REFERENCIAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI Julio Corredor

En los párrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan la planificación del siglo XXI. Ellos son: la planificación normativa, la planificación estratégica, influencia de los Planes de la Nación en el proceso planificador y premisas para la renovación de la planificación. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en Latinoamérica, aún cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando en la URSS desde su primer plan quinquenal. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50, del siglo XX, un modelo de industrialización sustitutivo de importaciones para la región. El modelo implicaba la transformación de la estructura económica para darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la programación. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la situación en este siglo es otra, además de ser una referencia histórica importante, la elaboración de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aquí se describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias, políticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente. Por ello, en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones para mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de satisfacción social, compatibles con la racionalidad del diseño.

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Esta metodología se caracteriza por los siguientes aspectos: • La planificación es un método permanente: se planifica todo el tiempo. Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el tiempo llegó a funcionar separada de la organización: la planificación normativa. Este enfoque mantiene rasgos de la planificación administrativa. y 4) evaluación y revisión. que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad. recalca.El autor más destacado en la línea técnica de esa programación es Jorge Ahumada (1969): “la planificación o programación es una metodología para la toma de decisiones. 2) programación. Se puede planificar la función de producción. • La planificación no sólo es relevante para la decisión. Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: “un programa responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir más fuerza y regularidad al crecimiento de un país”. factibles y compatibles. factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más eficientes”. En este caso se denomina planificación integral. Propone cuatro categorías praxiológicas para lograr la eficiencia: objetivo. • El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnóstico. la de evaluación. Los objetivos. • Es un método de selección y una manera de pensar favorable a la racionalidad. instrumento. técnica y política. o de todos las funciones que cumple la organización. 3) ejecución y control. • La práctica del método requiere un sistema de organización social compatible con la conducta racional y un sistema de control. sino también para la acción y para la evaluación. deben ser prioritarios. • El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad competente. 2 . para escoger entre alternativas.

• Las experticias de esta planificador se han dado en países socialistas en países industrializados y en países subdesarrollados. • Los nuevos enfoques de planificación normativa tienden a consolidar la sistematización del proceso y a estimular la participación colectiva en su formulación. es el político y como tal su función es la neutralizar acciones contrarias a sus objetivos. por lo tanto interesa más la velocidad que la dirección del proceso. De aquí que existe la posibilidad de estudiarse como una técnica o como un proceso social transformador. lo cual no permite la integración de otros sectores de la sociedad. en la cual juega papel determinante el Estado. en la práctica. que lo deseable se cristalice en forma efectiva.Los elementos predominantes en la planificación normativa son los siguientes: • Es. con técnicas y problemas similares. una planificación del desarrollo. • Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificación y la concibe como un ente aislado de las instituciones. próximo a las técnicas de planificación administrativa. de tal manera que cualquier análisis o aplicación depende de la naturaleza y características de ese ente. • Este tipo de planificación tiene escasas posibilidades como instrumento de cambio pues el planificador. • En la práctica la planificación normativa no ha logrado que los objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados. • El factor ideológico conduce a una doble posición del sujeto planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los propósitos latentes para su aplicación unidireccional. Las críticas a esta corriente de planificación se resumen en los siguientes aspectos: • Se le da una visión economista exagerada a la planificación. por lo tanto sus previsiones siempre serán más para la teoría que para la práctica del proceso. • Propicia el crecimiento y no el desarrollo. en este contexto. • Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. la segunda es más bien una planificación factible de sectorizar. 3 . La primera propicia posibilidades de cambios profundos.

que tiende a dominar la complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria. que no aborde el tema. los cambios de situación. la acción por previsión. con incorporación de nuevos métodos. no es éste su único “hábitat”. Pierre Massé (1963) destaca con mucha claridad este hecho. el más importante. el campo de la planificación estratégica. pues tiene elementos que son extensivos a otras actividades. ni quien puede ser el “enemigo” ni cómo actuará. que lo coloca en una posición adelantada en el pensamiento previsto: “Así nuestra época se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria. como la secuencia lógica y simulada. que tiende a combatir la incertidumbre por la estrategia”. la vulnerabilidad y. si bien. aparecen en situaciones de incertidumbre. para estudiar las situaciones. las formas de previsión por sustitución. pensar por el otro o ponerse “en caso de”. El auge de la planificación estratégica en los últimos quince años ha sido extraordinario. La planificación estratégica. nace ligada al arte de la guerra. por la necesidad de organizar el proceso económico bajo control centralizado. 4 . Organización o Liderazgo. Así como la planificación del desarrollo se hace urgente y necesaria en los países en crisis. El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual. No hay un libro de Administración. el oponente o adversario. También explica el resurgimiento de la planificación estratégica. cuando no sabemos qué puede ocurrir. por supuesto. Es indiscutible que el tema está de moda: no hay directivo. Gerencia. asesor o gerente de cualquier nivel sin un “Plan Estratégico” que ilumine la gestión de su organización. es la estrategia. explica el uso de viejas teorías. ni qué objetivos tratará de alcanzar. Su práctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. la previsión. la maniobra. el engaño y la sorpresa. por pequeña que ésta sea o por obvio que parezca su funcionamiento.LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Si el campo de la planificación Administrativa es la organización y el de la planificación normativa es el desarrollo. escrito en las dos últimas décadas del siglo pasado.

ha logrado su más amplia acogida y desarrollo. posibilidades futuras de penetración y posicionamiento. Corto o largo plazo. El primero: la empresa productiva es. denominada generalmente “estratégica”. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginación y adaptación. industrial o comercial. y nada mejor que denominar “estratégico” al proceso activo de la competencia. Sin embargo. y a las mismas Fuerzas Armadas. conflicto. En planificación estratégica el tiempo forma parte de las categorías de “estrategia” y “táctica”. Planificación corporativa El nombre original de este proceso es Planificación Empresarial pero por el deseo de acentuar el carácter proactivo en las organizaciones. mediante una matriz (DOFA).Cinco tipos de planificación estratégica La planificación. Planificación Militar y Planificación Situacional. Planificación Prospectiva. que resolvía dos problemas a la vez. se omite el adjetivo empresarial y se le coloca el término estratégico. Planificación prospectiva Uno de los temas que más se discute hoy en el área de planificación es el tiempo. por lo tanto unir “planificación” y “estrategia” resolvía el problema de significación. Es conveniente aclarar. y se adoptó parcialmente el concepto original de Planificación Estratégica que se basa en sistemas abiertos. por una parte. es Planificación Estratégica Empresarial o Corporativa. para analizar. por definición. su verdadero y único desarrollo. hay que advertir. El segundo: hasta hace muy pocos años en los Estados Unidos la palabra “planificación” olía a comunismo. Planificación Interactiva. Desde allí se ha expandido a otros sectores incluyendo el gobierno. que se supone fueron las primeras que utilizaron este método. Se tomó el modelo militar de “apreciación de la situación” por su similitud con la competencia de mercados. competitiva. Además. por la otra. es decir. lo que realmente se ha generalizado como práctica. antagonismos. que se utilizan en el sentido de las 5 . en la empresa privada. que actualmente la Planificación Estratégica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificación Corporativa. la planificación de mercados había brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma secuencia procesal. para contribuir a la mejor comprensión. y en participación y esfuerzo de cooperación en el proceso. poder y cambio. que es uno de los tipos (el más aceptado) de la Planificación Estratégica.

5. 1993): 1. 6 . para anticipar las acciones en atención a los oponentes y a los objetivos conflictivos. que determina el futuro deseado y aporta elementos al proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades. Las etapas más importantes del proceso son las siguientes: a. El de continuidad. 2. Visión estratégica nacional. Planificación interactiva La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificación se puede fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello. se constituye con base en las hipótesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulación de estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales previstos. En efecto. El sistémico. su tesis la desarrolla considerando: la alerta prospectiva. que crea las actitudes de perseverancia en el aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios que demanda la sociedad. y a ésta con los entornos. Planificación militar El proceso de planificación estratégica militar. 3. El prospectivo. El participativo. Evaluación estratégica de las amenazas externas e internas. asegura la mirada al conjunto de procesos y a la integración de roles internos y externos de la institución. y 6. que relaciona los componentes de la organización entre sí. Su propósito es estimular una cultura estratégica inspirada en el triángulo griego que combina de manera armónica las “tres reglas de oro” de la planificación: anticipación. que asociado al sistémico. 4. económicos y sociales. preferiblemente compartida con los sectores políticos. Los estudios de Michel Goder (1995) desde la década de los 80 plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la Planificación Estratégica. El estratégico.formas de acción y como referencias al momento. acción y apropiación. b. El holístico. de espera para realizar estas acciones. que involucra a los miembros de la comunidad a participar en el diseño de una visión compartida del futuro. la voluntad estratégica y la movilización colectiva.

• El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el dispositivo nacional y disminuir las amenazas. 7 . es establecida mediante la participación de actores comprometidos con la defensa y el desarrollo del país. los países subdesarrollados que no planifican su defensa en términos estratégicos están condenados a perder espacio en sus objetivos nacionales permanentes. Conceptualización estratégica para la acción. Valoración del poder nacional y de las capacidades militares y sectoriales del país. con base en la opinión de todos los sectores y representaciones de la nación. f. Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso: • La activación de la defensa en un país se fundamenta en una hipótesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. La importancia de esta versión analítica del proceso de planificación estratégica. como gobierno. e. el verdadero sentido de su práctica es lograr la cooperación y que ésta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones. • La visión estratégica es la base del proyecto nacional. la relación y la preparación del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperación. sino la lección que nos ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad. no es la forma en que se desarrolla el proceso.c. entendido éste. los medios y las tecnologías. • Los objetivos en el ámbito estratégico son conflictivos y cambiantes. revisión y monitoreo. Definición de objetivos del Estado. pueblo. mediante el uso efectivo de las fuerzas. • La evaluación de las amenazas y la valoración de poderes se sustentan en la inteligencia estratégica y competitiva. si bien es cierto. en la planificación estratégica se mantienen los grados de confidencialidad que sean necesarios al logro de la misión. Estructuración logística para asegurar el flujo de recursos necesarios. territorio. De la misma manera se observa que. Por esta razón. Están siempre en movimiento y no admiten demoras u omisiones en su definición. la cultura estratégica promueve la alerta prospectiva. d. para orientar mejor los procesos de integración en un país. Por ello. recursos y cultura.

Para su aplicación. Su verdadero sentido es establecer la relación casual del problema. tanto en el orden humano como en el político. en profundidad. las raíces políticas. Este el centro vital de la planificación estratégica. en el análisis de los problemas. y configurar lo que en la planificación normativa se conocer como “diagnóstico”. pues de manera visible y observable se organizan. la magnitud del poder y los términos en que se puedan desarrollar las negociaciones de un conflicto o de un consenso.. 8 . observables a simple vista y los latentes. La acumulación de estos hechos configura instituciones o procesos significativos. El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificación normativa. se considera indispensable conocer. el método propone la secuencia de cuatro momentos: explicativo. Consiste en la formulación del deber ser y su producto terminal es el trazado de trayectorias y direcciones de aproximación a la situación objetivo. los procesos generados por las fuerzas sociales. El momento estratégico atiende fundamentalmente al oponente. es más dinámica. el investigador-planificador examina la situación y define los problemas existentes. En el momento explicativo. Pues crear viabilidad no es más que determinar quiénes se oponen a los proyectos y disminuir o eliminar sus acciones o presiones. sus causas inmediatas. funcional y estructuralmente. Para ello.Planificación situacional En párrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este enfoque. para la discusión de todas las fuerzas sociales afectadas. se analiza la producción de hechos. Esta acumulación de flujos fenoproductivos se define como “fenoestructura”. La explicación. a través de un flujograma situacional. social y económico. económicas y sociales que determinan una sociedad. estratégico y táctico operacional. en este método. Este espacio situacional se conoce como “fenosituación”. la fenoestructura nos explica. generalmente. puede variar aun sin haber concluido el “momento”. normativo. Por eso.

que se inicia con la organización de los recursos.El momento táctico es el de la ejecución de las estimaciones y los cálculos. pero la presión social no permitió su desarrollo. es el que preside la acción. roles y responsabilidades con base en finalidades. capaz de conducir. da un giro hacia la planificación corporativa. • En el período del 10° Plan surge una figura de gestión. y requiere un comportamiento muy activo. pero su práctica no fue posible y el Plan fracasó. que se ha denominado planificación ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo mapa estratégico y. 9 . • En el 7° Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional elaborado por Carlos Matus. impulsado por una visión estratégica que pasaría de la etapa de plata a la dorada. Se relaciona directamente con el proceso de administración. • El 8° Plan. • El 10° Plan se propone lograr cinco equilibrios. finalmente. optimizar y replantear prioridades. PREMISAS PARA LA RENOVACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN Renovación de la Planificación • La concepción fundamental debe ser la Gestión Estratégica del Estado. tienen los rasgos distintos de la normatividad. Su centro es la gerencia. financieros y de poder. Desde el 1° hasta el 9° Plan de la Nación. Pero tales finalidades no provienen ya de la concepción técnica particular de los funcionarios. LOS PLANES DE LA NACIÓN Y ENFOQUES PREDOMINANTES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI • La planificación normativa es el enfoque que ha predominado en la planificación pública de Venezuela. de los cinco grandes motores de la Revolución. Aquí se consideran tres básicamente: técnicos.

• El rol político implica una gran cercanía a la toma de decisiones para poder influir en los procesos críticos y en el debate político. Lo mismo que de analizar alternativas y contingencias con precisión y oportunidad. Requieren capacidad de anticipación y elaboración de una visión global que organice con coherencia los asuntos de corto. exigen pensamiento sistémico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario. adaptabilidad. en diálogo con la sociedad civil. • El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor flexibilidad y dinamismo. mediano y largo plazo. • Los procesos humanos y técnicos deben basarse en la integralidad. 10 . coordinación y control de decisiones y resultados. consensual y participativo. integración a la acción y seguimiento.sino de la elaboración de un proyecto político. Lo cual a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociación a través de la reunión de los actores y de mecanismos para escuchar y ser escuchados.

Cambio paradigmático de las Oficinas de Planificación en América Latina De Objetivo Orientación temporal Tipo de Planificación Modo de producción Rol del planificador Análisis Frecuencia Horizonte temporal Orientación profesional Énfasis temático Énfasis técnico Elaboración Hacer un Plan Reactiva Normativa Desde la Oficina Técnico Lineal-extrapolativa Puntual-ocasional Corto plazo (3 años) Monodisciplinario Infraestructura física Investigación Predominio técnico A Desarrollar Procesos Prospectiva Participativa En interacción actores Tecnopolítico Situacional-Contingencial Permanente Mediano y largo plazo (10 años) Interdisciplinario Desarrollo Integral Investigación-acción Construcción social con 11 .

Considerar la modernización de la gestión como un desafío 3. Asumir el desafío de reducir los riesgos de la corrupción 5. Invertir para ahorrar 12 . Cambiar los criterios para la evaluación de desempeño 6. Asumir el compromiso y las descentralización y desconcentración implicaciones de la 4. Buscar la eficiencia 7. Liderar el proceso de cambio 8.El cambio de la gestión pública 1. Tener interés por ganar legitimidad en la gestión 2.

Las premisas de funcionamiento de la nueva economía pública.. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación Números 4 y 5. 12 de abril de 2007. (1992). Miklos. Pérez C. Planificación. Michel (1995). Marta (1999). De la anticipación a la acción. El Plan o el Antiazar.BIBLIOGRAFÍA Ahumada. M. Chile: ESAP. 13 . Notas para una teoría general de planificación. Tomás y Tello. Pierre (1973). Godet. interactiva. Jorge (1969). México: Limusa. Medina V. México: Alfaomega. Madrid: Labor. Los estudios del futuro.. Caracas. Javier (1996). Chile: ILPES. Caracas: SVP. Masse.

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