Martinez Nogueira

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 24. (Oct. 2002). Caracas.
Las administraciones pblicas paralelas y la construccin de capacidades institucionales: la gestin por proyectos y las unidades ejecutoras Roberto Martnez Nogueira Introduccin La literatura sobre las reformas de los aparatos estatales ha brindado una atencin privilegiada a las etapas de ajuste y reestructuracin, centrando el anlisis en la reduccin de las administraciones centrales, en las privatizaciones, en la redistribucin de funciones entre niveles de gobierno y, crecientemente, en las formas de gestin asociadas con organizaciones de la sociedad civil. A esas temticas han sucedido otras menos espectaculares y traumticas que han alterado, en algunos casos de manera muy significativa, los modelos usuales de implementacin de polticas. La introduccin de nuevos modelos de gestin plantea problemas operacionales y analticos de particular importancia cuya indagacin puede servir para esclarecer senderos, secuencias y consecuencias de cambios institucionales y para abordar cuestiones de diseo institucional, de generacin y difusin del conocimiento administrativo y de transferencia de instrumentos de poltica. En este documento se exploran estos problemas y cuestiones, procurndose poner de manifiesto su complejidad y la necesidad de adoptar perspectivas que permitan generar acciones socialmente sustentables y eficaces. Con ese propsito se considera el caso de la gestin por proyectos, de larga tradicin en ciertos sectores gubernamentales, pero cuya difusin en los campos ms diversos de la actividad estatal est asociada a la utilizacin de los recursos de crdito o no reembolsables de entidades multilaterales de financiamiento o de agencias de cooperacin bilateral. Por razones de economa analtica y de relevancia operacional, la indagacin se focaliza en las unidades de ejecucin de estos proyectos que cuentan con financiamiento internacional (UEP). El anlisis de estos mecanismos tiene una particular utilidad como recurso para la comprensin de las realidades de los sectores pblicos, ya que su existencia, los papeles que asumen y las problemticas a que dan lugar constituyen sntomas o indicadores de calidad institucional y de capacidades de gestin. Adems, este anlisis brinda la oportunidad para el tratamiento de los modos de conformacin de los aparatos organizacionales del Estado, de su adaptacin a nuevos escenarios internacionales y de la difusin de modelos de organizacin y de gestin. Estos mecanismos sirven para la canalizacin y administracin de recursos e integran las condicionalidades de las operaciones de prstamo o de ayuda. Responden a una doble intencionalidad. Por una parte, son medios para el logro eficiente de los objetivos de los proyectos. Su creacin responde a la conviccin de que es un arreglo confiable y efectivo. Adems, los proyectos suelen tener por objetivo producir impactos persistentes, con dimensiones temporales que trascienden sus trminos de duracin, siendo diseados para establecer nuevos patrones de comportamiento por medio de innovaciones en las reglas y en los estilos de gestin. Son intentos de cambio institucional centrados en lo normativo y lo cognitivo, con aportes a la construccin de un nuevo sentido y de nuevas culturas organizacionales, fortaleciendo y desarrollando capacidades de manera de asegurar la sostenibilidad de las acciones. Estos dos propsitos -uno que trasciende a los proyectos, otro de naturaleza internageneran tensiones en el diseo y conflictos mltiples durante la implementacin cuyo anlisis puede contribuir a alcanzar una mejor comprensin de las articulaciones entre lo institucional y lo organizacional, con consecuencias de importancia. Las problemticas de los proyectos y de su ejecucin dan lugar a posturas contradictorias a pesar de una perceptible convergencia retrica. Existe consenso en que la implementacin de los proyectos dista de ser satisfactoria. Las agencias de financiamiento han reconocido esta situacin en mltiples documentos, dando lugar a procesos internos de debate y reflexin. En los pases, algunos ven a las UEP como resultantes de una imposicin de estas agencias, las que introduciran una fractura no
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deseable en la administracin del Estado, mientras que para otros constituyen medios indispensables para la innovacin en las polticas y para una gestin ms eficiente. No obstante aquella toma de conciencia y este debate, no se aprecian cambios sustanciales ni en el diseo ni en la operacin de estos mecanismos. Las cuestiones vinculadas a su integracin con las agencias de lnea, a la incorporacin de las nuevas tareas a la administracin regular cuando los proyectos concluyen y a la transferencia de las capacidades movilizadas para la ejecucin de proyectos a la administracin pblica convencional, siguen no solamente sin resolucin, sino tambin sin recibir un abordaje sistemtico y sin inclusin en las estrategias de cambio de la gestin pblica. No es propsito de este trabajo realizar una evaluacin de la eficiencia o efectividad de este mecanismo. No se hace referencia particular a proyectos o circunstancias nacionales especificas. En este sentido, lo presentado tiene carcter general. El objetivo perseguido es continuar el debate sobre los procesos en curso de rediseo y flexibilizacin de marcos organizativos, procedimientos y prcticas. Por consiguiente, estn fuera de los alcances de este trabajo los anlisis de los contenidos de los proyectos en sus aspectos sustantivos o sectoriales. La argumentacin recoge los resultados de la participacin en procesos de diseo e implementacin de proyectos, de la observacin de experiencias de organismos internacionales de financiamiento, y de la evaluacin de programas y de instituciones en pases de Amrica Latina y del Caribe1. Este trabajo est integrado por esta introduccin y tres secciones. En la primera se hace referencia a la difusin de los modelos organizacionales y a la literatura de relevancia para el anlisis de esta problemtica. En la segunda se presenta la gestin por proyectos y se describen la naturaleza y los atributos bsicos de las UEP. La tercera seccin analiza este tipo de gestin, considerando su articulacin con las reformas de la gestin pblica, el carcter de administracin pblica paralela que asume, su peculiar relacin con lo poltico, las tensiones entre el isomorfismo organizativo y las adecuaciones contextuales y sus contribuciones a la construccin de capacidades. En esta seccin tambin se discuten los alcances de los anlisis institucionales que preceden a su diseo y las concepciones sobre el fortalecimiento institucional que estos proyectos revelan. La ltima seccin presenta la conclusin general del trabajo. La difusin de modelos organizacionales Las generaciones de organizaciones y el problema de las capacidades La literatura sobre las administraciones pblicas de Amrica Latina abunda en referencias a procesos semejantes, situaciones parecidas y perspectivas compartidas. Por cierto, una misma matriz de origen, avatares histricos enfrentados en comunidad y la operacin de los factores asociados a democracias dbiles e inmaduras, sistemas econmicos precarios y vulnerables e iniquidades generalizadas, explican que tenga sentido la referencia conjunta a aparatos administrativos de pases pequeos o grandes, o de distinta posicin en los rangos de ingreso o de apertura de sus economas. No obstante lo razonable de esta bsqueda de sntesis y de comprensin global, no es suficiente para dar razn de los senderos que esas administraciones pblicas han transitado para que, en presencia de tal multiplicidad de rasgos particulares, persistan algunas caractersticas de homogeneidad que coexisten con estilos, articulaciones, capacidades e impactos que difieren significativamente. Las circunstancias actuales son particularmente propicias para interrogarse sobre estos senderos. Muchos pases de la regin estn experimentando con nuevos modelos de organizacin y gestin, introduciendo las ms diversas innovaciones en los sistemas de administracin financiera, en los regmenes de personal, en los mecanismos de asignacin de recursos y en las formas en que se preserva el control y se promueve una mayor transparencia en la gestin. Los objetivos enunciados de estas reformas son coincidentes: se busca una mayor eficiencia, la reduccin del gasto, mayor flexibilidad en la accin y una creciente cercana a la poblacin en la atencin de sus necesidades. Ms all de la
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diversidad de situaciones, se aprecia una cierta semejanza en los contenidos y en los mtodos. Esos procesos se iniciaron con el escenario de las reformas de polticas y de la redefinicin del papel del Estado. En los ltimos tiempos, y cada vez con mayor frecuencia, las acciones son consecuencia de la necesidad de reparar los efectos negativos de los estados remanentes, resultantes stos del descalabro de los aparatos administrativos como consecuencia en muchos casos de esas reformas y redefiniciones2. Estos estados remanentes son testimonios de fracasos en los intentos, de conceptualizaciones defectuosas, de la adopcin ritualista de nuevos conceptos o tecnologas y de una muy baja institucionalizacin de nuevos comportamientos. La coincidencia en los objetivos y la semejanza en los contenidos y en los mtodos tiene antecedentes y modelos de referencia. Si bien los conceptos y los discursos han cambiado, el panorama presenta algunas analogas con procesos ya vividos con anterioridad en los que la redefinicin de las funciones estatales dio lugar a la difusin de patrones organizacionales que en perodos relativamente cortos fueron adoptados por muchos pases de Amrica Latina. Reflejos de las condiciones internacionales y expresin de las ideas predominantes en cada poca sobre las responsabilidades del Estado, sobre su estructura y sobre la gestin, esos procesos han ido provocando una conformacin de los sectores pblicos en la que pueden identificarse distintas generaciones de organizaciones, cada una de ellas con atributos compartidos, nombres que se repiten y diseos que muestran llamativos isomorfismos. Dejando de lado las experiencias de construccin institucional del siglo XIX, esos procesos caracterizaron la historia reciente de Amrica Latina. Esas generaciones de organizaciones son el resultado de oleadas de creacin de entidades pblicas para atender a problemticas especficas, causadas por el efecto conjunto de la mayor capacidad estratgica de actores sociales, del papel crecientemente activo asumido por parte del Estado, de climas de poca o del imperio de condicionalidades mltiples. Esas oleadas tuvieron por consecuencia, en forma sucesiva o simultnea, una creciente diferenciacin estructural de la administracin pblica, la fundacin de empresas para atender a los ms diversos servicios, el establecimiento de mecanismos de regulacin de los mercados, seguidos de intentos de reconstruir la unidad a travs de la planificacin y de la coordinacin, dando lugar al auge de los llamados sistemas (Hopkins, 1991)3. Nuevas temticas de poltica fueron incorporadas por esas oleadas: la promocin industrial, la reforma agraria, la promocin cientfica y tecnolgica, la proteccin del medio ambiente, la atencin focalizada de la pobreza, la cuestin del gnero, etc. Todo ello culmin en los programas de reestructuracin basados en la privatizacin, la desregulacin y la transferencia de funciones a niveles subordinados de gobierno, presentes en casi todos los pases de la regin desde los aos ochenta, seguidos luego por las reformas en curso de los modelos de organizacin y de gestin estatal4. Las agencias externas a la regin han asumido un especial protagonismo en estos ciclos. A travs de la asistencia tcnica y del financiamiento, las acciones procuraron estimular y encauzar la transicin hacia una administracin que se acercara en su estructura y en su patrn de funcionamiento al modelo weberiano y que respondiera en mayor medida a los requerimientos de las nuevas tareas del Estado. Las prcticas dirigidas a generar los cambios consistieron en intervenciones referidas a la actualizacin de los sistemas normativos, la introduccin de nuevas tecnologas administrativas y la disponibilidad de mayores recursos, con componentes variables en materia de equipamiento y capacitacin (Grindle, 1997; Shepherd, 1999). Contaron con los aportes de expertos internacionales involucrados en forma directa y por largo plazo en el diseo y la ejecucin de programas de reforma administrativa, cuyos componentes fueron generalmente acciones de tipo horizontal a travs de modalidades particulares de administracin de recursos, o focalizadas en algunos mbitos estratgicos, como las oficinas de presupuesto o de personal civil. Estas intervenciones estuvieron fundadas en concepciones mecanicistas del cambio organizacional y fueron objeto de crticas muy severas desde la naciente administracin
del desarrollo, pero sin que se tradujeran stas en estrategias alternativas que pudieran fundamentar nuevos modos de accin5. En el presente, los actores y las concepciones tericas a travs de las que opera la cooperacin internacional han sufrido cambios perceptibles. Las instituciones financieras internacionales (IFIs) desempean un papel central en la promocin de las innovaciones organizacionales a travs de las condicionalidades de sus operaciones. El auge del institucionalismo en sus diferentes variantes ha impactado sobre los discursos y las aspiraciones, con una visin ms comprehensiva de los procesos de desarrollo y una mejor percepcin de la importancia de incentivos, restricciones y valores. Ello explica que el nfasis retrico est colocado en la construccin de capacidades y en el fortalecimiento institucional, aun cuando en la operacionalizacin de estos conceptos no se perciban modificaciones sustanciales con respecto a las viejas modalidades de intervencin6. Las perspectivas tericas Se dispone ya de algunos intentos de evaluacin de las experiencias de reforma de los pases desarrollados y de investigaciones que procuran identificar las fuerzas en juego, el peso de las condiciones en que se llevaron a cabo y las consecuencias de las distintas opciones de diseo y de implementacin (Bnker y Wollmann, 1996; Frederickson y Johnston, 1999; Pollitt y Bouckaert, 2000; Peters y Stone, 1998). La estrategia seguida por estos trabajos es el abordaje del conjunto de acciones que formaron parte de las reformas, con juicios globales sobre dichos procesos. En particular, esas evaluaciones han prestado atencin a cuestiones como su incidencia sobre la gobernancia y sobre la construccin de capacidades en Estados nacionales que pierden centralidad (Weiss, 1999; Pierre y Peters, 2000; Pierre, 2000). En conjunto, constituyen una referencia importante y sugerente, llena de lecciones. Si bien no es posible realizar una sntesis de sus hallazgos y de las conclusiones, algunas hiptesis aparecen reforzadas. Ms all de las obvias semejanzas en los fundamentos tericos de esas reformas, se observan diferencias significativas en los procesos de formulacin e implementacin. Las condiciones referidas al apoyo y liderazgo polticos, a las capacidades preexistentes y a las circunstancias en que se llevaron a cabo, aparecen como factores determinantes en la explicacin de los resultados alcanzados. Las conclusiones de estas evaluaciones echan luz sobre la necesidad de superar la consideracin formal de los diseos y contenidos de manera de visualizar la correspondencia entre sus componentes e instrumentos con los atributos y requerimientos situacionales. En el caso de Amrica Latina, si bien se dispone de aportes que pretenden caracterizar la naturaleza de los procesos, identificar sus rasgos esenciales y anticipar o describir sus consecuencias, no se cuenta con resultados de esfuerzos semejantes. En primer lugar, la conformacin de los aparatos estatales fue abordada desde la perspectiva de las relaciones Estado-sociedad. Se indagaron los problemas, los actores y las estrategias que culminaron con ciertas respuestas organizacionales, esclareciendo la significacin poltica de cada perodo de construccin y de acumulacin institucional, restando an por alcanzar una interpretacin adecuada de los procesos efectivamente desencadenados en cada pas a nivel ms desagregado, en el marco de las similitudes que pueden apreciarse en las estructuras y en los instrumentos. Existe, por lo tanto, un hiato entre los anlisis macropolticos de la administracin pblica y los abordajes organizacionales. Algunos cuerpos de conocimiento sugieren lneas de inters para cerrar ese hiato a partir de sus interrogantes y aportes sobre los factores que operan para la emergencia y adopcin de formatos organizacionales. Desde las perspectivas constructivistas, el cambio institucional resulta de diseos intencionales. La literatura a travs de la que se expresa es de carcter fuertemente prescriptivo. Una lnea de pensamiento dentro de esta literatura -la de la eleccin racional- hace depender el formato organizacional de la naturaleza de la funcin desempeada (Horn, 1995). Partiendo de la constatacin de la persistencia de los arreglos administrativos, centra su atencin en la relacin entre los legisladores, agentes que determinan aquellos formatos, sus clientelas polticas y los administradores.
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Cada funcin debe enfrentar un conjunto de problemas de transaccin: la minimizacin de los costos es la regla a seguir en el diseo institucional. Otra lnea de pensamiento, continuadora de la tradicin de Herbert Simon, de James Thompson y de la escuela de la contingencia en la teora de las organizaciones, plantea la necesidad de coherencia entre el diseo, el procesamiento de la informacin y los incentivos. El nfasis est colocado en la especificidad de cada formato organizacional, resultado del despliegue de una racionalidad en determinadas condiciones contextuales y que atiende a la naturaleza de las tareas y al conjunto de factores operantes, a las interacciones entre ellos y a sus consecuencias sobre los valores perseguidos. Un buen diseo, por consiguiente, es aquel que satisface esos requerimientos de compatibilidad, por lo que es institucional, organizacional y situacionalmente especfico. En ambas corrientes, el nfasis est puesto en el clculo racional que da lugar al diseo, ms que en los procesos de los que ste es un resultado. La escuela institucionalista de la organizacin, de origen sociolgico, parte de la constatacin de que los diseos no obedecen a ese anlisis comprehensivo y circunstanciado de las tareas y de los condicionamientos contextuales. Es decir, no se interroga por los determinantes de la especificidad de cada uno de ellos, sino que dirige los esfuerzos analticos a identificar los caminos por los que se construyen sus elementos comunes. El trabajo pionero en este campo identifica tres patrones de difusin de los modelos organizacionales (Di Maggio y Powell, 1983). En primer lugar, el isomorfismo podra ser el resultado de la expansin de concepciones profesionales para el tratamiento de reas de la realidad a travs de redes y de comunidades de polticas. Otra va alternativa sera la referencia a situaciones que se reputan como exitosas y cuya replicacin reducira los riesgos de la innovacin, dando lugar a la operacin de un mimetismo con escasa consideracin de las condiciones de adopcin e implantacin. El tercer camino por el que se producira ese isomorfismo sera consecuencia de la operacin de mecanismos de poder, en los que el detentador de un recurso crtico para la organizacin determina la forma a adoptar, siendo ste el sendero ms probable cuando las relaciones entre organizaciones suponen asimetras importantes (Mizruchi, 1999). Los enfoques preocupados por la evolucin de tipos y formas organizacionales tienen aportes de inters, iluminando los senderos por los cuales las condiciones ambientales determinan la creacin y modificacin de nuevos modelos. El aprendizaje a travs del error, clculos racionales de parte de los actores, estimaciones sobre las probabilidades de los impactos y consecuencias, etc., haran que se produjeran modificaciones sobre patrones organizacionales originales en un proceso adaptativo. Esas modificaciones responderan adems a distintos tipos de dependencias (frecuencia en la ocurrencia de ciertos cambios que seran objeto de replicacin, determinaciones impuestas por los senderos transitados, etc.). En consecuencia, la emergencia de formas organizacionales obedecera a condiciones y fuerzas contextuales, pero los esfuerzos adaptativos a circunstancias enfrentadas daran lugar a respuestas a la vez convergentes y divergentes (Baum, 1994) 7. De forma semejante, la literatura sobre la transferencia de polticas o de difusin de instrumentos ha procurado encontrar explicaciones e identificar senderos por los que ciertos contenidos, modalidades y medios de polticas pblicas son adoptados, interrogndose sobre la existencia o no de cierta convergencia a travs de las fronteras nacionales. Algunos autores han explorado las relaciones existentes entre esta transferencia y las nociones de comunidades y redes de polticas (Dolowitz y Marsh, 2000; Daugbjerg y Marsh, 1998; Stone, 2001; Brzel, 1998; Knoepfel y Kissling-Nf, 1998; Bennett, 1991). Esta literatura seala la operacin de factores referidos a los desafos confrontados por los aparatos estatales en un mundo crecientemente interdependiente, con restricciones compartidas y con desplazamientos de soberana. La transferencia de polticas y la homogeneidad resultante no sera ms que un patrn de respuestas en un marco de opciones que se reduce, tanto por la operacin de mecanismos de poder como por la construccin de comprensiones compartidas de la realidad. A su vez, ese patrn de polticas sufrira adaptaciones sustanciales como
consecuencia de procesos nacionales diferenciados por sus marcos institucionales y por la operacin de dependencias de senderos (Wilsford, 1994). Estas lneas de pensamiento ofrecen, por consiguiente, distintas pistas para indagar los factores operantes tras los diseos organizacionales: evaluacin de los costos de transaccin, bsqueda de la correspondencia y de la coherencia, expresin de mecanismos de reproduccin que generan isomorfismos organizacionales o resultados de una convergencia que supera fronteras. Pero algunos de estos enfoques reconocen la operacin de factores de diverso tipo que llevan a distanciar los patrones originales de los efectivamente presentes en la gestin, permitiendo orientar el tratamiento de las UEP como innovacin organizacional que se reproduce con adecuaciones mnimas a las condiciones enfrentadas y que, a lo largo del desempeo de sus funciones, se aparta en forma sustancial de las previsiones de ese diseo. Es decir, puede plantearse la hiptesis de que las UEP responden a una matriz original que da lugar a un relativo isomorfismo en sus atributos bsicos por la operacin de las condicionalidades de las IFIs. Una segunda hiptesis es que la calidad de esos diseos y su funcionalidad son modificadas durante la implementacin a partir de la intervencin de distintas dependencias y del despliegue de las restricciones propias de los marcos institucionales de cada pas, estando las UEP sometidas a tensiones de muy diverso tipo, con actividades que confrontan incertidumbres mltiples y que dan lugar a respuestas estratgicas de los actores involucrados. Estas UEP seran entonces productos en construccin. Si esto es as, se derivan importantes consecuencias para la labor del diseo, las que se tratan ms adelante. La gestin por proyectos como modelo organizacional Su vigencia y sentido Si bien en la literatura del desarrollo la nocin de proyecto aparece asociada a la canalizacin de recursos para la reconstruccin y el desarrollo que sigui a la terminacin de la Segunda Guerra Mundial, es recin en los ltimos veinte aos que se convierte en el eje de las estrategias de los organismos internacionales y de los gobiernos nacionales8. Abandonadas las prcticas de planificacin central, la expresin de la racionalidad en las acciones pblicas pasa a localizarse, conforme a la herencia neoclsica, en los programas de inversiones y en las polticas que brinden el marco para el despliegue de las capacidades privadas y de las acciones pblicas. Es en este contexto en el que crece la atencin brindada a los proyectos de inversin, en primer lugar dirigidos a la acumulacin de capital fsico y, ms recientemente, a todo tipo de emprendimientos de naturaleza social o institucional. Los proyectos proveen un enfoque sistemtico y disciplinado de analizar y gestionar un conjunto de actividades de inversin (Baum y Tolbert, 1985: 8). Tienen por propsito atender cuestiones de importancia singular o de elevada especificidad de las acciones. Sus atributos bsicos son objetivos claramente definidos y operacionalizados, actividades que responden a programaciones relativamente detalladas y recursos comprometidos por perodos plurianuales. Hirschman agrega una caracterizacin adicional de extrema importancia para este trabajo: los proyectos procuran la introduccin de algo cualitativamente nuevo y la esperanza de que se producir una serie de avances adicionales (Hirschman, 1969: 1). La nocin de proyecto tiene una nueva expresin como resultado de los cambios en las modalidades y contenidos de las polticas pblicas. En los ltimos tiempos la gestin por proyectos se ha ido complejizando, utilizndose progresivamente en cuestiones ms difusas en su definicin, que requieren una mayor articulacin entre actores sociales y en cuya resolucin participan distintos niveles de gobierno. As, esta nocin comprende un paquete de inversiones, medidas de poltica y acciones institucionales y de otro tipo dirigidas a alcanzar un objetivo de desarrollo (Baum y Tolbert, 1985: 8). En este sentido, por ejemplo, aun cuando el conjunto de las polticas sociales preserve en muchos casos aspiraciones de universalidad, son cada vez ms frecuentes los programas selectivos con prestaciones
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que atienden a la heterogeneidad de poblaciones y de situaciones, muchas veces con discriminaciones de tipo positivo. De igual manera, la adopcin de enfoques estratgicos que privilegian la ejecucin de acciones orientadas a generar procesos de activacin social, encadenamientos entre actores u orientados a la replicacin de experiencias, tambin tiene demandas para las que esta modalidad de gestin est mejor preparada para satisfacer (Martnez Nogueira, 1998). Los aspectos vinculados a los procesos de formulacin y de ejecucin de proyectos han sido objeto de mltiples anlisis. Los mismos han procurado identificar aprendizajes con respecto a sus supuestos, a sus diseos y a los modos de implementacin9. No obstante, ms all de evaluaciones para proyectos especficos, no se cuenta con conclusiones sugerentes resultantes de anlisis agregados de los aprendizajes a nivel de pas, de la institucionalizacin de nuevos modos de funcionamiento estatal o de las formas ms eficaces de gestin en vista de aquel proceso de complejizacin de las acciones. En cambio, s existe una apreciacin generalizada con respecto a los problemas de implementacin, estimndose que las capacidades de gestin constituyen los obstculos ms severos para la ejecucin eficaz de los proyectos. Para superar estos problemas se ha recurrido a mecanismos excepcionales con una existencia temporaria vinculada a la duracin del proyecto y que comparten algunos atributos esenciales. Estas UEP estn dotadas con frecuencia de sistemas normativos extraordinarios y actan sin las limitaciones de capacidades y de recursos asociadas a las normas de tipo general y a los regmenes de personal que regulan el funcionamiento de las administraciones pblicas. La intencin enunciada para su creacin es la superacin de las carencias en las capacidades de gestin, pretendiendo eludir muchas de las restricciones y limitaciones provocadas por sectores pblicos dbiles, salarios no competitivos, marcos normativos excesivamente complejos e ineficiencias generalizadas, de manera de asegurar una adecuada implementacin10. Estas UEP se han constituido en mbitos alternativos, diferenciados y no complementarios de los aparatos administrativos regulares: expresan el ethos de la nueva gestin pblica, implican la clara demarcacin entre las decisiones polticas y los mbitos administrativos, adoptan la gestin por resultados, cuentan con sistemas de monitoreo y evaluacin, y tienen un componente simblico no desestimable vinculado a la eficiencia y la transparencia. En algunos pases, estas unidades son verdaderas administraciones pblicas paralelas regidas por lgicas particulares, con mecanismos de control que difieren de los habituales. Suelen manejar, en los pases ms pequeos, volmenes de recursos muy superiores a los de origen presupuestario, disponen de ms y mejores tcnicos y ofrecen condiciones de trabajo y de proyeccin profesional que a veces contribuyen a empobrecer los planteles permanentes de personal. Adems, uno de los objetivos que se les asigna es establecer reglas de conducta y hbitos administrativos que permitan generar modelos referentes para el resto del sector pblico, as como precipitar un aprendizaje sobre normas, sistemas y procedimientos. Su evolucin y complejizacin Las UEP tienen a su cargo la ejecucin de proyectos muy variados con requerimientos y problemticas particulares. La situacin ms simple corresponde a los proyectos de infraestructura, con complejidad mayor en los casos en que deben ejecutar proyectos con mltiples objetivos y desempear funciones de coordinacin interinstitucional entre agencias de distintos niveles, mbitos de gobierno o naturaleza institucional, como es el caso de ONGs. La aplicacin primera de la gestin por proyectos en la inversin en infraestructura se caracteriz por proyectos de elevada especificidad, con objetivos y requerimientos precisos11. De ejecucin relativamente simple y programabilidad elevada, estos proyectos demandan conocimientos propios de unas pocas disciplinas, sus tecnologas no enfrentan incertidumbres significativas, son responsabilidad de agencias ya existentes y tienen una clara delimitacin sectorial. Los productos son fcilmente identificables y medibles, con relaciones tcnicas entre insumos y productos claramente determinadas.
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Las tareas constituyen parte de las competencias tradicionales de las agencias ejecutoras (AE) en las que se instalan. En el nuevo contexto y con la emergencia de la figura de las UEP, stas tienen por miembros a personal regular de las agencias y sus tareas bsicas son la licitacin y el seguimiento de obras. En la dcada de los aos 80 surgen los programas de reforma de polticas para la implementacin de nuevas orientaciones, tanto macroeconmicas como sectoriales, con nfasis en el ajuste y la reestructuracin. Estos programas fueron con frecuencia ejecutados por UEP insertas en las administraciones regulares del Estado e integradas por sus funcionarios con el apoyo adicional de consultores y personal contratado. Con grados diferentes de complejidad en sus tareas segn las temticas abordadas, la naturaleza de stas determina la cercana y el dilogo con las autoridades polticas. Esta misma naturaleza hace que estos programas sean muy sensibles a las condiciones sociales, institucionales y organizacionales, las que determinan la consistencia y la perdurabilidad de las acciones. En la actualidad, esta estructuracin de la gestin pblica tiene presencia en otros campos. En algunos casos, las UEP tienen por tarea implementar proyectos con el objetivo de introducir innovaciones en las formas de desempeo de ciertas funciones estatales o en el funcionamiento de entidades no habituadas a cambios significativos en sus modos de operar tradicionales12. En otros, las UEP son mecanismos de trnsito hacia una nueva organizacin o de inclusin de nuevas competencias en agencias ya existentes, no competitivos con la institucionalidad establecida. Un ejemplo son los proyectos que dieron lugar a los fondos concursables de compensacin social que proliferaron desde fines de la dcada de los ochenta. Sus UEP nacieron sin relacin con mecanismos preexistentes, y con el tiempo se transformaron en arreglos institucionales permanentes para la inversin social. En este caso, el personal de las UEP no formaba parte anteriormente del aparato estatal y se integr a profesionales con trayectoria previa en tareas de consultora, gestin en organizaciones privadas, investigacin o trabajo social. En ocasiones, la gestin por proyectos es un modo de eludir las rgidas demarcaciones de competencias impuestas por la organizacin sectorial del sector pblico que producen tensiones y desajustes con la naturaleza de los problemas que deben ser enfrentados. La promocin de la competitividad, el aliento a la innovacin, la preservacin de recursos, la atencin a poblaciones en situacin particular, la seguridad ciudadana o el desarrollo rural o de reas especficas tienden a adoptar la forma de programas de elevada especificidad y con perspectiva territorial y de articulacin de actores. Estos arreglos se constituyen en mbitos para la convergencia de perspectivas, disciplinas e intereses en torno a una problemtica particular, la que suele ser abordada con una multiplicidad de instrumentos y con aportes interinstitucionales. Son medios para la complementacin de esfuerzos y la colaboracin, alcanzando la coordinacin por medio de la programacin compartida y de interacciones a nivel de campo. Con frecuencia, estos programas suelen operar a travs de mecanismos concursables y contractuales, haciendo uso de los recursos establecidos en el sector privado o en ONGs, con compromisos mutuos en torno a metas establecidas, de conformidad con las condiciones de localizacin y naturaleza de la actividad. Con apoyo terico y evidencia emprica, Arturo Israel postul que la sencillez de los proyectos es una condicin para la eficiencia y la efectividad. La especificidad de sus objetivos, junto a la operacin de mecanismos competitivos o cuasicompetitivos que generan informacin e introducen transparencia en la ejecucin, facilitaran la gestin (Israel, 1987). En los proyectos ms complejos de nueva generacin, estas condiciones estn lejos de cumplirse. Estos proyectos son ms difusos en sus alcances y sus objetivos son mltiples, la relacin entre actividades e impactos es ms problemtica y ejecutan acciones heterogneas que involucran a actores mltiples. Estos proyectos pretenden implementar acciones y promover nuevas actividades y relaciones entre actores. En general, la ejecucin est compartamentalizada, con subejecutantes que responden a diversas lgicas (organismos de las
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administraciones nacionales y locales, organizaciones sociales, etc.), por lo que la UEP depende de la implementacin de otras instituciones o unidades establecidas al efecto, supliendo la carencia de mecanismos para la coordinacin y generando colaboracin entre organizaciones que habitualmente compiten por recursos o por campos de competencia. Por lo anterior, estos proyectos de nueva generacin enfrentan mayores incertidumbres de tipo tcnico y de comportamientos sociales, siendo, por consiguiente, altamente sensibles a las capacidades existentes y a la naturaleza de los contextos institucionales. Son proyectos abiertos en los cuales la programacin est determinada por la marcha de los procesos sociales, con componentes slo esquemticamente definidos. El xito es, por lo tanto, funcin de su capacidad para iniciar procesos y promover cambios de polticas, de culturas institucionales y de modos de relacionamiento. A la vez que sortean las dificultades que se derivan de las carencias y debilidades existentes, se espera que se conviertan en contribuyentes al cambio institucional, construyendo capital social y generando nuevas interdependencias entre actores, as como en impulsores y legitimadores de nuevas modalidades de accin. De este modo, se despliegan en escenarios conflictivos, requieren una muy elevada comprensin de las condiciones especficas enfrentadas y de las estrategias y problemticas particulares de cada uno de los actores en temticas en las que las perspectivas operativas estn fuertemente sujetas a las orientaciones de colectivos de profesionales o que implican reorientaciones en las prcticas predominantes en las AE, como es el caso en educacin y salud, con diferencias en los lenguajes y con confrontacin de paradigmas disciplinarios. El diseo de las Unidades Ejecutoras La introduccin de esta gestin y de las UEP suele enunciarse como resultado de una evaluacin de las condiciones de viabilidad y de los requerimientos de la accin13. Si as fuere, se estara en presencia de una enorme variedad de arreglos, cada uno respondiendo a la especificidad de las situaciones que se supone enfrentar cada proyecto. No obstante, una mirada a la experiencia de los pases de Amrica Latina no puede menos de advertir un cierto isomorfismo, ya que las UEP presentan semejanzas evidentes en su organizacin, en sus funciones y en los procesos de insercin institucional, con cierta independencia del contexto de operacin o de las temticas. Como se anticip, las UEP responden al propsito de que la implementacin de los proyectos se vea facilitada por un mecanismo que no enfrente las rigideces, los obstculos y las limitaciones de las unidades de lnea de las AE. Para ello se procura la relativa autonoma de las UEP con respecto a otros mbitos de gestin y su acceso directo a los niveles de decisin. Con frecuencia, estn relativamente aisladas y disponen de recursos excepcionales, medios suficientes para contar con capacidades apropiadas y regmenes de personal que permiten atraer a profesionales y tcnicos14. Se les adjudican presupuestos para funcionamiento adecuados y tienen infraestructura y equipamiento generalmente muy superiores a los disponibles por las agencias de lnea de los gobiernos. Sus marcos normativos las eximen de las trabas producidas por reglas que se sustentan en una tradicin administrativista centrada en el control formal y que provocan la demora en la tramitacin, la frecuente dilucin de responsabilidades por la confusin de competencias y la ausencia de mecanismos de seguimiento y evaluacin. En todos los casos se busca disponer de un mbito con atencin exclusiva en la ejecucin del proyecto y que opere con planes de trabajo explcitos, productos identificables y medibles y plazos establecidos, con personal con dedicacin total a las actividades del proyecto. Las UEP participan en la implementacin con intervencin nica o compartida en las etapas de programacin operativa, ejecucin, control y monitoreo. Sus responsabilidades son: a) administrativas (preparacin del plan financiero y de operaciones, monitoreo de la disponibilidad de fondos, licitaciones, contrataciones y adquisiciones, supervisin de la ejecucin, etc.); b) tcnico-sustantivas (seguimiento de la ejecucin y la preservacin de la orientacin y estrategia del proyecto); c) de promocin (facilitacin de la operacin del proyecto, construyendo y afirmando su legitimidad ante las
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autoridades polticas y administrativas y ante otros actores); d) de apoyo y capacitacin a las AE; y e) de coordinacin de los componentes con mltiples subejecutores15. Para su operacin, cuentan con programas de trabajo para el perodo de duracin del proyecto y procedimientos formalizados en manuales, apelando con cierta frecuencia a la tercerizacin de actividades16. Como se observa, algunas de estas funciones son desempeadas en forma regular en los ministerios o en las AE por unidades de lnea, o constituyen tareas propias de toda gestin poltica y administrativa. En esta coincidencia se encuentran muchas de las situaciones de tensin que estas unidades confrontan. La localizacin en el ministerio o agencia con responsabilidad funcional sobre la temtica abordada por el proyecto es una dimensin central en el diseo. Su ubicacin cerca del nivel poltico de decisin es una aspiracin recurrente, buscndose con ello asegurar el apoyo y la comunicacin inmediata y permanente. Se entiende que esta localizacin tiene por consecuencia el desarrollo de visiones compartidas sobre la importancia y los requerimientos del proyecto, sobre su efectividad y legitimidad. En los casos en que participan en el proyecto varios ministerios, las exigencias sobre el funcionamiento de las UEP aumentan notablemente, ya que deben ser instrumentos para impulsar comportamientos, hacer valer los acuerdos establecidos, realizar el monitoreo de las acciones, acumular aprendizajes y transferirlos a todos los participantes. Las dotaciones de las UEP difieren significativamente. Su dimensin est condicionada por: a) la insercin institucional, b) la tercerizacin o utilizacin de servicios de la AE o de otras entidades, c) las demandas de las actividades, d) la dimensin previa de la UEP cuando se trata de proyectos en su segunda o tercera fase, e) las experiencias de proyectos semejantes, y f) las demandas de las autoridades gubernamentales por contar con mecanismos que estn fuera de la lgica convencional de la administracin pblica. Cuando el financiamiento proviene de recursos de la AE, este tamao suele reproducir los patrones establecidos de correspondencia entre tareas y dimensiones de los planteles administrativos17. Sus atributos se mantienen sin modificaciones a lo largo de la ejecucin, a pesar de las diferencias en la carga y naturaleza de las tareas a travs del tiempo, salvo cuando se plantean problemas de ejecucin que dan lugar a la incorporacin de nuevas modalidades de seguimiento financiero o al otorgamiento de un papel ms importante a empresas de asesoramiento tcnico. Es infrecuente el caso de que existan previsiones para la transferencia progresiva de funciones y actividades de la UEP a los servicios administrativos regulares. El desempeo de las funciones que se asignan a las UEP requiere la incorporacin de personal con calificaciones tcnicas y gerenciales adecuadas. Esta aspiracin enfrenta problemas, en particular en los pases o sectores en los que las capacidades disponibles son limitadas. Existen situaciones diversas: personal bajo el rgimen de contrato, financiados por los organismos internacionales o con recursos locales, personal de planta de las AE, o combinaciones de ambas situaciones. Las condiciones de trabajo y los salarios varan conforme al origen de los recursos. Las fuentes de reclutamiento son varias: a) personal de lnea de los ministerios cuando la UEP forma parte de la AE, b) profesionales con participacin en consultoras en la etapa de elaboracin, c) profesionales que han acumulado experiencia en la gestin de proyectos a los que se recurre con regularidad para conformar las UEP, y d) profesionales sin experiencia previa en la funcin pblica o en la ejecucin de proyectos, a travs de algn proceso de seleccin generalmente informal. Con el propsito de contar con personal calificado, es una prctica habitual que los salarios sean superiores a los pagados al personal de planta de las administraciones pblicas. En situaciones de escasa oferta de personal tcnicamente calificado, las UEP deben competir con el sector privado enfrentando dificultades muy serias para incorporar personal con capacidades suficientes. En los pases con estabilidad en el empleo pblico, la diferencia salarial no es suficiente para atraer personal calificado si sta no es importante, o cuando las posibilidades de reinsercin en el mercado laboral a la finalizacin del proyecto son problemticas. Los contratos son a plazo fijo, con independencia de productos o resultados, lo que no introduce incentivos y estimula comportamientos dirigidos a
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prolongar el perodo de ejecucin18. Una prctica frecuente es establecer incentivos cuando los proyectos requieren dedicacin especial o exigen un rgimen de realizacin de tareas que no es usual en la AE. Si bien tiene consecuencias positivas para el proyecto, es una solucin imperfecta pues afecta negativamente el clima laboral y crea situaciones de posible arbitrariedad, pues estn fuera del marco del rgimen regular del funcionariado y se adjudican sin recurrir a concursos. Existen evidencias de que el ingreso a las UEP es percibido por muchos profesionales como una oportunidad de desarrollo personal y profesional a travs del acceso a salarios mayores, de la posibilidad de relacionamiento con las operaciones de los organismos de financiamiento, de la capacitacin en gestin de proyectos y de la visibilidad social y poltica de estas unidades. Este reclutamiento puede debilitar las capacidades de las unidades de lnea de las administraciones pblicas. Un sendero frecuentemente transitado por el personal tcnico tiene a la administracin pblica como punto de partida, al mercado de la consultora como etapa intermedia y de ste a las UEP. Los proyectos con financiamiento internacional, junto a la instalacin paralela de modalidades tercerizadas de gestin, han creado este mercado, con remuneraciones y condiciones de trabajo superiores a las del servicio civil19. Si bien la expectativa es la contraria, este reclutamiento no est libre de presiones polticas o de apropiaciones indebidas por grupos de profesionales20. Negociaciones, tensiones y ausencias en la gestin por proyectos Capacidades previas y enclaves institucionales Puede concebirse la implantacin de la gestin por proyectos en dos contextos diferentes: integrando planteos integrados de la reforma del Estado, o en forma aislada como respuesta a apreciaciones que los actores realizan sobre las capacidades existentes para llevar a cabo cierto tipo de tareas y con el propsito de superar carencias o limitaciones. Hasta el presente, la experiencia ha sido la segunda, ya que no existen evidencias de que los pases de la regin hayan formulado programas de reforma de la gestin de tipo abarcativo. Los procesos en curso, aun los ms exitosos, tienen el carcter de parciales, focalizados en ciertas temticas y de cobertura limitada a algunas funciones o recursos (Goodin, 1996; Schneider, 2001), sin que la gestin por proyectos haya formado parte central de las estrategias de modernizacin o de transformacin del Estado. Es decir, en el caso latinoamericano no fue la naturaleza de la actividad la que determin la difusin de esta forma de gestin, sino la necesidad de diferenciar acciones, recursos y regmenes normativos como consecuencia de las condiciones impuestas por el financiamiento. Una muestra de ello es que cuando se introduce la gestin por proyectos a travs de las UEP, suelen persistir acciones semejantes desempeadas por otros mbitos funcionales de las organizaciones. Por otra parte, cuando el financiamiento sobre el que se basan los proyectos concluye, las actividades que los sobreviven no continan siendo administradas bajo esta modelo de gestin. En muchos pases de la regin, en particular los ms pobres y los ms pequeos, es frecuente que los proyectos sean la expresin de las preferencias de los donantes o de las instituciones de crdito, con dbiles relaciones con los mbitos que tienen responsabilidad central sobre las temticas especficas y aislados respecto al resto de las acciones de poltica y al funcionamiento del aparato administrativo21. Esta situacin pone de manifiesto la ausencia o debilidad de unidades con visin de conjunto y con orientacin de largo plazo que identifiquen necesidades, que contribuyan a fijar prioridades y que auxilien a los niveles polticos en el planteo de demandas a las instituciones financieras internacionales. Esta carencia hace que los proyectos ataquen problemas relevantes, pero sin la relacin debida entre distintas iniciativas. La consecuencia es la generacin de problemas serios en la convergencia de los objetivos y de las acciones con las definiciones de poltica y de coordinacin entre proyectos. Debido a esta modalidad de insercin de las UEP en los aparatos administrativos, stas terminan configurando una estructura organizacional que no obedece a los patrones tradicionales de
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departamentalizacin de las unidades pblicas basados en la delimitacin de unidades por las funciones desempeadas, las poblaciones servidas, los productos generados, etc. Las UEP se establecen como agregados que rompen la organicidad de las estructuras, acrecentando la desarticulacin y la falta de coordinacin externa. De esta forma, contribuyen a agravar los problemas generalizados de estructuras que responden a consideraciones situacionales, con unidades que se yuxtaponen, duplicaciones funcionales, prdidas de eficiencia y, en definitiva, dilapidacin de recursos. Esta complejizacin de las lneas jerrquicas y la parcializacin de las competencias generan nuevos factores que inciden negativamente sobre la ya escasa coherencia horizontal de la accin estatal: entorpecen la coordinacin en vez de facilitarla, provocan la fractura al interior de las polticas pblicas y hacen ms difcil la apreciacin social de los impactos del conjunto de acciones de gobierno 22. En la construccin de esta realidad interviene la forma en que se disean las UEP. Esta tarea se realiza sin una apreciacin rigurosa del marco institucional y organizacional en el que las UEP debern operar. El diseo es el producto de una evaluacin circunscripta a los requerimientos de los proyectos, con reducida o nula consideracin de las formas y consecuencias de su inclusin en las estructuras organizacionales y sobre los mecanismos regulares para la implementacin de polticas. Ello tambin contribuye a explicar el frecuente aislamiento en que caen, as como la limitada capacidad de las UEP para que sus innovaciones en la gestin se incorporen como nuevos patrones de comportamiento en el resto de los mbitos tcnicos y burocrticos. La experiencia indica que estas unidades suelen tender a la autosuficiencia, convirtindose con excesiva frecuencia en enclaves institucionales, aislados del resto del sistema administrativo. Este aislamiento de las UEP debilita, en lugar de fortalecer, las capacidades de las administraciones pblicas, ya que generan recelos en las unidades de lnea, impactan negativamente sobre la posibilidad de retener profesionales de alto nivel y refuerzan la operacin de crculos perversos que conducen al deterioro constante de la gestin estatal. Puede concluirse, por lo tanto, que el problema bsico a resolver es la articulacin efectiva de estas unidades con el resto de la administracin, siempre que sea necesaria su instalacin. Sin esta articulacin, no es posible realizar contribuciones significativas a la construccin de capacidades: as como los proyectos no pueden concebirse como instrumentos aislados, sino como expresin de polticas pblicas que les dan sentido, las UEP no pueden pensarse al margen de los modelos organizacionales que requieren una nueva institucionalizacin23. Del isomorfismo organizacional a la adecuacin institucional Adems de este carcter desarticulado, la implantacin de la gestin por proyectos tiene otros atributos que impiden su adecuada institucionalizacin. Los muchos rasgos compartidos que presentan los diseos de las UEP son el resultado de la interseccin de distintas apreciaciones. En primer lugar, las preferencias del organismo de financiamiento juegan con frecuencia un papel determinante, fuertemente centradas en su inters por asegurar una ejecucin previsible con desembolsos regulares. Ello configura de hecho una priorizacin de los objetivos formalmente asignados a las UEP, privilegindose esta dimensin a la referida a la construccin y la transferencia de capacidades. Por otra parte, la disponibilidad de modelos operacionales probados en otros contextos y reputados como exitosos para la ejecucin de proyectos similares permite satisfacer los deseos de reduccin de riesgos asociados a las innovaciones en las etapas de diseo. Estas dos apreciaciones constituyen las vas a travs de las que se construye el isomorfismo organizacional: ya sea por razones imperativas o normativas, se difunde un modelo organizacional y de gestin que se construye desde afuera y hacia adentro. Los mecanismos imperativos son aquellos que responden a las condicionalidades de las IFI; los normativos son el resultado de un sentido comn de la profesin que se va construyendo a travs de comunidades de polticas y redes interinstitucionales.
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El diseo de las unidades de gestin de proyectos no resulta solamente de esos factores que operan desde afuera. Otras consideraciones intervienen para introducir diferencias en los diseos bsicos: la puesta en juego de la experiencia acumulada por los pases en la ejecucin de proyectos, los resultados de las evaluaciones formales o informales sobre las condiciones que afectan la efectividad de la implementacin, las demandas expresadas por los gobiernos, los intereses particulares de los tcnicos que participan en la elaboracin de los proyectos, etc. De este modo, la modalidad, conformacin o localizacin de las UEP pueden convertirse en una arena de disputa, con una negociacin en la que se entrecruzan distintas perspectivas e intereses. El objetivo explcito de asegurar la mejor gestin pasa a mezclarse con otros vinculados a la necesidad de garantizar la continuidad de la accin o de los equipos tcnicos, de preservar el control poltico o de generar mbitos que permitan reclutar nuevo personal o recursos profesionales en condiciones excepcionales En la etapa de diseo se manifiesta tambin la capacidad acumulada por los pases. Por cierto, cuanto menor es la capacidad de un pas de contar con una identificacin propia de sus necesidades y prioridades, ms probable ser que el diseo reproduzca modelos ya establecidos. Manifestaciones de esa capacidad son la construccin de memorias institucionales, la reflexin en torno a los procesos, la sistematizacin de los aprendizajes acumulados y su efectiva movilizacin en las instancias de revisin de polticas, programas y proyectos. En otros trminos, la calidad institucional en la operacin de los mecanismos polticos y al interior de la administracin pblica explica que el proyecto sea utilizado como instrumento eficaz de gestin y de construccin de capacidades o como estratagema; es decir, como medio para aislar la implementacin de polticas de incertidumbres de todo tipo o para generar a travs de ella formas particulares de captura burocrtica. La ilusin constante de la separacin entre poltica y gestin Conceptualmente, la gestin por proyectos debera responder a una clara delimitacin entre las decisiones polticas y las administrativas. Al exigir una definicin precisa de objetivos y metas y una programacin detallada, los proyectos constituyen restricciones severas al ejercicio de la discrecionalidad de los operadores. Esta es una de las premisas de las reformas de la gestin inspiradas en las teoras de la eleccin racional y de la agencia, y forma parte central en algunas experiencias nacionales, como es el caso de la llamada agencializacin en el Reino Unido. La separacin entre poltica y administracin constituye un tema recurrente -o, mejor dicho, permanente- en la literatura referida a la nocin y al ejercicio de lo pblico en cuyo tratamiento se mezclan cuestiones empricas y normativas. Este tratamiento no puede dejar de considerar dos direcciones de ese relacionamiento o separacin: la intrusin de la poltica en la gestin, y la incidencia de la gestin en la construccin de sentido y en la operacionalizacin de la poltica pblica. Las respuestas dadas a esta cuestin no son claras, generando tensiones mltiples y aparentes paradojas: intentos de avanzar hacia una delimitacin ms neta entre estos campos, concluyen generando nuevos entramados de relaciones y dependencias mutuas. Por otra parte, las demandas de asuncin de un papel ms activista de parte de la administracin entran en conflicto con los requerimientos de construccin de una institucionalidad ms slida y de mayor calidad (Aucoin, 1990; Wright, 1997). En las UEP, la relacin entre poltica y administracin es particularmente compleja. Hirschman llega a afirmar que aislarse de la poltica ha llegado a constituir el objetivo principal de la administracin de proyectos (Hischman, 1969: 51). Varias evidencias ponen de manifiesto tanto lo lejos de la realidad que se encuentra el supuesto de clara delimitacin mencionado como la complejidad del campo poltico-institucional en que operan las UEP24. Si bien el diseo de su actividad es un problema tcnico, la implementacin exige que se atienda a la estructura de relaciones entre los actores involucrados, a sus racionalidades y capacidades, as como a las estrategias que hacen posible la creacin de un inters compartido. Atributos tales como su influencia o aislamiento se manifiestan como problemticos, preados de riesgos y tensiones. Por consiguiente, es posible conceptualizar las
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UEP como inmersas en redes inter e intraorganizacionales. A travs de esta insercin en redes, ejercen influencia, inciden sobre comportamientos y movilizan capacidades decisorias. Son, as, agentes para construir receptividad y para superar resistencias y oposiciones. En estas redes participan diversos actores con diferente incidencia en los procesos de implementacin. As, la operacin e impacto de las UEP estn fuertemente condicionados por el compromiso poltico de las autoridades de gobierno, por la prioridad que le acuerde al proyecto la AE y sus unidades integrantes, y por la calidad y persistencia de los acuerdos interinstitucionales en torno a la ejecucin. Una manifestacin de este compromiso es el grado y nivel de interlocucin para el ejercicio de las funciones de las UEP. Su localizacin en el mbito que tiene responsabilidad funcional sobre la temtica abordada tiene una importancia especial. El propsito de asegurar el acceso directo, el apoyo y la comunicacin inmediata y permanente con algn decisor crtico explica su ubicacin prxima al despacho de los ministros. Son apreciables los riesgos de una ejecucin realizada en el marco de un diseo que atienda a oportunidades polticas pero con baja capacidad de institucionalizacin. La asociacin demasiado estrecha de un proyecto con una gestin ministerial puede tener consecuencias negativas, generando vulnerabilidades polticas e incertidumbres con respecto a la continuidad de la gestin, as como provocar su aislamiento del resto del aparato decisional y administrativo. Este aislamiento es particularmente grave cuando la ejecucin supone complementariedades con otros mbitos de gobierno o de la misma organizacin ejecutora, consolidando la existencia de visiones no compartidas, tensiones y resistencias con consecuencias graves sobre la legitimidad del proyecto, la efectividad de la implementacin y la posibilidad de establecer nuevas modalidades de accin. El compromiso poltico no es un dato siempre presente. Por cierto, la ejecucin eficaz requiere la conquista y la reafirmacin de este compromiso. Ello exige por parte de la conduccin del proyecto una labor permanente de dilogo y de promocin, generando apoyos y estableciendo alianzas. El proyecto se convierte de este modo en actor de un proceso poltico en el que las acciones estn sujetas a interpretaciones mltiples y redefiniciones constantes. Si la relevancia estratgica asignada y la comprensin de los propsitos del proyecto son slo medianamente compartidos, la implementacin se convierte en un campo de conflicto en torno a las orientaciones y actividades. Esto ocurre en particular cuando los proyectos son visualizados como una imposicin, como un simple medio de acceso a recursos adicionales o como producto de autoridades anteriores con otras prioridades, o cuando no se ha logrado un convencimiento pleno de que las soluciones exitosas en otros contextos puedan tener el mismo impacto en el pas25. Por consiguiente, la sustentabilidad y ejecucin eficaz dependen, en ltima instancia, de que actores sociales significativos adquieran un sentido de apropiacin fuertemente asociado al ejercicio de la iniciativa y a la participacin activa y continua de las autoridades y de los funcionarios nacionales en la identificacin de la necesidad y en las fases de preparacin del proyecto. El problema de la insercin plantea otros problemas de naturaleza poltica. Cuando las AE no tienen debidamente definidas sus estrategias y sus polticas, a pesar de que existan compromisos y definiciones nacionales con respecto a los mbitos sectoriales involucrados, la incorporacin del proyecto en las acciones regulares se resiente, crendose situaciones de difcil resolucin. Este fenmeno se pone particularmente en evidencia cuando estas agencias no tienen una adecuada apreciacin de las modalidades de implementacin de los proyectos, de sus requerimientos sustantivos y de las consecuencias del relacionamiento con las entidades de financiamiento internacional. Adems, el despliegue de una actividad fuertemente estructurada en un contexto difuso en sus objetivos y medios tiene consecuencias importantes: aumenta las competencias por recursos y prioridades y obliga a generar estrategias para preservar la especificidad del proyecto, con fuertes tensiones con las autoridades polticas y con otras unidades de la AE. Estas situaciones organizacionales dan lugar a negociaciones y compromisos permanentes que muchas veces permiten la continuidad de las acciones pero con prdidas significativas en su
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legitimidad y eficiencia. Igual resultado produce la utilizacin de las UEP como escenario para el despliegue de nuevas formas de clientelismo, amparadas en su modalidad de contratacin. Grupos profesionales especficos, firmas consultoras, allegados a las autoridades polticas, etc., suelen tener a las UEP como cotos de caza privados, a veces en conflicto con los organismos internacionales de financiamiento, a veces con su mirada benvola o distrada. Por este sendero, las UEP se mimetizan con frecuencia con el resto del aparato administrativo, pasando a ser una manifestacin adicional de las debilidades institucionales, sometindose a las mismas tensiones entre poltica y administracin que caracterizan a ese aparato. La certeza del diseo y la incertidumbre de la ejecucin En la consideracin de esta relacin entre poltica y administracin no deben introducirse con exclusividad cuestiones vinculadas a los diseos institucionales y a los comportamientos de los actores sociales. La naturaleza de las tareas determina en gran medida el carcter preciso o confuso de la delimitacin de campos: cuanto ms difusas son aquellas, mayores adecuaciones situacionales requieren, ms problemticas son las tecnologas utilizadas, menos consenso existe respecto a los procesos y a los productos esperados, mayor es el margen de discrecionalidad poltica del operador. Con el trnsito de proyectos simples a proyectos crecientemente complejos, entonces, aquella separacin se hace particularmente difcil. Desde ya, los proyectos se formulan bajo el supuesto de que estn satisfechos todos los requerimientos de una buena implementacin: identificacin de los principales factores operantes, compromiso de los agentes pblicos con los objetivos del proyecto, ausencia de conflicto entre reglas, previsiones, capacidades polticas y estratgicas en la conduccin de la implementacin, apoyos sociales, etc. (Mazmanian y Sabatier, 1989). En cambio, la implementacin requiere negociaciones, enfrenta incertidumbres permanentes y debe reafirmar en forma constante compromisos y apoyos. El papel poltico de las UEP se despliega en este escenario, movilizando, recordando y estableciendo acuerdos y compromisos. En particular, en los proyectos complejos con participacin de diversos ejecutores, la implementacin depende de estos acuerdos y compromisos interinstitucionales, convirtindose la UEP en su promotora y sostn, pasando a desempear muchas veces funciones que deberan ser competencia de otros niveles o unidades de gobierno. Un supuesto terico -as como cierta evidencia emprica- indica que la existencia de unidades gubernamentales con visin integral de la problemtica del proyecto favorece el dilogo de polticas y la gestin. De igual manera, la participacin de un mbito gubernamental que realice el seguimiento de la implementacin de todos los proyectos estatales, alimentando con su informacin y observaciones a las autoridades polticas, promoviendo las acciones correctivas necesarias, es una condicin para la articulacin del proyecto con el conjunto de acciones estatales o sectoriales. No obstante, debido a la desaparicin de los organismos centrales de planificacin y a la carencia de mecanismos con funciones de monitoreo y evaluacin de polticas, no existen competencias asignadas con claridad para la superacin de los problemas de articulacin sustantiva y de gestin entre proyectos, generando consecuencias extremadamente negativas para la unidad de la accin de gobierno. Una estrategia bsica a la que se recurre con frecuencia para lograr esa articulacin y para ratificar aquellos compromisos es el establecimiento de comits o comisiones de naturaleza poltica de los que se hace depender la UEP, integrados por representantes de diferentes niveles de gobierno, ministerios o aun unidades del mismo ministerio junto a otras de diverso status legal. El papel asignado a la UEP es de apoyo tcnico y de generacin de coherencia, con problemas de operacin por la diferente relevancia que el proyecto puede tener para los participantes o por la diferente naturaleza o nivel institucional de stos. En estos casos, este papel articulador y promotor choca con dificultades mltiples, en ocasiones plantea exigencias sobre sus capacidades y recursos difciles de satisfacer y la ubican en un escenario de negociacin y confrontacin para el que no suele estar dotada.
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La construccin de capacidades como intento y como resultado La doble exigencia de eficiencia y construccin de capacidades a la que deben responder las UEP genera tensiones. La eficiencia es el objetivo explcito y central: es el que tiene un mayor reconocimiento y consolidacin. Su diseo y la definicin de funciones atienden bsicamente a los requerimientos de la implementacin, y su seguimiento y evaluacin se realizan casi con exclusividad con respecto a estas contribuciones. El aislamiento y sus condiciones excepcionales de operacin dificultan el fortalecimiento de las capacidades establecidas, con fuertes riesgos en la sostenibilidad de los esfuerzos, ya que si bien sus atributos contribuyen a facilitar el logro de los objetivos de los proyectos, dificultan la transferencia de conocimientos y experiencias a las unidades de lnea. Adems, la incorporacin de propsitos de construccin de capacidades enfrenta dificultades conceptuales y operativas: no se definen con claridad los medios para esa construccin, no se conocen los senderos a travs de los que se puede realizar y no se cuenta con recursos tcnicos apropiados y suficientes para esa tarea. Esta construccin de capacidades suele hacerse por va indirecta y no deliberada. No son pocas las UEP que han conformado equipos capaces y eficientes en las que la continuidad asegur la acumulacin de experiencia y de conocimientos. En ocasiones, los cambios en los responsables de las UEP se han debido a su desplazamiento hacia funciones de igual o mayor jerarqua. Asimismo, se dan situaciones en las que el personal pasa a desempear otras funciones, llevando consigo la capacitacin adquirida. Por cierto, este aprovechamiento es una consecuencia no deliberada de los proyectos, pero de impacto positivo sobre las capacidades institucionales26. Para la resolucin de las tensiones generadas por esta dualidad de objetivos se recurre a estrategias diversas, que ponen de manifiesto distintas concepciones operativas que se construyen a partir de respuestas a desafos concretos, de las orientaciones y recursos movilizados por los actores, de las presiones de las IFI y de la interpretacin de las expectativas de las autoridades de turno. As, algunas de las UEP estn fuertemente orientadas hacia la gestin de contratos; otras tienen una visin ms amplia con aportes importantes en materia de gestin. Estos perfiles diferenciales rompen el aparente isomorfismo estructural y funcional de las UEP: las ubican como construcciones sociales, sujetas a presiones y tensiones de resolucin difcil de anticipar en forma general. Estas respuestas ponen de manifiesto las limitaciones de los enfoques institucionalistas que se reducen a los aspectos de formato organizacional y reivindican el papel de las estrategias de los actores, el carcter dinmico de la gestin y las modalidades diferenciales que sta asume, atendiendo a las especificidades de los contextos de la accin y de la naturaleza de las tareas. La situacin institucional: del optimismo al anlisis Muchos de los problemas de funcionamiento de las UEP remiten a la etapa de diseo. Las apreciaciones sobre las que los proyectos son formulados no suelen estar debidamente sustentadas, con previsiones excesivamente optimistas. Se carece de anlisis rigurosos de las capacidades institucionales del pas y de los atributos especficos de los modelos de organizacin y de gestin existentes. Si bien es frecuente que los proyectos estn construidos sobre diagnsticos sectoriales, estos no incluyen el anlisis de las condiciones y de la viabilidad institucional27. Los anlisis institucionales que integran las etapas de formulacin son predominantemente descriptivos28. Su contenido habitual es la identificacin de la estructura, recursos y capacidad decisoria de las agencias pblicas que participan en la gestin del proyecto. Se suele inferir de las dimensiones anteriores la capacidad institucional, sin indicadores especficos sobre eficiencia en la gestin y sin evidencias sobre las afirmaciones con respecto a esa capacidad. Por consiguiente, las referencias a la ejecucin en los documentos de proyectos se limitan a: a) la definicin del carcter de ejecutora o coordinadora de la unidad, en este ltimo caso con determinacin de unidades
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subejecutoras y los atributos bsicos de stas; b) la modalidad de ejecucin (contratacin de firmas, ejecucin directa, etc.); c) la organizacin interna; d) su tamao slo con referencia al personal con cargo al proyecto; y e) los costos de operacin de la unidad ejecutora. Esos anlisis no incorporan la evaluacin de la viabilidad social, poltica o administrativa de los arreglos para la implementacin. No se atiende a los actores relevantes ni a cmo sus comportamientos pueden afectar la marcha del proyecto. Son escasas las referencias al contexto institucional, a las culturas organizacionales, a la trayectoria previa en la ejecucin de actividades y a la integracin del proyecto con las acciones regulares de las instituciones participantes, no se mencionan estrategias para la construccin y preservacin de legitimidad y no hay referencias tampoco a qu ocurrir con la gestin del proyecto cuando ste concluya (Banco Mundial, 2000). Varias son las consecuencias. No puede determinarse la receptividad en la organizacin y en otras agencias. Adems, no puede definirse la prioridad acordada a la construccin de capacidades, privilegindose en consecuencia los componentes de inversin tradicional, sin estrategias para la superacin de las debilidades en la gestin29. En gran medida, esta debilidad es consecuencia de la carencia de capacidades e instrumentos para la realizacin de esos anlisis30. La formulacin de los proyectos suele estar apremiada por las urgencias polticas y de las agencias de financiamiento, con exigencias que impiden la realizacin de diagnsticos rigurosos, subestimndose los problemas de implementacin. La receptividad institucional del proyecto, as como la situacin a su finalizacin, no forman parte de los anlisis realizados. Por su carcter restringido, especfico y focalizado, los proyectos no pueden por s pretender modificar su contexto operativo. Por ello, aun cuando se reconoce el carcter dependiente de la implementacin de condiciones que exceden al proyecto, muchas veces la viabilidad institucional se vincula a la eventual realizacin de reformas en los modelos organizacionales y de gestin de las instituciones ejecutoras o a programas nacionales globales de la gestin pblica31. Esta expectativa no suele corresponderse con los resultados, pues raramente las reformas se llevan a cabo conforme a lo previsto, sufriendo la implementacin. Con frecuencia, estas reformas son enunciadas como propsitos sin previsiones precisas para su realizacin, o sin metas, plazos y modalidades claramente definidos32. Este supuesto de acciones a un nivel ms general al del proyecto implica aceptar la posibilidad de que existan cambios paralelos que, aun cuando referidos a diferentes planos de la accin, puedan complementarse o integrarse. O, en trminos ms exactos, que ciertas condiciones necesarias para la ejecucin satisfactoria de los proyectos pueden ser diferidas en su cumplimiento sin que se alteren significativamente las probabilidades de xito de los mismos. Una lectura ms severa podra extraer la conclusin de que esa mencin a reformas esperadas en los marcos de ejecucin de los proyectos es un reconocimiento de la incapacidad de estas acciones para impactar en forma significativa sobre los sistemas institucionales y sobre la generacin de nuevos comportamientos. El fortalecimiento institucional: de los insumos a los procesos Es frecuente que los proyectos incluyan componentes de fortalecimiento institucional dirigidos a realizar aportes a la reforma institucional y al objetivo de construccin de capacidades. No obstante, los instrumentos utilizados y las modalidades operativas adoptadas no se corresponden con esa intencionalidad. Lo institucional es tratado de manera parcial y limitada, sin tener en cuenta los requisitos, condiciones y estrategias necesarias para alcanzar ese fortalecimiento, por lo que la ejecucin de las acciones suele ser extremadamente problemtica, con resistencias, demoras e impactos inciertos, ya que sus impactos no son objeto de evaluacin. Estos componentes consisten en la adquisicin de infraestructura y equipamiento, en la realizacin de estudios y en acciones de consultora y capacitacin. Estas actividades constituyen insumos para la construccin de capacidades, pero no contienen referencias a los procesos a travs de los cuales se transforman los modos de gestin o se institucionalizan nuevos comportamientos. La
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ausencia de anlisis y previsiones con respecto a las etapas y secuencias del cambio, a las estrategias ms adecuadas, a los actores intervinientes, a las metas y a las lneas de base que permitan la realizacin de evaluaciones de impacto explicitan la escasa consistencia de los planteos formulados. La debilidad de los anlisis institucionales no asegura que los medios elegidos para el fortalecimiento institucional sean los ms adecuados para superar los problemas existentes. Es posible, por lo tanto, que las contribuciones de esas acciones al fortalecimiento de capacidades y a la sostenibilidad de los proyectos no justifiquen los recursos invertidos. Todo ello remite a una concepcin simplista y equivocada del fortalecimiento institucional. Este es un proceso permanente en el que el aprovisionamiento de insumos es slo un medio. Este fortalecimiento debe entenderse como el impacto de un conjunto de acciones dirigidas a construir y consolidar capacidades en las unidades organizacionales para el logro de los objetivos definidos por las polticas del sector y los contenidos de los proyectos por medio de una mayor eficiencia, eficacia y calidad en la planificacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin. Las acciones de fortalecimiento, por lo tanto, deben brindar las bases estructurales, normativas, de recursos y culturales para el establecimiento de un modelo de gestin orientado por los resultados, sometido a un seguimiento y evaluacin sistemticos, con comportamientos innovadores, participativos y transparentes, y articulado socialmente. El diseo de estas acciones exige contar con un marco normativo del que se infieran los atributos deseados para la gestin, y hace preciso disponer de informacin y de capacidades analticas que permitan elaborar diagnsticos, formular proyecciones e identificar los requerimientos sobre las entidades estatales de las polticas pblicas y de los proyectos. Una apreciacin de la situacin, con identificacin de los factores que la explican, es condicin para su contrastacin con los atributos deseados de la gestin. El anlisis situacional debe incluir la identificacin de los actores relevantes y de sus racionalidades de manera de permitir definir una estrategia que atienda a las restricciones enfrentadas, a las resistencias esperadas y a las oportunidades abiertas, con objetivos, metas y programaciones que prevean su articulacin y secuencia. Conclusiones Las administraciones pblicas de Amrica Latina estn siendo sometidas a las ms diversas experiencias de cambio en los modelos de organizacin y de gestin, expresiones de una conviccin generalizada de que los Estados realmente existentes, los Estados remanentes, no son capaces de dar respuestas efectivas y creativas a los desafos que hoy desbordan a las sociedades de la regin. Otra conviccin tambin se est consolidando: los enfoques usuales para la modernizacin de la gestin pblica son limitados y carecen de instrumentos suficientemente potentes para impactar significativamente sobre las organizaciones pblicas si no atienden a lo institucional, si no adoptan perspectivas estratgicas y si no tienen un fuerte sesgo hacia la construccin de capacidades. Conforme a esta conviccin, la tarea por delante debe estar focalizada en la capacidad poltica y de gestin del Estado y en las articulaciones establecidas con la sociedad, asegurando ya no slo la gobernabilidad, sino tambin la gobernancia en escenarios cada vez ms complejos (Pierre, 2000). Por ello, esta tarea no consiste en redefinir funciones, organigramas ni sistemas, o de incorporar nuevos recursos o tecnologas, sino en construir culturas de servicio pblico. No se trata de diseos o modelos formales, sino de la creacin y consolidacin de modos y hbitos de relacin de calidad diferente a la establecida. Es una etapa en la cual los esfuerzos deben estar dirigidos en primer lugar a crear las condiciones sociales que hagan sostenibles esos comportamientos. La gestin por proyectos debe ser pensada y redefinida conforme a sus contribuciones a la creacin de esta nueva institucionalidad y a la vigencia de esta nueva cultura del servicio pblico, sustentada en capacidades para la negociacin, en la disponibilidad de capacidades tcnicas y en la comprensin adecuada de su significacin poltica (Fung Lam et al, 1997). Esta gestin es una
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modalidad til que tiene posibilidades enormes de contribuir a la eficiencia y la eficacia, y que ya ha demostrado resultados valiosos en muchos contextos y sectores. Sus atributos deberan ser incorporados a la gestin regular del Estado sin quedar reducida a mbitos aislados y sin ser pensada como requisito para asegurar la implementacin de proyectos con financiamiento internacional. Por consiguiente, la cuestin que se plantea es cmo pueden internalizarse las nuevas modalidades sin depender de estos mecanismos excepcionales en sociedades y sectores pblicos cuyas trayectorias polticas, sociales y culturales no se corresponden con los requerimientos de una nueva gestin. Los aprendizajes acumulados dejan algunas conclusiones importantes. Pareciera que cuanto ms distantes son las reglas y los estilos que pretenden establecerse de los imperantes en la administracin convencional, mayores dificultades son enfrentadas para la sostenibilidad de los nuevos patrones de comportamiento. Adems, el logro de los objetivos de eficiencia en la implementacin de los proyectos parece entrar en contradiccin frecuente con las funciones de construccin de capacidades. Estas dificultades y contradicciones ponen de manifiesto problemas serios de conceptualizacin del contexto y del cambio institucional, as como de comprensin de los requerimientos y condiciones para la introduccin de innovaciones organizacionales en los sectores pblicos latinoamericanos. Las UEP han resultado mecanismos de eficacia variable, pero en su concepcin y modo de funcionamiento se advierten limitaciones que debern ser remediadas. Los grados relativos de desarrollo de las capacidades disponibles, la calidad de los marcos institucionales para la gestin pblica, en particular en lo referido a la estabilidad y rgimen del servicio civil, y la inclusin de los proyectos y de sus arreglos organizacionales en estrategias para la modernizacin de la administracin estatal, son factores importantes para determinar su xito o fracaso, ms all de sus cualidades especficas. Si los contextos institucionales ms precarios, con mayor escasez de recursos humanos calificados y con mayor inestabilidad en sus servicios civiles hacen ms problemtica la eficacia de las UEP, la atencin debera centrarse en cmo se modifican estas condiciones que son, a la vez, las que brindan su razn de ser y justificativo bsico a las UEP. Por consiguiente, tanto las estrategias de reforma como los aportes de las UEP deben ser evaluados por sus contribuciones a la creacin de una nueva institucionalidad, de manera que las acciones localizadas contribuyan a desencadenar o consolidar procesos que impacten sobre estos planos ms generales de la accin social y pblica. Es decir, deberan buscar, como afirmara Hirschman, secuencias acumulativas. La transformacin de la gestin pblica es una tarea an pendiente. Si bien muchos pases han realizado avances, todava sus modelos de organizacin y gestin no estn en condiciones de satisfacer las demandas sociales y de constituirse en medios eficaces para la formulacin e implementacin de polticas pblicas. Construir apoyos sociales y ubicar en la agenda pblica la necesidad de contar con capacidad tcnica de las administraciones pblicas, profesionalizar el servicio civil, establecer sistemas de incentivos adecuados, mejorar los niveles de remuneracin y modificar los estilos de gestin para introducir ms eficiencia y transparencia y permitir el mayor control social son captulos que forman parte de esa transformacin. Notas 1 El autor realiz tareas de asesoramiento y de asistencia tcnica en 19 pases de Amrica Latina y del Caribe, participando en el diseo, el monitoreo y la evaluacin de proyectos sociales y de reforma del Estado. Adems, elabor un estudio sobre el papel de las UEP en la construccin de capacidades y en la sostenibilidad de los proyectos para el Banco Interamericano de Desarrollo. 2 La nocin de estado remanente fue utilizada para enunciar los atributos bsicos de los sectores pblicos de Amrica Latina luego de los procesos de ajuste y reestructuracin (Martnez Nogueira, 1999). 3 Durante las dcadas de los aos sesenta y setenta, los sectores pblicos presenciaron una notable expansin de sus estructuras, con la creacin de organizaciones que respondan a los principios de
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diferenciacin estructural y especializacin funcional. Esa complejidad luego procur ser ordenada a partir de la creacin de los llamados sistemas. As surgieron los ms diversos arreglos para coordinar acciones en materia de programacin y de ejecucin sectorial y por temticas especficas (estadstica, innovacin, desarrollo rural, etc.), con enormes dificultades para reconstruir la unidad de accin estatal. 4 Estos cambios fueron objeto de tratamiento en otro trabajo (Martnez Nogueira, 2001). 5 Arturo Israel, agudo observador de estas temticas, seala: la disciplina de la administracin del desarrollo ... tiene un sabor esttico. Se concentraron en el establecimiento de estructuras de las que se esperaba que permanecieran sin cambios por largo tiempo. Se dispone de pocos insights sobre cmo tener una agencia que gane eficiencia y sobre el proceso de cambio institucional (Israel, 1987: 31). 6 El Informe del Banco Mundial del ao 1997 es la expresin ms acabada de esta reorientacin en el pensamiento (Banco Mundial, 1997). 7 Desde la perspectiva ecolgica, se presta particular atencin al ciclo de vida de poblaciones de organizaciones y a la operacin de procesos de seleccin que determinaran los diseos aptos para la supervivencia (Hannan y Freeman, 1977). Desde otra perspectiva, se procura explicar los procesos de persistencia de formas organizacionales a travs del tiempo (Baum, 1994). 8 Los documentos de Breton Woods que dan origen al Banco Mundial determinan que los prstamos que otorgue tendrn por propsito proyectos especficos de reconstruccin y desarrollo. 9 Como referencia ejemplificadora pueden citarse los trabajos de Baum y Tolbert (1985), Arturo Israel (1987) y, antes an, la obra pionera de Albert O. Hirschman (1969). 10 A estos mecanismos se les denomina en este trabajo, genricamente, Unidades Ejecutoras de Proyectos (UEP), aun cuando en algunos casos adoptan denominaciones especficas y presentan variaciones en su naturaleza institucional y en sus funciones. La referencia a las UEP comprende, por lo tanto, unidades incorporadas al seno de las agencias ejecutoras (AE), como aquellas que cuentan con personera jurdica y que operan con autonoma con respecto a estas AE. Incluyen tambin las unidades encargadas de la coordinacin de acciones realizadas por subAE. 11 El trabajo ya citado de Hirschman est basado en el anlisis de once proyectos, de los cuales slo uno es de ganadera y otro es industrial. Los restantes son de construccin de infraestructura de transporte, de irrigacin o de produccin de energa. 12 Ejemplos de ello son las reorientaciones de los sistemas educativos, o los proyectos de seguridad ciudadana o de reforma de los sistemas de justicia que se instalan en Ministerios del Interior o de Justicia, cuyas estructuras tradicionales son poco aptas para la ejecucin de las acciones que estos proyectos requieren. 13 Los documentos de proyecto de los organismos de financiamiento internacional suelen incorporar un captulo sobre viabilidad institucional, en los que se presentan apreciaciones sobre las condiciones especficas de la implementacin. 14 Los arreglos organizacionales establecidos en la forma de UEP se visualizan como enclaves, con experiencia no del todo favorable (Baum y Tolbert, 1985: 358). 15 Entre esas funciones no est la participacin en la formulacin del proyecto, aun cuando en muchas oportunidades sus integrantes han formado parte de los equipos tcnicos responsables de esa tarea. 16 En algunos casos, esta programacin slo se refiere a las primeras etapas. En este sentido, las operaciones de los organismos financieros internacionales han ido flexibilizndose. 17 Si bien puede esperarse un mayor impacto sobre la totalidad de la gestin de la agencia en que se establece la UEP cuanto ms grande es su tamao relativo, aqul depende en mayor medida de las articulaciones establecidas y de la predisposicin poltica a generalizar sus procedimientos. 18 En los casos en que los proyectos son ejecutados en el marco de una AE que dispone de autonoma para establecer sus remuneraciones, y stas estn por encima del promedio de los salarios de la
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administracin pblica, las diferencias salariales entre los miembros de la UEP y de la agencia ejecutora tienden a ser mnimas o inexistentes. 19 Puede concluirse que la contribucin a la creacin de una demanda de servicios profesionales y a la movilizacin de una oferta para satisfacerla es un aporte que realizan los proyectos a la construccin de capacidades en el pas, aun cuando no en el sector pblico. 20 Una posicin es crtica: la de coordinacin del proyecto. El coordinador tiene a su cargo el gerenciamiento administrativo, tcnico y poltico. Su papel consiste en gran medida en promover la legitimidad del proyecto y en preservar su orientacin y sentido. Ello exige una tarea de relacionamiento con distintos actores sociales, de interactuar con el organismo de financiamiento, comportamientos proactivos, capacidad de iniciativa en el dilogo con las autoridades polticas o con otras unidades relevantes para la ejecucin, autoridad tcnica, etc. 21 Es frecuente encontrar proyectos dirigidos a la superacin del mismo problema (por ejemplo, la pobreza o el desempleo) localizados en diferentes ministerios, respondiendo a criterios no homogneos y atendiendo reas o poblaciones delimitadas sin una clara definicin de prioridades. De igual manera, es frecuente que en la temtica del desarrollo rural coexistan bajo la responsabilidad de un mismo ministerio proyectos financiados con fuentes diversas, sin un marco de poltica o de estrategias que d sentido a esa pluralidad. 22 En el trabajo ya citado de Baum y Tolbert, publicado por el Banco Mundial, se dice: Las unidades de implementacin ... han ayudado la implementacin en muchos casos, pero sin beneficios institucionales de largo plazo pues operaron bajo condiciones que no pudieron ser replicadas por las agencias de lnea o en otros mbitos de gobierno. Adems, han afectado adversamente las agencias de lnea a travs de la atraccin de algunos de sus mejores miembros y distrayendo su atencin de la construccin de sus propias capacidades para la implementacin. La experiencia sugiere que las unidades de proyectos separadas de las unidades de lnea deben ser utilizadas slo cuando los beneficios esperados de un mejor gerenciamiento sobrepasan claramente los daos institucionales potenciales. Aun en estos casos, deben hacerse arreglos para incorporar las unidades a las actividades normales de las agencias de lnea lo ms pronto posible (Baum y Tolbert, 1985: 358-359). Estos llamados de atencin ponen de manifiesto que las agencias de financiamiento tienen una clara apreciacin de los problemas generados por estos arreglos organizacionales. 23 Esta falta de integracin se advierte con frecuencia en los proyectos sociales o en materia de desarrollo rural o de las llamadas reformas de nueva generacin. 24 Ese supuesto infunde tanto la gestin por proyectos como muchos de los contenidos de la as llamada nueva gestin pblica, por lo que su anlisis reviste importancia particular. 25 Puede afirmarse que las UEP generan menos resistencias cuando los proyectos financian la iniciacin de nuevas lneas de actividades de naturaleza diferente a las regulares, responden a necesidades claramente percibidas o aportan financiamiento a la realizacin de actividades recurrentes. 26 Los acuerdos de crdito no contienen clusulas que obliguen al pas a mantener en sus planteles al personal de las UEP. Se dan situaciones en las que una vez concluido el proyecto se enfrenta el problema del desfinanciamiento por la no inclusin en el presupuesto de esa continuidad. 27 Para esta incorporacin sistemtica se requiere: a) el conocimiento de la situacin de la gestin y sus proyecciones, identificando los factores operantes; b) la determinacin de necesidades a partir de la contrastacin de lo actual con los atributos deseados de la gestin; c) la definicin de una estrategia para la superacin de las deficiencias, considerando restricciones, resistencias y oportunidades, con objetivos y metas; d) la determinacin de los recursos necesarios para la ejecucin de las acciones; y e) la previsin de los mecanismos para la conduccin del proceso, para su seguimiento y evaluacin.
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El ya citado trabajo del Banco Mundial afirma que el anlisis institucional ha recibido menos atencin que los anlisis econmicos, tcnicos o financieros. Agrega que los problemas institucionales son a veces identificados en trminos superficiales (Baum y Tolbert, 1985: 499-500). 29 Por cierto, en algunas circunstancias la carencia de anlisis institucionales rigurosos no tiene consecuencias negativas, como es el caso de proyectos que son continuacin de fases de ejecucin exitosas, o cuando el proyecto acompaa o determina la creacin de una nueva agencia, como ocurre con los fondos de inversin social. 30 La necesidad de establecer el good fit entre contenidos de las acciones y las capacidades institucionales es reconocida como crtica para el xito de los proyectos en la nueva estrategia del Banco Mundial (Banco Mundial, 2000). 31 Otra vez puede citarse como referencia el documento del Banco Mundial: Muchos de los problemas institucionales enfrentados en la implementacin de proyectos tiene causas ms profundas, las que deben ser entendidas antes que se diseen las soluciones exitosas en el largo plazo. Muchas de estas dificultades llevarn dcadas en ser superadas, pues ellas reflejan atrasos econmicos y tcnicos as como restricciones sociales y culturales. Nuevas instituciones deben enraizar en esas sociedades y adaptar sus planes para el cambio y la modernizacin de su medio ambiente cultural (Baum y Tolbert, 1985: 501). A pesar de esta toma de conciencia, parece no haberse encontrado los medios para que la formulacin de proyectos adopte esta perspectiva. 32 Cuando los procesos de modernizacin del Estado estn conducidos por algn ente central, sus acciones suelen tener, en el mejor de los casos, un impacto distante e indirecto sobre la capacidad de implementacin de los proyectos. Bibliografa AUCOIN, Peter (1990) Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles and Pendulums. En: Governance. No. 3. Banco Mundial (2000) Reforming Public Institutions and Strengthening Governance: a World Bank Strategy. Washington: Banco Mundial. __________ (1997) World Development Report: the State in a Changing World. Washington: Banco Mundial. BAUM, Joel A. C. (1994) Organizational Hierarchies and Evolutionary Processes: Some Reflections on a Theory of Organizational Evolution. En: BAUM, Joel A. C. y SINGH, Jitendra V., Evolutionary Dynamics of Organizations. New York: Oxford University Press. BAUM, Warren C. y TOLBERT, Stokes M. (1985) Investing in Development: Lessons of World Bank Experience. Washington: Banco Mundial. BENNETT, Colin J. (1991) What is Policy Convergence and what Causes It? En: British Journal of Political Science. No. 21, pp. 215-253. BNKER, Frank y WOLLMAN, Hellmut (1996) Incrementalism and Reform Waves: the Case of Social Service Reform in the Federal Republic of Germany. En: Journal of European Public Policy. No. 3, pp. 441-460. BRZEL, Tanja (1998) Organizing Babilon: on the Different Conceptions of Policy Networks. En: Public Administration. No. 76 (Summer), pp. 253-273. DAUGBJERG, Carsten y MARSH, David (1998) Explaining Policy Outcomes: Integrating the Policy Network Approach with Macro-level and Micro-level Analysis. En: MARSH, David (ed.) Comparing Policy Networks. Buckingham: Open University Press. DOLOWITZ, David y MARSH, David (2000) Learning from Abroad: the Role of Polity Transfer in Contemporary Policy Making. En: Governance. Vol. 13 No. 1, pp. 5-24.
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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 24. (Oct. 2002). Caracas.

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