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Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

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Este programa es público, ajeno a cualquier partido político.

Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
www.gobiernofederal.gob.mx
www.sedesol.gob.mx
Guía metodológica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial
Guía metodológica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial
Heriberto Félix Guerra
Secretario de Desarrollo Social
Sara Topelson de Grinberg
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio
Luis Mejía Guzmán
Subsecretario de Desarrollo Social y Humano
Marco Antonio Paz Pellat
Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación
Germán de la Garza Estrada
Ofcial Mayor
Unidad de Comunicación Social










Elaboración:

Juan Carlos Zentella Gómez
Director General Adjunto de Ordenación del Territorio

Jessica Karina Bautista Vergara
Directora de Política Territorial

Josefna Gabriel Morales
Subdirectora de Planeación Territorial
2010
Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Secretaría de Desarrollo Social
Paseo de la Reforma 116,
Col. Juárez, Del. Cuauhtémoc,
CP 06600, México, DF.
Se permite la reproducción del material contenido en esta obra previa autorización y citando la fuente.
Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fnes distintos al desarrollo social.
Índice
Presentación
Prólogo
1. Marco conceptual
2. El ordenamiento territorial en México
2.1 Principios rectores de la Sedesol
2.1.1 Pobreza
2.1.2 Vivienda
2.1.3 Infraestructura productiva
2.1.4 Turismo
2.1.5 Cambio climático, vulnerabilidad y riesgos
2.1.6 Articulación funcional
2.2 El papel del municipio en la planeación territorial

3. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial
3.1 Fase 1. Sistema de coordinación
3.2 Fase 2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial
3.2.1 Equipo de trabajo
3.2.2 Contenido del documento
3.2.2.1 Marco normativo
3.2.2.2 Diagnóstico
3.2.2.2.1 Procesos naturales
3.2.2.2.2 Procesos sociales
3.2.2.2.3 Procesos económicos
3.2.2.2.4 Procesos de vinculación
3.2.2.2.5 Evaluación de impactos
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio
3.2.2.2.7 Análisis integral
3.2.2.2.8 Análisis FODA
3.2.2.2.9 Taller para la validación de análisis FODA
3.3 Fase 3. Formulación del PMOT
3.3.1 Prospectiva territorial
3.3.2 Imagen objetivo
3.3.3 Objetivos estratégicos
3.3.4 Metas
3.3.5 Ponderación de objetivos
3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT
3.4.1 Líneas de acción y cartera de proyectos
3.4.2 Taller para la selección de proyectos
3.4.3 Califcación de proyectos
3.4.4 Matriz de corresponsabilidad
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3.4.5 Mecanismos de instrumentación y fnanciamiento para los proyectos derivados del PMOT
3.4.5.1 Instrumentos de regulación
3.4.5.2 Instrumentos de fomento
3.4.5.3 Instrumentos fnancieros
3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público
3.4.5.5 Incentivos y exenciones
3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de resultados
3.5.1 Proceso de gestión
3.5.2 Evaluación de resultados
3.5.3 Mecanismo de evaluación
3.5.4 Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas
4. Conclusiones
Anexo. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial
Presentación
1. Objetivo general
2. Objetivos particulares
3. Condiciones generales
4. Alcances del trabajo
5. Productos esperados
6. Programa de actividades
Referencias bibliográfcas
Abreviaturas y acrónimos
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5
Uno de los grandes retos para combatir la pobreza urbana y
rural es lograr una distribución equilibrada y sustentable de
la población y de las actividades económicas en el territorio
nacional. La estructura territorial de México es contrastan-
te: por un lado, de acuerdo con el último Conteo de Pobla-
ción y Vivienda 2005, en sólo nueve ciudades mayores a
un millón de habitantes residían 35 millones de personas,
es decir, casi la mitad de la población urbana del país, y por
otro lado, uno de cada cuatro habitantes vivía en 184 mil
localidades menores a 2 mil 500 habitantes. Esto difculta
el acceso a servicios de educación, salud y abasto de la po-
blación más pobre.
En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),
responsable de conducir la política nacional de ordenamien-
to territorial, pone a disposición de autoridades estatales y
municipales la Guía metodológica para elaborar programas
municipales de ordenamiento territorial, que tiene como
objetivo garantizar una ocupación segura, ordenada y sus-
tentable del territorio, así como anticipar impactos de las
grandes intervenciones en materia habitacional, turística y
de infraestructura productiva, sin limitar las legítimas aspi-
raciones de desarrollo y atracción de inversión de las entida-
des federativas y los municipios.
El presente libro profundiza en la necesidad de articular las
políticas sectoriales con las políticas de preservación am-
biental y de combate al calentamiento global. El cambio
climático ya deja sentir sus efectos en las ciudades y terri-
torios particularmente vulnerables y el ordenamiento te-
rritorial es el instrumento apropiado para adaptarse a este
fenómeno.
Un territorio ordenado es más seguro ante impactos de fe-
nómenos naturales, protege el patrimonio de las familias,
proporciona oportunidades de inversión, da certeza jurídica
y facilita el acceso de la población a servicios básicos, lo
que les ayuda a salir de la pobreza. Es un territorio integra-
do en el que los mexicanos pueden Vivir Mejor.
Heriberto Félix Guerra
Secretario de Desarrollo Social
Presentación
6
Prólogo
La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del
Territorio de la Sedesol contribuye al cumplimiento de los
objetivos de la política social, en particular, de aquéllos que
procuran disminuir las disparidades regionales a través del
ordenamiento territorial y la dotación de infraestructura so-
cial que permita la integración de las regiones marginadas
a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades
productivas. Este objetivo está alineado al compromiso del
Gobierno Federal y la sociedad civil para lograr un desarro-
llo humano sustentable, mediante estrategias y acciones
que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los
habitantes del país.
La Guía metodológica para elaborar programas munici-
pales de ordenamiento territorial es un documento que
pone de manifesto los principios, propósitos y preceptos
que deberán estar contemplados en los instrumentos de
planeación. Tiene como fnalidad precisar la concepción y
contenidos de los programas de ordenamiento territorial,
cuya particularidad se fundamenta en el carácter de política
de Estado que busca la distribución equilibrada y sustenta-
ble de la población y de las actividades económicas en el
territorio. Aporta además una serie de términos y concep-
tos relacionados con la protección al medio ambiente, los
confictos por el uso del suelo, su ocupación, la efcacia, la
competitividad económicas y la concertación de intereses
para el uso óptimo y consensuado del territorio, a través de
un proceso de alta participación social.
Las principales orientaciones relativas a la formulación de
propuestas o estrategias de actuación están asociadas con
cinco procesos, que infuyen de manera decisiva en la con-
fguración territorial a escala nacional: el combate a la po-
breza urbana y rural, la producción de grandes desarrollos
habitacionales, las intervenciones turísticas, la ampliación
de la infraestructura productiva y, fnalmente, los riesgos
por desastres asociados a fenómenos naturales y al cambio
climático.
Esta guía proporciona orientaciones, técnicas y criterios
para la formulación de políticas, estrategias y acciones en
materia de ordenación territorial, de tal forma que los re-
sultados del estudio técnico se constituyan en instrumento
fundamental para la gestión del territorio.
Está dirigida en primer lugar a las instancias estatales y
municipales involucradas en la planeación territorial, al per-
sonal de las delegaciones federales de la Sedesol en los es-
tados, al sector productivo, que participa en la toma de de-
cisiones de inversión, así como a las empresas consultoras
e instituciones académicas interesadas en la elaboración de
estudios de ordenamiento territorial.
Sara Topelson de Grinberg
Subsecretaria de Desarrollo Urbano
y Ordenación del Territorio
7
1. Marco conceptual
En la actualidad el ordenamiento territorial es un concep-
to ampliamente difundido, tanto en el ámbito académico
como en el de la administración pública. En este último,
existen defniciones diversas del término ordenamiento
territorial (OT). Por ejemplo, en la Carta Europea de Orde-
nación del Territorio, suscrita por varios países europeos, el
OT se defne como:
La expresión espacial de las políticas económica, so-
cial, cultural y ecológica de toda la sociedad. Es, a la
vez, una disciplina científca, una técnica administra-
tiva y una política, concebida como actuación inter-
disciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física
del espacio según un concepto rector
1
.
En América Latina, en 1991, en los acuerdos de la Comi-
sión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina
y el Caribe, concretizados en el documento Nuestra Propia
Agenda Sobre Desarrollo y Medio Ambiente, se concibe al
OT como:
Un aspecto clave en el mejoramiento de las con-
diciones de vida y la solución de problemáticas de
deterioro de los recursos naturales, proceso de me-
tropolización, migraciones campo-ciudad y desequi-
librios territoriales.
Las primeras experiencias latinoamericanas de aplicación
del OT se presentaron en Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, México, Uruguay y Venezuela. En estos países
se han aplicado distintas metodologías para la elaboración
del OT como instrumento de planeación, pero se ha to-
mado como base los enfoques formulados en los países
europeos.
En Venezuela, de acuerdo con la Ley Orgánica de Ordena-
ción Territorial (1983), se defne al OT como:
La regulación y promoción de la localización de los
asentamientos humanos, de las actividades econó-
micas y sociales de la población, así como el desa-
rrollo físico espacial, con el fn de lograr una armonía
entre el mayor bienestar de la población, la optimi-
zación de la explotación y uso de los recursos natu-
rales y la protección y valorización del medio am-
biente, como objetivos fundamentales del desarrollo
integral (Congreso de la República de Venezuela,
1983, citado en: Massiris, 1999).
En Colombia, el ordenamiento territorial se entiende como:
Política de estado y un instrumento de la planifca-
ción, que permite una adecuada organización políti-
co-administrativa de la Nación, y la proyección espa-
cial de las políticas de desarrollo social, económico,
ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un
nivel de vida adecuado para la población así como la
conservación del ambiente (Andrade, 1994).
En el caso de México, la noción de ordenamiento territorial
se encuentra en dos leyes sectoriales:
La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al •
Ambiente (LGEEPA) concibe al Ordenamiento Ecoló-
gico como “Instrumento de la política ambiental enca-
minado a regular o inducir el uso del suelo y las activi-
dades productivas, con el fn de lograr la Protección del
medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis
de las tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos.” (artículo 3 fracción
XIII).
La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) •
coloca al ordenamiento territorial como una política
sectorial en el marco del sistema nacional de planea-
ción democrática, entendido como el proceso de dis-
tribución equilibrada y sustentable de la población y de
las actividades económicas en el territorio nacional; que
pretende contribuir a mejorar el nivel y calidad de vida
de la población urbana y rural (art. 11; art. 2 fracción
XIV y art. 3).
Según el contenido conceptual y la categoría jurídica que
le confere la LGAH al OT como política sectorial, el OT
constituye:
1
El Acta Común Europea de 1988 entró en vigor el 1 de enero de 1993.
8
Un medio que apoya la conducción deliberada del de- •
sarrollo, por lo tanto, es una política o instrumento de
Estado de largo plazo.
Política que de forma explícita considera el territorio, y •
se sustenta en la efectiva participación de la sociedad
civil.
Involucra la organización socio-cultural, la estructura •
política, las actividades económicas, el uso del suelo y el
medio ambiente a diferentes escalas geográfcas.
Busca orientar la distribución y expansión de las activi- •
dades productivas y los asentamientos humanos, acor-
de con las potencialidades naturales del territorio.
Se plantea como fn último, con base en una serie de •
medidas regulatorias, conciliar intereses distintos y di-
versas formas de ocupación territorial que garanticen
una mejora en el nivel de vida de la población.
Es un instrumento, un medio para orientar la inversión •
productiva, pública y privada, y mediante una serie de
reglas y estímulos, garantiza el uso sustentable de los
recursos naturales y de los activos acumulados como
producto de la actividad económica.
Por lo anterior, el ordenamiento territorial ofrece una pers-
pectiva integral para orientar el proceso de desarrollo y, al
considerar al territorio como objeto de intervención públi-
ca, uno de sus principales atributos es que hace convergen-
tes las políticas sectoriales; en consecuencia su aplicación
o ejecución implica un proceso de gestión complejo de ca-
rácter transversal.
Objetivos y alcance
del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial se concibe como un proceso y
una estrategia de planifcación, de carácter técnico-políti-
co, sustentada en la efectiva participación de la sociedad
civil, con el que se pretende confgurar, en el largo plazo,
una organización del uso y la ocupación del territorio acor-
de con las potencialidades y limitaciones del mismo, las
expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos
sectoriales de desarrollo (económicos, sociales, culturales
y ecológicos).
De acuerdo con varios autores, los objetivos del ordena-
miento territorial son:
A partir de un diagnóstico integral y una visión pros- •
pectiva que considere diferentes escalas geográfcas
de la organización territorial, construir un modelo de
desarrollo territorial integral y equilibrado, socialmente
consensuado.
Orientar el proceso de ocupación y transformación del •
territorio mediante la distribución y localización equili-
brada de las actividades económicas y los asentamien-
tos humanos, en armonía con el medio ambiente y el
interés social.
Asegurar las mejores condiciones de vida posible, sobre •
la base del empleo formal, la disponibilidad de equipa-
mientos y el acceso a los servicios básicos en un marco
de sustentabilidad.
Como instrumento de planeación, el ordenamiento terri-
torial se concreta en planes o programas, que expresan el
modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe
como deseable, así como las estrategias mediante las cua-
les se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho
modelo (Massiris, 1999 y 2001; IGAC, 1997a, 1997b;
Consejo de Europa, 1993; Gómez Orea, 1994 y 2001).
El plan o programa de ordenamiento territorial es el ins-
trumento básico donde se desarrolla el modelo territorial
deseable; en él se expresan los objetivos, directrices, políti-
cas, estrategias, metas, programas, acciones y normas que
guiarán el uso y la ocupación, presente y futura, del territo-
rio, y promueve acciones que buscan:
Inducir la mejor ubicación de las actividades económi- •
cas y de la población, infraestructuras y equipamientos,
en función de las vocaciones productivas y limitantes
del medio físico-biótico.
Identifcar y delimitar espacios naturales, históricos, ar- •
quitectónicos y culturales sujetos a régimen especial de
protección, conservación o manejo.
Orientar la dimensión espacial de las infraestructuras •
y equipamientos del territorio, así como de los proce-
sos de urbanización, industrialización y desarrollo rural
(Congreso de la República, 1983; Comisión de Desa-
rrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe,
1991; Massiris 1993:57-58).
El ordenamiento territorial varía en sus alcances en fun-
ción del ámbito espacial de aplicación: nacional, regional,
estatal y municipal (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris,
1993).
En el ámbito nacional, la atención se centra en la formula-
ción de estrategias encaminadas a orientar la vertebración
del territorio, con especial atención en las relaciones ciu-
dad-campo y el equilibrio poblacional y económico entre
regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993).
También se dirige a orientar la localización de grandes pro-
yectos de infraestructura, la generación de lineamientos
del proceso de urbanización y el sistema de ciudades, los
lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distri-
bución de los servicios públicos e infraestructura social a
9
nivel regional, y la conservación y protección de áreas de
importancia histórica y cultural (Congreso de la República
de Colombia, 1997). En este ámbito las estrategias y de-
cisiones son más políticas que técnicas; no son vinculantes
sino indicativas.
El ámbito regional constituye un marco de referencia para
la planifcación de los niveles inferiores y se concentra en
problemas intrarregionales en el contexto nacional; en este
sentido, se considera una escala óptima para materializar
estrategias de organización territorial y desarrollo regional
con base en las directrices de la política nacional de OT,
también considerando la participación de sectores u orga-
nizaciones productivas y sociales representativas. Aporta
elementos para valorar la competitividad entre regiones
según la dinámica de los mercados internacionales y busca
equilibrar el desarrollo a escala regional y el sistema urbano,
entre otros propósitos (Massiris, 1993, 1997). Las estra-
tegias y acciones del OT son indicativas para los sectores
privados y vinculantes para el sector público.
En el ámbito local (municipal, rural, urbano, metropolita-
no). Es el nivel adecuado para hacer operativas las estrate-
gias de desarrollo y organización territorial. Privilegia la par-
ticipación social, dado que cualquier cambio en el uso del
suelo y los elementos estructurantes (transporte, equipa-
miento, infraestructura) afectan la vida cotidiana de las co-
munidades o localidades (Massiris, 1993:50 y 1997:21).
10
2. El ordenamiento territorial en México
Entre los procesos recientes que han determinado la dis-
tribución territorial de la población y sus actividades en
nuestro país se encuentran: el proceso de transición de-
mográfca, que consiste en la reducción de la velocidad de
crecimiento de la población; este proceso se vincula con un
proceso intenso de urbanización y de cambio en la estruc-
tura económica sectorial, que ha signifcado la reducción
de la participación del sector primario, ajuste en el sector
industrial, más vinculado con la exportación, y un creci-
miento acelerado del sector terciario.
Estos cambios también han infuido en la dinámica de
urbanización, con una mayor estabilidad en el ritmo de
crecimiento poblacional de las grandes ciudades y un cre-
cimiento acelerado en las ciudades medias y pequeñas,
fundamentalmente en las zonas fronterizas del norte y en
las costas del Pacífco y el Caribe.
En la actualidad, el Sistema Urbano Nacional (SUN) se in-
tegra por 358 ciudades de 15 mil y más habitantes que,
en conjunto, para 2005 concentraban a 73.7 millones de
personas, es decir, el 70.92% de la población total del país.
El SUN se clasifca en 56 zonas metropolitanas
2
, 64 co-
nurbaciones
3
y 238 localidades
4
. Los municipios urbanos,
es decir, aquéllos en donde se localiza por lo menos una
ciudad, totalizan 656, de los cuales 345 corresponden a
alguna zona metropolitana.
Este patrón contrasta con la marcada dispersión que ha
caracterizado al ámbito rural y que se asocia con las con-
diciones geográfcas, históricas y culturales de las distintas
regiones de nuestro país. Sólo en 2005 se contabilizaron
más de 184 mil localidades menores de 2 mil 500 habi-
tantes, que en dos terceras partes presentaron grados de
marginación alto y muy alto. Las condiciones de aislamien-
to limitan las oportunidades de acceso a servicios básicos y
generan situaciones adversas para las familias rurales.
Estos datos llaman la atención sobre el papel prioritario de
los municipios en la gestión territorial, especialmente por
las facultades que les confere el artículo 115 constitucio-
nal, y que implican un reto importante para satisfacer con
equidad los requerimientos en servicios básicos y la admi-
nistración del territorio en un marco de sustentabilidad.
2.1 Principios rectores de la Sedesol
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la
igualdad de oportunidades como parte de la política para
lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población,
en tanto, las estrategias se dirigen, por un lado, al fortaleci-
miento y ampliación de los programas e instrumentos del
Gobierno Federal para el combate a la pobreza mejorando
y ampliando los servicios, equipamiento e infraestructura,
dar impulso a la generación de proyectos productivos en el
ámbito urbano y rural, y promover el fortalecimiento de la
conectividad entre sus ciudades. Por otro lado, las estrate-
gias apuntan al logro de un patrón territorial nacional que
frene la expansión desordenada de las ciudades, provea
suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a
servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas
como rurales.
En el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
se afrma como propósito central de la Sedesol: disminuir
la pobreza; ubicando al ordenamiento territorial como la
herramienta para avanzar en la integración de las regiones
marginadas al proceso de desarrollo, según se indica en la
fgura 1.
Para cumplir con estos propósitos, la Sedesol promueve
una política de desarrollo territorial sustentada en los prin-
cipios de equidad y sustentabilidad, que tiene como ver-
tientes estratégicas el fortalecer la articulación funcional de
los asentamientos humanos, hacer un uso más efciente
de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructu-
ra, apoyar la integración de procesos productivos locales,
incidir de manera efectiva en los procesos de toma de de-
2
Las zonas metropolitanas son “el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el
límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de infuencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los
que mantiene un alto grado de integración socioeconómica…”. Sedesol, Conapo, Inegi, Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005.
3
La conurbación se conforma por dos o más localidades censales, cuya área urbana, funciones se encuentran integradas físicamente y cuando menos una de ellas tiene una población
igual o mayor a 15 mil habitantes.
4
Se refere a aquellas localidades con una población de 15 mil o más habitantes, que no forman parte de las zonas metropolitanas ni de las conurbaciones.
11
cisiones para anticipar los procesos con alto impacto en el
territorio y fjar las medidas para su regulación.
Con base en este enfoque y teniendo en cuenta los proce-
sos con alto impacto territorial, se defnen seis temas prio-
ritarios que deberán tenerse en cuenta para la integración
de programas de ordenamiento territorial:
2.1.1 Pobreza
El proceso de urbanización en nuestro país se ha visto
acompañado durante los últimos años por un incremento
en los niveles de pobreza, de tal forma que si anteriormente
en el ámbito rural se concentraba la mayor parte de las per-
sonas en condición de pobreza, los datos recientes apuntan
una presencia más evidente en las ciudades. Según estima-
ciones del Coneval, para 2007 la pobreza rural se estimó
en 21 millones de personas, mientras que en el contexto
urbano esta cifra alcanzó poco más de 23.6 millones.
Como prioridad del Pograma Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012, los retos que implica la superación de la po-
breza en los dos ámbitos se centran en la generación de
bienes y servicios para el fortalecimiento de capacidades
básicas de la población, así como en la generación de opor-
tunidades de acceso a infraestructura, servicios públicos y
vivienda. Dentro de este esquema, también se resalta el
mejoramiento de la conectividad y la infraestructura vial
entre las zonas con marginación o pobreza y las zonas más
desarrolladas; es otra condición que busca mejorar el acce-
so a los servicios e infraestructura básica.
En lo que corresponde al ordenamiento territorial, el mis-
mo programa establece la articulación de las estrategias y
de los procesos de gestión que promueven el desarrollo y
contribuyen a atenuar las disparidades regionales, para lo
cual debe hacerse una consideración explícita del territo-
rio; en este sentido, se defnen como zonas prioritarias de
atención los municipios y localidades con niveles altos de
marginación y rezago social.
2.1.2 Vivienda
La dinámica demográfca y los cambios en el perfl de los
hogares determinan los requerimientos de nuevas vivien-
das, que se acumulan de manera continua a las necesida-
des de mejoramiento del parque habitacional ya existente.
La vivienda, como espacio para la estabilidad, la seguridad
y la consolidación patrimonial de las familias, constituye
un componente básico para el desarrollo y que en el marco
de la política social de nuestro país, prioriza la atención a
las necesidades de vivienda para la población con menores
ingresos.
Durante los últimos años se ha incrementado sustanti-
vamente la oferta de vivienda nueva en zonas cada vez
más alejadas de los centros de población consolidados, con
implicaciones en el incremento del costo de transporte,
inseguridad, desintegración familiar, comercio informal,
creación de habitaciones maltratadas por la falta de man-
tenimiento o por las adecuaciones que las familias hacen;
ya sea para garantizar una mayor protección o por aprove-
char más el reducido espacio de las viviendas. Además la
construcción de conjuntos habitacionales de interés social
genera una mayor demanda de servicios públicos, que la
administración municipal debe asumir.
El ordenamiento territorial debe contribuir a anticipar estos
problemas al determinar las necesidades específcas de los
grupos prioritarios de atención y también a establecer las
zonas aptas para la ubicación de las nuevas viviendas, con-
siderando la vinculación con su entorno, la disponibilidad
de sistemas de transporte público, el acceso a servicios de
educación, salud, abasto y recreación, además de evitar la
localización de los nuevos conjuntos habitacionales en zo-
nas de valor ambiental o susceptibles a riesgos naturales.
Es necesario considerar que en el país existen más de 4.3
millones de viviendas desocupadas, (Inegi, 2005), que re-
presentan el 14% del parque habitacional del país. Asimis-
mo, en las 129 ciudades mayores de 50 mil habitantes, se
Figura 1. Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2007-2012, objetivos y estrategias vinculados al ordenamiento territorial
Objetivo 3. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la inte-
gración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas.
Estrategia 3.1 Apoyar a las regiones más marginadas del pais para reducir la brecha regional de desarrollo humano.
Estrategia 3.2 Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y así
integrarlas a procesos de desarrollo.
Estrategia 3.3 Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre
los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil.
Estrategia 3.4 Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil.
12
ha identifcado poco más de 495 mil hectáreas de suelo
susceptible de incorporarse al desarrollo urbano, de las cua-
les 182 mil tienen asignado un uso habitacional conforme
a los planes y programas de desarrollo urbano, (Sedesol,
2007). Estas cifras permiten dimensionar la gran paradoja
entre la construcción de unidades habitacionales y la posi-
bilidad de aprovechar la infraestructura urbana y los espa-
cios vacantes al interior de las ciudades, procurando un uso
más efciente de los recursos disponibles.
2.1.3 Infraestructura productiva
En este caso se hace referencia a la construcción o eje-
cución de obras de infraestructura para la producción y
comercialización de bienes y servicios de alcance regional
como carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, puertos
secos, presas, refnerías, desarrollos industriales, parques
tecnológicos y sistemas de irrigación, entre otras, es decir,
aquéllas que puedan infuir en la distribución de la pobla-
ción y sus actividades económicas, así como en el uso y
disponibilidad de los recursos naturales.
La inversión, en el tipo de obras referidas, contribuye a me-
jorar el desarrollo de las actividades económicas y también
es una forma de generación de empleo, por lo que se re-
quiere que estos proyectos sean más rentables y para apro-
vechar de mejor manera los recursos disponibles.
Considerar la presencia y el efecto, en el corto y mediano
plazo, de este tipo de obras es una condición necesaria para
cuantifcar y ubicar físicamente el carácter de las posibles
afectaciones, hecho que con frecuencia suele omitirse, y
cuya atención de éstas recae en las autoridades munici-
pales. Algunas afectaciones podrían ser: la especulación
inmobiliaria, venta ilegal de terrenos, cambio de uso de
suelo, crecimiento acelerado por inmigración y una serie de
requerimientos en materia de servicios públicos.
Por otra parte, la ubicación adecuada de la infraestructura
productiva favorece la integración de cadenas productivas
y fortalece la base económica. Por ello, es imprescindible
que para la realización de estas obras exista una partici-
pación coordinada y concurrente entre los tres órdenes de
gobierno, a fn de determinar la congruencia con otras me-
didas orientadas a la productividad y la competitividad, así
como a la asignación más efciente del gasto público.
2.1.4 Turismo
El turismo como uno de los principales motores de la ac-
tividad económica en el país ha mostrado un dinamismo
importante, con un crecimiento superior al conjunto de la
economía. Llama la atención el caso de las zonas costeras,
en donde si bien se ha favorecido la inversión, también se
ha contribuido a detonar rápidamente una serie de activi-
dades complementarias que no siempre son compatibles.
En general, los desarrollos turísticos tienen efectos muy
signifcativos en la dinámica local por la inversión en in-
fraestructura y equipamiento, así como en mantenimiento
y conservación del patrimonio natural y cultural; también
contribuyen a la diversifcación de actividades económicas
y a la generación de empleo.
Pero además existe una serie de efectos asociados al cre-
cimiento de la migración ante la expectativa de acceso a
empleo, que se pueden resumir en una mayor demanda
de servicios públicos, vivienda, especulación inmobiliaria y
generación de asentamientos irregulares, uso intensivo de
recursos naturales, contaminación e incremento de vulne-
rabilidad ante desastres naturales, situaciones que recaen
en la atención municipal.
En este caso, el ordenamiento territorial debe contribuir a
mejorar las condiciones de atractivo y accesibilidad a los
sitios con potencial turístico, que desde una perspectiva
territorial, vinculen y hagan concurrentes las políticas pú-
blicas que efectivamente permitan detonar benefcios so-
ciales y atenuar impactos.
2.1.5 Cambio climático,
vulnerabilidad y riesgos
El cambio climático se está constituyendo en un cataliza-
dor de políticas públicas en distintos sectores como ener-
gía, transporte, manejo forestal, etc. Uno de estos sectores
es el ordenamiento territorial y la prevención de desastres.
El cambio climático, en la medida en que se trata de la ma-
yor externalidad negativa de la actividad humana, en esa
misma medida representará un desafío de coordinación in-
tergubernamental, intersectorial y de fnanciamiento.
El ordenamiento territorial, por su carácter netamente in-
tergubernamental e intersectorial, constituye una ventana
de oportunidad para que, durante el proceso de elabora-
ción de un PMOT, se integren en las estrategias y líneas
de acción del ordenamiento medidas tanto de mitigación
de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptación
al cambio climático. Ello demanda la participación de sec-
tores que contribuyen ampliamente con la generación de
GEI, como el de la generación y uso de energía eléctrica y
el transporte, ya que ambos aportan el 41%. (Semarnat,
2010).
13
México es uno de los países más vulnerables a fenómenos
hidrometeorológicos. Aproximadamente 87.7 millones de
habitantes residen en zonas de riesgo, de los cuales, el 70%
reside en zonas urbanas. Asimismo, el 34.4% de la pobla-
ción está expuesta a huracanes e inundaciones, y alrededor
del 33.2% sólo a inundaciones. Anualmente alrededor de
90 mil hogares se asientan de manera irregular y, en muchos
casos, coinciden con asentamientos localizados en zonas de
alto riesgo.
Por otro lado, en los últimos 20 años se han presentado 75
eventos geológicos e hidrometeorológicos que han provo-
cado más de 10 mil muertes, decenas de miles de damnif-
cados y daños a la economía nacional. Sólo por los efectos
de los huracanes Isidore (2002), Emily (2005) y Dean
(2007), el Gobierno Federal, a través del Fonden, y los
estados afectados tuvieron que gastar más de 3 mil 400
millones de pesos sólo en reconstrucción de vivienda.
Estas cifras dan cuenta de la vulnerabilidad del territorio
nacional y de la necesidad de anticiparse a las consecuen-
cias derivadas de los fenómenos de origen natural, a través
de políticas y acciones de ordenamiento territorial. La épo-
ca de lluvias de 2010 ha sido la más intensa desde que se
tiene registro y es prueba incuestionable del cambio climá-
tico. Las afectaciones en las localidades urbanas y rurales
ponen en la mesa de discusión la pertinencia de reubicar
asentamientos humanos como una acción para ordenar el
territorio y prevenir desastres.
2.1.6 Articulación funcional
El modelo actual de desarrollo económico del país respon-
de, en gran medida, a la dinámica económica mundial ca-
racterizada por el fenómeno de la globalización, cuyo sig-
no distintivo ha sido la apertura económica de los países,
los cuales “apuestan a la inversión externa como motor
de impulso a su desarrollo interno” (Delgadillo y Torres,
2008:30). La globalización, entre otros aspectos, ha pro-
piciado cambios en las formas de planifcar y gestionar los
territorios subnacionales, lo que ha resultado conveniente
si se pretende aprovechar las nuevas formas de produc-
ción y de organización empresarial (sistema de producción
fexible) adoptadas y difundidas por los capitales globales
(Mochi y Rivera, 2006).
En este contexto, la economía global se caracteriza por
“la práctica cada vez más generalizada de la empresa-red”
(Borja y Castells, 1997:25); se trata de un tipo de organi-
zación productiva caracterizada por la formación de redes
de cooperación entre empresas de tamaños distintos, pero
todas involucradas en actividades económicas estratégicas
y con capacidad tecnológica y organizativa para fragmen-
tar el proceso de producción en diferentes localizaciones.
En el ámbito territorial, esto ha implicado una articulación
económica en torno a redes de ciudades.
En este contexto, los cambios en las formas de planifcar y
gestionar el desarrollo estriban, en gran medida, en la ca-
pacidad de las políticas públicas para apoyar y facilitar el
incremento de la productividad y competitividad económi-
ca, reconociendo que un factor determinante para lograrlo
es la innovación tanto en procesos como en productos o
servicios. Por otra parte, un emprendimiento de esta na-
turaleza sólo es posible a través de modelos de asociación
entre empresas, instituciones gubernamentales, centros de
investigación y universidades. En el ámbito internacional,
ya se tiene experiencia en la organización y operación de
este tipo de asociaciones (identifcadas como polos de
competitividad en Francia y como clúster en Brasil y Ar-
gentina, por ejemplo).
En este marco, el territorio, en sus distintas escalas geo-
gráfcas (local, regional, nacional), también se constituye
como una entidad con potencial competitivo, lo cual de-
pende de la dotación de infraestructura económica, del
sistema de comunicaciones, de la presencia de centros de
investigación y universidades, así como de mano de obra
califcada y profesionistas o técnicos especializados. Así, la
intención de tomar en cuenta la competitividad territorial
como factor de desarrollo en el proceso de elaboración del
ordenamiento territorial, es con el propósito, por un lado,
de identifcar las ventajas que en este sentido poseen los
territorios municipales y, por otro, contribuir a la genera-
ción de las dotaciones necesarias que propicien la compe-
titividad local, en función de su vocación productiva, de la
capacidad para identifcar nichos de oportunidad de inver-
sión, cadenas de valor potenciales y desde luego un apo-
yo de parte del Estado y la Federación para impulsar estas
ventajas comparativas del municipio.
2.2 El papel del municipio en la planeación
territorial
El desarrollo económico desigual, la pobreza y marginación
social, la crisis ambiental y el deterioro de los recursos na-
turales presentes en la gran mayoría de los 2 mil 445 mu-
nicipios que conforman el territorio nacional requieren de
la implementación de acciones locales, basadas en acuer-
dos construidos a partir de una mayor cercanía entre la po-
blación y su gobierno.
La construcción de sinergias entre ciudadanía y autoridad
encuentra en el municipio libre el espacio privilegiado para
14
la participación política y la búsqueda de soluciones a la
problemática económica, social y ambiental que aqueja a
las diversas regiones del país, toda vez que esta institución,
además de ser la base de la división territorial y de la orga-
nización política administrativa de las entidades federati-
vas, representa el peldaño básico de la democracia e inevi-
tablemente el nivel de gobierno que mejor refeja el éxito
o fracaso de las políticas públicas y decisiones de gobierno
(García del Castillo, 1999).
Con la perspectiva de establecer procesos de gestión mu-
nicipal que no sólo articulen el desarrollo urbano con la ne-
cesidad de conservar los recursos naturales y proteger el
ambiente, sino que también apoyen el diseño, implemen-
tación y evaluación de programas de desarrollo productivo,
tanto urbano como rural, coadyuven a una mejor distribu-
ción del ingreso y apoyen en la prevención de los múltiples
riesgos a los que se enfrentan las poblaciones locales, se
considera fundamental avanzar en la revisión conceptual y
metodológica del ordenamiento territorial, con la expresa
intención de apoyar una descentralización ordenada, efec-
tiva y gradual de múltiples facultades que ahora se encuen-
tran bajo responsabilidad federal y estatal, y que no logran
impactar de manera adecuada en el ámbito local.
15
3. La elaboración de programas municipales
de ordenamiento territorial
Las condiciones actuales que presenta el ordenamiento del
territorio indican que la forma tradicional de abordar la pla-
neación municipal ha sido poco efciente. Si bien esto se
debe a distintas circunstancias, destaca la ausencia de una
visión que considere que el ordenamiento territorial es re-
sultado de un sistema complejo y que se va construyendo
con la participación de distintos actores en forma continua,
es decir, como un proceso (Figura 2).
Un programa de ordenamiento no se agota con la elabora-
ción del documento técnico, debe ser una herramienta útil
para orientar la toma de decisiones y por ello debe incorpo-
rar de manera explícita los procedimientos administrativos
y la estructura institucional que lo aplicará.
Por ello, se requiere un procedimiento metodológico para
consolidar una capacidad municipal de trabajo permanente
que trascienda los períodos administrativos del gobierno
local, que organice efcientemente la participación de los
principales actores, y que garantice la ejecución de accio-
nes y avances en el logro de objetivos de mediano y largo
plazo.
Un componente fundamental para la puesta en marcha del
programa de ordenamiento es la consolidación de un pro-
ceso de gestión a cargo de la autoridad municipal, susten-
tado en el marco normativo y administrativo que determina
su ámbito de actuación, las bases de coordinación con los
órganos de la administración estatal y federal, así como los
instrumentos que en la realidad municipal lo hagan viable.
Figura 2. El ordenamiento territorial concebido como proceso
A manera de síntesis, la capacidad de gestión de un progra-
ma de ordenamiento territorial deberá refejarse en:
La correspondencia entre lo que plantea el PMOT y el •
proceso de gestión para su ejecución al interior de las
áreas técnicas y ejecutivas de la administración muni-
cipal.
La coordinación y colaboración de las instituciones o •
instancias relacionadas con el desarrollo municipal (de-
sarrollo urbano, fomento económico, obras públicas,
desarrollo rural, medio ambiente, entre otras) así como
en la capacitación ad hoc de los recursos humanos para
fortalecer dichas áreas técnicas, orientar la ejecución de
los cambios y propuestas derivadas del PMOT.
La fexibilidad para asimilar y responder de manera •
oportuna a nuevos retos y oportunidades surgidas de la
dinámica territorial.
El establecimiento de un proceso participativo, entre •
actores del sector público, social y privado, para llevar
a cabo, de manera corresponsable y comprometida, la
ordenación de los asentamientos humanos y las activi-
dades económicas.
3.1 Fase 1. Sistema de coordinación
La formulación, aprobación, instrumentación, seguimiento
y evaluación del PMOT será competencia y responsabili-
dad del gobierno municipal, por lo tanto, también le corres-
ponde la promoción de la iniciativa y la formalización de la
propuesta para elaborar el PMOT.
Es necesario impulsar desde el inicio las medidas para
construir la viabilidad práctica del programa de ordena-
miento, haciendo partícipes directos a los responsables de
su operación en la administración municipal. Para ello, se
requiere la constitución de un grupo de trabajo sólido, con
capacidad técnica y la responsabilidad administrativa para
impulsar la propuesta del programa, así como para garanti-
zar la participación coordinada de las áreas municipales con
atribuciones en la materia.
El objetivo principal es construir el instrumento municipal
para la coordinación, formulación, seguimiento y evalua-
ción del ordenamiento del territorio y en específco:
Competencia técnica Gestión del programa
de OT
Proceso de OT
· Ð|+c-ost|co.
· iscc-+·|os.
· ist·+tcc|+s.
· i-st·u~c-tos.
· Coo·c|-+c|o-.
· i-st·u~c-t+c|o-.
· i|ccuc|o-.
· :ccu|~|c-to.
16
Establecer el proceso de concertación y relación entre •
los distintos actores, con las herramientas técnicas,
administrativas y jurídicas, para facilitar, sistematizar y
hacer formal la participación de las dependencias guber-
namentales y actores sociales en el ordenamiento del
territorio.
Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo •
con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza
y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento
y las bases sociales que contribuyan al cumplimiento de
los acuerdos.
Defnir las condiciones de coordinación y congruencia •
entre las acciones de las dependencias gubernamenta-
les y actores sociales en el ordenamiento territorial.
Es deseable se formalice un Comité Municipal de Ordena-
miento Territorial o equivalente, por medio de acuerdo de
cabildo. Cabe resaltar los casos en los que ya existe un Ins-
tituto Municipal de Planeación (Implan) o un Comité de
Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun).
Este tipo de organismos tienen su fundamentación jurídica
en las leyes o códigos de desarrollo urbano del ámbito es-
tatal, además de las leyes orgánicas municipales. A manera
de ejemplo, se toma el caso del Instituto Municipal de Pla-
neación de Hermosillo, cuya estructura es la siguiente:
Junta de Gobierno. Como órgano principal de decisión, •
con facultades en la administración y representación,
que tiene un carácter ejecutivo, por ello, es imprescin-
dible la participación directa del presidente municipal
(Figura 3).
Figura 3. Estructura de la Junta de Gobierno
Consejo consultivo. Es el órgano de consulta permanen- •
te en el que además de los representantes de la Junta
de Gobierno, participan representantes de los ámbitos
estatal y federal, así como grupos colegiados o especia-
listas técnicos.
Dirección general. Órgano técnico a cargo de ejecutar •
los acuerdos de la Junta de Gobierno, coordinar estu-
dios, planes y proyectos como los insumos técnicos
para la toma de decisiones en el ayuntamiento.
Asimismo, se recomienda que, en apego a la legislación es-
tatal y municipal, el Implan considere como mínimo las ta-
reas de análisis espacial, desarrollo urbano, medio ambiente
y obras públicas (Figura 4).
Figura 4. Estructura de la Dirección General del Implan
Consejeros funcionarios
Preside
Alcalde municipal
Secretario
Titular del área de
desarrollo urbano
Tesorero
Titular de área
de tesorería
Regidor
de desarrollo
urbano
Regidor
de obra
pública
Regidor
de medio
ambiente
Consejero
ciudadano
Consejero
ciudadano
Consejero
ciudadano
Consejeros regidores
Consejeros ciudadanos
Dirección general
Administración
Sistemas de
información
Desarrollo
urbano
Ecología y
medio ambiente
Obras
públicas
Como resultados principales de esta etapa, es deseable
contar con un Acuerdo de Creación del Instituto Municipal
de Planeación, así como con su Reglamento Interno, obser-
vando el marco normativo del ámbito estatal e integrando
el texto con el contenido siguiente:
Creación del Instituto Municipal de Planeación:
Antecedentes. •
Fundamento jurídico en el ámbito estatal y municipal. •
Disposiciones generales. •
Objeto. •
Integración. •
Atribuciones. •
Patrimonio. •
Reglamento interno del Instituto Municipal de Planeación:
Disposiciones generales. •
Integración y sus atribuciones. •
Sesiones. •
Grupos de trabajo (funcionamiento y tareas). •
Disposiciones generales. •
Transitorios. •
17
su tamaño, ni su población, ni su riqueza o su infuencia
política; todos responden a las mismas leyes locales” (Me-
rino, 2007:9).
Lo anterior es de gran relevancia al considerar que un re-
quisito indispensable para la ejecución de un programa de
ordenamiento territorial es el apoyo en los mecanismos
legales, administrativos y fnancieros establecidos en los
ámbitos normativos federal, estatal y municipal; sólo de
esta forma se le da un carácter operativo al programa de
ordenamiento y se garantiza su instrumentación en la ju-
risdicción territorial de cada municipio.
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
El punto de partida jurídico en materia de ordenamiento
territorial está en aquellos artículos de la CPEUM relacio-
nados, por un lado, con la planeación del desarrollo (artícu-
los 25 y 26) y, por otro, aquéllos relativos a la ordenación
de los asentamientos humanos y la planeación del desarro-
llo urbano (artículos 27, 73 y 115). También resultan de
relevancia aquéllos que facultan la actuación de los estados
y del Distrito Federal (artículos 116, 122 y 124).
Ley General de Asentamientos Humanos
La Ley propone una concepción integral para la formulación
del ordenamiento territorial de los asentamientos huma-
nos, buscando que las actividades productivas, la ubicación
de la población, la dotación de los servicios y el equipa-
miento necesario para el funcionamiento de los centros de
población formen parte de una adecuada articulación que
permita elevar la calidad de vida de la población.
El artículo 3º sienta las bases para la implementación del
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos.
Además vincula el desarrollo regional con el urbano, e in-
corpora la noción de desarrollo sustentable como parte im-
prescindible del proceso de planeación urbana y regional.
Aunque considera el proceso de planeación y regulación
del ordenamiento territorial como una política sectorial,
establece que estos procesos formen parte del sistema na-
cional de planeación democrática.
La planeación y regulación del ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los
centros de población se llevarán a cabo a través de:
Programa nacional de desarrollo urbano. •
Programas estatales de desarrollo urbano. •
Programas de ordenación de zonas conurbadas. •
Planes o programas municipales de desarrollo urbano. •
3.2 Fase 2. Análisis para el Programa
Municipal de Ordenamiento Territorial
3.2.1 Equipo de trabajo
La calidad del documento técnico no sólo depende de la
valoración inicial de los problemas sino también depende
de la calidad, independencia y funcionamiento del equipo
de trabajo. Por la naturaleza integral de un PMOT y sus
alcances, se recomienda que se lleve a cabo por un grupo
multidisciplinario con experiencia en los siguientes temas:
Planeación territorial. •
Geografía. •
Derecho y gestión pública. •
Economía. •
Demografía y análisis estadístico. •
Sistemas de Información Geográfca. •
Talleres participativos. •
3.2.2. Contenido del documento
3.2.2.1 Marco normativo
Más allá de la concepción de un PMOT como instrumento
técnico, se debe plantear como un instrumento jurídico de
carácter vinculante para la administración local, y para for-
talecer la capacidad de gestión en materia territorial.
La necesidad de incorporar el marco jurídico es establecer
las bases para la aplicación del PMOT, identifcando a los
actores y sus atribuciones, los procesos y los instrumentos
que permiten coordinar la acción pública entre los distintos
órdenes de decisión, así como identifcar tanto las restric-
ciones como los incentivos para el uso del territorio.
El municipio, como unidad política y administrativa básica
dentro de la administración pública, tiene un papel estra-
tégico en la concreción de políticas sociales y económicas,
con las cuales se pretende orientar el desarrollo local. A f-
nales de 2006, en México, se habían registrado 2 mil 439
municipios, cada uno con características muy diferentes en
cuanto a extensión territorial; número de habitantes; ca-
rácter rural, urbano o metropolitano; incluso, en algunos
prevalecía una forma de organización basada en el sistema
de usos y costumbres (Merino, 2007).
Sin embargo, existe un aspecto que es común a todos los
municipios del país, “la dependencia de éstos a las leyes
estatales: aunque son formalmente autónomos, los muni-
cipios en realidad se gobiernan a partir de la legislación que
aprueban los diputados locales y en ese sentido no importa
18
Programas urbanos de centros de población. •
Programas de desarrollo urbano derivados de los seña- •
lados en las fracciones anteriores y que determinen esta
Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano.
Cabe aclarar que la Ley General de Asentamientos Huma-
nos dicta las disposiciones jurídicas generales para orientar
la planeación y regulación del ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos. Tales disposiciones estable-
cen los principios que rigen la concurrencia entre los tres
niveles de gobierno, fjan las normas y determinan las bases
para promover la participación social; también señala cuá-
les son los propósitos o alcances de este conjunto de dis-
posiciones, y determina que los planes y programas consti-
tuyen los medios que permitirán la concreción de la acción
pública en materia de ordenamiento territorial.
Por otra parte, establece que el ordenamiento territorial se
encarga de regular el espacio externo de los centros de po-
blación, mientras que el desarrollo urbano se enfoca a la
planeación interna de éstos. Por lo tanto, el ordenamiento
territorial y el desarrollo urbano son dos procesos de pla-
neación territorial complementarios que deberán llevarse
en paralelo. Los objetos de regulación de ambos procesos,
asentamientos humanos para el OT y centros de pobla-
ción para el desarrollo urbano, constituyen dos categorías
diferenciadas solamente en función de los ámbitos de ac-
tuación pública, pues un centro de población es, al mismo
tiempo, un asentamiento humano.
En este sentido, la LGAH estipula que para lograr que la
política de ordenación territorial contribuya a elevar el nivel
y calidad de vida de la población es necesario considerar:
Interrelación entre los asentamientos rurales y urbanos •
y el territorio municipal, con especial énfasis en la distri-
bución de costos y benefcios causados por el proceso
de urbanización y las grandes intervenciones territoria-
les promovidas por los sectores público y privado.
Búsqueda de una distribución equilibrada y sustenta- •
ble de los asentamientos humanos y las actividades
económicas en el ámbito municipal, considerando la
diversidad o diferencias al interior del territorio muni-
cipal (condiciones naturales, sociales y económicas),
en congruencia con el ordenamiento territorial estatal
y nacional.
Coordinación y concertación de inversión pública y pri- •
vada, con la planeación del desarrollo regional urbano.
Participación social en la solución de los problemas que •
genera la convivencia en los asentamientos humanos.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente
Plantea como instrumento básico de la planeación ambien-
tal al ordenamiento ecológico, cuyo propósito es regular o
inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el
fn de lograr la protección del medio ambiente, la preserva-
ción y el aprovechamiento sustentable de los recursos na-
turales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y
de las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.
Este instrumento se encuentra estrechamente relacionado
con la política sectorial de ordenamiento territorial, en prin-
cipio por la similitud conceptual de ambos instrumentos.
A partir del propósito que se busca con el ordenamiento
ecológico, se puede decir que tiene la capacidad jurídica
para intervenir en la regulación ambiental de los asenta-
mientos humanos, por un lado, con medidas para controlar
el deterioro ambiental provocado por éstos; por otro, con
la intención de procurar un medio ambiente adecuado que
propicie mejores condiciones sanitarias en el entorno de los
asentamientos humanos.
Por otra parte, en la sección cuarta de la LGEEPA se hace
referencia a la regulación ambiental de los asentamientos
humanos. Se plantean medidas para prevenir y controlar
los efectos negativos derivados del crecimiento de los cen-
tros de población y de aquéllos relacionados con el sistema
de transporte colectivo; también se promueve el estableci-
miento de áreas de conservación ecológica en torno a los
asentamientos humanos.
Otras leyes sectoriales, a nivel federal:
Ley de Planeación. •
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. •
Ley Agraria. •
Ley de Desarrollo Rural Sustentable. •
Ley General de Población. •
Ley Federal de Vivienda. •
Ley General de Bienes Nacionales. •
Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. •
Ley Federal de Telecomunicaciones. •
Ley de Aguas Nacionales. •
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas. •
Ley Federal de Turismo. •
A nivel estatal conviene revisar las disposiciones jurídicas de
las instancias o dependencias de la administración pública,
entre ellas: Secretaría General de Gobierno; Secretaría de
Planeación y Presupuesto; Secretaría de Desarrollo Urbano
y Obras Públicas; Secretaría de Finanzas y Administración;
Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Desarrollo
19
Económico; Secretaría de Fomento Turístico; Secretaría de
Desarrollo Rural; entre otras. Por lo tanto, para apoyar y
facilitar la ejecución de los PMOT, entre otras leyes se de-
berán consultar las siguientes:
La Constitución Política de cada estado. •
Ley Orgánica de Administración Pública (por estado). •
Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano. •
Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y protección del •
ambiente.
Ley de Planeación Estatal. •
Ley Orgánica Municipal. •
Leyes de Fomento Productivo (Ley agraria, de turismo, •
etc.).
Ley de Aguas. •
Con relación a las disposiciones legales en el ámbito muni-
cipal, la mayoría de los municipios cuentan con el bando de
policía y buen gobierno, que consiste en una serie de dispo-
siciones que regulan la función de la administración pública
del municipio así como las relaciones entre el gobierno y la
comunidad; estas disposiciones son de carácter obligatorio,
delimitan la capacidad jurídica de los gobiernos municipa-
les para orientar e impulsar el desarrollo interno o local.
La aplicación de la visión integral y funcional en la elabora-
ción de los PMOT requiere, ante todo, que durante su for-
mulación técnica, ejecución y seguimiento se cuente con
la participación de los diferentes actores que intervienen
en la organización del territorio, principalmente del sector
gubernamental. En efecto, la coordinación y colaboración
entre las instancias o instituciones de la administración
pública municipal, estatal y federal constituye un aspecto
fundamental para garantizar que el PMOT llegue a buen
término.
La revisión del marco jurídico federal, estatal y municipal
se realiza bajo la perspectiva de establecer procesos de ges-
tión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano y
la ordenación territorial con la necesidad de conservar los
recursos naturales y proteger el ambiente, sino que también
apoyen el diseño, implementación, seguimiento y evalua-
ción de los proyectos y acciones derivados del PMOT. Lo
que se plantea es que la dispersión de instrumentos de pla-
neación y gestión que abundan en el sector público, y en
especial de aquéllos que tienen que ver con políticas de
carácter territorial, encuentren en el municipio la unidad de
integración.
El propósito de todo programa municipal de ordenamien-
to territorial es ocupar un papel fundamental en la gestión
municipal; para lograrlo, más allá de la indudable capacita-
ción de las autoridades y agentes locales, se requiere que
el instrumento en sí mismo resuelva aspectos que, hoy día,
resultan esenciales en la conducción del desarrollo, como
la perspectiva integral, la mejora de la calidad de vida, la
inclusión social, la protección del medio ambiente y la bús-
queda por generar territorios competitivos.
3.2.2.2 Diagnóstico
Para la elaboración del diagnóstico se debe tener en cuenta
que se trata de un ejercicio analítico y no sólo descriptivo,
cuyo principal aporte se encuentra en la relación de proce-
sos ambientales, económicos y sociales con un referente
físico espacial.
La perspectiva sistémica aporta al análisis del territorio una
visión integral que implica considerar que cada elemento
forma parte de un sistema total, en el que su ausencia, cam-
bio o movimiento modifcaría su estructura y dinámica.
De acuerdo con Massiris (2005:72), lo anterior “presu-
pone que en el análisis, la síntesis y la valoración de los
fenómenos se privilegia el estudio de las funciones, relacio-
nes, estructuras y procesos internos y externos, más que
los elementos y las formas. El valor de los elementos radica
en su función, en sus relaciones con otros elementos y su
participación en los procesos que determinan la problemá-
tica territorial”. Así, para llevar a cabo el análisis territorial
de los asentamientos humanos, la primera aproximación
metodológica consiste en distinguir dos niveles: análisis es-
tructural y análisis integrado
Análisis estructural
Consiste en la diferenciación del sistema territorial en cua-
tro componentes esenciales, cuyas relaciones entre las par-
tes que los conforman determinan una funcionalidad muy
específca. La diferenciación entre los cuatro componentes
radica en que los mecanismos que regulan su estructura
y funcionalidad dependen de su propia naturaleza, no es-
tán sujetos a la infuencia de los otros componentes. Dado
el carácter dinámico que implica la perspectiva sistémica
y atendiendo a la naturaleza de los cuatro componentes
identifcados se les ha denominado: procesos naturales,
procesos demográfcos, procesos económicos y procesos
de vinculación.
3.2.2.2.1 Procesos naturales
En este caso se aborda el medio natural, no sólo como
medio de soporte de las obras materiales que conforman
los asentamientos humanos, sino como agente activo que
infuye de manera importante en el patrón de distribución
territorial de la población así como en la determinación
20
“sobre las desiguales posibilidades para que surjan inicia-
tivas empresariales en determinado tipo de actividades,
como difcultando su desarrollo posterior, su decisión de
implantarse en determinados lugares, delimitar sus áreas
de actuación, etc.” (Méndez, 1997:3). En este sentido,
se trata de identifcar y comprender los aspectos del medio
natural que inciden en la localización y expansión, tanto
de los asentamientos humanos como de las actividades
económicas, y los efectos recíprocos derivados de tal lo-
calización.
Para este apartado es necesario considerar que el ámbito de
análisis corresponde al total de la superfcie municipal. La
fuente de información principal es la cartografía de Inegi,
en escala 1:50 mil y los temas a considerar para la evalua-
ción de los procesos naturales son los siguientes:
Relieve. Este aspecto se asocia a numerosos procesos •
de origen natural y humano, desde la erosión del sue-
lo hasta aspectos de accesibilidad, las actividades eco-
nómicas como la agricultura, o bien los asentamientos
humanos; tales proceso se encuentran ligados a la de-
fnición de potencialidades y limitaciones del territorio,
ambos aspectos son determinados, en gran medida, por
la inclinación de la pendiente (ver fgura 5).
Geología. Este aspecto se vincula con la determinación •
de riesgos, principalmente en la localización de fallas
y fracturas, así como por la identifcación de recursos
minerales, materiales de construcción, geotérmicos,
hidrogeológicos, petroleros que sean susceptibles de
explotación económica. El análisis geológico, además,
debe revelar la morfología de terreno, las áreas de re-
carga de acuíferos, la erosionabilidad y condicionantes
constructivas.
Por otra parte, se debe considerar que las rocas son el sus-
trato sobre el que se va a edifcar algo, por lo que al proyec-
tar la construcción de obras de infraestructura, por ejemplo,
es necesario identifcar el grado de fracturamiento, de resis-
tencia o de permeabilidad de las rocas.
Clima. Se trata de un elemento natural no susceptible •
de ser modifcado por el hombre, por lo que es muy im-
portante conocer cómo se comporta, ya que son las ac-
tividades humanas las que se adaptan al clima de cada
lugar. Lo anterior determina los materiales y formas de
construcción de las obras de infraestructura y la vivien-
da; asimismo, es un aspecto determinante del tipo de
cultivos y de ganado adaptables a una región y las téc-
nicas que se utilizarán para que la actividad en cuestión
resulte productiva.
El clima también infuye en la abundancia relativa de agua
y determina la necesidad de construir obras de riego si el
balance es negativo, o de drenaje si el balance es positivo;
cabe recordar la importancia de la variación climática ante la
eventual ocurrencia de desastres por fenómenos hidrome-
teorológicos. Para la elaboración del diagnóstico deben con-
siderarse los índices bioclimáticos y evaluar microclimas.
Edafología. Es necesario destacar que el análisis debe •
realizarse considerando que el suelo puede constituirse
en un factor de producción agrícola, pecuario, forestal,
y también puede condicionar el uso urbano o la infra-
estructura.
Figura 5. Clasifcación del terreno según grados de inclinación de la pendiente
Grados Porcentaje Características
Hasta 2 Hasta 2
Plano a casi plano. Denudación no apreciable, tráfco y laboreo sin difcultad bajo condiciones secas, alta
capacidad de almacenamiento.
Entre 2 y 4 Entre 3 y 7
Suavemente inclinado. Movimientos en masa de fujo lento de diferentes clases, erosión hídrica (lami-
nar e inicio de surcos). Laboreo aun con maquinaria pesada es posible. Peligro de erosión moderado.
Alta capacidad de almacenamiento.
Entre 4 y 8 Entre 8 y 15
Relieve inclinado. Condiciones similares al anterior, pero menos facilidad de laboreo. Peligro de erosión
severo. Moderada capacidad de almacenamiento.
Entre
8 y 16
Entre 16 y 30
Moderadamente escarpado. Movimientos en masa (reptación), erosión laminar y en surcos, ocasional-
mente deslizamientos. No es posible el laboreo mecanizado sin terraceo. Peligro muy severo de erosión
y deslizamientos. Altos valores de escorrentía. Baja capacidad de almacenamiento.
Entre
16 y 35
Entre 31 y 70
Escarpado. Procesos denudacionales intensos de diferente clase. Posibilidades limitadas de laboreo.
Peligro de erosión severo. Valores de escorrentía muy altos.
Más de 35 Más de 70
Muy escarpado. Derrumbes de rocas, procesos denudacionales intensos. Valores de escorrentía muy
altos.
21
El suelo es el medio en donde las plantas obtienen los
nutrientes que requieren para su desarrollo; por tanto, el
conocimiento que se tenga de las características morfoló-
gicas, físicas y químicas de este elemento permite planear
su uso más racional, especialmente en las actividades rela-
tivas a la explotación agrícola y pecuaria y en las labores de
reforestación.
Los suelos tienen procesos de desarrollo diferentes, depen-
diendo del medio físico en el que se encuentran ubicados,
y esos procesos determinan una serie de características que
los hacen más o menos fértiles, desde el punto de vista
agrícola o pecuario. El suelo tiene algunas propiedades físi-
cas que permiten un mejor o peor drenaje interno; este as-
pecto es necesario conocerlo al decidir el tipo de prácticas
que habrán de llevarse a cabo, si se quiere aprovechar este
elemento de manera racional.
Hidrología. En este tema se incluye un análisis del agua •
superfcial –cuerpos de agua, ríos, escurrimientos y lagu-
nas– y subterránea –acuíferos–. Es necesario considerar
este recurso por su función para el equilibrio ambiental
y como fuente para usos de la actividad humana.
En este caso es preciso identifcar, en cuanto al agua su-
perfcial, por dónde se mueve, en qué sitios se almacena
de manera natural o en qué lugares se podría almacenar
de manera artifcial, aprovechando la confuencia de los
escurrimientos de una cuenca hidrológica. En lo relativo
al agua subterránea, la carta indica los escurrimientos y la
permeabilidad de las rocas o de los suelos, así como aque-
llos lugares donde hay más probabilidad de que dicha agua
se acumule y sea susceptible de ser extraída por diferentes
mecanismos y para distintas fnalidades.
Uso de suelo y vegetación. Constituye uno de los as- •
pectos más signifcativos de las condiciones naturales,
porque aporta información sobre la infuencia de las ac-
tividades de la población. En este tema debe detectarse
las especies más representativas, las protegidas, en peli-
gro, las sujetas de conservación y cinegéticas.
a) Unidades de paisaje
Como resultado del análisis de los elementos del medio na-
tural se debe contar con la defnición y delimitación terri-
torial de unidades de paisaje, que consiste en la identifca-
ción y diferenciación de áreas homogéneas determinadas a
partir de la asociación establecida entre los elementos que
constituyen el medio natural.
De este modo la defnición de unidades de paisaje consiste
en identifcar y caracterizar unidades en función de los ele-
mentos físico–bióticos del territorio. Esto tendrá dos propó-
sitos, por un lado, a partir de los criterios utilizados para la
delimitación espacial de las unidades de paisaje y la síntesis,
representada por las características de las unidades identi-
fcadas, es posible revelar y explicar los procesos naturales
presentes en cada porción del territorio (ver fgura 6).
Por otro lado, a partir de las unidades de paisaje es posi-
ble estimar el potencial o aptitud del medio natural como
soporte, receptor y fuente de recursos para las actividades
económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola,
forestal, turístico, de infraestructura, etc.); también para
identifcar los riesgos naturales asociados a las condiciones
del medio (como sequías, lluvias torrenciales, inundacio-
nes, huracanes, erupciones volcánicas, sismos, etc.).
La utilidad de contar con unidades de paisaje, en el ámbito
del ordenamiento territorial, se encuentra en identifcar las
localizaciones que garanticen adecuadas oportunidades de
inversión para la actividad productiva, es decir, lograr una
distribución de los usos del suelo donde cada actividad o
asentamiento esté en el mejor sitio, entendido éste como
“aquel en el que coinciden la máxima aptitud y el mínimo
impacto negativo” (Gómez, 2002a).
b) Riesgos naturales
El propósito es identifcar los riesgos naturales para def-
nir, a partir de ellos, la zonifcación del territorio municipal
según la probabilidad de ocurrencia de desastres ante un
fenómeno natural destructivo. El resultado será la elabora-
ción de un mapa considerando la clasifcación siguiente:
Peligros geológicos. Fracturas, fallas, erosión, sismos, •
actividad volcánica, deslizamientos, hundimientos, de-
rrumbes, fujos de lodo y tsunamis.
Peligros hidrometeorológicos. Ondas y tormentas tropi- •
cales, ciclones tropicales, inundaciones, mareas, grani-
zadas, heladas, nevadas, tormentas eléctricas, sequías,
temperaturas extremas, vientos.
Para la identifcación de los riesgos de origen natural, se
utiliza como unidades de análisis el mapa de unidades de
paisaje. El procedimiento general consiste en identifcar
los aspectos del medio natural que pueden propiciar con-
diciones de peligro (aspectos como relieve, geología, cli-
ma, etc.) y la aplicación de criterios a partir de los cuales
se determinarán las situaciones de riesgo. La zonifcación
de riesgos constituye un elemento valioso, como un factor
que debe condicionar los usos de suelo y también infuye
en la determinación de la aptitud territorial.
22
Cuadro de unidades de paisaje Mapa de unidades de paisaje
Identifcador Descripción
I. Altiplano volcánico subhúmedo a seco
y semiseco, plano, hasta 2 grados. So-
bre depósitos lacustres con suelo so-
lonchak órtico, con vegetación halófla,
agricultura de temporal con cultivos
permanentes.
II. Montañas volcánicas altas (2,300-
2,600 msnm) secas y semisecas. Sua-
vemente inclinado, entre 2 y 4 grados.
Sobre rocas efusivo sedimentarias con
suelo feozem háplico y cambisol eútri-
co, con agricultura de temporal y culti-
vos permanentes con algunos pastiza-
les inducidos.
III. …
IV. …
V. …
I
II
IV
III
V
c) Aptitud del medio natural
A partir de las características de los elementos del medio
natural, se determina su posible utilización para el desa-
rrollo de las diferentes actividades económicas (usos del
suelo). Así, para obtener la aptitud de uso del suelo, se ob-
tiene una serie de indicadores concretos de cada uno de
los elementos del medio natural y, mediante la aplicación
de criterios de análisis para cada actividad económica, se
evalúa y determina su aptitud para cada uso.
También se utilizan las unidades de paisaje como unida-
des de análisis para determinar la aptitud natural para uso
agrícola, ganadero, forestal, industrial, turístico y urbano
(asentamientos humanos). Por lo tanto, se generarán los
mapas de aptitud para cada uso del suelo; en el texto se
deberán exponer los criterios utilizados para determinar las
clases de aptitud o los diferentes niveles de aptitud de cada
uno de los usos analizados.
3.2.2.2.2 Procesos sociales
La población adapta el medio físico a través de las activida-
des de producción, consumo y relación social, que tienen
como fn último el mejoramiento de su calidad de vida. En
un sentido dinámico y funcional, para el análisis de los pro-
cesos sociales se parte de las modalidades de agrupamiento
en determinados lugares y el patrón actual de crecimiento
para detectar en seguida, la situación de acceso a servicios
públicos, la condición de empleo y vivienda.
El diagnóstico debe establecer la cuantifcación presente
de rezagos, así como identifcar las zonas con mayor dina-
mismo. La información debe utilizarse a nivel de localidad y
la fuente de información principal corresponde a los censos
de población y vivienda y los conteos del Inegi, en la base
de integración territorial (ITER).
Figura 6. Descripción general del procedimiento para la delimitación de las unidades de paisaje natural
Relieve
Clima
Geología
Edafología
Uso de suelo
y vegetación
Interpretación y
sobreposición
cartográfica
Establecer combinaciones
y determinar zonas
homogéneas
Productos
23
La estructura de este apartado debe partir de una visión de
conjunto, es decir, tener presente el total municipal para
hacer referencia luego a lo particular –localidad–. Es im-
portante destacar que, cuando se trata de un municipio que
forma parte de alguna zona metropolitana o si forma parte
de alguna delimitación regional defnida en un programa
estatal, debe hacerse la referencia explícita y considerar el
total que corresponda con este ámbito territorial superior.
a) Dinámica demográfca
Es conveniente establecer como mínimo un periodo de 20
años para evaluar los cambios en el tamaño de la pobla-
ción y en su patrón territorial que permitan identifcar si el
municipio se encuentra actualmente en un proceso de cre-
cimiento acelerado, si se encuentra en equilibrio, o bien, si
está decreciendo. En forma similar, es necesario determinar
cuáles son las localidades más dinámicas y cuáles son las
que pierden población.
Es importante señalar que si bien la información estadísti-
ca constituye un apoyo fundamental, debe procurarse un
ejercicio valorativo para determinar las causas de los pro-
cesos que dan lugar a una situación determinada, esto es,
los datos por sí mismos perderían utilidad práctica si no se
asocian entre sí como parte de un análisis integrado. Asi-
mismo, es preciso considerar en todo momento el referen-
te territorial ¿en dónde están ocurriendo tales situaciones?
La migración se ha constituido como el factor principal de
crecimiento en nuestro país y, por ende, en el principal de-
terminante de la distribución territorial. Es necesario con-
siderar que para el nivel de localidad la información censal
sólo corresponde al número de inmigrantes, por lo cual
también se recomienda contextualizar con la información
a nivel municipal.
A manera de ejemplo, el crecimiento acelerado de la pobla-
ción, con tasas muy por encima del promedio estatal en el
último quinquenio, puede tener origen en un aumento por
migración, que a su vez, se vincule con el surgimiento de
una actividad productiva en una determinada localidad.
Los datos que como mínimo deberán considerarse son:
Población total del municipio y por localidad. •
Incremento absoluto por municipio y localidad. •
Tasa de crecimiento por municipio y localidad. •
Proporción de inmigrantes por localidad. •
b) Distribución territorial
Consiste en determinar cómo se distribuye la población se-
gún el tamaño de la localidad. Por convención, el conjunto
de localidades de hasta 14 mil 999 habitantes corresponde
al tipo de localidades rurales y las localidades urbanas tie-
nen 15 mil y más habitantes. Es conveniente incorporar
datos comparativos por lo menos en dos momentos, resal-
tando los cambios en cuanto al número de localidades y en
cuanto a su población, referidos en la cartografía, como se
indica en los ejemplos de las fguras 7 y 8.
Figura 7. Clasifcación de las localidades por tamaño, según número de habitantes
Clasifcación
Tamaño
1995 2005
Localidades Población Localidades Población
Total 141 2’756,910 172 2’924,822
Localidades rurales
Menos de 2,500 hab. 125 43,925 155 47,310
1 a 99 hab. 34 1,693 58 2,902
100 a 499 hab. 72 20,093 76 20,224
500 a 999 hab. 10 6,843 11 7,505
1,000 a 2,499 hab. 9 15,296 10 16,679
De 2,500 a 14,999 hab. 8 43,815 9 53,828
2,500 a 4,999 hab. 5 16,496 6 20,572
5,000 a 9,999 hab. 2 15,554 1 8,505
10,000 a 14,999 hab. 1 11,765 2 24,751
Localidades
urbanas
15,000 y más hab. 8 2’669,170 8 2’823,684
15,000 a 49,999 hab. 3 75,635 3 80,497
50,000 a 99,999 hab. 2 113,265 2 150,436
100,000 a 499, 999 hab. 1 256,938 1 301,468
500,000 a 999, 999 hab. 1 563,486 1 589,635
1´000,000 y más hab. 1 1’659,846 1 1’701,648
24
Figura 8. Representación de la distribución
de la población por tamaño de localidad
c) Estructura
Corresponde a la clasifcación de la población según sexo y
edad. Cabe señalar que la pertinencia de contar con estos
datos se encuentra en las necesidades específcas según los
grandes grupos de edad, como educación, empleo, asisten-
cia social infantil o para adultos mayores, entre otros. Un
aspecto que también es signifcativo, es dar cuenta de los
patrones de envejecimiento o feminización.
Es conveniente considerar al total municipal de la pobla-
ción para determinar su estructura en dos momentos,
como mínimo, que permitan dar cuenta de los cambios en
su composición, representados en pirámides.
A nivel de localidad, es más representativo utilizar mapas
para determinar la distribución territorial de los tres grandes
grupos de población: menores de 14 años, de 15 a 64 años
y mayores de 64 años.
d) Hogares
Entre los aspectos signifcativos en la dinámica demográ-
fca, se encuentra la formación de hogares, el tipo, la jefa-
tura y el nivel de ingreso. El comportamiento de los hoga-
res se asocia, entre otros factores, con las necesidades de
vivienda para una localidad, que a su vez se asocian con
los requerimientos de servicios públicos, infraestructura y
equipamiento.
Es indispensable para un tomador de decisiones conocer
cuál es la situación actual de los hogares, ya sea como re-
sultado de la dinámica de crecimiento natural o de la migra-
ción, y su vinculación con el requerimiento de vivienda.
e) Población indígena
Se ha evidenciado la correspondencia entre las condiciones
de aislamiento y marginación en las localidades con mayor
presencia indígena, que constituyen un grupo de atención
prioritario en la política de desarrollo social. Asimismo,
debe resaltarse el factor de identidad e historia que distin-
gue la lengua indígena como parte del patrimonio cultural.
En este sentido, es necesario incorporar los datos a nivel
localidad de hablantes de lengua indígena y ubicarlos te-
rritorialmente.
Figura 9. Pirámide de población
Hombres Mujeres
300 mil 200 mil 100 mil 0 100 mil 200 mil 300 mil
De 85 años y más
De 80 a 84 años
De 75 a 79 años
De 70 a 74 años
De 65 a 69 años
De 60 a 64 años
De 55 a 59 años
De 50 a 54 años
De 45 a 49 años
De 40 a 44 años
De 35 a 39 años
De 30 a 34 años
De 25 a 29 años
De 20 a 24 años
De 15 a 19 años
De 10 a 14 años
De 5 a 9 años
Hasta 4 años
Adultos mayores
con requerimientos
en servicios de salud
y asistencia social
Grupos de población en
edad productiva o laboral
Población infantil y juvenil
en edad escolar
25
f) Vivienda
Durante los últimos años el sector vivienda en nuestro país
ha mostrado un crecimiento muy dinámico, que se ha ca-
racterizado por conjuntos habitacionales de gran escala y
con un impacto considerable, que ha derivado en desequi-
librios y afectaciones a la calidad de vida de la población
que, entre otros, se traducen en falta de equipamiento, de
infraestructura vial y sistemas de transporte público; locali-
zación cada vez más alejada de las zonas consolidadas que
no facilita la interacción social.
Para el análisis de la vivienda es necesario tener en cuenta
que constituye un factor prioritario en el desarrollo de las
personas, en este sentido, además de la información es-
tadística, es pertinente hacer un ejercicio cualitativo para
determinar rezagos en disponibilidad de servicios, de baja
calidad material, así como los aspectos de vinculación con
el entorno y de localización. Los datos que como mínimo
deberán considerarse en el diagnóstico, son:
Total de viviendas particulares habitadas. •
Ocupantes en viviendas particulares habitadas. •
Disponibilidad de servicios en la vivienda: agua potable, •
drenaje y electricidad.
Material predominante en pisos, paredes y techos. •
En complemento, es preciso incorporar un inventario y un
mapa de los desarrollos inmobiliarios, es decir, los que des-
tinan más del 50% de su superfcie aprovechable al uso
habitacional, que ya se encuentren en proceso de cons-
trucción. De ser el caso, se recomienda elaborar un cuadro
sintético y complementario con la información para cada
desarrollo:
Ubicación. •
Distancia con respecto al centro de población o locali- •
dad más cercana.
Tamaño (superfcie del desarrollo inmobiliario y número •
de viviendas).
Población total del desarrollo inmobiliario. •
Tipo de vivienda (económica, social, residencial, resi- •
dencial plus).
Equipamiento y obras de infraestructura complemen- •
tarias.
Se recomienda que en complemento a las fuentes de infor-
mación censal, se consideren las estadísticas de vivienda y
la estimación de necesidades por parte de la Comisión Na-
cional de Vivienda, que se emiten anualmente con datos
a nivel municipal. Esta información es relevante porque a
partir de ello se integran los programas institucionales de:
Organismos nacionales de vivienda: Infonavit, Fovissste, •
Sociedad Hipotecaria Federal y Fonhapo.
Organismos estatales de vivienda. •
También se sugiere revisar los “Lineamientos en materia
de equipamiento, infraestructura y vinculación con el en-
torno a que se refere el Artículo 73 de la Ley Federal de
Vivienda”, que emite la Sedesol y que determinan los re-
querimientos para el diseño y ejecución de las acciones en
suelo y vivienda fnanciadas con recursos federales.
En esta etapa es conveniente realizar un ejercicio valorati-
vo para clasifcar las localidades de acuerdo con su dinámi-
ca demográfca para determinar si se encuentran en etapa
de crecimiento intensivo, en estabilidad o están perdiendo
población. A partir de ello, se debe considerar el perfl de la
Figura 10. Análisis de los procesos sociales
Dinámica
demográfica
Presencia
indígena
Grandes grupos
de edad
Hogares
Vivienda
Establecer rangos para
determinar rezagos
por localidad y
elaborar un mapa
Interpretación y
sobreposición
cartográfica
Cuantificación
y localización
territorial
26
población, en presencia indígena, distribución de grandes
grupos de edad y formación de hogares. Así como estable-
cer una jerarquía de las localidades según las características
de las viviendas –en servicios y calidad material.
g) Marginación y pobreza
Representan dos medidas para determinar rezago social
que en nuestro país constituyen un referente de los progra-
mas sectoriales de apoyo a la población. Por ello, es conve-
niente integrar los datos ofciales a nivel localidad emitidos
respectivamente por Conapo y Coneval (ver fgura 11).
Elaborar un mapa de las localidades de acuerdo con su •
índice de marginación, según su clasifcación correspon-
diente: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
Elaborar un mapa de localidades según el grado de reza- •
go social: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
Figura 11. Marginación y pobreza
h) Equipamiento
El equipamiento constituye el conjunto de instalaciones fí-
sicas en donde se prestan los servicios, que de acuerdo con
su nivel de cobertura y ubicación tienen un nivel de acceso
diferenciado para la población. El Sistema Normativo de
Equipamiento Urbano de la Sedesol señala que el equipa-
miento se clasifca en seis subsistemas o tipos, según su
función, a saber:
Educación y cultura: escuelas, centros de investigación, •
bibliotecas, casas de cultura, museos, entre otros.
Recreación y deporte: plazas, teatros, foros, estadios, •
centros deportivos.
Comercio y abasto: centros comerciales, mercados, cen- •
trales de abasto.
Salud y asistencia social: clínicas, hospitales, centros de •
salud, guarderías, estancias, centros de readaptación.
Gobierno y administración pública: ofcinas de adminis- •
tración pública.
Comunicaciones y transporte: estaciones de autobuses, •
aeropuertos, puertos, estaciones de telecomunicación y
radiofonía.
Es necesario realizar un mapa y un inventario del equipa-
miento a nivel de localidad, destacando los elementos que
por su cobertura comprenden la totalidad del municipio,
así como los de carácter regional o que prestan servicio a
otros municipios (ver fgura 12). Se recomienda distinguir
tanto el equipamiento existente como las obras que estén
en proceso de construcción. Los aspectos a integrar en el
inventario son:
Ubicación o distancia con respecto al centro de pobla- •
ción o localidad más cercana.
Tamaño de cobertura, localidad, municipal o regional. •
Obras de infraestructura complementarias. •
Se recomienda utilizar los Anuarios Estadísticos Estatales
del Inegi, que además contienen datos para dar cuenta de
la cobertura y el tipo de servicios que se ofrecen, y comple-
mentar con los datos ofciales del municipio.
Marginación por
localidad
Pobreza por
localidad
Ubicación de
localidades
con mayores
rezagos
27
Figura 12. Distribución de equipamiento por localidad
3.2.2.2.3 Procesos económicos
Se trata de identifcar y analizar las actividades existentes
en el municipio, considerando además su comportamiento
en relación con las demás, así como las que serán objeto de
regulación del PMOT. Es importante tener en cuenta, ade-
más de la cuantifcación productiva, su ubicación física.
Asimismo, en el diagnóstico se busca determinar los pro-
blemas derivados de las relaciones sectoriales, los niveles
de exportación, así como los rezagos en infraestructura
productiva. Se deberá utilizar como fuente principal de in-
formación el Censo Económico del Inegi.
En este caso, se trata de identifcar y valorar la situación, las
potencialidades y limitaciones de los sectores económicos
presentes en el municipio; con especial énfasis en los fac-
tores que infuyen en su localización (recursos naturales lo-
cales, infraestructura, insumos y capital) y la dinámica del
mercado local. Se deberá analizar la estructura, la dinámica
–temporal y espacial–, así como las relaciones establecidas
entre los sectores económicos.
El análisis de éstos implica su desagregación hasta el ni-
vel que mejor represente la dinámica económica del mu-
nicipio. Interesa identifcar el patrón de localización de las
actividades económicas y su dinámica en el tiempo y el
espacio; también es necesario destacar aquellos factores
internos que impulsan el desarrollo económico sectorial,
así como los factores externos que lo impulsan o limitan
(Ver fgura 13).
El cálculo de la especialización económica y la identifcación
de las actividades básicas y no básicas son tan importantes
como la identifcación del nivel de integración de los sec-
tores económicos. Este tipo de análisis es particularmente
útil para identifcar las cadenas de valor, las oportunidades
de inversión en aquellos sectores económicos asociados a
las actividades básicas (articuladoras de la economía lo-
cal). Esto favorece la coherencia entre la planeación y el
fomento económico y evita la improvisación sobre el em-
plazamiento e impulso a actividades económicas que, de
entrada, podrían estar condenadas al fracaso, debido a que
en su etapa inicial pueden requerir de grandes inversiones
por una mala planeación.
Otros aspectos que se deberán identifcar y evaluar son,
por un lado, las formas de producción (insumos, demanda
de empleo y tecnología utilizada) y, por otro, las cadenas o
relaciones intersectoriales existentes o potenciales (entre
empresas a nivel del municipio o de otros municipios del
estado o de otro estado), que no existen pero que pueden
detonar el proceso productivo de tal o cual sector. También
se deberá identifcar y tipifcar a los agentes productivos,
locales y externos, el tipo de tenencia de la tierra (sobre
todo tratándose de agentes vinculados al sector primario)
o derechos sobre el suelo ocupado para el emplazamiento
de las actividades secundarias y terciarias, así como el tipo
de organización empresarial o social bajo la cual operan
(cooperativas, asociación de productores, consejos empre-
sariales, asambleas ejidales, etc.).
Base económica. Consiste en el análisis de las activi- •
dades económicas que constituye la razón de ser del
municipio en cuestión, es decir, de las que depende, en
Educación
y cultura
Recreación
y deporte
Comercio
y abasto
Jerarquización
y sobreposición
cartográfica
Salud
y asistencia social
Gobierno
y administración
Comunicaciónes
y transporte
28
gran medida, el crecimiento o la decadencia producti-
va y poblacional del municipio, para lo cual se utilizan
como insumos principales el personal ocupado y la pro-
ducción bruta total.
a) Sector primario
Incluye el conjunto de todas las actividades donde los re-
cursos naturales se aprovechan tal como se obtienen de la
naturaleza, ya sea para alimento o para generar materias
primas.
Agricultura. •
Explotación forestal. •
Ganadería. •
Minería. •
Pesca. •
Abarca la superfcie, régimen de tenencia, producción, em-
pleo generado, comercialización, medios de producción,
exportación.
b) Sector secundario
Abarca las actividades para la transformación de las mate-
rias primas que se obtienen del sector primario en produc-
tos manufacturados para su consumo o que constituyen
insumos como materia prima para otros productos. Inclu-
ye las fábricas, talleres y laboratorios de todos los tipos de
industrias. De acuerdo con lo que producen, sus grandes
divisiones son:
Construcción. •
Electricidad, gas y agua. •
Industria manufacturera. •
Es necesario hacer referencia a que la localización de la in-
dustria se encuentra determinada por una serie de factores
como, por ejemplo, la proximidad a las materias primas, a
las fuentes de energía o los medios de transporte. Por lo
general, las industrias pesadas se encuentran cerca de los
yacimientos de materias primas y fuentes de energía o en
los receptores de las mismas, como en los puertos. Las in-
dustrias ligeras se ubican en lugares próximos a los merca-
dos de consumo.
c) Sector terciario
En el sector terciario de la economía no se producen bienes
materiales en forma directa, sino que integra una diversidad
de actividades de distribución y consumo para satisfacer las
necesidades de la población, que se clasifcan en:
Comercio. •
Servicios. •
Transportes. •
Finanzas. •
Turismo. •
Ocio. •
Cuidados personales y de salud. •
Se recomienda integrar una tipología a partir del número
de unidades productivas y empleo generado. Para el caso
del turismo, es conveniente incorporar la oferta turística
en términos de recursos naturales, patrimoniales y cultu-
rales, alojamiento, interrelaciones con otras actividades y
demanda turística.
3.2.2.2.4 Procesos de vinculación
Se entiende por procesos de vinculación al conjunto de ac-
tividades de transporte, comunicaciones y conducción (de
Figura 13. Especialización económica por localidad
Sector primario
Sector secundario
Sector terciario
Especialización
económica
Determinar la
especialización
económica por
localidad
29
materias primas como la electricidad, el petróleo, gas, etc.);
incluye la infraestructura productiva asociada con algún
sector económico como la industria, la actividad agrícola,
los sistemas de abastecimiento de agua en los ámbitos ur-
bano y rural, el abasto de energía eléctrica y todos aque-
llos activos físicos que integran y cohesionan la actividad
económica y social tanto al interior como al exterior del
municipio (ver fgura 14).
Vale la pena señalar, en este caso, que un aspecto funda-
mental de análisis lo constituyen los vínculos entre el con-
junto de localidades, a partir de los cuales se conforma el
sistema de asentamientos humanos del municipio. Además
se deberá valorar la capacidad de las localidades, pequeñas
y/o aisladas, de tener acceso a los servicios y el empleo
en localidades mayores, esto en función de la distancia y
el tipo de vía (brecha, terracería, carretera revestida, au-
topista de dos o cuatro carriles, etc.) mediante la que se
establece el vínculo. También se considerará la infuencia
de las formas del relieve en el grado de aislamiento de una
localidad.
Las variables que comúnmente serán consideradas en esta
fase son las siguientes:
Tráfco de pasajeros interlocalidades y aforos de las prin- •
cipales vías.
Diferenciación espacial según el carácter de las localida- •
des rurales (dispersas, aisladas, concentradas).
Redes de transporte. •
Sistemas de comunicación y telecomunicaciones. •
Sistema eléctrico. •
Sistema hidráulico. •
Sistema de interacción entre la ciudad central y el resto •
de localidades y subsistemas de interacción entre loca-
lidades rurales.
Caracterización funcional de la ciudad central y papel de •
la ciudad central en el sistema de asentamientos huma-
nos como proveedor de servicios que requieren mayor
grado de especialización.
Este tipo de análisis de los procesos de vinculación permi-
te, eventualmente, establecer estrategias para agilizar los
fujos de personas y mercancías entre el conjunto de asen-
tamientos humanos y promover una organización territo-
rial que garantice la dotación racional, económica y social-
mente rentable de equipamientos y servicios a la población
que habita en el municipio en cuestión.
Estos factores determinan la funcionalidad del conjunto
de localidades en el municipio, por una parte, favorecen
el desarrollo de actividades económicas, y por otro lado,
son condicionantes de la calidad de vida para la población.
Asimismo, favorecen los procesos de vinculación, tanto al
interior del municipio, como en su entorno.
Los criterios para determinar la base funcional y su corres-
pondiente localización territorial deben determinarse con
base en la jerarquización de los niveles de interacción entre
las localidades a partir de la distribución de la población, de
la actividad económica y la ubicación de equipamiento e
infraestructura.
Se trata de identifcar cuáles son los trayectos más cortos
para que la población pueda acceder a servicios o empleo.
En este sentido, el análisis se efectúa a partir de la ubica-
ción de localidades y de la infraestructura carretera y vías
Figura 14. Procesos de vinculación
Sistemas de
localidades
Especialización
económica
Equipamiento
Vialidad
y transporte
Flujos
Condición
funcional
Condición de
accesibilidad
30
de comunicación, para expresar las conexiones directas en-
tre dos localidades, esto es, sin pasar por otras, así como
por los medios de transporte que condicionan la intensidad
de los fujos, a partir de lo cual se establece la condición de
accesibilidad y su correspondiente cartografía.
3.2.2.2.5 Evaluación de impactos
La evaluación de impacto constituye un referente central
para determinar, para cada actividad, los factores suscepti-
bles de recibir impacto en sentido positivo o negativo para
su funcionamiento. El caso más evidente es el del conjunto
de intervenciones territoriales en materia de vivienda, in-
fraestructura, equipamiento y turismo que se encuentran,
al momento actual en proceso de realización. En ese caso,
se debe realizar una valoración desde el punto de vista de
la demanda de suelo y vivienda, de la conservación de los
recursos naturales, la dinámica demográfca previsible, los
fujos que serán inducidos y la complementariedad con
otras actividades económicas.
Es necesario distinguir tanto las intervenciones al interior
del municipio objeto del programa de ordenamiento como
las que se localizan en el entorno inmediato, como en mu-
nicipios vecinos, y que tienen incidencia en el primero. A
manera de ejemplo, un relleno sanitario puede ser una obra
que se localiza en un municipio y presta servicio a varios.
En este caso se debe realizar una matriz de impacto para
cada factor valorado y su referente en un mapa en donde se
exprese la integración de los impactos. Entre los aspectos a
considerar para determinar los impactos se encuentran:
Vialidad y transporte público. •
Redes de infraestructura hidráulica y suministro de agua •
potable.
Generación de desechos sólidos. •
Impactos al medio ambiente: agua, aire, suelo, vegeta- •
ción y fauna.
Riesgos. •
Generación de empleo. •
Variación en fujos de la población. •
Actividades complementarias, derivadas de un efecto •
multiplicador.
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio
Es preciso considerar que el uso de suelo constituye una
adaptación del espacio para las funciones de la actividad
que se realiza. Por ello, el propósito central consiste en
explicar los procesos naturales en el territorio, además de
estimar el potencial o aptitud del medio natural como so-
porte, receptor y fuente de recursos para las actividades
económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola,
forestal, industrial, turístico, de infraestructura, habitacio-
nal, de equipamiento).
La aptitud representa la medida en que el medio cumple
con los requisitos locacionales de cada actividad a realizar-
se, entre los que incorpora los riesgos naturales. El análisis
de aptitud representa la base para determinar el potencial
del territorio como recurso, soporte y receptor de desechos
para las actividades humanas.
A manera de conclusión, con un enfoque sistémico e in-
cremental que determina una aproximación cualitativa y
la continuidad temática y de procesos se busca integrar un
diagnóstico para detectar territorialmente los problemas,
las oportunidades y sus condicionantes. Para lo cual, se
debe hacer una valoración agregada del impacto y la apti-
tud, que determinan las zonas con la mayor capacidad para
el establecimiento y desarrollo de actividades.
3.2.2.2.7 Análisis integral
El análisis integral consiste en la síntesis del sistema te-
rritorial de los asentamientos humanos a partir de la inte-
gración de los componentes evaluados por separado en la
fase anterior. Por lo tanto, se trata de integrar, expresar y
facilitar la visión de conjunto del sistema al hacer mani-
festas las interconexiones establecidas entre los diferen-
tes componentes, de tal forma que sea posible “plasmar
en un esquema de conjunto cómo es, cómo funciona, qué
problemas le afectan, qué recursos y potenciales tiene y
qué limitaciones o condicionantes operan sobre el sistema
territorial objeto de planifcación [en este caso del munici-
pio]” (Gómez, 2002:325).
En relación con lo anterior los hechos (elementos y sus
atributos) y fenómenos (producto de las relaciones) pre-
sentes en un lugar determinado son resultado de aconte-
cimientos distanciados en el espacio y en el tiempo. Esta
condición se percibe en la complejidad que conlleva hacer
evidentes las relaciones causa-efecto que explican la exis-
tencia, diversidad y distribución geográfca de tales hechos
y fenómenos.
a) Identifcación de unidades territoriales prioritarias (UTP)
Para abordar y valorar la dinámica natural, social y econó-
mica del territorio municipal, la primera aproximación me-
todológica consiste en la defnición y delimitación de uni-
dades territoriales. Cada unidad territorial se concibe como
una unidad concreta de integración, en el ámbito de la pla-
neación territorial. Algunos especialistas les llaman unida-
des territoriales de análisis (Massiris, 2005; Salinas 2005),
31
cuya delimitación permite explicar el funcionamiento del
territorio, facilita el análisis, la comparación y la evaluación
de aspectos resultantes de acontecimientos de naturaleza
y origen temporal diverso. En este caso, se les denomina
unidades territoriales prioritarias (UTP) pues el diagnós-
tico que se tenga del municipio debe permitir diferenciar
espacios de actuación que trasciendan la caracterización y
procuren contar con elementos y mecanismos de interven-
ción sobre el territorio para resolver un problema concreto.
Si una unidad territorial permite identifcar patrones o regu-
laridades de las interacciones entre procesos naturales, de-
mográfcos, económicos y de vinculación, para así entender
y explicar la estructura y organización funcional del sistema
territorial de los asentamientos humanos, una UTP, además
de permitir lo anterior, deberá orientar la acción de la auto-
ridad municipal para concretar los propósitos del desarrollo
territorial a través de acciones y proyectos concretos. Esto
signifca abatir rezagos, salvaguardar recursos naturales, in-
tegrar y dar cohesión social al territorio, lograr consensos
sobre proyectos estratégicos de impacto municipal, identi-
fcar oportunidades de inversión y de promoción de algún
sector económico, etc. Es importante tener presente que la
delimitación de las UTP deberá facilitar la acción y ser de
utilidad a la autoridad municipal y a los actores sociales que
intervienen en el territorio.
b) Delimitación de las unidades territoriales prioritarias
Las UTP constituyen una de las aportaciones de mayor
trascendencia de un PMOT, puesto que la diferenciación
espacial del territorio sujeto a planeación, en este caso el
municipio, hace posible que la asignación de una serie de
decisiones sea coherente con la situación social, económi-
ca y natural propia de cada unidad espacial en que se dividi-
rá el territorio. Esto dará mayor certidumbre a la capacidad
de orientar la toma de decisiones en espacios concretos,
puesto que éstas se basarán en el conocimiento y com-
prensión de los procesos naturales, sociales y económicos,
lo que hace posible racionalizar su aprovechamiento según
determinados objetivos.
Lo anterior signifca que a través de la defnición de las
UTP, un PMOT concreta su carácter integral y transversal,
que le permite trascender la política sectorial en el ámbito
de la planeación del desarrollo.
La delimitación de las UTP implica, invariablemente, la
aplicación de un conjunto de técnicas y procedimientos de
análisis espacial, por lo tanto, su construcción requiere del
uso de información espacial (en formato digital) y la reali-
zación de una serie de tareas como las que se sintetizan en
la fgura 15 y que se describen en seguida:
Selección de los insumos cartográfcos o mapas temáti- •
cos. En este caso, es recomendable utilizar los produc-
tos cartográfcos con mayor capacidad de síntesis que
hayan sido resultado del diagnóstico de cada uno de los
procesos analizados (procesos naturales, sociales, eco-
nómicos y de vinculación). A continuación se mencio-
nan algunos ejemplos (cabe aclarar que éstos son sólo
algunos de los productos que se pueden utilizar; además
de éstos podrían incorporarse otros, siempre que contri-
buyan al objetivo):
Mapa de unidades de paisaje. –
Mapa de aptitud de asentamientos humanos. –
Mapa de riesgos naturales. –
Mapa del patrón de distribución de los asentamientos –
humanos.
Mapa de especialización funcional de los –
asentamientos humanos.
Mapa de redes de conexión. –
Mapa de redes de conducción eléctrica, combustibles –
fósiles e hidráulica.
Matriz de criterios o principios que orientarán el pro- •
cedimiento de asociación espacial de los insumos. Asi-
mismo, se requiere la interpretación de los resultados
de dicha asociación. En este caso, los criterios para
identifcar las UTP estarán defnidos por la búsqueda de
una distribución territorial efciente, tanto del sistema
de asentamientos humanos como de las formas de uso
del suelo, de tal suerte que se garantice la sustentabili-
dad del territorio. Por último, se tendrá que considerar
que la extensión territorial de las unidades a diferenciar
deberá ser tal que permita la aplicación de un proceso
de gestión.
Resultado. Cartografía o mapa de las unidades territo- •
riales prioritarias (en formato digital). Cobertura con
los límites precisos de cada unidad territorial (entidades
geográfcas), con su respectiva tabla relacional, en la
cual cada UTP tendrá un identifcador o clave única que
permita diferenciarlas entre sí. Además, una matriz con
las características más relevantes sobre la particularidad
de cada UTP (señalando los aspectos específcos que
defnen y diferencian a las UTP, por ejemplo, las carac-
terísticas del paisaje, las condiciones de aptitud y riegos
naturales así como el tipo de vínculos entre el conjunto
de asentamientos humanos, entre otros).
32
Figura 15. Procedimiento para delimitar
las unidades territoriales prioritarias
Mapa de especialización
económica de las
localidades
Aplicación de criterios
Tabla cruzada
(producto de la
asociación espacial)
Mapa de vialidad y
transporte entre las
localidades
Mapa de vínculos
funcionales entre
localidades
Tabla cruzada
(producto de la
asociación espacial)
Aplicación de criterios
Mapa de distribución
de las localidades
según rango-tamaño
Mapa de áreas
funcionales
Mapa de unidades de
paisaje natural
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
3.2.2.2.8 Análisis FODA
La matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas (FODA) es una herramienta fundamental para
concretar el diagnóstico integral, es el medio que permite
la síntesis del análisis fragmentado del territorio (análisis
estructural), puesto que se enfoca en los aspectos que me-
jor revelan las relaciones entre los componentes natural,
demográfco, económico y de vinculación. La aplicación o
desarrollo de la matriz FODA para cada una de las UTP,
previamente delimitadas, contribuye a la sistematización y
articulación territorial de los juicios valorativos del territorio.
De esta manera, es posible lograr una valoración integral y
acorde con las características de cada porción del territorio
municipal; además tal valoración constituye la base para de-
fnir los objetivos y las estrategias dirigidas a la búsqueda de
un desarrollo territorial equilibrado y sustentable. En algunos
casos, dependiendo de la extensión territorial del municipio
así como del comportamiento de los procesos económicos,
sociales y ambientales que hayan sido identifcados, se debe
considerar la pertinencia de elaborar el análisis para el ám-
bito municipal (es decir, sin hacer el análisis por UTP). Sin
embargo, la ventaja de hacer este análisis por UTP es que se
identifca el espacio concreto de actuación, por los que las
estrategias y acciones serán ad hoc a la situación prevale-
ciente en cada UTP (ver ejemplo en la fgura 16).
Como se puede apreciar en la fgura 16, la matriz FODA es
una herramienta que permite la sistematización del diag-
nóstico integral y su aplicación por UTP contribuye a lograr
una valoración territorialmente contextualizada. Los resul-
tados se plantean como fenómenos o hechos dados, que
en sí mismos involucran relaciones entre los aspectos na-
turales, demográfcos, económicos y de vinculación territo-
rial. Al mismo tiempo, el procedimiento metodológico faci-
lita la clasifcación de las diversas situaciones planteadas de
acuerdo con su carácter interno o externo y su valoración
como favorable o adversa.
Es preciso tener en cuenta que la elaboración de esta fase
de diagnóstico, tanto del análisis territorial de los asenta-
mientos humanos como del diagnóstico integral, requiere
de la precisión y objetividad metodológica propia del co-
nocimiento científco; sin embargo, no se debe dejar de
lado que el fn último es operativo (técnico), esto es, los
resultados de estas dos primeras fases (institucional y de
análisis territorial), deberán servir de base para la posterior
formulación de propuestas de actuación, orientadas a so-
lucionar los problemas detectados. El estudio tendrá como
fn apoyar y facilitar la gestión del sistema de asentamien-
tos humanos a escala municipal.
3.2.2.2.9 Taller para la validación de análisis FODA
De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores, se
deberá realizar un taller que reúna a los actores representati-
vos de los ámbitos ambiental, poblacional, económico y los
relacionados con la articulación territorial, es decir, se debe-
rá convocar y asegurar la participación de todos los actores
que intervienen en el desarrollo territorial. El taller se orga-
nizará, ex profeso, para presentar los resultados del análisis
FODA previamente defnidos por el equipo consultor.
3.3 Fase 3. Formulación del PMOT
3.3.1 Prospectiva territorial
La planeación implica una actividad sistemática sobre el
futuro (Miklos, 2000). En el ámbito de la administración
pública, tal actividad consiste en hacer pronósticos que per-
mitan encauzar el desarrollo de un territorio determinado;
ofrece la posibilidad de diseñar y vislumbrar varias alterna-
tivas dirigidas a concretar, en el futuro, un objetivo de am-
33
Figura 16. Ejemplo de aplicación de la matriz FODA por unidad territorial prioritaria
* Fuente: Gómez, 2002. En este caso se incluyen en la matriz las características de la UTP, aunque éstas corresponderían a las que se incluyen en la
matriz que acompañará al mapa respectivo.
Aplicación(*) en una UTP X caracterizada por un sis-
tema de asentamientos o localidades de carácter rural,
articulado por la localidad mayor que provee bienes y
servicios básicos al resto de localidades; la morfología
del sistema es de tipo ramal, las localidades servidas
están ubicadas a lo largo de los ejes carreteros que los
comunican con la localidad principal. El clima predo-
minante en el área es templado húmedo a subhúme-
do; el paisaje se compone de lomeríos volcánicos con
bosque mixto, de encino y de coníferas, plantaciones
forestales, pastos cultivados y cultivos agrícolas y una
amplia planicie volcánica compuesta por rocas extru-
sivas básicas, con bosque de encino y mixto, planta-
ciones forestales, pastos inducidos, pastos cultivados
y agrícolas.
Debilidades Fortalezas
Alto grado de marginación y bajo nivel educati- •
vo (grado de escolaridad 5.7 años).
Creciente concentración de población en la •
localidad principal, en detrimento de las locali-
dades de menor tamaño.
Alta emigración de la población masculina jo- •
ven (desde el grupo de edad de 15 a 19 hasta
el grupo de 30 a 34 años de edad).
Abandono de la actividad agrícola. •
Carencia de recursos humanos, de capital y •
tecnología (de apoyo a los procesos producti-
vos), que reduce las posibilidades de localiza-
ción de la industria y las actividades terciarias
competitivas.
Falta de equipamiento urbano. •
Paisaje natural. •
Paisaje cultural. •
Recursos hidrológicos. •
Aptitud del territorio para la acti- •
vidad agrícola.
La imagen tradicional de las loca- •
lidades rurales.
Tradición artesanal en la localidad •
principal.
Accesibilidad terrestre. •
Conectividad de la localidad •
principal con ciudades de mayor
rango en dirección norte y sur.
O
p
o
r
t
u
n
i
d
a
d
e
s
Interés generalizado por la protección y conser- •
vación del ambiente natural.
Interés gubernamental por impulsar el turismo •
alternativo (cultural, rural, ecoturístico, etc.).
Interés social generalizado por conocer y visitar •
poblaciones tradicionales, histórico-culturales
o típicas y áreas con paisajes culturales.
Vías de comunicación que facilitan la movilidad •
de bienes y personas.
Demanda de productos agrícolas frescos. •
Estrategias y líneas de accion resultantes de com-
binar debilidades y oportunidades
Estrategias y líneas de accion re-
sultantes de combinar fortalezas y
opotunidades
A
m
e
n
a
z
a
s
Valoración del modo de vida urbano como pa- •
trón social a seguir.
Descapitalización del campo o de la produc- •
ción agrícola.
Importación de productos agrícolas básicos. •
Expansión de las cadenas de supermercados •
en detrimento de los mercados y los estable-
cimientos industriales locales (tortillerías, pa-
nifcadoras, industria del vestir, etc.).
Interés de las grandes empresas, nacionales y •
extranjeras, por aprovechar los recursos turísti-
cos, pero sin compromiso.
Estrategias y líneas de accion resultantes de com-
binar debilidades y amenazas
Estrategias y líneas de accion re-
sultantes de combinar fortalezas y
amenazas
plio alcance, formulado éste a partir de la situación pasada
y presente. Por lo tanto, esta fase consiste en “diseñar, en
función del diagnóstico elaborado, un modelo territorial o
imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en
defnir las medidas necesarias para avanzar en la dirección
de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405).
En este sentido, la realización del pronóstico tiene como
fundamento el diagnóstico integral de la fase anterior,
puesto que se trata de conocer las tendencias que seguirán,
en especial, las situaciones valoradas como problemáticas
o aquéllas que conlleven al uso de los recursos propios del
territorio (recursos naturales y construidos). Al tomar en
cuenta las tendencias futuras de los fenómenos o proce-
sos identifcados en el diagnóstico, es decir, al detectar su
patrón de persistencia, dirección y ritmo de crecimiento,
es factible formular estrategias de ruptura o alteración. La
elaboración del pronóstico, en el ámbito de la planeación
territorial, consiste en el diseño de escenarios, cuyo fn es
apoyar la formulación de la imagen objetivo.
El diseño de escenarios
Para el desarrollo de la prospectiva, y como parte de los
estudios de ordenamiento territorial, se propone el diseño
de tres tipos de escenarios, que son los de mayor utilidad
en materia de planeación territorial: escenario tendencial,
escenario óptimo o contextual y escenario deseable, estra-
tégico o de concertación (Massiris, 2005; Gómez, 2002;
IPF, 2000). El procedimiento para el diseño de escenarios
34
Figura 17. Tipos de escenarios, alcances e información necesaria
Escenario (relevancia) Aspectos a considerar
Tendencial
Consiste en la extrapolación lineal, generalmente cuantitativa, del com-
portamiento de la variable o fenómeno en cuestión; se asume la ausen-
cia de cambios en la trayectoria futura. Parte del análisis retrospectivo
para proyectar a futuro. Es el escenario de referencia para examinar si
la evolución de la situación analizada es pertinente o no.
Las variables signifcativas corresponden a las fortalezas y debilidades de
la matriz FODA. Las fortalezas hacen referencia a “los aspectos en que
el sistema (territorial) dispone de ventajas comparativas y resulta bien
dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos”
(Gómez, 2002).
Las debilidades son “los puntos débiles del sistema, aquellos aspectos
en que resulta defciente para proporcionar a la población una adecuada
calidad de vida” (Gómez, 2002).
Óptimo o contextual
Se trata de la situación futura ideal, no superable por ninguna otra; es
una situación deseable aunque no realizable, ya que supone trayecto-
rias con la adecuada disponibilidad de medios, recursos fnancieros y
voluntades. Implica alteraciones o rupturas a la inercia de una situa-
ción, por lo tanto, tales rupturas pueden basarse en hechos o acciones
programáticas (públicas, privadas o mixtas). También pueden conside-
rarse eventos deseados o temidos, sobre todo, de aquellos de los que
exista mayor probabilidad de que ocurran. Esto es, la proyección se
realiza incluyendo los aspectos que pueden determinar o condicionar
la trayectoria de la situación analizada.
Las variables signifcativas corresponden a las oportunidades (eventos
deseados) y amenazas (eventos temidos) identifcados en la matriz
FODA.
Otro aspecto que se deberá utilizar como factor de alteración es el in-
ventario de las grandes intervenciones territoriales. En particular la in-
formación referida a la programación de obras que estén en ejecución o
las programadas a corto y mediano plazo, tales como infraestructura pro-
ductiva, conjuntos habitacionales, obras para el desarrollo de actividades
turísticas, clúster o corredores industriales, recintos portuarios, recintos
fscalizados (centros multimodales), entre los más relevantes.
Deseable, estratégico o de concertación
El propósito es formular o diseñar situaciones que se juzguen ideales
según los valores e intereses sociales prevalecientes, los objetivos insti-
tucionales de la política territorial, las estrategias de los diversos secto-
res productivos así como de las políticas y estrategias de los niveles de
gobierno estatal y federal. Se refexiona sobre la trayectoria que habrán
de seguir las variables esenciales y las estrategias y acciones de control
a fn de formular políticas innovadoras y de largo plazo, que conduzcan
a la materialización del escenario deseable y concertado por los secto-
res público, social y privado. Además de considerar situaciones ideales,
se deberán tomar en cuenta las situaciones problemáticas, de tal forma
que las iniciativas seleccionadas para controlar las situaciones futuras
garanticen una menor exposición a sucesos inesperados o adversos
para el sistema territorial.
Las aportaciones resultantes del taller de participación social de la socie-
dad civil organizada, de los funcionarios públicos municipales, estatales y
federales, organizaciones productivas, privadas y sociales, y empresarios.
Las aportaciones del equipo consultor, dado su conocimiento sobre el
municipio en cuestión y su experiencia.
Programa o Plan de Desarrollo Municipal. •
Programa de Desarrollo Urbano. •
Programas de desarrollo social y económico del municipio. •
En caso de existir, Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana •
(a la que corresponda el municipio).
Plan o Programa de Desarrollo Estatal. •
En general, todas aquellas ideas acerca de los hechos o procesos que se
han detectado o que persisten en el territorio municipal, dado sus efectos
y cómo afectarán en el futuro al sistema territorial.
consiste, antes que nada, en examinar las situaciones de
tectadas en la matriz FODA, con el fn de identifcar cuáles
de ellas tienen implicaciones territoriales de trascendencia
para el desarrollo del sistema territorial municipal.
Esta refexión deberá enfocarse a la formulación de supo-
siciones sobre temas o problemas clave (que pueden abar-
car dos o más situaciones contenidas en cada uno de los
cuadrantes o vectores de la matriz FODA), puesto que la
intención es la defnición de prioridades. En consecuencia,
se eligen las variables que habrán de proyectarse por tipo
de proceso (natural, demográfco, económico y de vincula-
ción) y por vector (fortalezas, debilidades, oportunidades
y amenazas).
Este primer paso permite comenzar a trazar o plantear la
orientación, las características y la función de los escena-
rios formulados para el sistema territorial municipal. Por
lo tanto, “consiste en elaborar una lista, lo más comple-
ta posible, de las variables que deben tenerse en cuenta,
cuantifcables o no, con el fn de tener una visión global
tan exhaustiva como sea posible del sistema territorial”
(Massiris, 2005:86). Una vez identifcadas las variables,
que podrían ser denominadas estratégicas, se cuenta con
la información básica que guiará la participación de los sec-
tores social, privado y público en la construcción de los es-
cenarios (PEOT BCS, 2003). En la fgura 17 se señalan, de
manera general, los alcances y contenido de los tres tipos
de escenarios.
El escenario deseable es la “imagen formada con elementos de
los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad políti-
ca, del consenso entre las instituciones y agentes socioeconó-
micos públicos y privados, de la participación ciudadana, y de la
35
disponibilidad de recursos fnancieros. Se trata del escenario con
más posibilidades de ser adoptado como imagen objetivo [Mo-
delo de Ordenación Territorial] del plan [PMOT] a un cierto ho-
rizonte temporal, y como etapa intermedia en una progresión
hacia el óptimo” (Gómez, 2002:374).
Por lo anterior, a partir de la situación actual del sistema te-
rritorial en cuanto a sus procesos naturales, demográfcos,
económicos y de vinculación, así como de las oportunida-
des y amenazas, la prospectiva aporta al análisis territorial
la formulación de escenarios tendenciales y alternativos, lo
que permite preparar una serie de propuestas para modi-
fcar las situaciones no deseadas y más bien hacer viables
aquéllas consideradas como deseables.
Es preciso resaltar que la construcción de escenarios sólo
será posible mediante el ejercicio participativo, ejercicio
que deberá ser dirigido de manera sistemática y organizada para
articular las ideas y propuestas de los distintos actores, y lograr
así el consenso sobre un escenario común o imagen objetivo, el
cual refeje el ideal al que todos aspiran para el territorio donde
habitan y ejercen sus actividades (PEOT BCS, 2003). La par-
ticipación de todos los sectores es sustancial para el diseño del
modelo de ordenamiento territorial y constituye la base contex-
tual para la formulación de las estrategias, criterios y medidas de
ordenación que hagan posible el escenario territorial deseado y
consensuado.
3.3.2 Imagen objetivo
Esta fase tres se concreta con la formulación del modelo
de ordenación territorial (MOT) que, como se ha insistido,
“consiste, básicamente, en diseñar, en función del diagnós-
tico elaborado [y los escenarios alternativos], un modelo
territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a lar-
go plazo y en defnir las medidas necesarias para avanzar
en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405).
Esto último se garantiza con tres principios básicos de la
perspectiva metodológica adoptada para la formulación del
PMOT (Andrade y Amaya, 1996), es decir, que sea un
proceso:
Integral. Incluye los aspectos naturales, demográfcos, •
económicos, vinculantes y jurídicoadministrativos e ins-
titucionales.
Prospectivo. Establece objetivos y estrategias de me- •
diano y largo plazo y detecta los factores de control de
cambio.
Participativo. Involucra, bajo los principios de concerta- •
ción y corresponsabilidad, a la sociedad civil, los produc-
tores, los empresarios y a las instancias públicas estatal y
federal, a lo largo del proceso de elaboración del PMOT,
con objeto de hacer del modelo territorial un proceso
socialmente legítimo y políticamente factible.
El MOT constituye en sí el instrumento de gestión del
PMOT, puesto que en él se expresan, en tiempo (mediano
y largo plazo) y espacio (a través de las UTP), los proce-
dimientos para cumplir los propósitos de la ordenación del
sistema territorial. Por lo tanto, el MOT se materializa a tra-
vés de la representación cartográfca de las UTP, acompa-
ñada de un documento en el que se plasman los objetivos
estratégicos y las metas correspondientes, que en términos
generales, se orientan a lograr la funcionalidad y coherencia
del sistema de asentamientos humanos a fn de aminorar
las desigualdades territoriales de carácter socioeconómico;
también se establece una serie de estrategias y acciones
programáticas acordes a la situación de cada UTP. Como
instrumento de gestión, la utilidad del MOT sólo será fac-
tible si es posible transformar las estrategias y acciones en
proyectos concretos con asignación de recursos humanos
y fnancieros y con un seguimiento por parte de la autori-
dad municipal.
3.3.3 Objetivos estratégicos
La defnición de los objetivos estratégicos se fundamen-
ta en los resultados del diagnóstico, parcial e integral, los
cuales revelan tanto las situaciones problemáticas como
las potencialidades naturales, materiales (infraestructura
y equipamiento) y humanas de las que depende, en gran
medida, el desarrollo territorial del municipio, lo que al mis-
mo tiempo justifca la pertinencia de su formulación. Por
lo tanto, los objetivos estratégicos representan el principal
acercamiento a las intenciones y acciones con las que se
pretende administrar y gestionar el territorio municipal. En
este sentido, los objetivos indican la orientación o el carác-
ter de las medidas que pretenden llevarse a cabo en cada
UTP, como:
Consolidar, impulsar o controlar el crecimiento de los •
asentamientos humanos.
Prevenir y controlar confictos de uso del suelo y riesgos •
naturales.
Corregir los problemas de integración funcional entre •
asentamientos urbanos y rurales.
Conservar el patrimonio histórico y cultural (monumen- •
tos, sitios o zonas), el paisaje cultural del ámbito rural y
la imagen urbana de los centros de población.
En la redacción del enunciado, relativo al objetivo estraté-
gico, se deberá indicar con toda precisión qué es lo que se
pretende hacer, cuál es el objeto de esa acción y los alcan-
36
ces de la misma. Así, los esfuerzos y los medios disponibles
se orientan para alcanzar un fn concreto.
3.3.4 Metas
Las metas son el complemento indispensable de cada uno
de los objetivos estratégicos defnidos. Expresan con ma-
yor precisión lo que se va a hacer, los medios requeridos, el
umbral o indicador de desempeño del alcance, con su res-
pectiva referencia de medición (calidad, cantidad, costo),
y se precisa el tiempo en que se llevará a cabo.
La determinación de las metas en los términos señalados es
importante ya que sirve de referencia para el monitoreo de
los avances, tanto de los objetivos planteados como para
la evaluación, en general, del proceso de planeación (véase
la fgura 18). Por lo tanto, las metas además de ser con-
gruentes con los objetivos estratégicos defnidos, deberán
ser tomadas en cuenta durante la Fase 5 de Seguimiento
y Evaluación de Resultados. Una vez defnidas las metas,
no es conveniente modifcarlas, pues esto difcultaría la
evaluación de resultados. Es preferible conservar la meta
aunque eventualmente no sea posible alcanzarla, para así
determinar de mejor manera las medidas correctivas para
conseguirlo.
3.3.5 Ponderación de objetivos
El equipo responsable de la elaboración del estudio técnico
del PMOT es el que inicia la defnición de objetivos estraté-
gicos, los cuales deberán someterse a discusión en un taller
de planeación participativa, a fn de que los participantes
los validen, modifquen y/o incluyan otros que consideren
importantes para lograr la imagen objetivo. Al principio, el
número de objetivos puede ser demasiado grande por la di-
versidad de actores e intereses que intervienen en su def-
nición. Un experto en cuestiones sociales tiende a sobreva-
lorar los objetivos relacionados a su especialidad, lo mismo
puede suceder con otros expertos en materia económica,
ambiental, urbana, etcétera.
Por lo antes planteado, es necesario recurrir a algún método
que permita ponderar la importancia del conjunto de obje-
tivos, lo que facilitará el consenso respecto a un listado úni-
co de objetivos que abarquen los ámbitos ambiental, social,
económico y de vinculación. No todos los objetivos ten-
drán la misma importancia estratégica para avanzar hacia
la imagen objetivo, puesto que cada actor o experto acredi-
tado en el taller participativo tendrá su propia apreciación,
de ahí que se sugiere aplicar alguna técnica o herramienta
que facilite el consenso sobre cuáles serán los objetivos de
mayor relevancia para alcanzar la imagen objetivo.
En este caso se sugiere utilizar la llamada matriz de obje-
tivos por actores (Figura 19), la cual es una herramienta
adecuada para recoger, de manera sistematizada, la apre-
ciación de los actores o expertos respecto a la importancia
estratégica de los objetivos planteados. La aplicación de
esta matriz consiste en que cada actor o experto deberá
señalar aquellos objetivos que considere relevantes. Al fnal
Figura 18. Matriz de objetivos estratégicos y sus respectivas metas
Objetivo estratégico Metas
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitan-
tes, con el fn de ampliar su capacidad como centros proveedores
de servicios básicos.
Dotar de equipamiento urbano para prestación de servicios de comercio, •
abasto y transporte al 100% de las localidades, en los próximos tres años.
Ampliar al 50%, con relación a la cobertura actual, la red de carreteras y cami- •
nos para asegurar el tránsito y la accesibilidad entre el conjunto de localidades,
en los próximos seis años.
Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados),
para que logren encadenar su producción a la industria alimen-
ticia.
Atender el 100% de las solicitudes de capacitación y asistencia técnica reali- •
zadas por los productores rurales, cada año, durante los próximos seis años.
Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos pro-
venientes de localidades rurales, de mil o más habitantes, para
frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes na-
turales.
Instalar plantas de tratamiento de aguas residuales, como mínimo en el 50% •
de las localidades, durante los próximos tres años.
Lograr que el 100% de las localidades cuente con el equipo necesario para •
la recolección y disposición fnal de los residuos sólidos, en los próximos tres
años.
Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la
cuenca hidrológica, para conservar su función como zona de
captación de agua.
Identifcar, durante el próximo año, qué tipo de prácticas productivas inciden •
en la pérdida de cobertura del bosque.
Conseguir que, al menos el 75% de las comunidades o poseedores de la tierra •
cuenten con apoyos para el manejo sustentable de los recursos naturales que
garanticen la conservación del bosque.
37
se hace el conteo o la suma, por objetivo estratégico, del
número de actores que lo hayan señalado como relevante.
Para determinar la importancia de cada objetivo estratégico,
el valor resultante de la suma se pondera, esto en función
de la cantidad total de actores y expertos que participaron
en dicha califcación. Como se muestra en la fgura 19, la
ponderación se hace a partir de cinco, es decir, un objetivo
estratégico tendrá como máximo un valor de cinco, que
representará la unidad (1), con esta referencia se calcula la
magnitud alcanzada por cada objetivo estratégico. De este
modo, el factor de ponderación sintetiza la apreciación de
todos los participantes según los objetivos estratégicos que
hayan señalado como relevantes.
Finalmente, la imagen objetivo constituye la propuesta de
ordenamiento territorial para un municipio determinado.
De este modo el producto fnal consiste en la descripción
del modelo de ordenación territorial propuesto, acompaña-
do del mapa de unidades territoriales prioritarias que, como
parte de la leyenda, deberá incluir una matriz con la asigna-
ción de los objetivos estratégicos a cada UTP. Además, en
otra matriz por UTP, se incluirán los objetivos estratégicos
con sus metas respectivas.
Con la culminación de esta fase se concreta el programa de
ordenamiento territorial del municipio en cuestión, en su
carácter de plan o documento en el que quedará la referen-
cia escrita del análisis, la evaluación, las alternativas y las
decisiones que tendrán que llevarse a cabo para alcanzar
la imagen objetivo propuesta para el Sistema Territorial de
dicho municipio.
3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT
Con los resultados de la fase anterior, es decir, una vez for-
mulado el programa de ordenamiento territorial, se esta-
blece la estrategia general que asegure su ejecución. Esto
implica identifcar los instrumentos legales, administrativos
Figura 19. Ejemplo de aplicación de la matriz de objetivos por actores
Objetivos estratégicos
Actores y expertos
Factor de
ponderación
1 2 3 4 5 Suma
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitantes, con el fn de
ampliar su capacidad como centros proveedores de servicios básicos.
X X X X X 5 1.00
Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), para que lo-
gren encadenar su producción a la industria alimenticia.
X X X 3 0.60
Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos provenientes de lo-
calidades rurales, de mil o más habitantes, para frenar la contaminación del
agua de los cuerpos y corrientes naturales.
X X X X 4 0.80
Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la cuenca hidroló-
gica, para conservar su función como zona de captación de agua.
X X 2 0.40
y fnancieros y las instancias o instituciones públicas, priva-
das o sociales que harán posible la ejecución de la propues-
ta de ordenamiento territorial.
Por lo tanto, el propósito de esta fase es aportar los elemen-
tos necesarios para la instrumentación jurídica del PMOT,
lo que le dará el carácter, precisamente, de instrumento de
gestión “en el proceso de distribución equilibrada y susten-
table de la población y de las actividades económicas […],
en este caso, en el territorio municipal” (artículo 2, frac-
ción XIV de la LGAH, 1994). Aunque se considera a la ins-
trumentación como parte complementaria del proceso de
elaboración del PMOT, estrictamente, la instrumentación
se inicia desde el momento en que surge la propuesta de
elaboración, ya que como herramienta de planeación para
la administración pública municipal, el PMOT está inserto
en el marco jurídico federal, estatal y municipal.
La instrumentación consiste en determinar, de manera pre-
cisa, los medios y los mecanismos jurídicos, operativos y
fnancieros necesarios para la implementación de las metas
planteadas en la fase anterior. Esto signifca transformar las
metas en acciones y fnalmente en proyectos, los que de-
berán “estar acompañados de una propuesta estratégica en
la que se expongan las propósitos, los productos y los efec-
tos, así como las inversiones requeridas, apoyadas por sus
correspondientes presupuestos, cronogramas y mecanis-
mos de gestión” (Andrade y Amaya, 1996:43). También
se deberán señalar las instituciones públicas responsables
de la ejecución de los proyectos.
3.4.1 Líneas de acción y cartera de proyectos
Tanto los objetivos estratégicos como las metas manifes-
tan situaciones que se desean alcanzar para cada UTP; por
lo tanto, para hacer posible o materializar tales situaciones,
es necesario determinar las líneas de acción y los proyec-
tos necesarios para lograrlo. Las líneas de acción señalan el
ámbito y la dirección en que operarán los proyectos, mien-
38
tras que éstos constituyen en sí el medio para hacer o crear
un bien o un servicio (o un conjunto de ellos).
Un proyecto se concibe como un “Conjunto de activida-
des interdependientes, realizadas por varias personas, para
conseguir ciertos objetivos, con una clara delimitación de
tiempo, costo, calidad y resultados. Los proyectos son úni-
cos y temporales, no pueden ser rutinarios ni permanen-
tes” (PMI, 2004). Por lo tanto, en el proceso de ejecución,
la importancia de la identifcación de proyectos radica en
que además de constituirse como el medio para hacer ope-
rativas las metas, cada proyecto implica una inversión cuyo
monto y origen (pública, privada o mixta) dependerá, en
gran medida, del tipo y dimensiones de la obra o servicio
que pretende ejecutarse.
Esto conlleva a la necesidad de analizar y defnir una serie
de proyectos bajo un enfoque estratégico, para elegir aqué-
llos que contribuyan a confgurar la imagen objetivo, esto
es, que signifquen la disminución de los desequilibrios te-
rritoriales y generen las condiciones propicias para elevar el
nivel de vida de la población, bajo una evidente articulación
funcional entre el sistema de asentamientos humanos del
municipio en cuestión.
Conformación de la cartera de proyectos
La formulación y selección de proyectos tiene como insu-
mos básicos las metas correspondientes a cada objetivo
estratégico, los que a su vez han sido defnidos por UTP.
Con base en esta información y aplicando el enfoque es-
tratégico, el equipo consultor deberá identifcar y defnir las
líneas de acción y los proyectos que, de acuerdo con su
experiencia y conocimiento, considere sean los de mayor
peso relativo por su contribución a la consecución de las
metas y, en consecuencia, permitan alcanzar el objetivo u
objetivos estratégicos de cada unidad territorial. Con esta
primera aproximación se prepara una propuesta que deberá
ser sometida a consenso.
Los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento
territorial estarán orientados, por un lado, a resolver situa-
ciones valoradas como problemáticas y, por otro, a impulsar
o aprovechar los potenciales con los que cuenta el territorio
del municipio en cuestión. Aunado a esto, la ejecución de
un proyecto implica, como se ha mencionado, la utiliza-
ción de capital para obtener un resultado, el cual sólo será
rentable si contribuye a elevar el nivel de vida de la po-
blación, lo que en términos territoriales implica reducir las
desigualdades socioeconómicas, una menor vulnerabilidad
de las poblaciones ante riesgos de origen natural y un uso
sustentable del suelo en los espacio abiertos (ámbito rural)
acorde con su aptitud natural (reducción de los confictos
de uso del suelo) y una articulación funcional entre el sis-
tema de asentamientos humanos.
Por lo tanto, para conformar la cartera de proyectos es in-
dispensable la participación de las instituciones y organi-
zaciones, públicas y privadas, y de aquellos actores locales
y la sociedad civil organizada, esto es, de todos los actores
que intervienen de manera dinámica en los procesos de
desarrollo territorial; de ahí que también resulta necesario
apoyarse en una técnica o método que facilite la interven-
ción de todos los actores en la identifcación de proyectos,
así como lograr el consenso respecto al conjunto de pro-
yectos que serán elegidos para ser ejecutados.
3.4.2 Taller para la selección de proyectos
De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores, se
deberá realizar un taller que reúna a los actores represen-
tativos de los ámbitos ambiental, poblacional, económico
y los relacionados con la articulación territorial, es decir, se
deberá convocar y asegurar la participación de todos los
actores que intervienen en el desarrollo territorial. El taller
se organizará, ex profeso, para defnir los proyectos que in-
tegrarán la cartera de proyectos y es en este espacio donde
se presentarán, para su análisis, los proyectos previamente
identifcados por el equipo consultor.
Para llevar a cabo el taller, se sugiere utilizar alguna técnica
o método que facilite la participación de todos los acto-
res presentes y que propicie el consenso entre éstos para
conformar la propuesta fnal de proyectos. Como parte del
procedimiento a seguir durante el desarrollo del taller, se
sugiere que para la formulación de ideas sobre los proyec-
tos que interesan a los participantes, se les deberá inducir
a adoptar una visión amplia respecto a la contribución, de
cada proyecto propuesto, a la consecución de los objetivos
estratégicos por UTP, así como los efectos que tendría su
ejecución en la mejor articulación y funcionalidad del sis-
tema de asentamientos humanos y en las mejoras de la
calidad de vida de la población urbana y rural; además de
visualizar cómo se dará el proceso de ejecución de cada
proyecto. Esto constituye el punto de partida para conducir
la participación de los actores a la conformación de una
cartera de proyectos consensuada.
Una vez que se cuente con las propuestas de proyectos por
UTP, se sugiere organizar los proyectos identifcados por los
participantes, de acuerdo con las líneas de acción plantea-
das con anterioridad, esto para hacer una valoración de los
proyectos en función de su asociación o convergencia con
determinado objetivo estratégico. Además esta valoración
deberá refejar las vivencias propias de los participantes en
39
sus ámbitos de residencia, de trabajo o de sus espacios de
inversión o actuación (principalmente las instancias públi-
cas), lo que les permitirá establecer prioridades en cuanto
a las obras y servicios que deberán ejecutarse.
Precisamente, una de las difcultades en los talleres de pla-
neación participativa se presenta al momento de conciliar
intereses, aspiraciones e inquietudes respecto a un propó-
sito común, como en este caso, donde la efectividad de
las decisiones tomadas demanda inversión de capital por
lo que no todos los proyectos son fnanciables en el corto
plazo. En ese sentido, conviene invitar a los participantes
a refexionar sobre la trascendencia de cada proyecto en la
solución o atención de los asuntos, necesidades y deman-
das de mayor urgencia. De esta manera, se requiere aplicar
otra técnica que permita defnir el carácter prioritario de los
proyectos propuestos.
3.4.3 Califcación de proyectos
Para identifcar los proyectos prioritarios, se puede aplicar
un procedimiento sencillo que consiste en asignar una ca-
lifcación a cada proyecto en función de su contribución al
logro del objetivo estratégico correspondiente. Se establece
una escala de valores en la cual el valor más bajo (0) sig-
nifca nula contribución; por el contrario, el valor más alto
indicará una alta contribución (ver fgura 20). En la fgura
21 se presenta el listado de proyectos, ordenados según
la califcación fnal obtenida. Por último, en la fgura 22 se
presenta un ejemplo de los resultados generados durante
el proceso de desarrollo del taller, la lista de los proyectos
identifcados y su respectiva califcación.
La cantidad de proyectos se dará en función de los objeti-
vos y metas que se hayan planteado, los cuales dependen
de la complejidad de la problemática a resolver, de la exten-
sión de la UTP, de la complejidad de los fenómenos territo-
riales sobre los que se desea incidir y, desde luego, del perfl
socioeconómico y demográfco del municipio, es decir, si
se trata de un municipio rural, urbano o metropolitano. Es
importante insistir en que los proyectos constituyen los
medios de ejecución o materialización de las metas, son
iniciativas o intervenciones limitadas en tiempo y con asig-
nación de recursos económicos, públicos, privados o mix-
tos. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, existirán
distintos mecanismos de fnanciamiento y ejecución.
Cada proyecto propuesto por los actores durante los ta-
lleres implica necesariamente que se involucre una, dos o
más instancias públicas de los gobiernos municipal, estatal
o federal. Es fundamental contar con una matriz de corres-
ponsabilidad por cada proyecto o acción a realizar, lo que
permitirá llevar a cabo su seguimiento.
Figura 20. Escala de califcación de proyectos
Escala de valores Grado de contribución
0 Nula
2 Mínima
4 Baja
6 Media
8 Alta
10 Muy alta
Figura 21. Matriz de proyectos presentados por orden de prioridad según la califcación fnal obtenida
Proyectos Califcación fnal
1. Establecer una empresa pública de comercialización de productos agroindustriales. 100
2. Habilitar dos centros de acopio y distribución de productos perecederos. 95
3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superfcie del distrito de riego. 89
4. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 89
5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. 84
6. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. 83
7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad, para la producción
frutícola.
79
8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. 61
9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. 46
10. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 42
11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. 38
12. Desazolvar la represa. 35
13. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. 33
14. Adquirir n ha. de terreno para reservas territoriales de expansión 20
15. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. 13
40
Figura 22. Matriz de califcación de proyectos estratégicos
Factor de ponderación
Ob.
1
Ob.
2
Ob.
3
Ob.
4
Ob.
5
Ob.
6
Ob.
7
Ob.
8
Suma
Rango 0.4 0.2 0.8 0.2 0.6 1.0 0.6 0.4 Simple Ponderada
P
r
o
y
e
c
t
o
s
1. Adquirir n ha. de terreno para reservas
territoriales para la expansión del c. p.
10 0 0 0 0 2 0 0 12 6.00 20
2. Construir una escuela preparatoria en la lo-
calidad X.
10 8 0 0 0 2 0 6 26 10.00 33
3. Construir un hospital de segundo nivel en
la localidad X.
10 0 0 0 0 0 0 0 10 4.00 13
4. Establecer un tecnopolo especializado en
producción agroindustrial.
6 10 2 4 8 6 6 10 52 25.20 83
5. Instalar una planta de tratamiento de agua
en la localidad X.
4 0 10 0 4 0 0 2 20 12.00 42
6. Desazolvar la represa. 4 0 10 0 4 0 0 0 18 12.00 35
7. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superf-
cie del distrito de riego.
2 2 10 0 8 8 2 10 42 27.20 89
8. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la
ciudad al precio de primer nivel.
8 0 8 0 4 2 0 0 22 14.00 46
9. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas
de alto consumo del recurso.
0 0 8 4 4 2 0 0 18 11.60 38
10. Invertir en la plantación forestal de nuevas
especies forestales en n ha.
2 2 4 8 8 6 6 6 42 27.20 89
11. Impulsar el desarrollo del parque ecoturís-
tico en la montaña.
2 2 6 8 6 2 6 4 36 18.40 61
12. Instaurar una agencia de desarrollo rural
para el manejo sustentable del bosque.
2 4 6 10 0 8 6 8 44 25.60 84
13. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ga-
nadería extensiva de baja productividad, para
la producción frutícola.
2 6 0 8 10 8 4 10 48 24.00 79
14. Habilitar dos centros de acopio y distribu-
ción de productos perecederos.
6 6 0 8 10 10 6 10 56 28.00 95
15. Establecer una empresa pública de comer-
cialización de productos agroindustriales.
8 6 0 6 10 10 8 10 58 30,40 100

3.4.4 Matriz de corresponsabilidad
La identifcación de las líneas de acción y la conforma-
ción de la cartera de proyectos, según el ámbito al que
pertenecen (gubernamental y no gubernamental), per-
mite establecer una primera relación coordinada respecto
a los compromisos de quién hace qué; sin embargo, esto
no es sufciente ya que es necesaria la coordinación entre
distintos actores para ejecutar con éxito un mismo proyecto,
independientemente del ámbito público o privado en el que se
ubique. En la fgura 23, se ilustra esta relación de colaboración
que se da entre distintas instancias: a) entre dependencias del
gobierno municipal; b) entre el municipio y el ejecutivo estatal
y/o federal y c) entre el sector público y el sector privado.
Resulta relevante señalar que en el taller de proyectos no
es sufciente con identifcar la corresponsabilidad, también
resulta pertinente establecer las bases para formalizar los
acuerdos derivados de la matriz de corresponsabilidad, esto
en el seno del Consejo Municipal de Ordenamiento Territo-
rial, además se deberá asentar en una agenda de seguimien-
to del proceso de elaboración del PMOT o de ser necesario,
dichos acuerdos pueden tratarse en sesiones de Cabildo.
Estos compromisos tienen su punto de partida en un acuer-
do celebrado entre las autoridades ejecutivas del nivel mu-
nicipal, estatal y federal, para publicar y sancionar el PMOT
en el periódico ofcial del estado.
3.4.5 Mecanismos de instrumentación
y fnanciamiento para los proyectos derivados
del PMOT
Los objetivos, metas, líneas de acción y proyectos estra-
tégicos planteados en el PMOT entrañan la necesidad de
contar con una serie de instrumentos que les den factibili-
dad práctica. En muchos casos puede tratarse de acciones
41
planteadas que afectan poco a la población y habrá pro-
yectos estratégicos que pueden llegar a trastornar la vida
económica, social y ambiental del municipio y que implican
forzosamente la afectación de intereses, legítimos o no, de
ciertos actores.
Para ello, el municipio dispone de una serie de mecanismos
que le permiten instrumentar el PMOT en el marco de sus
facultades y bajo los principios establecidos en el marco
jurídico municipal. En los siguientes párrafos se presentan
algunos de los instrumentos con los que pudieran contar
las administraciones municipales para ejecutar los proyec-
tos señalados como prioritarios. Aunque los mecanismos
de instrumentación y fnanciamiento que se presentan a
continuación varían de una entidad federativa a otra, se
mencionan a manera de ejemplo con el fn de orientar la
tarea que al respecto deberá realizar el equipo consultor
(para identifcación de los instrumentos en cuestión).
Figura 23. Matriz de corresponsabilidad para la ejecución de proyectos
Proyectos
Dependencias municipales
Dependencias
estatales y
federales
Actores
privados
Actores
sociales
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 A B C D S1 S2 S3
1. Establecer una empresa pública privada de
comercialización de productos agroindustriales.
X X X X X X X
2. Habilitar dos centros de acopio y distribución
de productos perecederos.
X X X X X
3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superfcie
del distrito de riego.
X X X X
4. Invertir en la plantación forestal de nuevas
especies forestales en n ha.
X X X X X
5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para
el manejo sustentable del bosque.
X X X X X
6. Establecer un tecnopolo especializado en
producción agroindustrial.
X X
7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de gana-
dería extensiva de baja productividad, para la
producción frutícola.
X X X
8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico
en la montaña.
X X X X X
9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la
ciudad al precio de primer nivel.
X
10. Instalar una planta de tratamiento de agua
en la localidad X.
X X
11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas
de alto consumo del recurso.
X X
12. Desazolvar la represa. X X
13. Construir una escuela preparatoria en la lo-
calidad X.
X
14. Adquirir n ha. de terreno para reservas terri-
toriales para expansión del c. p.
X
15. Construir un hospital de segundo nivel en
la localidad X.
X X
3.4.5.1 Instrumentos de regulación
Los instrumentos de regulación son aquéllos que actúan
directamente sobre las conductas y quehaceres de los ac-
tores involucrados con el desarrollo territorial; a fn de aco-
tar sus acciones dentro del marco legal vigente. De ahí la
importancia de publicar el PMOT en el periódico ofcial del
estado y que se vuelva ley. En ese sentido, dentro de los
instrumentos de regulación se encuentran los siguientes:
El marco jurídico (reglamentos municipales, bando de •
policía y buen gobierno, etc.), incluyendo naturalmente,
el marco jurídico estatal y federal en materia de desarro-
llo urbano, ordenamiento del territorio, ordenamiento
ecológico y medio ambiente.
El sistema de planes, en el marco del sistema estatal •
de planeación de cada entidad federativa, en el que el
PMOT está inserto.
42
La vigilancia y sanciones de carácter municipal (en pri- •
mera instancia, al que se suman las sanciones estatales
y federales) con objeto de supervisar de manera directa
y constante, autorizaciones emitidas por las autoridades
municipales correspondientes, procurando en todo caso
el cumplimiento de las prescripciones contenidas en el
PMOT y en otros programas y, en caso contrario, instru-
mentar las medidas correctivas necesarias, como la sus-
pensión del otorgamiento de licencias, permisos, etc.
3.4.5.2 Instrumentos de fomento
Los instrumentos de fomento son aquéllos que inciden en
el mercado en general y en el mercado inmobiliario en par-
ticular y que buscan facilitar las acciones y disminuir los
costos de transacción de los actores económicos, inversio-
nistas y propietarios del suelo en función de los objetivos,
metas, acciones y proyectos estratégicos que se buscan con-
cretar en el PMOT. Entre ellos se encuentran los siguientes:
El sistema de planes, en el marco del sistema estatal •
de Planeación de cada entidad federativa, en el que el
PMOT está inserto.
Desregulación y simplifcación administrativa a fn de •
agilizar y disminuir los costos administrativos y de ges-
tión que realizan los desarrolladores y grupos organiza-
dos para la ejecución de sus proyectos.
Incorporación del suelo al desarrollo urbano a través de •
la expropiación por causas de utilidad pública (buscando
que sea una expropiación concertada); ejercer el dere-
cho de tanto y preferencia del que dispone la autoridad
municipal (en particular para construir reserva territo-
rial), la reparcelación como acto de autoridad o median-
te asociaciones entre propietarios e inversionistas, para
la agrupación o integración de predios, su habilitación
con infraestructura y equipamiento y la adjudicación de
los nuevos predios a los propietarios afectados; la cons-
titución de un polígono de actuación concertada o la
inducción fscal como sobretasas a lotes baldíos o exen-
ción a predios que se desean conservar o a los que se
desea inducir un uso particular, urbano o agrícola.
Construcción de obras públicas directamente o a través •
de la contratación de créditos a la banca de desarrollo,
la participación del municipio en corporaciones público
privadas bajo un esquema claro de responsabilidades y
garantías recíprocas ante modalidades de coinversión
para el desarrollo de infraestructura, equipamiento y/o
servicios, proyectos estratégicos, etc.
Dotación de servicios públicos. El Artículo 115 consti- •
tucional otorga las facultades al municipio para dotar de
servicios públicos en su territorio, ya sea directamente o
a través de mecanismos distintos tales como asociacio-
nes municipales, constituciones de organismos paramu-
nicipales, contrato, concesión, asociación público–pri-
vada, organismos descentralizado de la administración
pública municipal, etc. La dotación de servicios públicos
siempre será un mecanismo que incentive el desarrollo
social y económico del municipio, por lo que la amplia-
ción en su cobertura contribuirá en cualquier circuns-
tancia a dar cumplimiento a los objetivos y metas del
PMOT.
3.4.5.3 Instrumentos fnancieros
Los instrumentos fnancieros con los que cuenta el munici-
pio son básicamente todos aquellos impuestos asociados a
la propiedad raíz. Entre ellos se encuentran:
Impuesto predial base mixta (terreno y construcción) •
o base suelo (sólo el terreno), que tiene muchas más
ventajas por facilitar el proceso de valuación y hacer del
cobro del predial un proceso más justo y oportuno que
el primero. Asimismo, es conocida la gran diferencia en-
tre los valores catastrales y los valores comerciales, por
lo que se tendrá que hacer un esfuerzo por equipararlos
progresivamente garantizando que el aumento en la re-
caudación se refeje en una mejora continua en la calidad
de la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI), mis- •
mo que se genera con cualquier tipo de transacción in-
mobiliaria: compraventa, donación, herencia, permuta,
aportación a sociedades, etc.
Impuesto a la plusvalía, que se trata de un impuesto •
que gravara el valor del suelo atribuible al esfuerzo de
la comunidad (vía obras públicas, normatividad urba-
na, asignación de usos e intensidades de uso) y que es
injustamente retenido por los dueños de la tierra. Los
proyectos estratégicos contenidos en el PMOT gene-
rarán sin duda alguna cambios en los valores del suelo
que implican un incremento detectable en el valor de
los inmuebles benefciados por tales acciones públicas.
En México y Latinoamérica se realiza frecuentemente
la recuperación de plusvalías por medio de un instru-
mento conocido como “contribución de mejoras”, que
en realidad solamente recupera el costo de las obras
públicas. En cualquier caso, hay que aclarar que la re-
cuperación de plusvalías de ninguna manera implica la
redistribución automática de la riqueza, por el contrario,
puede originar que las inversiones se concentren en zo-
nas donde existe mayor capacidad de pago.
Impuesto por contribuciones de mejoras, que se trata •
de contribuciones para solventar parcial o totalmente
los costos generados por obras de infraestructura que
benefcian particularmente a determinados predios. El
tipo de obra para el que aplica la contribución, el por-
centaje máximo de los costos que pueden repercutirse
43
a los benefciarios, los criterios para determinar a dichos
benefciarios, el método de distribución de la contribu-
ción, y los niveles y órdenes de gobierno facultados para
su cobro varían en cada caso, sin que ello repercuta en la
naturaleza del gravamen.
Revisión de los precios y tarifas de los bienes y servicios •
públicos. Es de conocimiento público la problemática
operativa y de fnanciamiento por la que atraviesan los
municipios para la prestación de los servicios públicos.
Salvo contadas excepciones, el cobro de las tarifas por
los diferentes servicios que prestan presentan serios
problemas como la no actualización de tarifas, omisos
y rezagos, que se traducen en cargas inequitativas al
desarrollo y perdida de la capacidad fnanciera y de ges-
tión de las autoridades. La actualización de la política
tarifaria del sector público, alineándola a los objetivos,
estrategias, acciones y metas del PMOT, puede traducirse
en un importante mecanismo de estimulo a la actividad pri-
vada. La capacidad de los instrumentos de fomento puede
utilizarse para reforzar y promover el compromiso y la res-
ponsabilidad de los actores que participan en el desarrollo.
Contribuciones especiales de impacto urbano y ambien- •
tal. Deben ser impuestas a los promotores de proyectos
para la dotación de infraestructura y servicios básicos a
cambio de las autorizaciones de desarrollo, para fnan-
ciar los costos públicos del desarrollo urbano.
Productos y servicios. Este rubro se refere a todos •
aquellos pagos que los usuarios o benefciarios realizan
como contraprestación por recibir determinados servi-
cios urbanos como agua potable y alcantarillado, alum-
brado público, transporte público, licencias y permisos,
registro civil, entre muchos otros. A diferencia de los
impuestos, cuyos ingresos van a dar a la bolsa común
de los gobiernos que los cobran, los recursos recaudados
por el pago de servicios se utilizan para cubrir los costos
que su prestación genera, costo que en muchos casos
se encuentra subsidiado por el gobierno.
Aprovechamientos. Son ingresos percibidos como pago •
de los permisos y concesiones que reciben los particu-
lares por el uso de bienes del dominio público, frecuen-
temente bienes inmuebles. Los permisos para la venta
en vía pública son ejemplo de aprovechamientos que
comúnmente percibe el municipio.
Fondos y fdeicomisos. Un fdeicomiso es un contra- •
to mediante el cual una persona física o moral llama-
da fdeicomitente aporta a una institución fduciaria
recursos para el cumplimiento de fnes específcos, en
benefcio de cualquier persona física o moral llamada f-
deicomisario. Estos mecanismos pueden ser útiles para
el fnanciamiento de grandes proyectos estratégicos
que requieran de un presupuesto amplio y multianual.
Los estados pueden crear un fdeicomiso y constituirse
ellos en fdeicomitente, el municipio en el fdeicomisario
y Banobras, por ejemplo, en fduciario encargado de ad-
ministrar el recurso.
Creación y operación de asociaciones público–privadas. •
Desde la década de los 80 se han utilizado fguras in-
novadoras de fnanciamiento de infraestructura en di-
versos países como Francia, Italia, España y Estados
Unidos, en las que el sector privado participa no sólo
como fuente de recursos y capital, sino como parte de
un proyecto más amplio en el que comparte riesgos,
costos y utilidades con el sector privado. Estas fguras
son conocidas como “Asociaciones Público–Privadas”
(PublicPrivate Partnership, PPP) y pueden funcionar en
las siguientes modalidades:
Construir, Rentar y Transferir (CRT). En este –
esquema, el inversionistas construye un activo
requerido por alguna entidad del gobierno utilizando
únicamente fondos privados (capital y/o deuda);
y un vez terminado o listo para operar, la entidad
gubernamental recibe el activo para su operación y
se compromete al pago de una renta al inversionista,
de acuerdo con el monto de la inversión y a un plazo
previamente pactado.
Construir, Operar y Transferir (COT). En este –
esquema el inversionista obtiene una concesión
para construir y operar un activo que proveerá algún
servicio a la población que lo requiera, a cambio del
cobro de una cuota o contraprestación. Este cobro
servirá para amortizar la inversión realizada y obtener
una rentabilidad razonable del capital, pues es el
inversionista el responsable de fnanciar el proyecto.
Construir, Operar y Poseer (COP). En este esquema, el –
inversionista privado obtiene la concesión indefnida
para proveer un servicio mediante el cobro de una
cuota o tarifa. Va desde la construcción y operación
de un activo nuevo construido con fnanciamiento
propio, hasta la adquisición y operación de algún
activo existente que hubiese sido propiedad pública
y que haya sido adjudicado al inversionista privado
mediante el pago de una contraprestación.
Diseñar, Construir, Financiar y Transferir (DCFT). –
Este esquema implica el diseño y construcción
de algún activo por parte del inversionista privado
con sus propios recursos. Ya operando, el activo
es transferido a la entidad gubernamental para
que sea ella la que lo opere. La propiedad nunca
es del inversionista privado, aunque recibe el pago
por la obra ejecutada. Este esquema es común
para el fnanciamiento de autopistas, sistemas de
potabilización y distribución de agua, tratamiento
de aguas residuales, instalaciones deportivas y
recreativas, etc.
44
Proyectos para prestación de servicios (PPS), muy re- •
ciente en México y que consiste en la licitación y con-
tratación de un inversionista privado para el diseño,
construcción, equipamiento, operación y mantenimien-
to durante la vigencia del contrato correspondiente y
sin disponer en ningún momento de fnanciamiento pú-
blico. El usufructo o benefcio de la obra o servicio en
cuestión lo obtiene la propia ciudadanía, y los recursos
que destinó la dependencia gubernamental, pueden ser
recuperados en el largo plazo vía impuestos o derechos.
Por su parte, la dependencia gubernamental se compro-
mete a efectuar los pagos correspondientes durante la
vigencia del contrato y por la contraprestación recibida
por parte del inversionista privado, quien conserva la ti-
tularidad de la propiedad del activo. Sin embargo, los
pagos están condicionados al cumplimiento de están-
dares de operación, calidad y condiciones físicas de las
instalaciones, establecidos en el contrato.
3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia
y coordinación de acciones e inversiones del sector
público
La constitución del Consejo Municipal de Ordenamiento
Territorial es un ejemplo del uso de este tipo de instrumen-
tos, tanto como la constitución del Coplademun o cual-
quier otro mecanismo que ponga en relación a dos o más
dependencias gubernamentales. Algunos de estos meca-
nismos son:
Acuerdos de coordinación estado–municipios. El Artícu- •
lo 115 constitucional, Fracc. III, otorga a los municipios
facultades para suscribir convenios de colaboración
entre sí para una más efcaz prestación de los servicios
públicos. Sin embargo, también le da la prerrogativa al
municipio a suscribir convenios de colaboración con el
estado para que éste se haga cargo de aquellos servicios
públicos de los que el municipio no pueda hacerse car-
go. Sin embargo, es posible suscribir convenios estado–
municipios para otros fnes distintos a la prestación de
servicios públicos, asociados a la ejecución de acciones
y proyectos estratégicos determinados por el PMOT.
Instrumentos y mecanismos de participación social y •
ciudadana. La participación de los sectores sociales en
el proceso de planeación resulta indispensable para dar
legitimidad social al mismo. Por ello, parte de los pro-
cesos de planeación, diseño y ejecución de las políticas
urbano-regionales deberán ser planteadas en talleres, tal
como se plantea en esta guía metodológica, que per-
mitan dar a conocer los alcances del PMOT, socializar
la problemática territorial, urbana, ambiental y de cual-
quier otra índole.
3.4.5.5 Incentivos y exenciones
Exenciones del impuesto predial. Existen diferentes •
usos del suelo, actividades y causahabientes que en oca-
siones están sujetos a exenciones totales o parciales en
el pago de algunos impuestos. En materia de desarrollo
urbano, el más común es la exención en el impuesto
predial. Ejemplo de estos son inmuebles del dominio
público de la nación, embajadas, inmuebles propiedad
de pensionados, organizaciones religiosas y con fnes
de caridad, etc. En algunas ciudades del mundo, el uso
habitacional está sujeto a ciertas exenciones en el pago
del predial, así como también las construcciones nue-
vas, con el objeto de fomentar la inversión en la cons-
trucción. Sin embargo, existe un creciente consenso en
el sentido de no otorgar ningún tipo de exenciones a la
propiedad raíz a fn de garantizar una mejora recauda-
toria y obtener mayores ingresos para fnanciar obras y
servicios públicos de calidad.
Pago de servicios ambientales. De acuerdo con el Insti- •
tuto Nacional de Ecología, desde el año 2003 México
ha diseñado e instrumentado una serie de programas
de Pago por Servicios Ambientales (PSA), que inclu-
yen pagos por servicios hidrológicos, conservación de
la biodiversidad, captura de carbono y agroforestería,
con el objetivo de proteger los ecosistemas forestales
y ofrecer alternativas a los propietarios de bosques, sel-
vas, manglares, etc. Este mecanismo de fnanciamiento
de propietarios de tierra con alto valor ambiental puede
constituirse en un instrumento para su conservación.
3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos
a los municipios
Los recursos federales llegan a los municipios a través de
diversas vertientes. Están las aportaciones (Ramo 33), que
son recursos que se transferen de un orden de gobierno a
otro para fnanciar necesidades de gasto del ámbito recep-
tor. También se encuentran las participaciones (Ramo 28),
que son recursos distribuidos mediante fórmulas y criterios
publicados en diversos ordenamientos jurídicos y que ad-
ministran directamente los municipios.
Por su parte, se encuentran los programas federales que
canalizan recursos directamente a los municipios a fn de
dar cumplimiento a las políticas, objetivos y estrategias de
cada una de las dependencias y entidades del gobierno fe-
deral y que se encuentran plasmados en el Plan Nacional
de Desarrollo 2007–2012.
Los recursos de los programas federales por lo regular están
sujetos a reglas de operación y su ejercicio debe estar coor-
45
dinado con el Gobierno del Estado o el Federal para evitar
duplicidades. Su aplicación debe hacerse con transparencia,
en un determinado tiempo, identifcando a la población be-
nefciaria. Por ejemplo, los programas que maneja la Sedesol
y que pueden constituir una fuente de fnanciamiento de algu-
nas estrategias que se planteen desde el OT son, entre otros:
Programa 3x1 para Migrantes. •
Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tu Casa. •
Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones •
de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos
Humanos Irregulares.
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. •
Programa 70 y Más. •
Programa de Conversión Social. •
Programa de Empleo Temporal (PET). •
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres •
Trabajadoras.
Programa de Opciones Productivas. •
Programa de Prevención de Desastres en Asentamien- •
tos Humanos .
Programa de Rescate de Espacios Públicos. •
Programa Vivienda Rural. •
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. •
Programa Hábitat. •
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. •
Algunos de estos programas tienen su ámbito de inter-
vención en el medio rural, como el Programa de Opciones
Productivas o el Programa para el Desarrollo de Zonas Prio-
ritarias, y otros en el medio urbano, como el Programa de
Rescate de Espacios Públicos o el Programa Hábitat. A este
conjunto de programas de la Sedesol se suman varios de
otras dependencias y entidades de la Administración Públi-
ca Federal que pueden constituir una fuente de fnancia-
miento asequible para las estrategias y líneas de acción que
se planteen en el PMOT.
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de
resultados
La fase de seguimiento y evaluación de resultados consiste
en la obtención y sistematización de información relati-
va, por un lado, al proceso de gestión que necesariamente
acompaña a la ejecución de los proyectos derivados de la
propuesta de ordenamiento territorial; y, por otro, para la
generación de un sistema de indicadores que permita eva-
luar, precisamente, los resultados de la ejecución de los
proyectos seleccionados en la fase anterior (obras, bienes
y servicios). La fgura 24 ilustra ambos aspectos. En am-
bos casos es necesario establecer una línea base, que será
la referencia para evaluar los cambios experimentados por
el sistema territorial del municipio en cuestión, a partir de la
ejecución de los proyectos derivados de la imagen objetivo.
Es necesario plantear qué es lo que se evalúa, cómo se eva-
lúa, y cuándo se evalúan los resultados. En la fgura 25 se
señala, de manera general, en qué consiste el monitoreo
del proceso de gestión y la evaluación de resultados, se re-
saltan algunos elementos y criterios que sirven de guía para
el desarrollo el proceso de evaluación.
3.5.1 Proceso de gestión
En cuanto al proceso de gestión, se refere a la implemen-
tación de la imagen objetivo, constituye, propiamente, el
ejercicio de la planeación, en este caso, guiada por los prin-
cipios del ordenamiento territorial. Lo anterior signifca que
la gestión no se limita a la ejecución fragmentada de los
proyectos prioritarios, puesto que los resultados de éstos
sólo serán efcaces en la medida que contribuyan a generar
las condiciones requeridas para alcanzar, en el mediano y
largo plazo, la imagen objetivo.
Figura 24. Proceso de evaluación de avances y resultados
Información, cuantitativa y cualitativa, de la
calidad del hecho o situación intervenida
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
a) Evaluación de
resultados
b) Monitoreo del
proceso de gestión
Sistema de indicadores de evaluación impacto
Información sobre la pertinencia y vialidad de
acciones y asignaciones durante la ejecución
Sistema de indicadores cualitativos del cumplimento
de acuerdos
Evaluación de resultados
Congruencia entre los resultados y los objetivos estratégicos
46
Figura 25. Elementos y criterios de evaluación del proceso de gestión
¿Qué se evalúa?
Se recurre al uso de indicadores cualitativos para el monitoreo del proceso de gestión, aquéllos que permitan analizar las
causas de posibles incumplimientos o desfases, así como plantear las medidas de remediación.
Se evalúa en qué medida los resultados de la ejecución de los proyectos prioritarios cumplen con los objetivos y metas
que se establecieron. Para este propósito, se utilizan los indicadores de evaluación de resultados.
¿Cómo se evalúa?
Indicador cualitativo: este tipo de indicador es de uso cada vez más común en los procesos de planeación por objetivos.
Aplica para evaluar en qué medida el cumplimiento de tal o cual acción contribuye a la obtención de los objetivos estra-
tégicos. Por ejemplo: acciones de concertación entre organismos, negociaciones con el nivel estatal o federal, etc.
Indicador cuantitativo: este tipo de indicador se utiliza para medir en forma numérica el resultado obtenido y el porcen-
taje de cumplimiento (o avance) en cada meta y objetivo del PMOT.
Para la evaluación de resultados, se recomienda utilizar indicadores ya existentes, como los que se mencionan en el ma-
nual sobre indicadores para la caracterización y el ordenamiento territorial, además de indicar las fuentes de información
y las metodologías específcas para calcular cada indicador cuantitativo.
¿Cuándo se
evalúa?
Es recomendable proceder, por lo menos, a una evaluación anual de los avances, esto mediante la organización de un
taller de monitoreo y evaluación con los diferentes organismos participantes.
Cada vez que se observen rezagos y/o incumplimientos, es responsabilidad del comité municipal asesorado, por ejem-
plo, por el observatorio urbano local o por otro organismo auxiliar que el gobierno municipal determine, proponer las
medidas de remediación para su discusión y toma de decisiones en el taller.
Figura 26. Monitoreo del proceso de gestión
Cada organismo participante, informa periodicamente
sobre los avances de sus acciones
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Indicadores
cualitativos de procesos
Análisis y valoración por
el Comité Municipal
Acciones de
avances/acuerdos o
compromisos
Vo. Bo. Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
¿Cumple con los
compromisos
y acciones?

No
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
¿Por qué no cumple?
En este sentido, la línea base del proceso de gestión la
constituyen los acuerdos y compromisos asumidos por las
instancias públicas y privadas, las organizaciones producti-
vas y la sociedad civil organizada; compromisos pactados
a través de la frma de acuerdos, y de otros compromisos
que quedaron asentados en la agenda de seguimiento del
proceso del elaboración del PMOT, la cual se formalizó, jus-
tamente, al momento de conformar la matriz de correspon-
sabilidad (fase cuatro).
La tarea de seguimiento como parte del proceso de elabo-
ración del PMOT, si bien es competencia y responsabilidad
del gobierno municipal, según lo señalado en la fase 1 de
esta guía metodológica, al conformarse el Comité Munici-
pal éste asume tal responsabilidad. Por lo tanto, el comité
deberá fungir, en esta fase, como el ente encargado de dar
seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiri-
dos por los organismos participantes en la implementación
del PMOT. Para cumplir con este encargo, de ser necesario,
podrá apoyarse en el observatorio urbano local.
Cabe mencionar que al establecer los compromisos, todas
las acciones y tareas deberán señalar con toda precisión al
organismo responsable de llevar a cabo cada una de ellas, así
como de asegurar que quede el registro de tales decisiones o
acuerdos. Lo que se evalúa, con base en lo establecido en los
acuerdos o cartas compromiso, es la pertinencia de las acciones
realizadas, sobre todo, aquéllas relacionadas con la asignación
de recursos fnancieros y trámites administrativos (permisos,
licencias, etc.) y otro tipo de acciones de las que depende la
viabilidad de la ejecución de los proyectos y, en consecuencia, la
calidad y grado de cumplimiento de los compromisos.
El monitoreo o seguimiento del proceso de gestión se efec-
túa con base en indicadores de desempeño cualitativos, ya
que se enfocan a la comparación de los avances registrados
y los compromisos establecidos en los acuerdos o las respon-
sabilidades asignadas en la matriz de corresponsabilidad.
Los resultados del análisis y valoración del monitoreo del
proceso de gestión, coordinado por el Comité Municipal, a
partir del uso de indicadores cualitativos, en caso de haber
detectado eventuales rezagos y/o incumplimientos, debe-
rá complementarse con las observaciones que señalen los
elementos o factores que impidieron el adecuado desem-
peño de las acciones, así como indicar los organismos res-
ponsables de efectuar dichas acciones (ver fgura 26).
47
Se deberá precisar la causa de los rezagos y/o incumplimientos,
por ejemplo, si éstos se deben a eventos como los siguientes:
Defciencias en la promoción y gestión de recursos (por •
ejemplo, asignación tardía de recursos presupuestales
para alcanzar las metas en los plazos fjados).
La fjación de metas u objetivos muy ambiciosos con •
referencia a los recursos disponibles.
La ocurrencia de factores externos no controlables que •
afectan la consecución del PMOT tal como se planeó inicial-
mente (cambios de escenario o entorno, contingencias que
exigen el desvío de recursos desastres, inundaciones, etc.).
3.5.2 Evaluación de resultados
El propósito de la evaluación deberá centrarse en la conforma-
ción de un sistema de indicadores, que permitan medir y seña-
lar la efectividad de los resultados derivados de la ejecución de
los proyectos prioritarios. Se trata de verifcar de qué forma y
en qué medida las obras, hechos y/o servicios generan condi-
ciones para alcanzar los objetivos estratégicos, así como iden-
tifcar los impactos de un desarrollo territorial ordenado.
En este sentido, los indicadores evaluarán los aspectos o
situaciones que permitan valorar la estabilización de un es-
tado de equilibrio del sistema territorial del municipio. Por
lo tanto, el conjunto de indicadores deberá proporcionar, de
manera simplifcada, información sobre:
Cambios en el uso del suelo. •
Cambios en la vulnerabilidad de los asentamientos huma- •
nos, de las actividades económicas y de la infraestructura
productiva frente a los riesgos naturales.
Grado de solución de los confictos de uso del suelo deri- •
vados de la relación aptitud natural/uso actual.
Integración del sistema de asentamientos humanos. •
Crecimiento urbano y demanda de infraestructura productiva. •
Cambios en el nivel de vida de la población urbana y rural. •
Demanda de empleo. •
Estructura sectorial de la economía. •
El diseño de los indicadores debe estar asociado a las metas
planteadas correspondientes a cada objetivo estratégico y,
que al mismo tiempo, estén alineadas entre sí, permitiendo
evaluar resultados que experimenta el sistema territorial a
partir de la implementación del programa municipal de or-
denamiento territorial (ver fgura 27).
3.5.3 Mecanismo de evaluación
Se mencionó con anterioridad que la evaluación de los re-
sultados y el monitoreo del proceso de planeación se llevan
a cabo a nivel de cada municipio, y que es responsabilidad
del Comité Municipal auxiliado por el observatorio urbano
local. En consecuencia, la contribución de las instancias es-
tatales y federales, en particular de la Sedesol, consiste en:
Proporcionar al Comité Municipal un soporte técnico •
para defnir metodologías y mecanismos de evaluación
mediante talleres específcos (monitoreo/evaluación).
Elaborar convenios de cooperación para la creación y •
operación de los observatorios u otro organismo opera-
dor, encargados del manejo de la información para me-
dir y analizar los resultados del PMOT.
Apoyar al Consejo Estatal en las negociaciones en el ni- •
vel estatal y federal para la obtención de las aportacio-
nes comprometidas (recursos presupuestarios).
Figura 27. Aspectos a considerar para la evaluación de resultados, tomando como línea base los objetivos estratégicos y sus respectivas metas
Indicadores globales
de resultados
Indicadores específcos de resultados por
objetivos estratégicos y metas
Indicadores de proceso por acciones
y/o proyectos estratégicos
Aumento de la competi-
tividad del territorio.
Aumento de empleos loca-
les en empresas existentes
por tipo de actividad.
Número de empresas y
empleos nuevos creados
por tipo de actividad.
Dotación de infraestructura y servicios urbanos
Población con acceso a servicios de transporte público y po-
blación con acceso a telefonía pública y celular.
Normas de uso del suelo
Número de normas publicadas y aplicadas
Formación técnico profesional
Población estudiantil y efciencia terminal por carreras y
grados técnico profesionales (educación media superior y
superior)
Manejo integral de la contaminación
Ahorros anuales de agua
% de aguas residuales tratadas
% o volumen de residuos confnados y/o reciclados
Indicar si las acciones programadas:
a) Fueron iniciadas.
b) Están en curso de ejecución.
c) Culminaron.
En caso de observar una desviación entre los valores
esperados de cada indicador y los resultados obtenidos,
indicar las razones principales de esta desviación:
Subestimación de costos de proyectos. Insufciente •
dotación presupuestal.
Acciones iniciadas con retraso. •
Insufciente coordinación entre actores. Y las medi- •
das correctivas adoptadas.
Nueva programación . •
Corrección de objetivos y metas. •
48
Con base en los resultados de cada PMOT, generar una •
visión de conjunto de rendición de cuentas dirigida a los
gobiernos estatal y federal, para coadyuvar a la obten-
ción oportuna de recursos plurianuales en función de
los resultados obtenidos.
Por su parte, el Comité Municipal proporcionará a cada or-
ganismo responsable de llevar a cabo la evaluación de los
resultados por objetivos estratégicos y sus respectivas me-
tas, la siguiente información básica:
Descripción de las acciones y/o proyectos prioritarios •
asociados a su respectiva meta (las que acompañan la
imagen objetivo).
El calendario programático de la ejecución de los pro- •
yectos prioritarios.
Recursos materiales y humanos previstos para la ejecu- •
ción de los proyectos prioritarios.
Metodología para la obtención de los indicadores cuan- •
titativos y cualitativos de monitoreo y evaluación. Por
lo tanto, cada organismo responsable deberá proporcio-
nar al Comité Municipal la información necesaria para
realizar la evaluación de los resultados respectivos con
la periodicidad preestablecida.
Las fuentes de verifcación de la información utilizada •
para la obtención de cada indicador.
Las observaciones desglosando, en su caso, las razones •
de rezagos y/o incumplimientos.
Las medidas propuestas para remediar los rezagos y/o •
incumplimientos observados.
El Comité Municipal tiene la responsabilidad de documen-
tar el conjunto de resultados del PMOT, por objetivos es-
tratégicos, metas y/o proyectos prioritarios con base en la
información transmitida por los organismos participantes,
al observatorio urbano local o Coplademun u otro organis-
mo operador. Además de llevar las bitácoras de acuerdos,
convenios, eventos y talleres, etc.
Esta responsabilidad signifca elaborar la matriz de marco
lógico de los resultados globales del PMOT, sustentada en
las matrices de resultados por metas y/o proyectos priori-
tarios ejecutados por los organismos responsables según
la matriz de corresponsabilidad. Esta información es in-
dispensable para la rendición de cuentas y la información
oportuna de las siguientes instancias:
Gobierno municipal (le ayuda al momento de solicitar y •
negociar los recursos presupuestarios requeridos).
La Sedesol (es la instancia encargada de impulsar la vi- •
sión nacional sobre el desarrollo urbano sustentable).
A otras instancias estatales y federales involucradas •
(Obras Públicas, Comunicaciones y Transportes, De-
sarrollo Económico, Medio Ambiente, Desarrollo Rural,
etc. y sus equivalentes federales).
3.5.4 Mecanismo para la adecuación
o actualización de los objetivos estratégicos
y sus respectivas metas
Dado que el programa municipal de ordenamiento territo-
rial se concibe como un proceso de gestión permanente
para establecer las condiciones que permitan alcanzar la
imagen objetivo, es preciso determinar bajo qué condicio-
nes el Comité Municipal puede optar por replantear par-
cial o totalmente los objetivos estratégicos, en particular
en aquéllos donde se detectaron rezagos o debilidades al
momento de ejecutar los proyectos asociados a ellos; de
considerarse necesario, también se deberán adecuar las
responsabilidades y compromisos de las instancias involu-
cradas. En la fgura 28 se presenta, a manera de síntesis, el
proceso que se deberá llevar a cabo para lograrlo.
Puesto que el proceso de monitoreo y evaluación es per-
manente, cabe subrayar que al fnal del periodo del replan-
teamiento de los objetivos estratégicos y sus metas res-
pectivas y de la reasignación de responsabilidades, se inicia
una nueva etapa de monitoreo de las actividades bajo la
responsabilidad del Comité Municipal.
En cuanto a la reasignación de responsabilidades, se consi-
dera necesaria cuando, por ejemplo, un proyecto prioritario
no se asignó al organismo adecuado, esto a pesar de que las
acciones emprendidas hayan sido valoradas positivamente.
Este tipo de replanteamiento puede ocurrir en cualquier
momento sin tener que modifcar ningún componente del
PMOT, reasignando la responsabilidad a uno o varios or-
ganismos que tengan más relación con la naturaleza del
proyecto o proyectos en cuestión.
La modifcación de los proyectos prioritarios se plantea
cuando una acción o tarea presenta serias difcultades para
llevarse a cabo, lo cual podría deberse, por ejemplo, a que
no se dispuso oportunamente de los recursos materiales y
humanos.
Respecto a la modifcación de los objetivos estratégicos y
metas, es posible que al momento de intentar su instru-
mentación se presenten obstáculos de diversa índole que
hagan imposible la implementación. En tal caso, se hace un
replanteamiento en cuanto a los alcances.
49
Figura 28. Replanteamiento de los objetivos estratégicos y sus metas respectivas y reasignación de responsabilidades
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Responsabilidad
mal definida
Acción/proyecto
mal enfocado
¿Por qué no se cumple?
Mapa de las unidades
territoriales prioritarias
Promoción/gestión
deficiente
Factores externos
imprevistos
Replanteamiento
responsabilidad
M
Replanteamiento
acción/proyecto
Replanteamiento
promoción/gestión
Replanteamiento de
objetivos y metas:
+ Reprogramación.
+ Modificación.
50
4. Conclusiones
El ordenamiento territorial como política pública busca orientar
la distribución territorial equilibrada de la población y de las
actividades económicas que ésta realiza, esto bajo el princi-
pio de sustentabilidad, lo que conlleva a proponer un uso del
territorio en función de su vocación natural y un conjunto
de medidas para la mitigación de las afectaciones ambien-
tales provocadas por el emplazamiento territorial de la po-
blación y sus actividades.
La presente guía metodológica constituye una valiosa apor-
tación para conocer el contenido y las técnicas necesarias
para conformar, en este caso, un programa municipal de
ordenamiento territorial, mediante el cual será posible con-
cretar la política de ordenamiento territorial en el ámbito
municipal.
El esquema metodológico planteado involucra seis prio-
ridades que la Sedesol ha asumido como plataformas de
orientación de la política social en materia de ordenamien-
to territorial. Se trata de seis procesos que en la actualidad
inciden de manera importante en el desarrollo territorial del
país, por lo que se pretende:
incidir en las grandes intervenciones territoriales relacio- •
nadas con la infraestructura productiva para garantizar
que sus impactos negativos sean los menos, incluso,
anticiparse a ellos al incluirlos en la formulación de un
PMOT.
Considerar a la política habitacional, cuya expresión •
territorial de mayor impacto la constituyen los grandes
conjuntos habitacionales en las periferias de las áreas
urbanas, para encontrar un cauce que permita integrar
estos conjuntos al tejido urbano, y que realmente con-
tribuyan a superar los rezagos en cuanto a equipamien-
to físico y los servicios que éste presta y benefcien a la
población; sobre todo, esto deberá ser un apoyo para la
autoridad municipal en su cometido de contener, pre-
venir o, en su caso, impulsar una política habitacional
social y ambientalmente justa y responsable.
Lograr que la autoridad municipal incluya y actúe, en •
el marco de sus atribuciones, frente a las grandes inter-
venciones turísticas, de tal suerte que éstas garanticen,
por un lado, un benefcio social y económico tangible
para las comunidades o residentes locales y, por otro, la
preservación de los recursos naturales. Además, procu-
rar que la infraestructura turística que genera riqueza,
empleo y bienestar se ubique en el sitio menos vulnera-
ble a fenómenos naturales.
Prevenir los desastres asociados a fenómenos naturales, •
fortalecer las capacidades de adaptación al cambio cli-
mático y contribuir a la reducción de los gases de efecto
invernadero, es decir, contar con un medio ambiente
sano y sin riesgos de origen natural o humano.
Incidir directamente en las causas estructurales de la •
pobreza, es decir, garantizar que la población tanto ur-
bana como rural cuente con los equipamientos e infra-
estructura elemental que le permita acceder a servicios
básicos de educación, salud, abasto y recreación; realizar
una actividad productiva que le permita un ingreso dig-
no, así como superar la incomunicación y el aislamiento
territorial a través del fortalecimiento de la infraestruc-
tura de comunicaciones.
Esta propuesta metodológica, que incluye cuatro fases
técnicas representativas del ordenamiento territorial como
instrumento de planeación, además, incorpora una fase de
seguimiento y evaluación de resultados. De este modo,
comprende tres momentos clave del proceso de ordena-
miento del territorio: a) el momento técnico científco o de
conocimiento; b) el momento político o de planeación y
coordinación, y c) el momento administrativo o de gestión
instrumentación.
De esta manera, la Sedesol busca trascender los esquemas
de diagnóstico y ejecución técnica de los programas mu-
nicipales de ordenamiento e impulsar un esquema técnico
operativo y de gestión e instrumentación que, sin duda,
fortalecerá la gestión municipal del desarrollo territorial.
51
Anexo. Términos de referencia para elaborar programas
municipales de ordenamiento territorial
Presentación
Los términos de referencia que se presentan buscan faci-
litar el proceso de ordenamiento territorial de los munici-
pios a través de un esquema vinculante de la gestión local
con un soporte técnico, encaminado al cumplimiento de
las aspiraciones y expectativas del desarrollo municipal,
como a las prioridades del Gobierno Federal en materia de
desarrollo social, a saber, pobreza, vivienda, infraestructura
productiva, turismo, vulnerabilidad y riesgos asociados al
cambio climático, así como articulación funcional; todo lo
anterior en un marco de consenso.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la
igualdad de oportunidades como parte de la política para
lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población,
en tanto las estrategias se dirigen al fortalecimiento y am-
pliación de los programas e instrumentos del Gobierno Fe-
deral para el combate a la pobreza en las ciudades del país
para la atención a los problemas de dotación de servicios,
equipamiento e infraestructura. En esta misma orientación,
propone dar impulso a la generación de proyectos produc-
tivos en el ámbito urbano y rural, y promover el fortaleci-
miento de la conectividad entre sus ciudades.
Estos planteamientos se complementan con las estrategias
para lograr un patrón territorial nacional que frene la expan-
sión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el
desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipa-
mientos en comunidades tanto urbanas como rurales.
Por su parte, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012 se afrma como uno de los principales propó-
sitos de la Sedesol el de disminuir la pobreza y, a través del
ordenamiento territorial, avanzar en la integración de las
regiones marginadas al proceso de desarrollo para atenuar
las desigualdades territoriales.
Como condiciones importantes para cumplir con estos pro-
pósitos, se plantea el impulso al desarrollo económico local,
procurando la vinculación de las zonas menos desarrolladas
con aquéllas que presentan ventajas comparativas de lo-
calización, así como el fortalecimiento de la conectividad
y la integración de la población que reside en zonas con
alta concentración de pobreza al desarrollo de las ciudades,
todo ello como condiciones necesarias para promover el
crecimiento económico y la generación de empleo.
A fn de avanzar en estos propósitos, la Sedesol promueve
una política de desarrollo territorial que tiene como fun-
damento los principios de equidad y sustentabilidad. Así,
se pretende contribuir a atenuar las disparidades a través
de estrategias para fortalecer la articulación funcional de
los asentamientos humanos y expandir los benefcios hacia
las zonas postergadas, procurando un uso más efciente de
la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura y
fortalecer la integración de los procesos productivos loca-
les. Adicionalmente, se busca incidir de manera efectiva en
los procesos de toma de decisiones, para anticipar procesos
con alto impacto en el territorio y procurar sentar las medi-
das para su regulación.
Con su instrumentación, el ordenamiento territorial permi-
te fortalecer los vínculos entre los sectores urbano y rural,
atender los rezagos territoriales y proveer certidumbre ju-
rídica a la inversión productiva pública y privada y el em-
pleo, así como promover esquemas de desarrollo territorial
compatibles con los actuales principios de sustentabilidad
ambiental.
1. Objetivo general
El objetivo general es elaborar un programa municipal de
ordenamiento territorial para establecer los lineamientos
para regular los procesos de distribución territorial de la po-
blación y sus actividades, en consideración de la dinámica
funcional de los asentamientos humanos, de la defnición
de las condiciones para la equidad social, a través del mejo-
ramiento de las formas de acceso a servicios y equipamien-
to básico, así como de la seguridad de la población ante
fenómenos naturales y del uso sustentable de los recursos
naturales.
2. Objetivos particulares
Establecer las bases y mecanismos para la coordinación, •
formulación, seguimiento e instrumentación del progra-
ma municipal de ordenamiento territorial.
Evaluar la estructura y distribución territorial de los •
asentamientos humanos, así como su articulación fun-
52
cional, destacando la integración de procesos producti-
vos que contribuyan al desarrollo local y a la generación
de empleo, procurando el mejoramiento en la calidad de
vida de la población.
Inducir la mejor ubicación de las actividades económi- •
cas y de la población, infraestructuras y equipamientos,
en función de las vocaciones productivas y limitantes
del medio físico-biótico.
Establecer lineamientos para regular los procesos de •
ocupación territorial, procurando la integración de las
localidades, el aprovechamiento del equipamiento y la
infraestructura instalada.
Promover el uso efciente de los recursos públicos, a tra- •
vés de la defnición de una cartera de proyectos priori-
tarios para el municipio, consensuados con los actores
locales.
3. Condiciones generales
El ejecutor deberá contar con un grupo multidisciplinario
con experiencia en los campos de planeación territorial,
geografía, derecho, gestión pública, economía, demografía
y análisis estadístico, sistemas de información geográfca
y talleres participativos, como elementos mínimos, en el
entendido que éstos son meramente propositivos, más no
limitativos, para el desarrollo de las actividades.
El procedimiento que el ejecutor deberá cubrir para la ela-
boración del documento técnico, se basará en la Guía me-
todológica para elaborar programas municipales de orde-
namiento territorial de la Sedesol.
El ámbito territorial de análisis corresponde al municipio y
las localidades que lo integran. Si el municipio forma parte
de una zona metropolitana o de una región económica o
con una función específca determinada en el ámbito esta-
tal, sólo es necesario hacer referencia textual a la misma.
El referente normativo deberá partir de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ley Estatal de Desarrollo Urba-
no o Código Urbano, según corresponda.
Para la información cartográfca se utilizará el formato
Arc View GIS, en el sistema de coordenadas geográfcas
ITRF92, con la Proyección Cónica de Lambert y el Datum
GRS80.
4. Alcances del trabajo
Los alcances que se expresan son enunciativos y no limi-
tativos, por lo que cada tema puede ser enriquecido con
la experiencia del ejecutor, previa validación del municipio
y de la Sedesol, y debe cumplir como mínimo con los si-
guientes puntos:
Recopilación de información
El ejecutor realizará el acopio de la información documen-
tal y cartográfca, de acuerdo con la Guía metodológica
para elaborar programas municipales de ordenamiento
territorial de la Sedesol, y otros procedimientos que se con-
sideren pertinentes, como trabajo de campo y entrevistas.
Asimismo, se considerarán las normas legales y programas
sectoriales que tengan aplicación específca en el munici-
pio y correspondan con los objetivos del PMOT.
Sistema de coordinación
El ejecutor, con apoyo del área técnica municipal a cargo
de la supervisión del PMOT, deberá realizar una propuesta
acorde con la estructura y funciones del municipio, para
defnir las bases generales de participación y coordinación
de las áreas del propio ayuntamiento con atribución en la
materia. El objetivo principal es proponer el instrumento
para la coordinación entre las áreas operativas del PMOT,
a fn de:
Establecer un mecanismo de concertación y relación •
entre las áreas del ayuntamiento, con atribuciones en
la materia y las que se encuentran a cargo de las tareas
técnicas, administrativas y jurídicas, para facilitar, siste-
matizar y hacer formal su participación en el proceso de
elaboración del PMOT.
Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo •
con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza
y pluralidad para que las decisiones tengan el susten-
to y las bases que contribuyan al cumplimiento de los
acuerdos.
Hacer partícipes a los representantes de los sectores pú- •
blico y privado de la generación de consensos.
El ejecutor deberá considerar si ya existe una instancia fa-
cultada como comité o grupo de trabajo; en tal caso, sólo
se deberá integrar el acta de sesión en donde se haga explí-
cita la incorporación del PMOT como parte de la agenda de
trabajo de tal instancia y un programa de actividades para
el seguimiento.
En caso de que no se cuente con esta instancia, se reque-
rirá una propuesta para su creación y una propuesta de re-
glamento interno.
53
Elaboración del programa municipal de
ordenamiento territorial –documento técnico–
El ejecutor utilizará la Guía metodológica para elaborar
programas municipales de ordenamiento territorial de la
Sedesol, que precisa el contenido de los temas que se en-
listan a continuación:
Introducción
Se describirá de manera general el esquema del trabajo, re-
saltando su importancia e implicaciones, así como la mane-
ra en que abordará el estudio de sus diferentes elementos.
Justifcación
Se describirá la situación actual que prevalece en el muni-
cipio en donde se llevarán a cabo los trabajos, y se comen-
tará sobre los hechos concretos que motivan la elaboración
del programa, además de los problemas específcos que se
pretende atender. En este orden de ideas, se establecerán
las razones por las que es necesario realizar el programa
de ordenamiento, con base en las políticas y objetivos de
desarrollo de los ámbitos regional, estatal y federal que in-
ciden en el municipio.
Es preciso hacer énfasis en los procesos de la dinámica de
crecimiento y que contextualizan el perfl del municipio,
como formar parte de una zona metropolitana, porque
existen procesos de conurbación o con fuerte presencia de
localidades rurales. En cualquier caso, es preciso dar cuenta
de la situación acorde, en forma concreta.
Marco normativo
Se integrará un cuadro síntesis de las leyes que dan sus-
tento y viabilidad legal al programa de ordenamiento, a fn
de identifcar los instrumentos sectoriales e intersectoriales
que eventualmente pueden ser aplicables y que permitirán
establecer las bases para la coordinación sectorial entre los
distintos órdenes de gobierno.
Diagnóstico
El ejecutor deberá realizar un ejercicio analítico y no sólo
descriptivo, cuyo principal aporte consistirá en la relación
de procesos ambientales, económicos y sociales con un re-
ferente físico espacial.
Para ello, se considerará un enfoque progresivo para deter-
minar la relación de los distintos temas entre sí, tanto para
identifcar la presencia de problemas como hacer explícitos
los procesos que favorecen el desarrollo en el municipio.
Este apartado deberá elaborarse en apego a la Guía meto-
dológica para elaborar programas municipales de ordena-
miento territorial, en donde se precisan los alcances para
los siguientes temas:
a) Procesos naturales:
Relieve. •
Clima. •
Geología. •
Edafología. •
Uso de suelo y vegetación. •
Unidades de paisaje. •
Riesgos geológicos y peligros hidrometeorológicos. •
Aptitud del medio natural. •
b) Procesos sociales:
Dinámica demográfca. •
Distribución territorial. •
Estructura. •
Hogares. •
Población indígena. •
Vivienda. •
Marginación y pobreza. •
Equipamiento. •
c) Procesos económicos:
Sector primario. •
Sector secundario. •
Sector terciario. •
Especialización. •
d) Procesos de vinculación:
Funcionalidad. •
Accesibilidad. •
e) Evaluación de impacto.
f) Aptitud de uso del territorio.
g) Análisis integral:
Unidades Territoriales Prioritarias •
Análisis FODA •
Primer taller de planeación participativa. Análisis •
FODA. Una vez elaborado el diagnóstico integral,
el ejecutor llevará a cabo un taller para presentar
los resultados del análisis FODA que haya obtenido
ante el comité o grupo de trabajo, según correspon-
da, a efecto de proceder a su validación, adecuación
54
e integración fnal en el documento. Asimismo, se
integrará como anexo una memoria descriptiva de
los resultados del taller, que incorporará el material
gráfco y documental que corresponda.
h) Prospectiva territorial:
Escenario tendencial. •
Escenario contextual. •
Escenario estratégico. •
i) Imagen objetivo.
j) Objetivos estratégicos.
k) Metas.
l) Líneas de acción y cartera de proyectos.
m) Cartera de proyectos:
Segundo taller de planeación participativa. Proyec- •
tos estratégicos. Se deberá realizar un taller ante
el comité o grupo de trabajo, según corresponda,
a efecto de proceder a la validación, adecuación e
integración fnal en el documento, de aquellos pro-
yectos previamente defnidos por el equipo ejecutor.
Es conveniente que en el taller se haga referencia
explícita a la consecución de los objetivos estratégi-
cos por unidad territorial prioritaria.
n) Instrumentos.
5. Productos esperados
Los documentos que serán productos de elaboración de
los programas municipales de ordenamiento territorial
(PMOT) son:
Memoria escrita
Se entregará un original y tres copias del documento en
formato impreso; el original se presentará sin engargolar ni
encuadernar, las copias deben estar engargoladas o encua-
dernadas.
El documento deberá presentar las carátulas a color, pre-
viamente conciliado, denotando el nombre del programa,
el número de contrato, logotipos del gobierno municipal y
del consultor, fecha de elaboración y lomo con el nombre
del contrato y logotipos.
La extensión máxima del documento será de 250 cuartillas
y se elaborará en procesador de Word versión Windows más
avanzada. con tipo de letra Arial a 12 puntos con interlineado
de 1.5. Debe incorporar fecha de elaboración, índice, páginas
foliadas, fuentes de información en los cuadros gráfcos.
Cada ejemplar se acompañará por el archivo magnético de
texto en Word, y los cuadros en formato Excel.
Síntesis ejecutiva
Con las mismas formalidades que la memoria técnico-des-
criptiva se formulará una síntesis del estudio, considerando
como máximo una extensión de 35 cuartillas.
Presentación en PowerPoint
Se elaborará una presentación en PowerPoint versión 2000
o posterior, con un máximo de 25 diapositivas, que descri-
ba de forma clara y concreta el contenido de los trabajos.
Anexo técnico
Se integrará con toda la información básica de campo y ga-
binete, las normas y procedimientos utilizados, los cálculos
y análisis efectuados.
Asimismo, deberán integrarse en un anexo todos los sus-
tentos de las minutas, actas, invitaciones, cartas descripti-
vas y memoria de los talleres realizados durante la elabora-
ción del programa.
Anexo cartográfco
Los mapas deberán presentarse impresos a color, en papel
bond de tamaño 90X60.
También se integrará un archivo magnético en disco com-
pacto en el formato shape.
Todos los mapas deberán señalar claramente el nombre del
programa de ordenamiento territorial del municipio, fecha,
escala gráfca y numérica.
6. Programa de actividades
El ejecutor presentará al municipio, para su validación, el
programa de trabajo para el desarrollo del PMOT, defnien-
do y asignando los tiempos a cada una de las etapas, consi-
derando un plazo máximo de ocho meses hasta la entrega
del producto fnal. Además de los contenidos del estudio
propios del trabajo de gabinete, se deberán incluir los tiem-
pos correspondientes a las actividades en campo y a los
talleres de planeación participativa.
55
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57
Abreviaturas y acrónimos
APF
Banobras
Coplademun
CIP
CPEUM
Fonatur
GEI
Implan
LGAH
LGEEPA
MOT
OE
OT
PMOT
Sedesol
UTP
ZAP
Administración Pública Federal
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal
Centro [Turístico] Integralmente Planeado
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Gases de Efecto Invernadero
Instituto Municipal de Planeación
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Modelo de Ordenación Territorial
Ordenamiento Ecológico
Ordenamiento Territorial
Programa Municipal de Ordenamiento Territorial
Secretaría de Desarrollo Social
Unidades Territoriales Prioritarias
Zonas de Atención Prioritaria
Guía metodológica para elaborar programas municipales
de ordenamiento territorial
se terminó de imprimir en noviembre de 2010
con un tiraje de 1,000 ejemplares.
Este programa es público, ajeno a cualquier partido político.
Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
www.gobiernofederal.gob.mx
www.sedesol.gob.mx
Guía metodológica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial

Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

México. CP 06600. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social. ajeno a cualquier partido político. Del. .Heriberto Félix Guerra Secretario de Desarrollo Social Sara Topelson de Grinberg Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio Luis Mejía Guzmán Subsecretario de Desarrollo Social y Humano Marco Antonio Paz Pellat Subsecretario de Prospectiva. Col. Se permite la reproducción del material contenido en esta obra previa autorización y citando la fuente. Planeación y Evaluación Germán de la Garza Estrada Oficial Mayor Unidad de Comunicación Social Elaboración: Juan Carlos Zentella Gómez Director General Adjunto de Ordenación del Territorio Jessica Karina Bautista Vergara Directora de Política Territorial Josefina Gabriel Morales Subdirectora de Planeación Territorial 2010 Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial Secretaría de Desarrollo Social Paseo de la Reforma 116. DF. Cuauhtémoc. Juárez. Este programa es público.

2.4 Fase 4.2.5 Evaluación de impactos 3.4.4.2 Imagen objetivo 3.6 Articulación funcional 2.2.2.2.2 Diagnóstico 3.2.2 Fase 2.4.8 Análisis FODA 3.2.4 Procesos de vinculación 3.4 Metas 3.2.2.4 Turismo 2. Sistema de coordinación 3. vulnerabilidad y riesgos 2.2.3 Calificación de proyectos 3.2.1.2.3 Procesos económicos 3.3.4.2.1.5 Cambio climático.Índice Presentación Prólogo 1.2. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial 3.1 Líneas de acción y cartera de proyectos 3.1 Principios rectores de la Sedesol 2.2.2.2.1 Procesos naturales 3.2 Taller para la selección de proyectos 3.1.2.2 Vivienda 2.3.3.2.1 Marco normativo 3.3.2. El ordenamiento territorial en México 2.2.2. Formulación del PMOT 3.2.2 Procesos sociales 3.2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial 3.2.1 Prospectiva territorial 3.1.3 Infraestructura productiva 2.2 Contenido del documento 3.7 Análisis integral 3.2.2.5 Ponderación de objetivos 3.4 Matriz de corresponsabilidad 5 6 7 10 10 11 11 12 12 12 13 13 15 15 17 17 17 17 19 19 22 27 28 30 30 30 32 32 32 32 35 35 36 36 37 37 38 39 40 .6 Aptitud de uso del territorio 3.2.1.1.2. Ejecución del PMOT 3.9 Taller para la validación de análisis FODA 3. Marco conceptual 2.3 Fase 3.2.3 Objetivos estratégicos 3.1 Fase 1.3.2.1 Pobreza 2.2.1 Equipo de trabajo 3.2.2 El papel del municipio en la planeación territorial 3.

5. Objetivos particulares 3. Programa de actividades Referencias bibliográficas Abreviaturas y acrónimos 40 41 42 42 44 44 44 45 45 47 47 48 50 51 51 51 51 52 52 54 54 55 57 . Productos esperados 6.5.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios 3.5.4.4.3 Instrumentos financieros 3.2 Evaluación de resultados 3.1 Instrumentos de regulación 3.5 Fase 5. Condiciones generales 4.5 Incentivos y exenciones 3.4 Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas 4.3.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público 3.3 Mecanismo de evaluación 3. Objetivo general 2.4.2 Instrumentos de fomento 3.1 Proceso de gestión 3.5. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial Presentación 1.5. Alcances del trabajo 5.4.5.4.4. Seguimiento y evaluación de resultados 3.5. Conclusiones Anexo.5.5 Mecanismos de instrumentación y financiamiento para los proyectos derivados del PMOT 3.5.

El cambio climático ya deja sentir sus efectos en las ciudades y territorios particularmente vulnerables y el ordenamiento territorial es el instrumento apropiado para adaptarse a este fenómeno.Presentación Uno de los grandes retos para combatir la pobreza urbana y rural es lograr una distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional. así como anticipar impactos de las grandes intervenciones en materia habitacional. Un territorio ordenado es más seguro ante impactos de fenómenos naturales. uno de cada cuatro habitantes vivía en 184 mil localidades menores a 2 mil 500 habitantes. proporciona oportunidades de inversión. Heriberto Félix Guerra Secretario de Desarrollo Social 5 . es decir. lo que les ayuda a salir de la pobreza. En ese sentido. turística y de infraestructura productiva. en sólo nueve ciudades mayores a un millón de habitantes residían 35 millones de personas. casi la mitad de la población urbana del país. El presente libro profundiza en la necesidad de articular las políticas sectoriales con las políticas de preservación ambiental y de combate al calentamiento global. La estructura territorial de México es contrastante: por un lado. protege el patrimonio de las familias. sin limitar las legítimas aspiraciones de desarrollo y atracción de inversión de las entidades federativas y los municipios. da certeza jurídica y facilita el acceso de la población a servicios básicos. ordenada y sustentable del territorio. Es un territorio integrado en el que los mexicanos pueden Vivir Mejor. pone a disposición de autoridades estatales y municipales la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial. la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). y por otro lado. que tiene como objetivo garantizar una ocupación segura. de acuerdo con el último Conteo de Población y Vivienda 2005. salud y abasto de la población más pobre. Esto dificulta el acceso a servicios de educación. responsable de conducir la política nacional de ordenamiento territorial.

Prólogo

La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la Sedesol contribuye al cumplimiento de los objetivos de la política social, en particular, de aquéllos que procuran disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial y la dotación de infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Este objetivo está alineado al compromiso del Gobierno Federal y la sociedad civil para lograr un desarrollo humano sustentable, mediante estrategias y acciones que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del país. La Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial es un documento que pone de manifiesto los principios, propósitos y preceptos que deberán estar contemplados en los instrumentos de planeación. Tiene como finalidad precisar la concepción y contenidos de los programas de ordenamiento territorial, cuya particularidad se fundamenta en el carácter de política de Estado que busca la distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio. Aporta además una serie de términos y conceptos relacionados con la protección al medio ambiente, los conflictos por el uso del suelo, su ocupación, la eficacia, la competitividad económicas y la concertación de intereses para el uso óptimo y consensuado del territorio, a través de un proceso de alta participación social.

Las principales orientaciones relativas a la formulación de propuestas o estrategias de actuación están asociadas con cinco procesos, que influyen de manera decisiva en la configuración territorial a escala nacional: el combate a la pobreza urbana y rural, la producción de grandes desarrollos habitacionales, las intervenciones turísticas, la ampliación de la infraestructura productiva y, finalmente, los riesgos por desastres asociados a fenómenos naturales y al cambio climático. Esta guía proporciona orientaciones, técnicas y criterios para la formulación de políticas, estrategias y acciones en materia de ordenación territorial, de tal forma que los resultados del estudio técnico se constituyan en instrumento fundamental para la gestión del territorio. Está dirigida en primer lugar a las instancias estatales y municipales involucradas en la planeación territorial, al personal de las delegaciones federales de la Sedesol en los estados, al sector productivo, que participa en la toma de decisiones de inversión, así como a las empresas consultoras e instituciones académicas interesadas en la elaboración de estudios de ordenamiento territorial. Sara Topelson de Grinberg Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio

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1. Marco conceptual

En la actualidad el ordenamiento territorial es un concepto ampliamente difundido, tanto en el ámbito académico como en el de la administración pública. En este último, existen definiciones diversas del término ordenamiento territorial (OT). Por ejemplo, en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, suscrita por varios países europeos, el OT se define como: La expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad. Es, a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector1. En América Latina, en 1991, en los acuerdos de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina y el Caribe, concretizados en el documento Nuestra Propia Agenda Sobre Desarrollo y Medio Ambiente, se concibe al OT como: Un aspecto clave en el mejoramiento de las condiciones de vida y la solución de problemáticas de deterioro de los recursos naturales, proceso de metropolización, migraciones campo-ciudad y desequilibrios territoriales. Las primeras experiencias latinoamericanas de aplicación del OT se presentaron en Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, México, Uruguay y Venezuela. En estos países se han aplicado distintas metodologías para la elaboración del OT como instrumento de planeación, pero se ha tomado como base los enfoques formulados en los países europeos. En Venezuela, de acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenación Territorial (1983), se define al OT como: La regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía
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entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral (Congreso de la República de Venezuela, 1983, citado en: Massiris, 1999). En Colombia, el ordenamiento territorial se entiende como: Política de estado y un instrumento de la planificación, que permite una adecuada organización político-administrativa de la Nación, y la proyección espacial de las políticas de desarrollo social, económico, ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la población así como la conservación del ambiente (Andrade, 1994). En el caso de México, la noción de ordenamiento territorial se encuentra en dos leyes sectoriales: • La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) concibe al Ordenamiento Ecológico como “Instrumento de la política ambiental encaminado a regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la Protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.” (artículo 3 fracción XIII). • La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) coloca al ordenamiento territorial como una política sectorial en el marco del sistema nacional de planeación democrática, entendido como el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional; que pretende contribuir a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural (art. 11; art. 2 fracción XIV y art. 3). Según el contenido conceptual y la categoría jurídica que le confiere la LGAH al OT como política sectorial, el OT constituye:

El Acta Común Europea de 1988 entró en vigor el 1 de enero de 1993.

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• Un medio que apoya la conducción deliberada del desarrollo, por lo tanto, es una política o instrumento de Estado de largo plazo. • Política que de forma explícita considera el territorio, y se sustenta en la efectiva participación de la sociedad civil. • Involucra la organización socio-cultural, la estructura política, las actividades económicas, el uso del suelo y el medio ambiente a diferentes escalas geográficas. • Busca orientar la distribución y expansión de las actividades productivas y los asentamientos humanos, acorde con las potencialidades naturales del territorio. • Se plantea como fin último, con base en una serie de medidas regulatorias, conciliar intereses distintos y diversas formas de ocupación territorial que garanticen una mejora en el nivel de vida de la población. • Es un instrumento, un medio para orientar la inversión productiva, pública y privada, y mediante una serie de reglas y estímulos, garantiza el uso sustentable de los recursos naturales y de los activos acumulados como producto de la actividad económica. Por lo anterior, el ordenamiento territorial ofrece una perspectiva integral para orientar el proceso de desarrollo y, al considerar al territorio como objeto de intervención pública, uno de sus principales atributos es que hace convergentes las políticas sectoriales; en consecuencia su aplicación o ejecución implica un proceso de gestión complejo de carácter transversal.

• Orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio mediante la distribución y localización equilibrada de las actividades económicas y los asentamientos humanos, en armonía con el medio ambiente y el interés social. • Asegurar las mejores condiciones de vida posible, sobre la base del empleo formal, la disponibilidad de equipamientos y el acceso a los servicios básicos en un marco de sustentabilidad. Como instrumento de planeación, el ordenamiento territorial se concreta en planes o programas, que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable, así como las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo (Massiris, 1999 y 2001; IGAC, 1997a, 1997b; Consejo de Europa, 1993; Gómez Orea, 1994 y 2001). El plan o programa de ordenamiento territorial es el instrumento básico donde se desarrolla el modelo territorial deseable; en él se expresan los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, acciones y normas que guiarán el uso y la ocupación, presente y futura, del territorio, y promueve acciones que buscan: • Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y de la población, infraestructuras y equipamientos, en función de las vocaciones productivas y limitantes del medio físico-biótico. • Identificar y delimitar espacios naturales, históricos, arquitectónicos y culturales sujetos a régimen especial de protección, conservación o manejo. • Orientar la dimensión espacial de las infraestructuras y equipamientos del territorio, así como de los procesos de urbanización, industrialización y desarrollo rural (Congreso de la República, 1983; Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe, 1991; Massiris 1993:57-58). El ordenamiento territorial varía en sus alcances en función del ámbito espacial de aplicación: nacional, regional, estatal y municipal (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). En el ámbito nacional, la atención se centra en la formulación de estrategias encaminadas a orientar la vertebración del territorio, con especial atención en las relaciones ciudad-campo y el equilibrio poblacional y económico entre regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). También se dirige a orientar la localización de grandes proyectos de infraestructura, la generación de lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades, los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social a

Objetivos y alcance del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial se concibe como un proceso y una estrategia de planificación, de carácter técnico-político, sustentada en la efectiva participación de la sociedad civil, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y la ocupación del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo (económicos, sociales, culturales y ecológicos). De acuerdo con varios autores, los objetivos del ordenamiento territorial son: • A partir de un diagnóstico integral y una visión prospectiva que considere diferentes escalas geográficas de la organización territorial, construir un modelo de desarrollo territorial integral y equilibrado, socialmente consensuado.

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también considerando la participación de sectores u organizaciones productivas y sociales representativas. Las estrategias y acciones del OT son indicativas para los sectores privados y vinculantes para el sector público. en este sentido. rural. metropolitano). se considera una escala óptima para materializar estrategias de organización territorial y desarrollo regional con base en las directrices de la política nacional de OT. 9 . 1993. Aporta elementos para valorar la competitividad entre regiones según la dinámica de los mercados internacionales y busca equilibrar el desarrollo a escala regional y el sistema urbano. dado que cualquier cambio en el uso del suelo y los elementos estructurantes (transporte. urbano. no son vinculantes sino indicativas. y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural (Congreso de la República de Colombia. equipamiento. 1997). entre otros propósitos (Massiris.nivel regional. Privilegia la participación social. 1997). En este ámbito las estrategias y decisiones son más políticas que técnicas. infraestructura) afectan la vida cotidiana de las comunidades o localidades (Massiris. 1993:50 y 1997:21). El ámbito regional constituye un marco de referencia para la planificación de los niveles inferiores y se concentra en problemas intrarregionales en el contexto nacional. Es el nivel adecuado para hacer operativas las estrategias de desarrollo y organización territorial. En el ámbito local (municipal.

cuya área urbana.92% de la población total del país. fundamentalmente en las zonas fronterizas del norte y en las costas del Pacífico y el Caribe. 64 conurbaciones3 y 238 localidades4. históricas y culturales de las distintas regiones de nuestro país. dar impulso a la generación de proyectos productivos en el ámbito urbano y rural. El SUN se clasifica en 56 zonas metropolitanas2. el 70. con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica…”. por un lado. las estrategias apuntan al logro de un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades. Los municipios urbanos. Las condiciones de aislamiento limitan las oportunidades de acceso a servicios básicos y generan situaciones adversas para las familias rurales. que no forman parte de las zonas metropolitanas ni de las conurbaciones. incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos. que tiene como vertientes estratégicas el fortalecer la articulación funcional de los asentamientos humanos. especialmente por 2 las facultades que les confiere el artículo 115 constitucional. totalizan 656. equipamiento e infraestructura. el Sistema Urbano Nacional (SUN) se integra por 358 ciudades de 15 mil y más habitantes que. las estrategias se dirigen. cuya área urbana. y que implican un reto importante para satisfacer con equidad los requerimientos en servicios básicos y la administración del territorio en un marco de sustentabilidad. aquéllos en donde se localiza por lo menos una ciudad. que ha significado la reducción de la participación del sector primario. Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005. Conapo. que en dos terceras partes presentaron grados de marginación alto y muy alto. para 2005 concentraban a 73. ajuste en el sector industrial. 3 La conurbación se conforma por dos o más localidades censales. en conjunto. es decir.1 Principios rectores de la Sedesol El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la igualdad de oportunidades como parte de la política para lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población. 10 . Por otro lado. Para cumplir con estos propósitos.2.7 millones de personas. es decir. Sedesol. según se indica en la figura 1. este proceso se vincula con un proceso intenso de urbanización y de cambio en la estructura económica sectorial. Inegi. apoyar la integración de procesos productivos locales. Sólo en 2005 se contabilizaron más de 184 mil localidades menores de 2 mil 500 habitantes. Este patrón contrasta con la marcada dispersión que ha caracterizado al ámbito rural y que se asocia con las condiciones geográficas. más vinculado con la exportación. en tanto. Estos cambios también han influido en la dinámica de urbanización. y promover el fortalecimiento de la conectividad entre sus ciudades. y un crecimiento acelerado del sector terciario. 2. funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía. Estos datos llaman la atención sobre el papel prioritario de los municipios en la gestión territorial. provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. El ordenamiento territorial en México Entre los procesos recientes que han determinado la distribución territorial de la población y sus actividades en nuestro país se encuentran: el proceso de transición demográfica. En la actualidad. la Sedesol promueve una política de desarrollo territorial sustentada en los principios de equidad y sustentabilidad. incidir de manera efectiva en los procesos de toma de de- Las zonas metropolitanas son “el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes. con una mayor estabilidad en el ritmo de crecimiento poblacional de las grandes ciudades y un crecimiento acelerado en las ciudades medias y pequeñas. de los cuales 345 corresponden a alguna zona metropolitana. ubicando al ordenamiento territorial como la herramienta para avanzar en la integración de las regiones marginadas al proceso de desarrollo. hacer un uso más eficiente de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura. En el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 se afirma como propósito central de la Sedesol: disminuir la pobreza. que consiste en la reducción de la velocidad de crecimiento de la población. funciones se encuentran integradas físicamente y cuando menos una de ellas tiene una población igual o mayor a 15 mil habitantes. 4 Se refiere a aquellas localidades con una población de 15 mil o más habitantes. al fortalecimiento y ampliación de los programas e instrumentos del Gobierno Federal para el combate a la pobreza mejorando y ampliando los servicios. predominantemente urbanos.

constituye un componente básico para el desarrollo y que en el marco de la política social de nuestro país. Estrategia 3. los retos que implica la superación de la pobreza en los dos ámbitos se centran en la generación de bienes y servicios para el fortalecimiento de capacidades básicas de la población. La vivienda. Además la construcción de conjuntos habitacionales de interés social genera una mayor demanda de servicios públicos. inseguridad. Estrategia 3. que la administración municipal debe asumir. Como prioridad del Pograma Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012.2 Vivienda La dinámica demográfica y los cambios en el perfil de los hogares determinan los requerimientos de nuevas viviendas. Según estimaciones del Coneval. considerando la vinculación con su entorno.3 millones de viviendas desocupadas. Durante los últimos años se ha incrementado sustantivamente la oferta de vivienda nueva en zonas cada vez más alejadas de los centros de población consolidados. 2005). Programa Sectorial de Desarrollo Social. 2007-2012.4 Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil. que representan el 14% del parque habitacional del país.6 millones. que se acumulan de manera continua a las necesidades de mejoramiento del parque habitacional ya existente. se definen como zonas prioritarias de atención los municipios y localidades con niveles altos de marginación y rezago social. así como en la generación de oportunidades de acceso a infraestructura. además de evitar la localización de los nuevos conjuntos habitacionales en zonas de valor ambiental o susceptibles a riesgos naturales.3 Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil.1. los datos recientes apuntan una presencia más evidente en las ciudades. de tal forma que si anteriormente en el ámbito rural se concentraba la mayor parte de las personas en condición de pobreza. es otra condición que busca mejorar el acceso a los servicios e infraestructura básica. En lo que corresponde al ordenamiento territorial. (Inegi. prioriza la atención a las necesidades de vivienda para la población con menores ingresos. Estrategia 3. El ordenamiento territorial debe contribuir a anticipar estos problemas al determinar las necesidades específicas de los grupos prioritarios de atención y también a establecer las zonas aptas para la ubicación de las nuevas viviendas. el mismo programa establece la articulación de las estrategias y de los procesos de gestión que promueven el desarrollo y contribuyen a atenuar las disparidades regionales.2 Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y así integrarlas a procesos de desarrollo. abasto y recreación. Con base en este enfoque y teniendo en cuenta los procesos con alto impacto territorial. en este sentido. con implicaciones en el incremento del costo de transporte. . ya sea para garantizar una mayor protección o por aprovechar más el reducido espacio de las viviendas. Es necesario considerar que en el país existen más de 4. Estrategia 3. cisiones para anticipar los procesos con alto impacto en el territorio y fijar las medidas para su regulación.1 Apoyar a las regiones más marginadas del pais para reducir la brecha regional de desarrollo humano. para lo cual debe hacerse una consideración explícita del territorio. también se resalta el mejoramiento de la conectividad y la infraestructura vial entre las zonas con marginación o pobreza y las zonas más desarrolladas. creación de habitaciones maltratadas por la falta de mantenimiento o por las adecuaciones que las familias hacen. Asimismo. se 11 2. para 2007 la pobreza rural se estimó en 21 millones de personas. comercio informal. desintegración familiar. se definen seis temas prioritarios que deberán tenerse en cuenta para la integración de programas de ordenamiento territorial: 2. en las 129 ciudades mayores de 50 mil habitantes.Figura 1. como espacio para la estabilidad.1. Dentro de este esquema.1 Pobreza El proceso de urbanización en nuestro país se ha visto acompañado durante los últimos años por un incremento en los niveles de pobreza. servicios públicos y vivienda. mientras que en el contexto urbano esta cifra alcanzó poco más de 23. la seguridad y la consolidación patrimonial de las familias. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. la disponibilidad de sistemas de transporte público. el acceso a servicios de educación. salud. objetivos y estrategias vinculados al ordenamiento territorial Objetivo 3.

aquéllas que puedan influir en la distribución de la población y sus actividades económicas. vinculen y hagan concurrentes las políticas públicas que efectivamente permitan detonar beneficios sociales y atenuar impactos. en el corto y mediano plazo. hecho que con frecuencia suele omitirse. En este caso. uso intensivo de recursos naturales. puertos. 2. vivienda.5 Cambio climático.1. parques tecnológicos y sistemas de irrigación. especulación inmobiliaria y generación de asentamientos irregulares. procurando un uso más eficiente de los recursos disponibles. economía. presas. también contribuyen a la diversificación de actividades económicas y a la generación de empleo. 2. 2. por su carácter netamente intergubernamental e intersectorial. aeropuertos. a fin de determinar la congruencia con otras medidas orientadas a la productividad y la competitividad. desarrollos industriales. así como en mantenimiento y conservación del patrimonio natural y cultural. 2007). manejo forestal.4 Turismo El turismo como uno de los principales motores de la actividad económica en el país ha mostrado un dinamismo importante. Llama la atención el caso de las zonas costeras. puertos secos. Estas cifras permiten dimensionar la gran paradoja entre la construcción de unidades habitacionales y la posibilidad de aprovechar la infraestructura urbana y los espacios vacantes al interior de las ciudades.1. que se pueden resumir en una mayor demanda de servicios públicos. por lo que se requiere que estos proyectos sean más rentables y para aprovechar de mejor manera los recursos disponibles.3 Infraestructura productiva En este caso se hace referencia a la construcción o ejecución de obras de infraestructura para la producción y comercialización de bienes y servicios de alcance regional como carreteras. y cuya atención de éstas recae en las autoridades municipales. así como en el uso y disponibilidad de los recursos naturales. crecimiento acelerado por inmigración y una serie de requerimientos en materia de servicios públicos. Pero además existe una serie de efectos asociados al crecimiento de la migración ante la expectativa de acceso a empleo. se integren en las estrategias y líneas de acción del ordenamiento medidas tanto de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptación al cambio climático. La inversión. vulnerabilidad y riesgos El cambio climático se está constituyendo en un catalizador de políticas públicas en distintos sectores como energía. ya que ambos aportan el 41%. contribuye a mejorar el desarrollo de las actividades económicas y también es una forma de generación de empleo. en el tipo de obras referidas. refinerías. con un crecimiento superior al conjunto de la 12 . de las cuales 182 mil tienen asignado un uso habitacional conforme a los planes y programas de desarrollo urbano. como el de la generación y uso de energía eléctrica y el transporte.ha identificado poco más de 495 mil hectáreas de suelo susceptible de incorporarse al desarrollo urbano. etc. en la medida en que se trata de la mayor externalidad negativa de la actividad humana. transporte. 2010). En general. Algunas afectaciones podrían ser: la especulación inmobiliaria. Considerar la presencia y el efecto.1. también se ha contribuido a detonar rápidamente una serie de actividades complementarias que no siempre son compatibles. El cambio climático. entre otras. Uno de estos sectores es el ordenamiento territorial y la prevención de desastres. intersectorial y de financiamiento. es imprescindible que para la realización de estas obras exista una participación coordinada y concurrente entre los tres órdenes de gobierno. que desde una perspectiva territorial. los desarrollos turísticos tienen efectos muy significativos en la dinámica local por la inversión en infraestructura y equipamiento. vías férreas. durante el proceso de elaboración de un PMOT. en donde si bien se ha favorecido la inversión. situaciones que recaen en la atención municipal. Por otra parte. en esa misma medida representará un desafío de coordinación intergubernamental. así como a la asignación más eficiente del gasto público. es decir. contaminación e incremento de vulnerabilidad ante desastres naturales. la ubicación adecuada de la infraestructura productiva favorece la integración de cadenas productivas y fortalece la base económica. de este tipo de obras es una condición necesaria para cuantificar y ubicar físicamente el carácter de las posibles afectaciones. Por ello. El ordenamiento territorial. el ordenamiento territorial debe contribuir a mejorar las condiciones de atractivo y accesibilidad a los sitios con potencial turístico. (Sedesol. venta ilegal de terrenos. (Semarnat. cambio de uso de suelo. constituye una ventana de oportunidad para que. Ello demanda la participación de sectores que contribuyen ampliamente con la generación de GEI.

Estas cifras dan cuenta de la vulnerabilidad del territorio nacional y de la necesidad de anticiparse a las consecuencias derivadas de los fenómenos de origen natural. es con el propósito. Anualmente alrededor de 90 mil hogares se asientan de manera irregular y. 2006).2 El papel del municipio en la planeación territorial El desarrollo económico desigual. de los cuales. en gran medida. En este marco. por otro. por ejemplo). Por otra parte. basadas en acuerdos construidos a partir de una mayor cercanía entre la población y su gobierno. ya se tiene experiencia en la organización y operación de este tipo de asociaciones (identificadas como polos de competitividad en Francia y como clúster en Brasil y Argentina. y los estados afectados tuvieron que gastar más de 3 mil 400 millones de pesos sólo en reconstrucción de vivienda. 2008:30). La globalización. cadenas de valor potenciales y desde luego un apoyo de parte del Estado y la Federación para impulsar estas ventajas comparativas del municipio. la crisis ambiental y el deterioro de los recursos naturales presentes en la gran mayoría de los 2 mil 445 municipios que conforman el territorio nacional requieren de la implementación de acciones locales. coinciden con asentamientos localizados en zonas de alto riesgo. reconociendo que un factor determinante para lograrlo es la innovación tanto en procesos como en productos o servicios. contribuir a la generación de las dotaciones necesarias que propicien la competitividad local. en la capacidad de las políticas públicas para apoyar y facilitar el incremento de la productividad y competitividad económica. La época de lluvias de 2010 ha sido la más intensa desde que se tiene registro y es prueba incuestionable del cambio climático.6 Articulación funcional El modelo actual de desarrollo económico del país responde. en sus distintas escalas geográficas (local. así como de mano de obra calificada y profesionistas o técnicos especializados. Aproximadamente 87. pero todas involucradas en actividades económicas estratégicas 2. La construcción de sinergias entre ciudadanía y autoridad encuentra en el municipio libre el espacio privilegiado para 13 . a través de políticas y acciones de ordenamiento territorial. a la dinámica económica mundial caracterizada por el fenómeno de la globalización.7 millones de habitantes residen en zonas de riesgo. también se constituye como una entidad con potencial competitivo. 1997:25). Asimismo. en gran medida. esto ha implicado una articulación económica en torno a redes de ciudades. un emprendimiento de esta naturaleza sólo es posible a través de modelos de asociación entre empresas. la economía global se caracteriza por “la práctica cada vez más generalizada de la empresa-red” (Borja y Castells. los cuales “apuestan a la inversión externa como motor de impulso a su desarrollo interno” (Delgadillo y Torres. de la capacidad para identificar nichos de oportunidad de inversión. En el ámbito internacional. y alrededor del 33. del sistema de comunicaciones. lo cual depende de la dotación de infraestructura económica. en los últimos 20 años se han presentado 75 eventos geológicos e hidrometeorológicos que han provocado más de 10 mil muertes. centros de investigación y universidades. nacional). decenas de miles de damnificados y daños a la economía nacional. entre otros aspectos. Así. a través del Fonden. Sólo por los efectos de los huracanes Isidore (2002). y con capacidad tecnológica y organizativa para fragmentar el proceso de producción en diferentes localizaciones. la pobreza y marginación social. el Gobierno Federal. de la presencia de centros de investigación y universidades.4% de la población está expuesta a huracanes e inundaciones. Las afectaciones en las localidades urbanas y rurales ponen en la mesa de discusión la pertinencia de reubicar asentamientos humanos como una acción para ordenar el territorio y prevenir desastres. instituciones gubernamentales. de identificar las ventajas que en este sentido poseen los territorios municipales y. el 70% reside en zonas urbanas. se trata de un tipo de organización productiva caracterizada por la formación de redes de cooperación entre empresas de tamaños distintos. lo que ha resultado conveniente si se pretende aprovechar las nuevas formas de producción y de organización empresarial (sistema de producción flexible) adoptadas y difundidas por los capitales globales (Mochi y Rivera. En este contexto. por un lado. En este contexto. la intención de tomar en cuenta la competitividad territorial como factor de desarrollo en el proceso de elaboración del ordenamiento territorial. el territorio. regional. ha propiciado cambios en las formas de planificar y gestionar los territorios subnacionales. en muchos casos. Emily (2005) y Dean (2007). En el ámbito territorial. cuyo signo distintivo ha sido la apertura económica de los países.México es uno de los países más vulnerables a fenómenos hidrometeorológicos. el 34.2% sólo a inundaciones.1. Por otro lado. en función de su vocación productiva. los cambios en las formas de planificar y gestionar el desarrollo estriban. 2.

tanto urbano como rural. además de ser la base de la división territorial y de la organización política administrativa de las entidades federativas. coadyuven a una mejor distribución del ingreso y apoyen en la prevención de los múltiples riesgos a los que se enfrentan las poblaciones locales. y que no logran impactar de manera adecuada en el ámbito local. toda vez que esta institución. representa el peldaño básico de la democracia e inevitablemente el nivel de gobierno que mejor refleja el éxito o fracaso de las políticas públicas y decisiones de gobierno (García del Castillo. se considera fundamental avanzar en la revisión conceptual y metodológica del ordenamiento territorial. 14 . sino que también apoyen el diseño. implementación y evaluación de programas de desarrollo productivo. efectiva y gradual de múltiples facultades que ahora se encuentran bajo responsabilidad federal y estatal. 1999).la participación política y la búsqueda de soluciones a la problemática económica. Con la perspectiva de establecer procesos de gestión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano con la ne- cesidad de conservar los recursos naturales y proteger el ambiente. social y ambiental que aqueja a las diversas regiones del país. con la expresa intención de apoyar una descentralización ordenada.

de manera corresponsable y comprometida. fomento económico. y que garantice la ejecución de acciones y avances en el logro de objetivos de mediano y largo plazo. formulación. orientar la ejecución de los cambios y propuestas derivadas del PMOT. con capacidad técnica y la responsabilidad administrativa para impulsar la propuesta del programa. haciendo partícipes directos a los responsables de su operación en la administración municipal. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial Las condiciones actuales que presenta el ordenamiento del territorio indican que la forma tradicional de abordar la planeación municipal ha sido poco eficiente. entre actores del sector público. instrumentación. aprobación. El ordenamiento territorial concebido como proceso A manera de síntesis. seguimiento y evaluación del ordenamiento del territorio y en específico: Proceso de OT Competencia técnica Gestión del programa de OT 15 . Para ello. así como los instrumentos que en la realidad municipal lo hagan viable. medio ambiente. se requiere la constitución de un grupo de trabajo sólido.3.1 Fase 1. destaca la ausencia de una visión que considere que el ordenamiento territorial es resultado de un sistema complejo y que se va construyendo con la participación de distintos actores en forma continua. es decir. debe ser una herramienta útil para orientar la toma de decisiones y por ello debe incorporar de manera explícita los procedimientos administrativos y la estructura institucional que lo aplicará. Figura 2. Un programa de ordenamiento no se agota con la elaboración del documento técnico. Un componente fundamental para la puesta en marcha del programa de ordenamiento es la consolidación de un proceso de gestión a cargo de la autoridad municipal. social y privado. 3. que organice eficientemente la participación de los principales actores. las bases de coordinación con los órganos de la administración estatal y federal. Sistema de coordinación La formulación. obras públicas. Es necesario impulsar desde el inicio las medidas para construir la viabilidad práctica del programa de ordenamiento. la ordenación de los asentamientos humanos y las actividades económicas. desarrollo rural. • La coordinación y colaboración de las instituciones o instancias relacionadas con el desarrollo municipal (desarrollo urbano. la capacidad de gestión de un programa de ordenamiento territorial deberá reflejarse en: • La correspondencia entre lo que plantea el PMOT y el proceso de gestión para su ejecución al interior de las áreas técnicas y ejecutivas de la administración municipal. Por ello. como un proceso (Figura 2). para llevar a cabo. por lo tanto. El objetivo principal es construir el instrumento municipal para la coordinación. se requiere un procedimiento metodológico para consolidar una capacidad municipal de trabajo permanente que trascienda los períodos administrativos del gobierno local. • La flexibilidad para asimilar y responder de manera oportuna a nuevos retos y oportunidades surgidas de la dinámica territorial. sustentado en el marco normativo y administrativo que determina su ámbito de actuación. • El establecimiento de un proceso participativo. Si bien esto se debe a distintas circunstancias. entre otras) así como en la capacitación ad hoc de los recursos humanos para fortalecer dichas áreas técnicas. seguimiento y evaluación del PMOT será competencia y responsabilidad del gobierno municipal. también le corresponde la promoción de la iniciativa y la formalización de la propuesta para elaborar el PMOT. así como para garantizar la participación coordinada de las áreas municipales con atribuciones en la materia.

Consejeros regidores Regidor de desarrollo urbano Regidor de obra pública Regidor de medio ambiente Consejeros ciudadanos Consejero ciudadano Consejero ciudadano Consejero ciudadano 16 . con las herramientas técnicas. para facilitar. Integración. así como con su Reglamento Interno. Disposiciones generales. A manera de ejemplo. administrativas y jurídicas. es imprescindible la participación directa del presidente municipal (Figura 3). planes y proyectos como los insumos técnicos para la toma de decisiones en el ayuntamiento. Figura 3. • Dirección general. medio ambiente y obras públicas (Figura 4). se recomienda que. Patrimonio. Órgano técnico a cargo de ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno. Transitorios. se toma el caso del Instituto Municipal de Planeación de Hermosillo. coordinar estudios. con facultades en la administración y representación. de transparencia. Consejeros funcionarios Preside Alcalde municipal Secretario Titular del área de desarrollo urbano Tesorero Titular de área de tesorería Reglamento interno del Instituto Municipal de Planeación: • • • • • • Disposiciones generales. Objeto. Sesiones. Como órgano principal de decisión. que tiene un carácter ejecutivo. Grupos de trabajo (funcionamiento y tareas). Cabe resaltar los casos en los que ya existe un Instituto Municipal de Planeación (Implan) o un Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Asimismo. observando el marco normativo del ámbito estatal e integrando el texto con el contenido siguiente: Creación del Instituto Municipal de Planeación: • • • • • • • Antecedentes. Estructura de la Dirección General del Implan Dirección general Administración Sistemas de información Desarrollo urbano Ecología y medio ambiente Obras públicas Como resultados principales de esta etapa. Atribuciones. Disposiciones generales. • Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo con criterios técnicos. desarrollo urbano. Figura 4. es deseable contar con un Acuerdo de Creación del Instituto Municipal de Planeación.• Establecer el proceso de concertación y relación entre los distintos actores. Este tipo de organismos tienen su fundamentación jurídica en las leyes o códigos de desarrollo urbano del ámbito estatal. el Implan considere como mínimo las tareas de análisis espacial. además de las leyes orgánicas municipales. Fundamento jurídico en el ámbito estatal y municipal. Es el órgano de consulta permanente en el que además de los representantes de la Junta de Gobierno. de gobernanza y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento y las bases sociales que contribuyan al cumplimiento de los acuerdos. así como grupos colegiados o especialistas técnicos. cuya estructura es la siguiente: • Junta de Gobierno. sistematizar y hacer formal la participación de las dependencias gubernamentales y actores sociales en el ordenamiento del territorio. Es deseable se formalice un Comité Municipal de Ordenamiento Territorial o equivalente. Integración y sus atribuciones. en apego a la legislación estatal y municipal. por ello. por medio de acuerdo de cabildo. participan representantes de los ámbitos estatal y federal. • Definir las condiciones de coordinación y congruencia entre las acciones de las dependencias gubernamentales y actores sociales en el ordenamiento territorial. Estructura de la Junta de Gobierno • Consejo consultivo.

La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población se llevarán a cabo a través de: • • • • Programa nacional de desarrollo urbano. los municipios en realidad se gobiernan a partir de la legislación que aprueban los diputados locales y en ese sentido no importa . la dotación de los servicios y el equipamiento necesario para el funcionamiento de los centros de población formen parte de una adecuada articulación que permita elevar la calidad de vida de la población. Contenido del documento 3. identificando a los actores y sus atribuciones. Economía. Planes o programas municipales de desarrollo urbano. en algunos prevalecía una forma de organización basada en el sistema de usos y costumbres (Merino. cada uno con características muy diferentes en cuanto a extensión territorial. en México. urbano o metropolitano.2. Sin embargo. se debe plantear como un instrumento jurídico de carácter vinculante para la administración local. Además vincula el desarrollo regional con el urbano. así como identificar tanto las restricciones como los incentivos para el uso del territorio. buscando que las actividades productivas. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) El punto de partida jurídico en materia de ordenamiento territorial está en aquellos artículos de la CPEUM relacionados.1 Equipo de trabajo La calidad del documento técnico no sólo depende de la valoración inicial de los problemas sino también depende de la calidad. e incorpora la noción de desarrollo sustentable como parte imprescindible del proceso de planeación urbana y regional. Demografía y análisis estadístico. con las cuales se pretende orientar el desarrollo local.2. existe un aspecto que es común a todos los municipios del país. incluso. ni su población. Ley General de Asentamientos Humanos La Ley propone una concepción integral para la formulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. independencia y funcionamiento del equipo de trabajo.2. como unidad política y administrativa básica dentro de la administración pública. por otro.2. 2007:9). Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial 3. 2007). tiene un papel estratégico en la concreción de políticas sociales y económicas. Por la naturaleza integral de un PMOT y sus alcances.1 Marco normativo Más allá de la concepción de un PMOT como instrumento técnico. Derecho y gestión pública. El municipio. los procesos y los instrumentos que permiten coordinar la acción pública entre los distintos órdenes de decisión. Sistemas de Información Geográfica. Programas estatales de desarrollo urbano. aquéllos relativos a la ordenación de los asentamientos humanos y la planeación del desarrollo urbano (artículos 27. “la dependencia de éstos a las leyes estatales: aunque son formalmente autónomos.2 Fase 2. y para fortalecer la capacidad de gestión en materia territorial. Geografía. Talleres participativos. establece que estos procesos formen parte del sistema nacional de planeación democrática. La necesidad de incorporar el marco jurídico es establecer las bases para la aplicación del PMOT. todos responden a las mismas leyes locales” (Merino. su tamaño. Aunque considera el proceso de planeación y regulación del ordenamiento territorial como una política sectorial. estatal y municipal. También resultan de relevancia aquéllos que facultan la actuación de los estados y del Distrito Federal (artículos 116. ni su riqueza o su influencia política. A finales de 2006. El artículo 3º sienta las bases para la implementación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. administrativos y financieros establecidos en los ámbitos normativos federal. por un lado. número de habitantes. la ubicación de la población. 73 y 115). 17 3. Lo anterior es de gran relevancia al considerar que un requisito indispensable para la ejecución de un programa de ordenamiento territorial es el apoyo en los mecanismos legales. 122 y 124). carácter rural. Programas de ordenación de zonas conurbadas. se habían registrado 2 mil 439 municipios. sólo de esta forma se le da un carácter operativo al programa de ordenamiento y se garantiza su instrumentación en la jurisdicción territorial de cada municipio. se recomienda que se lleve a cabo por un grupo multidisciplinario con experiencia en los siguientes temas: • • • • • • • Planeación territorial. con la planeación del desarrollo (artículos 25 y 26) y.2.3.

mientras que el desarrollo urbano se enfoca a la planeación interna de éstos. En este sentido. Ley Agraria. se puede decir que tiene la capacidad jurídica para intervenir en la regulación ambiental de los asentamientos humanos. A partir del propósito que se busca con el ordenamiento ecológico. pues un centro de población es. sociales y económicas). en la sección cuarta de la LGEEPA se hace referencia a la regulación ambiental de los asentamientos humanos. la LGAH estipula que para lograr que la política de ordenación territorial contribuya a elevar el nivel y calidad de vida de la población es necesario considerar: • Interrelación entre los asentamientos rurales y urbanos y el territorio municipal. en principio por la similitud conceptual de ambos instrumentos. a nivel federal: • • • • • • • • • • • • Ley de Planeación. entre ellas: Secretaría General de Gobierno. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Los objetos de regulación de ambos procesos. Por otra parte. también señala cuáles son los propósitos o alcances de este conjunto de disposiciones. y determina que los planes y programas constituyen los medios que permitirán la concreción de la acción pública en materia de ordenamiento territorial. Este instrumento se encuentra estrechamente relacionado con la política sectorial de ordenamiento territorial. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.• Programas urbanos de centros de población. constituyen dos categorías diferenciadas solamente en función de los ámbitos de actuación pública. cuyo propósito es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas. • Programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Plantea como instrumento básico de la planeación ambiental al ordenamiento ecológico. Secretaría de Desarrollo 18 . también se promueve el establecimiento de áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos. con medidas para controlar el deterioro ambiental provocado por éstos. Ley Federal de Turismo. Ley Federal de Telecomunicaciones. Por lo tanto. establece que el ordenamiento territorial se encarga de regular el espacio externo de los centros de población. fijan las normas y determinan las bases para promover la participación social. considerando la diversidad o diferencias al interior del territorio municipal (condiciones naturales. Secretaría de Planeación y Presupuesto. Secretaría de Desarrollo Social. con la planeación del desarrollo regional urbano. Ley de Aguas Nacionales. Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. Ley General de Población. • Participación social en la solución de los problemas que genera la convivencia en los asentamientos humanos. Ley Federal de Vivienda. Ley General de Bienes Nacionales. Tales disposiciones establecen los principios que rigen la concurrencia entre los tres niveles de gobierno. por otro. por un lado. Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas. con el fin de lograr la protección del medio ambiente. la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Secretaría de Finanzas y Administración. con especial énfasis en la distribución de costos y beneficios causados por el proceso de urbanización y las grandes intervenciones territoriales promovidas por los sectores público y privado. a partir del análisis de las tendencias de deterioro y de las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. Cabe aclarar que la Ley General de Asentamientos Humanos dicta las disposiciones jurídicas generales para orientar la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. un asentamiento humano. • Coordinación y concertación de inversión pública y privada. Otras leyes sectoriales. Se plantean medidas para prevenir y controlar los efectos negativos derivados del crecimiento de los centros de población y de aquéllos relacionados con el sistema de transporte colectivo. con la intención de procurar un medio ambiente adecuado que propicie mejores condiciones sanitarias en el entorno de los asentamientos humanos. • Búsqueda de una distribución equilibrada y sustentable de los asentamientos humanos y las actividades económicas en el ámbito municipal. el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano son dos procesos de planeación territorial complementarios que deberán llevarse en paralelo. Por otra parte. A nivel estatal conviene revisar las disposiciones jurídicas de las instancias o dependencias de la administración pública. asentamientos humanos para el OT y centros de población para el desarrollo urbano. en congruencia con el ordenamiento territorial estatal y nacional. al mismo tiempo.

relaciones. Lo que se plantea es que la dispersión de instrumentos de planeación y gestión que abundan en el sector público. procesos económicos y procesos de vinculación. Leyes de Fomento Productivo (Ley agraria. la inclusión social. principalmente del sector gubernamental. estas disposiciones son de carácter obligatorio. seguimiento y evaluación de los proyectos y acciones derivados del PMOT. estatal y federal constituye un aspecto fundamental para garantizar que el PMOT llegue a buen término. económicos y sociales con un referente físico espacial. el instrumento en sí mismo resuelva aspectos que. de turismo. Por lo tanto. para llevar a cabo el análisis territorial de los asentamientos humanos. La diferenciación entre los cuatro componentes radica en que los mecanismos que regulan su estructura y funcionalidad dependen de su propia naturaleza. etc. la mejora de la calidad de vida. encuentren en el municipio la unidad de integración. La perspectiva sistémica aporta al análisis del territorio una visión integral que implica considerar que cada elemento forma parte de un sistema total. Así. implementación. que consiste en una serie de disposiciones que regulan la función de la administración pública del municipio así como las relaciones entre el gobierno y la comunidad.Económico. se requiere que . 3. cambio o movimiento modificaría su estructura y dinámica. como la perspectiva integral. Secretaría de Fomento Turístico. cuyo principal aporte se encuentra en la relación de procesos ambientales. entre otras. La revisión del marco jurídico federal. Secretaría de Desarrollo Rural. sino como agente activo que influye de manera importante en el patrón de distribución territorial de la población así como en la determinación 19 Con relación a las disposiciones legales en el ámbito municipal. Ley Orgánica de Administración Pública (por estado). más allá de la indudable capacitación de las autoridades y agentes locales. El propósito de todo programa municipal de ordenamiento territorial es ocupar un papel fundamental en la gestión municipal. la coordinación y colaboración entre las instancias o instituciones de la administración pública municipal. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y protección del ambiente. la primera aproximación metodológica consiste en distinguir dos niveles: análisis estructural y análisis integrado Análisis estructural Consiste en la diferenciación del sistema territorial en cuatro componentes esenciales.1 Procesos naturales En este caso se aborda el medio natural. procesos demográficos. ante todo. 3. En efecto. en sus relaciones con otros elementos y su participación en los procesos que determinan la problemática territorial”.).2. Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano. Ley de Planeación Estatal. lo anterior “presupone que en el análisis. sino que también apoyen el diseño. delimitan la capacidad jurídica de los gobiernos municipales para orientar e impulsar el desarrollo interno o local. La aplicación de la visión integral y funcional en la elaboración de los PMOT requiere. en el que su ausencia. no están sujetos a la influencia de los otros componentes.2. Ley Orgánica Municipal. la síntesis y la valoración de los fenómenos se privilegia el estudio de las funciones. para lograrlo. para apoyar y facilitar la ejecución de los PMOT. ejecución y seguimiento se cuente con la participación de los diferentes actores que intervienen en la organización del territorio.2. y en especial de aquéllos que tienen que ver con políticas de carácter territorial.2. más que los elementos y las formas.2 Diagnóstico Para la elaboración del diagnóstico se debe tener en cuenta que se trata de un ejercicio analítico y no sólo descriptivo. la protección del medio ambiente y la búsqueda por generar territorios competitivos. Dado el carácter dinámico que implica la perspectiva sistémica y atendiendo a la naturaleza de los cuatro componentes identificados se les ha denominado: procesos naturales. Ley de Aguas. no sólo como medio de soporte de las obras materiales que conforman los asentamientos humanos. entre otras leyes se deberán consultar las siguientes: • • • • • • • • La Constitución Política de cada estado. cuyas relaciones entre las partes que los conforman determinan una funcionalidad muy específica.2. estatal y municipal se realiza bajo la perspectiva de establecer procesos de gestión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano y la ordenación territorial con la necesidad de conservar los recursos naturales y proteger el ambiente. hoy día. la mayoría de los municipios cuentan con el bando de policía y buen gobierno. De acuerdo con Massiris (2005:72). que durante su formulación técnica. estructuras y procesos internos y externos. El valor de los elementos radica en su función. resultan esenciales en la conducción del desarrollo.

Suavemente inclinado. así como por la identificación de recursos minerales. se debe considerar que las rocas son el sustrato sobre el que se va a edificar algo. El análisis geológico. Movimientos en masa (reptación).“sobre las desiguales posibilidades para que surjan iniciativas empresariales en determinado tipo de actividades. por la inclinación de la pendiente (ver figura 5). tráfico y laboreo sin dificultad bajo condiciones secas. Este aspecto se asocia a numerosos procesos de origen natural y humano. En este sentido. ya que son las actividades humanas las que se adaptan al clima de cada lugar. Valores de escorrentía muy Más de 35 Más de 70 altos. y también puede condicionar el uso urbano o la infraestructura. procesos denudacionales intensos. Derrumbes de rocas. por lo que al proyectar la construcción de obras de infraestructura. Posibilidades limitadas de laboreo. su decisión de implantarse en determinados lugares. pero menos facilidad de laboreo. La fuente de información principal es la cartografía de Inegi. Se trata de un elemento natural no susceptible de ser modificado por el hombre. Muy escarpado. Figura 5.” (Méndez. petroleros que sean susceptibles de explotación económica. pecuario. ambos aspectos son determinados. Laboreo aun con maquinaria pesada es posible. de resistencia o de permeabilidad de las rocas. geotérmicos. Valores de escorrentía muy altos. Peligro muy severo de erosión 8 y 16 y deslizamientos. por ejemplo. es un aspecto determinante del tipo de cultivos y de ganado adaptables a una región y las técnicas que se utilizarán para que la actividad en cuestión resulte productiva. • Geología. • Clima. Peligro de erosión Entre 4 y 8 Entre 8 y 15 severo. delimitar sus áreas de actuación. principalmente en la localización de fallas y fracturas. en escala 1:50 mil y los temas a considerar para la evaluación de los procesos naturales son los siguientes: • Relieve. Condiciones similares al anterior. Entre Entre 31 y 70 16 y 35 Peligro de erosión severo. Para este apartado es necesario considerar que el ámbito de análisis corresponde al total de la superficie municipal. Escarpado. Por otra parte. Procesos denudacionales intensos de diferente clase. cabe recordar la importancia de la variación climática ante la eventual ocurrencia de desastres por fenómenos hidrometeorológicos. tanto de los asentamientos humanos como de las actividades económicas. Clasificación del terreno según grados de inclinación de la pendiente Grados Hasta 2 Porcentaje Características Hasta 2 Plano a casi plano. en gran medida. 20 . debe revelar la morfología de terreno. • Edafología. las actividades económicas como la agricultura. la erosionabilidad y condicionantes constructivas. Relieve inclinado. alta capacidad de almacenamiento. Moderadamente escarpado. o de drenaje si el balance es positivo. etc. es necesario identificar el grado de fracturamiento. Peligro de erosión moderado. además. Altos valores de escorrentía. El clima también influye en la abundancia relativa de agua y determina la necesidad de construir obras de riego si el balance es negativo. Para la elaboración del diagnóstico deben considerarse los índices bioclimáticos y evaluar microclimas. 1997:3). Este aspecto se vincula con la determinación de riesgos. Moderada capacidad de almacenamiento. hidrogeológicos. Lo anterior determina los materiales y formas de construcción de las obras de infraestructura y la vivienda. forestal. Alta capacidad de almacenamiento. se trata de identificar y comprender los aspectos del medio natural que inciden en la localización y expansión. asimismo. desde la erosión del suelo hasta aspectos de accesibilidad. o bien los asentamientos humanos. Movimientos en masa de flujo lento de diferentes clases. por lo que es muy importante conocer cómo se comporta. erosión hídrica (lamiEntre 2 y 4 Entre 3 y 7 nar e inicio de surcos). tales proceso se encuentran ligados a la definición de potencialidades y limitaciones del territorio. las áreas de re- carga de acuíferos. Baja capacidad de almacenamiento. como dificultando su desarrollo posterior. y los efectos recíprocos derivados de tal localización. Es necesario destacar que el análisis debe realizarse considerando que el suelo puede constituirse en un factor de producción agrícola. ocasionalEntre Entre 16 y 30 mente deslizamientos. No es posible el laboreo mecanizado sin terraceo. materiales de construcción. erosión laminar y en surcos. Denudación no apreciable.

por un lado. En este tema debe detectarse las especies más representativas. Esto tendrá dos propósitos. sismos. heladas. receptor y fuente de recursos para las actividades económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola. entendido éste como “aquel en el que coinciden la máxima aptitud y el mínimo impacto negativo” (Gómez. lluvias torrenciales. etc. erosión. especialmente en las actividades relativas a la explotación agrícola y pecuaria y en las labores de reforestación. por dónde se mueve. así como aquellos lugares donde hay más probabilidad de que dicha agua se acumule y sea susceptible de ser extraída por diferentes mecanismos y para distintas finalidades. Constituye uno de los aspectos más significativos de las condiciones naturales. como un factor que debe condicionar los usos de suelo y también influye en la determinación de la aptitud territorial. 21 .). Los suelos tienen procesos de desarrollo diferentes. inundaciones. desde el punto de vista agrícola o pecuario. a) Unidades de paisaje Como resultado del análisis de los elementos del medio natural se debe contar con la definición y delimitación territorial de unidades de paisaje. mareas.El suelo es el medio en donde las plantas obtienen los nutrientes que requieren para su desarrollo. Es necesario considerar este recurso por su función para el equilibrio ambiental y como fuente para usos de la actividad humana.) y la aplicación de criterios a partir de los cuales se determinarán las situaciones de riesgo. en peligro. se utiliza como unidades de análisis el mapa de unidades de paisaje. escurrimientos y lagunas– y subterránea –acuíferos–. se encuentra en identificar las localizaciones que garanticen adecuadas oportunidades de inversión para la actividad productiva. etc. hundimientos. turístico. las sujetas de conservación y cinegéticas. derrumbes.). este aspecto es necesario conocerlo al decidir el tipo de prácticas que habrán de llevarse a cabo. huracanes. a partir de los criterios utilizados para la delimitación espacial de las unidades de paisaje y la síntesis. aprovechando la confluencia de los escurrimientos de una cuenca hidrológica. vientos. a partir de ellos. El resultado será la elaboración de un mapa considerando la clasificación siguiente: • Peligros geológicos. y esos procesos determinan una serie de características que los hacen más o menos fértiles. físicas y químicas de este elemento permite planear su uso más racional. temperaturas extremas. En lo relativo al agua subterránea. • Uso de suelo y vegetación. Para la identificación de los riesgos de origen natural. • Peligros hidrometeorológicos. las protegidas. la carta indica los escurrimientos y la permeabilidad de las rocas o de los suelos. de infraestructura. etc. De este modo la definición de unidades de paisaje consiste en identificar y caracterizar unidades en función de los ele- mentos físico–bióticos del territorio. Por otro lado. forestal. porque aporta información sobre la influencia de las actividades de la población. a partir de las unidades de paisaje es posible estimar el potencial o aptitud del medio natural como soporte. es decir. b) Riesgos naturales El propósito es identificar los riesgos naturales para definir. En este caso es preciso identificar. • Hidrología. 2002a). que consiste en la identificación y diferenciación de áreas homogéneas determinadas a partir de la asociación establecida entre los elementos que constituyen el medio natural. sequías. deslizamientos. el conocimiento que se tenga de las características morfológicas. clima. inundaciones. Ondas y tormentas tropicales. representada por las características de las unidades identificadas. tormentas eléctricas. en el ámbito del ordenamiento territorial. El suelo tiene algunas propiedades físicas que permiten un mejor o peor drenaje interno. En este tema se incluye un análisis del agua superficial –cuerpos de agua. lograr una distribución de los usos del suelo donde cada actividad o asentamiento esté en el mejor sitio. ciclones tropicales. granizadas. fallas. si se quiere aprovechar este elemento de manera racional. es posible revelar y explicar los procesos naturales presentes en cada porción del territorio (ver figura 6). la zonificación del territorio municipal según la probabilidad de ocurrencia de desastres ante un fenómeno natural destructivo. dependiendo del medio físico en el que se encuentran ubicados. sismos. geología. nevadas. La utilidad de contar con unidades de paisaje. La zonificación de riesgos constituye un elemento valioso. en qué sitios se almacena de manera natural o en qué lugares se podría almacenar de manera artificial. flujos de lodo y tsunamis. Fracturas. El procedimiento general consiste en identificar los aspectos del medio natural que pueden propiciar condiciones de peligro (aspectos como relieve. en cuanto al agua superficial. ríos. también para identificar los riesgos naturales asociados a las condiciones del medio (como sequías. erupciones volcánicas. actividad volcánica. por tanto.

… c) Aptitud del medio natural A partir de las características de los elementos del medio natural. en el texto se deberán exponer los criterios utilizados para determinar las clases de aptitud o los diferentes niveles de aptitud de cada uno de los usos analizados. que tienen como fin último el mejoramiento de su calidad de vida. forestal.600 msnm) secas y semisecas. Así. entre 2 y 4 grados. También se utilizan las unidades de paisaje como unidades de análisis para determinar la aptitud natural para uso agrícola.2. mediante la aplicación de criterios de análisis para cada actividad económica. II. la situación de acceso a servicios públicos. El diagnóstico debe establecer la cuantificación presente de rezagos. hasta 2 grados.2. se determina su posible utilización para el desarrollo de las diferentes actividades económicas (usos del suelo). Por lo tanto. 22 3.Figura 6. La información debe utilizarse a nivel de localidad y la fuente de información principal corresponde a los censos de población y vivienda y los conteos del Inegi. industrial.3002. en la base de integración territorial (ITER). ganadero. con vegetación halófila. la condición de empleo y vivienda. consumo y relación social. Montañas volcánicas altas (2. … V. así como identificar las zonas con mayor dinamismo. … IV. Altiplano volcánico subhúmedo a seco y semiseco. Suavemente inclinado. agricultura de temporal con cultivos permanentes. En un sentido dinámico y funcional. Descripción general del procedimiento para la delimitación de las unidades de paisaje natural Relieve Clima Geología Edafología Uso de suelo y vegetación Cuadro de unidades de paisaje Mapa de unidades de paisaje Identificador Descripción I. se generarán los mapas de aptitud para cada uso del suelo. II III. plano. para el análisis de los procesos sociales se parte de las modalidades de agrupamiento en determinados lugares y el patrón actual de crecimiento para detectar en seguida. con agricultura de temporal y cultivos permanentes con algunos pastizales inducidos. para obtener la aptitud de uso del suelo. se evalúa y determina su aptitud para cada uso. Sobre depósitos lacustres con suelo soI lonchak órtico. Sobre rocas efusivo sedimentarias con suelo feozem háplico y cambisol eútrico.2. se obtiene una serie de indicadores concretos de cada uno de los elementos del medio natural y. turístico y urbano (asentamientos humanos). Productos Interpretación y sobreposición cartográfica Establecer combinaciones y determinar zonas homogéneas III IV V .2 Procesos sociales La población adapta el medio físico a través de las actividades de producción.

635 1’701.000 a 2. Es importante señalar que si bien la información estadística constituye un apoyo fundamental.693 20.572 8. Es necesario considerar que para el nivel de localidad la información censal sólo corresponde al número de inmigrantes.843 15. con tasas muy por encima del promedio estatal en el último quinquenio. en el principal de- terminante de la distribución territorial.486 1’659. por ende. puede tener origen en un aumento por migración. En forma similar. 500. 15.000 a 99. 10.224 7. De 2. 1995 Localidades 141 125 34 72 10 9 8 5 2 1 8 3 2 1 1 1 Población 2’756. Por convención.093 6.999 hab.000 y más hab. esto es.000 a 9.765 2’669. según número de habitantes Tamaño Total Menos de 2. Los datos que como mínimo deberán considerarse son: • • • • Población total del municipio y por localidad. Figura 7.499 hab.265 256. A manera de ejemplo. el crecimiento acelerado de la población. por lo cual también se recomienda contextualizar con la información a nivel municipal.554 11. 100 a 499 hab. 1 a 99 hab. que a su vez. si está decreciendo.500 a 14. es necesario determinar cuáles son las localidades más dinámicas y cuáles son las que pierden población. se vincule con el surgimiento de una actividad productiva en una determinada localidad. Asimismo. Clasificación de las localidades por tamaño.000 a 999. a) Dinámica demográfica Es conveniente establecer como mínimo un periodo de 20 años para evaluar los cambios en el tamaño de la población y en su patrón territorial que permitan identificar si el municipio se encuentra actualmente en un proceso de crecimiento acelerado.170 75.902 20. 1. b) Distribución territorial Consiste en determinar cómo se distribuye la población según el tamaño de la localidad.635 113.La estructura de este apartado debe partir de una visión de conjunto. 15. Incremento absoluto por municipio y localidad. 2.296 43.505 24.497 150. cuando se trata de un municipio que forma parte de alguna zona metropolitana o si forma parte de alguna delimitación regional definida en un programa estatal.000 a 499.310 2.938 563.500 hab. o bien. es preciso considerar en todo momento el referente territorial ¿en dónde están ocurriendo tales situaciones? La migración se ha constituido como el factor principal de crecimiento en nuestro país y.000 y más hab. referidos en la cartografía.000 a 14. Proporción de inmigrantes por localidad.751 2’823.505 16.925 1. resaltando los cambios en cuanto al número de localidades y en cuanto a su población. los datos por sí mismos perderían utilidad práctica si no se asocian entre sí como parte de un análisis integrado.000 a 49.846 Localidades 172 155 58 76 11 10 9 6 1 2 8 3 2 1 1 1 2005 Población 2’924. 1´000.648 Clasificación Localidades urbanas 23 . Localidades rurales 500 a 999 hab. Es importante destacar que. 999 hab.436 301. 999 hab. debe hacerse la referencia explícita y considerar el total que corresponda con este ámbito territorial superior.684 80.910 43.496 15.999 hab.822 47. Tasa de crecimiento por municipio y localidad. 5. es decir.500 a 4.999 hab. Es conveniente incorporar datos comparativos por lo menos en dos momentos. tener presente el total municipal para hacer referencia luego a lo particular –localidad–.815 16. como se indica en los ejemplos de las figuras 7 y 8.679 53.468 589. si se encuentra en equilibrio. el conjunto de localidades de hasta 14 mil 999 habitantes corresponde al tipo de localidades rurales y las localidades urbanas tienen 15 mil y más habitantes.999 hab. debe procurarse un ejercicio valorativo para determinar las causas de los procesos que dan lugar a una situación determinada. 100.999 hab. 50.828 20.999 hab.

es necesario incorporar los datos a nivel localidad de hablantes de lengua indígena y ubicarlos territorialmente. es más representativo utilizar mapas para determinar la distribución territorial de los tres grandes grupos de población: menores de 14 años. que constituyen un grupo de atención prioritario en la política de desarrollo social.Figura 8. se encuentra la formación de hogares. Cabe señalar que la pertinencia de contar con estos datos se encuentra en las necesidades específicas según los grandes grupos de edad. como educación. entre otros factores. la jefatura y el nivel de ingreso. que permitan dar cuenta de los cambios en su composición. Asimismo. infraestructura y equipamiento. empleo. representados en pirámides. Es indispensable para un tomador de decisiones conocer cuál es la situación actual de los hogares. ya sea como resultado de la dinámica de crecimiento natural o de la migración. entre otros. el tipo. Es conveniente considerar al total municipal de la población para determinar su estructura en dos momentos. Representación de la distribución de la población por tamaño de localidad A nivel de localidad. c) Estructura Corresponde a la clasificación de la población según sexo y edad. que a su vez se asocian con los requerimientos de servicios públicos. e) Población indígena Se ha evidenciado la correspondencia entre las condiciones de aislamiento y marginación en las localidades con mayor presencia indígena. es dar cuenta de los patrones de envejecimiento o feminización. de 15 a 64 años y mayores de 64 años. Pirámide de población De 85 años y más De 80 a 84 años De 75 a 79 años De 70 a 74 años De 65 a 69 años De 60 a 64 años De 55 a 59 años De 50 a 54 años De 45 a 49 años De 40 a 44 años De 35 a 39 años De 30 a 34 años De 25 a 29 años De 20 a 24 años De 15 a 19 años De 10 a 14 años De 5 a 9 años Hasta 4 años 300 mil 200 mil 100 mil 0 100 mil 200 mil 300 mil Hombres Mujeres Adultos mayores con requerimientos en servicios de salud y asistencia social Grupos de población en edad productiva o laboral Población infantil y juvenil en edad escolar 24 . El comportamiento de los hogares se asocia. asistencia social infantil o para adultos mayores. como mínimo. y su vinculación con el requerimiento de vivienda. Un aspecto que también es significativo. En este sentido. Figura 9. con las necesidades de vivienda para una localidad. d) Hogares Entre los aspectos significativos en la dinámica demográfica. debe resaltarse el factor de identidad e historia que distingue la lengua indígena como parte del patrimonio cultural.

que emite la Sedesol y que determinan los requerimientos para el diseño y ejecución de las acciones en suelo y vivienda financiadas con recursos federales. residencial plus). Fovissste. que ya se encuentren en proceso de construcción. infraestructura y vinculación con el entorno a que se refiere el Artículo 73 de la Ley Federal de Vivienda”. que se ha caracterizado por conjuntos habitacionales de gran escala y con un impacto considerable. se consideren las estadísticas de vivienda y la estimación de necesidades por parte de la Comisión Nacional de Vivienda. así como los aspectos de vinculación con el entorno y de localización. es pertinente hacer un ejercicio cualitativo para determinar rezagos en disponibilidad de servicios. • Material predominante en pisos. de baja calidad material. Análisis de los procesos sociales Dinámica demográfica Presencia indígena Grandes grupos de edad Hogares Vivienda • Ubicación. • Organismos estatales de vivienda. es preciso incorporar un inventario y un mapa de los desarrollos inmobiliarios. se traducen en falta de equipamiento. drenaje y electricidad. • Ocupantes en viviendas particulares habitadas. que se emiten anualmente con datos a nivel municipal. de infraestructura vial y sistemas de transporte público. son: • Total de viviendas particulares habitadas. entre otros. se recomienda elaborar un cuadro sintético y complementario con la información para cada desarrollo: Figura 10. además de la información estadística. Se recomienda que en complemento a las fuentes de información censal. los que destinan más del 50% de su superficie aprovechable al uso habitacional. paredes y techos. Para el análisis de la vivienda es necesario tener en cuenta que constituye un factor prioritario en el desarrollo de las personas. residencial. A partir de ello. También se sugiere revisar los “Lineamientos en materia de equipamiento. En esta etapa es conveniente realizar un ejercicio valorativo para clasificar las localidades de acuerdo con su dinámica demográfica para determinar si se encuentran en etapa de crecimiento intensivo. • Equipamiento y obras de infraestructura complementarias. • Tamaño (superficie del desarrollo inmobiliario y número de viviendas). • Disponibilidad de servicios en la vivienda: agua potable. es decir. se debe considerar el perfil de la Interpretación y sobreposición cartográfica Establecer rangos para determinar rezagos por localidad y elaborar un mapa Cuantificación y localización territorial 25 . • Distancia con respecto al centro de población o localidad más cercana. • Tipo de vivienda (económica. Los datos que como mínimo deberán considerarse en el diagnóstico. en este sentido. localización cada vez más alejada de las zonas consolidadas que no facilita la interacción social. en estabilidad o están perdiendo población. • Población total del desarrollo inmobiliario. En complemento.f) Vivienda Durante los últimos años el sector vivienda en nuestro país ha mostrado un crecimiento muy dinámico. De ser el caso. Esta información es relevante porque a partir de ello se integran los programas institucionales de: • Organismos nacionales de vivienda: Infonavit. social. que ha derivado en desequilibrios y afectaciones a la calidad de vida de la población que. Sociedad Hipotecaria Federal y Fonhapo.

municipal o regional. Figura 11. Por ello. y complementar con los datos oficiales del municipio. Se recomienda distinguir tanto el equipamiento existente como las obras que estén en proceso de construcción. puertos. g) Marginación y pobreza Representan dos medidas para determinar rezago social que en nuestro país constituyen un referente de los programas sectoriales de apoyo a la población. centros deportivos. • Obras de infraestructura complementarias. • Recreación y deporte: plazas. • Elaborar un mapa de las localidades de acuerdo con su índice de marginación. a saber: • Educación y cultura: escuelas. localidad. centros de readaptación. bibliotecas. centros de salud. teatros. estancias. según su clasificación correspondiente: muy bajo. alto y muy alto. • Gobierno y administración pública: oficinas de administración pública. casas de cultura. guarderías. según su función. es conveniente integrar los datos oficiales a nivel localidad emitidos respectivamente por Conapo y Coneval (ver figura 11). museos. Así como establecer una jerarquía de las localidades según las características de las viviendas –en servicios y calidad material. alto y muy alto. entre otros. medio. estaciones de telecomunicación y radiofonía. en presencia indígena. • Elaborar un mapa de localidades según el grado de rezago social: muy bajo. hospitales. bajo. • Salud y asistencia social: clínicas. centros de investigación. Marginación y pobreza Marginación por localidad Pobreza por localidad Ubicación de localidades con mayores rezagos 26 . • Comercio y abasto: centros comerciales. destacando los elementos que por su cobertura comprenden la totalidad del municipio. El Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de la Sedesol señala que el equipamiento se clasifica en seis subsistemas o tipos. centrales de abasto. foros. mercados.población. aeropuertos. h) Equipamiento El equipamiento constituye el conjunto de instalaciones físicas en donde se prestan los servicios. Es necesario realizar un mapa y un inventario del equipamiento a nivel de localidad. • Comunicaciones y transporte: estaciones de autobuses. medio. distribución de grandes grupos de edad y formación de hogares. que de acuerdo con su nivel de cobertura y ubicación tienen un nivel de acceso diferenciado para la población. así como los de carácter regional o que prestan servicio a otros municipios (ver figura 12). Los aspectos a integrar en el inventario son: • Ubicación o distancia con respecto al centro de población o localidad más cercana. bajo. estadios. • Tamaño de cobertura. que además contienen datos para dar cuenta de la cobertura y el tipo de servicios que se ofrecen. Se recomienda utilizar los Anuarios Estadísticos Estatales del Inegi.

2. El análisis de éstos implica su desagregación hasta el nivel que mejor represente la dinámica económica del municipio. Se deberá analizar la estructura. infraestructura. las oportunidades de inversión en aquellos sectores económicos asociados a las actividades básicas (articuladoras de la economía local). es decir. debido a que en su etapa inicial pueden requerir de grandes inversiones por una mala planeación. Consiste en el análisis de las actividades económicas que constituye la razón de ser del municipio en cuestión. así como los factores externos que lo impulsan o limitan (Ver figura 13). se trata de identificar y valorar la situación. Interesa identificar el patrón de localización de las actividades económicas y su dinámica en el tiempo y el espacio. consejos empresariales. También se deberá identificar y tipificar a los agentes productivos.Figura 12. con especial énfasis en los factores que influyen en su localización (recursos naturales locales. Otros aspectos que se deberán identificar y evaluar son. la dinámica –temporal y espacial–. en el diagnóstico se busca determinar los problemas derivados de las relaciones sectoriales.). locales y externos. podrían estar condenadas al fracaso. que no existen pero que pueden detonar el proceso productivo de tal o cual sector. por otro. el tipo de tenencia de la tierra (sobre todo tratándose de agentes vinculados al sector primario) o derechos sobre el suelo ocupado para el emplazamiento de las actividades secundarias y terciarias. insumos y capital) y la dinámica del mercado local.2. Es importante tener en cuenta. también es necesario destacar aquellos factores internos que impulsan el desarrollo económico sectorial. las cadenas o relaciones intersectoriales existentes o potenciales (entre empresas a nivel del municipio o de otros municipios del estado o de otro estado). los niveles de exportación. • Base económica. además de la cuantificación productiva. de las que depende. demanda de empleo y tecnología utilizada) y. En este caso. por un lado. considerando además su comportamiento en relación con las demás. de entrada.2. El cálculo de la especialización económica y la identificación de las actividades básicas y no básicas son tan importantes como la identificación del nivel de integración de los sectores económicos.3 Procesos económicos Se trata de identificar y analizar las actividades existentes en el municipio. así como los rezagos en infraestructura productiva. las potencialidades y limitaciones de los sectores económicos presentes en el municipio. asambleas ejidales. Distribución de equipamiento por localidad Educación y cultura Recreación y deporte Comercio y abasto Salud y asistencia social Gobierno y administración Comunicaciónes y transporte Jerarquización y sobreposición cartográfica 3. así como las relaciones establecidas entre los sectores económicos. las formas de producción (insumos. Esto favorece la coherencia entre la planeación y el fomento económico y evita la improvisación sobre el emplazamiento e impulso a actividades económicas que. Se deberá utilizar como fuente principal de información el Censo Económico del Inegi. así como el tipo de organización empresarial o social bajo la cual operan (cooperativas. asociación de productores. Este tipo de análisis es particularmente útil para identificar las cadenas de valor. etc. Asimismo. su ubicación física. en 27 . así como las que serán objeto de regulación del PMOT.

como en los puertos. c) Sector terciario En el sector terciario de la economía no se producen bienes materiales en forma directa.gran medida.2. que se clasifican en: • • • • • • • Comercio. Por lo general. sino que integra una diversidad de actividades de distribución y consumo para satisfacer las necesidades de la población. • Electricidad. el crecimiento o la decadencia productiva y poblacional del municipio. patrimoniales y culturales. 3. Cuidados personales y de salud. alojamiento. sus grandes divisiones son: • Construcción. Abarca la superficie. la proximidad a las materias primas. Servicios. medios de producción. para lo cual se utilizan como insumos principales el personal ocupado y la producción bruta total. • • • • • Agricultura. producción. Ganadería. las industrias pesadas se encuentran cerca de los yacimientos de materias primas y fuentes de energía o en los receptores de las mismas. a) Sector primario Incluye el conjunto de todas las actividades donde los recursos naturales se aprovechan tal como se obtienen de la naturaleza. Pesca. régimen de tenencia. gas y agua.2. comercialización. interrelaciones con otras actividades y demanda turística. Incluye las fábricas. Para el caso del turismo. De acuerdo con lo que producen. Es necesario hacer referencia a que la localización de la industria se encuentra determinada por una serie de factores como. a las fuentes de energía o los medios de transporte. Explotación forestal. Especialización económica por localidad Sector primario Sector secundario Sector terciario Especialización económica Determinar la especialización económica por localidad 28 . Las industrias ligeras se ubican en lugares próximos a los mercados de consumo. Ocio. exportación. por ejemplo. comunicaciones y conducción (de Figura 13. Minería. es conveniente incorporar la oferta turística en términos de recursos naturales.2. talleres y laboratorios de todos los tipos de industrias.4 Procesos de vinculación Se entiende por procesos de vinculación al conjunto de actividades de transporte. Finanzas. Turismo. ya sea para alimento o para generar materias primas. b) Sector secundario Abarca las actividades para la transformación de las materias primas que se obtienen del sector primario en productos manufacturados para su consumo o que constituyen insumos como materia prima para otros productos. Transportes. Se recomienda integrar una tipología a partir del número de unidades productivas y empleo generado. empleo generado. • Industria manufacturera.

• Sistemas de comunicación y telecomunicaciones. pequeñas y/o aisladas. terracería. el abasto de energía eléctrica y todos aquellos activos físicos que integran y cohesionan la actividad económica y social tanto al interior como al exterior del municipio (ver figura 14). los sistemas de abastecimiento de agua en los ámbitos urbano y rural. la actividad agrícola.). por una parte. • Diferenciación espacial según el carácter de las localidades rurales (dispersas. favorecen los procesos de vinculación. el petróleo. • Caracterización funcional de la ciudad central y papel de la ciudad central en el sistema de asentamientos humanos como proveedor de servicios que requieren mayor grado de especialización. También se considerará la influencia de las formas del relieve en el grado de aislamiento de una localidad. Además se deberá valorar la capacidad de las localidades. autopista de dos o cuatro carriles. carretera revestida. que un aspecto fundamental de análisis lo constituyen los vínculos entre el conjunto de localidades. como en su entorno. establecer estrategias para agilizar los flujos de personas y mercancías entre el conjunto de asentamientos humanos y promover una organización territorial que garantice la dotación racional. a partir de los cuales se conforma el sistema de asentamientos humanos del municipio. económica y socialmente rentable de equipamientos y servicios a la población que habita en el municipio en cuestión. Este tipo de análisis de los procesos de vinculación permite. en este caso. • Sistema de interacción entre la ciudad central y el resto de localidades y subsistemas de interacción entre localidades rurales. • Sistema hidráulico. y por otro lado. concentradas). aisladas. Se trata de identificar cuáles son los trayectos más cortos para que la población pueda acceder a servicios o empleo. son condicionantes de la calidad de vida para la población. incluye la infraestructura productiva asociada con algún sector económico como la industria. de la actividad económica y la ubicación de equipamiento e infraestructura. favorecen el desarrollo de actividades económicas. tanto al interior del municipio. de tener acceso a los servicios y el empleo en localidades mayores. • Redes de transporte. Los criterios para determinar la base funcional y su correspondiente localización territorial deben determinarse con base en la jerarquización de los niveles de interacción entre las localidades a partir de la distribución de la población. Estos factores determinan la funcionalidad del conjunto de localidades en el municipio. esto en función de la distancia y el tipo de vía (brecha. En este sentido. eventualmente.materias primas como la electricidad. Procesos de vinculación Sistemas de localidades Especialización económica Equipamiento Vialidad y transporte Flujos Condición funcional Condición de accesibilidad 29 . el análisis se efectúa a partir de la ubicación de localidades y de la infraestructura carretera y vías Figura 14. Asimismo. etc.) mediante la que se establece el vínculo. • Sistema eléctrico. Las variables que comúnmente serán consideradas en esta fase son las siguientes: • Tráfico de pasajeros interlocalidades y aforos de las principales vías. Vale la pena señalar. etc. gas.

expresar y facilitar la visión de conjunto del sistema al hacer manifiestas las interconexiones establecidas entre los diferentes componentes. • Riesgos. • Redes de infraestructura hidráulica y suministro de agua potable. como en municipios vecinos. de la conservación de los recursos naturales. soporte y receptor de desechos para las actividades humanas. 3. en el ámbito de la planeación territorial.de comunicación. social y económica del territorio municipal. Salinas 2005). A manera de conclusión.6 Aptitud de uso del territorio Es preciso considerar que el uso de suelo constituye una adaptación del espacio para las funciones de la actividad que se realiza. al momento actual en proceso de realización. turístico. con un enfoque sistémico e incremental que determina una aproximación cualitativa y la continuidad temática y de procesos se busca integrar un diagnóstico para detectar territorialmente los problemas. receptor y fuente de recursos para las actividades 30 económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola.5 Evaluación de impactos La evaluación de impacto constituye un referente central para determinar. diversidad y distribución geográfica de tales hechos y fenómenos. El caso más evidente es el del conjunto de intervenciones territoriales en materia de vivienda. de infraestructura. equipamiento y turismo que se encuentran. Algunos especialistas les llaman unidades territoriales de análisis (Massiris. En relación con lo anterior los hechos (elementos y sus atributos) y fenómenos (producto de las relaciones) presentes en un lugar determinado son resultado de acontecimientos distanciados en el espacio y en el tiempo. la primera aproximación metodológica consiste en la definición y delimitación de unidades territoriales. cómo funciona. La aptitud representa la medida en que el medio cumple con los requisitos locacionales de cada actividad a realizarse. industrial. se debe hacer una valoración agregada del impacto y la aptitud. En ese caso. aire. Cada unidad territorial se concibe como una unidad concreta de integración. a partir de lo cual se establece la condición de accesibilidad y su correspondiente cartografía. se trata de integrar. El análisis de aptitud representa la base para determinar el potencial del territorio como recurso. de tal forma que sea posible “plasmar en un esquema de conjunto cómo es. 2005. 3. para cada actividad. 2002:325). suelo. Por lo tanto. Es necesario distinguir tanto las intervenciones al interior del municipio objeto del programa de ordenamiento como las que se localizan en el entorno inmediato. y que tienen incidencia en el primero. derivadas de un efecto multiplicador. la dinámica demográfica previsible. • Actividades complementarias.2. En este caso se debe realizar una matriz de impacto para cada factor valorado y su referente en un mapa en donde se exprese la integración de los impactos. entre los que incorpora los riesgos naturales. sin pasar por otras. Entre los aspectos a considerar para determinar los impactos se encuentran: • Vialidad y transporte público. se debe realizar una valoración desde el punto de vista de la demanda de suelo y vivienda. • Generación de desechos sólidos. . infraestructura.2. habitacional. a) Identificación de unidades territoriales prioritarias (UTP) Para abordar y valorar la dinámica natural. • Impactos al medio ambiente: agua. • Variación en flujos de la población.2.2. forestal. las oportunidades y sus condicionantes.2. esto es. los flujos que serán inducidos y la complementariedad con otras actividades económicas. Esta condición se percibe en la complejidad que conlleva hacer evidentes las relaciones causa-efecto que explican la existencia. los factores susceptibles de recibir impacto en sentido positivo o negativo para su funcionamiento. vegetación y fauna. el propósito central consiste en explicar los procesos naturales en el territorio. • Generación de empleo. Por ello.7 Análisis integral El análisis integral consiste en la síntesis del sistema territorial de los asentamientos humanos a partir de la integración de los componentes evaluados por separado en la fase anterior. así como por los medios de transporte que condicionan la intensidad de los flujos.2. para expresar las conexiones directas entre dos localidades. A manera de ejemplo. Para lo cual.2. qué problemas le afectan. 3. que determinan las zonas con la mayor capacidad para el establecimiento y desarrollo de actividades. además de estimar el potencial o aptitud del medio natural como soporte. de equipamiento).2. un relleno sanitario puede ser una obra que se localiza en un municipio y presta servicio a varios. qué recursos y potenciales tiene y qué limitaciones o condicionantes operan sobre el sistema territorial objeto de planificación [en este caso del municipio]” (Gómez.2.

económica y natural propia de cada unidad espacial en que se dividirá el territorio. – Mapa de redes de conducción eléctrica. invariablemente. se tendrá que considerar que la extensión territorial de las unidades a diferenciar deberá ser tal que permita la aplicación de un proceso de gestión. que le permite trascender la política sectorial en el ámbito de la planeación del desarrollo. por lo tanto. deberá orientar la acción de la autoridad municipal para concretar los propósitos del desarrollo territorial a través de acciones y proyectos concretos. salvaguardar recursos naturales. identificar oportunidades de inversión y de promoción de algún sector económico. un PMOT concreta su carácter integral y transversal. Cartografía o mapa de las unidades territoriales prioritarias (en formato digital). económicos y de vinculación. sociales y económicos. A continuación se mencionan algunos ejemplos (cabe aclarar que éstos son sólo algunos de los productos que se pueden utilizar. Esto significa abatir rezagos. Si una unidad territorial permite identificar patrones o regularidades de las interacciones entre procesos naturales. en este caso el municipio. – Mapa de redes de conexión. siempre que contribuyan al objetivo): – – – – Mapa de unidades de paisaje. además de permitir lo anterior. su construcción requiere del uso de información espacial (en formato digital) y la realización de una serie de tareas como las que se sintetizan en la figura 15 y que se describen en seguida: • Selección de los insumos cartográficos o mapas temáticos. lo que hace posible racionalizar su aprovechamiento según determinados objetivos. por ejemplo. puesto que éstas se basarán en el conocimiento y comprensión de los procesos naturales. tanto del sistema de asentamientos humanos como de las formas de uso del suelo. se les denomina unidades territoriales prioritarias (UTP) pues el diagnóstico que se tenga del municipio debe permitir diferenciar espacios de actuación que trasciendan la caracterización y procuren contar con elementos y mecanismos de intervención sobre el territorio para resolver un problema concreto. b) Delimitación de las unidades territoriales prioritarias Las UTP constituyen una de las aportaciones de mayor trascendencia de un PMOT. • Matriz de criterios o principios que orientarán el procedimiento de asociación espacial de los insumos. • Resultado. En este caso. se requiere la interpretación de los resultados de dicha asociación. una matriz con las características más relevantes sobre la particularidad de cada UTP (señalando los aspectos específicos que definen y diferencian a las UTP. en la cual cada UTP tendrá un identificador o clave única que permita diferenciarlas entre sí. Por último. una UTP. además de éstos podrían incorporarse otros. las condiciones de aptitud y riegos naturales así como el tipo de vínculos entre el conjunto de asentamientos humanos. hace posible que la asignación de una serie de decisiones sea coherente con la situación social. Mapa de riesgos naturales.cuya delimitación permite explicar el funcionamiento del territorio. entre otros). es recomendable utilizar los productos cartográficos con mayor capacidad de síntesis que hayan sido resultado del diagnóstico de cada uno de los procesos analizados (procesos naturales. Asimismo. Es importante tener presente que la delimitación de las UTP deberá facilitar la acción y ser de utilidad a la autoridad municipal y a los actores sociales que intervienen en el territorio. Lo anterior significa que a través de la definición de las UTP. facilita el análisis. La delimitación de las UTP implica. Cobertura con los límites precisos de cada unidad territorial (entidades geográficas). los criterios para identificar las UTP estarán definidos por la búsqueda de una distribución territorial eficiente. para así entender y explicar la estructura y organización funcional del sistema territorial de los asentamientos humanos. Esto dará mayor certidumbre a la capacidad de orientar la toma de decisiones en espacios concretos. de tal suerte que se garantice la sustentabilidad del territorio. Además. En este caso. con su respectiva tabla relacional. En este caso. demográficos. 31 . integrar y dar cohesión social al territorio. la aplicación de un conjunto de técnicas y procedimientos de análisis espacial. etc. la comparación y la evaluación de aspectos resultantes de acontecimientos de naturaleza y origen temporal diverso. Mapa de aptitud de asentamientos humanos. – Mapa de especialización funcional de los asentamientos humanos. lograr consensos sobre proyectos estratégicos de impacto municipal. combustibles fósiles e hidráulica. sociales. económicos y de vinculación). las características del paisaje. Mapa del patrón de distribución de los asentamientos humanos. puesto que la diferenciación espacial del territorio sujeto a planeación.

Como se puede apreciar en la figura 16.2. la ventaja de hacer este análisis por UTP es que se identifica el espacio concreto de actuación. por los que las estrategias y acciones serán ad hoc a la situación prevaleciente en cada UTP (ver ejemplo en la figura 16). demográficos.9 Taller para la validación de análisis FODA De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores. Oportunidades. ofrece la posibilidad de diseñar y vislumbrar varias alternativas dirigidas a concretar.2. tal actividad consiste en hacer pronósticos que permitan encauzar el desarrollo de un territorio determinado. para presentar los resultados del análisis FODA previamente definidos por el equipo consultor. En algunos casos. sin hacer el análisis por UTP). se deberá convocar y asegurar la participación de todos los actores que intervienen en el desarrollo territorial.Figura 15. que en sí mismos involucran relaciones entre los aspectos naturales. económico y de vinculación.1 Prospectiva territorial La planeación implica una actividad sistemática sobre el futuro (Miklos. un objetivo de am- . el procedimiento metodológico facilita la clasificación de las diversas situaciones planteadas de acuerdo con su carácter interno o externo y su valoración como favorable o adversa. poblacional. los resultados de estas dos primeras fases (institucional y de análisis territorial). es posible lograr una valoración integral y acorde con las características de cada porción del territorio municipal. ex profeso. no se debe dejar de lado que el fin último es operativo (técnico).2. Formulación del PMOT 3.3. previamente delimitadas. Al mismo tiempo. Tabla cruzada (producto de la asociación espacial) Aplicación de criterios Mapa de vínculos funcionales entre localidades Mapa de distribución de las localidades según rango-tamaño Tabla cruzada (producto de la asociación espacial) Aplicación de criterios Mapa de áreas funcionales Mapa de unidades de paisaje natural Mapa de las unidades territoriales prioritarias 3. económicos y de vinculación territorial. El taller se organizará.2. demográfico. requiere de la precisión y objetividad metodológica propia del conocimiento científico. Debilidades y Amenazas (FODA) es una herramienta fundamental para concretar el diagnóstico integral. Sin embargo. se deberá realizar un taller que reúna a los actores representativos de los ámbitos ambiental. en el futuro.3 Fase 3. 3. esto es. económico y los relacionados con la articulación territorial. la matriz FODA es una herramienta que permite la sistematización del diagnóstico integral y su aplicación por UTP contribuye a lograr una valoración territorialmente contextualizada. tanto del análisis territorial de los asentamientos humanos como del diagnóstico integral. puesto que se enfoca en los aspectos que mejor revelan las relaciones entre los componentes natural. se debe considerar la pertinencia de elaborar el análisis para el ám32 3. 2000). deberán servir de base para la posterior formulación de propuestas de actuación.8 Análisis FODA La matriz de Fortalezas. En el ámbito de la administración pública. contribuye a la sistematización y articulación territorial de los juicios valorativos del territorio. orientadas a solucionar los problemas detectados. sociales y ambientales que hayan sido identificados. El estudio tendrá como fin apoyar y facilitar la gestión del sistema de asentamientos humanos a escala municipal. Procedimiento para delimitar las unidades territoriales prioritarias Mapa de especialización económica de las localidades Mapa de vialidad y transporte entre las localidades bito municipal (es decir. es el medio que permite la síntesis del análisis fragmentado del territorio (análisis estructural). además tal valoración constituye la base para definir los objetivos y las estrategias dirigidas a la búsqueda de un desarrollo territorial equilibrado y sustentable. Los resultados se plantean como fenómenos o hechos dados. Es preciso tener en cuenta que la elaboración de esta fase de diagnóstico. dependiendo de la extensión territorial del municipio así como del comportamiento de los procesos económicos. De esta manera. sin embargo.2. La aplicación o desarrollo de la matriz FODA para cada una de las UTP. es decir.2.

• Interés de las grandes empresas. en el ámbito de la planeación territorial. formulado éste a partir de la situación pasada y presente. etc. • Falta de equipamiento urbano. El procedimiento para el diseño de escenarios 33 . * Fuente: Gómez. • Expansión de las cadenas de supermercados en detrimento de los mercados y los establecimientos industriales locales (tortillerías. Al tomar en cuenta las tendencias futuras de los fenómenos o procesos identificados en el diagnóstico. • Alta emigración de la población masculina joven (desde el grupo de edad de 15 a 19 hasta el grupo de 30 a 34 años de edad). industria del vestir. nacionales y extranjeras. escenario óptimo o contextual y escenario deseable. 2005. por aprovechar los recursos turísticos. consiste en el diseño de escenarios.Figura 16. binar debilidades y oportunidades sultantes de combinar fortalezas y • Interés gubernamental por impulsar el turismo opotunidades alternativo (cultural. • Interés social generalizado por conocer y visitar poblaciones tradicionales.). en función del diagnóstico elaborado. Debilidades • Alto grado de marginación y bajo nivel educativo (grado de escolaridad 5. • Conectividad de la localidad principal con ciudades de mayor rango en dirección norte y sur. se propone el diseño de tres tipos de escenarios. etc. • Aptitud del territorio para la actividad agrícola. en especial. En este caso se incluyen en la matriz las características de la UTP. de encino y de coníferas.Estrategias y líneas de accion revación del ambiente natural. pastos cultivados y agrícolas. es factible formular estrategias de ruptura o alteración. Ejemplo de aplicación de la matriz FODA por unidad territorial prioritaria Aplicación(*) en una UTP X caracterizada por un sistema de asentamientos o localidades de carácter rural. • Abandono de la actividad agrícola. que son los de mayor utilidad en materia de planeación territorial: escenario tendencial. la morfología del sistema es de tipo ramal. 2000). • Demanda de productos agrícolas frescos. • Valoración del modo de vida urbano como pa. con bosque de encino y mixto. un modelo territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez. Fortalezas • Paisaje natural. plantaciones forestales. dirección y ritmo de crecimiento. pastos inducidos. la realización del pronóstico tiene como fundamento el diagnóstico integral de la fase anterior. 2002. de capital y tecnología (de apoyo a los procesos productivos). Gómez. estratégico o de concertación (Massiris.Estrategias y líneas de accion resultantes de com.). esta fase consiste en “diseñar. • Accesibilidad terrestre. binar debilidades y amenazas sultantes de combinar fortalezas y • Descapitalización del campo o de la producamenazas ción agrícola. • Vías de comunicación que facilitan la movilidad de bienes y personas. las localidades servidas están ubicadas a lo largo de los ejes carreteros que los comunican con la localidad principal. las situaciones valoradas como problemáticas o aquéllas que conlleven al uso de los recursos propios del territorio (recursos naturales y construidos). • Creciente concentración de población en la localidad principal. panificadoras.Estrategias y líneas de accion retrón social a seguir. al detectar su Amenazas Oportunidades patrón de persistencia. histórico-culturales o típicas y áreas con paisajes culturales. ecoturístico. La elaboración del pronóstico. puesto que se trata de conocer las tendencias que seguirán. aunque éstas corresponderían a las que se incluyen en la matriz que acompañará al mapa respectivo. que reduce las posibilidades de localización de la industria y las actividades terciarias competitivas.Estrategias y líneas de accion resultantes de com. plantaciones forestales. cuyo fin es apoyar la formulación de la imagen objetivo. el paisaje se compone de lomeríos volcánicos con bosque mixto. IPF. • Importación de productos agrícolas básicos. • La imagen tradicional de las localidades rurales. En este sentido. Por lo tanto. • Paisaje cultural. El clima predominante en el área es templado húmedo a subhúmedo. plio alcance. en detrimento de las localidades de menor tamaño. • Tradición artesanal en la localidad principal. y como parte de los estudios de ordenamiento territorial. es decir. • Recursos hidrológicos. pastos cultivados y cultivos agrícolas y una amplia planicie volcánica compuesta por rocas extrusivas básicas. • Interés generalizado por la protección y conser. rural. • Carencia de recursos humanos.7 años). 2002. articulado por la localidad mayor que provee bienes y servicios básicos al resto de localidades. 2002:405). pero sin compromiso. El diseño de escenarios Para el desarrollo de la prospectiva.

gobierno estatal y federal. se asume la ausen. El escenario deseable es la “imagen formada con elementos de los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad política. a fin de formular políticas innovadoras y de largo plazo.ventario de las grandes intervenciones territoriales. oportunidades y amenazas). Tipos de escenarios. recintos portuarios. “consiste en elaborar una lista. Las debilidades son “los puntos débiles del sistema.consiste. y empresarios. • En caso de existir. Además de considerar situaciones ideales. 2003). Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana se deberán tomar en cuenta las situaciones problemáticas. alcances e información necesaria rios formulados para el sistema territorial municipal. una situación deseable aunque no realizable. todas aquellas ideas acerca de los hechos o procesos que se han detectado o que persisten en el territorio municipal. 2002). que conduzcan • Programa de Desarrollo Urbano. de la participación ciudadana. de tal forma (a la que corresponda el municipio). para proyectar a futuro. de aquellos de los que ductiva. obras para el desarrollo de actividades exista mayor probabilidad de que ocurran. Óptimo o contextual Las variables significativas corresponden a las oportunidades (eventos deseados) y amenazas (eventos temidos) identificados en la matriz Se trata de la situación futura ideal. 34 . aquellos aspectos en que resulta deficiente para proporcionar a la población una adecuada calidad de vida” (Gómez. cuantificables o no. Esta reflexión deberá enfocarse a la formulación de suposiciones sobre temas o problemas clave (que pueden abarcar dos o más situaciones contenidas en cada uno de los cuadrantes o vectores de la matriz FODA). Se reflexiona sobre la trayectoria que habrán de seguir las variables esenciales y las estrategias y acciones de control • Programa o Plan de Desarrollo Municipal. que las iniciativas seleccionadas para controlar las situaciones futuras • Plan o Programa de Desarrollo Estatal. se eligen las variables que habrán de proyectarse por tipo de proceso (natural. generalmente cuantitativa. 2005:86). los alcances y contenido de los tres tipos de escenarios. dado sus efectos y cómo afectarán en el futuro al sistema territorial. res público. de los funcionarios públicos municipales. ya que supone trayectorias con la adecuada disponibilidad de medios.las programadas a corto y mediano plazo. demográfico. de las variables que deben tenerse en cuenta. conjuntos habitacionales. clúster o corredores industriales. del com. tales rupturas pueden basarse en hechos o acciones formación referida a la programación de obras que estén en ejecución o programáticas (públicas.dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos” cia de cambios en la trayectoria futura. entre los más relevantes. de manera general. según los valores e intereses sociales prevalecientes. En particular la inción. que podrían ser denominadas estratégicas. Deseable. es FODA.Las aportaciones del equipo consultor. sobre todo. garanticen una menor exposición a sucesos inesperados o adversos para el sistema territorial. por lo tanto. Las fortalezas hacen referencia a “los aspectos en que Consiste en la extrapolación lineal. a la materialización del escenario deseable y concertado por los secto. del consenso entre las instituciones y agentes socioeconómicos públicos y privados. lo más completa posible. Es el escenario de referencia para examinar si la evolución de la situación analizada es pertinente o no. en examinar las situaciones de tectadas en la matriz FODA. Por lo tanto. En consecuencia. organizaciones productivas. privadas y sociales. con el fin de tener una visión global tan exhaustiva como sea posible del sistema territorial” (Massiris. antes que nada. En general.el sistema (territorial) dispone de ventajas comparativas y resulta bien portamiento de la variable o fenómeno en cuestión. También pueden conside. Este primer paso permite comenzar a trazar o plantear la orientación. Esto es. estratégico o de concertación Las aportaciones resultantes del taller de participación social de la sociedad civil organizada. no superable por ninguna otra. 2002). las estrategias de los diversos secto. la proyección se turísticas. los objetivos institucionales de la política territorial. recursos financieros y Otro aspecto que se deberá utilizar como factor de alteración es el involuntades. privadas o mixtas). Una vez identificadas las variables. la trayectoria de la situación analizada. con el fin de identificar cuáles de ellas tienen implicaciones territoriales de trascendencia para el desarrollo del sistema territorial municipal. En la figura 17 se señalan. estatales y El propósito es formular o diseñar situaciones que se juzguen ideales federales. y de la Escenario (relevancia) Tendencial Aspectos a considerar Las variables significativas corresponden a las fortalezas y debilidades de la matriz FODA. dado su conocimiento sobre el res productivos así como de las políticas y estrategias de los niveles de municipio en cuestión y su experiencia. económico y de vinculación) y por vector (fortalezas. las características y la función de los escenaFigura 17. recintos realiza incluyendo los aspectos que pueden determinar o condicionar fiscalizados (centros multimodales). social y privado. puesto que la intención es la definición de prioridades. Implica alteraciones o rupturas a la inercia de una situa. debilidades. se cuenta con la información básica que guiará la participación de los sectores social. privado y público en la construcción de los escenarios (PEOT BCS.• Programas de desarrollo social y económico del municipio. Parte del análisis retrospectivo (Gómez. tales como infraestructura prorarse eventos deseados o temidos.

básicamente. Incluye los aspectos naturales. demográficos. parcial e integral.disponibilidad de recursos financieros. la utilidad del MOT sólo será factible si es posible transformar las estrategias y acciones en proyectos concretos con asignación de recursos humanos y financieros y con un seguimiento por parte de la autoridad municipal. un modelo territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez. los objetivos estratégicos representan el principal acercamiento a las intenciones y acciones con las que se pretende administrar y gestionar el territorio municipal. 2002:405). el cual refleje el ideal al que todos aspiran para el territorio donde habitan y ejercen sus actividades (PEOT BCS. en tiempo (mediano y largo plazo) y espacio (a través de las UTP).3 Objetivos estratégicos La definición de los objetivos estratégicos se fundamenta en los resultados del diagnóstico. el paisaje cultural del ámbito rural y la imagen urbana de los centros de población. • Corregir los problemas de integración funcional entre asentamientos urbanos y rurales. con objeto de hacer del modelo territorial un proceso socialmente legítimo y políticamente factible. En la redacción del enunciado. los objetivos indican la orientación o el carácter de las medidas que pretenden llevarse a cabo en cada UTP. lo que permite preparar una serie de propuestas para modificar las situaciones no deseadas y más bien hacer viables aquéllas consideradas como deseables. Establece objetivos y estrategias de mediano y largo plazo y detecta los factores de control de cambio. a lo largo del proceso de elaboración del PMOT. Esto último se garantiza con tres principios básicos de la perspectiva metodológica adoptada para la formulación del PMOT (Andrade y Amaya. es decir. • Prevenir y controlar conflictos de uso del suelo y riesgos naturales. el MOT se materializa a través de la representación cartográfica de las UTP. ejercicio que deberá ser dirigido de manera sistemática y organizada para articular las ideas y propuestas de los distintos actores. acompañada de un documento en el que se plasman los objetivos estratégicos y las metas correspondientes. Como instrumento de gestión. lo que al mismo tiempo justifica la pertinencia de su formulación. económicos. demográficos. materiales (infraestructura y equipamiento) y humanas de las que depende. y como etapa intermedia en una progresión hacia el óptimo” (Gómez. 1996). la prospectiva aporta al análisis territorial la formulación de escenarios tendenciales y alternativos. los empresarios y a las instancias públicas estatal y federal. Se trata del escenario con más posibilidades de ser adoptado como imagen objetivo [Modelo de Ordenación Territorial] del plan [PMOT] a un cierto horizonte temporal. a partir de la situación actual del sistema territorial en cuanto a sus procesos naturales. 2002:374). en diseñar. Por lo anterior. cuál es el objeto de esa acción y los alcan- 3. criterios y medidas de ordenación que hagan posible el escenario territorial deseado y consensuado. sitios o zonas). y lograr así el consenso sobre un escenario común o imagen objetivo. puesto que en él se expresan. Es preciso resaltar que la construcción de escenarios sólo será posible mediante el ejercicio participativo. como se ha insistido. que sea un proceso: • Integral. como: • Consolidar.3. Involucra. se orientan a lograr la funcionalidad y coherencia del sistema de asentamientos humanos a fin de aminorar las desigualdades territoriales de carácter socioeconómico. • Conservar el patrimonio histórico y cultural (monumentos. relativo al objetivo estratégico.2 Imagen objetivo Esta fase tres se concreta con la formulación del modelo de ordenación territorial (MOT) que. los cuales revelan tanto las situaciones problemáticas como las potencialidades naturales. económicos y de vinculación. • Prospectivo. vinculantes y jurídicoadministrativos e institucionales. el desarrollo territorial del municipio. que en términos generales. • Participativo. bajo los principios de concertación y corresponsabilidad. En este sentido. 35 . los productores. Por lo tanto. Por lo tanto. El MOT constituye en sí el instrumento de gestión del PMOT. se deberá indicar con toda precisión qué es lo que se pretende hacer.3. 2003). a la sociedad civil. impulsar o controlar el crecimiento de los asentamientos humanos. en gran medida. los procedimientos para cumplir los propósitos de la ordenación del sistema territorial. 3. así como de las oportunidades y amenazas. en función del diagnóstico elaborado [y los escenarios alternativos]. La participación de todos los sectores es sustancial para el diseño del modelo de ordenamiento territorial y constituye la base contextual para la formulación de las estrategias. “consiste. también se establece una serie de estrategias y acciones programáticas acordes a la situación de cada UTP.

modifiquen y/o incluyan otros que consideren importantes para lograr la imagen objetivo. y se precisa el tiempo en que se llevará a cabo. la recolección y disposición final de los residuos sólidos. social. no es conveniente modificarlas. Al principio. Por lo antes planteado. la cual es una herramienta adecuada para recoger. en los próximos tres años. para conservar su función como zona de en la pérdida de cobertura del bosque. 36 . al menos el 75% de las comunidades o poseedores de la tierra cuenten con apoyos para el manejo sustentable de los recursos naturales que garanticen la conservación del bosque. los cuales deberán someterse a discusión en un taller de planeación participativa. urbana. • Conseguir que. Expresan con mayor precisión lo que se va a hacer. Es preferible conservar la meta aunque eventualmente no sea posible alcanzarla.3. como mínimo en el 50% venientes de localidades rurales. Una vez definidas las metas. la red de carreteras y caminos para asegurar el tránsito y la accesibilidad entre el conjunto de localidades. durante el próximo año. para así determinar de mejor manera las medidas correctivas para conseguirlo. lo que facilitará el consenso respecto a un listado único de objetivos que abarquen los ámbitos ambiental. con relación a la cobertura actual. La aplicación de esta matriz consiste en que cada actor o experto deberá señalar aquellos objetivos que considere relevantes. con su respectiva referencia de medición (calidad. No todos los objetivos tendrán la misma importancia estratégica para avanzar hacia la imagen objetivo. de ahí que se sugiere aplicar alguna técnica o herramienta que facilite el consenso sobre cuáles serán los objetivos de mayor relevancia para alcanzar la imagen objetivo. durante los próximos seis años.ces de la misma. la apreciación de los actores o expertos respecto a la importancia estratégica de los objetivos planteados. costo). gicos. en los próximos seis años. las metas además de ser congruentes con los objetivos estratégicos definidos. a fin de que los participantes los validen. los esfuerzos y los medios disponibles se orientan para alcanzar un fin concreto. • Ampliar al 50%. con el fin de ampliar su capacidad como centros proveedores abasto y transporte al 100% de las localidades. para de las localidades. tes. el número de objetivos puede ser demasiado grande por la diversidad de actores e intereses que intervienen en su definición. cada año.• Dotar de equipamiento urbano para prestación de servicios de comercio. Así. de mil o más habitantes.4 Metas Las metas son el complemento indispensable de cada uno de los objetivos estratégicos definidos. etcétera.• Instalar plantas de tratamiento de aguas residuales. el umbral o indicador de desempeño del alcance. de manera sistematizada. captación de agua. Por lo tanto. Un experto en cuestiones sociales tiende a sobrevalorar los objetivos relacionados a su especialidad. La determinación de las metas en los términos señalados es importante ya que sirve de referencia para el monitoreo de los avances. durante los próximos tres años. ambiental. en general. puesto que cada actor o experto acreditado en el taller participativo tendrá su propia apreciación. cantidad. 3. qué tipo de prácticas productivas inciden cuenca hidrológica.• Lograr que el 100% de las localidades cuente con el equipo necesario para turales. pues esto dificultaría la evaluación de resultados. Matriz de objetivos estratégicos y sus respectivas metas Objetivo estratégico Metas Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitan. Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la • Identificar. Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados). lo mismo puede suceder con otros expertos en materia económica. de servicios básicos. deberán ser tomadas en cuenta durante la Fase 5 de Seguimiento y Evaluación de Resultados. económico y de vinculación. frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes na. ticia. los medios requeridos. tanto de los objetivos planteados como para la evaluación. Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos pro.3. • Atender el 100% de las solicitudes de capacitación y asistencia técnica realipara que logren encadenar su producción a la industria alimenzadas por los productores rurales. En este caso se sugiere utilizar la llamada matriz de objetivos por actores (Figura 19). en los próximos tres años.5 Ponderación de objetivos El equipo responsable de la elaboración del estudio técnico del PMOT es el que inicia la definición de objetivos estratéFigura 18. del proceso de planeación (véase la figura 18). Al final 3. es necesario recurrir a algún método que permita ponderar la importancia del conjunto de objetivos.

Para determinar la importancia de cada objetivo estratégico. en su carácter de plan o documento en el que quedará la referencia escrita del análisis. estatal y municipal. Las líneas de acción señalan el ámbito y la dirección en que operarán los proyectos. Aunque se considera a la instrumentación como parte complementaria del proceso de elaboración del PMOT. de mil o más habitantes. operativos y financieros necesarios para la implementación de las metas planteadas en la fase anterior. en otra matriz por UTP. 1994).1 Líneas de acción y cartera de proyectos Tanto los objetivos estratégicos como las metas manifiestan situaciones que se desean alcanzar para cada UTP. en este caso.4. 3. una vez formulado el programa de ordenamiento territorial. La instrumentación consiste en determinar. Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos provenientes de localidades rurales. los que deberán “estar acompañados de una propuesta estratégica en la que se expongan las propósitos.00 0.Figura 19. para frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes naturales. con el fin de ampliar su capacidad como centros proveedores de servicios básicos. y financieros y las instancias o instituciones públicas. 1996:43). deberá incluir una matriz con la asignación de los objetivos estratégicos a cada UTP. De este modo el producto final consiste en la descripción del modelo de ordenación territorial propuesto. 1 X X X 2 X 3 X X X 4 X X X X 5 X Factor de Suma ponderación 5 3 1. acompañado del mapa de unidades territoriales prioritarias que. el factor de ponderación sintetiza la apreciación de todos los participantes según los objetivos estratégicos que hayan señalado como relevantes. Esto significa transformar las metas en acciones y finalmente en proyectos. de instrumento de gestión “en el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas […]. Esto implica identificar los instrumentos legales. ya que como herramienta de planeación para la administración pública municipal. por lo tanto. por objetivo estratégico. administrativos . las alternativas y las decisiones que tendrán que llevarse a cabo para alcanzar la imagen objetivo propuesta para el Sistema Territorial de dicho municipio. apoyadas por sus correspondientes presupuestos. De este modo. así como las inversiones requeridas. lo que le dará el carácter.4 Fase 4. el PMOT está inserto en el marco jurídico federal. privadas o sociales que harán posible la ejecución de la propuesta de ordenamiento territorial. Ejecución del PMOT Con los resultados de la fase anterior. estrictamente. el valor resultante de la suma se pondera. un objetivo estratégico tendrá como máximo un valor de cinco. Como se muestra en la figura 19. es decir. Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la cuenca hidrológica. los medios y los mecanismos jurídicos. para hacer posible o materializar tales situaciones. Con la culminación de esta fase se concreta el programa de ordenamiento territorial del municipio en cuestión. para que logren encadenar su producción a la industria alimenticia.60 0. Finalmente. que representará la unidad (1). en el territorio municipal” (artículo 2. precisamente. fracción XIV de la LGAH. la instrumentación se inicia desde el momento en que surge la propuesta de elaboración. como parte de la leyenda. la imagen objetivo constituye la propuesta de ordenamiento territorial para un municipio determinado. esto en función de la cantidad total de actores y expertos que participaron en dicha calificación. es necesario determinar las líneas de acción y los proyectos necesarios para lograrlo.40 X 4 2 X se hace el conteo o la suma. la ponderación se hace a partir de cinco. cronogramas y mecanismos de gestión” (Andrade y Amaya. es decir. También se deberán señalar las instituciones públicas responsables de la ejecución de los proyectos. Ejemplo de aplicación de la matriz de objetivos por actores Actores y expertos Objetivos estratégicos Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitantes. de manera precisa. el propósito de esta fase es aportar los elementos necesarios para la instrumentación jurídica del PMOT. los productos y los efectos. se establece la estrategia general que asegure su ejecución. con esta referencia se calcula la magnitud alcanzada por cada objetivo estratégico.80 0. Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados). para conservar su función como zona de captación de agua. del número de actores que lo hayan señalado como relevante. se incluirán los objetivos estratégicos con sus metas respectivas. Además. mien37 3. la evaluación. Por lo tanto.

de ahí que también resulta necesario apoyarse en una técnica o método que facilite la intervención de todos los actores en la identificación de proyectos. se deberá convocar y asegurar la participación de todos los actores que intervienen en el desarrollo territorial. para su análisis. para conseguir ciertos objetivos. Para llevar a cabo el taller. privada o mixta) dependerá. 3. Los proyectos son únicos y temporales. Los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento territorial estarán orientados. y de aquellos actores locales y la sociedad civil organizada. se sugiere utilizar alguna técnica o método que facilite la participación de todos los actores presentes y que propicie el consenso entre éstos para conformar la propuesta final de proyectos. se deberá realizar un taller que reúna a los actores representativos de los ámbitos ambiental. económico y los relacionados con la articulación territorial. de cada proyecto propuesto. no pueden ser rutinarios ni permanentes” (PMI. Aunado a esto. de todos los actores que intervienen de manera dinámica en los procesos de desarrollo territorial. además de visualizar cómo se dará el proceso de ejecución de cada proyecto. Por lo tanto. Por lo tanto. El taller se organizará. permitan alcanzar el objetivo u objetivos estratégicos de cada unidad territorial. cada proyecto implica una inversión cuyo monto y origen (pública. en el proceso de ejecución. a la consecución de los objetivos estratégicos por UTP. bajo una evidente articulación funcional entre el sistema de asentamientos humanos del municipio en cuestión. por otro. lo que en términos territoriales implica reducir las desigualdades socioeconómicas. a resolver situaciones valoradas como problemáticas y. el cual sólo será rentable si contribuye a elevar el nivel de vida de la población. Esto conlleva a la necesidad de analizar y definir una serie de proyectos bajo un enfoque estratégico. los que a su vez han sido definidos por UTP. realizadas por varias personas. considere sean los de mayor peso relativo por su contribución a la consecución de las metas y. los proyectos previamente identificados por el equipo consultor. de acuerdo con las líneas de acción planteadas con anterioridad. Con base en esta información y aplicando el enfoque estratégico. Como parte del procedimiento a seguir durante el desarrollo del taller. es decir. costo. para conformar la cartera de proyectos es indispensable la participación de las instituciones y organizaciones. como se ha mencionado. Además esta valoración deberá reflejar las vivencias propias de los participantes en . esto es. esto es.2 Taller para la selección de proyectos De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores. a impulsar o aprovechar los potenciales con los que cuenta el territorio del municipio en cuestión. una menor vulnerabilidad de las poblaciones ante riesgos de origen natural y un uso sustentable del suelo en los espacio abiertos (ámbito rural) acorde con su aptitud natural (reducción de los conflictos 38 de uso del suelo) y una articulación funcional entre el sistema de asentamientos humanos. se sugiere que para la formulación de ideas sobre los proyectos que interesan a los participantes. así como los efectos que tendría su ejecución en la mejor articulación y funcionalidad del sistema de asentamientos humanos y en las mejoras de la calidad de vida de la población urbana y rural. ex profeso. públicas y privadas. el equipo consultor deberá identificar y definir las líneas de acción y los proyectos que. calidad y resultados. Un proyecto se concibe como un “Conjunto de actividades interdependientes. la utilización de capital para obtener un resultado. Conformación de la cartera de proyectos La formulación y selección de proyectos tiene como insumos básicos las metas correspondientes a cada objetivo estratégico. 2004). Con esta primera aproximación se prepara una propuesta que deberá ser sometida a consenso. con una clara delimitación de tiempo.tras que éstos constituyen en sí el medio para hacer o crear un bien o un servicio (o un conjunto de ellos). Una vez que se cuente con las propuestas de proyectos por UTP.4. que signifiquen la disminución de los desequilibrios territoriales y generen las condiciones propicias para elevar el nivel de vida de la población. la importancia de la identificación de proyectos radica en que además de constituirse como el medio para hacer operativas las metas. en consecuencia. en gran medida. poblacional. Esto constituye el punto de partida para conducir la participación de los actores a la conformación de una cartera de proyectos consensuada. esto para hacer una valoración de los proyectos en función de su asociación o convergencia con determinado objetivo estratégico. así como lograr el consenso respecto al conjunto de proyectos que serán elegidos para ser ejecutados. para definir los proyectos que integrarán la cartera de proyectos y es en este espacio donde se presentarán. se les deberá inducir a adoptar una visión amplia respecto a la contribución. de acuerdo con su experiencia y conocimiento. para elegir aquéllos que contribuyan a configurar la imagen objetivo. del tipo y dimensiones de la obra o servicio que pretende ejecutarse. la ejecución de un proyecto implica. se sugiere organizar los proyectos identificados por los participantes. por un lado.

Dependiendo de la naturaleza del proyecto. 11. Figura 20. es decir. desde luego.sus ámbitos de residencia. 8. 6. lo que les permitirá establecer prioridades en cuanto a las obras y servicios que deberán ejecutarse. 4. existirán distintos mecanismos de financiamiento y ejecución.3 Calificación de proyectos Para identificar los proyectos prioritarios.4. públicos. conviene invitar a los participantes a reflexionar sobre la trascendencia de cada proyecto en la solución o atención de los asuntos. Desazolvar la represa. los cuales dependen de la complejidad de la problemática a resolver. 5. en la figura 22 se presenta un ejemplo de los resultados generados durante el proceso de desarrollo del taller. una de las dificultades en los talleres de planeación participativa se presenta al momento de conciliar intereses. Escala de valores 0 2 4 6 8 10 Grado de contribución Nula Mínima Baja Media Alta Muy alta Figura 21. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. Se establece una escala de valores en la cual el valor más bajo (0) significa nula contribución. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. urbano o metropolitano. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. aspiraciones e inquietudes respecto a un propósito común. Es importante insistir en que los proyectos constituyen los medios de ejecución o materialización de las metas. de trabajo o de sus espacios de inversión o actuación (principalmente las instancias públicas). necesidades y demandas de mayor urgencia. Recuperar 12 mil ha. como en este caso. 13. 9. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. 14. La cantidad de proyectos se dará en función de los objetivos y metas que se hayan planteado. el valor más alto indicará una alta contribución (ver figura 20). Calificación final 100 95 89 89 84 83 79 61 46 42 38 35 33 20 13 39 . Cada proyecto propuesto por los actores durante los talleres implica necesariamente que se involucre una. ordenados según la calificación final obtenida. donde la efectividad de las decisiones tomadas demanda inversión de capital por lo que no todos los proyectos son financiables en el corto plazo. De esta manera. lo que permitirá llevar a cabo su seguimiento. Por último. Adquirir n ha. del perfil socioeconómico y demográfico del municipio. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 10. para la producción frutícola. adicionales la superficie del distrito de riego. Matriz de proyectos presentados por orden de prioridad según la calificación final obtenida Proyectos 1. Habilitar dos centros de acopio y distribución de productos perecederos. 2. Precisamente. se requiere aplicar otra técnica que permita definir el carácter prioritario de los proyectos propuestos. son iniciativas o intervenciones limitadas en tiempo y con asignación de recursos económicos. de la extensión de la UTP. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. dos o más instancias públicas de los gobiernos municipal. En ese sentido. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. Establecer una empresa pública de comercialización de productos agroindustriales. 7. En la figura 21 se presenta el listado de proyectos. 12. privados o mixtos. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. se puede aplicar un procedimiento sencillo que consiste en asignar una calificación a cada proyecto en función de su contribución al logro del objetivo estratégico correspondiente. estatal o federal. 3. la lista de los proyectos identificados y su respectiva calificación. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. Escala de calificación de proyectos 3. de la complejidad de los fenómenos territoriales sobre los que se desea incidir y. por el contrario. de terreno para reservas territoriales de expansión 15. si se trata de un municipio rural. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad. Ampliar con 3 mil ha. Es fundamental contar con una matriz de corresponsabilidad por cada proyecto o acción a realizar.

Construir una escuela preparatoria en la localidad X. b) entre el municipio y el ejecutivo estatal y/o federal y c) entre el sector público y el sector privado. 3 0. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 3.5 Mecanismos de instrumentación y financiamiento para los proyectos derivados del PMOT Los objetivos.2 0 0 0 4 0 0 0 0 4 8 8 10 8 8 6 Ob. 13. Estos compromisos tienen su punto de partida en un acuerdo celebrado entre las autoridades ejecutivas del nivel municipal. Ob. 7 0.00 25. de terreno para reservas territoriales para la expansión del c. 12. 14. 4 0. 4.60 27.4 Matriz de corresponsabilidad La identificación de las líneas de acción y la conformación de la cartera de proyectos. también resulta pertinente establecer las bases para formalizar los acuerdos derivados de la matriz de corresponsabilidad.4 0 6 0 10 2 0 10 0 0 6 4 8 10 10 10 Suma Simple 12 26 10 52 20 18 42 22 18 42 36 44 48 56 58 Ponderada 6. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. metas. además se deberá asentar en una agenda de seguimiento del proceso de elaboración del PMOT o de ser necesario.00 4. independientemente del ámbito público o privado en el que se ubique.20 12. 8 0. 3.60 24. esto 40 Proyectos en el seno del Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial. según el ámbito al que pertenecen (gubernamental y no gubernamental).20 18. p.4 10 10 10 6 4 4 2 8 0 2 2 2 2 6 8 Ob. 8. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. 2 0. 9. 7. 15. 5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque.6 0 0 0 6 0 0 2 0 0 6 6 6 4 6 8 Ob.2 0 8 0 10 0 0 2 0 0 2 2 4 6 6 6 Ob. 2. Matriz de calificación de proyectos estratégicos Ob.40 Rango 20 33 13 83 42 35 89 46 38 89 61 84 79 95 100 Factor de ponderación 1.00 28. se ilustra esta relación de colaboración que se da entre distintas instancias: a) entre dependencias del gobierno municipal.4.00 30.6 1. 1 0.Figura 22. En muchos casos puede tratarse de acciones .8 0 0 0 2 10 10 10 8 8 4 6 6 0 0 0 Ob. Resulta relevante señalar que en el taller de proyectos no es suficiente con identificar la corresponsabilidad. 11. Establecer una empresa pública de comercialización de productos agroindustriales.4. Habilitar dos centros de acopio y distribución de productos perecederos. sin embargo. Desazolvar la represa. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 6. permite establecer una primera relación coordinada respecto a los compromisos de quién hace qué. 3. Recuperar 12 mil ha.00 27. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. para la producción frutícola. Adquirir n ha. 5 6 0. 10. En la figura 23.40 25. dichos acuerdos pueden tratarse en sesiones de Cabildo. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad. líneas de acción y proyectos estratégicos planteados en el PMOT entrañan la necesidad de contar con una serie de instrumentos que les den factibilidad práctica. Ampliar con 3 mil ha. para publicar y sancionar el PMOT en el periódico oficial del estado. adicionales la superficie del distrito de riego.0 0 0 0 8 4 4 8 4 4 8 6 0 10 10 10 2 2 0 6 0 0 8 2 2 6 2 8 8 10 10 Ob.00 11.00 10.20 14. esto no es suficiente ya que es necesaria la coordinación entre distintos actores para ejecutar con éxito un mismo proyecto.00 12. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. estatal y federal.

10. 3. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. incluyendo naturalmente.4. 12.planteadas que afectan poco a la población y habrá proyectos estratégicos que pueden llegar a trastornar la vida económica. Dependencias municipales Proyectos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1. se mencionan a manera de ejemplo con el fin de orientar la tarea que al respecto deberá realizar el equipo consultor (para identificación de los instrumentos en cuestión). En ese sentido. 8. el marco jurídico estatal y federal en materia de desarrollo urbano. en el que el PMOT está inserto. ordenamiento del territorio. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad. 4. X X X X X X X X X X X X X X X X Dependencias estatales y federales 1 2 3 4 5 Actores privados X X X X Actores sociales X X A B C D S1 S2 S3 X X X X X X X X X X X X X X X X X X 41 .). ordenamiento ecológico y medio ambiente. 7. • El sistema de planes. en el marco del sistema estatal de planeación de cada entidad federativa. Figura 23. Desazolvar la represa. el municipio dispone de una serie de mecanismos que le permiten instrumentar el PMOT en el marco de sus facultades y bajo los principios establecidos en el marco jurídico municipal. 5. a fin de acotar sus acciones dentro del marco legal vigente. dentro de los instrumentos de regulación se encuentran los siguientes: • El marco jurídico (reglamentos municipales. Para ello. para la producción frutícola. 13. 9. Recuperar 12 mil ha. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. de ciertos actores. En los siguientes párrafos se presentan algunos de los instrumentos con los que pudieran contar las administraciones municipales para ejecutar los proyectos señalados como prioritarios. etc. 11.1 Instrumentos de regulación Los instrumentos de regulación son aquéllos que actúan directamente sobre las conductas y quehaceres de los actores involucrados con el desarrollo territorial. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. Aunque los mecanismos de instrumentación y financiamiento que se presentan a continuación varían de una entidad federativa a otra. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. social y ambiental del municipio y que implican forzosamente la afectación de intereses. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. bando de policía y buen gobierno. de terreno para reservas territoriales para expansión del c. legítimos o no. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. p. Matriz de corresponsabilidad para la ejecución de proyectos 3. Adquirir n ha. Establecer una empresa pública privada de X X X comercialización de productos agroindustriales. 15. 6. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial.5. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 2. adicionales la superficie X del distrito de riego. Ampliar con 3 mil ha. Habilitar dos centros de acopio y distribución X X X de productos perecederos. 14. De ahí la importancia de publicar el PMOT en el periódico oficial del estado y que se vuelva ley.

el porcentaje máximo de los costos que pueden repercutirse . equipamiento y/o servicios. para la agrupación o integración de predios. concesión. • Impuesto por contribuciones de mejoras. que se trata de un impuesto que gravara el valor del suelo atribuible al esfuerzo de la comunidad (vía obras públicas. etc. urbano o agrícola. aportación a sociedades. contrato. permisos. etc. la constitución de un polígono de actuación concertada o la inducción fiscal como sobretasas a lotes baldíos o exención a predios que se desean conservar o a los que se desea inducir un uso particular. mismo que se genera con cualquier tipo de transacción inmobiliaria: compraventa. es conocida la gran diferencia entre los valores catastrales y los valores comerciales. • Incorporación del suelo al desarrollo urbano a través de la expropiación por causas de utilidad pública (buscando que sea una expropiación concertada). autorizaciones emitidas por las autoridades municipales correspondientes. El Artículo 115 constitucional otorga las facultades al municipio para dotar de servicios públicos en su territorio. por lo que se tendrá que hacer un esfuerzo por equipararlos progresivamente garantizando que el aumento en la recaudación se refleje en una mejora continua en la calidad de la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. Entre ellos se encuentran: • Impuesto predial base mixta (terreno y construcción) o base suelo (sólo el terreno). proyectos estratégicos. en el marco del sistema estatal de Planeación de cada entidad federativa.5. como la suspensión del otorgamiento de licencias. inversionistas y propietarios del suelo en función de los objetivos. Asimismo. la reparcelación como acto de autoridad o mediante asociaciones entre propietarios e inversionistas. permuta. que en realidad solamente recupera el costo de las obras públicas. en el que el PMOT está inserto. que tiene muchas más ventajas por facilitar el proceso de valuación y hacer del cobro del predial un proceso más justo y oportuno que el primero.3 Instrumentos financieros Los instrumentos financieros con los que cuenta el municipio son básicamente todos aquellos impuestos asociados a la propiedad raíz. • Construcción de obras públicas directamente o a través de la contratación de créditos a la banca de desarrollo.2 Instrumentos de fomento Los instrumentos de fomento son aquéllos que inciden en el mercado en general y en el mercado inmobiliario en particular y que buscan facilitar las acciones y disminuir los costos de transacción de los actores económicos. 3. herencia. normatividad urbana.4. puede originar que las inversiones se concentren en zonas donde existe mayor capacidad de pago. Entre ellos se encuentran los siguientes: • El sistema de planes. constituciones de organismos paramu42 nicipales. • Impuesto a la plusvalía. al que se suman las sanciones estatales y federales) con objeto de supervisar de manera directa y constante. etc. en caso contrario. El tipo de obra para el que aplica la contribución. La dotación de servicios públicos siempre será un mecanismo que incentive el desarrollo social y económico del municipio. En cualquier caso. ejercer el derecho de tanto y preferencia del que dispone la autoridad municipal (en particular para construir reserva territorial).4. • Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI). asignación de usos e intensidades de uso) y que es injustamente retenido por los dueños de la tierra. • Desregulación y simplificación administrativa a fin de agilizar y disminuir los costos administrativos y de gestión que realizan los desarrolladores y grupos organizados para la ejecución de sus proyectos. procurando en todo caso el cumplimiento de las prescripciones contenidas en el PMOT y en otros programas y. 3. la participación del municipio en corporaciones público privadas bajo un esquema claro de responsabilidades y garantías recíprocas ante modalidades de coinversión para el desarrollo de infraestructura. hay que aclarar que la recuperación de plusvalías de ninguna manera implica la redistribución automática de la riqueza.5. asociación público–privada. su habilitación con infraestructura y equipamiento y la adjudicación de los nuevos predios a los propietarios afectados. Los proyectos estratégicos contenidos en el PMOT generarán sin duda alguna cambios en los valores del suelo que implican un incremento detectable en el valor de los inmuebles beneficiados por tales acciones públicas. metas. que se trata de contribuciones para solventar parcial o totalmente los costos generados por obras de infraestructura que benefician particularmente a determinados predios. • Dotación de servicios públicos. En México y Latinoamérica se realiza frecuentemente la recuperación de plusvalías por medio de un instrumento conocido como “contribución de mejoras”. organismos descentralizado de la administración pública municipal.• La vigilancia y sanciones de carácter municipal (en primera instancia. acciones y proyectos estratégicos que se buscan concretar en el PMOT. etc. instrumentar las medidas correctivas necesarias. por el contrario. por lo que la ampliación en su cobertura contribuirá en cualquier circunstancia a dar cumplimiento a los objetivos y metas del PMOT. donación. ya sea directamente o a través de mecanismos distintos tales como asociaciones municipales.

en fiduciario encargado de administrar el recurso. que se traducen en cargas inequitativas al desarrollo y perdida de la capacidad financiera y de gestión de las autoridades. y un vez terminado o listo para operar. el inversionistas construye un activo requerido por alguna entidad del gobierno utilizando únicamente fondos privados (capital y/o deuda). el método de distribución de la contribución. Contribuciones especiales de impacto urbano y ambiental. sistemas de potabilización y distribución de agua. costos y utilidades con el sector privado. etc. Este esquema es común para el financiamiento de autopistas. aunque recibe el pago por la obra ejecutada. la entidad gubernamental recibe el activo para su operación y se compromete al pago de una renta al inversionista. sin que ello repercuta en la naturaleza del gravamen. estrategias. La capacidad de los instrumentos de fomento puede utilizarse para reforzar y promover el compromiso y la responsabilidad de los actores que participan en el desarrollo. los recursos recaudados por el pago de servicios se utilizan para cubrir los costos que su prestación genera. sino como parte de un proyecto más amplio en el que comparte riesgos. los criterios para determinar a dichos beneficiarios. omisos y rezagos. Revisión de los precios y tarifas de los bienes y servicios públicos. Operar y Poseer (COP). 43 . Desde la década de los 80 se han utilizado figuras innovadoras de financiamiento de infraestructura en diversos países como Francia. Rentar y Transferir (CRT). el municipio en el fideicomisario y Banobras. de acuerdo con el monto de la inversión y a un plazo previamente pactado. costo que en muchos casos se encuentra subsidiado por el gobierno. Un fideicomiso es un contrato mediante el cual una persona física o moral llamada fideicomitente aporta a una institución fiduciaria recursos para el cumplimiento de fines específicos. Los permisos para la venta en vía pública son ejemplo de aprovechamientos que comúnmente percibe el municipio.• • • • • a los beneficiarios. Construir. Estos mecanismos pueden ser útiles para el financiamiento de grandes proyectos estratégicos que requieran de un presupuesto amplio y multianual. Ya operando. En este esquema. Deben ser impuestas a los promotores de proyectos para la dotación de infraestructura y servicios básicos a cambio de las autorizaciones de desarrollo. el activo es transferido a la entidad gubernamental para que sea ella la que lo opere. licencias y permisos. Los estados pueden crear un fideicomiso y constituirse ellos en fideicomitente. Productos y servicios. En este esquema el inversionista obtiene una concesión para construir y operar un activo que proveerá algún servicio a la población que lo requiera. y los niveles y órdenes de gobierno facultados para su cobro varían en cada caso. España y Estados Unidos. el cobro de las tarifas por los diferentes servicios que prestan presentan serios problemas como la no actualización de tarifas. por ejemplo. pues es el inversionista el responsable de financiar el proyecto. Operar y Transferir (COT). Es de conocimiento público la problemática operativa y de financiamiento por la que atraviesan los municipios para la prestación de los servicios públicos. puede traducirse en un importante mecanismo de estimulo a la actividad privada. en beneficio de cualquier persona física o moral llamada fideicomisario. Fondos y fideicomisos. Financiar y Transferir (DCFT). A diferencia de los impuestos. • Creación y operación de asociaciones público–privadas. La actualización de la política tarifaria del sector público. – Construir. hasta la adquisición y operación de algún activo existente que hubiese sido propiedad pública y que haya sido adjudicado al inversionista privado mediante el pago de una contraprestación. acciones y metas del PMOT. – Diseñar. en las que el sector privado participa no sólo como fuente de recursos y capital. La propiedad nunca es del inversionista privado. a cambio del cobro de una cuota o contraprestación. instalaciones deportivas y recreativas. Italia. Este rubro se refiere a todos aquellos pagos que los usuarios o beneficiarios realizan como contraprestación por recibir determinados servicios urbanos como agua potable y alcantarillado. Este esquema implica el diseño y construcción de algún activo por parte del inversionista privado con sus propios recursos. frecuentemente bienes inmuebles. – Construir. PPP) y pueden funcionar en las siguientes modalidades: – Construir. alumbrado público. cuyos ingresos van a dar a la bolsa común de los gobiernos que los cobran. Son ingresos percibidos como pago de los permisos y concesiones que reciben los particulares por el uso de bienes del dominio público. Estas figuras son conocidas como “Asociaciones Público–Privadas” (PublicPrivate Partnership. alineándola a los objetivos. para financiar los costos públicos del desarrollo urbano. entre muchos otros. En este esquema. transporte público. Va desde la construcción y operación de un activo nuevo construido con financiamiento propio. tratamiento de aguas residuales. Salvo contadas excepciones. Aprovechamientos. Este cobro servirá para amortizar la inversión realizada y obtener una rentabilidad razonable del capital. el inversionista privado obtiene la concesión indefinida para proveer un servicio mediante el cobro de una cuota o tarifa. registro civil.

conservación de la biodiversidad. otorga a los municipios facultades para suscribir convenios de colaboración entre sí para una más eficaz prestación de los servicios públicos. inmuebles propiedad de pensionados.5.4. Fracc. quien conserva la titularidad de la propiedad del activo.4. con el objetivo de proteger los ecosistemas forestales y ofrecer alternativas a los propietarios de bosques. organizaciones religiosas y con fines de caridad. equipamiento. que incluyen pagos por servicios hidrológicos. es posible suscribir convenios estado– municipios para otros fines distintos a la prestación de servicios públicos. desde el año 2003 México ha diseñado e instrumentado una serie de programas de Pago por Servicios Ambientales (PSA). III. construcción. parte de los procesos de planeación. Por su parte. • Pago de servicios ambientales. captura de carbono y agroforestería. diseño y ejecución de las políticas urbano-regionales deberán ser planteadas en talleres.• Proyectos para prestación de servicios (PPS). tal como se plantea en esta guía metodológica. etc. Existen diferentes usos del suelo. Por su parte. También se encuentran las participaciones (Ramo 28). existe un creciente consenso en el sentido de no otorgar ningún tipo de exenciones a la propiedad raíz a fin de garantizar una mejora recaudatoria y obtener mayores ingresos para financiar obras y servicios públicos de calidad. establecidos en el contrato. En algunas ciudades del mundo. Algunos de estos mecanismos son: • Acuerdos de coordinación estado–municipios. 3. operación y mantenimiento durante la vigencia del contrato correspondiente y sin disponer en ningún momento de financiamiento público.5 Incentivos y exenciones • Exenciones del impuesto predial. socializar la problemática territorial. • Instrumentos y mecanismos de participación social y ciudadana.4. Sin embargo. Ejemplo de estos son inmuebles del dominio público de la nación. y los recursos que destinó la dependencia gubernamental. que permitan dar a conocer los alcances del PMOT. también le da la prerrogativa al municipio a suscribir convenios de colaboración con el estado para que éste se haga cargo de aquellos servicios públicos de los que el municipio no pueda hacerse cargo.5. selvas. se encuentran los programas federales que canalizan recursos directamente a los municipios a fin de dar cumplimiento a las políticas. muy reciente en México y que consiste en la licitación y contratación de un inversionista privado para el diseño. la dependencia gubernamental se compromete a efectuar los pagos correspondientes durante la vigencia del contrato y por la contraprestación recibida por parte del inversionista privado. El Artículo 115 constitucional. Este mecanismo de financiamiento de propietarios de tierra con alto valor ambiental puede constituirse en un instrumento para su conservación. asociados a la ejecución de acciones y proyectos estratégicos determinados por el PMOT. urbana. actividades y causahabientes que en ocasiones están sujetos a exenciones totales o parciales en el pago de algunos impuestos. objetivos y estrategias de cada una de las dependencias y entidades del gobierno federal y que se encuentran plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012. pueden ser recuperados en el largo plazo vía impuestos o derechos. Sin embargo. calidad y condiciones físicas de las instalaciones.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios Los recursos federales llegan a los municipios a través de diversas vertientes. el uso habitacional está sujeto a ciertas exenciones en el pago del predial. tanto como la constitución del Coplademun o cualquier otro mecanismo que ponga en relación a dos o más dependencias gubernamentales. etc. ambiental y de cualquier otra índole. La participación de los sectores sociales en el proceso de planeación resulta indispensable para dar legitimidad social al mismo. embajadas. que son recursos distribuidos mediante fórmulas y criterios publicados en diversos ordenamientos jurídicos y que administran directamente los municipios. 44 3. Sin embargo. Están las aportaciones (Ramo 33). En materia de desarrollo urbano.5. manglares. Los recursos de los programas federales por lo regular están sujetos a reglas de operación y su ejercicio debe estar coor- . 3. Por ello. así como también las construcciones nuevas. el más común es la exención en el impuesto predial.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público La constitución del Consejo Municipal de Ordenamiento Territorial es un ejemplo del uso de este tipo de instrumentos. con el objeto de fomentar la inversión en la construcción. que son recursos que se transfieren de un orden de gobierno a otro para financiar necesidades de gasto del ámbito receptor. De acuerdo con el Instituto Nacional de Ecología. Sin embargo. los pagos están condicionados al cumplimiento de estándares de operación. El usufructo o beneficio de la obra o servicio en cuestión lo obtiene la propia ciudadanía.

Seguimiento y evaluación de resultados La fase de seguimiento y evaluación de resultados consiste en la obtención y sistematización de información relativa. • Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares.dinado con el Gobierno del Estado o el Federal para evitar duplicidades. • Programa de Opciones Productivas. • Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. en un determinado tiempo. propiamente. Figura 24. A este conjunto de programas de la Sedesol se suman varios de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que pueden constituir una fuente de financiamiento asequible para las estrategias y líneas de acción que se planteen en el PMOT. de manera general. como el Programa de Opciones Productivas o el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias.5. en el mediano y largo plazo. Tu Casa. y. por un lado. • Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. Por ejemplo. • Programa de Prevención de Desastres en Asentamientos Humanos . por otro. cuantitativa y cualitativa. puesto que los resultados de éstos sólo serán eficaces en la medida que contribuyan a generar las condiciones requeridas para alcanzar. Es necesario plantear qué es lo que se evalúa. se refiere a la implementación de la imagen objetivo. • Programa Hábitat. • Programa 70 y Más. La figura 24 ilustra ambos aspectos. identificando a la población beneficiaria. Algunos de estos programas tienen su ámbito de intervención en el medio rural. • Programa de Empleo Temporal (PET). cómo se evalúa. en este caso. el ejercicio de la planeación. Su aplicación debe hacerse con transparencia. guiada por los principios del ordenamiento territorial. 3. que será la referencia para evaluar los cambios experimentados por el sistema territorial del municipio en cuestión. Proceso de evaluación de avances y resultados 3. • Programa de Conversión Social. Lo anterior significa que la gestión no se limita a la ejecución fragmentada de los proyectos prioritarios.5 Fase 5. bienes y servicios). precisamente. la imagen objetivo. los resultados de la ejecución de los proyectos seleccionados en la fase anterior (obras. entre otros: • Programa 3x1 para Migrantes. en qué consiste el monitoreo del proceso de gestión y la evaluación de resultados. como el Programa de Rescate de Espacios Públicos o el Programa Hábitat. • Programa Vivienda Rural. de la calidad del hecho o situación intervenida Información sobre la pertinencia y vialidad de acciones y asignaciones durante la ejecución Sistema de indicadores de evaluación impacto Sistema de indicadores cualitativos del cumplimento de acuerdos Evaluación de resultados Congruencia entre los resultados y los objetivos estratégicos 45 . y cuándo se evalúan los resultados. • Programa de Rescate de Espacios Públicos. • Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras. • Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda. para la generación de un sistema de indicadores que permita evaluar. a) Evaluación de resultados Mapa de las unidades territoriales del b) Monitoreoprioritarias proceso de gestión Información. los programas que maneja la Sedesol y que pueden constituir una fuente de financiamiento de algunas estrategias que se planteen desde el OT son. a partir de la ejecución de los proyectos derivados de la imagen objetivo. se resaltan algunos elementos y criterios que sirven de guía para el desarrollo el proceso de evaluación.1 Proceso de gestión En cuanto al proceso de gestión. y otros en el medio urbano. En la figura 25 se señala. En ambos casos es necesario establecer una línea base. • Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. al proceso de gestión que necesariamente acompaña a la ejecución de los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento territorial. constituye.

se utilizan los indicadores de evaluación de resultados. es la pertinencia de las acciones realizadas. ya que se enfocan a la comparación de los avances registrados y los compromisos establecidos en los acuerdos o las responsabilidades asignadas en la matriz de corresponsabilidad. 46 El monitoreo o seguimiento del proceso de gestión se efectúa con base en indicadores de desempeño cualitativos. por el observatorio urbano local o por otro organismo auxiliar que el gobierno municipal determine. con base en lo establecido en los acuerdos o cartas compromiso. Aplica para evaluar en qué medida el cumplimiento de tal o cual acción contribuye a la obtención de los objetivos estratégicos. en consecuencia. Por ejemplo: acciones de concertación entre organismos. Es recomendable proceder. informa periodicamente sobre los avances de sus acciones Indicadores cualitativos de procesos Mapa de las Acciones de unidades territoriales prioritarias avances/acuerdos o compromisos Mapa de las unidades ¿Cumple con los territoriales prioritarias compromisos y acciones? Sí Vo. así como indicar los organismos responsables de efectuar dichas acciones (ver figura 26). según lo señalado en la fase 1 de esta guía metodológica. al momento de conformar la matriz de corresponsabilidad (fase cuatro). como el ente encargado de dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos por los organismos participantes en la implementación del PMOT. la calidad y grado de cumplimiento de los compromisos. al conformarse el Comité Municipal éste asume tal responsabilidad. La tarea de seguimiento como parte del proceso de elaboración del PMOT. etc. a una evaluación anual de los avances. proponer las medidas de remediación para su discusión y toma de decisiones en el taller. por ejemplo. en esta fase. por lo menos. podrá apoyarse en el observatorio urbano local. licencias. además de indicar las fuentes de información y las metodologías específicas para calcular cada indicador cuantitativo. en caso de haber detectado eventuales rezagos y/o incumplimientos. esto mediante la organización de un taller de monitoreo y evaluación con los diferentes organismos participantes. deberá complementarse con las observaciones que señalen los elementos o factores que impidieron el adecuado desempeño de las acciones. aquéllos que permitan analizar las causas de posibles incumplimientos o desfases.) y otro tipo de acciones de las que depende la viabilidad de la ejecución de los proyectos y. etc. No Mapa no cumple? ¿Por quéde las unidades territoriales prioritarias Análisis y valoración por el Comité Municipal . compromisos pactados a través de la firma de acuerdos. es responsabilidad del comité municipal asesorado. de ser necesario. la línea base del proceso de gestión la constituyen los acuerdos y compromisos asumidos por las instancias públicas y privadas. así como de asegurar que quede el registro de tales decisiones o acuerdos. se recomienda utilizar indicadores ya existentes. ¿Cuándo se evalúa? En este sentido. las organizaciones productivas y la sociedad civil organizada. Para la evaluación de resultados. Elementos y criterios de evaluación del proceso de gestión ¿Qué se evalúa? Se recurre al uso de indicadores cualitativos para el monitoreo del proceso de gestión. Se evalúa en qué medida los resultados de la ejecución de los proyectos prioritarios cumplen con los objetivos y metas que se establecieron. como los que se mencionan en el manual sobre indicadores para la caracterización y el ordenamiento territorial. Cada vez que se observen rezagos y/o incumplimientos. Lo que se evalúa. Para este propósito.Figura 25. ¿Cómo se evalúa? Indicador cualitativo: este tipo de indicador es de uso cada vez más común en los procesos de planeación por objetivos. negociaciones con el nivel estatal o federal. el comité deberá fungir. justamente. Monitoreo del proceso de gestión Cada organismo participante. así como plantear las medidas de remediación. si bien es competencia y responsabilidad del gobierno municipal. coordinado por el Comité Municipal. Cabe mencionar que al establecer los compromisos. Bo. Por lo tanto. aquéllas relacionadas con la asignación de recursos financieros y trámites administrativos (permisos. sobre todo. Para cumplir con este encargo. Figura 26. la cual se formalizó. todas las acciones y tareas deberán señalar con toda precisión al organismo responsable de llevar a cabo cada una de ellas. y de otros compromisos que quedaron asentados en la agenda de seguimiento del proceso del elaboración del PMOT. a partir del uso de indicadores cualitativos. Los resultados del análisis y valoración del monitoreo del proceso de gestión. Indicador cuantitativo: este tipo de indicador se utiliza para medir en forma numérica el resultado obtenido y el porcentaje de cumplimiento (o avance) en cada meta y objetivo del PMOT.

• Estructura sectorial de la economía. si éstos se deben a eventos como los siguientes: • Deficiencias en la promoción y gestión de recursos (por ejemplo. el conjunto de indicadores deberá proporcionar. El diseño de los indicadores debe estar asociado a las metas planteadas correspondientes a cada objetivo estratégico y.5. grados técnico profesionales (educación media superior y • Subestimación de costos de proyectos. 3. Manejo integral de la contaminación • Insuficiente coordinación entre actores. Figura 27. c) Culminaron. Indicadores de proceso por acciones y/o proyectos estratégicos Indicar si las acciones programadas: a) Fueron iniciadas. Insuficiente superior) dotación presupuestal. • Elaborar convenios de cooperación para la creación y operación de los observatorios u otro organismo operador. que permitan medir y señalar la efectividad de los resultados derivados de la ejecución de los proyectos prioritarios. Se trata de verificar de qué forma y en qué medida las obras. permitiendo evaluar resultados que experimenta el sistema territorial a partir de la implementación del programa municipal de ordenamiento territorial (ver figura 27). información sobre: • Cambios en el uso del suelo. la contribución de las instancias estatales y federales. Indicadores específicos de resultados por objetivos estratégicos y metas Dotación de infraestructura y servicios urbanos Población con acceso a servicios de transporte público y población con acceso a telefonía pública y celular. 3. de manera simplificada.3 Mecanismo de evaluación Se mencionó con anterioridad que la evaluación de los resultados y el monitoreo del proceso de planeación se llevan a cabo a nivel de cada municipio. que al mismo tiempo. etc. • La fijación de metas u objetivos muy ambiciosos con referencia a los recursos disponibles. • La ocurrencia de factores externos no controlables que afectan la consecución del PMOT tal como se planeó inicialmente (cambios de escenario o entorno. hechos y/o servicios generan condiciones para alcanzar los objetivos estratégicos. en particular de la Sedesol. Y las mediAhorros anuales de agua das correctivas adoptadas. por ejemplo.). • Acciones iniciadas con retraso. así como identificar los impactos de un desarrollo territorial ordenado. En caso de observar una desviación entre los valores esperados de cada indicador y los resultados obtenidos. • Cambios en el nivel de vida de la población urbana y rural. Aspectos a considerar para la evaluación de resultados. inundaciones.Se deberá precisar la causa de los rezagos y/o incumplimientos. • Cambios en la vulnerabilidad de los asentamientos humanos. y que es responsabilidad del Comité Municipal auxiliado por el observatorio urbano local. asignación tardía de recursos presupuestales para alcanzar las metas en los plazos fijados). los indicadores evaluarán los aspectos o situaciones que permitan valorar la estabilización de un estado de equilibrio del sistema territorial del municipio. • Crecimiento urbano y demanda de infraestructura productiva. • Grado de solución de los conflictos de uso del suelo derivados de la relación aptitud natural/uso actual. consiste en: • Proporcionar al Comité Municipal un soporte técnico para definir metodologías y mecanismos de evaluación mediante talleres específicos (monitoreo/evaluación). 47 . En este sentido. • Demanda de empleo. indicar las razones principales de esta desviación: Aumento de empleos locales en empresas existentes Normas de uso del suelo por tipo de actividad. estén alineadas entre sí. En consecuencia.2 Evaluación de resultados El propósito de la evaluación deberá centrarse en la conformación de un sistema de indicadores. contingencias que exigen el desvío de recursos desastres. Número de normas publicadas y aplicadas Número de empresas y Formación técnico profesional empleos nuevos creados Población estudiantil y eficiencia terminal por carreras y por tipo de actividad. encargados del manejo de la información para medir y analizar los resultados del PMOT. % de aguas residuales tratadas • Nueva programación . • Apoyar al Consejo Estatal en las negociaciones en el nivel estatal y federal para la obtención de las aportaciones comprometidas (recursos presupuestarios). % o volumen de residuos confinados y/o reciclados • Corrección de objetivos y metas. • Integración del sistema de asentamientos humanos. tomando como línea base los objetivos estratégicos y sus respectivas metas Indicadores globales de resultados Aumento de la competitividad del territorio. de las actividades económicas y de la infraestructura productiva frente a los riesgos naturales. b) Están en curso de ejecución. Por lo tanto.5.

se hace un replanteamiento en cuanto a los alcances. Por su parte. Comunicaciones y Transportes. Además de llevar las bitácoras de acuerdos. por objetivos estratégicos.5. • Las observaciones desglosando. sustentada en las matrices de resultados por metas y/o proyectos prioritarios ejecutados por los organismos responsables según la matriz de corresponsabilidad. generar una visión de conjunto de rendición de cuentas dirigida a los gobiernos estatal y federal. se considera necesaria cuando.• Con base en los resultados de cada PMOT. convenios. • Las medidas propuestas para remediar los rezagos y/o incumplimientos observados. cada organismo responsable deberá proporcionar al Comité Municipal la información necesaria para realizar la evaluación de los resultados respectivos con la periodicidad preestablecida. a que no se dispuso oportunamente de los recursos materiales y humanos. en particular en aquéllos donde se detectaron rezagos o debilidades al momento de ejecutar los proyectos asociados a ellos. en su caso. Desarrollo Rural. por ejemplo. la siguiente información básica: • Descripción de las acciones y/o proyectos prioritarios asociados a su respectiva meta (las que acompañan la imagen objetivo). 48 . de considerarse necesario. es posible que al momento de intentar su instrumentación se presenten obstáculos de diversa índole que hagan imposible la implementación. Esta información es indispensable para la rendición de cuentas y la información oportuna de las siguientes instancias: • Gobierno municipal (le ayuda al momento de solicitar y negociar los recursos presupuestarios requeridos). La modificación de los proyectos prioritarios se plantea cuando una acción o tarea presenta serias dificultades para llevarse a cabo. • Metodología para la obtención de los indicadores cuantitativos y cualitativos de monitoreo y evaluación. a manera de síntesis. 3. En cuanto a la reasignación de responsabilidades. Desarrollo Económico. eventos y talleres. • El calendario programático de la ejecución de los proyectos prioritarios. etc. • A otras instancias estatales y federales involucradas (Obras Públicas.4 Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas Dado que el programa municipal de ordenamiento territorial se concibe como un proceso de gestión permanente para establecer las condiciones que permitan alcanzar la imagen objetivo. cabe subrayar que al final del periodo del replanteamiento de los objetivos estratégicos y sus metas respectivas y de la reasignación de responsabilidades. al observatorio urbano local o Coplademun u otro organismo operador. El Comité Municipal tiene la responsabilidad de documentar el conjunto de resultados del PMOT. • Recursos materiales y humanos previstos para la ejecución de los proyectos prioritarios. Esta responsabilidad significa elaborar la matriz de marco lógico de los resultados globales del PMOT. Medio Ambiente. el Comité Municipal proporcionará a cada organismo responsable de llevar a cabo la evaluación de los resultados por objetivos estratégicos y sus respectivas metas. En la figura 28 se presenta. esto a pesar de que las acciones emprendidas hayan sido valoradas positivamente. Puesto que el proceso de monitoreo y evaluación es permanente. metas y/o proyectos prioritarios con base en la información transmitida por los organismos participantes. lo cual podría deberse. Este tipo de replanteamiento puede ocurrir en cualquier momento sin tener que modificar ningún componente del PMOT. En tal caso. • Las fuentes de verificación de la información utilizada para la obtención de cada indicador. un proyecto prioritario no se asignó al organismo adecuado. y sus equivalentes federales). reasignando la responsabilidad a uno o varios organismos que tengan más relación con la naturaleza del proyecto o proyectos en cuestión. el proceso que se deberá llevar a cabo para lograrlo. también se deberán adecuar las responsabilidades y compromisos de las instancias involucradas. es preciso determinar bajo qué condiciones el Comité Municipal puede optar por replantear parcial o totalmente los objetivos estratégicos. las razones de rezagos y/o incumplimientos. Respecto a la modificación de los objetivos estratégicos y metas. Por lo tanto. por ejemplo. se inicia una nueva etapa de monitoreo de las actividades bajo la responsabilidad del Comité Municipal. etc. • La Sedesol (es la instancia encargada de impulsar la visión nacional sobre el desarrollo urbano sustentable). para coadyuvar a la obtención oportuna de recursos plurianuales en función de los resultados obtenidos.

49 . + Modificación.Figura 28. Replanteamiento de los objetivos estratégicos y sus metas respectivas y reasignación de responsabilidades ¿Por qué no se cumple? Responsabilidad mal definida Mapa de las unidades Acción/proyecto territoriales prioritarias mal enfocado Promoción/gestión territoriales prioritarias deficiente Mapa de las unidades Factores externos imprevistos Replanteamiento responsabilidad M Replanteamiento acción/proyecto Replanteamiento promoción/gestión Replanteamiento de objetivos y metas: + Reprogramación.

la Sedesol busca trascender los esquemas de diagnóstico y ejecución técnica de los programas municipales de ordenamiento e impulsar un esquema técnico operativo y de gestión e instrumentación que. así como superar la incomunicación y el aislamiento territorial a través del fortalecimiento de la infraestructura de comunicaciones. en su caso. sobre todo. incorpora una fase de seguimiento y evaluación de resultados. Además. cuya expresión territorial de mayor impacto la constituyen los grandes conjuntos habitacionales en las periferias de las áreas urbanas. mediante el cual será posible concretar la política de ordenamiento territorial en el ámbito municipal. empleo y bienestar se ubique en el sitio menos vulnerable a fenómenos naturales. El esquema metodológico planteado involucra seis prioridades que la Sedesol ha asumido como plataformas de orientación de la política social en materia de ordenamiento territorial. es decir. y c) el momento administrativo o de gestión instrumentación. Esta propuesta metodológica. un programa municipal de ordenamiento territorial. en el marco de sus atribuciones. es decir. incluso. La presente guía metodológica constituye una valiosa aportación para conocer el contenido y las técnicas necesarias para conformar. abasto y recreación. Conclusiones El ordenamiento territorial como política pública busca orientar la distribución territorial equilibrada de la población y de las actividades económicas que ésta realiza. b) el momento político o de planeación y coordinación. realizar una actividad productiva que le permita un ingreso digno. en este caso.4. y que realmente contribuyan a superar los rezagos en cuanto a equipamiento físico y los servicios que éste presta y beneficien a la población. por lo que se pretende: • incidir en las grandes intervenciones territoriales relacionadas con la infraestructura productiva para garantizar que sus impactos negativos sean los menos. por otro. anticiparse a ellos al incluirlos en la formulación de un PMOT. Se trata de seis procesos que en la actualidad inciden de manera importante en el desarrollo territorial del país. impulsar una política habitacional social y ambientalmente justa y responsable. 50 . la preservación de los recursos naturales. sin duda. • Considerar a la política habitacional. • Prevenir los desastres asociados a fenómenos naturales. fortalecerá la gestión municipal del desarrollo territorial. prevenir o. por un lado. que incluye cuatro fases técnicas representativas del ordenamiento territorial como instrumento de planeación. lo que conlleva a proponer un uso del territorio en función de su vocación natural y un conjunto de medidas para la mitigación de las afectaciones ambientales provocadas por el emplazamiento territorial de la población y sus actividades. procurar que la infraestructura turística que genera riqueza. frente a las grandes intervenciones turísticas. comprende tres momentos clave del proceso de ordenamiento del territorio: a) el momento técnico científico o de conocimiento. para encontrar un cauce que permita integrar estos conjuntos al tejido urbano. esto bajo el principio de sustentabilidad. esto deberá ser un apoyo para la autoridad municipal en su cometido de contener. de tal suerte que éstas garanticen. De esta manera. • Incidir directamente en las causas estructurales de la pobreza. salud. contar con un medio ambiente sano y sin riesgos de origen natural o humano. • Lograr que la autoridad municipal incluya y actúe. De este modo. además. garantizar que la población tanto urbana como rural cuente con los equipamientos e infraestructura elemental que le permita acceder a servicios básicos de educación. fortalecer las capacidades de adaptación al cambio climático y contribuir a la reducción de los gases de efecto invernadero. un beneficio social y económico tangible para las comunidades o residentes locales y.

así como de la seguridad de la población ante fenómenos naturales y del uso sustentable de los recursos naturales. propone dar impulso a la generación de proyectos productivos en el ámbito urbano y rural. Adicionalmente. Por su parte. pobreza. 2. de la definición de las condiciones para la equidad social. vivienda. A fin de avanzar en estos propósitos. • Evaluar la estructura y distribución territorial de los asentamientos humanos. atender los rezagos territoriales y proveer certidumbre jurídica a la inversión productiva pública y privada y el empleo. Objetivos particulares • Establecer las bases y mecanismos para la coordinación. se plantea el impulso al desarrollo económico local. así como articulación funcional. infraestructura productiva. Estos planteamientos se complementan con las estrategias para lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades. a través del mejoramiento de las formas de acceso a servicios y equipamiento básico. equipamiento e infraestructura. vulnerabilidad y riesgos asociados al cambio climático. así como su articulación fun51 . procurando la vinculación de las zonas menos desarrolladas con aquéllas que presentan ventajas comparativas de localización. en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 se afirma como uno de los principales propósitos de la Sedesol el de disminuir la pobreza y. En esta misma orientación. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial Presentación Los términos de referencia que se presentan buscan facilitar el proceso de ordenamiento territorial de los municipios a través de un esquema vinculante de la gestión local con un soporte técnico. formulación. a saber. 1. Objetivo general El objetivo general es elaborar un programa municipal de ordenamiento territorial para establecer los lineamientos para regular los procesos de distribución territorial de la población y sus actividades. turismo. avanzar en la integración de las regiones marginadas al proceso de desarrollo para atenuar las desigualdades territoriales. y promover el fortalecimiento de la conectividad entre sus ciudades. encaminado al cumplimiento de las aspiraciones y expectativas del desarrollo municipal. seguimiento e instrumentación del programa municipal de ordenamiento territorial. la Sedesol promueve una política de desarrollo territorial que tiene como fundamento los principios de equidad y sustentabilidad. el ordenamiento territorial permite fortalecer los vínculos entre los sectores urbano y rural. todo lo anterior en un marco de consenso. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la igualdad de oportunidades como parte de la política para lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población. procurando un uso más eficiente de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura y fortalecer la integración de los procesos productivos locales. como a las prioridades del Gobierno Federal en materia de desarrollo social. en tanto las estrategias se dirigen al fortalecimiento y ampliación de los programas e instrumentos del Gobierno Federal para el combate a la pobreza en las ciudades del país para la atención a los problemas de dotación de servicios. todo ello como condiciones necesarias para promover el crecimiento económico y la generación de empleo. para anticipar procesos con alto impacto en el territorio y procurar sentar las medidas para su regulación. así como promover esquemas de desarrollo territorial compatibles con los actuales principios de sustentabilidad ambiental. provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. Como condiciones importantes para cumplir con estos propósitos. Con su instrumentación. en consideración de la dinámica funcional de los asentamientos humanos.Anexo. Así. así como el fortalecimiento de la conectividad y la integración de la población que reside en zonas con alta concentración de pobreza al desarrollo de las ciudades. a través del ordenamiento territorial. se busca incidir de manera efectiva en los procesos de toma de decisiones. se pretende contribuir a atenuar las disparidades a través de estrategias para fortalecer la articulación funcional de los asentamientos humanos y expandir los beneficios hacia las zonas postergadas.

Sistema de coordinación El ejecutor. • Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo con criterios técnicos. a fin de: • Establecer un mecanismo de concertación y relación entre las áreas del ayuntamiento. sistematizar y hacer formal su participación en el proceso de elaboración del PMOT. como trabajo de campo y entrevistas. En caso de que no se cuente con esta instancia. para definir las bases generales de participación y coordinación de las áreas del propio ayuntamiento con atribución en la materia. a través de la definición de una cartera de proyectos prioritarios para el municipio. más no limitativos. para facilitar. El referente normativo deberá partir de la Ley General de Asentamientos Humanos. economía. derecho. por lo que cada tema puede ser enriquecido con 52 . en el entendido que éstos son meramente propositivos. • Hacer partícipes a los representantes de los sectores público y privado de la generación de consensos. • Establecer lineamientos para regular los procesos de ocupación territorial. El objetivo principal es proponer el instrumento para la coordinación entre las áreas operativas del PMOT. en tal caso. se requerirá una propuesta para su creación y una propuesta de reglamento interno. previa validación del municipio y de la Sedesol.cional. sólo se deberá integrar el acta de sesión en donde se haga explícita la incorporación del PMOT como parte de la agenda de trabajo de tal instancia y un programa de actividades para el seguimiento. en el sistema de coordenadas geográficas ITRF92. y otros procedimientos que se consideren pertinentes. Asimismo. 4. como elementos mínimos. con la Proyección Cónica de Lambert y el Datum GRS80. con atribuciones en la materia y las que se encuentran a cargo de las tareas técnicas. según corresponda. infraestructuras y equipamientos. Condiciones generales El ejecutor deberá contar con un grupo multidisciplinario con experiencia en los campos de planeación territorial. geografía. El ámbito territorial de análisis corresponde al municipio y las localidades que lo integran. demografía y análisis estadístico. Ley Estatal de Desarrollo Urbano o Código Urbano. se basará en la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial de la Sedesol. procurando la integración de las localidades. Alcances del trabajo Los alcances que se expresan son enunciativos y no limitativos. se considerarán las normas legales y programas sectoriales que tengan aplicación específica en el municipio y correspondan con los objetivos del PMOT. de gobernanza y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento y las bases que contribuyan al cumplimiento de los acuerdos. con apoyo del área técnica municipal a cargo de la supervisión del PMOT. El ejecutor deberá considerar si ya existe una instancia facultada como comité o grupo de trabajo. Si el municipio forma parte de una zona metropolitana o de una región económica o con una función específica determinada en el ámbito estatal. • Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y de la población. consensuados con los actores locales. El procedimiento que el ejecutor deberá cubrir para la elaboración del documento técnico. sistemas de información geográfica y talleres participativos. administrativas y jurídicas. Para la información cartográfica se utilizará el formato Arc View GIS. gestión pública. destacando la integración de procesos productivos que contribuyan al desarrollo local y a la generación de empleo. de transparencia. de acuerdo con la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial de la Sedesol. procurando el mejoramiento en la calidad de vida de la población. y debe cumplir como mínimo con los siguientes puntos: Recopilación de información El ejecutor realizará el acopio de la información documental y cartográfica. en función de las vocaciones productivas y limitantes del medio físico-biótico. para el desarrollo de las actividades. 3. la experiencia del ejecutor. sólo es necesario hacer referencia textual a la misma. el aprovechamiento del equipamiento y la infraestructura instalada. deberá realizar una propuesta acorde con la estructura y funciones del municipio. • Promover el uso eficiente de los recursos públicos.

En cualquier caso. b) Procesos sociales: • Dinámica demográfica. d) Procesos de vinculación: • Funcionalidad. Es preciso hacer énfasis en los procesos de la dinámica de crecimiento y que contextualizan el perfil del municipio. • Equipamiento. • Unidades de paisaje. • Especialización. • Uso de suelo y vegetación. g) Análisis integral: • Unidades Territoriales Prioritarias • Análisis FODA • Primer taller de planeación participativa. e) Evaluación de impacto. • Accesibilidad. En este orden de ideas. Una vez elaborado el diagnóstico integral. estatal y federal que inciden en el municipio. Este apartado deberá elaborarse en apego a la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial. Análisis FODA. • Clima. económicos y sociales con un referente físico espacial. f) Aptitud de uso del territorio. Justificación Se describirá la situación actual que prevalece en el municipio en donde se llevarán a cabo los trabajos. • Edafología. cuyo principal aporte consistirá en la relación de procesos ambientales. resaltando su importancia e implicaciones. como formar parte de una zona metropolitana. adecuación 53 . se establecerán las razones por las que es necesario realizar el programa de ordenamiento. con base en las políticas y objetivos de desarrollo de los ámbitos regional. que precisa el contenido de los temas que se enlistan a continuación: Introducción Se describirá de manera general el esquema del trabajo. • Distribución territorial. • Vivienda. porque existen procesos de conurbación o con fuerte presencia de localidades rurales. Marco normativo Se integrará un cuadro síntesis de las leyes que dan sustento y viabilidad legal al programa de ordenamiento. • Geología. y se comentará sobre los hechos concretos que motivan la elaboración del programa.Elaboración del programa municipal de ordenamiento territorial –documento técnico– El ejecutor utilizará la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial de la Sedesol. Diagnóstico El ejecutor deberá realizar un ejercicio analítico y no sólo descriptivo. c) Procesos económicos: • Sector primario. • Sector secundario. así como la manera en que abordará el estudio de sus diferentes elementos. • Población indígena. • Hogares. • Marginación y pobreza. el ejecutor llevará a cabo un taller para presentar los resultados del análisis FODA que haya obtenido ante el comité o grupo de trabajo. a fin de identificar los instrumentos sectoriales e intersectoriales que eventualmente pueden ser aplicables y que permitirán establecer las bases para la coordinación sectorial entre los distintos órdenes de gobierno. • Riesgos geológicos y peligros hidrometeorológicos. • Aptitud del medio natural. en forma concreta. a efecto de proceder a su validación. en donde se precisan los alcances para los siguientes temas: a) Procesos naturales: • Relieve. • Estructura. según corresponda. se considerará un enfoque progresivo para determinar la relación de los distintos temas entre sí. tanto para identificar la presencia de problemas como hacer explícitos los procesos que favorecen el desarrollo en el municipio. es preciso dar cuenta de la situación acorde. además de los problemas específicos que se pretende atender. Para ello. • Sector terciario.

denotando el nombre del programa. el número de contrato. fecha de elaboración y lomo con el nombre del contrato y logotipos. La extensión máxima del documento será de 250 cuartillas y se elaborará en procesador de Word versión Windows más 54 6. Además de los contenidos del estudio propios del trabajo de gabinete. El documento deberá presentar las carátulas a color. Presentación en PowerPoint Se elaborará una presentación en PowerPoint versión 2000 o posterior. a efecto de proceder a la validación. Debe incorporar fecha de elaboración. Asimismo. También se integrará un archivo magnético en disco compacto en el formato shape. de aquellos proyectos previamente definidos por el equipo ejecutor. deberán integrarse en un anexo todos los sustentos de las minutas. . las copias deben estar engargoladas o encuadernadas. definiendo y asignando los tiempos a cada una de las etapas. páginas foliadas. que incorporará el material gráfico y documental que corresponda. n) Instrumentos. escala gráfica y numérica. logotipos del gobierno municipal y del consultor. Memoria escrita Se entregará un original y tres copias del documento en formato impreso. fuentes de información en los cuadros gráficos.e integración final en el documento. avanzada. i) Imagen objetivo. los cálculos y análisis efectuados. el programa de trabajo para el desarrollo del PMOT. fecha. invitaciones. considerando un plazo máximo de ocho meses hasta la entrega del producto final. • Escenario estratégico. en papel bond de tamaño 90X60. h) Prospectiva territorial: • Escenario tendencial. cartas descriptivas y memoria de los talleres realizados durante la elaboración del programa. con tipo de letra Arial a 12 puntos con interlineado de 1. Productos esperados Los documentos que serán productos de elaboración de los programas municipales de ordenamiento territorial (PMOT) son: Anexo cartográfico Los mapas deberán presentarse impresos a color. se integrará como anexo una memoria descriptiva de los resultados del taller. el original se presentará sin engargolar ni encuadernar. Cada ejemplar se acompañará por el archivo magnético de texto en Word. Proyectos estratégicos. k) Metas.5. Anexo técnico Se integrará con toda la información básica de campo y gabinete. Programa de actividades El ejecutor presentará al municipio. y los cuadros en formato Excel. Es conveniente que en el taller se haga referencia explícita a la consecución de los objetivos estratégicos por unidad territorial prioritaria. Asimismo. • Escenario contextual. índice. que describa de forma clara y concreta el contenido de los trabajos. m) Cartera de proyectos: • Segundo taller de planeación participativa. Se deberá realizar un taller ante el comité o grupo de trabajo. adecuación e integración final en el documento. se deberán incluir los tiempos correspondientes a las actividades en campo y a los talleres de planeación participativa. j) Objetivos estratégicos. l) Líneas de acción y cartera de proyectos. para su validación. con un máximo de 25 diapositivas. 5. considerando como máximo una extensión de 35 cuartillas. Síntesis ejecutiva Con las mismas formalidades que la memoria técnico-descriptiva se formulará una síntesis del estudio. las normas y procedimientos utilizados. Todos los mapas deberán señalar claramente el nombre del programa de ordenamiento territorial del municipio. previamente conciliado. actas. según corresponda.

55 . 1996. Sedesol. Diario Oficial de la Federación del 08 de diciembre de 2005. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión. México. Instituto Nacional de Ecología-Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Universidad de Sevilla. Diario Oficial de la Federación del 05 de agosto de 1994. Propuesta de Programa Municipal de Ordenamiento Ecológico y Territorial. 1997. España. Ley de Desarrollo Territorial. 2002. 2000. México. Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía. Ordenación territorial. M. Colombia. Carta Europea de Ordenamiento Territorial: Una definición europea de Ordenamiento Territorial. Colección Kora. La gestión de las ciudades en la era de la información. Hildebrand. Borja. Ley Orgánica para la ordenación del territorio. Dimensiones multicausales del ordenamiento territorial”. Bistrain Reyes. Taurus. Plaza y Valdés. A. Política de ordenación del territorio en Europa. J. 2006.. Domingo. P. Manual del Proceso de Ordenamiento Ecológico. Caracas. CEMAT. UNAM. E. Editorial Agrícola Española.) Instrumentos para el Desarrollo Urbano. 1983. Delgadillo. 13. y Castells. Diario Oficial de la Federación del 23 de febrero de 2005.). México.Referencias bibliográficas Andrade A. Consejo de Europa. Gómez Orea. Boletín No. PUEC. Inesemarnat. Sevilla. Remond. Bogotá. España. Hildebrand.A. y Torres. Madrid. Montiel y R. “Recomendaciones sobre aspectos conceptuales del Ordenamiento Territorial”. Ayuntamiento de Tecámac. Congreso de la República de Colombia. 1994. Andreas. COT. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión. Acevedo. Revista Estudios Territoriales. S. Congreso de la República de Venezuela. Santillana. Salinas. España. Boletín COT No. S. (Coord. 2003. Hacia un modelo de desarrollo basado en el territorio. “Ley Orgánica De La Administración Pública Federal”. J. “Ley General de Asentamientos Humanos”. 2008. R. 1992. Ediciones MundiPrensa. 23. Instituto de Investigaciones Económicas UNAM. F. S. en Política Territorial en México. Sevilla. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión. México. 2009 (inédito). Propuestas para la política de ordenación del territorio en México. España. 1997. México (inédito). México. Venezuela. México. México. González. Local y Global. noviembre de 2005. “Carta Europea de Ordenación Territorial”. Andreas. “Introducción. Javier Delgadillo (coord. Guillermo. 1983. “Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente”. Programa de Ordenamiento Territorial del Estado de Baja California Sur.

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Abreviaturas y acrónimos APF Banobras Coplademun CIP CPEUM Fonatur GEI Implan LGAH LGEEPA MOT OE OT PMOT Sedesol UTP ZAP Administración Pública Federal Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal Centro [Turístico] Integralmente Planeado Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Fondo Nacional de Fomento al Turismo Gases de Efecto Invernadero Instituto Municipal de Planeación Ley General de Asentamientos Humanos Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Modelo de Ordenación Territorial Ordenamiento Ecológico Ordenamiento Territorial Programa Municipal de Ordenamiento Territorial Secretaría de Desarrollo Social Unidades Territoriales Prioritarias Zonas de Atención Prioritaria 57 .

.000 ejemplares.Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial se terminó de imprimir en noviembre de 2010 con un tiraje de 1.

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www.sedesol.mx Este programa es público. . Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.gob.gob. ajeno a cualquier partido político.gobiernofederal.mx www.

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