REFERENCIAS SOBRE LA PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI Julio Corredor

En los párrafos siguientes se presentan algunos aspectos que caracterizan la planificación del siglo XXI. Ellos son: la planificación normativa, la planificación estratégica, influencia de los Planes de la Nación en el proceso planificador y premisas para la renovación de la planificación. LA PLANIFICACIÓN NORMATIVA El concepto de planificación normativa tiene raíces históricas en Latinoamérica, aún cuando un proceso planificador similar se venía desarrollando en la URSS desde su primer plan quinquenal. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ante el papel asignado en la división internacional del trabajo, propone, en la década de los 50, del siglo XX, un modelo de industrialización sustitutivo de importaciones para la región. El modelo implicaba la transformación de la estructura económica para darle aliento a la producción interna, lo cual sólo podía lograrse mediante la programación. Esta corriente se identifica plenamente con los procesos de desarrollo nacional de los países de América Latina y del Caribe, que aun cuando la situación en este siglo es otra, además de ser una referencia histórica importante, la elaboración de planes, en su base estructural, mantiene el perfil que aquí se describe. Aunque es indudable la influencia de otros enfoques como el corporativo o el estratégico situacional, la rígida estructura del Estado no permite aplicar un formato distinto al normativo como sustento de sus objetivos, estrategias, políticas, programas y proyectos. Desde esta perspectiva la planificación normativa sigue vigente. Por ello, en este punto, se analizan su evolución, sus críticas y las nuevas proposiciones para mejorar los métodos de aplicación y para obtener resultados concretos de satisfacción social, compatibles con la racionalidad del diseño.

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factibles y compatibles. Ahumada desarrolla la tesis economicista de la ONU: “un programa responde a una idea simple: acrecentar y ordenar juiciosamente las inversiones de capital con el fin de imprimir más fuerza y regularidad al crecimiento de un país”. deben ser prioritarios. Sin embargo su tesis ayuda a fortalecer una nueva corriente que con el tiempo llegó a funcionar separada de la organización: la planificación normativa. y 4) evaluación y revisión. • Es un método de selección y una manera de pensar favorable a la racionalidad. la de evaluación. Esta metodología se caracteriza por los siguientes aspectos: • La planificación es un método permanente: se planifica todo el tiempo. En este caso se denomina planificación integral. técnica y política. Propone cuatro categorías praxiológicas para lograr la eficiencia: objetivo. • La práctica del método requiere un sistema de organización social compatible con la conducta racional y un sistema de control. Los objetivos. 3) ejecución y control. factibilidad y compatibilidad de los objetivos y permite seleccionar los instrumentos más eficientes”. • El plan se elabora mediante el siguiente proceso: 1) diagnóstico. • La planificación no sólo es relevante para la decisión. Este enfoque mantiene rasgos de la planificación administrativa. Se puede planificar la función de producción. sino también para la acción y para la evaluación. que se caracterizan porque permiten verificar la prioridad. • El plan es el documento que presenta las decisiones de la autoridad competente. instrumento. 2 . o de todos las funciones que cumple la organización. 2) programación. recalca.El autor más destacado en la línea técnica de esa programación es Jorge Ahumada (1969): “la planificación o programación es una metodología para la toma de decisiones. para escoger entre alternativas.

La primera propicia posibilidades de cambios profundos. • Este enfoque abandona el origen administrativo de la planificación y la concibe como un ente aislado de las instituciones. con técnicas y problemas similares. 3 . la segunda es más bien una planificación factible de sectorizar. • Los nuevos enfoques de planificación normativa tienden a consolidar la sistematización del proceso y a estimular la participación colectiva en su formulación. • Existe una racionalidad de fines y otra racionalidad de medios. es el político y como tal su función es la neutralizar acciones contrarias a sus objetivos. una planificación del desarrollo. lo cual no permite la integración de otros sectores de la sociedad. • Las experticias de esta planificador se han dado en países socialistas en países industrializados y en países subdesarrollados. por lo tanto interesa más la velocidad que la dirección del proceso. en la cual juega papel determinante el Estado. De aquí que existe la posibilidad de estudiarse como una técnica o como un proceso social transformador. Las críticas a esta corriente de planificación se resumen en los siguientes aspectos: • Se le da una visión economista exagerada a la planificación. • El factor ideológico conduce a una doble posición del sujeto planificador: divulgar los objetivos manifiestos y reservarse los propósitos latentes para su aplicación unidireccional. por lo tanto sus previsiones siempre serán más para la teoría que para la práctica del proceso. • Este tipo de planificación tiene escasas posibilidades como instrumento de cambio pues el planificador. en este contexto. • En la práctica la planificación normativa no ha logrado que los objetivos del plan se correspondan con los resultados esperados. próximo a las técnicas de planificación administrativa. • Propicia el crecimiento y no el desarrollo. en la práctica. que lo deseable se cristalice en forma efectiva.Los elementos predominantes en la planificación normativa son los siguientes: • Es. de tal manera que cualquier análisis o aplicación depende de la naturaleza y características de ese ente.

por supuesto. Su práctica se ha extendido a todos los sitios y organizaciones. escrito en las dos últimas décadas del siglo pasado. con incorporación de nuevos métodos. el engaño y la sorpresa. la maniobra. Organización o Liderazgo. cuando no sabemos qué puede ocurrir. por la necesidad de organizar el proceso económico bajo control centralizado. los cambios de situación. por pequeña que ésta sea o por obvio que parezca su funcionamiento. la acción por previsión. 4 . La planificación estratégica. ni qué objetivos tratará de alcanzar. También explica el resurgimiento de la planificación estratégica. que tiende a combatir la incertidumbre por la estrategia”. asesor o gerente de cualquier nivel sin un “Plan Estratégico” que ilumine la gestión de su organización. para estudiar las situaciones. el más importante. No hay un libro de Administración. que lo coloca en una posición adelantada en el pensamiento previsto: “Así nuestra época se halla marcada por la confluencia y a veces el conflicto de dos corrientes de pensamiento: la corriente combinatoria. que tiende a dominar la complejidad por los programas y la corriente contraaleatoria. el oponente o adversario. la vulnerabilidad y. no es éste su único “hábitat”. que no aborde el tema. ni quien puede ser el “enemigo” ni cómo actuará. Es indiscutible que el tema está de moda: no hay directivo. las formas de previsión por sustitución. aparecen en situaciones de incertidumbre. Pierre Massé (1963) destaca con mucha claridad este hecho. Así como la planificación del desarrollo se hace urgente y necesaria en los países en crisis. pensar por el otro o ponerse “en caso de”. El estado de incertidumbre en que vive la sociedad actual. como la secuencia lógica y simulada.LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Si el campo de la planificación Administrativa es la organización y el de la planificación normativa es el desarrollo. el campo de la planificación estratégica. la previsión. si bien. Gerencia. es la estrategia. explica el uso de viejas teorías. nace ligada al arte de la guerra. pues tiene elementos que son extensivos a otras actividades. El auge de la planificación estratégica en los últimos quince años ha sido extraordinario.

Se tomó el modelo militar de “apreciación de la situación” por su similitud con la competencia de mercados. y nada mejor que denominar “estratégico” al proceso activo de la competencia. competitiva. por lo tanto unir “planificación” y “estrategia” resolvía el problema de significación. ha logrado su más amplia acogida y desarrollo. para contribuir a la mejor comprensión. Desde allí se ha expandido a otros sectores incluyendo el gobierno.Cinco tipos de planificación estratégica La planificación. En planificación estratégica el tiempo forma parte de las categorías de “estrategia” y “táctica”. la planificación de mercados había brindado todos los componentes del proceso y hasta la misma secuencia procesal. se omite el adjetivo empresarial y se le coloca el término estratégico. El primero: la empresa productiva es. es Planificación Estratégica Empresarial o Corporativa. que resolvía dos problemas a la vez. industrial o comercial. y a las mismas Fuerzas Armadas. hay que advertir. y en participación y esfuerzo de cooperación en el proceso. Corto o largo plazo. El segundo: hasta hace muy pocos años en los Estados Unidos la palabra “planificación” olía a comunismo. Planificación Interactiva. poder y cambio. posibilidades futuras de penetración y posicionamiento. lo que realmente se ha generalizado como práctica. en la empresa privada. conflicto. que es uno de los tipos (el más aceptado) de la Planificación Estratégica. mediante una matriz (DOFA). Sin embargo. que se utilizan en el sentido de las 5 . para analizar. Planificación Prospectiva. denominada generalmente “estratégica”. y se adoptó parcialmente el concepto original de Planificación Estratégica que se basa en sistemas abiertos. por la otra. su verdadero y único desarrollo. Planificación prospectiva Uno de los temas que más se discute hoy en el área de planificación es el tiempo. que se supone fueron las primeras que utilizaron este método. que actualmente la Planificación Estratégica se practica mediante cinco tipos o enfoques: Planificación Corporativa. es decir. Es conveniente aclarar. por una parte. Planificación corporativa El nombre original de este proceso es Planificación Empresarial pero por el deseo de acentuar el carácter proactivo en las organizaciones. Además. Planificación Militar y Planificación Situacional. antagonismos. por definición. Ahora lo que faltaba era un poco de imaginación y adaptación.

El estratégico. En efecto. y a ésta con los entornos. que relaciona los componentes de la organización entre sí. 3. para anticipar las acciones en atención a los oponentes y a los objetivos conflictivos. asegura la mirada al conjunto de procesos y a la integración de roles internos y externos de la institución. se constituye con base en las hipótesis de conflicto (amenazas) que conducen a la formulación de estrategias y de acciones para garantizar la permanencia de objetivos nacionales previstos. Los estudios de Michel Goder (1995) desde la década de los 80 plantearon la necesidad de incorporar nuevamente la Prospectiva a la Planificación Estratégica. Visión estratégica nacional. económicos y sociales. que crea las actitudes de perseverancia en el aprendizaje del sistema en permanente alerta para producir los cambios que demanda la sociedad. El prospectivo. que asociado al sistémico. que determina el futuro deseado y aporta elementos al proceso de decisiones que identifica restricciones y posibilidades. la voluntad estratégica y la movilización colectiva.formas de acción y como referencias al momento. su tesis la desarrolla considerando: la alerta prospectiva. 5. de espera para realizar estas acciones. Planificación interactiva La perspectiva de un nuevo proceso interactivo de planificación se puede fundamentar en los siguientes principios (Miklos y Tello. El sistémico. y 6. El de continuidad. Evaluación estratégica de las amenazas externas e internas. b. que involucra a los miembros de la comunidad a participar en el diseño de una visión compartida del futuro. Las etapas más importantes del proceso son las siguientes: a. 2. preferiblemente compartida con los sectores políticos. Su propósito es estimular una cultura estratégica inspirada en el triángulo griego que combina de manera armónica las “tres reglas de oro” de la planificación: anticipación. 6 . 4. 1993): 1. El participativo. acción y apropiación. Planificación militar El proceso de planificación estratégica militar. El holístico.

el verdadero sentido de su práctica es lograr la cooperación y que ésta sea la manera de resolver los problemas y cambiar situaciones. para orientar mejor los procesos de integración en un país. pueblo. como gobierno. 7 . mediante el uso efectivo de las fuerzas. territorio. si bien es cierto. • La visión estratégica es la base del proyecto nacional. f. sino la lección que nos ofrece sobre la necesidad de conocer a fondo el grado de conflictualidad. con base en la opinión de todos los sectores y representaciones de la nación. los países subdesarrollados que no planifican su defensa en términos estratégicos están condenados a perder espacio en sus objetivos nacionales permanentes. la cultura estratégica promueve la alerta prospectiva. • La evaluación de las amenazas y la valoración de poderes se sustentan en la inteligencia estratégica y competitiva. recursos y cultura. entendido éste. no es la forma en que se desarrolla el proceso. Por esta razón. en la planificación estratégica se mantienen los grados de confidencialidad que sean necesarios al logro de la misión. la relación y la preparación del desarrollo del conflicto o de las acciones de cooperación. • El concepto de las estrategias se desarrolla para fortalecer el dispositivo nacional y disminuir las amenazas. Conceptualización estratégica para la acción. La importancia de esta versión analítica del proceso de planificación estratégica. Estructuración logística para asegurar el flujo de recursos necesarios. Definición de objetivos del Estado. Es necesario puntualizar algunos aspectos significativos en este proceso: • La activación de la defensa en un país se fundamenta en una hipótesis de guerra o de conflicto con alta probabilidad de encuentro con el adversario por el logro de un objetivo. • Los objetivos en el ámbito estratégico son conflictivos y cambiantes. e. Valoración del poder nacional y de las capacidades militares y sectoriales del país. d. los medios y las tecnologías. revisión y monitoreo. es establecida mediante la participación de actores comprometidos con la defensa y el desarrollo del país. Por ello.c. Están siempre en movimiento y no admiten demoras u omisiones en su definición. De la misma manera se observa que.

observables a simple vista y los latentes. La acumulación de estos hechos configura instituciones o procesos significativos. Esta acumulación de flujos fenoproductivos se define como “fenoestructura”. pues de manera visible y observable se organizan. puede variar aun sin haber concluido el “momento”. Su verdadero sentido es establecer la relación casual del problema. Consiste en la formulación del deber ser y su producto terminal es el trazado de trayectorias y direcciones de aproximación a la situación objetivo. La explicación. normativo. las raíces políticas. social y económico. la magnitud del poder y los términos en que se puedan desarrollar las negociaciones de un conflicto o de un consenso. estratégico y táctico operacional. generalmente. es más dinámica. El momento estratégico atiende fundamentalmente al oponente. 8 . y configurar lo que en la planificación normativa se conocer como “diagnóstico”. la fenoestructura nos explica. el método propone la secuencia de cuatro momentos: explicativo. El momento normativo equivale al proceso que sigue la planificación normativa. Este el centro vital de la planificación estratégica. sus causas inmediatas. se analiza la producción de hechos. funcional y estructuralmente.. económicas y sociales que determinan una sociedad. Pues crear viabilidad no es más que determinar quiénes se oponen a los proyectos y disminuir o eliminar sus acciones o presiones. Para ello. tanto en el orden humano como en el político. el investigador-planificador examina la situación y define los problemas existentes. los procesos generados por las fuerzas sociales. en profundidad.Planificación situacional En párrafos anteriores se han analizado los aspectos conceptuales de este enfoque. En el momento explicativo. Este espacio situacional se conoce como “fenosituación”. para la discusión de todas las fuerzas sociales afectadas. en el análisis de los problemas. a través de un flujograma situacional. se considera indispensable conocer. en este método. Para su aplicación. Por eso.

de los cinco grandes motores de la Revolución. roles y responsabilidades con base en finalidades. tienen los rasgos distintos de la normatividad.El momento táctico es el de la ejecución de las estimaciones y los cálculos. financieros y de poder. Aquí se consideran tres básicamente: técnicos. Desde el 1° hasta el 9° Plan de la Nación. LOS PLANES DE LA NACIÓN Y ENFOQUES PREDOMINANTES EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN DEL SIGLO XXI • La planificación normativa es el enfoque que ha predominado en la planificación pública de Venezuela. pero la presión social no permitió su desarrollo. impulsado por una visión estratégica que pasaría de la etapa de plata a la dorada. Su centro es la gerencia. capaz de conducir. • En el período del 10° Plan surge una figura de gestión. • En el 7° Plan hubo un intento de aplicar el modelo situacional elaborado por Carlos Matus. que se ha denominado planificación ejecutiva (las misiones) seguida del nuevo mapa estratégico y. Se relaciona directamente con el proceso de administración. 9 . finalmente. • El 10° Plan se propone lograr cinco equilibrios. Pero tales finalidades no provienen ya de la concepción técnica particular de los funcionarios. pero su práctica no fue posible y el Plan fracasó. optimizar y replantear prioridades. • El 8° Plan. que se inicia con la organización de los recursos. y requiere un comportamiento muy activo. da un giro hacia la planificación corporativa. es el que preside la acción. PREMISAS PARA LA RENOVACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN Renovación de la Planificación • La concepción fundamental debe ser la Gestión Estratégica del Estado.

Lo cual a su vez obliga a afrontar el reto de mejorar su poder de convocatoria y de negociación a través de la reunión de los actores y de mecanismos para escuchar y ser escuchados. • El rol político implica una gran cercanía a la toma de decisiones para poder influir en los procesos críticos y en el debate político. mediano y largo plazo. 10 . Requieren capacidad de anticipación y elaboración de una visión global que organice con coherencia los asuntos de corto. coordinación y control de decisiones y resultados.sino de la elaboración de un proyecto político. en diálogo con la sociedad civil. adaptabilidad. Lo mismo que de analizar alternativas y contingencias con precisión y oportunidad. • Los procesos humanos y técnicos deben basarse en la integralidad. exigen pensamiento sistémico y el abordaje multisectorial e interdisciplinario. integración a la acción y seguimiento. consensual y participativo. • El rol administrativo privilegia aquellos aspectos que conduzcan a una mayor flexibilidad y dinamismo.

Cambio paradigmático de las Oficinas de Planificación en América Latina De Objetivo Orientación temporal Tipo de Planificación Modo de producción Rol del planificador Análisis Frecuencia Horizonte temporal Orientación profesional Énfasis temático Énfasis técnico Elaboración Hacer un Plan Reactiva Normativa Desde la Oficina Técnico Lineal-extrapolativa Puntual-ocasional Corto plazo (3 años) Monodisciplinario Infraestructura física Investigación Predominio técnico A Desarrollar Procesos Prospectiva Participativa En interacción actores Tecnopolítico Situacional-Contingencial Permanente Mediano y largo plazo (10 años) Interdisciplinario Desarrollo Integral Investigación-acción Construcción social con 11 .

Liderar el proceso de cambio 8. Tener interés por ganar legitimidad en la gestión 2. Asumir el desafío de reducir los riesgos de la corrupción 5.El cambio de la gestión pública 1. Asumir el compromiso y las descentralización y desconcentración implicaciones de la 4. Buscar la eficiencia 7. Considerar la modernización de la gestión como un desafío 3. Invertir para ahorrar 12 . Cambiar los criterios para la evaluación de desempeño 6.

12 de abril de 2007.. Madrid: Labor. Pérez C. Caracas. 13 . Pierre (1973). Miklos. Marta (1999). Tomás y Tello. El Plan o el Antiazar. México: Alfaomega. interactiva.BIBLIOGRAFÍA Ahumada. Jorge (1969). Cuadernos de la Sociedad Venezolana de Planificación Números 4 y 5. De la anticipación a la acción. Michel (1995). Javier (1996). Los estudios del futuro. Chile: ILPES. (1992). Godet. Chile: ESAP. Notas para una teoría general de planificación. México: Limusa.. Medina V. Masse. Las premisas de funcionamiento de la nueva economía pública. Planificación. M. Caracas: SVP.