REFERENCIAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI Julio Corredor

En los párrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan la planificación del siglo XXI. Ellos son: la planificación normativa, la planificación estratégica, influencia de los Planes de la Nación en el proceso planificador y premisas para la renovación de la planificación. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en Latinoamérica, aún cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando en la URSS desde su primer plan quinquenal. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50, del siglo XX, un modelo de industrialización sustitutivo de importaciones para la región. El modelo implicaba la transformación de la estructura económica para darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la programación. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la situación en este siglo es otra, además de ser una referencia histórica importante, la elaboración de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aquí se describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias, políticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente. Por ello, en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones para mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de satisfacción social, compatibles con la racionalidad del diseño.

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Esta metodología se caracteriza por los siguientes aspectos: • La planificación es un método permanente: se planifica todo el tiempo. Propone cuatro categorías praxiológicas para lograr la eficiencia: objetivo. y 4) evaluación y revisión. 2 . Se puede planificar la función de producción. instrumento. Los objetivos. factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más eficientes”. 3) ejecución y control. factibles y compatibles.El autor más destacado en la línea técnica de esa programación es Jorge Ahumada (1969): “la planificación o programación es una metodología para la toma de decisiones. En este caso se denomina planificación integral. Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el tiempo llegó a funcionar separada de la organización: la planificación normativa. • La práctica del método requiere un sistema de organización social compatible con la conducta racional y un sistema de control. o de todos las funciones que cumple la organización. técnica y política. deben ser prioritarios. 2) programación. que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad. Este enfoque mantiene rasgos de la planificación administrativa. Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: “un programa responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir más fuerza y regularidad al crecimiento de un país”. • El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad competente. • El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnóstico. • Es un método de selección y una manera de pensar favorable a la racionalidad. para escoger entre alternativas. la de evaluación. sino también para la acción y para la evaluación. • La planificación no sólo es relevante para la decisión. recalca.

por lo tanto interesa más la velocidad que la dirección del proceso. Las críticas a esta corriente de planificación se resumen en los siguientes aspectos: • Se le da una visión economista exagerada a la planificación. es el político y como tal su función es la neutralizar acciones contrarias a sus objetivos. • Los nuevos enfoques de planificación normativa tienden a consolidar la sistematización del proceso y a estimular la participación colectiva en su formulación. en la práctica. De aquí que existe la posibilidad de estudiarse como una técnica o como un proceso social transformador. una planificación del desarrollo. • Propicia el crecimiento y no el desarrollo. en la cual juega papel determinante el Estado. • Este tipo de planificación tiene escasas posibilidades como instrumento de cambio pues el planificador. • El factor ideológico conduce a una doble posición del sujeto planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los propósitos latentes para su aplicación unidireccional. con técnicas y problemas similares. que lo deseable se cristalice en forma efectiva. La primera propicia posibilidades de cambios profundos. la segunda es más bien una planificación factible de sectorizar. por lo tanto sus previsiones siempre serán más para la teoría que para la práctica del proceso. en este contexto. próximo a las técnicas de planificación administrativa.Los elementos predominantes en la planificación normativa son los siguientes: • Es. • Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificación y la concibe como un ente aislado de las instituciones. 3 . lo cual no permite la integración de otros sectores de la sociedad. • Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. de tal manera que cualquier análisis o aplicación depende de la naturaleza y características de ese ente. • Las experticias de esta planificador se han dado en países socialistas en países industrializados y en países subdesarrollados. • En la práctica la planificación normativa no ha logrado que los objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados.

el oponente o adversario. la vulnerabilidad y. que tiende a combatir la incertidumbre por la estrategia”. aparecen en situaciones de incertidumbre. explica el uso de viejas teorías. El auge de la planificación estratégica en los últimos quince años ha sido extraordinario. La planificación estratégica. 4 . Pierre Massé (1963) destaca con mucha claridad este hecho. Es indiscutible que el tema está de moda: no hay directivo. si bien. que lo coloca en una posición adelantada en el pensamiento previsto: “Así nuestra época se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria. con incorporación de nuevos métodos. para estudiar las situaciones. No hay un libro de Administración. como la secuencia lógica y simulada. escrito en las dos últimas décadas del siglo pasado. los cambios de situación.LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Si el campo de la planificación Administrativa es la organización y el de la planificación normativa es el desarrollo. las formas de previsión por sustitución. ni quien puede ser el “enemigo” ni cómo actuará. Así como la planificación del desarrollo se hace urgente y necesaria en los países en crisis. ni qué objetivos tratará de alcanzar. la maniobra. asesor o gerente de cualquier nivel sin un “Plan Estratégico” que ilumine la gestión de su organización. no es éste su único “hábitat”. la previsión. cuando no sabemos qué puede ocurrir. que tiende a dominar la complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria. el más importante. por supuesto. el campo de la planificación estratégica. es la estrategia. por la necesidad de organizar el proceso económico bajo control centralizado. También explica el resurgimiento de la planificación estratégica. Organización o Liderazgo. El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual. la acción por previsión. pues tiene elementos que son extensivos a otras actividades. por pequeña que ésta sea o por obvio que parezca su funcionamiento. el engaño y la sorpresa. que no aborde el tema. pensar por el otro o ponerse “en caso de”. Su práctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. Gerencia. nace ligada al arte de la guerra.

se omite el adjetivo empresarial y se le coloca el término estratégico. y nada mejor que denominar “estratégico” al proceso activo de la competencia. por una parte. poder y cambio. mediante una matriz (DOFA). para contribuir a la mejor comprensión. es Planificación Estratégica Empresarial o Corporativa. Sin embargo. competitiva. que se supone fueron las primeras que utilizaron este método. que se utilizan en el sentido de las 5 . y a las mismas Fuerzas Armadas. y se adoptó parcialmente el concepto original de Planificación Estratégica que se basa en sistemas abiertos. por la otra. Planificación prospectiva Uno de los temas que más se discute hoy en el área de planificación es el tiempo. Desde allí se ha expandido a otros sectores incluyendo el gobierno. que es uno de los tipos (el más aceptado) de la Planificación Estratégica. El segundo: hasta hace muy pocos años en los Estados Unidos la palabra “planificación” olía a comunismo. industrial o comercial. En planificación estratégica el tiempo forma parte de las categorías de “estrategia” y “táctica”. El primero: la empresa productiva es. que actualmente la Planificación Estratégica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificación Corporativa. su verdadero y único desarrollo. Planificación corporativa El nombre original de este proceso es Planificación Empresarial pero por el deseo de acentuar el carácter proactivo en las organizaciones. y en participación y esfuerzo de cooperación en el proceso. para analizar. es decir. ha logrado su más amplia acogida y desarrollo. conflicto. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginación y adaptación. por definición. Se tomó el modelo militar de “apreciación de la situación” por su similitud con la competencia de mercados. denominada generalmente “estratégica”.Cinco tipos de planificación estratégica La planificación. por lo tanto unir “planificación” y “estrategia” resolvía el problema de significación. Planificación Interactiva. Planificación Prospectiva. Planificación Militar y Planificación Situacional. que resolvía dos problemas a la vez. antagonismos. lo que realmente se ha generalizado como práctica. Es conveniente aclarar. hay que advertir. la planificación de mercados había brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma secuencia procesal. Además. Corto o largo plazo. posibilidades futuras de penetración y posicionamiento. en la empresa privada.

asegura la mirada al conjunto de procesos y a la integración de roles internos y externos de la institución. se constituye con base en las hipótesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulación de estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales previstos. 2. y a ésta con los entornos. que crea las actitudes de perseverancia en el aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios que demanda la sociedad. y 6.formas de acción y como referencias al momento. b. económicos y sociales. Planificación interactiva La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificación se puede fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello. El holístico. acción y apropiación. El estratégico. preferiblemente compartida con los sectores políticos. El de continuidad. de espera para realizar estas acciones. para anticipar las acciones en atención a los oponentes y a los objetivos conflictivos. Visión estratégica nacional. En efecto. 4. que determina el futuro deseado y aporta elementos al proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades. Planificación militar El proceso de planificación estratégica militar. la voluntad estratégica y la movilización colectiva. que involucra a los miembros de la comunidad a participar en el diseño de una visión compartida del futuro. El sistémico. que asociado al sistémico. 1993): 1. 6 . 3. Los estudios de Michel Goder (1995) desde la década de los 80 plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la Planificación Estratégica. Su propósito es estimular una cultura estratégica inspirada en el triángulo griego que combina de manera armónica las “tres reglas de oro” de la planificación: anticipación. Las etapas más importantes del proceso son las siguientes: a. El participativo. El prospectivo. 5. Evaluación estratégica de las amenazas externas e internas. su tesis la desarrolla considerando: la alerta prospectiva. que relaciona los componentes de la organización entre sí.

como gobierno. recursos y cultura. d. pueblo. los medios y las tecnologías. 7 . revisión y monitoreo. Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso: • La activación de la defensa en un país se fundamenta en una hipótesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. la relación y la preparación del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperación. el verdadero sentido de su práctica es lograr la cooperación y que ésta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones. con base en la opinión de todos los sectores y representaciones de la nación. los países subdesarrollados que no planifican su defensa en términos estratégicos están condenados a perder espacio en sus objetivos nacionales permanentes. no es la forma en que se desarrolla el proceso. e.c. la cultura estratégica promueve la alerta prospectiva. para orientar mejor los procesos de integración en un país. Definición de objetivos del Estado. Conceptualización estratégica para la acción. en la planificación estratégica se mantienen los grados de confidencialidad que sean necesarios al logro de la misión. entendido éste. La importancia de esta versión analítica del proceso de planificación estratégica. si bien es cierto. Por esta razón. Estructuración logística para asegurar el flujo de recursos necesarios. mediante el uso efectivo de las fuerzas. es establecida mediante la participación de actores comprometidos con la defensa y el desarrollo del país. Valoración del poder nacional y de las capacidades militares y sectoriales del país. De la misma manera se observa que. • La evaluación de las amenazas y la valoración de poderes se sustentan en la inteligencia estratégica y competitiva. Por ello. sino la lección que nos ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad. Están siempre en movimiento y no admiten demoras u omisiones en su definición. f. territorio. • El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el dispositivo nacional y disminuir las amenazas. • Los objetivos en el ámbito estratégico son conflictivos y cambiantes. • La visión estratégica es la base del proyecto nacional.

tanto en el orden humano como en el político. normativo. social y económico. se considera indispensable conocer. el investigador-planificador examina la situación y define los problemas existentes. pues de manera visible y observable se organizan. La explicación. La acumulación de estos hechos configura instituciones o procesos significativos. El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificación normativa. Por eso. puede variar aun sin haber concluido el “momento”. las raíces políticas. la magnitud del poder y los términos en que se puedan desarrollar las negociaciones de un conflicto o de un consenso. Esta acumulación de flujos fenoproductivos se define como “fenoestructura”. a través de un flujograma situacional. se analiza la producción de hechos. la fenoestructura nos explica. económicas y sociales que determinan una sociedad. sus causas inmediatas. para la discusión de todas las fuerzas sociales afectadas. Este espacio situacional se conoce como “fenosituación”. Para su aplicación. es más dinámica. El momento estratégico atiende fundamentalmente al oponente. Su verdadero sentido es establecer la relación casual del problema.. Pues crear viabilidad no es más que determinar quiénes se oponen a los proyectos y disminuir o eliminar sus acciones o presiones. 8 . En el momento explicativo. Este el centro vital de la planificación estratégica. en el análisis de los problemas.Planificación situacional En párrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este enfoque. en profundidad. estratégico y táctico operacional. Consiste en la formulación del deber ser y su producto terminal es el trazado de trayectorias y direcciones de aproximación a la situación objetivo. los procesos generados por las fuerzas sociales. generalmente. el método propone la secuencia de cuatro momentos: explicativo. funcional y estructuralmente. y configurar lo que en la planificación normativa se conocer como “diagnóstico”. Para ello. observables a simple vista y los latentes. en este método.

es el que preside la acción. que se inicia con la organización de los recursos. de los cinco grandes motores de la Revolución. pero la presión social no permitió su desarrollo. tienen los rasgos distintos de la normatividad. • En el período del 10° Plan surge una figura de gestión.El momento táctico es el de la ejecución de las estimaciones y los cálculos. Aquí se consideran tres básicamente: técnicos. Desde el 1° hasta el 9° Plan de la Nación. PREMISAS PARA LA RENOVACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN Renovación de la Planificación • La concepción fundamental debe ser la Gestión Estratégica del Estado. capaz de conducir. Pero tales finalidades no provienen ya de la concepción técnica particular de los funcionarios. Se relaciona directamente con el proceso de administración. Su centro es la gerencia. pero su práctica no fue posible y el Plan fracasó. • En el 7° Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional elaborado por Carlos Matus. roles y responsabilidades con base en finalidades. • El 8° Plan. 9 . financieros y de poder. que se ha denominado planificación ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo mapa estratégico y. y requiere un comportamiento muy activo. finalmente. impulsado por una visión estratégica que pasaría de la etapa de plata a la dorada. da un giro hacia la planificación corporativa. LOS PLANES DE LA NACIÓN Y ENFOQUES PREDOMINANTES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI • La planificación normativa es el enfoque que ha predominado en la planificación pública de Venezuela. optimizar y replantear prioridades. • El 10° Plan se propone lograr cinco equilibrios.

Lo cual a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociación a través de la reunión de los actores y de mecanismos para escuchar y ser escuchados. adaptabilidad. coordinación y control de decisiones y resultados. Lo mismo que de analizar alternativas y contingencias con precisión y oportunidad. • El rol político implica una gran cercanía a la toma de decisiones para poder influir en los procesos críticos y en el debate político. • El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor flexibilidad y dinamismo. mediano y largo plazo. Requieren capacidad de anticipación y elaboración de una visión global que organice con coherencia los asuntos de corto. en diálogo con la sociedad civil. 10 . • Los procesos humanos y técnicos deben basarse en la integralidad. consensual y participativo.sino de la elaboración de un proyecto político. exigen pensamiento sistémico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario. integración a la acción y seguimiento.

Cambio paradigmático de las Oficinas de Planificación en América Latina De Objetivo Orientación temporal Tipo de Planificación Modo de producción Rol del planificador Análisis Frecuencia Horizonte temporal Orientación profesional Énfasis temático Énfasis técnico Elaboración Hacer un Plan Reactiva Normativa Desde la Oficina Técnico Lineal-extrapolativa Puntual-ocasional Corto plazo (3 años) Monodisciplinario Infraestructura física Investigación Predominio técnico A Desarrollar Procesos Prospectiva Participativa En interacción actores Tecnopolítico Situacional-Contingencial Permanente Mediano y largo plazo (10 años) Interdisciplinario Desarrollo Integral Investigación-acción Construcción social con 11 .

Asumir el desafío de reducir los riesgos de la corrupción 5. Considerar la modernización de la gestión como un desafío 3. Invertir para ahorrar 12 . Tener interés por ganar legitimidad en la gestión 2. Liderar el proceso de cambio 8.El cambio de la gestión pública 1. Cambiar los criterios para la evaluación de desempeño 6. Buscar la eficiencia 7. Asumir el compromiso y las descentralización y desconcentración implicaciones de la 4.

Planificación. Chile: ESAP. Godet. De la anticipación a la acción. 12 de abril de 2007. Los estudios del futuro. Pérez C. Miklos. Medina V. Marta (1999). Las premisas de funcionamiento de la nueva economía pública. El Plan o el Antiazar. Caracas: SVP. M. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación Números 4 y 5.BIBLIOGRAFÍA Ahumada. 13 . Michel (1995). Masse. interactiva. Chile: ILPES. (1992). Notas para una teoría general de planificación. Madrid: Labor. México: Alfaomega. Pierre (1973). México: Limusa. Tomás y Tello. Javier (1996). Jorge (1969).. Caracas..

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