REFERENCIAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI Julio Corredor

En los párrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan la planificación del siglo XXI. Ellos son: la planificación normativa, la planificación estratégica, influencia de los Planes de la Nación en el proceso planificador y premisas para la renovación de la planificación. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en Latinoamérica, aún cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando en la URSS desde su primer plan quinquenal. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50, del siglo XX, un modelo de industrialización sustitutivo de importaciones para la región. El modelo implicaba la transformación de la estructura económica para darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la programación. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la situación en este siglo es otra, además de ser una referencia histórica importante, la elaboración de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aquí se describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias, políticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente. Por ello, en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones para mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de satisfacción social, compatibles con la racionalidad del diseño.

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• La práctica del método requiere un sistema de organización social compatible con la conducta racional y un sistema de control. Esta metodología se caracteriza por los siguientes aspectos: • La planificación es un método permanente: se planifica todo el tiempo. • El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad competente. y 4) evaluación y revisión. factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más eficientes”. técnica y política. sino también para la acción y para la evaluación. que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad. Propone cuatro categorías praxiológicas para lograr la eficiencia: objetivo. Se puede planificar la función de producción. factibles y compatibles. instrumento. recalca. Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: “un programa responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir más fuerza y regularidad al crecimiento de un país”. para escoger entre alternativas. Los objetivos. la de evaluación. • Es un método de selección y una manera de pensar favorable a la racionalidad. o de todos las funciones que cumple la organización. 3) ejecución y control. En este caso se denomina planificación integral. deben ser prioritarios. Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el tiempo llegó a funcionar separada de la organización: la planificación normativa. • El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnóstico. 2) programación. 2 .El autor más destacado en la línea técnica de esa programación es Jorge Ahumada (1969): “la planificación o programación es una metodología para la toma de decisiones. Este enfoque mantiene rasgos de la planificación administrativa. • La planificación no sólo es relevante para la decisión.

por lo tanto sus previsiones siempre serán más para la teoría que para la práctica del proceso. • Los nuevos enfoques de planificación normativa tienden a consolidar la sistematización del proceso y a estimular la participación colectiva en su formulación. La primera propicia posibilidades de cambios profundos. Las críticas a esta corriente de planificación se resumen en los siguientes aspectos: • Se le da una visión economista exagerada a la planificación. lo cual no permite la integración de otros sectores de la sociedad. próximo a las técnicas de planificación administrativa. • Las experticias de esta planificador se han dado en países socialistas en países industrializados y en países subdesarrollados. 3 .Los elementos predominantes en la planificación normativa son los siguientes: • Es. De aquí que existe la posibilidad de estudiarse como una técnica o como un proceso social transformador. que lo deseable se cristalice en forma efectiva. • Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. es el político y como tal su función es la neutralizar acciones contrarias a sus objetivos. • Propicia el crecimiento y no el desarrollo. en la práctica. • Este tipo de planificación tiene escasas posibilidades como instrumento de cambio pues el planificador. • El factor ideológico conduce a una doble posición del sujeto planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los propósitos latentes para su aplicación unidireccional. de tal manera que cualquier análisis o aplicación depende de la naturaleza y características de ese ente. • Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificación y la concibe como un ente aislado de las instituciones. con técnicas y problemas similares. una planificación del desarrollo. en este contexto. la segunda es más bien una planificación factible de sectorizar. por lo tanto interesa más la velocidad que la dirección del proceso. • En la práctica la planificación normativa no ha logrado que los objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados. en la cual juega papel determinante el Estado.

cuando no sabemos qué puede ocurrir. no es éste su único “hábitat”. que tiende a dominar la complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria. el más importante. ni quien puede ser el “enemigo” ni cómo actuará. explica el uso de viejas teorías. los cambios de situación. el campo de la planificación estratégica. aparecen en situaciones de incertidumbre. como la secuencia lógica y simulada. El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual. También explica el resurgimiento de la planificación estratégica. La planificación estratégica. Organización o Liderazgo. No hay un libro de Administración. las formas de previsión por sustitución. por supuesto. la acción por previsión. con incorporación de nuevos métodos. 4 . si bien. El auge de la planificación estratégica en los últimos quince años ha sido extraordinario. el engaño y la sorpresa.LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Si el campo de la planificación Administrativa es la organización y el de la planificación normativa es el desarrollo. es la estrategia. que no aborde el tema. pues tiene elementos que son extensivos a otras actividades. el oponente o adversario. escrito en las dos últimas décadas del siglo pasado. la vulnerabilidad y. Gerencia. pensar por el otro o ponerse “en caso de”. Es indiscutible que el tema está de moda: no hay directivo. Su práctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. la maniobra. que lo coloca en una posición adelantada en el pensamiento previsto: “Así nuestra época se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria. para estudiar las situaciones. que tiende a combatir la incertidumbre por la estrategia”. nace ligada al arte de la guerra. asesor o gerente de cualquier nivel sin un “Plan Estratégico” que ilumine la gestión de su organización. la previsión. por la necesidad de organizar el proceso económico bajo control centralizado. Pierre Massé (1963) destaca con mucha claridad este hecho. por pequeña que ésta sea o por obvio que parezca su funcionamiento. Así como la planificación del desarrollo se hace urgente y necesaria en los países en crisis. ni qué objetivos tratará de alcanzar.

Se tomó el modelo militar de “apreciación de la situación” por su similitud con la competencia de mercados. que se utilizan en el sentido de las 5 . competitiva. poder y cambio. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginación y adaptación. mediante una matriz (DOFA). por definición. por una parte. Además. Planificación Prospectiva. que es uno de los tipos (el más aceptado) de la Planificación Estratégica. El primero: la empresa productiva es. conflicto. es decir. por lo tanto unir “planificación” y “estrategia” resolvía el problema de significación.Cinco tipos de planificación estratégica La planificación. y se adoptó parcialmente el concepto original de Planificación Estratégica que se basa en sistemas abiertos. posibilidades futuras de penetración y posicionamiento. es Planificación Estratégica Empresarial o Corporativa. para analizar. Planificación corporativa El nombre original de este proceso es Planificación Empresarial pero por el deseo de acentuar el carácter proactivo en las organizaciones. Planificación Militar y Planificación Situacional. por la otra. Planificación Interactiva. Planificación prospectiva Uno de los temas que más se discute hoy en el área de planificación es el tiempo. y a las mismas Fuerzas Armadas. Corto o largo plazo. ha logrado su más amplia acogida y desarrollo. industrial o comercial. y nada mejor que denominar “estratégico” al proceso activo de la competencia. para contribuir a la mejor comprensión. que se supone fueron las primeras que utilizaron este método. que resolvía dos problemas a la vez. Es conveniente aclarar. denominada generalmente “estratégica”. El segundo: hasta hace muy pocos años en los Estados Unidos la palabra “planificación” olía a comunismo. se omite el adjetivo empresarial y se le coloca el término estratégico. que actualmente la Planificación Estratégica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificación Corporativa. En planificación estratégica el tiempo forma parte de las categorías de “estrategia” y “táctica”. la planificación de mercados había brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma secuencia procesal. hay que advertir. en la empresa privada. antagonismos. lo que realmente se ha generalizado como práctica. Sin embargo. su verdadero y único desarrollo. y en participación y esfuerzo de cooperación en el proceso. Desde allí se ha expandido a otros sectores incluyendo el gobierno.

Los estudios de Michel Goder (1995) desde la década de los 80 plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la Planificación Estratégica. El estratégico. que asociado al sistémico. preferiblemente compartida con los sectores políticos. El prospectivo. 1993): 1. 6 . 3. Visión estratégica nacional. la voluntad estratégica y la movilización colectiva. El sistémico. que crea las actitudes de perseverancia en el aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios que demanda la sociedad. de espera para realizar estas acciones. y a ésta con los entornos. que relaciona los componentes de la organización entre sí. Evaluación estratégica de las amenazas externas e internas. que determina el futuro deseado y aporta elementos al proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades. Las etapas más importantes del proceso son las siguientes: a. En efecto. se constituye con base en las hipótesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulación de estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales previstos. El de continuidad. 5. 2. Planificación interactiva La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificación se puede fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello. acción y apropiación. asegura la mirada al conjunto de procesos y a la integración de roles internos y externos de la institución. El participativo. El holístico. para anticipar las acciones en atención a los oponentes y a los objetivos conflictivos. b. Su propósito es estimular una cultura estratégica inspirada en el triángulo griego que combina de manera armónica las “tres reglas de oro” de la planificación: anticipación.formas de acción y como referencias al momento. Planificación militar El proceso de planificación estratégica militar. 4. económicos y sociales. y 6. su tesis la desarrolla considerando: la alerta prospectiva. que involucra a los miembros de la comunidad a participar en el diseño de una visión compartida del futuro.

los países subdesarrollados que no planifican su defensa en términos estratégicos están condenados a perder espacio en sus objetivos nacionales permanentes. mediante el uso efectivo de las fuerzas. el verdadero sentido de su práctica es lograr la cooperación y que ésta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones. De la misma manera se observa que. pueblo. Están siempre en movimiento y no admiten demoras u omisiones en su definición. f. la cultura estratégica promueve la alerta prospectiva. Estructuración logística para asegurar el flujo de recursos necesarios. • Los objetivos en el ámbito estratégico son conflictivos y cambiantes. • La visión estratégica es la base del proyecto nacional. La importancia de esta versión analítica del proceso de planificación estratégica. Valoración del poder nacional y de las capacidades militares y sectoriales del país. Por ello. 7 . Por esta razón. en la planificación estratégica se mantienen los grados de confidencialidad que sean necesarios al logro de la misión. • La evaluación de las amenazas y la valoración de poderes se sustentan en la inteligencia estratégica y competitiva. Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso: • La activación de la defensa en un país se fundamenta en una hipótesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. • El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el dispositivo nacional y disminuir las amenazas. la relación y la preparación del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperación. Conceptualización estratégica para la acción. d. como gobierno. no es la forma en que se desarrolla el proceso. entendido éste. e. los medios y las tecnologías. sino la lección que nos ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad.c. con base en la opinión de todos los sectores y representaciones de la nación. si bien es cierto. para orientar mejor los procesos de integración en un país. Definición de objetivos del Estado. revisión y monitoreo. es establecida mediante la participación de actores comprometidos con la defensa y el desarrollo del país. recursos y cultura. territorio.

económicas y sociales que determinan una sociedad. Esta acumulación de flujos fenoproductivos se define como “fenoestructura”. la fenoestructura nos explica. para la discusión de todas las fuerzas sociales afectadas. social y económico. se considera indispensable conocer. en este método. El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificación normativa. Para ello. generalmente. En el momento explicativo. El momento estratégico atiende fundamentalmente al oponente. el investigador-planificador examina la situación y define los problemas existentes. y configurar lo que en la planificación normativa se conocer como “diagnóstico”. la magnitud del poder y los términos en que se puedan desarrollar las negociaciones de un conflicto o de un consenso. Por eso. estratégico y táctico operacional. pues de manera visible y observable se organizan. La acumulación de estos hechos configura instituciones o procesos significativos. en profundidad. observables a simple vista y los latentes.Planificación situacional En párrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este enfoque. el método propone la secuencia de cuatro momentos: explicativo. Este espacio situacional se conoce como “fenosituación”. La explicación. 8 . los procesos generados por las fuerzas sociales. en el análisis de los problemas. puede variar aun sin haber concluido el “momento”.. normativo. tanto en el orden humano como en el político. Este el centro vital de la planificación estratégica. a través de un flujograma situacional. las raíces políticas. Su verdadero sentido es establecer la relación casual del problema. se analiza la producción de hechos. Para su aplicación. es más dinámica. Consiste en la formulación del deber ser y su producto terminal es el trazado de trayectorias y direcciones de aproximación a la situación objetivo. Pues crear viabilidad no es más que determinar quiénes se oponen a los proyectos y disminuir o eliminar sus acciones o presiones. sus causas inmediatas. funcional y estructuralmente.

• En el período del 10° Plan surge una figura de gestión. tienen los rasgos distintos de la normatividad. capaz de conducir. Su centro es la gerencia. LOS PLANES DE LA NACIÓN Y ENFOQUES PREDOMINANTES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI • La planificación normativa es el enfoque que ha predominado en la planificación pública de Venezuela. Desde el 1° hasta el 9° Plan de la Nación. pero su práctica no fue posible y el Plan fracasó. y requiere un comportamiento muy activo. de los cinco grandes motores de la Revolución. 9 . financieros y de poder. finalmente. PREMISAS PARA LA RENOVACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN Renovación de la Planificación • La concepción fundamental debe ser la Gestión Estratégica del Estado. impulsado por una visión estratégica que pasaría de la etapa de plata a la dorada. Se relaciona directamente con el proceso de administración. que se ha denominado planificación ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo mapa estratégico y. Aquí se consideran tres básicamente: técnicos. • El 8° Plan. pero la presión social no permitió su desarrollo. • En el 7° Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional elaborado por Carlos Matus. • El 10° Plan se propone lograr cinco equilibrios. optimizar y replantear prioridades. roles y responsabilidades con base en finalidades. Pero tales finalidades no provienen ya de la concepción técnica particular de los funcionarios. es el que preside la acción.El momento táctico es el de la ejecución de las estimaciones y los cálculos. que se inicia con la organización de los recursos. da un giro hacia la planificación corporativa.

mediano y largo plazo. integración a la acción y seguimiento. 10 . exigen pensamiento sistémico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario. consensual y participativo. adaptabilidad. coordinación y control de decisiones y resultados. • Los procesos humanos y técnicos deben basarse en la integralidad. en diálogo con la sociedad civil.sino de la elaboración de un proyecto político. • El rol político implica una gran cercanía a la toma de decisiones para poder influir en los procesos críticos y en el debate político. • El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor flexibilidad y dinamismo. Requieren capacidad de anticipación y elaboración de una visión global que organice con coherencia los asuntos de corto. Lo cual a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociación a través de la reunión de los actores y de mecanismos para escuchar y ser escuchados. Lo mismo que de analizar alternativas y contingencias con precisión y oportunidad.

Cambio paradigmático de las Oficinas de Planificación en América Latina De Objetivo Orientación temporal Tipo de Planificación Modo de producción Rol del planificador Análisis Frecuencia Horizonte temporal Orientación profesional Énfasis temático Énfasis técnico Elaboración Hacer un Plan Reactiva Normativa Desde la Oficina Técnico Lineal-extrapolativa Puntual-ocasional Corto plazo (3 años) Monodisciplinario Infraestructura física Investigación Predominio técnico A Desarrollar Procesos Prospectiva Participativa En interacción actores Tecnopolítico Situacional-Contingencial Permanente Mediano y largo plazo (10 años) Interdisciplinario Desarrollo Integral Investigación-acción Construcción social con 11 .

Tener interés por ganar legitimidad en la gestión 2. Considerar la modernización de la gestión como un desafío 3.El cambio de la gestión pública 1. Cambiar los criterios para la evaluación de desempeño 6. Asumir el compromiso y las descentralización y desconcentración implicaciones de la 4. Liderar el proceso de cambio 8. Asumir el desafío de reducir los riesgos de la corrupción 5. Invertir para ahorrar 12 . Buscar la eficiencia 7.

Godet. De la anticipación a la acción.. Marta (1999). Pérez C. El Plan o el Antiazar. Caracas. interactiva.BIBLIOGRAFÍA Ahumada. Madrid: Labor. Tomás y Tello. Las premisas de funcionamiento de la nueva economía pública. Miklos. Medina V. México: Alfaomega. Javier (1996). Caracas: SVP. (1992). 13 . Planificación. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación Números 4 y 5. Chile: ILPES.. Michel (1995). 12 de abril de 2007. Notas para una teoría general de planificación. Pierre (1973). Masse. Jorge (1969). México: Limusa. Los estudios del futuro. Chile: ESAP. M.

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