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Reflexiones para el cambio. Análisis de los planes nacionales de prevención y erradicación del trabajo infantil en América Latina y el Caribe

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Análisis de los planes nacionales de prevención y erradicación del trabajo infantil en América Latina y el Caribe

Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil - IPEC

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2007 Segunda edición 2007 Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las correspondientes solicitudes a Publicaciones de la OIT (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o por correo electrónico a: pubdroit@ilo.org, solicitudes que serán bien acogidas.

OIT/ IPEC Arrunátegui, Jorge E. Reflexiones para el cambio: Análisis de los planes nacionales de prevención y erradicación del trabajo infantil en América Latina y el Caribe. Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2007. 110 p. Trabajo infantil, política gubernamental, nivel nacional, plan de acción. ISBN: 92-2-319303-6 / 978-92-2-319303-4 (impreso) ISBN: 92-2-319304-4 / 978-92-2-319304-1 (Web PDF) Datos de catalogación de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a: OIT. Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Las Flores 275, San Isidro, Lima 27, ó al Apartado Postal 14-124, Lima, Perú. También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a: biblioteca@oit.org.pe Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe/ipec Impreso en Perú

ADVERTENCIA El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.

Indice
Resumen Ejecutivo Introducción I. II. Marco conceptual del trabajo infantil y adolescente Marco de compromisos políticos con relación al trabajo infantil en América Latina y el Caribe 2.1. Marco normativo 2.2. Acuerdos Internacionales 9 15 17 23 23 27 33 33 39 39 40 43 44 45 49 51 54 56 58 61 65 67 70 73 75

III. Análisis de las Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil 3.1. Elementos conceptuales del análisis 3.2. Breve revisión de los Planes Nacionales a. Argentina b. Bolivia c. Brasil d. Chile e. Colombia f. Costa Rica g. Ecuador h. El Salvador i. Guatemala j. Honduras k. Nicaragua l. Panamá m. Paraguay n. Perú o. República Dominicana p. Uruguay 

IV.

Criterios de clasificación de los Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y su vinculación con políticas nacionales Conclusiones y recomendaciones Bibliografía

77 83 93 97

V.

VI. Anexos 

Indice de cuadros
Cuadro Nº 1 Proporción de personas entre 5 y 17 que trabajan, sobre la población total en ese rango de edad, por país Cuadro Nº 2 Correlación entre tasa de pobreza y porcentaje de niños, niñas y adolescentes ocupados en países de América Latina y el Caribe Cuadro Nº 3 Cronología del marco regulatorio sobre trabajo infantil Cuadro Nº 4 Estado de las ratificaciones de convenios internacionales relativos al trabajo infantil en los países de América Latina y el Caribe Cuadro Nº 5 Criterios y preguntas guía del análisis Cuadro Nº 6 Síntesis de los avances de los países de América Latina y el Caribe respecto de sus marcos institucionales de atención al trabajo infantil Cuadro Nº 7 Características esperadas en los planes Cuadro Nº 8 Matriz de criterios de clasificación de los Planes Nacionales Cuadro Nº 9 Estructura básica de un Plan Nacional

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21 26

26 35

36 78 79 86 

Resumen Ejecutivo
Aunque la magnitud del problema del trabajo infantil aún es muy grande y las condiciones de algunas de estas labores son infrahumanas, los datos más recientes de la Organización Internacional del Trabajo -OIT1 respecto de la tendencia del problema indican que éste habría sufrido un declive en los últimos años. Sin embargo, se estima que alrededor del mundo uno de cada cinco niños, niñas y adolescentes entre los 5 y 17 años está económicamente activo, el 14% trabaja y 8% lo hace en alguna ocupación peligrosa. Sólo en América Latina y el Caribe, se estima que el número de niños y niñas de 5 a 14 años que trabaja alcanza los 5,7 millones (5.1% del total). En las últimas décadas, el rol de una serie de actores internacionales, entre los que destaca la OIT, ha logrado una amplia movilización en torno a la necesidad de prevenir y combatir el trabajo infantil y la necesidad de posicionar el tema en las agendas de política, lo cual se ha evidenciado en una serie de iniciativas a nivel global, regional, nacional y subnacional. Puede destacarse la masiva ratificación de convenios internacionales que disponen acciones para combatir el trabajo infantil (Convenio núm. 138 Sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo y Convenio núm. 182 Sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación); la Convención de los Derechos del Niño, que establece un enfoque de derechos orientado a la protección integral de la infancia, y la permanente colocación del tema trabajo infantil en las agendas de las cumbres internacionales de altas autoridades. En términos de políticas, estas iniciativas han enfatizado tres elementos: a. Marco institucional, conformado por la adecuación de la normatividad, la concertación de un plan de acción que contenga las iniciativas orientadas a combatir el problema del trabajo
1 Oficina Internacional del Trabajo (OIT). La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance. Ginebra, 2006. 

infantil, y la existencia de una entidad responsable de conducir el seguimiento de las acciones señaladas en el plan; b. Priorización de la educación como política de Estado que constituya un elemento esencial de la estrategia de combate; y c. Sensibilización de actores relevantes. Respecto del primer punto, se ha podido evidenciar la creación de Comisiones Nacionales especializadas y la formulación de planes de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe. Inclusive, algunos países han incorporado estos instrumentos a su ciclo regular de planificación, lo que implica actualizaciones, evaluaciones periódicas e incorporación a sistemas de planificación (vínculos con otros planes generales o sectoriales). Este informe está dedicado al análisis de los planes de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (en adelante Planes PETI), considerándolos como registros de un trabajo en desarrollo (proceso)2, pero principalmente como una orientación de políticas (instrumento). En la medida que la información lo permitió, la revisión de estos Planes buscó abordar temas como oportunidad, consistencia, eficiencia, adecuación, institucionalidad funcional y normativa, sostenibilidad financiera, seguimiento y evaluación, y rendición de cuentas. El análisis permitió realizar un ejercicio de clasificación de estos Planes, cuyo objetivo es servir de parámetro para la mejora continua, y a través de ellos, de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente. Así, tomando los planes como instrumentos, se partió de la pregunta ¿Qué debería esperarse de los planes? Lo que derivó en las siguientes características deseables:

2 Desde el punto de vista de los planes como registro de un proceso, es poco lo que se puede extraer de los documentos, pero se rescatan algunos temas, como el enfoque participativo y descentralizado en varias de las experiencias.

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- Entidades coherentes con su entorno institucional: se articulan y complementan con otros instrumentos de planeamiento. - Sintetizan una intervención ordenada: permiten responder a preguntas básicas: qué, quién, cuándo, cuánto, con qué y qué se espera resolver. - Sintetizan una intervención eficiente: utilizan de modo pleno los recursos disponibles. - Sintetizan una intervención consistente de abordaje a un problema específico: identifican las causas críticas del problema y proponen soluciones a estas causas. De esta forma, considerando los rangos extremos para cada uno de los elementos señalados, se puede afirmar que los planes se ubican en algún punto al interior de estos intervalos3:
Coherencia con Entorno Institucional4 Orden de la Intervención5 Eficiencia de la Intervención6
• l Plan organiza sus E estrategias a partir de sus servicios regulares, proponiendo mejoras, incluyendo a sus registros administrativos y sistemas estadísticos regulares. • ólo propone proyectos S nuevos para los casos de acciones urgentes o después de haber llegado al tope de optimización de sus servicios o para probar de modo piloto alguna intervención específica.

• dealmente, si existieran • l Plan cuenta con I E planes sectoriales pocos objetivos pero específicos, el Plan sólo claros, identifica se ocupa de los temas acciones precisas, que atañen al ámbito designando laboral (p.e. normas), responsable, y que no sean recogidos estableciendo plazos, en los demás planes. indicadores para seguimiento, metas y recursos. • i no existieran planes S sectoriales, el Plan PETI registra la orientación de la política sectorial, pero no suplanta los lineamientos sectoriales correspondientes.

3 Los extremos de cada criterio se definen por motivos didácticos, lo que no implica necesariamente que alguno de los planes revisados pertenezca a las categorías extremas. 4 Adaptando la definición provista por la Real Academia Española (Ver www.rae.es), se puede definir coherencia como “conexión lógica y consecuente de un elemento con otro”; en este caso, entre los planes PETI y los planes generales relevantes del país. 5 Según la definición de la Real Academia Española, se define orden como “colocación de las cosas en el lugar que les corresponde”; en este caso, los elementos esperados como integrantes de los planes. 6 Una definición de eficiencia que se ajusta al uso otorgado en el documento es la siguiente: “capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo, logrando su optimización” (tomada de www.definición.org).

Extremo positivo

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Coherencia con Entorno Institucional4 Extremo negativo
• El Plan se elabora ignorando planes existentes o suplanta su rectoría. • El Plan abarca demasiados aspectos, lo cual dificulta su seguimiento y el énfasis en lo prioritario.

Orden de la Intervención5
• l Plan describe de E modo genérico las acciones que pretende efectuar, sin precisar responsables, plazos, indicadores, metas o recursos.

Eficiencia de la Intervención6
• l Plan registra una E relación extensa de nuevos proyectos, que incluyen nuevas intervenciones, registros administrativos paralelos y encuestas específicas externas al sistema regular.

De manera sintética, los planes tendrían como objetivos: (i) llenar un vacío de orientación de políticas, (ii) organizar la gestión de las intervenciones, o (iii) optimizarlas, respecto de los cuales, se consideraría como positivo: - No obviar ni duplicar instrumentos o esfuerzos de planificación. - Expresar de manera clara y concisa las tareas, plazos, responsables y formas de medición de desempeño. - Confiar su desarrollo en los activos disponibles antes de la (posible) creación de activos adicionales. Dejando de lado la heterogeneidad entre los países y sus planes, en general, es posible afirmar que existe un esfuerzo por vincular los planes PETI con otros planes existentes –principalmente de infancia, pobreza y educación. En cuanto a sus estructuras, hay mucha disparidad, siendo muy pocos los planes que culminan en matrices simples que contengan la información básica: objetivos específicos, acciones / tareas, responsables, indicadores, sistemas de seguimiento, plazos y recursos. Más aún, en varios casos, se tiende a un academicismo que no favorece el rol de los planes como instrumentos, pues se convierten en documentos con muchas definiciones y categorías, que hacen muy densa su lectura e impiden a quien le corresponde aplicarlos y a quién le corresponde hacer seguimiento, realizar dichas tareas. Respecto de su eficiencia, los planes sugieren que varios países prefieren introducir nuevas prácticas a través de estos planes, lo cual impide apreciar con claridad cuáles son proyectos o actividades regulares y
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cuáles son iniciativas creadas de modo ad hoc. Asimismo, en el caso de la consistencia, en la medida que aún son incipientes los modelos causales que permitan un diseño de políticas más consistente (causaefecto), en algunos casos se pudo apreciar la inclusión de iniciativas que podrían conducir precisamente a resultados opuestos a los deseables, en tanto generan incentivos perversos7 en los actores. Finalmente, a modo de recomendaciones, se plantean las siguientes cuestiones: 1. Articulación: Promover que los elementos necesarios para erradicar y prevenir el trabajo infantil se encuentren priorizados en los planes nacionales de desarrollo, de lucha contra la pobreza o de infancia –cuyo liderazgo recae en las esferas más altas del Poder Ejecutivo y su mandato cuenta con respaldo permanente–, y en los planes sectoriales correspondientes (educación, salud y empleo, principalmente). Asimismo, evitar la duplicación de procesos e instrumentos, y por el contrario, fortalecer los existentes. 2. Participación descentralizada: Incorporar en el debate de los temas de agenda de trabajo infantil a todos los actores críticos, tanto en los niveles centrales, como de manera descentralizada, y promover la difusión del resultado del proceso, durante la elaboración del Plan y a su culminación. Ello permite además una mayor transparencia y aporta elementos para una rendición de cuentas más precisa. 3. Simplicidad: Promover diseños sencillos de los planes, de manera que puedan servir a dos fines prácticos: orientar las acciones de los hacedores de políticas y proveedores de servicios públicos, e informar a los potenciales beneficiarios y público en general, sobre los compromisos asumidos. Al respecto, se propone un esquema simple que contenga un diagnóstico breve (situación del problema e inventario institucional) y la definición de prioridades, objetivos
7 Se entiende como incentivos perversos todos aquellos estímulos que, en afán por mejorar las condiciones de vida de las familias con niños, niñas y adolescentes que trabajan, podrían incentivar su permanencia en el mercado de trabajo o el ingreso de otros. (p.e. subsidios de vivienda para familias con niños o niñas que trabajan)

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específicos, acciones / tareas, responsables, indicadores, sistemas de seguimiento, plazos y recursos. Los detalles específicos deben incorporarse en los planes sectoriales correspondientes. 4. Análisis de políticas: Vincular el diseño de la acción pública y el desarrollo académico sobre el trabajo infantil, para robustecer el sustento de las políticas, aumentar su probabilidad de éxito y aprovechar más eficientemente los recursos escasos. Ello implica recabar y mantener actualizada la información mínima para la toma de decisiones, elaborar las políticas a partir de los diagnósticos que se establezcan y racionalizar las pruebas piloto y nuevas iniciativas, estableciendo una metodología que permita en un plazo determinado evaluar su impacto. 5. Fortalecer las funciones regulares del Estado: Fomentar que las alternativas de solución partan del diagnóstico de los servicios regulares (salud, educación, protección social), verificar en qué situación se encuentra su operación y mantenimiento, luego de qué forma podrían ser optimizados, y finalmente, si es necesario, analizar alternativas específicas de mejora o de innovación (proyectos de inversión). De igual modo, fortalecer el uso de los registros administrativos y las encuestas nacionales regulares, analizando qué data podría contribuir a mejorar el análisis de la situación y de la evolución del trabajo infantil, y en qué instrumentos de los existentes, podría introducirse otros elementos que mejoren el seguimiento.

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Introducción
En las últimas décadas, y principalmente a raíz del movimiento generado alrededor de la adopción de la Convención sobre los Derechos del Niño (1989) y la aprobación del Convenio núm. 182 sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su eliminación (1999), el tema de trabajo infantil ha empezado a tomar mayor relevancia en las agendas de política de los países. No obstante, el proceso de erradicación del trabajo infantil suele ser lento y exige un compromiso alto y sostenido por parte de actores públicos y privados. Este compromiso se enfrenta a resistencias intrínsecas al problema. Por un lado, la imposibilidad de generar estrategias que lo resuelvan, sin considerar temas más amplios, que combatan su raíz, vinculada con políticas amplias e inclusivas de desarrollo económico y empleo adecuado, que contribuyan a superar la pobreza. Por otro, el rol que juegan los factores culturales, instituidos a modo de tradición en individuos, familias y comunidades, lo cual implica intervenciones de largo aliento. En el marco de las acciones orientadas a enfrentar este problema, los países de América Latina y el Caribe se han embarcado en procesos de planificación de sus estrategias de combate al trabajo infantil, con el apoyo de agencias internacionales –como la Oficina Internacional del Trabajo- e incluso auspiciados por el mutuo compromiso establecido en foros regionales y globales. Teniendo como marco la realización de la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros, Ministras y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia, programada para octubre próximo en Uruguay, este documento ofrece un análisis de los Planes PETI de los países de América Latina y el Caribe, partiendo de su consideración como unidad de análisis autoexplicativa y como instrumentos para optimizar la implementación de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil, partiendo de las siguientes preguntas generales: ¿Refleja el Plan la prioridad del tema en la agenda nacional?
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¿Evidencia el Plan la correspondencia entre el diagnóstico identificado y la estrategia propuesta? ¿Cómo se articula con los demás planes nacionales y cómo involucra las actividades y proyectos regulares del Estado? ¿Se cuenta con responsabilidades claramente delimitadas y con un liderazgo igualmente identificado? ¿Se ha involucrado a los actores clave? ¿Provee el Plan la información necesaria y suficiente para poder hacer seguimiento de su desempeño?

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I. Marco conceptual del trabajo infantil y adolescente
Aunque no es posible ofrecer una definición única de lo que implica el trabajo infantil, de manera general, es posible definirlo, como toda actividad económica realizada por niños, niñas y adolescentes, por debajo de la edad mínima general de admisión al empleo especificada en cada país, cualquiera que sea su categoría ocupacional (asalariado, independiente, trabajo familiar no remunerado), y que8: P Sea física, mental, social o moralmente perjudicial o dañino para el niño, e P Interfiere en su escolarización: $ Privándole de la oportunidad de ir a la escuela; $ Obligándole a abandonar prematuramente las aulas, o $ Exigiendo que intente combinar la asistencia a la escuela con largas jornadas de trabajo pesado. Sin embargo, se sabe que la diversidad de actividades económicas y, en general, proveedoras de ingresos, es vasta y, por su naturaleza y condiciones puede ubicarse en algún punto intermedio, entre dos extremos compuestos por la explotación económica y el trabajo formativo9. Al respecto, en la búsqueda de acotar esta zona intermedia, se puede considerar lo estipulado por el Convenio núm. 138 en su artículo 6º, que excluye de su aplicación: “al trabajo efectuado por los niños o los menores en las escuelas de enseñanza general, profesional o técnica o en otras instituciones de formación, ni al trabajo efectuado por personas de por lo menos catorce años de edad en las empresas, siempre que dicho trabajo se lleve a cabo según las condiciones prescritas por la autoridad competente,

8 Oficina Internacional del Trabajo / Unión Interparlamentaria. Erradicar las peores Formas de Trabajo Infantil. Guía para Implementar el Convenio Núm. 182 de la OIT. Ginebra, 2002. 9 UNICEF. Estado Mundial de la Infancia. 1997.

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previa consulta con las organizaciones interesadas de empleadores y de trabajadores, cuando tales organizaciones existan, y sea parte de: a. un curso de enseñanza o formación del que sea primordialmente responsable una escuela o institución de formación b. un programa de formación que se desarrolle entera o fundamentalmente en una empresa y que haya sido aprobado por la autoridad competente; o c. un programa de orientación, destinado a facilitar la elección de una ocupación o de un tipo de formación”. De modo similar, se puede definir parte del otro extremo del intervalo, tomando en cuenta lo dispuesto por el Convenio núm. 182 en su artículo 3º, que define las peores formas del trabajo infantil como: a. “Todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo forzoso y obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados b. La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la producción de pornografía o actuaciones pornográficas; c. La utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes, tal como se definen en los tratado internacionales pertinentes; y d. El trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños”. La literatura y evidencia disponible permiten afirmar que el trabajo infantil provoca un deterioro del desarrollo de las capacidades intelectuales, físicas, psicológicas y morales de los niños niñas, debido a una serie de factores. Así: P El tiempo utilizado para trabajar desplaza y sustituye el que podría ser usado para la escuela y la recreación.

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P Las labores desempeñadas por los niños y niñas exceden sus capacidades físicas, afectando la salud, provocando malformaciones y enfermedades. P Algunas actividades son en sí mismas o se desempeñan en condiciones que implican un serio riesgo psicológico y moral. A pesar de ello, existe suficiente evidencia para afirmar que el trabajo infantil es un problema de amplísima extensión: el más reciente informe de la OIT10 estima que alrededor del mundo uno de cada cinco niños, niñas y adolescentes entre los 5 y 17 años está económicamente activo, el 14% trabaja y 8% lo hace en alguna ocupación peligrosa. A pesar que dicho informe reporta un descenso en la participación de menores de edad en el mercado laboral (-10% económicamente activos, -11% trabajadores, -26% en trabajos peligrosos), la magnitud de problema es aún muy alta y sus características deplorables. En efecto, a pesar de este descenso, se estima que solo en el grupo de 5 a 14 años, 190 millones de niños y niñas alrededor del mundo están económicamente activos, de los cuales 166 millones son niños trabajadores y 74 millones realizan trabajos peligrosos. De ellos, se estima que 5,7 millones se encuentran trabajando en América Latina y el Caribe, lo que representa el 5.1% del total de niños y niñas en ese rango etario. Si bien es posible extraer rápidamente algunas similitudes en términos generales de las características del problema (mayor prevalencia en varones que en mujeres, en adolescentes que en niños, en zonas rurales que en urbanas –a pesar que en número sea mayor en la última por el tamaño de población-, que se ubiquen en la categoría ocupacional de trabajador familiar no remunerado y que sea el sector agrícola el principal demandante de mano de obra), una mirada al tamaño del problema por país nos entrega suficientes argumentos para sostener la necesidad de un abordaje específico para cada caso (Ver Cuadro Nº1).

10 OIT. La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance. 2006. Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/rappdg1b_06_sp_web.pdf

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Cuadro Nº 1 Proporción de personas entre 5 y 17 que trabajan, sobre la población total en ese rango de edad, por país
7% CHILE 10% PANAMÁ 11% URUGUAY 13% PARAGUAY 11% ARGENTINA 14% VENEZUELA 14% COSTA RICA 16% EL SALVADOR 18% BRASIL 19% COLOMBIA 21% NICARAGUA 21% MÉXICO 23% HONDURAS . 28% REP DOMINICANA 23% BOLIVIA 27% ECUADOR 31% GUATEMALA 32% PERÚ -40% NIÑOS -30% -20% -10% 0% 10% 20% 16% 27% 30% NIÑAS 4% 3% 3% 3% 6% 4% 6% 7% 10% 9% 8% 9% 8% 10% 20% 17%

Fuente: Oficina Internacional del Trabajo. Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005.

Esta heterogeneidad se explica por múltiples factores estructurales y coyunturales en cada caso. Sin embargo, excluyendo algunos elementos específicos a determinadas realidades, es posible organizar aquellos de orden transversal alrededor de tres grandes temas: P Económicos, que involucran el crecimiento del producto en el país y, sobre todo, cómo éste se refleja en un mayor acceso a empleos adecuados e ingresos que satisfagan las necesidades de las familias. P Sociales, que se encuentran vinculados a algunas variables macro, como el nivel y características de la pobreza del país –en buena cuenta, cómo se distribuye el ingreso, así como el acceso a servicios esenciales –principalmente educación y salud.
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P Culturales, que están vinculados a la percepción arraigada históricamente que tienen las naciones y comunidades respecto del trabajo de niños, niñas y adolescentes. Sin embargo, y a pesar de algunos avances en el terreno académico, aún es incipiente el desarrollo de estudios que permitan identificar con precisión factores críticos que expliquen el ingreso de niños, niñas y adolescentes al mercado laboral, lo cual limita la definición de políticas públicas específicas. Así, aún cuando existe evidencia de que el problema se encuentra relacionado con las situaciones de carencia y pobreza (Ver Cuadro Nº 2), un análisis más fino, contribuiría a mejorar la calidad de las políticas y a discriminar mejor qué sirve y qué no. Cuadro Nº 2 Correlación entre tasa de pobreza y porcentaje de niños, niñas y adolescentes ocupados en países de América Latina y el Caribe
35% 30% 25%

% Ocupados 5-17

20% 15% 10% 5% 0% 0% 20% 40% 60% 80%

Tasa de Pobreza Fuente: Oficina Internacional del Trabajo. Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005.

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Sin embargo, la experiencia internacional provee pistas importantes de buenas prácticas en el combate al trabajo infantil. Así, es posible señalar que la lección principal consiste en que los países que han alcanzado mayor éxito en este propósito se han caracterizado por articular políticas generales y sectoriales armónicas: en efecto, se tendrá relativo éxito con la mejora de la cobertura o calidad de servicios educativos, si el contexto económico no permite a las familias prescindir de los ingresos que puedan generar los hijos e hijas menores de edad. Como se afirma en el Reporte Global 2006 de la OIT11, aunque no existe una relación automática, la eliminación del trabajo infantil va de la mano con la reducción de la pobreza. Sin embargo, para asegurarse que ello ocurra, es necesario garantizar políticas coherentes y la promoción de estrategias que brinden oportunidades a las familias pobres, para que no queden relegadas en el proceso.

11 OIT. La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance. Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/rappdg1b_06_sp_web.pdf.

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II. Marco de compromisos políticos con relación al trabajo infantil en América Latina y el Caribe
La movilización en torno a la prevención y combate del trabajo infantil y el posicionamiento del tema en las agendas de política, se ha evidenciado en una serie de iniciativas a nivel global, regional, nacional y subnacional. En esta sección, se da un breve repaso a algunos de los instrumentos y declaraciones de mayor trascendencia, así como a la normatividad específica propuesta en el marco de la OIT y vigente en la mayor parte de países. 2.1. Marco normativo a. El Convenio sobre la Edad Mínima (núm. 138): Adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en junio de 1973, integra y sintetiza los convenios previamente aprobados respecto a edades mínimas por sector. Entre sus principales disposiciones, establece que los Estados que lo ratifiquen se comprometen a seguir “una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores”. Asimismo, los Estados deberán especificar la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo en su territorio, tomando en cuenta que este límite no debe ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar o a los 15 años, parámetro que puede establecerse en un nivel de 14 años, si el país no dispusiera de un entorno suficientemente desarrollado. De igual forma, en el caso de los trabajos peligrosos, la edad mínima no debe ser menor a 18 años. Este convenio establece algunas excepciones o consideraciones particulares, como la definición implícita de trabajo formativo (señalada en el capítulo anterior) o la edad mínima para el caso de
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trabajos ligeros, entre 13 y 15 años, a condición que este tipo de que éstos no perjudiquen la salud o desarrollo y que tampoco afecten su educación y formación. Complementario a esto, la Recomendación núm. 146 (Sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo, 1973) exhorta a los países a priorizar la atención a las políticas orientadas a satisfacer las necesidades de la infancia y a asegurar condiciones que permitan su desarrollo físico y mental. b. El Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación (núm. 182)12: Adoptado en junio de 1999 por la Conferencia Internacional del Trabajo, dispone la adopción inmediata de medidas para conseguir el objetivo indicado con carácter de urgencia. La definición de las peores formas fue presentada en el capítulo anterior de este documento. En particular, este convenio demanda que los países “deberá(n) elaborar y poner en práctica programas de acción para eliminar, como medida prioritaria, las peores formas de trabajo infantil”; estos programas deberán elaborarse y ponerse en práctica consultando con los grupos interesados. Específicamente, en el caso de la educación, dada su importancia para la eliminación del trabajo infantil, se plantea la necesidad de que los Estados adopten medidas que promuevan el acceso universal a la escuela (o formación profesional, cuando competa), tomando en cuenta las poblaciones de mayor vulnerabilidad. Finalmente, se establece que los Estados designen una autoridad rectora del cumplimiento de las disposiciones del convenio. c. La Convención de los Derechos del Niño13: Adoptada en noviembre de 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, establece que los Estados deberán “asegurar al niño la protección y el cuidado necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y
12 El término niño designa a toda persona menor de 18 años. 13 Define como niño todo ser humano menor de 18 años de edad, salvo que, en virtud de la ley que le sea aplicable, haya alcanzado antes la mayoría de edad.

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deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley”, para lo cual deberán tomar las medidas legislativas y administrativas adecuadas, garantizando que esto se aplique sin distinción alguna. En el caso particular del trabajo infantil, los artículos que establecen un marco de acciones directas o indirectas, son los siguientes: P Reconocimiento de la libertad de asociación (Art.15). P Protección contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o negligencia, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual (Art. 19 y 34). P Derecho a beneficiarse de la seguridad social (Art. 26), a un nivel de vida adecuado para el desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social; incluyendo asistencia respecto a la nutrición, vestuario y vivienda (Art. 27). P Derecho a la educación (Art. 28), al descanso y al esparcimiento, al juego y a las actividades recreativas propias de la edad (Art. 31). P Protección del Estado contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo peligroso o que pueda afectar la educación, la salud o el desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social. Incluye el establecimiento de edades mínimas para trabajar, reglamentación de horarios y condiciones laborales y penalidades para hacer efectivas estas disposiciones (Art. 32). P Protección de los niños para impedir su utilización en la producción y el tráfico ilícitos de estupefacientes (Art. 33).

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Cuadro Nº 3 Cronología del marco regulatorio sobre trabajo infantil
1919: Convenio 005 sobre la edad mínima (industria). 1920: Convenio 007 sobre la edad mínima (trabajo marítimo). 1921: Convenio 010 sobre la edad mínima (agricultura)y Convenio 015 sobre la edad mínima (pañoleros y fogoneros).

1936: Convenio (revisado) 058 sobre la edad mínima (trabajo marítimo). 1937: Convenio (revisado) 059 sobre la edad mínima (industria) y Convenio (revisado) 060 sobre la edad mínima (trabajos no industriales). 1959: Convenio 112 sobre la edad mínima (pescadores)

1973: Convenio 138 sobre la edad mínima y Recomendación 146 sobre la edad mínima 1989: Convención de los Derechos del Niño

1919

1930: Convenio 029 sobre el trabajo forzoso, Recomendación 035 sobre la imposición indirecta del trabajo y Recomendación 036 sobre la reglamentación del trabajo forzoso 1932: Convenio 033 sobre la edad mínima (trabajos no industriales)

1965: Convenio 123 sobre la edad mínima (trabajo subterráneo)

1999: Convenio 182 sobre las peores formas del trabajo infantil y Recomendación 190 sobre las peores formas de trabajo infantil

Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por la OIT.

Cuadro Nº 4 Estado de las ratificaciones de convenios internacionales relativos al trabajo infantil en los países de América Latina y el Caribe
País
Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica

Convenio núm. 138 Ratificación
17 de marzo de 1983 11 de noviembre de 1996 31 de octubre de 2001 4 de enero de 2000 6 de marzo de 2000 11 de junio de 1997 28 de junio de 2001 1 de febrero de 1999 2 de febrero de 2001 11 de junio de 1976 7 de marzo de 1975 27 de setiembre de 1983
Edad Mínima Especificada

Convenio núm. 182
16 de setiembre de 2002 5 de febrero de 2001 14 de junio de 2001 23 de octubre de 2000 6 de marzo de 2000 6 de junio de 2003 2 de febrero de 2000 17 de julio de 2000 28 de enero de 2005 10 de setiembre de 2001 4 de enero de 2001

16 años 14 años 14 años 15 años 14 años 14 años 16 años 15 años 14 años 15 años 15 años 15 años

2

2006

País
Ecuador El Salvador Granada Guatemala Guyana Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Saint Kitts & Nevis San Vicente y las Granadinas Santa Lucía Suriname Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela
Fuente: OIT-IPEC

Convenio núm. 138 Ratificación
19 de setiembre de 2000 23 de enero de 1996 14 de mayo de 2003 27 de abril de 1990 15 de abril de 1998 9 de junio de 1980 13 de octubre de 2003 2 de noviembre de 1981 31 de octubre de 2000 3 de marzo de 2004 13 de noviembre de 2002 15 de junio de 1999 3 de junio de 2005 25 de julio de 2006
Edad Mínima Especificada

Convenio núm. 182
19 de setiembre de 2000 12 de octubre de 2000 14 de mayo de 2003 11 de octubre de 2001 15 de enero de 2001 25 de octubre de 2001 13 de octubre de 2003 30 de junio de 2000 6 de noviembre de 2000 31 de octubre de 2000 7 de marzo de 2001 10 de enero de 2002 15 de noviembre de 2000 12 de octubre de 2000 4 de diciembre de 2001 6 de diciembre de 2000 12 de abril de 2006

14 años 14 años 16 años 14 años 15 años 14 años 15 años 14 años 14 años 14 años 14 años 14 años 16 años 14 años

3 de setiembre de 2004 2 de junio de 1977 15 de julio de 1987

16 años 15 años 14 años

23 de abril de 2003 3 de agosto de 2001 26 de octubre de 2005

2.2. Compromisos internacionales Como se puede apreciar en el Anexo 6.3. la movilización de los Estados y los actores relevantes alrededor del problema del trabajo infantil, se ha visto reflejada en una serie de declaraciones que han significado una señal de voluntad política y un gesto de prioridad en las agendas. Dada la extensión de las iniciativas, en las siguientes líneas sólo se resaltarán algunos aspectos de las expresiones más representativas de combate al trabajo infantil en el ámbito de la región:

2

P Declaración de la XVI Reunión Regional Americana de la OIT (Brasilia, 2006): Establece la Agenda Hemisférica para Generar Trabajo Decente 2006-2015, que incorpora compromisos y plazos específicos, entre los que destacan: • Eliminar el trabajo forzoso antes de 2010, promoviendo el establecimiento de planes de acción nacionales con el apoyo de la OIT. • Erradicar a más tardar el 2020, las peores formas de trabajo infantil y disminuir el número de niños que trabajan en violación a las leyes nacionales. • Promover esfuerzos para asegurar, antes de 2010, la culminación y calidad de la escolaridad primaria para todos los menores de edad y contar, antes de 2007, con metas para la culminación y calidad de la escuela media. • Constituir una autoridad nacional que se encargue de coordinar los esfuerzos en el marco de un plan nacional. • Adecuar las leyes nacionales a lo dispuesto por los Convenios núm. 138 y núm. 182. • Construir en cada país una lista consensuada de trabajos peligrosos e identificar los lugares donde se practican las peores formas de trabajo infantil, con el fin de priorizarlos con urgencia. • Incorporar la erradicación del trabajo infantil a las políticas y los programas sociales y económicos. • Fomentar políticas de apoyo a la formalización de sectores en que se concentra un alto número de niños trabajadores. • Consolidar y generalizar la medición periódica de la situación del trabajo infantil para facilitar la toma de decisiones y el conocimiento de sus efectos.
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P Declaración de Ciudad de Panamá, XXI Reunión Ordinaria del Consejo de Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana (Ciudad de Panamá, 2006): Incluye una solicitud a la OIT para contar con los recursos que permitan levantar información que permita la determinación precisa de objetivos y metas que conduzcan a la subregión a convertirse en una “Zona Libre de Trabajo Infantil”. P Declaración de Mar del Plata, IV Cumbre de las Américas (Mar del Plata, Argentina 2005): Recoge los compromisos de (i) proteger a la infancia de la explotación económica, (ii) prevenir su involucramiento en tareas que interfieran con su desarrollo, y (iii) prevenir y erradicar las peores formas del trabajo infantil. P Declaración de la VII Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia (León, España, 2005): Acordó incluir los derechos establecidos en la Convención de Derechos del Niño en las políticas e iniciativas públicas, priorizando la cobertura universal de los servicios sociales básicos (educación, salud, nutrición). Incluye la decisión de adoptar y fomentar Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil con metas y plazos específicos. P Declaración de México, XIV Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo (Ciudad de México, 2005): Acuerda una serie de compromisos orientados a proteger a los menores de edad de la explotación económica y del desempeño de actividades lesivas para su desarrollo integral. El Plan de Acción correspondiente recomienda enfatizar la acción pública en la prevención y erradicación de las peores formas del trabajo infantil. P Plan de Acción para la Implementación de la Declaración Tripartita para el Fomento del Empleo y el Trabajo Decente en Centroamérica y República Dominicana (Tegucigalpa, 2005): El Foro Subregional Tripartito para el Empleo convocado por la OIT ratificó la decisión de erradicar el trabajo infantil y el trabajo forzoso u obligatorio. Dado el respaldo de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del
2

Sistema de Integración Centroamericano, se constituyó una Comisión Tripartita de Alto Nivel, que en agosto de 2005 aprobó un Plan de Acción que sintetiza consensos, prioridades y orientaciones para el seguimiento de los acuerdos del Foro. P Declaración de San José, de la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (San José de Costa Rica, 2004): Se reiteró la necesidad de asignar recursos adecuados a la educación para la inclusión productiva y social de las personas pertenecientes a grupos vulnerables, tales como, indígenas, migrantes y discapacitados y, al mismo tiempo, contribuir a la erradicación del trabajo infantil. P Declaración de la Mitad del Mundo VI Reunión del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina (Quito, 2003): Acuerda promover la implementación de un Plan Subregional Andino para la erradicación progresiva del trabajo infantil14. P Declaración de Presidentes sobre Erradicación del Trabajo Infantil en los Países del MERCOSUR (Buenos Aires, 2002): Fija compromisos para que los Estados Partes fortalezcan los Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil; considera la conveniencia de incorporar la temática del trabajo infantil como contenido del Observatorio de Mercado de Trabajo del MERCOSUR y encomienda al Consejo del Mercado Común del MERCOSUR el seguimiento de las tareas dirigidas a la concreción de los objetivos establecidos de la Declaración15.

14 Debe mencionarse que el Plan de Trabajo de la Presidencia del Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina (Período 2006 - 2007) incluye la aprobación e implementación del Plan Subregional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en la Comunidad Andina. Una versión preliminar de este Plan fue formulada por el Consejo Asesor de Ministros de Trabajo entre los años 2004 y 2005, la cual servirá de base para la aprobación del Plan Subregional. Ver http://www.camtandinos.org. 15 El Grupo Mercado Común del MERCOSUR aprobó en Junio de 2006 el Plan Regional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en el MERCOSUR que incluye tres objetivos específicos: • Armonizar la Declaración Socio-Laboral con las normas internacionales que garantizan los derechos de la niñez, y generar mecanismos de supervisión, control y seguimiento de la normativa. • Conocer de modo fehaciente la dimensión, alcance y diversidad de la problemática del trabajo infantil en la región. • Fortalecer mecanismos institucionales de cooperación horizontal para dar cumplimiento a la normativa nacional y regional para la prevención y erradicación del trabajo infantil. Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_mercosur_aprobacion_gmc.pdf

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P Agenda Iberoamericana: Desafíos para Mejorar la Calidad de Vida de Niñas, Niños y Adolescentes Iberoamericanos y Plan de Acción (Lima, 2001): Aprobada en la III Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia, en el marco de la XI Cumbre Iberoamericana. Establece como una de sus metas la erradicación del trabajo infantil eliminando de forma inmediata sus peores formas y la regulación del trabajo de adolescentes; instando a la ratificación de los Convenios núm. 138 y núm. 182 de la OIT y estableciendo metas específicas de cumplimiento, mediante planes de acción. Dispone como meta la prevención, sanción y erradicación de todas las formas de violencia que afectan a los niños, niñas y adolescentes con el objeto de erradicarlos, incluyendo la explotación sexual; la pornografía; el tráfico y la venta de niños; entre otros. P Declaración y Plan de Acción aprobada por la Cumbre Regional de la Infancia para América Latina y el Caribe (Cartagena de Indias, 1998): Acuerda impulsar la cooperación para prevenir y atender las consecuencias de la Violencia Intrafamiliar, la Explotación Sexual, el Trabajo Infantil y la vinculación de los niños y niñas al Conflicto Armado. Promover el desarrollo de acciones tendentes a adoptar y hacer cumplir la legislación nacional, los acuerdos internacionales ratificados y las políticas sobre el tema. Informar, sensibilizar y comprometer a los diferentes sectores de la sociedad, con la necesidad de erradicar el trabajo infantil y con especial urgencia aquellas formas intolerables. Promover la identificación y transformación de los patrones culturales que legitiman la participación de los niños en el trabajo infantil. Animar a los diferentes sectores de la sociedad para que definan políticas públicas de erradicación de las formas intolerables de trabajo infantil. Promover el fortalecimiento de los sistemas nacionales de recolección, procesamiento y uso de la información sobre la participación de los niños y niñas en la fuerza laboral. Promover el desarrollo de proyectos de atención integral, dirigidos a rescatar a los niños y niñas que realizan trabajos y a transformar las condiciones sociales y culturales que originaron su vinculo laboral, con énfasis en la ampliación de la cobertura y calidad de la información. Impulsar el desarrollo de programas para la atención de los niños y niñas que se desvinculen del trabajo.
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III. Análisis de las Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del T rabajo Infantil
3.1. Elementos conceptuales del análisis El objetivo de esta sección es analizar la estructura y contenido de los Planes PETI disponibles en los países de América Latina y el Caribe, buscando identificar los énfasis y vacíos que presenten. Si bien pueden identificar elementos comunes en el diagnóstico sobre trabajo infantil en los países, también es cierto que cada uno presenta características distintas que implican un abordaje particular. El conocimiento del problema es suficiente para advertir su gravedad, sin embargo, aún se encuentran en desarrollo temas como la precisión de las estadísticas, los factores que afectan en mayor proporción la incidencia del trabajo infantil y las intervenciones que garantizan mayor éxito. En tercer lugar, como se ha señalado en la sección anterior, las iniciativas mundiales y regionales, han contribuido a situar el trabajo infantil como punto prioritario en la agenda de los países, lo que se evidencia en: (i) el marco institucional, conformado por la adecuación de la normatividad, la concertación de un plan de acción que contenga las iniciativas orientadas a combatir el problema del trabajo infantil, y la existencia de una entidad responsable de conducir el seguimiento de las acciones señaladas en el plan; (ii) la priorización de la educación como política de Estado que constituya un elemento esencial de la estrategia de prevención y combate; y (iii) la sensibilización de actores relevantes.

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Estos tres elementos, junto con la heterogeneidad de las coyunturas, la limitada información disponible y la expansión de compromisos internacionales sobre el tema, constituyen una porción importante del contexto sobre el cual han de ser analizados los planes. En este marco se considera a los planes PETI, como registros de un trabajo en desarrollo (proceso)16, pero principalmente como una orientación de políticas (instrumento). El análisis permitió sintetizar un ejercicio de clasificación de estos Planes, cuyo objetivo es servir de parámetro para la mejora continua de los planes, y a través de ellos, de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente. En la medida de que la información lo permitió, la revisión de estos Planes PETI buscó abordar temas como oportunidad, consistencia, eficiencia, adecuación, institucionalidad funcional y normativa, sostenibilidad financiera, seguimiento y evaluación, y rendición de cuentas. Cabe resaltar, sin embargo, que estos planes deben entenderse como un medio y no como un fin en sí mismos: las políticas pueden funcionar aún en ausencia de planes y los planes pueden existir, sin que ello garantice el éxito de las políticas.

16 Desde el punto de vista de los planes como registro de un proceso, es poco lo que se puede extraer de los documentos, pero se rescatan algunos aspectos como el enfoque participativo y descentralizado en varias de las experiencias de diseño, formulación e incluso evaluación.

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Cuadro Nº 5 Criterios y preguntas guía del análisis
Criterio
Oportunidad Consistencia interna/ Pertinencia Eficiencia Adecuación Institucionalidad funcional Institucionalidad normativa Sostenibilidad financiera Seguimiento y Evaluación Rendición de Cuentas

Definido como...
Se ha priorizado su elaboración, movilizando con prontitud los actores y recursos disponibles para la tarea. Sigue una secuencia lógica que desarrolla con claridad el vínculo problema-medios-acciones, así como prioridad de las intervenciones. Se identifican con precisión roles y límites, evitando superposiciones (funcionales, geográficas, financieras). Es de fácil comprensión para su público objetivo. Se cuenta con una institución líder claramente identificada, que es consistente con la naturaleza del Plan. Se articula explícitamente con otros planes nacionales (Desarrollo, Infancia, Lucha contra la Pobreza). El Plan ha sido elaborado con activa participación de los actores clave, incluyendo a la Comisión Nacional PETI. Cuenta con respaldo normativo de aprobación Se identifican recursos para la implementación del Plan y su naturaleza (regular o extraordinaria) Se define un conjunto de indicadores, incluyendo fuentes de información, periodicidad y responsable de su reporte; se cuenta con reportes de seguimiento o evaluación del Plan. Cuenta con responsables y tareas claramente identificados.

3

3
Fecha
2006 Comisión Nacional Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil. Ago-00 (Decreto Presidencial 719). 2002 vigente a 2007.

Cuadro Nº 6 Síntesis de los avances de los países de América Latina y el Caribe respecto de sus marcos institucionales de atención al trabajo infantil
Comisión
Memorándum de Entendimiento suscrito con OIT

País

Nombre del Plan

Argentina

Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil.

Bolivia 2005 Comisión Interinstitucional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. n.d (Decreto Ministerial).

Plan Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil en Bolivia, 2000-2010. Plan Trienal Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil 2006-2008. 2001 2004 Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI). 2002 (Disposición N° 365; reactivación Disposición N° 952 de Julio 2003). Comité Nacional Asesor para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. Ago-96 (Decreto Presidencial). Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Menor Trabajador. May-95 (Decreto No. 859).

2006 vigente a 2008.

Brasil

Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección al Trabajador Adolescente (2004-2007).

1996 - 2001 y posteriormente, en el 2003, se suscribió una Agenda de Trabajo Decente. 2002 vigente a 2007.

Chile

Plan de Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Adolescente en Chile. 2001 2003

Colombia

III Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Juvenil 2003-2006.

2005 vigente a 2008.

País
2005 Comité Directivo Nacional para la Prevención y Eliminación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Adolescente Trabajadora. Mar-97 (Decreto Ejecutivo Nº 25890). 2003 vigente a 2007. Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. Oct-97 (Decreto Ejecutivo Nº 792/97). Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. Jun-05 (Decreto ejecutivo Nº 66. Sin embargo, funciona desde 2001). Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil. Oct-02 (Acuerdo Gubernativo 347/2002). Comisión Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del Trabajo Infantil. Sep-98 (Decreto Ejecutivo Nº PCM-017-98). Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Protección del Adolescente Trabajador. Abr-97 (Decreto No. 2297). 2006 Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. Abr-97 (Decreto Ejecutivo Número 25). 2002 vigente a 2007. 2002 vigente a 2007.

Nombre del Plan

Fecha

Comisión

Memorándum de Entendimiento suscrito con OIT

Costa Rica

II Plan Nacional de Acción para la Prevención, Erradicación del Trabajo Infantil y para la Protección Especial de las Personas Adolescentes Trabajadores. Costa Rica 2005-2010. 2005

Ecuador

Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil en el Ecuador. 2006

El Salvador

Plan Nacional para la Erradicación de las Peores Formas del Trabajo Infantil 2006-2009. 2001

Guatemala

Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Adolescencia Trabajadora. 2001

2002 vigente a 2007. 2002 vigente a 2007.

Honduras

Plan de Acción Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del Trabajo Infantil en Honduras. Fase I. 2001-2006. Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil. 2000

Nicaragua

Plan Estratégico Nacional para Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las y los Adolescentes Trabajadores. 2001-2005.

2002 vigente a 2007.

Panamá

Plan Nacional Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las Personas Adolescentes Trabajadoras.

2004 vigente a 2009.

3

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Fecha
2003 Comisión Nacional Interinstitucional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo de los Adolescentes. Sep-02 (Decreto Presidencial 18.835). Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. Ago-03 (Resolución Suprema No. 018-2003-TR). Comité Directivo Nacional de lucha Contra el Trabajo Infantil. n.d. Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil. Dic-00 (Decreto Presidencial 460). Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección de los Niños Trabajadores. Sep-97 (Decreto Presidencial 1995). 2002 vigente a 2007. 2004 vigente a 2007.

País

Nombre del Plan

Comisión

Memorándum de Entendimiento suscrito con OIT

Paraguay

Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes (2003-2008). 2005

Perú

Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil.

República Dominicana

Plan Estratégico Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil en República Dominicana 2006-2016. 2003

2006

2002 vigente a 2007.

Uruguay

Plan de Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en el Uruguay 2003-2005. -

2002 Vigente a 2007. 1996*.

Venezuela

-

Fuente: Elaboración propia con datos provenientes de OIT.

* Con Venezuela se suscribió un Memorándum inicial que no ha sido renovado hasta la fecha.

3.2. Breve revisión de los Planes Nacionales a. Argentina
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil17 Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI) 2006 38 páginas

P El Plan tiene un plazo de duración de cinco años y su objetivo general es “prevenir y erradicar el trabajo infantil, en todas sus formas, a través del desarrollo de acciones que favorezcan la participación de los diferentes actores sociales en todo el país” Específicamente, se plantean diez objetivos específicos, alrededor de temas como: difusión y sensibilización, información, institucionalización de la CONAETI y su descentralización, fortalecimiento de las políticas de familia, inspección de trabajo, prevención mediante la intervención de actores sociales, educación formal, salud de los trabajadores, adecuación normativa, y prevención de las peores formas de trabajo infantil. P Para cada uno de los diez objetivos específicos, el Plan define líneas de acción –redactadas a modo de orientaciones de política-, que se vinculan de manera biunívoca a indicadores, definidos a nivel de producto. Sin embargo, el Plan no señala acciones específicas, no indica responsables, plazos específicos (sólo el plazo de cinco años del Plan), recursos (se encuentra aún en diseño), programas actualmente involucrados o nuevos programas a desarrollarse, ni tampoco líneas de base, o mecanismos de seguimiento y evaluación del plan. P El Plan parte de una brevísima referencia al marco conceptual, una descripción exhaustiva del marco normativo y una reseña del marco institucional. El punto normativo más importante es la reforma de 1994 que otorga jerarquía constitucional a la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
17 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_argentina.pdf

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la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos, El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo Facultativo, y la Convención sobre los Derechos del Niño. P El documento propone un enfoque múltiple, que incluye la doctrina de protección integral, la perspectiva de una política nacional, una perspectiva de género y una perspectiva de redes sociales. Parte de la concepción de niñez como acreedora de ciudadanía plena. P El Plan define como Unidad Ejecutora a la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, la cual tendrá como tarea coordinar, evaluar y dar seguimiento a las acciones del Plan. Sin embargo, esta tarea no suplanta las de ejecución de las acciones específicas que sustenten los objetivos del Plan, para las cuales no se indican responsables específicos. b. Bolivia
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Trienal Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil 2006-200818 Ministerio de Trabajo Octubre 2005 42 páginas

P Un primer tema a resaltar es que este Plan Trienal tiene detrás un documento marco denominado Plan de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil19, el cual plantea de manera genérica algunas de las líneas principales de la estrategia de combate al trabajo infantil. P El Plan Trienal se propone mejorar la implementación del Plan Nacional, a partir del reconocimiento que, a pesar de los avances
18 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_trienal_bol.pdf. 19 El país cuenta con un Plan Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil en Bolivia, 2000-2010, que sirve de marco general al Plan Trienal y se encuentra disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/ planbo.pdf

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aún no alcanza impactos sostenibles de carácter nacional, por lo que plantea afinar una estrategia de gestión para su implementación. P El documento señala algunos problemas que han restringido el éxito de la estrategia, entre los que destacan el énfasis en la formalidad y la escasa capacidad propositiva del Estado, desde los aspectos internacionales, la debilidad legal y de gestión de las acciones implementadas desde el nivel nacional, y el limitado impacto de los emprendimientos locales. P En este sentido, se plantea la necesidad de asegurar una plataforma de condiciones mínimas, que incluye la evidencia de la voluntad política de las instancias involucradas; y mayor precisión en el funcionamiento, organización y financiamiento de las actividades. P El Plan señala como prioridades la erradicación de las peores formas de trabajo infantil, atender el problema del trabajo infantil como una política de Estado, la participación de los niños y adolescentes trabajadores en el Plan, y la coordinación interinstitucional y la visión sistémica. P El Plan señala tres ámbitos de acción (internacional, nacional y local), cuatro líneas de intervención (promoción, atención directa, fiscalización y fortalecimiento institucional), y tres tipos de actores de la estrategia (directos, extensivos y responsables de la ejecución) P El objetivo general del Plan es “promover acciones efectivas y sostenibles para mejorar el impacto de la erradicación de las peores formas de trabajo infantil y de adolescentes, el establecimiento de políticas y acciones de protección laboral y social para adolescentes, y la reducción del trabajo de niños y niñas menores de 14 años”. Específicamente, el plan apunta a cuatro objetivos: (i) fortalecer las capacidades de seguimiento y propuesta del Estado boliviano y de la Comisión Nacional para facilitar el cumplimiento de compromisos y políticas; (ii) contribuir
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a que las acciones de la Estrategia se desarrollen en el marco de Políticas de Estado, marco legal y programático acordados; (iii) erradicar progresivamente las peores formas de trabajo infantil y de adolescentes, y mejorar las condiciones laborales y la calidad de vida de adolescentes trabajadores (mayores a 14 años) en zonas focalizadas; (iv) reducir drásticamente el trabajo de menores de 14 años. P El documento señala, por cada ámbito (internacional, nacional y local), los principales elementos del diagnóstico, el objetivo a cumplir, indicadores, responsables individuales, tareas concretas y plazos de cumplimiento por tarea. Asimismo, presenta el análisis para algunas de las peores formas, focalizando casos específicos (minas, caña de azúcar, zonas urbanas), para los cuales también propone metas e indica tareas y responsables, aunque no define estas tareas de modo específico. Finalmente, dispone que el seguimiento del Plan se encuentra a cargo del Comisionado y Comisiones específicas, y prevé la publicación de una Memoria anual; así como indica que la evaluación del Plan anterior se realizó previo a la elaboración del vigente. P A pesar de la desagregación de la información básica, necesaria para el uso del Plan como un instrumento de planeamiento y herramienta para el seguimiento, la definición de los indicadores no incorpora suficientes elementos que permitan calidad de las intervenciones, pues éstos se encuentran planteados en su mayoría a nivel de producto (p.e. número de talleres de capacitación al año). Asimismo, la ausencia de especificidad en la descripción de las tareas a realizar impide apreciar cuán adecuadas podrían resultar. Al respecto, sin embargo, se debe indicar que el Plan Marco del cual se desprende este Plan Trienal contempla un inventario de estrategias y acciones, entre las que se encuentran algunas de carácter mayor (p.e. la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza) o de carácter sectorial (p.e. Programa de Salud Integral para Adolescentes), a las que se encuentra articulado.

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c. Brasil
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección al Trabajador Adolescente (2004-2007)20 Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil (CONAETI) 2004 85 páginas

P El Plan ubica como responsable de su conducción a la CONAETI –presidida por el Ministerio de Trabajo-, la cual también tiene la tarea de seguimiento y evaluación de los avances. P El Plan tiene como antecedentes las “Directrices para la Formulación de una política Nacional de Combate al Trabajo Infantil” (Foro Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil – Consejo Nacional de los Derechos del Niño y del Adolescente), las propuestas de combate al trabajo infantil de la Comisión Especial del Consejo de Defensa de los Derechos de la Persona Humana (Secretaría de Derechos Humanos-Presidencia de la República), la propuesta de prevención y erradicación del trabajo infantil doméstico y protección al trabajador adolescente (Ministerio de Desarrollo Social). Asimismo, la mayor parte de sus propuestas de acción incorporan actividades y proyectos sectoriales de ejecución regular, y el Plan señala explícitamente su integración con el Plan de Acción del Proyecto Presidente Amigo del Niño y del Adolescente, que depende de la Presidencia de la República. P En síntesis, este Plan constituye un producto elaborado sobre la base de los avances y lecciones aprendidas de las experiencias existentes, y que se vincula con un plan de infancia, de rango mayor. A esto debe agregarse que el proceso de elaboración fue participativo e incluyó reuniones multisectoriales. P El análisis de contexto presentado por el Plan incluye un marco estadístico-social, la visión de líderes y especialistas sobre el trabajo infantil y un “marco simbólico-cultural”, que aporta
20 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_nac_br.pdf

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elementos para comprender la valoración positiva que tuvo masivamente el trabajo infantil hasta tiempos recientes y el golpe a la conciencia mayoritaria que tuvo el reconocimiento del atraso, pobreza e iniquidad al que había llegado el país. P El plan establece como problemas prioritarios a ser atendidos, la promoción de estudios e investigaciones, el análisis y propuestas normativas y su control y fiscalización, la mejora de la calidad y universalidad de la escuela pública, la implementación de acciones integradas de salud y comunicación, el fortalecimiento de la familia, el combate a las formas de trabajo infantil que revistan mayor peligro, y el fomento de la coordinación institucional de todos los actores involucrados. P Las acciones descritas en las matrices de actividades y proyectos del Plan reflejan una serie de iniciativas que ya se vienen ejecutando, algunas de las cuales la literatura ha resaltado como buenas prácticas a ser aprendidas por otros países. Por ejemplo, al interior del área de promoción y fortalecimiento de las familias, se pueden ubicar los programas de transferencias condicionadas monetarias. Estas matrices de planeamiento permiten apreciar para cada una de las áreas temáticas seleccionadas, las acciones específicas, responsables, plazos, productos y programas (o actividades) a las que corresponden las acciones señaladas. d. Chile
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan de Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Adolescente en Chile21 Ministerio de Trabajo y Previsión Social 2001 37 páginas

P El Plan forma parte de la Política Nacional de Infancia para el período 2001-2010 y los principios que lo sustentan se encuentran basados en la Convención sobre los Derechos del Niño.

21 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_chile.pdf

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P El Plan establece cuatro áreas estratégicas, para cada una de las cuales se presenta un diagnóstico (Bases para la Acción) y contienen objetivos y acciones específicas: $ Sensibilización para el desarrollo de una actitud responsable de la población frente a la desvalorización y vulneración de los derechos por medio del trabajo infantil. $ Producción de datos y trabajo infantil (sic). $ Aspectos Normativos y de Fiscalización $ Objetivos específicos por grupos de edades; estableciendo acciones específicas para tres grupos distintos: niños en peores formas de trabajo infantil, niños y niñas menores de 15 años de edad y niños y niñas entre los 15 y 18 años de edad. P El Plan no provee detalle sobre los indicadores para cada acción propuesta, ni define metas, plazos, responsables y recursos necesarios. En algunos casos, los objetivos contienen implícitamente la meta (por ejemplo, cuando se establece “alcanzar la meta que los niños y niñas menores de 15 años dejen de trabajar para reintegralos al sistema escolar…”), sin embargo, aún esta definición es genérica. Asimismo, el Plan no identifica específicamente qué tipo de acciones se propone para el logro de los objetivos planteados. Un ejemplo de ello es la acción incluida para este mismo objetivo: “realizar las acciones inmediatas para reincorporarlos al sistema escolar”, lo cual no permite conocer las estrategias para alcanzar éxito en esta acción. P Este Plan puede considerarse, más que como un plan operativo, como una síntesis de lineamientos de política. Sobre el particular, existen al menos dos temas que destacar de este esfuerzo. En primer lugar, a nivel de orientaciones, éstas son claras y sirven de orientación sobre la estrategia general (información, sensibilización, marco normativo, y priorización y especificidad de intervenciones).

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P Salvo algunas acciones muy específicas sobre trabajo infantil – como la revisión y propuesta normativa-, existe alguna disposición por articular las iniciativas a las actividades, programas y proyectos regulares del Estado. Dos ejemplos de esto: $ Las propuestas relativas a la mejora de la información y sistemas estadísticos incluye la estandarización de la información de las fuentes oficiales y la simplificación de la cantidad de información recolectada. Sobre este tema, la propuesta de desarrollo de un sistema de recolección e intercambio de información parecería no implicar la implantación de nuevos sistemas paralelos, sino la articulación de los existentes, principalmente los que manejan las instituciones involucradas en el Comité As $ Respecto de la promoción de la permanencia de los adolescentes en la escuela, se plantea la incorporación de servicios públicos de salud y otros, en la labor de detección oportuna de la deserción escolar. e. Colombia
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: III Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Juvenil 2003-200622 Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Joven Trabajador Diciembre de 2003 129 páginas

P El proceso de elaboración del Plan fue conducido por el Comité Interinstitucional, liderado por el Ministerio de Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y se llevó a cabo a través de reuniones descentralizadas dentro de un enfoque participativo que involucró a entidades de gobierno nacional, regional, local, sector académico, sector privado, gremios de empleadores y de trabajadores.

22 Los dos planes nacionales anteriores 1996-1999 y 2000-2002, así como el vigent, cuentan con evaluaciones de su progreso. Asimismo, el país ha elaborado una guía denominada “Hacia la Construcción de Planes Departamentales de Prevención, Desestímulo y Erradicación del Trabajo Infantil en sus Peores Formas y Protección del Trabajo Juvenil”, con el fin de asistir a los gobiernos subnacionales en la elaboración de Planes sobre el tema. El III Plan Nacional está disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/3erplan03_06.pdf

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P El documento parte del recuento de la normatividad que rige el tema, incluye síntesis de las orientaciones de los planes previos y de las políticas y acciones implementadas bajo estos marcos. Un tema importante es que se deja evidencia del trabajo de evaluación y aprendizaje de los ejercicios previos. P En términos de diagnóstico, el Plan parte de un desarrollo conceptual de algunos elementos causales del trabajo infantil y sus consecuencias, así como de un inventario genérico de los peores casos. En materia de cifras, a partir de la “Encuesta sobre caracterización de la Población entre 5 y 17 años en Colombia” (2001) se desprende que 15% trabaja, principalmente son varones (aproximadamente relación 2,3:1), la mitad de los que trabajan no asiste a la escuela, dos de cada cinco de los que trabajan lo hacen como trabajadores familiares no remunerados y la actividad que más demanda esta mano de obra es la agrícola. Sin embargo, un dato importante, estimado bajo otra fuente, identifica peores formas de trabajo infantil, que incluyen las relativas al conflicto armado, explotación sexual, entre otras actividades no recogidas por la primera fuente. P El Plan define tres principios (enfoque de derechos, perspectiva de género y promoción del desarrollo humano integral como inclusión social) y cuatro enfoques transversales (participación, descentralización, corresponsabilidad y retroalimentación). El objetivo general planteado es “contribuir a la prevención y erradicación de las peores formas de trabajo infantil y a la protección y calificación del trabajo juvenil que no sea lesivo ni peligroso, mediante el desarrollo de actividades de prevención y restitución de derechos”. Este objetivo se desagrega en cinco específicos, vinculados a mejorar el conocimiento del tema, fortalecer políticas asociadas, transformar patrones culturales, mejorar la legislación y el control del cumplimiento, e implementar estrategias que incorporen las particularidades regionales y locales en la ejecución de las políticas.

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P Los campos en los que trabaja el Plan son tres (prevención, restitución de derechos y protección y calificación del trabajo juvenil), y se vinculan a cuatro líneas de acción (políticas públicassalud, educación, trabajo, recreación-, formación –sensibilización, información-, normas y proyectos integrales). La gestión del Plan queda bajo las entidades responsables de las acciones específicas, estando el Comité Nacional a cargo del seguimiento, lo que no impide que éste plantee metas específicas para optimizar la labor de gestión, involucrando –por ejemplo- a entidades de gobierno descentralizado. P El Plan señala fuentes de financiamiento que involucran no solo agentes públicos, sino también al sector privado, sociedad civil y cooperación internacional. Este rol además queda registrado en la matriz de compromisos, en la que se enmarcan las acciones institucionales en las líneas de acción previamente definidas. Cabe indicar, sin embargo, que estos compromisos no son homogéneos, y se encuentran descritos a nivel de resultado, producto y actividad indistintamente, según el caso. P El documento incluye una matriz de síntesis en la que se registran los compromisos a nivel de regiones, que involucra el trabajo de los municipios. Además, de la importancia de esta referencia por la incorporación de las entidades locales, se deja constancia de alguna señal de enfoque de territorio, que puede contribuir a optimizar las intervenciones.

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f. Costa Rica23
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: II Plan Nacional de Acción para la Prevención, Erradicación del Trabajo Infantil y para la Protección Especial de las Personas Adolescentes Trabajadores. Costa Rica 2005-201024. Comité Directivo Nacional para la Prevención, Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente Trabajadora 2005 175 páginas

P El Plan surgió de un proceso participativo, que involucró entidades de gobierno nacional, representantes de gobiernos locales, gremios, representantes de adolescentes trabajadores (de los sectores formal e informal) y la cooperación internacional. P Se parte de un inventario de normas e instrumentos de planificación vigentes en el país, que regulan distintos aspectos vinculados con el trabajo infantil, y que incluyen la Constitución Política, la Convención de los Derechos de la Niñez, los Convenios núm. 138, núm.169 y núm. 182 de la OIT, el Código de la Niñez y la Adolescencia, el Plan Nacional de Desarrollo, entre otros. Asimismo, se toma como marco los compromisos internacionales en los que se enmarca la política de gobierno. P Desde un punto de vista programático, el Plan considera los enfoques de equidad de género, ciclo de vida, riesgo y exclusión, entorno y diversidad cultural, equidad, sustentabilidad, sostenibilidad e integralidad, y coordinación y complementariedad, para la definición de objetivos. Estos se articulan alrededor de ocho ejes: derechos al desarrollo integral, derechos a la protección contra la explotación económica, derecho a la equidad, igualdad, no discriminación y respecto a los principios de los derechos de la niñez y adolescencia, derechos a la información pertinente y a participación, derecho a la familia, derecho a la salud, derecho a la educación y derecho a la protección especial integral.
23 El país cuenta también con el Plan Conjunto Sindical para contribuir a la erradicación del trabajo infantil de las centrales Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses (CMTC), la Confederación de Trabajadores Rerum Novarum (CTRN) y la Central General de Trabajadores (CGT), aprobado en el año 2004. Este documento está disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_costa_rica.pdf 24 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_costa_rica.pdf.

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P El Plan contiene un análisis de situación que revisa para cada uno de los ejes señalados, el contexto vigente, resaltando la agenda pendiente. Así, en el caso del análisis legal, el documento permite identificar vacíos y contradicciones del marco existente y de su implementación. P En términos de diagnóstico del problema en el país, la estadísticas indican que 11% de los niños entre 5 y 17 años laboran, del total de estos, dos tercios habitan en zonas rurales, en trabajos agrícolas peligrosos. P Un tema importante de resaltar es que en el esfuerzo por vincularse con los instrumentos de planeamiento existentes, el Plan PETI identifica una serie de asuntos pendientes que deben ser atendidos por las instancias competentes. Algunos de estos son: (i) la poca coherencia que habría entre el objetivo de reinserción universal en el sistema educativo de los niños y adolescentes trabajadores, mientras que el Plan Nacional de Desarrollo incluye una meta muy limitada; (ii) habiéndose identificado como uno de los ejes de trabajo del Foro Nacional el seguimiento al trabajo infantil, este tema no haya sido incluido en sus reportes anuales; y (iii) que en el caso de Salud, a pesar de los objetivos del Programa de Atención Integral del Niño de elevar las condiciones de salud mediante acciones de promoción, prevención, curación y rehabilitación, no se cuenta con información que permita identificar las diferencias en morbi-mortalidad entre niños y adolescentes trabajadores y no trabajadores. Este rol de exigencia de información y acción específica a los entes competentes, para mejorar el impacto de las acciones contra el trabajo infantil, es muy relevante. P Las políticas que guían el Plan se encuentran normadas mediante un Decreto del Ministerio de Trabajo del año 2003, y se sintetizan en la eliminación progresiva del trabajo infantil y la protección al trabajo de adolescentes, contribuir a la mejora de las condiciones de vida de niños y adolescentes trabajadores, y la concertación de esfuerzos público-privados alrededor del tema, con prioridad en las actividades que representan mayor riesgo. Estas políticas 
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son desarrolladas y vinculadas a cada uno de los ejes señalados antes. Debe resaltarse que en este desarrollo se tiende a proponer medidas que fortalezcan acciones existentes y mejoren los planes generales de política (desarrollo, pobreza) y sectoriales (educación, salud). P El Plan propone una focalización de intervenciones que permita contar con buenas prácticas, con protocolos y modelos validados, antes de universalizar su implementación. De esta forma, se priorizan 25 comunidades rurales y 15 urbanas, en función a sus condiciones sociales (pobreza, carencias e indicadores educativos). Asimismo, se plantea la incorporación de las medidas señaladas en este documento rector en los planes operativos de las instituciones ejecutoras, considerando los recursos necesarios para este fin, formalizando los compromisos respectivos, contando con una instancia de coordinación, seguimiento y evaluación; y logrando eliminar las peores formas de trabajo infantil hacia el año 2010. P Las matrices del Plan vinculan ejes, objetivos generales y específicos, metas y acciones estratégicas, sintetizando el desarrollo narrativo expuesto antes. La redacción incluye plazos y responsables. g. Ecuador
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil en el Ecuador25 Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. Promulgado por Acuerdo Ministerial (Diciembre 2005). Registro Oficial N° 173. Diciembre de 2005 26 páginas

P El Plan identifica como causas del trabajo infantil los factores económicos y culturales (directas) y la educación, debilidad de la acción pública y la migración (indirectas)

25 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_ecuador.pdf 

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P El diagnóstico incluye data recolectada en la Encuesta de Trabajo Infantil y Adolescente (ENEMDUR; 2001), según la cual uno de cada cinco menores entre los 5 y 17 años se encuentra trabajando, con mayor incidencia entre los varones que entre las mujeres, y en la población rural que en la urbana. Asimismo, la actividad económica que más empleo infantil absorbe es la agricultura; y el 80% de los niños y adolescentes ocupados efectúan labores consideradas peligrosas. Finalmente, que aunque 84% de los trabajadores infantiles asiste a la escuela, el porcentaje se reduce al 25% en el caso rural. P Respecto del marco en el que se inscriben las políticas nacionales sobre el tema, el Plan describe la normatividad vigente en el país vinculada al trabajo infantil, tanto de orden nacional, como los tratados internacionales ratificados. En el caso del marco institucional, se detalla sus avances y se muestra la articulación entre las políticas específicas sobre trabajo infantil y las políticas generales de infancia. Al respecto, el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia –responsable de definir, planificar, controlar y evaluar las políticas de niñez- lideró la formulación del Plan Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, que incluye referencias puntuales sobre trabajo infantil. De esta manera, este Plan Decenal establece como políticas nacionales la erradicación progresiva del trabajo infantil nocivo, peligroso o de riesgo (entre 5 y 12 años), la erradicación del trabajo prohibido y peligroso; y la protección frente al trabajo y la explotación laboral (entre 13 y 18 años). P Previo a la creación del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, se creó el Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil, liderado por el Ministro de Trabajo y Empleo, cuya responsabilidad principal se enfoca en el establecimiento de una política nacional que promueva las condiciones necesarias para la erradicación progresiva del trabajo infantil. 

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P El objetivo principal del Plan PETI es promover la prevención y erradicación progresiva del trabajo infantil, desde las perspectivas de corresponsabilidad social y restitución de derechos de niños, niñas y adolescentes. Dispone siete lineamientos de política, vinculados con la erradicación progresiva del trabajo infantil, la corresponsabilidad sector público y privado, el enfoque de derechos, el fortalecimiento y articulación de las políticas y programas relativos al trabajo infantil, y el estímulo al trabajo decente. P La matriz de objetivos y estrategias se encuentra distribuida en siete temas (institucional, legal, educación, salud, empleo, familia y comunidad, e información y sensibilización), para cada uno de los cuales se plantean objetivos, estrategias, acciones y metas. No se presenta la explicación de los criterios de selección de estos temas. P Sobre la matriz, debe señalarse como limitación metodológica, que las metas que propone no son específicas y tienen alta carga subjetiva, por lo que pueden presentarse problemas para realizar seguimiento. Un ejemplo de ello es la siguiente meta: “iniciativas educativas para niños, niñas y adolescentes fortalecidas y ampliadas desde los empleadores” señalada en el tema Educación. Tal como se ha propuesto, la meta no cuenta con criterios que permitan medir su éxito o fracaso: cuántas iniciativas, de qué tipo (calidad), en qué lugar, en qué plazo. Conceptualmente, incluso esta meta se encuentra más cerca de una definición de indicador de producto, lo cual aún sería insuficiente para la medición de logro satisfactorio. 

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h. El Salvador26
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil 2006-200927 Comité Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil Marzo, 2006 92 páginas

P Una característica distintiva del Plan es que se define como un “instrumento de gerencia pública para orientar los esfuerzos nacionales de erradicación del trabajo infantil en sus peores formas”, lo cual refleja, por un lado, la naturaleza del documento (como instrumento de gerencia) y la priorización (peores formas) de su objetivo. P El documento parte de un inventario legislativo y de intervenciones –incluyendo el apoyo de la OIT a través de IPEC, así como el estado de cumplimiento del marco de convenios internacionales relacionados con el tema. Asimismo, vincula este inventario con los compromisos del país en el marco del Plan de Gobierno “País Seguro” 2004-2009. P Se indica que la metodología de elaboración ha incluido análisis sectoriales, evaluaciones rápidas, levantamiento y análisis de información estadística, dentro de un enfoque participativo, que involucró la participación activa de niños trabajadores. El producto final fue validado por el Comité Nacional. P En la sección metodológica, se ensaya un análisis causal del problema del trabajo infantil, de modo agregado, el cual es acompañado por una descripción cuantitativa de la magnitud y características del problema. A partir de este diagnóstico, la sección de Estrategia indica que el Plan se concentrará en un conjunto de acciones focalizadas en las principales causas del problema.
26 Adicionalmente, el país cuenta con un Plan Sindical para la prevención y erradicación del trabajo infantil de El Salvador (2005), disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_elsalvador.pdf 27 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_nacional_es.pdf 

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P Se identifican dos grandes componentes de la estrategia: el jurídico-político (marco legal, fortalecimiento institucional y de los servicios públicos) y el económico-social (educación, salud, recreación, ingresos, comunicación). P El objetivo estratégico del Plan es “erradicar las peores formas de trabajo infantil en El Salvador y promover una cultura nacional de cumplimiento efectivo de los derechos de la niñez, con énfasis en los niños que trabajan o que están en riesgo de hacerlo”. Este objetivo se traduce en siete áreas de intervención: fortalecimiento del marco legal, fortalecimiento institucional, educación, salud, recreación, mejoramiento de ingresos y comunicación y sensibilización. Cada una de estas áreas se relaciona con un objetivo específico y con una meta cualitativa, que debe conducir a la meta global de reducción de al menos 10% de la población que participa en las peores formas del trabajo infantil hasta lograr la erradicación total y la contención total de nuevos ingresos a estas formas. P Esta estructura se subdivide y para cada área y objetivo estratégicos se señala las acciones, metas, plazo e institución responsable. Como ya se ha mencionado, sin embargo, las metas en la mayor parte de los casos son de carácter cualitativo, lo que representa una dificultad para la verificación de su cumplimiento. P El Plan contempla un sistema de seguimiento y monitoreo del trabajo infantil (sistema de alarmas) y del Plan. Sobre esto último, se establece que el comité técnico se encargará de la definición de los instrumentos y metodologías de recolección de información. Es importante señalar que se propone una matriz de indicadores de resultado por cada una de las áreas estratégicas. Sin embargo, varios de estos indicadores están a nivel de producto (p.e. “número de leyes”), por lo que cabría hacer una revisión de estos y señalar algunos intermedios que permitan un seguimiento más preciso de las intervenciones. 

P De otro lado, a pesar de que se incluye una sección relacionada con los costos de implementación del Plan, estos se encuentran pendientes de cálculo y sólo se registran los costos de inicio de las acciones. Un tema adicional es que se señala como fuente principal de las intervenciones un programa de transferencias condicionadas monetarias. Cabría analizar de qué forma esto incluye la mejora de la oferta de los servicios básicos (educación, salud) y cuán sostenible es esta estrategia desde el punto de vista fiscal. P El Plan incorpora como parte de su estrategia el Plan de Acción Nacional contra la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y adolescentes en El Salvador 2001-2004, elaborado por la Red Contra la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y adolescentes –ECPAT El Salvador (2001), que tiene como misión procurar la eliminación de todas las formas de explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes. Sus objetivos son erradicar la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes; garantizar la recuperación de las víctimas y proveer apoyo para su rehabilitación integral; y revertir la cultura de permisividad social, tolerancia e impunidad en este tipo de explotación. i. Guatemala
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de la Adolescencia Trabajadora28 Comisión Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del Trabajo Infantil 2001 60 páginas

P El Plan fue diseñado bajo el liderazgo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, y fue producto de un proceso participativo de consulta a nivel nacional, que involucró a representantes del sector público, privado y de los adolescentes que trabajan.

28 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_gt.pdf 

P El enfoque del Plan busca ser consistente con lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos del Niño (niños como sujetos de derecho), así como con los Convenios núm. 138 y núm. 182, ratificados por el país, y que forman parte del marco normativo. P El diagnóstico descrito en el Plan registra que un 28% de los niños entre 7 y 14 años labora, que el problema es principalmente rural (el 75% del total de niños trabajadores), masculino, que afecta en mayor proporción a la población indígena, y que se concentra en la agricultura rural. Asimismo, identifica un problema estacional vinculado a la migración del altiplano a la costa sur del país, y un fuerte vínculo con los problemas estructurales del sistema educativo. P El Plan presenta un inventario de actores principales y roles en la problemática del trabajo infantil del país. Este inventario incorpora instituciones públicas y privadas, incluyendo a la cooperación internacional. P El objetivo principal del Plan es “prevenir y erradicar el trabajo infantil y proteger a la adolescencia trabajadora promoviendo políticas públicas de atención, inversión y de participación que involucren a todos los sectores; con la finalidad de obtener compromisos y definir acciones conjuntas que promuevan la solución del problema; iniciando con el trabajo de alto riesgo en niños y niñas menores de 18 años”. Nótese que este objetivo principal, no sólo incorpora un mandato general, sino además orienta una priorización en términos de población objetivo y problema. Más aún, el Plan especifica zonas geográficas de mayor atención, estableciendo grados de priorización por cada una de las regiones del país (10 departamentos priorizados). P Las políticas específicas identificadas por el Plan son cuatro: educación, salud, promoción del empleo adulto y protección; las cuales serán complementadas con una estrategia de movilización social y una estrategia de monitoreo participativo. Estas políticas son implementadas a través de tres áreas de intervención 

(prevención, erradicación, protección) y conllevan a un objetivo general y luego a uno específico por cada una de las políticas señaladas. P El planteamiento de estos objetivos específicos es sintético y claro, y conduce a una matriz de metas, indicadores, plazos, principales actividades y responsables. Cabe indicar que estas metas han sido coordinadas con otros planes vigentes como el Plan de Gobierno Educación 2000-2004, e incorporan principalmente actividades y registros regulares. A modo de ejemplo, se plantea como meta la inclusión de un módulo sobre trabajo infantil en las Encuestas de Hogares y en las Encuestas Laborales, antes que proponer la aplicación de instrumentos paralelos. j. Honduras
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan de Acción Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del Trabajo Infantil en Honduras. Fase I. 2001-2006. Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil29 Comisión Nacional para la Erradicación Gradual y Progresiva del Trabajo Infantil Octubre de 2001 130 páginas

P El Plan establece 17 políticas de Estado, que involucran la erradicación de las peores formas del trabajo infantil y del trabajo de los niños y niñas en edad escolar, especialmente aquellos en actividades riesgosas; la inserción educativa; la articulación de políticas; la ejecución de una estrategia de combate a la pobreza; fortalecer las capacidades institucionales; entre otras. Sin negar que estas dimensiones son importantes para combatir un problema multi-causal, como puede apreciarse en el Plan, estas políticas tienden a superponerse y, el maximalismo de la propuesta impide una recordación simple de las propuestas y una clara orientación.

29 Disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_eti_honduras.pdf 

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P El diagnóstico parte del reconocimiento de nueve problemas que inciden en el trabajo infantil, identificados a partir de los talleres de consulta: pobreza generalizada, violencia intra-familiar, delincuencia, sistema educativo, seguridad social y ocupacional, manejo inadecuado de químicos en la agricultura, presiones familiares, irresponsabilidad paterna y falta de acceso a servicios de salud. El Plan reconoce que el abordaje de estos temas excede sus propios límites, pero incorpora algunos elementos de estrategia para su combate, cuando corresponda. Al respecto, un tema importante señalado en el Plan es la complementariedad que se busca con otros planes nacionales, particularmente con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza. P Los ejes temáticos del Plan son tres: derechos de niñez, combate a la pobreza y búsqueda del desarrollo, y equidad de género. Sobre la base de estos, el Plan contiene seis objetivos generales, a los cuales se asocian resultados esperados a nivel de componente. Sin embargo, en el punto de los objetivos generales se presentan problemas de superposición. A modo de ejemplo, el objetivo cuatro indica “contar con un sistema educativo (…) adecuado a las necesidades esenciales (…) que tiene en cuenta las condiciones particulares de la niñez trabajadora. Por su parte, el objetivo seis busca “reducir significativamente el trabajo infantil (…) como consecuencia de procesos coordinados y articulados entre sí en los siguientes campos: (…) funcionamiento de un sistema educativo con mayor cobertura y calidad”. P El Plan se desagrega en resultados esperados por cada uno de los siete componentes y se concretiza en matrices que incluyen descripciones de programas, objetivos, medidas de política, proyectos, metas, responsables y plazos. No cabe duda que contar con un nivel de desagregación tan alto representa un esfuerzo significativo de diseño. Sin embargo, esto implica también una serie de retos. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que su seguimiento exige también un gran esfuerzo para mantener los registros administrativos y sistemas estadísticos respectivos. Más 

aún, debe indicarse que la mayor parte de iniciativas presentadas en estas matrices tenían una cobertura muy limitada (p.e. 300 beneficiarios). P En lo referido a iniciativas concretas, se observa que el Plan incluye como estrategias proyectos y no actividades regulares, lo que en algunos casos puede tener un efecto contrario al previsto. En el primer caso, se sabe que por definición un proyecto es una intervención puntual y limitada en el tiempo, que sirve para expandir o innovar servicios regulares. En este sentido, no es una buena señal de sostenibilidad que los elementos del Plan estén sustentados por intervenciones temporales limitadas. En el segundo caso, se proponen algunos proyectos que podrían proveer incentivos perversos que fomenten el trabajo infantil, como la provisión de vivienda para familias con niños y niñas que trabajan. P Cabe destacar cuatro elementos adicionales del Plan. En primer lugar, éste contiene una sección describiendo proyectos especiales. A pesar de lo manifestado en el párrafo anterior, en este caso, vale la pena señalar el tema, pues refleja la orientación del Plan de atender situaciones urgentes, sea de naturaleza coyuntural (damnificados por el Huracán Mitch), como de naturaleza estructural (peores formas de trabajo infantil). En segundo lugar, la ejecución del Plan incorpora explícitamente la vinculación entre los niveles centrales y descentralizados, a través de subconsejos técnicos regionales. En tercer lugar se contemplan mecanismos de evaluación muy precisos, que involucran periodicidad, tipo de reporte, y responsables. Se dispone de un plan de trabajo detallado, que incluye todas las actividades, nivel de priorización y plazos. 

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k. Nicaragua30
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Estratégico Nacional para Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las y los Adolescentes Trabajadores 2001-200531 Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección del Menor Trabajador (CNEPTIPMT) Octubre de 2000 151 páginas

P El Plan fue producto de un proceso participativo, que incluyó a distintas entidades del gobierno nacional y local, sociedad civil e incluso representantes de niños, niñas y adolescentes que trabajan. Este proceso fue conducido por la CNEPTIPMT, que es presidida por la Primera Dama y cuyo Director Ejecutivo es el Ministro de Trabajo. P El Plan establece seis objetivos estratégicos: $ Contribuir a mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de las familias, priorizando a las más pobres. $ Promover el cumplimiento del derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes y el mejoramiento de la calidad. $ Apoyar el acceso a los servicios integrales básicos de salud para niños, niñas y adolescentes. $ Garantizar la coherencia y el cumplimiento de las leyes, reglamentos, códigos y convenios que apuntan a la erradicación del trabajo infantil y la protección de los y las adolescentes que trabajan. $ Desarrollar el compromiso de toda la sociedad para trabajar en la prevención y erradicación del trabajo infantil y la protección de los adolescentes que trabajan. $ Facilitar y motivar la elaboración de investigaciones, registros y controles sobre el trabajo infantil y adolescente.

30 El país cuenta además con un Plan Nacional Contra la Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes. Nicaragua 2003-2008 disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_nacional_ contra_la_esc_en_ninos,_ninas_y_adolscentes_2003_2008.pdf y con un Plan Sindical para la Prevención y Erradicación del Trabajo infantil (2005) disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_ _nicaragua.pdf 31 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/pn_nicaragua_ti.pdf 

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P El Plan parte de un diagnóstico detallado, que identifica los problemas de empleo adecuado, escolaridad, acceso a servicios y violencia familiar, como algunos de los factores que condicionan el ingreso de niños y niñas al mercado laboral. Adicionalmente, señala como factores asociados la migración por falta de oportunidades de empleo, la retracción de la actividad agropecuaria y las políticas de ajuste estructural. P Como parte de este diagnóstico, se señala que hacia septiembre del 2000 se empezaría a levantar información sobre trabajo infantil mediante un módulo ad hoc en la Encuesta de Hogares. Asimismo, el Plan contiene la sistematización del Ministerio de Trabajo, con data sobre actividades laborales realizadas por niños en distintas regiones del país, incluyendo ocupaciones específicas. P El marco de principios de política del Plan está conformado por lo establecido en la Agenda de Acción de la Conferencia de Oslo (1997), los convenios núm. 138 y núm. 182, la Convención sobre los Derechos del Niño, el Memorando de Entendimiento firmado con la OIT, entre otros instrumentos. A partir de ellos, el país ha desarrollado un marco institucional interno, conformado por la creación de la Comisión Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección del Menor Trabajador, la Aprobación del nuevo Código del Trabajo –incluyendo una sección sobre trabajo infantil-, la creación de la Procuraduría Especial para la Defensa de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes, la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia, y la Creación del Consejo Nacional de Atención y Protección Integral a la Niñez y Adolescencia. P El Plan describe de modo amplio el marco normativo nacional y los acuerdos interinstitucionales (compromisos establecidos con el sector privado) que regulan el trabajo de niños, niñas y adolescentes, y sintetiza los hallazgos de un estudio sobre las leyes en materia de trabajo infantil que incluye recomendaciones normativas para ajustar definiciones, atender vacíos y mejorar la consistencia entre diferentes instrumentos. 
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P De acuerdo con lo indicado en el Plan, a partir de la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño, Nicaragua dinamizó una serie de procesos de planificación en materia de infancia, de orden general y sectorial. Entre los instrumentos generados se menciona la Política Nacional de Atención Integral a la Niñez y la Adolescencia (1998), el Plan de Acción Nacional a favor de la Niñez y la Adolescencia (1997-2001), la Estrategia Nacional de Educación (1997) y la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza (2000). En este sentido, se entiende que este Plan PETI se encuentra articulado a estos otros documentos de planificación y orientación de políticas. P Uno de los elementos importantes de este Plan es que se busca mecanismos activos de articulación de acciones a distintos niveles. Uno de estos mecanismos los constituye la derivación de planes operativos. En efecto, el Plan establece un rol de facilitación en las instancias de nivel nacional, dejando el rol operativo al nivel municipal. Al respecto, se señala un conjunto de municipalidades que cuentan con planes operativos municipales elaborados, que tienen una relación de consulta y ajuste con relación al Plan PETI. P Un segundo aspecto importante del Plan PETI es el establecimiento de prioridades entre los distintos grupos demográficos, resaltando cuatro: niños, niñas y sus familias en situación de pobreza extrema, niños, niñas y familias desempeñando actividades consideradas como peores formas de trabajo infantil, niños y niñas realizando trabajos en actividades que afectan su dignidad y desarrollo moral, y niños y niñas menores de 14 años en riesgo de incorporarse a trabajos que no les garantizan acceso a derechos. Sin embargo, esta definición prioritaria de grupos puede generar problemas operativos, pues como se puede apreciar, las clasificaciones no son excluyentes y no se plantea una prelación entre ellos. En cualquier caso, el propio Plan reconoce que esto se realiza de modo global, pues no se cuenta con información que delimite con precisión sus alcances. 

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P El Plan propone tres tipos políticas: de prevención, erradicación y protección y define dos áreas estratégicas de acción: sustantivas (familia, educación y salud) y de apoyo (participación, marco legal y control, registro e investigación). Asimismo, desagrega su campo de acción definiendo 14 estrategias globales y 23 resultados generales, y luego, definiendo para cada una de las seis áreas estratégicas objetivos específicos a nivel de tipo de política. P El compromiso de indicadores y metas se obtuvo a partir de la consulta a los instrumentos de planificación de los sectores e instituciones gubernamentales involucradas en acciones señaladas en el Plan. Dos de los principales documentos reseñados fueron el Plan Nacional de Acción a favor de la Niñez y de la Adolescencia (1997-2001) y la Estrategia Reforzada de Reducción de la Pobreza. P El Plan reconoce, sin embargo, que han existido dificultades en esta formulación de indicadores y metas, por lo que establece como tarea de medio término su revisión y actualización. Finalmente, la definición de indicadores, metas y plazos se efectuó a nivel de metas globales, que coinciden con las indicadas en las áreas estratégicas de acción. P Respecto de los indicadores, se identificaron dos problemas. Por un lado, no cuentan con definiciones precisas que faciliten su registro y seguimiento (p.e. grado de coordinación en el proceso de actualización y recopilación de la información) y por otro, la mayor parte se han planteado a nivel de producto (p.e. número de publicaciones o número de acciones de divulgación), sin tamizarse a través de algún indicador que evalúe la calidad de estos productos, y que permita vincular mejor las acciones con los resultados generales definidos. 

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l. Panamá32
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las Personas Adolescentes Trabajadoras33 Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT). El CETIPPAT es presidido por la Primera Dama de la República. Junio de 2006 94 páginas

P El Plan parte de un recuento sintético de las iniciativas desarrolladas como parte del combate al trabajo infantil y sus peores formas en los últimos diez años, que incluye la ratificación de los convenios núm. 138 y núm.182 de la OIT, avances en materia estadística e institucional, y la implementación de acciones específicas para desincentivar el ingreso y permanencia de niños y niñas en el mercado laboral, principalmente en actividades peligrosas. P Señala de manera explícita su vinculación específica con otras políticas nacionales, como la Visión Estratégica de Desarrollo Económico y de Empleo hacia el 2009, la Ley Orgánica del Ministerio de Educación, las Políticas y Estrategias de Salud 2005-2009, la Ley Orgánica de la Caja de Seguro Social, la Ley para la Prevención y Tipificación de Delitos Contra la Integridad y la Libertad Sexual, la Política Pública de Juventud de Panamá y los compromisos internacionales ratificados por el país. P Es oportuno mencionar algunos requisitos que asumió el grupo que condujo el diseño del Plan: que el proceso de elaboración fuera ágil y dinámico, participativo, articulado y generador de consensos, riguroso y técnicamente viable, pertinente, intersectorial y multidisciplinario e integrador de acciones potencialmente operativas.

32 El país cuenta además con el Plan Sindical para la prevención y erradicación del trabajo infantil de Panamá (2005), disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_panama.pdf 33 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/ficha_pais_pan.pdf 

P De acuerdo con la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil (ENTI 2000), en el país habría 57 mil menores de 5 a 17 años económicamente activos y 48 mil ocupados, lo cual representa el 6.4% del total del grupo de edad. Las características principales de este empleo son que es principalmente de varones (proporción 3:1), adolescente, rural, y se ubica en la categoría de trabajador familiar no remunerado y en actividades agrícolas. P Como parte del diagnóstico, el Plan presenta la relación de actividades laborales cuya erradicación debe ser priorizada con urgencia. Entre éstas se cuentan trabajos agrícolas (cafetales, cañaverales), trabajos en vertederos de basura, explotación sexual comercial, servicios o comercio en la calle, servicio doméstico a terceros, entre otros. P Asimismo, elabora un inventario de acciones vigentes, implementadas por distintas entidades participantes en el proceso de formulación del Plan, a modo de inventario de iniciativas que contribuyen a la superación del problema de trabajo infantil. P A partir de toda esta información de diagnóstico y de contexto, el Plan dispone criterios de priorización de grupos de intervención (edad, tipos de trabajo, concentración en áreas geográficas con mayor incidencia, condiciones socioeconómicas, y diversidad cultural), y establece tres objetivos generales: $ Avanzar en la erradicación del trabajo de personas menores de la edad legalmente permitida. $ Erradicar las peores formas de trabajo infantil. $ Garantizar que el trabajo adolescente se realice con la protección plena de derechos fundamentales. P Para cada uno de estos objetivos generales, se plantea metas globales, indicadores de logro (resultados, que incluyen plazo previsto) y se proponen siete componentes estratégicos (sensibilización, normatividad, familia, educación, salud, recreación y sistema de información e investigación). Esto se sintetiza en matrices que vinculan para cada resultado esperado, 

indicadores de logro, línea de acción, fuente de verificación y responsables (aún cuando no es completamente clara la relación biunívoca entre acciones, responsables y fuentes de verificación). Es preciso mencionar que una parte significativa de las acciones propuestas corresponden con actividades regulares (identificadas además en el inventario vigente), a las que se sugiere ampliar o mejorar. Es notable, por ejemplo, la referencia a encuestas regulares y sistemas administrativos en la conformación del sistema de seguimiento del Plan. P Finalmente, con el fin de fortalecer institucionalmente al CETIPPAT, el Plan propone algunos resultados esperados y líneas de acción orientadas a robustecer su capacidad técnica y de coordinación. m. Paraguay34
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes (2003-2008)35 Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo de los y las Adolescentes (CONAETI) Diciembre de 2003 42 páginas

P El Plan fue preparado de modo participativo, a través de talleres de consulta en diversos lugares del país, y convocando a organizaciones públicas y privadas, incluyendo a representantes de los niños, niñas y adolescentes trabajadores. Asimismo, el Plan culminó en un ejercicio de validación del producto final. P El objetivo superior de las políticas de infancia es hacer plena la vigencia de los derechos de los niños y adolescentes. El objetivo general del Plan es prevenir y erradicar progresivamente el trabajo infantil y garantizar las condiciones de trabajo para los y las adolescentes. Se fijan los siguientes resultados esperados:
34 El país cuenta complementariamente con un Plan Nacional de Prevención y Erradicación de la Explotación Sexual de Niñas, Niños y Adolescentes en Paraguay (2003) disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/ documentos/plan_esci_py.pdf 35 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/ficha_pais_pan.pdf 

$ Contar con información sistemática, suficiente y fiable sobre la problemáticas del trabajo infantil y adolescente. $ Movilizar y capacitar a los agentes involucrados y sensibilizar a la sociedad sobre la problemática del trabajo infantil y del trabajo adolescente. $ Contar con un marco legal adecuado para la erradicación del trabajo infantil y la protección del trabajo adolescente. $ Implementar un sistema de fiscalización y de monitoreo social, con énfasis en las peores formas del trabajo infantil y el trabajo peligroso. $ Desarrollar políticas públicas para la prevención y erradicación del trabajo infantil, y la protección del trabajo adolescente, articulando iniciativas públicas y privadas. $ Diseñar e implementar programas y proyectos de intervención. $ Adoptar mecanismos eficaces y eficientes de monitoreo y evaluación del plan. P En términos de diagnóstico, el Plan identifica que el problema afecta a uno de cada cinco niños, niñas y adolescentes, que es principalmente masculina, y que las ocupaciones con mayor prevalencia son el trabajo familiar no remunerado y el trabajo agropecuario. Asimismo, se identifican como causas la situación de pobreza y factores culturales, mientras que del lado de las estrategias de gobierno para enfrentarlo, se señaló la inexistencia de políticas articuladas y el centralismo de las decisiones. P El análisis del marco normativo descrito en el Plan registra los vacíos y contradicciones persistentes, particularmente en lo referido a definiciones básicas como edades mínimas de ingreso al mercado laboral. De igual forma, destaca como un objetivo prioritario la ratificación del Convenio núm. 138 de la OIT y la determinación de una edad mínima de admisión al empleo. Esto se logró en el 2004, cuando el país realizó el depósito del instrumento de ratificación ante la sede de la OIT. 

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P El Plan fija líneas de acción, indicadores y responsables asociados a cada uno de los siete resultados esperados. Los indicadores son básicamente de producto y no plantean metas o plazos respectivos. P Un problema adicional es que al plantear las líneas de acción de modo general, no es posible identificar responsables puntuales por tareas. Es cierto que el Plan indica que un paso siguiente es volcar estas orientaciones en los planes operativos de cada institución. Sin embargo, la sola revisión de la matriz presentada en el Plan no permitiría distinguir claramente las responsabilidades específicas. Por ejemplo, para la línea de acción “realizar campañas sobre la importancia de la prevención y erradicación del trabajo infantil…” tiene como responsables a la CONAETI, a la Coordinadora para la Erradicación del Trabajo Infantil (COETI), medios de comunicación, sindicatos, gremios, etc. Siendo cierto que cada uno de estos actores podría realizar campañas, no es claro qué parte de la responsabilidad recae en cada quien, por lo que no es posible tampoco una fluida rendición de cuentas. P Algunos de los indicadores también podrían tener problemas de diseño. Por ejemplo, el número de denuncias atendidas por el Ministerio de Justicia y Trabajo, al ser una indicador de producto asociado a un problema que se quiere erradicar, no quedaría claro si su aumento es una señal positiva (se están atendiendo las denuncias) o negativa (está aumentando el número de casos). Una alternativa es complementar el indicador con alguno vinculado a la calidad del servicio, como tiempo de atención efectiva de las denuncias. P Un indicador cualitativo, cuya medición no sería simple, pero que habría que rescatar por la importancia como movilizador de procesos, es la articulación del plan con los planes de empleo y la estrategia de lucha contra la pobreza. 

n. Perú
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infanti36 Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil Septiembre de 2005 24 páginas

P El Plan fue aprobado mediante un Decreto Supremo y contiene cuatro principios orientadores, tres objetivos (y tres componentes, uno por objetivo), cinco áreas estratégicas y cuatro criterios de priorización. De acuerdo con la metodología descrita, fue elaborado en un proceso participativo descentralizado. P El Plan parte de un diagnóstico según el cual: (i) el problema se habría triplicado en los últimos doce años, (ii) del total de niños, niñas y adolescentes trabajadores, dos tercios corresponderían a menores de 13 años y el resto al rango 14-17, (iii) no habría algún sesgo de género notable a nivel global y (iv) el problema se encuentra altamente concentrado en algunos departamentos del país. El diagnóstico además presta especial atención a la exclusión del sistema escolar como una causa y a la vez consecuencia de la incorporación prematura de niños y niñas al mercado de trabajo. P El Plan sintetiza las principales normas nacionales e internacionales relativas al trabajo infantil. Esta reseña del marco legal, sin embargo, se presenta sin incluir algún análisis de sus bondades y deficiencias. P Es importante anotar que el Plan PETI hace una referencia puntual al Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA) 2002-2010, según la cual, en él se han establecido objetivos y metas relativas al trabajo infantil, que el Plan PETI recoge. Al respecto, debe mencionarse que el PNAIA dispone como resultado esperado al año 2010, dentro del objetivo “ofrecer una educación básica de calidad para todos los niños y niñas de 6 a 11 años de edad”, que las peores formas de trabajo infantil
36 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_peti_per_05.pdf 

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son erradicadas y se promociona alternativas educativas a éste. Este aspecto es importante, en la medida que lo dispuesto en el PNAIA se recoge en los objetivos del Plan PETI y avanza en su especificidad y compromiso, manteniendo su coherencia. P En este caso, los objetivos planteados por el Plan PETI son tres: $ Prevenir y erradicar el trabajo infantil bajo los 14 años de edad. $ Prevenir y erradicar las peores formas de trabajo infantil de personas menores de 18 años. $ Proteger el bienestar y derechos de los adolescentes trabajadores entre los 14 y 18 años. P El Plan PETI incluye un inventario de políticas, programas y actividades que se vienen ejecutando y que tendrían incidencia en resolver el problema del trabajo infantil. Un primer tema a destacar, es el reconocimiento en el Plan de que el principal énfasis en la acción estatal ha estado orientado a la legislación. La relación de programas descritos a nivel de distintos sectores (Desarrollo Social, Educación, Salud, Trabajo, Turismo, etc) evidencian limitaciones de cobertura y limitada vinculación entre sí. P El Plan propone una matriz que muestra resultados a nivel de área estratégica, acciones para cada resultado, metas, plazos y responsables. Las áreas estratégicas son sensibilización y comunicación, legislación, estadística e investigación, políticas sociales y derechos, y capacitación y fortalecimiento institucional. P Un primer tema que resalta es que el Plan tiene un fuerte énfasis en dos temas: sensibilización e información, lo cual motiva una serie de iniciativas –la mayor parte nuevas- alrededor de campañas de difusión, creación de registros y la generación de información estadística. Es de suponer que temas vinculados a la calidad de la educación (salvo por alusiones específicas) no son desarrollados por estar en algún plan sectorial. Sin embargo, ello no se menciona. 
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P A pesar de haber ubicado como una de las áreas estratégicas el fortalecimiento institucional, las acciones propuestas estarían contrapuestas, en tanto algunas apuntan a fortalecer los mecanismos e instituciones existentes, y otras generan mecanismos paralelos. P En lo positivo, debe destacarse que, a pesar de que el documento no muestra evidencia empírica de su impacto, se aprovecharían iniciativas existentes para apoyar el combate al trabajo infantil, como la focalización de los programas de empleo temporal y de los servicios de cuidado diurno de menores de edad en zonas con alta incidencia de trabajo infantil. Este énfasis en ingresos y tiempo disponible para la generación de ingresos de los padres de familia, es un tema a resaltar. Sin embargo, la señal contraria se estaría mostrando al proponer iniciativas como la “creación de un sistema único computarizado sobre el trabajo adolescente”, la realización de una “encuesta nacional ad hoc sobre trabajo infantil adolescente (sic) con representatividad a nivel departamental y la “creación de un instituto de formación y capacitación en trabajo infantil”. P Finalmente, en algunos casos, las acciones propuestas podrían generar incentivos perversos, como el otorgamiento de becas en centros de educación ocupacional a adolescentes trabajadores. 

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o. República Dominicana37
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan Estratégico Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil en República Dominicana 2006-2016.38 Secretaría de Estado de Trabajo Febrero 2006 80 páginas

P El diagnóstico presentado en el Plan reconoce las limitaciones para efectuar estimaciones debido a la falta de información confiable, sin embargo, a partir de la Encuesta Nacional del Trabajo Infantil (ENTI 2000), se calcula que habría alrededor de 436 mil niños, niñas y adolescentes trabajadores, lo que representa el 18% del total de niños entre los 5 y 17 años. La proporción es ligeramente más alta en el ámbito rural (20% vs. 17% en zonas urbanas) y notablemente más sesgada hacia los varones (27% vs. 9% de niñas). P Un esfuerzo adicional con el objetivo de sistematizar la información de diagnóstico está vinculado con el levantamiento de información sobre peores formas de trabajo infantil, y se concentró en explotación sexual comercial, trabajo peligroso agrícola y trabajo peligroso urbano. P En cuanto al marco legal, el Plan detalla los diferentes instrumentos normativos nacionales e internacionales que rigen en el país. Además, se destaca que, a raíz del proceso de formulación del Plan, un equipo de especialistas pudo realizar un estudio que culminó en la aprobación de una norma que cubre vacíos preexistentes relativos al trabajo peligroso. P El Plan describe el marco institucional en el que se inscribe, destacando la creación del Comité Directivo Nacional de Lucha Contra el Trabajo Infantil en 1997 y posteriormente la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación Sexual
37 El país cuenta adicionalmente con el Plan Sindical para la prevención y erradicación del trabajo infantil de República Dominicana (2005) disponible en: http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_sindical_ dominicana.pdf y con el Plan de Acción de la República Dominicana para erradicar el abuso y la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes que se puede encontrar en: http://www.oit.org.pe/ipec/ documentos/plan_nacional_esc.pdf 38 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_estrategico_rd.pdf 

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Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes. Asimismo, debe señalarse que en el año 2002, la Secretaría de Estado de Trabajo, entidad rectora en la materia, creó una unidad dedicada a la prevención del trabajo infantil y a la protección de adolescentes trabajadores. P Un tema fundamental es la asociación que hace el Plan con otros instrumentos que protegen de modo directo o indirecto a la infancia, destacándose la Política Educativa y el Plan Decenal de Educación 2003-2012, la Política Sanitaria y los programas de salud, el Plan Nacional para Garantizar los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes 2003-2013, el Plan Nacional Contra la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes, el Programa de Prevención y Combate de la Trata de Personas, y el Plan Nacional para Combatir la Pobreza y los Objetivos del Milenio. En cada uno de estos temas, el Plan describe el vínculo existente entre ambos instrumentos, resaltando los programas y actividades específicas que contribuyen directa o indirectamente a los objetivos del Plan PETI. P El Plan PETI incluye una matriz que vincula sus propósitos y sus resultados con los distintos Planes existentes. Cabe indicar que el Plan PETI se encuentra integrado al Sistema Nacional de Protección de Niños, Niñas y Adolescentes. P La estrategia cuenta con tres tipos de intervenciones (prevención, protección/atención y eliminación) y establece, de acuerdo con cada una de las acciones planteadas, dos niveles de propósitos: uno orientado a generar impacto positivo en los niños, niñas y adolescentes y el otro orientado a generar impacto positivo en sus familias y entorno. Se plantea seis propósitos, relacionados con los temas de sensibilización, marco legal, información confiable, 

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erradicación de peores formas, protección de adolescentes (16-18 años) y acceso a mejores condiciones de vida de las familias. P Finalmente, se presentan tres matrices que desagregan la información de contenidos, responsabilidades y metas. En la primera se vinculan propósitos con estrategias; en la segunda, propósitos y resultados con actores involucrados y tipos de responsabilidades, y en la tercera, se relacionan propósitos con indicadores, metas y plazos. La desagregación llega a un nivel de detalle bastante fino, aunque complejo para el seguimiento, debido a la diversidad de matrices presentadas en el Plan. p. Uruguay
Nombre Elaborado por: Fecha Extensión: Plan de Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en el Uruguay 2003-200539 Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil Año 2003 27 páginas

P El Plan, cuya elaboración fue conducida por el CNETI (presidido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), parte de una síntesis de la normatividad internacional ratificada por el país –incluyendo la Convención sobre los Derechos del Niño, y los convenios núm. 138 y núm. 182 de la OIT- y el marco nacional que incluye el Código del Niño y normas específicas. P Se propone grupos objetivo prioritarios, que incluyen los niños, niñas y adolescentes dedicados a labores informales, aquellos involucrados en tareas rurales, y los sometidos a explotación sexual comercial y el tráfico de drogas. P El Plan de Acción se sustenta en cuatro programas (líneas): sensibilización pública, protección legal y judicial, educación y económico-productivo, respecto de los cuales el Plan define objetivos y acciones específicas. Sin embargo, la forma como son

39 Disponible en http://www.oit.org.pe/ipec/documentos/plan_uruguay.pdf 

presentados no permite identificar indicadores para el seguimiento, metas, responsables o plazos para cada uno de ellos. P A manera de ejemplo, uno de los objetivos específicos de la línea educación es “crear programas específicos para población con extra-edad y situaciones particulares”. No es posible identificar cuáles de las acciones específicas listadas a continuación corresponde con este objetivo. Más aún, tomando todas las acciones específicas propuestas para esta línea de acción, se puede inferir que éstas se encontraban –al momento de la redacción- aún sujetas a evaluación y validación, pues salvo por la primera (realización de un mapeo de acciones), las demás se plantean en términos desiderativos (“a modo de ejemplo se plantea…”, “también se podría…”). La naturaleza condicional de las propuestas se mantiene a lo largo de las líneas de acción restantes. 

IV. Criterios de clasificación de los Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del T rabajo Infantil y su vinculación con políticas nacionales

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Tomando en consideración los elementos conceptuales presentados en las secciones anteriores, los criterios y consideraciones para el análisis descritos en el capítulo previo, y la revisión de los Planes PETI, en esta sección se ensaya un ejercicio de clasificación de estos Planes, cuyo objetivo es servir de parámetro para la mejora continua de los planes, y a través de ellos, de las políticas de prevención y erradicación del trabajo infantil y protección del trabajo adolescente. Habiendo pasado revista de los planes disponibles, merece la pena analizar cuál es su utilidad. De esta forma, pese a que en su rol como registro de un proceso es poco lo que se puede extraer en tanto no proveen suficiente y adecuada información41 que permita conocer con alguna precisión de qué forma el Plan ha desencadenado y viene fomentando el desarrollo de procesos que contribuyan a una mejor política (nacional, regional, local) sobre trabajo infantil, cabe mencionar algunas prácticas saludables. Entre ellas destacan la elaboración participativa, la inclusión expresa de empleadores, sindicatos y de los propios niños, niñas y adolescentes que trabajan, la validación de propuestas en los niveles locales, la articulación de planes orientadores de nivel general con planes operativos de niveles subnacionales de gobierno, entre otros. Se considera que estas prácticas son saludables en tanto contribuyen al empoderamiento de los actores involucrados, a su sensibilización sobre el tema, a una rendición de cuentas explícita y a la sostenibilidad de
40 A efectos del análisis, se tomará como unidad de análisis los Planes Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil de los países de América Latina y el Caribe, asumiéndose estos planes como documentos auto-contenidos, en el sentido que su revisión se realizará tomándolos como documentos que se explican por sí mismos. Asimismo, en los casos en los que se ha tenido a disposición documentación adicional, se ha revisado ésta sólo con fines de complementación. 41 El análisis de los planes desde su dimensión como proceso requiere de información provista por actores involucrados en el diseño del Plan, funcionarios y representantes de instituciones que ejecutan las políticas programadas, usuarios potenciales de dichas políticas, entre otros, que permitan deducir las dinámicas generadas a través del Plan. 

los procesos, en la medida que la responsabilidad de la continuidad del proceso se expande hacia ámbitos descentralizados. Por su parte, desde la dimensión de los planes como instrumentos, se partió de la pregunta ¿Qué debería esperarse de los planes? A continuación, se reseñan algunas características esperadas en los planes para su utilidad como instrumentos42: Cuadro Nº 7 Características esperadas en los planes
Características esperadas
Ser entidades coherentes con su entorno institucional43 ... que sintetizan una intervención ordenada44

Definición
Se inscriben de manera articulada y complementaria con los demás instrumentos de planeamiento existentes en la jurisdicción para la cual han sido elaborados. Cuentan con las unidades que permitan a quienes sean responsables de su implementación y de su seguimiento, responder a algunas preguntas básicas: qué se hace, quién lo hace, cuándo lo hace, cuánto debe hacer, de qué medios va a disponer y qué se espera resolver. Entendido como una intervención que optimice la utilización de los activos/recursos disponibles.

... y una intervención eficiente45

Como se ha mencionado antes, una buena planificación es un factor que favorece un desarrollo eficiente de las políticas, pero no constituye un signo de éxito de las intervenciones. Un plan bien construido contribuye en orientar las acciones de los hacedores de políticas y de los proveedores de los servicios públicos involucrados, así como para informar a los potenciales beneficiarios y
42 Adicionalmente, es conveniente que promuevan la eficacia, entendiéndose que dadas dos alternativas de solución, se utilice la de mayor impacto. Esta dimensión, sin embargo, requiere un estudio previo de costobeneficio y de modelos causales del problema. Pese a estas limitaciones, fue posible identificar algunos Planes, en los que la cadena causal entre problema y solución parecía contrapuesta, como en aquellos que proponían intervenciones que podrían incentivar antes que desalentar el ingreso de niños, niñas y adolescentes al mercado laboral. 43 Adaptando la definición provista por la Real Academia Española (Ver www.rae.es), se puede definir coherencia como “conexión lógica y consecuente de un elemento con otro”; en este caso, entre los planes PETI y los planes generales relevantes del país. 44 Según la definición de la Real Academia Española, se define orden como “colocación de las cosas en el lugar que les corresponde”; en este caso, los elementos esperados como integrantes de los planes. 45 Una definición de eficiencia que se ajusta al uso otorgado en el documento es la siguiente: “capacidad de alcanzar los objetivos y metas programadas con el mínimo de recursos disponibles y tiempo, logrando su optimización” (tomada de www.definición.org). 

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público en general, sobre los compromisos asumidos. De modo inverso, un país podría tener políticas desarrollándose sostenidamente, a pesar de que los instrumentos de planificación no lo evidencien. En particular, para el caso del trabajo infantil, algunos de los factores principales, como la cobertura y calidad de la educación o la expansión de empleos decentes, podrían estar ocurriendo a pesar de que no se cuente con un plan específico sobre trabajo infantil. Considerando los tres elementos señalados, se podría ensayar una aproximación a los intervalos de una clasificación de los planes, considerando los rangos extremos para cada uno de los elementos señalados y que los planes descritos se ubican en un continuo al interior de estos intervalos46: Cuadro Nº 8 Matriz de criterios de clasificación de los Planes Nacionales
Coherencia con Entorno Institucional
• dealmente, si existieran I planes sectoriales específicos, el Plan sólo se ocupa de los temas que atañen al ámbito laboral (p.e. normas), que no sean recogidos en los demás planes47. • i no existieran planes S sectoriales, el Plan PETI registra la orientación de la política sectorial, pero no suplanta los lineamientos sectoriales correspondientes.

Orden de la Intervención

Eficiencia de la Intervención

• l Plan organiza sus E • l Plan cuenta con E estrategias a partir de pocos objetivos pero sus servicios regulares, claros, identifica proponiendo mejoras, acciones precisas, designando responsable, incluyendo a sus registros administrativos y estableciendo plazos, y sistemas estadísticos indicadores para regulares. seguimiento, metas y recursos. •Sólo propone proyectos nuevos para los casos de acciones urgentes o después de haber llegado al tope de optimización de sus servicios o para probar de modo piloto alguna intervención específica.

46 Los extremos de cada criterio se definen por motivos didácticos, lo que no implica necesariamente que alguno de los planes revisados pertenezca a las categorías extremas. 47 También podría existir el caso de países en los que existen planes sectoriales que abordan los temas específicos en detalle, pero estos también son considerados en los Planes PETI, aunque respetando acciones, indicadores, metas, plazos y responsables dispuestos en el Plan original. Esta situación no sería necesariamente óptima, puesto que extiende el volumen del Plan y se hace más difícil de comprensión y manejo por parte de los operadores de los servicios.

Extremo positivo 

Coherencia con Entorno Institucional Extremo negativo
• l Plan se elabora E ignorando planes existentes o suplanta su rectoría. • l Plan abarca E demasiados aspectos, lo cual dificulta su seguimiento y el énfasis en lo prioritario.

Orden de la Intervención
• l Plan describe de E modo genérico las acciones que pretende efectuar, sin precisar responsables, plazos, indicadores, metas o recursos.

Eficiencia de la Intervención
• l Plan registra una E relación extensa de nuevos proyectos, que incluyen nuevas intervenciones, registros administrativos paralelos y encuestas específicas externas al sistema regular.

Es necesario explicar la valoración “positiva” y “negativa” de esta categorización. Para ello, habría que volver al tema de que la elaboración de un Plan obedece a un objetivo. Excluido el objetivo de sensibilización o alerta, y considerando los que se derivan de los criterios indicados en la clasificación, el plan podría tener como objetivos: (i) llenar un vacío de orientación de políticas, (ii) organizar la gestión de las intervenciones, u (iii) optimizarlas. En este sentido, se consideran positivos los planes que tienden a: P No obviar ni duplicar instrumentos o esfuerzos de planificación; dejar que los sectores responsables planifiquen los temas bajo su correspondencia y atender aquellos que queden pendientes. Sólo en el caso en que no existiera un plan sectorial (o general) necesario para la estrategia (o sólo exista formalmente), involucrarse activamente en dicha planificación, tendiendo a que este ejercicio se realice liderado por el sector correspondiente y no suplantando dicho rol, para asegurar su sostenibilidad, tomando en consideración funciones y competencias. Asimismo, al lograr introducir el tema en los procesos de planificación existentes, se evita duplicar esfuerzos y debilitar los espacios de planificación. P Expresar de manera clara y concisa las tareas, plazos, responsables y formas de medición de desempeño. Es conveniente anotar, sin embargo, que niveles de detalle demasiado específicos no son convenientes en un plan de nivel nacional. Más aún, tomando en cuenta buenas prácticas identificadas, lo más conveniente es
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llegar a un nivel de detalle que sea de fácil revisión y articular estos planes a otros de carácter más operativo, a cargo de las unidades más desconcentradas de la ejecución. P Confiar su desarrollo en los activos disponibles antes de la (posible) creación de activos adicionales. Los activos principales surgen del inventario de instituciones e iniciativas existentes, que debería ser el punto de partida, que debe ser analizado para su optimización, así como de los registros administrativos regulares y los sistemas estadísticos vigentes. La creación de registros específicos exige mayor esfuerzo por parte de los proveedores de los servicios, distrayéndolos de sus actividades esenciales, y debilita los registros regulares. Asimismo, de ser necesarios elementos adicionales, como encuestas específicas, lo aconsejable es partir del análisis de la conveniencia de articularlas al sistema regular de encuestas, lo cual podría facilitar su réplica posterior, antes que la aplicación externa, que provee información en un momento del tiempo, pero cuya continuidad es altamente incierta. En el caso de los planes analizados, en la sección IV se reseñó elementos que permiten ubicar en algún lugar de la línea continua entre los valores positivos y negativos a estos planes para cada categoría. En vista que no se pretende establecer un ordenamiento, se evitará hacer una aplicación de la clasificación a cada caso. Algunos comentarios generales, sin embargo, serán señalados en la siguiente sección.

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V. Conclusiones y recomendaciones
Más allá de la ubicación específica de los planes en la clasificación sugerida en la sección anterior, lo importante de este ejercicio es extraer algunas conclusiones que permitan mejorar la planificación de las políticas en los países objeto del análisis. A pesar de las dificultades para consolidar diagnósticos debido a la falta de información, una primera evidencia de la voluntad de los países de América Latina y el Caribe por priorizar la atención del trabajo infantil en las agendas nacionales, es el esfuerzo por consolidar diagnósticos con algún grado de desagregación que permite identificar incluso zonas de mayor riesgo. Una segunda evidencia está constituida por los avances en materia normativa por parte de los Estados. La ratificación de convenios fundamentales sobre la materia y la adecuación de los marcos legales nacionales así lo muestran. A ello habría que agregar la continua presencia del tema en los acuerdos internacionales, tanto a nivel mundial, como de las distintas regiones y grupos de países. Asimismo, debe destacarse que los planes revisados guardan armonía con las orientaciones promovidas por los acuerdos mencionados. En tercer lugar, la existencia de planes PETI en prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe, es otra evidencia de la importancia que se está brindando al tema. Inclusive, algunos países han incorporado estos instrumentos a su ciclo regular de planificación (los actualizan periódicamente) o a sus sistemas de planificación (vínculos con otros planes generales o sectoriales). En este sentido, son destacables las experiencias de países como Colombia y Costa Rica, que se encuentran implementando su tercer y segundo plan, respectivamente, producto de la evaluación de sus planes previos, y añadir a estos, la experiencia de Nicaragua, que contó para su reciente plan con informes intermedios de evaluación.
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Asimismo, un número significativo de estos planes reportó que sus procesos de elaboración provenían de un trabajo participativo en el que se contó con el involucramiento de diversas agencias públicas, organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperación, gremios de empleadores y representación de trabajadores. Incluso en algunos casos se ha dado voz a las propias organizaciones de niños, niñas y adolescentes que trabajan. Se ha podido hallar que los planes PETI analizados muestran diversas características y representan la heterogeneidad de los problemas propios de cada país. Sin pretender compararlos entre sí, sino más bien establecer algunos elementos que permitan sintetizar la revisión crítica, se elaboró una clasificación que permitiese a cada cual ubicarse en algún lugar del intervalo y, sobre todo, analizar el rol de sus planes en tanto instrumentos. Al respecto, se consideró que los planes debían ser entidades coherentes con su entorno institucional (se articulan y complementan con otros instrumentos de planeamiento), que sintetizan una intervención ordenada (responde a las preguntas qué, quién, cuándo, cuánto, con qué y qué se espera resolver) y eficientes (uso óptimo de los recursos disponibles). Comparando de modo general estas dimensiones respecto de los planes revisados, se puede afirmar que: P Es notable el esfuerzo por vincularse con otros planes existentes –principalmente de infancia, pobreza y educación-, aunque dada la extensión de varios de los planes y el nivel de detalle de los compromisos, no queda claro si se está tomando los planes PETI como consolidaciones de los planes sectoriales. Es preferible guardar equilibrio sobre el nivel de detalle de las propuestas: no se trata de replicar ni suplantar los planes sectoriales, sino de articularse a ellos y complementarlos, cuando corresponda48.
48 Desde otro enfoque de articulación, todos los planes revisados dedican un espacio significativo al análisis normativo y a colocar en agenda la adecuación de sus políticas a los convenios sobre Trabajo Infantil que hubiera ratificado el país respectivo.

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P Respecto al grado de orden que promueven los Planes, existe mucha disparidad. Es posible decir que –a pesar de su extensiónson muy pocos los planes que contienen la mínima información esperable para guiar a los ejecutores e informar a quienes vigilen la ejecución de las acciones. La mayor parte de los planes no cuenta con información suficiente, lo cual limita seriamente su acompañamiento, la identificación de cuellos de botella y la delimitación de responsabilidades. Así, la mayor parte de los planes dedica un espacio amplio a temas de diagnóstico – incluyendo inventario normativo y marco conceptual- y pierden precisión en los elementos de organización. Cuadro Nº 9 Estructura básica de un Plan Nacional
Con el objetivo que los Planes Nacionales constituyan una síntesis orientadora de las políticas de Estado para atender el problema del trabajo infantil, se sugieren los siguientes elementos mínimos como estructura básica: Diagnóstico: Lineamientos: Acciones: Responsables: Metas: * Plazo: Recursos: ¿Cuáles son las principales características del problema? ¿Cuáles son los ejes de la estrategia? ¿Qué se está haciendo y qué se debería hacer? ¿A quién le corresponde hacer cada acción? ¿Qué se pretende alcanzar? ¿En qué tiempo se pretende alcanzar la meta programada? ¿De qué medios se dispone?

* El establecimiento de metas implica la definición de indicadores que reflejen los avances en alguna(s) de las etapas del ciclo de producción de los bienes y servicios que se requiere para realizar las acciones programadas (indicadores de insumo, proceso, producto, resultado, impacto) y un sistema de registro de esta información, que permita un seguimiento adecuado y oportuno.

Particularmente, respecto de los medios, no se halló un Plan PETI que incluyera una estimación de los recursos disponibles o necesarios para hacer viable las tareas identificadas49. Al respecto, debe recordarse que muchas de las tareas corresponden con funciones regulares de los Estados, que no requieren necesariamente recursos adicionales, sino una mejor priorización y focalización, y la orientación hacia una gestión por resultados.

49 La excepción sería el Plan de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil de Bolivia, que propone una estimación del costo de los ejes de intervención, pero que no se replica en el Plan Trienal.

8

Es necesario hacer explícito el compromiso de recursos, pues esto implica que los sectores hagan este ejercicio de estimación de su esfuerzo individual en combatir el trabajo infantil, y también constituye una señal de transparencia y rendición de cuentas hacia el público. En este sentido, además, es imprescindible priorizar atenciones, para lo cual las acciones relativas a las peores formas de trabajo infantil son impostergables. Asimismo, se encontraron varios casos en los que los planes tenían más una orientación académica que de gestión pública, lo cual no favorece su rol como instrumentos, en la medida que se atiborran de categorías y definiciones que hacen muy densa su lectura e impiden a quien le corresponde aplicarlos y a quién le corresponde hacer seguimiento, realizar dichas tareas. Es plausible el esfuerzo de aquéllos que lograron definir indicadores y metas, en la medida que podrán hacer seguimiento de sus acciones y rendir cuentas. Sin embargo, es necesario afinar la definición de indicadores, de modo que no se circunscriban al nivel de producto. En este caso, es mejor complementar (o suplantar), cuando sea necesario, estos indicadores por indicadores de calidad de servicio o de resultado. Por ejemplo: si la acción a realizar es la capacitación de funcionarios locales respecto de trabajo infantil, la definición de un indicador de producto como “número de personas capacitadas” refleja solamente la producción de talleres, pero no ofrece ninguna señal sobre su efecto. Ello podría mejorarse si se acompaña de indicadores que reflejen la calidad del servicio de estos funcionarios después de la capacitación, lo que sería una señal de lo que se ha logrado con el producto “capacitación”. Muy pocos planes hacen referencia a alguna instancia de seguimiento. Dada la conformación institucional que predomina en la mayoría de países, lo aconsejable es que las entidades con responsabilidades en las tareas previstas por el Plan reporten a la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. Al respecto, en vista que una porción significativa de los planes han sido resultado de un proceso participativo, es recomendable que
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a partir de ese proceso se empiecen a generar mecanismos de difusión/transparencia y de rendición de cuentas. Un prerrequisito es contar con una matriz que contenga la información básica descrita en el Cuadro Nº 9, que sea de fácil entendimiento, que además incluya la periodicidad de entrega de información para cada indicador, para su análisis y difusión. Respecto de su eficiencia, pareciera que varios países optan por introducir nuevas prácticas a través de estos planes, lo cual impide apreciar con claridad cuáles son proyectos o actividades regulares y cuáles son iniciativas creadas de manera particular. En algunos casos, los planes reflejan relaciones de ideas por explotar o listas de proyectos ad hoc. En ninguno de estos casos se contaba con información que permitiera conocer que los servicios regulares habían llegado a un punto en el cual no pudieran ser optimizados y se requiriera de proyectos paralelos para la atención de los problemas. Las ventajas de contar con un plan son evidentes: se asegura que se despierte algún nivel de consciencia respecto de la gravedad del asunto, que se cuente con un instrumento que sistematice el diagnóstico, las soluciones, las responsabilidades, los recursos y los plazos, el cual además se convierte en sujeto de fiscalización; y finalmente, que se tomen decisiones para que los procesos y las tareas se pongan en marcha. Más aún, dependiendo de la forma en que se organice el proceso, la elaboración del plan implica una movilización de actores, que se sensibilizarían al respecto y pondrían el problema en su agenda de políticas. Sin embargo, se puede apreciar que varios de los países que cuentan con plan PETI, también cuentan con un plan contra la Explotación Sexual Comercial, lo cual podría ser visto como un subproducto del primero e involucra a varios de los mismos actores. En un nivel macro, varios de los países cuentan con algún otro plan que debiera integrar los anteriores, como planes de infancia,
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planes de desarrollo social, planes de lucha contra la pobreza, o planes sectoriales (educación, salud, empleo). En este sentido, cabe preguntarse si es más saludable para el fortalecimiento de los procesos e instrumentos de planeamiento de los países, y de esta manera, también de las políticas, contar con varios planes específicos por tema, o si es preferible robustecer los planes y procesos de planeamiento existentes, y buscar la incorporación de un tema crítico para el desarrollo como el trabajo infantil, en planes de mayor alcance. Aún cuando pudiera pensarse que se podría perder protagonismo del tema al introducirlo en una agenda más amplia, es posible que pudiera lograrse no solo optimizar el ejercicio de planificación, sino –más importante- articular las políticas necesarias para la prevención y erradicación del trabajo infantil con las acciones sectoriales correspondientes, y registrarlas en un documento con mayor jerarquía. De modo similar, la integración de las políticas de combate al trabajo infantil en instrumentos de mayor alcance, debería orientarse a fortalecer las acciones regulares de gobierno, y añadir solo aquellas específicas imprescindibles para su logro. En este caso, por ejemplo, existe el consenso de que un servicio educativo atractivo a niños, niñas y adolescentes puede incentivar mayor asistencia y permanencia en la escuela. Sin embargo, un Plan PETI podría no ser el mejor instrumento ni escenario para desarrollar este aspectos, más aún cuando estos planes son liderados por los Ministerios de Trabajo y los Ministerios de Educación y otros actores del sector, suelen estar menos implicados. Otros factores que conllevarían a enfrentar de manera óptima y precisa la proliferación del trabajo infantil corresponden con temas sectoriales, que deberían estar presentes en la agenda de la instancia respectiva o en Planes de alcance mayor (planes nacionales de desarrollo o planes de superación de la pobreza), para contar con un liderazgo más fuerte, mayor especialización y mejor articulación.
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Un tema adicional que se desprende de este análisis, es que el abordaje desde un tema específico, como el trabajo infantil, promueve la iniciativa de proyectos ad hoc, antes que el fortalecimiento de las acciones públicas regulares. De esta forma, se encuentra en los planes proyectos específicos de mejora educativa, de diversificación de ingresos o de acceso a vivienda, que corresponden a dependencias sectoriales, y por lo tanto, podrían perder especificidad y liderazgo, al introducirse en una agenda que atiende un problema específico. De modo similar, la introducción de encuestas especializadas en trabajo infantil, puede mejorar en un momento del tiempo la estimación de la magnitud y el detalle de las características del problema, pero de la misma manera, podrían representar esfuerzos aislados si es que no se integran en los registros administrativos y/o sistemas estadísticos regulares. Finalmente, es necesario integrar los temas prioritarios de la agenda sobre trabajo infantil de los países con los esfuerzos y recursos disponibles, para optimizar las intervenciones, lo que se puede sintetizar en las siguientes recomendaciones finales: 1. Articulación: Promover que los elementos necesarios para prevenir y erradicar el trabajo infantil se encuentren priorizados en los planes nacionales de desarrollo, de lucha contra la pobreza o de infancia –cuyo liderazgo recae en las esferas más altas del Poder Ejecutivo y su mandato cuenta con respaldo permanente -, y en los planes sectoriales correspondientes (educación, salud y empleo, principalmente). Asimismo, evitar la duplicación de procesos e instrumentos, y por el contrario, fortalecer los existentes. 2. Participación descentralizada: Incorporar en el debate de los temas de agenda de trabajo infantil a todos los actores críticos, tanto en los niveles centrales, como descentralizados, y promover la difusión del resultado del proceso, durante la elaboración del Plan y a su culminación. Ello permite además
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una mayor transparencia y aporta elementos para una rendición de cuentas más precisa. 3. Simplicidad: Promover diseños sencillos de los planes, de manera que puedan servir a dos fines prácticos: para orientar las acciones de los hacedores de políticas y proveedores de servicios públicos, y para informar a los potenciales beneficiarios y público en general, sobre los compromisos asumidos. Al respecto, se propone un esquema simple que contenga un diagnóstico breve (situación del problema e inventario institucional) y la definición de prioridades, objetivos, acciones, indicadores y metas, responsables, plazos y recursos. Los detalles específicos deben incorporarse en los planes sectoriales correspondientes. 4. Análisis de políticas: Vincular el diseño de la acción pública y el desarrollo académico sobre el trabajo infantil, para robustecer el sustento de las políticas, aumentar su probabilidad de éxito y aprovechar más eficientemente los recursos escasos. Ello implica recabar y mantener actualizada la información mínima para la toma de decisiones, elaborar las políticas a partir de los diagnósticos que se establezcan y racionalizar las pruebas piloto y nuevas iniciativas, estableciendo una metodología que permita en un plazo determinado evaluar su impacto. 5. Fortalecer las funciones regulares del Estado: Fomentar que las alternativas de solución partan del diagnóstico de los servicios regulares (salud, educación, protección social), verificar en qué situación se encuentra su operación y mantenimiento, de qué forma podrían ser optimizados, y finalmente, si es necesario, analizar alternativas específicas de mejora o de innovación (proyectos de inversión). De igual modo, fortalecer el uso de los registros administrativos y las encuestas nacionales regulares, analizando qué data podría contribuir a mejorar el análisis de la situación y de la evolución del trabajo infantil, y en qué instrumentos de los 
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existentes, podrían introducirse otros elementos que mejoren el seguimiento. Finalmente, recordar que muchas de estas acciones son funciones regulares del Estado, que seguramente requieren mayores recursos, pero sobre todo una mejora de la calidad del gasto, lo cual implica una gestión por resultados, que parta de priorizar escrupulosamente el gasto, lo cual significa atender con urgencia el impostergable problema de las peores formas del trabajo infantil. 

1

Bibliografía
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3

9. Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo de los y las Adolescentes (CONAETI). Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes (2003-2008). Paraguay, 2003. 10. Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil. Perú, 2005. 11. Comité Directivo Nacional para la Prevención, Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente Trabajadora. II Plan Nacional de Acción para la Prevención, Erradicación del Trabajo Infantil y para la Protección Especial de las Personas Adolescentes Trabajadores. Costa Rica 2005-2010. Costa Rica, 2005. 12. Comité Interinstitucional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Joven Trabajador. III Plan Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y la Protección del Trabajo Juvenil 2003-2006. Colombia, 2003. 13. Comité Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil. Plan de Acción para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en el Uruguay 2003-2005. Uruguay, 2003. 14. Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil. Plan Nacional para la Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil en el Ecuador. Ecuador, 2005. 15. Comité para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente Trabajadora (CETIPPAT). Plan Nacional Erradicación del Trabajo Infantil y Protección de las Personas Adolescentes Trabajadoras. Panamá , 2006. 

4

16. Gunnarsson, Victoria, Meter F. Orazem y Guilherme Sedlacek. Changing Patterns of Child Labor around the World since 1950: The Roles of Income Growth, Parental Literacy and Agriculture. The World Bank. Mayo, 2005. 17. Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Plan de Prevención y Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil y Adolescente en Chile. Chile, 2001. 18. Ministerio de Trabajo. Plan Trienal Nacional de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil 2006-2008. Bolivia, 2005. 19. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005. 20. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). La Eliminación del Trabajo Infantil: un objetivo a nuestro alcance. Ginebra, 2006. 21. Oficina Internacional del Trabajo / Unión Interparlamentaria. Erradicar las peores Formas de Trabajo Infantil. Guía para Implementar el Convenio Núm. 182 de la OIT. Ginebra, 2002. 22. Red Contra la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y adolescentes –ECPAT El Salvador. Plan de Acción Nacional contra la Explotación Sexual Comercial de niñas, niños y adolescentes en El Salvador 2001-2004. El Salvador, 2001. 23. Secretaría de Estado de Trabajo. Plan Estratégico Nacional para la Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil en República Dominicana 2006-2016. República Dominicana, 2006. 24. UNICEF. Estado Mundial de la Infancia. 1997. 

VI. Anexos
6.1. Porcentaje de niños, niñas y adolescentes ocupadoslaboralmente, por rangos de edad50

% de Menores de 5-11 años ocupados laboralmente

3% PANAMÁ 2% CHILE 2% VENEZUELA 4% URUGUAY 4% PARAGUAY 4% ARGENTINA

1% 1% 1% 1% 1% 2% 2% 3% 2% 3% 3% 3% 4% 6% 9% 6% 13% 16%

4% EL SALVADOR 5% COSTA RICA 6% HONDURAS 6% BRASIL 6% MÉXICO 9% NICARAGUA 9% COLOMBIA 11% GUATEMALA 13% ECUADOR 16% REP DOMINICANA . 16% BOLIVIA 21% PERÚ -30% NIÑOS -20% -10% 0%

10%

20%

30% NIÑAS

50 Fuente: Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005. Elaboración Propia. 

% de Menores de 12-14 años ocupados laboralmente

8% CHILE 12% PANAMÁ 13% URUGUAY 15% COSTA RICA 14% ARGENTINA

5% 3% 4% 4% 8% 5% 9% 11% 11% 11% 8% 11% 12% 10% 27% 23% 23% 34%

18% PARAGUAY 19% BRASIL 23% EL SALVADOR 24% COLOMBIA 26% MÉXICO 30% VENEZUELA 31% NICARAGUA 32% HONDURAS . 36% REP DOMINICANA 29% BOLIVIA 38% ECUADOR 45% GUATEMALA 40% PERÚ -60% NIÑOS -40% -20% 0%

20%

40% NIÑAS

% de Menores de 15-17 a–os ocupados laboralmente

17% CHILE 25% VENEZUELA 27% URUGUAY 26% PANAMÁ 29% PARAGUAY 27% ARGENTINA

7% 8% 7% 10% 7% 15% 14% 16% 17% 17% 16% 31% 24% 24% 21% 33% 37% 36%

33% COSTA RICA 38% COLOMBIA 39% EL SALVADOR 47% REP DOMINICANA . 48% NICARAGUA 36% BOLIVIA 43% BRASIL 51% MÉXICO 60% HONDURAS 50% ECUADOR 53% PERÚ 71% GUATEMALA -80% NIÑOS -60% -40% -20% 0%

20%

40%

60% NIÑAS 

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6.2. Correlación entre distintas variables e incidencia de trabajo infantil en países de América Latina y el Caribe51
35.0% 30.0% 25.0%

% Ocupados 5-17

20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 0.00 2.00 4.00 6.00

Promedio PBI - 10 a–os

35% 30% 25%

% Ocupados 5-17

20% 15% 10% 5% 0% 0 10 20 30 40 50

% Mujeres con <5años Educación

51 Fuentes: 1. Oficina Internacional del Trabajo (OIT). Construir futuro, invertir en la infancia. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el trabajo infantil en Iberoamérica. Septiembre, 2005. 2. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama Social de América Latina 2004. Noviembre, 2004. Elaboración Propia. 

35% 30%

% Ocupados 5-17

25% 20% 15% 10% 5% 0%
0

10

20

30

40

% hogares con al menos 2 NBI

35% 30% 25%

% Ocupados 5-17

20% 15% 10% 5% 0%
1.5

2.0

2.5

3.0

Promedio niños por hogar

100

6.3. Principales compromisos internacionales relativos al trabajo infantil en la última década a. 1996-1999
1997
• genda de Acción A (Conferencia de Oslo sobre el Trabajo Infantil). • onclusiones de la C Conferencia sobre Trabajo Infantil (Amsterdam). • eclaración Institucional D • eclaración de la D del Congreso de los Habana. Conferencia Diputados en España Iberoamericana de sobre la Marcha Mundial Altos Responsables contra la Explotación de la Infancia y la Laboral de la Infancia. Adolescencia en un (Ratificando el apoyo del Mundo Globalizado con Gobierno a las iniciativas Derechos (Cuba). de cooperación que el país desarrolla en América Latina y el Caribe a través de la OIT) (España). • eclaración del I D Encuentro Iberoamericano de Empleadores para la Erradicación del Trabajo Infantil (Bolivia).

Ámbito

1996

1998

1999

Mundial

• eclaración del Congreso D Mundial contra la Explotación Sexual Comercial de los Niños (Estocolmo).

Iberoamérica

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102
1997
D • eclaración de Cartagena • eclaración de Santiago. D Declaración de Principios de Indias sobre suscrita por los Jefes de Erradicación de Trabajo Estado y de Gobierno Infantil. Primera Reunión asistentes a la Segunda Iberoamericana Tripartita Cumbre de las Américas de Nivel Ministerial sibre (Chile). Erradicación del Trabajo Infantil (Colombia). • eclaración y Plan de D Acción Cumbre Regional de la Infancia para América Latina y el Caribe (Colombia).

Ámbito

1996

1998

1999

América Latina y el Caribe

Centroamé• eclaración de San D rica, Panamá Pedro de Sula sobre y República Trabajo Infantil. Reunión Dominicana de representantes de municipalidades y miembros de ONGs del Istmo centroamericano y la República Dominicana (Honduras).

Ámbito
• eclaración Final D de la Reunión de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina (Ratificación de principios de la Declaración de Cartagena de Indias sobre la Erradicación del Trabajo Infantil de la Primera Reunión Iberoamericana Tripartita de Nivel Ministerial sobre Erradicación del Trabajo Infantil) (Colombia). • eclaración de Buenos D • eclaración Socio D Aires. Compromisos de la Laboral del MERCOSUR: Comisión Parlamentaria Acuerdo de los países Conjunta (Argentina). del MERCOSUR en el que se definen principios y derechos en materia socio laboral, incluyendo un compromiso relativo al trabajo infantil.

1996

1997

1998

1999

Países Andinos

MERCOSUR

103

104
2001
• eclaración de D Lima. III Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia. (Contiene la Agenda Iberoamericana para la niñez y la adolescencia y un Plan de Acción) (Perú). • eclaración de D Bávaro. XII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno República Dominicana. • eclaración de Tarija. D XIII Conferencia Iberoamericana de Educación (Bolivia). • V Conferencia I Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y Adolescencia (República Dominicana).

b. 2000-2003
2002 2003

Ámbito

2000

Iberoamérica

• eclaración de D Panamá. X Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de los Países Iberoamericanos.

• eclaración de D Panamá. II Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y la Adolescencia. • eclaración de Ottawa. D XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la Organización de los Estados Americanos (Canadá). • esolución Nº15: R Trabajo Infantil. Primera Conferencia Regional de la Unión Network International (Brasil).

Américas

• onsenso de Kingston. V C Reunión Ministerial sobre Niñez y Política Social en las Américas. (Jamaica)

• ombate al Delito de C la Trata de Personas, especialmente Mujeres, Adolescentes, Niñas y Niños. Cuarta sesión plenaria de la Organización de Estados Americanos.

Ámbito
• ocumento de Posición D para la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas a favor de la Infancia (Documento preparado por la Marcha Global contra el Trabajo Infantil). • ompromiso de Madrid. C Cumbre Unión Europea - América Latina (Madrid). • arta de Cartagena de C Indias. Construyendo una Latinoamerica y un Caribe sin Trabajo Infantil. Acuerdos de la II Reunión Técnica Latinoamericana y del Caribe Sobre Trabajo Infantil Doméstico en Hogares de Terceros (Colombia). • eclaración de la Mitad D del Mundo. Acuerdos de la VI Reunión del Consejo. Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina (Ecuador). • eclaración de la D Primera Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del Mercosur, Bolivia y Chile (Paraguay). • eclaración Presidencial D sobre Erradicación del Trabajo Infantil (Argentina). • rimer Acta de P Seguimiento del Plan Subregional para la Erradicación del Trabajo Infantil en los Países del Mercosur y Chile (argentina). • eclaración de San D Bernardino: Encuentro Intersindical sobre Trabajo Infantil Doméstico (Paraguay).

2000

2001

2002

2003

América Latina y el Caribe

Países Andinos

• eclaración de Santa D Cruz de la Sierra. Declaración de la Primera Reunión de Ministros de Trabajo de MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones (Bolivia).

MERCOSUR

• cta Final de la Reunión A de MERCOSUR sobre el Trabajo Infantil (Argentina).

10

10
2005 2006 2007

c. 2004-2007

Ámbito

2004

Mundial

• eclaración de los Niños y D Niñas (Congreso Mundial de los Niños y Niñas sobre Trabajo Infantil. (Italia). • esolución Final para R Erradicar el Trabajo Infantil (Congreso Mundial de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres. (Japón).

Iberoamérica • Declaración en Madrid: Por los • eclaración de León. VII • eclaración de D • eclaración de Pucón. D D IX Conferencia de derechos de los niños, niñas y Conferencia Iberoamericana Montevideo. VIII Conferencia de Ministros, Ministros, Ministras de Ministras, Ministros y adolescentes (España). Ministras y Altos y Altos Responsables Altos Responsables de la • Declaración de San José. “ Responsables de Infancia de Infancia y Por la protección Integral de la Infancia y la Adolescencia (España). y Adolescencia. (Uruguay) Adolescencia. (Chile) Niñez y la Adolescencia ante • eclaración Proniño D la Violencia, la Trata el Tráfico Primer Encuentro y la Explotación en cualquiera Internacional Proniño de de sus manifestaciones”. VI Educación y Erradicación Conferencia Iberoamericana del Trabajo infantil. de Ministras, Ministros y Altos (Ecuador) Responsables de la Niñez y la Adolescencia. (Costa Rica). • Declaración de San José: Educar para progresar. Declaración de la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estadoy de Gobierno. (Costa Rica).

Ámbito
• Declaración Conjunta: Acción inmediata para la eliminación de las peores formas de trabajo infantil en la Américas. Organización Internacional de Empleadores –OIE; la Organización Interamericana de Trabajadores CIOSL/ORIT y la Central Latinoamericana de Trabajadores –CLAT

2004

2005

2006

2007

Américas

• eclaración de Nuevo D • eclaración de la IV D León. Reunión de Jefes de Cumbre de las Américas. Estado y de Gobierno de las Plan Hemisférico de la IV Américas (México). Cumbre de las Américas. (Argentina). • eclaración de México. D XIV Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo. • lan de Acción de P la XIV Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA. (México). • eclaración de Ciudad D de Panamá: XXI reunión ordinaria del Consejo de Ministros de Trabajo de Centroamérica y República Dominicana.

Centroamé- • eclaración de Tegucigalpa: • eclaración tripartita D D rica, Panamá Legislación y Trabajo Infantil. para el fomento y República I Taller Interparlamento del empleo y el Dominicana Subregional de Legislación y trabajo decente en Trabajo Infantil. (Honduras). Centroamérica y República Dominicana (Honduras).

• Declaración de Panamá. Encuentro de Ministros y Ministras de Educación y Presidentes de las Conferencias Episcopales de América Central y República Dominicana. (Panamá) •Declaración de David. Primer Encuentro Binacional Costa Rica-Panamá de las Comisiones Nacionales para la Erradicación del Trabajo Infantil y Protección a la Persona Adolescente. (Panamá)

10

108
2005 2006 2007
• lan Regional para P la Prevemción y Erradicación del trabajo Infantil en el Mercosur. (Argentina).

Ámbito

2004

Países Andinos

• II Reunión de Viceministros X y Expertos de Trabajo de la Comunidad Andina (Perú).

MERCOSUR

• eclaración de las D Comisiones Nacionales de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil de los países del Mercosur y Chile (Buenos Aires).

6.4. Avance en la mejora de las encuestas sobre trabajo infantil en América Latina y el Caribe
Argentina Bolivia* Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú* Rep. Dominicana. Uruguay Venezuela

País

Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes –EANNA– 2004. Trabajo infantil en Bolivia: Características y condiciones. INE-UNICEF, 2004. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios. trabalho Infantil, 2001. Encuesta Nacional y Registro de sus peores formas, 2003. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil, 2001. Encuesta de Trabajo Infantil y Adolescente, 2002. Encuesta de Empleo Infantil en el Area Urbana y Rural, 2001. Encuesta de trabajo infantil, 2004. Encuesta de trabajo infantil, 2004. Encuesta de trabajo infantil, 2004. n.d. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil y Adolescente (ENTIA), 2000. Encuesta de Trabajo Infantil, 2004. Módulo Específico de Trabajo Infantil - Encuesta Nacional de Hogares, 2001. En preparación. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil, 2000. Módulo de Trabajo Infantil y Adolescente (INEMTSS - UNICEF), 1999.

Encuesta Especializada Trabajo Infantil

* En la actualidad estos países están realizando una encuesta independiente sobre trabajo infantil en el marco del Programa de Información, Estadística y Seguimiento en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC) de la OIT.

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