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SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO Anlisis de su funcionamiento

Diseo Grfico Christian Emmanuel Godnez Garca

Edicin ARTICLE 19 Campaa Global por la Libertad de Expresin A.19 A.C.

D.R. 2011, Campaa Global por la Libertad de Expresin A19 A.C. Medelln 33 Col. Roma 06700 Mxico D.F.

www.article19.org www.articulo19.org.mx

NDICE

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO


Anlisis de su funcionamiento
P 1 INTRODUCCIN P 3 DESARROLLO HISTRICO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN MXICO
P3 P4 P5 1.1 Los primeros pasos hacia la pluralidad poltica: la reforma de 1977 1.2 Informacin manipulada; la matanza en Aguas Blancas 1.3 La alternancia en el poder, la creacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la segunda reforma al artculo 6 de la Constitucin
CAPTULO PRIMERO

P 8 PRINCIPIOS DEMOCRTICOS QUE DEBEN SER PROTEGIDOS POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
P8 P9 P5 P 10 P 10 P 11 P 12 P 12 P 13 P 13 P 13 2.1 Legitimacin Activa Amplia 2.2 Gratuidad del acceso a la informacin 2.3 Difusin proactiva de la informacin pblica 2.4 Procedimiento gil y sencillo 2.5 Principios de prueba de dao e inters pblico 2.6 Excepciones al derecho de acceso a la informacin 2.7 La implementacin de un rgano garante 2.7.1 Modelo judicial 2.7.2 Modelo Cuasijurisdiccional 2.7.3 Modelo del Ombudsman 2.7.4 Modelo Mexicano

CAPTULO SEGUNDO

P 14 2.7.4.1 rgano garante del acceso a la informacin del Poder Ejecutivo P 14 2.7.4.2 rgano Garante de Acceso a la Informacin de la Cmara de Diputados P 15 2.7.4.3 rgano Garante de Acceso a la Informacin de la Cmara de Senadores P 15 2.7.4.4 Auditoria Superior de la Federacin P 16 2.7.4.5 rgano Garante de Acceso a la Informacin en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin P 16 2.7.4.6 rgano Garante del Consejo de la Judicatura Federal P 16 2.7.4.7 rgano Garante del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin P 17 2.7.4.8 Naturaleza jurdica de los rganos Garantes en Mxico

NDICE
P 18 SANCIONES EN EL MARCO JURDICO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA GUBERNAMENTAL
P 20 3.1.1 Razones por las que se considera que el marco jurdico de sanciones no protege todos los principios democrticos
CAPTULO TERCERO

P 21 3.1.1.1 Necesidad de sancionar cuando se viole el principio de legitimacin activa amplia (caso en el que se condicione la entrega de la informacin) P 22 3.1.1.2 Necesidad de sancionar cuando se viole el principio de informacin pblica de oficio (caso cuando no se publique la informacin de oficio o bien se realice de manera inadecuada) P 23 3.1.1.3 Cuando se declare que la informacin no se tiene o se entregue informacin distinta a la solicitada P 23 3.1.1.4 Para garantizar la gratuidad de la informacin (principio de gratuidad de la informacin) P 24 3.1.1.5 Omitir la creacin de los rganos garantes de acceso a la informacin pblica (principio de rgano garante especializado) P 24 P 26 P 26 P 27 P 29 P 30 P 31 P 31 P 32 P 33 P 34 P 34 P 34 P 35 3.1.2 El captulo de sanciones de la Ley Federal de Transparencia promueve la opacidad 3.1.3 Hace falta la introduccin de figuras que permitan la transparencia y la divulgacin de la informacin cuando sea necesario para el combate a la corrupcin 3.2 Anlisis en la aplicacin de las sanciones (eficiencia o no del rgano de control encargado de investigar e imponer sanciones) 3.3 Anlisis de la informacin proporcionada. Procuracin de Justicia 3.3.1 Informacin relacionada con altos funcionarios del Gobierno Federal, Gobiernos Estatales del Partido Accin Nacional 3.3.2 Informacin relacionada con importantes personalidades de la poltica 3.3.3 Informacin relacionada con personajes del narcotrfico 3.3.4 Informacin relacionada con las elecciones presidenciales de 1988 y 2006 (las ms controvertidas en la historia moderna de Mxico) 3.3.5 Informacin relacionada con averiguaciones previas sobre violaciones graves a derechos humanos o defensores de derechos humanos 3.3.6 Informacin relacionada con el mbito normal de sus funciones 3.4 Anlisis de la informacin proporcionada: Otras dependencias 3.4.1 Informacin relacionada con la muerte de Juan Camilo Mourio 3.4.2 Informacin relacionada con el sector azucarero 3.4.3 Informacin sobre otros temas

P 37 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES P 38 BIBLIOGRAFA

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Sanciones en el Derecho de Acceso a la Iinformacin en Mxico1


Anlisis de su funcionamiento

INTRODUCCIN
El derecho de acceso a la informacin (DAI) es un derecho fundamental con una larga trayectoria de reconocimiento en los instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos. El DAI est consagrado en la Declaracin Universal de Derechos Humanos aprobada por la Asamblea de Naciones Unidas en 1948 y en la Convencin Americana de Derechos Humanos aprobada por la Asamblea de la Organizacin de Estados Americanos en 1969. No obstante, en Mxico el desarrollo jurdico del derecho de acceso a la informacin es reciente. Aun cuando en 1977 se aprob una reforma constitucional que incorporaba en el artculo sexto el reconocimiento del derecho a la informacin como una garanta constitucional, no fue sino hasta 2002 con la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG) que comenz a desarrollarse plenamente el derecho de acceso a la informacin en Mxico.
A 8 aos de la aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y a 3 aos de la reforma constitucional de julio de 2007 que desarrolla los alcances y contenidos del DAI, se ha probado que el derecho de acceso a la informacin y la transparencia son herramientas poderosas para promover la rendicin de cuentas, activar un permanente escrutinio pblico y posibilitar a la sociedad para ejercer control sobre las acciones y decisiones del gobierno. Precisamente porque el derecho de acceso a la informacin ha probado ser un elemento para el control gubernamental, antes de cumplirse una dcada de su incorporacin en la Ley Federal de Transparencia, se han generado en Mxico fuertes resistencias desde el Estado para inhibir su ejercicio y ocultar informacin. En ese sentido, si bien ha existido un avance significativo en el desarrollo del DAI en las ltimas dcadas, dicho avance no ha sido palpable en temas tan importantes como la procuracin de justicia, el mbito fiscal y los sindicatos laborales. La oposicin de autoridades y entes pblicos de estos mbitos de accin del Estado ha sido tan agresiva que incluso ha puesto en riesgo las estructuras sobre las cuales descansa el derecho de acceso a la informacin en Mxico. El caso lmite a dichos retrocesos se dio con el incumplimiento sistemtico de las resoluciones del Instituto Federal de Acceso a la Informacin por parte de la Procuradura General de la Repblica, las cuales comenzaron desde el 2007 y a la fecha continan.2

1 Este documento fue elaborado para ARTICLE 19 por Alejandro Rojas Pruneda, Consultor Legal, y Gabriela Morales Martnez, Oficial del Programa de Acceso a la Informacin para la Oficina de Mxico y Centroamrica. Agradecemos la labor de Frederick Salinas Montoya e Isabel Garca Ramrez para la realizacin de este trabajo. 2 Esto fue sealado en el acta nmero ACT/17/12/2008 correspondiente a la sesin de fecha 17 de diciembre de 2008 de los Comisionados del Instituto Federal de Acceso a la Informacin, donde sealaron lo siguiente: En contrapartida, ante solicitudes de acceso a averiguaciones previas concluidas, esto es, en los casos donde la PGR emite dictmenes de no ejercicio de la accin penal, o bien, en los que ha determinado consignar penalmente a una persona ante los tribunales judiciales, el IFAI ha considerado procedente otorgar acceso en versin pblica a dichas averiguaciones previas, a sus dictmenes o a los pliegos de consignacin. En los primeros aos de operacin de la Ley de Transparencia y bajo los criterios expuestos, la PGR cumpli cabalmente las resoluciones a los recursos de revisin aprobados por el Pleno del IFAI, y otorg acceso a versiones pblicas de diversos documentos vinculados con averiguaciones previas concluidas. Posteriormente, desde principios de 2007, la PGR sostuvo que tratndose de averiguaciones previas operaba una reserva absoluta sin posibilidad de distinguir en qu estado se encontraban. Finalmente, la PGR promovi acciones jurisdiccionales contra las resoluciones del Pleno del IFAI cuando versaban sobre averiguaciones previas, aun cuando la Ley de Transparencia claramente establece que dichas resoluciones son definitivas e inacatables para las autoridades. Se gener as el incumplimiento sistemtico de las mencionadas resoluciones.

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As mismo, existen otras autoridades que de igual forma se han empecinado en romper el estado de derecho en materia de derecho a la informacin como es el caso del Sistema de Administracin Tributaria, que se ha negado sistemticamente a informar el nombre de las personas a quienes les han cancelado los adeudos fiscales de manera discrecional, no obstante la existencia de resoluciones que les han ordenado la entrega de la informacin.

ARTICLE 19 considera que el contexto poltico para el derecho de acceso a la informacin es adverso y que el marco jurdico de sanciones no es adecuado para proteger este derecho fundamental.
Este estudio se enfoca principalmente en analizar de manera terica y emprica el funcionamiento del sistema de sanciones que prevalece en el ejecutivo federal en matera de DAI. Si bien el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Datos Personales (IFAI) es el rgano garante de acceso a la informacin en Mxico, el rgano que impone sanciones al poder ejecutivo es la Secretara de la Funcin Pblica, dependencia de la administracin pblica federal supeditada al poder ejecutivo. Esto genera que en lo relacionado al proceso de acceso a la informacin (en la va administrativa) sea sta la que determine al final si se ha cumplido o no con el marco normativo de acceso a la informacin, disminuyendo en los hechos las funciones del IFAI. En la parte emprica, se analizar la informacin proporcionada por el IFAI, la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica, donde se advirti que slo 4.5% de las veces que se solicit la investigacin de una violacin a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin hubo algn tipo de sancin. Esto ha contribuido a que, no obstante el avance que tuvo dicho derecho durante el primer gobierno de transicin con el empuje de la sociedad civil organizada, la administracin del Presidente Caldern (2006 a la fecha) comenzara a generar resistencias sin que hubiera consecuencias por parte de importantes sujetos obligados. 3 La Comisionada Presidenta del IFAI, Jacqueline Peschard, seal en septiembre de 2010 que hay oposiciones y resistencias claras para acatar las resoluciones de dicho Instituto. Dentro de stas se encuentran la Procuradura General de la Repblica (PGR) y el Sistema de Administracin Tributaria (SAT) por cuanto hace al secreto fiscal [http://elporvenir.com.mx/notas.asp?nota_ id=434388 consultado el 4 de octubre de 2010]. 4 Durante este sexenio tambin han avanzado las propuestas tendientes a promocionar la prctica de polticas pblicas en contra de los avances obtenidos en materia de transparencia. Por ejemplo, se han fomentado reformas para justificar la secreca permanente de algunas averiguaciones previas, as como que las decisiones de los rganos garantes de acceso a la informacin sean revisadas por rganos sin la independencia e imparcialidad necesaria. La hiptesis que sustenta este estudio es que no existen condiciones jurdicas y procedimentales para asegurar a travs del sistema de sanciones la reivindicacin de violaciones a los principios que construyen el derecho de acceso a la informacin. Las disposiciones normativas y las instituciones definidas que constituyen el rgimen de sanciones son deficientes. El primer captulo se centra en el desarrollo que ha tenido el DAI en la historia moderna de este pas y cmo se ha desplegado de manera paralela a su apertura poltica. En el segundo captulo se exponen los principios democrticos de la LFAIPG que para ARTICLE 19 deben ser salvaguardados por el derecho administrativo sancionador, ya que de lo contrario se convierten en principios que no estn sujetos a la ley sino al momento y la voluntad polticos. Finalmente, en el ltimo captulo se analizan las fortalezas y debilidades de este rgimen y se da lugar al apartado en el cual se identifican los espacios de oportunidad para mejorar la eficiencia del rgimen de sanciones en materia de transparencia y acceso a la informacin en Mxico.

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CAPTULO PRIMERO

DESARROLLO HISTRICO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA EN MXICO


1.1 Los primeros pasos hacia la pluralidad poltica: la reforma de 1977
En 1977 Mxico vivi una de las reformas polticas ms importantes, cambios producidos en un contexto donde el sistema poltico de partido nico sin contrincantes se encontraba agotado. Desde 1929 hasta las elecciones de 1976 no exista una verdadera oposicin partidista en el pas, incluso la divisin de poderes en los hechos era inexistente, por lo que las decisiones eran tomadas por una sola persona sin un verdadero sistema de pesos y contrapesos.
Ante ello, durante el inicio del sexenio del Presidente Jos Lpez Portillo (quien hizo campaa poltica sin contrincante alguno) comenz a crecer la necesidad de abrir los espacios pblicos en el pas a fuerzas no oficialistas y promover un ambiente ms democrtico. Como respuesta a ello, en 1977 se reformaron distintas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que permitieron un sistema electoral que garantiz la participacin de polticos de la oposicin dentro del parlamento. Dentro de este cmulo de reformas se modific por primera vez el artculo 6 Constitucional, reconociendo el derecho a la informacin. Se adicion un ltimo prrafo a dicho texto constitucional que seala lo siguiente: Artculo 6.- La manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque algn delito o perturbe el orden pblico; el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado.5 Diario Oficial de la Federacin publicado el 6 de diciembre de 1977. Sin embargo, ms all de dirigir la reforma hacia una garanta constitucional para que las personas pudieran obtener informacin oportuna, objetiva y plural, la incorporacin de este ltimo prrafo a la Constitucin se interpret como un precepto subsumido dentro de la reforma poltica de esa poca. Con ello, en lugar de reconocer este derecho para todos los ciudadanos, se interpret como un derecho destinado a los partidos polticos, que les garantizaba exponer ordinariamente sus programas, idearios, plataformas y dems caractersticas inherentes a esas agrupaciones a travs de los medios masivos de comunicacin.6

6 Tesis P. XLV/2000, Semanario Judicial de la Federacin, T.XI, Abril de 2000, p.72.

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Hasta la creacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica (2002), la Suprema Corte de Justicia de la Nacin fue la que deline no siempre de manera acertada los alcances de ese derecho. En un primer criterio jurisdiccional, el derecho de acceso a la informacin fue concebido como una garanta de corte electoral que no poda ser gozado por los individuos. Las principales ideas dibujadas por este criterio fueron: I. El derecho a la informacin se subsume en el derecho de los partidos polticos a tener espacios en los medios de comunicacin; II. Hay una ausencia de un derecho fundamental derivado del ltimo prrafo del artculo 6 Constitucional a favor del gobernado y, III. Est abierta la posibilidad de que los gobernados puedan recibir ciertos datos de la actividad realizada por las autoridades siempre y cuando se expida una ley secundaria que establezca tal posibilidad. Este criterio perdur hasta finales de los 90 cuando a raz de una evidente manipulacin informativa por parte del gobierno, en la conocida Matanza de Aguas Blancas, la Corte tuvo que replantear los alcances de este derecho.7

1.2 Informacin manipulada; la matanza en Aguas Blancas


7 Villanueva, Ernesto, Derecho a la Informacin, H. Cmara de Diputados, LIX Legislatura, Mxico, 2006, pg. 67. 8 Para mayor informacin se puede consulta la siguiente pginas de internet: http://www.eluniversal.com.mx/notas/518537.html 9 Solicitud 3/96. Peticin del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos para que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ejerza la facultad prevista en el prrafo segundo del artculo 97 de la Constitucin Federal. 23 de abril de 1996. Unanimidad de once votos. Tesis: P. LXXXIX/96 Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta III Junio de 1996, pgina: 513. 10 Sobre el particular se puede consultar: Carpizo, Enrique, Interpretacin Judicial de los Derechos Fundamentales en Mxico, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, pg. 577, disponible en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/23.pdf En 1995, tras el asesinato de 17 campesinos de la Organizacin Campesina de la Sierra del Sur en el Estado de Guerrero por fuerzas policiacas del Estado de Guerrero, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin rectific y consider, a veinte aos de su reconocimiento en la Constitucin, que el derecho a la informacin era un derecho para los ciudadanos. Este reconocimiento se dio una vez que fuentes periodsticas documentaron que los asesinatos no se haban producido como un acto de legtima defensa de los policas ya que stos nunca fueron agredidos.8 Ante ello, nuestro mximo tribunal replante el derecho a la informacin de la siguiente forma: I. El derecho a la informacin debe estar garantizado por el Estado Mexicano. II. Tanto el derecho a la informacin como el derecho a la verdad (este ltimo vinculado estrechamente con el derecho a la informacin) es bsico para que el ciudadano comprenda el mejoramiento de una conciencia ciudadana que pueda contribuir a que sta sea ms enterada. III. Se cometen violaciones graves a las garantas individuales si las autoridades pblicas, elegidas o designadas para servir y defender a la sociedad, asumen ante sta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas de tica, al entregar a la comunidad una informacin manipulada, incompleta, condicionada a intereses de grupo o personas. 9 / 10 Este criterio perdur hasta la publicacin y entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

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1.3 La alternancia en el poder, la creacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la segunda reforma al artculo 6 de la Constitucin
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental se aprob bajo dos coyunturas que ayudaron a su creacin. Por un lado, la alternancia en la Presidencia de la Repblica, la cual ocurri despus de 70 aos del partido emanado de la Revolucin Mexicana por lo que existi una importante presin de la sociedad civil en la aprobacin de reformas democratizadoras; por el otro, el rpido crecimiento que tuvo el DAI en el mundo y con ello la presin internacional durante la primera dcada del siglo XXI.11 Ante dicho contexto, el entonces presidente entrante busc capitalizar la ausencia de polticas pblicas en materia de transparencia y acceso a la informacin. En marzo de 2001, la Comisin Intersecretarial del Gobierno Federal12 redact un anteproyecto de Ley de Acceso a la Informacin donde, entre otras cosas, se determin que la ley aplicara slo a la administracin pblica federal (no as a los otros poderes), que sera de aplicacin federal y que no tendra validez para estados y municipios. Despus de la presentacin del anteproyecto, el Poder Ejecutivo decidi abrirlo a una consulta pblica que cont con la participacin de 204 personas a travs de distintos foros celebrados en varias ciudades de la Repblica. Una vez llevada a cabo la consulta, el 30 de noviembre, el ejecutivo envi a la Cmara de Diputados su propuesta, que fue contestada el 6 de diciembre por un grupo de diputados del Partido Revolucionario Institucional, del Partido de la Revolucin Democrtica, del Partido del Trabajo y Convergencia, en la que presentaron la propuesta del Grupo Oaxaca que permiti ampliar la original: Dicha iniciativa propona: I. Incorporar a los tres poderes federales y a los organismos constitucionales autnomos como sujetos obligados. II. Crear un rgano (llamado Instituto Nacional de Acceso a la Informacin) con la mayor autonoma respecto al Poder Ejecutivo, que conociera de las controversias en los tres poderes federales. En este momento, se plante hacer del rgano garante del derecho de acceso a la informacin en Mxico un rgano constitucional autnomo,13 con el fin de dotar al derecho de acceso a la informacin de un mayor peso poltico y otorgarle al Instituto facultades para hacer recomendaciones no vinculatorias a los poderes legislativo y judicial, a las instituciones constitucionales autnomas y, aun, a las entidades federativas. Estas propuestas no prosperaron. Con fecha 11 de junio de 2002 se public la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. El IFAI fue creado como un organismo descentralizado no sectorizado con personalidad jurdica y patrimonio propio. Esto significa que el IFAI est subordinado al ejecutivo federal por lo que en el diseo institucional no cuenta con independencia plena frente al poder que vigila.

11 Sin hacer una especial referencia a Mxico, David Banisar seala algunas razones por las que a principios del siglo XXI empez a crecer la presin de muchos pases de la comunidad internacional para adoptar las distintas leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin en el mundo. There have been a variety of internal and external pressures on governments to adopt FOI laws. In most countries, civil society groups such as press and environmental groups have played a key role in the promotion and adoption of laws. International organizations have demanded improvements. Finally governments themselves have recognized the use of FOI to modernize. International pressure. The international community has been influential in promoting access. International bodies such as the Commonwealth, Council of Europe and the Organization of American States have drafted guidelines or model legislation and the Council of Europe decided in September 2003 to develop the first international treaty on access. The World Bank, the International Monetary Fund and others have pressed countries to adopt laws to reduce corruption and to make financial systems more accountable. The Aarhus Convention on access to environmental information promoted by the UN has been signed by dozens of countries who are now committed to adopted laws on access to environmental information. In Bosnia, the international organizations running the country ordered the creation of a law. Modernization and the Information Society, The expansion of the Internet into everyday usage has increased demand for more information by the public, businesses and civil society groups. Inside governments, the need to modernize record systems and the move towards e-government has created an internal constituency that is promoting the dissemination of information as a goal in itself. In Slovenia, the Ministry for the Information Society was the leading voice for the successful adoption of the law. Constitutional rights. The transition to democracy for most countries has led to the recognition of FOI as a human right. Almost all newly developed or modified constitutions include a right to access information from government bodies. Over forty countries now have constitutional provisions on access. They also often include specific provisions on a right to information on the environment and the right of individuals to access their personal files. Corruption and Scandals. Often, crises brought about because of a lack of transparency have led to the adoption of laws to prevent future problems. Anti-corruption campaigns have been highly successful in transitional countries attempting to change their cultures. In long established democracies such as Ireland, Japan and the UK, laws were finally adopted as a result of sustained campaigns by civil society and political scandals relating the health and the environment. Banisar, David, Freedom of Information and Access to Government Record laws around de world, Open Society Institute, 2003, pgs. 3-4. 12 Integrada por la Secretara de Gobernacin (SEGOB), la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM, la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Comisin Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) y la Consejera Jurdica.

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En el plano constitucional y ante la falta de una verdadera base constitucional que soportara el DAI en Mxico, el 20 de julio de 2007 apareci publicada en el Diario Oficial de la Federacin una de las reformas estructurales que se han aprobado en los ltimos aos: el acceso a la informacin pblica a nivel constitucional.14 La reforma al artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos represent una de las ms importantes durante la primera dcada en elevar por primera vez en la historia a rango Constitucional el derecho de acceso a la informacin. Dicho artculo seala lo siguiente: Artculo 6o. La manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algn delito, o perturbe el orden pblico; el derecho de rplica ser ejercido en los trminos dispuestos por la ley. El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado. Para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, la Federacin, los Estados y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias, se regirn por los siguientes principios y bases: I. Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr ser reservada temporalmente por razones de inters pblico en los trminos que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de mxima publicidad. II. La informacin que se refiere a la vida privada y los datos personales ser protegida en los trminos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar inters alguno o justificar su utilizacin, tendr acceso gratuito a la informacin pblica, a sus datos personales o a la rectificacin de stos. IV. Se establecern mecanismos de acceso a la informacin y procedimientos de revisin expeditos. Estos procedimientos se sustanciarn ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y de decisin. V. Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarn a travs de los medios electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos. VI. Las leyes determinarn la manera en que los sujetos obligados debern hacer pblica la informacin relativa a los recursos pblicos que entreguen a personas fsicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la informacin pblica ser sancionada en los trminos que dispongan las leyes. Si bien con esta reforma se elev el acceso a la informacin a rango constitucional, la definicin del concepto de informacin fue limitada e

13 El organismo constitucional autnomo es aquel que sale de la esfera de la tradicional divisin de poderes entre el legislativo, ejecutivo y judicial. Es decir, no forma parte de ninguno de estos tres poderes, lo que ayuda a que tenga mayor independencia e imparcialidad. En Mxico existen organismos pblicos autnomos como la Comisin Nacional de Derechos Humanos, el Instituto Federal Electoral, el Banco de Mxico, entre otros. 14 Es importante hacer notar que la reforma de 1977 no garantizaba el acceso a la informacin, sino nicamente la informacin, por lo que la incorporacin de este derecho al texto Constitucional fue considerada una de las reformas estructurales del primer sexenio del siglo XXI.

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inadecuada, ya que se defini en funcin de documentos cuando sta es directamente proporcional a las funciones del Estado frente al inters pblico, el servicio pblico y los recursos pblicos. El derecho de acceso a la informacin no se circunscribe a los archiveros de la administracin o de los poderes legislativo y judicial. 15 Sin embargo, ante el nuevo diseo constitucional y legal del DAI, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ampli los alcances de dicho derecho y lo consider como un derecho fundamental para un estado democrtico. Desde ese entonces a la fecha, el derecho de acceso a la informacin ha sido reconocido por los tribunales mexicanos como una herramienta fundamental para la construccin de la ciudadana, as como pilar de cualquier orden democrtico y se ha reconocido al principio de mxima publicidad como eje rector de ese derecho. 16

15 ARTICLE 19 y Fundar Centro de Anlisis e Investigacin han promovido que la LFTAIPG incorpore un concepto amplio e incluyente de informacin pblica para asegurar que se garantice no slo el acceso a documentos sino el acceso a la informacin. Anlisis de la Minuta que reforma, modifica y deroga diversas disposiciones de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental elaborado por Fundar Centro de Anlisis e Investigacin y ARTICLE 19. 16 La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado en la Tesis 1 CCXV/2009 publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XXX, pg. 287 que: La libertad de expresin y el derecho a la informacin son derechos funcionalmente centrales en un estado constitucional y tienen una doble faceta: por un lado, aseguran a las personas espacios esenciales para el despliegue de su autonoma y, por otro, gozan de una vertiente pblica, colectiva o institucional que los convierte en piezas bsicas para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa..

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CAPTULO SEGUNDO

PRINCIPIOS DEMOCRTICOS QUE DEBEN SER PROTEGIDOS POR EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

17 http://www.article19.org/pdfs/standards/ righttoknow.pdf En abril de 2009, ARTICLE 19 y Fundar Centro de Anlisis e Informacin presentaron el ndice del Derecho de Acceso a la Informacin en Mxico, disponible en: www. checatuley.org 18 Para mayor referencia puede verse tambin Villanueva, Ernesto, Derecho de la Informacin, Porra, Mxico, 2006, pg. 73. 19 Los principios de prueba de dao y prueba de inters pblico todava no han sido incorporado en el texto de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. 20 ARTICLE 19 y Toby Mendel han sealado otros principios que desafortunadamente la legislacin mexicana an no contempla, tales como la de apertura de las reuniones de los funcionarios al pblico y la proteccin a los whistleblowers. Sobre el particular se puede consultar: Mendel, Toby (2003a), Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, UNESCO, New Delhi, India, pgs. 25-36.

2.1 Legitimacin Activa Amplia


ARTICLE 19 ha sostenido que existen un nmero de principios y estndares internacionales que deben ser incorporados en las legislaciones en materia de transparencia y acceso a la informacin con el fin de lograr una proteccin amplia del derecho de acceso a la informacin. La LFTAIPG incorpora algunos de estos principios pero todava es necesario promover una reforma progresiva en materia de transparencia y acceso a la informacin17 que sea acorde con la reforma de 2007 al artculo sexto constitucional y con los ms altos estndares internacionales en la materia.
Dentro de estos principios destacan los siguientes:18 I. Legitimacin Activa amplia II. Aplicacin de la ley a todos los rganos de gobierno III. Gratuidad del acceso a la informacin IV. Difusin proactiva de informacin pblica V. Procedimiento gil y sencillo VI. Principios de prueba de dao e inters pblico19 VII. Excepciones al derecho de acceso a la informacin pblica VIII. rgano Garante y IX. Sanciones20

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2.1 Legitimacin Activa Amplia


La legitimacin activa amplia implica que cualquier persona, por el solo hecho de ser persona, tenga derecho al acceso a la informacin pblica. El artculo 1 de la Ley Federal de Transparencia seala que toda persona tiene derecho a la informacin en posesin de los Poderes de la Unin, los rganos constitucionales autnomos o con autonoma legal y cualquier otra entidad federal. Por su parte, el ltimo prrafo del artculo 40 de la misma ley establece que queda prohibido condicionar la entrega de la informacin a que el ciudadano motive o justifique su utilizacin. De los preceptos arriba citados, se advierte que cualquier persona, sin importar su origen tnico o nacional, gnero, edad, condicin social, estado civil o cualquier otra puede vlidamente solicitar informacin pblica. 2.2 Gratuidad del acceso a la informacin Un elemento importante para conocer la disposicin de la informacin de manera real es analizando las cuotas que se cobran para ello. En el derecho comparado se han detectado al menos cuatro diferentes reas en las cuales las solicitudes de acceso a la informacin pblica generan costos, que son: I.- Bsqueda; II.- Revisin; III.- Reproduccin y IV.- Envo. La fraccin III del artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece de manera categrica la gratuidad del derecho a la informacin. Sin embargo, el nico costo que permite la ley es aquel que se genere por concepto de la reproduccin y el envo de la informacin, segn se advierte del artculo 27 de la ley federal y que seala lo siguiente: Los costos por obtener la informacin no podrn ser superiores a la suma de: I.- El Costo de los materiales utilizados en la reproduccin de la informacin y, II.- El costo del envo.

2.3 Difusin proactiva de la informacin pblica


La Ley Federal establece un mnimo de informacin que los distintos sujetos obligados deben de poner a disposicin del pblico, ya sea a travs de medios remotos o bien a travs de medios locales de comunicacin electrnica. As mismo, establece la obligacin por parte de sujetos obligados especficos de publicar cierta informacin que tienen en su poder. Por ejemplo, las sentencias judiciales para el Poder Judicial de la Federacin, los anteproyectos de los actos administrativos de carcter general (reglamentos, circulares, normas oficiales mexicanas, entre otros), por cuanto hace a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, y los informes, auditoras. Finalmente, la ley establece la obligacin especfica a los partidos polticos y las agrupaciones polticas nacionales para que publiquen sus informes que rinden ante el Instituto Federal Electoral y las auditoras y verificaciones que ordene el rgano de fiscalizacin de los recursos pblicos de los partidos y agrupaciones. 21

21 Sobre el particular es importante consultar los artculos 7, 8, 10, 11 y 12 de la LFTAIPG.

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22 Al respecto, es posible consultar Ackerman, John y otra, Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo, IFAI, cuarta edicin, julio, 2008, Mxico, pg. 33. 23 La unidad de enlace es la que establece el vnculo entre la dependencia de gobierno a quien se le solicita la informacin y el ciudadano. Orgnicamente la unidad de enlace pertenece a la dependencia del sujeto obligado. 24 Actualmente la ms sencilla es por va internet. 25 Si bien es cierto que dicho derecho es para todos, la Ley no establece, como en otros pases, formatos alternativos que permitan el acceso a la informacin con discapacidad sensorial. 26 La Ley modelo elaborada por Article 19 establece como tiempo lmite el plazo de 48 horas. 27 Este tema se abordar con posterioridad. 28 Los juicios de nulidad son un procedimiento que se lleva a cabo ante Tribunales Administrativos que, a pesar de contar con autonoma, no dependen del poder judicial sino del ejecutivo federal. Las desventajas de este tipo de procedimiento, adems de que sus operadores no son especialistas, es que no garantizan independencia frente al ejecutivo ni un procedimiento expedito. 29 Villanueva, Ernesto, Derecho de la Informacin, Ed. Porra, Mxico, 2006, pg. 85. 30 Lpez Aylln, Sergio y otro, Las pruebas de dao e inters pblico en materia de acceso a la informacin; una perspectiva comparada, CIDE, Agosto, 2006, pg. 2. Consultable en: http://www.cide. edu/publicaciones/status/dts/DTEJ%2018.pdf

Es importante destacar que connotados acadmicos han resaltado el avance que constituye para Mxico el hecho de que se establezca un catlogo tan amplio en materia de informacin de oficio22 ya que fomenta una sociedad ms informada y constituye una herramienta para que los rganos de acceso a la informacin pblica tengan menos desgaste institucional en el procesamiento de las solicitudes.

2.4 Procedimiento gil y sencillo


La LFTAIP tiene an mucho por recorrer para que su procedimiento sea rpido y sencillo como est establecido en la comunidad internacional. De conformidad con el artculo 40 de la Ley, cualquier persona podr presentar, ante la unidad de enlace23, mediante escrito o en los formatos que aprueba el Instituto, cualquier solicitud de acceso a la informacin pblica. 24/25 La ley establece que la solicitud debe de contener nombre del solicitante y domicilio u otro medio para recibir notificaciones, as como la descripcin clara y precisa de los documentos que solicita. El plazo mnimo para recibir la informacin es la inmediatez, y el mximo son 40 das hbiles. 26 Sin embargo, el procedimiento se complica cuando, por haber obtenido una resolucin desfavorable ante el rgano garante, el peticionario acude al Poder Judicial de la Federacin. Lo anterior debido a que dicha instancia carece de un diseo ciudadano, por lo que es absolutamente formal. En tal sentido, es necesario contar con un abogado que represente al peticionario durante el procedimiento y asumir los costos que se puedan originar por el proceso. Por otro lado, al ser un procedimiento con dos instancias, la resolucin de la peticin puede dilatar hasta ocho meses. Cuando es el caso que las autoridades no obtienen una resolucin favorable por parte del rgano garante, en el presente sexenio han procurado acudir de manera ilegal a los Tribunales que dependen del Ejecutivo Federal (los cuales carecen de los estndares constitucionales de especializacin e imparcialidad, para resolver un asunto en materia del DAI) dilatando el cumplimiento de la resolucin por aos.27 Durante 2008 y 2009 se han promovido 24 Juicios de Nulidad ante los Tribunales del Ejecutivo Federal, 23 de ellos han sido de la Procuradura General de la Repblica.28

2.5 Principios de prueba de dao e inters pblico


Los principios de la prueba de dao e inters pblico tienen como propsito acotar al mximo las posibilidades del ejercicio discrecional de la clasificacin informativa y, por ende, ofrecer mayores garantas al derecho de acceso a la informacin.29 Bajo el principio de prueba de dao, como dicen Lpez y Posadas30, no basta que un documento se encuadre bajo algn supuesto para considerar como reservada la informacin, sino que adems se tiene que demostrar que la divulgacin de ese documento genera o puede generar un dao especfico al valor jurdicamente protegido. En la ley no existe un artculo respecto a la prueba de dao; sin embargo, otras fuentes del derecho la han reconocido y delimitado.

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Prueba de inters pblico


La Suprema Corte de Justicia ha sealado que la informacin considerada como reservada, no puede considerarse como una regla absoluta, porque en aquellos supuestos en los cuales su difusin producir mayores beneficios para la sociedad que los daos que pudieran provocarse con su divulgacin, debe hacerse una excepcin a la regla general, privilegiando la transparencia y difusin de la informacin respectiva.31 En algunas legislaciones de la Repblica no en muchas estn reguladas las pruebas de dao e inters pblico en la ley, aunque en otras se encuentra en reglamentos o lineamientos. Un ejemplo de ley donde se encuentran la prueba de dao y la prueba de inters pblico es en el caso de Durango, cuyo artculo 32 seala que: Artculo 32. El acuerdo que clasifique informacin como reservada deber mostrar que: I. La informacin encuadra legtimamente en alguna de las hiptesis de excepcin previstas en la presente ley; II. La liberacin de la informacin de referencia puede amenazar efectivamente el inters protegido por la ley; III. El plazo de la reserva tiene fundamento y motivacin y; IV. El dao que puede producirse con la liberacin de la informacin, es mayor que el inters pblico de conocer la informacin de referencia. La resolucin fundada y motivada que da origen al acuerdo de clasificacin de la informacin como reservada, deber estar sustentada en elementos objetivos y verificables que permitan identificar una alta probabilidad de daar el inters pblico protegido, a esto ltimo se le denomina prueba de dao.32

2.6 Excepciones al derecho de acceso a la informacin


El artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos seala en sus fracciones I y II aquellos supuestos en los que, por razones de inters pblico, no es posible proporcionar la informacin. Estas excepciones son las siguientes: a) Cuando por razones de inters pblico sea reservada de manera temporal y, b) Cuando la informacin se refiere a la vida privada y a los datos personales El artculo 13 de la Convencin Americana de los Derechos Humanos seala los estndares que deben de existir para las excepciones al derecho de acceso a la informacin 31 Igualmente la prueba de dao se encuentra regulada en legislaciones, como Campeche en su artculo 23, Distrito Federal en su artculo 4 fraccin XVI, Morelos en su artculo 6 numeral 23, Nuevo Len artculo 2 y San Luis Potos en su artculo 3. 32 En los mismos trminos se encuentran definidas las excepciones al derecho a la informacin en el artculo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

Artculo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresin


1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresin. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin.

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2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems, o b) la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblicas. Del artculo de referencia se advierte que las excepciones al derecho a la informacin deben de: - Estar establecidas expresamente en la ley - Ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputacin de los dems o, - A la proteccin de la seguridad nacional, el orden pblico o la salud o la moral pblica.33 La jurisprudencia internacional en materia de excepciones al derecho de acceso a la informacin ha sealado como excepciones vlidas al derecho de acceso a la informacin aquellas que: a) Son necesarias para una sociedad democrtica, b) Que las restricciones estn orientadas a satisfacer un inters pblico imperativo, es decir, que la restriccin sea proporcional al inters que la justifica y, c) Que sea conducente para alcanzar el logro de ese legtimo objetivo.34 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin establece un catlogo de excepciones a la ley, ya sea por estar reservada (artculos 13 y 14) o bien ser confidencial (artculo 18), as como tambin las entidades federativas de la Repblica Mexicana.

2.7 La implementacin de un rgano garante


33 En los mismos trminos se encuentran definidas las excepciones al derecho a la informacin en el artculo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. 34 Corte IDH. Caso de Claude Reyes y otros. Sentencia del 19 de septiembre de 2006, prr. 91. 35 El inciso 4 de la seccin 12 de la Ley de Derecho a la Informacin de la India establece que el Comisionado en Jefe de Informacin puede ejercer todos aquellos poderes y hacer todos aquellos actos y situaciones que pueden ser ejercitadas o hechas autnomamente sin estar sujeta a indicaciones de cualquier otra autoridad. Igual situacin se establece para las Comisiones Estatales de acuerdo con el inciso 5 de la seccin 15. La naturaleza del organismo garante del derecho de acceso a la informacin se encuentra definida en el propio texto Constitucional. De conformidad con el artculo 6 fraccin IV todo rgano garante de acceso a la informacin debe de cumplir con las siguientes caractersticas: I.- Ser especializado II.- Ser imparcial III.- Contar con autonoma operativa, de gestin y de decisin De acuerdo con Laura Neuman35, del anlisis realizado a los rganos garantes en el mundo existen al menos tres tipos de modelos de rganos garante de acceso a la informacin pblica. I.- El modelo judicial II.- El modelo cuasijurisdiccional III.- El modelo del ombudsman

2.7.1 Modelo judicial


Este modelo, el cual ha sido adoptado principalmente en pases como Sudfrica, Bulgaria y los Estados Unidos de Amrica, implica que el peticionario de acceso a la informacin acuda a los tribunales para interponer el recurso de apelacin correspondiente.

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El hecho de que sean los tribunales del Poder Judicial quienes resuelvan dicho recurso permite, a diferencia de los otros modelos, que stos puedan hacer cumplir su resolucin mediante su facultad de imperio, as como que tengan facultad de investigacin. Sin embargo, dentro de las desventajas que se encuentran tenemos, por un lado, los largos trminos procesales y, por el otro, la poca accesibilidad que existe para acudir a los tribunales, ya que la mayora de las ocasiones se debe de contar con un abogado y pagar los gastos que se van originando en el proceso.36

2.7.2 Modelo Cuasijurisdiccional


En este segundo modelo, que es el que adoptan pases como Escocia y la India, la apelacin se presenta y se realiza ante una Comisin, normalmente independiente, especializada en DAI y que tiene el poder de hacer cumplir sus decisiones. Las ventajas de este modelo es que los procedimientos son menos formales y por ende no se requiere de representantes legales. Normalmente este modelo se ajusta a los principios de independencia, asequibilidad, accesibilidad, expedites y especializacin, sin embargo no en todos los modelos se cumplen con dichos requisitos. Estas Comisiones normalmente forman parte del poder Legislativo o del Ejecutivo o bien son rganos independientes de los tres poderes. 37

2.7.3 Modelo del Ombudsman


El modelo del ombudsman es semejante al cuasijurisdiccional, sin embargo, a nivel federal presenta deficiencias. La ms importante es que el Ombudsman no tiene facultades para hacer cumplir sus resoluciones. Este sistema ha sido adoptado en Canad, Hungra, Suecia y Nueva Zelanda. Su ventaja es que el procedimiento carece de formalismos, lo que lo hace adems un modelo muy rpido y accesible para los ciudadanos. El gran problema de este tipo de modelos es que carecen de herramientas para hacer cumplir sus determinaciones.38

2.7.4 Modelo Mexicano


La doctrina dominante ha puesto al modelo mexicano dentro del modelo cuasijurisdiccional, es decir, bajo un rgano garante independiente, especializado en el DAI y que tiene el poder de hacer cumplir sus decisiones. Sin embargo, la realidad es que en materia federal el modelo de rgano garante an no est del todo consolidado. El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI) no es el rgano garante de acceso a la informacin a nivel federal en este pas. En todo caso, es uno de los diecinueve rganos garantes que se encargan de hacer efectivo el derecho de acceso a la informacin. Si bien es el ms importante, carece de competencia en espacios tan relevantes como son los rganos de imparticin de justicia (tribunales), o bien en el mbito del legislativo. De acuerdo al informe del IFAI correspondiente al periodo 2009, los rganos garantes que existen en materia de acceso a la informacin son los siguientes: I. Cmara de Diputados II. Senado de la Repblica III. Auditora Superior de la Federacin IV. Suprema Corte de Justicia de la Nacin V. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin VI. Consejo de la Judicatura Federal

36 Por ejemplo, la Ley de Sudfrica seala en su seccin 81 que las reglas procesales para los procedimientos civiles seran las aplicables en materia de acceso a la informacin. 37 Ibdem. 38 Neuman, Laura, Enforcement Model Content and Context in Access to Information Working Papers Series, The world bank Institute, Washington D.C. 2009 pag 5to 9 .

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VII. Universidad Nacional Autnoma de Mxico VIII. Universidad Autnoma Metropolitana IX. Universidad Autnoma Chapingo X. Universidad Autnoma Antonio Narro XI. Banco de Mxico XII. Instituto Federal Electoral XIII. Comisin Nacional de Derechos Humanos XIV. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa XV. Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje XVI. Tribunal Superior Agrario XVII. Instituto Nacional de Estadstica y Geografa XVIII. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores39 Como se expuso en lneas anteriores, la fraccin IV del artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece las caractersticas que debe de tener el rgano garante del acceso a la informacin. La importancia de que estos rganos cuenten con estas caractersticas es fundamental no slo para una adecuada atencin, substanciacin y resolucin de los procedimientos, sino para que adems tengan la capacidad de detectar alguna violacin a las obligaciones en materia de transparencia que amerite dar vista al rgano de control interno de cada dependencia. A continuacin exploraremos las distintas caractersticas que tienen los rganos garantes del poder ejecutivo, legislativo y judicial.

2.7.4.1 rgano garante del acceso a la informacin del Poder Ejecutivo


El rgano garante encargado de velar por la transparencia del Poder Ejecutivo es el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales. Los miembros de este rgano colegiado son nombrados por el Presidente de la Repblica y su nombramiento puede ser objetado por el Senado de la Repblica y en los recesos por la Comisin Permanente. Para ser nombrado miembro de este rgano colegiado se requiere cumplir con los siguientes requisitos: a) Ser ciudadano mexicano b) No haber sido condenado por la comisin de algn delito doloso c) Tener cuando menos, treinta y cinco aos el da de su designacin d) Haberse desempeado destacadamente en actividades profesionales, de servicio pblico o acadmicas, relacionadas con la materia de esta Ley e) No haber sido Secretario de Estado, Jefe de departamento administrativo, Procurador General de la Repblica, Diputado Federal o Local, dirigente de un partido o asociacin poltica, Gobernador de algn estado o Jefe de Gobierno del Distrito Federal, durante el ao previo al da de su nombramiento.

39 Al respecto se puede consultar el informe del IFAI sobre los otros sujetos obligados que present sobre el periodo 2009 en: http://www.ifai. org.mx/Publicaciones/infHCU2009

2.7.4.2 rgano Garante de Acceso a la Informacin de la Cmara de Diputados


El rgano garante de la informacin de la Cmara de Diputados es un rgano colegiado que se llama el Consejo.

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Los miembros de este rgano colegiado son designados mediante una convocatoria pblica que organiza la Comisin de la Funcin Pblica de la Cmara de Diputados y que cuenta con cuatro etapas. En la primera etapa la Comisin de la Funcin Pblica revisa que cada uno de los aspirantes cumplan con los requisitos establecidos en el reglamento y que no cuenten con impedimentos para ejercer el cargo. As mismo, se revisa el perfil acadmico de cada uno de stos. Durante la segunda etapa la Comisin de la Funcin Pblica revisa que a los aspirantes se les apliquen los exmenes psicomtricos por parte de la Direccin General de Recursos Humanos y presentan un ensayo de 25 cuartillas sobre cualquier tema de transparencia, acceso a la informacin y proteccin de datos personales. En la tercera etapa la Comisin de la Funcin Pblica realiza entrevistas con las personas que hayan quedado seleccionadas y las cuestiona sobre el ensayo realizado. Ya en la etapa final dicha Comisin realiza un dictamen en el que conste la propuesta que formula y se le turna a la Junta de Coordinacin Poltica de la Cmara de Diputados y sta presentar al pleno de la Cmara la propuesta de nombres que integrarn el Consejo. Para ser Consejero se requiere cumplir con lo siguiente: 1.- Ser mexicano 2.- Contar con una edad mnima de treinta aos al momento de su designacin 3.- Contra con el grado de licenciatura en el campo de las ciencias sociales, preferentemente con algn postgrado y, 4.- Contra con algn postgrado en docencia e investigacin40

2.7.4.3 rgano Garante de Acceso a la Informacin de la Cmara de Senadores


El 30 de abril de 2003 se aprob por el Pleno de la Cmara de Senadores el Acuerdo parlamentario para la aplicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental en la Cmara de Senadores. En dicho acuerdo, se seal que se creaba un Comit de Garanta de Acceso y Transparencia de la Informacin cmo rgano garante de la informacin. Dicho Comit carece de la especializacin que exige la fraccin IV del artculo 6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que quienes lo conforman son legisladores de cada Grupo Parlamentario integrante de la Cmara, propuesto por la Mesa Directiva al Pleno del Senado. Salvo el de ser senador de la Repblica y ser propuesto por la Mesa Directiva, no se exige ningn otro requisito.

40 Artculos 29 a 31 del Reglamento de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos Personales de la Cmara de Diputados. 41 La Auditora Superior de la Federacin es una institucin autnoma, independiente, neutral y al margen de intereses partidistas que revisa el origen y aplicacin de los recursos pblicos, as como el cumplimiento de los objetivos y metas del Gobierno.

2.7.4.4 Auditoria Superior de la Federacin 41


El acuerdo por el que se establece la integracin y funcionamiento del Comit de Transparencia y Acceso a la Informacin de la Auditora Superior de la Federacin, publicado el 28 de diciembre de 2006, se limita a sealar que dicho comit estar integrado por los siguientes servidores pblicos, los cules tendrn derecho a voz y voto:

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I.- Presidente: - El Auditor Especial de Planeacin e Informacin - Titular de la Unidad de Enlace: - El Titular de la Unidad General de Administracin - Secretario Ejecutivo: - El Coordinador de Control y Auditora Interna II.- Vocales: - El Auditor Especial de Cumplimiento Financiero - El Auditor Especial de Desempeo - El Titular de la Unidad de Asuntos Jurdicos - El Coordinador de Relaciones Institucionales - El Secretario Tcnico del Auditor Superior de la Federacin

2.7.4.5 rgano Garante de Acceso a la Informacin en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin


La Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci mediante el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Consejo de la Judicatura Federal para la Aplicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, la Comisin para la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. De conformidad con el artculo 12 de dicho reglamento, dicha Comisin est integrada por los Ministros del Comit de Gobierno y Administracin formando con ello la Comisin de la Suprema Corte. Al igual que en el caso del Senado, el requisito para formar parte del rgano garante es ser ministro y formar parte del Comit de Gobierno y Administracin.

2.7.4.6 rgano Garante del Consejo de la Judicatura Federal 42


Al igual que la Suprema Corte de Justicia, el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y del Consejo de la Judicatura Federal es el que establece la naturaleza del rgano garante y sus miembros. La Comisin para la Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental del Consejo de la Judicatura es el rgano garante del Consejo, el cual, de conformidad con el segundo prrafo del artculo 12 del Reglamento, lo conforman los Consejeros miembros de la Comisin de Vigilancia, Informacin y Evaluacin del propio Consejo.

2.7.4.7 rgano Garante del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
El Acuerdo General de Transparencia, Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales cre el rgano garante de este importante Tribunal, el cual se denomina como la Comisin de Transparencia. Se integra de los siguientes servidores pblicos: I. Un Magistrado designado por la Sala Superior, quien la presidir; II. Un Magistrado designado por el Presidente del Tribunal Electoral, y III. El Magistrado de la Sala Superior que integra la Comisin de Administracin

42 El Consejo de la Judicatura es el rgano del Poder Judicial de la Federacin que por mandato Constitucional tiene a su cargo la administracin, vigilancia, disciplina y Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federacin.

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De lo anterior, se puede sealar que salvo la Cmara de Diputados son los mismos Ministros, Magistrados, Consejeros, Senadores y Auditores los que conforman el rgano garante del poder judicial y legislativo, respectivamente. Es decir, est totalmente fusionado el sujeto obligado con el rgano garante, lo que evita, al menos en el diseo institucional, garantizar la imparcialidad de su actuacin.

2.7.4.8 Naturaleza jurdica de los rganos Garantes en Mxico


Tomando como referencia el estudio de las legislaciones en las 33 leyes de transparencia que tiene el pas, podemos observar que existen al menos tres tipos de rganos garantes de acceso a la informacin en Mxico. Todos, evidentemente, bajo la estructura del modelo cuasijurisdiccional que ya se seal. 1.- rganos Autnomos, es decir, que no dependen ni del Ejecutivo, ni del Legislativo ni del Judicial. 2.- rganos que dependen del Ejecutivo, es decir, de los Gobernadores o del Presidente, y, 3.- rganos que dependen del Poder Legislativo.

rganos Autnomos
Dentro del primer rubro destacan las legislaciones de los estados de Baja California, Baja California Norte, Campeche, Hidalgo, Jalisco, Distrito Federal, Morelos, Quertaro, Aguascalientes, Chihuahua, Nayarit, Nuevo Len, Sinaloa, San Luis Potos, Tabasco, Tlaxcala, Estado de Mxico, Durango, Guerrero, Quintana Roo, Veracruz y Yucatn.

rganos que dependen del Ejecutivo local


Dentro del Segundo Grupo destacan Puebla, Colima, Guanajuato, Chiapas, Zacatecas y desde luego la Federacin.

rganos que dependen del Poder legislativo


Finalmente dentro del tercer grupo nos encontramos con Sonora. 43 A diferencia del IFAI, la gran mayora de estos rganos garantes tienen la facultad para hacer cumplir sus determinaciones mediante apercibimientos, multas e inclusive destituciones y en muchos casos son quienes imponen las sanciones a los servidores pblicos que violan sus obligaciones en materia de transparencia.44

43 Existe un cuarto grupo que al menos de la ley no se advierte su naturaleza de manera exacta. Estas son las legislaciones de Michoacn, Coahuila, Oaxaca y Tamaulipas. 44 Si bien el artculo 59 de la Ley Federal de Transparencia refiere que las resoluciones sern definitivas para las autoridades y dependencias, no tienen medios para hacerlas cumplir.

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CAPTULO TERCERO

SANCIONES EN EL MARCO JURDICO DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA GUBERNAMENTAL

Para ARTICLE 19, un adecuado modelo de sanciones permitir que todos los dems principios se hagan realidad. La fortaleza o no del sistema de sanciones es toral sobre todo en aquellos pases donde existe una temprana implementacin de las leyes en materia de acceso y donde tienen una cultura muy arraigada de la opacidad. Pases como Mxico requieren de ese slido sistema de sanciones.
45 Bobbio, Norberto, Teora General del Derecho, 2 ed., Temis Colombia, 2002, pg. 105. Norberto Bobbio ha sealado que la sancin puede definirse como el medio por el cual se trata, en un sistema normativo, de salvaguardar las leyes ante la erosin de las acciones contrarias y es, por consiguiente, una consecuencia del hecho de que en un sistema normativo, los principios dominan a los hechos antes que los hechos a los principios. 45

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En el plano normativo, podemos observar cmo el marco de sanciones tiene su origen desde la Constitucin. Desde este ordenamiento se establecen los principios que debe regir el servicio pblico en cualquier materia, los cuales, de acuerdo con el artculo 113 son los siguientes:46 a) Legalidad; b) Honradez; c) Lealtad; d) Imparcialidad y e) Eficiencia Por su parte, el artculo 109 en su fraccin tercera establece que las sanciones administrativas se aplicarn a los servidores pblicos que, por sus acciones u omisiones, afecten tales principios en el desempeo de sus funciones.47 En materia de DAI es el artculo 6 en su fraccin VII el que establece la obligacin de sancionar a quienes no cumplan con las disposiciones. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la informacin pblica ser sancionada en los trminos que dispongan las leyes. Dicha norma constituye un mandato hacia el legislador para que legisle a) Las conductas que estn obligados a realizar los operadores jurdicos y b) Las sanciones que corresponde aplicar a quienes no observen dichas conductas. 48 La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica no tiene un catlogo de sanciones propio sino que remite a la ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos, la cual contempla las siguientes: a) Amonestacin privada o pblica;49 b) Suspensin del empleo, cargo o comisin; c) Destitucin del puesto; d) Sancin econmica e e) Inhabilitacin temporal para desempear empleos, cargos o comisiones en el servicio pblico. Por su parte, los criterios establecidos en el mismo cuerpo normativo para decidir cul de las sanciones arriba sealadas se impondr al servidor pblico son los siguientes: a) La gravedad de la responsabilidad en la que se incurra y la conveniencia de suprimir prcticas que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la Ley o las que se dicten con base en ella; b) Las circunstancias socioeconmicas del servidor pblico; c) El nivel jerrquico y los antecedentes del infractor, entre ellos, la antigedad en el servicio; d) Las condiciones exteriores y los medios de ejecucin; e) La reincidencia en el cumplimiento de obligaciones y, f) El monto del beneficio, lucro, o dao o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones.50 Al igual que sucede con el rgano garante a nivel federal, tampoco existe un solo rgano encargado de investigar e imponer sanciones administrativas a los servidores pblicos que no cumplan con sus obligaciones en materia de transparencia. Cada poder del Estado Ejecutivo, Legislativo y 46 Hay otros preceptos que refieren principios para materias especficas. Por ejemplo, el artculo 21 de la Constitucin establece que la actuacin de las instituciones de seguridad pblica se regir por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitucin. 47 El artculo de referencia a la letra dice: Artculo 109.- El Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, dentro de los mbitos de sus respectivas competencias expedirn las leyes de responsabilidades de los servidores pblicos y las dems normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo ese carcter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes previsiones: I III.- Se aplicarn sanciones administrativas a los servidores pblicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones. 48 Carbonell, Miguel, El Rgimen Constitucional de la Transparencia, IIJ-UNAM, Mxico, 2008, pg. 61. 49 La Amonestacin pblica es una llamada de atencin que realiza el superior jerrquico, ya sea en privado o de manera pblica normalmente enfrente de los compaeros de trabajo por haber incumplido con los principios que rigen el servicio pblico. 50 Artculo 14 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.

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Judicial se autovigila con su propio rgano de control interno. Lo mismo sucede con los organismo pblicos autnomos, tal y como es el caso de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, Banco de Mxico, entre otros. 51 De conformidad con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, las sanciones por violar las disposiciones de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental son las siguientes: I. Usar, sustraer, destruir, ocultar, inutilizar, divulgar o alterar, total o parcialmente y de manera indebida informacin que se encuentre bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisin; II. Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciacin de las solicitudes de acceso a la informacin o en la difusin de la informacin a que estn obligados conforme a esta Ley; 51 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos. Artculo 4 Para la investigacin, tramitacin, sustanciacin y resolucin, en su caso, de los procedimientos y recursos establecidos en la presente Ley, sern autoridades competentes los contralores internos y los titulares de las reas de auditora, de quejas y de responsabilidades de los rganos internos de control de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal y de la Procuradura General de la Repblica. Artculo 11.- Las autoridades a que se refieren las fracciones I, II y IV a X del artculo 3, conforme a la legislacin respectiva, y por lo que hace a su competencia, establecern los rganos y sistemas para identificar, investigar y determinar las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artculo 8, as como para imponer las sanciones previstas en el presente captulo Artculo 3.- En el mbito de su competencia, sern autoridades facultadas para aplicar la presente Ley: I.- Las Cmaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unin II.- La Suprema Corte de Justicia de la Nacin y el Consejo de la Judicatura Federal III.- IV.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa V.- Los Tribunales del Trabajo y Agrarios VI.- El Instituto Federal Electoral VII.- La Auditora Superior de la Federacin VIII.- La Comisin Nacional de los Derechos Humanos IX.- El Banco de Mxico X.- Los dems rganos jurisdiccionales e Instituciones que determinen las leyes III. Denegar intencionalmente informacin no clasificada como reservada o no considerada confidencial conforme a esta Ley; IV. Clasificar como reservada, con dolo, informacin que no cumple con las caractersticas sealadas en esta Ley. La sancin slo proceder cuando exista una resolucin previa respecto del criterio de clasificacin de ese tipo de informacin del Comit, el Instituto, o las instancias equivalentes previstas en el Artculo 61; V. Entregar informacin considerada como reservada o confidencial conforme a lo dispuesto por esta Ley; VI. Entregar intencionalmente de manera incompleta informacin requerida en una solicitud de acceso, y VII. No proporcionar la informacin cuya entrega haya sido ordenada por los rganos a que se refiere la fraccin IV anterior o el Poder Judicial de la Federacin. Del anlisis que ARTICLE 19 ha realizado del marco jurdico de sanciones, ha advertido que dicho catlogo es insuficiente por los siguientes motivos: I.- El marco jurdico de sanciones no protege todos los principios democrticos a que hemos hechos referencia. II.- El marco jurdico de sanciones privilegia la opacidad en lugar de la publicidad de la informacin. III.- Hace falta la introduccin de figuras que permitan la transparencia y la divulgacin de la informacin cuando sea necesario para el combate a la corrupcin.

3.1.1 Razones por las que se considera que el marco jurdico de sanciones no protege todos los principios democrticos
Si revisamos los supuestos que ameritan una sancin en materia de transparencia y acceso a la informacin resulta incontrovertible que existen serias omisiones para poder proteger a todos los principios que hemos

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analizado y que son fundamentales para la consolidacin democrtica. En ese sentido, no se cuenta con una sancin expresa para quienes violen los siguientes principios democrticos. 1) Cuando se condicione la entrega de la informacin (principio de legitimacin activa amplia) 2) Cuando no se publique la informacin que de manera proactiva se debe dar a conocer, o bien cuando dicha informacin sea inexacta (principio de informacin pblica de oficio) 3) Cuando se declare que la informacin no se tiene o se entregue informacin distinta a la solicitada 4) Para garantizar la gratuidad de la informacin (principio de gratuidad de la informacin) 5) Omitir la creacin de los rganos garantes de acceso a la informacin pblica (principio de rgano garante especializado) 6) Omitir realizar las pruebas de dao e inters pblico al hacer la clasificacin de una informacin 7) Realizar acciones tendientes a entorpecer de manera innecesaria e injustificada el procedimiento (principio de procedimiento gil y sencillo)

3.1.1.1 Necesidad de sancionar cuando se viole el principio de legitimacin activa amplia (caso en el que se condicione la entrega de la informacin)
Con anterioridad a la publicacin de la LFTAIP, para solicitar algn tipo de informacin, era necesario o bien acreditar la existencia de un inters jurdico o bien expresar los motivos por los que se buscan dicha informacin, los cuales en ocasiones son valorados para otorgar o no la informacin. El marco jurdico de sanciones carece de una hiptesis especfica para sancionar los supuestos en donde el sujeto obligado condicione la entrega de la informacin o exija motivos especficos para poder justificar un inters jurdico del peticionario. Si bien la fraccin III establece como hiptesis sancionatoria el denegar de manera intencional la entrega de la informacin pblica, se considera indispensable crear una hiptesis especfica por dos razones: I.- Porque el condicionamiento de la entrega de informacin es distinto a la no entrega de sta y,52 II.- Porque la hiptesis normativa nicamente aplica en caso de que la denegacin de la informacin se realice con dolo de no entregarla, lo cual descarta las hiptesis que puedan actualizar un actuar negligente. En algunas entidades de la Repblica Mexicana s han establecido una serie de sanciones por violar dicho principio democrtico. Por ejemplo, el artculo 19 de la legislacin de Baja California a la letra dice: Artculo 19.- En ningn caso la entrega de informacin estar condicionada a que 52 Es importante recordar que los principios que se aplican en materia penal son igualmente aplicables en el Derecho Administrativo Sancionador. Por ende, el principio de exacta aplicacin de la ley penal debe ser observado en tratndose de la aplicacin de sanciones.

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se motive o justifique su utilizacin, ni se requerir demostrar inters alguno. Los empleados pblicos encargados de proporcionar la informacin pblica se abstendrn de preguntar o cuestionar los motivos de la solicitud, de lo contrario se harn acreedores a las sanciones que establece esta ley.53

3.1.1.2 Necesidad de sancionar cuando se viole el principio de informacin pblica de oficio (caso cuando no se publique la informacin de oficio o bien se realice de manera inadecuada)
Si leemos el captulo de sanciones transcrito en lneas anteriores, resulta evidente que no existe sancin alguna para aquellos sujetos obligados que omitan o, peor an, mal informen sobre los datos que en trminos de los artculos 7, 8, 10, 11 y 12 tengan que publicar de manera oficiosa. Dicha omisin en el marco jurdico de sanciones deja a la voluntad del titular del sujeto obligado la publicacin de la informacin que por ley debe de encontrarse a disposicin del pblico y, peor an, el cuidado y la calidad con la que se debe de publicar.54 Del anlisis que se ha hecho de las legislaciones estatales, hemos encontrado dos formas de sancionar este supuesto. Por un lado, los casos en donde se omita la publicidad de la informacin y, por el otro, los supuestos en donde la calidad de la informacin no sea la adecuada. En el primer caso, encontramos legislaciones como la del Estado de Chiapas en donde se contemplan sanciones por haber incumplido con el deber de publicar de manera oficiosa la informacin. Artculo 54.- El titular del sujeto obligado que incumpla con el deber de publicidad mnima de oficio, previsto en el artculo 37, de la presente Ley, ser sancionado con amonestacin por la instancia competente. Si en un perodo no mayor de treinta das naturales, no se ha puesto a disposicin del pblico la informacin a que se refiere dicho precepto, ser suspendido de sus funciones temporalmente, en los trminos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos para el Estado de Chiapas. 55 En el segundo supuesto, y de una forma mucho ms completa a nuestro parecer, tenernos el artculo 89 inciso n de la Ley de Tamaulipas, destacando esta ltima que tambin se sanciona cuando la informacin publicada no es exacta, lo cual es muy comn tratndose del marco jurdico aplicable y del directorio de las oficinas. ARTCULO 89.Los servidores pblicos de los entes pblicos incurren en responsabilidad en los siguientes casos: n) Omitir la publicacin o actualizacin de la informacin pblica de oficio, o disponer su publicacin defectuosa Sanciones para garantizar la gratuidad de la informacin La inclusin de esta hiptesis normativa es fundamental puesto que no slo tiene relacin la salvaguarda del legal cumplimiento de una obligacin en materia de transparencia y acceso a la informacin, sino que adems tiene relacin con los principios de eficacia y eficiencia a que estn obligados a cumplir todos los servidores pblicos.

53 De igual forma encontramos que en el artculo 22 fraccin I inciso e) de la Ley de Transparencia del Estado de Quertaro se encuentra un previsin similar. 54 Recientemente en el peridico El Universal se public una nota sobre el tema, ya que se dieron cuenta de que un servidor pblico que haba sido director de Finanzas del Sistema de Seguridad Social jams apareci en el organigrama con dicho puesto. El problema fue que dicho servidor pblico fue inhabilitado para ejercer cualquier cargo y multado por casi dos millones de dlares por negligencia administrativa [http://www. eluniversal.com.mx/columnas/87707.html]. 55 En el mismo sentido encontramos otras legislaciones como la de Morelos en cuyo artculo 127.1 sanciona de igual forma la falta de publicacin la informacin de oficio, y 57 del Estado de Sinaloa, 108 de San Luis Potos.

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3.1.1.3 Cuando se declare que la informacin no se tiene o se entregue informacin distinta a la solicitada
Uno de los problemas que ARTICLE 19 ha analizado a la luz del funcionamiento del marco jurdico de acceso a la informacin es que en muchas ocasiones los sujetos obligados entregan informacin distinta a la solicitada, o bien, declaran de manera sistemtica que no se tiene. Estados como Nuevo Len y Tabasco se han encargado de establecer sanciones en aquellos supuestos en donde la informacin que se entregue sea distinta a la solicitada o, bien, cuando se declare de manera sistemtica que no se tiene.

Estado de Nuevo Len


Artculo 147.- Los sujetos obligados incurrirn en responsabilidad administrativa por incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley por las siguientes causas: III.- Declarar dolosamente la inexistencia de informacin o de datos personales, cuando sta exista total o parcialmente en los archivos del sujeto obligado; VII.- Entregar, intencionalmente de manera incompleta, informacin requerida en una solicitud de acceso;

Estado de Tabasco
Artculo 69. Son causas de responsabilidad administrativa de los Sujetos Obligados por incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley, las siguientes: X. Entregar a los particulares informacin incomprensible, insuficiente, distinta a la solicitada o inoportuna o falsa, vulnerando los atributos de transparencia que establece esta Ley;

3.1.1.4 Para garantizar la gratuidad de la informacin (principio de gratuidad de la informacin)


La violacin al principio de gratuidad de la informacin puede ser utilizada como una forma para obstaculizar el libre acceso a la informacin. A pesar de encontrase protegido por la propia Constitucin, la LFTAIP no establece una sancin para ello. Consideramos que sera importante que se sancionara a quien de manera indebida, por error u omisin, no garantice la gratuidad de la informacin o, bien, exagere los gastos de envo o de reproduccin.

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3.1.1.5 Omitir la creacin de los rganos garantes de acceso a la informacin pblica (principio de rgano garante especializado)
Como se vio en el captulo respectivo, existen 19 rganos garantes, de los cuales muchos carecen de la especializacin y autonoma que exige la Constitucin. Consideramos que es importante que se sancione al o a los servidores pblicos que no establezcan o garanticen los estndares del rgano garante. En legislaciones como Nayarit se sanciona, por ejemplo, a quien se abstenga de hacer el nombramiento del titular de la unidad de acceso a la informacin o del Comit de Informacin, respectivamente.

3.1.2 El captulo de sanciones de la Ley Federal de Transparencia promueve la opacidad


De un anlisis del Captulo de Sanciones se advierte que no slo es deficiente para hacer cumplir los principios democrticos que la rigen sino que adems incide a que el servidor pblico se incline por denegar la informacin que tenga a su cargo en lugar de publicitarla. Revisemos una vez ms las hiptesis a que hacemos referencia: Artculo 63.- Sern causas de responsabilidad administrativa de los servidores pblicos por incumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley las siguientes: III.- Denegar intencionalmente informacin no clasificada como reservada o no considerada confidencial conforme a esta Ley; V.- Entregar informacin considerada como reservada o confidencial conforme a lo dispuesto por esta Ley; En ese sentido, del anlisis de las fracciones antes transcritas, queda de manifiesto que para ser sancionado por denegar informacin no clasificada como reservada o confidencial, es necesario que se acredite que dicha negativa fue de manera intencional. Es decir, si derivado de un error o negligencia no se entreg la informacin no hay sancin alguna. Mientras que en el supuesto en donde se entregue informacin considerada como reservada o confidencial no es necesario acreditar la intencionalidad. Con el solo hecho de haber entregado informacin reservada o confidencial sin importar si fue por error o dolo el servidor pblico ser sancionado. Es decir, si por algn descuido el servidor pblico entrega informacin que no poda entregar, es sancionado, mientras que si por un acto de descuido o negligencia no se entrega la informacin pblica dicho acto quedara impune. Por otra parte, en el campo de la prueba resulta mucho ms difcil para el rgano sancionador acreditar una intencionalidad que una negligencia. Por lo que ser ms fcil sancionar a quien entregue indebidamente la informacin que a quien se abstenga de entregarla de manera injustificada.

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Dicha problemtica se traslada de igual forma al campo de las decisiones fronterizas, es decir, en aquellos casos de la vida real en donde est en duda si la informacin se debe entregar o no. Es claro que en esos casos el servidor pblico optar por negar la informacin por el tratamiento que tiene el rgimen de sanciones. Desafortunadamente este doble tratamiento no slo prevalece en la hiptesis del servidor pblico en donde deniegue la informacin, sino tambin en los supuestos en donde clasifique de manera indebida como reservada aquella informacin que por ley debe de ser pblica. En ese sentido, la fraccin IV del artculo 63 seala lo siguiente: Artculo 63.- Fraccin IV.- Clasificar como reservada, con dolo, informacin que no cumple con las caractersticas sealadas en esta Ley. La sancin slo proceder cuando exista una resolucin previa respecto del criterio de clasificacin de ese tipo de informacin del Comit, el Instituto, o las instancias equivalentes previstas en el Artculo 61. Finalmente, dicha situacin se ve de igual forma en el caso en el que el servidor pblico al entregar la informacin lo haga de una forma incompleta tal y como se advierte de la fraccin VI. Artculo 63.- Fraccin VI.- Entregar intencionalmente de manera incompleta informacin requerida en una solicitud de acceso. Desde luego que esta distincin otorga espacios de impunidad que pueden ser fcilmente utilizados por los sujetos obligados que quieran impedir la publicidad de su informacin. Adems de que dicha regulacin contraviene los Principios de Johannesburgo sobre la Seguridad Nacional, la Libertad de Expresin y el Acceso a la Informacin, mismos que sealan lo siguiente: Principio 15: Regla General sobre Divulgacin de Informacin Secreta: Nadie podr ser castigado por divulgar informacin, invocando razones de seguridad nacional si (I) la revelacin no causa un dao perceptible y no es posible perjudicar un inters legtimo de seguridad nacional o (2) el inters pblico de tomar conocimiento sobre esa informacin se sobrepone al perjuicio de la revelacin. Principio 16: Informacin Obtenida a travs del Servicio Pblico Nadie podr ser sujeto a cualquier trastorno o dao, invocando razones de seguridad nacional por revelar informacin que tenga conocimiento por el servicio de gobierno si el inters pblico de conocer esa informacin se sobrepone al servicio de su revelacin. Del anlisis efectuado al marco interno del pas, encontramos que Chihuahua es uno de los pocos Estados que no efectan dicha doble distincin al establecer en su fraccin 56 fracciones VI y X lo siguiente: Artculo 56.- Son infracciones a esta ley y su reglamento: VI. Entregar a los particulares informacin incomprensible, insuficiente, distinta a la solicitada o inoportuna o falsa, vulnerando los atributos de transparencia que establece esta Ley. X.- Abstenerse de proporcionar la informacin a que est obligado.

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3.1.3 Hace falta la introduccin de figuras que permitan la transparencia y la divulgacin de la informacin cuando sea necesario para el combate a la corrupcin
Una de las figuras que han sido desarrolladas por el DAI que no contempla nuestra legislacin es la de los Whistleblowers (o denunciantes). ARTICLE 19 sostiene que la proteccin de whistleblowers es un elemento necesario para promover la transparencia y la rendicin de cuentas, al favorecer un entorno en donde los y las ciudadanos/as puedan libremente abrir informacin sobre conductas impropias o corruptas, tanto en el mbito pblico como el privado.56 Autores como David Banisar57 han sealado que el concepto de whistleblowing es un acto de libertad de expresin, una herramienta anticorrupcin, un mecanismo de solucin interna de conflictos. Por su parte, Ralph Nader defini el whistleblowing como un acto de una mujer o un hombre que, creyendo que el inters pblico supera el inters de la organizacin para la que trabaja, suena el silbato y denuncia que la organizacin est envuelta en actividades corruptas, ilegales, fraudulentas o dainas. A pesar de que la regulacin de los Whistleblowers se encuentra en al menos 30 pases58, del anlisis que se hizo de las legislaciones de Mxico no se encontr esta regulacin en ninguno de los 33 ordenamientos. ARTICLE 19 ha propuesto regular los Whistleblowers en su Model Freedom of Information Law en los siguientes trminos: No one may be subject to any legal, administrative or employmentrelated sanction, regardless of any breach of a legal or employment obligation, for releasing information on wrongdoing, or that which would disclose a serious threat to health,safety or the environment, as long as they acted in good faith and in the reasonable belief that the information was substantially true and disclosed evidence of wrongdoing or a serious threat to health, safety or the environment. For purposes of sub-section (1), wrongdoing includes the commission of a criminal offence, failure to comply with a legal obligation, a miscarriage of justice, corruption or dishonesty, or serious maladministration regarding a public body. 59 ARTICLE 19 considera que la incorporacin de los Whistleblowers en la legislacin de Transparencia ser fundamental para el enriquecimiento de su marco jurdico.

53 http://www.article19.org/pdfs/press/uganda-article-19-lauds-whistleblowers-bill.pdf; Banisar, David, Whistleblowing International Standards and Protection, UNAM [http://www. corrupcion.unam.mx/documentos/investigaciones/banisar_paper.pdf] 57 Banisar, op. cit, p. 5 58 Ibdem. 59 Al respecto se puede consultar: http://www.article19.org/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf

3.2 Anlisis en la aplicacin de las sanciones (eficiencia o no del rgano de control encargado de investigar e imponer sanciones)
Con el propsito de poder contar con una visin ms objetiva sobre la eficacia o no del sistema de sanciones, ARTICLE 19 utiliz las vas para solicitar informacin. Para ello, se solicit conocer: I.- El nmero de ocasiones en que el IFAI dio vista a los rganos de control interno por violaciones a la Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica

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II.- Estatus de las investigaciones sobre servidores pblicos sancionados de 2007 a 2010 III.- El nmero de sanciones que se han impuesto a los servidores pblicos Como respuesta a diversas solicitudes de informacin ingresadas por ARTICLE 19, la Secretara de la Funcin Pblica (SFP) contest que existan 37 procedimientos de verificacin y 7 procedimientos de responsabilidad administrativa, donde nicamente haba sido sancionado un servidor pblico con una amonestacin y otro con una suspensin. De la informacin entregada es posible verificar que de 37 procedimientos de verificacin y 7 procedimientos de responsabilidad administrativa llevados a cabo por la SFP durante 2007, 2008, 2009 y hasta septiembre de 2010, en 27 procesos de verificacin la SFP orden archivar el expediente por falta de elementos, 3 procesos de verificacin se encuentran en trmite desde 2008, 3 se encuentran en trmite desde 2009 y los 4 procesos de verificacin iniciados durante 2010 tambin se encuentran en trmite. En ninguno de los 37 procesos de verificacin la SFP inici procedimiento para fincar responsabilidades, aun cuando dichos procesos fueron abiertos por causales como: presuntas irregularidades consistentes en el incumplimiento de resoluciones del IFAI, incumplimiento a las resoluciones del IFAI, negativas a dar cumplimiento a las resoluciones del IFAI y conductas administrativas irregulares. Por otra parte, de los 7 procedimientos de responsabilidad administrativa iniciados en la SFP desde 2007 hasta septiembre de 2010, nicamente aplic una amonestacin por no cumplir en tiempo y forma una resolucin con motivo del recurso de revisin 630/70 y una suspensin por no dar cumplimiento a la resolucin recada al recurso de revisin nmero 1292/08, emitida el 11 de junio por los y las Comisionadas del IFAI.60 Sin embargo, la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica dista mucho de la proporcionada por el IFAI, ya que este ltimo report durante el mismo periodo 136 casos en donde se denunciaron incumplimientos a las obligaciones de transparencia durante los aos 2007, 2008, 2009 y 2010, de los cuales en 6 casos se impusieron sanciones y 76 estn pendientes de resolver. Esta es una prueba de que la falta de veracidad en la informacin entregada y la informacin contradictoria inhiben la posibilidad de un efectivo escrutinio pblico que posibilite la verificacin del desempeo de las instituciones pblica en aras de mejorar polticas pblicas. En cualquier caso, lo que reportan ambas instituciones refleja la debilidad del sistema de sanciones en Mxico. En el mejor de los casos, tomando la informacin de la SFP, se han sancionado 4.5% de los incumplimientos a la Ley Federal de Transparencia; considerando la informacin entregada por el IFAI, se ha sancionado el 4.4% de incumplimientos, nada ms.

3.3 Anlisis de la informacin proporcionada. Procuracin de Justicia


La informacin proporcionada fue dividida entre los incumplimientos de la Procuradura General de la Repblica y las otras dependencias. Por la informacin facilitada, no en todos los expedientes que nos reportaron se pudo identificar el contenido de la informacin que se negaban a proporcionar. Sin embargo, del anlisis de los expedientes s identificables

60 Los nmeros de folio de las solicitudes a la Procuradura General de la Repblica son los siguientes: 1.- 0001700154210 2.- 0001700170610 3.- 0001700170710 4.- 0001700199610 5.- 0001700199710 6.- 0001700199810 7.- 0001700199910 8.- 0001700200010 9.0001700200110 10.- 0001700229410 A la Secretara de la Funcin Pblica son los siguientes: 1.- 0002700223510 2.- 0002700223810

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se pudo detectar que los temas motivo de opacidad por parte de la Procuradura General de la Repblica fueron los siguientes: I.- Informacin relacionada con altos funcionarios del Gobierno Federal, Gobiernos Estatales del Partido Accin Nacional II.- Informacin relacionada con importantes personalidades de la poltica III.- Informacin relacionada con personajes del narcotrfico IV.- Informacin relacionada con las elecciones presidenciales de 1988 y 2006 (las ms controvertidas en la historia moderna de Mxico) V.- Informacin relacionada con averiguaciones previas sobre violaciones graves a derechos humanos o defensores de derechos humanos VI.- Informacin relacionada con el mbito normal de sus funciones La informacin que la Procuradura General de la Repblica se neg a proporcionar pese a que la entrega de sta se haba ordenado por el propio IFAI se relacionaba principalmente con ciertas investigaciones, llamadas averiguaciones previas. Es importante destacar que el IFAI, atendiendo al principio de mxima publicidad, haba sealado que las averiguaciones previas concluidas podan ser susceptibles de darse a conocer mediante versiones pblicas, es decir, mediante un documento que protegiera los datos personales de las personas involucradas.

3.3.1 Informacin relacionada con altos funcionarios del Gobierno Federal, Gobiernos Estatales del Partido Accin Nacional
Causa
La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin Negativa de la procuradura general de la repblica a dar cumplimiento a la resolucin que recay al recurso de revisin No. 2325/08 La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin Informacin relacionada con las averiguaciones previas concluidas de 1990 a la fecha en contra de Genaro Garca Luna65 Informacin relacionada con la aplicacin de las pruebas de control de confianza practicadas al entonces Procurador General de la Repblica y altos mandos de la Institucin, tales como Eduardo Medina Mora, Jos Luis Santiago Vasconcelos, Juan de Dios Castro Lozano, Emilio Corzo Cabaas y No Ramrez Mandujano, y excolaboradores de dicha institucin tales como Genaro Garca Luna, Alejandro Ramos Flores, Rafael Macedo de la Concha, Daniel Cabeza de Vaca y Cecilia Barra y Gmez Ortigoza Informacin relacionada con algunas averiguaciones previas en torno a Ricardo Trejo Gonzlez y Miguel Ambriz Lpez Informacin relacionada con las averiguaciones previas concluidas en contra de Santiago Creel Miranda64 Informacin relacionada con las averiguaciones previas concluidas en contra de Vicente Fox Quesada63

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar61

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin Por acuerdo de fecha 2 de diciembre de 2009 se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin62

DGAV/DV/010/2009

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

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La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

61 Salvo este apartado todos los dems son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica.

62 En estos casos nicamente contamos con la informacin proporcionada por la Procuradura General de la Repblica.

63 Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos durante el periodo 2000-2006.

64 Senador de la Repblica por el Partido Accin Nacional, 2006 a la fecha. 29

65 Secretario de Seguridad Pblica Federal del Gobierno de Felipe Caldern, 2006 a la fecha.

66 Dos altos mandos de la polica de la Secretara de Seguridad Pblica del Estado de Jalisco, partido gobernado por el PAN, que renunciaron y que presuntamente estaban involucrados con el narcotrfico.

3.3.2 Informacin relacionada con importantes personalidades de la poltica 67


Causa
Omitir dar cumplimiento a la resolucin recada en el recurso de revisin 2430/07, emitida el 10/10/2007 por el pleno del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, dentro del plazo legal otorgado EL COMISIONADO PONENTE DEL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA HIZO DEL CONOCIMIENTO DEL SECRETARIO DE LA FUNCIN PBLICA, HECHOS RELACIONADOS CON LA NEGATIVA DE LA PGR A DAR CUMPLIMIENTO A LA RESOLUCIN QUE RECAY AL RECURSO DE REVISIN No. 1217/08 HECHOS PRESUNTAMENTE IRREGULARES ATRIBUIBLES A SERVIDORES PBLICOS ADSCRITOS A LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA, RELACIONADOS CON EL INCUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIN AL RECURSO DE REVISIN NMERO 307/08 Informacin relacionada con las averiguaciones previas en contra de Carlos Ahumada Kurtz 70 Informacin relacionada con una averiguacin previa en contra de la maestra Elba Esther Gordillo Informacin relacionada con las averiguaciones previas y procesos contra la maestra Elba Esther Gordillo 69 Sin sancin

30

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar68

Estado procesal del procedimiento sancionatorio

27/2009

DGAV/DV/060/2008

POR ACUERDO DE FECHA 4 DE JUNIO DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

DGAV/DV/063/2008

POR ACUERDO DE FECHA 11 DE JUNIO DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin INCUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIN DEL RECURSO DE REVISIN NMERO 2333/07, EMITIDA EL 26 DE SEPTIEMBRE DE 2007, POR EL PLENO DEL IFAI PRESUNTAS IRREGULARIDADES COMETIDAS POR SERVIDORES PBLICOS DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA, DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO A LA RESOLUCIN EMITIDA EN EL RECURSO DE REVISIN No. 0042/08, POR EL PLENO DEL IFAI

Informacin relacionada con las averiguaciones previas concluidas en contra de Manuel Bartlett Daz de 1982 a 200670 Informacin relacionada con las averiguaciones previas concluidas en contra de Rosario Robles Berlanga y familiares72

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin POR ACUERDO DE FECHA 4 DE DICIEMBRE DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

DGAV/DV/017/2008

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DGAV/DV/023/2008

Informacin relacionada con la averiguacin previa 59UEIDCSPCAJ/2006 en contra de Manuel y Jorge Bribiesca Sahagn73

POR ACUERDO DE FECHA 27 DE FEBRERO DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

67 Cabe sealar que este rubro no slo se refiere a importantes personalidades de la poltica sino a personalidades afines al Partido Accin Nacional. 68 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica. 69 Lder del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin y pieza clave para el triunfo de Felipe Caldern a la presidencia de la Repblica. 70 Fue una pieza clave en los llamados videoescndalos donde Ahumada Kurtz grab a distintos lderes del Partido de la Revolucin Democrtica en presuntos actos de corrupcin y, segn informaciones periodsticas, las vendi a gente del gobierno para golpear polticamente al entonces Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Andrs Manuel Lpez Obrador. 71 Ex gobernador de Puebla y ex senador del PRI. Durante las elecciones de 1988 se le atribuy lo que se conoce como la cada del sistema de cmputo de los votos y fue acusado como pieza clave en el llamado fraude electoral de 1988. 72 Jefa de Gobierno del Distrito Federal durante el periodo 1998-2000. 73 Manuel y Jorge Bribiesca Sahagn son hijos de Martha Sahagn, primera dama durante el periodo 2000-2006. Los hijos de Martha Sahagn fueron fuertemente cuestionados durante el sexenio de Vicente Fox por su xito en los negocios.

3.3.3 Informacin relacionada con personajes del narcotrfico


Causa
PRESUNTAS IRREGULARIDADES COMETIDAS POR EL INCUMPLIMIENTO A LA RESOLUCIN DEL RECURSO DE REVISIN No. 2113/08 EMITIDA POR LOS COMISIONADOS DEL IFAI, EL 3 DE SEPTIEMBRE DE 2008 HECHOS PRESUNTAMENTE IRREGULARES ATRIBUIBLES A SERVIDORES PBLICOS ADSCRITOS A LA PGR, RELACIONADOS CON EL INCUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIN AL RECURSO DE REVISIN No. 1558/07, EMITIDA EL 22 DE AGOSTO DE 2007, POR EL PLENO DEL IFAI HABER INCUMPLIDO LA RESOLUCIN DEL RECURSO DE REVISIN No. 696/08 INTERPUESTO POR HORACIO OLIVEIRA PBLICOS DE LA PGR, DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO A LA RESOLUCIN EMITIDA EN EL RECURSO DE REVISIN NMERO 751/08, POR EL PLENO DE ESE INSTITUTO Informacin relacionada con la averiguacin previa de Oscar Arriola 77 Informacin relacionada con las averiguaciones previas y procesos de Jess Gutirrez Rebollo 76 Informacin relacionada con las averiguaciones previas de Archivaldo Ivn Guzmn Salazar75

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar74

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


POR ACUERDO DE FECHA 3 DE DICIEMBRE DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

DGAV/DV/007/2009

DGAV/DV/024/2008

POR ACUERDO DE FECHA 6 DE ABRIL DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

DGAV/DV/042/2008

POR ACUERDO DE FECHA 29 DE MAYO DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

DGAV/DV/067/2008 PRESUNTAS IRREGULARIDADES COMETIDAS POR SERVIDORES

Informacin relacionada con la averiguacin previa de Arturo Hernndez Gonzlez, El Chaky 78

POR ACUERDO DE FECHA 23 DE MARZO DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

3.3.4 Informacin relacionada con las elecciones presidenciales de 1988 y 2006 (las ms controvertidas en la historia moderna de Mxico)
Causa
La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar79


Informacin relativa a las averiguaciones previas relacionadas con los servidores pblicos del Gobierno de Tamaulipas respecto del proceso electoral del 200680 Informacin relacionada con las averiguaciones previas iniciada por la Comisin Federal Electoral en contra de Televisa y Producciones Ruiz Healy81

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

31

32

3.3.5 Informacin relacionada con averiguaciones previas sobre violaciones graves a derechos humanos o defensores de derechos humanos
Causa
PRESUNTAS IRREGULARIDADES COMETIDAS POR SERVIDORES PBLICOS DE LA PGR, DERIVADAS DEL INCUMPLIMIENTO A LA RESOLUCIN EMITIDA EN EL RECURSO DE REVISIN No. 5110/09 POR EL PLENO DEL IFAI Informacin relativa a las averiguaciones previas relacionadas con el caso Rosendo Radilla Pacheco83

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar82

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


POR ACUERDO DE FECHA 22 DE JULIO DE 2010 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

DGAV/DV/028/09

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

Informacin relacionada con las averiguaciones previas iniciadas por la Matanza en El Charco84 Informacin relacionada con algunas averiguaciones previas en contra de Jaime Alvarado Lpez85 y el Gobierno del DF

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

74 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica. 75 Es el hijo del capo del narcotrfico ms importante en Mxico Joaqun Guzmn Loera, quien en enero de 2001 se fug de una crcel de mxima seguridad, presuntamente bajo el amparo y colusin de funcionarios federales. Versiones periodsticas han sealado que Guzmn Loera es protegido por el gobierno federal de 2000 a la fecha. 76 Ex comisionado del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas, arrestado en 1989 por haber protegido al entonces capo ms importante de Mxico, Amado Carrillo Fuentes. 77 Narcotraficante vinculado con el Crtel de Jurez. 78 Lugarteniente del Crtel de Jurez y ex agente federal, atrapado el 4 de abril de 2003. 79 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica. 80 En los medios de comunicacin se publicaron diversas grabaciones telefnicas en donde se sugera que el gobernador de dicho estado haba operado polticamente en beneficio de Felipe Caldern. 81 Esta denuncia se inici, segn relata el peticionario, puesto que el periodista Eduardo Ruiz Healy utilizaba su programa para denostar al Ingeniero Cuauhtmoc Crdenas Solrzano en el marco de la campaa presidencial de 1988.

82 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica. 83 Rosendo Radilla, hoy desaparecido, fue un lder social del municipio de Atoyac de lvarez, Guerrero, quien trabaj por la salud y educacin de su pueblo, y fungi como presidente Municipal. Vctima de las violaciones de derechos humanos, fue detenido ilegalmente por militares en 1974 y hasta la fecha no se sabe su paradero. La Corte Interamericana conden al Estado Mexicano por estos hechos el 23 de noviembre de 2009. 84 La matanza de EL Charco se registr el 7 de junio de 1998, por parte de soldados del Ejrcito Mexicano, en donde masacraron a 10 indgenas y un estudiante. 85 Jaime Alvarado Lpez es un reconocido abogado defensor de derechos humanos.

3.3.6 Informacin relacionada con el mbito normal de sus funciones


Causa
INCUMPLIMIENTO A LA RESOLUCIN NO. 2917/07 EMITIDA POR EL PLENO DEL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA HECHOS PRESUMIBLEMENTE IRREGULARES COMETIDOS POR SERVIDORES PBLICOS, ADSCRITOS A LA PGR, CON MOTIVO DEL INCUMPLIMIENTO DE LA RESOLUCIN RECADA AL RECURSO DE REVISIN 2319/07 La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin No dar cumplimiento al recurso de revisin nmero 1292/08 emitida el 11 de junio de 2008 por los Comisionados del IFAI Un peticionario solicita informacin sobre sus exmenes de evaluacin del desempeo que realiz durante su estancia Informacin relativa a las averiguaciones previas relacionadas con lavado de dinero Informacin relativa a las averiguaciones previas relacionadas con las investigaciones concluidas sobre trata de personas

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar86

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


POR ACUERDO DE FECHA 4 DE DICIEMBRE DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS POR ACUERDO DE FECHA 22 DE SEPTIEMBRE DE 2009 SE ORDEN ARCHIVAR EL EXPEDIENTE DE MRITO POR FALTA DE ELEMENTOS

DGAV/DV/044/2008

DGAV/DV/026/2008

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin Suspensin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

La Secretara de la Funcin Pblica no entreg la informacin

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

007/2009

Un peticionario solicita informacin sobre sus exmenes de polgrafo, entorno social, mdico toxicolgico, durante su estancia Solicita se le proporcione copia del documento denominado Imagen, Objetivo, Diagnstico y Plan de Cambio de la Procuradura General de la Repblica Descripcin clara de la solicitud de informacin: 1) Cuntos juicios contenciosos se han presentado en contra del IFAI por la PGR. 2) Nmero de juicio y ante qu sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentran.

33

86 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica.

34

3.4 Anlisis de la informacin proporcionada: Otras dependencias 3.4.1 Informacin relacionada con la muerte de Juan Camilo Mourio
Causa
Hechos presumiblemente irregulares cometidos por servidores pblicos no identificados adscritos al Centro de Investigacin y Seguridad Nacional, con motivo del Incumplimiento a la Resolucin recada al recurso de Revisin 0543/09 Presuntas Irregularidades a cargo de servidores pblicos del CISEN y del OIC en ese rgano desconcentrado, consistentes en el incumplimiento a la resolucin del recurso de revisin 0348/09 de fecha 24 de junio de 2009 Hechos relacionados con la negativa del Cisen a dar cumplimiento a la resolucin que recay al recurso de revisin No 538/09 Informacin sobre el LearJet 45 Informacin que el CISEN o la Secretara de Gobernacin gener a raz del LearJet 45 Copia del Curriculum, Contrato y dems documentos emitidos por el Ingeniero David Ziman Bramson para certificar la aeronave LearJet 45 88

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar87

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


Por acuerdo de fecha 28 de octubre de 2010, se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos.

DGAV/DV/012/2009

DGAV/DV/029/2009

Por acuerdo de fecha 31 de agosto de 2010 se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos.

DGAV/DV/024/2009

Por acuerdo de fecha 22 de julio de 2010 se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos

3.4.2 Informacin relacionada con el sector azucarero


Causa
Presuntas irregularidades a cargo de servidores pblicos de Nacional Financiera S.N. La resolucin No 1570/06 Negativa de la SAGARPA a dar cumplimiento a la resolucin del

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar89


Solicitan informacin distinta, informacin financiera del sector azucarero Por acuerdo de fecha 30 de noviembre de 28 de enero de 2009 que recay al recurso 5142 Informacin relacionada al Fondo de Empresas del Sector Azucarero

Estado procesal del procedimiento sancionatorio


2007 se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos.

DGAV/DV/039/2007

DGAV/DV/039/2009

Por acuerdo de fecha 31 de agosto de 2010 se orden archivar el expediente

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

de mrito por falta de elementos

87 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica. 88 El Avin LearJet 45 fue aquel en el que viajaba el entonces Secretario de Gobernacin, Juan Camilo Mourio, el 4 de noviembre de 2008, cuando se desplom en una zona residencial de la Ciudad de Mxico. 879 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica.

3.4.3 Informacin sobre otros temas


Causa
No cumplir en tiempo y forma la resolucin de 23 de mayo de 2007 emitida por el Pleno del IFAI, con motivo del recurso de revisin nmero 630/07 En la sustanciacin del recurso de revisin 1362/08 se neg a dar acceso al comisionado ponente del Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) el contrato de Fideicomiso Zaragoza Presuntas irregularidades cometidas por parte de servidores pblicos del Instituto Nacional del Derecho de Autor en virtud del incumplimiento a la resolucin de revisin No 1227/04 Solicitan nmeros de contratos celebrados entre la Secretara de Educacin Pblica y la editorial Planeta Solicitan informacin sobre un fideicomiso llamado expo Zaragoza Sin sancin Solicitan informacin sobre Grupo Mexicana de Aviacin Amonestacin

No.

Nmero de expediente del proceso sancionatorio

Contenido de la informacin que no se quiso proporcionar90

Estado procesal del procedimiento sancionatorio

27/2009

22/2009

DGAV/DV/041/2007

Por acuerdo de fecha 7 de febrero de 2008 se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

DGAV/DV/028/09

Presuntas irregularidades cometidas por parte de servidores pblicos del Instituto Nacional del Derecho de Autor en virtud del incumplimiento a la resolucin de revisin No 1227/04

Solicitan informacin sobre la experiencia y el curriculum sobre el Jefe de Departamento de postgrado e investigacin del Instituto Politcnico Nacional

Por acuerdo de fecha 7 de febrero de 2008 se orden archivar el expediente de mrito por falta de elementos

35

90 Salvo este apartado, todos son tomados de manera textual de la informacin proporcionada por la Secretara de la Funcin Pblica y la Procuradura General de la Repblica.

36

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

Si analizamos los casos identificados en donde los sujetos obligados (encabezados por la Procuradura) no dan cumplimiento a sus obligaciones, podemos advertir que en su gran mayora no en todos se trata de casos relevantes para el gobierno y en todos, de expedientes que por razn de inters pblico se tendran que dar a conocer, ya sea por el caso mismo o por los sujetos involucrados. Bajo el sistema de autocontrol que tienen los sujetos obligados por conducto de la Secretara de la Funcin Pblica, se antoja difcil pensar que en la actuacin de los rganos de control interno haya existido una actuacin tendiente a hacer cumplir las obligaciones en materia de DAI. Sobre todo, cuando de los 44 procedimientos identificados por sta, en slo dos ha existido un tipo de sancin. Por su parte, es evidente que el IFAI carece de capacidad institucional y legal para hacer cumplir sus propias determinaciones. Si bien es cierto que sus decisiones son definitivas para las autoridades, stas constantemente desafan su autoridad, ya sea promoviendo Juicios de Nulidad ante Tribunales incompetentes o, bien, abstenindose de dar cumplimiento a sus resoluciones. El informe que rindi ante el Congreso de la Unin sobre el ejercicio 2009 es alarmante. De los 64 incumplimientos a las resoluciones del IFAI denunciados, 36 han sido de 2007 a la fecha y de stos en 27 casos no se ha cumplido con la resolucin pese a la denuncia interpuesta. En estos casos, su incumplimiento ha sido total.91

91 http://www.ifai.gob.mx/Publicaciones/publicaciones

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

37

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El marco Jurdico de acceso a la Informacin sin lugar a dudas constituye un avance fundamental para el desarrollo de la democracia en Mxico y es una condicin necesaria para que las personas puedan ejercer sus derechos de manera plena. La relacin entre informacin y poder es profunda. Sin informacin, las personas no tienen poder para tomar decisiones sobre su gobierno. No tienen capacidad para participar de manera significativa en los procesos de toma de decisiones, para llamar a sus gobiernos a cuentas, para reducir la pobreza, combatir la corrupcin y finalmente vivir en una democracia. 92 Sin embargo, es claro que en Mxico la cultura de la opacidad en el sentir de los servidores pblicos se encuentra muy arraigada, por lo que es necesario establecer consecuencias claras y justas para quien violente las obligaciones en materia de DAI. Por otra parte, ARTICLE 19 ha identificado que el rgano sancionador tiene incidencia en fijar los estndares de transparencia por encima de lo determinado por el rgano garante, ya que al final es ste el que decide cundo se producirn consecuencias jurdicas por incumplimientos a los principios protegidos en las legislaciones de transparencia denunciados por el rgano garante. Lo que termina ocurriendo es que los sujetos obligados merman la funcin de los rganos garantes a travs de su facultad sancionatoria. Por ende, ARTICLE 19 considera fundamental fortalecer el mbito de sanciones tanto en su plano legislativo como en su plano institucional. ARTICLE 19 hace un respetuoso llamado al Estado Mexicano para que: 1. Se incorporen figuras internacionales que son fundamentales para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. Nos referimos a la figura de los whistleblowers. 2. Se busque una reforma legislativa que permita implementar sanciones que protejan los principios democrticos siguientes: a) Legitimacin activa amplia b) Difusin proactiva de la informacin c) Gratuidad de la informacin d) Procedimiento gil y sencillo y e) La existencia de un rgano garante bajo los estndares previstos en la ley. 3. Se busque una reforma legislativa en la que se incorporen todos los principios democrticos y estndares internacionales en la materia, que an no existen, y que se protejan bajo la tutela del derecho administrativo sancionador. Tal es el caso de las pruebas de dao e inters pblico para la clasificacin de informacin. 4. Se busque un esquema sancionatorio que permita que el servidor pblico, ante la duda fundada, entregue la informacin solicitada y no al revs. As mismo, incorporar en el sistema un conjunto de normas que permita sancionar a los servidores pblicos que por negligencia y no slo por dolo no entreguen la informacin que les fue solicitada o bien la entreguen de manera inexacta. 5. Se redisee el rgano garante de acceso a la Informacin Pblica

92 http://www.article19.org/pdfs/publications/atiempowerment-right.pdf

38

SANCIONES EN EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIN EN MXICO :: Anlisis de su funcionamiento

a efecto que, tomando como referencia la experiencia nacional e internacional, se constituya en un Organismo Constitucional Autnomo con facultades para sancionar a los servidores pblicos que incumplan con el Marco Jurdico de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin. Este diseo ha sido adoptado en Chihuahua, Estado de Mxico, Nayarit, Nuevo Len, Sinaloa, San Luis Potos, Tabasco, Tlaxcala, Durango, Guerrero, Veracruz y Quintana Roo. A nivel internacional fue posible constatar que legislaciones como la de Chile, ya incorporan la facultad del rgano garante para sancionar. Finalmente, no hay que pasar por alto que cualquier decisin en la materia debe estar legitimada por un consenso ciudadano obtenido a travs de un debate plural e incluyente. En ese sentido, es menester construir y fomentar un debate informado sobre el tema, de cara a que la prxima generacin de reformas en materia de acceso a la informacin pblica cuente con el apoyo unnime de la sociedad civil, as como de los grupos polticos, tal y como sucedi con la creacin de la Ley.

BIBLIOGRAFA
Pginas de internet consultadas 1 http://www.article19.org/pdfs/press/uganda-article-19-lauds-whistleblowers-bill.pdf 2 http://www.article19.org/pdfs/standards/ modelfoilaw.pdf 3 http://www.article19.org/pdfs/publications/ati-empowerment-right.pdf 4 http://www.diputados.gob.mx/museo/s_ nues11.htm 5 http://elporvenir.com.mx/notas.asp?nota_ id=434388 6 h t t p : / / w w w. e l u n i v e r s a l . c o m . m x / n o tas/518537.html 7 http://www.eluniversal.com.mx/columnas/87707.html 8 http://www.ifai.gob.mx/Publicaciones/publicaciones 9 http://www.ifai.org.mx/Publicaciones/infHCU2009 10 www.checatuley.org 1. ACKERMAN, JOHN y otra, Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo, IFAI, 4 ed., Julio, 2008, Mxico. 2. BANISAR, David, Freedom of Information and Access to Government Record laws around de world, Open Society Institute, 2003. 3. BANISAR, David, Whistleblowing International Standards and Protection, UNAM,http://www.corrupcion.unam.mx/documentos/investigaciones/banisar_paper.pdf 4. BOBBIO, Norberto, Teora General del Derecho, 2 ed., Temis, Colombia, 2002. 5. CARBONELL, Miguel, El Rgimen Constitucional de la Transparencia, IIJ-UNAM, Mxico, 2008. 6. CARPIZO, Enrique, Interpretacin Judicial de los Derechos Fundamentales en Mxico, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, consultable en: http://www.bibliojuridica.org/libros/6/2834/23. pdf 7. LOPEZ AYLLN, Sergio y otro, Las pruebas de dao e inters pblico en materia de acceso a la informacin; una perspectiva comparada, CIDE, Agosto, 2006. Consultable en: http://www.cide.edu/publicaciones/status/ dts/DTEJ%2018.pdf 8. MENDEL, Toby, Freedom of Information: A Comparative Legal Survey, UNESCO, New Delhi, India 2003 9. NEUMAN, Laura, Enforcement Model Content and Context in Access to Information Working Papers Series, The World Bank Institute, Washington D.C., 2009. 10. VILLANUEVA, Ernesto, Derecho a la Informacin, H. Cmara de Diputados, LIX Legislatura, Mxico, 2006. 11. VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de la Informacin, Ed. Porra, Mxico, 2006.

Agradecimientos especiales

Dr. David Banisar, Asesor Legal en Jefe, ARTICLE 19

Esta publicacin se ha realizado gracias al apoyo financiero de la Fundacin Open Society.

El contenido es responsabilidad exclusiva de ARTICLE 19 y de ninguna manera debe considerarse reflejo de la posicin Fundacin Open Society.

D.R. 2011, Campaa Global por la Libertad de Expresin A19 A.C. Medelln 33 Col. Roma 06700 Mxico D.F.