Ordenamiento territorial: Una instrumento estratégico para el desarrollo

Introducción El territorio es la superficie terrestre sobre la cual vive un grupo humano o una colectividad política nacional. En los territorios encontramos condicionantes de orden natural (diversidad geográfica y ecológica) interactuando con procesos y condiciones de orden económico y social. Esta interacción da lugar a procesos diferenciados de organización del territorio 1 . Es decir, en cada espacio territorial se produce una particular articulación entre recursos naturales, físicos, humanos e institucionales. Uno de los resultados de esa interacción son los sistemas de asentamiento y localización poblacional 2 . La ocupación de un territorio puede ser orientada o espontánea. La ocupación espontánea suele ser guiada por la lógica del mercado o por las motivaciones de los grupos de interés. Este tipo de ocupación produce desequilibrios espaciales (de población, de trabajo; de nivel de vida y de actividad; de infraestructura y equipamiento, etc.), los cuales dan lugar a actividades económicas desvinculadas del medio con un comportamiento insostenible en el largo plazo, destrucción de recursos, degradación ambiental, uso desordenado del suelo y exclusión social 3 . El ordenamiento territorial constituye una “búsqueda de racionalidad en la ocupación del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulación de los recursos naturales, humanos e institucionales” 4 . Alcanzar un desarrollo homogéneo, que beneficie a todo el país y que permita dar un uso adecuado y sostenible a los recursos naturales pasa por políticas de ordenamiento territorial. Es decir, pensar en el desarrollo supone proyectarse en el espacio teniendo en cuenta sus características y la forma en que éste viene siendo ocupado, para reorientarlo según los fines y metas que las sociedades deseen conseguir. Actualmente el Perú no tiene un plan territorial y crece espontáneamente, teniendo como resultado una organización del territorio poco eficaz e injusta para la mayoría de la población. 5

1

Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, “Descentralización, organización económica del Territorio y Potencial de Recursos”, pag. 7 2 Ibidem
3 4 5

Ibidem

I. Marco Conceptual del ordenamiento terrritorial 6 1.1 Definiciones La Carta Europea define el ordenamiento como la“Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado”. Según el Proyecto Checua de Colombia, “el Ordenamiento Territorial es el proceso por el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de: los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades económicas. Para el CONAM el ordenamiento territorial es “un instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio”. Otras definiciones: • “Básicamente, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio de acuerdo con ciertos criterios” (Domingo Gómez Orea, 2002) “Es la manera de redistribuir geográficamente la población de acuerdo con la potencialidad de los recursos naturales y de las condiciones físico-bióticas, como búsqueda de unas mejores condiciones de vida” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el caribe, 1991). “Es la política del Estado, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente” (Angela Andrade, 1994)

1.2 Antecedentes El ordenamiento territorial no es una política nueva en el mundo. Se inicia en la década de los años 60, del siglo pasado. Son los países europeos quienes comienzan a desarrollar políticas de ordenamiento territorial. Actualmente en Europa, además de la política interna que cada país desarrolla, existen políticas de ordenamiento a nivel de la Unión Europea. Un instrumento
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Tomado de “El ordenamiento territorial: Aproximaciones teórics, metodológicas y prácticas”, Ing. Zaniel Novoa Goicochea.

.importante para los procesos de ordenamiento a este nivel es la Carta Europea de Ordenación del Territorio. Zonificación y regulación de áreas protegidas . En Latinoamérica son Venezuela y Bolivia quienes presentan experiencias significativas en este campo. Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas .Ordenamiento integral Ordenamiento Territorial y Estrategias ORDENAMIENTO ACTIVO ORDENAMIENTO PASIVO Uso de zonificaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. . . prohíbidos. Colonización y explotación de tierras nuevas . restringidos. la misma que data de 1983 y que fue el resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio de la Comunidad Europea. Honduras y San Salvador vienen impulsando políticas de ordenamiento territorial. Ecuador. Impulso a industrialización de zonas deprimidas. de ello depende el contenido que se le dé.3 Clases de ordenamiento Entre las clases de ordenamiento tenemos: . antes citada. Zonificación Ecológica-Económica . Desarrollo Rural Integrado ORDENAMIENTO INTEGRAL Combina instrumentos pasivos y activos Basado en articulación funcional de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y Aprovechamiento del territorio 1. Estrategias buscan modificar desequilibrio que caracterizan modelo territorial establecido.4 Enfoques Los enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos. Otros países como Colombia. Zonificación de áreas de riesgo . . Zonificaciones basadas en categoría espaciales para las cuales se establecen usos permitidos. Regulación de localización de viviendas e infra estructuras.Ordenamiento pasivo . Regulación de uso y ocupación de áreas suburbanas Intervención dinámica sobre el territorio. Costa Rica. Guatemala. Uruguay.Ordenamiento activo . acompañados de normas que dan soporte legal a los planes. 1. . Política de Reforma Agraria .

Quiquijana. Checca. PAT-Tambogrande. Desequilibrio Territorial Economistas Localización de Inversiones Ciudad Ordenación Urbana Clasificación urbana del suelo Urbanistas ORDENAMIENTO TERRITORIAL Campo Mejora Productiva Primaria Transformación Física del espacio Ruralistas Control de Actividades Conservacionistas Gestión Racional de RR. Agustín Codazzi/Min. México: Veracruz) POTM (600 municipios) Integral-sistémico Integral-Sistémico Cusco: Piuray. 2002 A continuación mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Perú. POT-Litoral de Pakatnamu.T. Apurimac: Pichirhua.Colombia COSUDE-Masal CIGA-PUCP Enfoque/Visión Naturalista Ruralista/agrarista Ecologico-Ruralista Territorial.T. Visiones.NN Puntos focales de atención según campos de acceso a la práctica de O. .Rural Integrado Integral-Sistémico Actuación Zonificación Ecológica Económica (Loreto. Enfoques y Actuaciones Instituciones TCA/CONAM FAO GTZ Unión Europea I.Enfoques y Contenidos del O.G. D. Hda y Crédito. San Martín. Gómes Orea. Madre de Dios) Ordenamiento Territorial Rural Sostenible ZEE y OT.San Martín Proyecto Leader (España: Aragón.

8 Los ámbitos espaciales y temáticos del ordenamiento territorial a) La región como escala espacial óptima. 1. De carácter científico.los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y la gestión de los planes de ordenamiento territorial. asegurando la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones.. Lo que supone la concertación de intereses. mejorar la gestión del territorio. 1. históricos..6 Principios Participativo. Competitivo.el ordenamiento es una disciplina científica porque implica el estudio y análisis del territorio. etc. La corrección de los desequilibrios.1. mejorar la calidad de vida.. destinada a ordenar la ocupación del territorio por parte de los agentes privados. Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional.el ordenamiento territorial es una competencia del sector público repartida entre los diferentes niveles de la administración. 1. Existen múltiples criterios para abordar una división regional: naturales. El concepto región ha sido usado por los geógrafos para organizar la información geográfica y el análisis espacial. Equitativo. económicos. b) Ordenamiento urbano .7 Objetivos El ordenamiento territorial como proceso y política pública puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo económico y el equilibrio regional.. funcionales.. Es decir el logro de más y mejores bienes y servicios con los menores recursos. Sostenible.debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente.Porque debe buscar los mejores resultados.debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio.5 Características De Naturaleza pública.. proteger el medio natural. ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presión ámbitos regionales. etc.

bajas dotaciones en equipamientos colectivos. e) Áreas de tratamiento especial Debe ser un componente importante la delimitación de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. base económica poco diversificada. La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a aprovechar adecuadamente. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demográfica. prevenir el deterioro y restaurar la cuenca hidrográfica. ecosistemas y los paisajes. d) Las cuencas como unidad de planificación y de gestión integral. etc. tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional . conservar.c) Ordenamiento rural. determinación de usos y aplicación de regímenes de protección. los espacios de alta montaña y las áreas de interés natural.Cumple esta función debido a su alta cohesión geográfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua. deterioro de las condiciones ambientales. 1. preservar. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras. Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos.8 Política de Ordenamiento Territorial El ordenamiento se impone como medida de política que responde a la problemática del territorio. Implica considerar aspectos relacionados a la conservación de los recursos. conflictos de uso de suelo y recursos. población ocupada en actividad agraria con poca calificación para su reconversión a otras áreas productivas.. pero requiere de un campo propio de análisis y tratamiento político.El ordenamiento territorial en la zona rural es una medida política necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a que suele ser sometida. dificultades administrativas. es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. En consecuencia es necesaria la articulación de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios. bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios. f) Los Recursos Naturales El medio natural y en él los recursos naturales.

servicios públicos y empleo. . en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos económicos Ejes Fundamentales de la Política del Ordenamiento Territorial DESCRIPCION EJES FUNDAMENTALES de Consideración y tratamiento del espacio. históricos y etno-culturales. Regionalización revalora espacialidad de procesos de desarrollo . en base a criterios: físico-geográficos. entre otros. telecomunicaciones.División administrativa del territorio: construcción voluntaria y democrática de entidades regionales y sub regionales. y administración territorial. redes generadoras de sinergias. salud. vivienda. integración espacial. El riesgo reside en ignorar estos procesos. Compromiso del Estado y de la Sociedad Civil Definición Entidades Territoriales . estos procesos territoriales emergentes son: • • • • • • • • Formación de corredores bioceánicos Formación de corredores económicos Formación de nuevas regiones productivas Integración de regiones fronterizas Demandas crecientes de infraestructura energética. seguridad social. etc.región. Los determinantes internacionales La globalización está generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organización del territorio más funcionales para el desarrollo de la producción con inclusión social y competitividad internacional. mejorar y equilibrar las condiciones nacionales y con Equidad regionales de educación. Revalorización de los centros urbanos bien equipados Revalorización de la infraestructura como factor necesario del desarrollo Revalorización de la mano de obra especializada y calificada. -Desarrollo Social Organizar.La Política territorial no es solo ordenamiento físico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un país presenta o experimenta. que no son capaces de dar respuesta a la gestión de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. nodos de servicios especializados. . la política regional “desde arriba”. Localización y distribución de servicios del Territorial Estado: garanticen acceso por parte de población. Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teorías clásicas como la de los polos de desarrollo.como elemento central del ordenamiento y desarrollo.

las áreas protegidas y de amenaza naturales. En otras palabras. Ecológica y Calidad conservación de diversidad biológica.Productividad Competitividad II. y Gobernabilidad Gobernabilidad: fortalecimiento de descentralización y autonomía territorial en aspecto político.Planeamiento urbano. por el término de un periodo de 10 a 15 años. Sostenibilidad Prudente aprovechamiento de potencial de RR.NN. . La planificación territorial establece determinaciones generales sobre ámbitos regionales y locales que deberán ser recogidas por la planificación sectorial y por el planeamiento urbano. El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestión compuesto por un conjunto de objetivos.La planificación sectorial. programas y proyectos con dimensión espacial y temporal.1 Definición Es una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador. la vivienda. calidad de RR. autonomía y desarrollo territorial sustentado en estructuras espaciales particulares con capacidad de gestión. ésta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilización del territorio formulando planes. identidad cultural. administrativo y fiscal. organización. gestión institucional. políticas. metropolitanos.La planificación territorial que se da en un ámbito nacional. La Planificación Territorial 2. sistema de información. . etc Entre estas modalidades de planificación debe existir una relación jerárquica. . regional y local y supranacional. las vías. Factores de competitividad: oferta de RR. Fortalecimiento de mecanismos de participación de sociedad civil para la legitimación de política de Estado en diferentes instancias territoriales . directrices. metas. que es la planificación que realiza un sector específico en ámbitos territoriales variables. programas. los servicios. articulación e integración espacial. preservación de ecosistemas frágiles y control de degradación. las actividades socio-económicas. La planificación territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupación y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio.Descentralización Descentralización. el que se da en los ámbitos municipales. HH. actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localización de la población. . Actividades y sistemas de Ambiental producción en función de base natural de recursos y mejora de bienestar de población. sistemas extractivos y productivos.y Capacidad para competir en la economía global y mejorar la calidad de vida de la sociedad con sostenibilidad ambiental.NN y productivo. Dentro de la planificación territorial existen tres modalidades de planificación: .

RESULTADOS Características relevantes Biofísicas y Socioeconómicas Restricciones. la problemática y las oportunidades a tratar.consiste en la interpretación-valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y su evolución previsible.. Recursos y potencialidades DIAGNOSTICO P A R T I C I P A C I O N PROSPECTIVA Análisis tendencial Análisis de previsión Imagen y situación-objetivo Visión de futuro Escenarios FORMULACION Objetivos-Estrategias Acciones de Programación Consenso Toma de decisiones Configuración del Plan Ajustes concertados G E S T I O N APROBACION EJECUCION CONTROL Y EVALUACION Asignación de Recursos Puesta en marcha y realizaciones Mecanismos de seguimiento Vigencia.permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 años y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse. Prospectiva. es decir una estructura básica. el programa y presupuesto. planificación e implementación). propectiva. la metodología.2 Fases y Etapas Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan. El diagnóstico. con 3 fases (coordinación. formulación y gestión) y cinco etapas (preparatoria.. En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propósitos de la entidad que lo promueve. Permanencia y ajustes . diagnóstico. Se apoya en información científico-técnica. el equipo que desarrollará el trabajo. la filosofía con que se va a enfocar. problemas. 2.El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podrían existir en el futuro en el territorio. Planificación Territorial y el Plan como Instrumento MOMENTOS E L A B O R A C I O N CONTENIDO Análisis interpretativo de los elementos de la estructura y dinámica de base socioterritorial.

. 2. El plan de ocupación del territorio. ya que como bien señala el documento aprobado por el subcomité de ZEE el 09 de diciembre de 2005. las oportunidades y amenazas y la visión de desarrollo de la sociedad. elaborado sobre la base de la zonificación ecológica-económica. .comprende la definición de objetivos. EQUIPO TECNICO ANA LI SIS DIAG NOS TI CO PROS PECTI VA INST Sist.El Plan de Ordenamiento Territorial .. la zonificación ecológica económica es un instrumento para el ordenamiento territorial. CONCERTADO PROPUESTA PLAN I M P L M EJEC ADOPCION NORMATIVA OPERATIVIZACION DISCUSION-APROBAC SEGUIM.ERMINOS REFERENCIA-. P A R T I C I P A C I O N C I U D A D A N A F O R M U L A C I O N INICI AL INICIATIVA MARCO JURIDICO T. se sigue y controla la forma de su ejecución. Zonificación Económica Ecológica y Plan de Acondicionamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales: El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales. la identificación de propuestas y medidas y la instrumentalización de las alternativas seleccionadas.3 Plan de ordenamiento territorial. - Como se puede apreciar. ALTERNATIVO ESC. Biofísico Sist.elaborado teniendo en consideración la zonificación ecológica económica. La implementación es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido. “genera información sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales”. Social Sist. Administrativo SINTESIS -DIAGNOSTICO EVALUACION INTEGRAL DEL TERRITORIO ESCEN. Este plan contiene las diversas categorías de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible.Marco MetodológicoMODELO GENERAL PARA GESTION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.CONTROL EVALUACION-AJUSTE Planificación. Económico Sist. TENDENCIAL DISEÑO ESCENARIOS ESCEN.

y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar población de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona. En el Perú se ha normado la zonificación ecológica económica. III. como el resultado de un crecimiento insuficiente. es decir. la Ley de Orgánica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestión cuyo objeto es “establecer los elementos básicos para sus organización y estructuración espacial”. De otro lado. Este plan consistiría en el un conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias para responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial. En dicha normatividad. mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificación. recursos genéticos y diversidad cultural 7 . equivocadamente. El ordenamiento en el Perú En el Perú. los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupación del territorio son percibidos. Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un país de las características del Perú. corresponde a un momento posterior a la elaboración de un plan de ordenamiento territorial. El resultado de todo lo antes señalado. no son vistos como un freno para lograr el crecimiento del país. se le otorga a la zonificación ecológica económica cierta primacía en el proceso de ordenamiento territorial. erróneamente. es la casi inexistencia de políticas públicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensión del rol estratégico que éste tiene en el desarrollo. Es decir. En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial. tanto de ecosistemas. y por el contrario. más no el ordenamiento territorial. Esta norma establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial. con una complejidad geográfica que resume la existente en el mundo. Así pues. como de especies. 7 Zaniel Novova Goicochea.66 .Los planes son mucho más que la zonificación ecológica-económica. con enormes contrastes y con una gran diversidad biológica. Pág. incluso mayor a la del propio plan. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. Existe también el Decreto Supremo 027-2003/MV que reglamenta el acondicionamiento territorial y el Desarrollo urbano. En la legislación peruana se suele confundir ambos planes. consideramos que éste debería elaborarse en función de un ordenamiento territorial ya establecido. el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errónea que existe mucho espacio no ocupado. Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento”.

Para esta autora “el modelo de crecimiento impulsó un patrón de poblamiento caracterizado por su orientación predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios.Una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial. el de la industrialización sustitutiva de importaciones que se combina con el anterior patrón de exportación primaria en tanto que requiere y utiliza las divisas que provienen de él 10 . en la sierra centro y sur. se vivía el abandono. Frente a ello. serie Desarrollo Humano N 3. lo que produce a su vez un salto extraordinario en el ritmo de urbanización. El modelo primario exportador mantuvo al país con un perfil predominantemente rural. es decir. ya que dicha actividad funcionaba como enclave. según Luisa Galarza “el marco económico y social ha condicionado las formas de ocupación y uso del territorio y la configuración de los espacios territoriales” 8 . crédito barato. Piura y principalmente Lima. pg. con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas 9 . Mientras que por otro lado. Es un patrón que se desarrolla en base a incentivos y una alta protección. etc.). sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa. Una situación similar vivió la sierra sur con la economía lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa. Si bien no han existido políticas expresas para la ocupación del territorio. apoyándose en los mercados urbanos de la costa. el Estado desarrolló políticas parcialmente compensatorias (subsidios. Luisa Galarza señala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarización territorial. A partir de la década del 40 el Perú ensaya un nuevo patrón de crecimiento. Como el modelo apuntaba a rentabilizar la industria y obtener alimentos y e insumos agropecuarios baratos ello perjudicó a la producción orientada al mercado interno de los agricultores de la costa y selva alta y de las economías campesinas de la sierra. por lo que los excedentes de la economía agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo. En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento. Chiclayo. 13 10 . sin vincularse a la economía regional. La citada autora señala que en la primera mitad del siglo XX se desarrolló un patrón de crecimiento primario exportador. lo que ha generado espacios muy diferenciados con amplias ventajas de la costa sobre la 8 9 Cuadernos del PNUD. que hasta el momento no se ha tenido. Luisa Galarza resalta que en este tiempo se produce un crecimiento de la población y la aceleración del flujo migratorio hacia la costa y Lima en particular. Los excedentes de la minería de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo.

Santa Cruz es de la misma opinión cuando señala que “el modelo sustitutivo cerró las posibilidades de una industrialización más orgánica. eslabonada a los recursos naturales y una mejor distribución en el territorio”. Por lo tanto. 3.6 han sido tomados de Zaniel Novova Goicochea. 11 . Para precisar luego. Luego del fracaso de la política industrialización sustitutiva de importaciones se produce el ajuste estructural y la apertura a una economía de mercado. empresas privadas (nacionales y extranjeras).sierra y selva. Ing. rentabilidad reducida y deterioro acelerado y creciente de los recursos naturales con que opera. al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuración actual del territorio. sin considerar la dinámica y el carácter relacional del territorio peruano. al estar la costa más integrada a la economía nacional. para Luisa Galarza la principal consecuencia de la industrialización sustitutiva de importaciones en el Perú en términos territoriales ha sido promover una acentuada desarticulación de los territorios con respecto al potencial de sus recursos. que “las políticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificación territorial”. En estos contextos Los puntos 3. Para Galarza el modelo de crecimiento que se adopta en esta nueva etapa favorece una producción primario extractiva y castiga la rentabilidad de las actividades transables (manufactura y agricultura). caracterizado por un propósito de zonificar sectorialmente. Zaniel Novoa Goicochea.1 al 3. La citada autora señala que esto ha llevado a que el agro atienda cada vez menos las necesidades alimentarias de la población y a que afronte serios problemas de capitalización. Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento” y El ordenamiento Territorial –Aproximaciones teóricas. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. afectando con ello los territorios fuertemente eslabonados con dichas actividades. Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traducción en el territorio es puramente sectorial. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petróleo en el norte y el cobre en el sur. metodológicas y prácticas. Para Luisa Galarza ésta es la raíz de la crisis del agro serrano y de sus tendencias al despoblamiento. Novoa señala que la práctica de la planificación en general en el Perú data de los años 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los años 70. Señala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. evidentemente.1 Políticas que han influido en la configuración Actual del Territorio11 Zaniel Novoa resalta que en el Perú los actores más diversos: poderes públicos.

En esta década se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalización y el Instituto Nacional de Planificación (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construcción. se dan las normas de promoción de la inversión y de la privatización de las empresas públicas. teniendo como unidad de planificación la cuenca hidrográfica. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje económico y el anti-ordenamiento. Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. . Corresponde a esta década también la reforma agraria y las políticas de ocupación de la selva. la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas. promueven una industrialización a partir de polos de desarrollo que tuvo como resultado la concentración de la industria en Lima y de manera menos significativa en Trujillo y Arequipa. Este mismo autor señala que en los años 70 las preocupaciones territoriales son por seguridad nacional. y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial. En resumen. zonificando el suelo urbano a través del INADUR. Novoa señala que los planificadores de los 60.vía polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo. Posteriormente a ello. el primer “Organismo Regional de Desarrollo”. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial. adquiriendo relevancia la ocupación y acondicionamiento del territorio. A inicios de los años 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. En los años 80 hay una política para la organización del territorio.empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados “políticas de desarrollo regional”. elabora Planes Directores de las principales ciudades. Ello se materializó a través de la Ley de Promoción de la Industria y la creación de los parques industriales de Arequipa y Trujillo. Otra situación coyuntural señalada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catástrofes como el terremoto del año 70 que dio lugar a la creación de ORDEZA. orientada a: el citado autor señala que la “política territorial” ha estado Promoción y Descentralización de la industria. en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la política ambiental y de desarrollo. inspirados en la teoría de la CEPAL.

financiera. El resultado es su ocupación colonizadora dirigida por el Estado a través de proyectos especiales (PEPP.exitió una preocupación por el ordenamiento territorial como una política de organización administrativa. tributaria y fiscal y su finalidad. Confiere a ellas la función de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo. además de contradicciones en normas que deberían ser complementarias.PEMDD).. . a la Selva se la veía como una zona que suministra materias primas y en donde había que fijar población por motivos de seguridad nacional. Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Para ello se planteó la reorientación de la inversión pública. PEJSI. principios objetivos y criterios generales. Desarrollo del Interior y Acción de Regiones Problema. regula la descentralización administrativa. Asimismo. Novoa señala que. local y sectorial existen competencias específicas. económica. La constitución de 1993 no presenta un señalamiento de los principios generales de la organización del territorio y los tópicos territoriales se hallan dispersos. Regionalización. el Plan de Desarrollo Urbano. regional. descentralizada y desconcentrada.2 Marco Jurídico institucional de la planificación y el ordenamiento del territorio En esta materia es todavía incipiente. lo que supuso la privatización del sistema de producción y del sistema de administración de las empresas. así como la creación de centros poblados y agencias municipales. Libertinaje económica. el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificación de Áreas Urbanas.Ocupación de la Amazonía. En la normatividad del gobierno central. con prioridad en lo rural.. La Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) regula la estructura y organización del Estado en forma democrática. pero de manera insuficiente.Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo.. productiva. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia económica y social. en ese entonces.Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado. 3. regula la conformación de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno. De ortro lado. Ello se dio a través del Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de la Regionalización.liberalización de la economía.. Asistencia sectorial a regiones problema. el Plan de Acondicionamiento Territorial. PEEAH).

en concordancia con los planes de los gobiernos locales. ejecutar.. La Ley Orgánica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitución de la Comisión Técnica para la elaboración del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras. los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcación territorial. A través del D.. 3. 045-2001 PCM se constituyó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial –Ambiental. 027-2003).La Ley de Demarcación y organización Territorial (Ley 27795) establece las definiciones básicas.la población y las actividades económicas se concentran en Lima Proceso de desestructuración y pobreza andina.S.3 Proceso Territoriales en curso El proceso de concentración y dominio costero.S. A esta relación de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Perú sobre protección del patrimonio natural y cultural. Proceso de ocupación colonizadora en la Amazonía.áreas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo económico y población. El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica es aprobado por D. Medianate R. controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial. . Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D. dirigir. declarándolo de interés del país. La dimensión ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821). Una función que destaca es la de formular. en ella se establece la zonificación ecológica económica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservación y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biológica (Ley 26839) que promueve la utilización de la cuenca como unidad de manejo y planificación ambiental.áreas con poca población o que se despueblan. dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. evaluar..S. Nº 087-2004-PCM. aprobar. La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas. sobre los recursos naturales y el medio ambiente.

.en estas zonas hay una mayor difusión de servicios públicos que en el resto del país. 3. la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identificó 10 áreas críticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua. 12 . según soporte ecológico Territorio poco consolidado Inaccesibilidad a ciertos recursos naturales Poblamiento y desarrollo dominante de la costa Sistema urbano desequilibrado Desintegración social Economías regionales y locales deficientes Altos niveles de pobreza regional urbana y rural Degradación progresiva del medio natural Diferencias en la calidad de vida Desvinculación económica Estructura territorial centralizada Gestión regional deficiente En cuanto a la degradación del medio natural.4 Problemas Territoriales Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Perú 12 son los siguientes: Desarticulación territorial Habitabilidad diferenciada. suelos.En los ejes de desarrollo la población crece en ciudades. aire y de flora y fauna silvestre. bosques.

.

“Minería. CEPS. Señala que con dicha expansión se viene operando varios cambios en el mundo rural. con el proceso de trasnacionalización de la economía peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a través de un paquete de normas y políticas de promoción de la inversión. 13 . pg. Movimientos sociales y respuestas campesinas”. mayo de 2007. Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores señala que la expansión minera viene induciendo la redefinición territorial 13 . amenazan Bebbington.De otro lado. “Las nuevas economías políticas rurales promovidas por la minería transforman las comunidades y sus paisajes. mercantilizan terrenos ancestrales. IEP. ciertas actividades económicas como la minería han ido ocupando cada vez más espacio en el territorio nacional generando problemas de afectación de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales. Anthony (Editor). 300.

43. sin la participación de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestión del territorio. Cit. sobre el interés público a largo plazo. - - - IV. Hay problemas sobre quién organiza la administración del territorio. En un contexto de globalización constituye un desafío el establecer el control nacional de las opciones de planificación territorial y de su ejecución. Pg. De otro lado.5 Causas de los problemas territoriales Planes económicos que han preconizado maximizar el beneficio económico como fin primordial Predominio de interés privado. 3. Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificación nacional y la planificación regional. la política de ordenamiento territorial debe constituirse una política de Estado. 14 Ob.6 Los problemas del Ordenamiento: Que la planificación es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador. y el armonizar crecimiento económico y ordenamiento con equidad. En consecuencia. por el interés que tienen en dar seguridad a sus inversiones. Algunas empresas. No inclusión de RR. sociales y económicos. Propuestas de Lineamiento para una Política Nacional de Ordenamiento Territorial 1. Planificación sectorial incapaz de integrar los aspectos ecológicos. a corto plazo. La situación actual del país y de la organización del territorio demanda cambios sustanciales y una acción política firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. Las prácticas de ordenamiento suelen ser de carácter público sectorial. . dándose superposiciones en las medidas que se adoptan.recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prácticas culturales y productivas tradicional” 14 . si bien se han producido normas para dar soporte a la gestión de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratégico para el desarrollo. financian algunos ordenamientos-acondicionamientos. 3.NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales. El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenación del territorio.

Coincidimos también que el objetivo principal de la política territorial debiera ser el “Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organización del espacio que permita una mejor calidad de vida de la población”. 4. 8. diversificado y modernizado en su base económica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano. 5. Así como también coincidimos en los objetivos específicos que plantea ……y que son: Contribuir a la protección de la diversidad cultural y étnica. teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una política de ordenamiento que promueva la articulación internacional latinoamericana y la consolidación e integración del territorio nacional. ecológica. Diseñar y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional. y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejeros decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible. Asimismo. Orientar la localización óptima de las inversiones. Orientar la distribución y localización ordenada y legal de las actividades y usos del suelo. Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales. en armonía con el medio ambiente. 7. como lo establece Perú 2021 que el modelo territorial que se adopte. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Perú. De otro lado. 3. Es decir. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participación y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. La política territorial debe prestar especial atención: . debe permitir alcanzar: “un territorio ordenado y desarrollado. se hace necesario que las políticas territoriales sean comprendidas dentro de las políticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo. Consideramos. Apoyar la coordinación administrativa e institucional. - - 6. requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia. Contribuir a la consolidación del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera política. que permita la racionalización de la inversión pública y promover la inversión privada. con un óptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social”.2. que se expresa en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social. económica y socialmente sostenible. como base para una planificación integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal.

. Al mercado energético nacional y gas de Comisea. pluricultural y multiétnico. mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial. La política territorial debería considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en “ciudades región al articular en un espacio procesos económicos. que tiene que ver entre otras cosas.es decir la búsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la población a los bienes y servicios.El manejo del territorio en base a cuencas hidrográficas por ser la manera más eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las . las políticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo. En consecuencia. c) A ordenar el proceso de litoralización y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribución de la población en las áreas metropolitanas. b) A la consolidación e incorporación de la Amazonía al espacio nacional. sociales. . Lo que permitirá a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias específicas. Esta política debe fundamentarse y dar respuesta a la problemática integral del territorio. El proceso urbano y las ciudades región. Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales.- - - A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Perú y en consecuencia. La política territorial debe comprender: . planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades. considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralización de la gestión del agua a través de la formación de Autoridades Autónomas de Gestión de Cuencas. Como se señaló anteriormente. con la segmentación urbano poblacional. culturales y ambientales. detectando áreas críticas que requieren de la atención prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales.Todo lo referente a la planificación para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos).La política para el equilibrio espacial de los proyectos de inversión social y económica.Lo organización funcional y administrativa óptima del territorio. A las características especiales del país: megadiversos. recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana.. la política territorial debe prestar especial atención: a) Al Reacondicionamiento del espacio andino. .

Contar con planes urbanísticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios. . Acciones para elevar la competitividad territorial. programa y proyectos de inversión pública y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservación y gestión de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar.regiones del interior del país. La puesta en práctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las características ecológica-geográficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades económicas. Elaborar la zonificación ecológica económica de su circunscripción. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad básica y una administración integral de sus actividades productivas y de servicios. V. la preparación y ejecución de planes. los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificación para elevar su competitividad territorial.Ante la falta de políticas territoriales. Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial. dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente.

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