Ordenamiento territorial: Una instrumento estratégico para el desarrollo

Introducción El territorio es la superficie terrestre sobre la cual vive un grupo humano o una colectividad política nacional. En los territorios encontramos condicionantes de orden natural (diversidad geográfica y ecológica) interactuando con procesos y condiciones de orden económico y social. Esta interacción da lugar a procesos diferenciados de organización del territorio 1 . Es decir, en cada espacio territorial se produce una particular articulación entre recursos naturales, físicos, humanos e institucionales. Uno de los resultados de esa interacción son los sistemas de asentamiento y localización poblacional 2 . La ocupación de un territorio puede ser orientada o espontánea. La ocupación espontánea suele ser guiada por la lógica del mercado o por las motivaciones de los grupos de interés. Este tipo de ocupación produce desequilibrios espaciales (de población, de trabajo; de nivel de vida y de actividad; de infraestructura y equipamiento, etc.), los cuales dan lugar a actividades económicas desvinculadas del medio con un comportamiento insostenible en el largo plazo, destrucción de recursos, degradación ambiental, uso desordenado del suelo y exclusión social 3 . El ordenamiento territorial constituye una “búsqueda de racionalidad en la ocupación del espacio nacional y en el aprovechamiento competitivo y la articulación de los recursos naturales, humanos e institucionales” 4 . Alcanzar un desarrollo homogéneo, que beneficie a todo el país y que permita dar un uso adecuado y sostenible a los recursos naturales pasa por políticas de ordenamiento territorial. Es decir, pensar en el desarrollo supone proyectarse en el espacio teniendo en cuenta sus características y la forma en que éste viene siendo ocupado, para reorientarlo según los fines y metas que las sociedades deseen conseguir. Actualmente el Perú no tiene un plan territorial y crece espontáneamente, teniendo como resultado una organización del territorio poco eficaz e injusta para la mayoría de la población. 5

1

Cuadernos PNUD, serie: Desarrollo Humano N 3, “Descentralización, organización económica del Territorio y Potencial de Recursos”, pag. 7 2 Ibidem
3 4 5

Ibidem

I. Marco Conceptual del ordenamiento terrritorial 6 1.1 Definiciones La Carta Europea define el ordenamiento como la“Expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado”. Según el Proyecto Checua de Colombia, “el Ordenamiento Territorial es el proceso por el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de: los asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (vías, servicios públicos, las construcciones) y las actividades económicas. Para el CONAM el ordenamiento territorial es “un instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sostenible. Es un proceso político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio”. Otras definiciones: • “Básicamente, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en el territorio de acuerdo con ciertos criterios” (Domingo Gómez Orea, 2002) “Es la manera de redistribuir geográficamente la población de acuerdo con la potencialidad de los recursos naturales y de las condiciones físico-bióticas, como búsqueda de unas mejores condiciones de vida” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el caribe, 1991). “Es la política del Estado, que permite una apropiada organización política-administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, proponiendo un nivel de vida adecuado de la población y la conservación del ambiente” (Angela Andrade, 1994)

1.2 Antecedentes El ordenamiento territorial no es una política nueva en el mundo. Se inicia en la década de los años 60, del siglo pasado. Son los países europeos quienes comienzan a desarrollar políticas de ordenamiento territorial. Actualmente en Europa, además de la política interna que cada país desarrolla, existen políticas de ordenamiento a nivel de la Unión Europea. Un instrumento
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Tomado de “El ordenamiento territorial: Aproximaciones teórics, metodológicas y prácticas”, Ing. Zaniel Novoa Goicochea.

4 Enfoques Los enfoques del ordenamiento territorial pueden ser diversos. Política de Reforma Agraria . acompañados de normas que dan soporte legal a los planes. . antes citada. restringidos. Regulación de localización de viviendas e infra estructuras. Estrategias buscan modificar desequilibrio que caracterizan modelo territorial establecido.3 Clases de ordenamiento Entre las clases de ordenamiento tenemos: . Honduras y San Salvador vienen impulsando políticas de ordenamiento territorial. 1. Zonificación y regulación de áreas protegidas . prohíbidos.Ordenamiento pasivo . Desarrollo Rural Integrado ORDENAMIENTO INTEGRAL Combina instrumentos pasivos y activos Basado en articulación funcional de las políticas sectoriales para promover patrones equilibrados de ocupación y Aprovechamiento del territorio 1. de ello depende el contenido que se le dé.Ordenamiento integral Ordenamiento Territorial y Estrategias ORDENAMIENTO ACTIVO ORDENAMIENTO PASIVO Uso de zonificaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Uruguay. .Ordenamiento activo . Colonización y explotación de tierras nuevas . En Latinoamérica son Venezuela y Bolivia quienes presentan experiencias significativas en este campo. Zonificación de áreas de riesgo . Guatemala. Regulación de uso y ocupación de áreas suburbanas Intervención dinámica sobre el territorio. Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas .importante para los procesos de ordenamiento a este nivel es la Carta Europea de Ordenación del Territorio. Zonificación Ecológica-Económica . Ecuador. Costa Rica. . la misma que data de 1983 y que fue el resultado de la Conferencia de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio de la Comunidad Europea. Impulso a industrialización de zonas deprimidas. . Otros países como Colombia. . Zonificaciones basadas en categoría espaciales para las cuales se establecen usos permitidos.

T.G. Gómes Orea. . Checca. 2002 A continuación mostramos los enfoques que se han tenido en algunas experiencias de ordenamiento territorial en el Perú.San Martín Proyecto Leader (España: Aragón.Enfoques y Contenidos del O. D. Madre de Dios) Ordenamiento Territorial Rural Sostenible ZEE y OT. Quiquijana. Enfoques y Actuaciones Instituciones TCA/CONAM FAO GTZ Unión Europea I. POT-Litoral de Pakatnamu. Apurimac: Pichirhua.T. Desequilibrio Territorial Economistas Localización de Inversiones Ciudad Ordenación Urbana Clasificación urbana del suelo Urbanistas ORDENAMIENTO TERRITORIAL Campo Mejora Productiva Primaria Transformación Física del espacio Ruralistas Control de Actividades Conservacionistas Gestión Racional de RR.Rural Integrado Integral-Sistémico Actuación Zonificación Ecológica Económica (Loreto.Colombia COSUDE-Masal CIGA-PUCP Enfoque/Visión Naturalista Ruralista/agrarista Ecologico-Ruralista Territorial. Visiones. San Martín. México: Veracruz) POTM (600 municipios) Integral-sistémico Integral-Sistémico Cusco: Piuray. PAT-Tambogrande. Hda y Crédito. Agustín Codazzi/Min.NN Puntos focales de atención según campos de acceso a la práctica de O.

el ordenamiento es una disciplina científica porque implica el estudio y análisis del territorio. mejorar la calidad de vida.. Competitivo.el ordenamiento territorial es una competencia del sector público repartida entre los diferentes niveles de la administración.8 Los ámbitos espaciales y temáticos del ordenamiento territorial a) La región como escala espacial óptima. asegurando la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer los recursos de las futuras generaciones.los grupos y actores sociales intervienen durante la formulación y la gestión de los planes de ordenamiento territorial. mejorar la gestión del territorio. Equitativo. b) Ordenamiento urbano .1. La corrección de los desequilibrios.6 Principios Participativo.7 Objetivos El ordenamiento territorial como proceso y política pública puede tener diversos objetivos o fines: impulsar el desarrollo económico y el equilibrio regional.. 1. Existen múltiples criterios para abordar una división regional: naturales. ordenar el territorio requiere definir y delimitar con cierta presión ámbitos regionales. proteger el medio natural.Porque debe buscar los mejores resultados.. El concepto región ha sido usado por los geógrafos para organizar la información geográfica y el análisis espacial. Se suele vincular el ordenamiento del territorio a la escala regional.. 1.debe procurar oportunidades para todos los grupos sociales y sectores del territorio. funcionales. Sostenible. De carácter científico. destinada a ordenar la ocupación del territorio por parte de los agentes privados. 1. económicos. etc. históricos.. Es decir el logro de más y mejores bienes y servicios con los menores recursos.5 Características De Naturaleza pública..debe buscar el uso racional de los recursos y del medio ambiente. Lo que supone la concertación de intereses. etc.

bajo nivel de dotaciones en infraestructuras y servicios. d) Las cuencas como unidad de planificación y de gestión integral.El ordenamiento territorial en la zona rural es una medida política necesaria para frenar o corregir las constantes agresiones a que suele ser sometida. deterioro de las condiciones ambientales. es un componente clave de los planes de ordenamiento territorial. e) Áreas de tratamiento especial Debe ser un componente importante la delimitación de los espacios con una vulnerabilidad o fragilidad especial. 1. pero requiere de un campo propio de análisis y tratamiento político. f) Los Recursos Naturales El medio natural y en él los recursos naturales.c) Ordenamiento rural. preservar. conservar.. En ellos se incluyen los espacios litorales o zonas marino costeras. tanto a nivel de las determinantes internacionales como las propias de la escala nacional .Cumple esta función debido a su alta cohesión geográfica y a su funcionamiento en torno al elemento agua. etc. La cuenca se constituye como el marco para planificar el uso sostenible de la cuenca y la ejecución de programas y proyectos específicos dirigidos a aprovechar adecuadamente. ecosistemas y los paisajes. conflictos de uso de suelo y recursos. base económica poco diversificada. Implica considerar aspectos relacionados a la conservación de los recursos. población ocupada en actividad agraria con poca calificación para su reconversión a otras áreas productivas. En consecuencia es necesaria la articulación de los planes de cuenca y el ordenamiento territorial de las regiones y municipios. Teniendo en cuenta que ellos tienen una importancia central para sostener la vida en sociedad y que son limitados y por lo tanto escasos.8 Política de Ordenamiento Territorial El ordenamiento se impone como medida de política que responde a la problemática del territorio. bajas dotaciones en equipamientos colectivos. prevenir el deterioro y restaurar la cuenca hidrográfica. determinación de usos y aplicación de regímenes de protección. Entre los problemas que el ordenamiento rural pretende resolver tenemos: la escasa base demográfica. dificultades administrativas. los espacios de alta montaña y las áreas de interés natural.

La Política territorial no es solo ordenamiento físico sino que debe proponer soluciones a los problemas territoriales y afrontar adecuadamente los procesos territoriales que un país presenta o experimenta. mejorar y equilibrar las condiciones nacionales y con Equidad regionales de educación. salud. redes generadoras de sinergias. vivienda. estos procesos territoriales emergentes son: • • • • • • • • Formación de corredores bioceánicos Formación de corredores económicos Formación de nuevas regiones productivas Integración de regiones fronterizas Demandas crecientes de infraestructura energética. que no son capaces de dar respuesta a la gestión de los nuevos procesos que se desencadenan en el territorio. Regionalización revalora espacialidad de procesos de desarrollo . integración espacial. en no intervenir en ellos en forma oportuna o en no prever los desequilibrios territoriales y ambientales que pueden ocasionar y sus respectivos costos económicos Ejes Fundamentales de la Política del Ordenamiento Territorial DESCRIPCION EJES FUNDAMENTALES de Consideración y tratamiento del espacio. la política regional “desde arriba”. -Desarrollo Social Organizar. servicios públicos y empleo. Frente a estos procesos aparecen como superadas las acciones vinculadas a algunas teorías clásicas como la de los polos de desarrollo. en base a criterios: físico-geográficos. Localización y distribución de servicios del Territorial Estado: garanticen acceso por parte de población. históricos y etno-culturales.como elemento central del ordenamiento y desarrollo. telecomunicaciones. Compromiso del Estado y de la Sociedad Civil Definición Entidades Territoriales . .región. etc. entre otros.División administrativa del territorio: construcción voluntaria y democrática de entidades regionales y sub regionales. nodos de servicios especializados. Los determinantes internacionales La globalización está generando diversos procesos territoriales que indican la necesidad de pensar y crear nuevas formas de organización del territorio más funcionales para el desarrollo de la producción con inclusión social y competitividad internacional. seguridad social. . y administración territorial. El riesgo reside en ignorar estos procesos. Revalorización de los centros urbanos bien equipados Revalorización de la infraestructura como factor necesario del desarrollo Revalorización de la mano de obra especializada y calificada.

Planeamiento urbano. la vivienda. las vías. . programas y proyectos con dimensión espacial y temporal. metropolitanos. preservación de ecosistemas frágiles y control de degradación. administrativo y fiscal. La planificación territorial debe dar respuestas al desorden en la ocupación y uso del territorio y adquirir un protagonismo significativo en el ordenamiento del espacio. El Plan de ordenamiento territorial es un instrumento de gestión compuesto por un conjunto de objetivos. metas.La planificación territorial que se da en un ámbito nacional. La Planificación Territorial 2. identidad cultural. La planificación territorial establece determinaciones generales sobre ámbitos regionales y locales que deberán ser recogidas por la planificación sectorial y por el planeamiento urbano. el que se da en los ámbitos municipales.NN. organización. Sostenibilidad Prudente aprovechamiento de potencial de RR. Factores de competitividad: oferta de RR. que es la planificación que realiza un sector específico en ámbitos territoriales variables. Actividades y sistemas de Ambiental producción en función de base natural de recursos y mejora de bienestar de población. En otras palabras. Ecológica y Calidad conservación de diversidad biológica. autonomía y desarrollo territorial sustentado en estructuras espaciales particulares con capacidad de gestión. . articulación e integración espacial. etc Entre estas modalidades de planificación debe existir una relación jerárquica. regional y local y supranacional. los servicios. Dentro de la planificación territorial existen tres modalidades de planificación: . Fortalecimiento de mecanismos de participación de sociedad civil para la legitimación de política de Estado en diferentes instancias territoriales . ésta debe estar orientada a elaborar y proponer alternativas sostenibles de utilización del territorio formulando planes. . HH. directrices. sistema de información. sistemas extractivos y productivos.La planificación sectorial.y Capacidad para competir en la economía global y mejorar la calidad de vida de la sociedad con sostenibilidad ambiental.Descentralización Descentralización. calidad de RR. actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan clases y el uso del suelo y la localización de la población. gestión institucional.Productividad Competitividad II. las áreas protegidas y de amenaza naturales. . por el término de un periodo de 10 a 15 años. políticas.1 Definición Es una herramienta central para llevar adelante el proceso ordenador. programas. y Gobernabilidad Gobernabilidad: fortalecimiento de descentralización y autonomía territorial en aspecto político. las actividades socio-económicas.NN y productivo.

el programa y presupuesto.El plan de ordenamiento territorial intenta ordenar la multiplicidad de usos que existen o que podrían existir en el futuro en el territorio. RESULTADOS Características relevantes Biofísicas y Socioeconómicas Restricciones. Planificación Territorial y el Plan como Instrumento MOMENTOS E L A B O R A C I O N CONTENIDO Análisis interpretativo de los elementos de la estructura y dinámica de base socioterritorial. Permanencia y ajustes . propectiva. planificación e implementación). la filosofía con que se va a enfocar. Recursos y potencialidades DIAGNOSTICO P A R T I C I P A C I O N PROSPECTIVA Análisis tendencial Análisis de previsión Imagen y situación-objetivo Visión de futuro Escenarios FORMULACION Objetivos-Estrategias Acciones de Programación Consenso Toma de decisiones Configuración del Plan Ajustes concertados G E S T I O N APROBACION EJECUCION CONTROL Y EVALUACION Asignación de Recursos Puesta en marcha y realizaciones Mecanismos de seguimiento Vigencia.. con 3 fases (coordinación. Prospectiva. diagnóstico.. formulación y gestión) y cinco etapas (preparatoria. problemas. El diagnóstico.2 Fases y Etapas Existe elementos comunes en el proceso de elaborar un plan. la problemática y las oportunidades a tratar.consiste en la interpretación-valoración de la situación actual del sistema a la vista de su trayectoria histórica y su evolución previsible. es decir una estructura básica.permite visualizar el modelo territorial futuro o deseado en un horizonte de 10 a 15 años y plantea escenarios y situaciones que pueden presentarse. 2. el equipo que desarrollará el trabajo. Se apoya en información científico-técnica. la metodología. En la etapa preparatoria se plantea el espacio objeto del plan y los propósitos de la entidad que lo promueve.

3 Plan de ordenamiento territorial..elaborado teniendo en consideración la zonificación ecológica económica. El plan de ocupación del territorio.CONTROL EVALUACION-AJUSTE Planificación. ya que como bien señala el documento aprobado por el subcomité de ZEE el 09 de diciembre de 2005. Biofísico Sist. . Administrativo SINTESIS -DIAGNOSTICO EVALUACION INTEGRAL DEL TERRITORIO ESCEN. ALTERNATIVO ESC. Social Sist. la zonificación ecológica económica es un instrumento para el ordenamiento territorial.. Económico Sist. TENDENCIAL DISEÑO ESCENARIOS ESCEN. P A R T I C I P A C I O N C I U D A D A N A F O R M U L A C I O N INICI AL INICIATIVA MARCO JURIDICO T. - Como se puede apreciar. “genera información sobre diversas alternativas de uso del territorio y de los recursos naturales”.Marco MetodológicoMODELO GENERAL PARA GESTION DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL. CONCERTADO PROPUESTA PLAN I M P L M EJEC ADOPCION NORMATIVA OPERATIVIZACION DISCUSION-APROBAC SEGUIM. 2. las oportunidades y amenazas y la visión de desarrollo de la sociedad. se sigue y controla la forma de su ejecución. la identificación de propuestas y medidas y la instrumentalización de las alternativas seleccionadas. elaborado sobre la base de la zonificación ecológica-económica. La implementación es la etapa ejecutiva en la que se materializa las propuestas de acuerdo a lo establecido.ERMINOS REFERENCIA-.comprende la definición de objetivos. Este plan contiene las diversas categorías de uso del territorio y la normativa pertinente para su uso y manejo sostenible. Zonificación Económica Ecológica y Plan de Acondicionamiento Territorial Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes principales: El plan de uso del territorio y de sus recursos naturales. EQUIPO TECNICO ANA LI SIS DIAG NOS TI CO PROS PECTI VA INST Sist.El Plan de Ordenamiento Territorial .

7 Zaniel Novova Goicochea. con enormes contrastes y con una gran diversidad biológica. es decir. De otro lado. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. III. El resultado de todo lo antes señalado. Es decir. tanto de ecosistemas. Pág. recursos genéticos y diversidad cultural 7 . En el Perú se ha normado la zonificación ecológica económica. más no el ordenamiento territorial. El ordenamiento en el Perú En el Perú. Este plan consistiría en el un conjunto de acciones para dotar al espacio de las condiciones necesarias para responder a los usos definidos en el plan de ordenamiento territorial. con una complejidad geográfica que resume la existente en el mundo. mantenerse en ella es quedarse en una parte del proceso de planificación. Existe también el Decreto Supremo 027-2003/MV que reglamenta el acondicionamiento territorial y el Desarrollo urbano. incluso mayor a la del propio plan. En cuanto al Plan de acondicionamiento Territorial. se le otorga a la zonificación ecológica económica cierta primacía en el proceso de ordenamiento territorial. como de especies. y de lo que se trata es de poblarlo o trasladar población de un lugar a otro si se presenta una densidad poblacional alta en una determinada zona. En la legislación peruana se suele confundir ambos planes. no son vistos como un freno para lograr el crecimiento del país. y por el contrario. corresponde a un momento posterior a la elaboración de un plan de ordenamiento territorial. consideramos que éste debería elaborarse en función de un ordenamiento territorial ya establecido. Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento”. erróneamente. En dicha normatividad. Esta poca conciencia reviste mayor gravedad en un país de las características del Perú. es la casi inexistencia de políticas públicas sobre ordenamiento territorial y la poca comprensión del rol estratégico que éste tiene en el desarrollo. como el resultado de un crecimiento insuficiente. Así pues. la Ley de Orgánica de Municipalidades define al plan de acondicionamiento territorial como un instrumento de gestión cuyo objeto es “establecer los elementos básicos para sus organización y estructuración espacial”. los desequilibrios espaciales existentes por una mala ocupación del territorio son percibidos. equivocadamente.Los planes son mucho más que la zonificación ecológica-económica.66 . el ordenamiento territorial no ha sido considerado una tarea importante de implementar porque se tiene la idea errónea que existe mucho espacio no ocupado. Esta norma establece que son las municipalidades provinciales quienes formulan el Plan de Acondicionamiento Territorial.

el Estado desarrolló políticas parcialmente compensatorias (subsidios. el de la industrialización sustitutiva de importaciones que se combina con el anterior patrón de exportación primaria en tanto que requiere y utiliza las divisas que provienen de él 10 . según Luisa Galarza “el marco económico y social ha condicionado las formas de ocupación y uso del territorio y la configuración de los espacios territoriales” 8 . Frente a ello.). Mientras que por otro lado. es decir. Para esta autora “el modelo de crecimiento impulsó un patrón de poblamiento caracterizado por su orientación predominantemente costera y de escaso aprovechamiento de amplios territorios. se vivía el abandono. sustentado en la demanda externa de productos minerales de la sierra y agrarios de la costa.Una realidad que requiere de un tratamiento y aprovechamiento especial. que hasta el momento no se ha tenido. Como el modelo apuntaba a rentabilizar la industria y obtener alimentos y e insumos agropecuarios baratos ello perjudicó a la producción orientada al mercado interno de los agricultores de la costa y selva alta y de las economías campesinas de la sierra. apoyándose en los mercados urbanos de la costa. en la sierra centro y sur. lo que produce a su vez un salto extraordinario en el ritmo de urbanización. sin vincularse a la economía regional. por lo que los excedentes de la economía agraria sirvieron para sostener el crecimiento de ciudades como Trujillo. Luisa Galarza resalta que en este tiempo se produce un crecimiento de la población y la aceleración del flujo migratorio hacia la costa y Lima en particular. Es un patrón que se desarrolla en base a incentivos y una alta protección. pg. Los excedentes de la minería de la sierra central no sirvieron para potenciar su desarrollo. lo que ha generado espacios muy diferenciados con amplias ventajas de la costa sobre la 8 9 Cuadernos del PNUD. En la costa central y norte se concentraban las ventajas derivadas del modelo de crecimiento. Piura y principalmente Lima. con presencia de modernas plantaciones en la costa junto a haciendas tradicionales y comunidades nativas 9 . ya que dicha actividad funcionaba como enclave. etc. La citada autora señala que en la primera mitad del siglo XX se desarrolló un patrón de crecimiento primario exportador. crédito barato. Si bien no han existido políticas expresas para la ocupación del territorio. Luisa Galarza señala que en esta etapa aparecen las primeras tendencias de una polarización territorial. El modelo primario exportador mantuvo al país con un perfil predominantemente rural. Chiclayo. Una situación similar vivió la sierra sur con la economía lanar del altiplano de Puno y las provincias altas de Cusco y Arequipa. A partir de la década del 40 el Perú ensaya un nuevo patrón de crecimiento. serie Desarrollo Humano N 3. 13 10 .

sin considerar la dinámica y el carácter relacional del territorio peruano. Para Galarza el modelo de crecimiento que se adopta en esta nueva etapa favorece una producción primario extractiva y castiga la rentabilidad de las actividades transables (manufactura y agricultura). 3. Novoa señala que la práctica de la planificación en general en el Perú data de los años 60 y que el ordenamiento territorial se empieza a trabajar en los años 70. al ejecutar sus acciones participan en el ordenamiento del territorio sin quererlo o saberlo. afectando con ello los territorios fuertemente eslabonados con dichas actividades. En estos contextos Los puntos 3.sierra y selva. Por lo tanto. evidentemente. Santa Cruz es de la misma opinión cuando señala que “el modelo sustitutivo cerró las posibilidades de una industrialización más orgánica. Ing. al estar la costa más integrada a la economía nacional. Para precisar luego. que “las políticas sectoriales tienen efectos directos o indirectos sobre la planificación territorial”.6 han sido tomados de Zaniel Novova Goicochea. Un primer hito es 1962 que da inicio al periodo de los primeros planes de desarrollo nacional cuya traducción en el territorio es puramente sectorial.1 Políticas que han influido en la configuración Actual del Territorio11 Zaniel Novoa resalta que en el Perú los actores más diversos: poderes públicos. Refiere que estos programas se articularon alrededor del aprovechamiento de un recurso rentable como el petróleo en el norte y el cobre en el sur. “El ordenamiento del Territorio en el Perú –Antecedentes. eslabonada a los recursos naturales y una mejor distribución en el territorio”. La citada autora señala que esto ha llevado a que el agro atienda cada vez menos las necesidades alimentarias de la población y a que afronte serios problemas de capitalización. empresas privadas (nacionales y extranjeras). metodológicas y prácticas. Este autor hace un recuento de las principales medidas que han dado lugar a la configuración actual del territorio. 11 . Dinámica Territorial y problemas de ordenamiento” y El ordenamiento Territorial –Aproximaciones teóricas.1 al 3. caracterizado por un propósito de zonificar sectorialmente. Luego del fracaso de la política industrialización sustitutiva de importaciones se produce el ajuste estructural y la apertura a una economía de mercado. rentabilidad reducida y deterioro acelerado y creciente de los recursos naturales con que opera. Zaniel Novoa Goicochea. para Luisa Galarza la principal consecuencia de la industrialización sustitutiva de importaciones en el Perú en términos territoriales ha sido promover una acentuada desarticulación de los territorios con respecto al potencial de sus recursos. Señala asimismo que los primeros programas regionales son puntuales y temporales y se explican por situaciones y coyunturas especiales. Para Luisa Galarza ésta es la raíz de la crisis del agro serrano y de sus tendencias al despoblamiento.

y da el Reglamento de Acondicionamiento Territorial. En los años 80 hay una política para la organización del territorio. En resumen. Ello se materializó a través de la Ley de Promoción de la Industria y la creación de los parques industriales de Arequipa y Trujillo. elabora Planes Directores de las principales ciudades. el primer “Organismo Regional de Desarrollo”. orientada a: el citado autor señala que la “política territorial” ha estado Promoción y Descentralización de la industria. Posteriormente a ello. la Ley del Consejo Nacional del Ambiente y otras normas. En esta etapa la Ley de Bases de la Regionalización y el Instituto Nacional de Planificación (INP) delimita microrregiones y ejecuta programas de desarrollo microrregional en la sierra y la selva y el Ministerio de Vivienda y Construcción. Novoa señala que los planificadores de los 60.vía polos de desarrollo y espacios ejes de desarrollo. Este mismo autor señala que en los años 70 las preocupaciones territoriales son por seguridad nacional. Corresponde a esta década también la reforma agraria y las políticas de ocupación de la selva. zonificando el suelo urbano a través del INADUR. teniendo como unidad de planificación la cuenca hidrográfica. Otra situación coyuntural señalada por el profesor Novoa es la ocurrencia de catástrofes como el terremoto del año 70 que dio lugar a la creación de ORDEZA. A inicios de los años 90 surgen las preocupaciones por el medio ambiente y los recursos naturales las cuales son recogidas dentro de lo que fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Para Zaniel Nova esta etapa se caracteriza por el libertinaje económico y el anti-ordenamiento. En esta década se eliminan gran parte de las restricciones existentes para que la tierra pueda entrar al mercado. adquiriendo relevancia la ocupación y acondicionamiento del territorio. Desarrollo Urbano y Medio Ambiente.empresas explotadoras de los recursos toman la iniciativa de ciertos ordenamientos-acondicionamientos que son llamados “políticas de desarrollo regional”. en las cuales se considera al ordenamiento territorial como un instrumento fundamental en la política ambiental y de desarrollo. inspirados en la teoría de la CEPAL. . se dan las normas de promoción de la inversión y de la privatización de las empresas públicas. Esta norma establece las competencias y atribuciones de los gobiernos locales en la organización físico espacial de las actividades económicas y sociales en el territorio y considera al Plan de Acondicionamiento del Territorio como instrumento del Plan Integral de Desarrollo Provincial. promueven una industrialización a partir de polos de desarrollo que tuvo como resultado la concentración de la industria en Lima y de manera menos significativa en Trujillo y Arequipa.

económica. 3.exitió una preocupación por el ordenamiento territorial como una política de organización administrativa. regional. Libertinaje económica. tributaria y fiscal y su finalidad. el Plan de Acondicionamiento Territorial.Ocupación de la Amazonía.Establecimiento de una estrategia para desarrollo del interior deprimido y marginado. PEEAH). descentralizada y desconcentrada. De ortro lado. principios objetivos y criterios generales.. En la normatividad del gobierno central. el Plan de Desarrollo Rural y Esquema de Zonificación de Áreas Urbanas. regula la conformación de regiones y fija las competencias y las relaciones de los tres niveles de gobierno. con prioridad en lo rural.2 Marco Jurídico institucional de la planificación y el ordenamiento del territorio En esta materia es todavía incipiente.. productiva. pero de manera insuficiente. Regionalización. Ello se dio a través del Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de la Regionalización.liberalización de la economía. así como la creación de centros poblados y agencias municipales. Asistencia sectorial a regiones problema.PEMDD). el Plan de Desarrollo Urbano. lo que supuso la privatización del sistema de producción y del sistema de administración de las empresas. PEJSI. local y sectorial existen competencias específicas. Dentro de la normas de las entidades territoriales tenemos la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972). Para ello se planteó la reorientación de la inversión pública. además de contradicciones en normas que deberían ser complementarias. regula la descentralización administrativa. Se dio el programa para el desarrollo de microrregiones en emergencia económica y social. La constitución de 1993 no presenta un señalamiento de los principios generales de la organización del territorio y los tópicos territoriales se hallan dispersos. a la Selva se la veía como una zona que suministra materias primas y en donde había que fijar población por motivos de seguridad nacional. . Confiere a ellas la función de planificar y atribuciones al Consejo Municipal para aprobar: Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el Presupuesto Participativo. financiera. Asimismo. Novoa señala que... Desarrollo del Interior y Acción de Regiones Problema. La Ley de Bases de la Descentralización (Ley 27783) regula la estructura y organización del Estado en forma democrática.Esta tuvo un tratamiento especial en el Plan Nacional de Desarrollo. en ese entonces. El resultado es su ocupación colonizadora dirigida por el Estado a través de proyectos especiales (PEPP.

La Ley 26834 y su reglamento que regula el establecimiento de Áreas Naturales Protegidas.S.S.3 Proceso Territoriales en curso El proceso de concentración y dominio costero. 3. Una función que destaca es la de formular. los criterios y procedimientos para el tratamiento de la demarcación territorial. evaluar.. ejecutar. sobre los recursos naturales y el medio ambiente. La dimensión ambiental se encuentra regulada por la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley 26821).áreas poco ocupadas adquieren fuerte dinamismo económico y población. La Ley Orgánica de los gobiernos Regionales (Ley 27867) que norma todo lo referente a los gobiernos regionales.. Nº 087-2004-PCM. aprobar.áreas con poca población o que se despueblan. . A través del D. Medianate R. en concordancia con los planes de los gobiernos locales.la población y las actividades económicas se concentran en Lima Proceso de desestructuración y pobreza andina.La Ley de Demarcación y organización Territorial (Ley 27795) establece las definiciones básicas. declarándolo de interés del país. Otra norma importante es el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (D.S.. A esta relación de normas debe incluirse los tratados y convenios internacionales firmados por el Perú sobre protección del patrimonio natural y cultural. controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial. dada por el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano. en ella se establece la zonificación ecológica económica como instrumento de apoyo del ordenamiento territorial y la Ley sobre Conservación y aprovechamiento sostenible de la Diversidad Biológica (Ley 26839) que promueve la utilización de la cuenca como unidad de manejo y planificación ambiental.P N 012-99-CONAM_PCD se dispuso la constitución de la Comisión Técnica para la elaboración del Programa de Manejo Integral de Zonas Marino-Costeras. 027-2003). dirigir. Proceso de ocupación colonizadora en la Amazonía. El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica es aprobado por D. 045-2001 PCM se constituyó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial –Ambiental.

3. la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONER) en 1986 identificó 10 áreas críticas que presentan procesos de deterioro ambiental de agua.. 12 . aire y de flora y fauna silvestre.En los ejes de desarrollo la población crece en ciudades. según soporte ecológico Territorio poco consolidado Inaccesibilidad a ciertos recursos naturales Poblamiento y desarrollo dominante de la costa Sistema urbano desequilibrado Desintegración social Economías regionales y locales deficientes Altos niveles de pobreza regional urbana y rural Degradación progresiva del medio natural Diferencias en la calidad de vida Desvinculación económica Estructura territorial centralizada Gestión regional deficiente En cuanto a la degradación del medio natural.4 Problemas Territoriales Los desordenes territoriales existentes actualmente en el Perú 12 son los siguientes: Desarticulación territorial Habitabilidad diferenciada.en estas zonas hay una mayor difusión de servicios públicos que en el resto del país. suelos. bosques.

.

CEPS. 300. “Minería. Señala que con dicha expansión se viene operando varios cambios en el mundo rural. con el proceso de trasnacionalización de la economía peruana ocurrida durante el gobierno de Fujimori a través de un paquete de normas y políticas de promoción de la inversión. “Las nuevas economías políticas rurales promovidas por la minería transforman las comunidades y sus paisajes. Movimientos sociales y respuestas campesinas”.De otro lado. Anthony (Editor). pg. IEP. ciertas actividades económicas como la minería han ido ocupando cada vez más espacio en el territorio nacional generando problemas de afectación de recursos como el agua y el suelo y conflictos sociales con las poblaciones locales. mayo de 2007. Para el geografo Anthony Bebbington y otros autores señala que la expansión minera viene induciendo la redefinición territorial 13 . mercantilizan terrenos ancestrales. amenazan Bebbington. 13 .

6 Los problemas del Ordenamiento: Que la planificación es vista como tarea accesoria y por lo tanto no se cuenta con un ente planificador. la política de ordenamiento territorial debe constituirse una política de Estado. Las prácticas de ordenamiento suelen ser de carácter público sectorial. De otro lado. 3. Hay problemas sobre quién organiza la administración del territorio. Propuestas de Lineamiento para una Política Nacional de Ordenamiento Territorial 1. 3. Algunas empresas. sobre el interés público a largo plazo. por el interés que tienen en dar seguridad a sus inversiones. 43. financian algunos ordenamientos-acondicionamientos.5 Causas de los problemas territoriales Planes económicos que han preconizado maximizar el beneficio económico como fin primordial Predominio de interés privado. 14 Ob. Cit. . sociales y económicos. No inclusión de RR. En consecuencia. Planificación sectorial incapaz de integrar los aspectos ecológicos. La situación actual del país y de la organización del territorio demanda cambios sustanciales y una acción política firme y decidida sobre los procesos y problemas territoriales. Suele presentarse la falta de coherencia entre la planificación nacional y la planificación regional. y el armonizar crecimiento económico y ordenamiento con equidad. El Estado no le da prioridad en su presupuesto al financiamiento para la ordenación del territorio. a corto plazo. En un contexto de globalización constituye un desafío el establecer el control nacional de las opciones de planificación territorial y de su ejecución.NNs y los beneficios ambientales en las Cuentas Nacionales. Pg. - - - IV.recursos naturales y las formas de vida que dependen de aquellos y transforman un conjunto de prácticas culturales y productivas tradicional” 14 . sin la participación de la sociedad civil y de las instituciones competentes en el proceso de gestión del territorio. dándose superposiciones en las medidas que se adoptan. si bien se han producido normas para dar soporte a la gestión de las entidades territoriales no se ha conseguido legitimar el ordenamiento del territorio como instrumento estratégico para el desarrollo.

económica y socialmente sostenible. como base para una planificación integral y coherente tanto a nivel vertical como horizontal. se hace necesario que las políticas territoriales sean comprendidas dentro de las políticas de desarrollo y sean consideradas un eje fundamental para alcanzarlo. que se expresa en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social. 7. Orientar el uso y aprovechamiento sostenido de los recursos naturales. Es decir. que permita la racionalización de la inversión pública y promover la inversión privada. con un óptimo y adecuado equipamiento y servicios que apoyen el desarrollo integral de las personas y el protagonismo social”. diversificado y modernizado en su base económica productiva e insertado en el sistema internacional y regional latinoamericano. Coincidimos también que el objetivo principal de la política territorial debiera ser el “Lograr el desarrollo equilibrado del territorio y la organización del espacio que permita una mejor calidad de vida de la población”. en armonía con el medio ambiente. Orientar la localización óptima de las inversiones. 8. 5. - - 6. Apoyar la coordinación administrativa e institucional. debe permitir alcanzar: “un territorio ordenado y desarrollado. De otro lado.2. Así como también coincidimos en los objetivos específicos que plantea ……y que son: Contribuir a la protección de la diversidad cultural y étnica. como lo establece Perú 2021 que el modelo territorial que se adopte. 3. Consideramos. El ordenar el territorio para el desarrollo exige la participación y el compromiso en el proceso de todos los sectores y de todas las disciplinas. La política territorial debe prestar especial atención: . Contribuir a la consolidación del territorio para el equilibrio de las relaciones en los espacios de frontera política. 4. Teniendo en cuenta los problemas territoriales existentes en el Perú. Orientar la distribución y localización ordenada y legal de las actividades y usos del suelo. requiere de los mecanismos procedimentales de la democracia. Diseñar y proponer estrategias que propicien el desarrollo integral y equilibrado en el territorio nacional. teniendo en cuenta los problemas y procesos territoriales internacionales y nacionales se hace necesaria una política de ordenamiento que promueva la articulación internacional latinoamericana y la consolidación e integración del territorio nacional. y sus potenciales es necesario que el Estado promueva una cultura del territorio que le permita a la sociedad peruana tomar mejeros decisiones y avanzar hacia el desarrollo sostenible. Asimismo. ecológica.

El manejo del territorio en base a cuencas hidrográficas por ser la manera más eficaz de organizar los ecosistemas y las actividades productivas en las . detectando áreas críticas que requieren de la atención prioritaria del Estado u otras que por sus particularidades requieren de intervenciones especiales. las políticas y estrategias de ordenamiento debe buscar superar las desigualdades regionales y fomentar el desarrollo de las ciudades intermedias a fin de que se constituyan en diminamizadoras de ejes espaciales de desarrollo. El proceso urbano y las ciudades región. planteando demandas y proyectos para el desarrollo descentralizado de sus localidades. recordando los serios desequilibrios de la estructura urbana. La política territorial debería considerar que muchas ciudades intermedias se han constituido en “ciudades región al articular en un espacio procesos económicos.Lo organización funcional y administrativa óptima del territorio. pluricultural y multiétnico.. Al mercado energético nacional y gas de Comisea. mercados y empleo y que a su vez propicien la gobernabilidad y la competitividad territorial. c) A ordenar el proceso de litoralización y al crecimiento de las principales ciudades costeras y la redistribución de la población en las áreas metropolitanas. A las características especiales del país: megadiversos. con la segmentación urbano poblacional. considerar como un aspecto decisivo para el desarrollo territorial la descentralización de la gestión del agua a través de la formación de Autoridades Autónomas de Gestión de Cuencas. En consecuencia.- - - A la actual crisis del agua que vive el mundo y el Perú y en consecuencia.La política para el equilibrio espacial de los proyectos de inversión social y económica. que tiene que ver entre otras cosas. . b) A la consolidación e incorporación de la Amazonía al espacio nacional. culturales y ambientales.Todo lo referente a la planificación para el ordenamiento del territorio (el desarrollo de instrumentos). la política territorial debe prestar especial atención: a) Al Reacondicionamiento del espacio andino. Lo que permitirá a su vez definir las opciones de ordenamiento y de equidad territorial y social y otras estrategias específicas. Como se señaló anteriormente. . Esta política debe fundamentarse y dar respuesta a la problemática integral del territorio. . Al deterioro de los ecosistemas y al mal uso de los recursos naturales. La política territorial debe comprender: . sociales.es decir la búsqueda de una estructura de relaciones espaciales que equilibren las posibilidades de acceso de la población a los bienes y servicios.

regiones del interior del país. dar un uso sostenible a sus recursos y enfrentar los problemas territoriales que presente. Elaborar planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial. los gobiernos regionales y locales pueden elaborar los siguientes instrumentos de planificación para elevar su competitividad territorial. Acciones para elevar la competitividad territorial. La puesta en práctica de este enfoque requiere de estudios de base sobre las características ecológica-geográficas de cada cuenca y su capacidad para sostener actividades económicas.Ante la falta de políticas territoriales. Contar con planes urbanísticos y rurales que permitan operativizar las propuestas formuladas por el plan de ordenamiento territorial y los otros planes necesarios. V. programa y proyectos de inversión pública y privada para el aprovechamiento de los recursos y el mantenimiento y conservación y gestión de las actividades productivas y los servicios que se decidan realizar. la preparación y ejecución de planes. Este enfoque debe considerar a la cuenca como unidad básica y una administración integral de sus actividades productivas y de servicios. Elaborar la zonificación ecológica económica de su circunscripción. .

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