Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

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LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. Segundo. independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. por el contrario. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. no se sostiene en la realidad. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. se aproximan a este modelo. y por las nociones más frecuentes de calidad. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. 1994. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). aquí el énfasis se encuentra en el contenido. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. consecuentemente. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. pueden alcanzar los valores del régimen democrático. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. incluso los creados para este propósito. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. Partiendo de estas premisas. los materiales. Tercero. aquí el énfasis está en el procesamiento. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. su diseño. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. Como ya se mencionó. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. por lo que. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. Pero si. Primero. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. 60-62). Ciertos países en Europa del Este y América Latina. Otros órganos del gobierno. contenidos o resultados. 39 En resumen. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. 3. por la demanda del mismo en más de una ocasión. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. pp. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. 2. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. y algunos sugieren que incluso Italia. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. empezando por la definición mencionada arriba. La calidad consiste en las características estructurales de un producto.

Es un error no mencionar estos supuestos. Con lo anterior en mente. sólo adelanto algunas consideraciones.. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. Posteriormente. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales. Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. la satisfacción con la democracia y la corrupción. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. social y económica. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. desarrollaré estas cinco dimensiones. son de hecho capaces de hacerlo. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. Por el contrario. Por ahora. ya sea solos o como parte de un grupo. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. deben establecerse y considerarse desde el principio. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento).2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. Libertad e igualdad. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. Asimismo. ENERO-FEBRERO/2005 39 . Más aún. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. et. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. A pesar de la relevancia de los contenidos. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. No obstante. a pesar de como suelen ser entendidas.Dossier vigentes. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. La segunda asunción es que los ciudadanos. al. Por el contrario. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. la participación electoral. Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento.

universales. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. el contenido. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. sino generales. la legum servi sumus ciceroniana. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. La definición mínima de gobierno de la ley.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. estables y precisas no retroactivas. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. (ii) que no son retroactivas…. tradiciones o fines comunes. Por otra parte. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). 1998). dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. sino también en varios modelos de buena democracia. Como tal. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. estables. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. esto es. claras y jerárquicamente ordenadas…. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. En este sentido. aun si es limitada. junto con otras cualidades básicas. En otras palabras. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. que no resumiré aquí. De esta manera. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. Para simplificar. Una amplia literatura. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. incluyendo a las autoridades. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. o sea. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. 39 . la libertad. ya existe sobre estas dos dimensiones. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. y supone al menos la capacidad. Esto es. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. sugerida por Maravall (2002). el análisis necesita indicadores. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial.para una buena democracia. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. Como se vera en la siguiente sección.

cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. y no del todo diferente.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. en primer lugar y sobre todo. sin oportunidad de una subvertir la calidad. pp. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. Por lo tanto. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. Finalmente. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. vel local. tables. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. racterísticas. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. Aquellas que deben permanecer en tereses. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. Las principales catiempo. En otros casos. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. con el car a un número considerable de casos. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. habilidad mente eficiente. aunque sólo de paso. Esta actitud. 312-313). el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. o sea. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. la supremacía del Estado legal. evitar. una rápida resolución de inDe esta manera. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. El nivel de apoyo de los medios. en ciertos administrativas. instituciones públicas. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002). está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). Sin embargo. De igual manera. que respete los tamente las dimensiones democráticas. 1999. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. los propios jueces. En un nivel diferente. cano. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. común en varios países 5 Por ejemplo. pero las élites políticas y por la ley. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. en una palabra. independencia de los tribunales de casos. incluso en tes. ENERO-FEBRERO/2005 41 . son: el poránea. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. Aquí se observa una tentael sistema legal. engañar o.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen.

alrededor del mundo. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. la justificación y el castigo/recompensa. es indispensable para atribuir responsabilidad. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. local y. trovato l’inganno”. se extiende de las clases populares a las empresariales. En resumen. El tercero. La rendición de cuentas. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. para los ciudadanos europeos. En contraste con la rendición de cuentas vertical. En la práctica. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. Asimismo. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. entonces. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. p.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. la élite. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. castigo/recompensa. nacional y. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. El dicho italiano “fatta la legge. especialmente. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. y son por lo tanto políticamente desiguales. El primer elemento. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. los actores son en gran medida políticamente iguales. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. Consecuentemente. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. supranacional. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . 42 METAPOLÍTICA/NÚM. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. ¿Cuáles son. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. Schedler (1999. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. si existen. el parlamento. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. supranacional. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. Empero. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. parece particularmente oportuno en este contexto. 39 . etcétera). La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes.

Al mismo tiempo. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. tales como los sindicatos. 1999). es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. la justificación y la evaluación. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. de los partidos u otros componentes de la oposición política. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. por ejemplo. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. En cambio. o entre líneas de partido o coaliciones. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. los partidos. las agencias auditoras. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. En esta línea. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Si ésta existe. una oposición política responsable y vigilante. permite a otras entidades públicas. Schmitter. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . La misma acción. y por las cortes constitucionales. que debemos mencionar aquí. como se mencionó anteriormente. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. 1999. con frecuencia ideológica e instrumental. en ocasiones en terrenos inconsistentes. Para la rendición de cuentas vertical. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. el ejercicio de pesos y contrapesos. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias.

capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. forman de hecho “cárteles”. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. tales como partidos y asociaciones. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. Sin embargo. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. En el nivel parlamentario. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. en la práctica. Al mismo tiempo. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. Tercero. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. Por tanto. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. Aquí. es decir. Finalmente. Como ya lo argumentó Maravall (1997). ya sea del gobierno o de la oposición. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. o por los votos en el Parlamento Europeo.7 A . para reforzarse mutuamente. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. apoyados por financiamiento público. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. Sin embargo. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. Además. En primer lugar. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. es también esencial que los ciudadanos interesados. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. Además. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas.de oposición o de mayoría. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. Segundo. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas.

Para abundar en este punto véase Sartori (1987). la ausencia de sus garantías—. es decir. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. Lijphart. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. está difundido en cada nivel social. Sin embargo. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. pp. 1998. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973). ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. junto con Dalton (2000. En contextos caracterizado por alta legitimidad. para más datos sobre el sur de Europa. 1999. De hecho. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. y la extensión de bienes simbólicos que crean. y ellos. por ejemplo. Aquí. véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. la inadecuada reciprocidad. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. 1998). estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. Eulau y Karps (1977). el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. la escasa aplicación de la ley y. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. por ejemplo. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. cap. el sistema legal. Sin embargo. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. 7. indirectamente. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. p. en el mejor de los casos. más que la realidad. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. la idea de que incluso los ciudadanos educados. más relacionado con la perspectiva de la autora. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. hablaran de la “crisis de la democracia”. haciendo referencia específica al parlamento. Huber y Powell (1994). los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. 286-288).8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. p. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. King (1990). La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. Más aún. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. ENERO-FEBRERO/2005 45 .Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. más recientemente. 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. En su análisis. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. De hecho. 10 Para investigación en corrupción. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. pero en una perspectiva ligeramente diferente. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos. Verba y Nie (1978) y. En conjunto. Es decir. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. En su análisis sobre la corrupción. 150).

Miende la complejidad de los problemas y. Las decisiones del gobierno. un gobierno agobiabierno de la ley. cación de la consolidación democrática. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. el factor económico. Es decir. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. Además. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. Además. Asimismo. la cual. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. sino que en el mejor de los casos cada general. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. la percepción de las necesidades. independiente. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). Como se discutió arriba. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. za cada vez más por el descontento. la insatisfacción. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. En primer lugar. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. esto es. la impleses más ricos. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. 39 . des. a señalar abiertamente otras cuestiones. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. Por ejemplo. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. o la respuesta del gobierno a sus electores.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. en términos de procedimiento y resultado. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. para y sociedades más ricas y desarrolladas. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión.

cluyen la libertad personal. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. por ejemplo. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). Dahl (véase. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. asumiendo que esta úlgar de residencia. Esto. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. la libertad de movimiento. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. Para la mayoría. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. estos derechos ción de derechos civiles. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. En la la calidad democrática. es decir. el derecho al voto. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. una reflexión sobre las de derechos tico. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. esta misma sociedad cirrespondencia. Sin embargo. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. por su parte. la libertad y el secreto de coeconómicos. restringidos por su condición en el interior les democráticos. puede minada. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. el derecho a la información y una prensa libre. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. elaboración de Giddens (1984). cia. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. nuevos fenómenos. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. pero otros elementos. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. 1971). el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. Asimismo. derecho a elegir el gobierno. Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. esto es. la libertad de elegir el luparticipativa.Dossier no). derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro).

ha absorbido el contenido de la Carta. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. el derecho al trabajo. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000). cap. pero no únicamente. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. de igual manera. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. pp. la raza. 5). Esto es una parte “simple” del párrafo 2. Por consiguiente. al mismo tiempo. económica y social de un país”. En primer lugar. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. el derecho al estudio y la educación. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. a la protección del ambiente. solidaridad. El problema. la lengua. y. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. el derecho a la dignidad humana. alcanzar el otro ideal democrático. está en el nivel de su implementación. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. por el contrario. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos.de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. 39 . 2002. El Tratado sobre la Constitución Europea. libertad. De igual manera. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. el derecho a huelga. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. Por tanto. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. así como el derecho a entornos saludables. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. las opiniones y las condiciones sociales y personales. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. el derecho a la asistencia y la seguridad social. los mínimos derechos sociales. concretamente. A pesar de esto. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. por lo tanto. Sin embargo. y el derecho a vivienda. En este sentido. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. en una cultura con un componente católico dominante.12 En especial. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. En una democracia. la religión. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. Por lo tanto. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. Sin embargo. Huber y Stephens. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. igualdad.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad. 1992). cuando menos. el problema no es entender o definir esos valores. si es posible. La implementación de la igualdad. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. está más cerca de los objetivos utópicos. 2002.

Por ejemplo. ENERO-FEBRERO/2005 49 . Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. 1998). En efecto. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). para la calidad de la democracia. las estructuras intermediarias. en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. así como por elecciones individuales. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. por ejemplo. pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. debido a que el aspecto de la eficiencia o. en la Carta de Niza. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. Por lo tanto. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. pero. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. Por lo tanto. En este sentido. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones.14 En este sentido. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. en el mejor de los casos. Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. En términos de consolidación democrática. Como se demostrará en la siguiente sección. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. incluso. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. En segundo lugar. Empero. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. véase Morlino (1998). puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. pero con un fuerte gobierno de la ley. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. En términos de reciprocidad. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas.

Dentro de esta perspectiva. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. cómo los regímenes funcionan. En la democracia efectiva.cas procedimentales. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. con base en los resultados. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. La segunda es una visión desde abajo. De hecho. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. De hecho. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. Mair. con corrupción extendida. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente. en la democracia con reciprocidad. . Por lo tanto. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. Cuadro 1. los ciudadanos son capaces de evaluar. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. En algunos análisis (véase. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. Ellas se presentan en el Cuadro 1. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. es decir. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. así como mejor analizado empíricamente. por ejemplo. Además. la independencia de la corte de justicia es limitada. Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. Aquí. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas.

Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. un único medio puede monopolizar la información. En una hipótesis así. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular. ENERO-FEBRERO/2005 51 . El resultado es que los gobiernos. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. Por consiguiente. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. el descontento. 2002).15 De igual manera. La nueva legislación. estructuras débiles o muy intermediarias. el voto. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. en reacción a estos retos.Dossier Rocio Faugier 2002). Una democracia de este tipo. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Una democracia sin calidad. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. son muy buenos ejemplos de esta dinámica. va en el mismo sentido.

Giappichelli. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista. March y Olsen. vertical u horizontal. se abre un nuevo grupo de preguntas. como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. Si existen nociones alternativas de calidad. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. Kellogg Institute. Finalmente. New Haven. En una perspectiva empírica. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. Dahl. E 1. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. Dalton. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. De igual manera. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). por ejemplo. 3. 4. A manera de conclusiones tentativas. P. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. 7. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. (1971). puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. 5. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo. Poliarchy. la libertad e igualdad. G.concepciones sobre el mercado y la competitividad. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. y A. Sin embargo. Alternativamente. En estas democracias. Yale University Press. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. “para” y “por”. la capacidad del Estado. Disaffected Democracies. Sin embargo. R. Caretti. 8. PROBLEMAS IRRESUELTOS. “Assessing the Quality of Democracy: Freedom.A. Dada la complejidad de dichas dimensiones. la rendición de cuentas. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. al final.J. en Pharr y Putnam. Perez-Linan (2001). (2000). se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. en lugar de disminuir. cit. R. 39 . las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. la reciprocidad.A. (2002). Notre Dame paper. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. Participation and Opposition. Notre Dame University. pero no por eso de menor importancia. Turín. Es decir. 52 METAPOLÍTICA/NÚM.

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