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Teora de la Administracin I: Paradigmas y debates en torno a la Reforma Administrativa.


Indice 1. Introduccin 2. Que es la administracin publica y que significa reformarla 3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial. 4. Modelos y corrientes de reforma. 5. La burocracia 6. La reforma y sus planos 7. Ejes centrales para la aplicacin del programa de refoma administrativa. 8. Conclusin 9. Bibliografa utilizada y consultada 1. Introduccin Este trabajo tiene el propsito de, a partir de lo que consideramos como administracin publica, analizar el concepto de reforma administrativa no solo desde un enfoque sistmico, o sea a la reforma desde el punto de vista meramente institucional u orgnico; sino tambin desde la visin conductista o inorgnica, observando a la reforma como cambios en los modelos de gestin entre otros. Por ende podemos separar el trabajo, para un mejor anlisis de este fenmeno, en dos grandes ncleos: la reforma administrativa como reforma de la administracin publica en s (entendindola como cambios en la estructura institucional de la administracin publica, que tiene que ver con aspectos ms organizativos y de jerarqua funcional); y como reforma en las formas de administrar (esto se vincula mas 1 a una reforma en los patrones de conducta y en el desenvolvimiento de la burocracia ; es decir la reforma encarada desde el lado humano, analizando el papel del sujeto en relacin con su trabajo dentro de la administracin, y para ejemplificarlo mejor, donde aparecen como meta dos conceptos fundamentales: la eficacia y la eficiencia como meta a alcanzar dentro de este mbito de la reforma). Posteriormente dentro de estos dos grandes ncleos, mostrar diferentes modos de observar a estas reformas desde un punto de vista de: tipo (institucionales gerenciales), tiempo (continuas discontinuas), alcance (centrales perifricas) A partir de aqu, al tener diferenciados bien los dos grandes ncleos o facetas de reforma, mencionaremos y reflexionaremos acerca de las diferentes corrientes y modelos de reforma que nos propone un conjunto de autores que a travs de sus visiones y anlisis de casos particulares nos brindan su posicin acerca de este tema y tambin varias herramientas para poder desarrollar nuestra tema. Para completar este trabajo es imprescindible ahondar en los caracteres ms subjetivos y dinmicos de la administracin publica. Me refiero especficamente al rol de la burocracia. El rol de la misma la analizare desde dos ejes contrapuestos, tales son, por un lado, considerar a la burocracia un motor, como agente principal del cambio, y por otro, observar a la misma como obstculo y/o problema. Y por cierto no olvidar la importancia del funcionario poltico y al de carrera. Luego pretendo enfocar especial atencin a un punto que es de fundamental importancia tal es, el espritu de la reforma y su relacin con otros espacios y actores que se desenvuelven dentro de la sociedad, junto con los aportes que le pueden llegar a dar los mismos; y a partir de esto ultimo concluir elaborando lneas generales lo suficientemente explicitas para, a partir de all empezar a pensar en una reforma administrativa en el sentido ms estricto de la palabra, sin sobresaltos, obstculos y problemas de ninguna ndole. 2. Que es la administracin publica y que significa reformarla Primero es necesario definir lo que se quiere reformar. Es decir, debemos definir a la Administracin Pblica: es una organizacin que el Estado utiliza para canalizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a travs de la transformacin de recursos pblicos en acciones modificadoras de la realidad, 2 mediante la produccin de bienes, servicios y regulaciones .

Menciono aqu a la burocracia ya que es, a mi criterio, el actor principal del proceso reformador entendiendo a la misma como motor de cambio; y es tambin por otro lado uno de los objetos fundamentales donde recae la reforma administrativa. 2 SETTEMBRINO, Hugo: Anlisis de la Estrategia de la Reforma de la Administracin Pblica, Facultad de Ciencias Econmicas de la UNCPBA, 1986, Pg. 19. -

Este concepto de administracin publica nos muestra lo diverso que es esta organizacin, en el s entido de que incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que se ocupan especficamente de una tarea, y que su interdependencia hace muy difcil establecer que se debe reformar y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto de ella y tambin a la sociedad como destino final de los output que ella produce. No solo en la administracin publica hay instituciones. Hay algo dentro de ella que las mueve. Ese motor son las personas, mejor dicho los funcionarios que en su conjunto conforman la burocracia, y es esta burocracia la que se desenvuelve, cumpliendo su funcin impulsada por valores, patrones de conducta, emociones, sentimientos, intereses, etc. En cuanto a la reforma administrativa, podemos decir que es un proceso de transformacin del aparato burocrtico del Estado en sentido pleno, un fenmeno, que como dice Groisman, muchos lo definen de manera macro, y no precisamente esas definiciones fueron las que ms resultados trajeron, y por lo tanto, debemos utilizar otras perspectivas. En referencia a esto podemos, entonces, separar lo que podran ser: Reformas MACRO: se caracterizan por ser globales, de toda la estructura, adems de ser inmediatas; proyectos generales que proclaman la intencin de modificar en su conjunto la administracin 3 pblica , o Reformas MICRO: aquellas realizadas por sectores, desde abajo, en forma gradual; procesos de transformacin, reformas parciales, y los cambios graduales que van modificando las organizaciones, las normas, los procedimientos, las actitudes y las valoraciones que conforman la 4 Administracin Pblica . Adems, debemos plantear la separacin entre lo que es una Reforma Administrativa propiamente dicha, de lo que es una Reforma del Estado, ya que esta ltima es una modificacin que rene a todos los sectores y todos los espectros desde donde puede y debe observarse el Estado (la cual necesariamente e inevitablemente incluye reformas administrativas), y la cual, segn plantea Oszlak, traen aparejados los siguientes fenmenos: transformacin del papel del Estado reestructuracin y reduccin de su aparato institucional recorte en la dotacin de su persona Se puede decir, segn lo plantea este autor, que existen reformas: Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: predominan consideraciones de tipo 5 jurdico y financiero . Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: las transformaciones tienen un trasfondo 6 ms tecnolgico y cultural . Aqu vimos el carcter dual de la reforma administrativa: el de carcter institucional y el de carcter humano en relacin con los agentes que actan dentro de la misma. A este ultimo punto le vamos a llamar reforma gerencial. Todo nuestro trabajo se centrara en analizar este fenmeno dentro de estas dos distinciones. 3. Aspectos sobre los dos grandes tipos de reformas: la institucional y la gerencial. Tras haber separado a la reforma a administrativa en sus dos caras ms visibles, la que compete a cambios de ndole administrativo e institucional, y la que refiere a cambio de ndole gerencial-valorativo, analizaremos estas dos facetas a partir de las categoras enunciadas en la introduccin: segn el tipo, el tiempo y el alcance. a) Como cambio institucional discontinuo o continuo Las instituciones administrativas regulan una parte decisiva de los poderes del Estado. No hay verdadera democracia, ni garantas de observancia del principio de legalidad, sin una Administracin pblica que opere con profesionalidad, neutralidad y objetividad. En estos principios se soporta la concepcin de la autonoma institucional de la Administracin, que no significa independencia, sino actuacin en el marco

GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre, Diciembre de 1988, Pg. 4. 4 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre, Diciembre de 1988, Pg. 4. 5 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. 6 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. -

de la legalidad y de las racionalidades tcnicas y econmicas que amparan la profesionalidad de los agentes pblicos, con sometimiento a la direccin superior del gobierno. La reforma como cambio discontinuo refiere a cambios en la estructura de la administracin, pero que no obedecen a un proyecto de reforma administrativa, entendido como reforma en todos sus mbitos y sectores. Cuando hablamos de la interdependencia entre los diferentes subsistemas, si consideramos a la administracin publica desde el estructural funcionalismo, utilizamos esa categora para distinguir lo que es continuo de lo que no lo es, y poner como diferencia fundamental lo que de alguna forma tiene rasgos de proyeccin futura, o sea evidencia matices de proceso y de continuidad y complemento entre la reforma que se hace y la que viene. Es una concatenacin de reformas que en su conjunto hacen al proceso de reforma en s. Como dice Ariznabarreta cuando analiza la relacin reforma - estado: Son cambios de adaptacin espontnea, resultado del conservadurismo dinmico. El estado [y en su seno la administracin], como todo orden social, intenta preservar su estabilidad, reaccionando a las presiones externas mediante 7 cambios espontneos y continuos de carcter perifrico . Tambin dice con respecto a la dicotoma continuo / discontinuo: Slo el fracaso de estas estrategias permite abrir la ventana de las reformas, cuya 8 nota definitoria es la discontinuidad . Aqu nos damos cuenta y comprobamos lo que dijimos anteriormente, cuando hablamos de la concatenacin. En este caso es el fracaso lo que lleva a realizar reformas mas profundas. Lo que era objeto de reforma necesitaba una ofensiva mayor para lograr el cambio, y que como destino natural, la nica solucin es una reforma como proceso y no como adaptacin espontnea. El fracaso de las polticas adoptadas no es la nica causa de la frustracin de la intencin de reformar. Hay otras causas que no son tcnicas, y se ubican en otros espacios y se desarrollan con cdigos diferentes: el consenso. Este es el que en ltima instancia da el ok para viabilizar o no la reforma, como resultado de una negociacin, y tambin el que establece si la reforma es o no adecuada. Como cambio continuo la reforma obedece a cambios en su identidad y en aspectos lo suficientemente profundos para lograr una alteracin marcada de la administracin pblica; y no una mera adapt cin a perifrica o espontnea de sus componentes. Aqu vemos que el cambio continuo esta ntimamente relacionado con las reformas centrales, y el cambio discontinuo, con las reformas perifricas. Pero eso no ocurre siempre. Las exigencias de un momento determinado, como puede ser una etapa de crisis, como fue la nuestra, en donde la reforma del estado y por contener en su seno la reforma en la administracin, se realizo con plazos cortos, ya que el momento 9 obligo a hacer cambios profundos . b) Como cambio institucional central o perifrico Estos tipos de cambios no estn solamente condicionados por la exigencia de un programa de reforma administrativa, en el sentido de que un cambio continuo deviene en reformas centrales, o que un cambio discontinuo se manifiesta en reformas perifricas o como dice Ariznabarreta, cambios de adaptacin espontnea. Sino que las exigencias para la realizacin de cambios institucionales son una iniciativa para atacar al sistema en si y reformarlo en todo o en alguna de sus partes, logrando as variaciones sustanciales o cambios de base que determinan e instruyen segn su contenido a los funcionarios y por ende al sector dinmico del mismo. Debe haber ciertos criterios o consideraciones para realizar este tipo de reforma. Todo esto depende de que se quiere reforma o que perfil de administracin queremos: austera, eficiente, comprometido, etc. Se puede decir, segn lo plantea Ozlak, que existen reformas: Hacia Afuera o de PRIMERA GENERACIN: predominan consideraciones de tipo 10 jurdico y financiero . Hacia Adentro o de SEGUNDA GENERACIN: las transformaciones tienen un trasfondo 11 ms tecnolgico y cultural .

ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 1. 8 ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 2. 9 Para mayor informacin vase la ley 23696 sobre Reforma del Estado 10 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. 11 OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999, Pg. 77. -

Aqu vemos como segn Oszlak, existe una especie de jerarqua de criterios, gradual, para la realizacin de la reforma. Primero consideraciones para utilizar sus mismas palabras de tipo jurdico y financiero. Es aqu donde se proyecta una reforma segn el marco normativo y los recursos econmicos con los que se posee, o se quieren recuperar. En cambio las de segunda generac son reformas hacia adentro, se in hacen o planifican cambios ms sustanciales y profundos que llevan en su seno la idea de transformacin, como cambios con caracteres muy trascendentes y grados de profundidad aun mayores. Lograr cambios centrales de ndole institucionales no es una tarea fcil, sino que hay que tener en cuenta y tambin mucha prudencia ya que alteraciones de este tipo, no tienen repercusiones solamente en el mbito de las instituciones y las jerarquas, sino que afectan y hasta pueden desconcertar al desenvolvimiento de los administradores poniendo en riegos metas propuestas y en vez de mejorar las instituciones y su funcin, puede aparejar cambios no estipulados que perjudiquen en vez de contribuir. Este tipo de cambios pueden, citando nuevamente a Ariznabarreta hacer lo eficientemente lo incorrecto. Por eso a mi juicio es ms fcil realizar reformas perifricas, ya que demandan menos tiempo porque generalmente son pensadas no como una reforma en el sentido pleno de la palabra, mas bien como adaptaciones espontneas, retomando lo anteriormente dicho, o como un reacomodamiento dentro del sistema. Es como pensar a la modernizacin de la administracin publica como una autopoiesis: como rejuvenecimiento fsico, organizativo o tecnolgico, que no supone un verdadero cambio 12 institucional . c) Como cambios gerenciales discontinuos o continuos Aqu entran en consideracin cuestiones que repercuten sobre el perfil de la administracin en su sentido dinmico (burcratas) y no esttico / estructural, esto es en las formas de gestin, que adopta la burocracia estableciendo una jerarqua de valores y objetivos a cumplir. Son reformas de carcter cultural, moral, asimilacin de nuevos valores o pautas que pueden ser como dijimos antes, de nuevas modas que trascienden en la cultura administrativa; tambin a raz de nuevas relaciones sociales y tambin nuevas formas de comportamiento que afectan a lo humano, etc.; que le dan cierto perfil y que influyen en el individuo en su relacin con su entorno, con su medio y por supuesto con la sociedad, alterando o no su personalidad y forma de trabajo. Entonces, medir la velocidad de estos fenmenos a travs de la categora de proceso es muy engorroso, debido a que, como mencione anteriormente, puede que sea una c uestin de modas, globalizadas o no, que aparecen y que no estn arraigadas lo suficiente en la cultura administrativa y que no denotan matices de proyeccin que me permitan caracterizarlo como proceso y por ende de continuo, que sin duda 13 necesita la sucesin ordenada y fctica de hechos sucesivos y coordinados (en un programa y/o estrategia). d) Como cambios gerenciales centrales o perifricos Este punto se vincula con el anterior. Digo esto porque para establecer lo que es una reforma central y lo que es una reforma perifrica en aspectos dinmicos como son el comportamiento dentro de la gestin, hay que analizar y clarificar que es una moda y que no. Puede haber modas que tienen como proyecto reformar toda la administracin y modas que quieren hacer una especie de lifting o rejuvenecimiento de la administracin eliminando impurezas y limpiar espacios. En este ultimo caso seria perifrico porque la reforma no tiene como prioridad reformas en el ncleo o matriz de comportamiento de la gestin. Por todo esto las reformas gerenciales cuando son profundas, o sea centrales, evidencia diferencias marcadas con respecto al modelo anterior. Lo central es comprender el alcance de estos tipos de reformas que podramos llamar de valorativas, haciendo alusin a cambio en la jerarqua de valores que preceden y determinan los actos del agente. 4. Modelos y corrientes de reforma. a) Modelos() a.1) Weberiano Tambin denominadas reformas del servicio civil, procuran reducir el clientelismo, la corrupcin y la politizacin, imponiendo normas generalizadas para regir el comportamiento burocrtico, aprobando

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ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 4 13 Utilizo la palabra fctica para hacer referencia a la sucesin de hechos que muestran nuevos comportamientos en las formas de gestionar.  Para este apartado utilizaremos los enfoques de Ben Ross Schneider

procedimientos basados en el mrito para el reclutamiento, la promocin, la estabilidad del empleo, y por lo general aislando a la burocracia de la poltica. a.2) Gerencial Procura terminar con las ineficiencias y las rigideces de la burocracia mediante la desestimacin de una cantidad de reglas, especialmente las concernientes al personal, y garantizando a los administradores o gerentes pblicos la discrecionalidad para gerenciar sus departamentos, con la obligacin de asumir la responsabilidad por su desempeo. a.3) Responsabilizacion Este tipo de modelo de reformas reintroducen el control poltico de la burocracia, pero a travs de canales institucionalizados del control legislativo sobre el comportamiento del ejecutivo, entendido no solo como poder del estado sino como rgano o ente reformador. Esto puede ser a travs de agencias de control horizontal: accountability. Reforma Reforma weberiana Reforma Gerencial Responsabilizacin Abuso de poder, Personalismo, clientelismo, Ineficiencia, papeleo, arbitrariedad, falta de Diagnstico patrimonialismo rigidez, particularismo responsabilidad, ausencia de respuesta Control democrtico Eficiencia, capacidad de Universalismo, profesionalismo, (directamente por los Metas respuesta (ante los clientes), meritocracia ciudadanos o indirect. por flexibilidad las legislaturas) Politizacin, tardanzas Rigidez, prdida de Clientelismo, prdida de P.S.N.P.(14 excesivas, procedimientos responsabilizacin, ineficiencia responsabilizacin engorrosos. Fuente: BEN ROSS SCHNEIDER: La poltica de la reforma administrativa: dilemas indisolubles y soluciones improbables en Revista REFORMA Y DEMOCRACIA del CLAD. N20. Junio 2001 b) Corrientes( ) b.1) Garantista Esta corriente reformadora tiene origen en los ideales de libertad y justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es la accin sujeta a la ley, o sea al acto administrativo segn un marco normativo, no-solo que lo regule sino tambin que lo dirija o sea como medio para la accin. O sea que es esta la visin subyacente de las reformas orientadas a luchar contra la corrupcin, mediante 15 la reduccin de la discrecionalidad de los operadores pblicos O sea, un mayor accountability o control endgeno, o sea del mismo sistema a travs de agencias de control en el desempeo de los funcionarios pblicos, de carcter horizontal. Esto quiere decir un control paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para controlar de manera rigurosa a la funcin publica sin importar el rango al que se enfrenta. En resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la administracin bajo algn ordenamiento jurdico basada en agencias de control. Ej. : oficina anticorrupcin. b.2) Eficientista La corriente eficientista hace referencia a lo que Ariznabarreta llama management cientfico, cuyo patrn de comportamiento viene a ser la conversin de recursos a resultados. Es la corriente que retoma concepciones clsicas de la administracin tales como las que menciona el autor: tcnicas de contabilidad y control de gestin, el presupuesto, al anlisis financiero, la gestin de las compras, de los inventarios, la clasificacin de puestos, la evaluacin de cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto grado de profesionalizacin de los agentes, y que deben tener una amplia autoridad para la utilizacin de los recursos.

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Esta sigla significa Productos Secundarios Negativos Potenciales y hace referencia a efectos secundarios que puede traer aparejada la reforma  Para este apartado utilizaremos los enfoques de Koldo Echevarria Ariznabarreta 15 ARIZNABARRETA,, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 5

b.3) Contractualista Esta ultima corriente se caracteriza por propiciar pautas antiburocrticas de gestin, sin perder de vista, la racionalidad econmica de los recursos; caracterstica fundamental de la anterior tendencia. 16 Sus fundamentos ideolgicos son el pensamiento del public choice, teora de la eleccin publica , las teoras de organizacin empresarial y la moderna teora econmica de la organizacin. La consecuencia es una visin centrada en sustituir la coordinacin jerrquica, por una coordinacin contractual y ms flexible que permita la adaptacin de la gestin a circunstancias especificas. 5. La burocracia Como dijimos en un principio, este punto de nuestro trabajo es de suma importancia. Es quizs el centro de toda la cuestin, ya que el nuclea la mayora de las incgnitas y supuestas orientativos o no de la reforma administrativa. Digo esto porque la burocracia puede ser entendida como lo dice Garcia Pelayo, como sistema de gestin: sistema de gestin y administracin altamente racionalizado y de mxima eficiencia tcnica, caracterizado por ciertas notas como la organizacin jerrquica, la asignacin de funciones en virtud de una capacidad objetivamente demostrada, la rigurosa delimitacin de competencias de las diferentes ramas que la integran, la estructuracin con arreglo a normas y a reglas 17 tcnicas objetivas e impersonales . Es esta la concepcin weberiana de la burocracia que despus cuando analicemos el caso de los vicios de la burocracia mostraremos el comportamiento negativo de esta. Tambin, puede ser considerada segn el autor anteriormente citado como cuerpo o conjunto institucional jerrquicamente organizadas y caracterizadas por ciertas notas estructurales o 18 coyunturalmente cambiantes . Estas son segn Garca Pelayo las ms importantes: y Carecer de propiedad sobre el objeto, los medios y el producto de la gestin, de manera que hay una separacin entre funcin y propiedad. y No ser elegidos por los administrados, sino nombrados por la autoridad superior. y Estar dotados de un especfico saber (mostrado en el caso tpico ideal a travs de pruebas objetivas, como exmenes, concursos, etc.) y de un status jurdico y/o social. y Tener como profesin nica o principal el servicio a la organizacin burocrtica. y Actuar leal y metdicamente, sine ira et studio, y sometiendo rigurosamente su actividad a las formas y contenidos de unas normas o de unos precedente aunque ello contradiga sus s, propios criterios y convicciones19. Estas dos grandes categoras de la burocracia que describe Garcia Pelayo, sirven para destacar los objetos a analizar para realizar la reforma teniendo en cuenta los dos grandes ncleos que d iferenciamos al principio: el administrativo e institucional, y la que refiere a cambios de ndole gerencial-valorativo. Es por eso que tomando como consigna la pregunta que se hace Groisman, al indagarse sobre que estrategias adoptar, sobre Reformar con o contra la burocracia?, es lo mismo que preguntarse en sentido radical, y pensar, en si la burocracia a la hora de reformar, es un obstculo o un elemento fundamental, en su papel de agente reformador. Eso es el debate entre la burocracia como motor y como obstculo. a) Como motor Pensar a la burocracia como motor, es indagar acerca del papel de la misma como agente reformador, es decir el encargado de llevar a cabo paso a paso, siguiendo el programa de reforma, a travs de pautas y herramientas proporcionadas por esa racionalidad tcnica, y posibilitada por la delegacin de funciones de parte de los encargados de discutir y consensuar la iniciativa de reforma. Este ultimo punto, que refiere a la delegacin de funciones, podemos explicarlo a travs de que no consiste tanto en poseer los conocimientos sustantivos [para realizar la reforma] como en detentar las llaves que permiten modificar y actualizar la complejidad del sistema20. Esto ltimo que nos dice Groisman acerca de detentar las llaves es una proposicin que circunscribe un conjunto de factores que determinan el status que posee la burocracia y posibilita medir el grado de poder y muestra lo imprescindible que es la burocracia, y por ende esta situacin dificulta y a veces imposibilita recurrir a otros
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La Teora Eleccin Pblica consiste en el uso de las herramientas de la economa y la economa poltica con el fin de estudiar dos clases de procesos: (1) La toma de decisiones colectivas y (2) la implementacin de tales decisiones. 17 GARCIA PELAYO, Manuel Burocracia y Tecnocracia. Editorial Alianza Universidad de Madrid. 1974. Pg. 15-16 18 dem. Pg. 19 19 dem. 20 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre, Diciembre de 1988. Pg. 3.

sectores para realizarla, y tambin llevar a cabo reformas sin tener como valor fundamental el consenso, o sea reformas de carcter unilateral, en materia de decisin sobre el objeto. Por es que coincido con Groisman, en su acepcin tajante acerca de que es necesario que la reforma sea comprendida y asumida 21 por la burocracia . A mi humilde entender esta forma de ver el fenmeno, limitada a esa frase, trae como secuela, que la responsabilidad recaiga enteramente en la burocracia, y que por lo tanto el poder poltico, es inmune ante los embates ante posibles fracasos; y que a la inversa, en muchos casos en donde la reforma tenga efectos positivos depende de quien y desde donde la miremos, utilizarla como bandera poltica hacindole perder su esencia de cambio. Deja de ser una meta alcanzada, para ser un icono poltico. Esa es una posible causa. Por eso, Groisman, no obvia elementos que terminan de definir el papel de la burocracia como agente que comprende y asume la reforma, y dice que ello no debe llevar al extremo contrario, en que las autoridades polticas no asumen el esfuerzo de plantear los objetivos, los pasos y las estrategias, porque 22 en tal caso quedan a merced de la voluntad, del criterio y de los propios funcionarios . Por eso es necesario el consenso. En palabras del autor, una accin convergente, entre poder poltico, administracin y sociedad civil. Por lo tanto cuando analizamos el fenmeno de la burocracia como motor hay que tener reparo en observar por lo menos cuatro cosas: y El grado de poder que posee la burocracia en trminos de autonoma decisoria. y El grado de consenso interno que existe dentro de la misma, entre diferentes corrientes internas que la puedan componer. y El grado de consenso externo. Esto es, la convergencia entre burocracia, poder poltico y sociedad civil. y Y obviamente observar la capacitacin, el saber tcnico y especializado, con relacin a la dualidad eficacia eficiencia. Estos instrumentos analticos nos permiten definir a la burocracia como motor, o mejor dicho como agente, tomando como eje el carcter dinmico de la misma es decir, en su accionar, los componentes que marcan a la misma dentro del proceso de reforma: su poder, el consenso y su saber. b) Como obstculo En este apartado examinaremos entre otros puntos, el que considero ms importante que son los vicios de la burocracia. Para empezar, como dice Garca Pelayo la burocracia superior ha sido designada peyorativamente como casta o como clase, o ms precisamente como clase funcional, es decir, no sustentada sobre fundamentos patrimoniales, sino en el poder y en los privilegios derivados de las atribuciones inherentes al 23 ejercicio de la funcin Este comportamiento clasista y/o corporativo de la burocracia, y retomando la perspectiva estructural funcionalista, crea una alteracin en un subsistema, y que trae aparejado efectos corrosivos para el desenvolvimiento del sistema en si. Esto es, que a travs de la exaltacin o e abuso del status que le concede la funcin extrapolando al exceso el uso de herramientas propias dela funcin y no de intereses corporativos y clasistas. Este comportamiento de la burocracia, lleva como repetimos anteriormente al choque con otros subsistemas. En este caso es probable que colisione con intereses del poder poltico o con intereses de facciones dentro de la misma burocracia, lo que tornara inviable cualquier intento de reforma o consenso. Es por eso que la burocracia se transforma en un obstculo, es lo que impide lo indispensable: el acuerdo. Adems de eso y de convertirse en un obstculo, adquiere el rol de objeto de reforma. Se encuentra ahora entre los blancos a reforma no para eliminarla, sino para corregir esos vicios, y mutar esos intereses al servicio de la comunidad, ni del poder poltico, ni al interior de la misma. Poder poltico Consenso Sociedad civil Burocracia Esta es la trada del consenso. Aunque en el proceso unos adquieren mas relevancia, la iniciativa puede venir de cualquiera de estos tres componentes. Es ms aunque la sociedad civil no pos el mismo rol en ea importancia que el poder poltico, es en ltima instancia el beneficiario o perjudicado indirecto de cualquier alteracin. Esta a su vez le puede imponer o presionar a este para reformas ciertos aspectos, y el poder
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dem dem 23 GARCIA PELAYO, Manuel Burocracia y Tecnocracia. Editorial Alianza Universidad de Madrid. 1974.Pg. 21.

resistirse, o sino intentar llevarla a cabo. Y aqu puede chocar con los intereses corporativos y clasistas de la burocracia. Por esos es necesario que la reforma sea consensuada desde la base entre por lo menos dos actores de esta trada, para lograr dinamizar el proceso y salvar diferencias, las que estn o pueden llegar a aparecer. En especial sobre este tema de la burocracia como obstculo, a mi entender, para evitar este tipo de lock out de la misma, encarar reformas de tipo valorativa con caracteres de las corrientes garantista (circunscribir el accionar de la burocracia a la ley), pero a su vez incorporarle flexibilidad y nuevos mecanismos, lo que propicia la corriente contractualista. O sea darle un marco instrumental, a travs de nuevas modas de gestin de carcter flexibles y adaptable a situaciones, y que aporten mecanismos que le den previsibilidad a la reforma para no chocar con obstculos como el que describimos. Otro aspecto vinculado con este tema es el tema de la corrupcin. Segn Pegoraro, la corrupcin es una desviacin de la conducta de un funcionario pblico, que se aparta de las normas establecidas para 24 ponerse al servicio de intereses privados . Este comportamiento esta ntimamente vinculado al comportamiento clasista corporativo. Es insalvable a veces la ecuacin, de que al tener un status, al utilizar a los medios provedos por la funcin como poder, al tener menos control, haya ms corrupcin, parece ser una formula perfecta. Este estilo de comportamiento cerrado y abusivo, tiene como vicio a la corrupcin. No solo me apropio de recursos tanto materiales como inmateriales, sino que el funcionario pone sus intereses personales por sobre los de las 25 personas y los ideales que est comprometido a servir . Este obstculo impide que el inters sea la reforma, y posibilita que la reforma genere intereses, estos son: poder, dinero, status, prestigio; desvirtuando el contexto y el fondo de la misma. Es por eso que aqu tambin hay que introducir sobre todas las cosas reformas que corresponden a la corriente garantista, y al modelo de responsabilizacin. c) La importancia de los funcionarios polticos Existen dos actores por excelencia y fundamentales ante la implementacin de un Programa de Reforma Administrativa. Como explica en uno de sus escritos Iacoviello, cuando se pretende realizar alguna modificacin en las pautas de trabajo y de comportamiento de las distintas organizaciones y sus agentes, comienza a desatarse un conflicto en torno a las estrategias de Recursos Humanos, las cuales son primordiales para todo cambio que se pretenda efectuar en la estructura burocrtica del Estado. Como dice este mismo autor, en cuanto a los funcionarios polticos: tratan con grandes corrientes de opinin e intereses a gran escala, los polticos son designados sobre la base de la confianza poltica y luego por su experiencia en el rea, tienen un alto grado de ingreso lateral, son designados por un perodo, 26 tienen control sobre los recursos . A partir del anlisis de estos caracteres, podemos observar que el proceso de decisin en estas temticas sobre la Administracin y su posible reforma, es un asunto poltico, y que indudablemente debe ser considerado desde ese mbito. Cuando digo esto, trato de hacerlo con cuidado para no contradecirme con lo expresado al principio, cuando citando a Settembrino no coincido con la idea de que no hay discusin ideolgica sobre la concepcin del Estado. Una cosa es la concepcin ideolgica o no sobre el papel del Estado, y otra muy distinta es la idea de que en toda reforma se mezclan cuestiones polticas. Aqu debemos separarlo de lo poltico, ya que cuando hablamos de reforma, del papel que cumplen sus funcionarios, y en especial sus funcionarios polticos, nos estamos refiriendo al poder, a lugares y cuotas de poder, que pueden (muchas veces) no admitir o sobrepasar discusiones ideolgicas acerca de un Programa de Reforma Administrativa, su contenido, sus impulsores, etc. d) La importancia de los funcionarios de carrera Si nos referimos en este apartado a los funcionarios de carrera, a esa franja de empleados o agentes que trabajan y hacen carrera en la estructura de la Administracin Pblica, nuevamente citando a Iacovello, podemos decir que:
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PEGORARO, Juan. La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal. En Revista Delito y Sociedad, N 13, Ao 1999, Buenos Aires. Pg. 8. 25 KLITGAARD, Robert en PEGORARO, Juan. La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal. En Revista Delito y Sociedad, N 13, Ao 1999, Buenos Aires. Pg. 8. Vase KLITGAARD, Robert. Ajustndonos a la realidad. Editorial Sudamericana. Ao 1994. Cp. 8. 26 IACOVIELLO, Mercedes El juego poltico y las estrategias de Recursos Humanos en las organizaciones pblicas en cuadernos del CEPAS, N4. 1996.

los funcionarios de carrera tratan con intereses ms especficos y organizados, son designados (supuestamente) sobre la base de mrito, es decir, teniendo en cuenta sus antecedentes y habilidades especficas, tienen ingresos estables, pudiendo incrementarlos, para ello deben ser reclutados para los puestos jerrquicos mediante una carrera interna progresiva, a diferencia de los funcionarios polticos, hacen carrera de por vida (no por un perodo), teniendo una red de contactos tanto externamente como internamente, cuentan con una red de regulaciones que protegen su estabilidad (poder), aunque su 27 mayor fuente se asocia a las habilidades y conocimientos sobre la Administracin . Se puede observar y analizar sobre este tema, que aquello que escribimos y afirmamos sobre la gestin por resultados en la cual se requiere la definicin y consecucin de un mnimo de criterios para poder decidir, implementar y evaluar un Programa de Reforma Administrativa, tiene vinculacin sobre esto, ya que uno de esos criterios que colocbamos era el de la conjuncin entre los funcionarios y los agentes de la Administracin Pblica. Tanto los funcionarios como los empleados de la estructura burocrtica del Estado necesitan de los elementos y las herramientas de accin de las cuales disponen uno y otro. Aqu se vislumbra el poder y los instrumentos de los cuales cada actor dispone para enfrentar estos cambios ante una reforma. Ambos tienen sus herramientas de poder, ambos disponen de los medios necesarios para llevar adelante un Programa de Reforma Administrativa, y son concientes que se lograrn los objetivos definidos al comienzo si son tambin ambos quienes tendrn beneficios y rditos o costos y desventajas ante el resultado que se llegue. Debemos tener en cuenta principalmente, una cuestin que muy bien Kliksberg plantea: el viejo paradigma, centrado en los aspectos administrativos-formales del manejo de personal no incluye polticas 28 especficas en otros planos de mayor relevancia... . Ante esto, y como primer disparador para el contenido que tendr la, puedo decir muy simplemente que todo Programa de Reforma Administrativa necesitar del apoyo, el trabajo, y el beneficio final de todos y para todos los actores que sean involucrados, lo cual sin lugar a dudas deber desterrar esos aspectos tradicionales y obsoletos del viejo paradigma, y rever todo el sistema administrativo vigente (recursos, procedimientos, personal, capacitacin, estructuras, etc). 6. La reforma y sus planos Como vimos anteriormente el fenmeno de la reforma administrativa puede abordarse desde distintos enfoques, como proyecto o programa, como problema: y en este caso lo abordaremos desde un aspecto dinmico fundamental: como cuestin, en el sentido de la discusin emprendida desde sectores y espacios polticos, y sectores y espacios relacionados con la tecnologa o mejor dicho con la tcnica, todos ellos en relacin entre reforma y viabilidad desde ciertos puntos de vista. Cabe aclarar que ninguna de las dos es excluyente de la otra. La reforma necesita resolver de manera clara esta transicin y tensin que existe entre estos dos polos, el poltico y el tcnico, y entre sectores dentro de ambas esferas. a) Como cuestin poltica Este apartado refiere fundamentalmente, como dijimos anteriormente a la viabilidad, en este caso relacionada con el consenso. Entendemos por consenso a la posibilidad de lograr acuerdos parciales o totales sobre la base de ciertos temas o puntos del mismo mediando intereses. En este caso relacionado con la reforma administrativa. O sea que esa viabilidad poltica se va a ver condicionada por el peso de los diferentes sectores polticos que a travs, como dijimos anteriormente, de la utilizacin del poder de negociacin harn o no posible que la reforma se lleve a cabo. En este caso, el debate se dar en los rganos respectivos para el tratamiento poltico del mismo. Esto es, comisiones, ministerios, reuniones informales, y hasta el mismo Congreso o Legislatura. b) Como cuestin tcnica Tras haber abordado la cuestin de la reforma desde su aspecto o espacio poltico, cabe ahora tratarla desde la viabilidad tcnica, expresada en el concepto de factibilidad, o sea en la viabilidad o posibilidad de llevar a cabo la reforma, medida no desde el consenso poltico, sino a travs de recursos materiales (dinero, tecnologa) y no materiales (recursos humanos, capacitacin). Esta cuestin no excede los trminos del consenso. Es mas, es necesario consensuar entre los tcnicos acerca del uso de recursos e
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dem. KLIKSBERG, Bernardo: La gerencia en la dcada del 90, Boletn Informativo de Ciencias Econmicas, Pg. 13, UBA, N6, 1986. -

instrumentos para realizar la reforma que correspondan con el tipo que se quiere llevar a cabo. Esto es, que dependiendo del tipo, el alcance y la profundidad, el agente utilizara aquellas herramientas y recursos adecuados y necesarios, tratando de no equivocarse en la eleccin de los primeros; esto por supuesto para evitar el fracaso y resultados adversos; y por otro lado no malgastar recursos en vano, para no desvirtuar y obstaculizar el proceso; y carecer de ellos en el futuro. 7. Ejes centrales para la aplicacin del programa de refoma administrativa. Ya habiendo incorporado al presente trabajo, aquellas cuestiones centrales que considero debe incluir y/o tenerse en cuenta en todo Programa de Reforma Administrativa, en este apartado pretendo volcar los ejes sobre los cuales debera, desde mi postura, desarrollarse el proceso de reforma. Cabe destacar, que segn la terminologa que utilizan Krieger y Felcman, voy a definir los 5 ejes estratgicos a partir de la eleccin sobre los criterios dicotmicos que se plantearon estos autores. Primeramente, voy a describir de manera sinttica cada no de los criterios dicotmicos o pareja de ejes estratgicos, y luego voy a terminar definiendo mi eleccin sobre ellos. Los 5 ejes son: Eje Global Sectorial: las reformas administrativas pueden involucrar conceptual y operativamente a toda la Administracin (...) sin embargo no debe perderse de vista que el sector pblico est compuesto por una gran variedad de organizaciones (...), por lo que exige el reconocimiento de la 29 especificidad de cada una de las unidades administrativas que componen la Administracin. Eje Corto Largo Plazo: podramos para comenzar, citar aqu a Groisman, quien dice: las reformas pueden ser encaradas (...) del modo globalista inmediatista o mediante pasos sucesivos y 30 graduales . Para continuar con el anlisis de los autores tomados para este apartado, podemos decir: las reformas administrativas son procesos complejos. Requieren la modificacin de condiciones y situaciones largamente cristalizadas. Sus resultados son generalmente evaluados en el largo plazo. Sin 31 embargo, tienen que lograr el apoyo activo del sistema poltico y la sociedad en general . Eje Elitismo Participacin: aqu podemos diferencias dos maneras de encarar procesos de reforma, ya sea cerrando las decisiones en un grupo especialista en el rea, o abrindose a la participacin de todos los sectores y actores involucrados e interesados. Eje Estructural Psicosocial: si bien los aspectos estructurales no pueden soslayarse, debe reiterarse aqu la importancia de no dejar de lado los aspectos psicosociales, o si se quiere 32 socioculturales . Eje de los Roles del Estado: aqu se deben plantear discusiones iniciales sobre el Estado que tenemos y el Estado que queremos, definiendo sus roles, algo que es muy conflictivo, por lo que las reformas si se realizan, deben hacerse en aquellas reas donde no hay conflicto. Desde mi posicin, primeramente voy a incorporar algo que Groisman subraya fuertemente: es esencial 33 que la reforma est presidida por valores , entre otros. Se debe planificar un proceso de reforma donde desde el inicio todos los actores estn de acuerdo con algunos valores centrales, valores sobre los cuales todos hayan trabajado, y entindase por estos valores, a pautas de comportamiento y de trabajo que identifiquen al grupo que llevar adelante la reforma, de manera que la misma pueda desarrollarse eficiente y eficazmente. 8. Conclusin Este trabajo intento mostrar algunos de los grandes debates en torno a la reforma administrativa mostrando a sus actores principales (la burocracia, el poder poltico y la sociedad civil), los posibles objetos de reforma, medir a la misma en torno a alcance y al tiempo de la misma; as tambin en trminos de recursos tanto materiales como inmateriales. Sobre la base de estos recursos tericos diferenciamos dos grandes modelos de reforma una de tipo administrativo e institucional, y la que refiere a cambios de ndole gerencial-valorativo. Pero esto no alcanza para comprender en profundidad lo complejo que es el tema de la reforma administrativa. No existen modelos aplicables tal cual su rigidez terica y formal. A mi criterio y como dije en el transcurso del trabajo existen modas y coyunturas. En todo caso para construir un modelo de reforma, parta y sea, siguiendo a Weber, no solo una accin con arreglo a fines, que solo se limitan a
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KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa, Pgs. 16 y 17, 1987. GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre, Diciembre de 1988, Pg. 8. 31 KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa, Pg. 17, 1987. 32 KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa, Pg. 18, 1987. 33 GROISMAN, Enrique: Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa, en El Bimestre, Diciembre de 1988, Pg. 8.

formas de anlisis en trminos de eficacia y eficiencia; sino tambin con arreglo a valores. Esta conjuncin de fines y valores moldeara y conformara aquella correspondencia que debe tener el programa de reforma administrativa, esto es evidenciar y ajustar al programa a metas, recursos y valores. Si cualquiera de estos falta, la reforma se polarizara a los dems ejes. Por ejemplo si faltan recursos, no se podr hacer, o ser incompleta. Si no hay metas y objetivos claros, caemos en el error y en los resultados adversos. Y por ultimo si no esta precedida por valores, caemos quizs en el error ms grave en trminos de proceso: haber hecho una reforma en el vaco, porque no hay realidad, no hay objeto, no hay anclaje social ni poltico para aplicarla. Es una reforma, esta ltima, carente de objetividad, de realismo, y posiblemente sujeta al vicio de intereses sectoriales y corporativos. Como vemos, a mi criterio la reforma administrativa es una conjuncin de factores que la delimitan, la componen y la contextualizan en el terreno de ejecucin. Pero toda reforma esta vinculada aun proceso aun mayor y ms complejo que son los procesos de cambio propios de un mundo globalizado que exigen reformas polticas, estaduales, educativas; reformas entendidas como cambios socialmente endgenos, esto es propio del desarrollo de los acontecimientos y de la historia. En el caso de la reforma administrativa, es como explica Ross Schneider: la reforma administrativa vendra a ser el husped. O sea cuando el autor habla de reforma parasitaria, esta diciendo que ese tipo de reformas que vendran a ser en este caso reformas del estado, es como el parsito que es portador del agente husped, en este caso la reforma administrativa. Este tipo de patologa muestra a esta ltima como parte de ese gran proceso. Y es verdaderamente as. Pero debemos procurar que el husped no muera. En tal situacin, la reforma del estado, no seria la misma sera una reforma de tipo superficial que no comprendera a elementos particulares vinculados a las formas de gestin y aspectos institucionales vinculados a la administracin. Queda claro que este fenmeno es muy complejo. La vinculacin entre grandes reformas y reformas ms particulares es un gran dilema. El encontrar vnculos entre ambos es una tarea como dijimos ardua y difcil. Como dice Ariznabarreta: los modelos se presentan como una tipologa de propuestas de prob lemas y soluciones a la institucionalidad administrativa del Estado. La relacin lgica entre ellos es de parcial complementariedad, pero tambin de contradiccin en la medida en que su nfasis se sita en la 34 proteccin de valores diversos . Esto nos muestra que por ms flexibles, amplios y completos que sean los modelos, siempre estn condicionados por intereses subjetivos y/o valores. Es por eso que lo ideal es buscar un punto medio, o tratar de acercarse al mismo y no volcarse a ningn modelo cerrado. Esta especie de flotacin que deben tener los agentes rescatando las mejores ideas de diferentes modelo, haciendo juicios valorativos tendientes a la objetividad, imposibilitan, mejor dicho, hacen menos probables caer en falacias y en errores, tales como negar la realidad y hacer reformas en el vaco, lo que en ultima instancia nos llevara a la nada y a contestarnos tal cual lo hizo Scrates: solo s que no se nada. 9. Bibliografa utilizada y consultada ARIZNABARRETA, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. GARCIA PELAYO, Manuel: Burocracia y Tecnocracia, Editorial Alianza, Madrid, 1974. GROISMAN, Enrique: Criterios y E strategias para la Reforma Administrativa, en EL BIMESTRE, Diciembre de 1988. HIRSCH, Joachim: GLOBALIZACIN: Transformacin del estado y democracia, Edicin especial conferencia realizada en Crdoba en Marzo ao 1997 IACOVIELLO, Mercedes: El juego poltico y las estrategias de Recursos Humanos en las organizaciones pblicas. Cuadernos del CEPAS (Centro de Estudios de Poltica, Administracin y Sociedad), N4, Septiembre de 1996. KLITGAARD, Robert. Ajustndonos a la realidad. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1994. KRIEGER, Mario y FELCMAN, Isidoro: Programa de Reforma Administrativa. OSZLAK, Oscar: Quemar las naves, en APORTES, Revista de la Asociacin de Administradores Gubernamentales, Ao 6, N 14, 1999. PEGORARO, Juan: La corrupcin como cuestin social y como cuestin penal, Revista Delito y Sociedad, N13, 1999. ROSS SCHNEIDER, Ben. La poltica de reforma administrativa: dilemas insolubles y soluciones improbables en la Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 20, Octubre 2000. Caracas. SETTEMBRINO, Hugo: Anlisis de la Estrategia de Reforma de la Administracin Pblica, Facultad de Ciencias Econmicas de la UNCPBA, 1986.
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ARIZNABARRETA,, Koldo. Reivindicacin de la reforma administrativa: significado y modelos conceptuales en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 18. Octubre 2000. Caracas. Pg. 10.

Paginas Web Consultadas Instituto Nacional de la Administracin Pblica (Asociacin Civil) de Mxico: www.inap.org.mx Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD): www.clad.org.ve Centro Latinoamericano de Economa Humana: www.claeh.org.uy Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales: www.clacso.edu.ar Facultad Latinoamericana Ciencias Sociales: www.flacso.edu.ar Centro de Estudios de Poltica, Administracin y Sociedad: www.ag.org.ar/cepas

Trabajo enviado por: Jordn Mularz mularz@ciudad.com.ar