CONSORCIO DE INVESTIGACIN ECONMICA Y SOCIAL

CONCURSO DE INVESTIGACIN ACDI IDRC 2005

PROYECTO BREVE ABIERTO (PBA) Propuesta de investigacin: Estimando la regala ptima: El caso de la minera metlica peruana

Carlos Orihuela Romero Universidad Nacional Agraria La Molina - UNALM

Julio 2005

1. Ttulo: Estimando la regala ptima: El caso de la minera metlica peruana 2. Objetivo Un tema de reciente discusin en Per y otros pases es la aplicacin de regalas a los sectores extractivos de recursos naturales, principalmente a la minera, cuya controversia abarca desde la idoneidad de su aplicacin y clculo hasta el destino de los eventuales ingresos a obtener. En el Per, a partir de la dcada pasada, el Estado aplic una regala al sector minero a fin de revertir parte de las utilidades generadas por el sector minero hacia la inversin en el desarrollo local. Conforme al Decreto Supremo N 88-95-EF, esta regala fue equivalente al 20% del impuesto a la renta de las actividades extractivas metlicas. Puesto que el Estado fue quien pag la regala como parte de los impuestos, esta regala no tuvo mayor relevancia en el desempeo del sector minero. Es a partir del ao 2004 que aparece la Ley 28258 en donde la regala minera equivale una tasa (de 1 a 3%) de los ingresos por ventas del sector minero. Bajo esta modalidad, el sector minero es quien debera pagar la regala independientemente de los impuestos normalmente aplicados, lo cual ha conllevado a la fecha a un largo debate del tema. No esta en discusin el derecho de aplicar una regala puesto que el Estado al ser dueo de los recursos naturales tiene el derecho legtimo de cobrar una renta sobre el uso o explotacin de estos recursos. La discusin se centra en dos interrogantes: esta regala esta siendo adecuadamente redistribuida? esa tasa asegurar una regala ptima al Estado?. La actual coyuntura de precios de los metales favorece al sector minero peruano, cuyos ingresos han superado las expectativas. Sin embargo, a raz de los enfrentamientos entre algunas mineras y los poblados donde se extrae los minerales es de suponer que esta bonanza no est necesariamente repercutiendo sobre la sociedad directamente involucrada. En la actualidad es evidente que la explotacin minera, lejos de contribuir a un desarrollo de los pueblos, a veces conlleva a pasivos ambientales que las empresas mineras generalmente no estn dispuestas a asumir. Ms an, las recientes manifestaciones ocurridas en diversas zonas del pas hace evidente que la actual regala minera esta lejos de ser un retribucin razonable para la sociedad y con ello no garantizara en parte la sostenibilidad del sector minero. La pregunta clave entonces sera cul es la magnitud de una regala minera ptima?. En relacin a esta interrogante, existe evidencia que la actual regala no es la ptima. Mientras los ingresos del sector minero son largamente superiores en relacin a otros sectores extractivos - el petrolero por ejemplo -, la regala

minera resulta muy inferior a la regala petrolera (canon petrolero); a pesar que los ingresos generados por la extraccin de petrleo son sustancialmente inferiores respecto a los ingresos mineros. Esto sugiere que la actual regala minera esta subestimada (Barrantes, 2002; Lpez et al, 2002) y por lo tanto no es ptima.

Objetivo General Por lo mencionado, el objetivo general del presente estudio consiste en evaluar la sostenibilidad del sector minero peruano mediante el clculo de una regala ptima. Objetivos Especficos Los objetivos especficos del estudio estarn destinados a identificar y evaluar lo concerniente al desempeo del sector minero de la siguiente forma: Determinar los ingresos y excedentes del sector minero. Evaluar los diferentes mtodos de recursos naturales para calcular la una regala para el sector minero. Evaluar una regala ptima para el sector minero. Elaborar una propuesta para apoyar la sostenibilidad del sector minero peruano.

3. Justificacin del proyecto El tema de calcular una regala ptima del sector minero es necesario por las siguientes razones: Primero. De acuerdo a Orihuela (2004), la actual regala minera podra equivaler hasta un 20% del valor de la regala ptima, lo cual sugiere que el Estado estara dejando de percibir anualmente varias centenas de millones de dlares. Por ello, dada la magnitud de los ingresos a percibir por el Estado, calcular la regala ptima del sector minero tiene mayor importancia en relacin a las regalas de otros sectores de recursos naturales. Segundo. El sector minero concentra cerca del 50% del valor de las exportaciones totales, por ello su relevancia en la economa nacional. Para un pas como el Per, tpico exportador de materias primas y principalmente de minerales es conveniente asignar al Estado una ptima fraccin de los ingresos1 del sector minero a fin de asegurar la sostenibilidad de este sector, y eventualmente de la economa peruana como un todo. Tercero. En parte, es posible que los enfrentamientos sociales tengan como origen la insuficiencia e inadecuada manejo de la actual regala minera como retribucin econmica a la sociedad. En tal sentido, la estimacin de una
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Asumiendo que son reinvertidos adecuadamente.

regala ptima no solo contribuira al bienestar social mediante el incremento de inversiones en infraestructura social, y en consecuencia al proceso de pacificacin nacional. Cuarto. Asumiendo una correcta inversin de los ingresos a obtener, una regala optima permitira obtener mayores recursos para la adecuada inversin en ciencia y tecnologa, y educacin en general, requisito para que la actividad minera sea sostenible. Quinto. Conforme a Hartwick and Hageman (1993), la renta o excedente generado por el sector minero es igual al valor de la depreciacin natural minera. A su vez, -bajo el esquema de Hartwick (1977)- esta depreciacin es equivalente a la regala minera. En consecuencia, calculando la regala minera es posible incorporar la depreciacin natural minera al PBI o PNN Minero, obteniendo una medida ms precisa de ingreso sostenible del sector, lo cual a su vez constituye una herramienta para la adecuada gestin de recursos naturales. Sexto. De igual forma, una vez calculada la regala minera es posible aplicar la metodologa para otros recursos no renovables como el petrleo y el gas. Asimismo, esta trabajo puede ser usado como modelo para otros estudios relacionados a la gestin de recursos no renovables no solo en Per sino en la regin y en mundo.

ndice Tentativo del documento final 1) Introduccin: Diagnostico minero, Situacin y perspectivas de la minera 2) Marco terico - Renta - Depreciacin natural - Sostenibilidad en el sector minero: Regla de Hartwick - Regalas mineras y canon minero 3) Mtodos para estimar las regalas: Valor Presente Neto, Costo del Usuario, Precio Neto, Costo de Reemplazo, Costo de Transaccin, Valor del stock, Valor de la produccin, Volumen de produccin, Otros. 4) Estimando la regala minera para la minera peruana - Aplicacin del precio neto para obtener la regala minera - Anlisis y Discusin de resultados - Regalas en otros pases 5) Conclusiones y Recomendaciones 6) Bibliografa

4. Marco Terico Los recursos minerales son recursos agotables y por ende deberan ser sustituidos paulatinamente por otras formas de capital (humano, artificial, natural) a fin de mantener el stock de capital constante. De ser as, es factible que se generen otras actividades que puedan sostener un nivel similar de ingreso y empleo en el futuro. De esta forma, las futuras generaciones podran gozar de alguna manera, el agotamiento de los recursos minerales. Esta es la definicin de sostenibilidad segn Hartwick (1977). Hicks (1946) defini ingreso como el nivel de consumo que puede ser mantenido indefinidamente sin reducir el stock de capital per-cpita. Esto es relevante para el caso de los recursos minerales, los cuales constituyen un tipo de capital natural agotable. Esto implica que los ingresos provenientes de la venta de recursos naturales (en este caso, minerales) contienen un elemento del consumo de capital que debe ser reinvertido para compensar la reduccin del stock de capital natural. La porcin del ingreso proveniente de los recursos minerales que debiera ser reinvertida para compensar el agotamiento del stock de capital natural es denominada renta Hotelling total2, la cual equivale a la diferencia del precio del recurso (P) menos su costo marginal de extraccin (C)3 multiplicado por el nivel de extraccin del recurso, E (Hartwick and Hageman, 1993). As, para un periodo dado t:

[Pt

C t ]E t

(1)

Este popular principio de reinvertir las rentas (o parte de ellas) para mantener el stock de capital constante es denominado Regla de Hartwick (Hartwick, 1977). Si ste se cumple, se garantizara la sostenibilidad del sector minero4. En consecuencia, una adecuada regala minera debera ser equivalente a esa fraccin de los ingresos. Existen dos enfoques para determinar los ingresos que deben ser reinvertidos. El primero sugiere que la regala deba ser equivalente a la totalidad de la renta generada por la extraccin del recurso agotable (Hotelling, 1931; Repetto, 1989; Hartwick and Hageman, 1993) mientras que El Serafy (1989) argumenta que slo una fraccin de esa renta es necesaria para asegurar la sostenibilidad. De otro lado, en el mundo existen diversas formas de gravar la extraccin de los recursos naturales, ya sea mediante impuestos y/o regalas, cuyas formas de clculo varan conforme al pas (Figueroa, 1999). En Per, Pasco-Font (1996) estim el valor de la depreciacin natural del sector minero peruano para el periodo 1979-1993 utilizando los mtodos

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Tambin es llamado precio neto o excedente Incluye un retorno al capital Asumiendo que las rentas son invertidas adecuadamente.

precio neto y costo del usuario. Orihuela (2004)5 encontr el valor de esa depreciacin para el periodo 1994-2001 mediante una variante del mtodo precio neto. Aunque ambos autores usaron la depreciacin natural para corregir las medidas de ingreso sostenible del sector minero peruano (Producto Nacional Neto -PNN y Producto Nacional Bruto -PNB), esta depreciacin no necesariamente equivale a una regala minera ptima. En realidad, el problema no solo consiste en calcular la regala sino adems, analizar si este resultado es realmente aplicable al sector. La regala obtenida debera ser de tal magnitud que la sociedad pueda maximizar el bienestar de sus ciudadanos sobre la extraccin de estos recursos y al mismo tiempo lograr la maximizacin de beneficios econmicos por parte de la empresa que explota el recurso. Si ambas premisas se cumplen, entonces la regala ser razonable tanto para el dueo del recurso (Estado) como para la firma que hace uso l. Esta es la definicin de regala ptima. Dada la evidente subestimacin de la regala minera, Barrantes (2002) sugiri que la regala minera ptima6 deba calcularse utilizando el criterio de produccin fiscalizada del recurso, tal como se aplica para la extraccin de petrleo. En contraste, Tilton (2003) analiza algunas formas para calcular la regala ptima para la minera chilena. El autor concluye que para tal efecto es fundamental obtener informacin de costos de produccin. En ausencia de stos, no es posible obtener una regala ptima. Afortunadamente, en el Per existe cierta informacin de costos7 de produccin que pueden apoyar la estimacin de una regala ptima.

Hiptesis Las principales preguntas que el presente estudio pretende responder sern las siguientes: La actual regala minera subestima la regala minera ptima? Cual debera ser el valor de la regala minera ptima?. Cuan fiables son los mtodos de recursos naturales para el clculo de la regala minera? No sera mejor aplicar los mtodos prcticos que usan otros pases? Esta regala minera es sostenible u ptima? Este valor es factible de aplicarlo para la minera peruana? Qu es necesario para aplicarlo en la minera peruana de manera razonable? Ser posible aplicar la metodologa a otros recursos naturales no renovables, como el petrleo y el gas?

A pesar que utilizaron una metodologa y tamao de muestra diferente para estimar la depreciacin natural minera (regala minera), ambos autores obtuvieron resultados similares. Ante las evidencias de una subestimacin de la regala minera, es de suponer que la autora implcitamente hace referencia a una regala minera ptima. IDEM (1991), Otto (2002) y memorias de las principales mineras

5. Metodologa La metodologa planteada para el presente proyecto constar de los siguientes pasos: Paso 1, se realizar una breve revisin bibliogrfica puesto que ya se dispone del material bibliogrfico relevante; sin embargo, ser necesario adquirir algunas publicaciones nacionales e internacionales, principalmente. Paso 2, se analizarn las evidencias que sugieren que las regalas mineras estuvieron y estn subestimando su valor ptimo. Para ello se revisar y se sintetizarn principalmente los estudios existentes: Propuesta Ciudadana (2005), Orihuela (2004), Lpez et al. (2002), Barrantes (2002), y Manco (2002). Adicionalmente se realizar una breve discusin sobre el derecho y necesidad del Estado peruano de obtener regalas sobre los recursos naturales, con nfasis en los no-renovables. Paso 3, se proceder analizar los diferentes mtodos de recursos naturales tiles para la estimacin de regalas, como son: Costo del Usuario (El Serafy, 1981; 1989), Precio Neto (Repetto, 1989), Costo de Reemplazo (Adelman, 1990), Valor del Stock (Miller and Upton, 1985). En esta etapa se discutirn sus ventajas y desventajas, y se elegir el mtodo ms adecuado para el caso peruano. Paso 4, se estimar la regala minera, para lo cual se usar el mtodo precio neto, el cual es el ms apropiado para el caso especfico peruano. Como se coment, la renta Hotelling total de un recurso agotable comprende la expresin [P C]E que resulta ser igual al valor de la depreciacin natural y que a su vez, equivale a la regala del recurso natural. Sin embargo, teniendo en cuenta el carcter polimetlico de la minera peruana, su estimacin por recurso sera tediosa puesto que implicara obtener de las numerosas firmas mineras no solo los costos marginales de extraccin (o en su defecto, los costos medios) de los minerales ms relevantes (oro, plata, cobre, plomo, zinc, estao y hierro) sino tambin ponderarlos correctamente. Una forma alternativa de estimacin es mediante la definicin de renta Hotelling del Handbook of National Accounting: el valor de todos los ingresos menos todos los costos de produccin, incluyendo un retorno normal al capital fijo empleado (United Nations, 2000). As, la renta del sector minero en su conjunto equivale al valor de la regala minera. Esta forma de obtencin tendr la ventaja de utilizar la informacin macroeconmica del sector minero que por lo general es disponible. Aplicando esto, al caso minero metlico peruano se tiene formalmente para un periodo t:

[P c ]E
it it i =1

it

= VA t REMt CKFt rtK t

(2)

donde i=1...7, siendo 1=oro, 2=plata, 3=cobre, 4=plomo, 5=hierro, 6=zinc, 7=estao. As, el lado derecho de la ecuacin (2) representa la forma de obtener la renta Hotelling total (regala) para la minera metlica peruana en su conjunto. Usando (2), Orihuela (2004) obtuvo la renta del sector minero metlico peruano para el periodo 1994-2001. Lgicamente, ser necesario incorporar el periodo 2002-2004. El valor agregado (VA), remuneraciones del sector minero (REM), y costo de capital fijo (CKF) est disponible en INEI para el ao 2002 y posiblemente para los aos 2003 y 2004. De todas formas, estos valores pueden ser estimados conforme a la tendencia de la serie. Cabe mencionar que los impuestos indirectos no son descontados del valor agregado ya que deben ser considerados solo como una transferencia de renta entre los agentes institucionales (empresas y gobierno). Los subsidios del valor agregado tampoco son considerados, puesto que no forman parte del valor generado por la produccin de los recursos minerales (Figueroa y Calfucura, 2002; United Nations, 2000). Para estimar el retorno del capital se aplicar una tasa de retorno (r) sobre el Activo Fijo Neto Minero Agregado (K). Para estimar el componente r, se usar una tasa promedio anual conforme al desempeo del sector minero en el periodo de estudio. Asimismo, la informacin sobre tasas de retorno para la inversin en oro y cobre (Otto, 2002) sern tomadas como referencia. La informacin de K estar conformada por una muestra representativa de empresas mineras, incluyendo a las dedicadas a la fundicin y/o refinacin de los minerales i, los cuales representan prcticamente la integridad del valor de la produccin minera peruana. Esta informacin esta disponible principalmente en bibliotecas de las universidades Pacifico, Catlica, y Lima; empresas mineras; anuarios; memorias en internet; INEI; y CONASEV. Puesto que en (2) se usa implcitamente el costo medio en lugar del costo marginal8 ser necesario corregir el resultado mediante un parmetro. Para ello se utilizar el parmetro propuesto por Davis and More (2000) el cual ya ha sido usado para el caso de la minera del cobre chileno (Figueroa et al., 2002). Paso 5. Se realizar un anlisis sobre la conveniencia de calcular la regala minera bajo stos mtodos. Para ello se confrontar con los mtodos prcticos usados en otros pases. Mayormente, estos mtodos consisten en calcular la regala (minera o petrolera) en funcin a una tasa de la produccin o volumen de ventas, dada la dificultad de obtener la informacin de costos de produccin.
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Asumiendo que las firmas mineras son maximizadoras de beneficios, el costo marginal de extraccin del recurso debera ser mayor que su costo medio. En consecuencia, al utilizar el costo medio en lugar del costo marginal, la renta Hotelling sera sobrestimada.

Para el caso peruano, existe la informacin necesaria para obtener la renta o regala del sector minero. Asimismo, se dispone de informacin relevante (utilidades, activos, costos) para testear la factibilidad de aplicar esta regala a la minera, lo cual conllevar a la estimacin de la regala ptima para el sector minero. Paso 6, se analizar la actual poltica de regalas mineras y canon minero, evalundose y proponindose eventuales mejoras. Paso 7, se proceder a un minucioso anlisis de las limitaciones de los resultados al obtenerlos mediante el mtodo del precio neto (Repetto, 1989; Young and da Motta, 1995; Santopietro, 1998; Vincent 1997). Paso 8, se procedern a las conclusiones y recomendaciones del estudio. Finalmente, como es usual, una vez concluido el estudio se realizar un control de calidad, depurando y mejorando la redaccin, presentacin, y corrigiendo posibles errores.

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