o> mornin Danertent Dirocclén Técnica de Auditora Fiscal aa as SRE Dees TRSCTRA TTA ger aan EEE Rersne 3G. WL AU OORIUeZ A nea Ce AS Tom UES TEEIONEAE Gado. FARO CEL RR GRE A WADE WERE Denuneia N° 103-201 Presunta contratacién dudosa que esté ejecutando la administracion distital a través de la empresa EDURBE S.A HECHOS: El ciudadano WILLIAM MURRA EABUM, en su calidad de Representante Gremial de la Asociacién Colombiana de Ingenieria Capitulo Bolivar ~ ACIEMBOL, presento denuncia ante la Contralorla Distal de Cartagena, pues segin relacion adjunta a su escrito, manifiesta que e! Distrito ha ejecutado aproximadamente § 46,082 203 955,00 a través de convenios interadministrativos con la Empresa de Desarrollo Urbano de Bollvar S.A. ~ EDURBE S.A. DENUNCIA, Solicitud de investigacién de colebracién de convenios interadministrativos del Distrito de Cartagena con la empresa EDURBE S.A. como una forma de evadir la ~aplicacién de ia seleccién objetiva de los contratstas. La comisién destaca el hecho que se recibe la denuncia en términos generales en Contra det Distrito de Cartagena, pero dado que el memorando de encargo N° 007, por el cual se designé como punto de contol a auditar la Secretaria de Infraestructura, sobre la contralacion y convenios interaéministrativos celebrados por ésta se circunscribiré el estudio de Ia denuncia recepcionada En este sentido se incorporé al proceso auditor la denuncia ciudadana y se realizo la siguiente. INVESTIGACION ‘Tomando como insumo para la indagacion de auditoria, se consulté la ejecucién presupugstal y la cuenta rendida por el punto de control determinando que durante Ja vigencia 2009, la Secretaria de Infraestuctura Distntal suscnibié un total de Doscientos veintisiete (227) contratos que sumaron el valor global de 392.165.493.197 Esta contrataciin se distribuye esi Pedele oft 2.20 Tes 6560877-6900068 1 LA VANGUARDIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATVO caneDireccién Técnica de Auditoria Fiscal 23 Contratos de Prestacién de Servicios por valor de. $ 261.169.933, 44 Contratos de Consultoria por valor de $1.823.785 108, 409 Contratos de Obras Publicas por valor de. $7.187.008.190. 28 Convenios Interadministrativos con EDURBE por valor de.....620.300 854.048, 8 Convenios Interadministrativos otras Entidades por valor de_....§1.435.090.664. 8 Contratos de Compra y/o Suministros por valor de. $1,452. 168.866. 6 Contratos de Arrendamiento por valor de. '$96 100.000. 41 Contrato de Mantenimiento por valor de... ssn $19.945,990, Teniendo en cuenta la relacién anterior, Ia comision de auditoria observe y destaca como hechos relevantes en el periodo auditado que el 67% de la contratacion, la Secretaria de Infraestructura Distital la realizo a aves de Convenios Interadministrativos, siendo el mayor porcentaje (63%) con la empresa EDURBE SA., contratacion cuyo objeto se relaciona con la construccién de obras Civiles y que por su cuantia se debian adelantar los procesos de escogencia de los contratisias a través de las modalidades de Licitacién Publica o Seleccién Abreviada de menor cuantia, tal como io establece el articulo 2° de la Ley 1150 de 2007 y que para dicha selecci6n se deben aplicarén los principios de economia, transparencia y responsabilidad contenidos en la Ley 80 de 1993 y los ostulados que rigen la funcién administrativa, La abservacién anterior se complementa con el hecho de que a estos convenios interadministrativas se les aprovaron nueve (8) contratos adicionales que sumaron 52.282.346.488 y mayores cantidades de obras por valor de $93,729.891; por lo tanto se concluye que la Secretaria de infraestructura Distrital ejecut6 a través de EDURBE S.A. obras por valor de $22.768.930.427 y eludiendo de esta manera e| Proceso de seleccién de contratstas a través de Licitacion Publica y Seleocién Abreviada de Menor Cuantia Por otra parte y en relacién con la suscripclin de Convenios Interadministrativos con EDURBE S.A, la comisién de auditoria procedié a realizar la revision a la estructura organizacional y funciones que desarrolla la Empresa de Desarrollo Urbano de Bolivar S.A. EDURBE S.A, encontrandose que Edurbe SA. tiene establecido unos objetivos misionales que no encuentran armonia con la realidad institucional de la empresa, pues de los ocho objetivos misionales que esta tiene ‘consignados en su plataformna estratégica s6lo desarrolla con énfasis aquellos que giran en toro a la gestién de convenios interadministrativos, la gerencia de Proyectos y el impulso al progreso que estas obras le puedan generar a los entes teritoriales, con prevalencia en el Distrito de Cartagena, es més, la empresa como tal sélo centra su accién misional en cuatro de ellos a lo sumo y sin embargo, su estructura organizacional no encuentra coherencia con ello, pues su planta de personal e infraestructura administrativa y operacional no estén al nivel de una empresa contratista de obras civies, eléctricas, mecanicas y-afines para ie dee Popa. Cav 30 Nat 2:26 To. 6360877-8960080 sav commbiadeceiaaa 2 cin ‘A LA VANGUAROIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVOGu Direcelén Técnica de Auditoria Fiscal realizar por sf misma en forma integral el objeto de los convenios Interadministrativos. Para poder plantear una conclusién, debemos entonces entrar a analizar el marco ‘de legalidad de los convenios interadministrativos como una forma de realizar la funcion administrativa las entidades det estado. En este sentido tenemos que la Constitucion Politica de Colombia establece: Anicule 208, Ls hnciin edmntrata ast 3i socio de bs infrases generaes y se desamote con ‘indomonts on fs princes de uaides, mera, efcaca, econo elerued,imparcane y public, Imodiute la Gesceneleecén, a deegactn js Sescorcentacén de fanckones Las auordades sumbisratves doen coorting sus ectectanes par ef adecuade cumptiniens bs fies el Eotad. EI interés general esta orientado al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacién que son finalidades sociales del Estado. Por lo que es objetivo fundamental de su actividad la solucion de las necesidades insatistechas de salud, de educacién, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las Bntidades temtoriales, el gasto piblico social tiene prioridad sobre cualquier otra asignacien. La forma como operativiza el estado dicha funci6n administrativa, es recisamente mediante el ejercié de su capacidad de contratacidn de bienes y servicios, facultad tegulada actuaimente por la ley 80 de 1993 y la ley 1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios. Respecto de los convenios interadministrativos, la ley autoriza a las entidades piblicas su asociacién entre si con el propdsito de cooperar en ‘cumplimiento de la norma constitucional que impone como un deber la coordinacion de las actuaciones de las autoridades administrativas para et cumplimiento de los fines del Estado. La ley 489 de 1998 consagra los principios de coordinacién y colaboracién entre las autoridades administrative con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, El articulo 95 ibidem establece que las entidades publics podran asociarse con él fin de cooperar en e| cumplimiento de funciones administratvas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen @ su cargo, mediante la celebracién de Convenios interadministrativos en concordancia con el art, 113 de la Gonstitucion Politica por medio del cual los diferentes Organos del estado tiene funciones Separadas pero colaboran armonicamente para ia realizaci6n de sus fines. La entidad contratante debe contemplar dentro de su objeto, misién o actividad, e! desarrollo de procesos como los que se contraten. Si nos atenemos @ una definicion exegética de las normas convenio interadministrativo, es aque! que se celebra con las entidades estatales relacionadas en el numeral 1 del articulo 2° de la ley 80 de 1993, y que se a Popa, Cate0 Notts 2.26 Tos, 8860976960968 ‘eta decs apy a co, ‘A LA VANGUARDIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATNO,Direccion Técnica de Auditoria Fiscal ficiaiza con un documento de intencion conjunta, que debe ser fimmado por las artes, con el compromiso de desarrollar las obligaciones que en cada caso se acuerden, apuntando al logro de los cbjetivos misionaies. Sin embargo, una interpretacién mas hermendutica nos dice que el convenio interadministrative es el acuerdo de cooperacion y de coordinacion entre dos o mas entidades estatales, con un fin comin, destinado al cumplimiento de funciones administrativas 0 la Prestacion de servicios pubiicos, en aras de satisfacer as necesidades de la ‘comunidad. Ahora bien la Corte Constitucional mediante Sentencia 040 del 26 de enero de 2000, exp. 0-2457, M.P. Fabio Morén Diaz sostiene: “La contratacién directa y en especial la realizada a través de! mecanismo de los conuratos 0 convénios Interadministrativos no esté exenta de ta aplicacién estrcta de los principios rectores de la contratacién estatal” Por ello es posible sostener que las autoridades no actuaran con desviacién 0 abuso de poder, para lo cual se cefiran a la ley y @ la finalidad de! interés publico ¢ iguaimente se les prohibe eludir los procedimientos de seleccién objetiva a través de la celebracién de convenios Interadministrativos, Esto es porque desde los preceptos de la sana administracién, en tratandose de la inversion de fos recursos ptibicos y encontrandose de por medio el alcance de los fines estatales y ta adecuada y eficiente prestacion de los servicios publicos que estén a cargo del Estado, debe existr la diligencia suficiente dei funcionario Fespecto de la verificacién de factores o indicadores que le permitan establecer la capacidad de ejecucién del futuro contratista para disminuir los riesgos de un incumplimiento contractual, Los convenios interadministrativos no estan exentos de que se verifique que la entidad cuenta con la idoneidad y la experiencia para ejecutar el objeto Contractual, entendiéndose como idoneidad la posesiOn de aquellas caracteristicas Necesarias y adecuadas para la ejecucién y como experiencia la practica y la consecucién de los conccimientos que dicha prictica da en una actividad determinada ‘Ahora bien, es necesario recordar que la Ley 1150 de 2007 trajo como causal de Contratacion directa la celebracion de contratos interadministrativos, lo que ‘algunos doctrinan tés han tomado como una forma diferente a la del convenio Interadministrativo Entre las caracteristicas de uno y otro, estos exponen En. conn Mtatnniarabe 9 ay bed de act wort poms Sete ext peso por una oma 6e ‘stance gear ute rpone, mean qu ected de eve, convene adnate ot ot nds de cae pbs rt a convo eg des patos ee ns patron Ineo dot fares kan plo lee Pope, Gate30 N18 2.26 Tas 6560077 6380969 Stairs ceraianana coy com A LAVVANGUARDIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATWOee emeerin eeertint Direccién Técnica de Auditoria Fiscal 2 cana lo praia un poses de eaacatn G8 sab pute aer gor dpclin gl Lem conenicn Fretegminaattes rata paves do pono se anesin rau tetas toa hoes fs Sea! wats Plein 9 Tal bifurcacién interpretativa no quiere decir que si bien el"... estatuto de contratacién no haga alusién alguna, desde ia doctina se han establecido diferencias entve ef contrato interadministrativa y #1 convanio interadministrativo, diferencias que han dado pie para creer que pueden pasarse por alto Ia aplicacion de le normatividad en ausencia de a venficacion de los factores antes ‘mencionadas* y atin de los principios, si existe identidad entre los fines a alcanzar ‘mediante fa contratacion y ef objeto sociel de Ja ejecutora. Ante tal dualidad puede decirse que ef Estado sigue conservando los fines que como tal debe alcenzar y en consecuencia la aplicacion de los fundamentos constitucionales que guian sus actuaciones conservarén siempre sus elementos esenciales, dentro de los cuales encontramos los principios de la funcién publica, situacion que necesariamente lleva una vez mas a la administracion a garantizar el ~alcance dei deber de selecci6n objetiva de sus contratistas, ‘Motivo por el cual en la dindmica de Jas relaciones Interinstitucionales de la propia ‘edministracion, en donde existen normas que fe han permitido al Estado actuar no ‘$00 como ente gubemamental sino a su vez como un Estado empresario en competencie con el sector productive, figuras asociatives que merecen la denominacion de entidades estaiales tales como las cooperatives y asociaciones ce entidades temioriales, las Empresas de Servicios Publices, las Socledades Comerciales e Industriales del Estado, las Sociedades de Economia Mixta, entre otras, no pueden ser utiizadas indiscriminadamente como sujetos salvavidas ante Ja falta de planeacién."" CONCLUSIONES: De acuerdo a lo establecido en la investigacién precedente los suscritos auditores eterminaron como conclusiones las siguientes: 1, La Secretaria de Infraestructura Distrital realiz6 a través de Convenios Interadministrativos 1a ejecucién de aproximadamente el 63% de su presupuesto aprobado para el 2009, con la empresa EDURBE S.A. y cuyos ‘objetos se relacionan con la construccién de obras civles y que por su cuantia T RanuclSinshes Cai, Dario Replica, Secibn Aton Legals * Refirgndose al prncips de wzaspazencayslecsionabtiva rede Popa. Cale 20 Nols 226 Tae. 50097-60089 A LA VANGUARDIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVOSe cacssmminrae spree Direccién Técnica do Auditoria Fiscal se debian adelantar los procesos de escogencia de los contratistas a través de las modalidades de Licitacion Publica © Seleccién Abreviada tal como io establece al articulo 2° de la Ley 1150 de 2007; debiendo por tanto dar aplicacién a los principios de economia, trensparencia y responsabilidad contenidos en ia Ley 80 de 1993 y los postulados que rigen la funcién administrativa, Se concluye que la Secretaria de Infraestuctura Distrial ejacuto a través de EDURBE SA. obras por valor de $22.768.930.427 y ‘cludiendo de esta manera el proceso de seleccién de contratistas a través de Licitacion Pablica y Seleccion Abreviada La secretaria de Infraestructura no realiz6 el andlisis de la idoneldad de EDURBE S.A. para la ejecucién de las obras encomendadas a través de los Convenios puss de acuerdo con las auditorias anteriores, esta no cuenta con la adecuacién misional para ser ejecutora de obras civles, ya que no tiene con la capacidad operativa profesional para la ejecucién, debiendo acudir a la subcontratacion de prestacion de servicios profesionales (Ingenieros Directores de obra, Ingenieros Residentes y supervisores de obras) para poder cumplir con la parte administrativa de tales contratos, observandose de esta manera que su planta de personal, infraestructura administrativa y ‘operacional no estén al nivel de una empresa contratista de obras civies, eléctrica, mecanica y afines, para realizar por si misma en forma integral el objeto de los convenios interadministrativos En virtud de que la empresa EDURBE SA. tiene tutela administrativa distrital puesto que El Distrito de Cartagena posee un porcentaje accionario ‘mayoritario en dicha empresa y siendo el Alcalde Distrital el Presidente de la Junta Directiva; aun cuando se trate de contratacion directa, resulta obligatoria la observancia de los principios de la contratacién administrativa y de le funcién administrativa en general, y es especialmente importante aplicar el Geber de seleccién objetiva, puesto que todos ellos son zona comin de la Ccontrataci6n estatal, como bien [0 corrobora el pardgrafo del articulo 2.° del Decreto 2474 de 2008, norma reglamentaria de la Ley 1150 de 2007. Por lo ‘que es posible que la cuantiosa ejecucion pueda configurar una contravencion al principio de transparencia y obstruccién de la libre concurrencia a procesos coniractuales con el Estado. No existe obstéculo legal alguno para que se celebre un contrato o un convenio Interadministrative mediante una lcitacién publica, una seleccion ~abreviada 0 un concurso de méritos, en la medida en que por medio de dichos procedimientos pueda asegurarse de mejor manera fa seleccién objetiva del Cocontratante de la administracion, Al respecio, debe recordarse que lo que hace interadministrativo a un contrato 0 a un convenio no es el procedimiento de seleccion apiicable, sine la calidad de las partes. Pla. a Pops, Col 20 Moto 226 Ts. 6550877 8560989 erate 4 ca (A LA VANGUARD DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVODirecei6n Técnica de Auditoria Fiscal 5. En el Convenio Interadministrativo no existen prestaciones reciprocas pues ringuna de las partes le brinda un servicio a la otra, ya que lo que existe en el fondo es fa distibucion de actividades entre las partes interesadas con el fin ‘de desarrollar un objetivo comin, pudiendo incluso existir aportes en dinero de tna parte y apories de trabajo por la otra parte; en el caso de los Convenios Intersdministratives.suscritos por el Distrio con Edurbe S.A, dentro de los preaupuestes de las obras publicas que hacen parte de los convenios , se {rcluyen las cuantias correspondientes al A... 10 cual no es coherente con la aturaleza de los Convenios, al igual que la aprobacion de mayores Cantidades de obras y obras adicionales como si se tratara de Contratos y no de Convenios, ya que en 10s Convenios Estalales no se garantiza utiidades puesto que ninguna de las partes std recibiendo una remuneracién por la Tabor desarcollada. 6. La Alcaldesa Distrital de Cartagena expidio en la vigencia 2008 y 2009 una serie de Georetos a través de los cuales se delega en las Secrelarias de Despacho y otros funcionarios la facultad de ejercer las funciones de ordenar fel gasto y celebrar contratos con cargo al presupuesto asignado @ su fespectiva Unidad ejecutora. Como se planteo en la investigacién la ley 489 do oU8 consagra 103 principlos de coordinacién y colaboracién entre las Sutoridadies administrativa con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, El articulo 85 lofdem establece que las entidades publicas podran asociarse toon el fin de cooperar en el cumplimiento de funclones administratvas © de prestar conjuntamente servicios que se hallen @ su cargo, mediante la Gelebracion de convenios interadministrativos. Por tanto el Secretario de Infravstuctura al ejecutar el 63% de su presupuesto a través de EDURBE S.A. delegé contra expresa prohibicion lo delgado, 7. Al ser requerido e! punto de control sobre el Plan de Obras Publicas del Disinto cuya elaboracion esta determinada expresamente como una funcién ten cabeza del Secretario de Infraestructura de acuerdo al Decreto 0346 del 4 de junio de 2008, se contest6 que éste esta contenido en el plan de accion de fa enlidad. Esta respuesta no fue aceptada por la comision y con la suscripcién fie los numerosos. convenios interadministratives, adicionales y mayores Cantigades de obras predicables de estos, se evidencia que tal figura fue tlizada indigcriminadamente como sujelos salvavides ante la falta de planeacion de la entdad y la administracion y ejecucién inefiiente de lo recursos de inversion 8, Las fechas de fima de algunos convenios con objetos disimiles tales como: ‘dsefios arquitectonicos y de Ingenieria para la construccién dela Infraestructure requerida para e! componente acuético del sistema integrado de trasporte multimodal, disefo y sjecucién de las obras fisicas neceserias para [a renablitacién dei mercado de Bezutto (primera etapa) y estebilzacion ede le Pops, Cae30 48a 2.20 Tes: 6097. 8560968 wuecconepiadacargene 22) ‘a La vANOUARDIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATODireccidn Técnica de Auditoria Fiscal de terreno y reconstruccién de aletas de boxcoulverts de! corregimiento de punta canoa k2 +00 aparecen con plazo que superan la vigencia fiscal fo que evidencia que la indiscriminada suscripcion de convenios solo se utllizd para aprovechar los pocos tramites contractuales de estos, pero no por enimo de colaboracién entreentidades pablicas, ~S A epuAndove(slofboricuez sos ANTONDTHADERO MORELO Auditor Pied la Poca, Cale’ 28 Tes. es00977-0960060 ‘wer contnisrladecalagene gv.com ALA VAMGURRDIA DEL CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO