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Colombia llega a un nuevo milenio, vi- organizados, esos atributos harían que el
viendo una guerra atroz en el plano inter- país fuese "llamado a ser en adelante una
no y bastante extraviada en cuanto a su de las naciones más poderosas de la Tie-
política exterior. rra"1. Tal era la percepción de la posibili-
dad natural de influencia del país, que
Durante la primera mitad del siglo XIX, una tesis doctoral en Estados Unidos se
Colombia aparecía a los ojos de extranjeros ocupó de analizar en detalle la competen-
como un país con un enorme potencial cia por la hegemonía en el Pacífico entre
de gravitación en los asuntos hemisféricos. Colombia y Chile entre 1817 y 18452.
En 1823, John Quincy Adams, en calidad
de Secretario de Estado de Estados Uni- La entrada al siglo XX fue dramática y
dos, refiriéndose a los vastos recursos de traumática para el país. La pérdida en 1903
Colombia, afirmaba que bien utilizados y de Panamá, alentada por Estados Unidos,
3 Es pertinente recordar que México perdió frente a Estados Unidos mucho más territorio que
Colombia pero que ello no implicó durante la primer parte del siglo XX, per se e ipso facto, una
política exterior de bajo perfil y pro estadounidense.
4 Véase Marco Fidel Suárez, Tratado entre Colombia y Estados Unidos, Bogotá: El Liberal, 1914,
p. 3.
5 Gabriel García Márquez, Cien años de soledad, Buenos Aires: Sudamericana, 1967, p. 17.
6 Sobre la importancia para Colombia de los vínculos estatales y no gubernamentales, políticos,
económicos, sociales y militares con Estados Unidos, véanse Luis Alberto Restrepo (ccord.),
Estados Unidos. Potencia y prepotencia, Santa Fe de Bogotá: Tercer Mundo Editores/Instituto de
Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/DNP, 1998 y Juan Gabriel
Tokatlian (compil.), Colombia y Estados Unidos: problemas y perspectivas, Santa Fe de Bogotá: Tercer
Mundo Editores/Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/
Colciencias, 1998.
7 Tan intensa era la vigencia del réspice polum, que en 1959, en calidad de Canciller, Julio César Turbay
aseveró en una intervención ante la Cámara de Representantes: "He de decir que el señor Suárez
jugó un papel importantísimo en nuestras relaciones exteriores y levantó el nombre de Colombia
hasta planos de extraordinaria altura y respetabilidad dentro del concierto de los pueblos cultos.
Su teoría del réspice polum, proclamada en momentos en que el sentimiento colombiano estaba
legítimamente herido por la segregación de Panamá, ha venido abriéndose campo en el continente...
Cumplo, pues, con un deber de solidaridad y de admiración al insigne Canciller Suárez al
declarar que, en mi concepto, su aporte al prestigio internacional de Colombia ha sido uno de los
más grandes". Julio César Turbay Ayala, Memoria del Ministro de Relaciones Exteriores, 1959, Bogotá:
Imprenta Nacional de Colombia, 1959, p. 52.
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ideológica del papel de Colombia en el país iba a ensayar una cuidadosa autono-
mundo. Un férreo anticomunismo8 y una mía en el ámbito de su política interna-
identificación sin matices con Estados Uni- cional. Del alineamiento prácticamente
dos definió la política externa colombiana automático se pasó a un alineamiento mo-
hasta muy entrados los años sesenta. La deradamente relativo. Colombia jamás
subordinación consentida9 pasó a conver- pretendió ni practicó un desalineamiento
tirse en un alineamiento prácticamente completo en cuanto a Estados Unidos.
automático de Bogotá a Washington.
De allí en adelante, las políticas exte-
A finales de esa década, otro ex canci- riores de Colombia oscilaron entre las dos
ller y ex presidente, Alfonso López miradas -hacia el norte y hacia los seme-
Michelsen, acuñó una nueva doctrina en jantes. Más aun, en distintas administra-
materia internacional: el réspice similia10 - ciones, por ejemplo, las de los presidentes
mirar a los semejantes, a los países lati- Julio César Turbay y Belisario Betancur,
noamericanos, en particular que buscaban hubo períodos caracterizados por uno y
una mayor diversificación diplomática, otro réspice, según la coyuntura interna y
política y económica y la afirmación de externa y de acuerdo con el tema e interés
una progresiva solidaridad Sur-Sur. El enjuego11.
8 Un dato simbólico e ilustrativo lo constituye una nota del Ministerio de Relaciones Exteriores en
1964. El Embajador colombiano en Dinamarca pidió a la Cancillería en Bogotá un concepto sobre
el procedimiento que debía seguir el cuerpo diplomático colombiano en un tercer país ante los
representantes de las naciones del entonces bloque socialista; naciones con las que el gobierno no
mantenía relaciones formales. El 4 de mayo de 1964 se produjo la nota. "La Oficina de Planeamiento,
Coordinación y Evaluación (del Ministerio de Relaciones Exteriores) conceptúa: Es claro que al no
existir relaciones diplomáticas y determinado gobierno comunista no deben producirse tampoco
contactos directos oficiales entre los respectivos agentes diplomáticos acreditados en un tercer
país, especialmente en cuanto se refiere a actos protocolarios. Tampoco deberán aceptar los
diplomáticos colombianos invitaciones de agentes diplomáticos de países con los cuales el Gobierno
de Colombia no mantiene relaciones... La misma norma que acabamos de exponer no impide que
en cualquier caso en que un diplomático colombiano se encuentre en un terreno neutro, con el
representante de un gobierno con el cual no mantiene Colombia relaciones diplomáticas, se
puede cruzar con ellos, pero discretamente, las cortesías de usanza entre personas de buena
educación". Fernando Gómez Martínez, Memoria de relaciones exteriores. Julio de 1963 a junio de
1964, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1965, p. 144.
9 El canciller Turbay indicó, en su intervención de 1959, en la Cámara de Representantes: "Los
Estados Unidos tienen la doble condición de ser nuestro más grande y poderoso vecino y la
primera potencia económica, científica y militar de los tiempos modernos. Nos movemos en la
misma órbita y con ellos compartimos -nosotros en la pequeña porción que corresponde a
nuestras reducidas y limitadas capacidades- la defensa de la civilización occidental". Julio César
Turbay Ayala, op. cit., p. 52.
10 Véase Alfonso López Michelsen, Memoria. Ministerio de Relaciones Exteriores, 1968-1969, Bogotá:
Imprenta Nacional de Colombia, 1970, tomo I, p. 31.
11 Véanse, en particular, Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian. Política exterior colombiana: ¿De la
subordinación a la autonomía? Bogotá: Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1988.
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12 Sobre el "realismo colombiano", véase Juan Gabriel Tokatlian, "La teorización de las relaciones
internacionales en Colombia". En Documentos de Trabajo Iepri, no. 2, febrero de 1991.
13 Subyacen a esta doble aproximación realista a las relaciones internacionales de Colombia dos
visiones: realismo como lo necesario para los "pasivos/subordinados" y realismo como lo posible
para los "activos/autonomistas". Para un debate sobre el realismo como necesidad y como posibilidad
véanse, Norbert Lechner, et al., ¿Qué es el realismo político? Buenos Aires: Catálogos Editora, 1987.
14 Gustavo Pérez Ramírez, Mirar hacia el África, Bogotá. Editora Guadalupe Ltda., 1989.
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15 El término proviene de la expresión varium et mutabile -cosa variable y cambiante- utilizada por
Virgilio en La Eneida.
16 Véanse Diego Cardona y Juan G. Tokatlian, "Los desafíos de la política internacional colombiana
en los noventa". En: Colombia Internacional, no. 14, abril-junio de 1991.
17 Véase, Ricardo Vargas Meza, "Réspice mercatum". En: Cien días vistos por el Cinep, vol. 4, no. 15,
julio-septiembre de 1991.
18 Véase, Ministerio de Relaciones Exteriores, Actuar en el mundo, Santa Fe de Bogotá: Publicaciones
Cultural, 1994, pp. XIII-XIV.
19 Véase Pío Quinto García Parra, Mirar al Asia, Santa Fe de Bogotá: Centro Editorial Javeriano, 1994.
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Con todo, Colombia llega al final de este Una evaluación de la conducta inter-
siglo sin saber qué hacer en política exte- nacional de los recientes gobiernos desde
rior. La clase dirigente no parece entender Betancur a Pastrana muestra cuan alinea-
lo que observa en el sistema internacional, da, desalineada, o no alineada frente a Es-
mientras el país se sume en una violencia tados Unidos ha sido la conducta exterior
20 Véase Informe de la Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia
y Estados Unidos, "Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo". En: Análisis Político,
edición especial, julio de 1997.
21 Véanse los distintos informes desde 1986 hasta 1999 del US Department of State, Report to
Congress on Voting Practices in the United Nations, Washington D.C.: US Government Printing
Office.
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del país y, por lo tanto, cuan coherente ha un 65% a Washington; porcentaje inter-
sido la política del Estado colombiano en medio entre Betancur y Barco.
las últimas dos décadas.
La administración Samper, a su vez,
La administración Betancur afilió al insinuó un alejamiento de Estados Uni-
país al Movimiento No Alineado (NOAL) dos y dejó la percepción de que expresaba
e intentó distanciarse de Estados Unidos. un tono nacionalista frente a Estados Uni-
Si bien su mandato fue percibido interna- dos. Sin embargo, los datos muestran una
mente como refractario frente a ese país, gran ambigüedad. En 1996, Bogotá alcan-
fue un gobierno bastante pro Washington zó el nivel de más cercanía histórica re-
en sus votos. En 1985, Colombia coincidió ciente con Washington con un porcenta-
en un 27,9% con Estados Unidos; un por- je de coincidencia en todas las votaciones
centaje semejante a San Cristóbal/Nevis y de un 39,1 %. En los votos esenciales para
Belice. En cuanto a las votaciones de ma- Estados Unidos, Colombia lo siguió en un
yor significación para Washington, Co- 44,4% en 1997; porcentaje más bajo de
lombia la acompañó en un 80%; porcen- acompañamiento en los últimos años y
taje similar a República Dominicana y El similar a países del NOAL, como Djibouti,
Salvador. Malawi, Tailandia, Omán y Túnez.
22 Una de las escasas excepciones ha sido la existencia de una política de Estado en el tema de la
posesión soberana colombiana del archipiélago de San Andrés y Providiencia.
23 La p o s t u r a a mb ig u a d e l Est a d o e n ma t e ri a d e d e r e c h o s h u ma n o s q u e d ó ref l e j a d a e n e l
comportamiento de Colombia durante el debate en 1998, en Roma, que condujo al establecimiento
de la Corte Penal Internacional
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7. En Colombia la distancia entre la per- que ingresó al siglo XX? Las urgencias y
cepción interna de un mandato en tér- necesidades en el frente externo superan
minos de su política internacional y lo que puede hacer el gobierno colombia-
su comportamiento externo concreto no en el frente mundial. Para evitar otra
es notable. tragedia traumática como la de Panamá24,
se hace indispensable una consistente
En ese sentido, cabe preguntarse: ¿Es política internacional de parte del Esta-
factible buscar y precisar una mirada ge- do y de la nación: la diplomacia oficial y
nuinamente consensual en materia de la diplomacia ciudadana deben coincidir
política exterior que evite que Colombia y converger alrededor de unos pocos in-
ingrese al siglo XXI en las mismas condi- tereses nacionales prioritarios para Co-
ciones externas desfavorables con las lombia.
24 Si bien es muy poco probable una intervención directa unilateral de Estados Unidos en Colombia,
es bueno subrayar que ésta podría llevarse a cabo si los intereses de Washington en Panamá se ven
seriamente comprometidos por la guerra interna colombiana. En ese sentido, cabe recordar la
llamada Enmienda De Concini de 1978. Esta Enmienda es el instrumento más letal que posee
Estados Unidos para intervenir militarmente en los asuntos internos de Colombia. Su origen se
remonta a los Tratados (el del Canal y el de la Neutralidad) Torrijos-Carter entre Panamá y Estados
Unidos de los setenta. Cuando, en 1978, éstos se iban a ratificar por el legislativo estadounidense,
el senador Dennis De Concini incorporó una Enmienda a la parte final del artículo IV del Tratado
de Neutralidad. Según el texto, el Senado lo aprobaba si la "Declaración de Entendimiento
expedida por el gobierno de Estados Unidos de América el 14 de octubre de 1977 se incorporaba
por este medio como parte integral de este tratado". La Enmienda dice: "Conforme al Tratado
concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá, Panamá y
Estados Unidos tienen la responsabilidad de asegurar que el Canal de Panamá permanezca abierto y seguro
a naves de todas las naciones. La interpretación correcta de este principio es que cada uno de los países, de
conformidad con sus respectivos procedimientos constitucionales, defenderá el Canal contra cualquier amenaza
al régimen de neutralidad y por consiguiente tendrá el derecho de actuar contra cualquier agresión o amenaza
dirigida contra el Canal o contra el tránsito pacífico de naves por el Canal" (subrayado personal) Esto
significa que, por ejemplo, si guerrilleros, paramilitares o narcotraficantes colombianos afectan
con sus actos -enfrentamientos que traspasen la frontera con Panamá, forzamiento masivo de
desplazados hacia ese país, atentados en la zona canalífera, etc.- el Canal de Panamá, Estados
Unidos podría invocar la Enmienda para defenderse. Un hecho real o montado, o la percepción
de una potencial acción inminente en cercanías del Canal podría ser una excusa para la utilización
de las Fuerzas Armadas de Estados Unidos. Aunque desde 1978 pende el fantasma de esa Enmienda,
nunca pareció contemplarse su uso, ya que en aquella época el conflicto colombiano parecía
limitado en escala. Sin embargo, después de la invasión a Panamá de 1989 por parte de Estados
Unidos, cobró verosimilitud la posibilidad de que Washington usara, eventualmente, la fuerza
para proteger sus intereses en el Canal. En breve, la existencia de la Enmienda De Concini brinda
un recurso legal a Estados Unidos utilizar, de manera legítima, su poder militar. Esto no es el caso
de Venezuela, Brasil, Perú y Ecuador, las otras naciones con fronteras terrestres con Colombia.