (998), Principio 6 ().
8
Walter Kälin, “Guiding Principles on Internal Displacement: Annotations,” Studies in
Transnational Legal Policy, No. (000), 6.
9
Sólo dos de los instrumentos internacionales que prohíben el desplazamiento incluyen
normas que exigen que a las víctimas del desplazamiento les sea permitido regresar a
sus hogares. Éstas son el Cuarto Convenio de Ginebra, Artículo 9 (), donde se exige
09
Aun cuando se reconoce ampliamente un “derecho a retornar” en
el derecho internacional de los derechos humanos, este derecho
sólo se refere a la repatriación al país de origen, no al regreso al
propio hogar dentro de tal país
0
. A la luz de las preocupaciones
contemporáneas acerca de la repatriación sostenible de refugiados
y de soluciones duraderas para las PDI, se han dado llamados a
extender el derecho de retorno de manera que incluya los hogares
de origen. Estos llamados se han basado en la práctica internacional,
tal como la implementación de los Acuerdos de Paz de Daytona de
1995 (APD), que pusieron fn a la guerra en Bosnia y establecieron
un derecho fuerte de retorno a los hogares

. Los organismos de
derechos humanos de la ONU, tales como la Sub-Comisión de
Derechos Humanos, han afrmado también un derecho individual
de retorno a los hogares posteriormente al desplazamiento

. Aun
cuando el Consejo de Seguridad de la ONU ha apoyado también
el retorno a los hogares, no resulta completamente claro si esto
es considerado por el Consejo como un asunto de derechos o de
política

.
La existencia de un derecho a regresar al hogar se reconoce
cada vez más ampliamente, pero aún es controvertida. Como
resultado de ello, los esfuerzos de defensa en favor de los desplazados
han tendido a ubicar el derecho emergente al retorno dentro del
el traslado de las personas afectadas por evacuaciones en tiempos de guerra de regreso a
sus hogares en cuanto hayan cesado las hostilidades en la zona, y el Convenio OIT No.
169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, Artículo 3, que confere el derecho a los pueblos
indígenas a regresar a sus tierras en cuanto los motivos para el reasentamiento hayan
dejado de existir.
0
Ver UDHR, Artículo () (que garantiza el derecho de toda persona “a dejar cualquier
país, incluyendo el propio, y regresar a su país”); ICCPR, Artículos () (que garanti-
za que “nadie será arbitrariamente privado del derecho de ingresar a su propio país”);
ACHPR, Artículo (); ACHR, Artículo (5); y Artículo () del Cuarto Protocolo de
CEDH.

Ver Sección III. C. de este estudio sobre la restitución en Bosnia.

Sub-Comisión de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos, Resolución 998/6
(998), para. ; Resolución 997/ (997), para. ; Resolución 996/9 (996), para. ;
Resolución 995/ (995), para. .

Rosand, 7.
0
contexto del derecho establecido a la reparación y, específcamente,
a la restitución de propiedades y vivienda

. Por ejemplo, quienes
redactaron los Principios Rectores sobre las PDI, no hallaron una
norma del derecho internacional que afrmara el derecho individual
a retornar al lugar de origen, pero señalaron que el hecho de no
permitir tal retorno podría equivaler a una violación del derecho a
la libertad de movimiento. Como resultado de ello, los Principios
incluyeron el deber de los Estados de permitir el regreso al hogar
con base en el derecho a la reparación: “…puesto que los Estados
tienen el deber, no sólo de impedir, sino de resarcir las violaciones
del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
humanitario, la parte responsable del desplazamiento ilícito está
obligada a permitir y facilitar el retorno de las personas desplazadas
en todas las situaciones”
5
.
Al desarrollar este tema, el ACNUR ha apoyado la existencia
de un derecho a la restitución de hogares como reparación para los
desalojos ilegales, un hallazgo que en contextos de desplazamiento
equivale al derecho efectivo a retornar al hogar
6
. La comprensión
que se sigue de allí—que la restitución puede servir como una
modalidad para conseguir el retorno a los hogares de origen—ha
infuenciado también el proceso de desarrollo de los Principios
de Restitución de las Naciones Unidas. Aun cuando quienes
redactaron los Principios apoyaron un derecho extendido a regresar

Human Rights Watch, “Claims in Confict: Reversing Ethnic Cleansing in Northern
Iraq” (2004), 22: “El derecho internacional no sólo especifca el traslado forzado y arbi-
trario de poblaciones como un crimen de lesa humanidad, sino que contempla también
una reparación para las víctimas de estos traslados forzados. Las personas a quienes se
traslada por la fuerza de sus hogares en violación de criterios internacionales, tienen dere-
cho a regresar a las zonas donde se encuentra su hogar, derecho conocido como ‘derecho
al regreso””.
5
Kälin, 69-70.
6
Señalando que el derecho a regresar al propio país “se considera cada vez con mayor
frecuencia como estrechamente relacionado con… el derecho a no ser privado arbitra-
riamente de vivienda y propiedades,” el ACNUR afrma que “para los refugiados, esto
signifca que tienen el derecho a regresar, no sólo a sus países de origen, sino también
el de recuperar los hogares de los que fueron anteriormente desalojados (restitución)”.
ACNUR, “Global Consultations,” -5, para. .

a los hogares de origen (y describieron la restitución como un
“elemento esencial” del ejercicio de este derecho),
7
el argumento
según el cual la restitución se justifcaba también como reparación
para los desalojos ilegales adquirió cada vez mayor importancia
8
, y
fnalmente prevaleció en la caracterización defnitiva que presentan
los Principios de la restitución como “la reparación preferida para
el desplazamiento”
9
.
El derecho a la restitución en contextos de desplazamiento
incorpora algunos de los elementos tradicionales de la restitución
clásica y se aparta de otros. La restitución relacionada con el
desplazamiento ha preservado su precedencia acostumbrada sobre
otras formas de reparación, principalmente debido a la preocupación
de que una dependencia a priori de la compensación impida el
regreso, restringiendo la capacidad de las personas desplazadas para
elegir la solución duradera que mejor se adapte a sus necesidades
50
.
Por ejemplo, los Principios de Restitución de la ONU subordinan
la compensación a la restitución, y exhortan a los Estados a “dar
prioridad demostrable al derecho a la restitución como la reparación
preferida para el desplazamiento, y como elemento fundamental de
la justicia reparativa”
5
. No obstante, la restitución relacionada con el
desplazamiento se ha apartado también de la tradición, en el sentido
7
“The return of refugees or displaced persons’ property”, Documento de trabajo presen-
tado por Paulo Sérgio Pinheiro en cumplimiento de la decisión 00/ de la Sub-Co-
misión,” ONU Doc. E/CN. /Sub. / 00 /7 (00), paras. y 9.
8
Ibid.,paras. -.
9
Principios de Restitución de las Naciones Unidas, Principio ..
50
La compensación puede ser vista como “una manera de legitimar la limpieza étnica y
otras violaciones de derechos humanos. Más aún, es posible que el pago de compensa-
ciones en efectivo sólo sirva para complicar la situación de los desplazados. Dar dinero
a desplazados cuyos medios de vida dependen del acceso a la tierra, tales como granjeros
y campesinos, no necesariamente solucionará sus problemas de la misma manera que la
asignación del equivalente en tierra en otro lugar de la región o del país”. Simon Bagshaw,
“Property restitution for internally displaced persons: developments in the normative
framework,” en Returning Home: Housing and Property Restitution Rights of Refugees
and Displaced Persons, ed. Scott Leckie (Ardsley, NY: Transnational Publishers, 00), 8.
5
Principios de Restitución de la ONU, Principios . y ..

de que se ha extendido de la protección de la propiedad formalmente
poseída a tener en cuenta derechos que no son de propiedad en
vivienda y tierras. Este desarrollo ha tenido dos propósitos. Primero,
hace relevante la restitución para las necesidades de muchos
refugiados y desplazados que no eran propietarios legales de sus
hogares y tierras antes de su desplazamiento. Segundo, vincula la
restitución con los derechos a la vivienda, lo cual constituye un
ámbito más fuerte y dinámico del derecho internacional que los
derechos de propiedad per se. Aun cuando el derecho a tener
propiedades está incluido en la DUDH
5
, está ausente de convenios
multilaterales posteriores, y ha sido formulado con cautela en
tratados regionales de derechos humanos
5
. En la CEDH, por
ejemplo, un derecho limitado al goce de las posesiones se incluyó
únicamente en un protocolo al tratado original
5
. Más aún, la
mayoría de las disposiciones existentes no exigen explícitamente
compensación para la privación de propiedades, refejando así
la reticencia tradicional a limitar la discreción del Estado en este
ámbito al insistir en reparaciones
55
. Como resultado de ello, los
derechos a la vivienda han llegado a ocupar el primer plano en la
justifcación de la restitución contemporánea:
5
El Artículo 9 de DUDH afrma que “(1) Toda persona tiene el derecho a tener propie-
dades, por sí misma y en asociación con otras. () Nadie será arbitrariamente despojado
de su propiedad”.
5
Las formulaciones del derecho de propiedad en los convenios regionales de derechos
humanos han sido matizadas con la afrmación de los derechos de los Estados de regular
y expropiar propiedades. Ver, por ejemplo, el Artículo () de la CADH “La ley puede
subordinar tal uso y goce [de la propiedad] al interés social “. La CADHDP adopta un
enfoque similar en el Artículo : “El derecho a la propiedad… sólo puede ser restringido
en interés de la necesidad pública o en el interés general de la comunidad y de acuerdo con
las disposiciones de las leyes pertinentes”.
5
El derecho a disfrutar de la propiedad establecido en el Artículo del Primer Protocolo
al CEDH permite privar de posesiones “en aras del interés público y sujeto a las condicio-
nes previstas por la ley y por los principios generales del derecho internacional,” y con-
templa que los Estados pueden “controlar el uso de la propiedad de acuerdo con el interés
general o para garantizar el pago de impuestos o de otras contribuciones o multas”.
55
Catarina Krause, “The Right to Property,” en Economic, Social and Cultural Rights: A
Textbook, ed. Asbjørn Eide, Catarina Krause y Allan Rosas (Dordrecht: Martinus Nijhoff
Publishers, 995), 5-.

La restitución de vivienda y de propiedades de fnca raíz
dentro del contexto del derecho al retorno de refugiados y
otras personas desplazadas ha recibido, merecidamente, gran
atención de parte de la comunidad internacional, mucho más
que otros tipos de restitución de propiedades. Esta atención
se debe en gran parte al papel único que desempeña la
restitución de vivienda y de propiedad raíz en asegurar…
el regreso de refugiados y otras personas desplazadas a sus
hogares y lugares de residencia originales. [Adicionalmente],
los derechos a la vivienda están consagrados en el derecho
internacional en mucho mayor grado y abarcan mucho
más, desde el punto de vista sustancial, que los derechos de
propiedad más generales
56
.
Los derechos a la vivienda pertinentes para la restitución de
propiedades se derivan del derecho a una vivienda digna establecido
en la DUDH y en el PIDESC, y afrmado en una serie de tratados
multilaterales y regionales de derechos humanos
57
. En 99, el
Comité de Naciones Unidas para los Derechos Económicos, Sociales
y Culturales estableció criterios para decidir si “formas específcas
de refugio pueden considerarse como ‘vivienda digna’ para efectos
del [PIDESC]”
58
. El primer criterio, la seguridad de tenencia, fue
56
Pinheiro, op. cit., paras. 9 y 0.
57
El Artículo 5 () de la DUDH establece el derecho de toda persona “a un nivel de vida
adecuado para su salud y bienestar y los de su familia, incluyendo alimentación, vestido,
vivienda y atención médica…”. Ver también el Artículo () del PIDESC. El Artículo 5
(e) (iii) de la CEDR prohíbe la discriminación racial en el disfrute del derecho a la vivien-
da. El Artículo () (h) de la CEDAW prohíbe análogamente la discriminación contra
las mujeres en zonas rurales del disfrute de “condiciones de vida adecuadas, especialmen-
te en relación con la vivienda…”. El Artículo 7 de la CDN exige a las partes que adopten
las medidas requeridas para asegurar el derecho de todo niño a un estándar de vida ade-
cuado, incluyendo la vivienda. El derecho a una vivienda digna está protegido asimismo
en el Artículo 6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (que incorpora
por referencia la meta de “vivienda digna para todos los sectores de la población” en el
Artículo (k) del Protocolo de Buenos Aires de 970 a la Carta de la Organización de
Estados Americanos, y el Artículo () de la revisada Carta Social Europea de 996.
58
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Comentario General : El
Derecho a una Vivienda Digna (Artículo ()), paras. 8 y 8 (a) (sexta sesión, de di-
ciembre, 99). Los siete factores son seguridad jurídica, disponibilidad de servicios, fa-
cilidades e infraestructura, habitabilidad, accesibilidad, ubicación, y adecuación cultural.

defnido principalmente en términos de protección legal contra el
desalojo
59
. Según el Comité, los Estados están obligados a proveer
un recurso efectivo a las víctimas de violaciones de la seguridad
de tenencia,
60
especialmente en aquellos casos en los que tales
violaciones adoptan la forma de “desalojo forzado,” expresión que
el Comité posteriormente confrmó como referida a desalojos de
carácter inherentemente ilegal o arbitrario
6
. El llamado a ofrecer
restitución en respuesta a violaciones de los derechos de vivienda fue
fortalecido por la declaración de la Comisión de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas de 99, según la cual los desalojos forzados
constituyen una “grave violación de los derechos humanos”
6
, así
como por el reconocimiento de que los desalojos suscitan también
problemas de derechos civiles y políticos
6
. Cuando se aceptan los
derechos de vivienda como susceptibles de restitución, se extiende
enormemente el alcance potencial de los programas de restitución;
además de la propiedad privada, los derechos de tenencia sujetos a
protección contra el desalojo forzado pueden incluir “alojamiento
alquilado (público y privado), vivienda cooperativa, vivienda de
alquiler… vivienda de emergencia y asentamientos informales,
incluyendo la ocupación de tierra o propiedades”
6
.
59
“Con independencia del tipo de tenencia, toda persona debe poseer cierto grado de
seguridad de tenencia que le garantice protección legal contra el desalojo forzado, acoso
y otras amenazas”. CDESC, Comentario General , para. 8 (a).
60
Ibid.,para. 7.
6
CDESC, Comentario General 7: El Derecho a una Vivienda Digna (Artículo ()):
Los Desalojos Forzados (sesión decimosexta, 0 de mayo, 997), para. : “La expresión
“desalojo forzado”…se defne como el desalojo permanente o transitorio, contra su volun-
tad, de personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o tierras que ocupan, sin la
provisión de formas adecuadas de protección legal o de otro tipo, y del acceso a ellas”.
6
ONU Comisión de Derechos Humanos, Resolución 99/77 (99), paras. y . La
Comisión exige la “restitución inmediata, compensación y/o alojamiento o tierras alterna-
tivos adecuados y sufcientes, consistente con sus deseos y necesidades, a las personas y
comunidades que hayan sido desalojadas por la fuerza…”.
6
Los derechos a la protección de la vivienda son complementados por la idea del respeto
al hogar, que se enumera como un componente del derecho a la privacidad en una serie de
instrumentos de derechos humanos, tales como la DUDH, Artículo (“Nadie será some-
tido a interferencia arbitraria en su privacidad, familia, hogar o correspondencia…”.); el
PIDCP, Artículo 7 (); la CEDH, Artículo 8; y la CADH, Artículo .
6
CDESC, Comentario General , para. 8(a).
5
Los desalojos forzados que violan los derechos a la vivienda
han llegado a relacionarse estrechamente con el concepto más amplio
del desplazamiento forzado
65
. Este vínculo refuerza la gravedad de
los desalojos forzados al reconocer que no sólo adoptan la forma
de violaciones aisladas de los derechos a la vivienda, sino que
representan también una de las maneras fundamentales de llevar a
cabo actos de desplazamiento masivo, tales como la limpieza étnica.
En un desarrollo paralelo, la restitución ha llegado a ser considerada
como un acto individual de resarcimiento que puede contribuir a la
resolución de confictos más amplios, tanto a través de su aspecto
reparativo como por ser un medio para facilitar soluciones duraderas
al desplazamiento
66
. En este sentido, la restitución ha llegado a ser
considerada como una táctica fundamental para enfrentar la ola de
renovadas luchas sectarias y la limpieza étnica que las acompañan,
y que ha puesto en peligro la paz y la seguridad internacionales
desde el fnal de la Guerra Fría
67
.
III. La práctica contemporánea de restitución
Como se expuso anteriormente, la época posterior a la Guerra
Fría ha presenciado cambios signifcativos en la comprensión
internacional de las metas y modalidades de la restitución. No
65
Más recientemente, la Relatoría Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a
una Vivienda Digna ha señalado que las prácticas del desalojo forzado incluyen el des-
plazamiento forzado que tiene como consecuencia alterar la composición étnica, religiosa
o racial de la población afectada”. “Informe del Relator Especial sobre