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CALIDAD DEMOCRATICA

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Dossier

Principal animador del actual debate teórico y metodológico sobre la “calidad de la democracia”, Leonardo Morlino nos presenta en este artículo la propuesta más consistente elaborada hasta ahora tanto para entender el significado de este nuevo concepto como para aproximarse a su estudio empírico riguroso.
¿QUÉ ES “CALIDAD”?

Calidad de la

Notas para su discusión

democracia.
electoral libre y justa y un nivel mínimo de derechos civiles los mantiene por debajo de los límites requeridos para clasificarlos como democráticos. Lo mismo vale para las democracias imperfectas (Merkl y Croissant, 2000). Esta categoría incluye democracias “excluyentes”, que ofrecen sólo garantías limitadas para los derechos políticos; democracias “dominadas”, en la que grupos de poder usan su influencia para condicionar y limitar la autonomía de los líderes electos; y democracias “iliberales” que ofrecen únicamente garantías parciales sobre derechos civiles. En realidad, estos últimos tres modelos específicos de democracia son también híbridos institucionales, por lo que caen por debajo del mínimo previamente especificado. En contraste, las democracias delegativas (O’Donnell, 1994), algunas veces denominadas democracias populistas, encajan bien con el objetivo del presente análisis. Estos regímenes están basados usualmente en un sistema de mayoría, llevan a cabo “elecciones relativamente limpias”, “los partidos, el parlamento y la prensa son usualmente libres de expresar sus críticas” y “la corte bloquea políticas anticonstitucionales”. En la práctica, sin embargo, los ciudadanos en estas democracias “delegan a otros

*

LEONARDO MORLINO**

U
Botella de «Vieux Marc», 1913, Picasso.

n análisis de la calidad de una democracia, es decir, un escrutinio empírico sobre qué tan “buena” es una democracia, requiere no sólo que asumamos algunas definiciones de democracia, sino también que establezcamos una noción clara de calidad. La definición mínima de democracia (véase Dahl, 1971) sugiere que dicho régimen cuenta cuando menos con: sufragio universal adulto; elecciones regulares, libres, competitivas y justas; más de un partido político y más de una fuente de información. No olvidemos una adición importante (Schmitter y Karl, 1993, pp. 45-46): las instituciones democráticas, los derechos existentes y el proceso de toma de decisiones no deben estar restringidos ni por las élites no elegidas ni por poderes externos.1 Entre esos países que reúnen estos criterios mínimos, es necesario realizar todavía un análisis empírico profundo para detectar el grado en que han conseguido los dos principales objetivos de una democracia ideal: la libertad y la igualdad. Así, el análisis de una buena democracia debe excluir los regímenes híbridos (Diamond, 2002), cuyas deficiencias para asegurar una competencia

*Ponencia presentada en el Panel “Qualità della democracia: quale interdisciplinarietà? ”, en el Congreso Anual de la Sociedad Italiana de Ciencia Política, Trento, 14-16 de octubre de 2003. Traducción del inglés de Azul Aguiar y César Cansino. **Universidad de Florencia, Italia. 1 Es innecesario decir que las instituciones europeas no son este tipo de poder.

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pueden alcanzar los valores del régimen democrático. se aproximan a este modelo. Monitorean la eficiencia de la aplicación de las leyes C . La última sección regresará a las diversas preguntas y problemas abiertos inherentes a dicha temática. un producto de “calidad” es resultado de un proceso exacto y controlado llevado a cabo de acuerdo con métodos y tiempos precisos. este significado de calidad se basa simplemente en el resultado. Segundo. su diseño. Aun con todos los ajustes exigidos por la complejidad del “objeto” bajo análisis —la democracia— sigue siendo necesario considerar estos conceptos mínimos de calidad mientras construimos definiciones y modelos de calidad de la democracia. Otros órganos del gobierno. en lo sigue se propondrán algunos argumentos teóricos fundamentales para analizar la calidad democrática y la buena democracia. La próxima sección mostrará modelos de “buena” democracia y los modelos relacionados y mucho más difundidos de baja calidad de las democracias. por lo que. empezando por la definición mencionada arriba. cruzar incluso el umbral mínimo para la democracia se vuelve una proeza destacable. en una buena democracia los propios ciudadanos tienen el poder de verificar y evaluar si el gobierno trabaja por los objetivos de libertad e igualdad de acuerdo al gobierno de la ley. 38 METAPOLÍTICA/NÚM. las tres diferentes nociones de calidad se basan ya sea en procesamientos. pp. considero que una democracia de calidad o buena es aquella que presenta una estructura institucional estable que hace posible la libertad e igualdad de los ciudadanos mediante el funcionamiento legítimo y correcto de sus instituciones y mecanismos. por la demanda del mismo en más de una ocasión. Las dos secciones subsecuentes evaluarán las principales dimensiones de variación. una buena democracia es aquella en la que los ciudadanos. Cuando las instituciones tienen el completo apoyo de la sociedad civil. 3. y por tanto la delegación de poderes y la rendición de cuentas. Partiendo de estas premisas. Tercero. 60-62). incluso los creados para este propósito. 2. aquí el énfasis se encuentra en el contenido. Como ya se mencionó. por el contrario. Cada una tiene diferentes implicaciones para la investigación empírica. La calidad consiste en las características estructurales de un producto. un segundo paso para evaluar “buenas” democracias requiere una definición clara de “calidad”. La calidad de un producto o servicio se deriva indirectamente de la satisfacción expresada por el cliente. Una buena democracia es por tanto y ante todo un régimen ampliamente legitimado. ¿QUÉ ES UNA DEMOCRACIA DE “CALIDAD”? omo es evidente. se niegan a cumplir su función de supervisión o fracasan al llevarla a cabo. pues presentan claras imperfecciones para proveer garantías plenas y comprehensivas de derechos civiles y políticos. Pero si. consecuentemente. no se sostiene en la realidad. que satisface completamente a los ciudadanos (calidad en términos de resultados). los materiales. contenidos o resultados. aquí el énfasis está en el procesamiento. 1994. y algunos sugieren que incluso Italia. el problema de definir implica reconocer lo que se entiende por el adjetivo. 39 En resumen. Quienes analizan las democracias populistas refieren problemas similares al evaluar muchas democracias contemporáneas como regímenes en los que el principio de representación. y por las nociones más frecuentes de calidad. Una revisión del uso de dicho término en los sectores industrial y mercantil sugiere tres significados diferentes: 1. la funcionalidad del bien u otros detalles que lo caracterizan. Primero. las instituciones posponen sus objetivos e invierten energías y recursos en consolidar y mantener su legitimidad. el así llamado gobierno de la ley sólo se respeta parcial o mínimamente (O’Donnell. La calidad es definida por los aspectos procedimentales establecidos y asociados a cada producto. considerando incluso los engaños que suelen acompañar a los fines de la calidad. pero después ya no tienen la oportunidad de verificar y evaluar la labor de sus gobernantes una vez electos. Estos principios son incluso superados por una supuesta democracia “directa” en la que vínculos irracionales y claramente simbólicos conectan a un líder poderoso (con frecuencia un presidente o un primer ministro fuertes) con una sociedad civil relativamente indiferenciada.tomar decisiones en su nombre” desde el momento en que votan. Ciertos países en Europa del Este y América Latina. asociaciones y comunidades que la componen disfrutan de libertad e igualdad (calidad en términos de contenido). independientemente de la forma en que fue elaborado o de sus contenidos actuales. La siguiente sección sugiere una definición de calidad democrática.

Por el contrario. los cuales caen dentro de las cinco dimensiones mencionadas. Las instituciones y los mecanismos de las democracias representativas son los principales objetos de análisis de la calidad de una democracia. la segunda es la implementación progresiva de mayor igualdad política.2 La tercera dimensión concierne a la reciprocidad (responsiveness) o correspondencia de las decisiones políticas a los deseos de los ciudadanos y la sociedad civil en general. la responsabilidad y la rendición de cuentas políticas de los gobernantes electos en relación con las demandas expresadas por la sociedad civil (calidad en términos de procedimiento). (1999) también considera la “rendición de cuentas” como una dimensión procedimental. la satisfacción con la democracia y la corrupción. Más aún. la participación electoral. Con lo anterior en mente. son de hecho capaces de hacerlo. El marco analítico propuesto aquí difiere parcialmente de otros estudios sobre calidad de la democracia. Es un error no mencionar estos supuestos. Las últimas dos dimensiones son de naturaleza sustantiva: la primera es el respeto pleno de los derechos que se extienden al logro de un espectro de libertades. sino para reconocer la experiencia secular de las democracias representativas y su verdadero potencial de mejoramiento. están vinculadas necesariamente a la rendición de cuentas y la reciprocidad. Libertad e igualdad. Por ahora. estas dimensiones conciernen principalmente a las reglas. sólo adelanto algunas consideraciones.Dossier vigentes. La primera asunción es que si a los ciudadanos se les da genuinamente la oportunidad de evaluar la responsabilidad del gobierno en términos de la satisfacción de sus propias necesidades y requerimientos. Si el análisis ha de concentrarse en las democracias representativas. una mayor implementación de libertad e igualdad para los ciudadanos y la sociedad civil limita con la esfera de esos mecanismos representativos. por lo que tendremos que regresar a este punto más adelante para ganar en claridad. un gobierno de la ley efectivo es indispensable 2 Kitschelt. esos supuestos sólo hacen referencia a una rendición de cuentas vertical. A pesar de la relevancia de los contenidos. Ambos desarrollan una estrategia comparativa-cuantitativa. como los presentados por Altman y Pérez-Linan (2001) y Lijphart (1999). Algunas diferencias también surgen de la definición de buena democracia aquí propuesta y en consecuencia de las dimensiones e indicadores relacionados. La primera dimensión procedimental es el gobierno de la ley (rule of law). Más consistentemente con la propuesta desarrollada aquí. desarrollaré estas cinco dimensiones. al. Altman y Pérez-Linan hacen referencia a tres aspectos que se extraen del concepto de poliarquía de Dahl (derechos civiles. La segunda dimensión procedimental es la rendición de cuentas (accountability). La segunda asunción es que los ciudadanos. es importante reconocer que las democracias occidentales han seguido una trayectoria liberal-democrática que cualquier análisis concreto sobre la calidad de la democracia debe considerar así como el impulso hacia una dirección marcada por elecciones más igualitarias. por lo que deberían estar en el centro del análisis empírico. Las dos primeras son dimensiones procedimentales. ENERO-FEBRERO/2005 39 . No obstante. social y económica. son los únicos jueces posibles de sus propias necesidades. ya sea solos o como parte de un grupo. Posteriormente. Esta característica atenúa las dificultades que objetivamente existen cuando hay un cambio de una democracia directa a una representativa.. entonces la rendición de cuentas (un rasgo central en la experiencia de la democracia representativa) se convierte en una verdadera dimensión central en la medida que garantiza a los ciudadanos y la sociedad civil en general un medio efectivo de control sobre las instituciones políticas. a pesar de como suelen ser entendidas. et. Por el contrario. en posesión sobre todo de una percepción relativamente acertada de sus propias necesidades. La rendición de cuentas se basa implícitamente en dos asunciones de la tradición liberal que realza la interconexión de todas las dimensiones explicadas arriba. la eficacia de las decisiones tomadas por el gobierno. Lijphart incluye indicadores tales como la representación femenina. se pueden indicar por tanto cinco dimensiones posibles en las que las buenas democracias pueden moverse. ningún tercer grupo puede decidir dichas necesidades. deben establecerse y considerarse desde el principio. También es erróneo considerarlos como una mera elección ideológica. Este análisis quisiera adoptar una combinación virtuosa de medidas cualitativas y cuantitativas en el análisis empírico del fenómeno. Esto no para ignorar a la democracia directa como la máxima expresión de calidad democrática. Asimismo. participación y competencia) y pueden encajar en la primera dimensión sustantiva señalada arriba así como en las dimensiones procedimentales.

y supone al menos la capacidad. Para simplificar. incluyendo a las autoridades. Dicha elaboración señala dos aspectos de cada dimensión: cada uno puede diferir de los otros en la forma y el grado de desarrollo. junto con otras cualidades básicas. la libertad. El punto principal es que los temas arriba señalados están en el corazón de una democracia en la que los procesos más importantes son los que funcionan de abajo hacia arriba y no viceversa. El gobierno de la ley se vincula con la libertad en el respeto a todas aquellas leyes que directa o indirectamente sancionan esos derechos y su concreta realización. claras y jerárquicamente ordenadas…. sino también en varios modelos de buena democracia. los intentos y prácticas de su subversión y la condición o condiciones centrales. si la noción de calidad democrática tiene que salir del reino de la utopía y convertirse en un tema legítimo de investigación empírica. 39 . la posibilidad para una buena democracia existe no sólo en el caso de un territorio definido con una población específica controlada por instituciones estatales bajo un gobierno democrático. La clave está en mantener constantes los mismos elementos característicos de cada dimensión. tradiciones o fines comunes. sino también para entidades de mayor alcance como la Unión Europea. En este sentido. Y cada 3 4 concepción tiene su propio origen en términos de valores e ideales. Aquí consideraré las dimensiones procedimentales y dejo las otras para las siguientes secciones. Con respecto al gobierno de la ley y su reforzamiento. 1998). Como tal. dicho análisis multidimensional se justifica también por la posibilidad de aceptar una noción pluralista de calidad. Una amplia literatura. Las distintas implicaciones de políticas de dicho pluralismo no deben ser ignoradas (véase el último apartado). podemos identificar varias características clave para una “buena democracia”: la igual aplicación de la ley a todos. Esto es. el procesamiento y el resultado se corresponden también a tres concepciones de calidad. todos los individuos son iguales ante L Se hace referencia a este tema en la siguiente sección. Esta información empírica debe posibilitar también una eventual comparación de la persistencia de democracias de calidad. Como se vera en la siguiente sección. el análisis necesita indicadores.3 La necesidad de capturar la complejidad empírica inherente a la noción de “calidad” democrática motiva el empleo de las cinco dimensiones elaboradas arriba. se refiere a la implementación de leyes que (i) fueron promulgadas y aprobadas siguiendo los procedimientos preestablecidos. La primera dimensión procedimentales implica decisiones y su implementación y está constituida por el gobierno de la ley. estables y precisas no retroactivas. la legum servi sumus ciceroniana. El gobierno de la ley no es sólo el reforzamiento de normas legales. En otras palabras. universales. ciertas medidas que revelen cómo y en qué grado cada dimensión está presente no sólo en diferentes países. sino que se refiere más bien al principio de la supremacía de la ley. Por otra parte. ya existe sobre estas dos dimensiones. Los principales temas de una democracia tal son los ciudadanos-individuos. las comunidades territoriales y las diversas formas de asociación con valores. (iii) aplicadas a casos particulares por cortes libres de influencia política y accesibles a todos. tales como el control civil sobre el ejército y la independencia del poder judicial. 40 METAPOLÍTICA/NÚM. y el conocimiento de las tres diferentes e igualmente posibles nociones de calidad es también necesario para proceder en esa dirección. que no resumiré aquí. analizaré cada dimensión considerando tres aspectos: la definición empírica. sugerida por Maravall (2002). (ii) que no son retroactivas…. Éstos son los presupuestos fundamentales para establecer y llevar a cabo políticas democráticas de calidad. para hacer que las autoridades respeten las leyes y para tener leyes de dominio público. la igualdad e incluso la rendición de cuentas no se pueden obtener si el respeto de la ley no es efectivo o el gobierno y la administración no garantizan la eficacia decisional. La segunda concierne a la relación entre demandas y decisiones y tiene que ver con la rendición de cuentas.4 Estas características son fundamentales para cualquier orden civil y un requerimiento básico para la consolidación democrática (véase Morlino. La definición mínima de gobierno de la ley. o sea. estables. las decisiones de las cuales siguen los requerimientos procedimentales y que establece la culpabilidad a través de medios ordinarios. De esta manera. el contenido. aun si es limitada. es posible la transferencia de las dimensiones analíticas del nivel nacional al nivel supranacional —aunque no sin complicaciones y dificultades. LAS DIMENSIONES PROCEDIMENTALES a línea de razonamiento seguida hasta ahora conduce a un análisis más cercano de las dimensiones constitutivas de la calidad democrática. entonces la multidimensionalidad es esencial para capturarla empíricamente. sino generales. las condiciones esenciales para su existencia y los numerosos problemas asociados a su estudio empírico. esto es.para una buena democracia.

es la nivel de corrupción con cualquier información disactitud cultural popular y difusa que interpreta ponible sobre el fenómeno. vestigaciones criminales y de demandas civiles y una aplicación rigurosa de las leyes o. el análisis del caso italiano se encuentra en Della Porta y Morlino (2001). o sea. evitar. cuando existe una conspiramadamente caro y prácticamente imposible de aplición entre los políticos. la relación con una burocracia superficialjusticia de cualquier influencia política. Esta actitud. la Un acercamiento a los problemas concretos de inexistencia de corrupción en las áreas política. Aquellas que deben permanecer en tereses. que el para reforzar sus posiciones en contra de la opoanálisis propuesto implícitamente aquí sería extresición. pp. la oposición es condenaintento y la práctica de caso. En un nivel diferente. interpretada y defenuna sociedad (O’Donnell. Por lo tanto. el acceso igual y sin complicaciones de otros actores pueden intentar. racterísticas. Un acercamiento a los dida por una Corte Constitucional. existe también una Casos adicionales requerirán una reducción en el tendencia creciente entre ciudadanos o grupos econúmero de variables y la eliminación de algunas nómicos a recurrir a la ley para hacer valer sus indimensiones. efectiva y universal aplique las leyes y calidad. tables. y el grado en que el victoria electoral en un futuro cergobierno de la ley es respetado. Algunos estudiosos definen este fenómeno el análisis a cualquier costo. El nivel de apoyo de los medios. Sin embargo. son: el poránea. con el car a un número considerable de casos. incluso en tes. Varios indicadores conocimiento de algunas ción persistente y difusa por parte pueden representar a cada uno y de los políticos de utilizar la ley en fuerzas opuestas y que la información relevante puede contra de sus adversarios si. la mente establecido nadie se atreve a desafiar abierexistencia de una policía efectiva. sin oportunidad de una subvertir la calidad.Dossier la ley y ninguno está por encima de ella. la supremacía del Estado legal. que respete los tamente las dimensiones democráticas. como las derechos individuales y las libertadas garantizadas analizadas hasta ahora. Finalmente. 312-313). en primer lugar y sobre todo. la existencia de una bunocimiento de algunas fuerzas opuestas y que aquí rocracia local. existe problemas concretos de el posible uso de la ley como una Todo lo anterior tiene que ver implementación debe con la aplicación eficiente de la ley genuina “arma política” (Maravall. y con frecuencia lo los ciudadanos al sistema de justicia en caso de dehacen. y no del todo diferente. está claro que estos pocos indicael nivel supranacional. Dentro de un régimen democrático firmeasuma la responsabilidad en caso de algún error. pero las élites políticas y por la ley. y los mejores resultados por ciertas decisiones políticas que consideran inacepsólo se pueden obtener al examinar pocos países. usando las estadísticas judiciales pertinenquier forma. común en varios países 5 Por ejemplo. implementación debe estar acompañado por el coadministrativa y judicial. aunque sólo de paso. De igual manera. ninguna área debe estar dodores sólo pueden ofrecen una ilustración incomminada por el crimen organizado incluso en el nipleta del fenómeno. por aquí defino como el analizarse en una base de caso por ejemplo. incluso en un análisis como una “juridización” de la democracia contemcuantitativo que involucre muchos casos. 1999. civil y centralizada que de forma defino como el intento y la práctica de subvertir la competente. subvertir mandas entre ciudadanos privados o entre éstos e esa dimensión o aspectos de la misma. instituciones públicas. puede tener consecuencias de las cortes para mantener firmes negativas para la mayoría de los sus decisiones. ENERO-FEBRERO/2005 41 . una rápida resolución de inDe esta manera. usando técnicas cualitativas da a permanecer así por un largo y cuantitativas. en ciertos administrativas. son tentados a recurrir a la detalle y la profundidad de la investigación depenmagistratura para llevar a cabo actos en represalia de del número de casos. y la duración de los procedimientos propios intereses por lo que debe ser evitada de cuallegales. Las principales catiempo. engañar o. independencia de los tribunales de casos. el acceso de los ciudadala ley como un obstáculo severo para realizar los nos a las cortes. En otros casos. los propios jueces. los polítipueden reconstruirse para cada caso en cada país. vel local. supremacía de la miembros débiles y vulnerables de Constitución. en una palabra. Aquí se observa una tentael sistema legal.5 cos están tentados a hacer uso de los actos judiciales Debe subrayarse. cano. habilidad mente eficiente. y la justa resolución de laudos en estar acompañado por el 2002).

y son por lo tanto políticamente desiguales. El primer elemento.6 La rendición de cuentas vertical es la que los electores pueden demandar de sus gobernantes electos. son las condiciones necesarias para el gobierno de la ley democrático . para los ciudadanos europeos. la independencia y la participación real de una gama de actores individuales y colectivos. En contraste con la rendición de cuentas vertical. El dicho italiano “fatta la legge. Esta estrategia es implícitamente crítica de la conclusión de Putnam (1993) de que los contornos institucionales de un régimen democrático específico están arreglados en las tradiciones cívicas más antiguas de ese país. si 6 Además de esta distinción existe otra más tradicional entre “rendición de cuentas a” y “rendición de cuentas para”. Estos tres elementos requieren de la existencia de una dimensión pública caracterizada por el pluralismo. El votante decide e incluso adjudica al candidato titular o a la lista de candidatos un voto a favor o los castiga votando por otro candidato. 17) sugiere que la rendición de cuentas tiene tres características principales: la información. se extiende de las clases populares a las empresariales. ¿Cuáles son. la información sobre el acto político o serie de actos de un político u órgano político (el gobierno. de Europa del Sur a América Latina y también Europa del Este. La estrategia más concreta y razonable sería proceder en corto. Consecuentemente.alrededor del mundo. En la práctica. es la consecuencia diseñada por el elector o cualquier otra persona o cuerpo que realice una evaluación de la información. absteniéndose de votar o nulificando la boleta. castigo/recompensa. En resumen. junto con la existencia de tradiciones burocráticas por el legislativo y por medios económicos esenciales para su completa implementación. que sugiere que el fraude va de la mano con la ley. el parlamento. si existen. La rendición de cuentas. Este primer tipo de rendición de cuentas tiene una naturaleza periódica y depende de las diversas fechas electorales a nivel nacional. La rendición de cuentas vertical y horizontal son formas de “rendición de cuentas a”. La rendición de cuentas horizontal es la responsabilidad que los gobernantes tienen de responder a otras instituciones o actores colectivos que tienen la habilidad y el poder de controlar la conducta de los gobernantes. 42 METAPOLÍTICA/NÚM. Esto entorpecerá la concepción pluralista y multidimensional propuesta aquí. las justificaciones y otros aspectos e intereses detrás del acto político. p. 39 . con atención a los intentos y las prácticas de su subversión que trabajan poderosamente en contra de su realización actual. El gobierno de la ley permanece como un factor esencial de la calidad democrática y juega un papel muy importante para la existencia o desarrollo de las otras dimensiones. es la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones políticas cuando les es pedido por los ciudadanos electores u otros cuerpos constitucionales. por las diversas valoraciones y decisiones emitidas por la corte. las condiciones fundamentales que permiten al menos un desarrollo moderado del gobierno de la ley? Investigaciones sobre varias dimensiones de este tema sugieren que la difusión de valores liberales y democráticos entre los individuos y. el análisis empírico del gobierno democrático de la ley debe proceder cuidadosamente. trovato l’inganno”. La “rendición de cuentas para” puede coincidir parcialmente con otras de las dimensiones aquí analizadas. La rendición de cuentas horizontal es relativamente continua y está sustancialmente formalizada por la ley. se manifiesta usualmente en el monitoreo ejercido por la oposición en el parlamento. es indispensable para atribuir responsabilidad. la élite. la segunda dimensión de la calidad democrática considerada aquí. Esta dimensión de la calidad democrática puede volverse menos intermitente sólo si se consideran las diversas ocasiones electorales en los niveles local. la que los gobernados pueden exigir al gobernante que aclare a la luz de ciertos actos por él ordenados. con pasos medidos que sigan las líneas y objetivos que emergieron arriba. La continuidad es apoyada igualmente cuando los ciudadanos pueden votar en referendos o participar en asuntos que evalúan la actividad del gobierno central. supranacional. La justificación se refiere a las razones suministradas por los líderes gobernantes por sus acciones y decisiones. supranacional. aceptar una distinción legal tradicional y desarrollar más la “rendición de cuentas para” nos llevará a una concepción de la calidad democrática enraizada en la noción simple de rendición de cuentas. Empero. entonces. Los actores involucrados en la rendición de cuentas vertical son el gobernante y el gobernado. la justificación y el castigo/recompensa. especialmente. La rendición de cuentas puede ser vertical u horizontal. El tercero. Asimismo. y que las instituciones de ese país cambian necesariamente con bastante lentitud. es difícil cultivar y desarrollar esta dimensión de la calidad democrática. etcétera). nacional y. parece particularmente oportuno en este contexto. Schedler (1999. local y. los actores son en gran medida políticamente iguales. estas condiciones existen en muy pocos países y son muy difíciles de crear.

permite a otras entidades públicas. los políticos tienen una amplia oportunidad para manipular sus contextos al grado de absolverse de cualquier responsabilidad concreta. Deben existir ciertas condiciones remarcables para asegurar que las dos formas de rendición de cuentas puedan ser completamente reclamadas. 1999). el ejercicio de pesos y contrapesos. cuando las incertidumbres del momento o un mejor manejo de la imagen por parte de la élite política contrincante. Schmitter. La carencia de diferencias claras entre líderes titulares y líderes partidistas —el jefe de gobierno con frecuencia también controla los partidos— significa que los partidos. la competencia política y la distribución del poder deben ser cuando menos suficientemente justas para permitir alternativas electorales genuinas en los diversos niveles de gobierno. En cambio. como se mencionó anteriormente. por ejemplo. Esta forma de rendición de cuentas demanda estructuras intermediarias fuertes y bien establecidas. y redes bien desarrolladas de organizaciones y asociaciones activas e informadas que comparten valores democráticos. una oposición política responsable y vigilante. 1999. como lo hacen los medios y otras asociaciones intermediarias. tales como los sindicatos. la rendición de cuentas se convierte frecuentemente en una frase recurrente más conectada a la imagen de un político que a cualquier decisión que pueda haber tomado o a resultados que pudiera haber alcanzado. Al mismo tiempo. Los resultados negativos son fácilmente justificados haciendo referencia a situaciones imprevistas o tomando ventaja de una prensa favorable para influir en la opinión pública. es relevante sólo en el nivel de los candidatos individuales. reconfirma la dificultad de implementar la rendición de cuentas. que son independientes del gobierno y que no compiten por ser una alternativa al mismo. Si ésta existe. Para la rendición de cuentas vertical. no debemos olvidar que de los buenos resultados obtenidos gracias a un liderazgo cuidadoso (incluso si en ocasiones es a costa del sacrificio de los gobernados) se pueden obtener consecuencias negativas o punitivas para el líder titular en la próxima temporada electoral. o entre líneas de partido o coaliciones. los bancos centrales y otros cuerpos con propósitos presentes en las democracias. medios de comunicación independientes que están concientes de su función civil. los partidos. se convierten en aspectos dominantes de la campaña electoral. La subversión de la rendición de cuentas puede convertirse en una práctica frecuente de nuestras democracias. La misma acción. que debemos mencionar aquí. con frecuencia ideológica e instrumental. Dada la bien conocida opacidad de los procesos políticos y la complejidad que las envuelve en los momentos de la información. o incluso de actores mediáticos que están en posición de dirigir procesos públicos. Altman y Pérez-Linan (2001) se centran en la competencia y desarrollan un indicador que mide la “presencia equilibrada de oposición en el parlamento”. la justificación y la evaluación. Este indicador tiene un valor negativo cuando el partido gobernante domina la legislatura en términos de asientos o cuando la oposición es tan fuerte que genera problemas para la eficacia decisional del gobierno. disminuye la importancia y fuerza de la rendición de cuentas vertical. sean ENERO-FEBRERO/2005 43 . y por las cortes constitucionales. En esta línea. la presencia de la rendición de cuentas horizontal depende del sistema legal que.Dossier Rocio Faugier se encuentra activa. Los partidos políticos en el exterior del parlamento también ejercen este tipo de control. en ocasiones en terrenos inconsistentes. las agencias auditoras. de los partidos u otros componentes de la oposición política. las asociaciones de empleados y similares (véase O’Donnell. La ausencia de alternancia y el bipolarismo entre dos partidos.

o por los votos en el Parlamento Europeo. El resultado es que obtenemos un tipo de “democracia delegativa” (véase O’Donnell. Tercero. la disciplina partidista es considerada más importante que la rendición de cuentas hacia los electores y. y los abogados intermediarios de los actores partidistas. El ejemplo más pertinente de cómo los gobiernos en estos países evitan la rendición de cuentas es la bien conocida táctica del “intercambio de culpas”. forman de hecho “cárteles”. 1994) —una democracia de pobre calidad en la que los ciudadanos emiten su voto y posteriormente son ignorados hasta la próxima elección. para reforzarse mutuamente. Sin embargo. están impedidos para desarrollar su papel de perros guardianes de sus electores. ya sea del gobierno o de la oposición. Sin embargo. señalando que sus manos fueron forzadas por coaliciones de la oposición en el Consejo de Ministros de la Unión Europea o en el Consejo Europeo de primeros ministros y jefes de Estado. además de las genuinas alternativas electorales y el bipolarismo entre los partidos políticos. Finalmente. la responsabilidad política por cualquier decisión impopular tomada por el gobierno es trasladada del nivel nacional al europeo. es también esencial que los ciudadanos interesados. para que exista una de las formas de rendición de cuentas con algún grado de efectividad debe también estar presente la otra.de oposición o de mayoría. En primer lugar. Los gobiernos o los políticos nacionales justifican las acciones acordadas con una amplia oposición pública. En el nivel parlamentario. Al mismo tiempo. la rendición de cuentas vertical y horizontal son viables cuando una gama de actores intermediarios de distintas dimensiones. la reciprocidad debe tratarse en conexión con la rendición de cuentas. Además. La hipótesis más extrema en relación con este fenómeno es que los partidos. unas cuantas deben mencionarse explícitamente. Aquí. 1995) indican la existencia de una tendencia opuesta caracterizada por líderes oligárquicos y fuertes que actúan en contubernio —en lugar de en competencia— con otros partidos. tales como partidos y asociaciones. La cuarta condición es la presencia de fuentes de información independientes. educados e informados que hayan internalizado los valores fundamentales de la democracia permanezcan involucrados en el proceso político. tales como hacer más eficientes a las administraciones nacionales o reorganizar las finanzas estatales para estabilizar los grandes rezagos nacionales. Por tanto. apoyados por financiamiento público. la mayoría parlamentaria apoya al gobierno sin controlarlo. Las condiciones centrales para asegurar la rendición de cuentas son bastante obvias y quedan más o menos claras por la discusión anterior. la rendición de cuentas vertical queda como el único instrumento para garantizar esta dimensión de la calidad de la democracia. EL RESULTADO: SATISFACCIÓN Y LEGITIMIDAD l analizar la calidad democrática es bastante común referirse a la reciprocidad del gobierno. la capacidad de satisfacer los intereses de los gobernados al ejecutar las políticas que responden a sus demandas. los juicios sobre la responsabilidad implican la existencia de algún conocimiento de las demandas actuales y que la evaluación de la respuesta del gobierno esté relacionada con la forma en que sus acciones se ajustan o difieren de los intereses de sus electores. y no hay otras instituciones realmente capaces de garantizar la rendición de cuentas horizontal. debe existir también una clara distinción entre el líder responsable. son necesarias las cortes de justicia y otras instituciones públicas independientes del ejecutivo y el legislativo. Segundo. Los ciudadanos en países europeos encuentran otras dificultades para asegurar la rendición de cuentas vertical debido a la existencia de la dimensión supranacional creada por la Unión Europea. Esta dimensión está analíticamente relacionada con la rendición de cuentas. están bien establecidos en el plano organizacional y presentes en la sociedad civil. 39 de cuentas vertical son sólo periódicas. en la práctica. es decir. Esto debe desencadenar posteriormente un proceso progresivo que oriente cómo los partidos deben controlar el gobierno u organizar su oposición. Recientes investigaciones sobre la organización partidista en unas cuantas democracias avanzadas (Katz y Mair. y en algunos casos los ciudadanos deben esperar varios años antes de que la próxima elección tenga lugar. que abarcan desde los militantes hasta los simpatizantes. Los ciudadanos son abandonados sin oportunidad alguna para controlar la corrupción y el mal gobierno.7 A . capaces de ejercer concretamente las revisiones previstas por la ley. Además. las oportunidades para poner en práctica la rendición 44 METAPOLÍTICA/NÚM. las formas mediante las cuales los líderes gubernamentales pueden evitar la rendición de cuentas son numerosas. Como ya lo argumentó Maravall (1997). incluso si tienen que ver con asuntos claros y definidos. si la rendición de cuentas horizontal es nula o extremadamente débil.

El fin del siglo XX estuvo acompañado por varios desafíos a la legitimidad. La difusión de actitudes favorables a la existencia de instituciones democráticas y a la aprobación de sus actividades sugerirán satisfacción e. King (1990). pero en una perspectiva ligeramente diferente. ciertas dinámicas que abrieron la puerta a la consolidación democrática en muchos países. hablaran de la “crisis de la democracia”. En conjunto. 286-288). la emergencia de actitudes antipartidistas y la creciente incidencia de una insatisfacción general y de actitudes antisistema. y la extensión de bienes simbólicos que crean. De hecho. Della Porta (2000)10 señala también esta creciente falta de confianza en el gobierno. todavía hacen falta soluciones satisfactorias. la debilidad de la ren- 7 No señalaré los problemas teóricos asociados con la relación entre responsabilidad (responsability) y la reciprocidad (responsiveness) que ha sido discutida en el interior de la teoría de la democracia representativa. está difundido en cada nivel social. por ejemplo. la idea de que incluso los ciudadanos educados. desde la élite más estrecha hasta las masas en general. Para abundar en este punto véase Sartori (1987). Verba y Nie (1978) y. pero también en América Latina y Europa del Este y otros países alrededor del mundo. Ellos señalan también cómo esta dimensión se manifiesta a través de cuatro componentes principales en relación a: las políticas en el centro del interés público. en el mejor de los casos. 1998). aquí se puede observar también la conexión entre gobierno de la ley —o mejor. informados y comprometidos políticamente siempre conocen sus propias necesidades y deseos es. y ellos. Esto nos regresa a un proceso fundamental de la consolidación democrática (véase Morlino. junto con Dalton (2000. Más aún. Eulan y Karps (1977) han demostrado ya cómo la reciprocidad es una forma de ver la representación “en acción”. es decir. más que la realidad. En su análisis sobre la corrupción. Sin embargo. la distribución de bienes materiales a sus electores a través de la administración pública y otras entidades. se debe observar también un amplio conjunto de intereses y formas de participación política. Eulau y Karps (1977). véase Della Porta y Meny (1997) y Della Porta y Vannucci (1999). un supuesto particularmente débil en situaciones en las que los ciudadanos pueden necesitar conocimientos especializados para identificar y evaluar con precisión aquellas necesidades y deseos.8 Algunos estudiosos también han obtenido indirectamente una segunda medida de la reciprocidad al medir la distancia que existe en ciertas políticas entre los gobernantes y los gobernados. cap. Pueden encontrarse medidas empíricas de satisfacción ciudadana en las encuestas que se han realizado regularmente durante muchos años. incluyendo el de Eulau y Prewitt (1973).Dossier Esta dimensión de la calidad democrática no es tan difícil de definir. Lijphart. que la sociedad civil percibe cierto nivel de reciprocidad. los servicios que son garantizados a los individuos y los grupos representados por el gobierno. Pharr y Putnam (2000) no dudan en utilizar el término de “democracia descontenta”. el elemento clave es que el apoyo a las instituciones democráticas y la creencia de que éstas son las únicas que garantizan realmente la libertad y la igualdad. De hecho. por ejemplo. más recientemente. el sistema legal. 7. haciendo referencia específica al parlamento. 10 Para investigación en corrupción. el estudio empírico de la reciprocidad es más complicado. Sin embargo. ya no son relevantes para medir la legitimidad y pueden incluso interpretarse como factores deslegitimadores. las fuerzas armadas y policiales y la administración pública. la percepción de los ciudadanos de la reciprocidad. 25) enfatizan el declive de “la capacidad de los actores políticos para actuar de acuerdo con los intereses y deseos de los ciudadanos”. p. Newton y Norris (2000) secundan dicha impresión. con particular referencia al distanciamiento de los ciudadanos de los partidos políticos. especialmente en Estados Unidos y Europa Occidental. Huber y Powell (1994). 9 Existe un número considerable de estudios cuantitativos que analizan este tema. estos tres autores ven un declive de la confianza en las instituciones públicas. 8 Una pregunta común es por ejemplo “¿Qué tan satisfecho se encuentra con la forma en que la democracia funciona en su país?” Véase Morlino. su simple obediencia por la carencia de mejores alternativas o por recuerdos negativos del pasado. pp. p. 1999. En su análisis. ENERO-FEBRERO/2005 45 . 150). Es decir. 1998.9 Tal vez el método más efectivo para medir la dimensión de la reciprocidad es examinar la legitimidad del gobierno. Estos retos propiciaron que Kaase y Newton (1995. lo que sugiere un declive de la reciprocidad. la inadecuada reciprocidad. refuerzan o reproducen un sentido de lealtad y apoyo al gobierno. tales como la aceptación acrítica de las instituciones establecidas. análisis de este tipo conllevan numerosos problemas y limitaciones. la ausencia de sus garantías—. para más datos sobre el sur de Europa. En contextos caracterizado por alta legitimidad. indirectamente. más relacionado con la perspectiva de la autora. Aquí. la escasa aplicación de la ley y. y no sólo en términos de división izquierda/derecha (véase.

Miende la complejidad de los problemas y. o la respuesta del gobierno a sus electores. ponder a las percepciones y las posiciones de los En este punto se pueden esbozar cuando menos ciudadanos. un gobierno agobiabierno de la ley. Además. para y sociedades más ricas y desarrolladas. Por ejemplo. Los políticos toman ventaja la recíproca relación que existe entre ellas. la insatisfacción. los no para responder a las necesidades de sus ciudadalíderes electos no siempre buscan entender y resnos y la población en general. en ocasiones tres conclusiones parciales de las discusiones preprefieren trabajar en maximizar su propia autonocedentes sobre el gobierno de la ley. evidentementras que los distintos aspectos del gobierno de la te. la cual su vida cotidiana demanda pensiones más altas y puede generar una mejor implementación del gootro tipo de mejoras en salud. esto es. Además. Desde las definiciode los ciudadanos con respecto a cuáles son los asunnes empíricas de cada dimensión se puede deducir tos más importantes. Ellas incluyen una sociedad civil bien establecida. Las acciones de estas tres dimensiodo con limitaciones de presupuesto posiblemente nes componen una especie de triángulo en el que no podrá actuar en consecuencia. En primer lugar. Las decisiones del gobierno. informaRendición de da y comprometida con la presencia de estructuras Gobierno de la Ley cuentas intermediarias fuertes y activas. El gobierno de la ley es también vil bordean con el segundo orden de límites. la rendición mía e influir en el entendimiento y las percepciones de cuentas y la reciprocidad. independiente. es una precondición importante para evapúblico afectan la reciprocidad incluso en los paíluar la rendición de cuentas. la impleses más ricos. Es bastante obvio por qué estos factores son esenciales. El potencial para esta forma de reciprocidad es posible únicamente —con todas las 46 METAPOLÍTICA/NÚM. la percepción de las necesidades. Las condiciones contextuales que favorecen la reciprocidad son similares a las que dan soporte a la rendición de cuentas. 39 . Es decir. si una población determentación de la rendición de cuentas ayuda en gran minada que disfruta de una tendencia a la alta en medida a tener una reciprocidad más fuerte. cursos escasos y restricciones económicas en el gasto a su vez.dición de cuentas y la incapacidad de los gobiernos dificultades mencionadas arriba— en democracias para responder a las demandas de sus ciudadanos. Reuna premisa esencial para la reciprocidad. Calidad democrática: conexión entre dimensiones procedimentales y de lecen el tipo de populismos mencionados al inicio resultado de este artículo. es la otra faceta de la Reciprocidad reciprocidad. problemas persistentes generados por el desempleo La Figura 1 ilustra la relación entre estas dimensioy la inmigración son ilustrativos de la imposibines de la calidad democrática. los cada lado conlleva diferentes pesos y significados. des. de los cambios en la prioridad política que oculey proveen las bases para las demandas de rendirren en el transcurso de una legislatura (un período ción de cuentas de los ciudadanos y otras entidaque usualmente dura de cuatro a cinco años). En concluquienes la garantía de la ley tiene prioridad sobre sión. ¿son legítimas y con reciprocidad en las democracias las conexiones entre esas tres dimensiones lo suficontemporáneas. La sociedad civil y las organizaciones intermediarias son cruciales para explicar cuando menos una faceta de la reciprocidad. la situación se caractericientemente fuertes que las dos nociones de calidad. cación de la consolidación democrática. también Existen cuando menos dos órdenes de límites juega un rol importante en la capacidad del gobierobjetivos sobre la reciprocidad. a señalar abiertamente otras cuestiones. sino que en el mejor de los casos cada general. no son el miedo a la pobreza y un malestar democrático alternativas. Como se discutió arriba. la presencia de la genuina rendición de cuentas Los recursos disponibles que tiene un gobierno promueve mejoramientos en el sistema legal y en para responder a las necesidades de su sociedad ciel respeto a la ley. za cada vez más por el descontento. el factor económico. en términos de procedimiento y resultado. la cual. tan central para la expliotras necesidades o preferencias. Este análisis nos lleva lidad para encontrar soluciones satisfactorias. Tales condiciones contribuyen a la desleuna complementa a la otra? gitimación de los sistemas democráticos y fortaFigura 1. Asimismo.

sino para una definición normativa de la calidad demotambién los derechos asociados al empleo y a la crática. el derecho al voto. Esto. es decir. pueden influir o elegir a los candidadesde los eventos nacionales y supratos electorales. la libertad y el secreto de coeconómicos. pomúnmente denominados derechos civiles-econóniendo en riesgo así las dimensiones sustantivas de micos deben recibir su propia explicación. La segunda concierne a los procedimientos electo para un cargo público (electorado pasivo). derechos ciprimarias importantes para una buena democraviles y derechos sociales. existen dos dimensiones pueden agruparse en derechos políticos. Un problema a resolver el debilitamiento de estructuras de parsobre este tema es la ampliación de la tido. principales dinámicas alrededor de esas Los derechos civiles esenciales indimensiones indica que la gran responsociales. la libertad de pensamiento y exprevil puede sentirse amenazada por un sinnúmero de sión. éstos incluyen no LAS DOS DIMENSIONES SUSTANTIVAS sólo los derechos de la propiedad privada y la emibertad e igualdad son los dos principales ideapresa. la libertad de elegir el luparticipativa. Dahl (véase. cia. E incluso una mista para la futura implementación de estas tres versión mucho más rica de este deredimensiones. asumiendo que esta úlgar de residencia. derecho a elegir el gobierno.Dossier no). el electorado La igualdad y la nacionales hasta la transformación y pasivo en elecciones primarias o intrasolidaridad se partidistas. esto es. la libertad de movimiento. La primera pertenece a la capacidad de enriLos derechos políticos incluyen el derecho al quecer la legalidad de los derechos y las libertades voto. los coque limiten los derechos de los no-ciudadanos. y es obvio que son centrales de los límites sociales estipulados por la ley. así como el nado innumerables sugerencias sobre los derechos derecho de reunión. de un juicio expedito y ENERO-FEBRERO/2005 L 47 . por su parte. el derecho a la información y una prensa libre. esenciales que deben ser promovidos en el interior Debido a que la gran mayoría de los sistemas de una democracia para alcanzar libertad e igualdemocráticos legales han establecido esta colecdad o solidaridad. Han emergido soluciones para algunos de estos problemas de cho se alcanza cuando los ciudadanos actualización. actuales a través de los cuales estos derechos son gaPero en una buena democracia. incluyendo organizaciones políticas sin vínferentes. el derecho político rantizados a todos los residentes de una área deterpar excellence. restringidos por su condición en el interior les democráticos. por ejem(elecciones para jefe de Estado o primer ministro plo. nuevos fenómenos. Esto nos llevará más adelante de regreso a fortalecerse y extenderse si los mecanismos electolas cuestiones de eficiencia que fueron puestas en rales son tales que el votante gane la posibilidad/ discusión en lo que respecta al gobierno de la ley. una reflexión sobre las de derechos tico. Asimismo. cluyen la libertad personal. el derecho a una defensa legal supone el dereque complete también la oficina del jefe de gobiercho de un proceso debido. Para la mayoría. se podría construir un escenario bastante opties elegido como primer ministro). o también de facto (cuando el líder del partiSi no fuese por todos los asuntos planteados arrido o la coalición ganadora en un contexto bipolar ba. el derecho a que los líderes políticos puedan disfrutadas por los ciudadanos. 1971). Marshall manera en que el trabajo es llevado a cabo. el tima es beneficiaria de ricos recursos culturales y derecho de emigrar. pero otros elementos. podría conducir a culo alguno con los sindicatos. esta misma sociedad cirrespondencia. sin limitar o dañar competir por el apoyo electoral y el derecho a ser a otros. el dere(1976) y muchos otros académicos han proporciocho a un salario justo y al descanso. por ejemplo. desde la mayores presiones para medidas de autoprotección más amplia categoría de derechos civiles. el derecho a la en una sociedad civil democrática y privacidad. continúan poniendo más obstáhan alcanzado en ciudadanía política a los antiguos reculos para desarrollar plenamente el la realidad sidentes de un territorio determinado gobierno de la ley. ya sea directamente Como se indicó en la sección precedente. implementación ticipar en esta parte del proceso políFinalmente. estos derechos ción de derechos civiles. la rendición de mediante la para que los inmigrantes puedan parcuentas y la reciprocidad. como la inmigración y la cony la libertad de asamblea. Sin embargo. puede minada. En la la calidad democrática. el derecho sabilidad para alcanzarlas recae ahora a una defensa legal. asociación y organizasecuente presencia de culturas profundamente dición. elaboración de Giddens (1984).

cuando menos. El sitio de la UE proporciona comentarios y explicaciones sobre el documento. ha absorbido el contenido de la Carta. el derecho a la dignidad humana. libertad. Por tanto. la religión. Se infiere tanto de la igualdad ante la ley como de la proscripción de la discriminación basada en el sexo. aprobado por la Convención Europea (Junio 2003). ellos incluyen el derecho a la salud o al bienestar físico y mental. las opiniones y las condiciones sociales y personales. ciudadanía y justicia referentes a las dimensiones sustantivas de igualdad ya discutidas. de igual manera. a la protección del ambiente. y. Por lo tanto. Si hubiese una perfecta y completa implementación del gobierno de la ley en el nivel europeo y si otros países absorbieran completamente en sus propios sistemas legales la Carta Europea y. El mayor problema asociado a estos tres tipos de derechos reside en el costo que los derechos sociales imponen a la comunidad. que son con frecuencia más precarios que los derechos civiles o políticos. La igualdad y la solidaridad se han alcanzado en la realidad mediante la implementación de derechos sociales. pero no únicamente. 2002. y no siempre es defendida por todos los que respaldan la democracia. y por lo tanto “el completo desarrollo de la persona y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política. está más cerca de los objetivos utópicos. ellos están por ahora establecidos en las culturas legales de muchos países desde Europa y más allá. 1992). El problema. En este sentido. el derecho a huelga. el problema fundamental es que aún no existen dos precondiciones importantes. artículo 3 de la Constitución italiana (véase Caretti. Todos aquellos derechos que especifican cómo implementar la libertad y la igualdad en una sociedad democrática están ahora típicamente insertos en las cartas constitucionales de muchos países. difusa y efectiva de los medios concretos para imple- 11 12 Esta igualdad es también sancionada por el sistema legal e incluida en manuales de derechos constitucionales (véase Caretti. se pueden distinguir al menos dos fases en la afirmación de este valor. la raza. igualdad. el derecho a la asistencia y la seguridad social. económica y social de un país”. ni al nivel de las masas ni de la élite política se observa una legitimidad completa. A pesar de que el traslape de tales derechos aparece un tanto desordenado y muy poco elegante desde un punto de vista teórico. 5). en una cultura con un componente católico dominante. los principales prerrequisitos para una consolidación más amplia de los derechos sociales (más allá de la voluntad política) incluyen una concurrencia suficiente en el nivel social para suministrar los medios para llevar a cabo políticas que cohesionen. El Tratado sobre la Constitución Europea. concretamente. los mínimos derechos sociales. es inevitable si uno desea demostrar cómo los derechos y las libertades son el “contenido” de la democracia. Concierne a la disolución de barreras que limitan la igualdad social y económica. pese a que todos enfrentan obstáculos para su plena actualización y todos tienen un potencial mayor para mejorar en comparación con los derechos políticos o civiles. 39 . alcanzar el otro ideal democrático. la lengua. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. anexada al Tratado de Niza (Diciembre 2000).de una asistencia legal a pesar de las limitaciones económicas del acusado. Huber y Stephens. está en el nivel de su implementación. han habido intentos por rediseñar las políticas que respaldan los derechos sociales. 48 METAPOLÍTICA/NÚM. sindicatos unificados y organizados que representen una amplia gama de empleados capaces de obtener el reconocimiento y la eventual ampliación de esos derechos (véase Rueschemeyer. y cuando menos en el nivel de conocimiento pueden ser fácilmente exportados a muchos países no europeos. Por consiguiente. En primer lugar. La primera es ampliamente aceptada y concierne a la igualdad formal. solidaridad. así como el derecho a entornos saludables. sería de hecho posible la existencia de libertad e igualdad. No existe mucha variación en estos derechos de un país a otro. 2002. y el derecho a vivienda. reconocieran plenamente el gobierno de la ley. el derecho al estudio y la educación. al mismo tiempo. para aligerar las cargas económicas que implantan en la sociedad. por el contrario. De igual manera. cap. La implementación de la igualdad. pp. 150-151) 13 El sitio web de la Unión Europea y también el de la Cámara de Diputados italiana proporciona el texto de esta carta. Sin embargo. Esto es una parte “simple” del párrafo 2. el problema no es entender o definir esos valores. es de igual manera bien conocido que una más amplia aplicación de los derechos sociales es el mejor medio disponible para reducir la desigualdad y. muchos países democráticos presentan serias deficiencias en los derechos sociales. si es posible. esta segunda noción de igualdad se ha traducido en solidaridad y en acciones relacionadas para garantizar a todos. el derecho al trabajo. Sin embargo. A pesar de esto. por lo tanto.13 especifica claramente todos los aspectos de dignidad.11 La segunda es más problemática y pertenece a la búsqueda de la igualdad sustantiva. En una democracia.12 En especial.

Pero la evaluación de la rendición de cuentas está basada en los valores de aquellos que hacen dicha evaluación y las decisiones políticas relacionadas pueden (y deben) evaluarse en relación a qué tan exitosamente ellos implementan esas creencias. la explicación para la difusión de estas concepciones políticas. para la calidad de la democracia. en la Carta de Niza. es necesario subrayar que el problema de la legitimidad ha de ser rediseñado. La variación de un régimen a otro reside principalmente en la mayor o menor presencia de cada dimensión. se observa una afirmación de libertad que está limitada únicamente a los derechos básicos y una afirmación de igualdad que incorpora sólo los derechos sociales más importantes. En segundo lugar. Las democracias libres e igualitarias pueden variar en sus característi- L 14 Para más información acerca del problema del significado de democracia en el nivel de masas. las diferencias continúan radicando en la forma en que las distintas dimensiones se implementan. las estructuras intermediarias. Una democracia más responsable es una caracterizada también por niveles de libertad e igualdad que cumplen los mínimos requisitos. ¿DEMOCRACIAS CON CALIDAD Y DEMOCRACIAS SIN CALIDAD? as dos dimensiones procedimentales. Empero. Las dimensiones sustantivas no tendrían sentido sin las dimensiones procedimentales (este es un principio ampliamente reconocido de los regímenes democráticos). pueden ser fácilmente rastreadas en las tradiciones culturales de un país. 1998). en relación con las condiciones específicas encontradas en cada país. instituciones o cuando menos rutinas o patrones recurrentes formalizados. pero con un fuerte gobierno de la ley. puede darse una democracia más efectiva cuando existen garantías reales de libertad y una implementación de la igualdad que se adhiere lo suficiente a los mínimos requerimientos necesitados. pero que también exhibe un respeto pleno por la rendición de cuentas. la legitimidad está relacionada con la presencia de actitudes y conductas que confirman la satisfacción con la democracia existente. la dimensión del resultado y las dos sustantivas se complementan para generar diferentes tipos de calidad de la democracia. véase Morlino (1998). En términos de consolidación democrática. las asociaciones y otros órganos que hacen a un régimen democrático. Una hace referencia de nuevo a cómo la afirmación de los valores democráticos emerge mediante su transformación en reglas. Una democracia plenamente recíproca se caracteriza por el apoyo fuerte y difuso de una sociedad satisfecha que proporciona un testimonio firme de la reciprocidad de ese régimen. debido a que el aspecto de la eficiencia o. que en gran medida o parcialmente silencian la igualdad. los medios económicos y administrativos para implementar estos valores son todavía inadecuados. en la resolución justa de disputas legales y en la responsabilidad política demandada por los electores. En efecto. La dos dimensiones sustantivas tienen que ver con el grado en que está extendida la implementación de la libertad y la igualdad. Por ejemplo. Por lo tanto. En términos de reciprocidad. Por lo tanto.14 En este sentido. así como por elecciones individuales. las democracias pueden variar de acuerdo a la mayor o la menor realización de cada una de las principales dimensiones. en el mejor de los casos. la legitimidad concierne a la aceptación y el apoyo de reglas democráticas e instituciones (véase Morlino. la legitimidad connota un amplio apoyo para un régimen que implementa los valores señalados arriba. En este sentido. ENERO-FEBRERO/2005 49 . Las numerosas y profundas relaciones entre las dimensiones de calidad de la democracia en términos de procedimiento.Dossier mentar los dos valores democráticos tal y como están expresados. que posteriormente se convierten en elementos del sistema legal y del gobierno de la ley. por razones no necesariamente vinculadas con las restricciones económicas y que muchas personas ven como perfectamente justificables. de la rendición de cuentas está profundamente enraizada en las diferentes conceptualizaciones de la democracia. pero. esto sucede muy extrañamente en los países europeos. Para las dimensiones substanciales de la calidad democrática. incluso. Como se demostrará en la siguiente sección. resultado y contenido deben ser a estas alturas evidentes. Las dimensiones procedimentales están principalmente sustentadas en la aplicación eficiente del sistema legal. por ejemplo. La reciprocidad se relaciona con la satisfacción percibida de manera amplia por la sociedad civil. en ocasiones conducidas por distintas combinaciones de elecciones y oportunidades concretas. las dimensiones sustantivas son aún más importantes que las procedimentales. la garantía concreta de estos valores se encuentra en la resistencia y la oposición. con obvias y vastas posibilidades de múltiples combinaciones.

Mecanismos recurrentes de la subversión de la calidad implícitas tanto en la descripción de las dimensiones como en los dos modelos. y la mayor peligrosidad de subversión de la reciprocidad puede observarse inmediatamente. El Cuadro 1 sugiere también indirectamente cómo se puede definir una democracia sin calidad. una democracia puede caracterizarse eventualmente por un sistema legal que no forma parte de los valores democráticos. la ausencia de rendición de cuentas horizontal y una débil rendición de cuentas vertical. Los líderes y los ciudadanos con valores diferentes pueden entender de manera distinta el significado de cada dimensión. En algunos análisis (véase. con corrupción extendida. . De hecho. la independencia de la corte de justicia es limitada. un régimen democrático donde la subversión se practica frecuentemente. el gobierno de la ley y la rendición de cuentas son garantías a priori de la calidad. así como mejor analizado empíricamente. quizá se puedan establecer claramente dos modelos diferentes de calidad de la democracia. y dicho entendimiento puede variar en el tiempo. la evaluación de los ciudadanos es la que cuenta. en la democracia con reciprocidad. Aquí. por ejemplo. Se puede hipotetizar al igual que imaginar una democracia plenamente desarrollada. donde existe corrupción incontrolada y crimen organizado. La segunda es una visión desde abajo. pero cada una muestra un firme establecimiento de uno de los dos valores. cómo los regímenes funcionan. Dentro de esta perspectiva. en donde todas las dimensiones se presentan en grados muy altos. es decir. Por lo tanto. puede ser útil resumir el mecanismo principal para la subversión de las distintas dimensiones. Cuadro 1. Ellas se presentan en el Cuadro 1. El concepto de O’Donnell de democracias delegativas (1994) correspondería a dicha democracia. 2003) debido a los desafíos de los líderes y de grupos o partidos políticamente activos en una gama de asuntos. a pesar de las conexiones mencionadas entre las diferentes dimensiones. Además. la expresión “grado muy alto” fija la atención en la parcial indeterminación empírica de cada dimensión. Tales son la democracia efectiva y la democracia con reciprocidad que abarcan básicamente dos visiones diferentes de la democracia: en la primera. Por las razones 50 METAPOLÍTICA/NÚM. una democracia sin calidad puede ser particularmente • Gobierno de la ley -La ley como un arma política -La ley como un mecanismo para llevar a cabo los intereses económicos -La ley como un conjunto de reglas a evadir -Los límites en la implementación de la ley • Rendición de cuentas -Diseño institucional fuertemente mayoritario -Partidos débiles o disciplina partidaria en los partidos oligárquicos -Manejo de la imagen y rol de información -Nivel supranacional e intercambios • Reciprocidad -Rol de manipulación de élites y de la información -Complejidad de los problemas actuales • Libertad e igualdad -Formas especificas de conocimiento e implementación de derechos -Distribución de los costos de los derechos (especialmente derechos sociales) en la segunda. la resolución de las disputas legales requiere una larga espera y el acceso al sistema judicial es caro y por lo tanto excluyente.cas procedimentales. De hecho. 39 inadecuada en cualquiera de las dimensiones arriba analizadas. dicho problema tiene que lidiar con la manera para impedir algunos de los instrumentos recurrentes de subversión descritos arriba. Pero el aspecto clave es entender empíricamente cuál de estos dos modelos puede ser implementado en un nivel más amplio. incluso al punto de crear deslegitimación y problemas de consolidación (Morlino. El problema de las variedades democráticas puede considerarse también de diferente manera. la democracia efectiva puede ser una democracia de calidad con menores posibilidades de subversión. con base en los resultados. En la democracia efectiva. La primera es eventualmente una visión desde arriba de la calidad democrática. los aspectos centrales están en las reglas y en la posibilidad de que esas reglas sean capaces de hacer responsables de sus acciones a los líderes gobernantes. Mair. los ciudadanos son capaces de evaluar.

son muy buenos ejemplos de esta dinámica. experimenta con frecuencia múltiples retos para sus instituciones. la insatisfacción y la protesta —en una palabra. con el establecimiento de su gente al centro de la democracia. estos regímenes experimentan un menor fortalecimiento en la rendición de cuentas y una mayor presencia de movimientos y de “masas” en relación directa con los líderes políticos. va en el mismo sentido. y la reacción de sus respectivos regímenes democráticos. poca competencia entre las fuerzas políticas dominantes activas en el parlamento o en el país. el descontento. En una hipótesis así. donde las diferencias sociales y económicas son particularmente acentuadas. 2002). Existe una democracia pobre o sin calidad cuando los derechos civiles están minimamente garantizados y el derecho político par excellence. al malestar democrático que ha enfrentado en los últimos años Europa Occidental (Meny y Surel. un único medio puede monopolizar la información. puede surgir en presencia de profundos problemas económicos cuando las políticas económicas buscadas por el gobierno se basan en fuertes 15 El fenómeno populista. las democracias populistas son regímenes sin partidos en donde la fragmentación de las identidades políticas e ideológicas así como el desconcierto organizacional caracterizan el resquebrajamiento de los mecanismos representativos. Por consiguiente. El resultado es que los gobiernos. aprobada en Estados Unidos después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. ENERO-FEBRERO/2005 51 . Un tercer tipo de democracia pobre o sin calidad se distingue por estar pobremente legitimada o ilegitimada debido a un descontento muy extendido. está limitado a elegir entre listas que son designadas por la oligarquía del partido. el voto.15 De igual manera. en reacción a estos retos. Una democracia sin calidad. La nueva legislación. estructuras débiles o muy intermediarias. una democracia sin calidad puede caracterizarse por la ausencia de alternativas electorales. huelgas y demostraciones de manera más o menos regular.Dossier Rocio Faugier 2002). ha sido recientemente analizado como una reacción a las tensiones. se defienden fre- cuentemente quebrando otras libertades. por grupos más o menos organizados que llevan a cabo protestas. con los resultados esperados en términos de una influencia exagerada sobre la opinión pública y alternativas restringidas para utilizar otras formas y fuentes de información. Una democracia de este tipo. La experiencia con movimientos terroristas en Italia y Alemania.

(2000). “Assessing the Quality of Democracy: Freedom. 4. G. 5.concepciones sobre el mercado y la competitividad. las distancias sociales y económicas entre los subgrupos de la población se incrementan constantemente. ¿sería un análisis de la rendición de cuentas. ¿Es posible alcanzar la calidad democrática sólo mediante un proceso en el que los actores nacionales e internacionales concurren sobre la misma meta o todavía hoy los factores internacionales restringen la calidad democrática. Si existen nociones alternativas de calidad. la capacidad del Estado. ¿Es ésta una aproximación teórica y empírica confiable para estudiar la calidad democrática? En un nivel diferente. “para” y “por”. ¿Qué tanta atención debe recibir en el presente análisis la explicación (tales como las tradiciones autoritarias previas. ¿Cuáles son los mejores indicadores para cada dimensión discutida arriba? 6. (1971). Finalmente. Turín. ¿Es la multidimensionalidad de la calidad democrática la mejor estrategia empírica para reconocer las complejidades de este tema? O. debemos aceptar diferentes nociones de calidad para hacer más aceptable la idea más amplia de promover la calidad democrática. 8. Giappichelli. R. A manera de conclusiones tentativas. Poliarchy. aquí menciono algunas de las que considero como las principales: 1995). P.A. cit. puede elegirse un acercamiento diferente en relación con la gobernanza y sus problemas (véase. Competitiveness and Participation in 18 Latin American Countries “. R. se podría pensar en una democracia sin calidad caracterizada por todos los problemas planteados anteriormente en relación con la ausencia de un gobierno de la ley. la rendición de cuentas. el análisis en términos de instrumentos de subversión debería convertirse en el principal foco de la investigación empírica. Alternativamente. E 1. etcétera) del nivel actual de la calidad democrática? Por último. En estas democracias. por ejemplo. 39 . como Dahl y Dahrendorf sugirieron hace unos años? REFERENCIAS Altman. los problemas sin resolver y las preguntas abiertas son bastantes. pero no por eso de menor importancia. En el segundo apartado se declaró un meta pluralista.A. deberíamos regresar a la vieja alternativa tradicional entre una democracia que enfatiza el valor de la libertad y una que enfatiza el valor de la igualdad y la solidaridad. en donde la mayor parte de los mecanismos de subversión son usados con frecuencia en las distintas dimensiones. Kellogg Institute. la reciprocidad. pero no son atenuadas mediante la presencia de instituciones de bienestar abocadas a crear formas de solidaridad y justicia social. Es decir. Perez-Linan (2001). Notre Dame University. en lugar de disminuir. y A. Sin embargo. Yale University Press. ¿Es el énfasis en la subversión de la calidad la aproximación correcta —el clásico “vean al emperador desnudo”— para señalar problemas más específicos y formas más efectivas para mejorar la calidad democrática? Si es así. 3. PREGUNTAS ABIERTAS stos planteamientos introductorios tienen como finalidad dar forma a una estrategia de investigación para desarrollar un mejor análisis empírico de la calidad democrática. (2002). se abre un nuevo grupo de preguntas. De igual manera. pueden contribuir al desarrollo de este tipo de régimen. New Haven. I diritti fondamentali: libertà e diritti sociali. Disaffected Democracies. En una perspectiva empírica. PROBLEMAS IRRESUELTOS. ¿es la estrategia de complementación de indicadores cualitativos y cuantitativos la mejor? Además. March y Olsen. 7. Participation and Opposition. Dalton. una mejor manera de analizar la calidad democrática? 2. al final. la libertad e igualdad. Caretti. Dada la complejidad de dichas dimensiones. Dahl. Sin embargo. debo reconocer que las distintas dimensiones de calidad están relacionadas. Notre Dame paper. vertical u horizontal.J. 52 METAPOLÍTICA/NÚM. en Pharr y Putnam. los altos niveles de emigración de individuos que no tienen medios de subsistencia y están a la espera de cualquier trabajo.

cit. O’Donnell.). Journal of Democracy. S. Foweraker. Journal of Democracy. March J. Surel (eds. D. y D. (1990). A. pp. núm.D. The Self Restraining State. Political Power and Democratic Control in Britain. H. Londres. G. Washington. Oxford University Press. Yale University Press. Jean Monnet Chair Papers. W. Bobbs-Merril. 202-229. núm. cit. Merkel. en J. Putnam. “The Rule of Law as a Political Weapon”. Plattner (eds. Meny. Morlino. K. (1999). 55-69. Morlino. (1998).’Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. (2002). A Research Report. L. 15. Oxford. Della Porta. Culture. Weir. vol. P. (1995). 81-98. Routledge.D. (1999). Democrazie e Democratizzazioni..D. Actors. Vannucci (1999). “Confidence in Public Institutions: Fate. 48. y T. Rueschemeyer. A. (1994). D. Central European Political Science Review. Mair (1995). cit.. pp. Baltimore. Boloña. in Mény and Surel. Democracy and the Rule of Law. (1997).. Morlino (2001). Cambridge University Press.J. Beliefs in Government and Political Corruption”. Princeton University Press. (1999). N. ENERO-FEBRERO/2005 53 . “The Puzzle of Representation: Specifying Components of Responsiveness”.D. Stokkolm.H. Disaffected democracies. vol. G. Legislative Studies Quarterly. “Congruence Between Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal Democracy”. Pinter. pp. Marshall. (2000).C.. L. 39-52. Olsen (1995). H. Diamond. Schedler. Groups and Citizens in Southern Europe. Princeton. 233-254. Sociology at the Crossroad. y A. Post-communist Party Systems. Eulau. “Formal Institutions and Informal Rules of Defective Democracies”. y G. Newton. Stephens (1992). (2002). Maravall. vol. Londres. P. The Free Press. Diamond y M.P. vol. (1999). Kitchelt. Oxford University Press. y J. pp. (1999). D. Diamond y Plattner. núm. T. IDEA. Karl (1993).C. Oxford . vol. King. Cambridge University Press. J. Cambridge.). 291326. L. Kaase. Schmitter.. 2. Maravall. 21-35. Schmitter. Johns Hopkins University Press. Cambridge University Press. al. S. Party Democracy”. P. Londres y Nueva York. pp. or Performance?”. Putnam (eds. The Constitution of Society: Outline of the Theory of Structuration. y A.B. Rights and the Quality of Democracy in Italy. A. Legislative Studies Quarterly. Londres. (1997). A. Democratic Governance. 3. 2. Party Politics. “Horizontal Accountability in New Democracies”. Beliefs in Government. Croissant (2000). 1. Eulau. “What Democracy is… and is not”. Disaffected Democracies. Krznaric (2000).Dossier Della Porta. “Changing Modes of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”.). Pharr. Della Porta. Princeton. 1. Londres. e Y. Heinemann. cit. D. O’Donnell. en L. Palgrave. Cambridge. Plattner (eds. y K. Powell (1994). N. Democracy and Corruption in Europe. D. S. 5-28. y R. European University Institute. “Electoral Responsiveness and Partisan Bias in Multiparty Democracies”. Huber. 5. en Pharr and Putnam. Il Mulino. Democracies and the Populist Callenge. The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies.. pp.. Polity Press. Corrupt Exchanges. Previtt (1973).A. Karps (1977). World Politics. P. vol. The Self-Restraining State.). y P. vol. “Surviving Accountability”. “Populist Democracy vs. 31-47. núm.). 2. 1. 13. Giddens. R. S.J. Della Porta. Patterns of Democracy. Meny (eds. Nueva York.J.y N. “Thinking about Hybrid Regimes”. Labyrinths of Democracy. The Global Resurgence of Democracy. New Haven. Boulder. pp.). R. Nueva York. H. (2003). Participation and Political Equality: A Seven-nation Comparison. Beetham (1999). Huber Stephens y J. “Social Capital. Florencia. Lijphart. pp. Capitalist Development and Democracy. et. pp. Newton (eds. en Pharr y Putnam.P.”Democracies and the Populist Challenge. pp. Cambridge. Competition. “Delegative Democracy”. Katz. (2000). J. in Schedler. in Schedler. J. cit. Lynne Rienner. Polity Press. Representation and Inter-Party Cooperation. Norris (2000).H. 46. Karps y K. 759-787. Resources and Mechanisms of Political Corruption. M. (1963). 1. Przeworski (eds. (2002). J. y L. G. (2002).E. Maravall y A. núm. y R. 3. núm. (1984). Government Forms and Performance in Thirty-six Countries. Y.). Nie (1978). “Measuring Liberal Democratic Performance: an Empirical and Conceptual Critique”. L. Diamond y M. “The Limits of Horizontal Accountability”. e Y. Political Studies. y P. Nueva York. Princeton University Press. Parties. Diamond y Plattner. y P.J. Aldine de Gruyter.. Democracy Between Consolidation and Crisis.A. vol. Disaffected Democracies: What’s Troubling the Trilateral Countries?. Mair. (1993). S. Verba.

54 METAPOLÍTICA/NÚM. 39 .

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