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RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO COLOMBIANO

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RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO COLOMBIANO: ¿OMNIPOTENTE Y OMNIPRESENTE?* Diana Durán Smela* SUMARIO El Presidente colombiano y el Gobierno en general siempre han sido catalogados en nuestro país de sumamente poderosos. En el imaginario colectivo se cree que el Presidente puede sacar a los presos de la cárcel y que al mismo tiempo es quien hace las leyes y toma todas las medidas que afectan al Estado y a sus ciudadanos. El estilo de gobierno del presidente Uribe (primer y segundo períodos) ha reforzado esa imagen1, ya que el ciudadano común piensa que si el Presidente le dice que le va a mejorar la situación económica o personal, así va a ser, puesto que es quien controla el poder estatal. Pero en realidad, aunque el Presidente y el Gobierno son en verdad muy influyentes, para que el Estado funcione en todas sus facetas, necesita la intervención y la colaboración de las otras ramas del poder público.

Para entender ese gran y tangible poder del Gobierno, es necesario comprender las opciones históricas que asumió Colombia como nación al momento de determinar su forma de Estado y su tipo de gobierno. Nuestro país tiene una forma de Estado centralista y unitario y un sistema de gobierno presidencialista. Estas dos características determinan grandemente el quehacer y el papel que desempeña el Gobierno dentro del Estado colombiano, el cual equivale a la rama ejecutiva del poder público.

Estos modelos de organización definen el funcionamiento del Estado y le otorgan los atributos que tiene. Implican básicamente definir cómo se estructura el poder público de cada Estado respecto a sus diversos elementos: territorio, población, autoridades legítimamente constituidas2, reconocimiento internacional, etcétera. Se puede afirmar, de manera general, que la aplicación de determinadas opciones de organización estatal surge como respuesta a la necesidad de cada Estado, individualmente considerado, de
* Texto en proceso de revisión con miras a publicarse. Teniendo en cuenta que este es un trabajo con dichas condiciones solicitamos no usarlo en sus investigaciones ni citarlo en sus trabajos. * Profesora de Constitución y Democracia de la Universidad de los Andes. Correo: dduran@uniandes.edu.co 24 En especial los consejos comunales, en los que promete cosas y trata de darles solución a los distintos problemas, independientemente de otros organismos incluso del Gobierno. 2 NARANJO MESA, VLADIMIRO, Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed., Bogotá, Temis, 2006, págs. 98 y ss.

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lograr una prestación adecuada y eficaz los servicios públicos que están bajo su tutela. Servicios, que en el caso colombiano, se deben prestar teniendo en cuenta los principios que se encuentran hoy enunciados en la Constitución Política de 1991, esto es, ser un Estado social y democrático de Derecho. Aunque veremos muy brevemente que no siempre fue así.

La función principal de la rama ejecutiva es, entonces, administrar el Estado por medio de la ejecución de las leyes. Así pues, es la rama que reglamenta, pone en práctica y adopta las normas emitidas por el Congreso de la República. Pero para administrar realmente el Estado, la rama ejecutiva necesita realizar un sinnúmero de actividades que implican la ejecución de gran cantidad de tareas, que van desde conservar el orden público hasta nombrar numerosos funcionarios. Lo cual se logra gracias a que la institución del presidente dentro del sistema presidencialista concentra las funciones de jefe de estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa.

Antes de la Constitución del 1991 existieron numerosas Constituciones en las que se plasmaron distintos intentos de organización social, que se concretan hoy en la Constitución actual, la cual, no debemos olvidar, es también susceptible de cambios basados en la voluntad popular. Después de la Independencia y durante el período conocido como de la “Patria Boba” existieron varias Constituciones en los diferentes territorios de lo que hoy es Colombia. Algunos querían que nuestro país fuera3 un Estado federal (como los Estados Unidos) y otros (como Pasto) querían seguir siendo colonia española. En la última guerra civil, entre las distintas facciones y territorios, ganaron quienes querían establecer un orden social autoritario y centralista, principios que tuvo entonces la Constitución Nacional de 1886, que con varias reformas (1910, 1936, 1945, 1968, 1986) estuvo vigente por más de cien años.

Para tener un panorama de las funciones de la rama ejecutiva hoy en Colombia, objetivo del presente escrito, empezaremos por describir brevemente en qué consiste un sistema
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También fue motivo de conflicto definir si Colombia sería un Estado laico o confesional y determinar un modelo económico liberal o intervencionista.

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de gobierno presidencial y luego veremos qué significa una forma de Estado centralista con las adaptaciones a las necesidades actuales de autonomía local, como la desconcentración y la descentralización. Después nos centraremos en las funciones específicas del Presidente como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa, con un acápite especial para tratar las funciones del Gobierno en caso de estados de excepción. Posteriormente miraremos en concreto cómo está conformada la rama ejecutiva en los órdenes nacional, departamental y local. Por último, presentaremos una breve conclusión en la cual miraremos críticamente la rama ejecutiva, y nos preguntaremos sobre la realidad de su poder y también, por qué no, sobre la conveniencia frente a un cambio de sistema de gobierno, propuesta recurrente hecha hace algún tiempo desde la bancada del Gobierno en el Congreso.

I.

PRESIDENCIALISMO

Los sistemas de gobierno dependen en gran medida del contexto histórico y de la realidad de cada país. Por ejemplo, si un país ha sido o fue una monarquía, lo más seguro es que adopte un sistema parlamentario, que por sus características permite tener un ejecutivo dual (jefe de Estado y jefe de gobierno). Si, por el contrario, se trata de un país que se independizó después de los Estados Unidos, es probable que haya seguido con un sistema de gobierno presidencialista (ejecutivo fuerte y único). Pueden así mismo existir combinaciones entre los sistemas de gobierno (cómo se estructura el poder) y las formas de Estado (cómo se organizan y se interrelacionan entre sí los organismos territoriales). Es decir, puede haber países presidencialistas y federales, como los Estados Unidos y Venezuela, o presidencialistas y centrales, como Colombia.

Describiremos en primera medida el sistema parlamentario. Este sistema de gobierno le da preponderancia al órgano legislativo. El Parlamento es, dentro de ese sistema, el órgano de elección popular por excelencia, y es donde se encuentra representada la voluntad del pueblo. Por ende, es la institución legitimada para, además de hacer las leyes, designar a la persona que administra internamente el Estado, es decir, el primer ministro. De esta manera la rama ejecutiva es dual, pues está dividida en dos instituciones que se encuentran en cabeza de dos personas diferentes. Existe la figura del jefe de Estado (que maneja las relaciones exteriores), no elegida popularmente, y la

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figura del jefe de gobierno (primer ministro), nombrado con base en las mayorías obtenidas en el Parlamento por los partidos en contienda en las elecciones.

Dentro de este sistema, el primer ministro es responsable políticamente ante el Parlamento. Lo cual significa que el órgano colectivo de elección popular puede remover de su cargo al primer ministro o a su gabinete; pero, por su parte, el Gobierno también puede disolver el Parlamento. Como se ve, son poderes que se pueden neutralizar mutuamente, dejándoles a los electores la decisión definitiva, ya que en una u otra circunstancia, de manera directa (disolución del Parlamento) o indirecta (nueva integración del Gobierno de parte del Parlamento), es el pueblo el que entra a mediar, convirtiéndolo en un sistema más flexible.

El parlamentario ha sido adoptado como sistema de gobierno en muchos países,

Hoy en día este sistema rige en todos los países de Europa Occidental, con excepción de Suiza. Rige además en las antiguas colonias inglesas que hoy conforman la Commonwealth, y que lo adoptaron una vez alcanzada su independencia […] tal es el caso de Canadá, la India, Pakistán, Australia, […] etc. En el Extremo Oriente el sistema rige en el Japón desde 1947. En América Latina, aunque el sistema ha sido propuesto en algunos países, no se ha implantado jamás de manera estable. La tradición latinoamericana es acendradamente presidencialista4.

Entre tanto, el sistema presidencialista la da mayor preponderancia al órgano ejecutivo. La rama ejecutiva está dentro de este sistema circunscrita a una sola persona con amplios poderes, el Presidente de la República, elegido por voto popular directo. El Presidente es, en este sistema, a la vez jefe de Estado, jefe de gobierno y, como en el caso colombiano, suprema autoridad administrativa. Existe un gabinete con varios ministros, pero ninguno es primer ministro, ya que la figura de jefe de gobierno está en cabeza del Presidente de la República.

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NARANJO MESA, op. cit., pág. 321.

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Una de las diferencias principales con el sistema parlamentario es que la responsabilidad política del Presidente es limitada respecto del Congreso. Aunque existe una división de poderes entre las distintas ramas, ninguna tiene la capacidad de neutralizar a la otra, sino que, aunque se controlan mutuamente, deben colaborar armónicamente a la realización de los fines del Estado. Ni el Congreso puede revocar al Presidente, ni éste puede disolver aquél. Cada uno es elegido para períodos fijados constitucionalmente. El Congreso puede citar a los ministros y pedirles explicaciones por sus actos, y aunque existe la figura de la moción de censura5 desde la Constitución de 1991, ésta no ha sido muy empleada. En la práctica, la rama ejecutiva es más influyente que la legislativa, por lo que se podría pensar que no hay un verdadero equilibrio entre poderes6. Más adelante veremos por qué se dice eso al describir cómo se ejercen ciertas funciones presidenciales.

Colombia ha sido un sistema presidencial desde la Constitución de Cúcuta de 1821, por decisión de Simón Bolívar. Esta figura presidencial ha tenido más o menos poder, dependiendo de la Constitución vigente. Durante la Constitución de 1886 el Presidente era más poderoso que en la actual, aunque la figura siempre ha respondido a la idea de ser “un monarca elegible y temporal”7.

También existe el sistema semipresidencialista o semiparlamentario, vigente hoy en Francia y que se diferencia de los anteriores en que, aunque se trata de un sistema parlamentario con ejecutivo dual y primer ministro nombrado por el Parlamento (Asamblea Nacional), el jefe de Estado, allá llamado presidente, es también elegido por sufragio universal directo, lo que no ocurre en los sistemas parlamentarios puros, con lo cual se les da legitimidad popular a las dos instituciones.

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Const. Pol., art. 135: “Son facultades de cada cámara: […] 9. Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, en congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara [desde 2007 requiere únicamente la mayoría en una sola cámara]. Una vez aprobada, el ministro quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos”. 6 NARANJO MESA, op. cit., pág. 322. 7 Ibid., pág. 323.

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Antes de centrarnos en las funciones del Presidente en nuestro país, miremos la forma de Estado central, también vigente en Colombia, ya que nos permite observar cómo refuerza al sistema de gobierno presidencialista.

II.

CENTRALISMO

Es una de las posibles formas en que se estructura un Estado. Éstos se pueden organizar principalmente en Estados federales o en Estados centrales o unitarios.

El Estado federal implica tener un ejercicio fraccionado del poder mediante los diferentes órganos territoriales dentro de un mismo país. Así pues, cada entidad territorial tiene mayor autonomía tanto jurídica, administrativa y presupuestal, que la que tienen las regiones en los Estados centrales. Equivale casi a tener territorios autónomos frente a ciertas decisiones8, pero unidos en un mismo país. El territorio estatal equivale entonces a la adición de varios territorios que, juntos, conforman una unidad; y a pesar de esta mayor autonomía, la soberanía sigue siendo única, ya que el máximo poder es ejercido por el Estado federal, el cual tiene representación internacional. Tiene también una única Constitución o norma de normas. Como lo dice el profesor RODRÍGUEZ, citando a GEORGES BURDEAU: “El Estado federal es una asociación de estados sometidos en parte a un poder único, y que, en parte, conservan su independencia”9.

Nuestro país es, en cambio, unitario y centralista, aunque también descentralizado. El poder está, sin embargo, principalmente concentrado en un único centro de estímulo, y de ahí se desprende toda la actividad estatal. Ya veremos que esta característica se ha ido matizando con el tiempo y la evolución de la sociedad colombiana, porque las necesidades de funcionamiento local exigen un grado cada vez mayor de autonomía administrativa y financiera.

Se ha dicho que un Estado unitario es

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Este modelo le permite, por ejemplo, al estado de Texas, en los Estados Unidos, tener la pena de muerte, mientras que en el estado de California no está permitido. 9 RODRÍGUEZ, LIBARDO, Estructura del poder público en Colombia, 7ª ed., Bogotá, Temis, 1999, pág. 6.

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el que posee un centro de impulsión política y gubernamental. El poder público, en la totalidad de sus atributos y funciones cuenta en él con un único titular, que es la persona jurídica Estado. Todos los individuos colocados bajo su soberanía obedecen a una misma autoridad, viven bajo el mismo régimen constitucional y están regidos por las mismas leyes10.

En general, las autoridades centrales son muy fuertes en relación a unas autoridades locales débiles y con poca independencia y, por tanto, escasa capacidad de autodeterminación.

La Constitución política de 1991 define en el artículo 1° el Estado colombiano como unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales11. De este artículo se pueden extraer entonces los principales elementos de la organización del Estado colombiano. Lo cual significa, por una parte, que nuestro país es unitario, es decir, todo depende de unas autoridades fuertes y centralizadas (en general situadas en la capital), pero por otra parte, que la Constitución está tratando de otorgarles mayor autonomía a los departamentos y los municipios por medio de la figura de la descentralización y, como veremos, también de la desconcentración. Eso implica un intento por disminuir el poder nacional y central por medio de la incorporación de esas dos figuras, para que los distintos organismos tengan la posibilidad de resolver sus propios asuntos, ya que “el centro”, en muchas ocasiones, se encuentra geográfica, administrativa y culturalmente demasiado lejos.

La figura de la desconcentración implica que las funciones desempeñadas normalmente por las entidades centrales mediante sus funcionarios se desplazan físicamente por el territorio nacional, y así la actividad o el servicio estatal puede llegar a lugares alejados de la capital. Estos agentes toman las decisiones en nombre de la entidad central, mas no en nombre propio; este concepto ayuda a evitar un excesivo centralismo, que causaría una imposibilidad material de la administración del Estado. Equivale al traslado geográfico de la actividad estatal para hacerla más eficaz.

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BURDEAU, GEORGES. Derecho constitucional e instituciones políticas (Ramón Falcón Tella, trad. de la decimoctava edición francesa), Madrid, Editora Nacional Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981, pág. 73. 11 Const. Pol., art. 1°.

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Por su parte, la descentralización es la facultad que se otorga a las entidades públicas diferentes de las nacionales para que puedan gobernarse a sí mismas. Implica mayor independencia del “centro”. Tienen entonces personalidad jurídica12 y presupuesto propio para poder administrarse de forma autónoma. También tienen capacidad política, lo que significa poder escoger por medio de sufragio universal directo a sus gobernantes13.

Existen la descentralización territorial, que es cuando se les otorgan esas competencias o funciones administrativas a las distintas colectividades regionales o locales (departamentos o municipios), para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad; y la descentralización administrativa, y por servicios, que es cuando se les concede esas mismas prerrogativas (salvo la capacidad política) a personas públicas diferentes de las entidades territoriales o nacionales, a causa de la importancia de la actividad que realizan, como lo son, por ejemplo, las empresas industriales y comerciales del Estado.

La razón por la qué se ha afirmado que el centralismo empodera al presidencialismo, es porque al disminuir la capacidad de acción de las entidades territoriales, la mayor autoridad se desprende entonces de las autoridades centrales o nacionales que en general están en cabeza del Presidente y sus ministros. Mucho se ha acusado a los funcionarios públicos capitalinos y a los bogotanos en general, de no tener ninguna conciencia de la realidad regional y rural. El problema es que muchas de las decisiones que se toman parten de un “deber ser” abstracto y central, que no tiene ningún asidero local, acarreando por lo tanto falta de compromiso y muchas dificultades al momento de la implementación de las medidas.

III. FUNCIONES

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La personalidad jurídica es la ficción jurídica que le permite a una entidad abstracta (sociedad, fundación, departamento) obrar en sociedad, como si se tratase de una persona natural (ser humano) y así tener capacidad de goce y de ejercicio. 13 La elección popular de alcaldes fue posible en nuestro país únicamente a partir de 1986, y la elección popular de gobernadores, en 1991, con la promulgación de la nueva Constitución.

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La función general de la rama ejecutiva del poder público es administrar el Estado mediante la aplicación de la ley. Es la institución estatal que por medio de sus diferentes órganos convierte en realidad las decisiones estatales de carácter general o particular; es, en definitiva, la que hace efectiva la ley. Lo logra emitiendo actos administrativos, que no estudiaremos en el presente escrito. Nos basta saber que los promulga en cumplimiento de las funciones que le otorga la Constitución Política, como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa. Ya veremos posteriormente que en aplicación de la descentralización, estas funciones, sobre todo las de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa14, se cumplen también en los ámbitos departamental y municipal.

Las funciones que el Presidente desempeña como jefe de Estado son trascendentales, ya que la importancia de éstas radica en que aquél es el símbolo de la unidad nacional. Como jefe de Estado, el Presidente cumple la función de manejar las relaciones internacionales. Al Presidente junto con el Gobierno, le incumbe la conducción de la política exterior, y lo hace en conjunto con los funcionarios diplomáticos. Las decisiones que se toman en ese campo comprometen la responsabilidad del Estado colombiano.

Su legitimidad también se expresa por el hecho de que el Presidente es elegido popularmente, lo que no ocurre en el sistema parlamentario. En nuestro país, el Presidente de la República es elegido por un período de cuatro años, con la posibilidad de ser reelegido por una sola vez. Ésta es una novedad respecto a lo estipulado originalmente en la Constitución de 1991, que prohibía la reelección. Sin embargo, mediante un acto legislativo15 se reformó la Constitución en ese sentido, y el Presidente Uribe fue reelegido para el período presidencial 2006-2010. La posibilidad de la reelección refuerza el poder presidencial; su prohibición intentaba disminuir su poder junto con otras medidas, sobre todo en lo que hace relación a los estados de excepción, que veremos posteriormente.

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Const. Pol., arts. 115 y 189. Cfr. el artículo, en este manual, sobre las funciones del Congreso.

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Si el Presidente es escogido en la primera vuelta con la mitad más uno de los votos presentes en la elección, se considera elegido. Si no, será necesaria una segunda vuelta en la cual participarán los dos candidatos que hayan obtenido la mayor votación en la contienda electoral. Entre tanto, el vicepresidente de la República es elegido popularmente junto con el Presidente, que escogerá a todos sus ministros y jefes de departamento administrativo, que son funcionarios de libre nombramiento y remoción16.

En este caso, el Presidente desempeña las funciones como conductor de la administración interna del país, junto con los funcionarios nombrados por él, y en desarrollo de sus actividades de jefe de gobierno. Las actividades que el Gobierno debe realizar son múltiples, a saber: debe hacer cumplir la ley; administrar los bienes y recursos del Estado; coordinarlo políticamente mediante la aplicación de su programa de gobierno; tener la iniciativa en la planificación de la economía, que requerirá posteriormente la aprobación del Congreso; y muy importante, garantizar el suministro de los servicios públicos esenciales tanto a nivel nacional, como departamental y municipal17. Además, como jefe de gobierno, el Presidente es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas y debe conservar el orden público tanto nacional como internacionalmente y restablecerlo cuando fuere turbado18.

Como suprema autoridad administrativa, el Presidente y su equipo, en los ámbitos departamentales y municipales, tienen la posibilidad de realizar actos encaminados a lograr una adecuada realización de sus fines. Es decir, utilizarán los medios y los agentes necesarios para hacer cumplir la ley, responder por la implementación de los servicios públicos, nombrar el personal necesario, etcétera.

Como sucede con la rama legislativa, la rama ejecutiva también tiene en ocasiones funciones judiciales cuando aplica el derecho disciplinario, necesario para controlar el desempeño de los funcionarios públicos.

16

Lo cual significa que pueden ser removidos del cargo por el Presidente en cualquier momento y sin mediar indemnización alguna. No sucede lo mismo con los empleados oficiales que pertenezcan a la carrera administrativa. 17 NARANJO MESA, op. cit., págs. 284 a 286. 18 Const. Pol., art. 189, nums. 3 y 4.

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En general, las relaciones que mantiene la rama ejecutiva con las otras ramas del poder público son adecuadas y se basan en el respeto mutuo. Se busca que la independencia que debe existir entre éstas, que pretende evitar el abuso de poder entre una y otras, se cumpla. Pero hay ciertas circunstancias que le permiten al ejecutivo tener más funciones que las que originalmente le corresponden, en razón de que la administración del Estado exige una mayor celeridad en su acción, bajo determinados hechos sobrevinientes. Lo cual obliga a poner entre paréntesis a la división tripartita tradicional del poder público y darle mayor preponderancia al ejecutivo.

Es importante mencionar que estas funciones no responden a una decisión de hecho del Gobierno, sino a una posibilidad contemplada constitucionalmente. Estas funciones extraordinarias que se conceden al ejecutivo son de carácter legislativo. Es decir, se le da la facultad al ejecutivo de crear leyes en sentido material, y el nombre técnico de cada una de éstas, para saber que no procede del órgano legislativo, es “decreto ley”.

La función excepcional que desempeña el ejecutivo por medio de esas facultades excepcionales es de tal importancia que merece ser estudiada por separado.

IV. ESTADOS DE EXCEPCIÓN

Los estados de excepción contemplados constitucionalmente son el resultado de circunstancias extremas que obligan al Estado a responder de manera rápida y contundente a agresiones y acontecimientos que no dan espera. Los estados de excepción son tres, a saber: guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica y social. En estas circunstancias, y exclusivamente para repeler el hecho que da origen a dicho estado de excepción, puede el Presidente de la República promulgar decretos ley.

Los estados de excepción podrán ser declarados por el Presidente con la firma de todos sus ministros. Durante la vigencia de dichos estados no se interrumpirá el funcionamiento de las otras ramas del poder público, y cuando termine el hecho que ocasionó el estado de excepción, se volverá al funcionamiento normal del Estado. Mientras dure dicho estado no se podrán suspender la protección de los derechos

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humanos ni de las libertades públicas, lo mismo que las reglas del derecho internacional humanitario19. Además, el Gobierno deberá poner en conocimiento de la Corte

Constitucional los decretos legislativos que dicte en uso de sus facultades; si no lo hiciere, la Corte los podrá revisar independientemente.

Es importante decir que el Presidente deberá informar al Congreso de la declaratoria del estado de excepción20 y que éste tendrá límites temporales y materiales. En cuanto termine el hecho que motivó el estado, se le suspenden las facultades legislativas al Presidente, y así mismo, el contenido de los decretos ley sólo será para conjurar la crisis. Durante la vigencia de la Constitución de 1886 se abusó de la figura en cuanto al tiempo y al contenido de lo que el Presidente podía legislar. Por ejemplo, durante el estado de emergencia económica y social a consecuencia de la tragedia de Armero, se reformó el Código de Comercio, que no tenía nada que ver con el siniestro.

Describiremos cómo define taxativamente cada estado de excepción la Carta, para tener mayor claridad del concepto.

A. GUERRA EXTERIOR

Art. 212.– El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de guerra exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad. La declaratoria del estado de guerra exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra […]

B. CONMOCIÓN INTERIOR

Art. 213.– En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o
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Const. Pol., art. 214. Ibid., art. 215.

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la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la república o en parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República […]

Es importante subrayar en esta disposición constitucional, el límite expreso de tiempo que se da al estado de conmoción interior. En el pasado debido a las difíciles circunstancias de orden público que se viven permanentemente en nuestro país hacían que dichos estados se prolongaran por meses e incluso por años.

C. EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL

Art. 215.–

Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los

artículos 212, 213 que perturben o amenacen [con] perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario [sic] […].

También podrá el Congreso bajo su criterio, conceder facultades extraordinarias al Presidente hasta por seis meses para expedir normas con fuerza de ley cuando “la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá de [sic] la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara”21. Esto sucede porque pueden darse circunstancias que no encajen en los casos previstos por los estados de excepción tradicionales, pero que requieran una acción inmediata y urgente del Estado.

21

Ibid., art. 150, num. 10.

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La descripción hecha sobre los estados de excepción nos demuestra cómo la rama ejecutiva sale reforzada ante una circunstancia de difícil solución.

V.

CONFORMACIÓN DE LA RAMA

La rama ejecutiva se estructura conforme a la división que se hace dentro de los distintos niveles de organización territorial de la administración del Estado. En desarrollo del concepto de descentralización, la distribución de competencias ejecutivas se reproduce entonces tanto en el orden nacional, como en el departamental y el local.

Las entidades locales adquieren, gracias a la descentralización territorial, carácter de “personas jurídicas de derecho público”; es decir, alcanzan capacidad jurídica propia que les permite actuar por su propia cuenta, contraer obligaciones y ser titulares de derechos. De esta manera, tienen autonomía para manejar y administrar sus problemas y su patrimonio. Así mismo, sus actos pueden ocasionar responsabilidad judicial y extrajudicial.

El nivel nacional de la rama ejecutiva del poder público está integrado por el Gobierno Nacional, esto es, el Presidente de la República, el vicepresidente, los ministros del despacho y los directores de los departamentos administrativos. Adicionalmente, se encuentran las superintendencias (con funciones de vigilancia y control de ciertas actividades estatales), los establecimientos públicos (v. gr. el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar) y las empresas industriales y comerciales del Estado (v. gr. Indumil).

Es importante decir que el nivel nacional de la administración está en cabeza del Presidente como jefe de gobierno y que sus actuaciones involucran a la Nación. Los ministros son agentes directos del Presidente y cumplen funciones que originalmente le competen a éste tanto en el aspecto administrativo como en el político, por ejemplo, manejar la economía, la defensa interna y externa o la agricultura. Por su parte, los directores administrativos también cumplen funciones presidenciales pero son más

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técnicas (v. gr. el Dane)22. Los entes nacionales no tienen patrimonio autónomo ni personería jurídica, y en sus actuaciones involucran y representan a toda la Nación.

A nivel local, en los departamentos la cabeza del ejecutivo es el gobernador y los secretarios del despacho, mientras que en los municipios son los alcaldes y sus respectivos secretarios. Como ya lo mencionamos, tanto los gobernadores como los alcaldes son elegidos mediante voto popular.

Los departamentos son entidades territoriales de administración y desarrollo regional. El gobierno departamental es el encargado y responsable de la dirección y manejo de todo el departamento, por medio de la formulación y adopción de las políticas públicas que considere prioritarias. Así mismo, tiene la función de coordinar los municipios que integran el departamento para lograr de esta manera un desarrollo armónico regional.

En este nivel también existe la figura de la Asamblea Departamental. Esta figura es colegiada y de elección popular y coadministra el departamento con el gobernador. La Asamblea es independiente de éste y ejerce control político sobre la gestión del gobernador. Es una figura compleja porque, aunque se tienda a pensar que se parece a la rama legislativa local, la verdad, por efectos del centralismo, corresponde a la rama ejecutiva del poder público departamental y tiene funciones administrativas y no legislativas, aunque expida normas jurídicas (ordenanzas) de obligatorio cumplimiento departamental.

En el ámbito municipal, es decir, en las ciudades, el esquema se replica. Un alcalde, cabeza del ejecutivo, con sus secretarios de despacho, y un concejo colegiado de elección popular que coadministra la ciudad con aquél. No olvidemos que los períodos de los gobernadores y alcaldes son de tres años.

VI. CONCLUSIÓN

Después de haber realizado este breve recorrido por la rama ejecutiva del poder público colombiano, no nos queda sino responder afirmativamente a la pregunta del título del
22

Departamento Nacional de Estadística.

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presente escrito. Efectivamente, la rama ejecutiva es omnipresente, y en algunos casos omnipotente dentro del funcionamiento del Estado colombiano. La percepción del ciudadano común, de que el Presidente casi todo lo puede, es, algunas veces, cierta. Sin embargo, no hay que menospreciar el poder del Congreso y tampoco el de la rama judicial, ya que mientras no se cambie la estructura del Estado colombiano actual, que parte de la triple división (en realidad es quíntuple23) del poder público, el ejecutivo depende, para ser, de los órganos legislativos y judiciales. Algunos autores dudan inclusive de la real efectividad del ejecutivo frente al Congreso 24 y dicen que éste entorpece realmente cuando así lo quiere reformas planteadas desde el ejecutivo; como ejemplos citan las fallidas reformas constitucionales anteriores a la de 1991, que fue posible gracias a que se hizo por medio de una Asamblea Nacional Constituyente y no del Congreso. Algunos incluso pensarían que el Estado ganaría en eficiencia y eficacia si pudiera desprenderse de los controles y en ciertas circunstancias de las “trabas” que generan las otras ramas de poder público.

La verdad es que en oposición a un buen desempeño gerencial del Estado, que para algunos autores sería lo óptimo, está una visión que sostiene que ningún Estado puede realizar bien su gestión si no lo hace desde un actuar democrático y garante de los derechos humanos. ¿Puede un buen desarrollo económico estatal tener como consecuencia, así sea no intencional, la violación de los derechos fundamentales? La respuesta no puede ser sino negativa, a la luz de la Constitución Política de 1991, que propugna un estado liberal, pero social y democrático de derecho.

Uno de los principales objetivos de la Carta de 1991 era disminuir el excesivo presidencialismo colombiano. Pero el cambio constitucional que permitió la reelección va en contra de esa tendencia. La pregunta puede ser ¿por qué, si en principio es menos democrática la figura de la reelección presidencial, el pueblo en general la apoya? Y queremos unir esta pregunta con la propuesta que hizo el senador Armando Benedetti25, en el sentido de que para conjurar la crisis de la “parapolítica”, Colombia debía optar

23 24

Rama legislativa, rama ejecutiva, rama judicial, organismos de control, organización electoral. ARCHER Y SHUGART, “The unrealized potencial of presidence dominance in Colombia,”, en: MAINWARMING, SCOTT y otros, eds., Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, pág.110 25 “¿Se abre paso a un régimen parlamentario?”, en El Tiempo, febrero de 2007.

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por un sistema de gobierno parlamentario (en realidad semiparlamentario, porque conserva la elección presidencial por sufragio universal directo).

Consideramos que ante el hecho de ser Colombia un país en proceso de consolidación estatal y con grandes problemas de control territorial y monopolio de la violencia legítima, las personas se inclinan más por una figura de unidad nacional única y fuerte que les proporcione sensación de seguridad y protección. Por eso se vuelca el ciudadano común en apoyo de la figura presidencial eje del sistema de gobierno presidencialista. Pero creemos que lo que ha demostrado el fenómeno de la “parapolítica” es una permeabilidad regional mucho mayor que los hechos del narcotráfico y el paramilitarismo, lo mismo que la “farcpolítica” a la guerrilla, que por lo general sucede en los organismos centrales26. Los sucesos mencionados se pueden ver como resultado de una ausencia local del Estado. Es posible que si se abre la opción de un jefe de gobierno elegido por el Congreso, en el estado actual de las cosas, éste responda aún más a intereses en principio ilegales. La verdad, nada garantiza tampoco que un presidente tampoco responda a ellos.

En estas circunstancias, sólo sería posible hablar seriamente de un cambio de sistema de gobierno (pasar del presidencial al parlamentario) si se realizara un nuevo contrato social en el que se incluyera la legalización de la droga27. Mientras tanto, sólo se trata de sofismas de distracción. Y en ese caso, la única opción legítima es cumplir realmente con los principios que busca impulsar la actual Constitución de 1991: ser un Estado social y democrático de Derecho, una república unitaria (con descentralización), presidencialista y, sobre todo, en la que se garantice la protección de los derechos fundamentales de todos los colombianos.

26

Obviamente se da en el ámbito central, p. ej. el DAS. Pero parece hasta ahora que el fenómeno regional es peor. 27 Comprendemos que una posición de este tipo genera polémica, sobre todo en quienes han sufrido la tragedia del consumo de drogas en sus seres queridos. Pero consideramos que la sola represión tampoco es la respuesta.

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VI. BIBLIOGRAFÍA

BURDEAU, GEORGES, Derecho constitucional e instituciones políticas (Ramón Falcón Tello, trad. de la decimoctava edición francesa), Madrid, Editora Nacional Cultura y Sociedad Torregalindo, 1981.

Constitución Política de Colombia, Bogotá, Legis, 2001.

HENAO HIDRÓN, JAVIER, Panorama del derecho constitucional colombiano, Bogotá, Temis, 2001.

MANTILLA VILLA, CAMILO, Estructura del Estado. Investigación Dirigida. Proyecto AVA (Ambiente Virtual de Aprendizaje), Constitución y Democracia, Bogotá, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, 2005.

NARANJO MESA, VLADIMIRO, Teoría constitucional e instituciones políticas, 10ª ed., Bogotá, Temis, 2006.

PÉREZ ESCOBAR, JACOBO, Derecho constitucional colombiano, Bogotá, Temis, 1997.

RODRÍGUEZ, LIBARDO, Estructura del poder público en Colombia, 7ª ed., Bogotá, Temis, 1999. El Tiempo, febrero de 2007.

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