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El Parlamentarismo Chileno y Su Crisis - Millar

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EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924

Rene Millar C.

lntroduccien

EI parlarnentarisrno fue el sistema de gobiemo que la clase polftica trat6 de implantar en el pafs desde mediados del siglo XIX. Sin embargo, la tradici6n autoritaria y las ventajas de que disfrutaban el Ejecutivo y el partido oficial con el regimen portaliano dificultaron su instauraci6n. En todo caso, en la medida en que se desarrollaron los partidos polfticos y el ideario liberal se encam6 en ellos, la evoluci6n hacia un sistema parlamenta rio se hizo mas marcada e incontrarrestable. La revoluci6n de 1891 elimlnolos iiltimos obstaculos que impedfan su pleno funcionamiento.

Empero, elp~rl(l!!l_e_l)tarismo chilena present6 desde un comienzo una :S

~ serie de peculiaridades que, en 10 fundamental, tendieron a dar1e una "

a~_~~~a preeminencia al Cangresa sobre el Presidente y garantizar de / ~ ~ manera exagerada los derechos de las minorfas. EI origen de esas parti- ~ _';;;, cularidades organicas se cncuerura en las caracterfsticas que tuvo la evo- -3 r luci6n institucianal hacia el nuevo regimen. La lucha contra el autOritariS~ ~ ~ mo presidencial y, sabre todo, el trauma de la guerra civil condicionaro ' :t ~ la concentraci6n de facultades en el Congreso, la negativa a aceptar -'£

limitaciones a esa preeminencia y la inclaudicable defensa de los derechos i, ~

de las minorias.

EI funcionamiento practice de ese sistema result6 distante de las expectativas que se habfan forjado los partidarios del bando triunfante en la revoluci6n. A los pocos anos hubo sfntomas de frustraci6n en algunos sectores y comenz6 a surgir una abundante _~rit_i~a alas practicas parlamentarias deficientes, sin que, por -lo demas, ello irnplicara un cuestionarriiento del sistema en sf. La gran mayorfa de los politicos sigui6 defen-

.-,,"

diendo el parlamentarisrno a pesar de los defectos que presentaba y de que

vefan un menor desarrollo econ6mico del pais.

,.

La historiograffa, basandose en ese criticisrno y en los vacfos eviden-

tes que dicho sistema presentaba, ha mostrado, en general, una imagen muy negativa del parlarnentarismo criallo. Sin embargo, se han exagerado sus deficiencias y se le ha atribuido Ii responsabilidad de problemas

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y situaeiones de los que no se le puede haeer cargo, con 10 eual se ha distorsionado su verdadero caracter.

Nuestro objetivo al escribir cstas paginas es hacer un analisis ~sapasionado de las estructuras organicas que present6 el parlamentarismo entre 1891 y 1924. Al mismo tiempo, intentaremos mostrar la influencia que pudo haber tetlido en la labor de los gobiemos y en el desarrollo global del pafs. Por ultimo, nos detendremos a examinar los principales factores que influyeron en el eolapso final del sistema y en el papel que tuvieron Alessandri y los militares en la instauraci6n del presidencialismo.

Para alcanzar esos objetivos hemos recurrido de preferencia a los memorialistas, a las obras de los constitucionalistas y a las tesis de licenciatura escritas por estudiantes de Derccho de la epoca, sin descartar la prensa y las sesiones del Congreso. Sin embargo, nuestras conclusiones son provisionales y podrfan experimentar algunas modificaciones, 0 ser confirmadas, como consecuencia de una revisi6n mas sistematica de las iiltimas fuentes citadas. En todo caso, en esta aproximaci6n al parI amentarismo chileno pretendemos, por una parte, dejar en claro que desde el punto de vista hist6rico el tema no esta cerrado y, por otra, abrir una ventana que aliente a nuevas investigaciones que profundicen mas en dicha materia.

1. La historiografia del parlamentarismo chileno

El parlamentarismo es uno de esos escasos temas en que las interpretaciones de la historiograffa resultan coincidentes. Todos los auto res, salvo mfnimas excepciones, han dado de el una imagen mas 0 menos similar, en donde 10 esencial es la caracterizaciorinegativa del sistema. No obstante, tras esa uniformidad hay matices diversos, producto de la formaci6n y contexto ideol6gico de los auto res.

En este apartado presentaremos algunas de esas visiones, tratando de destacar 10 mas significativo y peculiar de ellas.

Para Alberto Edwards' el perfodo que se inicia en 1891 y termina en 1924 es di"letargia-polftica", de irunovilidad. En eselapso no se habrfa realizado ninguna obra fructffera, dejandose sin solucionar cualquier problema que pudiera generar discrepancias, La paralisis habrfa sido de tal

1 Alberto Edwards, La fronda aristocratica (Santiago: Editorial del Pacifico, 1945), caps.

XXX-XXXVII.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 25 i

envergadura que, al no producirse acontecimientos significativos, podrfa nablarse de un Chile sin historia.

Como consecuencia de la revoluci6n de 1891, segun dicho autor, la antigua_ clase dirigente se hizo con el podcr total, transforrnando al Presidente de la Republica en un elemento decorativo, sin ninguna influencia polftica 0 elector~~; Una vez sometido el poder presidencial, aquella oligarqufa se dedico a sus juegos politicos, quese limitaban a constituir 0 deshacer alianzas y a organizar 0 derribar gabinetes. El unico m6vil que habia tras esas maniobras eran los intereses personales 0 de grupo. Con todo, el disfrute del poder polftico no se habrfa buscado por imperativos doctrinarios 0 por un afan de enriquecimiento, sino mas bien por razones de prestigio social. Segun Edwards, "un asiento en las Carnaras equivalfa a-un-tltulo de nohle~a" y en el deseo por alcanzarlo no se trepidaba en

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gastar fortunas para cohechar a los electores,

La actividad polftica del perfodo se circunscribfa, de preferencia, a las maniobras para enfrentar con exito las elecciones 0 para constituir las mayorias parlamentarias que pennitieran organizar 0 derribar un gabinete. Con esas finalidades los partidos tend fan a agruparse en dos cornbinaciones: la A.!!~E3:.'!!:.Lbe,ral Y la Coalicion, Sin embargo, las diferencias entre elIas, a pesar de 10 que podrfa suponerse, serian nulas. El concepto liberal se referfa al ideario laicista del siglo XIX, que ya no tenia vigencia en el perfodo parlamentario, salvo para algunos sectores de la masa electoral, Estrrnltimn, par 10 dernas, habria resultado muy uti! para la clase poIftica, que, al agitar esas materias de vez en cuando, contentaban al electorado y podfan dedi carse luego sin trabas "a su pequeno juego de intrigas de salon"

En sum a, si tras la Alianza Liberal habfa muy poco contenido, tras la Coalici6n nohabia nada, pues se definfa en terminos negativos frente a la primera, Por 10 menos hasta 1918 estuvieron lejos de representar 10 que

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postenorrnente seran las tendencias de derecha, por una parte, y de iz-

quierda por otra.

No obstante 10 anterior, Alberto Edwards ve algunos aspectos positivos en el parlamentarismo chileno. Al respecto destaca la tranquilidad piilillca del perfodo, el decoro que se guarda en los procedimientos, el respeto a la legalidad, la continuidad del orden jurfdico y la honradez personal de la gran mayoria de los gobemantes.

Entre 10 negative, 10 mas destacab!e serta/la inmovilidad a la que hemos hecho referencia, y que queda de manifiestc en los numerosos y graves problemas que no se resolvieron. Entre eIlos menciona los defectos deIainstruccion publica, el funcionamiento de la organizaci6n municipal. las f6rrnulas de financiamiento fiscal y la devaluaci6n del peso.

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Interesante resulta el planteamiento del historiador Gonzalo Vial, que sigue muy de cerca la interpretaci6n de Alberto Edwards y que viene a sintetizar todos los juicios crfticos emitidos sobre el parlamentarismo chileno, a los que aflade nuevos argumentos y opiniones.? El resultado es una visi6n tremendamente negativa de la que nada se salva y en la que se omiten las referencias a aspectos rescatables.

Para Vial, el poder del Presidente de la Republica fue "reducido a su mas rnfnima expresi6n", mientras se acrecentaba el del Congreso, que se habrfa transformado en el verdadero soberano. Con todo, agrega que esto ultimo era mas bien aparente, puesto que quienes detentaban el poder de manera efectiva eran los partidos poHticos, responsables directos delcomportamiento abusivo del Parlamento y del desorbitado incremento de su autoridad.

Las manifestaciones mas evidentes de esos excesos serfan la autocalificaci6n de las elecciones por el Parlamento, con criterio polftico y no de jiisticia; la obstrucci6n de las minorfas, incluso de las mas insignificantes, que pod fan paralizar en forma indefinida cualquier proyecto recurriendo a los vactos en los reglamentos de las Camaras, sobre todo a aquellos referidos a la clausura de los deba~~s; la exagerada utilizacion de las interpelaciones y votos de censura, que muchas veces llegaban a plantearse par asuntos intrascendentes 0 par ambiciones personales y que generaban las continuas crisis de gabinete, con resultados nefastos para el funcionamiento de la administraci6n; y la injerencia irrespansable de los parlarnentarios en el presupuesto del Estado y en materias tan delicadas como las que tenfan que ver con el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y las relaciones exteriores.

Como esta dicho, responsables directos y ultimos de esas extralimitaciones y, por tanto, de la ineficiencia del parlarnentarismo, serfan los partidos politicos. al carecer de principios doctrinarios s6lidos, de una organizaci6n eficiente y de disciplina intema. Pero, a juicio de Gonzalo Vial, el regimen chileno no s610 fue ineficiente, sino que adernas favoreci6 la corrupci6n tanto en el ambito politico como en el de los negocios.

Concluye haciendo presente que la corrupcion e ineficiencia del parlamentarismo contribuyeron a su creciente desprestigio, 10 cualllev6 a los mas diversos sectores al convencimiento de que el regimen debfa desaparecer, Por otra pane, esa imagen que Gonzalo Vial proyecta del sistema de gobiemo la relaciona de una manera directa con el proceso de aguda decadencia que, a su juicio, afectarfa a la clase dirigente de la epoca.

2 Gonzalo Vial. Historia de Chile (1891 .1973) (Santiago: Editorial Santillana, 1987), vol.

I. t. II. cap. X.

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Estas visiones del parlamentarismo criollo que nos dan Edwards y Vial estan en gran medida condicionadas por 1.:1. profunda admiraci6n que ambos profesan a la obra de Portales y al autoritarismo de la epoca pelucona. Consciente 0 inconscientemente exaltan aquella a costa de acentuar los aspectos negativos del parlamentarismo. En esa identificaci6n con el regimen portaliano se cornprometeran, en el ambito intelectual y polftico, a exaltar, 0 a hacer realidad, los valores que el ministro de Prieto habrfa encarnado. Hay que recordar que Alberto Edwards fue un importante colaborador de la primera adrninistracion de CarlosIbanez y ·que GonzaloVial estuvo rnuy vinculado a Jorge Prat y al grupo "Estanquero" Estos autores, junto a otros como Julio Cesar Jobet y Guillermo Feliii Cruz." tarnbien tienen en cormin una predisposici6n antiaristocratica, Este feii6meno resulta especialmente marcado en Gonzalo Vial, que muestra a una aristocracia corrofda por el dinero, el afan de figuraci6n, el gasto y lujo desenfrenados y_ la imitaci6n de 10 extranjero. Una clase dirigente

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frfvola y decadente no podfa sino tener un regimen ineficiente y corrupto.

Elparlarnentarismo era, el gobierno de la aristocracia 0 de la oligarqufa, como prefiere denominarla Alberto Edwards.

Con pequenos matices, la interpretaci6n de esos auto res corresponde a la de la mayorfa de quienes se han preocupado del tema. A modo de excepci6n, frente a esa tendencia aparece el planteamiento de Julio Heise." El objetivo que el persigue al analizar cl parlamentarismo chileno es declaradamente revisionista; pretende una reivindicaci6n de la etapa pariameritana rriostrando sus 1'acetas positivas, que habrfan sido omitidas en forma sistematica.

En dos aspectos del parlamentarismo centra su afan rectificador. Uno se refiere al significado que habrfa tenido comoescuela cfvica y el otro a Ia importancia que habrfa desernpenado como antecedente de 10 que denomina la democracia social conternporanea.

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En 10 que respecta al primer punto, sostiene que el parlamentarismo

acentu6 el respeto a la legalidad y al mantenimiento del orden constitucional. Esto se habrfa rnanifestado en la subordinaci6n de las Fuerzas Arrna-

3 Julio Cesar Jobet hace referencias al parlarncntarisrno en su Ensayo critico del desarrollo economico-social de Chile (Santiago: Editorial Universitaria, 1955), cap. m, y Guillermo Feliu Cruz en Chile vista a troves de Agustin Ross (Santiago: Imprenta Encuademaci6n Pino, 1950), parte II, N° XXXIII y ss. Tarnbien en "La evoluci6n politica, econornica y social de Chile. Ensayo historico sobre los rasgos fund amentales hasta 1924", Anales de la Universidad de Chile, 119 (tercer trimestre de 1960), pp. 45-85, especialmente pp. 74 Y ss.

4 Julio Heise, Historia de Chile. EI periodo parlameniario 1861-1925 (Santiago: Editorial Andres Bello, 1974), t. I.

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das al poder civil; en el puntual acatamiento de las reglas y pnicticas parlamentarias; en el normal funcionamiento de la relaci6n entre gobiemo y oposicion, que hacfa posible la altemancia en el poder; y en el rechazo al empleo de Ia violencia como herramienta polftica. Por otra parte. Heise tarnbien se refiere a la crftica mas reiterada en contra del regimen, como es la inestabilidad de los gabinetes, Sobre el particular argumenta que las

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rotativas ministeriales no fueron exclusivas del perfodo 1891-1924. sino

que se die-ionc~~-intensidad-antes de Balmaceda y sobre to do despues de 1925 bajo el regimen presidencialista. Ademas, senala que los cambios de' gabinete de la epoca parlarnentaria no generaron mayor discontinuidad en ( las polfticas de gobiemo y que. por otra parte. evitaron las tensiones que r pudieron poner en peligro la estabilidad institucional. Tarnbien se muestra I en desacuerdo con la desorganizaci6n y corrupci6n administrativas que se i imputaban al parlamentarismo.

Heise destaca el respeto que se tuvo en la epoca por las libertades ~ublicas. sobre todo en 1'0 que respecta a la l?~nsa. a las ideas religiosas y a las posibilidades de reunirse y asociarse. Terrnina haciendo presente el significado que habrfa tenido el perfodo parlamentario como antecedente del proceso democratizador contemporaneo, al consolidarse los principiosIiberales al mismo tiempo que se desarrollaban nuevos sectores sociales y adquirfa importancia una mentalidad que ponfa enfasis en la busqueda de una mayor justicia e igualdad..

La visi6n de Heise. de gran interes por destacar aspectos no considerados por la historiograffa, resulta, al igual que las de Edwards y Vial. unilateral y discutible, al subrayar s610 las caracterfsticas que estima positivas del regimen,

De todos los auto res que se han preocupado del tema el que hace uno de los analisis mas desapasionados y ecuanimes es Francisco Antonio Encina. El plantea que en el perfodo parlamentario se produce un deterioroo sobre todo en 10 econornico, respecto de 1830-1891. Sin embargo. esa decadencia no podrfa imputarse al sistema. sino a elementos ajenos al rnismo, muy diffciles de controlar. Al respecto pone hincapie en los factores sociol6gicos y economicos, La menor celeridad en el desarrollo econ6mico habrfa estado en gran medida condicionada por problemas de naturaleza ffsica y ubicaci6n geografj.ca. Pero el elemento determinante de todo el deterioro, incluido el aspectopolftico, serfa el cambio que sufre la

-estructura social. al adquirir los sectores medios un protagonismo cada vez mayor y decaer la aristocracia tradicional.

No obstante tarnbien afirma que la visi6n que se tiene del perfodo es exageradamente negativa. en raz6n de que los propios contemporaneos, al ver que sus ilusiones no se curnplfan, se encargaron de desprestigiarlo.

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al mismo tiempo que idealizaron de manera desmedida la etapa 1830- 1891.

Asf, analizando algunas crfticas puntuales, considera que los frau des electorales. si bien tuvieron gran desarrollo, no pueden compararse con los pr2~ocados anteriormente por las autoridades de gobiemo, que tenfan un caracter sistematico, se extend fan a todo cl pafs y beneficiaban s610 al partido oficial. Tambien indica que las rotativas ministeriales no paralizaron la adrninistracion, como se ha afirmado, puesto que los subsecretarios y' jefes de secci6n permitieron que aquella mantuviera su expedici6n y etldenCla tradicionales, Tampoco est a de acuerdo con la paralisis polftica deipaiIainentarismo, 'ya que estima que, en general, los presidentes ejercieron el mando con cierta eficacia y que, en contraposici6n, el poder de los gobemantes portalianos no era tan absoluto como se ha dicho. Finalmente se muestra en desacuerdo con las opiniones sobre las generalizadas corrupciones de la epoca, porque estarfan basadas en casos aislados y sobre todo en calurnnias y acusaciones sin fundamento.

Estos conceptos de Encina resultan muy significativos porque era un observador con una sensibilidad poco corrnin, contemporaneo y protagonista del acontecer polftico y, adem as, admiraba profundamente a Portales y su obra, 10 que no le impedfa ver con objetividad al parlamentarisrno, que representaba la negaci6n del regimen portaliano, Con todo, sus planteamientos sobre el perfodo 189] -1920 no pasan de ser algunas rapidas reflexiones que ex pone al final del tomo XX de su Historia de Chile. Dej6 para una obra posterior, que nunca escribi6, el analisis en detalle de 10 que titulo como Historia de la Republica parlamentaria.

Esta breve sfntesis sobre la historiograffa del parlamentarismo deja de manifiesto, por 10 menos en parte, que las irnagenes que preferentemente se han dado de ese regimen no son suficientemcnte objetivas y que, a pesar de contener elementos validos, merced a condicionantes y circunstancias de distinta naturaleza, son mas bien distorsionadoras.

2. Las caracteristicas del parlamentarismo chileno

A pesar de que Julio Heise, con algun fundamento, considera que este regimen funcion6 en Chile entre 1861 y 1925, nuestro analisis se referira especialrnente al perfodo clasico 1891-1924. En este ya no existen grupos qUt:: __ Q9jeten su constitucionalidad y el Congreso consolidasu hegemonfa sghre el Ejecutivo.

Una de las primeras caracterfsticas que hay que destacar del regimen chileno es 10 referente al marco constitucional que le sirve de base. Como

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es sabido, nunea se diet6 un texto que estableeiera de manera espeeffiea un regimen parlarnentario. En eonsecuencia, durante el perfodo 1891- 1924 va a regir la Constituci6n de } 833, que habfa sido dictada a instancias de quienes propugnaban un Ejecutivo con amplias atribuciones, para poner termino ala anarqufa. L6gieamente el texto reflejaba ideas que iban a diferir de manera radical de las que sostendrfa la clase polftica a fines del siglo XIX.

Lo cierto es que en la Constituci6n de 1833 el Presidente de la Republica gozaba de un curnulo de facultades que Ie daban una clara preeminencia sobre el Congreso. En la practica. durante las tres primeras decadas de vigencia, esas atribuciones se vieron ampliadas por las leyes electorales y la intervenci6n abierta del Ejecutivo en los comicios, 10 que le permitio contar con Congresos incondicionales, Estos no tuvieron inconvenientes para otorgar facultades extraordinarias al Presidente 0 declarar estado de sitio, cuando 10 solicitaba.

Ese regimen autoritario fue evolucionando hacia un equilibrio entre los poderes y, finalrnente, hacia un predominio del Congreso. Pero esto se hizo sin derogar el texto de 1833. El ideario liberal se trato de hacer realidad utilizando como instrumentos de presi6n polftica ciertas disposiciones de la misma Carta que favorecfan al Congreso. Adernas, se limitaron las atribuciones del Presidente mediante algunas reformas constitucionales y se introdujeron dcterminadas practicas al margen de la Constituci6n que buscaban establecer la responsabilidad polftica de los ministros.

El resultado fue un regimen inorganico, que en su evoluci6n tendi6 a ir concentrando el mayor ruimero de facuIiades en el Congreso, como una forma de garantizar las libcrtades frente a una posible dictadura del Ejecutivo.Ese temor al despotismo del Presidente impidi6 que se establecieran los resguardos necesarios para evitar los cxcesos del Parlamento 0 los conflictos entre los poderes. En consecuencia, desde el punto de vista de la regulaci6n institucional, el parlamentarismo criollo tuvo una evoluci6n que qued6 inconclusa.

a) La responsabilidad polftica de los gabinetes

Dentro de ese marco constitucional, imperfecto como esta dicho, un elemento clave es la responsabilidad polftica de los rninistros. Esta hace posible no s610 un control del Congreso sobre el gobiemo, sino, adernas, hace que este dependa en su permanencia de la confianza del Parlamento. En el regimen chileno esa responsabilidad qued6 consagrada de manera inconcusa como consecucncia de la revoluci6n de 1891. Sin embargo. para la mayorfa de la clase polftica de la segunda mitad del siglo XIX era

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una materia consagrada en la Constituci6n de 1833 desde siempre. Lo cierto es que ella habfa sido producto de una larga evoluci6n. Scgiin parecer de un constitucionalista de la epoca.' tendrfa su fundamento en el art.~?~el texto de 18~3, que establecfa que cad a ministro era responsable en forma personal 0 solidaria de los actos que suscribiese solo 0 con los demas ministros.

Pero, en la practica, la ~~p()~s,!bjlidad polftica de lossecretarios de gobiem_Q . .se alcanz6 recurriendo al aplazamiento de la discusi6n de algunas de las leyes que, por mandato constitucional, debfan aprobarse peri6- dicament,e~Esas leyes eran las de presupuesto, de contribuciones y la que fi}aba el rnimero de las fuerzas de mar y tierra." La presencia de elIas en

el texto de i833 era pervivencia de la mentalidad liberal que inspir6 la Constituci6n de 1828, heredera, incluso en esas disposiciones, de la espaMIa de 1812. Ya en la decada de 1840 el Congreso comenz6 a utilizar L dichas leyes como instrumento de presi6n polftica sobre el Ejecutivo.ay" aplazando la discusi6n de las mismas hasta que no se obtuviera 10 exigido por la mayorfa del Congrcso. En 1850 y 1857 se recurri6 directamente a ese medio para conseguir un cambio de gabinete? y desde esa epoca hasta

eI tennirlc'-dd regimen parlamentario las leyes peri6dicas fueron un instiurrienio relativamente eficaz que se utiliz6 para hacer que el gobiemo representara la opini6n mayoritaria del Congreso .. ,

Al margen de la Constituci6n y teniendo por fundamento las facultades fiscalizadoras de las Camaras," se logr6 imponer dos practicas polf-

ticas que contribuyeron a consagrar la subordinaci6n de los ministros (y ... ' al Congreso. Se trata de las interpelaciones y los votos de censura. Las pnmeras se incorporaron en el reglamento de la Camara de Diputados en ~) instancias de M~nuel Antonio Tocomal, que las tom6 del sistema frances. Los votos de censura, a su vez, comenzaron a plantearse por esa miSrria-epoca, aunque s610 en 1890, durante el gobiemo de Balmaceda, se aprob6 el primero de ellos.?

5 Joaquin Larrain Zaiiartu, Derecho parlameniario chileno (Santiago: Imprenta Nacional, 1896), t. I. pp. 306 Y ss.

6 EI texto constitucional no establecia duracion a la ley que autorizaba la permanencia de tropas en el lugar donde sesionaba el Congreso. La practica parlamentaria la fij6 nonnalmente en 12 meses. Jorge Hunceus, La Constitucion ante el Congreso (Santiago: Imprenta de Los Tiempos, 1879). t. I. p. 185.

7 Jorge Huneeus, op. cit .• t. I. pp. 179-181.

8 Segun el constitucionalista Alcibiades Roldan (Elementos de Derecho Constitucional de Chile. Santiago: Irnprenta y Litografia Barcelona, 1913. p. 347) en la reforrna constitucional de 1874 referente a la Comisi6n Consevadora, art. 49, inciso 1·. se consagraron expresarnente las atribuciones fiscalizadoras del Congreso.

9 Julio Heise hace un recuento de la labor fiscalizadora del Congreso con anterioridad a Balmaceda, mencionando las interpelaciones y votos de censura mas significativos.

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No obstante 10 anterior. la evoluci6n no fue facil, porque existfa una tradici6n autoritaria, respaldada en las amplias facultades constituclonaj-, de que gozaba el Presidente de la Republica. Incluida la disposici6n que le perrnitfa "nornbrar y remover a su voluntad a los ministros" Ademas, merced ala intervenci6n electoral. el Ejecutivo disponfa de mayorfa en el Congreso. con la que impcdfa la concreci6n de los ide ales parlarnentarios defendidos por arnplios sectores de la clase pohtica, desde liberales a conservadores. Asf, s610 cuando el gobiemo perdi6 el control sobre ambas ramas del Congreso pudieron aprobarse los votos de censura antes mencionados. En todo caso. desde 1865 en adelante, en los debates generados al presentarse las censuras. habfa quedado de manifiesto el acuerdo tacito de las Camaras, e incluso del gobierno, en cuanto a que la aprobaci6n de ell as implicaba la renuncia del rninisterio.'?

Despues de 1891 la responsabilidad polftica de los ministros ante el Parlamento, aceptada de manera indiscutida, se hara efectiva en ciertos casos con el rechazo de aquel a algiin proyecto presentado por el Ejecutivo o tradicionalmente a traves de las interpelaciones y los votos de censura. Las interpelaciones eran para el Congreso el medio mas usual para desempefiar la funci6n fiscalizadora.pe acuerdo con el reglamento de la Camara de Diputados de 1846. vigente a fines del siglo XIX. las podfa efectuar individualmente cualquier diputado, bastando con anunciarla en una sesi6npara que fuese discutida en la siguiente 0 en otra que el presidente de la Camara fijara. Tarnbien se autorizaba la intervenci6n de otros diputados en el debate y se contemplaba su conc1usi6n votando un proyecto de acuerdo por simple mayorta." En suma, la reglarnentaci6n era minima, 10 que facilitaba la obstrucci6n de las minonas, al poder ocupar con preferencia absoluta la orden del dfa de todas las sesiones hasta su conclusion, dificulrandose de ese modo el cumplimiento de la funci6n legislativa del Congreso. I:

Ese inconveniente se tuvo en cuenta al reforrnarse el reglamento de la Camara en 1904.13 La modificaci6n de mayor trascendencia consisti6 en

Vease El periodo parlameniario J 861 ·1925 (Santiago: Editorial Universitaria, 1982). t. II. pp. 30·33 y 46-49.

to Sobre las declaraciones que se hicieron en la presentacion de los votos de censura antes de la revolucion de 1891 ver Jose Miguel Yrarrazaval, El Presidenie Balmaceda (Santiago: Editorial Nascimento. 1940). t. II. pp. 10·24.

II Joaquin Larrain, op. cit. t. II. p. 421.

t2 Nestor Sanchez. El Derecho escrito y las practicas. Estudio sobre el Reglameruo lruerno de la Camara de Diputados (Valparaiso: Imprenta y Litograffa Universo, 1911). p. 361. Tarnbien, Ismael Valdes Valdes, Practicas parlameniarias (Santiago:

Segunda edici6n. Imprenta y Litografia Barcelona. 1918). pp. 193 y 273. 13 lsmael Valdes. op. cit .• p. 23.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924 259

asignarle a su discusi6n s610 tres sesiones ordinarias a la sernana, pudiendo convocarse sesiones extraordinarias para tratar otras rnaterias.'? .. Por 10 general, las interpelaciones ocupaban numerosas sesiones a 10 largo de uno 0 dos rneses, como se desprende de unas estadfsticas elaboradas en 1920,I5 Sin embargo. el efecto negativo de ese hecho para la labor legisIativa. al parecer, no fue tan importante como podrfa suponerse de aquelIos datos. I?ues la reforma de 1904 daba cierta capacidad de maniobra para tratar paralelamente otros asuntos. Incluso, en casos de interpelaciones de tfasccndcncia mas bien relativa podia llegarse a situaciones como la que se plantearon en diciembre de 1908. cuando se fijaron las sesiones ordinarias los lunes. martes y miercoles de 10 a 12 de la manana, en las que se vefa la interpelacion, dejando la tarde para sesiones extraordinarias, de mayor duracion, en las que se debauan la ley de presupuestos y otros proyectos importantes."

Los senadores tam bien podfan realizar interpelacioncs. y el derecho de que gozaban al respecto era muy amplio, puesto que ellas ingresaban s~re ,ct} el primer lugar de la orden del dia, ocupando en la practica toda la tabla de la sesion, con 10 que se impedfa el debate de cualquier otro proyecto. En el fondo ocurrfa 10 mismo que en la Camara de Diputados hasta antes de 1904. El reglamento del Senado, que regfa desde 1840 can pequenas modificaciones. fue reformado de manera signiticativa s610 en 1917. regulandose las interpelaciones en un sentido similar al de la Camara d~, Diputados.'? Asf se trat6 de resguardar y garantizar la facultad fiscalizadora del Congreso sin entorpecer la funci6n legislativa.,

Las interpelaciones podfan llegar a su fin a traves de varias vfas. Una era el desisiTmiento lisa y llano del interpel ante en vista de la respuesta dada por el ministro. Otra era formulando una indicaci6n para pasar a la orden del dfa pura y simple. es decir, para volver a preocuparse de las matenas-pe-haientes de la tabla ordinaria. Esto equivalfa a considerar sin mayor base las razones que habfan provocado la interpelaci6n y. por 10 mismo, significaban un respaldo para el ministro, 0 sea. un voto de confianza. La proposici6n que se votaba en esos casos decfa: "Ofdas las expTfcacianes del sefior Ministro, la Camara acuerda pasar a la orden del

14 Arts. 119 y 120 del Reglarnento de la Camara de Diputados, en Ismael Valdes, op. ci pp.191-193.

15 Gustavo Monll Pinto, Reforma del reglameruo de las Cdmaras (Santiago: Imprenta, Litogrrafia y Encuademaci6n La Union, 1920), pp. 91 y ss.

16 Sanchez, op . cit., p. 370.

17 Los artfculos 109 a 112 del Reglamento del Senado de 1917 se refieren a las interpelaciones y siguen en forma casi literal a los del Reglamento de la Camara de Diputados. Isrnael Valdes, ap. cit., pp. 270-271.

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dta"." Una tercera posibilidad consistfa en una proposici6n de pasar a la orden del dfa indicando los motivos que tenfa la Camara' para adoptar dicha resoluci6n. Estas 6rdenes del dfa motivadas, dependiendo de su tenor, pod fan significar un asentimiento a la gesti6n del ministro 0 una censura mas 0 menos velada. Este ultimo caso se da, por ejemplo, en una interpelaci6n promovida el 17 de octubre de 1916, en el Senado, en contra del Ministro del Interior Luis Izquierdo, por el funcionamiento de la policfa de Iquique, en la que Ismael Tocomal hizo la siguiente propos], ci6n: "El Senado espera que el senor Ministro del Interior, en la reorganizaci6n de la policfa de Iquique, atendera las fundadas observaciones que ha formulado el honorable Senador por Tarapaca y pas a a la orden del dfa".19

Por ultimo, se podfa poner termino a una interpelaci6n mediante la votaci6n de un proyecto de acuerdo (es decir, de una resoluci6n que no resultaba obligatoria para los ciudadanos y que por 10 general se referfa al regimen intemo del Congreso), en que la Camara manifestaba su parecer, ya sea respaldando 0 censurando al ministro. Un ejemplo de ese segundo tipo de situaciones 10 encontramos en el proyecto de acuerdo presentado por el senador Arturo Alessandri en la interpelacion al Ministro Luis Izquierdo, el 28 de agosto de 1916, por la policfa de Iquique. En el se senala: "El Senado declara que la respuesta dada por el senor Ministro del Interior a los cargos comprobados en el presente debate no corresponde a los prop6sitos de correcci6n administrativa y de prescindencia electoral manifestados en el actual gabinete"."

Los votos de censura no siempre estaban vinculados a una interpelacion, puesto que pod fan presentarse cuando el parlamentario considerara que el gabinete no respond fa a la opini6n mayoritaria de la Camara. Asf, por ejemplo, una situaci6n de esa naturaleza se plante6 en la se~i6n de la Camara de Diputados de 11 de agosto de 1911, en que Enrique Zanartu, en vista de la confirmaci6n de un nuevo pacto polftico entre varios partidos, present6 el siguiente proyecto de acuerdo: "La Camara estima que ha llegado el momenta de que se organice un ministerio parlarnentario"."

A los medios ya referidos de que disponfa el Congreso para hacer efectiva la responsabilidad de los ministros habrfa que agregar la posibilidad de rechazo de un proyecto que forrnara parte del prograrna del

18 Ese voto se presento, por ejemplo, en una interpelacion que se debatfa en junio de 1919, Camara de Diputados, sesiones ordinarias. 6 de junio de 1919. p. 93.

19 Luis Izquierdo. Nuestro sistema politico arue el Senado (Valparaiso: Sociedad Imprenta y Litografia Universo, 1916). p. 50.

20 Ibidem. p. 18.

21 Camara de Diputados, sesiones ordinarias, 11/8/1911. t. I, p. 1001.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924 261

gabinete 0 de algun otro respecto del cual el gabinete hiciera cuesti6n de confianza. Sobre el particular. se puede citar la di screpancia que se p1ante6 el 28 de octubre de 1916 en la Camara de Diputados entre el Ministro de Hacienda Alberto Edwards y la mayorfa de los parlamentarios. que decidi6 enviar a comisi6n el proyecto de contribuciones defendido por aquel, EI ministro, ante la votaci6n adversa, present6 la renuncia, con 1a que solidarizaron los dernas miembros del gabinete.F Sobre este punto cabe hacer presente que en nuestro regimen parlamentario 1a responsabilidad--polftica de los ministros, salvo casos excepcionales. era co1ectiva. DeahCqtie 1a censura a un ministro provocara indefectiblemente la renundade to do e1 gabinete.

- De 10 expresadc se desprende que el Congreso posefa facu1tades fiscalizadoras muy amplias.P entre las que se encontraban aquellas que le permitfan hacer efectiva la responsabilidad polftica de los ministros. Ademas. el tiempo que las Carnaras podfan destinar al cumplimiento de esa funci6n era igualmente considerable. Un autor de la epoca, exagerando sin duda, llega a senalar que Ie consagraban e1 mayor tiempo iitil de que disponfan." De acuerdo al reglamento de 1a Camara de Diputados, 1a fiscalizaci6n se podfa efectuar en la primera hora de las sesiones ordinarias, salvo los 20 minutos reservados a los asuntos de facil despacho y. en caso de interpelaciones. en la segunda hora, ocupando de manera preferente la orden del dfa, 10 cual implicaba 1a parte medular de 1a sesi6n.

Por otra parte. y como ya se ha manifestado, arnbas Carnaras disponfan de identicas atribuciones en esa materia. Tanto el Senado como la Camara de Diputados, indistintamente, pod fan ejercer-facuitades polfticasinte--ef ministerio, es deck interpelar, censurar y. en ultimo termino,

22 Horacio Aranguiz, Ricardo Couyoudmjian y Juan Eduardo Vargas, "La vida politica chilena, 1915-1916" Revista Historia, 7 (Santiago, 1968), pp, 42-43_

23 Adernas de las mencionadas podria agregarse el derecho que poseia para nombrar comisiones parlamentarias investigadoras de irregularidades que afectaran a la adrninistracion, Dentro de ese contexte encontrarnos las diversas comisiones que se formaron para investigar la situacion de la zona salitrera. EI alcance y objetivos de estas comisiones se encuentran resumidos en el preambulo del informe de la cornisidn que se designo en 1913 y que expresa: "En agosto del presente afio se hicieron en la Honorable Camara de Diputados divers as observaciones acerca del desorden de los servicios departamentales y comunales de la provincia de Tarapaca y de las publicaciones que sobre ellos se hacian en los mas importantes diarios de la capital. Se dijo entonces que era indispensable el envfo de una Cornision Parlamentaria que verificara la exactirud de esas denuncias y extendiera sus investigaciones al estudio de la cuestion social, econornica e industrial de toda la zona del salitre y se hizo formal indicacion en este sentido por un H. Diputado" Camara de Diputados. Comisi6n Parlameniaria encargada de estudiar las necesidades de las provincias de Tarapaca y Antofagasta (Santiago: Talleres de la Empresa Zig-Zag, 1913). p. V.

24 Gustavo Montt, op. cit., p. 64_

262 RENE MILLAR C.

obligar a la constituci6n de un gabinete que representara la mayorfa parlamentaria.

b) La falta de limitaciones a las facultades politicas del Congreso

Este es otro de los elementos caractensticos del parlamentarismo chileno. En la mayorfa de los pafses europeos con regimen parlamentario, junto al derecho que tenfa el Congreso para censurar a un gabinete, el jefe del Estado podfa disolver el Parlamcnto y convocar a elecciones para su renovacion. En algunos casos como Inglaterra, Francia e Italia, el jefe de Estado, ya sea el Rey 0 el Presidente de la Republica. podia disolver la Camara de Diputados. que por 10 general era la Camara mas popular desde el punto de vista de su generaci6n. En otros. como Belgica, Espana YHolanda. el Rey podfa disolver ambas Carnaras sirnultanea 0 separadamente.P

La disoluci6n de alguna de las Carnaras se consideraba un instrumento importante para salvar los conflictos entre el gobiemo y el Congreso Y, al mismo tiempo, para darle mayor estabilidad al sistema. Ante una censura del gabinete, el gobiemo podfa responder con la disoluci6n de la Camara si estimaba que ella no represcntaba el sentir popular en ese momento. En ultimo termino era 141 ciudadanfa la encargada de resolver el conflicto pronunciandose a favor del gabinete 0 de la mayorfa del Congreso. El ternor de los parlamentarios a esas elecciones anticipadas los llevarfa a ser mas precavidos a la hora de censurar un ministerio.

En Chile. el Presidente de la Republica no disponfa de esa facultad.

EI texto constitucional de 1833 no la contemplo, a pesar de los intentos efectuados por Mariano Egafia. Despues, el proceso de rcformas a la Constituci6n tuvo como iinico objetivo disminuir las atribuciones del Presidente; en consecuencia, una disposici6n de esa naturaleza, que significaba entregarle un poder importante al Primer Mandatario, no pas6 por la mente de la clase polftica. ?610 despues de 1891 es posible encontrar opiniones que sefialan la necesidad de introducir esa practica. Desde comienzos del siglo XX. los planteamientos en esc sentido seran cad a vez mas abundantes, hasta transformarse en una materia que comenz6 a ser considerada en los programas de las candidaturas y agrupaciones polfticas. La Uni6n Liberal. que apoyaba a Pedro Montt, la incluye en el programa

25 Julio Banados Espinoza. Constituciones de Chile, Francia, Estados Unidos, Republica Argentina. Brasil. Belgica, Espana. Inglaterra y Suiza (Santiago: Roberto Miranda editor. 1889). Tarnbien Raul Ripamomi, Del Regimen Parlameniario en Chile i en especial de la lnestabilidad Ministerial (Santiago: Imprenta Santiago. 1922). p. 74.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS lS91·'924 263

que prcsenta con motivo de la eleccion presidencial de 1906.26 Parlamentarios de diversos partidos la propondran entre las refonnas que se Ie debfan efectuar al regimen. Sobre cl mismo tema se escribieron artfculos de prensa, folletos y memorias universitarias.

Sin embargo, esa refonna nunca se llevo a efecto, a pesar de que desde fines de la decada de 1910 habfa un sentir mayoritario de la clase polftica a-favor de ella. La raz6n fundamental de ese fen6meno, por 10 menos en las etapas iniciales y finales del parlamentarismo, esta dado por el temor de los congresales y partidos al despotisrno 0 a la prepotencia delPresidente. Durante anos el objetivo fue limitar las atribuciones del Primer Manaatario y, una vez que se alej6 cl fantasm a de la "tiranfa",los partidos mayoritarios se mostraron recelosos de los posibles cambios que una elecci6n anticipada podfa provocar en la correlaci6n de las fuerzas parlamentarias.

Por otra parte, las atribuciones fiscalizadoras del Congreso tambien resultaban exageradas al haber Carnaras con identicas facultades. Dado que la Camara de Diputados se renovaba fntegramente cada tres anos y la de Senadores 10 hacfa al rnismo tiempo, pero en forma parcial, casi nunca habfa unifonnidad en la distribuci6n de las fuerzas en una y otra. Era muy poco frecuente que una de las cornbinaciones polfticas de la epoca tuviera mayorfa en ambas Camaras.i? En la practica, esta situaci6n hacfa posible una frecuencia mucho mayor en las interpelaciones, puesto que el gabinete por 10 general representaba a la mayorfa de s610 una de las Camaras, quedando en rninorfa en la otra y expuesto a la aprobaci6n de una censura en cualquier momento. Hubo algunos gobiemos que intentaron sostencrse, a pesar de haber side censuradosen una Camara, obtcniendoun voto de confiaiiza en la otra." Sin embargo, esas tentativas siempre fracasaron,

--~--. .;. t-

26 EI manifiesto de la Union Liberal dice al respecto: "Facultad de disolver la Camara de Diputados por el Presidente de la Republica con acuerdo del Scnado a fin de evitar la posibilidad de conflictos agudos con la dernocratica apelacion al pueblo. reform a que teniendo como tenemos libertad electoral efectiva. no traera sino ventajas" Citado por Juan Eduardo Vargas, "Notas sobre el pensamiento politico de Pedro Montt", Estudios de Historic de las lnstituciones Politicas y Sociales, 2 (Santiago, 1967). p. 291.

27 Uno de esos escasos acontecimientos se produjo como consecuencia de las elecciones generales de rnarzo de 1918. en las que la Alianza Liberal obtuvo un claro triunfo que le permitio controlar las dos Camaras.

28 Durante el gobiemo de Juan Luis Sanfuentes se debatio, en varias de las crisis ministeriales, la situaci6n de un gabinete censurado en una Camara y apoyado en la otra. Vease Gonzalo Vial, op. cit .• vol. II. pp. 593-594. En el gobiemo de Alessandri tambien se planted el tema; en una ocasion el Presidente rnantuvo el gabinete y en la otra acepto la crisis. Vcase Ricardo Donoso, Alessandri, agitador y demoledor (Mexico: Fondo de Cultura Economics, 1952). t. I. pp. 340-342 Y 347.

264 RENE MILLAR C

porque implicaban un desaffo demasiado grande a las Camaras que po_ sefan un enorme poder obstruccionista para desalentarlas ..

c) Los vacos en el reglamento de las Cimaas

El mas importante correspondfa a la clausura del debate, es decir, al derecho de las mayorfas para obtener un pronunciamiento de 1a asamblea. En e1 reglamento de la Camara de Diputados de 1846 no se contemplaba; 10 unico que existfa era una limitaci6n al rnirnero de veces que un parla. mentario podia hacer uso de la pa1abra sobre un proyecto 0 un artfculo, Esto ultimo resultaba completamente ineficaz para impedir los abuses, que se hicieron habituales a1 no establecerse un tiempo maximo de duraci6n a los discursos. Asf, un parlamentario pod fa hab1ar ininterrumpidamente por tres 0 mas sesiones, paralizando e1 desarrollo de cua1quier iniciativa. Bastaba la acci6n concertada de dos 0 tres diputados para obstacu1izar a-progreso de un proyecto."

"

En vista de esa situaci6n, en 1904, al discutirse 1a reforma del regla-

mento, se pretendi6 introducir la clausura de los debates. Con todo, debido ala oposici6n de los partidos Conservador y Dem6crata eso no fue posible, alcanzandose un acuerdo s610 para limitar el tiempo de los mismos. En el artfculo 84 del reglamento se senalo que un diputado podia hablardos veces sobre un proyecto y que los discursos no podfan durar mas de cuatro horas en la discusi6n en general y dos en la particular. Pero esta regulaci6n, que ya era muy amplia, podfa quedar sin efecto si en la discusi6n en particular un grupo de 15 diputados solicitaba la suspensi6n de esa limitante." En definitiva, considerando que 15 diputados no era un mimero diffcil de alcanzar para la mayorfa de los partidos." parece claro que, en gran medida, subsisti6 el regimen primitivo de cuasi absoluta libertad en el uso de la palabra ... S610 en 10 que respecta a las leyes peri6dicas habfa una norma desde 1887 que establecfa una incipiente clausura del debate.P

29 Nestor Sanchez. op . cit. p. 259.

30 Ismael Valdes. Practicas parlameniarias (Santiago: Irnprenta, Litografia y Encuadernacion Barcelona. prirnera edicion, 1906). p. 126.

31 En las elecciones de 1912 el Partido Conservador obtuvo 25 diputados, el Liberal 22. el Radical 24, el Nacional 14. el Liberal Dernocratico 25 y el Dernocrata 5. Vease Julio Heise. El periodo p arlamentario 1861-1925 (Santiago: Editorial Universitaria, 1982). t. n, p. 142.

32 Como consecuencia de la obstruccion de que fue objeto la Ley de Contribuciones de 1886. el 7 de mayo del afio siguiente la Camara aprobo el art. 114 del reglamento referente al cierre del debate en las leyes periodic as. En su inciso principal se sefiala que la discus ion de cualquiera de esas leyes se cerrara a 10 menos 10 dfas antes de que comicncen a regir, salvo que la Camara acuerde en una sesi6n anterior continuar 0 aplazar el debate. Ismacl Valdes. op. cit., I" ed .• pp. 157 Y ss.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 265

La reglarnentacion existente no sufrio modificaciones hasta 1912. cuando por primera vez se aprob6 una disposicion que establecfa la clausura del de bate, De acuerdo con ella habfa que votar en primer termino la declaracion de urgencia de un proyecto y. despues de discutirlo en particular durante cinco sesiones. el Presidente podfa clausurar el debate y proceder a la votacion de cada artfculo .. Ademas, se reducfa ados horas la duracion de los discursos cn cua1quier etapa. Con todo, 1a efectividad de la disposicion, en la practica, se iba aver limitada de manera notoria porque para rechazar la declaracion de urgencia bastaba el voto de s610 diez diputados."

Una nueva reforma se efectuo en 1918. a instancias de la mayorfa parlamentaria de la Alianza Liberal. obtenida en las elecciones de ese ano, Como todas las anteriores, fue producto de una ardua transaccion lograda despues de dilatadas sesiones diumas y noctumas de 12 horas. Rivas Vicuna, en sus mernorias, hace una expresiva descripci6n de esas incidencias: "La alianza acordo la ce1ebraci6n de una sesi6n de 24 horas para veneer la resistencia conservadora. Ladislao Errazuriz era el monitor encargado de mantener el qu6rum en la sala, durante aquella sesi6n memorable que llenaba doce horas de un dfa y doce del dfa siguiente, y que obligaba a los diputados a permanecer en la sala toda 1a noche.

El debate continu6 hasta las primeras horas de la madrugada. Se iniciaron gestiones de arreglo, Sostuvimos con energfa el principio de la clausura del debate por simple mayo ria en todas las f6rmulas de arreglo.

Los conservadores recurrieron al Ministro del Interior para llegar a una soluci6n. Alessandri aprovech6 el momento para presentarse como persona grata a los conservadores y llego a un arreglo que yo estirne censurable.

Losdernocratas no eran partidarios de la clausura de los debates y apoyaron a Alessandri .. Tarnbien le prestaron su concurso los radicales y liberales que sentfan la fatiga de la campana"."

En esa reglamentaci6n se disminufa a una hora el tiempo de duraci6n de los discursos y la declaraci6n de urgencia era modificada. estableciendose una ordinaria y otra extraordinaria. La primera se acordaba por simple mayorfa y la segunda necesitaba el voto del 68 por ciento de los diputados. Una vez declarada la urgencia, el proyecto debfa discutirse en particular a 10 largo de cinco sesiones antes de que el Presidente procedie-

33 Ismael Valdes. op. cit., 2" ed .• p. 141. Tarnbien Ernesto Ewertz, Reglamenio de las Camaras. Necesidad de su reforma (Santiago: Imprenta de la Penitenciarfa, 1922). p.78.

34 Manuel Rivas Vicuna. Historia Politica y Parlamentaria de Chile (Santiago: Ediciones de la Biblioteca Nacional, 1964). L II. pp. 114-115.

266 RENE MILLAR C.

ra a clausurar el debate. Con todo, la Camara podfa acordar por simple mayorfa la postergacion, por algunas sesiones, de dicha clausura." Esta reforma, al igual que las anteriores, result6 muy poco efectiva, aplicando. se en contadas ocasiones a 10 largo del periodo en que estuvo en vigencia. Finalmente, en agosto de 1921 se aprob6 la ultima modificaci6n en esta materia, la que tam poco introdujo cambios sustanciales; s610 se disminuy6 el qu6rum para la declaraci6n de urgencia al51 por ciento de los diputados presentes, al mismo tiempo que se permiti6 postergar aquella votacion por cinco sesiones despues de que ya se hubiese discutido el proyecto en otras cinco. En todo caso, en la epoca fue considerada un gran avance, porque en el fondo estableci6 la clausura por simple rnayona."

En sum a, de todo 10 anterior se desprende que la clausura del debate fue un instrumento reglamentario poco eficaz y no s610 en la Camara de Diputados sino tambien en el Senado, en donde la reglamentaci6n era todavfa mucho mas Iirnitada.?? En ese sentido, el regimen chileno se dife-

I

renciaba de los procedimientos establecidos en la mayorfa de los pafses,

como era el caso de Inglaterra, Francia desde 1915, Brasil y Uruguay, entre otros, en donde la clausura podfa aprobarse por simpe mayorfa.

En Chile, las dificultades para establecer una efectiva clausura de los debates se explica, en gran rncdida, por el caracter que tuvo la lucha polftica en la segunda mitad del siglo XIX. La mayoria de los partidos, y sobre todo el Conservador, se enfrentaban a la omnipotencia del Primer Mandatario y del partido oficial, que controlaba mayoritariamente el Congreso. En gran medida, el Partido Conservador se ira configurando como tal en su lucha contra el' poder; sera un partido minoritario que, para mantener su escasa representacion y para hacerse ofr en las Carnaras, necesitara recurrir a todas las normas y practicas que perrnitfan hacer respetar los dcrechos de las minorfas, En ese clima se inserta tambien su lucha por la libertad electoral y por el voto acumulativo.j" El temor a la tiranfa de las mayorias nunca desapareci6 de ese partido, pues, una vez superado el problema de la omnipotcncia presidencial, siempre estuvo latente la posibilidad de que los sectores liberales impulsaran una legisla-

35 Gustavo Monu, op. cit., pp. 58-60. Tarnbien Ewcrtz, op. cit. pp. 79-82.

36 Ernesto Ewertz, op. cit .• pp. 84-86. EI Presidente Arturo Alessandri consider6 la reforma como un gran logro e intento hacerla extcnsiva al Reglamento del Senado. Mensaje Presidencial de 1922. en Camara de Diputados, scsiones ordinarias, lOde junio de 1922. p. 10.

37 lsmael Valdes, op. cit .• 2' ed .• pp. 250-253. Reglarnento de la Camara de Scnadores, arts. 68-75 y 76.

38 Jose Alfonso. en 1909. consider a que el VOLO acurnulativo habia significado un medio de defensa contra el autoritarisrno presidencial, ver Et Parlameruarismo y La Reforma Polltlca en Chile (Santiago: Cabeza y Cia. Impresores, 1909). p. 16.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CR!SIS 1891·1g24 267

ei6n de tipo "doctrinaria", que perjudicara valores que eonsideraba esenciales. En una fecha tan tardfa como 1918 se manifiesta esa actitud del partido y se argumenta una y otra vez que la clausura del debate seria un instrumento que, en manos de la mayoria liberal, permitirfa impulsar una legislaei6n laicista.'?

Para el Jartldo Dem6erata, una agrupaci6n muy pequena con eseasa represeruacion parlamentaria, la inexistencia de la clausura le daba un peso politico mucho mayor que el obtenido por los resultados electorales. Empero, justificaban su postura diciendo que, cuando atacaban la clausura, estaban defendiendo las libertades de pensamiento y de conciencia" En definitiva, las limitaciones a la clausura del debate, segun la mentalidad de la epoca, eran una garantfa para los derechos de las minorfas; estas, a trav~s de Ia obstrucci6n, podfan obligar a los sectores mayoritarios a trarisar y a actuar de manera consensual

Adernas del procedimiento en materia de clausura del debate los reglamentos de las Camaras presentaban otra serie de vacfos 0 deficiencias menores, pero que repercutian en la efectividad de la labor parlamentaria, Al respecto, se puede mencionar el ilimitado derecho de los parlamentarios a presentar el mirnero de indicaciones que estimaran convenientes durante el debate de las leyes, 10 eual no s610 alargaba la discusi6n, sino que a veces Ie restaba armonfa y claridad a las normas despachadas. Otra deficiencia sc re1acionaba con las peticiones de segunda discusi6n, que podfan ser presentadas por cualquier diputado en forma individual y que, por tanto, se prestaban para diferir e1 pronunciamiento sobre una materia. Por ultimo, estaba el tiempo excesivo destinado a 1a hora de incidentes, que era igual al que se asignaba a la orden del dfa (es decir, a la labor Iegislativa) y que en determinados casos podfa ocupar parte del que Ie correspond fa a esta."

d) Imprecisa separacion entre jefe de Estado y jefe de gobierno

En un proceso que se inicia en el siglo XIX, a partir del gobiemo de Jose Joaqufn Perez, el Ministro del Interior tendi6 a ser asimilado a un Primer Ministro; En ese aspecto tuvo un gran significado 1a lectura del programa que hacfa el jefe del gabinete ante las Carnaras, a1 momenta de

39 Rene Millar, La elecclon presidencial de 1920. Tendencias y practicas en el Chile parlameniario (Santiago: Editorial Universitaria, 1982), p, 25.

40 Moises Poblete Troncoso, Nuestro seudo Regimen Parlameruario (Santiago: Tallcres de Numen, 1920), p. 77. Rene Millar, op . cit., p. 21.

41 Sanchez, op. cit .. pp. 225-232-236. Ewertz, op . cit., pp. 21 y 55. Manit, op . cit., pp. 67 Y ss.

268 RENE MIllAR C.

ser designado; tam bien, el papel cada vez mas determinante que aquel desempeM en la configuraci6n del gabinete." En forma patalela, al Presidente de la Republica se Ie fueron cercenando sus atribuciones. Asf, se prohibi6 su reeleccion, se modific6 la composici6n del Consejo de Estado y de la Comisi6n Conservadora, se limitaron las facultades extraordinarias y el estado de sitio, se liberalize el sistema electoral, se establecieron las incompatibilidades parlarnentarias y se lirnito la influencia del Senado, bastion del Ejecutivo .. Con posterioridad a la revoluci6n de 1891 se le quit6 el veto absoluto, se le restringio la facultad de nombrar diplomaticos en forma aut6noma y dej6 de tener el derecho exclusivo para convocar a sesiones extraordinarias."

Esas reformas significaron una mengua radical de los poderes del Presidente de la Republica, quien, por ese mismo hecho, perdi6 buena parte de su relevancia polftica. Con todo, y sin considerar algunas atribuciones que conserv6, el Presidente de la Republica desempefi6 en la practica un papel politico bastante mas activo que el que podfa esperarse del marco que le habfan impuesto. En parte, ese protagonismo va a depender del caracter y personalidad de cada mandatario y, por 10 tanto, vanar~ bastante de uno a otro. Sin embargo, esa situaci6n no fue muy diferente a 10 acontecido con anterioridad a 1891. Hubo presidentes, como Riesco y Barros Luco; que tuvieron escasa presencia en la conducci6n de la vida polftica; pero tambien hubo otros, como Errazuriz Echaurren, Pedro Montt y Juan Luis Sanfuentes, que tuvieron una activa participaci6n.,El primero de estes fue el conductor decisivo de las relaciones internacionales." el segundo desarro1l6 un vasto programa de obras publicas a pesar de la oposicion parlamentaria," y el ultimo foment6 las polfticas econ6micas de corte proteccionista e impuls6 un mayor intervencionismo estatal, al mismo tiempo que particip6 activamente en el juego polnico." Una cosa muy distinta a la materia ahora en discusi6n es el hecho de que las expectativas que pudieron haber despertado sus candidaturas estuvieran muy distantes de los logros finalmente obtenidos.

42 Fernando Silva Vargas, Historia de Chile (Santiago: Editorial Universitaria, 1982), vol. IV, pp. 742-743.

43 Sobre el particular, vease Luis Valencia Avaria, Anales de la Republica (Santiago:

Irnprenta Universitaria, 1951), l. I, pp. 187 Y 5S. Tambien Gonzalo Vial, op, cit., vol. 1, I. II, p. 555.

44 Jaime Eyzaguirre, Chile durante el gobierno de Errazuriz Echaurreri (Santiago:

Editorial Zig-Zag, 1957), cap. III, 2a. parte.

45 Manuel Rivas Vicuna, Historia Politica y Parlameniaria de Chile (Santiago: Ediciones de la Biblioteca Nacional, 1964), 1. I, pp. 105-126.

46 Daniel Mariner, Historia de Chile. Historia economica (Santiago: Establecimientos Graficos BaJceJls, 1929), pp. 611 y S5. Ricardo Donoso, op. cit., t. I, pp. 191-205.

EL PARLAMENTARISMO CHILENOY SU CRISIS 1891·1924 269

El Presidente de la Republica, al margen de la Constituci6n, disponfa ! ,,>'; de un instrumento eficaz para influir en la conducci6n del gobiemo. Este

era el Consejo de Ministros, que habitualmente presidfa el Primer Mandatario. A t!:~\'~§' de el influfa en las polfticas que iba a desarrollar el gabinete

y podfa hacer que se mantuvieran determinadas polfticas a pesar de las rotativas ministeriales, Esta labor no debe de haber sido facil, sobre todo cuando el gabinete pertenecfa a una tendencia distinta a la del Presidente:

sin embargo, la habilidad y energfa de algunos mandatarios les permiti6 imponer sus ideas, aunque fuese parcialmente. .Incluso mas, presidentes considerados abulicos, y al parecer renuentes a asistir al Consejo, impusieron a traves de el las lfneas directrices al gobiemo. Tal es el caso de Ram6n Barros Luco, segun refiere su Ministro de Hacienda Manuel Rivas Vicuna."? Tarnbien se puede citar al Presidente Alessandri, que en sus Recuerdos de gobierno hace diversas referencias al Consejo de Ministros, en los que queda de manifiesto una situacion como la descrita." Con todo, consideramos que Alessandri es poco representativo de los presiden-

t<:s parlamentarios. No obstante, parece evidente que el Consejo de Ministros

fue una instituci6n en la que se debatfan las lfneas polfticas que debfa seguir el Gobierno"? Ahora, la mayor 0 menor influencia que pudo haber tenido el Presidente, como esta dicho, dependi6 de la destreza y caracter

de cada mandatario.

e) El sistema de partidos

Este se caracteriz6 por ser multipartidario. En total eran seis los que tenfan representaci6n parlamentaria: el, Partido Liberal (que con frecuencia se dividfa en una parcialidad aliancista y otra coalicionista), el Conservador, el Radical, el Liberal Democratico, el Nacional y el Dem6crata. A 10 largo del perfodo 1891-1924 no se producen cambios significativos en el sistema, manteniendose el mimero de partidos y tarnbien, en cierta rnedida, el respaldo electoral y la representaci6n parlamentaria de los mismos.

Esa estabilidad era en parte consecuencia de las practicas electorales.

Asf, para el caso de las elecciones de diputados existfa el sistema de voto

47 Manuel Rivas Vicuna, op. cit., t. I, pp. 312 Y 55.

48 Arturo Alessandri, Recuerdos de gobierno. Editorial Nascimento, Santiago, 1967, t. I, pp. 76-196-266 y 280.

49 Ese hecho tambien qucda de rnanifiesto en las administraciones de Federico Errazuriz Echaurren y German Riesco; vease Jaime Eyzaguirre, op . cit., pp. 205-206. Tambien, German Riesco, Presidencia de Riesco. 1901-1906 (Santiago: Imprenta Nascimento, 1950), pp. 125 y 139.

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acumulativo que favorecfa notoriamente a las minorfas, permitiendo que siempre alcanzaran un grado de representaci6n e irnpidiendo los triunfos aplastantes de las mayorias. Un papel similar desempefi6 la ley electoral de febrero de 1911, que estructur6 las agrupaciones departamentales, de forma que eligieran un mfnimo de d9s diputados por circunscripci6n; de acuerdo con sus disposiciones, la minorfa necesita s610 un tercio de la votaci6n para asegurarse un rcprcsentante y la mayorfa mas de los dos tercios para lograr ambos cargos.P"

A 10 anterior se unfan las dos f6rmulas de intervenci6n electoral que utilizaban de manera habitual todos los partidos. Ellas eran el cacicazgo y el cohecho. Los caciques posefan disciplinadas clientelas que- decidfan los resultados, sobre todo en las .zonas rurales, en las que vivfa mas de la mitad de la poblaci6n total del pafs. En consecuencia, a los partidos y a sus candidatos les bastaba con ganarse el apoyo de algunos de estos gran des electores para tener ascgurada una representacion en el Parlamento. El cohecho era el otro instrumento que, utilizado por las diversas fuerzas, permiua, al igual que el cacicazgo, contrarrestar el avance de las tendencias democratizadoras y de la mayor conciencia polftica de la ciudadanfa.

La compra de votos y la acci6n de los caciques evitaban los cambios bruscos de los resultados electorales, como se puede apreciar en los cuadros que se incluycn a continuaci6n. A medida que se avanza en el tiempo se aprecia una evoluci6n en cl comportamiento electoral, que tiendc a bcneficiar mas a los partidos que esgrimen un discurso politico de corte populista; sin embargo, esa tendencia no es muy marcada y s610 se manifiesta con mayor vigor hacia fines del perfodo. Hay que hacer notar que a partir de 1918 los partidos que se sentfan mas perjudicados con la compra de votos, por no disponer de cajas electorales bien provistas, recunieron a las ligas contra el cohecho; estas no s610 persegufan el comcrcio de votos sino que tarnbien impedfan por la fuerza la votaci6n de los contrarios.

Estos scis partidos, si bien tenfan discrepancias importantes, al mismo tiempo coincidfan en rclaci6n con muchas materias, como las referentes al orden social, al sistema econ6mico y a! regimen polfti co.,. En este ultimo aspecto, todas las colectividades eran partidarias del parlamentarismo, al que consideraban como cl sistema que mejor garantizaba los derechos de las personas. Incluso el Partido Liberal Democratico, que en sus postulados se identiflcaba con el presidencialismo, en la practica se incorpor6 al sistema, sin plantearse en pugna con el y s610 esporadicarnente hizo

50 Julio Heise, op. cit., t. II, pp. 139-140.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO V SU CRISIS 1891·1924 271
Votantes por partidos
Elecciones de Diputados 1912-1915-1918
Partidos Polfticos 1912 1915 1918
Votantes Propor. Votantes Proper. Votantes Propor.
por part. por part. por part.
Conservador 63.443 21,52 32.264 21,45 35.066 19,31
Dernocrata 14.545 4,94 11.882 7,89 11.828 6,51
Liberal 56.546 19,18 23.428 15,57 35.901 19,77
Liberal Dernocratico 61.971 21,02 26.022 17,30 23.833 13,13
Liberal Dernocratico
Aliancista 2.751 1,51
Nacional 40.465 13,72 14.530 9,70 i9.911 10,97
N acionalista 1.758 0,97
Radical 49.012 16.62 31.755 21,11 44.915 24,74
Socialista 509 0,40 548 0,31
Indcpcndientes 8.557 2,90 9.787 6,50 4.886 2,69
Dispersos 306 0,10 120 0,08 153 0,09
Total 289.845 100,00 150.306 100,00 181.550 100,00 51
Diputados elect os por partido
Elecciones parlamentarias 1912-1915-1918 Partidos Polfticos 1912 1915 '1918
Conservador 25 26 25
Dem6crata 5 5 6
Liberal 22 16 26
Liberal Dernocratico 25 22 15
Nacional 14 15 11
Radical 24 26 32
Independientes 3 8 252 51 Censo electoral de 1918 (Santiago: Oficina Nacional de Estadisticas, 1918), p. 86. 52 Anua,.io Estadistico de la Republica de Chile, 1912 (Santiago: Sociedad Irnprcnta y Litografia Universo, 1914). Vol. III, Politica y administraci6n, p. 14. Censo electoral. Elecciones ordinarias de Senadores, Diputados, Municipales y Electores.

RENE MIUAR C.

declaraciones testimoniales a favor de aquel. Por otra parte, los partidos representaban de preferencia a la elite social, aunque algunos tambien estuvieron atentos a responder a las inquietudes de los nacientes sectores medios. Esto ultimo se daba en el caso del Partido Conservador y, sobre todo, del Radical. La situacion del Partido Dem6crata era un tanto especial, pues estaba vinculado con los intereses de ciertos cfrculos artesanales y obreros, pero no se manifestaba en contra del orden establecido y se identificaba plenamente con el regimen de gobiemo, llegando a oponerse a algunas de las reformas que pretendfan perfeccionarlo.P Todo esto hacfa que en los partidos predominaran las posiciones moderadas y que el extremismo quedara fuera del sistema.

Desde el punto de vista doctrinario las diferencias se centraban en la distinta valoraci6n que se le daba a la religion y al racionalismo como fundamento del mundo natural y espiritual. Para el Partido Conservador la fuente de todas las cosas era Dios y el sentido a la existencia terrena se 10 otorgaba Jesucristo; por tanto, Ie asignaba un papel determinante en la sociedad a la religion catolica y a los principios cristianos. Los demas partidos eran herederas de la tradici6n racionalista y liberal-laicista europea,lo que los llevaba a sostener una postura crftica respecto de la religion revel ada y, sobre todo, frente a la Iglesia Cat6lica y a su influencia en la sociedad. Sin embargo, los temas doctrinarios, a partir de las luchas religiosas de Santa Marfa, tienen una influencia cada vez menor en 1a contingencia polftica. Las otras materias de interes para los partidos no daban origen a puntos de vista discrepantes y, por e1 contrario, los planteamientos tend fan a ser coincidentes. Aun mas, los pragramas de los partidos, cuando se refertan a los temas sociales y econornicos, 10 hacfan

de Presidenie de la Republica, ano 1915 (Santiago: Imprenta y Litograffa Universo, 1915), p. XII. Censo electoral. Elecciones ordinarias de Senadores, Dipuiados y Municipales (Santiago: Imprenta y Litografia Universo, 1918), pp. 4 y 5. En las elecciones de 1909, segun EI Mercurio, los diputados electos por partido serian los siguientes: Conservador 20; Dernocrata 5; Liberal 16; Liberal Dernocratico 16; Nacional18; Radical 18; e independientes 1. El mismo periodico, comentando esos comicios, expresa: "Conocido aproximadamente el resultado de las elecciones de sen adores y diputados verificadas cl ultimo domingo, Uega el momento de considerar que la cornposicion de las Carnaras futuras sera mas 0 menos la del actual Congreso. Los partidos, con insignificantes alteraciones, conservan su antigua posicion en ambas ramas legislativas" EI Mercurio 10/03/1919, pp. 3 y 8.

S3 EI Partido Democrata se opuso tenazmente a la clausura del debate y adernas se integro en plenitud al juego entre alianzas y coaliciones. Ismael Valdes, op. cit., 2' ed., pp. 140 Y 142. Se opuso tarnbien a los planteamientos sobre -una eventual disolucion de la Camara de Dipuiados por el Presidente de la Republica, efr. entrevista al senador dernocrata Guillermo Bafiados. EI Mercurio, 16/01/1924, p. 17.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891-1924 273

en terminos muy generales, dejando estas materias, en gran medida, abiertas a la opini6n personal de cada rnilitante.>'

En suma, frente a los grandes temas de la polftica contingente, con la excepci6n de la ensefianza, los partidos no presentaban opiniones discrcpantes.Sin embargo, en el interior de las agrupaciones sf habfa tendencias diversas, que obedecfan a un mismo patron, reiterado en el seno de cada partido. Por ejemplo, cn casi todos los partidos, en materia econ6mica, habfa una tendencia proteccionista y otra librecambista; en el ambito social estaban los partidarios de velar por los derechos de los trabajadores mediante la legislaci6n y los dcfensores del ideario liberal, es decir, de la regulaci6n vfa oferta y demanda. No obstante, desde comienzos del siglo XX las tendencias liberales fueron perdiendo fuerza de manera paulatina .•

Laorganizacion intema de los partidos era en general poco eficiente,

no existiendo una preocupaci6n especial sobre la materia. Salvo los parti-

dos Radical y Conservador, que posefan una estructura institucional implantada a 10 largo de casi todo el pais. el resto no pasaba mas alla de los comites directivos y de algunos organisrnos provinciales de mayor vigencHien el papel que en la realidad.P Como esta dicno, los requerimientos .~, electorales se enfrentaban rccurriendo de preferencia a los caciques. Tarn-v" p_()co existfa una verdadera disciplina de partido, pues los acuerdos que tomaban diffcilmente eran rcspetados por todos los parlamentarios. Atin mas, ni siquiera pose fan norm as que obligaran a aquellos a seguir las

54 Sobre este tema, vease Rene Millar, op. clt., pp. 21 Y 41. Tarnbien, Gonzalo Vial, op. cit., vol. 1. l. 1. p. 49. Paul Reinsch. "EI gobierno parlamemar io en Chile", Revista Chilena, afio III. l. IX. N° XXIX (Santiago. 1919), p. 413. En la convencion liberal de 1907 el delegado Rafael Casanova Zenteno senalaba en relaci6n con la inclusi6n del tern a monetario en el prograrna del partido: "En cuestiones en que la opinion dentro del Partido Liberal csta tan dividida no conviene que se vengan a fijar estos rumbas en el prograrna del partido" Esta fue la postura que finalmcnte se impuso en esa oportunidad. La Convencion Liberal celebrada en Santiago los dias 24, 25 y 26 de diciembre de 1907 (Santiago: Irnprenta, Litograffa y Encuademaci6n Barcelona, 1908). p. 147. EI diputado conservador Romualdo Silva Cortes sefialaba en una sesion de la Camara de 1919. a proposito de un proyecto de estabilizaci6n monetaria: "Yo creo que es una desgracia para el pais que nuestros partidos politicos tan numerosos ya. mas de seis en una nacion de menos de cuatro millones de habitantes y de gobiemo parlarnentario exagerado, casi abusive, no hagan cuestiones cerradas de estas cuestiones monetarias" Camara de Dipurados, sesiones extraordinar ias, 21/11/1919, pp. 489-490.

55 Con respecto a la organizacion del Partido Radical, vease David Duenas Santander. El Partido Radical a travis de sus convenciones, 1888-1925 (Santiago: Memoria. Facultad de Derecho, Universidad de Chile. 1988). Sobre el Partido Liberal. vease debate generado en la convcncion de 1907 en el cual Manuel Rivas Vicuna. secretario de la misrna, pone como ejcrnplo a seguir la organizacion sobre base comunal de los partidos Conservador y Radieal, en La Convencion, op. cit .• p. 184.

274 RENE MILLAR C

indicaciones de la directiva. Por 10 dcrnas, estaba muy lejos de los intereses 0 inquietudes de los partidos imponer algun tipo de regulaci6n disciplinaria, A ello se contraponfa la arnplia gama de cuestiones en que los partidos no tenfan una posicion programatica definida y que se consideraban "rnaterias abiertas" Pero la raz6n de fondo era el acendrado individualismo de que hacfan gala los politicos de la epoca, EI respeto a la conciencia individual y a la toma de decisiones polfticas basad a en ella era considerado un derecho propio de la democracia y de un regimen liberal como el existente en el pars y no se mostraban dispuestos a limitarlo."

En la medida en que habfa varios partidos, cuyas fuerzas eran ademas equiparadas, para poder formar gobierno debieron agruparse en combinaciones. Unos buscaron la identidad doctrinaria, constituyendo la Alianza Liberal, en un intento por unir a todos los partidos de esa tendencia. Por otra pane, la necesidad de constituir un frente cormin para salvar graves dificultades de orden polftico 0 econ6mico hizo posible la incorporaci6n de los conservadores al gobierno a comienzos de la administraci6n de Jorge Montt., De ahf en adelante la combinaci6n parlamentaria que inclufa a los ultrarnontanos adquiri6 un caracter mas 0 menos permanente. Se denomin6 Coalici6n y termin6 por agrupar junto a conservadores, preferentemente, a nacionales y balmacedistas, mostrandose mas reacios a integrarse, por razones doctrinarias, los Iiberales y sobre todo los radicales.

La estabilidad de estas combinaciones fue precaria. Atentaron contra ella los problemas doctrinarios y de organizaci6n de los partidos. En la medida en que la cuesti6n religiosa pierde fuerza, se difuminan las diferencias entre los partidos, 10 que facilita la movilidad. Esta tam bien es favorecida por la falta de disciplina imcrna de las colectividades y por las ambiciones personales de los caudillos. En definitiva, la formaci6n de mayorfas estables era algo muy diffcil de conseguir y, por ultimo, si llcgaba a alcanzarse, muchas veces sus efectos se vefan lirnitados porque no se daba una homogeneidad entre ambas Camaras. Con todo, creo que hay algo muy interesante de subrayar: la tendencia de los partidos a formar dos bloques. Me parece percibir aquf una evoluci6n clara hacia el bipartidismo, que' es tan propia del regimen parlamcntario. Es bien notable como despues de 1920 la movilidad entre los aliancistas y los unionistas se hace mfnima y ambas cornbinaciones adquieren un perfil muy marcado.

56 Raul Ripamonti, op. cit., p. 96. Tarnbicn Rene Millar, op. cit., pp. 21·22.

EL PARLAMENT ARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 275

3. EI funcionamiento del regimen

Un regimen con unas caracteristicas como las descritas debfa inevitablemente plantear problemas serios de funcionarniento. EI primero que salta a la vista y ha side mencionado siempre de manera destacada en -. todos los trabajos sobre el parlamentarismo chileno, es la rotativa ministerial, Segun Guillermo Feliu Cruz." se pucde estimar que entre 1886 y 1924 los gabinetes habrian tenido una duraci6n media de alrededor de cuatro meses y el promedio de ellos por administraci6n habrfa side de quince.

Esa acentuada inestabilidad era producto de las dificultades para constituir mayorfas estables por las razones expuestas, de la existencia de dos t~maras polfticas y de la imposibilidad de disoluci6n de una de ellas. Las roiativas ministeriales habnan paralizado la acci6n de los gobiemos, pues el iiempo que permanecfan los gabinetes era muy breve para impulsar polfticas que requerfan serios estudios y generaban amplios debates. No era facil sacar adelante un proyecto sobre estabilizaci6n monetaria 0 legislaci6n social en un lapso de cuatro 0 cinco meses. Por 10 general, el gabinete que se habfa cornprometido a obtener el despacho de una materia cafa antes de lograrlo, y el que Ie sucedfa habitualmente tenia pnoridades distintas, con 10 que el antiguo tema pasaba al olvido. A modo de ejemplo podemos citar 10 acontecido con el proyecto de ~!:.ea~~6_n de un Banco Central presentado en 1919 por el ministro Guillermo Subercaseaux, que se-preocup6 personalmente por sacarlo adelante, EI debate e interes por la materia duraron mientras sobrevivi6 el gabinete al que pertenecfa Subercaseaux. Una vez que se produjo la crisis el proyecto dej6 de discutirse por mas de un ano."

Con todo, la denominada esterilidad gubemativa del perfodo se relaciona de una manera mas directa can la labor parlamentaria. Agustfn Ross, ya en 1903, expresaba: "Sin temor de exagerar, puede decirse que el Congreso de Chile es una de las corporaciones mas esteriles que en el mundoexlsteri".59 Aunque la opini6n de Agustin Ross pareciera exagerada~ no puede desconocerse que el Congreso fue muy ineficiente. Se destinaban alrededor de tres meses 0 mas, cada tres anos, a la calificacion

57 Guillermo Feliu Cruz, op. cit. p. 97.

58 Rene Millar, op. cit., p. 42. Camara de Senadores, sesiones exrraordinarias, 28/01/1920, t. Il, p. 1309 y, sesiones ordinarias, 14/06/1921, p. 203. EI lema volvio a plantearse con el Ministerio Amunategui-Bello, que jur6 el 2 de julio de 1923, en el que sirvi6 otra vez la cartera de Hacienda Guillermo Subercascaux,

59 Agustin Ross, Proyecto de Reglamento del Congreso Nacional de Chile (Valparaiso:

Imprenta Universo de Guillermo Helfmann, 1903), p. XLVII.

276 RENE MILLAR C

de las elecciones. Practicarnente se ocupaba, pues, un perfodo fntegro en discutir las acusaciones de fraude electoral y revisar los poderes de los parlamentarios electos. Ademas, como esta dicho, la mitad de cada sesi6n se destinaba a fiscalizar y s610 el resto a legislar y esto cuando no habfa una interpelaci6n, que pasaba a ocupar el primer lugar en la orden del dfa. La funci6n legislativa tam bien se vefa entorpecida por la inexistencia de la c1ausura del debate, los dernas vacios reglamentarios, la indisciplina partidista y las ya analizadas crisis de gabinete.

Hay casos extremos que dejan de manifiesto la ineficiencia del Congreso, como por ejemplo la Ley de Instrucci6n Primaria Obligatoria, que se promulg6 en 1920 despues de haberse iniciado su discusi6n en 1909. Tarnbien se puede mencionar la Ley de Accidentes del Trabajo, que comenz6 a tramitarsc en 1904 para ser promulgada en 1916. Otras leyes sociales igualmente tuvieron una larga tramitaci6n, como la Ley de Habitaciones Obreras 0 la de descanso dorninical.s? Los proyectos de estabilizaci6n monetaria se debatian a 10 largo de varios perfodos legislativos. Las leyes de presupuestos y contribuciones generalmente se despachaban ya bastante avanzado el perfodo que debfan regir. A todo esio se agregaba el debate en tomo a numerosas materias que nunc a llegaron a transformarse en leyes. En ese sentido pueden citarse las numerosas propuestas para pcrfeccionar el sistema parlamentario, como las que se referfan a la disoluci6n de la Camara baja, la eliminaci6n de las facultades polfticas del Senado 0 la reforma de algunos aspectos de los reglamentos de las Camaras. En el ambito econ6mico cabe mencionar la creaci6n de un Banco Central, y en materia social la regulaci6n de los contratos de trabajo y de los sindicatos.

Muchos coniernporaneos responsabilizaron al funcionamiento del regimen de los mas diversos problemas que afectaban el pafs. Para Agustin Ross, a causa de la esterilidad del Congreso, en 1903, "los ferrocarriles estaban en anarqufa, las carreteras intransitables, los puertos en estado miserable y peligroso, el pafs plagado de bandidos, la administraci6n de justicia dilatoria y dispendiosa, la instrucci6n publica en extremo deficiente y las rentas publicas despcrdiciadas't." En 1905 El Mercurio culpara

. r

a la inestabilidad ministerial de la desorganizaci6n de los servicios, de la

irresponsabilidad en el manejo de los presupuestos y de la mala situaci6n de la Hacienda.F Mas adelante hablara abiertamente de desgobierno."

60 Jorge San Marlin Urrejola, Los origenes de La legislaclon social chilena (1906-1925).

(Santiago: Memoria. Facultad de Derecho. Universidad Catolica, 1968). 61 Agustin Ross. op. cit .• p. XLVIII.

62 £1 Mercurio. 12/01 y 1/07/1905.

63 Ibidem. 17/05/1915.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 277

Para la mayorfa de los historiadores, los problemas mas importantes de esos anos no se resolvieron y algunos ni siquiera se habrfan tocado." Gonzalo Vial sintetiza su opinion con rcspecto a la esterilidad del regimen diciendo que el ferrocanil "fue sin dud a el grande (y quizas iinico) legado material y espiritual que nos dejo el parlamentarisrno"."

Pero el regimen no s610 habria sido ineficicntc, sino que, ademas, habrfa fomentado la corrupcion. En la prensa de la epoca es posible encontrar referencias al respccto, Asf, El Mercurio, en julio de 1905, manifesto su preocupacion por las numerosas denuncias sobre fraudes en los servicios piiblicos y corruptelas de todas clases, que habrian dado ongen a investigaciones que nunca tuvieron resultados practicos.P" Tambien algunos autores conternporaneos hicieron alusiones a esos cornportamientos incorrectos vinculados a los negocios publicos, como Enrique MacIver, Nicolas Palacios y Alejandro Venegas.f?

Con todo, sera el historiador Gonzalo Vial quien relacione directa-

mente el regimen parlamentario con una supuesta corrupcion, que habrfa invadido las esferas polfticas y adrninistrativas. Para dicho historiador ese fen6meno serfa una manifestaci6n de la anarqufa y decadencia que se vivian a causa del regimen.

A su juicio, los orfgenes de la corrupci6n generalizada estarfan en el sistema electoral. En efecto, es posible encontrar solidos argumentos que avalan ese punto de vista. Como ya se ha expresado, una de las caracterfsticas de la epoca fue la amplitud que alcanzaron los fraudes e intervenciones ilegftimas en las elecciones. En el mundo rural el proceso electoral era manejado por los grandes propietarios. Estos, merced al control de los trabajadores agrfcolas y de las municipalidades, decidfan en sus zonas los resultados de todas las elecciones, recurriendo habitualrnente a rnetodos abusivos e incluso ilegales.

Los municipios, a partir de la Ley de la Cam una Autonoma, desernpei'laron un pape! clave en el sistema electoral, al designar las juntas

64 Edwards, op . cit., pp. 216 Y ss. Feliii. op . cit. p. 97. 65 Vial, op . cit., vol. I, t, II, p. 469.

66 El Mercurio, 10/07/1905. En los diarios Critica, 28/07/1915, y La Opinion, 29/04/1915 (citados pOT Sol Serrano, La Conciencia de Crisis en Algunos Sectores de la Opinion Publica Chilena a traves de la Prensa, 1900-1920, Santiago: Tesis de Licenciatura, Instituto de Historia, Universidad Catolica, 1981), tarnbien se encuentran referencias a la corrupcion.

67 Enrique Mac-Iver, Discurso sobre la crisis moral de la Republica (Santiago, 1900), en Heman Godoy Urzua, Estructura social de Chile (Santiago: Editorial Universitaria, 1971), p. 290. Nicolas Palacios, Raza chilena (Valparaiso: Jmprenta y Litograffa Alemana, 1904), p. 318. Julio Valdes Canje, Sinceridad, Chile iruimo en 1910 (Santiago: Imprenta Universitaria, 1910), pp. 18-19.

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encargadas de inscribir a los ciudadanos y de recibir los sufragios. adem cis de disponer de las fuerzas de policfa. Quien controlaba el municipio tenia garantizada una situaci6n ventajosa en las elecciones. De ahi la lucha que se plantea por los cargos edilicios en las diferentes comunas. incluyendo tam bien las urbanas. A partir de ese poder electoral de las municipalidades. que 10 poseen hasta el ano 1914. se habrfa generado una fuerte cOITlJPci6n. que irfa desde el nombramiento de funcionarios venales. hasta la firma de contratos fraudulentos y la malversaci6n de fondos. Mac-Iver y Alejandro Venegas. en las obras ya citadas. hacen alusi6n a las irrcgularidades que se producfan en el ambito comunal. Yen 1908 un grupo de polfticos denuncia situaciones de conupci6n en la Municipalidad de Santiago."

En forma paralela a la intervenci6n de los caciques y al control municipal. se desarro1l6 el cohecho. como un medio para asegurar el exito electoral. sobre todo en las zonas urbanas. Esto, que implicaba una forma de corrupcion en sf rnisrna, dio pabulo a una ampJia difusi6n de las acciones indebidas. La compra de votos hizo necesario que las candidaturas dispusieran de sumas cuantiosas de dinero. Gonzalo Vial afirma que los partidos repartieron favores presupuestarios y cargos fiscales para conseguirlo.f? Al respecto refiere diversos casos en que se muestra el reparto de cargos publicos, comenzando por intendentes. gobemadores y jueces. para mantener satisfechas a las clientelas electorales de los partidos. Tarnbien hace menci6n a la imagen negativa que afectarfa a los polfticos a causa del creciente trafico de influencias que habrfan desarroIlado. Los bancos habrfan sido fuente de sinecuras y negocios poco claros para los politicos. al igual que las empresas salitreras. que los reclutaban como abogados." Entre las gestiones poco claras, algunas de las cuales dieron motivo a sonados escandalos, estan las concesiones de tierras australes y de terrenos salitreros. junto a contratos de obras publicas, adquisici6n de arm as y construcci6n de ferrocarriles.?'

Con todo, nosotros. sin desconocer las manifestaciones evidentes de ineficacia y corrupcion que se dan durante la epoca parlamentaria,

/ pensamos que ha existido una exageracion por parte de quienes se han referido a estas rnaterias, tanto por las dimensiones que les asignan como por vincularlas con el regimen de gobiemo.

La historiograffa tradicional insiste en mostrar al parlamentarismo como ineficaz y esteril. Es efectivo que las roiativas ministeriales causa-

68 Vial, op. cit., vol. I, l. II, p. 592. 69 Ibid., p. 586.

70 Ibid, vel. I, t. II, pp. 598 y 55.

71 Ibid. vol. II, pp. 406-416 Y 548-550.

EL PARLAMENTARISMO CHilENO Y su :RISIS 1891-1924 279

ron trastomos a la labor del gobiemo. Pero eso no implica que la hayan parafizado. Hay que partir de la base de que cxisua una amplia coincidencia entre 16s partidos respecto de la mayorfa de las rnaterias, 10 cual hacfa que un cambio de gabinete no produjera modificaciones irnportantes en las poifticas de gobicrno, rnanteniendosc la continuidad de ellas." Estas, adem as. se vefan fortalecidas por la acci6n del Presidente de la Republica. que no era un rnero arbitro entre las mayorias y minortas parlamentarias, como -habituaimente se Ie ha presentado.

En relacion con el protagonismo polftico del Primer Mandatario, aparte de 10 senalado en paginas anteriores, pueden resultar demostrativas algunas intervenciones de German Riesco, considerado un gobemante especialmente pasivo. De gran trasccndencia fue su participaci6n en el conflicto con Argentina. que culmin6 con la firma de los Pactos de Mayo. Existen testimonios documentales de diplornaticos de esc pafs que reconocen el papel que desempefi6 en la conducci6n de las negociaciones. Pero tarnbien intervino con exito en la orientacion de la polftica interna; asf, en agosto de 1903 reuni6 a los jefes de Ia mayorfa parlamentaria para proponerles una serie de materias que deberfa abordar el nuevo ministerio; en la prensa de la epoca queda constancia de las proposiciones del mandatario, las que fueron acogidas en el program a del gabinete y, en los alios siguientes, varias de ellas se transtormaron en preocupaci6n preferente del gobierno."

El Congreso legis16 con lentitud, pem ella dista de que se produjese una esterilidad lcgislativa, como 10 afinnan los entices. En detenninados campos la labor nonnativa avanz6 muy poco, como por ejemplo en 10 que toea al perfeccionamiento del regimen parlamentario. Con timidez se aprobaron algunas reformas del reglarncnto de las Camaras, entre las que se pueden mcncionar las referidas a la ciausura del debate y a las interpelaciones; tarnbien se modificaron la calificacion de las elecciones y el regimen electoral. La dictaci6n de leyes se hacfa engorrosa cuando los proyectos generaban discrepancias importantes. Para que las leyes salie-

72 En los programas de los gabinetes se pucde ap.eciar la continuidad de las polfticas de gobiemo. Por ejernplo, el programa del rninistro Francisco Garces Gana de enero de 1923. que plantea el despacho de una serie de materias que estaban pendientes en el Congreso y que habian impulsado los gabinetes anteriorcs, Ricardo Donoso, op. cit .. l. I. p. 336. Tambien ver programa de Luis Serrano Arrieta. Ministro del Interior en julio de 1919. en que hace suyos los planteamientos del gabinete anterior. Camara de Senadores, sesiones ordinarias, 9/07/1919. p. 380. Paul S. Reinsch (op. cit .• p. 407), cientista politico nortearnericano que escribe en 1909. sostiene que los efectos de la inestabilidad de los gobiemos no fucron muy perturbadores en la vida social y politic a; en cambio en los negccios lIegaron a ser "detestables".

73 German Riesco, op. cit .• pp. 106-108; 160; 166-167; 191 y 5S.; 285 y 293.

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ran adelante se necesitaba llegar a un consenso. La larga tramitaci6n de la Ley de Instrucci6n Primaria Obligatoria se explica por afectar a una materia con rafces doctrinarias; s610 se pudo despachar cuando el proyecto contempl6 las garantfas del caso a la ensefianza cat6lica que exigfa el Partido Conservador, minoritario en este debate. En materia social la legislaci6n fue escasa y de lenta tramitaci6n por eXlsITrO"pi"niones discrepaniesrespecto de la conveniencia del intervencionismo estatal y de las formulas para financiar las obligaciones que se generaban. Pero, al mismo tiempo, en otras areas la legislaci6n fue abundante, como por ejemplo en la relacionada con los ferrocarriles, la higiene y beneficencia, el aparato administrativo y el regimen econ6mico y financiero.?"

En 10 que toea a las imputaciones de corrupci6n generalizada a que habrfa dado pabulo el sistema de gobierno, tam bien es necesario puntualizar y distinguir grados y ambitos, En el aspecto electoral las corruptelas alcanzaron bastante desarrollo, siendo frecuentes las adulteraciones de registros y aetas de escrutinios. A clio habrfa que agregar el empleo de la fuerza para impedir la votaci6n de los contrarios y, sobre todo, el cohecho. Estaera una practica doblemente perniciosa, pues no s610 implicaba una tergiversaci6n de la voluntad ciudadana, sino que, ademas, afectaba a la moral publica al propagarse comportamientos iltcitos en amplios sectores de Ia ciudadarna."

No obstante el sistema electoral experiment6 un perfeccionamiento continuo a 10 largo del perfodo. El termino de la intervenci6n del Presidente de la Republica permiti6 un grado de libertad electoral nunca antes visto en el pafs. El sistema posterior a 1891, con todos sus problemas, signific6 un avance notorio respecto al anterior, que era manejado a su arbitrio por el Ejecutivo. Los efectos negativos que causaba el control de las municipalidades sabre el proceso electoral fueron poco a poco solucionandose, hasta que en 1914 la situaci6n fue superada. _El cacicazgo, en cambio, subsisti6 mientras las estructuras rurales no experimentaron cambios significativos. El empleo de la violencia y el cohecho tambien persistieron en el tiempo, y no s610 durante el parlamentarismo sino tambien durante el nuevo regimen, hasta tal punto que la segunda de esas 'practicas s610 desapareci6 con la cedula unica en 1958. Por otra parte, hay que hacer presente que los fraudes y el cohecho no fueron suficientes para

74 Informaci6n sabre la labor legis lativa en el perfodo parlamentario en Manuel Rivas Vicuna, op. cit. t. I. parte I; t. II, parte III, cap. I y pp. 351 Y 55.

75 Sabre los fraudes e intervenciones electorales, vease Rene Millar, op. cit., pp. 162-172.

Julio Heise, El caciquismo politico en el periodo Parlamensario (1891-1925), en Homenaje a Guillermo Feliu Cruz (Santiago: Editorial Andres Bello, 1973), pp. 537-576. y El periodo parlamentario, op. cit., t. II, pp. 225-275.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 281

detener el proceso democratizador, basado en una mayor toma de conciencia polftica de la ciudadanfa, y que se manifest6 en el incremento, lento pero constante, de las tendencias que trataban de responder a los requerimientos de los grupos mayoritarios de la sociedad. Adernas, debe tomarse en cuenta que en esa epoca la corrupci6n electoral era un fen6meno generalizado en casi toda Europa. En Espana alcanzaba caracterfsticas muy similares a las chilenas, con falsificaciones de aetas e influencia abusiva de los caciques, incluidas."

Por ultimo, tam bien hay que considerar que el fen6meno delcacicazgo, con todas sus implicaciones en el ambito electoral, depende, en el fondo, de las caracterfsticas de la sociedad y no del sistema de gobierno. En las sociedades premodernas 0 tradicionales las relaciones personales desempcfian un papel detenninante en la mantenci6n 0 mejoramiento de las posiciones adquiridas. Los patrones son los que protegen, distribuyen favores, asignan prernios y empleos y favorecen el ascenso de aquellos individuos que aceptan el orden establecido. La intervenci6n electoral que realizan se inserta en ese contexto, que tiende a favorecer el mantenimiento de las estructuras. El patronazgo y el clicntelismo son, por tanto, fen6menos propios de sociedades como la chilena de comienzos del siglo XX, bast ante distante todavfa de un tipo de relaciones impersonales, en donde se valoran de manera preferente la capacidad individual y la eficiencia."?

La corrupci6n gener.alizada en la administraci6n es a todas luces discutible. De partida esia el testimonio de Francisco Antonio Encina, pcrspicaz observador de la realidad de su tiempo, que rechaza esas imputaciones y cuyo testimonio, por tanto, puede contraponerse al de otros conternporaneos que hacen alusiones a esos posibles vicios. La mayorfa de los casos citados por los historiadores para probar las practicas deshonestas corresponden a denuncias que tuvieron su origen en el Parlamento, es decir, en un poder del Estado que tenia por funci6n fiscalizar y que la cumplfa con creces e incluso para muchos con preferencia sobre la 1egislativa. Aceptando que un buen mirnero de aquellas pudieron haber tenido una base real, es 16gico tambien suponer que otras tantas fueron rnotivadas por razones polfticas y no tuvieron un fundamento serio, como habrfa quedado dernostrado en numerosas interpelaciones. Revisando el debate generado por algunas de estas se confinna 10 anterior, pues por 10 general son producto de un exceso de celo y suspicacia del interpelante 0 de una

76 Adolfo Posada, Estudios sobre el regimen parlameniario en Espana (Madrid: Imprenta de Jose Rodriguez, 1891), pp. 28 y 55.

77 Luis Ratinoff, Los nuevos grupos urbanos: Las clases medias. En Elites y desarrollo en America Latina de S.M. Lipset y A. E. Solari (Buenos Aires: Edit. Paid6s, 1967), pp. 79 Y SS.

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motivaci6n polnica, que lleva a recurrir a razones hasta cierto punto artificiales." En cuanto a la corrupci6n del poder comunal, es claro que tiende a disminuir cuando se lirnitan su injerencia en las elecciones y su libertad financiera."? La repartici6n de cargos publicos por los partidos polfticos se mantuvo a 10 largo de todo el perfodo parlamentario. Sin embargo, su significaci6n es .muy escasa si se com para con el perfodo posterior a 1927. Hay que tener presente que el tarnafio de la administraci6n entre 1891 y 1924 era muy reducido, llegando el rnimero de empleados publicos a alrededor de 28.000 a comienzos de los anos veinte.w no existfan empresas fiscales y semifiscales, salvo los ferrocarriles.

En suma, efectivarnente hubo en la cpoca c,()rruptelas de variada Indole; DO obstante elIas no alcanzaron una amplitud desmedida y de ningun modo fueron producto del regimen de gobiemo. Por el contrario, este tuvo una orientaci6n fiscalizadora especial, como nunca se ha visto en la historia nacional. No era facil aprovecharse indebidarnente de las rentas fiscales mientras hubiera parlamenLarios, de distintas tendencias, atcntos a impedir cualquier acto administrativo reprochable, nombrando comisiones investigadoras, interpelando y censurando.

Las interpretaciones tradicionales han considerado a la epoca parlamcntaria como un perfodo de anarqufa, esterilidad, corrupci6n y decadencia generalizada. S610 ponen el acento en los aspectos negativos, desconociendo 0 reduciendo al mfnimo las posibles bondades del sistema y las facetas positivas de la epoca.

Mas alla de la crftica al sistema de gobierno, pero en vinculaci6n con ella, ~e pone enfasis en una supuesta decadencia moral de la_ clase dirigente, en la cuesti6n social y en el estancamiento de la econornfa, como manifestaciones de una hipotetica crisis integral.

78 Camara de Senadores, sesiones ordinarias, 29-30/08/1913, interpelaci6n por ferrocarril a Quintero, pp. 719 Y ss. Cimara de Diputados, sesioncs ordinarias, 6-13-26/07/ 1912, interpelaci6n por contrato de ferrocarril de Lingue a Pichilemu, vol. I, pp. 773 y ss. Sobre algunas concesiones de tierras australes en 1906, supuestamente escandalosas, resultan aclaratorios los testimonies que aporta German Riesco, op. cit., pp. 137 Y ss. Camara de Diputados, sesiones extraordinarias, 4-22/11/1909, interpelacion por la colonizaci6n de la Sociedad Nueva Italia en la zona de Nahuelbuta. Las acusaciones e investigaciones por corrupcirin en las concesiones de tierras australes contiruian despues de 1925, con especial fuerza en el segundo gobierno de Ibanez.

79 Ley General de Elecciones N° 2.883 de 21/02/1914 y su reforma en las leyes N° 2.893 de 5/06/1914 y N° 2.983 de 12/02/1915. Rcforma de la ley organica de municipalidades, N° 2.960 de 23/01/1915. Vease Boletin de Leyes y Decretos del Gobierno (Santiago: Imprenta Nacional, 1914 y 1915), libros LXXXiII y LXXXIV.

so En esa cifra se incluyen mas de 4.000 micmbros de las Fuerzas Armadas, Carlos Humud, EI sector publico entre 1830-1930. Institute de Economia, Universidad de Chile, Santiago, 1968.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS lB91-1924 283

En el aspecto econ6mico, el pcrfodo 1891-1924 dista de ser negativo.

Indudablemente se presentaron problemas serios, al igual que en cualquier cpoca y, a diferencia de otras, experirnento Ios efectos de numerosas crisis

intemacionales que provocaron grandes trastornos, Asf, tuvo que soportar ~

Ia crisis de 1892-93, la de 1907, la que provoca el estallido de la Primera Guerra en 19] 4 Y luego la de 1919 al termino del conflicto y, por ultimo,

la de 1921. Todas ellas afectaron al comercio exterior y sobre todo al salitre, motor de la economfa. A partir de ese sector la depresion se expandfa, produciendose paralizaci6n de actividades, cesantfa y gran descontento social, que muchas veces terminaban en estallidos de violencia,

Ante esas situaciones el margen de maniobra que peseta la autoridad era

muy escaso, es decir, no disponia de la capacidad ni de los medios para impedir los efectos de las crisis mundiales. EI agudo criticismo que se desarrolla en la epoca y que sirve de base documental a la historiograffa

debe ser apreciado, al menos en parte, desde la perspectiva de estos fen6menos econ6micos.

Perc, adernas, el pais debi6 enfrentar otros problemas econornicos serios, como la devaluaci6n del peso en mas de un 71 por ciento entre 1891 y 1924 Y la inflacion, que casi se triplico en el mismo pcnodo." Con todo, esas cifras adquieren una dimension difercnte si se piensa que la moneda se devalue a una tasa prornedio anual de alrededor de 2,1 por ciento y que los precios tuvieron un incremento medio cercano al 6,5 per ciento anual. Par cierto, estos porcentajcs no guardan ninguna relaci6n con los del penodo posterior a 1931, en donde Ill. inflacion se triplic6 y el peso se devalue en proporciones nunca vistas.

Asf como se han destacado aquellos hechos negativos, al mismo tiempo se han silenciado otros de signo diverso e incluso se han distorsionado algunos. Al respecto, podrfa mencionarse el caso de la agricultura, que ha side considerada en decadencia desde fines del siglo XIX. Esto no pasa de ser una falacia, pues por 10 menos para los anos posteriores a 1900 hay indicadores que muestran una realidad completamente distinta. En efecto, la tasa de crecimiento anual de la produccion agropecuaria para el perfodo 1910-1922 fue de 2,8 por cient082 y Francisco Antonio Encina sefialaba, en 1911, que dicho sector experirnentaba una prosperidad desde

81 Tabla de coiizacion del peso respecto de la libra esterlina en Anfbal Pinto, Chile, un caso de desarrollo frustrado, Editorial Univcrsitaria, Santiago, 1962, p. 104. Tasa de inflacion en Albert Hirschman, Estudios sobre politica econOmica en America Latina. Editorial Aguilar, Madrid, 1964, p. 183.

82 Marte Ballesteros, "Desarrollo agrfcola chilcno, 1910-1955". Cuadernos de Economia, 5 (Santiago, 1965), p. 13.

284 RENE MILLAR C.

1905.83 A esto habrta que agregar los fndices de productividad agricola. de 1,4 por ciemo para el perfodo 1911-1920. superior a los de Estados Unidos y Argentina." Obviarnente, esta situaci6n de la agricultura nacional es muy diferente a la que se prescnta desde -1930 en adelante, la cual se reflejo en la tasa de producci6n per capita. que disminuy6 en alrededor de 0.3 por ciento anual a partir de esa fecha y que. en carnbio, crecio en 1,4 por ciento en cl perfodo 1911-1920.85

La rninerfa tambien expcriment6 un desarrollo irnportante, producien, dose un incremento notorio de la producci6n y del valor de las exporta. ciones de salitre y cobre." La riqueza proporcionada al Fisco por el salitre. que fue considerable. estuvo Icjos de dilapidarse, invirtiendose en educacion, que tuvo un desarrollo notable; en salud, obras publicas v, sobre todo, en la construcci6n de alrededor de ocho mil kilometres de vias ferreas, Adernas, la rninerta del salitre dio origen a un gran mercado, que contribuy6 al crecimiento de otros sectores de la economfa. como el agricola e industrial. 87 La producci6n industrial tam bien tiene un fuerte crecimiento, que segun Carrnagnani alcanzo una tasa anual de 7.5 por ciento entre 1895 y 1910 Y de 3.2 por ciento entre 1910 y 1918.88 Todo ese progreso qued6 reflejado en el aumento del producto ru:ogrMico bruto, que Ilego a una tasa rom . 0 a I or <;iento en el perfodo 1909- 1924. 10 cual implica que el producto per capita crecio a una tasa media de 2.11 por ciento anual, cifra superior a la del perfodo 1931-1960 en que la tasa fue inferior al 1.5 por cicnto"

83 Francisco Antonio Encina, Nuestra inferioridad economica (Santiago: Editorial Universitaria, 3' ed., 1972), pp. 160 y ss. La situaci6n favorable de la agricultura en esa epoca tambien ha sido detectada por Henry Kisch (Industrial Development in a Traditional Society; Florida, 1977) y Osvaldo Sunkel y Carmen Cariola (LA expansion salitrera y las transformaciones socio-econ6micas: 1880-1930, en Un siglo de Historia econ6mica de Chile erure 1830 y 1930: Dos ensayos y una bibliografia. Madrid: Ediciones Cultura Hispanica, 1982, pp. 65-191).

84 Ibid., nota 72, p. 24. 85 Ibid., p. 16.

86 Pierre Vayssiere, Un siecle du capitalisme minier au Chili: 1830-/930 (Toulouse, 1980), p. 269. El cobre paso de las 20.000 toneladas a las 180.000. Osvaldo Sunkel y Carmen Cariola, op. cit, p. 149.

117 Osvaldo Sunkel y Carmen Cariola, op . cit, pp.65-191.

88 Marcelo Carmagnani, Sviluppo lndustriale e Sottosviluppo economico. 1/ caso cileno (Torino: Fundazione Luigi Einaudi, 1971), pp. 15 Y 27.

89 Instituto de Econornia de la Universidad Catolica, Recesiones economicas, crisis cambia ria y ciclos inflacionarios. Chile 1926-1982. Uno de los tantos factores que influyeron en el desarrollo de las primeras decadas del siglo XX fue el notable aumento experimentado por las importaciones de bienes de capital, cuyo punto culrninante fue el decenio anterior a la Primera Guerra, en contraste con el descenso que se da entre 1934 y 1955. Tom Davis, "Capital y salarios reales en la econornia chilena", Cuadernos de Economia, 5, (Santiago, 1966), pp. 86-87.

EL PARLAMENTARISMO CHILE NO Y SU CRISIS 1891·1924 285

Por otra parte, la euesti6n social, que se transfonn6 en uno de los problemas mas graves de la epoca, .no fue producto de la indolencia de las autoridades de gobierno. Correspondi6 a un fen6meno que en forma mas omenos coetanea se produjo en toda Europa, a eonseeuencia del desarroIto del eapitalismo industrial, Las eorrientes migratorias del campo a la ciudad fueron en Chile una de sus causas directas mas importantes y, dado el volurnen que alcanzaban, los gobiemos se vefan eompletamente sobrepasados en sus posibilidades materiales, tecnicas y polfticas para enfrentar el problema (ver apartado sobre los desequilibrios sociales). En la regi6n salitrera en particular y en Ia minerta en general, a las autoridades les falt6 decisi6n para conseguir un mejoramicnto en las condiciones de vida de los trabajadores. Pero tambien hay que considerar las adversas circunstancias del medio geografico y que la poblaci6n de aquella zona se triplic6 entre 1885 y 1907, adernas de que las faenas mineras eran tradicionalmente duras y desprotegidas en todo el mundo,

La Iegislacion social que se dict6 fue escasa y poco operativa; sin embargo, pensamos que los efectos positivos de un mayor rnirnero de norm as, 0 incluso de la promulgaci6n del C6digo del Trabajo, no habrfa provocado un cambio sustancial, cuando mas habrfa mitigado una que otra manifestaci6n del problema. Este revcstfa tal rnagnitud y sus causas eran tan cornplejas que la solucion del mismo quedaba fuera del alcance de la autoridad polftica.

Respecto de 10 que se ha sefialado sobre la presunta decadencia de la clasedirigente. pensamos que es unamateria que esta por cornprobarse. La historia posterior a la crisis de 1930 ha dejado de manifiesto la vitalidad de la clase dirigente tradicional, 10 cual no se compadece con la imagen que se nos ha presentado. Un grupo social corrompido, sin valores morales, sin espfritu de empresa y viviendo s610 de las rentas, diffcilmente iba a seguir desempefiando un papel protag6nico en los anos siguientes. Una cos a diferente es que desde la decada de 1920 haya debido compartir el poder con los sectores medios. situacion esta inevitable en raz6n del desarrollo y modemizaci6n del pais.

En todo caso, merced al avance de la investigaci6n, por 10 menos una de aquellas earacterfsticas que se han atribuido a la aristoeracia merece ser puesta en duda. Nos referimos a la tantas veees mentada falta de espfritu de empresa de la clase dirigente.En efeeto, el retraimiento de los empresarios chilenos frente a los extranjeros no se debe a la perdida de determinadas capacidades, como insimia Mac-Iver, sino a los cam bios trascendentales que experiment6 el eapitalismo mundial. Esas transformaciones, que afectaron sobre todo a las eomunieaciones, dejaron fuera de los mercados internaciona!es a los empresarios de parses como Chile, que

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antes de la decada de 1860 podfan competir en un pie de igualdad con los europeos y nortearnericanos.P? En el fondo, la falta de condicior.es favorabIes hizo que el empresario chileno pcrdiera presencia en el ambito intemacional. Sin embargo. cuando aquellas se dieron en detemlinadas circunstancias. los hombres de empresa nacionales respondieron y actua. ron con empuje e iniciativa equivalentes a los de mediados del siglo XIX. Al respecto pueden citarse las inversiones chilenas en la plata y el estano de Bolivia. que. en las primeras decadas de este siglo, pennitieron centro, lar las empresas mineras mas importantes de ese pals. que adem as tenfan gran significaci6n en el mercado rnundial.?'

Ahora bien. volviendo al analisis del regimen de gobiemo propiamen. te tal. tam bien es necesario destacar algunos de sus aspectos positivos. En esc sentido.Io mas significative se refiere a la estabilidad institucional que gener6 par mas de 30 afios. Los gobiemos se sucedieron de una manera ordenada y sin tensiones hasta 1920. alternandose irregulannente en el poder la Alianza y la Coalici6n. Salvo las excepciones que se vivfan durante los cornicios, hubo un gran respeto por la opini6n ajena, que quedaba de manifiesto en las acciones del gobierno, en los debates en el Congreso y en la prensa. En general. todas las libertades publicas fueron especialmente cauteladas. Los gobiemos rara vez recunieron al estado de sitio y no se conocieron la clausura de periodicos, ni las restricciones a las libertades de reuni6n y asociaci6n.

Las acciones represivas que implicaban un atropello a las personas s610 se produjeron en forma excepcional y ante situaciones que, a los ojos de la autoridad, atentaban contra la estabilidad institucional. En elias influfan par 10 general un cstado de crisis economica.Ia agitaci6n cxtremista, la desesperanza de los obrcros y el temor de la autoridad a la anarqufa. En todo caso. fueron siempre hechos aislados, pues la autoridad respet6 la libertad asociativa de los obreros y permitio la circulaci6n de su prensa, a pesar de que numerosos peri6dicos atacaban de manera sistematica el

90 Juan Eduardo Vargas, Jose Tomas Ramos Foro. Una fortuna chilena deL siglo XIX. (Santiago: Ediciones Universidad Catolica de Chile, 1988), pp. 21 y ss.

91 Las sociedades e inversiones chilcnas en la minerfa de Bolivia en 1923 eran las siguientes: Llall agua £425.000; Oploca £400.000; Araca £200.000; Salvador £550.000; Oruro $ 6.000.000; Chacaltaya £300.000; Porvenir de Huanuni £500.000; Marfa Francisca de Huanuni £200.000; Totoral $ 2.350.000; Huanchaca de Bolivia £320.000; Kelluani s 8.000.000; Kala· Uyu £300.000; Ventanani £250.000; Marta $ 2.150.000; Colombia £400.000; Coiquiri $ 2.000.000; Fortuna de Colquiri $ 1.250.000; Santo Cristo £250.000; y Monte Blanco £280.000. En Camara de Senadorcs, sesiones ordinarias, 7/09/1923, p. 1265. Mayores referencias sobre las inversiones chilenas en Bolivia en Antonio Mitre, Los patriarcas de La plata (Lima, 1981) y Roberto Querejazu Calvo, Llallagua (historia de una monlana), (La Paz 1984).

EL PARIAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 287

modele establecido. Esta fue una de las epocas de mayor florecimiento de Ia prensa obrera.'?

Esa tolerancia era posible en la medida en que el sistema 10 requerfa para poder funcionar. Como no existfan mayorfas claras, la busqueda de acuerdos, las transacciones, el compartir responsabilidades de gobiemo con adversarios de ayer pasaban a ser situaciones cotidianas, que le daban un talante muy peculiar a la polftica. Aiin mas, para poder gobemar, la rnayona incluso necesitaba la aquicscencia de la oposici6n. Si a esta no se la cscuchaba, si no se la respetaba, el gobiemo estaba condenado a1 fracaso, pues aquella disponfa de numerosas herramientas obstruccionistas. En suma, el sistema obligaba a los panidos y a los polfticos a buscar permanentemente el consenso.

4. La crisis del sistema

a) Las deficiencias organicas

Entre los diversos factorcs que contribuyeron al fracaso del parJamentarismo cstan los vacios que presento en su constituci6n. La mayorfa de ellos han sido resefiados al analizar las caracterfsticas del regimen y, como ha quedado de manifiesto, atectaron notoriarnerue su funcionamiento. El gobiemo y la administracion se movian con demasiada lentitud, 10 que dificultaba una acci6n presta y oportuna y se resentfa la eficiencia. Estos problemas fueron advertidos muy pronto, desarrollandose una importantc corricnte de opini6n que proponfa la aprobaci6n de diversas reformas. La mayor parte de elias apuntaba a la disoluci6n de la Camara baja, a la ~iiminaci6n de las atribuciones polfticas del Scnado, a la reorganizacion sIe los partidos y a la reforma del reglamcnto de las Camaras, sabre tad a en 10 que tocaba a la clausura del debate. 9~

92 Sobre la prensa obrera y los aspectos positives del parlamentarismo, vease Julio Heise, op. cit. t. I. pp. 272 Y ss.

93 En ese senti do, una de las propucstas mas originales es la de Jose Alfonso. que en 1909 estirnaba indispensable intrcducir reformas al sistema para evitar "una interrupcion de la vida constitucional" Entre ellas rncncionaba la modificaci6n de las incompatibilidades parlameuiarias, porque dejaba fuera a genre muy capaz; la "atenuacion" del voto acumulativo, porque Iornentaba el individualisrno; la instauraci6n de los parlarnentarios nacionales, clirninando la rcpresentacion local. que Iavorecfa la designaci6n de quienes tenian dinero 0 influencia y generaba desequilibrios al legislarse con criterios regionalistas, y la cquiparacion de los perfodos de los sena-

288 RENE MILLAR C.

A medida que se avanzaba en el ticmpo las voces que pedfan la introducci6n de modificacioncs que perfeccionaran el parlamentarismo tendieron a aumentar y a hacerse mas intensas. Desde la catedra universitaria, la prensa y el mismo Congreso se ejcrcio una presion en ese sentido. Sin embargo. en la practica. las refonnas que se efectuaron fueron rnuy timoratas. EI regimen mantuvo su lcnto funcionamiento. que para mucnos conternporaneos fue de una esterilidad manifiesta.

Pero, como se ha senalado, las cnticas al sistema. salvo casos excepcionales. buscaron su perfeccionamiento y la clase polftica sigui6 sintien. dose identificada con el.94 Nadie aspire de manera efectiva al establecimiento de un nuevo regimen. ni siquiera los liberales dernocraticos. Can todo, la falta de eficiencia que presentaba, unida a las peticiones de reforma que nunca se hacfan realidad. fue frustrando a muchos de los que lucharon por imponerlo y.Io que es mas grave. contribuyeron a desprestigiar el regimen ante la opinion.

b) Los desequilibrios sociales

EI parlamentarismo coincidi6 con un penodo de agudizaci6n de los desequilibrios sociales. Las desigualdades se fueron hacienda cad a vez mas visibles e irritantes. gcnerando tensiones y rencores desconocidos con anterioridad. La causa del fenorneno cstaba en cl proceso de concentracion urbana que vivi6 el pafs y sobre todo Santiago. a partir de la decada de i 880. La poblaci6n urbana paso del 35 por ciento en 1875 al 45 por ciento en 1895 y la ciudad de Santiago. que tenfa 130.000 habitantes en 1875. alcanzo los 500.000 en 1920. cuadruplicandose en un lapso de 45 ai'ios. En el mismo perfodo la poblaci6n total del pafs aumentaba s610 en un 66.6 por ciento. por 10 que el crecimiento de la capital fue absolutamente desproporcionado.95

La llegada en masa de emigrantes a Santiago produjo toda ciase de problemas. Los mas dramaticos fueron los de vivienda, que se manifestaron en la proliferacion de los convcntillos: los de infraestructura urbana. como alcantarillado, agua potable y extracci6n de basuras: los de higiene y salud, entre los que se encontraban la falta de hospitales. las epidemias. las enfermedades infecciosas y la desnutricion; los laborales. como el desequilibrio entre of en a y demanda de trabajo, bajos salarios e insalubridad

dores y diputados, para evitar las diferencias polfticas entre las Camaras, Jose Alfonso, op. cit. pp. 11 Y 55.

94 Rene Millar, op. cit, pp. 61 Y ss. Sol Serrano, op. cit., Abraham Koning, La Constitucion de 1833 en 1913 (Santiago: Imprenta Santiago, 1913), pp. 79 y ss.

95 Censo de poblacion de la Republica de 1920, pp. 1-2 y 104.

EL PARLAMENTARISMO CHILE NO Y SU CRISiS 1691·1924 289

y accidentes en las Iacnas; y los de fndole moral, como la promiscuidad, el aicoholismo y la prostituci6n.

Frente a las masas de trabajadores que vivfan esa realidad, una minorf<ll1~vaba un estilo y nivel de vida semejante al europeo, que hacfa mas marcado el contraste. Las autoridades de gobiemo, por su pane, poco podfan hacer para aminorar las desigualdades y mejorar las condiciones de vida de los obreros. Pero, como se ha dicho, no se trataba tanto de la inoperancia del sistema sino de la magnitud del problema y de la capacidad efectiva del pais en esc momenta para enfrentarlo. En materia de hlglene y salubridad se realizaron obras importantcs, como la de dotar a lil .. fiudad de agua potable y alcantarillado, el mejoramiento de la atenci6n de salud, el saneamiento de los conventillos, el fomento de la construcci6n de"habitaciones obreras, etc.-,.Sin embargo, esas obras poco significaban aiUela dimensi6n de la denominada cuesti6n social.

A esos desequilibrios debe unirse el desarrollo que experimenta la divulgacion de las ideas socialistas y anarquistas, que arremeten en contra del_o!d~n establecido . .Los movimientos asociativos de los obreros, desde sus comienzos, estuvieron marcados, en gran pane, por esas postu~as ideol6gicas, con 10 cual contribuyeron al rom pimiento de los vfnculos espirituales con la c1ase dirigente. La prcnsa obrcra que, como se ha senalado, tuvo un gran desarrollo en la epoca, tam bien desempef'16 un Jl_<lpel importante en la toma de conciencia de los trabajadores y en el quiebre de la identidad con los grupos recto res de la sociedad. Esto ultimo sera un fen6meno que poco a poco ira abarcando a micleos inas amplios de la poblaci6n, como queda de manifiesto en los anos 1918 y 1919 con la Asamblea Obrera de Alimentaci6n Nacional, que agrupaba a mas de 60 asociaciones, y que partiendo de una protesta contra el alza del costo de la vida term ina con una dura crftica antioligarquica.?"

En definitiva, esos desequilibrios sociales y la cada vez menor identidad de ciertos grupos obreros con hi clase dirigente afectaron el buen funcionamiento del sistema de gobiemo y contribuyeron a su crisis. Para ml!s:hos el parlamentarismo era s610 un elemento mas de la institucionalidad oligarquica, Asf, la posibilidad de entendimiento entre algunos sectores de la'ciudJdanfa se fue haciendo cada vez mas diffcil. Pero, adernas, la presencia de esas masas, con sus necesidades y requerimientos, al mismo tiernpo influyeron en algunos panidos y dirigentes, ya fuese por su significado electoral 0 por razones de justicia, hasta el punto de impulsarlos a extremar su discurso polftico, produciendose discrepancias que comenzaron a dificultar el consenso.

96 Rene Millar, op. cit., pp. 93 y 55.

290 RENE MILLAR C.

c) La critica europea antipariamentaria y el auge del autoritarismo

A fines del siglo XIX casi todos los pafses europcos pose fan gobiernos de tipo parlamcntario. Este regimen era producto delliberalismo, que se habfa impuesto en Europa desde comienzos de Ia centuria. En su base estaba Ia crccneia de que rcinarfan la justicia y la paz cuando los pueblos fuescn gobemados par sus verdaderos represemantes, que desde cl Parlamento eontrolarian los actos del Ejccutivo.?? Sin embargo, un siglo despues las crfticas arreciaban en contra del sistema, y en Francia eran especialmente abundantes, al dcsarrollarse una forma imperfecta que 10 asemejaba en algunos aspectos al regimen de asamblca, ElIas apuntaban a los vicios del sistema electoral, a la inconsistencia de los partidos y coaliciones y a la incficacia y crisis de los gabinetes. Un autor sintetizaba su opini6n al respecto senalando que el parlamentarismo era "una especie de anarqufa que rnina la sociedad organizada" 98

En Chile esas crfticas fucron conocidas por politicos y constitucionalistas, como queda de manifiesto en los juicios negativos de Hermogenes Perez de Arce sobre el parlarnentarismo frances y, sobre todo, en las bibliograffas y comentarios que realizan los auto res de memorias para obtener la licenciatura en Dcrccho."? Tarnbicn las conocieron algunos de los cspecialistas en Derecho Constitucional, que en la decada de 1920 sc identificaron con el presidencialismo como Alcibiades Roldan, Luis Galdames y Juan Guillermo Guerra."?

En ciertos cfrculos europcos esas opiniones ncgativas sobre el parlamentarismo iban unidas a proposicioncs que defendfan la vueita a un Ejecutivo fucrte. Ademas, a partir del termino de la Primera Guerra yen relacion con las dificultades derivadas del conflicto en los pianos economico, social y poiftico, comienzan a desarrollarse tcndencias y movimienlOS de corte autoritario, que podrfan considerarse como una rcaccion, entre otros aspectos, a la debilidad de algunos gobiemos parlamentarios. En el

97 Adolfo Posada, op . cit. pp. 43-44, cita al rcspecto a Gaetano Mosca y Emile de Laveleye.

98 De Mercere, "La Constitution et la Constituantc", Revue Politique et Parlameruaire, N° XIX, 1899. Citada por Justino Jimenez de Arcchaga, La extension democratica y el regimen p arlameniario (Montevideo: A. Barreiro y Ramos editor, 1910), p. 251. 99 Herm6genes Perez de Puce, EI parlameniarismo (Santiago: Irnprenra y Litografia Esmeralda, 1901), pp. 78 Y 87 Raul Ripamonti, 01'. cit. Gustavo Monu, op. cit.

100 EI libro de Justine Jimenez, que es un tr atado contra cl parlamentarismo, 10 posefa en su biblioteca Alcibfades Roldan. Ese ejempJar se encuentra en la actualidad en la biblioteca de la Escuela de Dcrecho de la Universidad de Chile. Vease tambicn Jose Guillermo Guerra, La Constitucion de 1925 (Santiago: Establecirnientos Graficas BalceIls, 1929).

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU C'1ISIS 1891 -1924 29

fondo, en Europa se gener6, sobre todo desde comienzos del siglo XX, una activa corriente crftica en contra del parlamentarismo, que al mismo tiempo propugnaba el establecimicnto de gobiemos cficaces y con mayor poder, Esos planteamientos fueron conocidos en nuestro pafs y pasaron a fonnar parte de esa atm6sfera poco propicia que, especialmente desde el rermino de la guerra, rodeaba al regimen de gobiemo.

d) La violaci6n de los principios bisicos del regimen

EI parlamentarismo, con todas sus imperfecciones, funcion6 medianarnente hasta 1920. Habfa estabilidad institucionalidad y respeto a las libertades; la labor lcgislativa, aunquc lenta, tend fa a solucionar los pro~fem~s mas acuciantes, y los gobicrnos parcialmcntc cumplfan algunos de los objetivos que se habfan propuestct En otras palabras, el aparato de gobicrno y de administraci6n operaba con lentitud, pero al fin y al cabo funcionaba.

Sin embargo, a partir de ese ano la situaci6n tendera a cambiar notoriamente. Un primer hito en ese sentido fueron las elecciones presidcncialj!s_, Par la forma como se piantcaron y por las ideas que se sustentaron produjcron una fisura en la clase dirigcnte que dificult6 los emcndimientos futures. Alcssandri, candidato, rompi6 desde un primer momento los esquemas que se estilaban cn una campafia presidencial. Su discurso fue claramente populista, antioligarquico, contrario al orden establecido, entico de los habitos polfticos tradicionalcs y defensor de 10 que estirnaba un verdadero proceso de dcrnocratiz acion.'?' Adcmas, dicho mensaje iba acompanado en el aspecto formal de un estilo propagandfstico nuevo, que ponfa cnfasis en lasconccntracioncs de masas, en los discursos incendiarios y en el carisma del candidate.

Sus adversarios 10 vieron con temor, por propagar el odio de clases y sostener posturas demag6gicas. Encontraban inaccptable que un miembro del grupo dirigente, llevado par su arnbicion, recurriera a formulas que ponfan en pcligro la estabilidad del pais. Por las caractertsticas que tuvo la carnpana se desarrollaron tensiones que nunca antes se habfan observado en una elecci6n presidencial. Se generaron odiosidades y resquernores que trascendieron en el tiempo y la division que se produjo tuvo en su base algunos elementos que iban mas alla del aspecto formal, con io que Ia busqueda de acuerdos y la posibilidad de llegar a entendimientos se vieron dificultadas.

101 Rene Millar, op. cit., pp. 145 Y ~S.

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Durante el gobierno de Alessandri la situaci6n no s610 estuvo lejos de sufrir modificaciones positivas, sino que, por el contrario, empeOr6 de manera notoria. Cada dfa result6 mas diffcil alcanzar el consenso entre el Presidente y la oposici6n, hasta tal punto que la accion de gobiemo termin6 por trabarse completamente. Prueba clara de ella es el total fra. caso que experiment6 Alessandri en el cumplimiento del program a de gobierno que expuso en 1920 y amplio en el mensaje presidencial de 1921. De los puntos que contenfa, los unicos importantes que logr6 sacar adelante fueron el impuesto a la rcnta y la reserva del cabotaje a la marina nacional.l'? Los referidos al C6digo del Trabajo,103 la creacion del Banco Central, la reforma del regimen de gobierno, la soluci6n definitiva al problemalimftrofedeINorte.ladescentralizaci6nadministrativa.la igualdad jurfdica de la mujer, la creaci6n del Ministerio de Trabajo y Prevision Social y la separaci6n de la Iglesia del Estado no se hicieron realidad, ernpantanandose la mayorfa de los proyectos respectivos en el Congreso, en diversas fases de su discusi6n.

Parte de la responsabilidad de esc fracaso recae en la oposicion, que controlaba la mayorfa del Senado. Es evidente que con frecuencia realize una labor obstruccionista que impidi6 el despacho de numerosas leyes. Se ha senalado que esa actitud habrta sido la respuesta de la oligarqufa al reformismo alessandrista que afectaba a sus intereses. Es posible que algo de eso haya existido. Sin embargo, tam bien hay que tener presente que dcsde junio de 1924 1a gobiemista Alianza Liberal dispuso de la mayorfa cn am bas Camaras y los proyectos tam poco lograron transforrnarse en leyes.

El factor determinante de esa estcrilidad legislativa, cuya magnitud resultaba desconocida en la historia del parlamentarismo, fue el Primer Mandatario. En efecto, Arturo Alessandri, llevado por su tcmperamento y sus ideas, va a gobemar como los Presidentes del anti guo regimen, identificandose con el estilo de Montt y Balmaceda.l'" No se conform6 con ser un Jefe de Estado parlamentario e intent6 desde un primer momenta ejercer de mancra efectiva cl poder, dejando en un plano secundario a sus

102 Podria agregarse la aprobacion en la Camara, el 24 de agosto de 1921, de la clausura del debate por simple mayoria. Sin embargo, como se ha explicado, su eficacia era relativa, porque podia discutirse un proyecto hasta en 10 sesiones antes de que operara la urgencia.

103 El 8 de septiembre de 1924 se aprobaron varias leyes sociales; pero ello se debi6 a la presion de los rnilitares, que desde el dia 5 del mismo mes tenian, en gran medida, el control de la situacion politica.

104 Carta de Alessandri a Arturo Cubillos Pareja, de 14/12/1921, en El Presidenie Alessandri y su gobierno (Santiago: Imprenta Gutenberg, 1926), an6nimo, p. 39.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·1924 293

ministros y tratando de imponer con vehemencia sus ideas y puntos de vista a los gabinetes y al Congreso.

Si bien Alessandri no hizo declaraciones publicas en contra del regimen parl ameniario , en la practica se mostr6 reacio a aceptar sus reglas. Por ejemplo, a los pocos meses de asumir surgi6 un problema con el nombramiento de un embajador. De acuerdo con la Constituci6n esas designaciones debfan someterse a la aprobacion del Senado. Pues bien, la designacion de Luis Aldunate como Plenipotenciario en Francia fue rechazada, 10 cual provoc6 la renuncia del gabinete. Alessandri desestim6 esa renuncia y adem as aprovech6 la ocasi6n para manifestar que, si bien reconocfa la facultad del Senado en esa materia, aquella detenninaci6n habfa significado una "agresi6n injustificada ... contra el Presidente de la Republica y sus facultades constitucionales" Tambien sei'ial6 que era "absolutamente indispensable reformar la Constituci6n Polftica del Estado para quitar al Senado de la Republica sus facultades poltticas'U'" Pero 10 mas insolito, en raz6n de las conductas que imponfa el parlamentarismo, se produjo a continuaci6n, al efectuarsc frente a La Moneda una gran concentraci6n para protestar por la actitud del Sen ado y apoyar al Presidente. En ese comicio, de una espontaneidad impensable, Alcssandri atac6 duramente al Senado, al que acus6 de ponerle dificultades injustificadas.106 A 10 anterior debe agregarse el asalto efectuado contra las residencias de dos senadores opositores por pane de una turba de exaltados.

En el Sen ado se tuvo clara conciencia de 10 que implicaba la actitud del mandatario. El senador Carlos Aldunate manifest6 que ni siquiera Balmaceda habfa desconocido las atribuciones de la Camara Alta y que con esas actitudes se iba ala destrucci6n del regimen parlamentario.l'" No obstante esas opiniones, la mayoria del Senado no censur6 al gabinete, cosa excepcional en la tradici6n parlamentaria chilena, en donde por cuestiones bast ante mas insignificantcs se exigfa el cambio de gabinete. Esto, por 10 demas, viene a demostrar que la postura de la oposici6n en un comienzo fue mucho menos beligcrantc de 10 que se supone.

Alessandri, hasta el termino de su administraci6n, mantuvo la misma actitud. Muchas veces trat6 de impedir las crisis de gabinete haciendose el rcsponsable de las decisiones tomadas por sus ministros. En su afan por sacar adelante su programa de gobicmo utiliz6 diversos medios, algunos decididamente contrarios a las practicas parlamentarias. Para doblegar a la oposici6n recurri6 a las amenazas, acusaciones, improperios y al apoyo de

lOS Carta de Alessandri a los ministros, de 13/04/1921, en £1 Presidente, op. cit., pp. 63 Y ss.

106 £1 Presidente Alessandri, op. cit. pp. 77 Y ss. 107 Ricardo Donoso, op. cit., t. I, pp. 285 y ss.

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las masas c incluso de las Fucrzas Armadas. Hizo proposiciones desusadas, como la de solicitar a la Comisi6n de Legislaci6n Social de 1<'. Camara que sesionara en el despacho presidencial, para asf impulsar con mas rapidez cl proyecto del C6digo del Trabajo; y. en vista del rechazo que experimento, propuso que se Ie autorizara a asistir a las sesiones de la Comisi6n en el Congreso.l'" La utilizaci6n de las masas como medio de presi6n no s610 se manifest6 en las concentraciones frente a La Moneda. en las que cuI paba a~ Senado de no cumplir con sus funcioncs y de ser el responsable de la esterilidad legislativa, sino tarnbien en el amedrentamiento de los congresales. que en mas de una oportunidad vieron sus residencias atacadas e incluso el recinto del Congreso suiado."? El aprovechamiento polftico de las Fuerzas Armadas queda de relieve al debatirse en el Congreso, en julio de 1922. el Protocolo de Washington. que permitirfa poner termino al problema limftrofe del None. Alessandri, en la biisqueda de apoyo a esa gestion, que era muy criticada, asistio al Club Militar en cornpafifa del Ministro de Relaciones. quien dict6 una conferencia sobre la materia ante una nutrida concurrencia de jefes y oficiales del Ejercito. En la prensa adicta al mandatario se publico integra la exposici6n, acompanada de declaraciones de algunos jefes favorables al acuerdo. Como 10 senalo la oposicion, era notorio que se pretendfa influir en el animo de los congresales, haciendoles vcr que el Ejercito considcraba el Proto colo como un triunfo intemacional de Chile.IIO

Ante las actitudes del Primer Mandatario, la oposici6n se endurecio, recurriendo al obstruccionisrno y a una fiscalizaci6n implacable. No obstame, hubo momentos en que el cnfrentamiento entre gobierno y oposicion amain6 debido, por un lado, a la reorieruacion transitoria que Alessandri imprirnio a su accionar politico. justamente para disminuir tensiones e impulsar algunos proyectos, y por otro, a la disposici6n tambien ocasional de colaboraci6n por parte de la Uni6n Nacional. No prosperaron mayormente esas intentonas a rafz de las desconfianzas existentes y de las ambiciones personales y de grupo. Lo cierto es que desde cornienzos de 1923 en adelante el distanciamiento entre Alessandri y la oposicion se

108 El Presidenie Alessandri, op. cit., pp. 103-105. Ricardo Donoso, op. cit., t. I, p. 288. 109 Ricardo Donoso, op. cit., t. I. pp. 285 y 55.

110 Rene Millar, "Significado y antecedentes del movimiento militar de 1924", Historia, 11, (Santiago, 1973-1974), pp. 71-74. Con postcrioridad, a fines de 1923, en medio de un perfodo de confhctividad con la oposici6n nunca antes visto, Alessandri asisti6 a una ceremonia en la Escuela de Caballeria y pronuncio un meditado discurso politico en el que planted la rcforma del regimen de gobiemo y justified su participacion en la campafia electoral a favor de la Alianza. EI Presiderue Alessandri, op. cit., pp. 195 Y 55.

EL PARLAMENTARISMO CHILENO Y SU CRiSIS 1891·1924 ~95

acentuo, hasta producirse un rompimicnto total. Cad a sector utilize los medias ya resefiados para imponer sus puntas de vista, 10 cual fue entorpeciendo el funcionamiento del regimen hasta obstruirlo completamente. La labor del gobiemo se via paralizada de manera irremediable y el parlamentarismo sufri6 un fucrte desprestigio. Dcspues de las elecciones de marzo de 1924, en que hubo una descarada intcrvencion electoral por parte del Ejecutivo, la Alianza obtuvo el control de ambas ramas del Congreso. Sin embargo, tanto por las actitudes del Presidente como por la indisciplina de la Alianza, el gobicmo no pudo sacar sus proyectos adelante, tenninando enfrentado con un sector de sus propios partidarios.!'!

5. Notas finales

El movirniento militar de 1924, aunque sin una planificacion previa, respondi6 al sentir de amplios seciores de la ciudadanfa. Dos fueron sus objetivos, que por 10 dernas estaban estrechamente vinculados: irnpulsar un proceso de regeneraci6n en e! ambito moral y polftico y establccer un regimen de gobierno en consonancia can los nuevos principios que debfan primar en la vida polftica. El disianciamicnto de esos objetivos por parte de la Junta de Gobiemo llev6 ala oficialidad joven a intervenir otra vcz en enero de 1925 para retomar el sentido originario del movirniento. En consecuencia, el programa especffico de los rnilitares se circunscribia ala dictaci6n de un texto constitucional que estableciera un nuevo regimen de gobierno. Se considero que Alessandri debfa ser cI encargado de concretarlo, no tanto por ser el Presidente constitucional, sino mas bien por la coincidencia que existfa entre sus ideas y 10 que representaba y el ideario de los oficiales j6venes.

Desde el comienzo de su administraci6n Alessandri se habfa manifestado partidario de la reforrna del regimen parlamentario. En el Mensaje Presidencial de 1921 se refiri6 a todas aquellas modificaciones que debfan introducfrsele, comenzando por la eliminaci6n de las facultades polfticas del Senado. La refonna de la Constitucion se transformo en una de sus principales banderas de lucha y no dej6 pasar ninguna concentraci6n masiva sin referirse al tema. Pero incluso fue mas alla en sus planteamien-

III Al respecto, vcase sesion de la Camara de Diputados del 16 de julio de 1924 (pp. 1.308 Y 55.) en la que se produce un aspero debate a raiz de una intervencion del diputado radical Pablo Ramirez, en la que ataco con dureza al Presidente Alessandri por haber culpado a 1a Alianza Liberal de 13 "bancarrota" en que se cncontrarfa el pais.

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tos, pucs llego a sostener que la Constituci6n de 1833 habfa establecido un regimen presidencial, que el parlarnentarisrno era producio de la revoluci6n de 1891 y que si segufa el dcsgobierno se producirfa una reacci6n que restablecerfa "las cosas a su nonnalidad" 112

En consecucncia, la idea de los militares de elaborar un nuevo texto constitucional coincidfa plcnamente con 10 sustentado por Alessandri, y estc se mostr6 dispuesto a volver al cargo con el fin de curnplir con 10 establccido en el manificsto que los militares habfan publicado el 11 de septiembre de 1924.

Se puede decir que la Constituci6n de 1925, que establecio el regimen presidencial de gobierno, fue obra casi exclusiva de Alessandri y los militares. En su elaboraci6n participo una subcomisi6n de 15 personalidades, que fue manejada a voluntad por el Primer Mandatario. Despues, en la Comisi6n Consultiva, donde el proyecto fue criticado por los panidos polfticos, el general Mariano Navarrete, a nombre del Ejercito, les hizo ver que no se iba a aceptar una vuelta al parlamentarismo, con 10 cual, de hecho, se termin6 toda discusion.!"

Para el plebiscito, los partidos Radical, Conservador y Comunista rechazaron el proyecto del gobierno y sc manifestaron publicamente a favor del regimen parlamentario pcrfcccionado. EI resultado de aquel, aunque penniti61a aprobaci6n del proyecto del Ejecutivo, fue, hasta cierto punto, un cxito para los partidos, al producirse una abstenci6n, a la cual habfan llamado, superior al 50 por ciento de los inscritos. Con posterioridad, durante el gobierno de Emiliano Figueroa Larrafn, numerosos poIfticos no s610 objetaron la lcgalidad del nuevo texto consritucional, sino que de hecho siguieron funcionando como si el parlamentarismo estuviera vigente.'!" Esta situaci6n, por 10 dernas, fue uno de los factores que impulsaron a Ibanez a hacerse con el poder.

En el fondo, la gran mayorfa de la clase polftica sigui6 considerando al parlamentarismo como el regimen ideal de gobierno. Los liberales asf 10 expresaron en su program a de 1933 y 10 reiteraron en las convenciones siguientes, a pesar de que Alcssandri era uno de sus principales dirigen-

112 Carla de Alessandri a Roberto Espinoza de 30/04/1 922, que se hizo publica. En El Presidente ... op. cit. pp. 163-165.

113 Vial, op. cit., vol. III, pp. 538 y ss. La intervene ion integra de Mariano Navarrete en Ae/as oficiales de las sesiones eelebradas por la Comision y Subcomisiones encargadas del estudio del Proyecto de Nueva Constitucion Politica de fa Republica (Santiago: Imprenta Universitaria, 1925), pp. 454-455. Mariano Navarrete, Mi ac/uaci6n en las revoluciones de 1924 y 1925 (Obra inedita), apartado sobre la "Reunion de la Junta Consult iva que debia cstudiar el proyecto de Constitucion",

) 14 Crescente Donoso, "No las sobre el origen, acatamiento y desgaste del regimen presidencial 1925-1973", Historla, 13 (Santiago. 1976), pp. 302-309; 317-324.

EL PARtAMENTARISMO CHILENO Y SU CRISIS 1891·192~

tes y que los balmacedistas se habfan integrado a la colectividad.!'! Los radicales y conservadores hicieron 10 propio hasta la decada de 1960.116 Con todo, la mayona acept6 de hecho el presidencialismo, postergando el cambio de regimen para un futuro no inmediato, debido a que aquel habfa permitido garantizar cierta estabilidad polftica y social, 0, como 10 sei'iala textualmente el program a del Partido Liberal, porque era "una necesidad derivada de nuestro actual cstado polftico y social" 117

Una situaci6n de ese genero fue la que llev6 a los partidos que estuvieron contra la Constituci6n de 1925 a apoyar a Carlos Ibanez en 1927, no obstante que este asumi6 el poder para hacer realidad, de una vez por todas, los ideales sintetizados en el manifiesto del 11 de septiembre; es decir, para desterrar de una manera definitiva las practicas parlamentarias poniendo en vigencia el nuevo regimen y hacer efectivo el proyecto de regeneraci6n que implicaba un cambio en los habitos, en la moral y en el estilo con que debfan abordarse los negocios publicos. A los ojos de la mayorta de la clase polftica, el pafs desde 1920 vivfa practicamente en constante perturbaci6n. A la inestabilidad polftica se unfa la paralisis que sufrfa la acci6n del gobiemo, el deterioro econ6mico, el descontento social y el desencanto y frustraci6n de amplios sectores, En ese contexte surgio la figura de Ibanez que, merced a su personalidad y discurso polftico, genero un movimiento de optimisrno y confianza, at cual se intcgraron los partidos ya citados, aunque cso les signific6 renunciar transitoriamente a sus ideales parlamentarios.

En sfntesis, el parlamentarismo criollo se caracterizo oor tener una estructura organica deficiente, en que el Congreso disponfa de los instrumentos para imponer sus terminos al gobiemo de una manera diffcil de contrarrestar y, por otra parte, las minorias gozaban de un poder exccsivo, entorpeciendo la acci6n de las rnayonas. Esas fallas dificultaron la labor legislativa del Congreso y robustecieron la fiscalizadora, al mismo tiempo que entorpecicron la acci6n del gobiemo, restandole continuidad a sus polfticas.

No obstante, el sistema, en la medida en que obligaba a la busqueda de entendimiento, hizo posible una gran estabilidad polftica y garantizo con eficacia las libertades publicas. Por otra parte, el comportamiento de

115 Partido Liberal. 6° COllvencion. Celebrada en Valparaiso. los dias 13. 14 y 15 de octubre de 1933 (Santiago: Imprenta La Bandera, 1934), p. 237.

116 Sergio Guilisasti Tagle, Partidos politicos chilenos (Santiago: Editorial Nascimento, 2' ed., 1964), pp. 43-45; 173-175.

117 Declaracion aprobada en la Convenci6n de 1933 y reiterada en el program a sancionado en las convenciones siguientes, incluyendo la de 1947. Vease Oscar del Fierro, El partido Liberal. Su historia y su doctrina (Santiago: Editorial Jurfdica, memoria, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 1965), pp. 151-152.

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la economfa durante esa epoca fue mas bien favorable. a pesar de haber tenido que hacer frente a graves crisis internacionales y a una devaluaci6n rlp-l neso e inflaei6n mas 0 menos pcrmanente.

parlamentarismo. con sus luees y sombras, funciono de manera

l.le hasta 1920. A partir de ese ano la situaei6n cambio radicalmem-, paralizandose su funcionamicnto. A la agudizaci6n de las diferencias sociales se uni6 cl rompimiento del ideario corrnin que unfa a la clase dirigente. Uegar a un entendimiento resulto cada dfa mas diffcil, sobre todo cuando el Presidente de la Republica desconocio de hecho las reglas del juego parlarnentario. E1 gobemar a traves de 1a busqueda del consenso fue siendo dejado de 1ado por e1 criterio de imponcr al adversario un determinado punto de vista 0 programa. De acuerdo a la nueva manera de ver la acci6n polftica, quien representaba el sentir mayoritario podfa imponer sus plantearnientos, sin que la oposici6n minoritaria tuviera derecho a irnpedirlo. En esas circunstancias no habfa parlamentarismo posible, ni autoridad que, respctando la legalidad, pudiera gobemar. Mientras no se reformara el texto constitucional e1 Congreso, e inc1uso la minona, seguirta disponiendo de las Iacultades necesarias para obsraculizar la labor del Ejeeutivo. La consccuencia de todo ello fueron la eompleta esterilidad gubemativa y el eolapso del sistema de gobierno, Los rnilitares extendieron el acta de defunci6n a un organismo que habra dejado de funeionar hacfa ya algun tiempo.

Sir. embargo. el nuevo regimen se impuso en contra de la opinion de la rnayoria de la clase politica, que. a pesar de scr conscienie de los problemas que habra presentado el parlarncntarismo, continuo considcrando- 10 como el sistema que mejor garantizaba los derechos de los ciudadanos.

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