Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. Otros órganos del gobierno. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. 39 En resumen. contenidos o resultados. por la demanda del mismo en más de una ocasión. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. Partiendo de estas premisas. Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. y por las nociones más frecuentes de calidad. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. empezando por la definición mencionada arriba. pp. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. 2. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. por el contrario. consecuentemente. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. por lo que. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. Tercero. La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. Pero si. su diseño. los materiales. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. 3. Como ya se mencionó. y algunos sugieren que incluso Italia. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. no se sostiene en la realidad. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. Segundo. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. se aproximan a este modelo. aquí el énfasis está en el procesamiento. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. incluso los creados para este propósito. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. 60-62). Primero. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. 1994.

por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. Por el contrario. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. son de hecho capaces de hacerlo. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. la satisfacción con la democracia y la corrupción. Con lo anterior en mente. No obstante. La segunda asunción es que los ciudadanos. Por ahora. Libertad e igualdad. social y económica. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. Posteriormente. al. et. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. desarrollaré estas cinco dimensiones. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). a pesar de como suelen ser entendidas. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. Es un error no mencionar estos supuestos. ya sea solos o como parte de un grupo. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. deben establecerse y considerarse desde el principio. Asimismo. A pesar de la relevancia de los contenidos. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas.. Más aún. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. ENERO-FEBRERO/2005 39 . La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt.Dossier vigentes. sólo adelanto algunas consideraciones. la participación electoral.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política. Por el contrario.

LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. tradiciones o fines comunes. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. 39 . 40 METAPOLÍTICA/NÚM. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. ya existe sobre estas dos dimensiones. aun si es limitada. De esta manera. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. Por otra parte. Para simplificar. la legum servi sumus ciceroniana. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. estables y precisas no retroactivas. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. o sea. Como tal. claras y jerárquicamente ordenadas…. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. que no resumiré aquí. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. Una amplia literatura. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. y supone al menos la capacidad. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. La definición mínima de gobierno de la ley. Esto es. 1998). Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). estables. sino generales. esto es. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. junto con otras cualidades básicas. sino también en varios modelos de buena democracia. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. En otras palabras. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. el contenido.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba.para una buena democracia. sugerida por Maravall (2002). Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. universales. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. la libertad. Como se vera en la siguiente sección. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. En este sentido. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. (ii) que no son retroactivas…. incluyendo a las autoridades. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. el análisis necesita indicadores. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad.

En otros casos. una rápida resolución de inDe esta manera. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. De igual manera. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. 312-313). Finalmente. engañar o. El nivel de apoyo de los medios. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. en ciertos administrativas. con el car a un número considerable de casos. independencia de los tribunales de casos. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. o sea. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. que respete los tamente las dimensiones democráticas. En un nivel diferente. la supremacía del Estado legal. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. Esta actitud. evitar. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. Por lo tanto. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. común en varios países 5 Por ejemplo. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. en una palabra. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. en primer lugar y sobre todo. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). pero las élites políticas y por la ley. está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. 1999. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. habilidad mente eficiente. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. cano. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. pp. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. vel local. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. Aquellas que deben permanecer en tereses.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. racterísticas. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. son: el poránea. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. sin oportunidad de una subvertir la calidad. instituciones públicas. Aquí se observa una tentael sistema legal. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. y no del todo diferente. aunque sólo de paso. Las principales catiempo. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. ENERO-FEBRERO/2005 41 . es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. los propios jueces. tables. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. incluso en tes. Sin embargo. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos.

es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. si existen. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. 39 . local y. La rendición de cuentas. castigo/recompensa. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. los actores son en gran medida políticamente iguales. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. la justificación y el castigo/recompensa. Empero. el parlamento. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. nacional y. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local.alrededor del mundo. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. Asimismo. especialmente. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. supranacional. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. parece particularmente oportuno en este contexto. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. El dicho italiano “fatta la legge. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. la élite. En resumen. y son por lo tanto políticamente desiguales. Consecuentemente. ¿Cuáles son. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. trovato l’inganno”. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. En contraste con la rendición de cuentas vertical. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. El primer elemento. El tercero. En la práctica. entonces. para los ciudadanos europeos. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. supranacional. es indispensable para atribuir responsabilidad. se extiende de las clases populares a las empresariales. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. p. Schedler (1999. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. etcétera). aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional.

las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. por ejemplo. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. como se mencionó anteriormente. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. Si ésta existe. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. La misma acción. con frecuencia ideológica e instrumental. una oposición política responsable y vigilante. tales como los sindicatos. permite a otras entidades públicas.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. Schmitter. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Al mismo tiempo. los partidos. En esta línea. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. 1999. 1999). el ejercicio de pesos y contrapesos. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. las agencias auditoras. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. que debemos mencionar aquí. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. y por las cortes constitucionales. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. la justificación y la evaluación. En cambio. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. de los partidos u otros componentes de la oposición política. o entre líneas de partido o coaliciones. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. en ocasiones en terrenos inconsistentes. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. Para la rendición de cuentas vertical. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias.

señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil.de oposición o de mayoría. En primer lugar. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. Aquí. para reforzarse mutuamente. Al mismo tiempo. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. Segundo. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. es también esencial que los ciudadanos interesados. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. Sin embargo. o por los votos en el Parlamento Europeo. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. Como ya lo argumentó Maravall (1997). la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. forman de hecho “cárteles”. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. En el nivel parlamentario. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. Sin embargo.7 A . Además. en la práctica. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. Por tanto. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. ya sea del gobierno o de la oposición. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. Además. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. Finalmente. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. apoyados por financiamiento público. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. es decir. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. Tercero. tales como partidos y asociaciones. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores.

pp. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. el sistema legal. la escasa aplicación de la ley y.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. la inadecuada reciprocidad. el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. indirectamente. p. hablaran de la “crisis de la democracia”. De hecho. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. 10 Para investigación en corrupción. Huber y Powell (1994). pero en una perspectiva ligeramente diferente. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). haciendo referencia específica al parlamento. Verba y Nie (1978) y. 7. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). más que la realidad. 286-288). especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. En su análisis sobre la corrupción. para más datos sobre el sur de Europa. Aquí. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. Eulau y Karps (1977). la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa.Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. y ellos. De hecho. Es decir. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). junto con Dalton (2000. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. 1998. 1999. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. en el mejor de los casos. Sin embargo. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. King (1990). la idea de que incluso los ciudadanos educados. más recientemente. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. ENERO-FEBRERO/2005 45 . 1998). Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. por ejemplo. Más aún. por ejemplo.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. p. Lijphart. es decir. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. 150). la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. En contextos caracterizado por alta legitimidad. En conjunto. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. está difundido en cada nivel social. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. cap. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. y la extensión de bienes simbólicos que crean. Sin embargo. En su análisis. más relacionado con la perspectiva de la autora. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. la ausencia de sus garantías—.

problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. el factor económico. za cada vez más por el descontento. sino que en el mejor de los casos cada general. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). cación de la consolidación democrática. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. independiente. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. la percepción de las necesidades. la impleses más ricos. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. des.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. En primer lugar. Las decisiones del gobierno. Asimismo. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. la cual. Por ejemplo. para y sociedades más ricas y desarrolladas. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. o la respuesta del gobierno a sus electores. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. Es decir. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. 39 . Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. Como se discutió arriba. Además. esto es. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. un gobierno agobiabierno de la ley. la insatisfacción. Miende la complejidad de los problemas y. en términos de procedimiento y resultado. a señalar abiertamente otras cuestiones. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. Además.

esto es. Para la mayoría. cluyen la libertad personal. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. el derecho a la información y una prensa libre. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. la libertad de movimiento. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. derecho a elegir el gobierno. esta misma sociedad cirrespondencia.Dossier no). de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. por su parte. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. una reflexión sobre las de derechos tico. restringidos por su condición en el interior les democráticos. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. Asimismo. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. el derecho al voto. estos derechos ción de derechos civiles. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. En la la calidad democrática. asumiendo que esta úlgar de residencia. 1971). derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. Dahl (véase. nuevos fenómenos. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. Esto. cia. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. Sin embargo. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. puede minada. la libertad de elegir el luparticipativa. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. elaboración de Giddens (1984). por ejemplo. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. pero otros elementos. es decir. la libertad y el secreto de coeconómicos.

está en el nivel de su implementación. El problema. alcanzar el otro ideal democrático. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. cuando menos. al mismo tiempo. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. De igual manera. 2002. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. está más cerca de los objetivos utópicos. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. En una democracia. y. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. 1992). El Tratado sobre la Constitución Europea. ha absorbido el contenido de la Carta. el derecho a la dignidad humana. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. el derecho al estudio y la educación. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. pp. por lo tanto. solidaridad. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. en una cultura con un componente católico dominante. económica y social de un país”. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. 5).12 En especial. el problema no es entender o definir esos valores.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. a la protección del ambiente. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. así como el derecho a entornos saludables. el derecho a huelga. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. el derecho al trabajo. el derecho a la asistencia y la seguridad social. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. La implementación de la igualdad. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. Sin embargo. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. igualdad. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. Por tanto. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. En primer lugar. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. Huber y Stephens. por el contrario. A pesar de esto. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). cap. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. 48 METAPOLÍTICA/NÚM.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. 2002. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. los mínimos derechos sociales. Por lo tanto. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. las opiniones y las condiciones sociales y personales. 39 . libertad. la religión. En este sentido. si es posible. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. la raza. la lengua. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. y el derecho a vivienda. concretamente. Por consiguiente. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. de igual manera. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. Sin embargo. pero no únicamente. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen.

en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores.14 En este sentido. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. para la calidad de la democracia. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. pero con un fuerte gobierno de la ley. debido a que el aspecto de la eficiencia o. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. Por lo tanto. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. Empero. 1998). en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. Por lo tanto. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. Por ejemplo. ENERO-FEBRERO/2005 49 . las estructuras intermediarias. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. incluso. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. así como por elecciones individuales. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. En términos de reciprocidad. En términos de consolidación democrática. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. pero. Como se demostrará en la siguiente sección. por ejemplo. En segundo lugar. En este sentido. En efecto. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. véase Morlino (1998). en el mejor de los casos. en la Carta de Niza. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan.

dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. La segunda es una visión desde abajo. Ellas se presentan en el Cuadro 1. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. por ejemplo. es decir. Por lo tanto. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos.cas procedimentales. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. Cuadro 1. con base en los resultados. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. Además. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. De hecho. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. En la democracia efectiva. Mair. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. en la democracia con reciprocidad. cómo los regímenes funcionan. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. Dentro de esta perspectiva. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. . así como mejor analizado empíricamente. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. la independencia de la corte de justicia es limitada. con corrupción extendida. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. De hecho. En algunos análisis (véase. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. Aquí. los ciudadanos son capaces de evaluar.

aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania. va en el mismo sentido. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. en reacción a estos retos. Por consiguiente.Dossier Rocio Faugier 2002). el descontento. El resultado es que los gobiernos. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. estructuras débiles o muy intermediarias. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. 2002). En una hipótesis así. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. el voto. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. Una democracia de este tipo. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. Una democracia sin calidad. La nueva legislación. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas.15 De igual manera. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. un único medio puede monopolizar la información. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. ENERO-FEBRERO/2005 51 . y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos.

Yale University Press. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. Alternativamente. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. “para” y “por”. G. De igual manera.J.A. Caretti. 8. E 1. Sin embargo. 52 METAPOLÍTICA/NÚM. En una perspectiva empírica. Si existen nociones alternativas de calidad. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. Notre Dame University. (2000). cit. 7. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. Participation and Opposition. Finalmente. Sin embargo. En estas democracias. Es decir. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. Notre Dame paper. Dada la complejidad de dichas dimensiones. Dalton. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). New Haven. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. Dahl. la capacidad del Estado. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. Giappichelli. Kellogg Institute. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. por ejemplo. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas.A. Perez-Linan (2001). la reciprocidad. y A. P. (2002). debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. 4. 5. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. PROBLEMAS IRRESUELTOS. R. Turín. se abre un nuevo grupo de preguntas. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. Poliarchy. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. vertical u horizontal. al final. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. pero no por eso de menor importancia. Disaffected Democracies. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. A manera de conclusiones tentativas. 3. en Pharr y Putnam. en lugar de disminuir. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. la libertad e igualdad. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. (1971). Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. R. March y Olsen. la rendición de cuentas. 39 .concepciones sobre el mercado y la competitividad.

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