Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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39 En resumen. Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. consecuentemente. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. por lo que. Tercero. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. 3. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. por el contrario. Segundo. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. empezando por la definición mencionada arriba. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. los materiales. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. contenidos o resultados. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. por la demanda del mismo en más de una ocasión. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. aquí el énfasis está en el procesamiento. y por las nociones más frecuentes de calidad. 2. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. 1994. Pero si. incluso los creados para este propósito. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. Como ya se mencionó. Partiendo de estas premisas. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. y algunos sugieren que incluso Italia. Primero. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. se aproximan a este modelo. su diseño. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. 60-62). en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). pp. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. no se sostiene en la realidad. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. Otros órganos del gobierno. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido).

social y económica. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. Por el contrario.. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. No obstante. Es un error no mencionar estos supuestos. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. Libertad e igualdad. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. et. Por el contrario. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). al. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. ENERO-FEBRERO/2005 39 . están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. ya sea solos o como parte de un grupo. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. Por ahora. desarrollaré estas cinco dimensiones. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. son de hecho capaces de hacerlo. a pesar de como suelen ser entendidas. deben establecerse y considerarse desde el principio. la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades.Dossier vigentes. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). A pesar de la relevancia de los contenidos. Con lo anterior en mente. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). la satisfacción con la democracia y la corrupción. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. Asimismo. sólo adelanto algunas consideraciones. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. La segunda asunción es que los ciudadanos. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. Más aún. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. la participación electoral. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política. Posteriormente.

la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional.para una buena democracia. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. Una amplia literatura. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. Como tal. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. junto con otras cualidades básicas. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. estables y precisas no retroactivas. sino generales. universales. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. estables. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. En este sentido. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. 1998). Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. tradiciones o fines comunes. o sea. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. esto es. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. la libertad. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). incluyendo a las autoridades. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. Como se vera en la siguiente sección. ya existe sobre estas dos dimensiones. Esto es. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. 39 . El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. sugerida por Maravall (2002).3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. claras y jerárquicamente ordenadas…. el contenido. la legum servi sumus ciceroniana. que no resumiré aquí. De esta manera. Para simplificar. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. aun si es limitada. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. Por otra parte. el análisis necesita indicadores. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. La definición mínima de gobierno de la ley. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. (ii) que no son retroactivas…. y supone al menos la capacidad. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. En otras palabras. sino también en varios modelos de buena democracia. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones.

o sea. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. con el car a un número considerable de casos. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. ENERO-FEBRERO/2005 41 . usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. en primer lugar y sobre todo. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). que respete los tamente las dimensiones democráticas. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. Finalmente. pp. vel local. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. 1999. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. incluso en tes. 312-313). evitar. una rápida resolución de inDe esta manera. son: el poránea. En otros casos. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. Las principales catiempo. instituciones públicas. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. aunque sólo de paso. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. habilidad mente eficiente. en ciertos administrativas. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. El nivel de apoyo de los medios. la supremacía del Estado legal. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. independencia de los tribunales de casos. Sin embargo. Por lo tanto. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. en una palabra. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. cano. De igual manera. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. sin oportunidad de una subvertir la calidad. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. Aquellas que deben permanecer en tereses. está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. engañar o. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. común en varios países 5 Por ejemplo. En un nivel diferente. y no del todo diferente. Esta actitud. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. los propios jueces. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. Aquí se observa una tentael sistema legal. pero las élites políticas y por la ley. tables.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. racterísticas.

La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. la justificación y el castigo/recompensa. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país.alrededor del mundo. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. El dicho italiano “fatta la legge. 39 . el parlamento. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. trovato l’inganno”. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. La rendición de cuentas. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. Schedler (1999. es indispensable para atribuir responsabilidad. especialmente.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. supranacional. ¿Cuáles son. En la práctica. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. El tercero. En contraste con la rendición de cuentas vertical. entonces. etcétera). local y. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. supranacional. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. los actores son en gran medida políticamente iguales. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. nacional y. para los ciudadanos europeos. En resumen. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. parece particularmente oportuno en este contexto. la élite. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. Asimismo. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. y son por lo tanto políticamente desiguales. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. castigo/recompensa. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. p. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. se extiende de las clases populares a las empresariales. El primer elemento. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. Consecuentemente. si existen. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. Empero.

con frecuencia ideológica e instrumental. en ocasiones en terrenos inconsistentes. 1999). el ejercicio de pesos y contrapesos. tales como los sindicatos. la justificación y la evaluación. Para la rendición de cuentas vertical. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. que debemos mencionar aquí. Si ésta existe. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. En cambio. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. La misma acción. como se mencionó anteriormente. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. los partidos. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. por ejemplo. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Schmitter. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. o entre líneas de partido o coaliciones. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. Al mismo tiempo. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. de los partidos u otros componentes de la oposición política. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. las agencias auditoras. una oposición política responsable y vigilante. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. permite a otras entidades públicas. En esta línea. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. y por las cortes constitucionales. 1999. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas.

las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. En primer lugar. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. es también esencial que los ciudadanos interesados. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. ya sea del gobierno o de la oposición. para reforzarse mutuamente. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. Aquí. o por los votos en el Parlamento Europeo. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. Sin embargo. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. Tercero. Además. Sin embargo. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Por tanto. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. Segundo. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. Como ya lo argumentó Maravall (1997). están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. en la práctica. es decir. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección.7 A . debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. forman de hecho “cárteles”. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. Al mismo tiempo. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. En el nivel parlamentario. Además. Finalmente. capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. apoyados por financiamiento público. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. tales como partidos y asociaciones.de oposición o de mayoría. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair.

Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. En su análisis sobre la corrupción. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. ENERO-FEBRERO/2005 45 . 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. más recientemente. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. el sistema legal. indirectamente. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. cap. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. es decir. En contextos caracterizado por alta legitimidad. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. hablaran de la “crisis de la democracia”. 7. más relacionado con la perspectiva de la autora. la escasa aplicación de la ley y. haciendo referencia específica al parlamento. 1998. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. junto con Dalton (2000. De hecho. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. Eulau y Karps (1977). Huber y Powell (1994). Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. Más aún. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. más que la realidad. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. 1999. y la extensión de bienes simbólicos que crean. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. para más datos sobre el sur de Europa. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. Aquí. Lijphart. 150). ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. Es decir. por ejemplo. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. 1998).8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. está difundido en cada nivel social. Sin embargo. En conjunto. pero en una perspectiva ligeramente diferente. 10 Para investigación en corrupción. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). King (1990). Sin embargo. Verba y Nie (1978) y. De hecho. p. p. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. la ausencia de sus garantías—. pp. la inadecuada reciprocidad. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. y ellos. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. En su análisis. el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase. la idea de que incluso los ciudadanos educados. 286-288). ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. por ejemplo. en el mejor de los casos.

Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. en términos de procedimiento y resultado. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. la impleses más ricos. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. un gobierno agobiabierno de la ley. sino que en el mejor de los casos cada general. el factor económico. Las decisiones del gobierno. 39 . Es decir. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. la percepción de las necesidades. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. Como se discutió arriba. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. Miende la complejidad de los problemas y. la insatisfacción. za cada vez más por el descontento. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. Asimismo. independiente. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. Además. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. cación de la consolidación democrática. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. des. a señalar abiertamente otras cuestiones. o la respuesta del gobierno a sus electores. esto es. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. la cual. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. Además. En primer lugar. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. para y sociedades más ricas y desarrolladas. Por ejemplo.

se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). 1971). éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. Dahl (véase. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. En la la calidad democrática. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. Asimismo. elaboración de Giddens (1984). nuevos fenómenos. Esto. pero otros elementos. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. por ejemplo. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. por su parte. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. la libertad de movimiento. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . la libertad de elegir el luparticipativa. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. puede minada. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. es decir. una reflexión sobre las de derechos tico. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. el derecho al voto. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. cluyen la libertad personal. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. derecho a elegir el gobierno. restringidos por su condición en el interior les democráticos. Para la mayoría. sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. Sin embargo. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. la libertad y el secreto de coeconómicos. asumiendo que esta úlgar de residencia. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. el derecho a la información y una prensa libre. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. esto es. estos derechos ción de derechos civiles. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. esta misma sociedad cirrespondencia. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad.Dossier no). el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. cia. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión.

alcanzar el otro ideal democrático. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. en una cultura con un componente católico dominante. 2002. las opiniones y las condiciones sociales y personales. los mínimos derechos sociales. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. la religión. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. En este sentido. Sin embargo. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). el derecho a huelga. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. Por tanto. y. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. así como el derecho a entornos saludables.12 En especial. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. El problema. 39 . Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. Sin embargo. de igual manera. por lo tanto. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. está más cerca de los objetivos utópicos. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). ha absorbido el contenido de la Carta. por el contrario. concretamente.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. igualdad. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. cuando menos. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. y el derecho a vivienda. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. si es posible. De igual manera. En una democracia. La implementación de la igualdad. al mismo tiempo. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. económica y social de un país”. está en el nivel de su implementación. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. Por lo tanto. pero no únicamente. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. solidaridad. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. el derecho al estudio y la educación. el derecho a la dignidad humana.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. el derecho a la asistencia y la seguridad social. En primer lugar. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. la lengua. 5). libertad. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. el problema no es entender o definir esos valores. la raza. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. El Tratado sobre la Constitución Europea. Por consiguiente. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. a la protección del ambiente. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. 1992). Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. pp. Huber y Stephens. cap. A pesar de esto. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. 2002. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. el derecho al trabajo.

en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. En términos de consolidación democrática. En términos de reciprocidad. En segundo lugar. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. ENERO-FEBRERO/2005 49 . Por ejemplo. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. en la Carta de Niza. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). En este sentido. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. en el mejor de los casos. Como se demostrará en la siguiente sección. 1998). Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. para la calidad de la democracia. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. incluso. Por lo tanto. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. las estructuras intermediarias. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. por ejemplo. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. pero. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. En efecto. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. Por lo tanto. véase Morlino (1998). Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes.14 En este sentido. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. debido a que el aspecto de la eficiencia o. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. pero con un fuerte gobierno de la ley. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. Empero. así como por elecciones individuales.

los ciudadanos son capaces de evaluar. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. Aquí. Ellas se presentan en el Cuadro 1. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. con base en los resultados. con corrupción extendida. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. así como mejor analizado empíricamente. cómo los regímenes funcionan. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. La segunda es una visión desde abajo. De hecho. En la democracia efectiva. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. En algunos análisis (véase. la independencia de la corte de justicia es limitada. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. Por lo tanto. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. Dentro de esta perspectiva. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. De hecho. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. . en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. en la democracia con reciprocidad. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. por ejemplo. Además. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. es decir. Cuadro 1. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM.cas procedimentales. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. Mair.

al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. el descontento. Una democracia sin calidad.15 De igual manera. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. ENERO-FEBRERO/2005 51 . con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. El resultado es que los gobiernos. el voto. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. La nueva legislación. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. un único medio puede monopolizar la información. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. Por consiguiente. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania. Una democracia de este tipo. En una hipótesis así. en reacción a estos retos. estructuras débiles o muy intermediarias. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales.Dossier Rocio Faugier 2002). va en el mismo sentido. 2002).

En estas democracias. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. la reciprocidad. Notre Dame paper. 4. R. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. Dada la complejidad de dichas dimensiones. Si existen nociones alternativas de calidad. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. En una perspectiva empírica. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática.J. 52 METAPOLÍTICA/NÚM. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. al final. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. 39 . ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. Turín. Giappichelli. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. A manera de conclusiones tentativas. “para” y “por”. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. Kellogg Institute. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. Disaffected Democracies. E 1. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. Yale University Press. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. 3. New Haven. vertical u horizontal. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. 5. P. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. se abre un nuevo grupo de preguntas. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. Sin embargo. Finalmente. Sin embargo. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. cit. en lugar de disminuir. Es decir.A. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. PROBLEMAS IRRESUELTOS. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. la libertad e igualdad.concepciones sobre el mercado y la competitividad. la capacidad del Estado. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. Dahl. Participation and Opposition. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. Notre Dame University. Caretti. por ejemplo. en Pharr y Putnam. 8. y A. (2000).A. (2002). Alternativamente. G. R. 7. la rendición de cuentas. De igual manera. Poliarchy. Perez-Linan (2001). puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. pero no por eso de menor importancia. (1971). el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. Dalton. March y Olsen.

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39 .54 METAPOLÍTICA/NÚM.

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