Ordenamiento territorial: Una instrumento estratégico para el desarrollo

Introducción El territorio es la superficie terrestre sobre la cual vive un grupo humano o una colectividad política nacional. En los territorios encontramos condicionantes de orden natural (diversidad geográfica y ecológica) interactuando con procesos y condiciones de orden económico y social. Esta interacción da lugar a procesos diferenciados de organización del territorio 1 . Es decir, en cada espacio territorial se produce una particular articulación entre recursos naturales, físicos, humanos e institucionales. Uno de los resultados de esa interacción son los sistemas de asentamiento y localización poblacional 2 . La ocupación de un territorio puede ser orientada o espontánea. La ocupación espontánea suele ser guiada por la lógica del mercado o por las motivaciones de los grupos de interés. Este tipo de ocupación produce desequilibrios espaciales (de población, de trabajo; de nivel de vida y de actividad; de infraestructura y equipamiento, etc.), los cuales dan lugar a actividades económicas desvinculadas del medio con un comportamiento insostenible en el largo plazo, destrucción de recursos, degradación ambiental, uso desordenado del suelo y exclusión social 3 . El ordenamiento territorial constituye una “búsqueda de racionalidad en la ocupación del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulación de los recursos naturales, humanos e institucionales” 4 . Alcanzar un desarrollo homogéneo, que beneficie a todo el país y que permita dar un uso adecuado y sostenible a los recursos naturales pasa por políticas de ordenamiento territorial. Es decir, pensar en el desarrollo supone proyectarse en el espacio teniendo en cuenta sus características y la forma en que éste viene siendo ocupado, para reorientarlo según los fines y metas que las sociedades deseen conseguir. Actualmente el Perú no tiene un plan territorial y crece espontáneamente, teniendo como resultado una organización del territorio poco eficaz e injusta para la mayoría de la población. 5

1

Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, “Descentralización, organización económica del Territorio y Potencial de Recursos”, pag. 7 2 Ibidem
3 4 5

Ibidem

I. Marco Conceptual del ordenamiento terrritorial 6 1.1 Definiciones La Carta Europea define el ordenamiento como la“Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado”. Según el Proyecto Checua de Colombia, “el Ordenamiento Territorial es el proceso por el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de: los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades económicas. Para el CONAM el ordenamiento territorial es “un instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio”. Otras definiciones: • “Básicamente, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio de acuerdo con ciertos criterios” (Domingo Gómez Orea, 2002) “Es la manera de redistribuir geográficamente la población de acuerdo con la potencialidad de los recursos naturales y de las condiciones físico-bióticas, como búsqueda de unas mejores condiciones de vida” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el caribe, 1991). “Es la política del Estado, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente” (Angela Andrade, 1994)

1.2 Antecedentes El ordenamiento territorial no es una política nueva en el mundo. Se inicia en la década de los años 60, del siglo pasado. Son los países europeos quienes comienzan a desarrollar políticas de ordenamiento territorial. Actualmente en Europa, además de la política interna que cada país desarrolla, existen políticas de ordenamiento a nivel de la Unión Europea. Un instrumento
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Tomado de “El ordenamiento territorial: Aproximaciones teórics, metodológicas y prácticas”, Ing. Zaniel Novoa Goicochea.

. Uruguay. 1. Zonificación de áreas de riesgo . la misma que data de 1983 y que fue el resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio de la Comunidad Europea. de ello depende el contenido que se le dé. . acompañados de normas que dan soporte legal a los planes. . Zonificaciones basadas en categoría espaciales para las cuales se establecen usos permitidos. . Ecuador. Regulación de localización de viviendas e infra estructuras.Ordenamiento pasivo . Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas .Ordenamiento activo . prohíbidos. En Latinoamérica son Venezuela y Bolivia quienes presentan experiencias significativas en este campo. . Regulación de uso y ocupación de áreas suburbanas Intervención dinámica sobre el territorio. antes citada. Guatemala. Costa Rica. Estrategias buscan modificar desequilibrio que caracterizan modelo territorial establecido. restringidos. Zonificación Ecológica-Económica .4 Enfoques Los enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos.Ordenamiento integral Ordenamiento Territorial y Estrategias ORDENAMIENTO ACTIVO ORDENAMIENTO PASIVO Uso de zonificaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Impulso a industrialización de zonas deprimidas. Colonización y explotación de tierras nuevas . Zonificación y regulación de áreas protegidas .3 Clases de ordenamiento Entre las clases de ordenamiento tenemos: .importante para los procesos de ordenamiento a este nivel es la Carta Europea de Ordenación del Territorio. Política de Reforma Agraria . Honduras y San Salvador vienen impulsando políticas de ordenamiento territorial. Desarrollo Rural Integrado ORDENAMIENTO INTEGRAL Combina instrumentos pasivos y activos Basado en articulación funcional de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y Aprovechamiento del territorio 1. Otros países como Colombia.

Visiones. Desequilibrio Territorial Economistas Localización de Inversiones Ciudad Ordenación Urbana Clasificación urbana del suelo Urbanistas ORDENAMIENTO TERRITORIAL Campo Mejora Productiva Primaria Transformación Física del espacio Ruralistas Control de Actividades Conservacionistas Gestión Racional de RR.T.Enfoques y Contenidos del O. México: Veracruz) POTM (600 municipios) Integral-sistémico Integral-Sistémico Cusco: Piuray. 2002 A continuación mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Perú. Apurimac: Pichirhua. PAT-Tambogrande.T. Checca.NN Puntos focales de atención según campos de acceso a la práctica de O.Colombia COSUDE-Masal CIGA-PUCP Enfoque/Visión Naturalista Ruralista/agrarista Ecologico-Ruralista Territorial. .San Martín Proyecto Leader (España: Aragón. D. Hda y Crédito. Gómes Orea. Enfoques y Actuaciones Instituciones TCA/CONAM FAO GTZ Unión Europea I.Rural Integrado Integral-Sistémico Actuación Zonificación Ecológica Económica (Loreto. Madre de Dios) Ordenamiento Territorial Rural Sostenible ZEE y OT. Quiquijana.G. Agustín Codazzi/Min. POT-Litoral de Pakatnamu. San Martín.

6 Principios Participativo. El concepto región ha sido usado por los geógrafos para organizar la información geográfica y el análisis espacial. Competitivo. mejorar la gestión del territorio. Equitativo. etc. La corrección de los desequilibrios.los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y la gestión de los planes de ordenamiento territorial. De carácter científico. Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional. proteger el medio natural. b) Ordenamiento urbano ...Porque debe buscar los mejores resultados..debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio. económicos. destinada a ordenar la ocupación del territorio por parte de los agentes privados.1. 1.5 Características De Naturaleza pública.el ordenamiento es una disciplina científica porque implica el estudio y análisis del territorio.7 Objetivos El ordenamiento territorial como proceso y política pública puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo económico y el equilibrio regional. ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presión ámbitos regionales. Existen múltiples criterios para abordar una división regional: naturales.el ordenamiento territorial es una competencia del sector público repartida entre los diferentes niveles de la administración... etc. Sostenible. asegurando la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones.8 Los ámbitos espaciales y temáticos del ordenamiento territorial a) La región como escala espacial óptima.. funcionales. mejorar la calidad de vida. históricos. 1. 1. Es decir el logro de más y mejores bienes y servicios con los menores recursos.debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente. Lo que supone la concertación de intereses.

conservar. ecosistemas y los paisajes. prevenir el deterioro y restaurar la cuenca hidrográfica. La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a aprovechar adecuadamente. base económica poco diversificada. pero requiere de un campo propio de análisis y tratamiento político. etc.c) Ordenamiento rural. deterioro de las condiciones ambientales.Cumple esta función debido a su alta cohesión geográfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua. En consecuencia es necesaria la articulación de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras. e) Áreas de tratamiento especial Debe ser un componente importante la delimitación de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios. población ocupada en actividad agraria con poca calificación para su reconversión a otras áreas productivas. f) Los Recursos Naturales El medio natural y en él los recursos naturales. determinación de usos y aplicación de regímenes de protección. d) Las cuencas como unidad de planificación y de gestión integral.8 Política de Ordenamiento Territorial El ordenamiento se impone como medida de política que responde a la problemática del territorio. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demográfica. es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. bajas dotaciones en equipamientos colectivos. tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional . dificultades administrativas. los espacios de alta montaña y las áreas de interés natural.. 1. Implica considerar aspectos relacionados a la conservación de los recursos.El ordenamiento territorial en la zona rural es una medida política necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a que suele ser sometida. preservar. conflictos de uso de suelo y recursos. Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos.

como elemento central del ordenamiento y desarrollo. etc. históricos y etno-culturales. Compromiso del Estado y de la Sociedad Civil Definición Entidades Territoriales . El riesgo reside en ignorar estos procesos. estos procesos territoriales emergentes son: • • • • • • • • Formación de corredores bioceánicos Formación de corredores económicos Formación de nuevas regiones productivas Integración de regiones fronterizas Demandas crecientes de infraestructura energética. Regionalización revalora espacialidad de procesos de desarrollo . .División administrativa del territorio: construcción voluntaria y democrática de entidades regionales y sub regionales. Los determinantes internacionales La globalización está generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organización del territorio más funcionales para el desarrollo de la producción con inclusión social y competitividad internacional. salud. y administración territorial. que no son capaces de dar respuesta a la gestión de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. telecomunicaciones. integración espacial. redes generadoras de sinergias. -Desarrollo Social Organizar.La Política territorial no es solo ordenamiento físico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un país presenta o experimenta. nodos de servicios especializados. Revalorización de los centros urbanos bien equipados Revalorización de la infraestructura como factor necesario del desarrollo Revalorización de la mano de obra especializada y calificada. seguridad social. en base a criterios: físico-geográficos. la política regional “desde arriba”.región. vivienda. en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos económicos Ejes Fundamentales de la Política del Ordenamiento Territorial DESCRIPCION EJES FUNDAMENTALES de Consideración y tratamiento del espacio. entre otros. . mejorar y equilibrar las condiciones nacionales y con Equidad regionales de educación. Localización y distribución de servicios del Territorial Estado: garanticen acceso por parte de población. Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teorías clásicas como la de los polos de desarrollo. servicios públicos y empleo.

. Factores de competitividad: oferta de RR. las vías. sistema de información. HH. organización. La Planificación Territorial 2. administrativo y fiscal. calidad de RR. Actividades y sistemas de Ambiental producción en función de base natural de recursos y mejora de bienestar de población. identidad cultural. etc Entre estas modalidades de planificación debe existir una relación jerárquica. articulación e integración espacial. El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestión compuesto por un conjunto de objetivos. Ecológica y Calidad conservación de diversidad biológica.Descentralización Descentralización. políticas. gestión institucional. regional y local y supranacional. preservación de ecosistemas frágiles y control de degradación. autonomía y desarrollo territorial sustentado en estructuras espaciales particulares con capacidad de gestión. metas. los servicios. . actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localización de la población. y Gobernabilidad Gobernabilidad: fortalecimiento de descentralización y autonomía territorial en aspecto político.Productividad Competitividad II.La planificación territorial que se da en un ámbito nacional. Sostenibilidad Prudente aprovechamiento de potencial de RR. ésta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilización del territorio formulando planes. las áreas protegidas y de amenaza naturales. el que se da en los ámbitos municipales. programas. por el término de un periodo de 10 a 15 años. En otras palabras. La planificación territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupación y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio. .Planeamiento urbano. La planificación territorial establece determinaciones generales sobre ámbitos regionales y locales que deberán ser recogidas por la planificación sectorial y por el planeamiento urbano.NN. programas y proyectos con dimensión espacial y temporal. metropolitanos. que es la planificación que realiza un sector específico en ámbitos territoriales variables.1 Definición Es una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador.La planificación sectorial. directrices. las actividades socio-económicas.NN y productivo. la vivienda. . Dentro de la planificación territorial existen tres modalidades de planificación: . Fortalecimiento de mecanismos de participación de sociedad civil para la legitimación de política de Estado en diferentes instancias territoriales . sistemas extractivos y productivos.y Capacidad para competir en la economía global y mejorar la calidad de vida de la sociedad con sostenibilidad ambiental.

la filosofía con que se va a enfocar. Se apoya en información científico-técnica. RESULTADOS Características relevantes Biofísicas y Socioeconómicas Restricciones. diagnóstico. Planificación Territorial y el Plan como Instrumento MOMENTOS E L A B O R A C I O N CONTENIDO Análisis interpretativo de los elementos de la estructura y dinámica de base socioterritorial.2 Fases y Etapas Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan.permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 años y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse. Prospectiva.. es decir una estructura básica. con 3 fases (coordinación. propectiva. Recursos y potencialidades DIAGNOSTICO P A R T I C I P A C I O N PROSPECTIVA Análisis tendencial Análisis de previsión Imagen y situación-objetivo Visión de futuro Escenarios FORMULACION Objetivos-Estrategias Acciones de Programación Consenso Toma de decisiones Configuración del Plan Ajustes concertados G E S T I O N APROBACION EJECUCION CONTROL Y EVALUACION Asignación de Recursos Puesta en marcha y realizaciones Mecanismos de seguimiento Vigencia. Permanencia y ajustes . la problemática y las oportunidades a tratar.El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podrían existir en el futuro en el territorio. El diagnóstico.consiste en la interpretación-valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y su evolución previsible. el programa y presupuesto. problemas. En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propósitos de la entidad que lo promueve. 2. la metodología. el equipo que desarrollará el trabajo. formulación y gestión) y cinco etapas (preparatoria.. planificación e implementación).

CONTROL EVALUACION-AJUSTE Planificación.elaborado teniendo en consideración la zonificación ecológica económica.3 Plan de ordenamiento territorial.ERMINOS REFERENCIA-. La implementación es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido. Este plan contiene las diversas categorías de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible. EQUIPO TECNICO ANA LI SIS DIAG NOS TI CO PROS PECTI VA INST Sist. CONCERTADO PROPUESTA PLAN I M P L M EJEC ADOPCION NORMATIVA OPERATIVIZACION DISCUSION-APROBAC SEGUIM.. la zonificación ecológica económica es un instrumento para el ordenamiento territorial. Económico Sist. ALTERNATIVO ESC. ya que como bien señala el documento aprobado por el subcomité de ZEE el 09 de diciembre de 2005. Zonificación Económica Ecológica y Plan de Acondicionamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales: El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales. Social Sist. la identificación de propuestas y medidas y la instrumentalización de las alternativas seleccionadas. 2. “genera información sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales”. El plan de ocupación del territorio. TENDENCIAL DISEÑO ESCENARIOS ESCEN. . - Como se puede apreciar.El Plan de Ordenamiento Territorial . elaborado sobre la base de la zonificación ecológica-económica. P A R T I C I P A C I O N C I U D A D A N A F O R M U L A C I O N INICI AL INICIATIVA MARCO JURIDICO T. Biofísico Sist. se sigue y controla la forma de su ejecución.comprende la definición de objetivos. Administrativo SINTESIS -DIAGNOSTICO EVALUACION INTEGRAL DEL TERRITORIO ESCEN.. las oportunidades y amenazas y la visión de desarrollo de la sociedad.Marco MetodológicoMODELO GENERAL PARA GESTION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.

En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial. los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupación del territorio son percibidos. corresponde a un momento posterior a la elaboración de un plan de ordenamiento territorial. erróneamente. equivocadamente. como el resultado de un crecimiento insuficiente. Así pues. En la legislación peruana se suele confundir ambos planes. En el Perú se ha normado la zonificación ecológica económica.66 . Existe también el Decreto Supremo 027-2003/MV que reglamenta el acondicionamiento territorial y el Desarrollo urbano. El resultado de todo lo antes señalado. la Ley de Orgánica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestión cuyo objeto es “establecer los elementos básicos para sus organización y estructuración espacial”. y por el contrario. En dicha normatividad. y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar población de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona. Pág. Este plan consistiría en el un conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias para responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial. el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errónea que existe mucho espacio no ocupado. es decir. De otro lado. con una complejidad geográfica que resume la existente en el mundo. es la casi inexistencia de políticas públicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensión del rol estratégico que éste tiene en el desarrollo. con enormes contrastes y con una gran diversidad biológica. no son vistos como un freno para lograr el crecimiento del país. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. se le otorga a la zonificación ecológica económica cierta primacía en el proceso de ordenamiento territorial. 7 Zaniel Novova Goicochea. tanto de ecosistemas. III. Es decir. recursos genéticos y diversidad cultural 7 . El ordenamiento en el Perú En el Perú. incluso mayor a la del propio plan. Esta norma establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial. como de especies. más no el ordenamiento territorial. consideramos que éste debería elaborarse en función de un ordenamiento territorial ya establecido.Los planes son mucho más que la zonificación ecológica-económica. Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento”. mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificación. Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un país de las características del Perú.

con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas 9 . A partir de la década del 40 el Perú ensaya un nuevo patrón de crecimiento. lo que ha generado espacios muy diferenciados con amplias ventajas de la costa sobre la 8 9 Cuadernos del PNUD. Es un patrón que se desarrolla en base a incentivos y una alta protección. Si bien no han existido políticas expresas para la ocupación del territorio. se vivía el abandono. ya que dicha actividad funcionaba como enclave. serie Desarrollo Humano N 3. Chiclayo. apoyándose en los mercados urbanos de la costa. Mientras que por otro lado. pg. según Luisa Galarza “el marco económico y social ha condicionado las formas de ocupación y uso del territorio y la configuración de los espacios territoriales” 8 . lo que produce a su vez un salto extraordinario en el ritmo de urbanización. Los excedentes de la minería de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo. etc. Luisa Galarza señala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarización territorial.Una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial. crédito barato. sin vincularse a la economía regional. Luisa Galarza resalta que en este tiempo se produce un crecimiento de la población y la aceleración del flujo migratorio hacia la costa y Lima en particular. La citada autora señala que en la primera mitad del siglo XX se desarrolló un patrón de crecimiento primario exportador. 13 10 . es decir. Para esta autora “el modelo de crecimiento impulsó un patrón de poblamiento caracterizado por su orientación predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios. Una situación similar vivió la sierra sur con la economía lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa.). En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento. sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa. en la sierra centro y sur. Frente a ello. que hasta el momento no se ha tenido. Piura y principalmente Lima. Como el modelo apuntaba a rentabilizar la industria y obtener alimentos y e insumos agropecuarios baratos ello perjudicó a la producción orientada al mercado interno de los agricultores de la costa y selva alta y de las economías campesinas de la sierra. por lo que los excedentes de la economía agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo. el de la industrialización sustitutiva de importaciones que se combina con el anterior patrón de exportación primaria en tanto que requiere y utiliza las divisas que provienen de él 10 . El modelo primario exportador mantuvo al país con un perfil predominantemente rural. el Estado desarrolló políticas parcialmente compensatorias (subsidios.

Para precisar luego. Para Luisa Galarza ésta es la raíz de la crisis del agro serrano y de sus tendencias al despoblamiento. metodológicas y prácticas. Santa Cruz es de la misma opinión cuando señala que “el modelo sustitutivo cerró las posibilidades de una industrialización más orgánica. sin considerar la dinámica y el carácter relacional del territorio peruano. afectando con ello los territorios fuertemente eslabonados con dichas actividades. eslabonada a los recursos naturales y una mejor distribución en el territorio”. Señala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. al estar la costa más integrada a la economía nacional.1 Políticas que han influido en la configuración Actual del Territorio11 Zaniel Novoa resalta que en el Perú los actores más diversos: poderes públicos. para Luisa Galarza la principal consecuencia de la industrialización sustitutiva de importaciones en el Perú en términos territoriales ha sido promover una acentuada desarticulación de los territorios con respecto al potencial de sus recursos. En estos contextos Los puntos 3. Para Galarza el modelo de crecimiento que se adopta en esta nueva etapa favorece una producción primario extractiva y castiga la rentabilidad de las actividades transables (manufactura y agricultura).6 han sido tomados de Zaniel Novova Goicochea.1 al 3. rentabilidad reducida y deterioro acelerado y creciente de los recursos naturales con que opera. Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traducción en el territorio es puramente sectorial. Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuración actual del territorio. Zaniel Novoa Goicochea. Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento” y El ordenamiento Territorial –Aproximaciones teóricas. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. 3. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petróleo en el norte y el cobre en el sur. Ing. La citada autora señala que esto ha llevado a que el agro atienda cada vez menos las necesidades alimentarias de la población y a que afronte serios problemas de capitalización. Novoa señala que la práctica de la planificación en general en el Perú data de los años 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los años 70. evidentemente. Luego del fracaso de la política industrialización sustitutiva de importaciones se produce el ajuste estructural y la apertura a una economía de mercado. caracterizado por un propósito de zonificar sectorialmente.sierra y selva. Por lo tanto. empresas privadas (nacionales y extranjeras). al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. que “las políticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificación territorial”. 11 .

. Este mismo autor señala que en los años 70 las preocupaciones territoriales son por seguridad nacional. elabora Planes Directores de las principales ciudades. la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas. En esta década se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. Corresponde a esta década también la reforma agraria y las políticas de ocupación de la selva. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalización y el Instituto Nacional de Planificación (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construcción. Posteriormente a ello. adquiriendo relevancia la ocupación y acondicionamiento del territorio. Novoa señala que los planificadores de los 60.empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados “políticas de desarrollo regional”. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje económico y el anti-ordenamiento. Otra situación coyuntural señalada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catástrofes como el terremoto del año 70 que dio lugar a la creación de ORDEZA. y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial. teniendo como unidad de planificación la cuenca hidrográfica. En resumen. promueven una industrialización a partir de polos de desarrollo que tuvo como resultado la concentración de la industria en Lima y de manera menos significativa en Trujillo y Arequipa. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial. en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la política ambiental y de desarrollo. Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. A inicios de los años 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. orientada a: el citado autor señala que la “política territorial” ha estado Promoción y Descentralización de la industria. el primer “Organismo Regional de Desarrollo”. zonificando el suelo urbano a través del INADUR. En los años 80 hay una política para la organización del territorio. se dan las normas de promoción de la inversión y de la privatización de las empresas públicas. inspirados en la teoría de la CEPAL. Ello se materializó a través de la Ley de Promoción de la Industria y la creación de los parques industriales de Arequipa y Trujillo.vía polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo.

PEJSI.. principios objetivos y criterios generales. lo que supuso la privatización del sistema de producción y del sistema de administración de las empresas. productiva.Ocupación de la Amazonía. el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificación de Áreas Urbanas. Para ello se planteó la reorientación de la inversión pública. regula la descentralización administrativa. Asistencia sectorial a regiones problema. Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). con prioridad en lo rural. financiera. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia económica y social. PEEAH). Novoa señala que.. Regionalización. así como la creación de centros poblados y agencias municipales. Libertinaje económica.. el Plan de Acondicionamiento Territorial. Ello se dio a través del Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de la Regionalización. el Plan de Desarrollo Urbano.Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado. Asimismo. pero de manera insuficiente. regula la conformación de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno. económica.PEMDD). La Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) regula la estructura y organización del Estado en forma democrática. Confiere a ellas la función de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo. además de contradicciones en normas que deberían ser complementarias. a la Selva se la veía como una zona que suministra materias primas y en donde había que fijar población por motivos de seguridad nacional. La constitución de 1993 no presenta un señalamiento de los principios generales de la organización del territorio y los tópicos territoriales se hallan dispersos. local y sectorial existen competencias específicas. regional. descentralizada y desconcentrada. 3.2 Marco Jurídico institucional de la planificación y el ordenamiento del territorio En esta materia es todavía incipiente. en ese entonces. De ortro lado. .liberalización de la economía.exitió una preocupación por el ordenamiento territorial como una política de organización administrativa. El resultado es su ocupación colonizadora dirigida por el Estado a través de proyectos especiales (PEPP.Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo. En la normatividad del gobierno central.. tributaria y fiscal y su finalidad. Desarrollo del Interior y Acción de Regiones Problema.

áreas con poca población o que se despueblan.S. 045-2001 PCM se constituyó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial –Ambiental. Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D. declarándolo de interés del país. Una función que destaca es la de formular. dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. ejecutar. . Proceso de ocupación colonizadora en la Amazonía. en concordancia con los planes de los gobiernos locales. La dimensión ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821).S. A esta relación de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Perú sobre protección del patrimonio natural y cultural.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitución de la Comisión Técnica para la elaboración del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras. La Ley Orgánica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales.3 Proceso Territoriales en curso El proceso de concentración y dominio costero. controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial. aprobar. La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas.S. Medianate R. A través del D. dirigir.La Ley de Demarcación y organización Territorial (Ley 27795) establece las definiciones básicas. sobre los recursos naturales y el medio ambiente. evaluar. en ella se establece la zonificación ecológica económica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservación y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biológica (Ley 26839) que promueve la utilización de la cuenca como unidad de manejo y planificación ambiental..áreas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo económico y población. El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica es aprobado por D... Nº 087-2004-PCM. los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcación territorial. 3. 027-2003).la población y las actividades económicas se concentran en Lima Proceso de desestructuración y pobreza andina.

suelos. la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identificó 10 áreas críticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua. bosques. 3.En los ejes de desarrollo la población crece en ciudades. según soporte ecológico Territorio poco consolidado Inaccesibilidad a ciertos recursos naturales Poblamiento y desarrollo dominante de la costa Sistema urbano desequilibrado Desintegración social Economías regionales y locales deficientes Altos niveles de pobreza regional urbana y rural Degradación progresiva del medio natural Diferencias en la calidad de vida Desvinculación económica Estructura territorial centralizada Gestión regional deficiente En cuanto a la degradación del medio natural. aire y de flora y fauna silvestre. 12 .en estas zonas hay una mayor difusión de servicios públicos que en el resto del país..4 Problemas Territoriales Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Perú 12 son los siguientes: Desarticulación territorial Habitabilidad diferenciada.

.

Anthony (Editor). Movimientos sociales y respuestas campesinas”.De otro lado. 300. amenazan Bebbington. “Las nuevas economías políticas rurales promovidas por la minería transforman las comunidades y sus paisajes. CEPS. pg. “Minería. ciertas actividades económicas como la minería han ido ocupando cada vez más espacio en el territorio nacional generando problemas de afectación de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales. con el proceso de trasnacionalización de la economía peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a través de un paquete de normas y políticas de promoción de la inversión. IEP. mayo de 2007. mercantilizan terrenos ancestrales. Señala que con dicha expansión se viene operando varios cambios en el mundo rural. 13 . Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores señala que la expansión minera viene induciendo la redefinición territorial 13 .

Las prácticas de ordenamiento suelen ser de carácter público sectorial.5 Causas de los problemas territoriales Planes económicos que han preconizado maximizar el beneficio económico como fin primordial Predominio de interés privado. sociales y económicos. . si bien se han producido normas para dar soporte a la gestión de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratégico para el desarrollo. y el armonizar crecimiento económico y ordenamiento con equidad. Planificación sectorial incapaz de integrar los aspectos ecológicos. 14 Ob. Pg. por el interés que tienen en dar seguridad a sus inversiones.6 Los problemas del Ordenamiento: Que la planificación es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador. En un contexto de globalización constituye un desafío el establecer el control nacional de las opciones de planificación territorial y de su ejecución. financian algunos ordenamientos-acondicionamientos. Cit. Propuestas de Lineamiento para una Política Nacional de Ordenamiento Territorial 1. La situación actual del país y de la organización del territorio demanda cambios sustanciales y una acción política firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. Hay problemas sobre quién organiza la administración del territorio. Algunas empresas. El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenación del territorio.recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prácticas culturales y productivas tradicional” 14 . Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificación nacional y la planificación regional. 3. 43. - - - IV. No inclusión de RR. a corto plazo.NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales. De otro lado. dándose superposiciones en las medidas que se adoptan. la política de ordenamiento territorial debe constituirse una política de Estado. sin la participación de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestión del territorio. sobre el interés público a largo plazo. En consecuencia. 3.

Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales. 5. que se expresa en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social. Apoyar la coordinación administrativa e institucional. y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejeros decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible. Coincidimos también que el objetivo principal de la política territorial debiera ser el “Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organización del espacio que permita una mejor calidad de vida de la población”. 7. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Perú. La política territorial debe prestar especial atención: . Diseñar y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional. 3. con un óptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social”. se hace necesario que las políticas territoriales sean comprendidas dentro de las políticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo. Orientar la localización óptima de las inversiones. teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una política de ordenamiento que promueva la articulación internacional latinoamericana y la consolidación e integración del territorio nacional. Consideramos. 8. Así como también coincidimos en los objetivos específicos que plantea ……y que son: Contribuir a la protección de la diversidad cultural y étnica. como base para una planificación integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal. 4. Es decir. que permita la racionalización de la inversión pública y promover la inversión privada. económica y socialmente sostenible. Contribuir a la consolidación del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera política. - - 6. como lo establece Perú 2021 que el modelo territorial que se adopte. en armonía con el medio ambiente. requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia. diversificado y modernizado en su base económica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano. debe permitir alcanzar: “un territorio ordenado y desarrollado.2. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participación y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. ecológica. Asimismo. Orientar la distribución y localización ordenada y legal de las actividades y usos del suelo. De otro lado.

Esta política debe fundamentarse y dar respuesta a la problemática integral del territorio. A las características especiales del país: megadiversos. que tiene que ver entre otras cosas. Lo que permitirá a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias específicas. . recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana.es decir la búsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la población a los bienes y servicios. La política territorial debe comprender: . culturales y ambientales.Lo organización funcional y administrativa óptima del territorio. .. c) A ordenar el proceso de litoralización y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribución de la población en las áreas metropolitanas. Como se señaló anteriormente.La política para el equilibrio espacial de los proyectos de inversión social y económica. Al mercado energético nacional y gas de Comisea.- - - A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Perú y en consecuencia. con la segmentación urbano poblacional. las políticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo. . pluricultural y multiétnico. la política territorial debe prestar especial atención: a) Al Reacondicionamiento del espacio andino. Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales. b) A la consolidación e incorporación de la Amazonía al espacio nacional.Todo lo referente a la planificación para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos). El proceso urbano y las ciudades región. mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial. En consecuencia. La política territorial debería considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en “ciudades región al articular en un espacio procesos económicos.El manejo del territorio en base a cuencas hidrográficas por ser la manera más eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las . detectando áreas críticas que requieren de la atención prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales. considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralización de la gestión del agua a través de la formación de Autoridades Autónomas de Gestión de Cuencas. sociales. planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades.

dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente. Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial. Acciones para elevar la competitividad territorial.regiones del interior del país. V. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad básica y una administración integral de sus actividades productivas y de servicios. Elaborar la zonificación ecológica económica de su circunscripción. programa y proyectos de inversión pública y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservación y gestión de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar. los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificación para elevar su competitividad territorial.Ante la falta de políticas territoriales. La puesta en práctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las características ecológica-geográficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades económicas. Contar con planes urbanísticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios. . la preparación y ejecución de planes.