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ACTO ADMINISTRATIVO

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ACTO ADMINISTRATIVO CONCEPTO Comprende los actos los actos administrativos emitidos por un funcionario público, pues todos

están sometidos en general a los mismos principios jurídicos. Comprende, por tanto, acciones de la más variada índole: decreto, disposición, orden, resolución, decisión, autorización, permiso, etc. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de ciertos elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma, los cuales deben concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo requerido por el ordenamiento jurídico. Caso contrario se afecta la validez del acto. COMPETENCIA Es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente PRINCIPIOS DE LA COMPETENCIA Expresa. Porque debe emanar de la Constitución Nacional, Constitución provincial, tratados, leyes y reglamentos. Improrrogable o indelegable. Porque hállase establecida en interés público y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano institución, ni del órgano individuo. Irrenunciable. Es decir indeclinable. CLASES DE LA COMPETENCIA Por la materia. Se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano Por el territorio. Comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función Por el tiempo. Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el ejercicio de la función. Por el grado. La organización administrativa se integra verticalmente. Culmina en un órgano supremo, al que se subordinan los órganos de rango inferior. TRANSFERENCIA DE LA COMPETENCIA Delegación. Todo órgano puede transferir el ejercicio de sus competencias propias a sus inferiores jerárquicos, salvo norma legal o reglamentaria en contrario.

Avocación. El órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias de sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario. Sustitución. El superior común a dos órganos puede disponer la transferencia de la competencia de uno a otro en procedimientos concretos, cuando las necesidades del servicio lo hagan conveniente, salvo que norma legal o reglamentaria lo prohíba. El acto de sustitución produce efectos desde su notificación. Subrogación. En caso de excusación o recusación, la competencia se transfiere del órgano excusado o recusado al subrogante previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión, deberá ser designado por el superior jerárquico del órgano subrogado. Suplencia. Las ausencias temporales o definitivas de agentes públicos deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión normativa asume la competencia el superior jerárquico inmediato o agente público que éste designe. CONFLICTOS DE LA COMPETENCIA Cuando las normas que rigen la competencia son interpretadas en forma distinta por los eventuales encargados de aplicarlas, puede darse el caso de dos órganos que se consideren Igualmente competentes o incompetentes para intervenir. Esta oposición de criterios determina el conflicto, cuestión o contienda de competencia INCOMPETENCIA El acto administrativo debe emanar de órgano competente según el ordenamiento jurídico, que ejerza las atribuciones conferidas en razón del territorio, tiempo, materia y grado. Para ello el agente emisor debe haber sido regularmente designado y estar en funciones al tiempo de emitirlo. Esto nos lleva a distinguir entre funcionario de iure, o de derecho, funcionario de hecho y usurpador. EL OBJETO El objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica, valora u opina. El objeto tiene que ser cierto, claro, preciso y posible física y jurídicamente. El acto debe decidir, certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del procedimiento. VOLUNTAD Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos (intelectivos de los órganos individuos) y objetivos (normativos

procesales). Así, la voluntad del acto administrativo está compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva del legislador. Por ello, los "vicios de la voluntad" pueden aparecer tanto en la misma declaración (formalmente), en el proceso de producción de dicha declaración (objetivamente), como en la voluntad intelectual (subjetivamente) del funcionario que produjo la declaración. Voluntad expresa. Es cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra oral o escrita o por símbolos o signos. Voluntad tácita. Es cuando el silencio administrativo, por expresa previsión del ordenamiento jurídico, es considerado acto administrativo

PREPARACION DE LA VOLUNTAD El orden normativo establece una serie de trámites, formalidades y procedimientos que deben cumplirse antes de emitir la voluntad administrativa. Tales actos previos, como el dictamen, fijan las reglas procesales de preparación de la voluntad pública. El incumplimiento de tal procedimiento vicia la voluntad administrativa, porque ésta no se ha preparado según el orden normativo. La emisión de la voluntad administrativa se ajustará, según los casos, a los siguientes requisitos o elementos Finalidad. Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la norma que otorga las atribuciones pertinentes, sin poder perseguir con la emisión del acto otros fines, públicos o privados. El acto debe tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento normativo. Razonabilidad. Los agentes públicos deben valorar razonablemente las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer medidas proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el orden jurídico Debido proceso. La garantía de la defensa en juicio es aplicable en el ámbito administrativo. Cuando no se da al administrado la oportunidad de exponer razones, de ofrecer y producir prueba, etc., el acto administrativo estará viciado en el elemento voluntad. Ausencia de error, dolo y violencia. La voluntad administrativa debe ser libre y conscientemente emitida, sin que medie violencia física o moral. No se admite a ningún efecto el acto simulado. Además, la voluntad del órgano administrativo no debe ser inducida a error, ni puede estar viciada de dolo. Autorización. Cuando el orden normativo exige la autorización de otro órgano para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede otorgársela después de haber sido emitido el acto

Aprobación. Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación de otro órgano, no podrán ejecutarse mientras ésta no haya sido otorgada. Reglas técnicas. En ningún caso podrán emitirse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica o a principios elementales de la lógica. La conformidad del acto con las reglas técnicas es necesaria para su legitimidad. Actos sujetos a control. Los actos de la administración financiera del sector público nacional, que hacen posible la obtención de los recursos públicos y su aplicación, se encuentran sujetos a los sistemas de control, que comprenden las estructuras de control interno (Sindicatura General de la Nación y unidades de auditoría interna) y externo (Auditoría General de la Nación), que conllevan el régimen de responsabilidad asentado en la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión (ley 24.156). Voluntad de órgano colegiado. Los actos administrativos, emanados de órgano colegiado, tienen que reunir, además de los requisitos comunes exigidos para la emisión de voluntad, aquellos específicos previstos por la norma. Actos complejos. Son los que se forman por el concurso de voluntades de distintos órganos, a diferencia de los actos simples, que emanan de un solo órgano, sea individual o colegiado. Así, un decreto del Poder Ejecutivo, que se forma por el concurso de las voluntades del presidente de la Nación y del jefe de gabinete, es un acto complejo (art. 100, incs. 8, 12 y 13, CN). Forma. Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Es decir, el modo de exteriorización de la voluntad administrativa. Escrito. El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito y contendrá: 1) lugar y fecha de emisión; 2) mención del órgano y entidad de quien emana; 3) expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa, y 4) individualización y firma del agente interviniente. Oral. Puede admitirse en algunos casos que el acto no se documente por escrito, sino que se lo exprese verbalmente. Por ejemplo, órdenes de agentes de policía, órdenes comunes de los superiores a los funcionarios públicos relativas al desempeño diario de sus tareas, etcétera.

Signos. Los signos que hayan de emplearse pueden variar al infinito: señalaciones acústicas (timbres, alarmas, pitadas), telegráficas, lumínicas (luces de tránsito vial, ferroviario, aéreo), por medio de banderas (los signos de comunicación naval), carteles (los diversos signos de tránsito), hasta por la mímica: los signos que con el brazo o el cuerpo realizan los agentes de policía y de tránsito Motivación. La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de lo que usualmente se denominan "considerandos". La constituyen, por tanto, los "presupuestos" o "razones" del acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión Notificación. Son formas de publicidad la publicación y la notificación. La publicación es aplicable a los reglamentos, mientras que la notificación lo es a los actos administrativos. VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO En todo acto administrativo hay ciertos elementos esenciales, de los cuales depende su validez y eficacia; ellos son: causa, objeto, finalidad, forma y moralidad. CARACTERISTICAS Legitimidad. Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. Ejecutividad. Es la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación. Ejecutoriedad. Es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto. Cuando el acto sea ejecutivo, pero no ejecutorio, se deberá solicitar judicialmente su ejecución coactiva. Estabilidad. Es la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado.

Impugnabilidad. Todo acto administrativo, aun cuando sea regular, es impugnable administrativamente por vía de recursos o reclamaciones. Presunción de legitimidad. Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. La presunción de legitimidad importa, en sustancia, una presunción de regularidad del acto, también llamada presunción de legalidad, de validez, de juridicidad, o pretensión de legitimidad. El vocablo "legitimidad" no debe entenderse como sinónimo de "perfección". Según algunos autores la presunción de legalidad comprende la legitimidad y el mérito. Fundamentos y carácter. Las razones que fundamentan la presunción de legitimidad de los actos administrativos son de orden formal y de orden sustancial. Fundamentos formales y sustanciales. Las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, fundamentan formalmente la presunción. Este argumento se impone indiscutidamente con la sanción de las leyes de procedimiento administrativo que regulan orgánicamente los procedimientos y requisitos del acto; en suma, el origen, preparación y emisión de la voluntad administrativa. Carácter. La presunción de legitimidad indiscutiblemente se caracteriza por ser una presunción legal relativa, provisoria, transitoria, calificada clásicamente como presunción iuris tantum, que puede ser desvirtuada por el interesado demostrando que el acto viola el orden jurídico. Por lo tanto, no es un valor consagrado, absoluto, iuris et de iure, sino que es un "juicio hipotético", que puede ser invertido acreditando que el acto tiene ilegitimidad. Efectos. La presunción de legitimidad produce los siguientes efectos jurídicos: La legitimidad no necesita declaración. La legitimidad de los actos administrativos no necesita ser declarada por la autoridad judicial o administrativa. El Estado no necesita declarar que su actividad es legítima. Tiene a su favor la presunción legal. A consecuencia de esta presunción hay una igualación provisoria de los actos legítimos e ilegítimos, anulables y nulos que carecen de vicios graves y manifiestos, pues los actos viciados (salvo los inexistentes) gozan de una vigencia precaria, mientras no sean revocados o anulados. Anulación sólo a petición de parte. La nulidad de los actos administrativos, a diferencia de los actos jurídicos privados, no puede

declararse de oficio por los jueces, salvo los casos de inexistencia, en los que, por otra parte, el acto no se presume legítimo Necesidad de alegar la ilegitimidad. Es la resultante de la Impugnabilidad del acto administrativo. El administrado debe peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad en el caso de que ésta exista. Debe cuestionarla por las vías procesales idóneas que la ley autoriza, en sede administrativa, con los recursos y reclamos administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales administrativas. Necesidad de probar la ilegitimidad. La prueba de la ilegitimidad queda reducida a los actos anulables, no a los nulos de nulidad absoluta e insanable, que están excluidos de la presunción de legitimidad. Entonces, si no se los presume legítimos, no hay por qué probar que realmente no lo son. Ejecutoriedad administrativa. La presunción de legitimidad es presupuesto de la posibilidad administrativa de ejecutar el acto, pues el acto que se presume legítimo tiene obligatoriedad y exigibilidad Instrumentalidad pública administrativa. Como resultante de la presunción de legitimidad, hay que admitir que el instrumento probatorio de los actos administrativos es un instrumento público. Ello no implica la legitimidad del contenido mismo del acto. La plena fe se refiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos que le sirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad pública del acto certifica su otorgamiento (celebración, firma, fecha), pero no certifica su contenido dispositivo o enunciativo Imposibilidad de revocar, modificar o sustituir. La presunción de legitimidad del acto administrativo hace que el mismo no pueda ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado, así como tampoco es factible suspender sine die sus efectos Alcance Alcance subjetivo. Cuando hablamos del alcance subjetivo, nos referimos a todas aquellas personas a las cuales el acto afecta y no invocan su ilegitimidad. A ellos justamente les alcanza la presunción de legitimidad. Pero, a la inversa, el que alega la ilegitimidad queda exento de este alcance subjetivo. Alcance objetivo. En el alcance objetivo tenemos que distinguir qué actos administrativos se presumen legítimos. Sólo los actos administrativos válidos y los anulables (nulos relativos) se presumen legítimos. Los actos administrativos inexistentes o los nulos absolutamente no se presumen legítimos.

1 Ausencia de presunción de legitimidad. Las razones jurídicas por las que los actos inexistentes absolutamente nulos no se presumen legítimos, son las siguientes: y

Inobservancia del orden institucional y el sistema democrático. Los actos, por expresa disposición constitucional, que interrumpan la observancia de la Constitución, serán absoluta e insanablemente nulos, de allí que no se los presuma legítimos Arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. La Constitución en su art. 43 dispone que procede la acción de amparo cuando el acto es arbitrario o de ilegalidad manifiesta, por lo cual a ese acto no se lo puede presumir legítimo. En el mismo sentido, la ley 16.986, admite la acción de amparo contra todo acto administrativo "que, en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional" Vicio esencial en los requisitos. Es acto administrativo nulo, de nulidad insanable, aquel que se encuentre afectado esencialmente en la regularidad de sus requisitos: competencia, voluntad, objeto, forma, finalidad, motivación, etcétera. Evidentemente, el acto nulo absoluto o inexistente no es un acto regular, y en su consecuencia no se lo puede presumir legítimo Principio lógico de no contradicción. Excluir el principio de presunción de legitimidad de los actos absolutamente nulos, responde al principio lógico de no contradicción; lo contrario significaría presumir legítimo lo manifiestamente ilegítimo. La nulidad absoluta excluye la legitimidad por lógica inmanente al ordenamiento jurídico Analogía con el Código Civil. Por analogía con los actos jurídicos privados, en que la presunción de validez sólo alcanza a los actos de vicios no manifiestos, es decir anulables, "los actos anulables se reputan válidos mientras no sean anulados". El vicio manifiesto destruye precisamente la presunción de legitimidad

Jurisprudencia. La Corte Suprema de Justicia (30/6/41, "Los Lagos SA Ganadera c/Gobierno Nacional", Fallos, 190:98) ha entendido, con un criterio restrictivo semejante al del Código Civil, que la presunción de legitimidad sólo favorece a los actos válidos y a los actos anulables, no así a los nulos absolutos Efectos. Las consecuencias de admitir la presunción de legitimidad en forma amplia e ilimitada, son graves. Ello significa proteger la arbitrariedad administrativa, facilitar el exceso de poder y dificultar la efectiva vigencia de los derechos individuales.

2 Ejecutividad. Es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación. La obligatoriedad es una característica insoslayable del acto administrativo, que asegura a la autoridad la disposición exclusiva sobre la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la Administración. Todo acto administrativo regular tiene la propiedad de ser esencialmente ejecutivo; es una cualidad genérica inseparable del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo cual puede depender ya de la decisión adoptada por la misma Administración, ya de la suspensión dispuesta por órgano jurisdiccional. 3 Ejecutoriedad. Partiendo de la concepción de que el poder del Estado es uno y único, no podemos negar a la Administración la capacidad para obtener el cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el órgano judicial reconozca su derecho y la habilite a ejecutarlos. Concepto y fundamento. La ejecutoriedad es un elemento imprescindible del poder. La ejecutoriedad es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo. Clases. La ejecutoriedad puede ser administrativa o judicial. La primera es la regla, la segunda es la excepción Administrativa. Es el modo propio y ordinario de ejecución de los actos administrativos. Tanto la emisión como el cumplimiento del acto administrativo corresponden a la Administración, quien lo lleva a cabo valiéndose de sus propios medios Judicial. Así como la ejecutoriedad administrativa es la regla o principio general, existe también una excepción a ella a través de la ejecutoriedad judicial. Si bien el acto emana de la Administración, su cumplimiento le compete al órgano judicial a instancias de la Administración. Medios. Los medios de que se vale la Administración son coercitivos, en tanto suponen la coerción para obligar al administrado a que cumpla el acto o que lo ejecute (ejecución espontánea), pudiendo la Administración ejecutarlo por sí misma en caso de incumplimiento del administrado

remiso o cuando éste se niegue a ejecutarlo (ejecución forzosa). Estos medios son: ocupación, ejecución sobre bienes, ejecución de oficio, coerción directa y coerción indirecta 4 Suspensión de la ejecución. A la prerrogativa de la Administración para obtener el cumplimiento del acto por sus propios medios o ejecutarlo por sí (ejecu-toriedad), le corresponde como contrapartida la garantía otorgada al administrado de la suspensión de la ejecución del acto administrativo Clases. El ejercicio del poder debe ir indisolublemente ligado a un adecuado sistema de garantías. Por ello, junto a las prerrogativas (v.gr., ejecutoriedad del acto administrativo), se arbitran las garantías (v.gr., suspensión de la ejecución o indemnización). Alcance y contenido. El ordenamiento jurídico puede arbitrar diversos sistemas de regulación normativa sobre el alcance suspensivo de la ejecución de los actos administrativos, a saber: Causas. La eficacia y ejecución del acto quedarán suspendidas cuando lo exijan razones de interés público o para evitar perjuicios graves, o se invoque una ilegalidad manifiesta (art. 12 in fine, LNPA). Ello sin perjuicio de que: a) una norma expresa otorgue efectos suspensivos a los recursos que se interpongan contra un acto administrativo, y b) la ley o la naturaleza del acto exijan la intervención judicial, o sea, que la Administración no puede ejecutar el acto por sí y ante sí, sino por vía judicial, 5 Estabilidad. Es la irrevocabilidad del acto por la propia Administración. Es la prohibición de revocación de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado 6 Actos propios. La teoría de los actos propios deriva del derecho privado como aplicación del principio lógico de no contradicción. Tal doctrina resulta también aplicable en el derecho público, esto en tanto le es exigido al Estado un comportamiento coherente frente a los administrados, pues el obrar en contradicción con su conducta anterior válida dentro de la misma relación o situación jurídica, sin que exista una norma que posibilite tal conducta, conlleva la responsabilidad estatal. 7 Impugnabilidad.

El acto administrativo en su calidad de acto productor de efectos jurídicos directos, puede ser impugnado mediante la interposición de recursos administrativos o acciones y recursos judiciales. 8 Efectos del acto administrativo. Por sus efectos jurídicos los actos pueden ser regulares o irregulares. Son regulares los actos administrativos válidos, los anulables o los nulos relativos. Son irregulares los actos administrativos inexistentes y los nulos o de nulidad absoluta.

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