REFERENCIAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI Julio Corredor

En los párrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan la planificación del siglo XXI. Ellos son: la planificación normativa, la planificación estratégica, influencia de los Planes de la Nación en el proceso planificador y premisas para la renovación de la planificación. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en Latinoamérica, aún cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando en la URSS desde su primer plan quinquenal. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50, del siglo XX, un modelo de industrialización sustitutivo de importaciones para la región. El modelo implicaba la transformación de la estructura económica para darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la programación. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la situación en este siglo es otra, además de ser una referencia histórica importante, la elaboración de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aquí se describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias, políticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente. Por ello, en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones para mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de satisfacción social, compatibles con la racionalidad del diseño.

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la de evaluación. 2 . o de todos las funciones que cumple la organización.El autor más destacado en la línea técnica de esa programación es Jorge Ahumada (1969): “la planificación o programación es una metodología para la toma de decisiones. • Es un método de selección y una manera de pensar favorable a la racionalidad. para escoger entre alternativas. Se puede planificar la función de producción. • La planificación no sólo es relevante para la decisión. que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad. Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el tiempo llegó a funcionar separada de la organización: la planificación normativa. 2) programación. recalca. Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: “un programa responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir más fuerza y regularidad al crecimiento de un país”. En este caso se denomina planificación integral. Esta metodología se caracteriza por los siguientes aspectos: • La planificación es un método permanente: se planifica todo el tiempo. 3) ejecución y control. • El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnóstico. técnica y política. • El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad competente. factibles y compatibles. • La práctica del método requiere un sistema de organización social compatible con la conducta racional y un sistema de control. Este enfoque mantiene rasgos de la planificación administrativa. sino también para la acción y para la evaluación. Los objetivos. Propone cuatro categorías praxiológicas para lograr la eficiencia: objetivo. y 4) evaluación y revisión. instrumento. factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más eficientes”. deben ser prioritarios.

la segunda es más bien una planificación factible de sectorizar. Las críticas a esta corriente de planificación se resumen en los siguientes aspectos: • Se le da una visión economista exagerada a la planificación. lo cual no permite la integración de otros sectores de la sociedad. 3 . • Las experticias de esta planificador se han dado en países socialistas en países industrializados y en países subdesarrollados.Los elementos predominantes en la planificación normativa son los siguientes: • Es. • En la práctica la planificación normativa no ha logrado que los objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados. próximo a las técnicas de planificación administrativa. una planificación del desarrollo. en la cual juega papel determinante el Estado. por lo tanto sus previsiones siempre serán más para la teoría que para la práctica del proceso. • Los nuevos enfoques de planificación normativa tienden a consolidar la sistematización del proceso y a estimular la participación colectiva en su formulación. en la práctica. • El factor ideológico conduce a una doble posición del sujeto planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los propósitos latentes para su aplicación unidireccional. que lo deseable se cristalice en forma efectiva. De aquí que existe la posibilidad de estudiarse como una técnica o como un proceso social transformador. con técnicas y problemas similares. • Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. por lo tanto interesa más la velocidad que la dirección del proceso. • Propicia el crecimiento y no el desarrollo. • Este tipo de planificación tiene escasas posibilidades como instrumento de cambio pues el planificador. en este contexto. de tal manera que cualquier análisis o aplicación depende de la naturaleza y características de ese ente. • Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificación y la concibe como un ente aislado de las instituciones. La primera propicia posibilidades de cambios profundos. es el político y como tal su función es la neutralizar acciones contrarias a sus objetivos.

Gerencia. Organización o Liderazgo. asesor o gerente de cualquier nivel sin un “Plan Estratégico” que ilumine la gestión de su organización. El auge de la planificación estratégica en los últimos quince años ha sido extraordinario. para estudiar las situaciones. las formas de previsión por sustitución. la acción por previsión.LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Si el campo de la planificación Administrativa es la organización y el de la planificación normativa es el desarrollo. Así como la planificación del desarrollo se hace urgente y necesaria en los países en crisis. la previsión. si bien. que no aborde el tema. pues tiene elementos que son extensivos a otras actividades. aparecen en situaciones de incertidumbre. la maniobra. por pequeña que ésta sea o por obvio que parezca su funcionamiento. el engaño y la sorpresa. cuando no sabemos qué puede ocurrir. no es éste su único “hábitat”. explica el uso de viejas teorías. nace ligada al arte de la guerra. Su práctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. pensar por el otro o ponerse “en caso de”. La planificación estratégica. que tiende a combatir la incertidumbre por la estrategia”. que tiende a dominar la complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria. También explica el resurgimiento de la planificación estratégica. escrito en las dos últimas décadas del siglo pasado. es la estrategia. el campo de la planificación estratégica. los cambios de situación. por la necesidad de organizar el proceso económico bajo control centralizado. el oponente o adversario. No hay un libro de Administración. que lo coloca en una posición adelantada en el pensamiento previsto: “Así nuestra época se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria. la vulnerabilidad y. ni qué objetivos tratará de alcanzar. El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual. ni quien puede ser el “enemigo” ni cómo actuará. el más importante. por supuesto. como la secuencia lógica y simulada. con incorporación de nuevos métodos. 4 . Es indiscutible que el tema está de moda: no hay directivo. Pierre Massé (1963) destaca con mucha claridad este hecho.

por una parte. El segundo: hasta hace muy pocos años en los Estados Unidos la palabra “planificación” olía a comunismo. y a las mismas Fuerzas Armadas. es decir. para analizar. se omite el adjetivo empresarial y se le coloca el término estratégico. que resolvía dos problemas a la vez. y se adoptó parcialmente el concepto original de Planificación Estratégica que se basa en sistemas abiertos. y nada mejor que denominar “estratégico” al proceso activo de la competencia. por la otra.Cinco tipos de planificación estratégica La planificación. lo que realmente se ha generalizado como práctica. Además. que se utilizan en el sentido de las 5 . poder y cambio. Planificación corporativa El nombre original de este proceso es Planificación Empresarial pero por el deseo de acentuar el carácter proactivo en las organizaciones. posibilidades futuras de penetración y posicionamiento. Desde allí se ha expandido a otros sectores incluyendo el gobierno. Planificación Militar y Planificación Situacional. y en participación y esfuerzo de cooperación en el proceso. competitiva. Planificación Prospectiva. Planificación prospectiva Uno de los temas que más se discute hoy en el área de planificación es el tiempo. hay que advertir. conflicto. Es conveniente aclarar. mediante una matriz (DOFA). Sin embargo. su verdadero y único desarrollo. denominada generalmente “estratégica”. El primero: la empresa productiva es. En planificación estratégica el tiempo forma parte de las categorías de “estrategia” y “táctica”. la planificación de mercados había brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma secuencia procesal. para contribuir a la mejor comprensión. que actualmente la Planificación Estratégica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificación Corporativa. por definición. que es uno de los tipos (el más aceptado) de la Planificación Estratégica. por lo tanto unir “planificación” y “estrategia” resolvía el problema de significación. antagonismos. industrial o comercial. en la empresa privada. ha logrado su más amplia acogida y desarrollo. Corto o largo plazo. que se supone fueron las primeras que utilizaron este método. Planificación Interactiva. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginación y adaptación. Se tomó el modelo militar de “apreciación de la situación” por su similitud con la competencia de mercados. es Planificación Estratégica Empresarial o Corporativa.

que asociado al sistémico. de espera para realizar estas acciones. que involucra a los miembros de la comunidad a participar en el diseño de una visión compartida del futuro. preferiblemente compartida con los sectores políticos. que crea las actitudes de perseverancia en el aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios que demanda la sociedad. El prospectivo. En efecto. 2. El participativo. 1993): 1. Las etapas más importantes del proceso son las siguientes: a. y 6. la voluntad estratégica y la movilización colectiva. Los estudios de Michel Goder (1995) desde la década de los 80 plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la Planificación Estratégica. El holístico. 5. para anticipar las acciones en atención a los oponentes y a los objetivos conflictivos. Evaluación estratégica de las amenazas externas e internas. 3. que relaciona los componentes de la organización entre sí. El sistémico. económicos y sociales. 6 . acción y apropiación. El estratégico. Visión estratégica nacional. se constituye con base en las hipótesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulación de estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales previstos. asegura la mirada al conjunto de procesos y a la integración de roles internos y externos de la institución. su tesis la desarrolla considerando: la alerta prospectiva. 4. y a ésta con los entornos. Planificación interactiva La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificación se puede fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello. Planificación militar El proceso de planificación estratégica militar. b. que determina el futuro deseado y aporta elementos al proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades.formas de acción y como referencias al momento. Su propósito es estimular una cultura estratégica inspirada en el triángulo griego que combina de manera armónica las “tres reglas de oro” de la planificación: anticipación. El de continuidad.

De la misma manera se observa que. el verdadero sentido de su práctica es lograr la cooperación y que ésta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones. como gobierno. Conceptualización estratégica para la acción. Por esta razón. pueblo. es establecida mediante la participación de actores comprometidos con la defensa y el desarrollo del país. Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso: • La activación de la defensa en un país se fundamenta en una hipótesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. revisión y monitoreo. sino la lección que nos ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad. • El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el dispositivo nacional y disminuir las amenazas. • La evaluación de las amenazas y la valoración de poderes se sustentan en la inteligencia estratégica y competitiva. recursos y cultura. territorio. si bien es cierto. Definición de objetivos del Estado. f. con base en la opinión de todos los sectores y representaciones de la nación.c. los países subdesarrollados que no planifican su defensa en términos estratégicos están condenados a perder espacio en sus objetivos nacionales permanentes. entendido éste. los medios y las tecnologías. mediante el uso efectivo de las fuerzas. • La visión estratégica es la base del proyecto nacional. la relación y la preparación del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperación. Valoración del poder nacional y de las capacidades militares y sectoriales del país. 7 . Están siempre en movimiento y no admiten demoras u omisiones en su definición. d. e. para orientar mejor los procesos de integración en un país. Estructuración logística para asegurar el flujo de recursos necesarios. La importancia de esta versión analítica del proceso de planificación estratégica. en la planificación estratégica se mantienen los grados de confidencialidad que sean necesarios al logro de la misión. no es la forma en que se desarrolla el proceso. Por ello. la cultura estratégica promueve la alerta prospectiva. • Los objetivos en el ámbito estratégico son conflictivos y cambiantes.

El momento estratégico atiende fundamentalmente al oponente. La acumulación de estos hechos configura instituciones o procesos significativos. el investigador-planificador examina la situación y define los problemas existentes.Planificación situacional En párrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este enfoque. económicas y sociales que determinan una sociedad. Por eso. social y económico. a través de un flujograma situacional. para la discusión de todas las fuerzas sociales afectadas. puede variar aun sin haber concluido el “momento”. en profundidad. en este método. Su verdadero sentido es establecer la relación casual del problema. El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificación normativa. tanto en el orden humano como en el político. Para ello. la fenoestructura nos explica. es más dinámica. Para su aplicación. Pues crear viabilidad no es más que determinar quiénes se oponen a los proyectos y disminuir o eliminar sus acciones o presiones. el método propone la secuencia de cuatro momentos: explicativo. las raíces políticas. Este espacio situacional se conoce como “fenosituación”. Consiste en la formulación del deber ser y su producto terminal es el trazado de trayectorias y direcciones de aproximación a la situación objetivo. 8 . La explicación.. en el análisis de los problemas. sus causas inmediatas. normativo. se analiza la producción de hechos. y configurar lo que en la planificación normativa se conocer como “diagnóstico”. estratégico y táctico operacional. los procesos generados por las fuerzas sociales. generalmente. Esta acumulación de flujos fenoproductivos se define como “fenoestructura”. se considera indispensable conocer. funcional y estructuralmente. pues de manera visible y observable se organizan. Este el centro vital de la planificación estratégica. la magnitud del poder y los términos en que se puedan desarrollar las negociaciones de un conflicto o de un consenso. En el momento explicativo. observables a simple vista y los latentes.

optimizar y replantear prioridades. Se relaciona directamente con el proceso de administración. da un giro hacia la planificación corporativa. finalmente. • El 8° Plan. de los cinco grandes motores de la Revolución.El momento táctico es el de la ejecución de las estimaciones y los cálculos. financieros y de poder. es el que preside la acción. capaz de conducir. tienen los rasgos distintos de la normatividad. y requiere un comportamiento muy activo. pero la presión social no permitió su desarrollo. que se ha denominado planificación ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo mapa estratégico y. • En el 7° Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional elaborado por Carlos Matus. Aquí se consideran tres básicamente: técnicos. • El 10° Plan se propone lograr cinco equilibrios. impulsado por una visión estratégica que pasaría de la etapa de plata a la dorada. 9 . Su centro es la gerencia. LOS PLANES DE LA NACIÓN Y ENFOQUES PREDOMINANTES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI • La planificación normativa es el enfoque que ha predominado en la planificación pública de Venezuela. roles y responsabilidades con base en finalidades. que se inicia con la organización de los recursos. PREMISAS PARA LA RENOVACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN Renovación de la Planificación • La concepción fundamental debe ser la Gestión Estratégica del Estado. Pero tales finalidades no provienen ya de la concepción técnica particular de los funcionarios. pero su práctica no fue posible y el Plan fracasó. • En el período del 10° Plan surge una figura de gestión. Desde el 1° hasta el 9° Plan de la Nación.

mediano y largo plazo. Lo cual a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociación a través de la reunión de los actores y de mecanismos para escuchar y ser escuchados. adaptabilidad. 10 . integración a la acción y seguimiento.sino de la elaboración de un proyecto político. consensual y participativo. Requieren capacidad de anticipación y elaboración de una visión global que organice con coherencia los asuntos de corto. • El rol político implica una gran cercanía a la toma de decisiones para poder influir en los procesos críticos y en el debate político. exigen pensamiento sistémico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario. Lo mismo que de analizar alternativas y contingencias con precisión y oportunidad. • Los procesos humanos y técnicos deben basarse en la integralidad. en diálogo con la sociedad civil. coordinación y control de decisiones y resultados. • El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor flexibilidad y dinamismo.

Cambio paradigmático de las Oficinas de Planificación en América Latina De Objetivo Orientación temporal Tipo de Planificación Modo de producción Rol del planificador Análisis Frecuencia Horizonte temporal Orientación profesional Énfasis temático Énfasis técnico Elaboración Hacer un Plan Reactiva Normativa Desde la Oficina Técnico Lineal-extrapolativa Puntual-ocasional Corto plazo (3 años) Monodisciplinario Infraestructura física Investigación Predominio técnico A Desarrollar Procesos Prospectiva Participativa En interacción actores Tecnopolítico Situacional-Contingencial Permanente Mediano y largo plazo (10 años) Interdisciplinario Desarrollo Integral Investigación-acción Construcción social con 11 .

Considerar la modernización de la gestión como un desafío 3.El cambio de la gestión pública 1. Cambiar los criterios para la evaluación de desempeño 6. Invertir para ahorrar 12 . Asumir el desafío de reducir los riesgos de la corrupción 5. Asumir el compromiso y las descentralización y desconcentración implicaciones de la 4. Tener interés por ganar legitimidad en la gestión 2. Buscar la eficiencia 7. Liderar el proceso de cambio 8.

Tomás y Tello. Pierre (1973). Masse. De la anticipación a la acción. Marta (1999). Miklos. México: Alfaomega. 12 de abril de 2007. Chile: ILPES. Pérez C. M. El Plan o el Antiazar. Madrid: Labor. Planificación.BIBLIOGRAFÍA Ahumada. Michel (1995). 13 . Caracas. Caracas: SVP.. Los estudios del futuro. Javier (1996). Jorge (1969). (1992). Godet. interactiva. Las premisas de funcionamiento de la nueva economía pública. México: Limusa.. Notas para una teoría general de planificación. Chile: ESAP. Medina V. Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación Números 4 y 5.