LA FUNCION PUBLICA LOCAL EN ESPANA. |. La Funcion Publica en la Espafia del Si- glo XIX La Revolucién Liberal de 1812 inaugura en Espafia el régimen constitucional. Acorde con el nuevo planteamiento de las relacio- nes de poder, se suprime la “enajenacién de oficios piblicos”, que, durante el antiguo régimen, habia sido el modo normal de ‘acceso y permanencia en los puestos buro- craticos. En todo caso, la supresion de los oficios estamentalizados, se produce en un mo- mento historico de guerra civil que, con uno u otro nombre, asola a Espafia en todo el primer tercio del Siglo XIX. De aqui que la llegada de los moderados al poder (Cons- titucién de 1845), coincide con la necesi- dad de crear una administracién pil desde la base y ex nihilo, para hacer frente a la reconstruccién de! Estado y a las nue- vas demandas de la sociedad. Y, ante la ruptura temporal e ideolégica con la ad- ministracién del Siglo XVIII, se acude a la importacién y adaptacion de tas técnicas administrativas napoleGnicas: lo que en el sistema burocrdtico supuso la estructura- ion y organizacién del personal de la admi nistraci6n, segin el sistema de cuerpos 0 de carrera administrativa (frente al sistema an- glosajén del puesto 0 empleo). A partir de ahi, la historia de la funcién piiblica en la Espafia del siglo XIX, refleja la divergencia existente entre la ‘Espafia real” y la “Espafia oficial’. Esta se muestra en el principio de la Constitucién de 1845, seguin la cual: “Todos los espafioles son admisibles a los. Julién Carrasco Belinchov empleos y cargos piblicos seguin su méri- to y capacidad”. Principio que es desarrollado por el Esta- tuto de Funcionarios de 18 de junio de 1852, y que enlaza con la concepcion buro- crdtica que llevé a crear en 1842, la Escuela Especial de Administracién Publica. Pero el principal defecto del Estatuto de Funcionarios de 1852 (de factura técnica correcta), fue su sistematico incumplimien- ‘to... pues, la buena voluntad de Javier de Burgos (autor del Estatuto), no fue capaz de poner freno a la préctica del clientelismo politico. En efecto, desde el primer mo- mento, los partidos pol/ticos contemplaron a la administraci6n como un instrumento cuyo control era preciso asegurar, mediante la fidelidad ideolégica de su personal y, también, como una buena conquista para premiar a los correligionarios (sistema del botin, o “spoils system’). De este modo, la historia de la funcién publica en Espatia, a lo largo del siglo XIX, es la lucha para acer- car la realidad al ideal de la carrera adminis- trativa, proclamada en las distintas normas que se suceden en el tiempo, en contra de la tendencia de los partidos politicos al clientelismo politico (que originaba la exis- tencia de dos burocracias paralelas: una en servicio activo y otra “cesante” en espera de su “turno”). No fue ajena a esta contradiccién la bu- rocracia de los Municipios y Provincias. Las precauciones legales para garantizar la esta- bilidad en el empleo de los secretarios e interventores, muestra, claramente, que la realidad discurria en otro sentido. En todo caso, la estructura local de la época no pro- Piciaba la existencia de unos funcionari1 GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL ¥ MUNICIPAL capacitados y con perspectivas de carrera administrativa. En efecto, la Constitucion de 1812 habfa otorgado carta municipal a todo niicleo de poblacién de mas de 1,000 habitantes, cifra que la Ley de 1845 redujo a 100, lo que supuso la aparicin de més de 20,000 entidades de poblacién, agrupadas en 9,355 municipios, de los que més del cincuenta por ciento no alcanzaba los 1,000 habitantes, siendo mas de 3,000 los que no tlegaban a 500 habitantes. Dificilmente con este tipo de Municipios se podia tener una administracién moderna y una funcién publica organizada Il, El Desarrollo de una Funcion Pablica Local Profesionalizada La situacién a que acabamos de referirnos, Nlevé a disociar el personal al servicio de los entes locales en dos grandes grupos. Unos (secretarios e interventores), que ob- tienen su habilitacién profesional mediante examen de aptitud celebrado en Madrid y, aunque se mantiene la libertad de su nom- bramiento por los Municipios y Provincias, alcanzan verdadera carrera administrativa y ciertas garantias de estabilidad en el empleo (Reglamentos de 11 de diciembre de 1900 y de 14 de junio de 1905), y el resto de los funcionarios locales que presta sus servicios en esos nueve mil Municipios mindsculos, sin relacién entre si, y que forman lo que graficamente, se ha denominado la “‘balca- nizacién” del Régimen Local. La gran reforma de! Régimen Local, que se efecttia en 1924, por una parte va a con- solidar la estabilizacion de los Cuerpos Na- cionales de secretarios, interventores y de- positarios (éstos a partir de 1930); y, por otra parte, los demés funcionarios a los que se va a garantizar la estabilidad, aunque no la carrera administrativa, ya que cada una de las entidades locales estructura a su per- sonal, teniendo en cuenta las funciones de- sarrolladas y no las condiciones personales (sistema de empleo o de puesto de trabajo). A partir de este momento, las sucesivas Leyes de Régimen Local (1935 y 1955), no van a hacer otra cosa que desarrollar las grandes lineas del sistema estructurado en 1924. En la actualidad, el sistema funciona del modo siguiente: a. Cuerpos Nacionales: Secretarios, inter- ventores y depositarios. - Seleccién: Se efectia por el Instituto de Estudios de Administracién Local (organismo estatal, aunque en sus 6r- ganos rectores participan Ayuntamien- tos y Diputaciones Provinciales). — Adscripcién a los puestos de trabajo: Se realiza por la administracion del Estado (Direccion General de Administracion Local), por medio de concurso de mé- ritos a escala nacional. El sistema es casi totalmente objetivo pues el Esta- do se reserva la libertad de elegir, para cada plaza, entre los tres concursantes con mayores méritos. Los deseos de las Corporaciones Locales no son for- malmente relevantes, aunque, en la préctica, el Estado suele inclinar su de- cision en favor del candidato --de entre los tres con mayores méritos— pro- puesto por la Corporacion Local — Carrera administrativa: E| funcionario de Cuerpo Nacional no esté adscrito permanentemente a un Munici sino que a lo largo de su vida adminis- trativa (y a través de los concursos na- cionales), va ascendiendo a plazas de mejor clasificacién (por razon de la poblacién) y mejor retribucién. El Ayuntamiento © Diputacién de los que, en un momento determinado, de- pende orgénicamente el secretario, in- terventor o depositario, tiene sobre los mismos potestades de jefatura y sancionadoras limitadas. Ya que el de- seo de mantener la independencia de estos funcionarios en el ejercicio de sus funciones, ha llevado a atribuir al Estado (del que dependen en relacion de servicio), las potestades directivas de su carrera administrativa (escala- fon, clasificacion de plazas, nombra- mientos, separacién del servicio, pér- dida de la condicién de funcionarios). Por otra parte, es un reglamento estatal (Reglamento de Funcionarios Locales de 1952), el que fija el “status” del funciona- rio (derechos y deberes), de modo que lasTRIBUNA n entidades locales ni siquiera gozan de la fa cultad de asignar a estos funcionarios el sueldo, ya que éste (cierto, que en sus cuan- tlas minimas), es homogéneo para todo el Estado, b. Funcionarios no integrados en Cuerpos Nacionales — Seleccién: La realiza libremente cada corporacion local, atendidas sus nece- sidades (plantilla), si bien se intenta objetivar la seleccién mediante prue- bas en las que rige un programa, dinico para todo el Estado, y mediante una composicion de los tribunales juzgado- res que, respetando la autonomia lo- cal, garantice la imparcialidad de juicio (de los cinco votos del tribunal dos son designados por la Administracion del Estado). — Estabilidad en el empleo: Aunque es- tos funcionarios dependen, orgénica y funcionalmente, del Ayuntamiento 0 Diputacién, tienen su estatuto regla- mentado por el Estado (Reglamento de Funcionarios Locales de 1952), quien también determina los minimos salariales y asume la cobertura de la seguridad social (asistencia sanitaria y derechos de retiro 0 pasivos). — Carrera administrativa: No existe mo- vilidad vertical (promocién en el empleo), ni horizontal (prestacion de servicios en corporaciones locales distintas). EI funcionario no inte grado en Cuerpos Nacionales, de- sarrolla su vida administrativa en el Municipio 0 Provincia, en el que ingre- 6, sin posibilidad de desempefiar su funcién en otras entidades locales, si no es sometiéndose, sin ventaja algu- na, a las correspondientes pruebas se- lectivas. Por otra parte los Ayuntamien- tos gozan de libertad para adscribir (y remover), a sus funcionarios a los distintos puestos de trabajo: 1o nico que se garantiza es la inmovilidad en el empleo, ésto es, la persistencia del “status” correspondiente al Cuerpo a que pertenece el funcionario (existen Cuerpos generales: técnicos, adminis trativos, auxiliares y subalternos; y cuerpos especiales: arquitectos, médi- cos, maestros, bomberos, policfa, etc). HII. La Funci6n Publica Local en el Momen- to Actual La aprobacién de la Constitucién de 1978, ha introducido variables esenciales en la or- denacién de la funcién publica local En primer lugar, la interposicién entre el Estado y la administracién local, de los en- tes regionales (comunidades autonomas), con potestades legislativas y ejecutivas y competencia en materia de administracion local. En segundo lugar, el reconocimiento constitucional a los entes locales de autono- mfa, para el gobierno y administracién de los intereses locales. En tercer lugar, la reserva a la Ley estatal del estatuto basico de todos los funciona- rios (estatales, regionales y locales), en el que debe regularse el acceso a la funcion piblica, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades de su derecho a sindicalizacién, el sistema de in- compatibilidades y las garant(as para la im- parcialidad en el ejercicio de sus funciones. Estos tres condicionamientos constitu- cionales y Ia tradici6n legislativa reseftada en los apartados anteriores, han de ser teni- dos en cuenta en la legislacién estatal (leyes basicas del Régimen Local y del Estatuto Funcionarial}, que en estos momentos se esté elaborando y en fa legislacién que, en su desarrollo, dicten en el futuro las comu- nidades autonomas. En todo caso, del ante- proyecto de Ley sobre la funcién piblica y del proyecto de Ley de Régimen Local re- cientemente aprobado por el Gobierno , re- sultan la siguientes lineas directrices de es- tructuracién de la funcion publica local 1, Reserva del Estatuto Funcionarial solo a los cuadros dirigentes En efecto, como es sabido, las. legisla- ciones modernas, inspiradas en el mode: lo burocratico disefiado por Max Weber,n GACETA MEXICANA DE ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL conciben una administracion relativamen- te autonoma y separada de la sociedad, en la que e! empleado pubblico esta sujeto a una relacién especial de poder exor bitante del estatuto de los trabajadores. Pe- ro cuando este estatuto de los trabajadores garantiza a los empleados la estabilidad en el empleo (en Espajia no esté reconocido el despido libre), se cuestiona si la relacion de ‘empleo pblico tiene que estar basada siem- pre en la posicion de “‘imperium’’ de la ad- ministracién publica. La experiencia de estos Ultimos afios nos muestra que los gobiernos locales, surgidos de las elecciones democraticas de 1979, tie- nen una marcada preferencia por sujetar a sus empleados al Estatuto del Trabajador, reservando el Estatuto Funcionarial a los cuadros dirigentes, en cuanto su trabajo esté directamente vinculado al ejercicio de funciones piblicas. EI Gnico riesgo que tiene esta dualidad de estatutos es que, frente al rigor y objet vidad de las pruebas para seleccionar al fun- cionario, el nombramiento de los trabajado- res al servicio de la administraci6n local se efectie, sin tener en cuenta el mérito y la capacidad, en favor del clientelismo politi: co. Y es un riesgo 0 corruptela al que debe- rén poner freno las leyes estatales a que antes se ha hecho mencion. 2. Habilitacion para el desempejio de fun- ciones piblicas La autonomia local, constitucionalmente reconocida, exige que los gobiernos locales tengan plena disposicién sobre sus emplea- dos (aprobacién de plantillas, de puestos de trabajo, nombramientos, ascensos, recom- pensas y sanciones). Pero no en todos los casos, los ocho mil Municipios (de los cuales sélo 48 superan los cien mil habitantes), que hoy integran la administracion municipal espafiola, estan en condiciones de ofrecer a sus cuadros di- entes el aliciente de una carrera admit trativa (movilidad horizontal y vertical). La autonom{a municipal parece, asi, oponérse a la mejor capacidad técnica de los funcionarios, y a la garantia de indepen- dencia en el ejercicio de sus funciones. La experiencia de los Cuerpos Nacionales (se- cretarios, interventores y depositarios) per- mite, sin embargo, compatibilizar ambos re- querimientos. EI sistema disefiado por el proyecto de Ley de Régimen Local, es el siguiente: — El Estado se reserva la competencia para expedir titulos, que habilitan para el ejercicio de determinadas funciones publicas locales (las trac nalmente atribuidas a los secretarios, interventores y depositarios). En consecuencia, se mantiene el régimen vigente de seleccion de estos funcionarios, mediante pruebas ‘objetivas, organizadas y controladas por el Estado. La adscripcién a los puestos de trabajo, que figuran en las plantillas de cada uno de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, se realiza por el Estado me- diante concurso de méritos de mbito na- cional. Con ello, se garantiza la carrera administrativa de quienes ostentan la alu- dida habilitaci6n estatal. La autonomia local se ejercita por las corporaciones lo- cales, que pueden exigir requisitos o mé- ritos especfficos a tener en cuenta en la resolucién del concurso; resolucion que se efectda objetivamente en favor del candidato con mayores méritos, segin calificacién de los concursantes que efectua un tribunal nombrado por cada Ayuntamiento 0 Diputacion. Los nombrados tienen garantizada la es- tabilidad en ef empleo, pues aunque de- penden jerérquicamente del Ayunta- miento 0 Diputacién, éstos no pueden removerlos de su cargo sino por infrac- cién muy grave, acreditada en expedien- te disciplinario. Las mismas caracter{sticas de seleccién, adscripcién a puestos de trabajo y estabi- lidad en el empleo, se dan en los Cuerpos Regionales, en los que las respectivas co- munidades autonomes habilitan para el ejercicio de determinadas funciones pu- blicas locales (arquitectos, ingenieros, téc-TRIBUNA n nico-administrativos superiores). Estos funcionarios con -habilitacién regional, desempeiian su carrera administrativa en los Municipios y Provincias de la comuni- dad auténoma, aunque se prevén mecd- rnismos de conexion, en virtud de los cua- les estos funcionarios puedan trasladarse a entidades locales de otros territorios re- gionales. Los restantes puestos de trabajo en las entidades locales, son cubiertos por fun- Cionarios 0 trabajadores seleccionados, Y ombrados por cada corporacion. A pesar de ello, ‘existe uniformidad en la funcién piblica local por someterse to- dos los empleados locales al mismo Esta- tuto (de funcionarios o de trabajadores), en el que se sefialan taxativamente las causas y el procedimiento de remocién 0 separacion del servicio, La carrera admi nistrativa en entidades locales distintas a la que el funcionario pertenece, queda asegurada por el reconocimiento del de. recho a integrarse —en determinadas condiciones—, en los cuerpos con habili taci6n regional o estatal. Defensa de los intereses corporativos. Mediante el reconocimiento del derecho ala sindicalizaci6n y a la huelga. 4. Control por Ios tribunales, de la actua- cién de los entes locales. Frente a anteriores sistemas de tutela es- tatal sobre los entes locales, en el momento presente son solo los tribunales (integrantes del Poder Judicial), quienes controlan los actos de las corporaciones locales; lo que, dada la conereci6n estatutaria de derechos y deberes de los empleados locales, supone para éstos la Ultima garantia de la estabili dad en el empleo.