HUGHHECLO

8. Las redes de asuntos y el poder Ejecutivo*

; COMO FUNCIONA la administraci6n polftica en Washington? l.J Mas exactamente, ,lc6mo podria el creciente p~~!~~~o~ biemoestarcambiando la conexi6n entre CldministraciQ_I?-_i'_P_91~jca? Las opiniones formuladas en torno a este asunto parecen ~erir que ya conocemos las respuestas] Se dice que hay una serie] de "triangulos de hierro~J!!f()rmales pero fuertes, ·que _aItlcula~

las Oficina s d .. el Ejecutivo,J.g_.s._ .. ~ omites del COIlgr~soy. h. c.lie ~tt!_l_a

de los grupos de i~!~_!.¢s_quepueden ganar 0 perder conlospro-

gr~i!i~~lEl pre~idente 0 alguno de los funcionarios designados, ocasionalmente, pueden tratar de combatir a estas conexi ones, pero pocas personas dudan de la capacidad de estos subgobiernos para expulsar, a la larga, a cualquier extraiio.

El concepto de triangulo de hierro se basa principalmente en los primeros estudios de las polfticas agrfcolas, hidraulicas y de obras publicas. Pero, mas que equivocado es desastrosamente in-

* La amplitud del importante ensayo de Hugh Heclo (1978) oblige a resumir su texto, Sin aIterar el sentido y la secuencia de sus retlexiones, aquf se presentan los rnomentos mas determinantes de su argumentacion, enfatizando el tema de la "red de asun~_ Desde la elaboraci6~_~~_I~.a.@m:ll:U.~l!berJlamental y la definici6n de los asunts>_s pu~li~~Jlasta la p9s!Q!.e eV~,~aci6n de las polfticas publicas, estas se encuentran asociadas.) can la forma y el conten!~() __ d.!.Ia ."~onexlon eiUfe.poJltl!-!a y administ@ci61l~'J Desde e~ pUI!~o de vi~ti.c.l!sl'ublicas, cabe esperarquecadavezmJls..agenl~§jIl.s!.!yiduales

_T_colectiv()s_::lc!tl~n_pl:lr.<linf1uir, <;.n .Ia orientacion e intensida~ _cI<:I~~~cti~~~,~~~_asIg_~-

crones y regulaciones gubernamentales{Cabe esperar que varfen tambien la composici6n,

. ~str_a!if!filclQ_n i'_(lz:g_a~!zacji1_n. de 16s gobiernos y.el1tidCl~e~.£!j_vact.a~~e tiene~qye v~I .can l:as distintas fases de1 ciclode las polfticaspiJQlica~_i~n el ensayo, el autor examina mti}' sugereliteIflente estos procesos a partir de la experiencia norteamericana, en especial desde el fin de la guerra de Corea. Examina~ciQD_gS<!~!_~~blicoy las transfer- flJ maciones en los niveles media y~ superior de la administraci6n,-iU~ cilriiliios-eiiTaS .

[257)

258

HUGHHECLO

completo.' La visi6n convencional es inadecuada para entender los cambios de polftica y administraci6n ocurridos en aiios recientes. Los observadores, preocupados por descubrir cuales son los pocos acto res realmente poderosos, tienden a pasar par alto el iPoder y la influencia de las nuevas configuraciones. a traves. de !~s cuales interacnian y I13Cen _ll_(!g_ocio-slos~dirigentes-que-Qerlnen y

eligen las polfticas.,\Buscar s6lo Tos tri~ngufas-cerrados dee-control significa perder .. cl~ vistal~s~gr-aiide-s- redes' abie!t~-s' de-per~~~~~ . . que inci~c~da ~z m~s determinantem~nte en' el go"hiernqj ~ Es posible esbozaf) alg~_no~_.~l~~ fC!~Jore.s que parecen]

® -i~~!ar .~!1jl}e_gg.§! primerQ~sel .aumento del numerQ_d~_gct.ix~~~ fides del gobierno y, con elIo, el incremento de las expectativaSl~

~nd~_~~_~pt!~~!!~r_J!i~~~ ~e_~~f<?EI!!_(l!~~_i¢!l!_~Il~~~ que ac~lP:= _paiia este crecimient~ .. E1 t~_r~_el_Q_,_Tel~_cionado con los dos ante~

riores.es la especializacion y la estratificacion que hoy caracteriza

~~~~C~~"'-"T----"""~""'-'" ... , ....• - •. ~. ----.--- .. ~-=-. •...•.

tanto a-Ia ruerza de trabajo del gobierno COIl!O alliderazgo politico.

de laburocraci;. .------- .

--TodO-[l.Q ante_tim_ G_OIl!P!icClJ~_.labor de los funcionarios de la pr_~si<!(!_!l~(.lnQ_.~~_l_~ _E(l!_(l_I_!!~t(!!!e~~~rcoiitrof sobre sus propias acciones,.sino tambien para dirigir ala burocraciaPero hay muchomas en juego en los problemas que enfrenta el gobierno: una

t*l dificultad considerable mente rnasproblematica es la de vincular 10

(! ~!~.l. a~i~~es.e .. -nt.r .. ~IOS .. pOd~r.e. s __ .p.u.' bliCO~L. !.~ .. S. _.111.- .. Q<!ifj.~c.a._. 1;. i.o.n. e. s en.~_.l _tipo ... del administrador profesional, las vias de ascenso y los patr_Qn_e.s ol]_alliz~tlys>s_d~!E~::_r:~Qllal es~cializado QU-

blico y privado, n el curso de este examen identifica ue eI crecin:'iento presupuestario /_ del pod~~_~jecu!lvo y _~ __ I__(I~ciQn del ~1l1~i!() _ge!a~~iQn_ guPernall1~l1tal_CJ:<,:_lll!~I1l'j[l.qtJ_~ I aiiriienie la masa biirocratica federaI7E1 conjunto de categorfas ue utiliza ara ensar la :~coriexI6ri -entrepolliic_~_y_aamfiilstrid6n se centra en __ 3~tc;:g_Q!f~_~e_~'r~ de asuntos" ~ ~que prQ[)(?~~o_naconjetur~s~ignifi<:_~t!\'(!s dt! __ il1y~gi~9()n_Q<l!a.._~()I~~ll~~~~_r:a

c()_~i9nWI<l._01an_{!r(!£Q_l1lo sl;! d~~ic:len y desarrollan las polfticaspubliC;al>'_Ip_l!L~Qt:!lei.aI. mepJeell_a__queHos sistem.as pOlftiC.OS que concede.n un alto peso especffico al poder l~jecutivo en la formulacion e implementaci6n de las mismas; [N. del E.] Este trabajo fue publicado originalmente con el tftulo "Issue Networks and the Executive Establisbment", en The New American Political System, A King, edit., American Enterprise Institute, Washington, D.C., 1978. Traducci6n al espanol de Graciela BeH6n Perez.

1 Ouiza las interpretaciones citadas mas ampliamente sean las de J. Leiper Freeman, The Political Process (New York, Random House, 1965) y Douglas Cater, Power in Washington (New York, Vintage, 1964).

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

259

1911e los funcionarios .. p. O ... lf.t.l.·.C.O. S deSe.an ha. cer en washington .. co .. n.] llo que el publico~~!~_dispu~~!~a aceptar y entendert Yes en este

p!lnto donde la administraci6n poUtlca registra algunas de las deformaciones mas hondas de la sociedad y politica norteamericanas, casi como en el siglo xIX.\Se tratade .lacrecie!!!~ dis_Q_h!~iQI1\ de la politica organizaday de la PQlitiza~i6D~~Ja vida organizada \ a iod~J~ largo --de la naci6n. f

Desgaste en el centro

La estrategia de responder a las aspiraciones de progreso sin aumentar la inaquinaria administrativa y mediante intermediarios ha tenido exito en un sentido: ha salvado a los responsables de las polfticas en Washington de tener que lidiar con 10 que de otro modo hubiera sido una enorme burocracia de dimensiones nacionales. No obstante, lejos de simplificar las operaciones, este "exito" ha complicado de manera importante la conexi6n entre administraci6n y politica~Al carecer de mandatos electorales propios, los

~

administradores politicos han tenido siempre una posici6n ambi-

valente en el gobierno norteamericano. Cualquier programa nuevo y ambicioso, cualquier innovaci6n inteligente de administraci6n indirect a, ha profundizado esta ambivalenciar

-----

Lo que esta ocurriendo en el nivel nacional es un peculiar

efecto de "estira y a£loja" en la relaci6n entre la politica democratica y la instituci6n ejecutiva. Por un lado, el crecimie!!!Q __ (J~l gobierno ha ido logrando cada vez masquelas ctiv~rsas._preoCll-

-_" ---.--------.-.- .. ---.~.' .

___ * El autor introduce enseguida un largo apartado sobre el crecimiento del gobierno.

_ .1<!<lITIplia_ci6n d_~l~~.£~!i(;'!s publicas se expresa en _f!1_creciIJ:).i_f!n_t?_ ~elJ~obierno ~~. Q',

Cb el caso norteamericano, esta asociado con una burocraciabasic~Ill~!1.!.~estaE§ESte hecho \ \fs} se e!2Iica pO~.9..u_e:_a) _!9s cO~!Qs de las polfticas se trachicen en aumentos del presupuesto, yb) el Ejecutivo Federal pone en practica s~lili<;.~ a.. traves de administraci6n indirecta, es-decirvra-illgiriizaciones y agentes filtermedlariosr En estas condiCiones, .Iastareas de cond1,1cci9_npolftlc;aj~"lsti:n dificultades importantesenlo qtle respecta al -manejo -del!

. dinero y ala eficacia econ6mica y polftica de un gobierno que opera a control rem()_t<:L~n!

un ambiente de expertos polfticos de polfticas; [N. del E.]

•

260

HUGHHECLO

[pacio~~~~bre_p~li!!cas se u~i9.uen fuera de la estructura del go-

I bierno federal en el conjunto de los numerosos grupos de interrne-

[diariOS/in .. t.er .. e ... sa ... do.···.·.s e ... n ... ciertas cue.s.ti.one.~ .... p. o .. r .. o. irolado~~l~imieJ1tos para ~~!igirun sis.!em~~~!!__~0Il!plic,!~~_Q~~ hecho qu~

( 1~_5~!l~llcci6nJ?E~siden~i~1 se aparte del ciudad an() ..... y ..... ~._e.lPc.>lg~_O rcomunes, cuyo entendimiento de las cosas no es ni tecnico ni es-

lPecializ~ao1Vale la pena observar mas de cerca eln;ecanismopor \

<l1.J medio del cual es posible politizar la vida organizacional y desp?~. I 'P { litizar la conducci6n dernocratica.

/1

TODOS SE UNEN

, [ ... ] A medida que el gobierno incorpor6 mas y mas asuntos ~ I diffciles y extraiios de polfticas, h~ ~abido ,u~a movilizaci6n ines-

(~, ': perada de grupos. Estos grupos pidieron logicamente parte de la i\. ganancia y clamaron por un lugar en el proceso de elaboraci6n de las politicas de su interes, con el efecto de ~!~Cl!:_~c.>_~c.> _<!~_~ \ conducci6n politica y administrativa, J .. ]

.\ _--- ._-_ .

En resumen, las nuevas iniciativas de financi'.lmiento y regula-

ci~~ _federal han infundido la dimensi6n de la polf!iE~ publica en las orgariizaciones viejas y nuevas, esp~cial~.~g!~_~_ntre los gru20~ 'de- interes que actiian como intermediaric.>~_y._,!~ministradores_: , Ademas, lei creciente mimero de ilJ.tery~ncioI1~~_s:c.>~pensatorias t/por parte del gobierno ha ayudado a generar un clima-~~fico i para que cada vez mas grupos puedan exigir que se interc~-d~_-_~~ (su fa.YQ!:.j La verdaderamente importante noes que las~rg~ciza-

ciones se esten afianzando en Washington sino el hecho de que los problemas de polfticas hayan venido a ocupar tantos y tan diversos aspectos de la vida organizacional de los Estados Unidos.

LAs POLfTICAS COMO ACTIVIDAD IN1RAMUROS

La segunda tendencia se estructura en direcci6n opuesta al aumento de la participacion de los grupos en la elaboracion de la politica publica.'.~.l creciente rnimero de polfti~a.s9~_bi~g~st~y

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

261

\

la confianza del gobierno en la administracion indirecta han favo-I

recidoel desarrollo de subculturas especializadas, integradas PDf: (9: diligentes-observadores de las polfticas con un alto nivel de cono-' - cimiento.Algunos de estos individuos tienen titulos profesionales, otros no.· Lo que todos ellos tienen en cormin es un~_~Q!!!prension c¥ .. ' _ detallada de asuntos. esp~~!_a~!~~~~_~_~~~!~~_!__que_~i.s!:len ~_Q!!_C:!te_J}-l ,.' ~np_~!ma!!~l!t~-fosdiversosQeb_~t_e~_~_o~!"_~l~~HticasJ

. Algunos de estos cambios se manifiestan en hi propia fuerza de trabajo del gobierno. Se han vuelto menos importantes los empleados que se encargan de las tare as rutinarias asociadas con la administracion directa. En contraste, (han cobrado importancia funcionarios con las habilidades tecnicas y de supervision necesarias para vigilar el trabajo de otros.] El surgimiento de actividades federales internas durante los anos sesenta y setenta pudo entonces no haber propiciado mayormente el crecimiento del numero total de la burocracia, pero si incremento marcadamente los ni-

veles medios y medios altos de los funcionarios publicos, Compa-, rado con el incremento del 18 por. ciento que experimento-el - ;'

~empIe? __ Plfui~~~§~j?ll~stos ejecuii~os d~~:~~~L~~~!i~eit _~Ii<?~ -1. \ {

bierno aumentaron aproximadamente 90 por ciento desde 1960. AIgunosdeestoscambios se deben a la baja infl.ac[6iideTostft~ios y constancias, tanto en las organizaciones privadas como en las publicas. Sin embargo, varios estudios de caso de los afios sesenta sugertan que el aumento ocurrido en la burocracia de Washington se podia rastrear a partir de los nuevos y amplios programas publicos de esa decada.' Como efecto general de estos cambios en las polfticas, se han elevado los requerimientos de habilidades tecnicas y capacidad de supervision de alto nivel y, por 10 tanto, se prefiere a los ingenieros especializados mas que a los tecnicos de rutina, a los administradores de reclamaciones contra los seguros mas que a los examinadores de las reclamaciones y asf sucesiva-

2 Mckinsey and Company, Inc. "Strengthening Control of Grade Escalation" (Office of Management and Budget Archives, junio de 1966).

262

HUGHHECLO

mente{~as 0 menos las 2/5 partes de los ejecutivos de nivel medio pueden ser etiquetados como cientfficos, aunque de hecho frecuentemente sean "administradores de ciencia" que supervisan el

I trabajo de gente del gobierno y de fuera del mismo;

Los directivos de todas las organizaciones modernas se han visto afectados por este aumento en la complejidad y en la especializacion, incluso las grandes empresas con metas estables y claras. Para quienes toman decisiones en el gobierno -donde las metas de las politicas no han sido ni claras ni estables en los ultimos veinte afios- la presion para encontrar personal experto se ha vuelto enorme. Esto es igualmente cierto para los legisladores y para los funcionarios publicos. [ ... ]

r- En opinion del profesor BeerX~~tos gruposc:le_~sp~cialistasen~h .poltticas constituyen un "complejo D_uro_<:ratico-PEoJes~n~" JExis-

ten indudablemente muchos grupos con entrenamiento profesional 0 cientffico, que han labrado esferas de influencia en areas como la salud, la educacion, la construccion de carre teras, etcetera Obviamente siguen en operacion los intereses economicos menos profesionales que vinculan a las distintas partes de la comunidad de Washington. Pero leI arreglo _ _general que esta surgiendo_~ifiere de aquella imagen convencional de los "_t!ia_l_!~lQ§_g~"hierr9" que supuestamente unfan-enalianzas todopoderosas a los depar~tamentos del Ejecutivo, a los grupos de inter~s yalos ~QII11ies'-(fel

Congreso.

, Desafortunadamente/ nuestras concepcionespolfticas est~_r~2.-:(tipadas sobre el poder y el control nosmiadecuadaspara entender ! 'este nuevo juego fragmentado de influencias que tiene lugar en

1 " " , . " " ,.,

) la administracion de las polfticas. Tendemos siempre a.buscar un

grupo que ,tenga dominios()l?~Qit:()L~_~ubgobiernos que tienen

-1a -cap~icfaadde aislarse'~~_.fu~!~(!s externas, o,apo[itlcas'que ~Ol! "producidas" par unos cuantos "artffices", AI ver que antiguos funcionarios del gobierno abren despachos juridicos 0 se asocian a nuevos despachos comerciales, 10 logico es pensar que tratan de

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

263

conquistar y controlar las piezas especificas de la maquinaria del gobierno.

Evidentemente, el debate sobre el poder es todavia impOr-\ c

nante~ Pero_ r~. ~?'.'._~_~._ .• iffi pos·ible identifica~ Claramente.quienes-son, ~)

os actores dominantes en medio de 1a gran cantidad de politicas

aparecidas en los ultimos veinte afios.\?Quien controla las accio-

. _~~~_~~gr.~Il __ Il~e!!!~p()}i~~~a ll~ci~!l~! __ ~_Il __ ~~!:1:IgQ~_~9mo _~! i _abo~t~?_l~~i~!~iQ!:1_~!_Qn. del ingreso; la proteccion _~L~onsumidor,j

o la. energfa?l AI dirigir la busqueda hacia los pocosp~~~_ros_~

s~ pierden de vista los!!_lll_chos clly~~_redes d.~ infl!!~11.ci~EQ~0-\

can y gufan e1 ejercicio del poder., Estas telarafias,o 10 que yo] I~ ~la.~are "red. es de asun. t();;'; 0 "redes de cuestiones" (issue net- 1\ '~ works), son particularmente relevantes para entender el intrin'cado y CO!!fll§9_~do.~~ las politicas sociales que se han empren- : dido en afios recientes .

. /! La nocion de "tr~[~~~~_~e_hi~~Q':_y_"subgobiernos "_~l!P_one

\/!1!l p·~~efi~_~-U~ro. __ <;l ... ~ ..... pa. rticipante.s que h.a. n .POdidO conv~nixs.e en entidades auton01'Il<!~Ji.as redes de asuntos, par otro lado,ill:

~clllY~J1jiiwan iiil. mer.o de partici.p .. -.3. !lie .. s-.-q. Ueli. e .. ne .. n .. m .. u ... Y .. di.vers.o. s .. grados de compromiso mutuo 0 de independencia de los dernas,

! f~~._lI_echo es -casl1mp_osible decir -donde- acaba-u-ni-r~c.CY~d6!id~. :iempi~~a su y1!19I!l:Q/ Losrtriangulos de hierro" y lQ§_~'_~!!bgQbi~r-

nos" suponen una serie de participantes fijos'llllidos para controlar programllii-pliblicos bastante estrechos y reducidos, pero que (guardan una relacion directa con los intereses economicos de cada

luna de las partes que conforman la alianza.llLas redes de asuntos lSQIl 10 contrario ~~<?_~~_f()~~e organizacioruLos j>~rti~ipam~§_i entran y salen constant~1TIeI!~~de l(l~~_cJ_~s~_Il1asq_ue grupos unidos Ii para tener dominio sobre un programa, no hay ~adie-q~ede-hecho .

- coniiole-las politicas y los problemas.t_~alquier interes material inmediato esta en un segundo plano, 10 primero es el compromiso inte1ectual 0 emocional. ,Los miembros de una red refuerzan recfprocamente su percepcion de los intereses que tienen, no a1 re-

264

HUGHHECLO

yes (como se haria en la politica estandar 0 en los modelos econ6micos), dejando que los intereses definan las posiciones a tomar

con r~~£~~!<?_~_!~~_p.!2§!emas. u -

Las "redes de asuntos" acnian en muchos niveles, desde una rninorta qll~ __ Q(llJl(l_~~~!~~ consu!t_~~_-1o_~~es-_deplane~ci~n hasta el renombrado profesor que recibe una silenciosa Hamada de la Cas a

- .. --.-- .... ,,-.~ .. ~.-."'.~--.-- .. '>-.--' .. '---'--"'--'-'-'-"'-'~""""-"--'.--""--"-""-"---.--..-".--.--,~--,--.-.~-,-.----.+ ... .,--- -----

Blanca pCl!.~._}n~~_tarlo Cl_<:l~! __ !l~_!_aQida _:,:,~~.ar!.a': sobre alguna po-

_11tiCa.Ig-2reci9_~e en.!!._(l!_~!l_]:l_!l._(l_.u otra red es escuchar, observar, leer, debatir y tratar de actu(ir de_~~r~.~__Q!_oblemas particulares

depoliticas.l Los-grupos-'p~derosos de interes pueden tener su rep-

. ~~~~~--~~--------~~~~-~~--~

I. resenta96n eI_lJas r~_g_~s__d.e-p..I()_Ql~!!!~~, pero t(l_rp.bienl(l __ !i~~~_I__1_lo~

:lndividuos, internos 0 externos al gobierno, que tienen lCl_E~P.tt.!~~ \ci6n de serbuenos.conocedores de J(1 materia/Los profesionistas pueden ser tambien miembros prominentes, pero los verdaderos"

... expertos en una red son los que poseen habilidad en el tratami~~to de los asuntos, es decir, aquellos que conocen las interioridades de un debate especffico sobre una politica, sin importar s}l formaclon -y entrenamiento profesional,i Mas que tecnicos expertos, ~ miembios de una red son activistas politicos que se conocen unos a otros a traves de sus ~~~_~~tivas milit~ncias. Par consiguiente,

01 Tos-queIiegina-ocllpar)as po~icfOnes'dell{de~azgo son "poHtic_9s \15: -de. poliiica.s" (jjo!tCYJ!!?_Ui~~iq1jj} ~xperto~-~~_~!lf.~a~-iil?i~~_n

'-emplear a Ios proveedores de coriocimiento _~n un .!!!!!Edo q~e padece hambre de decisione.~~9r~~_~t~~

. En tiempos pasados~c~ando se asumfa que el principal problema del gobierno era realizar 10 correcto mas que saber que era 10 correcto- el conocimiento de las politicas se podia encontrar, vagamente formulado, en los varios proverbios sobre administracion publica Se pensaba que los funcionarios publicos tenfanque saber c6mo ejecutar y llevar a cabo las decisiones. Se exigfa que su poder fuera proparcional a su responsabilidad.jl-loy en dia, los [administradores de politicas no necesitan ya ejecutar en el sentido

~. -_ .. _"

estricto de la palabra, pero S1 tienen que tomar decisiones impor-

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO 265

/ tantes en nombre de la sociedad_Y"MQ(!_Q~!l_~1J(!_L.!:!}Qyilizar a lOS/ (y~rios agente~_~~~~ermediarios p~;a que se hagan cargo d~-entre~a! los_~~~~e~_.p_~estar los servicios. 'fiabe..!_1o que es correcto se con_vie.!:_t~_~~_!~~~~f!n un puntocrucial y, dado que nadie.s_~_lJeex~c- (tD tamel!!~_q!!(~s.}o correcto, se vuelve decisivo el .. PtQceso _ _Q~ c0IE:~l!ica~~~!!- __ conlosexpertos reconocidos y conocedoresdela

~~esti6nLques(! mantienen constantementeinformados ein_!_er~-

) 399S, En est a perspectiva, en lugar de bus car que el poder de los responsables de las politicas sea proporcional a su responsabilidad, ~as redes de asunt()s bllsc~n .9_1:l_~_~_l:l_ influencia sea _pro_por~ional a la compresion de las 1!11.1_ch~~ y complejas e!~"ci0I!~~.~()c.i_~l~_s quese deben hacerjPor supuesto, muchospariicipantes querrian --poseer-un poder completo sobre los problemas en discusi6n, pero hay otros que parecen desear unicamente la seguridad que da el

estar bien informados. Los ejecutivos de un nuevo grupo que aca-

~a de llegar a Washington se expresan de la siguiente manera:

I "No vinimos aqui a cambiar el mundo, vinimos a minimizar nuesl'-..__!_ras sorpresas". 3

Sean cuales fueren las motivaciones de los participantes, la re<i de asuntos articula tendencias que de suyo sedan contradictorias

.~I!!re sl, a saber, 1~_.!.en4eIl:~i~ ~~as __Q_!g__anizaciones a participar

mas ampliamente en la politica publica y la tendencia haaalina especializaci6n tecnocratica atin m~S· esti1~taen-lascomplejas po~ ~~slTIocI~i~~~_'Fs .necesario hacer una distiriCi6ri-entre-estas re~

des y otros tres terminos mas familiares de la administraci6n politica.(&primer lugar, una red de asuntos es un grupo donde

9 Z!Z!£!4 ", <,"'--' "

los participantes comparten conocimientos que tienen que ver con

aI.g(inasQecto--(o~-en l~s terminos de las' redes;-lln -ilsuntoo- cUes~

-ti6n)d~ i~":E~!it~(;l_p4_l?lica~-LLos que pertel1ecen a una red __ ~o~parten una misma base de informaci6n .YJj(!!1en11Ilentepdimiento

'-~~milarOeU-~~p~!lacay de sus problemas, aunque tal conocimien-

3 Steven V. Roberts, "Trade Associations Flocking to Capital as U.S. Role Rises", New York Times, 4 de marzo de 1978, p. 44.

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to no necesariamente conduzca a acuerdo~ Por 10 tanto, en se-

----------_._---_. __ --_ . ---

.pn~~~r, las r.~~.~s._E_~e_~~!l~_!l~ .. ~()En.:~~~~~~P.?~ accion . (crear una coalicion) 0 un gfllPo con creencia~.~~~ll~~.~.~~onver-

. tirse en una organizacion convencional de interes), Es a trayes_Q~, (¥~i_~sta~r~_d~.s-de-n~J.s_Q!laJt9!le .~e reconocenu!las a()!~~~_ ~omo ~(): -: I. nocedoras y expertasoal menos,como personas que saben bus car

lIas respuestas, que los asuntos de polfticas piiblicas se ~~i~ll~~~~=~ \ discute la evidencia y se elaboran las. alternativas, aunque }asJE!s I de las veces sea de manera desorganizada y sin cOQ!dinCl~~9~ ..

. \}Que ~~_!!n~_!~g~e asuntos?}Resulta diffcil describirla con precision, porque en un momento dado puede estar funcionando solo una parte de la red y al paso del tiempo se pueden intensificar 0 desvanecer las distintas conexi ones entre los intermediarios de las politicas y las burocracias del Ejecutivo y del Congreso. Por ejemplo, no existe una unica red de politicas en salud, sino mas bien una serie de personas que saben y estan interesadas en los mecanismos de control de precios, las tecnicas de seguros, los programas nutricionales, los planes de pago anticipado, etcetera.

El debate sobre las polfticas de energfa ofrece diversos ejemplos de est a interaccion~~de las siempre cambiantes redes de asuntos. La propuesta inicial de politica energetica de la administracio~ Carter fue elaborada por expertos muy ligados a redes cuya preocupacion fundamental era la conservacion. Muy pronto quedo claro que quienes estaban preocupados por polfticas macroeconomicas habfan sido rebasados ampliamente por los planificadores, Fue necesario llevar a cabo enmiendas de ultimo minuto a la propuesta presentada al Congreso, cos a que reactive las redes de los economistas y periodistas economicos, Pero tan pronto empezaron las deliberaciones en el Congreso, se hizo evidente que estaba condenado al fracaso todo intento por definir el debate sobre energfa en terrninos de la clasica confrontacion entre las grandes companias

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

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petroleras y los intereses de los consumidores. En efecto, creci6 rapidamente el mimero de los observadores de politicas que se unieron al debate y que llevaron a la discusi6n sus propias preocupaciones y analisis: expertos en impuestos, especialistas en energfa nuclear, grupos de derechos civiles interesados en la creacion de mas fuentes de trabajo. La lista creci6 a niveles jamas imaginados por los originalmente interesados en la planeaci6n de la politica energetica. Y qued6 muy claro que nadie iba a poder transformar estas redes de personas conocedoras y especializadas en una coalici6n pronta a la acci6n, mucho menos en un grupo cohesionado por una misma actitud.

Serfa tonto sugerir que todas estas redes de asuntos que tienen presencia en las cad a vez mas extensas polfticas nacionales hayan sido creadas para reemplazar a los mas conocidos politicos de los _

r subgobiernos en WashingtonJto que ~~alme1iliUJan logrado pro4 ~) vocar es que los tradicionales puntos de referencia politica hayan]

.'- ,_.,... , ... --- .. --.- ..... ,-,--- "----1

sido cubiertos con fuerzas nue~as que complican los calculos, dis- ':,

lI?in .... ~. yenlasJ'(}Sib_lITda.d.-es .de ... p. red.icci6.n ... e _i~p2n~~_i~!riccionesl\ \50~~iderables a los It.~_e~es j,~lg2~i~rIlol La sob_reposici6n entre!

l,!s redes de asuntos y las p~)lftic'!LI!.9_s_Qlo_c:l~,~(:lfi_(.l_~~ estructura

pOlitica establecida que decidia los programas particulare'S,'sino -que-s'e-;~i(ia' en ella.~Liseguridad social,q~e duranteanos "estuvo manejada por unpequeno cfrculo de iniciados, se convierte en una cuesti6n polemica-y politizada. EI Cuerpo de Ingenieros de la Armada, ejemplo tipico del control a traves de subgobiernos, hoy es arrastrado por el torbellino de la polftica ecol6gica. SOIl, cada vez mas numerosas las confrontaciones entre las redes de asuntos y los tradicionales triangulos de hierro en 10 que respecta a las polfticas de Servicio Social y Rehabilitaci6n, asf como es mas rapida la desintegraci6n de la poderosa estructura politica que determinaba el Servicio de Salud Publica y sus cuerpos. La lista podria extenderse y convertirse en la cr6nica del gobierno nacional de la ultima generacion.' Una nueva y complicada dinamica ha

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aparecidoen el mundo de la administraci6n y de la politica. Y no ha sucedido 10 que se habia temido por muchos anos: que los tecn6cratas y gente fina de traje se apoderaran de la elaboraci6n de las polfticas.(Si~l~ien se va a apoderar de algo, seran los activistas p!_Qfund(),.IJ)~mlireo~dos por una s_eriede asuntos pu-

l ~ por tanto_ decidid_os a moldear las poHticas publica~~~p

\ sus pro~:_e~?s..

.~ Los tecnopoliticos

Los nuevos y multiples compromisos del gobierno en los ultimos veinte anos han propiciado un juego de influencias extendido y difuso. Los triangulos de hierro y algunas otras configuraciones politicas pueden englobar a unos euantos participantes, pero cual-

quier area de polfticas abarca muchos otros especialistas. Mas que nunc'!J~Qgraci6n de polfticas _~~_e_s.J~ convirtiendo en una ac~d_p!_Qp!~ de-ios~ip~ljQs,~~4~_~~~ redes yd~su~-Eede~ ct.~_i~~es

tal y su entorno tiende a borrarse.) .

_- Los administradores de polfticas, al igual que las burocracias que elIos vigilan, estan atrapados por la tendencia a especializarse en ciertos asuntos, a la vez que la responsabilidad se reparte eada vez mas entre grandes mimeros de intermediarios de politicas. La especializaci6n puede tener muy poco que ver con una formaci6n estrictamente profesional. Y los portavoces de los grupos de interes no necesitan oeupar puestos de elecci6n. En vez de politicos de partido; los politicos ejecutivos de nuestros dias tienden a ser ::p()!it~cos ~_~E<?_lit_ic_~s"jp_o!icypoliticians), capaees de moverse en-

_"_tre las divers'!~_!_~_Q~S.1"r~COIlQ-aaQs~i@!~g~~Qi~9mO cono-cedo~s-

4 Para una explicaci6n completa de casos particulares, vease por ejemplo, Martha Derthick Policy-Making for Social Security Washington D.C., Brookings Institution, proxima publicaci6n; Daniel Mazmanian y Jeanne Nienaber, Enviromentalism; Participation and the Corps of Engineers: A Study of Organizational Change Washington, D. c., Brooking Institution, 1978. Para el caso de la seguridad del trafico, vease Jack L. WaIter, "Setting the Agenda in the U.S. Senate", British Journal of Political Science, voL7 (1977), pp.432-45.

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

269

~l

de los asuntos que la red maneja, pero no identificados con po~ii

~!le~~_p~dieraIl ~~s~~ta.rpol~~icas. ~Su reputaci6n entre "lOS\. que saben" los hace elegibles para los nombramientos presiden-l

ciales. Su sensibilidad a los asuntos mas delicados es el secreto del' su aceptaci6n. Ni profesional en la materia ni amateur talentoso.t el moderno candidato a ocupar el liderazgo de la burocracia es! un hombre con oficio en los asuntos de politicas. [ ... ] . .,

l.C6mo desentrafiar esta telarafia de ejecutivos polfticos?

Existe, sin lugar a dudas, gran discreci6n en el ascenso de las personas a los puestos directivos y en la manera en que se rei acionan unos con otros. Porque las redes de asuntos comparten informaci6n no s610 sobre los problemas-de ias-··poHiicas;·sillo tambi.~ps()bre.l~~~~~nas: Es mas bien raro el caso ~de·aii()s ~cutivos que mantengan una identificaci6n irrestricta con grupos de interes especfficos 0 que posean titulos que los acrediten como figuras dirigentes de su profesi6n. Mas bien se trata de personas que tienen una amplia reputaci6n en areas particulates deia polftica public-a~as-flurdaS-redesdeasuntos en las quese

-mueven-puedenSer·considenidas·como ··P!gt2~burocr~c!a§. _ H~_

.. _ .--.--."-"~'-.-'<- .~-

u_~Cl_~~rie d~~~.Iqlli~§j'!1iy~les qu~_e~tCls.personas escalan par~

l1~gar a PQsic_i.2.1!~4e mayor renombre y reconocimiento, pero generalmente estas jerarqufas no estan dentro del territorio de una misma organizaci6n. Se trata, desde luego, de un mundo de bu-

. ,

rocracias en gran escala pero ent.r:_~I_~~~~g_~_().!!J.~!,~§_~sociaciones personales donde las reputac[ones se adquieren mediante-comunicacionverbal, Esta repUtacf6ntfepe-ndepoco-aelO que, en ter-

mll'lOs weberianos, serfa una evaluaci6n burocraticamente racional del desempefio objetivo 0 de 10 que el politologo pudiera apreciar como su cuota de poder individual. Y depende mucho menos de lasopiniones que pudiera tener el electorado.

\LO que' finalmente i .. m ... p. o .. r. t.a son las eva~uacionesg~f!!~s personas\ ~'ft\

· como ellos hacen respecto a que tan bien este teciiopolffico prin- \ .. ~

cipiante maneja, sus-;tareas en-a goDrernoT:~J-

270

HUGH HECLO

EI surgimiento de politicos de politicas en nuestra politica nacional se remonta a muchos anos atras, por 10 menos al tiempo de las politicas surgidas en la era del. New. Deal. Las politicas emprendidas en la ultima generacion han intensificado este proceso. Desde 1960, par ejemplo, el proceso de seleccion para nombramientos presidenciales ha experimentado cambios importantes.' Usando diferentes tecnicas, todosIos nuevos miembros de la Casa Blanca han luchado por no depender tanto de las masas de solicitantes de empleo, que impulsan los canales normales del partido, y de buscar personal altamente calificado que pueda ocupar los puestos ejecutivos. La logica detras de es\ \ tos esfuerzos es que fla conduccion ejecutiva de la burocraci~ Iequiere person~~_gue se_pE.~ sabre poHti~il§_.co~_1ej~~_Y_9.!le Sean\

aceptables para_ Iosgrupos importantes que nenen l~.t.~T~~_~~ __ en\ el campo-c~l(Ia vez mas gr.@clt!_ge lasr.~_<:l~~_de asuntos .. .Ast pues,

( . i\ no resul~~ sorp~~siY9~ .. los._exI2~[tQ~~-?oliticas que se mueven ,l£)1.dent!9 de.l~~_dlve:r:.~as r~_d~s_y a ]os _q_l!~_g_e.~P!~~: consulta aca-

ben por recomendarse unos a otros. [ ... J .

. ".,~.--- -, __ ._ , -.-~-~ .. ' .. -'--" ....•.. ---.- .• ~: .. - ..... -.-.--~- ..... ~ ... -.-.-, ~,,--

Los estudios historicos tienden a confirmar la impresion de

que ha habido un cambio en el sistema politico-administrativo. En el pasado han habido, en terrninos generales, pocas fluctuaciones en el corto plazo en 10 que respecta a las caracterfsticas sociales (religion, origen social y escolar), susceptibles de asociarse con cambios en el control partidista de la presidencia. Pero, principalmente desde los inicios de los afios sesenta, los cambios en el control partidista de la Cas a Blanca han generado ocas diferen-

cias_ Importantes e!l_los nombramientos politicos. n cambi~O la

~~~ .. '_ ,.._, .. ~_,,--~_"_'_. ._.~.:.<T"_"'" ~ __

tendencia de largo p~ .. ~ .. Z._2~~.u_e bu s~£l .. ex.~ r .. to .: s .. e.sp ~Ci~.!LZ~.d .. c .. _.o.,.;~_ e._ .. n.'_._p. =~. 1<

. liticas tiende a ser m.~~ fl!~rt~ill!e.Ja_s. fluctuaciones poltticas ~e

[-corto pla~<?JLa carrera base de los generalistas, elderecho, se::ha" V'UeIfOcada vez menos importante como fuente de d6nde extraer

5 En Hugh Heclo, A Government of Strangers, Washington D.C Brookings Institution, 1977, pp. 89-95, se discute el proceso de los cambios en el personal presidencial.

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

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los futuros ejecutivos politicos. ~.~g~eniQQ_g?_!!_~d~_~!E~D:CLla.~\ universidades, los tanques de pensamiento y las personas con tf-

¥ J tulosespecializados. \~i la carrera de leyes pasara de una practica general a una practica especializada, la tendencia antes mencionada aparecerfa con mas fuerza. En cualquier caso, los hallazgos historicos apoyan tentativamente la vision de que "existe una ereciente distancia entre coaliciones electorales y coaliciones de gobierno ... \ Las basesqlle __ u~_C~lfididato _prt!si~~~~.i~l necesita conquistar _para ganar las elecciones estan cad a vez mas distancia-

- .. _-------------_- --"" ~-.-.,,-.- .. ~-.-~.--------.- --"_'------- _ .•. _._--_._,..... .

das de las bases_q_~(!.!l11 presidente necesita para gobernar.' [ ... ] ,

po~-siIpuesto que ~i los funcionarios designados formaran t; parte de un equipo PQ!f.!i~oinJegra9_qLsu_~0r__p..!!!!l_~ro_y._~l:l 111 .•• ,,\, cada vez mas profunda e~peci~Ji_?;~.<:.iQn • ..P-Q.QIf'.lJ).s~r:.iD.gicador.~s : I

_ .. _ ..... "' - -._ ..•. _ ... _- •.. -

de qlle .. ?~_~ll~e~!~q<?J<l:c(lpacidad pa~'!u_n_Ucl~!'(;l_~.go .deI!l_(>cnl- I tico en la burocracia.iPero, y los mismos participantes 10 saben,

este-no' esercas·o.-\'G duraci~~~l?~_pOli!i.cQ~_~j~~~!i~~~_en u~ p~esto_rl.~do_es m~~_~~~ta~~~s bases polfticas de ~p()y() eIl.!_l.Il_g;i§~I(¥~ t .. fItO. eleC!()!~~~o.n .. , .~ .. n .... e_1 me. JOr ... de . lOS. c.asos, am~l_g.u._.as. ~alqUlerl· tipQ_Qe cO!!l..2!omiso mutuo entr~ unos .Y_Qtros es problematico,

::\sf, u~a cond~~~i~~politica coher~~t~ en labllfocracia }-espe:' cialmente cuando mantiene 'lIgas-con-una polftica democnitica comun-inormalmen_!e tiene mucha deI1:!_a_n_~.aJLo que uno puede esperar encontrar en los margenes de cualquier parte especializada de la burocracia polttica son redes de polfticas. Pro-bablemente desde aquf se emitan juicios sobre la labor de los distintos individuos, la reputacion se pi erda 0 se gane y des de aquf sean cubiertas las vacantes para las personas elegidas -sin importar mucho quien sea el presidente.

6 Kenneth Prewitt y William Me Allister, "Changes in the American Executive Elite, 1930-1970" en Heinz Eulau y Moshe Czudnowski, Elite Recruitment in Democratic Politics New York, Wiley, 1976, p. 127.

272

HUGH HECLO

El problema de la conduccion ejecutiva

Washington siempre ha confiado en los medios informales para encontrar a los dirigentes politicos gubernamentales. Esto es cierto hoy y en los dias en que los partidos corruptos dominaban los nombramientos presidenciales. Son los mecanismos informales los que han cambiado. No hay duda de que la importancia que se otorga a los tftulos escolares, a la especializaci6n profesional y a las destrezas tecnicas reflejan cambios de la sociedad en general. Pero tambien es importante reconocer que ha sido la misma actividad del gobierno la que ha modificado los mecanismos informales a traves de los cuales surgen los administradores politicos. 1.0s compromisos en torno de politicas especfficas se han ido convertiendo cada vez mas en el factor que determina la nueva clase de dirigentes politicos, E. E. Schattschneider 10 describe muy bien cuando dice "las nuevas politicas gene ran una nueva politica".'

Desde hace muchos anos, _1~,,~g~J~!daE~~li_~~ se ha ido~_!l!!~~do conforme entran mas mas asun!()_§_.ge J>,Q_liticas y conforme salen muy poco~. Administrativamente hablando, este proceso ha incrementado el mimero de los mediadores de las poHticas~_p_9H.:ticamente ,!Iabrando:-ha-'mo_YH1iidQ.irupoi_~ada vez mas numero-

," --., .... , .. ,_.

sos. de personas quesienten. que .. es!~n en_w~""_ru __ .interes determinado "en tat 0 criarasunto'aepo~i_ti~~. pll.QlicaV A su vez, " estos cambioshan favorecido la especializaci6n de la fuerza de

trabajo del gobierno y la estratificaci6n burocratica de la direcci6n politica, Sin embargo, el termino "politico" debe ser usado con cuidado.Los funcionarios moderl!_os responsables de establecer I_a co~~~_iq~,~l1trep~l!tica y administraci6n tienen muy poco que ver conlosviejos politicos de partido ~ aiiies'lIenaban todos los

pue'siosco'Ii-los favoritos de su padrinazgo. rEI politico 0 funcio-

--------: . - '--=--4-' -::._----~

7 E.E. Schattschneider, Politics, Preassuresand The Tariff (Hamden, Archon, 1963, p. 288) (publicado originalmente en 1935).

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

273

~ario ej~~::~~~g_~e ~?y~~!_ mas bien, una persona~_e_~!l:~,~_p~_r-

fectamente la naturaleza de ciertos asuntos particulares y que se i, -ffiUeve entre redes de personas'que--selnteresan ·seflamentepor

-losmismosproblemasJ\'--- .

_- Peroj icuales son las implicaciones para elgobierno y la poll(tica de estos cambios? El veredicto no puede -ser unilateral, aun-

1- _~ __ ~

que sea solo porque la direccion politica de la burocracia sirve

para muy diversos propositos. De cualquier modo, se pueden en!cont~~r por_12ul11,~nOS tres ventajas importantes en el sistema que esta emergiendo, \

_frirnero, la confia!!~,,:_~!!J.as _ redes de asuntos y en los poli~icos de politicas es congruente con algunos de los cambios mas importantes-de-Ta-iioCiedad{ El votante-coffiliIi-parece e-starmenos-iIml-': -tad6 por la identificacion partidaria y se siente mas atrafdo por un estilo de politica basada en asuntos, orientada a problemas. Se dice que las organizaciones de partido han cafdo en un estado de decadencia y que se han vuelto incapaces de proveer al gobierno con directivos altamente calificados. Si el gobierno esta comprometido a intervenir en areas cada vez mas especializadas y complejas, resulta util acudir a los expertos y especialistas en politicas para el manejo publico de estos programas. Mas aun, la congruen-

cia entre el liderazgo ejecutivo y el electorado, ambos desintere- @ f sa~2s~ia politica~_~j9spartidos, pue(feser-ae-granayuda pa;estabil~~~~_~9_cie~(;lg_en rapido cambi~(Dadoque-nadie sab-exactamente como r~_§_Qlv_~r_el rompecabezas de las varias politi- ~ ~ 'cas, los politicos de politicas tieneii'la- cuaHaadTri)poruintedeestar '

siel!1pr~ __ ili~_Q!le~t2~_~_~t~t.I~t:! las vari(ls~_l!~~ti2p.e.s,.p~!:Q __ siI!~..!!!~.4a~s~_~J:l~~r:~~~~ ramificacion politic~,~~~proE2~!~~gE_~~_~

,En ~obierno, las operaciones de la redes de asuntos tienen

una"-segunda veTItaja: 'vlncula:reTCo~g_~~_~_Q_~Q!1.~l_I>Qc.!~~_§i~~~

~c~sa -q_ue-resulta ya muy diffcil de _1ograr a)os partidos polfticos.

Por muchosaftos-: los- reformistas han buscado revivir hi-idea -'de que la disciplina de partido es un medio util para acortar la dis-

-.~-.:::-~--.--

274

HUGH HECLO

Gncia entre .IQ~_._~QU?,9_deres y. pa!_~ __ h~(;_<?~. n:l.~§_.~_ti}.YJ~~rQcJll~!iv~ su ~) abitual_c.~I_?p~~!_c~.Jpero~·como muestran las disputas que los ecientes presidentes democratas han tenido con la mayoria del Congreso, los partidos politicos tienden a ser un puente demasiado debil. En cambio, los vinculos entre las tecnocracias de los dos poderes han ido credendo espontanea~~;t-e]La bur~~aci~· del ·Congreso que -ha'ffoieciQ6--eI1-Wa~hi~gt~~'~ante la ultima generacion se parece en muchos sentidos ala burocracia politica de la rama ejecutiva. En general, la nueva generaci~.I1:_<!~_p.e_!§oI?-~l~.~! Congresono es _ ni una mafia legislativa ni _ una beneficiencia de

'favon~s porpactrlnazgo.\La lealtadpersona(<i-Ios diputados y senadores todavia es central, pero es muy probable que el nuevo burocrata sea alguien con talento para manejar ciertos asuntos complejos de politicas, posea las credenciales que 10 acrediten como analista de politicas y sea seguramente un experto que puede apoyarse en otros expertos y en sus redes.

Nada de esto significa ausencia de conflicto entre el preside~te y el Congresol LQ_s __ !~£I?:i~.~s .~.e politicas de ambas ramas no deJ~_~_eJrabajar cada uno para ~_~~_~~tQ§_f!J(!.!I:tes que tleilefi fdlstrntos inter~s-es7~~nembargo,·-ei h~~!I_9_~~~~J~s_~~da ve~_ 'mas numerosas redes especializadas de politicas tienden a cum-

, pllrlamisma uiilfunci6nque se-esperabahabrfadel'-I({Q-cl.l}rii?1Ii _' .un sistema nacional y disciplinado de partidos!Dado que las re-

.- -.-.-- . . .. _.... .J--------.- ..... ---~"--,

IQes tie_neQ-_~raI_!J!~~illi().j!!t~le£t__l:!~l_J'..Eofesional sobre las

: polfticas, reducen el marco del debate polfticoy_.Q_~_!~_toma .de !de_~i~iones en las _dos ramas de gobierno1Por ejemplo, en el te'rreno de la politica de energfa, indepelldientemente de la posi-

cion particular que se tenga con respecto a la desregulacion del gas 0 a los incentivos para los productores, la tecnocracia de politicas ha establecido un lenguaje cormin de discusion, una gramatica para identificar los puntos algidos de discusion y una retorica para argumentar. Ya sea en el Congreso, en el poder Ejecutivo 0 en cualquier otro lugar, los abogados de las politicas

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

275

de energia (igual que en otras areas de polftica como seguros medicos, reformas asistenciales, estrategia de limitaci6n de armamento, seguridad en el empleo, etcetera) tienden a compartir el mismo repertorio analftico al abordar los asuntos. Igual que sucedfa con los polfticos de partido de antano.llos polfticos de polfticas

.....l __ . .. _-_ --_ .. _~. ." .... __ .' __ , .. ,~_.,_~

I p~ed,.en. n. 0 eS,J.'!.r de acuer .. do, per.o., .e.nt.i.enden la viS. i6n de ... 1l1l .. ,_.l!n.'_,d.-,.O,

if de lQ§dem~~y su manera de argumentar en favor 0 en contra de

determinadas decisiones de polfticasT-- - . -------- - "

~ 1}1la.te.rc~I~Y~ntaja_ esel hecho de quecada vezes ll'1:aS_aIlm!iQ. el ambito de maniobra que tienen los ejecutivos politicos gracias

a ~~te<Iesartfculado juego de influenciaiSi las autoridades deslg: nadas fueran simplemente embajadores de grupos de interes c1aramente definidos, 0 si las politicas estuvieran monopolizadas por los triangulos de hierro, las oportunidades para el liderazgo eje-

,cutivo ?urocrati~o .sedan ~~y po~as. De hecho, l~_pr?!ifeE~,s!~itr @ : de los intermediarios administrativos y de las redes de expertos

I, en polfticas ofrecen nuevos recursos estrategicos a los directivos

I publicos, es decir, nuevas oportunidades para que separen. y, re-

-~"., ,-

, combinen su~ distintas fuentes de apoyo 0 de oposici6n en c~rtos: \

., asu!1to~ecifi~Q~_<.le poltticas.Por supuesto, existen lfrnites para

que un politico ejecutivo "compre" a los grupos de electores, pero la tendencia general ha sido ir ampliando cad a vez mas esos lfrnites. Obviamente, un ministro del trabajo pres tara mayor atenci6n a 10 que la AFL-CIO tiene que decir, pero existen muchas otras voces que no podra mas que escuchar. Adernas de ofr al movimiento sindical, pres tara tambien atenci6n a los grupos de minorfas preocupados por empleos, a los funcionarios locales y estatales que administran programas departamentales, a los grupos de consumidores interesados en conocer los efectos de los salarios sobre la inflaci6n, a los empleados que laboran en condiciones de inseguridad, etcetera. Por ejemplo, el antiguo secretario de Transporte William Coleman ensanch6 su margen de maniobra para manejar el problema del aterrizaje de aviones supers6nicos,

276

HUGHHECLO

allograr que el debate entre grupos pro y anti-Concorde se abriera a otros juegos de influencia mas amplios que involucraban a publicos mas amplios. Esta amplitud caracterfstica de las polfticas de asuntos exige gran habilidad de las personas interesadas para contener las expectativas y para manejar la insatisfacci6n natural causada por el hecho de que a algunos se les escucha y a otros no. Por 10 menos se trata de un juego en que la habilidad puede . incidir de manera importante, sin estar predeterminada de antemano por fuerzas inmutables.

Estas tres ventajas son fundamentales. Pero antes de entrar en el dominio de los politicos de politicas y de sus redes, vale la pena considerar las posibles amenazas que plantean al gobierno. Las ~edes de _~~unt_(,)s pueden ser utiles para influir en las poli~ [pe.r0,l.s0E..~~paces de gobernar? lDeberian gob~rnarZ

'-lEI rimero y mas Import ante problema es e.l de la legitimidad

_L~~~oc~atica. ~ ~_. 1 .. I __ ~_~.~ __ !i~~!~~~~~j_~~.~.tj~i'd~~~~_E~!~ia, .

i subordinada, al presidente, no se debe a los grupos de interes 0

~~~----~~~~~~--7;----------- I

_ al Congreso., Suprincipal _ _£!~~!~ma es que carece de un poder J

democraticamente fundado, Los ejecutivos politicos obtienen de segunda mana su mandato popular mediante la designaci6n del jefe del Ejecutivo 0 del Congreso. Los tecn6cratas polfticos hacen

. que esta debilidad dernocratica sea mas aguda._lEntre mas identj-

~ .!!caqQs esten los a~~in~~r.adores politicos con las ~_iversas redes • especializadasdepohticas, .mas.gra~~e._._~~ra .Ia distancia qlle. ~Qs ""separe del ciudadano comun.} Los politicos _·0- fuIicionarios' del Eje-

cutivo pueden maniobrar entre las ya movilizadas redes de asuntos o acaso movilizarlas. Pero, esto no es 10 mismo que tejer una base amplia de entendimiento y apoyo publico para las politicas de su interes y conocimiento. El funcionario presidencial tfpico viajara a cualquier cantidad de congresos, pronunciara discursos ante los miembros de una asociaci6n tras otra, pero casi nunca tendra la ocasi6n de ver 0 escuchar a algun miembro ordinario del publico. El problema es quesolouna pequefia cantidad de ciudadanos ten-

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

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"dran la capacidad de moverse entre las distintas redes, inc1uidos los que estan siempre atentos a los asuntos publicos.8 Pero, los que no son activistas de ciertas politicas quedan exc1uidos y depend en de la capacidad de las instituciones gubernamentales para representarlos.

Si el problema consistiera solamente en que hay una brecha \

de informacion entre los expertos de politicas y el grueso de la () t

poblacion entonces podria ser tal vez util un poco mas de comu- (\~rl / nicacion. Sin embargoqen lugar de traducirse en un mayor apoyn t . >F' (lIas deci~~~nes de ~ol~~i_~(l'"l:l~(l m?yo~ comunic(l~i0!1 de las re~es! }\\,S

de asuntos con el clUd~Q~I1()(;()r.!!!!:n tIende a provocar en el ClU- . .

'~~~~no un sindrome_£are,~~<J() al de "t()_Q"<>._p_rQ~Q~(;l. ~aI1~~E'l~ ;':P) redes producen cada vez mas expertos con un mayor numero de ..... - r/

"demandas y·contrademandassofl~~fc~~(;l§.Lhast~~elp.~!lto de que

- iCno especialisia acaba-'por concederlestodo __ y.p<:>rI19-~!~~!___~~

'nada--de1o qu-; escu~ji:a~_Los continuos debates sobre energia, sa-

.lud y liiriliac16ucfe -armamento proporcionan buenos ejemplos del escepticismo publico sobre 10 que dicen ohacen los abstrusos expertos de politicas-iMientras los conocedores han jugado un papel .preponderante e_!!_~LgQQ!~~_IlQ! __ el .. pu_Q_lico eQ .. _g~~~alJl~~ __ ~ '~

-conclus16n 4_e 9.!!~~1 mimero de J<>_s_9irectiYQ§. ggbernamental~s 'que rio saben 10 ql!~lt(;l(;~n!!_a aumeI1t(l~~~0I!~_~(;l_J1te y_ cons~g~-

'-rabreiiiente.9 Asimismo, entre mas se ha esforzado el gobierno por

8 Un interesante y reciente estudio de caso que muestra la complejidad de un intento de generalizaci6n acerca de quien es "movilizable" se encuentra en James N. Rosenau, Citizenship Between Elections New York, The Free Press, 1974.

9Desde 1964, el Instituto de Investigaci6n Social de la Universidad de Michigan ha planteado la pregunta i.piensa usted que casi todas las personas que conducen el gobierno son personas que saben 10 que hacen 0 piensa que s610 muy pocas de elias parecen no saberlo? EI porcentaje de quienes han expresado la ultima opini6n son 28% (1964),38% (1%8),45% (1970), 42% (1972), 47% (1974) y 52% (1976). Acerca de hallazgos similares relativos al sentimiento publico de falta de control sobre el proceso de pohticas,' vease Congreso de los Estados Unidos, Subcomite de Relaciones Intergubernamentales del Comite de Operaciones del Gobierno, Confidence and Concern: Citizens View American Government, Publicaci6n del Comite, 93 Cong.,1st. sess, 1973, pt 1, p. 30. Para una discusion mas completa de las tendencias recientes, vease los dos artfculos de Arthur H. Miller y Jack Citrin en American Political Science Review septiembre de 1974.

278

HUGHHECLO

ser util y eficiente, mas han aumentado los sentimientos de impotencia y desamparo del publico.

No hay duda de que son muchos los facto res involucrados en estos cambios de la actitud publica. La cuesti6n es quella creciente preponderancia de las redes de asuntos tiende a agravar los pro-

,(jJ) blemas de Iegitirnidad y .dedesencanto publico.LLos activistas-de , 'politicas empero tienen poco interes en reconocer este hechodesagradable:-sus-sistemas'-ianTrilliiyentes'enlaefaboraCl6n-a:e-pollitic~s_tnterrgeiiiestienaen a obstaculizarla polftica' democr-~iIca. VCu~!!_oJ?n',E,<ET~_~enos,las ra~g?_e.~:. '

:TCompleiidaffi.c~!ll_l>etencia pol.~tica democrati~~ se basa en I(;f\ .ta idea de que hay que simplificarla,cor:!!Plejida.<:l")9lft!~_a.~~_!l_I!_ \.!/ niimero reducido de elecciones comprensibles._ En.cont~~~~L las 'distintas redes de asuntos tienen especial interes en volver complejo 10 que parecia simplel Los que se encargan de los asuntos particulares de las politicas reconocen, al paso de los afios, que los objetivos de las politicas son generalmente vagos y que sus resultados son diffciles de medir. Frecuentemente las acciones que son pertinentes para un cierto objetivo de politica result an ser incongruentes con los objetivos de otra. A fin de ganarse la reputaci6n de experto XC()Il?~~~()r, se.,~eb~_s~!~~p_az~~ ha~~~,~~IClbares con estas complejidades y presionar a los demas tecn6cratas

\ de las redes de asuntos para que hagCl_Il otro tanto.

~L~~~~_~nsoV_!I!!o_d~~~J>~()p?~ito~_<:!~Q~de .la p_olf!i~~_,~e~?-

lti!1~ ~1~i~=' p~~io~e~::i~~,~~~a::aa~::t~a;aCi:::r:_:~:;

/ . t ~;t_re l~s diversos asuntos 0 que /se_ combinen asunto~ relacionados,

/\ Ila meta es alcanzar un acuerdo. Los activistas de politicas_p~e.~en iJrecomendar te6ricamente ,la coiiCertaci6n Y~L~_o_n_s.~1}sQ .. .pero.lo iqueenreallda-(j hacen sus redes deasuntos es procesar los desa\ cuerdos. La meta es llegar a -una--bu'ena polfdca, a un resultado

correcto eneltratamieniode" unacuesti6n. P;~-odado'que este punto es el que precisamente desata-la'pol~mica entre los cO~9-

.------ -> .. _ -- •• --~----'--- . - --~----- •

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

279

cedores y expertos, el deseo de llegar a a1canzar un acuerdo queda

_~eces en segundo_pl~~_z:slli~-i~~_<_>p<?ri~~~era p~~~mcll de. entend~~1~~esti6nILos intercambios, las negociaciones 0 las combinaciones que ocurren entre digamos los grupos de derechos pro vida con los que propugnan el control de las armas nucleares, los defensores del medio ambiente y los del consumidor, los grupos de derechos civiles y los que luchan por controlar la venta de armas, son ara los grupos de expertos un procedimiento impuro. En general son pocos los imperativos que empujan a los que cornponen las redes de asuntosa-buscarun consenso pof!~ico 'i muchas lasrerompens-a-s-qu-e--preffiian a los que -se~-elvenexpertosen

t6cI?-ic(is_de escep!icis-mointeligente frente a cualquler iiI)O de P1-9- puestas __ L~_

--C9~fianzal La politica democratica sU20ne u}J.a~sp.e~i~dg~_ ~si-:-

,me!!i~sicQ1_Qg~!!_~_llt.re.J()~Fderes-YTosSeKl!Jd()rt:~.\ Se espera que los qtle.~Q_I!l_pite~ por una posici6n de mando esten se.guros de sf mismos y ciertos delo que hay que hacer.jnientrasseespera de que losdlrigldosdudeny guarden distancia en su deliberaci6n respect()de-susg()p~!ii~pie~ Se supone que los politicos deben acre-

---aItarse los exitos, evitar cualquier apariencia de fracaso y echar la culpa a sus oponentes. Los votantes sopesan to do esto y llegan a formarse su propio juicio, en espera de la pr6xima contienda entre los lideres.

( Las E~~e~~~(~I!!i_<:Cl_e.IlJ.erg~nt~s_!~nd~E~~~yertir el proce~9.

Los verdaderos creyentes son los activist as que se movilizan alre-

-_,------ . ---,-- ..... ,."j

_~~~~:s d;e::::;~~~~d~:. :i~~:~~~e~~.~~;~l~;it~:~aeS;~j;~~~:~

den a volverse muy versados en las cuestiones complejas y pole= \ .micas deTos - asuntospublicos y 10s-problemassociafes.\Unciert~

- periodo de tanteo es natural cuando los dirigentes visibles han arnpliado su influencia a traves de las distintas redes. Pero darseel credito de ciertas iniciativas demuestra falta de entendimiento de los intrincados mecanismos que operan en la hechura de las

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politicas y suele contrariar a los que han estado pugnando celosamente por impulsar un cierto asunto. Desparramar la culpa entre los demas amenaza a otros en las redes establecidas y puede hacer creer ilusoriamente que la nueva direccion de gobierno puede garantizar mejores resultados. La vaguedad en cuanto a 10 que se

(debe hacer permite que se a]Usten sobre-la-maicha las politicas, -jie--aciierdo--con-Ta:-mayor-o--meiior intensidad de 6pin16ii--de los

(especialistas en el tema. Ahora bien, es poco probabiequ~ - conductaaurnenteIa confianza del ciudadano en sus dirigentes.

CLa nu~va gen_eraci_~E_~~ politicos de politicas es fria precisamente LJ>0rqu:J~~ re.~:_~~: asuntos son caliente.!.

. /_c;e"e;t~_ <!~E_g_eni~lida~_~~_~_F-<?lfticaQ~mocrati~~_~~_~E /'capacidad para llegara soluciones pacfficas a traves del voto po-

/ I :~~;;~~,~~r=~~~e;'~f~~~:~dt~I:~~fi~~~an!;o~~

(:J.') ticas funcionan en contra de un cierre del debate. Estudios y ha\1'" llazgos nuevos pueden traerse en to do momento a colacion, Las mayores recompensas de estos grupos altamente intelectualizados van a terminar en manos de los que desafian exitosamente el conocimiento establecido y aceptado._;Las redes prosperan a traves

. de un continuo escrutinio de las divers as propuestas de cursos de

. ~~.------~- ... -~~~-.- .. ----~-"",-"-~,,_~.,-,,,,---,,- -r-r- . -_, - ... ,- .. -.'_,--------_-_

<accion al~"i~?~_p~ra E.2_I_~tlcas_p~rtl~l!I~r:~y de~~en si abando-

nan el escepticismo y aceptan que hay que hacer algo..

~?~_las razones anteri~s se puede afirmar q_~~.J-Q_-ql!.-(!~s buei no para la elaboracion de las ~entido de involucrar

I- . .___-- ----- - ----

I a personas conocedoras y a analistas rigurosos) puede ser malo

\ -para-T,}" _paIllca _ ~:~o~~~fi~~Jbstatecnocrada-de- p~!fticas . en _!J:~ -- __ censo tIende!-,_(:()mo na dicfio :E-_I~_r:try Aaron con referencia a la

~\rtv~~~g:i~~n~::u~:~c;::::~~~~;;~~:=,:~~ iri:~~~!~

--r:~;entarnos con esta confianza pura y-s~Te?Piobabiemente no;

10 Henry Aaron, Politics and The Professors, Washington, D.C.Bookings Institution, 1978, p. 159.

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

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:;;v

;\

pero el peligro mayor consiste en que _el naciente mundo d~_}as

,,~~~!i~iS ~~~~~~~s ~e djo~~ ~~=i:o~ITi ~:~~~c~. ;~~t~~t~~ni:~ I

-~libert;d'.Yi9bi~mo popular~L;-~~g~~~nt;ci6ii masi~fo~m~da ,Jsobre l~~ diferentes opcione~d~p()lftlcas.pueOe,_t~i1e~~onio efecto "hacerlas inintel[gibles. Con mas intermediarios depolfticas se pue-

de ampliarTa-part'iCipaci6n de los activistas interesados, peroesto' puede ocasionar que los grupos no organizados y de no especia"Iistas aumenten sus sospechas y prejuicios sobre la bondad de una polftica, En suma, puede haber un mayor involucramiento del grupo

. de expertos y una menor legitimidad democratica, mejor conocimiento.de los asuntos'y-mayor"'ignoranciade'los'ciucladanos". ES~

~:~~=~~~;O:u!Ci~:r~~s a:'!~si~::~!:C!":r:O!l~d:~~~:~! ~

sentaci6n gubernamental. Superficialmente podna parecer que esta inhibici6n de fuerzas es propia de una posici6n conservadora, hostil al crecimiento de nuevas politicasgubernarnentales. En el fondo, tiende a debilitar la identificaci6n democratica del ciudadano cormin con su gobierno.

~ se._g_tIE~~_~i!i.cultad con las redes de asu~~os es que desgas- ~ tan alp~~~i~e~!~~9IllO jefe ostensibl~d~J~j,I!~!itl!.ciQ.!U?k~tiv~.

La emergente tecnocracia de politicas coloca a los funcionarios designados por el presidente lejos del a1cance del jefe ejecutivo, cosa

que ni siquiera pudieron hacer los triangulos de hierro. Tal vez se

puede "comprar" a los miembros de estos triangulos concediendo-

les algunas de las ventajas materiales qlNe buscan. Pero para los activistas de politicas la cuesti6n crucial se centra en la correci6n 0 incorrecci6n de las politicas. Asf las cosas, Imas analisis y mas per-

sonal experto __ lejos de ayudar- puedenimpedirque el presidente 'ejerza' una"collcluccion po1{tlcaTndependie;telt.a'inf1.:t:I~!l~i_~~~~~

ejercen los tecn6cratas de politicas y.,sus redes permea cualquier cos a que la Casa ~lanca quiera hacer.,SiJ?-_s.ll_~_PJ:opios expertos no tendna investigaciones a1ternati~as ni informacion detallada ni ar-

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gumentos elaboradospara ir encontra delaarremetida de otros r=expertos fueraydentro del Congreso.Por supuesto que un presir ·dente puede reemplazar a un funcionario ejecutivo, pero serfa s610 \ para sustituirlo por otro personaje de las redes de asuntos de in-

I .'

I teres. [ ... J /

- (~6En d6nde, pues, queda colocado el president ~omo politico y como el ejecutivo-de·eJ~c~!iY2~rE~~~nap_os· . n_ffi1p-og_~. El problema de co nectar politica y administracprrColoca .~_~lquie~_

•• -.. -'" •••• _>0 ••• _ ••• -7

presidente en e 1 ico predicamento d ser derrotado .. en todas

sus iniciativas. Si inten- . sonar leal que se haga cargo

de la din!cci6n de los organismos y departamentos, se le acusara de politizar a la burocracia y colocara a sus funcionarios ejecutivos en una posici6n vulnerable en el momenta de dirigir sus organizaciones y tratar con sus respectivas redes. Si trata de crear un grupo alternativo de expertos en el centro, se le acusara de tratar de magiiificar efhnperio· ae TapreSidenCia y, muyprobablemente,

__ .___ _ _ .. ', •. _,_._. . . _ .... _-",-,. - - ,-~._" __ , _ •.. _ .... ,~ _. _ _. __ ._ H

burocratizara sin remedio las. operaciones de 111 Casa Blanca. Si

se basa en alguna vaga idea de gobierno colegial de gabinete y considera que los ejecutivos secretariales pueden dirigir la burocracia (a la manera del presidente Carter), entonces el presidente pone en riesgo sus responsabilidades de liderazgo como unico ejecutivo electo del gobierno nacional. Terminara tambien por convertirse en una creatura de las redes de asuntos y de los especialistas en politicas, Sena reconfortante pensar que se puede escapar a este dilema, pero no es asf,

Finalmente, existen ~estiones inquietantes acerca de. la res~ ponsabilidad de la tecnocracia politicaEl problema no radica en , que los especialistas de polfticas est~nespedaliza·aos·ei1CIertos \ .~" I asuntos sino en que;por·la nusma-·nituraleza deicargopubfico, ,!\' j. deben generalizar. Cualquier cosa quehaga un ejecutivop'oiitlco

+., . ...'

,\ influyente, la hace con toda la autoridad colectiva del gobierno y

en nombre del publico en genera!:1i0 e~diff~i! imaginar situacio-\ nes en que las politicas tengan mucho sentido a los ojos de los I

LAS REDES DE ASUNTOS Y EL PODER EJECUTIVO

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oQservadores __ expertos de asllIl_t<?_s,_ Qero que para el cil!~_~da_!!Q_~_qrmin (con el que los funcionarios politicos no tiene casi ningun ~tacto) no tengan absolutamente ningun sentido 0 sean en su

_~__ .. ,_' __ .___ , ._,. '.. .A

opini(>11 tonterfas fuera de la realidad. Ya que los funcionarios politicos no tienen que someterse al juicio del electorado, la fuente principal de la responsabilidad democratica cae en el presidente y en el Congreso. Ahora bien, los problemas del presidente y la creciente burocracia de especialistas al servicio del Congreso hacen que las probabilidades de lograr un aparato ejecutivo democraticamente responsable sean, en el mejor de los casos, muy pobres.

Tal vez no sea necesario preocuparnos. Puede ser que todo 10 que estamos presenciando no sea mas que una conmocion tem-] poralprovocada por una generaci6n de pOliticas·-rerormiSfas:r C~n el tiempo, es posible que el proceso expansive de las polfJ

r

ticas entre de nuevo en reflujo, a medida queIosgriipos y redes

recaigan en las triangulaciones de poder mas comunes y conocidas.

_-- Sin embargo, tambien puede_ darse ~ caso, mas factible, de que lo~ cambio~ perduren~ lu~,ar, en "':.a~hington, hay demasiados equipos expertos en elaboracion de politicas como para ver un pronto regreso a los ciclos de calma en el gobierno federal y de experimentaci6n politica en los gobiernos estata1es. E!_ gobierno central, rodeado por estas.redes de especialistas depoliti~~~_!J~r_()Q,!~feip~!!!~.t~nga. ya la capaci_~ad de lle~-ASl1.bo ini-

cf(itivas de politicas con continuidad.En segundo-lugar, rece no haber muchas maneras de frenar y muc 0 men s.~~_!~yertir las expectativas de nuevas politicas, inducidas por la mentalidad reformista de .intenciones compensatorias; Cambiar los compromisos emprendidos por la ultima generaci6n representaria llevar a cabo una enorme obra de redistribuci6n, y es muy posible que esto genere sacudimientos mayores en el proceso de las politicas. Una vez que se acepte que 10 que importa son las perdidas rela-

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tivas mas que las absolutas, se puede contar con los cruzados para emprender.

(Un tercera-~ la que nuestras politicas y nuestra administraciOilno-j:)Qd~n volveraser lc~~ Ill_!~~as'_E~~!~a en el hecho f ode_que ya h~y u~_gran~Q~~ro_ ~_~yoHiIcas -acumula~~.-feiier que 1J\( . elaborar polfticas en un entorno sobrecargado con compromisos w· publicos y programas aumenta Ia posibilidad de impactos multi- 1\ pIes e indirect os entre una politica y otra, de much as tensiones ')' entre las diferentes perspectivas, de muchas movilizaciones de varios grupos. Este estado de complejidad y de impredecibilidad

crea un escenario poco favorable a cualquier intento de regresar a los grupos tradicionaies de interes politico.

Para concluir, imagine que se gobierna en una situaci6n donde los recursos politicos de corto plazo giran alrededor de una serie de asuntos particularesen continuo cambio y en donde las personas que estan atentas a estos asuntos no pueden evitar que sus urgentes demandas vayan mas alla de los recursos que ellas mismas pueden ofrecer. Imagfnese tarnbien que entre mas gente se comporte de esta manera menos apoyo y entendimiento se recibira de los publicos de apoyo que' tienen los recursos de largo plazo que se necesitan. Atrapada entre los cinicos y los verdaderos

" creyentes, la elaboraci6n de la polftica no podra mas que evolucionar hacia niveles de .insolubilidad. En efecto, no es facil para -J\ una sociedad politizarse y al mismo tiempo despolitizar la con~j ducci6n gubernamental. En los Estados Unidos puede estar sucediendo justamente esto.