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CAPiTULO SEGUNDO DELIMITACION DE DERECHOS, EXPROPIACION FORZOSA Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION

Como hernos visto en el capitulo anterior, [res son los grandes defectos que arrastra el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administracion espanola desde la LEE excesi va generalidad. excesiva uniformidad y excesiva amplitud. Comenzare ocupandorne de este ultimo defecto, que es el que ha recibido una mayor atencion doctrinal. Verernos. en este sentido, si cabe seguir manteniendo fa responsabilidad objetiva global de la Administracion o si, por el contrario, conviene limitarla.

Ello exigira exponer y valorar los argurnentos suministrados en favor y en contra de la responsabilidad objetiva de los entes publicos; conocer la implantacion de la responsabilidad objetiva en los sistemas de responsabilidad adrninistrariva de nuestro entorno cultural (se aludira a los sistemas italiano, frances y aleman); y tener encuenta los resultados alcanzados por la doctrina iusprivatista, espanola y extranjera, que lleva ya mas de un siglo discutiendo sobre si Ia responsabilidad extracontractual debe ser objetiva 0 pivotar sobre la idea de culpa.

Ames, sin embargo, me parece imprescindible abordar dos cuestiones previas, capitales para el correcto encuadramiento del pro b lema. La pr i me ra, distillg~i:~ I~Lll_:'i!.il~£K~!gt£J;,t_rSJiP..QQ5~"l);!j: [iq~d . c){_ tr.<'lCOllt~Il~~~l.~L qC:.L<;l .. ~gmi~2!§!E(~£i!?~~ de !1l~~;(lmJ?i aci 6£1. f ()E7,~(jE[J: .. ~~:l,tLlel im i taci()~ d.~ .s!~r~(~i~g':LJ2:2i:~P1!E!~_.~<: L1E~Sl~i. pY!)Ji£S:: Estas tres Iflsfitucionesse encuentran, como se vera a continuacion, estrechamente relacionadas. Tanto. que a rnenudo Se llegau a confundir sus respectivos confines. La doctrina que ha estudiado Ia responsabilidad de la Administracion rara vel. se ha preocupado de delimitar su area respecto de la de las otras dos. Esta tarea de delirnitacion es, a rni modo de ver, indispensable para conocer que corresponde y que nocorresponde a 13 institucion de la respousabilidad administrativa, que tipo de supues-

tox caen dcntro de SLI area y l"u;!k~. Cll C~lInhill. eli b dz' h 1/\11I!) piacion y la delimitaci6n' de derechos; Ello I](lS pcrmiur.i. de paso, exponcr los rasgos esenciales del Dcrcdl(~ alcnuin dc danos piiblicos, donde la vinculacion entre las rrcs mstl llK'!()Ill'S es especial mente clara.

La segunda cuestion previa que se abordara senl la de las funciones de la responsabilidad civil, en general, y de la responsabilidad de la Administracion, en particular. S6[0 tras saber que funciones tiene y debe tener la responsabilidad extracontractual de la Administracion puede procederse a un exarnen crftico de una concreta regulacion legal como el que aqui se efectuara, Me ocupare de esta segunda cuestion previa en el proximo capitulo. Centremonos, ahora, en la prirnera.

L La estreeha vinculacion existente entre la delimitaclon de derechos, Ia expropiacien forzosa

y Ia responsabilidad patrimonial de la Administracion. EI ejemplo aleman

La delirnitacion de derechos, la expropiacion forzosa y la responsabilidad extracontractual de la Administracion son instituciones intimamente relacionadas entre sf. En toda~e:'!L~~.~l ~)cle.rpu9Li~()( lac{!le~Iiyi(1'l.clJL<::f:l~(l~.'l.~.::=-!?J)rITjki1iri.~~~~.: del interes. general-ii-rooaun ~rjuicio a Ul1. partls:~laG perjurcio del que seP1a4(6~su·indetDi~J~ab.iF{J~'9(i.err)e'rjuicio debe.scr soportado unicainentejioiel particularafectado o,en cambl?, .merece ser indernnizado y, con ello, asumido por toda la colectividad").

Muestra de Ia estrecha relacion existente entre elias es el hecho de que aparezcan vi nCD ladas, de un mOdo.u otro,. ~n machos ordenarnientos juridicos. En Espana, la vinculacion entre las dos ultimas instituciones se produjo ya en un primer momeato. a nivel lezislativo, al ser la Ley de expropiacion forzosa ·-no pOl' casualidad, como ya nos ccnsta=- la primera en reconocer de forma general la responsabilidad extracontractual de la Adrninistracion publica. Dicha vinculacion vueive a ser de uctualidad tras la crttica de PANTALE()N Y su tesis segun la cual la

, Lllhill., d,'lduwj;ljldOllh'lllll /IoU/wi de los servicios publicos» delw !'~·\li!l1!c!!c,t' ;, ius danos «cuasiexpropiatorios 0 de sacrifi, In L;I rc!aci(il1 cxistente, a su vez, entre la delimitaci6n de ! iv,,·chos y b expropiaci6n (e incluso Ia responsabilidad del ki':s!ador). xe puso de relieve, con todas sus consecuencias

COIllO luego se vera=-, con motivo de la Lev 30/1984. de 2 de 'Igosto~ de rnedidas para Ia reforma de In" funcion publica !lJv1RFP). y otras norrnas funcionariales, fa Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas (LA [1985]) B6, Ia Ley 221l988, de 28 de [ulio, de costas (LC), y las sentencias del Tribunal Constitucional que se pronunciaron sobre su constitucionalidad.

Pcr~) es el D~:-echo aleman el que conoce y ha conocido una mayor lJ1terrelaCIOI1 de las tres instituciones. En A!emania. como se ~abe, la doctrina suele estudiar en una misrna sede la responsablllcl~d de la. Ad~!nistraci6n, la expropiacion y. en loconcemienre a s~ mdeml1lzab[hdad, la delimitacion de derechos. Las tres insti(uc1(~nes.~?E~~r::~~~.nJ.a ~~_tego~eneral de ·las{preSi;lcion e~ .. ll1.g~~n.n l~-'!.tori rr~ i c ~y;-( st ssn ic hi 71t~~at z.t e is -'I.ifl:rie~i):'·-v resl!lt~ .(:bllgado cO\jtemplarlas con] untamente si se quiere tene~r una VISion real de la pr9.t~s:~!~2nm.l~~JL6Jj;":IlliU1ia reciben los rarticula.~e..::.<l.~.~a ~ctuaci61.Lll<JITljDi~ra!iy,a: De las tres.-jilq·~~-:5~ a.u,da h:1 sido objeto de u:~ mayor desarrollo ha§i.QQJ~taprupi"l-CIon (E:ltelgnung); ~t traves de la expansion, por VIa interpretariva, del.lI1~tltuto exproplatorio, Ia jurisprudencia alemana ha C01TCQido el h,mlt~?o alcance que el ordenamiento de ese pais confiere ~a la Jflst~t~Clon d~ la responsabiJidad cxtracontractual de la Adrninistracion, ampliando sustancialmente el area de los daflos indernnizables como consecucncia de la ace ion publica.

La responsabilidad civil de la Administraci6n alernana, en efecto, es b~lstante lirnitada. Grcun::;crita la respol15abilidacl pm nesgo ~obJ!etlva-- (Gefiihrdungshajlung) a los casos excepcio-

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MARTiN REBOU.O. rccientememe, rnovido. en parte. POl' el nuevo enfoque de PANTAUcON. OU sugerido retornar la discusion sobre el parentesco exisrente entre la respon5~biJidaci y la expropiacj<ln que se produjo en 1954 COil ~11O!iVO de Ia regulaClOn en una 11110l11a Ley de ambas instilUciones (MAden-iN H.UIOLly,LuIS, «Ayer y hoy de la responsuhilidacL". up. cit.. pp. 363 v

. ~'la Ley ha SlClo rCClcmemcntc derogada POl' eJ Real Decre(() Legi,slauvo 1/_001, de 20 de julio, por el que se ha aprohado e! texro rcfundido'de la VlgC!1rC Ley de aguas,

1.\ I \1' II :>:·1 :MliACI(lN DE DERECHOS, EXPROPIACI()N Y RESPONSABIUJ)AD

ll,;lcs cxpresamente previstos por la Ley ~7, el sistema aleman pivota fundameutalmente sobre la responsabilidad por ejercicio ~Id cargo (AmtshaJrung) prevista por el articulo 34 de In Ley Fundarnentul de Bonn (GO) ~~ y por el § 839 del Codigo civil (BUB) K(), Los requisites para que nazca la Amtshaftung son muchos: oj ejercicio de an cargo publico (entendido, en sentido Iuncional, como actividad soberanade Derecho publico [hoheitlich«. i~tfel1rlich-rechtliche TiirigkeitD por parte de una persona iutegrada 0 no en la organizacion administrative; h) infraccion de

Veasc 10 que se dira infra. en cl epigrafe 2.1.2 del capitulo cuarro, sobre LI \umision de la Administracidn alemana ala responsabilidad per riesgo

IGcflihrdwigshaftwlf.i). . .' ..

" Segun dicho preccpto, «Si alguien, enel ejercicio de un cargo publico que le ha sido confiadujnfringe losdcberes que su cargo 'le irnpoue frerue a icrccros. la rcsponsabiltdad rccaeni, en.principio, sobre el Esrado 0 la entidad a cuyo scrvicio aqucl se ertcuentre. Precede In accion de regrew en caso de dolo "culpa grave. No se puedc cxcluir el rccurso ante los tribunates ordinario-, para l.inccion de danos y perjuicios ui para la de rcgreso»,

'" Scgun el cual. «( 1) Si un funcionario, dolosa 0 irrvprudcnte mcntc. inihnge los deheres que su cargo le impone frente a terccros, debera indernniI.ar cl daiio que de ello se derive. En caso de imprudeacia, el funcionario solo podra ser objeto de reclamacion cuando cllesiouado n() pueda obtener resarcimicnro de elm modo, (2) Si un funcionario infringe los deberes de su cargo al dictar scntcncia en un pleito, solo responderadel daiio que de cslo se derive en l·j caso de qne Ia iniraccion del deber constiruya delito, Esta disposicion no resuha de aplicacion a 13 negative 0 retraso .contrarios a deher en el ejercicio del cargo, (3) Laobligaci6n de indcmnizarno tendralusar caarido el lesionndo, (~)losa 0 imprudentcmcnte, hayaprescillciidodeevitHr el daiio mediante

i" irucrposicion de un recurS\l);, .

Como cs facil aprcciar, el § 839 BCB s610 se refiere, literalmcrue. a la res»onsabilidad del funcionario. no a la de la Adrninistracion. EI precepro, sin ;'mhargo. debe ser puesto en relacion con el articulo 34 CC. La interpretacion iiltegrada de ambos preceptos efectuada tantopor la doctrina como POl' la jurisprudcncia aleman as cs In siguiente: a) el articulo 34 CC preve y regula. al m.ixuno rango normative, la respousabilidad de la Administracion en el ambito tid DCI"'I.'c/w pIihlico (dif'emlich,rechtlicher Bereich: tambien cZ)l1ocido como hultcll/ieller Bereich); el preceplo, sin embargo, debe ser eompletado con 10 ,li'jllll',IO en cl § 839. Deberan cOlletlrrir los reqtlisi(05 previsws en ambas norill:lS p:!ra que nazca hHespoosahilidad de la Admini"trHcion. Perc). euando COI1- ,'111"1";111. s()lo la Admi.nistraei6n responded. ante la vfctima, pueslo que. segun c1 ;Hlilill" 34 GG (norma de rango superior al § 839 BG8], eJ agente causan!e del d:II1" "'li,, rcspondeni imernamentc, ell via de regres(), En el ambito del Dere,ii" !ii;h!in!. pOl' taniO, se debe adaptar 10 dispueslo en 01 ~ 839 a !o estahlcddo ('11 "I ;Irlfuilo 34 GG: hi ell el jl11bilO de! Derecho priva(/o (privarrechtfichcr /i".i,/I), ,'II camhio. no resuila de uplieaci6n el referldo precepto consti!Gcio~

r. SU ESTRECHA VINCULACION

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un deber del cargo destinado a la proteccion de la vfctirna ""; C) existencia de culpa; d) mediacion de relacion de causalidad entre la infraccion del deber del cargo y el dafio; e) irnposibilidad

nal y el § 839 recupera su tenor literal. El prcccpto resulta aplicable, de este modo,' no ya a lao ,~dministruci6n (Ia cual, en estcambito, no responde en virtud de lamterpre~~elOnCOn.lUnla del § 839 BCB Y aruculo 34 CC llt'abada deexponcr. SInO ex §§ 823 y 831 BCB -oj primero contiene laclausula general de responsabilidad civil por hecho propio y el segundo se refiere a III rC;fXlnsabilidad del em.p[eador~), sino III funcioriario stricto sensu, que responde dircela~ lD:ntc ante l~l vf~tih1a,'--:iunloala Adinin~straci6n-, Cuandoquien causeel dano no sea tuncionario stricto sensu, responders directamente antclavfctima ,--junto ala Administraei(m-cn virtud de laclausula general de rexponsabilidad porhecho propu. del §823 BCB, Y no ya ex§839. ..

Ladistinci{~n cmreamhito de Derecho publico y ambito de Derecho privudo es, pues. fundamental en materia de responsabilidad civil de la Administracion alemana. La Amtshafhlllg se circunscribc al prirnero de dichos amhilos. el sujcto al anfculoJ4 GG,

"0 Este requisite de !a responsabilidad administrarivn, npicarnenre aleman (y que ha St(lo recogido por el Tribunal de Juxticia de la Comunidad Europea al conhgurar la responsabilidad civil de los 6rgaT1o" comunitnrios), -encubre. como pucde apreciarse. una dob!e exigcncia: Ill) basta con infril1!i!ir los deberes del ellrgo; es neccxario, ademils. que dicho deber havu sido fijad(:cn proteccion

de In victima, ~ .

Esta segunda exigencia, conocida como «orieruacion hacia terccros» -del dehcr infringid()~ iDrinrictuungv. es invocada Oil menudo por la iurisprudencra alemana para negar In responsabilidad adrninixtrativa {xi bien ;~ constaia una dam tendencia/J ?mpliar notablemerne los supuestos en que la misma concurre).SuoperalIVldad queda claramentr. puesta de manifiesto en el sisuiente ejernplo ofrecido por MAURER: B construye una nave de una f;ihrica [n;" obtencr la preceptive licencia de obras de la Adrninisrracien. Estando muv avanzndas las obras, 10 nave se desploma y causa lesiones a A. que casuulmcntc p~\sa~a poria zona. AI demostrarse que la nave sc ha desplomado por estar mal disefiada (errores de calculo), A y B rcclaman iudemnizacion a la AdministrncitSn, que e~necdi6 la Iicencia de ohms. La normativa impone a la autoridad administrativa, prevramerue a la concesion de una liccncia de obras. cl deber de verificar la estabilidad de la construcci6n proyeclada, Ello n<) se ha cllrnpll,do en eJ caso concreto -0 no suHciemememe-. existiendo, pues. infraccwn del deber del cargo, (,Existc tambicn Driuric/Hung') (i,E] deber infringido pwtegia a A y a B?). EI deber de III Administraci6n de cnrnprohur 1a estabili~ dad de las C()nstTlJcelones pmyectada, es im,pueslo ell intcr6 de la cokctividHd y~ tambien, de aqueHas personas que se pllcdan vcr amenazudas pOl' d des~ plome de una edifica(:i6n inestablc. pero s610 en protecci6n de Sll vida. inteeridad fT;sica y propiedad. no de sus intereses eeon6micos. For clio. ,;610 A (que ha sulndo un dano corpora!). y no y3 B (que unicllmemc a!ega till dano patrimomal). lendl'll derecho a i:ndcmnizaci6n len cl caso. pOl' supuesto. de que COIl-

de recibir indemnizacion por otros medics ')1;.1) haber interpuesto los reCUfSOS pertinentes 02; g) inexistencia de clausula legal especifica de exoneracion de responsabilidad de la Administracion '}3. "'.

curran cl resro de rcquisitos de la rcsponsabilidad de In Adminisuucion) (MAU· I~ER, Hartrnut, Allgemeine.> verwahungsreci«: 12." ed., Munchen, C. R Beck,

1999. p, 635). . . ,

'!! Este requisito, iambien conocido como «clausula de subsidisriedad» tSubsidiantatsklouset). se encuentra contenido en ,,1 ~ 839, I ill jine BGB. En su virtud, cuando el daiio no haya sido ocasionado dolosamentc. sino de forma irnprudcnte, la vicuma solopodui dirigirse contrala Adrninisuacion en el caso de que no pueda ser indernnizada por otras vias. La clausula impcdira cxigir responsabilidad a la Adminisrracion. sefialadameme, cuandojunto al agclllc adnrinistrativo hayan concurrido ouus'personas en la produecion del dane, Esta clausula de subsrdraricdad. que constituye un vcrdadcro privilcgio de la Administracion, es objetode una amplia cntica doctrinal. La propia jurisprudencia ha ido limitando prngresivamente su alcance, declarandola inaplicabk en un crccicnte mimero de casos. Destaca, de entre cllos, cl del scguro de dafios: cuando la victima sea beneflciaria de un seguro publico () privado de danos. la Administraciun causarue del dano ya no podra alegar '-<1 difereucia de antes, a'i ampuro de la jurisprudcncie anterior- que aquella pcrcibini la indernnizacicn del asegurador.

9.' Este requisuo, contcnido en el * 839.3, antes transcrito. coustituyc, scgun accptacion (;0111UI\, una manitcstacion del principio de conccrrcncia de culpas prcvisto de forma general en el ~ 254 BGB (precepto cste ultimo que permitc tanto la exoneracion como la moderacion de responsabilidad y que resulta plcnamente aplicable a la Administracionj.

Aleunas Leves federates ''J de ~os Lander han previsto tradicionalruenre 13 exc!usi611 de vcsponsabihdad de la Administracioncndeterminados supuestos. Se trata desupuestos en que se 11m vcnido excluycndo la rcsponsabilidad de Ia Administracion, no del concreto agcnte administrative causanrc del dano. E! m~is importante de ellos ha sido cl que opcraba frentc a los cxtranjcros; hasra icchas recientes. la Adminisrracion alcmana s610 rcspondfa de los dafios irro"ados a extranjeros en casu de reciprocidad con su pais de origen (CSlO es,s61o :U<lndD dicho 'pais garantizara a los ciudadanos alemanes una indemuizacion ;;cmejal1le), Esta exclusion de rcsponsahilidad. IllUY discutidu por un "ector de la doctrina alcrnana. ha sido limitada sustancialmente, en cl ambito federal. en 1993, El * 7 de la Ley de responsabilidad de! Imperio por sus funciouarios

i. Lev todnvia ·"en parte~ vigcnte), que preveia dicha exclusion de responsabilida<d. ha sido objeto de modiiicaci6n por parte de una Ley alcnm1li1 de 28 de jlilio de 1993 (Ausiwui.)I-enferldullgsgeselz -/,usl\iG-~, articulo 6): ahora la :\<iminislnll,i6n federal Iv no ,6lo el concreto agente) dehera responder de los d:tilos (I lie cause a los ci~dadan()s de la Uni6n Europea y a 10$ C)(lranjeros de \i'1('c'j(" P,U\(:s que rcsidan en Alcmania: respecto de! resto de cnranJeros, el

(/VOId 1)4 en pdg ,)iguicri/{' J

El Tribunal Supremo Federal aleman (Bundesgericht'ihqf), efectivamente, para conceder una mayor tutela resarcitoria a los ciudadanos, ha construido, a partir del institute expropi atorio , dos figuras que ponen de relieve, como ninguna otra, la estrecha relacion existente entre expropiacion 'Y responsabilidad y las grandesdificultades que presents su respectiva delirnitacion: el ataque(o intervencionjequivalente a la expropiacion (enleignungsgleicher Eingr(lf) y el ataque (0 intervencion) expropiatorio tenteignender Eingr(fj),

Ambas figuras formaTon parte delconcepto amplio de expropiacicri forzosa rnanejado por 13.1 BGH hasta una decisiva sentenciadel Tribunal Constitucional aleman a la que luego se hara referenda. El BGH encontro su fundarnento en eJ articulo 14 GG (precepto que recoge d derecho fundamental -en Alemania 10 es- ala propiedad privada y a la herencia, ast como la garantfa expropiatoria), primero, y. tras la mencionada sentencia del BV('I1G. en los s§ 74 y 75 de In lntroduccion al Allgesneincs Landrech: (Codigo general) prusiano de ]794 'l,.

Gobierno federal podra. por Rcglamenro. ,Or11ClCr la responsubilidud de 13 Administracion a la coudicion de rcciprocidad. E! Gobierno. sin embargo, hasta la Iechu, no ha heche uso de dicha habilitacion. En cuanto at amrHIO esiatal, los Lauder 0 han suprimido toialmcnte la exclusion. [) han recogido la nueva regulacion federal acahada de de-scriuir.

Subsisten, sin embargo, GIfOS dos supuestos uadicionales de exclusion de la rcsporisabilidad de 13 Administracion; dan os causados POf notaries y otros fuucionnrios que percibcn dcrechos al ejcrcer sus funciones (Gehiihrenheumtrv; y danos causados por funcionurios de asurnos exteriorcs, en determinadas ocasiones. Un sector ~~,millori'tario·~ de la doctrina alemana cuestiona la constitucionulidad de dichas limitaciones de la responsabilidad adrninistrutiva (Ia discusion, sobrc todo. vers6 xobre la referida a los e crranicros).

Sobrc ius requisites de In Am!shajiul1g, OSSENRUHL, Fritv. '"La responsabilidad patrimonial de los podcrcs pub'.ic()s en la Republica Federal de Alemania», en BARNl.'S V,\7J)UEL Javier (Coord.), Propiedcui. espropiacion y responsabilidad. La garaniia indemniiatoria ell el Dercrho curapco v comnarado, Madrid. Tecncs/Juntu de Andalucia. 1996, pp. ln6-939. Ma, evtcnsarnente. MAURER, Hanmut, Allgctneines verwuhungsrectn, up. cit .. pp, 6~'\O-647: y ReFNER, Wo!frranQ, d)as RcdH del' Mfentlich,rcchllichcn Schadcnsersatz· ulld Entschiidigungskistungcn>i. en ERICHSEN. HaIIS-UwC iC(10rd,). Allgemeine.l· Venl'{/!limgsrecill. ! i." cd., Berlin. De GruYlcr. 199x. pr. 673-691.

9.' J\mbos preecplos, que adcmas de poseer un indudabk valor hiS((\flCO. siguen sicndo im'()cados pOl' !a jurisprUdeneia a!cmana. e;';lf(blecen que: ,,~ 74. Los derechos y venlajas mdividualcs de los ll1icrnbros del ES{ado dt:bcn ceder

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\1'. [i. : )H.J.:VlnAC1(}N DE DERECHOS. EXPROP1ACI(JN Y RESPONSABILiDi\[)

En una y otra, como en la expropiacion torzosa. y a diferencia de 10 que secede en la Amlshajtung, la vfctimano recibe un resarcimiento total de los danos y perjuicios sufridos. En la terrninologfa acufiada por la doctrina alernana.Ia vfctima no percibe un Schadensersat; sino una Entschiidigung'":

En virtud de la prirnera, los ciudadanos tienen derecho a indemnizacion siempre que sufran un menoscabo antijurfdico i rechtswidrige Beeintriichtigungv de su propiedad. E1 BG H argumento la necesidad de Ia figura de la siguiente forma: si los ataques ala propiedad ajustados.a Derecho (esto es, constitutivos de expropiacion forzosa en el sentido tradicional) son indemnizados, can mayor razon deberan serlo aquellos ataques que sean antijuridicos El enteignungsgleicher Eiflgr(!!: figura clave en el Derecho aleman de las indernnizaciones publicas, ha sufrido una progresiva evolucion.tdetectandose una decidida tendencia del BGH a ampliar sus contornos y a extenderlo a un nurnero creciente de supuestos. Previsto inicialmente para aquellos ataques antijuridicos no culpables a la propiedad que, de SCf ajustados a Derecho, constituirlan una verdadera expropiacion (Enteignung s par representar un sacrificio especial parael afectado '17, ha sido extendido. progresi vamente, a los ataques antijundicos culpables (solapandose, entonces, con la Amt5;/u~thmg) e, incluso, a los no [inalmente dirigidos a la producciondel menoscabo patrimonial 'If!; ademas, el BGH ha entendidoque la mera constatacion de fa antijuricidad delata-

ante los dercchos y deberes cxigidos por cl Iomcruo del bien comun. cuando entre ambos sc produzca una autenrica colision, ~ 75. Por su parte. d Estado debe indcmnizura quien se haya visto obligado a sacnficar sus dcrcchos y ventajas espcciales en beneficia del bien Cf.J111UI1».

Mieutras la prirnera persigue situar a In victirna en la posicion en la que se cncoutrurfa de no haberse producido el daiio, la segunda ,e limita a restituir cl valor del bien o derecho daiiado. Una disrinciou terminologica scrnejantc, que UlmbiCil se corresponde con un distiruo grade de indemnizabilidad, es la l'kcruada en Derecho ital iano entre risarchnento (; inilenniZZIJ.

Luego se vol vera sobrc c1 crirerio del sacrificio especial, manejado durant<' ll1l!cho ticmpo por la jurisprudcncia alernana como para metro derinidol' de la cxpropiacion forzosa,

Trudicionalrnente, laexpropiacion i'OfWS<1 sc ha caracterizado por COI.1S· i!lUII un .uaquc !inalmcntc dirigido a la privacion de! bien () derecho que COflSuruyc 'II ohjcto.

SU ESTRECHA VINClL\U(lN

que es suficiente para ver cumplido el requisite del sacrificio especial ?",

Actualmente, los requisites para que medic iuienteignungsgleicher Eingriff indemnizable son los siguientes: 0) existencia de una intervencionadministrativa. Puede producirse tanto a traves de unacto administrative, como de un acto material de la Administracion (comisivo y,en algunoscases, tambienornisiva), como de un Reglarnento; b) lesion deb propiedad.Propiedad no en sentido estricto, civil, sino rnuy amplio, como sinonimo de posicion jurfdica patrimonial. Se incluyen puestodo tipo de derechos de contenidoeconornico (derechode propiedad sobrebienes 'rnueblese inrnuebles, derechos de propiedadintelectual. derechos societarios; derechos inherentes a una actividad empre~ariaL.); c) .inrnediatez. de la intervencion. Laimervencloii notiene que estar, de forma necesariafinalmente dirigidaaIa produccion de! menoscabo patrimonial (aunque puede serlo), Sf tiene que provocar, sin embargo, de forma inrnediata. dicho menoscabo; d) antijuricidad del ataque. Este requisite es esencial, es el que caracteriza al enteignungsgleicher Eingrif]. La antijuricidad se predica tanto de la acci6n como de! resultado:

I!! no haber dejado de interponer un recurso posible y razonable contra el acto de la Adrninistracion generador del ataque iI"~.

Los supuestos que han recibido indemnizacion al amparo de esta figura jurisprudencial son de 10 mas heterogeneo y dan clara muesrrade la gran amplitud que recibe: daiios .sufridos per empresascomo consecuenciade obras en las vias publicus irregularmente proyectadas 0 ejecutadas; alteracion de la estabilidad de un edificio por obras de excavacion en una via publica; dasios en un restaurante como consecuencia de un ranque del ejercito que se sale de la carretera: inmisiones {malus olores) como COI1- secuencia de una depuradora municipal; rnenoscabo de una linea derivado de licencia de obras concedida en favor de tinea vecina; impedimento 0 retraso en la venta de una tinea por denegacion de la preceptiva licencia; incendio de madera alrnacenada en un

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MAURER, Hartmut. Aflgemeines verwaltungsrccht, up. ci: .. pp. 675-676:

RC:FNER. Wolfgang. «Das Recht der (ificnllkIHech[jicilcn ... », (IV cit.. pp. 699- 700: OSSENHUHL. Fritz. "La responsabilidad patrimonial de los podcres puhlicos ... », op. cit .. pp. 942-943.

I<XI MAURER. Hartmut. A!lgenu:illes verwaltungsrccht, o/" cit.. pp, 716.725; RUr'NER., Wolfgang. «Das Rechrder (jffenllich-rechllichen ... ·'. 01'. cit., pp. 722- 727 v 73(P] 1.

1\0 "'V. Ii. DI:'.i .. iMITAC1()N DE DERECHOS. EXPROP!AU()N Y RESP<)NSABILiI>AD

bosque como consecuencia de disparos fallidos con ocasion de practicas de tiro militares: dafios en una vivieada causados por obras de alcantarillado 0 pOT ruido del trafico; dafios como consecuencia del mal funcionarniento de sernaforos.ietc. IlJi

La figura del ataque (0 intervencion) expropiatorio ienteignender Eingriff), a su vez. surgio para indemnizar aquellas consecuencias -negativas:"__ colaterales (Nebel~f{)lgen) sobre Ia propiedad, generalmente atfpicas e imprevisibles, que se derivan de actuaciones de la Administracion no ya antijuridicas, sino ajustadas aDerecho, y que representan para el particular un sacrificio superior a1 que Ie es obligadosoportar. Se trata de una figura residual, mucho menos importante que Ia delenteignungsgleicher Eingrifj; y que haquedado en parte absorbida por otra figura mas reciente impulsada por el BVer:fG y recogida y desarrollada porla jurisprudencia y la doctrina: Ja delimitacion de derechos necesitada de compensacion (ausgl.eichspflichtige fnhaltsbestimmung). En el pr6ximo eptgrafe, cuando nos ocupcmos de la distincion efectuada en Alemania entre delirnitacion de derechos -indemnlzable y no indemnizable-> y expropiacion, volveremos sobre esta ultima figura~ ahora sefialar tan solo que el supuesto paradigmatico de ataque expropiatorio (enteignender Eingrijf) desarrollado inicialmente por el BGH, el de los dafios sufridos por los establecirnientos cornerciales como consecuenciade lasdificllltades de accesibilidad producidas por obras en ]asvfaspublicas 102, cae, ahora, dentro de Iafigura de In delimitacion de dereehos necesitada de cornpensacion. Ello ha oblisado a reformular la institucion del ataque expropiatorio, reduciendo su alcance: segun diversos autores, el ataque expropiatorio solo puede cubrir, actualmente, las consecuencias for-

Todos cstos ejemplos proceden de [a jurisprudcncia aiernana: las retercncias de las sentencias de las que derivan pucden cnconrrarse en MAURER, Hanmut. Aifgcmeines Vetwo!fungsrcchr. op. cit.. pp. 717 Y 720.

Notese que eS1C supucsto parece incluible entre los «daiiox a los colindailies a consecucncia de lu ejecucion de obras publica» () de la reforma de vias a que sc rcficre PANTAl.H)N como ejemplo nui» clare de los que llama ,.,hili", cuasicxpropiaiorios 0 de sacrificio». unicos que para dicho auror cabo ci)cucrdrar en la catCgOriH de! d'uncionamicnto normal de los servicios publilon"~, I P;\NTAI.HjN FRaiTO. Fern ando, "Los antcojos del civilista ... ';, op. CiT •. pp .. 217·]4)\).

SU E:STRECH;\ ViNCULACI(lN

81

tuitas, casuales (Zulalisfolgen) de la actuacion administrativa ajustada a Derecho, aquellas que sean total mente imprevisibles y no quepa considerar tipicas de la actuacion administrative en cuestion lI)1.

Los perjuicios a establecimientos colindantes causados por las obras enlas vias piiblicasquedan fuera, pues, del enteienendel' Eingriff, porque representan una consecuencia upica, ~revisible (y nasta prevista It),) de las mismas. Sf uuedarian amnarados por dichatigura, encambio, p. ej .. los dafios fortuiros irro'''uJos a un edificio con ocasion de una correcta ejecucion de ohms de

alcantarillado i ('). .

. Lo~ requisites para que exista un ataque expropiatorio indemnizable SOO, pues, los siguientes: a) existencia delesion de Ia propiedad, entendida esta, como en el caso de la intervencion equivaleute a la expropiacion, en su sentido mas amplio, como sinonimo de posicion jundica de contenido patrimonial; b) Que dicha l~si6n sea una consecuencia colateral anpica (irnprevisible) e involuntaria de una acruacion adrninistrativa ajustada a Derecho: c) inrnediatez de la lesion patrimonial; d) la lesion tiene que represenrar un sacrificio especial (Sonrierop{er) para el afectado "".

Lo expuesto sobre la expansion del instituto expropiatorio llevada a cabo por la jurisprudencia alemana debe scr cornplet~ldo con una~sllcima referenda a una tercera figura indernnizatona que tarnbien hunde sus rafcesenlos §§ 74 y75 dela Introduccion al Allgemeines Landrecht prusiano y en el principio consagrado por estos segun el cual siernpre que haya un COD-

Mt\{!RER,.HartmuLAI/~eil1eine' \!erw(J/'ul"'\Tl;'cill Of! ('I" pp. 6766'"' y 729-73 l ; RUFNER. Wolfgar;g, "Das'Rechr d~;' 'D;Te11lIi~h.r~d;;I·ichcr; .. ',,: o~.; cii., pp. 732~733,

;~\I La Ley alernana de carretcras. en cfecto ~FS!rG~. de 6 de agosro de 195:1). co.uernpla --e indcmniza-s- este de ~lafios._ ~e.gun xu § Ha~5~ cuando el acccso a tina carretera 0 ;_HH(_)pista se Yea impcsibiiitado 0 considerablcrnente dJ1icullado durante mucho

realizacion de nbras en la nusma, sin que s,;; (omen mcdidus para

paliarlo, y cllo amcnace la subsi.,lCllcia cconnmica de un conti-

guo. ~u propietario tendra derecho a percibir una inrlemnizacion (Eiltscl!iit!i-

M;\U!H:I~. Hartmut. lev> MAURI'i<. Hartmut,

\/(!rH'{i1rllogsrecli[, OJ!. of. p. 731. IIF.om,,·'J{,r:< l~-~nvnljungsrech!. up. cu.. p. 7J2.

DE DERECHOS EXPROP1ACI()N Y RES!'DNSABH,IDAD

S-:2 {'/~P'

" '1 J d recho indivldu::il, prevaIe-

fl icto entre el interes genera j un ,e ,,;, 1 a cambie de indem.

, .... bre e1 secundo, pero so 0 a .

cera el pnmero so , ,',S ",', d 1" 'fcio impuesto

. '. .: ( . l' 11' nuda aCCIOn acnvada esaef! 1, ' lllaClon. a, an _. ' ,", aue originanamentc

(Auf(}pferungsa,I1,:\pruch). ,El:ittaSC)~~d ~udiera imponer a los cubrfa todo saenf,IClo,q~e la co .~,ctl\~, a1,' o"m' '0 no P' atrim,onial,),

'1 _'t' t detipo patnmomac ' , ,"

partl~u arcs ~ an o _ ~ di 1117 a los ataquesa derechos no

se clrcunscnbc, hoy en l,a.: . '} 'algunos de ellos: la

. . I ' ' v no a todos smo so a a ~ " ,','

patnmomaes, " ( , -', libe ad 108 Queda desplazada, v ida, la intearidad f, tS1Ca y la 1 efta, '".' ',' .neci '1' 109 Y

- , ,J:'; ihas ',.' nes por normas espeelaes,

ademas, en rnuc as Oc~SlO " ,',", ,', " edi d: scompeu-

posee caracrer subsidiano respecto de otras me 1 as c "

satarias ! 10. ,', ',.

. isitos de Ia acci6nderivada del sacfificionnpuesto

Los reqUlsl os <:: • , or parte del

.. : sieuientes: 0) existencia dc una interVenclO~ p .. ',' '" son los .r.. n sobr de ' iados derechos no patnmollldles, los poder publico S,J Ite eterrnu

__ ' , , . " rle 'c,". "\ en el siulo XIX, lajnslitucion de la ,,,, Despuesde que de ella se les-?~lJi1l', .. ¥ .abilidad nalrimoillui de , ." r __ , ,,' (OSSFNf\l'Hl r--mz, "La ICSponsa, I I a t

ex pmpHlclon 0\ zosa , ' -, -'. . "'HI

los podcre~ publicos ... », op, (:It'T~:, ' .. !', I' jurisprudencia no cxticnda esta "'; En I,a doctrmu aleman a se CI !~c<: ~!Ul::d:11'e'nVllcs como. scnaladamcnic,

.,. '-, I .'. '1 (lJ'OS derecnos run am <-.' , I

accron mdemnlza 0: la, ' t .••• , de Ia ersonalidad contenido end arucu (l

e! derccbo general a la Prl:lCC_C.~l~)", ,r del que se derivan, entre otros, los ) I co (al/""emeuH,"s per,sonf1{ 1(II.lr,« It, " d' e datos l);>r"l"'nalc~:) v eI dere,~

_, " " , " "I'" bre 'h proteccton "" ~:... , -'. ,J ,

derechos alhonpr,a no~,r:;Y:1_ " ,,~ :~ai1kulo12.1 GG) (MAURER,Hart:

choa lalihcrtad deprotesloll~, JndtLl1l~-/ ".742 Y 728-729: ROFNER,WoH ..

11UI 4lf"ememes Venraliung.s!tlhr, up. « " PP . T'i)

I ,,; ", "" "ff' tl' ·h-rechtllchen .. .» or· crt .. p, .. '.. , "

gang. «Das Roehl dcr 0 ,en Ii': '. P' de s . Hicio en los dcrcchos no patnmo-

HI<; Los supue,tos ma,' tnlpOn,mtvs e "tel'", .: C,' ')c.('I"I' por ello .. l)ara

'J' 'I' 'l" de 11 na rC"lh acson cS, ;, ,

nialc, aDunt&OOS han SIO 0 )JC ,0 cd 'h"'!"ndl) "'p"r.:a' s' Ie resta ,ambito de

o. ' , .. ::. est: nos cscn L- -<.<;,~ ,'_ch • '

OSSENBUHL a In accron qUI:: 0 at ., .. "'h'1id,\d p'ltrimonial dclos podcrcs

. -, ('f'SSf-""i"Hl Fntz "La responsd \ , , ." d' I .

J[lilcac,"-,Jn» u .. ,' ".:"." .. "'·E' . 'I ' ,~"nc'l" rev'ls[e la re!!ulaClOn e os

, . 941) spec)a lmpO,m ~' ~' ,

j1lihl1c()s,,:", op. Cit .. ,? .... ' ', .. : 'bli"ato'fias contenida en los 1;'§51 Y ss. de daiios de,nvados dC,' Ius \aClln~clOnes ~hJ. ':' .. las enfcrmed, ades contagIOsa, S

!- dId'> pr'venclon y luc a conn a ru: .. "h

la Ley cera c. ~ d 19( I (G" 'I" "HI' Verl1LimnQ w1(i Bekiirnpfllog u erhurnunas de ,I, a de JUllO e '}I(.S( ['B' ,- "'_S('lich~n,'esei:-BSeuchG-,li'

,. • _. _::>. !' .' H!f1 unac.)·. - -' - ,"'l > ~ ...

!i-u,~/J(!rcJ' Kill},l, khulcl1,/lt!ln Me m( !' ", 'd' denlk h indcmmzaclOn que

-', " " · ... 'pr'vcv!'l''-'uaconWo ,,' -'

Ln d,IChu, precepto' s," I:: 0 '" . d -1'1 \"lCU1"",,'I()!l ohliaalOna, sui ran

. "" 'c'u('nCiU 'e U1, 'W~ '"

IK'I'Clhinin q"l!lenc~. c.omo umse'" . , ...,

, d d l' 'mal reacClOn a In "lcuna_

!lH dailo que exec a C d nor , ,. b .'JI' 'lrio respecto de 1a cohcrtura quc ,,,.' hl'c lodo su caractc1 su, ," , " . . , D' ' I.k,.,1,Kd, ,n" ", , 'd d S' .'. I (R"f"'''l' Woliganrr,,>" dS

-D' I I' ,"""un a OC1" "" ... ,. ~,

1;1 victilll<\ pUl,da reCk 11' (c a .t,." , .. ,. TiS: Mr\URER. Harltnut, Allge-

Rech1 {icr iilknll:ch",rcchthchen .. _;'. Of~' ~11;: p. ,

uJi. cit., pp. !4 .. ,·/44).

II/<:'ji/{''''

: su ESTRECfH VINCULACION

83

contenidosen el artieulo 2.2 GG -vida, integridad ffsica y libertad de deambulacion=-; b) Ia intervencion debeimponer (0, al menos, inducir) un dcterminado comportamieuto a la victima; c) la intervencion debe servir al interes general; d) producci6n de un dattopatrimoniali El ataque debe producir un dafio patrimonial (gastos medicos, p, ej.), unico que resulta indemnizado en virtud de esta accion; eJ inmediatez de lalesicn.j) el dafio debe constituir un sacrificio especial para la victima r: 1.

El ejemplo del Derecho aleman =-fundamental mente jurisprudencial-i- acabado de exponercon cierto detalle pone de relieve, corno va .se hadicho.vla estrecharelacion existente entre I~ delimitaciondederechos, Ia expropiacion forzosa y la responsabilidad de la Administracion, y hasta que puntoIos deficit 0 limitaciones de unapueden ser corregidos con e1 desarrollo de las otras; en este sentido, como ya se ha dicho antes, solo,.~esapraC:()fl(:j~Eta precisic)ll..,el grado,depr()tecci6n.Ql1t:; reciben ,los ciudadanosdc'un' pafsdete~l11inad()~nt~J9?~<:lfiOS"

~·~1T~~.~~~~~;~j~~~~~1~~rc~l~f@~~Ze~~t~·:~f~~~li<f~~ .. ir~1~ji~£t~1~:'

tTtuclones: A.s1, volviendo al ejernplo aleman, de nada sirve c()noceiTa regulacion y desarrollo jurisprudencial de la responsabilidad civil de la Administracion tAmtshaftung) si se olvida la gran expansion que en dicho paf~b.<lE~c:i])tg;QJ<ljl!gig~c:iQf1 de II\~1LprQpiah_iQJ..1.1QrzD..s_a, a traves, sabre todo, de las figuras que hemos descrito.

La estrecha vinculacion existente entre la delimitacion de derechos, la expropiacion y la responsabilidad no debe hacer olvidar, sin embargo, que se trata de j .. n2tit!:ls..LQJls5.. .. Qi'iX!!!L~ii\,....9',ue conviene no confufjdir .ni.n1ezclaL Distintos son, en efecto, sus respectl'v():r"oilgel~~~hj~t6rlcos'~"Tundamentos, presupuestos y consecuencias juridicas, La correcta solucion de muchos de los problemas que plantea la responsabilidad civil de la Admmistracion pasa, en gran medida. pOI' su adecuada delimitacion de figucas afines. lntentemoslo, pues.

,,! OSSENIl(JHL. FrilL "La re~ponsabilidad palrill10ni!a! de los podercs puhliCl):;" .. », up. dl., p. 94 j: MAURER, i-lart mut, AII..~e/iwil1es VcnvU/fungsrc!'ilL of}, CiT,. pp. 744-747: RCFNER. Wolfgang,«Das Recht (itT (jlTcnllich~rcchni~ (hen ... », up. eir ... pp. 735-737).

Sel '\1':1 i H.I.I\IIT.'\CION OF !)U<fCHOS, EXPROP1;\O(JN y RESPO'<SAi3i1.JI)AD

2. Delimitadon de dereches y expropiacion forzosa

El oroblema dela distincion entre la delimiracion de deredlOS i!: y la expropiaci6n forzosa se ha pl~nteado ?D ~L1Chos ordenumientos. en los siguientes -0 parecldos- terrmnos: el poder legislative y (en la medida en que 10 perrnita la !es~rva de Lev) laAdministraci6n,piJcden, respetando los prmcipros Y if;l~ites constitucionales, delimitar e1 contenido de los d~r~ch~s indiyjduales,Esta delimitacion sera. en algunos casos, onginana (cuando creeexnovo un nuevo derecho sin con ello afectar a uno preexistente), pew 10 mas habitual ser~ q~e opere sobre un,a previa delirnitacion efectuada con ant_cnondad por el poder ampliando 0 restringiendo las facultades antes rec~)l1ocidas al derecho en cuestion 113. La posjbilida~ de que;1 legls,l~-

JOl" v ---en terrninos mas limitados- la Admmisrracion m(~d,lfiqucn el conte nido de los derechos indiv iduales es admitida 'Hdficamente como una exigencia de la evolucion social y de la necesidad de no petrificar el ordenamienro, que debe adapta~'se a las nuevas y cambiantes coordenadas polfticas, "econ.Olmcas, socialesyculturales Ill. El problema, en 10 que aqm nos mteresa,

~-;udoCOIl csta cX!1resi6n,indistintamcnte, tanto a los Ifmitc~ c~)mo a las limitaciones de dcrecho- (norrnalmcnrc. del dcrccho de pr()pl~dad), Sobrc csta distincion (los limites afecian intcmamcntc al derccho, .contlguran xu c()n~tcnido. micnlras que las limilac!ones inciden sobre d de torrna extcm~l. <,cWan sobrc un coruenid« del derecho ya definido). tun arraigada como discuriblc, vcase. p, ej .. MARTiN MAllOO, Ramon, ",81 estatuto de la proplcdad,!I1JnohilJa' ria,~. en RAP. rnim. 52. enenl~abril de 1967. pp. 130,133 (y, cnLlcame,1l1C pp, 140, j 4l;~ y, con tcrminologfa diverse (asimilando !0C' ,<1fnll[(s:, a la',,,lum, lacio!)r,,;», v conrraooniendo ambos a las "delimilacioncs»), JIM[',NEZ CAMPO, .lnvier, "Articulo 53. Proteccion de los deredlOs fundamemalcs~, ,en ALZ;':.~;':\ Vii iAAMil.. ()scar {DiL), Cocientario» CI la CUlisllfUel/in cspano:« de }'//8.

vol. l v. Madrid, Cortes Gencra!es/EDERSA, 1996, pp. 456-458., ' ,

\ A es(e ~cgund() tipo de oelimitacion la dCl1O!llinarc dclimuacron xobrc-

vcnida. '. I

'I' Natural mente, la. prchlcm:,tlGl del alcance. la fUlldamentaclOn y a

macinn de ia l11odifieacion de las posiciones .juridicas sub)eHVll';. de 1o, P<lcllccdan.'s por parte del pooer publico (eW) CS. la pOleslad del Ieglslado:' Y lk I:. i\dllHnislraci6n de delimitar los dercchos individualevl es, en realidad .. III pmhknllillUl de In iegilimad6n del potier y de su capacidad ,ral1~f orrnado;';) lk II.! rC'ldidad, Cucstior: en la que, como es obvio. no IxKiemo' adentrar-

2 IJEUfYl!1AC()N DE DERECHOS Y EXPROP1ACJ()N FOR/OSA

85

es que la.delimitacionsobrevenida -J1<Utsil.a..QtigiJl£fia-. al iTlcidir soPl.e dere~~xist~ntelu:,·eventualmente, restrinair las "fllculladesquelos mismoscomprendian,pl!~9~jIm.gar,g,ni:· ves'12~'iJiiTclos:a:si:iS1ftUfares~fmoocui+e::sobre todo, en relacion con el dg~cho depropiedad y el resto dtl"Q~r~ch9S d_e~conte_l}:idQ p(lt~irl1(}nial recon(~]ldicjgnabl}Ynte~QQ.I~~l brd~~nag~i~nlo,

Es entonces caandoseplantea la cuestion de suindemnizabilidadporparte dela colectividad, y cuando surge el grobIema de l~ di?tinci6n entrela delimitacion de (.ferechos~~ad6rL.fu.G ~9§..a..:....<.Cmlndo habra que indemnizaralas vfctimas Y cuando no?

En In legislacion espanola postconstitucional, el problema se ha planteado con especial inrensidad COil motive de la Ley de rnedidas para la reforms de la funci6n publica de 1984, Ia Ley de aguas de 1985 y la Ley de costas de ]988, La primera, como es sabido, adelanto la edad de jubilacion de los funcionarios ptiblicos: la edad de jubilacion, en virtud de esta Ley, paso de los 70 a los 65 afios de edad, can la consiguiente reduccion salarial y de tiempo de cotizacionde los funcionarios I i'. ~Ia, "' ... 211. vel, amplio [}otabJeme!3~1iniCLplililico iJidr.iiu.Ji£Q.-;..demanializando lapractica totalidad.de las aguas 11(;, La Ley de costas, .c11Til:;:'eXlGlilli6.del()nlliUbnsiderableel.dominio pliblicomarftimo-terrestrcldemairializandoinduso Ids. enclavescuya propiedad pri vada hubierasido reconocida por sentencia firrne f e i n}plI;;()_l,lrJ<t~I~~i~~1£_~·l]Egrta~1i~:ili}!!;ii.'~<:::L2ll~~ sobre las pr'2Ei.,:sL<!c des a e! adyacentes (lc!s_genominadas serviduinDres de protec-

'''~'''''_'''' __ • __ c c_C __ ''''~ ' '_" __ ''_'''_'~'"'." ... _ - ----._. CO_' __ '''~"_"·~~_~_·'~r_~~_~_.~.~~~ __ ~~+-~~~

Historicamcntc, como sc sabe, la tension entre progreso y seguridad juridica subyacente ala posibilidad de que c! poder puhlico altere y redefina Iax posiciones juridicas individualesprcviamente consrituidas. fue resuelta acudiendo a la teorta de los dcrechns adquiridos (sobre la evolucion de la teorizucion de los dercchcs adquiridos, poniendo de relieve su conexion con el problema de In retroactividad 0 irrctroactividad de las Leycs, MAlHiN MhTEO. Ramon, «El estatuto.;». 01'. cit., pp, J 14-120),

Ii) Artfcu!o 33 LMRFP. ldcntico adelanto de la edad de jubilacion rue prcvisio pam los jueccs y magistrados, por un Indo. y para los funcionarios del cuerpo de profe-orcs de Educacion General. Basica, por 0(1'0, en el articulo 386 de la Ley organica 6/1985, de I de julio, del Podcr judicial (LOP]: eI an, 2 de la Ley organica 7/1992, de 20 de novicmbre, moditico postcriormente dicho articulo 386 LOP]. volvrendo a fijarla edad de juhilacion Iorzosa de jueces y magisirados CIT los 70 aJ'jos de edad), y en cl D-Ley 1711982. de 24 de sepriembre. respccuvamensc.

Anicalos 1.2 y 2 LA 11985). Ambos preceptos han pasado con pecos cambios a III vigenie Ley de aguas de ZOOI.

86 CAP 1!--DI'UMnAC!()N DE DERECHOS. EXPROPIAC!()N Y RESPONS:"liUDi\D

cion. rninsito y acceso al mar, asf como Ias irnpuestasen la J1amada zona de infiuencia) i17.

La respuesta mas frecuente a dicbo interrogante se ha vista en la institQd6l) d~IQ i;:X-Pr_Qplflci6n forzosa y en su dig:incjQ_l} resRr;;<::t_Q9~J~_A~ltm~t<l~iQn .. l;te:-d~[~<:hQs~cLo mas habitua1 ha sido;enefecto,considerarque la delimitaciondederechos no debedar lugar a indemnizacion (debe ser soportada por los particulares .afectados), mientras que Ia expropiacion --concebida, precisarnente, para. conciliar las exigencias del interesgeneral conIa garantia patrimonial del derecho depropiedad individual, a traves delmecanisme indemnizatorio=. sf. La cuestionclave, entonces, como es facilcomprender,ha pasado a ser la biisqueda de los criterios de [aexpropsacion forzosa, la busquedade los criterios que permitan separar loscasos de delimitacion de derechos =--no indemnizables- de los de expropiaci6n forzosa ~irl.demnizables-. En esta busqueda se constata, desde elfinal de la primera guerra mundial, una gran expansion del concepto de expropiacion forzosa, expansion paralela a la creciente sensibilizacion para con las vfctimas de la ace ion publica, y que hace rebasar a esta institution los limitados v definidos contornos que present» durante todo el siglo XIX '". '

2. DEUMiTACICiN DE DERECHOS Y EXPROl'i!\CI(\N FOHZOSA

(ZweckenTjremdungstheorie) l!9. Todas ellas tienen en cormin la circunstancia demanejar criterios materiales para 1a definicion de la existencia 0 no de expropiacion en la intervencion publica cuestionada.Tlevando a cabo una lectura expansive del apartado tercero del articulo 14 GG 120.

Segtinla Schurzwiirdigkeitstheorie. mantenida porW, J ELUNEK, 10 determinante es si se afecta 0 no el aspecto digno de proteccion de lapropiedad 111. Para Ia Substansminderungstheorie, sostenidaporE, R. HUBER my, arues.rpor SCHELCHER • 10 irnportantees si Iras Jaintervencion sigiJe presente 0 no la sustancia, Iaesenciaiel contenicioesencial). deIapropiedad. La ZwnuibarkeiL~lheorie,defendidapor ST(}OTERI24 y MAliN? u,

!!<'MAURER. Hartmut, Allgeo1eines verwaltungsrccin, op. cit .. p. 673: ArBI'ERBERG, Norbert, Affgcmeines vcrwaitungsrecht, 2: ed .. Heidelberg. C. F Multer, 1986. pp. 729-730~ OSSENBCHL, Fritz, Swmsl!ufr/mgsrcchl_ 5." cd .. Munchen, C. H. Beck. 1998, pp. 174-176.

u; 0 de su equivalcnrc. el articulo IS3 de lu Constitucion de Weimar. EI at .. uculo 14.3 GG ninde a la cxpropiacion Iorzosa en los siguicnres tcrrninos: "La cxpropiacion solo cstil permitida por causa dc intercs genersl. S610 puedc realizarsc por Ley () en virtud de Ley. que regulara el modo y extension de la indcrnnizacion. La indemnizacion sera !ijada pondcrando equitativamente los imereses de la colectividady los de los afectados. En caso de discrcpancia sobre la cuantfu de la indcmnizacion cabe recurso ante los trihunales ordinaries»,

Dicho apartado debe ponerse en relacion COil los otros dos del prccepto. en losque sealude, respecuvamcrue. a la poiestad del legislador de delimin.r el contenido del derechode propiedad, y a [a funcion social del misrno. Asl.. scgun elaruculoJc. I GG, «Se garantizan la propiedad y el derecho a la herenciu. Su contenido y Ifrnitcs son detcrrnmados por las Leycs,,"A SLI vcz. el arriculo 14_2 Get dispone que "La propiedad obliga Su usn debe scrvir "I misrno tiempo al interes general».

"I JFLIJNFK, Walter. verwaltungsrcch«, 3." ed., Berlin. Verlag Dr. Max Gchlen, 1966 (reimpresion, con apcndicc de 1950 y pr61ogo de ouo BACllo[< de la edicion publicada por Springer -Ber!fn- en 1931 l. p. 413.

1~1 HUBER. Ernst Rudolf. Wirtscht(fisverwaltungsrechr. vol. II. 2.' ed ..

Tubingen, J. C B. Mohr (Paul Siebeck), 1954_ pp. 27,28.

m SOlELCHER_ W., «Gesetzliche Eiccntumsbexclu'ankuns tlnci EnICiQnung», en AijR. ruim. 57. 1930. p. 350 lc~a extraida de HUBf'l<:Ernsl Rudolr. wirtschajtsverwattungsrccht. op. cit.. p. 27, nota num, 14)_

"J En STOUTER. Rolf. Ajbcr den Enteigl1lmgshegrilf,,_cn D()V. num. 4. tebrero de [953, pp. 99,101 (quicn pone especial cnfasi, en la neccsidad de que la intervcncion publica, debido a S'J inresidad. lexionc. afecre a In susrancia, a la escncia deja propicdadt,

!]j MAUNz, Theodor. «Art. 14». en MAl'NZ. Theodor: DORIC, Gunter, Grurulgeser:_ Kommentar, Munchcn, C. H. Bcck, 1969. pp. 44~45.

87

2,1. EN ALE~1ANIA,CONANTERIORlDAD A 1981

La doctrina alemana, ya desde la Republica de Weimar, ha dedicado grandes esfuerzos a la biisqueda del criterio expropia .. torio. Las diferentes teorias par ella elaboradas han tenido una sran 'influencia en otl·os ordenamientos. Particularmente influ~entes han resultado la teoria del merecimiento de proteccion (Schutz~vUrdigkeilsthe()rie), 1£1 de la minoracion de Ia sustancia 0 esencia (SubstanZfJiindenmgsrheorie), Ia de la exigibilidad (Zu.mutharkeitstheorie), la de la utilidad privada (Privamutzigkeitstheoriei y la de la alienacion () perdida de la finalidad

," Arucuios 3 a 6. 23 a 30 y DT I." LC.

II' [)a eucnta de esta evolucion. sobr« todo en el Dcrecho aleman, Nwro C;,\)«I,\, Alejandro. "Evoluci6n expansjva del coucepto de !a expropiaci(\n 1'01'I()sa.<_ en «sr: I1Um. 3tL mayo-agosio de 1962.

exarninu si -el menoscabo sufrido por la propiedad, en atencion a Sl1 intensidad, es 0 no exigible, Segiin la Privasniurigkeustheorie. propugnada POf RE1NHARDT !2(\ hay que analizar si Ia intervencion publica elirninao limita esencialmente el principia de la utilidad privada(Prinzip der Privatnutzigkeit) de la propiedad. Y, para la Zlveckentjremdungslheorie, mantenidapor FORSTHOFF. fa dave es si la.peopiedad puede seguir siendoutilizada segun Sill linalidad propia u, Debe sefialarse que las diferencias entre estas [codas son a menudo mas terrninologicas que sustanciales, conduciendo a resuJlados semejantes, a partir un cxarnen de In intensidad del ataque a la propiedad de que se trateiZ'.

En cuanto a la jurisprudencia alemana, e1 Tribunal Administrativo FederaJ(Bwulesv(!rwaltungsgericht) tambienha venido manejando una teonamaterial, la teona de la gravedad (Schweretheories, que atiende, como su nombre indica. ala gravedad de la intervcncion administrativa. La jurisprudencia ordinaria ---el BGH~, en cambio, prefirio, durante muchos aries, un criterio --al menos aparentemente-e- formal de distincion, vinculado at principio de iguaJdad y a la teoria de! acto singular (Einze[akrstheorie) utilizada con anterioridad por el Reichsgericht 129: (la teoria de) el sacrificio especial (Sonaeropferrheorie), En su vir-

:2'·RE!M!ARDT. Rudolf, "Wo licgcn fur .dcn Gesetzgebcr die Grenzen, L,c!TIitB A r!-J4 .. desBoilncrGrundl!cscLCCS liberInha1tundSchranken· de~ f:ltcenlums (:U hcslimmen?J< enREIN~!ARDT, Rudplr; SCiHoUNER; Ulrich, verjas\u~lg.i'sdwj: des EigeNfum"Zwei Abhandlwlgcn. Tubingcn. 1. C. B.Mohr \Paul Siehcck). i 954. pp. 12~33 (en particular. FP. 29-31 y 32<'\3).

'" FORSTHOFF. Ernst, Lehrbuch des Vennt!rungsrechts. Band 1. Altgcmeincr 7i,;"1. !O." ed., Munchcn, C. R Beck. 1973. pp, 344-345.

·'c De hccho, los autores ciiados a menu do se remiten entre SI, eslablc, cicndo parnlelismos entre las difercntcs teorias. As!' p. ej., fORTSHOFF atribuye a E. R. HUBER V REINHAIWT los origencs de la tcoria que 61 mamicnc y desarro\!a (FORST!lOH:, Ernst, Lehrbuch . .,~ 01'. cit., P- 344, notus mirn. I y 2); y L R. HUBER, a su vel, considera cquivalentes SU lcoria,(la Scirur:wiirdigkeirsllieorie)

tB dcfcndida pOl' ST(jDTER, la Zumuthorkeitstheotic (HUBER, Ernst Rudolf, op. cii., pp. 26,28. en especial la nola mirn. 14).

Segur. la proveniente de i\NSOICTZ, las intervcncio-

ill'S ,) alaques mdividuales, singularcs, constituyeu cxpropiacion, micntras que 1:1'. gL'iH:ra!t:s rcpn:scntan dolimitncion de derechos, Se trata, pues, de una teona 11[1'-;: Ii 1>.'111(' form,rL que prcscmde per comp!eto de! caracter, alcance y gravedad dc' I:i illh:rvenCl6n publica (HUBER, Ernst Rudolf. wirtschajtsverwattnngsrecht, i~f-'- ['j!_. p. ~~6j.

} DEL!M!TACION DE DERECHOS Y EXPROPLKIC)N FORZOS;\

tud, es .. expropiatorioaquel ataque ..... ~ ... !::tQr(Jpit:c.l<l9,C1l,!~jncide sobre el afectado o<rfectadosdeuI1?rn?n~r<l,~~pt:;:,i~l, masgravosa que .sobre el resto d~ l05GlllQadanos, conststuvendour;

sacrificio especIal i30 i~i. . .. . . . ~

2,2. EN ITALlA

En Italia, la cuestion ha alcanzado una gran importancia, sobre todo, en el ambito del Derecho urbanistico, a raiz de Ia controvertidadoctrina de la Corte costiturionale queatribuye caracter expropiatoric a las lirnitaciones urbanfsticas impuesta:; por el planeamiento durante unperfodo.de .tiempo indeterrninado 132. La Corte costituzionale. que forjo su doctrina va a

, .

1<1, Debe scnalarse, no obstante, que cl BCH. pese a que nunca abandono Ia [coria del sacrificio especial. la rue corrigiendo con arrcglo a critcrios materiales (como la gravedad, iruensidart y cxigihilidad del utaquc). cnfutizando progres~van1entc el <ustantivo =-marerial-c- «sacrificio» \'-. couelati vamcu.e. dando menor in.pcnancia al adjetiv{),~-rorm~.!-- «especial» (MAURER, Hanrnut, Aflgemcill£s verwaltungsrectu, of), cit., p. (74). Por clio, para algunos autores, la reorla (y el criterio) de! sacrificio especial rnanejada por el BCEf tue en realidad una teorfa material. no ya formal: en ene serllido, p, cj., BRYDE, Brun-Ouo, "Art. 14 (Eigcntum und Erbrecht)». en VON rViUNCI1, 1n';0; KUN1C, Philip (Coord.), Cruntigeset::>Kommelf/ar, vol.}, 4," ed.. Miinchen. C. H. Beck. ]992, p. 857 (y la doctrina allicitada).

Sobrc Ia jurbprudenciaalcmana~-cn especial,ladel 8Cfi~ v su evolucion, con particular detalle, OSSENB(!I'lL. Frill. S/{III1shqfirmgsrecf1l. aveil .. pp. 169~ 174.

1.'1 Sohre e! alcance y cvolucicn de la normativa. doctrma y junsprudoncia alcrnanas en la rnateri», hasta J962. vease NIETO GARCiA. Alejandro. «Evolucion C:XjX1I1SiV,L.'), up. cit. Y, hasta I Sins. PAREJO ALFONSO, Luciano, "La ga,'antia del derecho de propiedad y In ordenacion urbarustica en el Derccho aJcn;an(!l)". en RED:~, num. 19, octubrc-diciembre de 1978. en especial pp. 550-570.

I.'c EI dcrccho de propiedad, en Italia, SIC cncuenrra recouido en el articulo 42 de !a Consurucicn de 1948 (Cl), en sus tres primeros apartados. Segun cl pnmero de cllos, "La propicdad es puhlica () pri vada. to, bienes cconomicos pertenecen al Estado. a !as entidadcs l) a los panicularcs-. EI apartado segundo, a su vez, establece que "La propiedad privadu es reconocica y garantizada po!" la Ley, que dcrerrnina los modo, de adquisicion, de di:;fnHc v limites a fin de asegurar su funcion social y de haccrla acccsibie a todos». E! tercer en el que sc preve la expropiucicn forzosa, dispone que 'ILl pr(lpicdad privada, en lox caso» pre"Vis[o~s por la Ley. y con indcmnizacion. puedc SCI' expropiada por !110livOS de mtcres general».

mediados de los alios sesenta.viene manejando.desdeentonces, el criterio material de expropiacion de lateotfaalemana de Ia minoracion de Ia sustancia (Su/Jstanzminderul1gstfU'orie), aunque correaido pOl' el criteria formalde la tambien alernana teorfa del acto ;ingular (Eil1zelaktstheoYie)j]}; Hay expropiacion.rpor tanto. siemp[<;,qu.~GQl)GL1H;lD~(}()5T(;qu;i~it()s:quelaintervenci6n pu b!i(;c~priy~~~lcl~r~r;:h()g~PX9Pie,(J~clg~f!J~llg(lIlgi~, . de suconte[liQQ~s<:nc:ial; y que 10 h.<lg,~atftl;l1()p<:l~~1gl,lJ21~, no ya de forma general. afectando a unaentera catezoria de bienes.

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Ladoctrina de In CorteConstitudonal rtalianase remonta a la fundamentalsenteaciadeZt demaYHde 1968,num.5Sno, que declare la inconstitucionalidadde los articulos7(apartados 2, 3; 4) y 40 de la.Leyurbanfsticade I7deagosLode!942, mim. I! 50, aJ permitir a los planes generales el establecimiento de limitaciones a Ia propiedad de caracter expropiatorio sin prever a cambio indemnizacion alguna!". La Cone, confirmando 10 va sefialado con anterioridad en la sentencia de 20 de enero de -1966, ruim. 6 . recogio en este pronunciarniento las tesis de quien ala sazon era su presidente, SANDULLI i.17,

MORBIDELLL Giuseppe. «Le proprieta. II govemo del territorio». en AMATO, Giuliano: BARBERA, Augusto (Coord.). Manuale di diritto pubniico. fir L'azionc dei pobblic! paten, 5." ed .. Bologna. II Mulino, 1997, p. 77; BON VALSASS!NA. Marino. «Vincoli cspropriativi e diriuo allindennizzo» ell Giut: cost, 1968, pp, 850c852(quien cree distinguircn algunasafirrnaciones jurisprudenciales la: influencia, tambien.de la Zuiinuharkeitstiieane y dela PrivatlIiifzid1kdfstileorie -op, cit.. pp. g52~853~).

;\1 En Giur: cos!', 1968, pp. 838~883.

l.'j La doctrine de la sentencia 5511968 ha sido contirmada, mas rccientcmente, entre otras, por la sersencia de la Corte Constitucional de 20 de mayo dc 1999, mim. 179 (en GlUI: cost., 1999. pp, 175(}~j762).

En Giur: cost" 1966, pp, 72-92, En ella el tribunal declare la inconstitucionalidad de! artfeulo :U de la Ley de 20 de diciernbre de 1932, ruim. 1849, sobre servidumbres militares, por establecer Iimitacioncs a la propiedad privaela de naturaleza expropiatoria sin prever las indcnmizaciones correspondiernes,

, Expuesras en SANDULLI, Aldo M., «Natura ed effeni dell'imposizsone di vincoli paesistici", en Riv. trim. dir: pubbl.. 1961, pp, 823-834, Dicho articulo rcedge la ponencia que este autor presento en un congreso sobre 1,;1 tutela juridic! del paisaje celebrado en San Rerno los dfas 8 a 1{) de diciembre de 196 L

S.\NiHfU.L en csie trabajo. integra la teorla alcmana del acto singular con la ilc,c,,"ol<.bd de tcncr ell cuenta cl contenido cscncial del derecho de propiedad i'l(jiHl~llad;1 por algunas de las tcoria, alcmanas de tipo material expuestas. Asi

1, DlL1MIT-\CION DE DERECHOS Y EXPROPIAC1C)N f'ORZOSA

Alegando la falta de concurrencia del segundo de los requisitos enunciados, la singularidad de la intervencion publica. la Corte neg6, en una segunda senrencia de 29 de mayo de 1968 (Ia Dum. 561!.§), el caracter expropiatorio de las lirnitaciones ala utilizacion de bienes impuestas por la legislacion protectora del paisaje.segun ·la Corte, dicha llormativan:Q.~~h~)(p[()pi~tQr:i4,YrlQ. d~l:l~,Q"~!.}~gqLAirlQ~ml:l.i,?~i211tP()mue.e.~!a.N{jce..S~1§Ji!.!lita.ci2- n{j5~~1Q.r:m';Lg,yn~x;.!L~sgl:J.re.. !9Q\H,;J()~,bigne~q!Je. .. ql..!e.pa.il1(:111.ir .en lq.cgte.gQ[h!_Q<::Ja.§~~~ellezas natllTli]es». La misma argumentscion -'-.m;iso menos explri:iia=-:':ha permitidoa la Corte Constitutional, despues, negar el caracter expropiatorio -y la necesidad de indemnizacion-tf~las limitaciones .al(1 pr9pie.dad il11pue.s.~fl_sp()r)a.Je.gisla;;i6B.de. pia.iqll~s~ac.lorla]e's (sentencia de 26de abrilde J 971, Bum. 79 ;3,,), por Ia de autopistas (sentencia de 22 de junio de 1971, DUm. 133141) Y par sucesivasnormas de proteccion del paisaje (sentencia de 20 de febrero de 1973. mirn. 9 141), de los bienes de interes hisrorico-artisrico (sentencias de 4 de julio de 1974, Dum. 202, y de 20 de diciembre de 1976, mim. 245 i~2)

91

10 sefiala. cxpresamerne. el propio SANDULU, a! final de la nota num. 14 de dicho articulo. E! rechazo que estc auto!" al principio de csa misrna nota, crecuia de las teonas de la minoracion de la sustancia, de 13 dignidad de pmteccion y de la cxigihilidad, debe cnteuderse lirnirado, por tanto, a 1U circunst.mcia de que las mismas mantengan que ram bien las intervenciones publicas realizadas de forma general pueden ser expropiatorias.

ii' En,GiUf:cost .• 1968, pp. 884,,897, La Corle Cuustirucional dcclaro constjtucional. en.esra sentencia, cl articulo 15.2 de la Ley de la provincia de Bolzano de 24 de julio de 1957, rnim. g, de proteccion del paisaje,

1'9 En Giur: cos!', 197L pp. 687·691, La Corte repura constitucional cl ar(indo 5 de la Ley de 24 de abrilde 1935. rnirn. 74(), de constitucion delparquc nacional de Stelvio. y las lirniracioncs a la propiedad que d mismo impone,

I"" En Giur: CO,l/., 1971, pp, 1519-1548. Ei tribunal niega aquf la inconsutucionalidad del articulo 9,1 de la Ley de 24 de julio de 1961. nom, 729,quc prohfbe la edificacion y la pluntacion de arboles a una deterrninada disrancia de las autopistas sin prever, a camhio, indcmnizacion.

14' En Giur. cost., 1973, pp. 31-46. Segun cl tribunal, no son inconstitucionales los articulos de la Ley de 29 de novicrnbre de 1971, num. 1097, que esrablcccn lirnitaciones a la propiedad, sin indcmnizacion. en proicccion de las bellezas naturales y ambieruales del territorio de las colinus Eucaneas,

'" En Giur. cost., 1974, pp. 1692-1697, Y Giur. CUSL, 1976.'pp. 1885-1888, rcspectivamentc. EI tribunal nieca. en arnbas scntcnciax. lu inconstitucionalidad de distintos artfculos de la ~Ley de 1 de junio de 19:;9, I1U111, 1089.quc nnponen Iitnitucionc« a la propiedad. sin indcmnizacion. en proreccion de los bienes de interes nistorico 0 arustico.

ode Ia seguridad en las pistas de esquf (sentencia de 16 de junio de 1988, Hum. 648

TanIO esta jurisprudencia de la Cone costituiionale como el planteamiento teorico, de claro influjo aleman, que se encuentra en su base (planteamiento proveniente, como se ha .dicho, de SANDULU), han sido ~y SOD-- rechazados porIa doctrinaitaliana mayoritaria, sabre todo apartirde la critica dePRET}IERl y de GIANNINI :"". PRED1ER1, que circunscribe su analisis.isobre todo, al urbanismo, cririca, entre otros aspectos, que se importe de la doctrina alemana la referenciaal contenido esencial del derecho de propiedad cuando no existe en laConstitucicn italiana ningun precepto equivaiente a! articulo 19.2 de Ia Ley Fundamental de Bonn que prohfba la vulneracion del contenido esencial de los derechos fundamentales: y que se sornetaa los bienes sujetos a la disc iplina urbanistica, en la sentencia SS/l968, a un tratamiento distinto del otorzado, en la sentencia 56/! 968, a los bienes paisajfsticos. Asimismo, se muestra partidario de reconocer al legislador un amplio margen de libertad en la determinacion del contenido del derecho de propiedad '"'.

'.i.' En Giur. COSI" 1988, pp. 3020-3022, La Corte niega la inconsritucionaEd ad del articulo 16 de la Ley de la provincia de Trcnto de I! de noviembrc de j 96\,L Hum, 20, que prohibc. -en las zonas reservadas a pisias de csquf, !a plancaeion de arbolcx y. en general, b introduccion de elementos que pucdan obstaculizar c! librc descenso de los esquiadores.

Noantes, sin embargo; La iesis expansiva de la nocion constitucional de expropiaciou defendida pOl' SANDELl fue acogida, en un primer momento, de manera muv favorable por la doctrina ituliana. Ademas de ulcunos de los participantes en el congreso de San Rcmode I (,61 en que SANDU1~J expuso su tcoria, se mostraron Iavorahlcs a la nnsma, poco dcspues, entre otros .. autores como D'ANGELO (D' ANGELO, Guido. Limirari on] autoritasive della [acolta eli eili/fearc c dirirto atl'indenniz:o, Napoli. Morano. 1963, pp, 213-253) Y -yendo mas lejos. criticnndo cl recurso a la I<::01'1a del acto singular para limitar 1o:; etectos de la teoria de la minoracion de la sustancia-> BON YALSASSINA ! BON VALSASS1NA. Marino" «Vincoli espropriativi..», op cit., pp. 846-858 Y 1l62·1',64L En una lfnea parccida, de marcada influencia alemana, a favor de una expansion del concepto cxpropiaiorio. se tnostr6 tambicn BARTOLOMEI,

propuso, como critcrio de la cxpropiacion. el del mantenimiento del dismcdio 0 est(\ndal' del bien pertcnecicntc at particular i,BM.TOLOMEl. l:ra:1e11. Cespropria:iollc lie! diritto pubblico. Milano. Giuffre, 1965. !JP, 401- -ll L

l .a concrcta nonn.uiva emanada por cl legisla:dor en cada momento. por n.: ya let noci(\n del comcnido csenciul. scd. para cstc auto!', ia que 1;1\ !'acuhadcs inhcrenlcs al derecho de propicdad y la que sirva de

DFLlM1TM'I()N DE DERECHOS Y EXPROPIACION FORZOSA

GIANNINI '4(1, a su vez. critica, desde una perspectiva mas general, la busqueda de un contenido esencial del derecho de propi.edad (considerando fracas ados los intentos producidosj; manuene que la Constitucion italians atribuye al lezislador una amrlfsima potestad conforrnadora del derecho de propiedad, solo limitada pore] necesario respeto a la funcion social de la propiedady por el deberde hacerlaaccesible atodos los ciudadanos -debe!' este ultimo que, siempre scgtin GlANNIN!, no es mas que una concrecion del principio de igualdad material contenido en el articulo 3CI~: considera fracasadas Jas teorfas alernanas -v las italian as qll~ las ban adoptado-- mas arriba enunciadas. parridarias de ampliar el concerto de expropiacion .forzosa, COl1 arre~lo a criterios forrnales o rnateriales; afirma que la expropiacion forzosa y.engeneral, las que denomina medidas ablatorias reales (de las quela expropiacion es s610 unaespecie), se caracterizan pgF.g_~!lel.0Ila extincjgn de! derech~) 147 (en el case deTa exp[~}i)i'<;:

Cion) 0 de J'acultade~del ~i'!;110. y. sirnultaneamente, IgalJqqisic c ion .. 4elJ!14f:rffb2._r~<tLe.(~~j~~1,rl~4eJil ~6gJ11jni.5tl1i~TQn,(leun JeTcero .. ()de L<l.cQle.<;,~iyiQg.d.~Q.12jnaq,lle. dehc.efectuarse lln;l in tC[PIct:l(;)6n J Qgl,c(): 1.il~I:<l,L .;l{;I(lEt!<,:1}!():.+2,2 , .. GI, y q ue.c()n~iguientemente. dicho precepto solo alude a lu expropiacion forzosa ry no ya a otras medidas de caracter ablatorio) depmpiedadprivada (y no a la expropiacion de otros reales); y sos.t.icne que s610 deben generar indemnizacion

:iiSri~~~~~jl~~~~g~l~~~~q~ffli:~;~~?£~Q~;Qil~1ilg(;I;5!1:r~iiIQt

pararnetro para saber si una dererminad« intervcncion publica cs 0 no (PREDil:RI, Alberto, Urbanistica, tutela del pue.l(!ggio, espmprw;:i(}l1c. Milano. Giuffre, 1969. pp, 114-154).

,"" Como sCl1ala el propio GIANNINI, las tcsis per <51 dcfendidas ticnen C01ll0 amcccdentc. entre oiros. a PRED!ERL

I., Que puede SCI' cualquier dcrecho real, y no ya s610 cl derccho de propiedad.

No l1)",reC¢nilldCl}1n\7~!eiQn.P9r .lanl(j. gnmi rleipi\),.';cgll!1 que dC1l\)m!l111))]t:rJ,1q"jabl.'l~(2rja':;pc:r.~()I1i!les (en virtud de ias cuales in tracion noadqlli\':re(jc:ry(;h()a!gtlj1(}~9l?re .. clhi<;i}.,,(;bn;. clquc inciden:.l:: order.

de deslruir. viiias,:,'lfsr:llasli ~)?i~:{)'J!r()<;luciJn, SUS1;lllCi~:., 16\jC\1~. p. cj.)

nl la~ .. _f!l.£~t~gJ!i_ablg,tgnas obligacwna!es (aqui la adcuiere un

derccho d~ei~~ilo,:p: i·. f"~Iil·lr~~~[~Ii)~~e;'ll'ibY('lr[(1S). '

La indenmizabilidadde las mcdidas ahbtol'i81s rculcs no ,ancionalorias cs un principi« que. en opinion de GIANNIN!. sc dcsprentlc de la Cons[i(uci!in

(Now i49 en pdg. siguierile)

En Espana, el debate doctrinal ha sido, en esta materia, menor que en Italia 0 Alemania, pero tanto el problema como las soluciones propuestas at misrno han sido semejantes. EI punto de partida 10 constituye el articulo 33 CE:

«I. Se reconoce el derecho a Ia propiedad privada y a La herencia,

2. La funcion social de estes derechos delirnitara su contenido, de acuerdo con las Ieyes.

3. Nadie podra ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad publica 0 interes social, mediante la correspondiente indemnizacion y de conformidad con 10 dispuesto por las leyes.»

Dicho precepto constitucional, que reconoce a! mayor range normative -~aunque no le confiera III maxima proteccion posible ;)(J~ el derecho a la propiedad privada, alude, en sus dos iilti-

material (no de! articulo 42.3 Cl. el cual, como se ha dicho. solo contcmpla la cxpropiaciou forzosa, y nQ todJ!..£.0J?IQ.Riac!9Jl;LmZm.cL Sill{)S()I(d9Qcl (l£!"£fQO dc.pnmlpQ\Lci) y que se fundarncnta en la circunstuncia de que en xu virtud -c adq~i"rsl'±}!.xjW£s de uJ1H_e.g£,~jli.£Jl\l.

La aplicacion de esra construccion a la jurisprudencia constitucional italiana lleva a GIANNINI a coincidir con el fallo -aunquc no con la fundarnentaci6n'- de la scntcncia 6/1966 (las servidumbres rnilitares de la Lev en euestion constituyon. para este autor, verdaderas medidas ablatorias realcs [';;QOCUXfJ::lU;;.L e li~CIO ",~;{,limiY9,cI£t!l]HL,±<:~.I!.~1~ .. cI~! ,jc.l:<:c.h(~.gfIPilni.cllhlr Ycl,crGnni!d~~i: rivcdcun de-rccllocnJavoLdc.Ja"AdminisJracionj, y dcbcn ser, por tanto. indcrnnizablcs) y a discrepar totalmente de la scntcncia 55fl968 (Io» instrumentes urbantsricos no consriruvcn nimn.indcrecho cnIavorde laAdministracion; no se trata, por tanto, de liledkla\ab1a19ria~), Ilcgandol;; ilH~ie'llmzabm .. d ad de I vi nculo de inedificabi lidad i In puesto por ,los inStnllnenms. urban f st icos {GIANNiNI, Kifil.sslrii6Scvert< '«I33s1 c(lsi;tiiiioillih della 'P~(;I)~iet~i';;:i~a~:n 1'0/ dir., Hums, 4-5. octubrc de 1971, pp. 461-501}.

I~') En el mismo scntido crnico. entre otros. Rooorx. Stefano. «Art. 42". en (iALGANO. Francesco; R()!)OT,\, Stefano, Rapport! ecnnomiri . vol. II. llnlllgna/Roma, Zanichelli/Foro Italiano, 1982, pp. 121-152: y (siguiendo de C'c· r ,';; h)s lesis de GI.'\NNINI) MORBtDELLI, Giuseppe, «Contenuto "essenziale" dei dlnHo tIi proprieta sul suolo, strade. fasce di rispctto». en Giut: COSI., 1971. I'p. 1'120·1 '136.

!,d 1',1 ;trikulo 33 CE, como es sabido, se encucntra en 13 Scccion sczunda tid (';I[1lllllo \cgundo del Titulo primero de la Constitucion, Iuera, pue,;."dc la

= Df;LIMITACI(lN DE DERECHOS Y EXPROP!ACI()N H1R/OSA

mos apartados, respectivamentc, a la delirnitacion del derecho de propiedad y la expropiacion forzosa ;51.

Fundamental resulta tambien el articulo 1.1 LEF, que ofrece -a diferencia de 10 que sucede en muchos ordenamientos->- una definicion legal del concepto de expropiacion:

«Es objero de la presente Ley la expropiacion forzosa por causa de utilidad publican intcres social a que se refiere el artitulo 32 del Fuero de los Espanoles 152, en la que se emended cornprendida cualquier forma de privacion singular de la propiedad privada 0 de derechos 0 intereses patrirnoniales legftimos, cualesquiera que fueren las personas 0 entidades a que perrenezcan. acordada imperativamente, ya implique venta, perm uta, censo. arrendamiento, ocupacion temporal 0 mera cesacion de su ejercicio.»

. ~icho precepto, caracterizado, entre otros aspectos, por incluir dentro del objeto de la expropiacion no solo el derecho de propiedad privada, sino tarnbien el resto de derechos patrimoniales y hasta los intereses patrirnoniales legftimos 151•

Seccion primcru, que cs la que contiene los dcrechos constitucionalcs uue recihen una mayor proteccion. La Constitucion no rcconoce. puc" al dc!:eeho de propicdad. garannas COl1l0 la prorccc.on mediante el recurso de amparo ante c! Tribunal Constitucional (articulo 53.2 CEl, la reserva de Ley organics (articulo 1\ I.! em 0 la prohibicion de delegacion legislative (aruculo 82 CEl. Sobre la discusion doctrinal cxistente en torno a si dicha rncnor protcccion significaque ..:1 derecho de propicdad carece, en Espana (y a dilcrencia de 10 q'Uc sucede, p. ej.. en Alemania), de naturaleza de derecho fundamental. PI'REZ-LuNO. Antonio-Enrique; ROIWiGUEZ DE QUINONES Y DE TORRES. AII;onso. «Articulo :1:1. Propiedad privada y herencia». en AtZAGA VIL.LAM";!!.. ()scar (DiL). Comentarios ... , vol. lll. 0/1; cit., pp. 5 I 1 ~5 12.

,51 As! 10 serbian, pacfficamente, cl Tribunal Constirucional. la unanirnidad de la doctriua y In jurisprudcncia. No signitica nada, por tanto. la circunstancia de que cl tercer apartado del preccpio, a diferenciadc los artfculos 14.3 de la Ley Fundamental de Bonn y 42.3 tie la Constitucion italiana, noaluda cxpuesamenre ai.termino «cxpropiacion».

<'2 La refcrcncia al Fuero de los Espanoles debe considcrarsc sustuuida. actu~!mcnle. POf cl articulo 33.3 CE (lVL\RTiN REBOLLO. Luis [Ed.], Leves

Adnunistrativas, op. cit .. p. 1745. en nota al articulo I.! LEF).· .

1.\' EI problema de la expropiabilidad de los irucrcses patrimon-oles !cgflimos. como serialan GARCiA DE EVff:RRiA y T~R. FERNANDEZ. no lOS el de su posible sacriticio por pane del podcr publico (puesLn quces evidcnte que si In Adrninistracion puede sacriticar dercchos, con mayor razon habra de podcr

96 CAP iL-·lJUIMIT·\Clt)N Dr·. DERECHO$. EXPROP!ACI(lN Y RhSPONSABH.ID,"D

maneja, :.~mo criterio de la expropiacion, el' de la privacion singular' '".

La referencia a la privacion singular supone l~l_recepci6n de la Einzeiakrstlieorie (teoria del acto singular) J)), teoria que, curiosamente, en J 954, cuando se aprobo la LEF. ya habia side abandonada per la doctrinaalemana.

La doctrina espanola que se ha ocupado del problema de la distincion entre las figuras de la delimitacion del contenido de derechos y la expropiacion se ha manifestado mayoritariamente en contra del criteriode la privacion singular, al rnenos como criterio absolute, proponiendo criteriDsdistintlvos alternativos 0 complementarios,

GARciA DEENTERRiA V T.-R. FERNANDEZ. tras considerar que "La idea de que 1'1 expropiacion supone un ataque singular a la propiedad l idea que consrituye el micleo de la Einzefaktstheoriel tiene una gran tradicion y ha sido utilizada en todos los paises», y que «En su rondo conceptual, la distincion singular-genera! parece apuntar certerarneute a la diferencia de regimen que sobre la misma intenta construirse». seiialan que «esa disuncion Ialla como criteria tecnico absolute de aplicacion», proponiendo, como criterios preferentes de la expropiacion, el del respeto 0

xacrificar meres intcreses. esto es. titularidades jurfdicas inferiores), sino, al C(}lltnlrio,sirnere~enla indernnizacion inherente ala garantfa expropialoria i GARC:iADE ENTER!d;", Eduardo; FERNANDE7.RoDRlc;UEL,. Tomas-Ramon, ('ufS{L, 11,0/1. cit., p. 230). POl' ello,s-c scfiala que s610 seran suscepliblesde expropiaci6n =-csto es. de indemnizaci6n-- los inrerescs putri!~onia~c5 sumamente calificados. rcmisiendose a 11\ jurisprudencia su individualizacion, caxo a ease (G"RciA DE ENTEf~HJi\, Eduardo. Los princinios de /0 Iwel'a Ley de Expropinehill Foriosa: up, cu.. p, 54; NIETO GARciA, Alejandro, «Evolucion expansiva...",. op, cit., pp. 89,90),

ie, Criterio recogido con mayor claridad, si cahe, pOI" el articulo l , I REF: «Toda Ia irucrvcncion administrative que irnplique privacion singular de la propicdad, dercchos 0 interescs patrimoniales legltimos, a que se refiere cl articulo primero de la Ley, es una cxpropiaciouforzosa a rodos los etectos, y cspccificamemc, a los de exigencia de habilitucirin legal, de sometll111ento a

prnccdillliellto tormal y de garanlla jurisdiccional frerue a la rmsrua».

!" NIETO G.\RC1A, Alejandro, "Evuluci6n expanstva. .. ", op. I'll., pp. 76-77. r:n contra. srn cmhargO,G~\RCJ.'\ DE ENTERRIA Y T~R. FEl<NANDEZ, p,lra quiencs I\U-,,,; prcccpto- de la'LEF (los articulo, 1.2 Y 59 y ss,) penmtcl; atirmar que la J\lhln~i 1)0 cs en rcalidad tributaria de dicha teoria, y que "en el ammo del legisI:.i<lnl [al critcri« [cl de la privacion singular! puedc conrribuir a la dcscripcion

) fJEUM!TACIONDE DERECHOS Y EXPROP!ACI()N 1'01<7.0S'\

97

vulneracion del contenido esencial del derecho de propiedad j, sabre todo, eL_ci~}a~~istellcia.o ine~i~t(~}.l£ia,~~l!flh;::!le.ji(:if:lrio

de la intervencion publica de q~e .~~. tE<i,te iS6, ...

NrETO, a su vez, tras describir de forma detail ada Ia teona del acto singular, Ia crftica a ella dirigida por Ia doctrina alemana y las diferentes teorfas materiales formuladas por esta para superarla, llega a Ia conclusion de que «Desaparecido el criterio formal automatico [del acto singular], no se ha podido encoutrar posteriormente ninguna otra formula que resuelva sill mas como una panacea los continuos y graves problemas que este lema suscita, Los intentos de dar una solucion uriitaria al llarnado criteria material [esto es, Ius diferentes teorias .elaboradas por Ia doctrina alemana sobre criterios materiales] hanfracasado y rodos son rnuy discutibles [ ... 1, El verdaderornetodo ha de consistir, pues, en ofrecer un repertorio de puntos de vista, 10 mas precisos posibles, que ha de tenerse en cuenta en el memento de analizar cada caso concreto, y aceptar resignadarnente la imprecision ultima que de este merodo ha de derivarse. I", I En este

del tcnorneno ! cxpropiatorio]. pero no es por sf mismo cl criterio absoluro y ultimo- (GARCiA DE ENTERRiA, Eduardo; FERNi\NDf.'1 RODRiGUEZ, T()H1,ls~ Ramon. Cur.\'oq" 11, 01'. cit., p. 242),

I'" GARCIA Dh ENTER RiA, Eduardo; FERr.L\NDE? R01WiGUf7, 1~Jn1i\s-R:U1l6n, Curso ... , lt.op. cit., pp, 241~244 .. Sobre el criterio del bencficiario. en sus propias palabras: «La privacion de utilidade-, positivas, el sacriticio que el acto expropiatorio implies para cl ufcctado, debcpues traducirseparnlclamcnte en un henefieio para alguien.jiien mediante atribucion directa e Inmediatc de aquellas 'utilidades (cnriquecimiento. lucrum emcreens), supucsto normal y antaiio reterido en la condiei6n ropica de la adquisicion de b propiedad expro~ pi ada. bien mediante la ccsacion 0 eliminacion de una situacion dafiosa (dam, nun cessans, enriquccimienro negative]. I ",j En efccro. donde no hay enriquecimicnto, positive 0 negauvo, a favor de un beneficiario 0 de una surna de bcneficiarios que eventualmenie hi Admiuistracion personiticu en su posicion comun de "gestor del publico", no hay expropiacion. sino actos de poder que no seneran un deber de indernnizar» (GARciA DE ENTERRii\, Eduardo: FERNAN~ moi RODRiGUEZ, Tomas-Ramon. Curso; If, op. cit.. p. 243: con practicarnente las mismas palabras GARciA DE ENTERR!A, Eduardo, Los principios de la nueva Lev de Expropiacuin Foriosa. op. cit., p, 70).

La aceptacic« del criterio del contenido escncial ~cri[erio manejado. como veremos. por el Tribuna! Constitucional cspa[iol-~ por pane del prirnero de ambos auiorcs encucntra mayor fundamentacion ell GARciA DE ENTERRiA. Eduardo, "Las cxpropiacioncs legisiativas desdc la perspectiva constitacional. En particular, el caso de la Ley de Costas", en RAP. mim. 141, scptiembrediciembre de 1996. pp. 136-137.

sentido. los crirerios rnateriales aludidos en el epigrafe anterior [y que nosorros ya conocemos] son de aplicacion aqui, si b.ien no COHlO criterios esenciales. y por tanto unicos, sino como simples pUIl(OS de vista que pueden tenerseen cuenta encada ~aso concreto. A ellos conviene aiiadir, en este modesto. perc cheat: rango, alzunos otros». Refiriendose, entre estospuntosde vista a .aI\adir ; los criteriosmatcrialessuministrados por la doctrina alemana, ala funcion social de la propiedad [no tendra canicter expropiatorio aquella intervencion publica que imponga una Iimitacionexigida y justjticada por la funcion social que debe curnplir Ia propjedad), y a la existencia de elementos especiales que excluyen entodo caso la indemnizacionIno habra rndemnizacion.rsezuri NIETO, cuando Ja intervenci6npublica no afecte a underech(1,sinuaun.jnteres, a unirueres que no sea «sumamentecalificado»; tumpocoiahabra en case de culpa de la vicrima, 0 de quela interveacion consista en la supresion de ventajas previarnente concedidas por la Ley con caracter discrecional y revocable) :)0.

PARE.IO, por su parte. tras compartir la crftica que la doctrine alemana ha dirizido a la reorfu del acto singular y las objeciones que algunos autnres de dicho pals han Iormuludo a las teorfas materiales destinadas a superarla, pareee coincidir con quienes sostienen {como LEISNER () BREUER, segiin el propio PAREJO; tambien. de heche, con !Simro) que no cabe encontrar un unico critericquepor sf solo resuelva el problema y que solo Ia cornbinaci6ndelos diferentes criterios'puede penriitireladecuado deslindeentre expropiaciony delimitacionde derechos!5".

,,, NIETO G,\I«·'A. Alejandro. "Ev(liucioll cxpansivu ... ,;, op. cit .. pr· 73-85

y. sohre rodo, pp. 85-90, .

, P;\RiiJO /\LFONSo, Luciano. "La garamfa de! derccho de prop1C>

(bdl .. (11)>>, Ott. cit., pp. 552-553 rcruica ala Eintetuktsthraric t. 555-557 (crttica de la Sonderopjertheortc), 558·559 (cnricu de la ScliweI'erlieorie). 560-561

t cririca a la SClil.lfZII.'iirdigkeilSfhcorie), 561 (G·itica a la Zunnuharkeitstheoric), 562 (cntica <l la Substantminderungstheorie). 566-567 (critica a fa Privatnia:.I~keirSlheorie) Y 569,570 (conc lus iou). Rcsulta ncce sario seiialar. sin ('I;,hargo. que en:; opoSH.:iiln de PAREJO a la rcona dcl :1\:10 ~ingular es. en Ia ~!cw~ilidad, menos clara, pUCSlO que. mas rccicntcmentc. Junto a JIMENiJ, !$i..vNCO v OlnEG.\, ha basado !a distinciou entre expropiaci6n y delirnitacion ,Ie' derccl;os, ,;11 \[nl11 medida. en cl critcrio de Ia singularidad-generalidad de la iutcrvcncion pl,l;!ica cuestionada (PARIJO ALFONSO, Luciano: JIMENF'Z-BLANCO ('/\I{1<11.1.0 ill·. AUlORNOZ, Antonio: ORTEGA ALVAREZ, Luis. Manua! .... lip. cit., I'll ("+'ih.t(l).

9')

Otros auto res que se han posicionado en contra del enteric forma! ofrecido por laEinzelaktstheorie han sidoMARTfN [V1ATEO y.antes, VILLAR PALASi. Ambos autores se han mostrado partidarios.ien carnbio, de los criterios materiales de distincion entre delirnitacion de derechos y expropiacion suministrados por 13 doctrinaalemana 1.'9,

TambienBwaves se decanta por un criterio material, el manejado -comO se vera de inmediato->- por el Tribuna! Cons, titucional espafiol: el respeto o vulneracion del contenido esencialdel derecho afecradot'" 1M,

P()fSU partevel TribunalConstitucional, pest a valerse, a menudo, de Iafonnuladel articulo I LEFpara interpretarel alcance del articulo 33.3 C£, se hadecantado, enlos cases lfrnite, porun concepto material de expropiacion forzosa, vinculado al criterio del respeto o vulneracion del contenido esencial de los derechos patri moniales, qy_~~k_jlfjJkygctQ.~L~ft(tmjJjLLa posibilidad de quc medidas g~~rales (y ~!iL:igg)lo}1JyghJ~!;:;5in~ gtll~u:~s;'coffi(YTjR)pugna1a-teorfa del acto sinQular) efccnien ver-

daderasex pr6pi;iclol~~~~"~~~'r"(;5jli~~.· ~~",." , ~." ,.. . .

De heche, no parece que cuando el Tribunal Constirueional alude al concepto de expropiacion forzosa del articulo I LEF este adhiriendose a la teorfa alernana del acto singular; el tribunal, en carnbio.parece asirnilar Ia existencia dc«p;ivaci6nsinguc laf;> a la imposicionde una rnedida que, nor su intensidad, orive

~_~ '-'-0,', . ",oJo-.-.-.'f._>.-.-'-,_,~_,,","c"_"""n~~""""~"'~~'~";~ ,,' ',., - ,'" _', _', ·l;"'Y~"·~·-·""·"·'"'"·''''''?"''·"'Cf"·'A·'':':.,,- __ ~-.,,,", ... ,,·_,,-"_t:::~· .. ,> >"'~.~'

des[J(:()i'1t~riTi;fqQ:;9n£'iALaLd~rs;;ch(i.s;_)1)i£.eLq.!lc.LeCi:!igtl. S610 ·asf

sc explica que el tribunal no yea contradiccion alguna en atirmar,

;.<" VlJ.L\R PAL,\SI, Jose Luis, «Justo prccio y rransk.rencias coacrivus». en RAP. nurn. i tl, septiembre-diciernhrc de 1955. pp. 14-21; MARTIN Mxn.o. al mostrarsc favorable al crirerio de 1<1 exigibilidad. parece adhcrirsc a ia Zumutbarkcitsthroric U'vlARTiN Mxrto, Ramon, "EI estaturo .. J'. up. cii., pp. 1:l9-! 40 Y 146-147).

!"" BARN!':S VAZQUEZ, Javier, «El derecho de propicdad en la COils!i(l,icion espat10la de 1978". en BARN!,S V'\ZQUEL Javier (Coord.i. I'mpicliwi. eXl'meiaci!Jn y responsabilidad .... Ofl. cit .. pp. 45-49,

II., Diffcil de calificar cs la posicion de Gi\RIUDO FALl .\. Si en GARRIDO F\u.A, Fernando, "EI dcrecho a indernnizaci6n por limitaciones () vinculucioncs..». op. cis .. pp. 24 Y :;0<13. parccfa mosrrarsc pariidario del crircrio de la privaci611 singular. ell GARRIIX) FAUA. Fernando. «Sobre la rcsponsubilidad del Estado Icgisladbp" en RAP. 11 U 111. 118. enero-abril dc i 989 (suhre tndo t:n ias pp. 53-54). su posicion resulta menus nuida.

ton CAP. 11.-.·[)EI.!M1T,\Cj(>N DE DERECHOS. EXPROPiACiON Y RESf'ONSAB1l.1DAD

prirnero. que «Este Tribunal se ha referido ya en mas de una oca~ sion 1 ... lal concepto de expropiacion o privacion forzosa que se hallaimpUcito enel art. 33.3 CE,dedarando en sust~mcia,. y por 10 queaquf interesa, que debe entendersepor tal Ia pnvuqol1. singular de la propiedad privada ()de derechos 0 iritereses patnmolliaj{::slegftimos acordada.imperativamenteporlos poderes ptiblicos:porcaus:a justifieadadeutilidadpublica· 0 interes

social», v, dos pam,fosdespues, que «Es obvio, porotra parte, queJa d~Jimjtaci6n legal-del contenido de los derechos patrimoniales 0 Iaintroduccion de nuevas limitacioncs no puedendesconocer su contenldoesenci al, pues en. tal caso no cabtfa hablarde una regubci6ngeneral deJdere.cho,si~odeunaprivaci6n 0 supresi ondelmismo que, aunquepredlcada <por la~10rm,ade mtmeruoenera1izada, se traducinaen un despojo de SHUUCJOnes

. . -1;' '_"_ .. _'_'_ ':,-, -, '_ ,-' - ."-- '.:., -_ -, --, -,-,.' ,

jurfdicasindividual1zadas,no tolerado porta normacon:l~tucl0"

nal, salvo que medic laindemnizacion correspondiente» '('-.

Conviene precisar que el manejo del criterio del contenido esencial no es cxplicitoen muchas de las sentencias del Tribunal Constitucioual; el parrafo acabado de transcribir. donde con toda claridad se rernite al contenido esencial como criterio de la c xpropiac io n , constituye, en realidad, una oxccpcion. Sin embargo, aun en los cases en que el tribunal n~) 10 expl:clta, el criterio por clempleado parece set el de! contenido esencial,

La medida gener:;ll de caracter expropiatorio mas importante senaladaporel~TribunalC()nstitucional,desdequeen Iacapital senteaciasebre laLey ,deaguas·(sentencia 227/1988,acllbadade . citar) admitiera la posibleexistenci:i deeste tipode medidas, ha sido la demanializacion de todos los enclaves de propiedad privada situ ados en Ia zona mantimo-rerrestre, playa y mar territorial efectuada por la Ley de costas de 1988.

Basta In sentencia 22711988, sobre la LA (1985), el problema de In posible existencia de medidas generales de caracter expropiatorio se habfa planteado ante eltribunal.con motive de la anucipacion de la edad de jubilacion de los tuncionarios publicos decretada por divers as nonnas con rango de Ley, El tr~bunal pudo, en.esa. ocasian, esquivar el problema, por la vfa de arirrnar que los tuncionarios publicos s610 ostentan una «xpecuuiva (y no ya un derecho 0 un interes patrimonial legitime susceptible de expropiacion) de que se

Scntcncia del Tribunal CODSlitucional 227/198::\. de 29 de novicmbrc, Fill."

", DEUM!TAC!C>NDE DERECHOS Y EXPROPIAO()N FORZOSA

10!

mantenga Ia edad de jubilacion fijada estatutariamente cuando acccden ala funcion publica (as! 10 sefialo.iel tribunal, en las sentencias 1081J986, de29 dejulio ~nl0 referents al adehmto de la edad de jubilacioe.de jueces y magistrados operada por eleriginario articulo 386 LOPJ .... ....:,9911937, de 11 de junio =-adelantode Ia edaddejubilacion dc losfuncionarios par elarticulo 33 LMRFP--, Y 70!1988, de 19 deabril ~adelantodeJaedaddejubiladallde1os funcionarios del cuerpo de profesores.de EGB por el D·Ley J 7!l 982~)i6"

En la sentencia 22711988, el Tribunal Constitucional, que ya no podia alegar que.laposicionjundicaafectada porla Leyenjuiciada fuera una mera.expecrativa (rnuchos de los .afectados porla LA [1985]erantiwlaresdeuilautemieodereeho de propiedad sobre aguas privadas,conarreglo ala normativa anterior), recoriocio.tde formagcneral, enel parrafo antes rranscrito. la posibilidad de que medidas generales tengan caracter expropiatorio y requieran, para ser constitucionales, indemnizacion. EI tribunal. sin embargo. en elcaso concreto, nego que la demanializacion de las aguas operada por la LA (1985) tuviera caracter expropiatorio, Para el [ribu~al, (a circunstancia de que las ~O. TT. 2.a y 3." de la Ley permitieran a los tirulares de derechos sobre aguas privadas, en todo caso, mantener su derecho en la misma forma que hasta la LA (1985}. impedia calificarla.deexpropiatoria I"".

En la sentencia 1491199 L de 4 de julio, sobre la Ley de costas, el Tribunal Constitucional dio un paso mas y declare el caracterexpropiatorio de la demanializacion de enclaves privadosefectuada por.dicha Ley, demanializacionque afecto.conio se sabe yyase hasefialado.fncluso alos reconocidos por sentencia firme. El tribunal, sin embargo, considero que dicha expropiacion era perfectamente constitucional, porque venfa acornpafiada de indernnizacion, de indernnizac ion , adernas. cuanti tari varnente .suficiente (satisfaciendose ,asf, 1 a exigenci a del articulo 33.3CE), EI tribunal .identifico la indemnizacion en la concesion administrativa otorgada pot Ia propia DT La a quienesse yean afectados por Iademanializacion expropiaroria,

iI,; Cruicamcnte, sohre la culificacion de rnera expecrativa de In posicion juridiea de los Iuncionarios cf'ccauadn en e,tas scntcncias pOI e\ Tribunal Constirucionnl. GARRiDO F4L1A, Fernando. -Sobre la responsabilidad del Estado legislador» op. cit .. p, 37.

",1 La vigerue Ley de aguas de 200] sigue otorgando dicha posibilidad a los titularcs de aguas privadas, tambien en sus [lD. Tf. 2." y J:'. pracricamente idcmicas a las de la Ley de 1985.

102 CAP, IL-~DEUM!TACI()N DE DERECHOS, EXPROPIACIClN Y RESPONSABlLlDAD

La admisiori de unconcepto material de expropiacion forzosa por parte del Tribunal Constitucionalha venidornatizada, sin embargo, porla gran unportancia quedicho tribunalconcede a la funcion social de .• la propiedad.privada reconocida enel art fc ul 0 33.2CE, funcionsocial.que,se,gun .elmaximo. interpretede Ia Constituci6n,defineintemamenteelcontenidoesencial delderecho de propiedad (Iirnitando.ideesta forma, las6tilidadesprivadas. garantizadas .al propietariocomo contenido esencialde su derechojy .. legitimae--yaun obliga~ allegislador a dar nueva conformacion, desdeuna perspectiva.social,a.losdistintos derechos.patrimoniales,previendo yregulando unapluralidad de propiedades, dotadasdeestatutos jurfdicosdiversos,en funcion de la nataralezadeIosbienes •. s()brelas·.que •• cadaenarecae.l'". La importancia concedida ala funcion social, en efecto, hallevado al Tribunal Constitucional a negar el caracter expropiatorio (y In inconstitucionalidad) de medidas legislativas que han impuesto importantes Iimitaciones a In propiedad privada 0 a otros derechos patrirnoniales sin prever a cambio indemnizacion alguna.

Asi, en la sentencia 227/1988, el tribunal nego el caracter expropiatorio a la DT I! LA (1985), cuando fij6 un plazo maximo de 75 anos para el disfrute de los derechos preexistentes de aprovechamienro de aguas publicas, derechos que en algunos casos .se habfanobtenido porplazo superioro inclusoaperpetuidad}tiamparode ta legislad6nanteriorv,6;del rnismo modo que tambienIonegorespecto deIaslimitaciones relativasal uso de las aguasirnpuestas por las DD. TT 2.' Y r a qiiienesoptaran por seguir rnanteniendo su titularidad sobre aguas privadas. La sentencia 14911991, a su vez, por esa misrna razon, excluyo el caracter expropiatorio de las limitaciones impuestas sobre las propiedades contiguas a! dominic publico marttimo-terrestre (servidumbres de proreccion, transite y acceso al mar, y limitaciones en la zona de influencia).

Elexamen de la jurisprudencia constitucional pone de relieve que el tribunal, pese a adrnitir la posibilidad de medidas

2. DEUMIT/\C!(}N DE DERECHOS Y EXPROP!AC!()N FOR70SA

generales expropiatorias, y pese a haber identificado, incluso, a algunade elias (como, sefialadamente, la Ley de costas), trataen todo momenta de .mantener la constitucionalidad.de Ia norma impugnadaya seaatribuyendo ia naturaleza de.mera .exnectativaa .. ~~pos.ici6?jurfdieaafectada, ya seanegandoel ataque al . c?~teI1,doest;n,~Ial.de~derecho,. a partir de .un a'. ampli aconcepCion de la funcion socmLyasea,.en fin, reputandosuficientes las medidas compensatorias.eventualmente previstas par el legisladorEl .tribunal.tsin embargo,en un diffcil equilibrio (movido, seguramente .--parafras~ando·aGARluDOFALLA-"-, porsu «mala conciencia» ante .losafectados porIarnedida enjuiciada i{;7), inc1uy~~~ muchasde suss:i1tencias incisosen losquesugiere la posibilidadde que los afectados . obtengan indemnizadones (0 .indernnizaciones complernentarias) ante la jurisdiccion ordinaria. Indemnizaciones que, segtin parece desprenderse de 10 poco que al respecto afirma el tribunal, rienen la naturaleza de resarcimientos derivados de responsabilidad patrimonial del legislador.

EI reconocimiento de In posihilidad de que los afecrados, a pesar de la constitucionalidad de la rnedida general sobre ellos impuesta, perciban una indemnizacioe, se encuentra va en las sentencias que eJ tribunal dict6 sobre el adelanto de l~ edad de jubilacion de los funcionarios. En Ia primera de elias. Ia .l 08!1986,el tribunal,trasaJirmar que .la finalidad evidente del escalonamientodeedadesprevistopor Ia originaria DT28,~ LOP] para aplicar de formagradual la nuevaedad maximade jubilacion a jueces y magistrados era «paliarlos efectos negatiYOs que el adelanto de la edad de jubilacion pueda producir en cuanto origine una frustracion de las expectativas.existemes v, en muchos cases, perjuicios economicos», se limite a apuntarque «Es posible, incluso, que esla finalidad no quede suficienternente asegurada y que estes efectos negatives, de no ser corresidos,

puedan rnerecer algungenero de compensacion» \(,~. y

, En un sentido y con un alcance parecidos, cnla segunda de dichas sentencias, Ia 99il987, el tribunal sostuvo. tras declarar que el adelanto de la edad de jubilacion de los funcionarios no

103

ii,; Clave, sobre la dcctrinu del Tribunal Coustitucional rclativa a la tunCi('Jll sociul deia propiedad, es la senrencia 37/1987, de 26 de marzo, sobre In Ley andaluza 8!l984. de 3 dejulio, de reforrna agraria (en especial su FJ 2."). ",,, L;\ vigentc Ley de aguas de 200! ha mantenido este plazo maximo de 75 ar,os. rambien en su DT J:'

GARRIDO FALLA, Fernando. «Sobre la responsabilidad del Fsrado levis-

!ador». Ope cit.. p. 38. '

",' FJ 22. o

!04 CAP, Ii~-[)EL!M!TACI()N DE DERLCHOS. EXPROPIAC]()N Y RES:PONSABILIDAD

tenia caracter expropiatorio, que «Esto no impide anadir [rernitiendo a la STC 108/1986] que esa modificacion legal origina una frustracion de las expectativas existentes y en deterrninados casus perjuicios economicos que pueden merecer algun genero de cornpensaciom \69.

Pew ha sido, sin duda.la tercera de las sentencias dictadas sabre esta materia, la 7011988, la mas expltcita y la que con mayor claridad se ha pronunciado sobre lea naturaleza jundica de dichas comperisaciones, atribuyendoles el caracter de indernnizaciones derivadasde la responsabi1idad patrimonial del Estado legislador, En ella, el tribunal, tras atirmar.en elmismo sentido que las dosanteriores, quexla constitucionalidad de Ia nueva regulacionde laedad de juhilacion, acortando' Ia vida activa de los funcionariossinrnas matizaciones queIa prevision de un calendario escalonado para su entrada en vigor y unas ayudas mfnimas para suavizar sus efectos, no impide que 5C pueda apreciar en el marco de Ia legalidad ordinaria, como ya se dijo en la STC I 08!l986 de 29 de julio y se reitera en la 9911987 de II de junio, cuya doctrina estamos siguiendo, que esa modificacion legal origine una frusiracion de las expectativas existentes y. en determinados casos, perjuicios econornicos que puedan rnerecer algun genero decompensacion». da expreso respaldo a tres sentencias del Tribunal Supremo en Pleno 17n que admitieron la posibilidad ·-hipotetica- de conceder indemnizacion a funcionariosenconceptoderesponsabilidad patrimonial del Iegislador por eladelanto deja edadde jubilation (con base en lascitadas SSTCI08!l986y 99/1987.y enel entonces vigente artfculo40 LRJAE), e insta ala Audiencia Territorial de Albacete -proponente de la cuestion de inconstitucionalidad-e- a que siga el ejemplo de esras senrencias del Tribunal Supremo y valore si en el caso concreto precede conceder una indemnizacion al demandante 171,

2. DFJJMITACI(iN DE DERECHOS Y EXPROP1:;Cl(lN ForUflSA

105

FJ 6.°

Se trata de dos SSTS (Plene) de 15 de julio y una de 25 de septiembre de :,987 (Ar, lOWS. 10106 Y IOI07!!988, rcspectivamcme),

FJ 3.°

Para LEGUIN(\, la alusion que el Tribunal Consritucional haec ell esta sentencia a las Ires resoluciones del Tribunal Supremo en Plcno no signilica que atjllc] haga suya la doctrine lijada en eslas y que, por tanto, sostenga que las l"venlU~des cornpensacioncs a satisfacer a los afectados pOl' este tipo de medid;l\ kgislmivas tengan la naturaleza de indemnizaciones en concerto de res!l<Jllc;ahliidad patrimonial del Esrado legislador: para LI'.CUIN,', por el contrario,

La STC 14911991, a su vez, tras afirmar, como va sabemos, que el otorgamiento de un titulo concesional a los- titulares de enclaves privados sobre el dernanio marfrirno-terrestre representa una adecuada indernnizacion, ariade que «nada impide, natural mente, que los afectados par la expropiacion puedan impugnar ante la jurisdiccion competente el aCID administrative de conversion de S11 titulo dorninical en titulo concesional para deducir ante ella las pretensiones que estirnen pertinentes frente al mismo» ill. A jaicio de GARCIA, DE ENTERR!;\, el Tribunal Constitucional, con este incise, esta admitiendo la posibilidad de que los titulares expropiados soliciten una indemnizacion complementaria ante la jurisdiccion contencioso-administrativa que tenga en cuenta las particularidades de cada caso concreto; indemnizacion que. segiin este autor, encuentra su fundamento en la responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislati-

las compensaciones a las que sc refierc el Tribunal Consritucioual se rundan mas «en motivox de equidad que ell auiemicos principios indcnmizatorios» (L['OUNA VIL.LA, Jesus. «La responsabilidad patrimonial de la Administracion .. J'. op.cit., p. 411). Dcbo discrepar del parecer de LEGUrN.·\. Siendc cierto que cl Tribunal Consutucional. en csta y en las scmcncias antes citadas. cs muv arnbiguo enel rnorncnro de rcferirse a Ia.namraleza jundica de estas «compenxacione.,», no atirmando nunca de forma expresu que las mismas deriven de la responsabilidad patrimonial del legislador, no es rnenos cierto que su contirrnacion y apoyo a las tres aludidas senteneias del Tribuna! Supremo en Plene S{)11 meridianarncnte claros: y en diclras seruencias el Tribunal Supremo no duda en otorgar alas referidas cornpensaciones In naturaleza de indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial del Estado leaislador, EI Tribunal Constitucional es perfecrarnente conscicnte de eilo. cuando sefiala que «Se trata en elias fen estas rres scntcncias de! Tribunal Supremo] de peticioncs subsidiariasde indernnizacion de dafios y perjuicios, wui{ogas (I In planteada pOl' el recurrentc como subsidiaria en el proceso coruencioso-adminixtrarivo del que dimana la prcsente cuestion. y se ajronto el lema [ ... j de la posible respnnsabilidad del estado dimanante de fa actividad ieRisiariv(i. En las SS 15 ju:jio 1987 consagra ei Tribunal Supremo el principia general de 1(1 respollsahiiidad de! Estado» (F] 3.°: 13 cursiva.es mia). Y, sin embargo, en lugar de corrcgir esia I undamentacion otorgada por el Tribuna! Supremo a las indcmnizac.oues a pcrcibir por los funcionarios afectados por la rnedida legislariva, cl Tribunal Constitucional acaha senalando: «Puede, por tanto. la SaJa proponcrue de la cuestirin. de modo semejante a 10 resuelio en las ciiadas sentencias del Tribunal Supremo, enjaiciar y resolver 10 que estimc procedente en orden a 'fa pericion compensaroria articuladu subsidiariamente en la demanda- (FJ 3.": In cursiva es mia), Parecc, pucx, diffcil. negar que el Tribunal Constitucional. en cstu STC 70/1988, haga suya la doctrina de! Tribunal Supremo.

'" FJ 8.DB.hL

106 CAP. H.·······.I)ELlMITACI()N DE DEREG1(K EXPROPIACI()N Y RESPONSABll.IDAI)

vos de naturaleza expropiatoria derivada de una interpretacion a contrario del articulo 139.3 LRJPAC m.

Las SSTC 28il997. de 13 de febrero, v 248/2000. de 19 de ocuibre, sobre la Iegislacion balear de ord'enaci6n y proteccion de areas naturales de interes especial '74, no permiten ya dudar que para el Tribunal Constitucional la constitucionalidadde una normadelimitadora de derechos 110 excluye que quienes resulten afectados por ella puedan reclamar algun tipo de compensacion econornica, yque dicha cornpensacion econornica tiene la naturalezade indernnizacion en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Iegislador.Para el tribunai,«eisilencio de la Leysobre este particular testa es.el heche de queel legislador balear no haya previstomdemnizacionalguna para quienes resulten afectados porlaslimitaciones y prohibiciones urban tsticas contcnidas en dicha normativa] no pucde ser considerado como una exclusion vulneradora de 10 dispuesto en el art. 33.3 CEo sino que ha de entenderse que ese extreme quedara sornetido a la norrnativa general del ordenamiento jurfdico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes plih/icos que precede otorgar a quienes, por causa de interes general, resulten perjudicados en sus bienes yderechos» 17-'.

17.' Esta indernnizacicn, POt tanto, segun GARCiA DE ENTERRiA, debe canalizarse a traves de la accionde responsabilidad patrimonial de la Administracion (que esquien haee efcctiva la responsahilidad .delIegislador) regulada en los artfculos 139 y ~S. LRJPAC Este auror solo Iameniaque el Tribunal Constitucionalno sehaya refcrido a esia posibilidaden termirios mas nitidos y de formu mas cxplicita, y, sobre todo, que no In haya llcvado al fallo de in semencia (GARCic\ DE ENTERRfA" Eduardo. «Las expropiaciones legislativas ... », op. cit., pp, 145-150),

Distinto es el plantcamicmo de GARRIDO FALLA. De su cornentario de las sentcncias sobre cl adelanto de Ia jubilacion de los funcionarios parece desprenderse que In que el Tribunal Constitucional debcrla haber hccho es. en su caso, reconocer cl caracier expropiatorio de la nonnativa impugnadu y conceder indemnizacion pm estc concepto, peg) noen virtud de responsabilidad del Estaco legislador, figura esta ultima que debe circunscribiese, en la opinion de cste autor, alai; Leyes declarudas inconxtitucionalcs (GARRIDO F"LLA, Fernando. «Sobre !a responsabilidad del Esrado legislador», up. cit., pr. 46-54)_

In l.eyes baleares 1I1984, de 14 de marzo, de ordcnacion y protcccion de areas naturales de inrcrcs especial; v 31!984. de 31 mavo, v 811985. de 17 de julio, de declaracion de «Es Trene:Salobrar de Campos» y de "Sa Punta de N'urncr» como areas naturales de especial irueres.

'" FJ 7." de la STC 28/1997 Y FJ 4.0 de la STC 24812000. La pregunra que ,urge inmcdiatamcmc es la siguiente: (.CLlal e~ csia norm.uiva general sohre

2, fYEUM.ITACION DE DERRCHOS Y EXPROPIAU()N FOR7.0SA

107

El Tri!1:!IJl)~l] <:;QllstiI!lciQni;l1,.d{:':.~~t'!XQr11lfl>.&dmitS:Q1l{:':12Jl.{:':,da n~1~(;r,]~"r~?PQIl:-;a1:liligii~IJJm[!:1T1211i?:1.4~lJ,e.gi,~Ii:t4()r como consecue11~i(l de medidas generales nQ,{:':~1~ropiatorias,~~in6'mi1ltali~ vas" de. clerechos(corrio.'sefEiI~ldartlent&: . eI'u(leuiiiio· 'de f~ledad dej~IiIl~,~~:C)!L~:~.~~~funci ?"gar!g10 ;e:-'incjuso -=slTlace ;;:;05'ca50

a la interpretacion de GARCiA Df.ENTERRIA~, como consecuen-

cia .d0I:!1_c;di d~-,'L.@ner~lrrf2l?1f!!Q!j_<l;~<lI:~~~PE,~!~"!!Lif2g£D}11j·~ za<:IO_ITt~~jl,£eclla<jas en ter!Jlipo~,g~Jlerf!l~?, pero insuficientes en algunosc.<l~<?~12~rli~~!,:!~s(ejemplo: IaLey de costas). Con ello se pone de relieve, nuevamente, Ia estrecha relacion existente entre las Jigurasdela4~hmita9i,g_QJ!~~1£f.echos,la;;;x,PTQpj£(,;iQtl forzolm""y.Ja,It)J~Q_nsa bi 1 i Q_gg,J;,c;.!:racQrrtri£i~<~]ge los .. podere s p2,bJicos. y lal1~9~si~_~\.1jI;:.L!-l!~l!te ne.9.~5idad)M"d~.ll_n:.cl~ro des·

h nd~~tlJrt::"(;;UJ:l? ... . ..-

«responsahi lidad patrimonial de los podercs publicos» a que se refiere el Tribunal Constitucional? No parece aventurudo pcnsar que sc trata de In regulacion del institute de In rcsponsabilidad patrimonial contcnida en los artfculos 139 v SS. de !a LRJPAC Si ello es as! scabre un in.errosante de gran magnitud: (Que juicio mercer; al Tribunal Constitucronal cl-articulo 139.3 LRJPAC, regulador -negador. en realidnd->- de In rcsponsabilidad patrimonial del Jegi~ludor por actos lcgislativos de naturaleza no cxpropiaroria? Dichopreccpro, en efecto. al rernitir a la sola voluntad del lezistador qucapruebe Leyes no cxpropiatorias In decision sobre 5i los parifculares tcndran o no derecho a ser indcmnizados por los dafios Que estas les irroguen, ha bloqueado In via indemnizutorta ex responsabilidad del Estado legislador por Leyes no expropiarorias abieria por el Tribunal Consriurcional en las sentencias sobre el adelanto de la ed ad de iubilacion de los Iunciouarios acabadas de corncntar (ARIN(I ORTIZ, Ga;;pa~; VELASCO CAB."LLERO. Francisco. «La responsabihdad patrimonial del Estado iegislador: el caso de la futura Ley del Sector Elcctrico», en MARTINEZ L()PE7.,MuN!z, Jose Luis:

CALONGE VELAZQUEZ, Antonio {Coord.], La responsabilidad patrimonia! de los poderes pIilYlicos ... , up. cit.. p. W3). i.Pcro como debe inrerpretarsc e! heche de que el Tribunal Constirucional. en scntencias como las upuntadas sobre la Iegislaci6n balear de espacios prorcgidos. oostcriorcs a ia entrada en vigor de dicho articulo 1:19.3 LR.lPAC huya vuclto aafirmar la posibilidad de que nazca la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por Leycs no cxpropiatorias", i,accpta e! tribunal 10 que dispone "I articulo 139.3 LRJPAC (y, por tanto. se limira a rernitir a 10 que en cada caso -,,··en cada Ley no cxpropiatoria-> cstahiez ca cl legi slador)" Purece razonablc dudarlo.

2.40 LA CONVENIENCIA DE UNA NUEVA j)ISTINCI6N.

LA JURISPRUDENCIA DEL BVERFG

Todas las teorias que hemos ido viendo de Ia doctrina y jurisprudencia alemanas, de Ia Corte Constitucional italiana y Ia doctrina que la ha 'apoyado yfundamentado, y de hi doctrina y el Tribunal Constitucionalespafioles,(:_()J~i5~~D --como ya se ha dicho antesde iniciar su exposicioa=- en considerar que la delimitacion dederechosno debe . dar lugar a indernnizacion y la expropiadOn sf. y ensuministrar un conceptoarnplisimo de

· expropiacion...." .

. Dehecho, 10 segundo escousecuencia de 10 pnmero.si solo la ex.p~{)placl6ndehedilrlug.ar a mdemnizacioa, y silos supuestos de dafios irrogados a Iosparticulares en aras del interes general que merecen algun tipo de compensacion econornica son ~segun el sentir actual- tantos y tan variados, la consecuencia dogmatics inevitable es la ampliacion del concepto expropiatorio.

Estas teorias. ademas, conducen a una difuminacion de la

· distincion entre ambas figuras. En todas ellas. en efecto, no hay

· solueion de continuidad entre la delimitacion de derechos y Ia expropiacion, arnbas figuras constituyen un continuum.Donde acaba una empieza la otra -. LJn;;t,}!!,"~(ljdac.ct~limitag~£aseraexpropiatoriacqanQoincidamaS,50bre._uuosstijetos que. sobre otros (segunla teorfa del acto singular) 0 cuando su efecto limitador rebase un determinado nivel de intensidad (teorias materiales). No hay, por tanto, una diferencia estructural, esencial entre la delimitation y Ia expropiacion: la diferencia entre una y otra es solo una cuestion de alcance subjetivo (en 1a Einzelaktstheoriei o de grado (en las teorfas sustanciales). Esta continuidad entre ambas figuras se pone ya de manifiesto en la interpretacion sistematica que dichas teorias efecuian de los distintos apartados del precepto que en eada Constitucion respectiva regula el derecho de propiedad y la expropiacion forzosa: la operatividad del apartado que prev€ y permite la delimitacion de los derechos patri-

moniales por parte del legislador (apartado primero in fine del articulo 14 GG: apartado segundo del articulo 42 CI; apartado segundo del articulo 33 CE) acaba. tiene su limite, donde

2 DELi\1JTACI(lN DE DERECi-lOS Y EXPROPiACI()N FORZOSA

109

empieza la del apartado que preve la expropiacion forzosa,Y la indemnizacion.a ella vinculada (apartado tercero del articulo 14 GG;apartado tercero del articulo 42 Cl; apartado tercero del articulo 33 CE).

La.ampliacion del concepto .exprop~atori.oU~~ada a cab?ror las teorfas expuestas y lacorrelativadifuminacicn de Ia ~Ist1l1- cion entre expropi aci on yJimitadQJ1..d_e~d~JS:J::.b_Qti.5~Ul_ngg~tl ':!:9:~_Y, debeI}::s._e_LcOIr~gidnS. Negativas desdeunaperspectiva formalterrninologica y negativas desdeunaperspectivamaterial: En el plano terminologico, parece mucho mas .iitil, porque pernute una rnejor ubicacion de los numerosos Y complejos problemas que se plantean en esta materia, unadistincionrnas clara (una y otra no puedendistiuguirse porel mayor 0 menor mimero de personas afectadas por la medida en cuestion 0 su mayor 0 menor grade de intensidad: debe; haber soluei6Iu1.~,continuidad,e.ntre.Jallnay la otra: la expropiad6n-ll(;~e;npi~za donde<ic;tttwJlidelil11i.t(lci6n, -ui1ay-otra se"mueven'enplanoidistintQs) y masprecisa 176 entre la delimitacion de derechos y Ia expropiacion, que se muestre 11'1<1S acorde con el perfil tradicional de ambas figuras.

En el plano material, no parece que pueda aceptarse la ~onelusionultima a que abocan las teorias expuestas: gll~_~tlt:glsla-

dor pueda re gular como quieral ~~cQ~,~efl1~)_S.J.?.<!y:.iD1.()E1}~ll;'§,.:§.i13)It .? ..

pie~fiij~,~'iCci~ijp:io~jij_(;lifiiIii~~~"~UQL£2~ibl_~s a~ctados I :1,. En ei'eeto, como, segun las citadas teorias, la ~eWnitaci6n de d.er~-

chos yla expropiacion constituyen un continuum, y tada 4t:1!!Ill: tacion dederech()s que rebaseun determiI1p.(19 PllJIWie_CQnv.erti-r~el1Ul1~,_ex:Pi()P;~§_f?,~Jii0e.!l.ti il~.Q~lim.i t<1(; j(?nde ... der_t'ch<).s in~~1~~!i~l~~5~~~1 y, por~~_~:r',~~!:~l~, el legislador solo vendra obli-

" •. Las partidarios de las distintas reortas ampliatorias del concerto de cxpropiacion exarninadas siempre se han reprochado muruarnente lu trnprcclsion del critcrio de disrincion entre cxpropiaci.in y dclimitiiici6n de dcrechos

manejado por cada una de elias. ..

m Sefialando que esra conclusion es la que !<t: dcriva de la doctrina de la Corte Constitucional italiana y ponicndo de relieve que cxistcn valores que no se pucden comprar con dinero (con una simple indcmni~aci6n), S{)R.A::~~:. Domenico. "Gli indennizzi cspropriativi nella Costituzionc: Ira tutela dell (\111- damento, esigenzc risarcirone e probterni nella rendiia urbana". en Rho (Tit. dir: priv .. mim. 3. scptiernbre de 1989. pp. 4!0.412.

11() CAP 1! ... ··-DF:i.lMITACION DF DFRl'CHOS. EXPROP!AClON Y RESPONS/lJ:ljL1D,\[J

gadoa prever unaindemnizad6n,llnaindemnizaci6n cuantitativamente adecuada (0, almenos,ano prohibirlaexpresamente, en aquellos sistemas cuyos tribunalese--constitncionalesuordinarios-searrogan lacompetenciade extraerindemnizaciones de Leyes consideradasmaterialmenteexpropiatoria:s que, no previendolasexpresamente;tampoco lasexcluyan). Laamplia-· cion de l ccncepioexpropiatorlo operadapor .estasteorfas, arnpliacion destinada, .claramente, a proteger a los propietarios, lleva asi, paradojicamente, apermitirque el derecho depropiedad (en general, losderecho~patrimoniales)cr~ede en l~senteras m~lT!~:~.sl,el_~_gi~.1~QWI;~612_E~itag~lL()LI<l}1~£ei.(qi(f4~j,~-;': zar.Ello. en rru opirnon, no esposlble, a] menosenaqu-ellossJs~ temasque.conio.e! aleman oel espafiol(noasf el italiano);recQ- . nocenconstitucionalmente uncontenidoesencial al d-erecho.de

propi~Ciaa.~filI~l:g}~I~~_P_(ir.~~gTshlcIQr~~--'·'-- ~~. ." .>-~ ~'-" ~"->-- .

La Constitucion espanola, en efecto, como la alernana m (y a diterencia de la iLalianaestablece, en su aruculo 53.1, que «S610 por ley, que en todo caso debera respetar su contenido esencial, podra regularse el ejercicio de tales derechos y libertades» (los reconocidos en el Capitulo segundo del Tftulo prirnero de la Constitution, entre los cuales se sinia elderecho de propiedad) ';-:0. El contenido esencial del derecho de propiedad (y, en

. ' .

;"ScgUn claniculo]9.2 CiG. "En ningun caso piJedeunderechohindamental SCI' alcctado ell Si, comcnido esenciah>(West'l1sgelm{l). Comoes sabido, cs de C,IC precsp:« de donde precede 10 disPlfCSto en el articulo 53,1 CE.

"" No existc en la Constitucion italiana un prccepto analog» al arnculo 19,.2 (Ie () al 53.1 CEo Ello no ha impedido, sin embargo. que sc hayu de fendido. tambicn en esc perfs (no sin una gran oposiciou doctrinal; rccuerdesc la poxturz de GIANNINi totalmcntc contraria ala tcorfu del contenido escncial). la cxistcncia de un coutenido cscnciul de los derechos reconocidos poria Constitucion (veansc, en rclacion con c! dcrecho de propicdad, los autores m,\s arriba citados partidarios de in tcoria de lu sustancia manejada por Ia Cone costituriooa!e).

Scgun d Tribunal Constitueional. en ia basica sentcncia I 1/1911L de II de abril. hay dos vias comptcmcntanus para ideruificarel contenido esencial de iox derechos rcconocidos en la Constitucion. En virtud de Ia primera. «Constiiuycn oi conienido escncial de un derecho subjetivo uquellas Iacultadcs 0 posihi I idadcs de actuacion necesarias para que cl derccho sea recognoscible C0l110 pcncnccicmc al upo descriio y sill las cuales deja de pertenccer H esc ripo y IICB"c' Lllk' pa,m a qucdar cornprendido en otro, desnaturalizandose por dedrlo

2. DELIMITi\CI()N DEDI:RloCHOS Y EXPROPIACI()N FOR/OS"

III

general, de los derecbos patrimoniales) ~~a, p~~£ tanto"_c.~~1:~) lfrnite allegisladi?l, limite que e~Le_mLp',!~Q-_c:Jr_<,lnquear a C<lE11.l:l_ig de- mdelll oTzaci 6n: <lsi, la norma qll~ VlllDt.:r:_~e!C:9nt~,gi"slQ_;~~~f1- dufnodara hl£:ar a indemnizar.i6n,sif10 queseniincoll§tituf!9- .. nal iis>: EI"co-iii2lli:~iD.g_ial,_eJtde1injtjY"<1","sirve de" para metro 'de comiiltuClonal i dad .deI as Leyes , ~llQ_Q~_£tH~!~_"(')~~~T~l"~~pr§pla': ci(rfC~----~'-----'-"'~-----~~~

usC Todo ello referido al mornento hisiorico dc que en cada casu xc truta y a las condicionesuthererses en las socicdades dcmocniticas, cuando sc trata de derechos constitucionales»; envirtuddela segunda via, «Sepuede 1···1 hablar deuna escncialidad dcleontenidodel derecho para hacer referenda a aqucl!a partc.delcontenido delderechoque es absolutarnenre necesaria paraque los intcreses juridicantente jiroregibles, quedan vidaal dcrccho, resulten real.concreiayetccrivamenieproregidos. De esre modo,se rebasa () sc desc(]lloce cl corucuidc esencial cuando el derecho queda sornetido a tuniracione- que 10 hacen impracticable. 10 dificuhan mas aliA de 10 ravouable 0 10 dcspojan de la ncccsariu protcccion» (FJ fLO)"

Acerca del conrenido eseucial, en cl dcrccho de propiedad. BARM;S V !\z~ QUEL Javier, «I~l derecho de propicdad ... so , op. cit.. pp. 45-49: Pl'REZ-LuNO. Antonio-Enrique; RorwiOUE? DE QUiNON.i:S Y Ill' TORRES, Alfonso. "Articulo 33 ... ". 01'. cit .. pp. 513-522 (y la doctrina espanola. alemana c ituliana allf citada).

Sobre la seuunda de las garantfas de los dercchos del ciuido Cuptru!o segundo previ~t~a en este aruculo 53.! CE (V, uuubicn, en 10 cOllccmienlC al dcrecho de propicdad. en eI misrno articulo :'13.2 CEl. In rescrva de Ley, s()llJ apuruar que el .Trihunal Consritucional.rcn .relacion conel derecho de proprcdad.Jaha enrendido de forma flexible. pcrmiticndo :!acolaborae1611 del Regiamente cuando el legislador 10 considere oportuno, As!. en la anLCS citada STC 37/1987. cI tribunal sosuene que solo qucda vedada la dcslegalizacion de Ia materia 0 la reuulacion del contenido del derecho de propicdad mediante Reglamenros in'depcndicntes. no la rcmision del legislador a In co!ahoraci~n del podcr normative de la Admini,!ra66n para que complete la rcgulacion legal. E1Io significa (como pOl' otro lado ya ~e ha advertidoal uuctar la expoSlci6n de esta materia) que las normas delimitadoras del contenido de! derecho de propicdad '-y respecto de las cuales cstamos iutentaudo disllnguir a I" cxpropiacion->- pueden provenir ramo del lcgislador como de la AdmIl11S1r<1- cion. Valga cstu matizaci,6n para el resto del trabajo, donde normalmenrc me rctcrirc -para no cansar allcctor-· solo al lcgislador, m.ixirno respol1sable en la tarca conforrnadora del dcrccho de propicdad.

rx t EI contenido csencial no c::; cl unico Hrnite al podcr conforrnador del derccho de propiedad que la Consliluci6n impone al icgislndor. EI principio de igualdad 0 el de proporcionalidad constuuycn, ell COi[C scntido. algunoOi. de 1m, ulteriores lirnitcs que el lcgislador no puede rCbaS<lf -pm mucho que indcmnice-- sin incurrir en inconslitucionalidad.

Lainidoneidad de las teorfas ampliatorias delconcepto expropiatorio se pone de manifiesto.vademas --ysobre todo-, teniendoen cuenta que han side abandonadasen el pals del que provienen, Alernania. Enefecto, despuesdedecadas de progresiva ampliacion del concepto expropiatorio per-parte de Ia jurisprudencia yla doctrinaalemanas,eIBVefjG, en una crucial sentenciade .15de julio de 1981 (conocidacorno' Napauskie~ sungsheschlu/3) 1~,2, ha Ilevado a cabo una contundentecrfrica de la jurisprudencia deLBGH vertida en materia de expropiacion,

imponiendo un totalreplanteamiento'de la misma .. ' .

EJ nuevo 1,3 enfoquedel BVerfO,acogidoJavorablemente pot buena parte de Ia doctrinaalemana i~'"\merece,en mi opinionitotal adhesion. Sus lfneas basicas son las.siguientes 185: .

1. Debe rnanejarse un concepto estrictode expropiacion forzosa, mucho mas restringido que el tan arnplio sostenido durante tanto tiempo por el BGH y la generalidad de la doctrina. Expropiacion, segun el BVerfG, es ~s610- la privacion total 0 parcial de posiclones juridicas patrimoniales, mediante un acto juridico de Derecho publico dirigido a producirla. realizada para fa satisfaccion de determinadas [inalidades publicas lK6. Clavesen la definicion del concepto expropiatorio son, pues, 13

m PublicudacnBVeljDE. mim. 58, 1982, pp. 300-353, ". ..•....... '.

.C(lmO rcctlerd"MAUF(ER.no seirata, enrealidad, deunuuevoenfoquc, porque ya ensentencias anterioresdel BVerfGpodlan adveriirse divergencies de: base respecto de lajurisprudencia sobre expropiacion {lei BGH; la serrtencia de ! 5 de julio de 198 J. sin embargo. hizo que dichasdivcrgcncias fueran advenidas y valoradas en su justa rnedida por Ia comunidad jurfdica alemana IMAURER, Harunut. Allgemeilu!s verwalsungsreatucop. elL p. 678).

Aunque no pOI toda. Se muesrra enrico al respccto OSSENB(.'lIL., Fritz, Swat.lhqtiungsreehL op, cit.. pp. 168 Y 193-194,

Sign. a conrinuacion, Ia clara exposicion de MAURER. Harunur, AlIgeincines verwahungsrecht cop. cir., pp. 679-682,

I «Enteignum; is! dalladl ( nur] die I'oflsidndige ode: teilweisc Emvermogenswertcr Rechtspositionen i.S. des Art. 14 i 1 GC [esto es, todo tiro de posicioncs jundicas patrimoniales: yease 10 dicho al rcspecto S lip ra, cuando noS hemos ocupado del eilieigflugsgfeicher E'ingrijf'j durcli cinen. ge::.ie/!en hoheitlichcn Rechtsakt zur Er/iiliung bestisnmter Dtfi'iiliiciJer AII(>,aliem, (MAURER. Hartmur. Allgemeine:; Verwo!tungsrechl, op. cit.. p. 679; en las pp. 6K7-696 puedc verse, a su vel. la interpretacion que en Alemania sC c'ken!a de los diferenlcs elementos de e~te restringido conccpto expropiatorio).

2. DU .. !M!TAC1[)N DE DERECHOS Y EXPROPl;\CI()'; FORZOSt\

forma v la finalidad, no ya la intensidad y la calidad de la intervenc1tn:==::::=~

2. La expropiacion forzosa (pre vista en el articulo J 4.3 GG; end caso .espancl, en el articulo 33.3 CE), as! definida, debe distinzuirse clararnente de 1a delimitacion del derecho de propiedad {ague serefiere el.artfculoId.L? GG;enEspafia, el articulo 33.2CE). L1!JJ1:!)Jd,~Q!ld. como tQ,d_ojnstiwto..Jm:idku, ne~~s~t~\?~r~9.~~dec?nfigurgf12_1)_l~~£!t; el Iegislador, pot elIo: . debe determlnar,. meQ.gmiet~laCI9~llJ£~Jl~1:JlblQ,§1Xl!£:!fl, que

• pertellecey ·qtle. .. Il9,Q~nell~£~",!.lg.J?lQRjt~L~g,p[Q1.egJrla.· cousti.IJJ= .... cionaltl1ente.EneUo, sin embargo , no eslibrerpuestoquedebe teilereri-c'llentael reconocimiento coi1stituci{)naldeJ~Q.klJ';.khlliLUL

.' prQPi~d~g .. p-rjxadaiQiiienidQenel. arricuio.LLLGD {artfcu]o 33.1 CEj, l?flll1<::iQn$D£i;<ll,,c!~JqJItllilni} (altfculos14:2 GO y 33.2 CE) y los principios de pr9porci(ll1alid~cll<::911i1a!1;;:<i~igg(lI.dad, as! como Ia necesidad de respetar su contenidoe;se:pci?l (artfculos 19.2 GG y 53.1 CE).

3. Una nOfl11adeli11l1tadora del der~chod¢p(Qpiedad sigue siendo tal·aun'l!!~vi6Te"'Jo's"Iflnites constituclonajh"s; no se convierte en una nDI:rIl<l.~:'>:Qropia!91:tl, sino ql!.~,.es i(Lc,on;;titJ.lJ::.iQ.@Ly !lula, Las medidas concretas que en ella se apoyen no son ex propiaciones necesitadas deindemnizacion, sino a(LQLe!1.sl!Di;;;l}:)Qs ~DJ.liI1Tfdicos .pOf tener. su QfjgeIL~JlJ.I.lJ.ZLLe..y.ink.DllS1jJJJ;:;i,)n;JL). nul a. La delirni tad6ninconsti{uciimG I de derechosb..on~tilP\C. (ie

esm formaun(terteru"caiegOrlu, funtoaIl-d~TiiI~itaci6~~. .....Y ' .

(J.QL],griI~~~5E~opT~~J:~~"."yano hay, pues, s6Io'dos'cz,tr; gorfas (como han ve111dososleniendo la doctrina y jurisprudencia

darias del concepto amplio de expropiacion, para quienes toda delimitacion de derechos que r~~a.~~.l!!},,!;tc;!!':Emi!~&2J?Y.Q~g ~_~e~_ incQligig.t£i2:!:!£lL, ... :;iillLS::A.pJ:QQj.f\Jsrri1t y, con ello, necesltaaa ae indernnizacidn), sinotres,

Surnandole Ia expropiacion forzosa no ajustada a Derecho cabe. asf. distinguir cuatro grupos: a) delimitacion del derecho de propiedad ajustada a la Constitucion. No hay derecho a indemnization 1~7: h) delimitation inconstitucional del derecho

1>7 Tengase en cuenta. 110 obstante, 10 que luego se din! sobre la dclimitacion de derechos necesitada de cornpensacion.

113

I i 4 CAE u. ~~~[)EUM1TACl()N DE DERECHOS. EXPROPIAUC)N Y RESPONSABll.H.JAJ)

de propiedad, El afectado no recibira indernnizacion en concepto de expropiacion, pero sLeventualmcnte, por otros (como In. responsabilidad cxtracontractuat); c) expropiacion efectuada de forma ajustada a Derecho.Se percibeindemnizacion enconcepto de expropiacion; d) expropiacion contraria a Derecho. No se genera derecho a indemnizacion enconcepto de expropiacion, pero si, eventualmente, por otros (como, de nuevo, In. responsabilidad extracontractuai).

4. El organo jurisdiccional que considere que una Ley postconstitucionales contraria a los apartados primero(in.fine) 0 tercero del articulo 14GG (apartados segundo y tercero del articulo 33 CE),no podra considerarla expropiatoria y conceder indemnizacion =-en concepto de. expropiacion=- al afectado, sino que debera plantear cuestion de inconstitucionalidad (ej' articulo 100.1 GG-equivalente a~ artfculo 163 CE~) ante el SVeltG,

5, No s610 la expropiacion forzosa debe dar lugar a indemnizacion. Tambien la delirnitacion de derechos ajustada a la Constitucion (mejor dicho, para que se ajuste a la Constitucion) debe, en ocasiones, venir acompanada de indemnizacion. La figura de la delimitacion de derechos necesitada de compensacion tousgteichspflichtige Inhaltsbestimmungv iNS, surgida con motive de una sentencia del BVerjG de 14 de julio de 1981 IR', (conocida como Pflichtexemplarentscheidungi "", representa unaexcepcion a la regla general delano .indemnizabilidad.de la delimitacion de derechos. En su virtud, cuandouna regulacion legal limite la propiedad de una forma en general ajustada a la Constitucion, pero, en algunos cases concretes, produzca cargas especiales injustificables e inexigibles desde la perspectiva de los principios de proporcionalidad 0 igualdad, y ello pueda ser corregido mediante una compensacion economics. la Ley debera preverla, porque, de 10 contrario, sera inconstitucional,

La operati_yida,.;iclG .. la!i_gur:l,cirC:lll1sctt~'JiL~DhrG~JgQQ, .. ~L!:.:Qg.lli

de inmisiones y de limitaciones de la impuestas en el

"" A la que ya sc ha aludido con antcrioridad. al ocuparnos sucinramente de la rigura de la inrcrvencion cxpropiatoriu tenteignender Eingr!m creada pOI' 0:1 BGH.

Ix9 Esto CS, un din antes que el capital Naj1allskiesungsbesch/llfl. ",,; Puhlicada en RVer/CE, mim. 58,1982, pp. 1.'\7,152,

2~ DELlM1TACl(lN DE IJERECHOS Y EXPROPIAC!()N FOR/OS;\

115

ambito };I~lgt_S9_1J:t:inyg~iQg,J!G"m(~!l .. .9lDglltQ.~~L!1~J2fQle';:J;j0n_cjGI medio ambiente i'li, quedaclarameme .puesta de relieve con cI supiiestoaE1ieCllo de la aludida sentencia de 14 de julio de 1981 y la solucion que al mismo le dio el BVelfG: segiin el § 9 de Ia Ley de prensa del Land de Hesse PJ2, el Ministro de Educacion y Ciencia de dichoLand podrfa establecermediante Reglamento que se entregara gratuitamente a la biblioteca porelindicada un ejernplar de cada publicacion que apareciera en til ambito de aplicacion de dicha Ley 1')\ Con ello se pretendia reunir todaslas nuevas publicaciones en lugares piiblicos y garanrizar as! su conservacion y susceptibilidad de consulta por parte de todos los ciudadanos. Un editor impugnri laaphcacion de dicha medida, alegando que CI se

I'll Ejcmplos de normasdclimitadorasdc derechos que proven una cornpensacion econornica pam cases exccpcionales son el * 'Sa5 de In Ley alemana de carreteras. que ya conocemos, y el § 42 de la Ley federal de proteccion contra las inrnisiones de 15 de marz o de 1974 (Bundes~inlil1issiollsschui:gesel::

~~~~~;S;(;:l~~),~.,~i~ql~~§~~~i)I~'iW~~&l~:fffl~]I§Sti~A~~~tj~T~l~i\~i~;:D~~ti~~;'~E~;;~kl:;~

1J1Y..e.1e.spermIll.YPS (MAURER, Hartmul. Allgcmeines verwaltungsrechi. op. cit .. p. 712). Dctalladamente. sobre estes y otros supuestos de delimitaciones de derecbos necesitadas de cornpcnsacion economic» identificudas por Iajurisprudcncia alcnzana rccientc, OS.SENHOHL. Fritz, SwalslwfiungsrechL op. cit .. pp. 182-186.

1< Ley de Hesse sobrc libertad y dcrecho de prcnsa iHc.sische» Geset; aha Freiheit und Recht des Pressc -LPrG-) en la version puolicuda e! 20 de novicmbre de 1958.

19.' En ejercicio de dicha habi litacion. el § I del Reulamcnto de 21 de marzo de 1977 de! Ministro de Educacion y Cicncia del Land de Hesse sohre la entrega de publicaciones (Vemrdrumg iiber die AhgaiJe VOII Druckwcrkeni establecio e! debcr de todos los editores de proporcionar, graruitamcnte. a !a bibliotccu corrcspondierue (In dcl lugar de edicion), un cjcmplar de cada una de las publicaciones por ellos cditadas que aparecieran en dicho Land. Como IJu!::_~~.~gbc'iery-'U:sc,llOs.e!lc:.ontJ;a:tnos,anle.JJn ... ~JIP!)CSW .. .p.aJ:~\9jgU:HH!Sg,q;;:d~!IUiL, l<1'Ci61:,g~ .. ~1S!~tef:hQ.Sdec.l.Uad.a..cDDJunt().1nG.!ltG .. ,PQx.pj.J(.g;i.sla.klL):J;Li,\;>:;VJiiilL"JX\i; fi6n~ La panieipaci6n .. f!e.Ja/\diministraej6nc.nJa,delilnitHe.i'(Jn4;:Lde£ccb£L.cS,. a'amlfidienel;;a:~()concreto (por no vulnerar lu reserve de Lev comcuida en cl

<:'14.! GC), por el BVerfCd::] C.l1.2,(I)). -

En Espana pesa tambicn sobre los editores e imprcsores de libros (.as! como sobre los productorc» musicales y cinematograncos i una obligacion aualoga de entrepa gruruiia de ejemplarcs desrinados a ditcrcnrcs bibtiotccas publicus: cs c! denominado «Deposito legal», rcconocido por fa DA l ." del Rca! Decrcro Legislative 111996, de 12 de abri!. pur el que xe aprueba tcxto refundido de la Ley de propiedad intelcctual, y regulado, en el plano estatal. por las ()rdenes de! Ministcrio de Educacion y Cieneia de 30 de ocrubre de 1971 {de aprobacion dcl Rcglamento del lnstituto Biografico Hisp.inico) y de 20 de fcbrcr« de 1973 de modificacion de dicho Regfameruo).

[16 CAP. li.~DEUMrrAc!()N DE DERECHOS. EXl'ROPIACJ()N Y RESPONSAHILiDAD

dedicabaa laedicion de luio de Iibws dell.SLca.1!rm1U".9_ue, POf cIlo, SC\JcJagrav'iioode un,,!~(_)~2,~.~~ia!.1?2£1:il_f!l!1:{!g~.~ ritiT9 •• 'EfiribunaTiiamill1strativo queconociodelasumoplanteo cuestion de inconstitucionalidad anreel BVe/fG, Este afirmo que la entreaaobli zaroria constitufa una delimitacion de derechos y no ya

_0, .'-' . ._,' . . '"_';",

una expropiacion: delimitacion que, :pese a ajusterse entermmos

generalesaIa Constitucion,la vulnera~~?:I.e)(t~n~~:~2rjgual a IOii..~gjtoresdelibros.suntuos()s<!t:p()cllti~<ld<lY rep~t:se!1!JJ de est~ modo,paraeH6s, una calii<u:i.e?m(JPQr\3i()2~;:Iax2.i~~ri.tl~~~. El trlblinaCdeesti it'oiina;dedar6·.inconstitucional Itt Ley cuestionada, 'en In medidaen qllel.)9prey#aynaC:2mp~nsa,£iQ~n6," mica paraestos casosexGej1cionaJ~sI90.

<"~-"-"-_"'--'-'--'-:"""'--"'-'-'-,"'" '_- "., .

Afirman algunos autoresque para la identificacion de las delimitaciones de derechos necesitadas de compensaci6n. resultan de especialutilidad los criterios rnateriales suministrados por las teorias partidarias del concepto amplio de expropiaciou antes descrilas i%, Tenzo mis dudas a] respecto. En cualquier caso, considero prioritarios los criterios de evaluacion de la constitucionalidad de las delimitaciones de derechos que mas adelante enunciare.

Como ya he sefialado, creo que esta doctrina de! BVer/G merece total adhesion. Solo un criterio restringido de expropiacion como el manejado por dicho tribunal permite identificar la que a mi juicio es y debe ser la diferencia ultima entre dicha ins-

Este editor tuvo que eruregargratuitamente cuatmlibrosde gran valor.

Su precio de venta oscilaba ~enl976- cntrelosl Sf) marcos de! mas barato Y los 650 marco" del mas caw (al cambio actual ~~que no es cl de J976: lampoeo es el rnismo. sin embargo, el coste de la vida-s-. 15.312 y 55.297 pesetas. respcctivamcntc). Su tirada oscilaba, a su vez, entre los 70 y los 625 cjemplares. Nada quc ver, como pucdc apreciarse. con los precios y las tiradas de las pubf cac i ones co merci al es corrientes,

;% Compensation sf prevista, en.carnbio, ya entonces, en el urnbito federal. por el § 22 de la Leyc--equivatente, en 10 que aquf importa, a la rcfcrid~. Ley de Hesse-s- de la Biblioteca Alemana de 31 de rnarzo de 1969 (Gesell. iiber die Deutsche Bibliothek ). La normativa espanola estatal rcguladoru del Deposito legal tarnpoco preve ningiin tipo de cornpensacion cconomica para los casos ex cepci onales,

Mus dcralladarnentc. sobre la ausgleichspflichtige lnhaltsbcstimmung.

MNc!RER, Hartmut, Alir;emeil1l!s vcrwahungsrecht, up. cit., pp, 710-7! 5, y R(;F~ NER. Wolfuans. «Das Recht der offcntlich-rechrlichen ... », op. cit .. pp. 711-720. i'.", En~cst~ scntido. RCfNER, W()lf~an~, «Das Recht deroftemlich-rechtlichen . ..», OJ). cit., pp. 712~ 714: MAURER. Hart;;'u!. Allgemeines Hmva!tul1gsrecht, up. 61.. pp. 711-712: OSSENB{HL. Fritz. Siaatsiiaftungsredn, 017. ell .• pp. HGy 193-194.

1. DELIMnACl6~; DE DERECHOS Y liXPROP1/\CI()N FORZOSA

117

titucion V Ia delimitacion de derechos: el caracternormativo de l~undayel caracter no 110rlTl~!j?::~)"gd~,Qdill~r,g:~- _, _- '''pm

~,.xm.,.~~",,~;"':-;",W-"·.f;M~~-" .'0.

A mi modo de vel', enefecto, 11-L9~Limj,!i!f.H?n_J;:t~ __ dg.K~~JJ,Q,fi del:l.~.:::;:traClerizarse,p.or,su,carktej:n@np~ti¥-o,La rni sma expresion «delimitacion de derechos» denota la ccnformacionnormativa, .JegJ,lJ.adQra;&1·.·cOIl!~,Ilig2:g~I.51.(;!.!(!£h2}lJ:?j_g~~9d~J~lmis.ma:; el derecho, .•. abstractanlent~ .. cOIL"id~mgQ,~rasla,d~UIDilaCi6J1"tendra~ uii"estatu~o:~ii·.·.conl~tlido 4istjnt?,U'n.e()fl!~niQ().gt.!~.,,,§.£m~!l:teriarlrilivarrabl~!'rile1'Iiras .. n6·se.efectue·una IlueY<id£!jmitaciQn, La.'delimitation, .porsu caraCter ·abstracto,inn()vaerorcieh;~ rniento, .loaltera (tiene vocacionde 'perrnanenciarno se agota consuaplicacion), y tiene,. pOl' .ello, caracter normative i97.No ocurrelo rnismo con 1~ cxp~£i~£i2n, cuyo()~j~t()Ilo~,~,~~~: tfactD,s.ino conc!eto; itl contcnido9.eIderecho <olf~(;1;:!9Q,QQf~Jl5!; absfi'M;bim~~fe·c?ri§.iQ€:rflg9, sigue'sIe;'ld()~r,iniiJn(J: e] estatuto del derech()depi;6piedad sobre bienesinmuebles urbanos, p. ej., no cambia pOl' la circunstancia de que se prive de uninmueble a un particular 0 de que se limiten sus concretas facultades nicales sabre el mismo para dar satisfaccion a un deterrninado lin de interes general. Prueba de ello es que el derecho

piado, en el supuesto mas cormin de expropiacion, el de transferencia de su titularidad en favor de la Adrninistracion expropiante 0 del beneficiario de la misrna, seguira tenie ndo -'-:bajo una titularidad distinta-s- elmismo contenido despues de la medida ablativa.Elordenamientojurfdico, en definitiva, no cambia, no resulta innovado por la expropiacion.

La delimitacion, debido, precisarnente, a su caracter normativo, constituye un prius, un memento previo y necesario a la expropiacion. En efecto, solo se puede expropiar, privar a alguien

197 Manejo aqui, como puede apreciarse, cl concepio de norma juridica dominante entre los adsuinistrativistas espafioles, basado en el critcrio de la .absrmcci.in/innovacion del ordcnarmento jundico, habitual mente empleado para distinguir los actos administrativos de joCi Rcglamcnros. Baste citar. en cste punto, a G<\l<ciA DE Enf'ER"IA, Eduardo: FERNANDEZ ROrJRIGUEz, TomasRamon. Curse d« Derecho Administrativo. I, 10" cd .. Madrid, Civitas, 2000, pp. 173-176; ENTRENA CUg~TA, Rafael, Curso de Derecho Adnnnistrativo, Ill, ! 3." ed .. Madrid, Tecnos, 1999, pp. 117-118: SANTAMARiA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derccho Administrativo. vol. L 3." cd., Madrid, Centro de Estudios Ramon Areces. 2000, pp. 314~3! 6.

! ! 8 c,w IL- ... DELlMI'r.'.CI<lN DE DERECHOS. EXPROf'IAC!()N Y RESPONSAB1LiDi\I)

de un derecho 0 Iacultad que el ordenamiento, las normas jurfdicas~ le han previamente reconocido. Ladelirnitacion de derechos es It! que lleva a terminoesta funcion conformadora, de reconocimiento. La expropiacion opera en un segundornomento, sobre un derecho previamente delimitado, configurado.

Una vez deslindadas con claridadjasfiguras de la expropiacion y de la delimiracion de derechos, y reducida la primera a sus justos -y mas modestos=-- Iimites, el problema pasa a ser como distinzuir la delimitacion de derechos constitucional de la inconstitucic'}ml.l, ':/, mas concretarnente, la necesitada de compensacion economica de laquedebe ser soportadasin Indemnizacion.

Se trata, sin duda.de un problema complejo, en el que se pone dernanifiestocomo quiza enningtinotrolatension existente entre progreso y respeto alas situacionesexistentes, entre cambio Y tradicion, yen el que no podemos detenernos aqui. Solo seiialar que In constitucionalidad de una delirnitacion de derechos que restrinja los previamente reconocidos depended, en buena rnedida, de su justificacion en otros preceptos y valores constitucionales; se irnpone, pues, ante todo, una ponderacion (AI)\1iigung) de los diferentes valores constitucionales en juego. En el caso de que la ponderacion justifique In delimitacion de derechos, debera verificarse, en segundo lugar, siguiendo al BVerjG, que la rnisma resulte proporcionada al objetivoperseguido i9~, que respete el contenido esencial.del derechoIimiradoy otrospeincipioscomo el deigualdady, sefialadamente, el de confianza+" 2m.

"" Entendiendo. como la doctrine alcmena. el prmcipio de proporcionalidad t Grundsat: der Verhiifmisl11ii/iigkeil) en su triple vertiente: idoneidad iGeeignethein, nccesariedad (Er(fmlerfichkeit) y proporcionalidad en scntido estricto \ Verhiiftnismii!figkeit).

i'i'! Favorahles a tomar en considcracion. en cste ambito, el principio de confianzu caffidamento; en Italia: Ver1rUlu!J1ssci1tlt::prinz.ip, en Alernania. donde dicho principio. como cs sabido, ha experimcntado un gran desarrollo). se rnuesrran SOR;\CE, Domenico, "Gli mdcnnizz] e spropriativi nella Cosritu- 210nc.,,», op. cit .. cPp. 4 i 6-4! 7 (y nota mim, 7, p. 436): y, e11 Espana. AR!NO ORTIZ, Gaspar: VELASCO CAflALLERO, Francisco. "La responsabilidad patrimonial del Esrado legislador, .. », 01'. cit.. PI'. I03-rI! (explicando su origen, xignificado y articulacion en los Dercchos aleman v comunitario].

'(>' 'La dclimitacion de derechos riene laJ;bielL pues, SLlS Ifmites. DEPENlH))ER,siguiendo de ccrca la jurisprudencia del BVer/G. afirrna que los que

3, I'XPRor:AC1()N FORZOSA Y lI.l'S PONS i\!HUl),\!) piITRIMO,,"l;\I.

Debe tenerse en cuenta, en cualquier caso, como seriala MAURER, que de 10 que aquf se trata es Qe un problema~DQI\'~ ~ho transitorio, gue a rnenudo R.2~X.;'i.y~qeb~~L.:.;,t:.I.re!LlJs:l!ll mediante disposiciones transitorias adecuadas (en ejemplos del propio 'auT6r,'pet[oaos·Tt:arislfOfios~n progresiva de la regulacionhasta entonces vigente, regulaciones especiales para los casos extremes, ayudas a la adaptaci6n 0 -como hernos visto antes- cornpensaciones economicas) que contemplen las situaciones preexistentes y eviten cargas inexigibles 20:, Observese, y esta es una diferencia destacable respecto del enfoque de las teorfaspartidarias de un concepto amplio de expropiacion forzosa, que la dela compensacion economics es solo una -no la unica-.- detasmedidas-que puede incluif una-norma delimita-

dora de de.Techo(p~lf~~~5?~~iI~!~~j~~P~r~2:~~~c9nJ£~j)~i'~-C:l·pro:~y

limites enundiidos "evitai' ser tachada de inconsritucional. .....

3. Expropiacion forzosa y responsabilidad patrimonial de 13 Administraci6n

Habiendo definido ya la expropiacion forzosa, a los efectos de distinguirla de la delimitacion de derechos, results mucho m;)sfadlynlpido diferenciarla de 1a institucion de la responsabilidad patrimonial de la .Administracion.

Si la expropiacion, como hernos dicho, siguiendo al BVer/G, es la privacion total 0 parcial de derechos (0, en algunos casos, intereses) patrimoniales, mediante un acto jundico de Derecho

debe respetar toda delirnitacion del derecho de propicdad son el principio de legalidad (Gesetzmi{jJigkeilsprinaj)), In garanua institucional (fnsritutsgarantie), la persccucion del hi en de la comunidad OVoh/ del' Allgemeinhcit). e I princ i rio de proporc i o n a l idad (Ve rhd lt n ismiijiigkcirsprin,:ip l. e I principio de confianza (VertrauCllssc};utzprinzip}. el principio de igualdad ~·~de cargas-c- (Prin::ip der Beiastungsgieichheit), cl corucnido escncial de la propiedad (Wesellsgehalt) y la prohibicion de Lcycs individuales corucnida en e! articulo 19,! GG (DEPENHEUER, Otto. "Art. 14», en STARCK. Christian [Coord.], Das Bonner Grundgesetz. Kommentar, 4: cd., Miinchcn, Franz Vahlen. 1999, pp, l755,1741).

,0, !VhURER, Hartrnut. Allgemeines verwaltungsrecin, Of?, cit .. pp. 693-694.

120 CAP, !L~~!)fiUMlTACJ{)N DE DERECHOS, EXPRClf'IACJ()N YRESPONS;\l',iLfDAD

publico dirigido a producirla, .realizada para la satisfaccion de determinadas finalidadespublicas, .la resporisabilidad de la Administracion entrara enjuego, ab~rcara to4RS~9fL11~LOsdanQsjnc~tales,acces()ri()~~11~~~!~~t2~i@Jj§a,·.n().p'r()\,05"~Q9S..Y()19[1I~iamcntcp.()~~!.P()QcX.Fgl?!iE:9: .. p~r<l]ft.,s.<l~i.sfft(;(;i()p .. Qc!.Xt:l!c~~.~.£()1]eral ..

. Laexpropiacion, eni;fecto,ademasdeser unagarantfa para.el ciudadano (al.implicar el derecho a.indemnizacion), es un .instrumenta en.manos de In Admmistracion (y,tanibien, dellegislador, como viene .aceptandoel . TribunalConstitucionalaladmitir las

l expropiacionespor Ley singular): unav~~~ . cOlJs~(;l:I,(;.L~ll .. ,g~LjgteTes lW.tl'l1,}o2 . Como .Q()~~'itait '.' permHe . a1 \ podcLB~qJJ£9Pfiygr. @.l()§.p<lni(;~l!l~~¢~LgcJ!ie.n~s_~,.·.La expropracroa-por tanto, se caractenza por comportaLul1ap'~!''0- ciontun dano) querida, perse2:.uiga (gezielte ~ste participio aleman-e~rmucfi6ina&'expresJv~'q;_lelos espanoles=-) por el poder publico, una,p[iVilc:.~~n~~igi£a, ademas, por el interes general. Dos e!~,Ql~.l}t~!§: pues, ta defi~!IjL"dis.ri.I)~JlJie~L;Lirlli!itud6n de la r~~Q2,~5JLhl!iqM~_g~,J<l.6~!:r:il!b~t~~sI2D: el p()<:Ie.rpublicco", ClLtllg, P[c;y{)ca 4eJi!?er(J4.ql11~I.l~€.~IcJ.?:~2<lL P~.!c:.,gl~r (Zielge richtet he i 0; dana qU~~L~ido v l!J2tificaQ~ -aunque a carnbio de indemnization- por el interes general (por ella suele decirse que el expropiado se sacrifica en aras del interes general). El dafio. en la ex.PI()pi1!sipna arececomo un nledionecesariopariIifQ!ili~cu-cion-de] ~]LP~"",~9~~taiespOnsaoi1Rfatfae1aAdministraci6n"'en' cambio:se articula como unag~al1tfa de los dlldarlanolt~perono c0I1191Jna. poieSilli:l2l?'\;-lo-s' cl3nos'cubiertos p~~ la respo~s'abiljdad

"'-- ••• , ···'···_· ···"·_··c •• ,c_.·'·" ••••• '._ •• ~.~ __ • ,

2((~ Sobre la doblc vertienre de la expropiacion. como garunua y como potestad, Q,\IKf,; DE ENTERRiA. Eduardo; FERNANDEZ RODRiGUEZ, Tomas .. Ramon, Curso..., fl. op. cii., pp. 211 .. 212 (antes ya GARCiA DE ENTERRiA. Eduardo, Los principios de la nueva Ley de Expropiacion Forzosa. 0/1, cit .. pp. 37-38); PAREJO ALFONSO, Luciano: J'Mf.NEZ-BLANCO CARRILLO DE ALBOR, NOZ, Antonio: ORTEGA ALVAREZ, Luis, Mal1uaL" op. cit, p, 657,

"f' La responsabilidadi a diferenciade la expropiacion, I1stxcprcscnta un i nstrurnentocnnl~llos(je iaAdminislraci6n. para .salisf~l~~9Ii!)tcr~Eii~ri~ una potestad mas de las que esra dispone al llevar a i:~ib() su actividad, sino un mec~nismogegarantfadestil1ad() a paliar, precisarnente, last;()I1,~~e~enc.i?,~ nt:g~tiy.lt~. qu" puedagellerar dicha<lqivig,,~l. La responsabi lidad ,P[Jf as [ dccirlo, o(lc(l1ls"tilUYC una herramienra dc actuacion de la ,A,dnlinisu:aciDn, sino de re~~c~6ri.de;:ep~rad6n~~lo':J;fi~)s [10(: (i~tai;l'o(j~~IJQ~' .

3, EXPROPIAC1()N FORZOSA Y RESPONSABILIDAD PATREY10N1i\I,

ill

ad!tl~l.l!str:;t!iya.no~().n~lj~.r~4<t!!!~nt;,~,~?1l5,flg()~fl()rJl;t64ministraci(in pot exigenciadel i:tltere~ general, rio aparecen como' un

medic necis~rI9 paral<l·cons~~·~~F?~,~~.I.:.~!l,.E~.~li~g.

. .

Dos objeciones surgen inmediatamente a 10 acabado de decir.

La primer a, que la responsabilidadadministrativa cubre tambien, almenosenelordenarniento jurfdico espafiel.fos danos que dolosamente =-estoes, intenciorialmellte,' deliberadamente-c- puedan causar losfuncionariosyagentes publicus. La segunda, que Ia Administracien siempre actu.a(mejor: siempre debe aduar) en persecucion delinteresgeneralIartfculo 103.ICE), de modoque dichointeres.general rambien se encuentrapresente en los supuestosderesponsabilidad de Ia Administracion,AJPbas®lc:~ ci()l.l.e~_§(),':l:_2ne!llbar.J!E' . faci1menle . §!,llls:ragles;queia .Administracion deba, consuactuaci6n,perseguir siernpre el interes general, .no. sig!ljIic_::l_Sm~lg£_;tl~1lQ!'.c~_P_~~2~~£~~<QQl1J1.LY~D,gf!JJ si~mpre.ek.igiQ9~pgr~ll1'li.~!:t'g; en los supuestos de responsabilidad patrimonial, la actividad de .la Administracion generadoradel daflo viene exigida (0, al menos, debe venirlo) por el interes general, P-C;ELI!Q,Yfi,_cLdafio prodJ:lcidQ.. El daiio, en los supuestos de responsabilidad de la Adrninistracion, y a diferencia de 10 que sucede en 1 a expropi aci on, ~L!111.fl._fQ[l§e_c~t~fl.~}!lj"l}gf~s;;~i.Lg!1Jg aC~l1.11_cjQJi!Jl.dminislmtiva" una c()115e~l1eJl(:jiLnQ12e[seg!'!i\111, no fj!l<iliz,llgl!l.\LiJlte[~~g~l!B.L(lL EI interes general se realiza en.la ejecucion g5]J'Li!Cj~<,Ifi211~~~"~inistra!!~<i' pe,~~!1g~rl}lld,prsJcC!ll~.£iQ.n delgl!fi9 ;)()4. Elloes especiafinente daroeri los supuestos deres~

pohsabilidadde.la Administration pg~~_fci6In.!219§<,Ig~lm_f~tl!1~ '. cicinur\Eu.t_ag.GIlt.e: se tratade" muestos ~fll21Qgi~95(desencadeH nantes. a menudo, diO .r~~pglls.~,~~,~'"',~£,pJin<!:r:i'!.y.h!lc'it<LP~W:!1 tkl.u.geJJte), donde el interes general no 5e encuentra presente ell

el dana ni, taq.?iqlli",rii, en]1i1i~tY.~Sj§riq~,elg,hfl12L()~M¢,EEi.'!\t amI tienen que ver, en efecto, la responsabilidad de la Administracion por accion dolosa de sus agentes y la expropiacion forzosa.

Esta es, pues, Ia diferencia a mi modo de ver existente entre Ia expropiacion forzosa y la responsabilidad de Ia Administracion. Una diferencia verdaderamente estructural.ique tiene un anclaje normative en 1a clausula general, antes transcrita, del articulo 1. J LEF, cuando sefiala que se entendera por expropiacion forzosa

,,1+ De hecho. de! dafio producido poria expropiucion se derive (0 debe derivarse), sicmpre, un heneficio para la colecrividad, 10 que no necesariamente sucede en los danos cuhiertos pOI' 1a rcsponsabilidad administrativa.

i22 CAl" II-DELlMlTACll)NDE DERECHOS. EXPROP1ACI()N Y RESPONSAillUDAD

por causa de utilidad publica o interes social cualquier forma de privacionsingular que sea acordada imperativamente 205.

Coincide, por ello, plenamente, con 10 que GARdA DE ENTERRIA seiialo va a mediados de los afios cincuenta al abordar las diferencias existentes, en 1a LEF, entrela expropiacion y 1a res-

ponsabilidad: .

,<E[ criterio de la Ley [Ia LEFJ cs claro y constituyeposiblemente una .rigurosa aportacion dogmatica. Se distinguen netamente dOB instituciones: expropiacionyresponsabilidad; que,no obstante, participan de Ianota comun de .asegurar las des la integridadpatrimonialde.Ios administrados.frente alaaccion publica. La manifestacion de est a actividad publica es distinta en uncyotrocasoren Iaexpropiacion se present a como negocio jurfdico dirigido directarnente al despojo patrimonial, en la responsabilidad como hecho jundico, incidental por relacion a Ia posicion del administrado. que ocasiona un daflo no directa e inmediatamente procurado.En cuanto a su regimen, la diferencia es tarnbien clara en uno y otro caso: en la institucidn de la res-

- ponsabilidad surge como consecuencia de la lesion un deber de reparacion: en la expropiacion forzosa, como ya hemos probado, no hay deber de reparacion ex post, sino una carga preventiva de

, indemnizacion que condiciona la posibilidad misma del despojo; Ia regulacion de la expropiacion es. por eso, la regulacion de un procedimiento positive, la de La responsabilidad.Ja de unas consecuencias derivadas deb emergencia de un hechojurldico, del hechojundico dafioso, quese presentaya como dado e irreversi-

ble tfactum il~fedli111 fieri nequiti» cOt; .

)Il' Otra diferencia existente entre ambas, irn.p!.l.(lilt!Lt;,.12t:I~L;;e.cundaria, en 10 que aquf nos intcresa, e;lat,efililYi:.i]()~~<lij9;;~tug)!hm£i!IL ~s la ex propi acionab~fcr ~~ilg'pri v,~ci ()f:l£~ ~~totaks 0 part i a 1 GS~ de ,g~r~~. e intereses patrimoniales, la resp()nsabiligaQyal:rll!(;I~()!lla,s<l!l§'-. alcanzando. scgun los anfculos 139.2y14 L:1JJ~JPA~, a toda lesion q~(;,j,<l_,,::i£tima no teuga e I debe r jurfd ico de soporlar y que co ns ista en un dan()et~(;tiyg, evaluable econornicamente e individualiz<1(locnunapgfsonao£TllPo de personas.

Distintos son tambien, pOrSUI)l.le5l(), sus respecli~;os (;ig~;lesl;;st6rjcos. La expropiacion es unalipkainslituei611jll~i4.i~9,:P~,b.l.ic~l, nacida. pracricameruc, de forma simuJl?f1eil ;jLJjc:rec:h()~~.l1li!liS\ra!jyp. micntras que lu rcsponsabilidad patrimonial de la Administracion tiene sus orfge!leSeneIDercc~(:J?,rivad(), en la institucion de la responsabilidad c:x~ra(;Qlltl'a.Gtll;lj.

eJII, GARCIA DE ENT!~ri:RiA,Eduardo. Los principios de 1£1 nueva Ley de Expropiacion Foriosa. up. cit.. p, 174. Mas recieurcmcn:e, en c! mismo sen-

3. EXPROP!AClC}N FORZOS/, Y RESPONSABIlJDr\[) PAflUMONIAL

Discrepo, en cambio, de laextendida doctrina (sobre todo en Italia) que basa la distincion entre expropiacion y responsabilidad, en gran rnedida, ~I)JaJlfimrtgili,s,i!],l,~Q,e:}~_~<::!!yt<!~d, administrativa_erodllclora deldqfio 207. La circunstancia, en eiecto, de que la respon~abiiTJad~'xtracontractuhl de la Administracion (como .·lade Iosparticulares )PMrgJLmK~L~a.j.l}1£.!l ausenciade todaculpa ~i'::.!da_9, esto es, de f9IlTI.q . .9Q.jj:;: tiva Tc{)irio-de"liechosucedeen el caso de la Administracion espanola, sometida por la LRJr>ACa una responsabilidad siernpreobjetiva; y, aunque en mucha rnenor medida, tambien enel de la Administeacion i tali ana ),inlpit:l!?,f!l!14il:~J(l_,~igLf1sJQll"y[1tr~ arnbasfiaurassobre el criterio de Ialicitud/ilicitnd de la acglg-

·~~~~Qc~"_C""~'~A'~_"~~~?~""'~~"~'O~~"""~~"4-·~~~m~~_c.~ccc«~"~."~,,>_,.,,,>_?,~.n"~'~""~:""'O~"_'AA"~,~ .. ,,~~.,.~.,~ _ _.,~ .. ,o.-.-,--.-_--,

cionadrnini strati va.

Del rnismo modo, discrepo de la jurisprudencia y doctrina alernanas que han venido vinculando alaexpropiacion forzosa las figuras .delAt<lql.leequiyalentef!.J9:.~~E~)pig(jQP ienteigfll.!ll:r;sgleid1er Eingriff) y ,geJ at;;J;illL~ex£!:2£!~~£~~? terueignender Eingriff), q.lle ya conoc.e;mos. Ambas figuras, que, en 5U configuracion jurisprudellC1aLhanTdo alejandose progresivamente de la institucion de la expropiacion, no requieren, en efecto, que eI dana en el derecho 0 interes patrimonial sea causado deliberadamente per la Administracion porque asi 10 exija el interes general; los heterogeneos supuestos que el BGH ha ida incluyendo en

lido, junto a T.-R. FERNANDEZ. cn GARCiA DE ENTER RiA, Eduardo; FERNANI)EZ RomiiGUEZ, Tomes-Ramon, Curso ... , 11, op. cit., pp. 248-249. En un sentidn parecido, LEGUINA VILLA, Jesus. "La rcsponsabitidad patrimonial de la Administracio« ... », op. cit., p, 396; PAREIO ;'\LH,)NSO, LUCiano: JIMENEZ-BLANCO CARR!LLO DE ALBORNOZ, Antonio: ORTEGA ALVAREZ, Luis, Manual. .. , ap. cit .. pp. 645, 682 y 686: GONzALEZ PI'REZ. Jesus, Responsabilidad patrimonial ... , o». cit., pp. 143-145.

2n? Vcase, en esre sentido, la doctrina ualiana citada en cl cpigrafe 3.3 de mi trabajo «La responsabilidadde la Administracion en Italia y Espana 0 la necesariu converzencia entre dos sistemas conuapucstos», de publicacion en cl proximo nume~'() de la RAP. En Espana, sobrc [Olio. GARR!DO FALlA y su conocida distincion entre !tt (coria de la indcmnizacion (e xpropintori») y ill tcorfa de la responsahi lidad patrimonial de la Adrninistracion, COil rcconocida influcncia de la doctrina italiana, en general. y de ALESSL en particular (p, ej., en G/IRHIDO FALLA, Fernando, «La constitucionalizacion de in responsahilidad ... ", op. cit.. pp, 10-1 I).

arnbas figures asf lodemuestran }O'. Ambas figuras encontranan mejor ubicacion, a mi modo de ver, par tanto, en sede de responsabilidad extracontractual de la Administracion.

De heche, asf 10 viene reconociendo la doctrinaalemana.

OSSENBUHL, en este sentido, afirrna queJgJ!1_!~fY~l1.£.iArLegujv<L-_ le,m~~?J::L~~gIQP.iahiQn «no es masqu~~D<l..JQn:nLJlage~x~onsabUtQ,al:testa,mLencubjelt~I», y que «Stt objeto consiste eli compensar pa~gialmeQleJaIesiQn(;all$4~(:l par la accion publica ilegHimuL(,:Ql} il1depef)dencia de que sean no culposa, es decir, se incurre enresp()nsabi1ldadp6r hlproduiccion de un dafio antijurfdico y sin culpa», de modo quevse ha convertido en una suerte de accion generalcieresponsabilidadrorsituaciones de pe.Jigrg YeI1lun<i, f2rl11~,c.l,e<11:ls()rberlas "'(}llse.c1l6nGi~,s~Q!lllli(:l s qllt::§~geri,Y;tn ,de,J9,~Wc~Qn"est<ltal »2fN .

Y asf se deducia, por otro lado, de la importante Ley alemana de responsabilidad de la Administracion de 26 de junio de 1981 tStaatshajiungsgeser: -StHG-), que vino a fundir en un solo texto legal, en el seno comun de la responsabilidad extracontractual de la Administracion, la tradicional manifestacion de dicha resp(~!~sabilidaci (la Amtslu~j!t.;figol:es:p()l1s~biIidill[~r ej~f.4]£1§:=4d.Ga!:gOry las figuras que la jurispruci!ellci[lha ide;' creando para completarla, entre elias la intervencion equivalente a la expropiacion y la intervencion expropiatoria.

La Staatshaftungsgeset; de 1981 pretendio regular Ia responsabilidad patrirnonial de Ia Adminisrracionalemana (del Bund y los Lander; de forma unitaria y sistematica, para superar as! el cornplicado, poco articulado y -por 18110-- tan criticado Dere-

2'" Recucrdense los cjernplos exuaidos de la jurisprudencia enunciados nl oeuparnos de ambas figura~: por rcferirme s610 a tres deellos, {,que relacion tiene con la cxpropiacion forzosa que lin tunque del ejcrciro sc saJga de III Cllrretera y cause d,1I1os a un restaurantc adyncentc, 0 que en LinUS practicas de tiro militare» disparos errados incendien Ia madera de un particular, 0 que se produzca una colision por mal tuncionanuenro de los scmatoros? Ninguna, en mi opil1i6n. De 10 que en estes Y orros cases simi lares se lra~a cs de responsabilidad de la Adminisrracio.s, no de expropiacion.

21N OSSENBUHL. Fritz, "La responsahilidad patrimonial de !os podercs publicos ... »c op. cit., PI', 943-944. En un sentido parecido, RGFNER, Wolfgang, «Da5 Recht der offemlich .. rechtlichen ... »; op. cit., pp. 721,727 y 731. y MAUREr~, Hurtmut, Aligemeines Verwatrsngsrccht, op, cit., p. 676.

3, EX?ROPIAU(\\ H)R10SA Y RESP(lNSABILIDAD PATRIMONIAl,

cho aleman de los daiios piiblicos expuesto, en sus rasgos lundamentales, en el presente capitulo. La Ley, aprobada tras muchos aries de zestacion. fue, sin embargo, declarada inconstitucional por el BVer/G en sentencia de J 9 de octubr.e de [98221'1, no por su contenido, sino pOT falta de comperencra de! Bund (y COnSIguiente vulneracion del articulo 70 GG),

La urgente neeesidad de una nueva regula6on, sentida por la zeneralidad de la doctrina, ha llevado, despues, a Ia reforma de la Ley Fundamental de Bonn, por medic de hi Ley de ?7 de octubre de \! 994 (aruculo 1,6), que ha atribuido a la Federacion la cornpetencia lezislativa concurrente en materiade responsabilidnd de la Adl1linis~aci6n ~Slaalshcd"tung- .. muevo articulo 74.1 ,25 GGrll. Superado, de esta forma, el obstaculo competencial, el Parla~l~nt(i federal tiene vfa libre para dictar una nueva Ley de responsablhdad de la Administraclon. Ley que, presumiblemente, diferira poco de la aprobada en 1981, teniendo en cuenta el alto gr~~o de consenso que esta suscao (fruto de su largo periodo de gestacion) y la aceptacion que, en terminos generales. sigue encontrando en la doctrina ale mann. Mas adelante se volvera con mayor detalle sobre esta importante Ley, sohre su contenido y gestacion.

En general, opinogue In ... institu~i?~cl~I~ .. r~sp{)ns'l~il~(I~tl patri]1}()lli<lL~I~lg ,-:\St1Dlll!btt4ci,;iii (y, en su caso, la del leglsl~dor) q ~(:~a ,!~~t~~q~?~YD~LQPg[~,sual1;d.()fs)nclll:re~ ... ll .. ~.~ ... <1~lJrnitacion .. de . Q~Itfl1~'A~L\!I.HLs:,QQ[9PJg9i()[l.f()X~(),?iJ~tjllg~l~~1~. §l~, o"i·ctt:marniei:;to.No creo, en efecto, que en estossupuestos pueda l1acel:'~;~;'~iel'echo a indemnizacion en concepto de responsabilidad de! poder publico porque en ellos, sencill~lme!~le, ya se, ~a renido en cuenta y resuelto el problema de 51 la mtervencron publica que constituye su objet~) merece s:: sop<:_lrtada por el (0 los} afectadots) a carnbio de indernnizacion 0 SIn ella: plantear la eventual responsabilidad extracontractual seria reabrir un tema ya cerrado, ya resuelto por e! ordenarniento.

Asi, en el caso de 141 expropiacion, el ordenarniento, tras ponderar los dif'erentes interescs en juego, resuc!ve conceder al

,In Publicada ell BVI.'I.1GE. num. 6 L 1983. pp, i 49-201l.

'11 Las Leyes que la Federacion dicrc ell cjcreitio de tsta }1UCV<: coJll~c:entin rcqueriran, srn embargo, en virtud del Uillblen nuevo articulo 14;2 C,C. la aprobacion (%usrjnmwng) del Bundesrat {Camara de rcprcsentacJ(}!1 de los

iandcr).

126 C\P IL--DEUMITACI6'\DE DERECHOS_ EXPROPJACI()N Y RESPONSABlUDAD

expropiado una indemnizacion: el «justo precio» previsto y regulado por la LEF; cuando concurra una expropiacionajustada a Derecho, esta sera la iinica indemnizacion que percibira el expropiado, quien no pcdra reclamanademas.tuna cantidad suplementaria (que cubra, p. ej. los danos rnorales, no incluidos =-salvoel simbolico 5 por 100 de «premio de afeccion» pre,visto en el artlcu1647 LEF- en la indemnizacionexpropiatoria) en concepto de responsabilidad extracontractual.Lo COl1- tf.ario seria defraudar el mandate dellegislador de Ia expropiacionforzosa. Tecnicamente, con arregloaIa normative vigente.Ta exclusion de responsabilidadpatrimonialen los casosde expropiacion forzosapuede fundamentarse, o bien 11~~<indo la~~!~!~_!ls.i~u!~A~Bg (en 10 concernientea Ia parte CUhl~n(lJJgrJ:'ljnc1,GmDi?ll9J6n expropiatoria), 0 bien afirrnando (en 10 concerniente a los danDsrnoraie:<Zderivados de la expropiacion, no cubiertos por la indernnizacion expropiatoria) que la vfctima (el expropiado) tiene el deber jurfdicodesoQortar eJ datto (articulo 14 L I LRJPAC). '" '"" ,. -~'-~~'--"

Algo semejante ocurre con la delimitacion de derechos.

Como hem os visto, tanto el legislador como la Adrninistracion, al delimiter normativamente los derechos individuales, quedan sometidos a una serie de limites. Como tambien hemos vista, e sto s 1 i mill~5,p~~<it:I1 oQJig~I.:.90pr§yer, e v i; ntu <lJm~l1tf_,___Wlf! in_d~JUlJL7~~.c::j_<in. . Tanto cuand(l, Ianormadelimitadora prevea dicha indemnizacion comocuando no (porqueIos sefialados Iimites no laimpongan), habra habido una decision referente a la ind~0111i~~sg~ll_sJf:l~}5~Y~Dt~lil~~.danos(conirolabrepor·parte' deT Tribunal Constitucional y ~cuan'(f()-'Ia norma delimitadora provenga de la Administracion=- IDS. tdJ;Jl::lQqIS:5;Q[Qinarios) que obligara ala VfS:~!Jl)~l<:l SQPQIt4rlos (articulo 141.1 LRJPAC}, no pudierido tarnp(}CO aqufl1acerJq responsabilidad patrimonial del

poder .. p~_~-~ __ ico. .. .... - -·o.n ~~~.~, __ ~ ..

La responsabilidad extracontractual de la Adrninistracion (y del legislador), por tanto, st;configllI?(QlUQ l!l]1l.LllS:tlJuci6n degarantfafrellte.aclafjosr~5i(IL;al,que s(jlo entrant en JuegC) eii d-efectoc!t: las .otras dos, la dejimitad611u(]e·"defeCJiOSv la eipropLtci6n,()CUllnclo estas rws~ ajusten·"Z;;~&;naffii~nto

jufIdicO. ..

4. RECAF!TLn.AC!()N, ALGUNOS EJEMI'!.OS

Discrepo pOl' cllo del Tribunal Const!~tlc.ion,alc.tlalld{).co!ll(l hemos visto, deja abierta la posibilida99.e911t:I,~~~c.~1~,rt:~p(!\1_;±'\~

~~~Et~~~~~()~f:~~:iS!I~~J~~~::~~:[i~3~~~11~T4~~~~~~ilt0;g.eEc.Sli()~

4. Recapitulacton. Algunos ejemplos

En este sezundo capitulo hemos visto que la estrecha reladonexistente~ntre las instituciones de la delimitacicn de derechos, la expropiscion forzosa y la responsabilidad de la Administracion no impide, si.1)o .que, al,C:()fltr~11:i!?}~~~~~1~~i(l,.ef~~~1l':lr una clara distincion entre lasil1!sl11<lS m.

~~,~ ,., •. ~c,_. ~~ ~~_~~~-~·~~-·~~---~··'--

La delimitaci6n.~ieclert:cl:}9s (prevista, en general, en relacion c()'nfos'(ierechos del Capitulo segundo del Titulo I CE, en el articulo 53.1 CE) cubre todas aquell<l~n1~~idas.dec.(l!·al'tel: normative procedentesdeT'pooei:p'i'tblic:o (el legislador y, en nleri()l:~meOida:-"!a-~Acrll;rl;l"s·iri:icl(ynTdeslinagasaconformar el contenido de los derechos individuales La admisihiJidaddelas medidas··(iellmliado;~as~de·'dere"Cf1()S dependera del resultado de su ponderacion con otros valores y derechos constitucionales y de su respeta al~(H1tenido esencial del derecho a:Kectitgg ( c uand(;:'~1 airtraj~~e trte, -se·tr<ite-de·~n"de;recho'deT()s·aer Capitulo seaundodelTitlllo ICE) Y a principios como el de igualdad, pr~porcionalidad o confianza. Dlcb()spril1cipio?e~igiran},~n ocasione s, .. qJ,l~ ... 1.:}.Q~JiJ)Ji t<Jfj!2.IJ_Y5.:1Jga..ilCJtrnQ9fill.Q{iQt: .1I1Qel:I!1:I2:.a~ Qillt

La expropiacion forzosa (articulo 33.3 CE), a su vel, abarca toda privacion total 0 parcial de derechos e intereses patrimoniales «a~Qr9~lcii1tjl}1.p~.:;)liY1!Irt~» (esto es, !lle:cli{mte .. unaclQ.jmi~ dico de Derecho publico djdgjQ().~~lPX(),~.~_s:.i!Ja) por el poder

~ 'c--'--C---'-"-~-~~_''' ~''c_, __ .'.'n"a''''''".~''. __ C~~~" ~ ~,. ~"_'" _".,,,ca-_' _,,_.<-. 'co'

,ie' A favor de una elora distinci6n entre expropiaci6n forzosa (en general,

entre las que dcnornina «indcmnizHcioncs por sacriticio}) ·---en las ~lIC incluye. ademas de la expropiuciou, supucsios como las servidumbres IO[ZOSliS del Derecho civil-v-) y rcsponsabilidud civil (responsabilidadcivil, en genera!, y de la Adminisuacion, ell particular) se rnueSlra tambicn DllcZ-PICAZO Y PONCE DE U:()N. Lui" Dererlro de daiio«. ap. cit.. pp. 56-62.

128 CAP. 1!'~~~I)ELlMITACiON DE DERECHOS. EXPROPlACI()N Y RESPONSABlUDM)

publico (ellegislador y, mas frecuenternente, la Administracion) para la satisfaccion del interesgeneral, Articulandose no s610 como potestad en manos del poder publico, sino, tambien, como garantfa de los derechos e intereses patrimoniales, la expropiacion debe venir siempre acompanada de indernnizacion,

La .responsabilidad extracontractual de1a Administracion (articulo 106.2 CE), finalrnente. cubre los dafios derivados inci-

~9e.!1t?lmente. de. J a (1cluaci6nadmUij~ii~iIYi:Q(;~~ii·gi42S=~inentepore1. interes gf:t1f:f<}l, y consrituye una institucion de g,mintfa residual, que opera s610 en defecto de la delimitacion de derechos y la expropiacion ajustadas a Derecho.

Esta neta distincion perrnite encuadrar correctamente y resolver en su sede adecuada los supuestos borrososque con gran frecuencia se producen. Son, en este sentido, delirnitaciones de derechos. y no expropiacion, p. ej. la demanializacion de la zona marftimo-terrestre efectuada por la LC (sino la habfa producido ya la propia Constitucion, en su articulo f 32.2), as! como las vinculaciones a las propiedades adyacentes impuestas par esa misrna Ley; la ampliacion del dernanio hidraulico y las modificaciones de los titulos de aprovechamiento nevada a cabo por la LA (1985); el adelanto de la edad de jubilacion de los funcionarios publicos dispuesta par 121 LMRFP Y otras normas funcionariales; las limitaciones impuesrasala propiedad porIa proxirnidad adeterrni nados bienes de dominic publico (como, setialadamente, las carreteras }13) 0 porsu inclusion eli zonas de especial interes ecologico 0 paisajistico (como las areas: naturales de interes especial definidas por la normativa balear antes sefialada); el carnbio del planearniento urbanistico acordado pOl' un Ayuntamiento 214; 0 las restricciones a los derechos persona-

4. RECAP1TULACi(j" ;\I.GUM)S EJEMPLOS

129

les m y patrimoniales impuestas para preservar la salud individual v colectiva 216. En la medida en que estas delimitaciones sean .ajustadas al ordenamiento (porque respeten los lfmites antes enunciados, inherentes a toda delimitacion -y prevean, eventualmente, las indemnizaciones requeridas=-), no generaran

re~p?I1s~lJili~.~~"pa_tri"I1!?~i~l?~1 P?~~EP~~~j~~o. . ~.... . . .

terrene, 0 transcurridosaqucllos, sella cjccucion no se hubiere llevado a efecto por causas imputablesa Ia Administracion». Y. en e! apartado segundo de este mismo arnculo, que "Las situaciones de fuera de ordenacion sllrgidas .. .Ios cambios delplaneamienro no seranindemnizables. a excepcion de 10 prevrsto en cl apartado anterior».

ParaMARTiNREBOLLO, estes supuestos iudcmnizatorios, como los otros previstos en el Titulo V de esta Lev. tierien naturaleza de responsabilidad patrimonial de 111 Adminisrracion (MMTiN REBOLLO. Luis [Ed. l. Level' Administrativas, 01'. cit., p, 1927. en nota general a dichoTttulo V). Tambien para ~!. Tribunal Constimcional (F] 33." de la STC 611l997. de 20 de marzc. en relacion con los supucstos indcmnizatorios analogos coutenido- en los articulus 237 ~ 241 del Real Decreto Lcuistativo 1I1992, de 26 de junio, por e! que se aprobo cl texto reiundido de la Ley sobre regimen del suelo y ordcnacion urbana). Yo prencro" nensar, coherenternente con In agui defcndido, que sc trata de indcmnizacioncs ~stahlecidas por e! legislador para compensar deterrninados danos que pueda ocasionar una nueva dclirnitacion de derechos (del dcrccho de propiedad urbana) por parte de un Ayuntamiento. int:l.l':ln_fli;a<:!g.rJ<:s",.xlgjgg:;,50bn::~J.OdQ., PQL£lJ]'ritlfiQiS!A~,S9nIJi:l.!!;'lL(ngn;£e~.X'!?x?Jlq.QlQ .. lli~Ie,. t~?£~n;:t.!~iH!!aBJi.}llI'!:i~n. cJ1 Q'IC. nQ5(:.modilk<1r~.j';Jpli)J1,£!l;miegt(u-!n!.Q'iq£gt,!E:~.hil'y'~U]Q91iJsL)~T eJ£fJli~

~"5 Aq;';Ci1rsiquicra scplantea elproblema de distincion respecro de Ia cxpropiacion. yaque csta se circunscribe, como se sabe. a I(}s derechos e mre-

rcscs de tipo patrimonial. .. . . .

"" E! le<>islador. en la Ley oraanica 311986. de 14 de abril. de mcdidas cspeciales e~ materia de xalud publica. y en los articulus 23 a 31 de la L~y 14/l986, de 25 de abril. general de sanidad (LGS). habilita a la Administracion sanitaria para que adoptc~ tog.D.JipQk,w.di~yellL~(:k.sllnmlguq)reser· val' Iil salud individ!JlllX~£91ec.tiv.~1, rates como (en enumeracion mcrarneme eiell1 p"fiTk a hV'i1T reconocimientos. trntamientos y hospiralizacionc» obligatorios, incautacion 0 in!Jlovilizaci6nde.nmQ1L~Ws. suspension del ejcn icio de aetif:idadesoC;err~l'._£l:;~;;:miies:;;-CAnlhas Lcyes subordinan !aadopcion de ews "rncdidlis"il·una serle d<:xgqnisiw.s..y_1lmit.:s: dexmca, ell io qu<c aquf intercsa, cl articulo 28LGS~ciland(] dispone, en sus npilrtados b). cj y d), rcspecri vamente, que "No se podran ordenar rncdidas obligator!as que contlcvcn riesso para la vida». que "Las limiracione» sanitaria» dcbcnin SCI' proporcionadas ~a los lines que ell cada caso se pcrsigan», y que "Se deberan utilizar las medidas que menus perjudiquen al principio de lihre circulacion de las personas y de los hienes, In libertad de Ernprcsa y cualcsquicra otros derechos atec[ados».

21.i La Ley 25/! 988. de 29 de julio. de carreteras, impone, (:011108S sabido, en sus artfculos 20 a 28. una xeric de graves limituciones a las propicdades que se cucuentran en las que deuomina zonas de servidumbre y de afcccion. dcclarando indemnizables s610 aluunas de cllas.

:I. La Ley 6/1998. de 1.1· de abril, sobre regimen del suelo y vuloracioncs. dispone, en el apart ado primero de su articulo 41 , que «La modificacion (1 rcvisi{lI1 dcl planeamiento solo podra dar Ingar a indcmnizacirin por reduccion de aprovechamiento si se produce ames de transcurrir los plazos prev.sto-, para su ejecuci6n en el ambito ell el que a dichos efectos se cncuentre incluido el

130 CAP II """,DFlJM!TAC!{lN DE OEREOIOS, EXPROPhC!()N Y RESPONSA8IUDA1J

Tarnpoco consrituyen expropiacion euel estricto sentido aqui propuesto supuestos como la destruccion por la policia de un vt";h,f~tII9 s(}sPt;(;Q9~9_g_C: __ ~"Ji1r, C:~Eg<!._d.Q_co l!__ag,C:~E,e_xQ)__0i.i~ ygs 217 0 la rotura de puerta, ventanas y otros elementos de un " inmueble por parte de los bornberos para poder acceder a otro

que se esta incendiando; no constituyen expropiacion porque en ellos el dana no es fruto de un acto juridico, sil!s>,QeJ!:!Jl<,;11!ill;i.6n tna,IedflIgeJfl;\9J:nini'itL'lGiQIJ. No puede negarse, sin embargo, que, al margen del <law del tipo deactividad adrninistrativa en que estos supuestos se producen (actividad material y no ya juridica), la coincidencia entre ellos y los verdaderamente expropiatorioses sustancial: en un os y otr()sel(]4i'jQ,G0I1?jsX~rile~,gl1 un menosca~(}pgtril11()l1i;IJ, es causado deliberadamerne por~er poder publi(:'op()Lexj_giTlg_<l~r.~IJl1_~_g~!. Ello justificana, en rni opinion, que este tipo de supuestos fuera recogido expresamente en la Ley de expropiacion forzosa, bajo el epigrafe cormin de "ac.:Jl,li.t(2i9_r!.~?maleriale::;c1.~J_ipo c.xpr9piatorio», Y recibiera un tratamiento analogo a las exprop'iaclones-t()'rmales, de modo que la indernnizacion la satisficiera el beneficiario de la actuacion administrativa, el beneficiario de la expropiacion (que no tiene por que ser la Adrninistracion): en los ejemplos puestos, el propietario del inmueble salvado del incendio y (en el caso de que el vehiculo sospechoso se encontrara en un garaje particular) el propietario del garaje salvado de la ----e:ventual- explosion m.

,,, Ejemplo puesro por PAN1AU:()N PRIETO. FernarHl{), , .. Los anieojox de:! civilistu ... "'op. cit., p. 246.

:r, Una via inrcresarue de aproximacion al Ienomcno de la cxpropiucion Iorzosa es su comparaciou con In causa de jcsuficacion penal del estado de necesidad agresivo. Exta causa de justuicacion. COInO se sabe, excluve la antijuricidad penal dclcumponumiemo lcsivo, pero no el deber de indemnizar a b victim a, deber de indcmniznr que no recac soon: quien ha producido cl dano, sino sohrc quicn se ha benciiciado de el (en d conocido cjemplo del Dcrccho penal, el capitan del barco qut, para evitar que sc hunda, arroja aJ mar parte de la curga, no incurrira ell responsabitidad penal porque <u cornportamicnto cstarti justiricado por cstado de neccsidad. y quien dcbera rcsarcir a! propictario dela curga penlidn IlO sera 0L sino cl propiciario de la carga salvada. no arrojada al man.

CONSEJO EDITORIAL

ORIOL MIR PUIGPELAT

MANUEL ALONSO OLEA LU[S DfEZ-PlCAZO EDUARDO GARCIA DE ENTER}dA JESl;S GONzALEZ PlOtt!'.!.

AURELIO MENf~N[)EZ

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION HACIA UN NUEVO SISTEMA

GONZALO RODRIGUEZ MOURUU{)

Prologo de Eduardo GARCIA DE ENTERRfA