Ordenamiento territorial: Una instrumento estratégico para el desarrollo

Introducción El territorio es la superficie terrestre sobre la cual vive un grupo humano o una colectividad política nacional. En los territorios encontramos condicionantes de orden natural (diversidad geográfica y ecológica) interactuando con procesos y condiciones de orden económico y social. Esta interacción da lugar a procesos diferenciados de organización del territorio 1 . Es decir, en cada espacio territorial se produce una particular articulación entre recursos naturales, físicos, humanos e institucionales. Uno de los resultados de esa interacción son los sistemas de asentamiento y localización poblacional 2 . La ocupación de un territorio puede ser orientada o espontánea. La ocupación espontánea suele ser guiada por la lógica del mercado o por las motivaciones de los grupos de interés. Este tipo de ocupación produce desequilibrios espaciales (de población, de trabajo; de nivel de vida y de actividad; de infraestructura y equipamiento, etc.), los cuales dan lugar a actividades económicas desvinculadas del medio con un comportamiento insostenible en el largo plazo, destrucción de recursos, degradación ambiental, uso desordenado del suelo y exclusión social 3 . El ordenamiento territorial constituye una “búsqueda de racionalidad en la ocupación del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulación de los recursos naturales, humanos e institucionales” 4 . Alcanzar un desarrollo homogéneo, que beneficie a todo el país y que permita dar un uso adecuado y sostenible a los recursos naturales pasa por políticas de ordenamiento territorial. Es decir, pensar en el desarrollo supone proyectarse en el espacio teniendo en cuenta sus características y la forma en que éste viene siendo ocupado, para reorientarlo según los fines y metas que las sociedades deseen conseguir. Actualmente el Perú no tiene un plan territorial y crece espontáneamente, teniendo como resultado una organización del territorio poco eficaz e injusta para la mayoría de la población. 5

1

Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, “Descentralización, organización económica del Territorio y Potencial de Recursos”, pag. 7 2 Ibidem
3 4 5

Ibidem

I. Marco Conceptual del ordenamiento terrritorial 6 1.1 Definiciones La Carta Europea define el ordenamiento como la“Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado”. Según el Proyecto Checua de Colombia, “el Ordenamiento Territorial es el proceso por el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de: los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades económicas. Para el CONAM el ordenamiento territorial es “un instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio”. Otras definiciones: • “Básicamente, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio de acuerdo con ciertos criterios” (Domingo Gómez Orea, 2002) “Es la manera de redistribuir geográficamente la población de acuerdo con la potencialidad de los recursos naturales y de las condiciones físico-bióticas, como búsqueda de unas mejores condiciones de vida” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el caribe, 1991). “Es la política del Estado, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente” (Angela Andrade, 1994)

1.2 Antecedentes El ordenamiento territorial no es una política nueva en el mundo. Se inicia en la década de los años 60, del siglo pasado. Son los países europeos quienes comienzan a desarrollar políticas de ordenamiento territorial. Actualmente en Europa, además de la política interna que cada país desarrolla, existen políticas de ordenamiento a nivel de la Unión Europea. Un instrumento
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Tomado de “El ordenamiento territorial: Aproximaciones teórics, metodológicas y prácticas”, Ing. Zaniel Novoa Goicochea.

Ordenamiento pasivo . prohíbidos. Regulación de uso y ocupación de áreas suburbanas Intervención dinámica sobre el territorio. de ello depende el contenido que se le dé. Zonificación de áreas de riesgo . Uruguay. Guatemala.Ordenamiento integral Ordenamiento Territorial y Estrategias ORDENAMIENTO ACTIVO ORDENAMIENTO PASIVO Uso de zonificaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Costa Rica. Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas . acompañados de normas que dan soporte legal a los planes.importante para los procesos de ordenamiento a este nivel es la Carta Europea de Ordenación del Territorio. Desarrollo Rural Integrado ORDENAMIENTO INTEGRAL Combina instrumentos pasivos y activos Basado en articulación funcional de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y Aprovechamiento del territorio 1. . Regulación de localización de viviendas e infra estructuras. restringidos. Zonificación Ecológica-Económica .4 Enfoques Los enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos. . Otros países como Colombia. Zonificaciones basadas en categoría espaciales para las cuales se establecen usos permitidos. En Latinoamérica son Venezuela y Bolivia quienes presentan experiencias significativas en este campo.3 Clases de ordenamiento Entre las clases de ordenamiento tenemos: . Honduras y San Salvador vienen impulsando políticas de ordenamiento territorial. Estrategias buscan modificar desequilibrio que caracterizan modelo territorial establecido. Zonificación y regulación de áreas protegidas . .Ordenamiento activo . Política de Reforma Agraria . antes citada. Impulso a industrialización de zonas deprimidas. . . Ecuador. la misma que data de 1983 y que fue el resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio de la Comunidad Europea. Colonización y explotación de tierras nuevas . 1.

D.Rural Integrado Integral-Sistémico Actuación Zonificación Ecológica Económica (Loreto. POT-Litoral de Pakatnamu. Gómes Orea. Visiones. 2002 A continuación mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Perú. Checca.T. Apurimac: Pichirhua. Enfoques y Actuaciones Instituciones TCA/CONAM FAO GTZ Unión Europea I. Quiquijana.G. Agustín Codazzi/Min. . México: Veracruz) POTM (600 municipios) Integral-sistémico Integral-Sistémico Cusco: Piuray.Enfoques y Contenidos del O.San Martín Proyecto Leader (España: Aragón. Desequilibrio Territorial Economistas Localización de Inversiones Ciudad Ordenación Urbana Clasificación urbana del suelo Urbanistas ORDENAMIENTO TERRITORIAL Campo Mejora Productiva Primaria Transformación Física del espacio Ruralistas Control de Actividades Conservacionistas Gestión Racional de RR.NN Puntos focales de atención según campos de acceso a la práctica de O.T.Colombia COSUDE-Masal CIGA-PUCP Enfoque/Visión Naturalista Ruralista/agrarista Ecologico-Ruralista Territorial. PAT-Tambogrande. San Martín. Madre de Dios) Ordenamiento Territorial Rural Sostenible ZEE y OT. Hda y Crédito.

. 1. proteger el medio natural. Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional.debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio. etc.8 Los ámbitos espaciales y temáticos del ordenamiento territorial a) La región como escala espacial óptima. b) Ordenamiento urbano . mejorar la calidad de vida.. económicos.el ordenamiento es una disciplina científica porque implica el estudio y análisis del territorio. Competitivo.el ordenamiento territorial es una competencia del sector público repartida entre los diferentes niveles de la administración. Equitativo.6 Principios Participativo. De carácter científico.7 Objetivos El ordenamiento territorial como proceso y política pública puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo económico y el equilibrio regional.. La corrección de los desequilibrios. Existen múltiples criterios para abordar una división regional: naturales. Sostenible. asegurando la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones. Lo que supone la concertación de intereses.5 Características De Naturaleza pública. ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presión ámbitos regionales. etc. 1. 1.. mejorar la gestión del territorio.los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y la gestión de los planes de ordenamiento territorial. destinada a ordenar la ocupación del territorio por parte de los agentes privados. históricos.debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente... funcionales. Es decir el logro de más y mejores bienes y servicios con los menores recursos.1. El concepto región ha sido usado por los geógrafos para organizar la información geográfica y el análisis espacial.Porque debe buscar los mejores resultados.

ecosistemas y los paisajes. 1.8 Política de Ordenamiento Territorial El ordenamiento se impone como medida de política que responde a la problemática del territorio. f) Los Recursos Naturales El medio natural y en él los recursos naturales. Implica considerar aspectos relacionados a la conservación de los recursos. bajas dotaciones en equipamientos colectivos. e) Áreas de tratamiento especial Debe ser un componente importante la delimitación de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. conflictos de uso de suelo y recursos. pero requiere de un campo propio de análisis y tratamiento político.. conservar. deterioro de las condiciones ambientales. tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional . bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios. prevenir el deterioro y restaurar la cuenca hidrográfica. Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos. es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. población ocupada en actividad agraria con poca calificación para su reconversión a otras áreas productivas. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demográfica. dificultades administrativas. preservar. d) Las cuencas como unidad de planificación y de gestión integral.El ordenamiento territorial en la zona rural es una medida política necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a que suele ser sometida.Cumple esta función debido a su alta cohesión geográfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua. los espacios de alta montaña y las áreas de interés natural. determinación de usos y aplicación de regímenes de protección. La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a aprovechar adecuadamente. base económica poco diversificada. etc. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras.c) Ordenamiento rural. En consecuencia es necesaria la articulación de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios.

como elemento central del ordenamiento y desarrollo. mejorar y equilibrar las condiciones nacionales y con Equidad regionales de educación. etc.La Política territorial no es solo ordenamiento físico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un país presenta o experimenta. . en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos económicos Ejes Fundamentales de la Política del Ordenamiento Territorial DESCRIPCION EJES FUNDAMENTALES de Consideración y tratamiento del espacio. Revalorización de los centros urbanos bien equipados Revalorización de la infraestructura como factor necesario del desarrollo Revalorización de la mano de obra especializada y calificada. nodos de servicios especializados. entre otros. seguridad social.región. y administración territorial. telecomunicaciones.División administrativa del territorio: construcción voluntaria y democrática de entidades regionales y sub regionales. estos procesos territoriales emergentes son: • • • • • • • • Formación de corredores bioceánicos Formación de corredores económicos Formación de nuevas regiones productivas Integración de regiones fronterizas Demandas crecientes de infraestructura energética. servicios públicos y empleo. en base a criterios: físico-geográficos. que no son capaces de dar respuesta a la gestión de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. vivienda. El riesgo reside en ignorar estos procesos. salud. integración espacial. históricos y etno-culturales. -Desarrollo Social Organizar. Regionalización revalora espacialidad de procesos de desarrollo . Compromiso del Estado y de la Sociedad Civil Definición Entidades Territoriales . redes generadoras de sinergias. . Los determinantes internacionales La globalización está generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organización del territorio más funcionales para el desarrollo de la producción con inclusión social y competitividad internacional. Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teorías clásicas como la de los polos de desarrollo. la política regional “desde arriba”. Localización y distribución de servicios del Territorial Estado: garanticen acceso por parte de población.

NN.Planeamiento urbano. etc Entre estas modalidades de planificación debe existir una relación jerárquica. administrativo y fiscal. La planificación territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupación y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio. las áreas protegidas y de amenaza naturales. identidad cultural. calidad de RR.1 Definición Es una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador. metropolitanos. La planificación territorial establece determinaciones generales sobre ámbitos regionales y locales que deberán ser recogidas por la planificación sectorial y por el planeamiento urbano. el que se da en los ámbitos municipales. La Planificación Territorial 2. regional y local y supranacional. . que es la planificación que realiza un sector específico en ámbitos territoriales variables. autonomía y desarrollo territorial sustentado en estructuras espaciales particulares con capacidad de gestión. actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localización de la población. organización. sistema de información. gestión institucional.Productividad Competitividad II. Ecológica y Calidad conservación de diversidad biológica. por el término de un periodo de 10 a 15 años. Fortalecimiento de mecanismos de participación de sociedad civil para la legitimación de política de Estado en diferentes instancias territoriales . la vivienda. articulación e integración espacial.NN y productivo. directrices. HH. los servicios.y Capacidad para competir en la economía global y mejorar la calidad de vida de la sociedad con sostenibilidad ambiental. las actividades socio-económicas. sistemas extractivos y productivos. . Factores de competitividad: oferta de RR.La planificación territorial que se da en un ámbito nacional. El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestión compuesto por un conjunto de objetivos. y Gobernabilidad Gobernabilidad: fortalecimiento de descentralización y autonomía territorial en aspecto político. Sostenibilidad Prudente aprovechamiento de potencial de RR. . Dentro de la planificación territorial existen tres modalidades de planificación: . programas. . En otras palabras. preservación de ecosistemas frágiles y control de degradación.Descentralización Descentralización. las vías. políticas.La planificación sectorial. ésta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilización del territorio formulando planes. Actividades y sistemas de Ambiental producción en función de base natural de recursos y mejora de bienestar de población. programas y proyectos con dimensión espacial y temporal. metas.

con 3 fases (coordinación. la filosofía con que se va a enfocar. formulación y gestión) y cinco etapas (preparatoria.El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podrían existir en el futuro en el territorio.permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 años y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse.2 Fases y Etapas Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan. es decir una estructura básica. Permanencia y ajustes . planificación e implementación). la metodología. problemas. propectiva. En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propósitos de la entidad que lo promueve.consiste en la interpretación-valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y su evolución previsible. RESULTADOS Características relevantes Biofísicas y Socioeconómicas Restricciones. diagnóstico. Prospectiva. 2. la problemática y las oportunidades a tratar. el programa y presupuesto. El diagnóstico. Se apoya en información científico-técnica. el equipo que desarrollará el trabajo.. Recursos y potencialidades DIAGNOSTICO P A R T I C I P A C I O N PROSPECTIVA Análisis tendencial Análisis de previsión Imagen y situación-objetivo Visión de futuro Escenarios FORMULACION Objetivos-Estrategias Acciones de Programación Consenso Toma de decisiones Configuración del Plan Ajustes concertados G E S T I O N APROBACION EJECUCION CONTROL Y EVALUACION Asignación de Recursos Puesta en marcha y realizaciones Mecanismos de seguimiento Vigencia.. Planificación Territorial y el Plan como Instrumento MOMENTOS E L A B O R A C I O N CONTENIDO Análisis interpretativo de los elementos de la estructura y dinámica de base socioterritorial.

.comprende la definición de objetivos. la identificación de propuestas y medidas y la instrumentalización de las alternativas seleccionadas. ya que como bien señala el documento aprobado por el subcomité de ZEE el 09 de diciembre de 2005. Zonificación Económica Ecológica y Plan de Acondicionamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales: El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales.CONTROL EVALUACION-AJUSTE Planificación. CONCERTADO PROPUESTA PLAN I M P L M EJEC ADOPCION NORMATIVA OPERATIVIZACION DISCUSION-APROBAC SEGUIM.ERMINOS REFERENCIA-. “genera información sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales”. El plan de ocupación del territorio. Económico Sist. elaborado sobre la base de la zonificación ecológica-económica. - Como se puede apreciar.El Plan de Ordenamiento Territorial . la zonificación ecológica económica es un instrumento para el ordenamiento territorial. Este plan contiene las diversas categorías de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible. Biofísico Sist.Marco MetodológicoMODELO GENERAL PARA GESTION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Administrativo SINTESIS -DIAGNOSTICO EVALUACION INTEGRAL DEL TERRITORIO ESCEN.3 Plan de ordenamiento territorial.. las oportunidades y amenazas y la visión de desarrollo de la sociedad. EQUIPO TECNICO ANA LI SIS DIAG NOS TI CO PROS PECTI VA INST Sist. 2. TENDENCIAL DISEÑO ESCENARIOS ESCEN. ALTERNATIVO ESC. Social Sist. P A R T I C I P A C I O N C I U D A D A N A F O R M U L A C I O N INICI AL INICIATIVA MARCO JURIDICO T.elaborado teniendo en consideración la zonificación ecológica económica. se sigue y controla la forma de su ejecución. La implementación es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido..

es decir. mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificación. De otro lado. equivocadamente. Pág. tanto de ecosistemas. no son vistos como un freno para lograr el crecimiento del país. con enormes contrastes y con una gran diversidad biológica. incluso mayor a la del propio plan. El ordenamiento en el Perú En el Perú. se le otorga a la zonificación ecológica económica cierta primacía en el proceso de ordenamiento territorial.Los planes son mucho más que la zonificación ecológica-económica. En la legislación peruana se suele confundir ambos planes. Así pues. como el resultado de un crecimiento insuficiente. El resultado de todo lo antes señalado. erróneamente. los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupación del territorio son percibidos.66 . Esta norma establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial. recursos genéticos y diversidad cultural 7 . Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento”. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. es la casi inexistencia de políticas públicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensión del rol estratégico que éste tiene en el desarrollo. la Ley de Orgánica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestión cuyo objeto es “establecer los elementos básicos para sus organización y estructuración espacial”. y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar población de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona. y por el contrario. En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial. Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un país de las características del Perú. el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errónea que existe mucho espacio no ocupado. consideramos que éste debería elaborarse en función de un ordenamiento territorial ya establecido. más no el ordenamiento territorial. 7 Zaniel Novova Goicochea. con una complejidad geográfica que resume la existente en el mundo. Es decir. III. En dicha normatividad. como de especies. Este plan consistiría en el un conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias para responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial. corresponde a un momento posterior a la elaboración de un plan de ordenamiento territorial. En el Perú se ha normado la zonificación ecológica económica. Existe también el Decreto Supremo 027-2003/MV que reglamenta el acondicionamiento territorial y el Desarrollo urbano.

Una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial. se vivía el abandono. serie Desarrollo Humano N 3. Una situación similar vivió la sierra sur con la economía lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa. Luisa Galarza resalta que en este tiempo se produce un crecimiento de la población y la aceleración del flujo migratorio hacia la costa y Lima en particular. La citada autora señala que en la primera mitad del siglo XX se desarrolló un patrón de crecimiento primario exportador. Para esta autora “el modelo de crecimiento impulsó un patrón de poblamiento caracterizado por su orientación predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios. según Luisa Galarza “el marco económico y social ha condicionado las formas de ocupación y uso del territorio y la configuración de los espacios territoriales” 8 . con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas 9 . el de la industrialización sustitutiva de importaciones que se combina con el anterior patrón de exportación primaria en tanto que requiere y utiliza las divisas que provienen de él 10 . A partir de la década del 40 el Perú ensaya un nuevo patrón de crecimiento.). etc. En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento. Piura y principalmente Lima. por lo que los excedentes de la economía agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo. Frente a ello. apoyándose en los mercados urbanos de la costa. Luisa Galarza señala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarización territorial. en la sierra centro y sur. lo que ha generado espacios muy diferenciados con amplias ventajas de la costa sobre la 8 9 Cuadernos del PNUD. crédito barato. sin vincularse a la economía regional. que hasta el momento no se ha tenido. lo que produce a su vez un salto extraordinario en el ritmo de urbanización. pg. El modelo primario exportador mantuvo al país con un perfil predominantemente rural. ya que dicha actividad funcionaba como enclave. Mientras que por otro lado. el Estado desarrolló políticas parcialmente compensatorias (subsidios. Es un patrón que se desarrolla en base a incentivos y una alta protección. Si bien no han existido políticas expresas para la ocupación del territorio. 13 10 . Chiclayo. Los excedentes de la minería de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo. Como el modelo apuntaba a rentabilizar la industria y obtener alimentos y e insumos agropecuarios baratos ello perjudicó a la producción orientada al mercado interno de los agricultores de la costa y selva alta y de las economías campesinas de la sierra. sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa. es decir.

Para Luisa Galarza ésta es la raíz de la crisis del agro serrano y de sus tendencias al despoblamiento. Ing.1 Políticas que han influido en la configuración Actual del Territorio11 Zaniel Novoa resalta que en el Perú los actores más diversos: poderes públicos. Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traducción en el territorio es puramente sectorial. Por lo tanto. que “las políticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificación territorial”. Zaniel Novoa Goicochea. para Luisa Galarza la principal consecuencia de la industrialización sustitutiva de importaciones en el Perú en términos territoriales ha sido promover una acentuada desarticulación de los territorios con respecto al potencial de sus recursos.6 han sido tomados de Zaniel Novova Goicochea. al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. al estar la costa más integrada a la economía nacional. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. caracterizado por un propósito de zonificar sectorialmente. Novoa señala que la práctica de la planificación en general en el Perú data de los años 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los años 70.sierra y selva. afectando con ello los territorios fuertemente eslabonados con dichas actividades. evidentemente. Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuración actual del territorio. rentabilidad reducida y deterioro acelerado y creciente de los recursos naturales con que opera. eslabonada a los recursos naturales y una mejor distribución en el territorio”. Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento” y El ordenamiento Territorial –Aproximaciones teóricas. Para precisar luego. 3. La citada autora señala que esto ha llevado a que el agro atienda cada vez menos las necesidades alimentarias de la población y a que afronte serios problemas de capitalización. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petróleo en el norte y el cobre en el sur. empresas privadas (nacionales y extranjeras).1 al 3. Santa Cruz es de la misma opinión cuando señala que “el modelo sustitutivo cerró las posibilidades de una industrialización más orgánica. sin considerar la dinámica y el carácter relacional del territorio peruano. metodológicas y prácticas. Luego del fracaso de la política industrialización sustitutiva de importaciones se produce el ajuste estructural y la apertura a una economía de mercado. Señala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. Para Galarza el modelo de crecimiento que se adopta en esta nueva etapa favorece una producción primario extractiva y castiga la rentabilidad de las actividades transables (manufactura y agricultura). En estos contextos Los puntos 3. 11 .

En esta década se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. el primer “Organismo Regional de Desarrollo”. adquiriendo relevancia la ocupación y acondicionamiento del territorio. inspirados en la teoría de la CEPAL. Novoa señala que los planificadores de los 60. promueven una industrialización a partir de polos de desarrollo que tuvo como resultado la concentración de la industria en Lima y de manera menos significativa en Trujillo y Arequipa. teniendo como unidad de planificación la cuenca hidrográfica. se dan las normas de promoción de la inversión y de la privatización de las empresas públicas. la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas.vía polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo. zonificando el suelo urbano a través del INADUR. en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la política ambiental y de desarrollo. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje económico y el anti-ordenamiento. Corresponde a esta década también la reforma agraria y las políticas de ocupación de la selva. Este mismo autor señala que en los años 70 las preocupaciones territoriales son por seguridad nacional. Otra situación coyuntural señalada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catástrofes como el terremoto del año 70 que dio lugar a la creación de ORDEZA. . Posteriormente a ello. Ello se materializó a través de la Ley de Promoción de la Industria y la creación de los parques industriales de Arequipa y Trujillo. En los años 80 hay una política para la organización del territorio.empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados “políticas de desarrollo regional”. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalización y el Instituto Nacional de Planificación (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construcción. orientada a: el citado autor señala que la “política territorial” ha estado Promoción y Descentralización de la industria. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial. En resumen. Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. elabora Planes Directores de las principales ciudades. y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial. A inicios de los años 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales.

lo que supuso la privatización del sistema de producción y del sistema de administración de las empresas. con prioridad en lo rural. además de contradicciones en normas que deberían ser complementarias. principios objetivos y criterios generales. El resultado es su ocupación colonizadora dirigida por el Estado a través de proyectos especiales (PEPP. pero de manera insuficiente. en ese entonces.Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo. así como la creación de centros poblados y agencias municipales.. local y sectorial existen competencias específicas.2 Marco Jurídico institucional de la planificación y el ordenamiento del territorio En esta materia es todavía incipiente. De ortro lado. el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificación de Áreas Urbanas. PEEAH). Libertinaje económica. Confiere a ellas la función de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo. regula la descentralización administrativa. el Plan de Acondicionamiento Territorial. . Desarrollo del Interior y Acción de Regiones Problema. Asistencia sectorial a regiones problema. económica. tributaria y fiscal y su finalidad. Novoa señala que.Ocupación de la Amazonía. La constitución de 1993 no presenta un señalamiento de los principios generales de la organización del territorio y los tópicos territoriales se hallan dispersos. Para ello se planteó la reorientación de la inversión pública. el Plan de Desarrollo Urbano. 3.Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado. descentralizada y desconcentrada. a la Selva se la veía como una zona que suministra materias primas y en donde había que fijar población por motivos de seguridad nacional.PEMDD). productiva. Regionalización.. Ello se dio a través del Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de la Regionalización. financiera. regional. En la normatividad del gobierno central..liberalización de la economía. Asimismo. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia económica y social. regula la conformación de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno.. La Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) regula la estructura y organización del Estado en forma democrática. Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). PEJSI.exitió una preocupación por el ordenamiento territorial como una política de organización administrativa.

045-2001 PCM se constituyó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial –Ambiental. en concordancia con los planes de los gobiernos locales. El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica es aprobado por D.S. La Ley Orgánica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales. Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D. . ejecutar.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitución de la Comisión Técnica para la elaboración del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras.S.áreas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo económico y población. A esta relación de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Perú sobre protección del patrimonio natural y cultural. La dimensión ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821). Nº 087-2004-PCM. 3. declarándolo de interés del país. aprobar..La Ley de Demarcación y organización Territorial (Ley 27795) establece las definiciones básicas. Proceso de ocupación colonizadora en la Amazonía. A través del D. controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial. los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcación territorial.. Una función que destaca es la de formular. evaluar.. dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. en ella se establece la zonificación ecológica económica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservación y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biológica (Ley 26839) que promueve la utilización de la cuenca como unidad de manejo y planificación ambiental.3 Proceso Territoriales en curso El proceso de concentración y dominio costero. 027-2003).áreas con poca población o que se despueblan. dirigir. Medianate R.S.la población y las actividades económicas se concentran en Lima Proceso de desestructuración y pobreza andina. sobre los recursos naturales y el medio ambiente. La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas.

12 . según soporte ecológico Territorio poco consolidado Inaccesibilidad a ciertos recursos naturales Poblamiento y desarrollo dominante de la costa Sistema urbano desequilibrado Desintegración social Economías regionales y locales deficientes Altos niveles de pobreza regional urbana y rural Degradación progresiva del medio natural Diferencias en la calidad de vida Desvinculación económica Estructura territorial centralizada Gestión regional deficiente En cuanto a la degradación del medio natural. suelos. la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identificó 10 áreas críticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua.En los ejes de desarrollo la población crece en ciudades. 3.4 Problemas Territoriales Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Perú 12 son los siguientes: Desarticulación territorial Habitabilidad diferenciada.en estas zonas hay una mayor difusión de servicios públicos que en el resto del país. bosques.. aire y de flora y fauna silvestre.

.

Señala que con dicha expansión se viene operando varios cambios en el mundo rural. “Minería. CEPS. “Las nuevas economías políticas rurales promovidas por la minería transforman las comunidades y sus paisajes. Anthony (Editor). mayo de 2007. mercantilizan terrenos ancestrales. Movimientos sociales y respuestas campesinas”.De otro lado. amenazan Bebbington. ciertas actividades económicas como la minería han ido ocupando cada vez más espacio en el territorio nacional generando problemas de afectación de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales. 13 . 300. Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores señala que la expansión minera viene induciendo la redefinición territorial 13 . con el proceso de trasnacionalización de la economía peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a través de un paquete de normas y políticas de promoción de la inversión. pg. IEP.

NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales. a corto plazo. De otro lado. No inclusión de RR. 3. la política de ordenamiento territorial debe constituirse una política de Estado. por el interés que tienen en dar seguridad a sus inversiones. En consecuencia. En un contexto de globalización constituye un desafío el establecer el control nacional de las opciones de planificación territorial y de su ejecución. - - - IV. La situación actual del país y de la organización del territorio demanda cambios sustanciales y una acción política firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. dándose superposiciones en las medidas que se adoptan. Las prácticas de ordenamiento suelen ser de carácter público sectorial. sin la participación de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestión del territorio. sobre el interés público a largo plazo. y el armonizar crecimiento económico y ordenamiento con equidad. 43. . Pg. 3. si bien se han producido normas para dar soporte a la gestión de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratégico para el desarrollo. Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificación nacional y la planificación regional. Planificación sectorial incapaz de integrar los aspectos ecológicos. 14 Ob. Cit. sociales y económicos. Propuestas de Lineamiento para una Política Nacional de Ordenamiento Territorial 1. El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenación del territorio. Algunas empresas. Hay problemas sobre quién organiza la administración del territorio. financian algunos ordenamientos-acondicionamientos.6 Los problemas del Ordenamiento: Que la planificación es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador.recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prácticas culturales y productivas tradicional” 14 .5 Causas de los problemas territoriales Planes económicos que han preconizado maximizar el beneficio económico como fin primordial Predominio de interés privado.

económica y socialmente sostenible. Orientar la localización óptima de las inversiones. requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia. que permita la racionalización de la inversión pública y promover la inversión privada. debe permitir alcanzar: “un territorio ordenado y desarrollado. Coincidimos también que el objetivo principal de la política territorial debiera ser el “Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organización del espacio que permita una mejor calidad de vida de la población”. y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejeros decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible. 3. 8. Así como también coincidimos en los objetivos específicos que plantea ……y que son: Contribuir a la protección de la diversidad cultural y étnica. Contribuir a la consolidación del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera política. como base para una planificación integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal. 7. Orientar la distribución y localización ordenada y legal de las actividades y usos del suelo. en armonía con el medio ambiente. como lo establece Perú 2021 que el modelo territorial que se adopte. Asimismo. con un óptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social”. Diseñar y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional. La política territorial debe prestar especial atención: . que se expresa en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social. - - 6. Apoyar la coordinación administrativa e institucional. Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales. 4. Es decir. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participación y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. ecológica. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Perú. se hace necesario que las políticas territoriales sean comprendidas dentro de las políticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo.2. teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una política de ordenamiento que promueva la articulación internacional latinoamericana y la consolidación e integración del territorio nacional. 5. De otro lado. diversificado y modernizado en su base económica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano. Consideramos.

c) A ordenar el proceso de litoralización y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribución de la población en las áreas metropolitanas. recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana. con la segmentación urbano poblacional. mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial. que tiene que ver entre otras cosas. Lo que permitirá a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias específicas. la política territorial debe prestar especial atención: a) Al Reacondicionamiento del espacio andino. considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralización de la gestión del agua a través de la formación de Autoridades Autónomas de Gestión de Cuencas. Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales. sociales. Como se señaló anteriormente. La política territorial debe comprender: .. detectando áreas críticas que requieren de la atención prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales. . Esta política debe fundamentarse y dar respuesta a la problemática integral del territorio. Al mercado energético nacional y gas de Comisea. pluricultural y multiétnico.Lo organización funcional y administrativa óptima del territorio.- - - A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Perú y en consecuencia. La política territorial debería considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en “ciudades región al articular en un espacio procesos económicos. las políticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo. . culturales y ambientales. b) A la consolidación e incorporación de la Amazonía al espacio nacional.El manejo del territorio en base a cuencas hidrográficas por ser la manera más eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las . planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades. . En consecuencia.es decir la búsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la población a los bienes y servicios. El proceso urbano y las ciudades región.La política para el equilibrio espacial de los proyectos de inversión social y económica. A las características especiales del país: megadiversos.Todo lo referente a la planificación para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos).

. Elaborar la zonificación ecológica económica de su circunscripción. programa y proyectos de inversión pública y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservación y gestión de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar.Ante la falta de políticas territoriales. V. Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial. Acciones para elevar la competitividad territorial. dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente.regiones del interior del país. La puesta en práctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las características ecológica-geográficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades económicas. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad básica y una administración integral de sus actividades productivas y de servicios. los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificación para elevar su competitividad territorial. la preparación y ejecución de planes. Contar con planes urbanísticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios.

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