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i
¿Cómo hacer un Presupuesto Participativo?
CARE
Peter Buijs,
Director de CARE Internacional en Ecuador.
Carlos Montúfar E15-14 y La Cumbre, Quito.
Casilla: 17-21-1901.
Tel: (593 2) 225 3615.
Fax: (593 2) 243 3069.
Correo electrónico: care@care.org.ec
Página web: www.care.org.ec
CODENPE
Lourdes Tibán,
Secretaria Ejecutiva Nacional del CODENPE.
García Moreno E11-50 y Chile, Quito.
Telefax: (593 2) 258 1319 / 258 1600.
Correo electrónico: pueblos@codenpe.gov.ec
Página web: www.codenpe.gov.ec
AECI
Manuel García,
Coordinador General de la AECI en Ecuador.
Francisco Salazar E12-73 y Toledo, Quito.
Tel: (593 2) 290 5095 / 290 6016.
Fax: (593 2) 250 1117.
Correo electrónico: otc@aeciecuador.org
Página web: www.aeciecuador.org
Equipo coordinación de publicación y producción: Saya Saulière (CARE) y César Visarrea (FORMIA/CODENPE).
Diagramación, ilustraciones y corrección de estilo: Zonacuario, Comunicación con Responsabilidad Social • www.zonacuario.com
Fotografías: Noralma Ordoñez, Saya Saulière, Municipios de: Colta, El Pangui, Francisco de Orellana, Ibarra, La Joya de los Sachas, Montúfar, Morona, Nabón, Pindal,
Quijos, Taisha.
Impresión: Imprenta Monsalve Moreno.
CD interactivo: Zonacuario, Comunicación con Responsabilidad Social.
Este documento fue reproducido por CARE Internacional en Ecuador, en el marco de los proyectos: Participación, Gobernabilidad y Desarrollo, Democracia y
Gobernabilidad y el Programa SUR, bajo los acuerdos cooperativos 518-A-00-01-00010 y 518-A-00-01-00001-00 financiados por la Agencia de los Estados Unidos para
el Desarrollo Internacional y por el Proyecto Gobiernos Transparentes, bajo el acuerdo cooperativo S-LMAQM-04-GR-066 del Departamento de Estado de Estados
Unidos.
Este documento fue producido por el componente de Fortalecimiento a los MIAs del Proyecto FORMIA (Fortalecimiento a los Municipios Indígenas Alternativos en el
Ecuador)/AECI/CODENPE.
La presente es una publicación CARE, CODENPE y AECI. Esta obra debe citarse: CARE, CODENPE, AECI, "¿Cómo hacer un Presupuesto Participativo?", 2005. Se puede
reproducir este material con la condición de citar la fuente: SAULIERE, S. 2005 "¿Cómo hacer un Presupuesto Participativo?". CARE Internacional en Ecuador. Quito.
ISBN: 9978-44-391-6
ii
Índice
Índice iii
Agradecimientos vii
Introducción 1
iii
Índice
iv
Índice
V. Conclusiones 53
Bibliografía 55
v
Agradecimientos
Agradecemos a la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional, al Departamento de Estado de Estados
Unidos y a la Agencia Española de Cooperación Internacional.
vii
¿Cómo funciona Este documento está dirigido a funcionarios municipales, técnicos de organizaciones
esta guía y a no gubernamentales (ONG) y fundaciones, autoridades locales, integrantes de
quién está comités de desarrollo y asambleas, presidentes de juntas parroquiales, organizaciones
dirigida? locales y de base, y a todos/as quienes estén interesados en promover la
participación ciudadana en los presupuestos municipales.
• Orientar a los actores locales en el proceso de implementación del PP, desde su fase
de información hasta la de ejecución.
ix
Preámbulo La crisis de representatividad e institucionalidad en el Ecuador ha llevado a la
ciudadanía a un profundo ejercicio de la democracia participativa en el país,
expresado en acontecimientos masivos que crean un remezón coyuntural del poder
en el país. Tal situación nos obliga, tanto al Estado como a las organizaciones de
cooperación, a reflexionar sobre cómo abordar y promover los profundos cambios
que se necesitan realizar en el país, a nivel macro y también a nivel local, sobre la
estructura del poder y su distribución en la sociedad ecuatoriana.
xi
Tercera, la real posibilidad de orientación de los recursos nacionales a la lucha contra
la pobreza, donde la función del Estado en la redistribución de la riqueza se vuelve
realidad, ya que ésta se destina a las prioridades locales en las cuales los intereses de
los excluidos están presentes, en una real apuesta política de transformación y de
generación de nuevos conocimientos, capacidades y prácticas políticas.
xii
Introducción La participación de los ciudadanos y las ciudadanas en la deliberación, decisión y control
del presupuesto municipal, práctica conocida como Presupuesto Participativo (PP), se ha
convertido en estos últimos años en uno de los mecanismos más novedosos para lograr
una buena gobernabilidad local.
Pese a la demanda, existen todavía pocos documentos metodológicos que puedan servir
de guía a los actores locales con voluntad de implementar un PP. De esa constatación
nace la iniciativa de CARE, CODENPE y AECI de producir esta guía, con el fin de orientar a
los gobiernos locales interesados en implementar su PP, así como en fortalecer los
procesos en marcha.
Este documento parte de la premisa de que no hay una metodología estándar o una
"receta" de PP. En las experiencias ecuatorianas, se puede notar que cada proceso se
construye a partir de su realidad local. Por esta razón, esta guía no es prescriptiva, sino
orientadora. Establece las preguntas que se deben responder para implementar un
proceso de PP, propone una gama de respuestas posibles y suministra ejemplos de los
hechos surgidos en diferentes cantones.
Se espera que esta guía pueda ser una herramienta de trabajo apropiada para fortalecer
los espacios de participación local y un aporte para fortalecer la democracia en Ecuador.
1
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
DESARROLLO LOCAL
PLAN DE ESPACIOS DE
CONCERTACIÓN Presupuesto SISTEMA DE
DESARROLLO Comités-Mesas CONTROL
LOCAL participativo SOCIAL
temáticas
MOMENTOS INSTITUCIONALES
3
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
ASAMBLEA
PLAN DE DESARROLLO
CANTONAL
Presupuesto
participativo
Rendición Control
de cuentas social
4
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
Ejemplos de definiciones
Ubiratán de Souza, uno de los primeros responsables del PP en Porto Alegre, Brasil,
dice: “El Presupuesto Participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y
universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las
políticas públicas” (Genro 1998).
5
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
3. ¿Dónde surgió En 1989, el Gobierno de la Administración Popular en Porto Alegre, Estado de Rio
el Presupuesto Grande do Sul, al sur de Brasil, inició el PP como un proceso de democratización de
Participativo? las decisiones sobre los recursos públicos de la ciudad.
4. ¿En qué Alrededor del 10% de los municipios en Ecuador han involucrado a la ciudadanía en
lugares de las decisiones sobre las obras y proyectos que se llevan a cabo con el presupuesto
Ecuador se ha municipal. Los cantones que implementan el PP se encuentran mayoritariamente en
implementado? la Sierra y en la Amazonía.
Las primeras experiencias datan del año 2001 y, desde esa fecha, se ha producido un
crecimiento exponencial de las experiencias.
6
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
Montúfar
Cotacachi Ibarra
Cascales
Colta
Guamote
Morona
Suscal Sucúa
Taisha
Costa
Cuenca
Sierra
Nabón
Oriente
Oña
El Pangui Cantones que
implementan PP
Pindal
Cantones que implementan PP en Ecuador1
1 Están mencionados los cantones que implementaron procesos
de PP entre 2001 y diciembre 2004.
7
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
5. ¿Para qué
sirve el • Democratizar la gestión pública: Un mayor número de habitantes participa y
decide el destino de los recursos municipales.
Presupuesto
Participativo? • Disminuir las desigualdades sociales: Los recursos presupuestarios se destinan
en función de prioridades, y benefician a los pobladores y zonas geográficas
históricamente postergados.
8
¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
6. ¿Qué impacto Los procesos de PP tienen impactos a nivel organizativo y social, a nivel de desarrollo
tiene el local, de organización municipal, etc.
Presupuesto
Participativo? A continuación, resaltamos algunos impactos que podrían motivar a los actores
locales para implementar un PP en su cantón.
Con el PP, la promesa de "obra por voto" no funciona más. En el PP, son los
ciudadanos y ciudadanas del cantón quienes, en asambleas y reuniones, discuten y
deciden cómo se distribuirá el presupuesto municipal.
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¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
Fomenta la conciencia de
corresponsabilidad:
En Nabón (Azuay), el municipio ha
El PP permite generar un espacio para cuantificado en 500,000 USD la mano
de obra aportada en mingas por la
explicar a la población las dificultades comunidad, dentro del PP 2003. Ese
financieras que atraviesan los gobiernos año, el presupuesto de inversión del
locales (alta dependencia del Estado municipio era de 700,000 USD.
central, falta de puntualidad de las
transferencias, etc.), incentivando el sentido En Montúfar (Carchi), se motivó a la
ciudadanía para que financie el 10%
de corresponsabilidad y de participación de las obras o proyectos priorizados
en la realización de proyectos y obras. En en el PP.
varios cantones, los pobladores colaboran
con mano de obra no calificada a través de
mingas y, en algunos casos, con la entrega
de material y dinero.
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
ConstrucciOn de escuela
Monto: USD 12.000
Aporte comunitario: Mano de obra
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¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
Se conoce que varios planes de desarrollo local a nivel nacional se quedaron estancados
por la falta de financiamiento y de capacidad de gestión de fondos por parte de los actores
locales. El PP permite destinar anualmente fondos a proyectos y ejes temáticos del plan,
favoreciendo su implementación.
El PP permite contribuir al cambio de las relaciones de poder a nivel local. Los grupos
tradicionalmente excluidos de la gestión local (p.e. mujeres, ancianos, niños, indígenas,
afroecuatorianos, discapacitados, etc.) participan de la distribución de los recursos públicos.
Además, la distribución con equidad permite, en varios PP, encaminar los recursos
directamente a favor de los grupos vulnerables;
así contribuye a la reducción de la pobreza.
En Cuenca (Azuay), hasta 1996, la
atención institucional al área rural
Permite la inclusión del espacio rural: no satisfacía adecuadamente las
necesidades.
En general, en los cantones de Ecuador, la mayoría En el año 2001, la Municipalidad de
de la inversión municipal se destina a la cabecera Cuenca inició el proceso de
formulación de PP Parroquiales.
cantonal. Las áreas rurales son poco atendidas. Unos de los principales resultados
cuantitativos es la ejecución, por
En muchos de los cantones, la distribución del administración directa de las
monto del PP está regida por un principio de Juntas Parroquiales, de 861
distribución equitativa. Esto significa que se proyectos de equipamiento
comunitario, que benefician a cerca
benefician más los sectores que tienen más de 700 comunidades, con un
carencias. El PP permite que se incremente la monto de inversión municipal de
inversión del presupuesto municipal en el 4'483,235 USD, a los que se suma el
sector rural. aporte comunitario de aproxi-
madamente 1'500,000 USD.
Era Urbana (2004).
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¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
Las juntas parroquiales son entes clave en los procesos de PP, porque convocan,
informan, reúnen y participan en la planificación y ejecución del proceso. El PP brinda la
oportunidad de que las juntas lideren el proceso y se fortalezcan. En algunos procesos,
las juntas parroquiales gestionan los fondos de PP (como en Cuenca, Ibarra, Taisha).
HUERTA COMUNIT
ARIA
PROYECTO DEL
PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
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¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
Contribuye a mejorar la confianza en las autoridades lo cual se puede ver reflejado en las
elecciones (compilación elección 2004):
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¿Qué es el Presupuesto
Participativo?
• Solidaridad: Ceder recursos para favorecer a otros más necesitados es una práctica
permanente en los procesos de PP.
• Flexibilidad: La metodología del PP debe ser flexible, para que cada año se perfeccione
el proceso.
14
¿Cómo iniciar un Presupuesto
Participativo en su cantón?
II. ¿Cómo iniciar un Para realizar un PP, es necesario que existan las siguientes condiciones:
Presupuesto
Participativo • Voluntad política del alcalde1.
en su cantón? • Honestidad y transparencia en la gestión municipal.
• Capacidad de inversión del gobierno local.
1. ¿Cuáles son los • Apertura al cambio y a la reorganización municipal.
requisitos para • Nivel organizativo de la sociedad civil.
implementar un
Presupuesto Si no están presentes estos requisitos, es mejor no implementar un proceso de PP,
Participativo? porque correría el peligro de fracasar. En ese caso, lo que se puede hacer es realizar
actividades preparatorias para una futura implementación: transparentar recursos,
realizar foros temáticos, etc.
1 Es importante construir un diálogo con los/as concejales e invitarles para que participen del proceso.
Éste no es un requisito, pero sí una condición que facilitará el desempeño del proceso.
15
¿Cómo iniciar un Presupuesto
Participativo en su cantón?
2. Motivación y Cuando existen todas las condiciones para iniciar un PP, se emprende la etapa de
sensibilización sensibilización. El objetivo es motivar a todos los actores del cantón para que participen
durante el ciclo de PP.
También, es frecuente que los actores del municipio interesado visiten un cantón con
una experiencia fortalecida en PP, en Ecuador o en el extranjero a fin de conversar con
los funcionarios y autoridades sobre cómo implementaron el PP y cuál fue su impacto a
nivel local.
La simulación de una reunión de priorización del PP es, a menudo, usada como actividad
motivadora para estimular a los actores a participar en el proceso. Se organiza de la
siguiente forma: cada participante tiene un papel imaginario (alcalde, técnico, presidente
de Junta Parroquial, representante de los jóvenes, de las mujeres, etc.) asignado al azar. A
partir de un monto ficticio, se recrea una reunión de priorización de PP.
En esa experiencia, pueden ser vivenciados los diferentes intereses entre los actores y la
solidaridad necesaria para decidir. Con ese ejercicio, se visualiza la puesta en juego del
proceso y los elementos principales a definir en la metodología.
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¿Cómo iniciar un Presupuesto
Participativo en su cantón?
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Ciclo del Presupuesto
Participativo
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
ConstrucciOn de escuela
7
Ejecución
Control del
delPP
PP
6
Ejecución del PP
METODO PP
DE
?
LOGIA
ASAMBLEA CANTONAL DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
1
Definición de
la metodología
les invitamos
a las
5 reuniones
parroquiales
DE PRESUPUESTO
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Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
1. Fase de definición No existe "la" metodología o una receta para la implementación del PP. Los PP deben
de la metodología ser construidos por los actores locales, a partir de la realidad de su entorno.
del Presupuesto
Participativo La fase de definición de la metodología consiste en definir las reglas de juego del
proceso. El primer año, esa fase es demorosa porque se trata de definir todos los
aspectos metodológicos. Los años siguientes, se trata de una etapa más corta porque
solo se reajusta la metodología conforme a los resultados de la evaluación.
3. ¿Qué forma adoptar para el Presupuesto Participativo: base territorial, y/o base
temática?
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
20
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
1.1 ¿Quién participa en la definición de la
metodología del Presupuesto Participativo? En Francisco de Orellana (Orellana),
el equipo que define la metodología
Es importante que la metodología del PP sea de PP está compuesto por:
definida de manera participativa. Se aconseja • Seis personas de la comisión de PP
que participen en la definición representantes del Comité de Gestión Cantonal.
de instancias de participación ciudadana • Tres autoridades locales de la
Comisión de Finanzas.
(asambleas, comités de desarrollo, mesas de • El equipo de Coordinación
concertación, etc.) representando la diversidad Municipal, compuesto por
cultural y social del cantón, representantes de funcionarios del Departamento de
juntas parroquiales, autoridades locales, Participación y Desarrollo y del
funcionarios y representantes de organismos Departamento Administrativo.
no gubernamentales locales interesados en el El Comité de PP en Pindal (Loja)
proceso. Juntos podrán definir la metodología definió la metodología de PP 2005.
apropiada para la localidad. Los integrantes fueron:
• Dos miembros del Comité de
Es importante capacitar a los integrantes del Desarrollo Cantonal.
• Dos concejales.
equipo que definirá la metodología en • El equipo municipal: tesorera,
presupuesto municipal (ingresos, egresos, contador, director financiero,
Definición de planificación), conceptos de democracia coordinador del Plan de Desarrollo
1 Cantonal.
la metodología participativa y participación ciudadana (ver
Información material en CD recurso).
2
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
21
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
22
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
Después de haber estimado el monto
disponible para la ejecución de programas y
proyectos, se debe definir el porcentaje de este En 2003, en Francisco de Orellana
monto que se destinará al PP. (Orellana), se proyectó que los
ingresos para el 2004 se elevarían a
7'179,000 USD.
En general, en el primer año de implementación
del PP, el alcalde decide, con la colaboración del De este monto, 2'979,999 USD
director financiero y las autoridades locales, el representa el presupuesto
monto que destinará al PP. Puede consultar al disponible para la ejecución de
equipo que define la metodología del PP. programas y proyectos, del cual el
72% se destinó a PP.
Es recomendable que, en los años siguientes,
ese monto se decida en forma participativa, en
una de las instancias representativas creadas
para el PP.
CUIDADO
cuando se deciden en forma participativa altos
porcentajes del presupuesto disponible para la
Definición de ejecución de programas y proyectos. Varios
1
la metodología municipios empezaron asignando un Varios municipios sobreestimaron
porcentaje del 40% de ese presupuesto, e los fondos disponibles, o no
2 Información
sobre PP
consideraron el presupuesto
incrementaron cada año. También destinado a las obras de arrastre.
Priorización testimoniaron que no podrían sobrepasar del No tuvieron los recursos
3
del PP 80-85%, con el fin de reservar presupuesto para anunciados para el PP y no
pudieron realizar varios de los
4 Estudios poder ofrecer una contraparte en los convenios pedidos de la ciudadanía. Eso
técnicos que se presenten. provocó desconfianza en
el proceso.
5 Validación y
aprobación del PP El primer año es clave realizar e implementar lo
Ejecución que la gente priorizó, para generar confianza y
6
del PP dar legitimidad al proceso; por eso, es
7 Control importante estimar un monto real y anticipar
del PP imprevistos y emergencias.
23
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
1.3 ¿Qué forma adoptar para el Presupuesto Participativo: base territorial y/o
temática?
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
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Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
El PP en base territorial y temática: Parte del
presupuesto está destinado y distribuido por
territorios (zonas, parroquias, comunidades, En Francisco de Orellana
etc.) y otra parte, por temas (mesas temáticas, (Orellana), se realiza un PP en base
territorial y temática:
etc.).
PP territorial - El cantón está
La forma más común en los cantones del país conformado por 11 parroquias y 28
es la de PP en base territorial. barrios urbanos. Se procedió a una
La forma más completa es un PP en base zonificación en la parte urbana: 6
zonas barriales. Cada parroquia y
territorial y temática. cada zona barrial reciben de manera
equitativa un monto del PP para
Si se opta por un PP en base territorial y priorizar.
temática, se debe decidir cuánto del monto
disponible para el PP será distribuido a nivel PP temático - Existen 9 mesas
sectoriales: salud, educación,
territorial y a nivel temático. agropecuaria, ambiente, turismo,
jóvenes, mujeres, niñez y empleo.
Cada mesa recibe un monto de PP
En el PP también se puede prever un fondo para: para proyectos relativos a su tema. El
monto es relativo a la capacidad de
gestión de la mesa.
Definición de • El funcionamiento de la mesa de
1
la metodología concertación o instancia de participación (p.e.
Información La Joya de los Sachas, Fco. de Orellana).
2
sobre PP
Priorización • Los grupos vulnerables (p.e. Sigchos/Ibarra). En Francisco de Orellana (Orellana),
3
del PP en 2004, se destinó 80% del monto del
Estudios • Obras de interés cantonal (p.e. Colta). PP al PP en base territorial y 20% al PP
4
técnicos en base temática: mesas sectoriales.
5 Validación y • Fondo de reserva para desastres naturales o
aprobación del PP En La Joya de los Sachas (Orellana),
de emergencia (p.e. casos en Perú). para el PP 2006, se destinó el 90% del
6 Ejecución monto al PP en base territorial y 10%
del PP • Fondo para proyectos de carácter provincial al PP en base temática: mesas
Control (p.e. casos en Perú). sectoriales.
7
del PP
25
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
Población: 0 - 10 puntos
Necesidades básicas insatisfechas: 0 - 4 puntos
Definición de Atención recibida por el gobierno municipal de La Joya de los Sachas: 0 - 2 puntos
1
la metodología
7 Control
del PP
1 Ver reglamento en su versión completa de 2006 en el CD adjunto.
26
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
Simulación de matriz de distribución del PP usando los criterios del cantón
de La Joya de los Sachas (Orellana)
columna columna columna
Criterios de distribución 1 2 3
0 a 10 0a4 0a2
puntos puntos puntos
Necesidades Atención
PARROQUIA básicas
Población insatisfechas recibida TOTAL % Presupuesto
Rumipamba 2 4 2 8 11 54,795 USD
3 de Noviembre 6 3 1 10 13.7 68,493 USD
Lago San Pedro 4 4 2 10 13.7 68,493 USD
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Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
2 Información
sobre PP Metodologías de distribución en el Presupuesto Participativo
3 Priorización
del PP Existen varias metodologías para distribuir el presupuesto, la metodología
Estudios correspondiente al ejemplo mencionado anteriormente es la más frecuente en
4
técnicos Ecuador. En cada cantón, se adapta esta metodología estableciendo los criterios y las
Validación y ponderaciones adecuadas a la realidad del cantón y a la visión de equidad.
5
aprobación del PP
Ejecución Existen algunos cantones en el país que usan una metodología influenciada por los PP
6
del PP de Brasil. Se puede encontrar ejemplos de esa forma de distribución en el CD adjunto
Control (p.e. Morona y Porto Alegre).
7
del PP
28
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
1.5 ¿Cuáles son los momentos del Presupuesto Participativo?
Fechas del Ciclo de PP de los cantones de Nabón (Azuay) y Fco. de Orellana (Orellana)
2 Información Estudios Septiembre y octubre: Los departamentos Diciembre-enero: Análisis de las demandas
sobre PP técnicos municipales identificaron las demandas que por los departamentos municipales respectivos.
correspondían a cada departamento.
3 Priorización
del PP Noviembre: Tercera Asamblea Ciudadana Enero: Aprobación de la propuesta cantonal
Validación y en la que se entregó oficialmente el PP en la Asamblea Cantonal y ratificación de la
4 Estudios aprobación del PP Cantonal al H. Concejo Municipal. aprobación del presupuesto municipal por
técnicos Diciembre: Legalización del Presupuesto. parte del Concejo.
5 Validación y
aprobación del PP Enero a diciembre: Ejecución con Febrero a diciembre: Implementación de los
Ejecución Ejecución participación ciudadana de los proyectos proyectos y obras del PP. Comité de
6 y control del PP priorizados en el PP. Taller mensual seguimiento a la implementación.
del PP parroquial de seguimiento al PP.
29
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
Para definir el cronograma del PP, es importante considerar las fechas propuestas en la
Ley Orgánica de Régimen Municipal, relativas al presupuesto municipal.
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
METODO
del PP
DE PP
?
LOGIA
30
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
1.6 ¿Qué instancia ciudadana apoya al Presupuesto Participativo?
31
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
Definición de
En las reuniones de priorización, se conforman
1 grupos de mujeres para que puedan expresar
la metodología
Información
sus prioridades en los proyectos de PP.
2
sobre PP
Priorización • Incorporación de la perspectiva de género
3
del PP dentro de los proyectos/obras realizados por
Estudios el PP:
4
técnicos En Cuenca, se diseñaron indicadores para medir
Validación y si los proyectos elegidos a través del PP son
5
aprobación del PP sensibles al género.
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
32
Ciclo del Presupuesto
Participativo
METODO
DE PP
?
LOGIA
1.9 La interculturalidad y los Presupuestos Participativos
3 Priorización Se debe tener muy en cuenta que no es suficiente que los funcionarios/as de los
del PP
municipios y los/as representantes de los sectores sociales, pueblos y nacionalidades
4 Estudios indígenas del Ecuador, tengan conocimientos de instrumentos y metodologías para
técnicos
hacer PP, si de por medio no se privilegia las acciones consultivas y de participación en la
5 Validación y toma de decisiones, que posibiliten la elaboración colectiva de nuevos conocimientos y
aprobación del PP
experiencias que lleven de forma conjunta a prestar un mejor apoyo a las comunidades
6 Ejecución
del PP y favorezcan el desarrollo de una nueva cultura institucional y social.
Control Texto del Ec. César Visarrea, Coordinador de Fortalecimiento de los Municipios
7 Indígenas Alternativos /AECI-CODENPE).
del PP
33
Ciclo del Presupuesto
les invitamos
a las
Participativo
reuniones
parroquiales
DE PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
METODO
DE PP
?
LOGIA
2. Fase de En esta fase, se trata de informar qué es y cómo funciona el PP, y se invita a los
información habitantes del cantón a participar en las actividades sobre el tema.
sobre el
Presupuesto Los cantones utilizan varios mecanismos de comunicación para informar sobre el PP:
reuniones o asambleas de información, cuñas de radio, perifoneo, afiches, volantes,
Participativo cartas dirigidas, televisión local, prensa, discurso del sacerdote o de los profesores de
la escuela, etc. (Ver CD adjunto).
34
Ciclo del Presupuesto
Participativo les invitamos
a las
reuniones
parroquiales
DE PRESUPUESTO
PARTICIPATIVO
METODO
DE PP
LOGIA
Rendición de cuentas
1 Definición de
la metodología
2 Información
sobre PP Presupuesto
3 Priorización Participativo
del PP
¡El destino está en
4 Estudios nuestras manos!
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
Presupuesto Ejemplos de material
7 Control Participativo
del PP comunicacional
DECIDIR. CONSTRUIR. CONTROLAR
sobre PP
35
Ciclo del Presupuesto
Participativo
3. Fase de En esta fase, los habitantes realizan reuniones y asambleas de deliberación en las cuales
priorización del eligen las prioridades locales, proyectos y obras que se implementarán con el PP.
Presupuesto
Participativo 3.1 Reuniones de discusión y priorización
7 Control
del PP
36
Ciclo del Presupuesto
Participativo
1. Reuniones comunales:
Cada comunidad define sus necesidades
y propone obras parroquiales.
1 Definición de
la metodología En general, en las reuniones de discusión y priorización, se tratan los siguientes puntos:
Información
• Difusión del Plan de Desarrollo Cantonal o Parroquial.
2 • Información sobre la situación de la parroquia, de manera que la ciudadanía cuente
sobre PP
Priorización
con la información completa que le permita priorizar los servicios y obras para su
3
del PP territorio.
Estudios • Información sobre el PP: criterios de distribución, reglamento interno, el ciclo de PP,
4
técnicos monto asignado, etc.
Validación y • Explicación del funcionamiento del presupuesto municipal.
5
aprobación del PP • Capacitación sobre una visión de desarrollo y sobre el proceso de PP.
Ejecución • Presentación de la cartera de proyectos priorizados en los planes.
6
del PP • Levantamiento de las prioridades y jerarquización de las mismas.
Control • Recordatorio de los deberes, derechos y responsabilidades ciudadanas.
7
del PP • Determinación de la mano de obra.
37
Ciclo del Presupuesto
Participativo
38
Ciclo del Presupuesto
Participativo
Definición de
Es fundamental también que se promueva la solidaridad. Las necesidades son más
1 numerosas que los recursos disponibles en el municipio, y es importante que no se
la metodología
Información
cree un ambiente competitivo y conflictivo, sino que se propicie el entendimiento de
2
sobre PP las necesidades de los otros. Se trata de priorizar los proyectos que son más urgentes,
Priorización necesarios y estratégicos.
3
del PP
Estudios 3.5 Matriz de priorización de proyectos
4
técnicos
Validación y Varias experiencias usan la matriz de priorización para facilitar este ejercicio.
5
aprobación del PP
Ejecución Esta herramienta permite analizar los proyectos propuestos y sus impactos con los
6
del PP ciudadanos, de manera participativa, y priorizar los proyectos que corresponden a
Control criterios elegidos, por ejemplo: solidaridad, urgencia, aporte al desarrollo local,
7
del PP factibilidad, impacto ambiental, etc. Es una herramienta técnica que permite que se
eliminen las obras que no tienen un impacto importante.
39
Ciclo del Presupuesto
Participativo
Criterios de priorización de proyectos usados en el PP del 2004 del cantón Pindal (Loja)
4 Estudios ¿Favorece a
técnicos poblaciones en NO Un poco Beneficia a poblaciones
extrema pobreza? en extrema pobreza
5 Validación y
aprobación del PP ¿Atiende las
necesidades NO SÍ
básicas insatisfechas?
6 Ejecución
del PP ¿Su ejecución
NO Bastante urgente Muy urgente
es urgente?
7 Control
del PP
40
Ciclo del Presupuesto
Participativo
En esta fase, es importante hacer un análisis financiero lo más exacto posible, para no
tener que hacer reformas presupuestarias el año siguiente.
Definición de
Esa información regresa a la dirección financiera, para la compilación de los datos y
1 elaboración del plan de inversión del PP.
la metodología
2 Información
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
41
Ciclo del Presupuesto
Participativo
Se puede aprovechar este espacio para la firma de un acta por parte de los concejales,
con el compromiso de respetar la matriz presupuestaria.
2 Información
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
42
Ciclo del Presupuesto
Participativo
43
Ciclo del Presupuesto
Participativo
1 Definición de
la metodología
2 Información
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
Díptico informativo de los resultados del PP,
6 Ejecución cantón Pindal (Loja).
del PP
7 Control
del PP Página web del municipio de Cuenca (Azuay),
contiene información sobre el PP.
44
Ciclo del Presupuesto
Participativo
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
ConstrucciOn de escuela
1 Definición de Monto: USD 10.000
la metodología Aporte comunitario: Mano de obra
2 Información
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
45
Ciclo del Presupuesto
Participativo
CONTROL
PP
1 Definición de
la metodología
2 Información
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación del PP
CONTROL
Ejecución
6
del PP PP
7 Control
del PP
46
Ciclo del Presupuesto
Participativo
8. Evaluación del Es posible mejorar el proceso de PP; por ello, es conveniente que cada año se realice
Presupuesto una evaluación y revisión de manera participativa de la metodología y del proceso de
Participativo PP. Es importante incluir esos cambios en el Reglamento de PP.
y del proceso Los elementos que pueden ser evaluados son, por ejemplo: nivel de implementación
de los proyectos priorizados; participación de la ciudadanía en el proceso de
formulación, ejecución y fiscalización; participación de las mujeres; participación de
grupos excluidos; participación de los funcionarios; participación de las juntas
parroquiales, funcionamiento del control social, rendición de cuentas, etc.
2 Información
sobre PP Pensamos que esta matriz (ver siguiente página) puede ser orientadora en el proceso
Priorización
de evaluación. Hemos adaptado los criterios establecidos en el texto de ONU-HABITAT
3 a la realidad ecuatoriana de los PP.
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación de PP
6 Ejecución
del PP
7 Control
del PP
47
Ciclo del Presupuesto
Participativo
1 Definición de
la metodología
2 Información
sobre PP
3 Priorización
del PP
4 Estudios
técnicos
5 Validación y
aprobación PP
6 Ejecución
del PP
48
Ciclo del Presupuesto
Participativo
9. Institucionalización Existen cantones en los cuales el PP funciona sin ordenanza: el reglamento interno es
del Presupuesto el documento que rige su funcionamiento.
Participativo
En otros cantones, desde el principio del proceso, se dictó la ordenanza respectiva.
Existen cantones en los cuales, para que el proceso no sea impositivo, se legalizó a
través de una ordenanza luego de que el tema fue generado desde las bases, dos o
tres años después de su inicio.
Cada cantón deberá evaluar si es necesario dictar una ordenanza sobre el PP, y cuándo
es oportuno hacerlo.
7 Control
del PP
49
Dificultades en la
implementación del
Presupuesto Participativo
DIFICULTADES
IV. Dificultades en la A continuación, se detallan las dificultades más frecuentes en la implementación del
implementación del PP, según los actores locales de los procesos. El objetivo es advertir a los actores
Presupuesto locales con voluntad de implementar estos procesos, para prevenir dificultades.
Participativo Baja capacidad del aparato administrativo en la implementación del PP:
Ciertos líderes mantienen sus actitudes clientelares y priorizan obras que pueden
reivindicar electoralmente. Es muy frecuente, por ejemplo, que pidan casas comunales
en comunidades con necesidades básicas insatisfechas. También se dieron casos en
los que desaprueban los procesos por motivos de afiliación política (de oposición al
partido del alcalde, por ejemplo). Los líderes con falta de visión debilitan y
obstaculizan los procesos. Por ello, es esencial involucrar en el proceso a personas
interesadas en apoyar (que sean potenciales líderes/sas) y no trabajar solamente con
las autoridades ya establecidas. El proceso de PP puede permitir que se renueve el
liderazgo.
51
Dificultades en la
implementación del
Presupuesto Participativo
DIFICULTADES
Ciertos procesos tienen dificultad para vincular los planes estratégicos cantonales con
el PP. Éste último, al no estar articulado a un instrumento de planificación a largo
plazo, puede no tener el impacto deseado en el desarrollo local.
52
Conclusiones
DIFICULTADES
Hoy, existen dos desafíos principales frente al tema en el país: el primero, fortalecer las
experiencias existentes y permitir que éstas sean duraderas. En ciertos países -como
Brasil- que tienen una experiencia más extensa en el tema, se demostró que muchos de
los procesos de PP se vuelven irreversibles a pesar del cambio político, debido a la
apropiación de la población del proceso. Este hecho se puede constatar también en las
experiencias del país: en los pocos municipios con PP en los cuales los alcaldes no
fueron reelectos en 2004, de todas maneras se continuó el proceso (p.e. Cuenca, La Joya
de los Sachas, Sucúa, etc.). A pesar de que fueron posesionados alcaldes de otra
tendencia política, dieron seguimiento y continuación a los procesos de formulación
participativa del presupuesto.
53
Conclusiones
El elemento clave para que el PP sea sostenible es que la población asuma poder a
través del proceso, se capacite sobre presupuesto municipal y sobre fiscalización. Los
detractores del PP, corruptos y clientelistas, sectores privilegiados tradicionalistas, se
encontrarán con resistencias para revertir el proceso.
Del mismo modo, para transformar este proceso en una política pública, es
importante que otros actores perciban y sean conscientes de los impactos positivos
del PP: los políticos, del incremento de su legitimidad y de la de su gobierno; los
funcionarios, de un trabajo más eficiente y con sentido social; y los ciudadanos, de la
toma de decisiones en la gestión local.
En Perú, el marco legal nacional especifica que el presupuesto municipal debe ser
formulado participativamente. En Ecuador, todavía la constitución y las leyes
municipales, de descentralización y de juntas parroquiales no incluyen el tema del PP.
La inclusión de la temática dentro del marco legal nacional constituiría un elemento
clave para facilitar la expansión de los procesos.
Las ONG y la asistencia técnica tienen un papel clave en incentivar a los gobiernos locales
y asesorarles en la implementación de esos procesos a nivel local. También en interceder
y sensibilizar a los políticos, en pos de la inclusión de este tema a nivel nacional.
54
DIFICULTADES
GENRO, T.; SOUZA, U.; Presupuesto Participativo: la experiencia de Porto Alegre, CTA,
EUDEBA, Buenos Aires, 1998.
55