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Ley General Trabajo Final1rfg[1]

Ley General Trabajo Final1rfg[1]

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En su momento calificada como de avanzada, la Ley General del
Trabajo de Bolivia (LGT), aprobada en 1942, cumple el próximo 8
de diciembre 67 años de vigencia. Con los años esta norma ha
quedado obsoleta; no ha evolucionado con la sociedad ni la
economía.

La importancia del empleo es medular. La economía no tiene
relevancia por sí misma sino por el resultado que genera en lo
social. Es decir, por el bienestar y prosperidad que puede producir
para los habitantes de un país. Resulta que uno de los
mecanismos de entrega de ese bienestar es el empleo y la
remuneración. Entonces, la normativa que regula estos dos
objetivos debe ser de la mayor calidad y eficiencia en el conjunto
de normas económicas y sociales. Siendo así, resulta curioso que
en casi setenta años de evolución económica, cultural y de
valores, no se hubiera mantenido actualizada la norma que regula
el trabajo en Bolivia.

Una de las características centrales de la LGT es que respondió a
un conjunto de principios y valores vigentes antes de la mitad del
siglo pasado. Con el tiempo, se han introducido parches que al
final del día han hecho que toda la norma laboral sea confusa, con
débil coherencia y llena de excepciones, que regularmente son
producto de presiones que se ejercieron en determinados
momentos para ser o no ser parte de esta legislación. Es decir,
grupos que presionaron para ser cubiertos por ésta ley, como el
caso de ciertas instancias del Sector Público que permanecieron
bajo la LGT cuando ya estaba en vigencia el Estatuto del
Funcionario Público que tiene menores privilegios y derechos a
favor del trabajador estatal.

La ciencia del Derecho está presente en toda la sociedad y puesto
que el trabajo es una necesidad del hombre, el derecho al trabajo
es un elemento central de las ramas del derecho (Derecho Social).
Un objetivo de la ciencia jurídica es promover la superación de
conflictos en la sociedad y precisamente las relaciones laborales
suelen ser materia de conflicto. El objetivo final es defender el
trabajo y en el camino no puede desconocerse que la generación
de trabajo depende de la economía y de las condiciones que se
establecen para el desarrollo de unidades productivas.

A diferencia de la visión parcial que solo enfatiza en los derechos del trabajador, el análisis
contemporáneo integra la necesidad de lograr también condiciones para proteger e impulsar la
producción y las unidades generadoras de empleo.

El mercado de trabajo ha evolucionado desde 1942 en muchos sentidos. Para empezar, un paso
importante ha sido reconocer la importancia del capital humano en el desarrollo de las naciones y
es en función a ello que las normas ya no son laborales sino de desarrollo de recursos humanos.

En el caso de Bolivia, lo más relevante ha sido el surgimiento agresivo de la pequeña unidad
productiva, como respuesta a la necesidad de autoempleo o empleo familiar en pequeña escala.
En ese ámbito usualmente informal, no predomina la LGT ni los principios fundamentales del
trabajo digno. Es en ese ámbito donde se produce el empleo infantil y donde se posterga algo tan
importante para el desarrollo humano y la economía, como es la formación en base a educación y
salud. El mundo ha cambiado y la estabilidad laboral hoy NO depende de la existencia, rigidez, o
exclusivamente, del sentido protectivo de la norma. En el sector productivo de cualquier país, el
trabajo depende de la capacitación y la pertinencia de la educación para la generación de valor. En
los mercados formales no basta la calidad de la educación sino la consonancia que tiene ésta con
las vocaciones productivas de los países y hasta sus regiones internas. Entonces, el empleo tan
importante para el bienestar, depende de la capacidad de conjuncionar mano de obra, con capital y
otros factores, de modo que el producto final pueda monetizarse exitosamente y cubrir
adecuadamente el costo laboral y su permanente capacitación.

Por principio, existe una importante convergencia de intereses entre trabajadores y empleadores, lo
que lleva a una dependencia mutua importante. El empleador fundamenta, entre otras cosas, su
capacidad de éxito en la calidad de sus trabajadores, su eficiencia, experiencia y formación. Sin
trabajadores capacitados ninguna industria tiene futuro. En el tiempo, los trabajadores adquieren
experiencias que no son fácilmente encontradas en el mercado laboral. En el óptimo, el empleador
debe capacitar e invertir tiempo y recursos en formar trabajadores para asegurar una gestión que le
permitan competir y ganar la preferencia del consumidor. Entonces, el concepto de que el trabajo
es fácilmente sustituible - que no existen costos, incluso sin considerar los que fija la ley - para el
despido, es un mito equivocado. El empleador pierde mucho cuando por alguna razón uno o varios
de sus trabajadores tienen que desvincularse. Pierde capacidad productiva, pierde en gestión,
pierde capacidad de innovación y pierde operadores en los que tenía delegadas responsabilidades
importantes.

En el otro lado de la moneda, el trabajador también pierde y ciertamente puede perder más que el
empleador. Pierde su fuente de sustento para él y su familia, pierde ingresos, pierde muchas veces
un nivel de jerarquía que había ganado con años de esfuerzo, y pierde en definitiva un componente
central de su condición humana de sentirse y ser útil para la sociedad. En economías donde las
condiciones son precarias; el crecimiento es limitado o concentrado en áreas poco generadoras de
empleo y con condiciones de inestabilidad de mercados, se producen desequilibrios importantes
donde la oferta laboral es superior a la demanda. Entonces, se produce el desempleo y se
contraen las probabilidades de que una persona desvinculada pueda encontrar una nueva opción
de trabajo. Con certeza, una característica del siglo pasado, particularmente en países como
Bolivia, fue la certidumbre que generaba la capacitación en relación a una trayectoria de estabilidad
y desarrollo profesional. Quien había atravesado exitosamente el umbral de la universidad, era no
solamente privilegiado en materia de conocimiento, sino que tenía vida laboral estable. Esos
tiempos parecen haber acabado, tanto en Bolivia como en muchas otras partes del mundo. Hoy no
es suficiente la educación sino quizás sólo la condición básica e inicial para competir.

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En 1942 estaban todavía vigentes, sino formalmente pero sí en los hechos, regímenes laborales
que hoy son indiscutiblemente inaceptables. Permanecía vigente el “pongueaje” y la servidumbre,
particularmente en el área rural. No se reconocían derechos fundamentales de las mujeres y
tampoco de los trabajadores con identidad racial discriminada. Existían resabios de la “mita” que
prevalecieron en la “encomienda” por el cual el siervo estaba obligado a servir al señor feudal.
Existían resabios de los llamados “obrajes” por los cuales se tomaba ventaja de la mano de obra
de las mujeres. En ese ambiente es que nace en 1942 la LGT como una medida de avanzada
frente a lo que prevalecía como norma, muchas veces consuetudinaria.

Antes de ingresar al análisis de la norma laboral, resulta pertinente partir de los alcances fijados en
la Nueva Constitución Política del Estado (NCPE). Al final de cuentas, esta norma es la que define
los preceptos que deben ser observados en la elaboración de una nueva ley de trabajo. Más
propiamente dicha y consonante con los tiempos que vivimos, una Ley General de Recursos
Humanos.

El artículo 9 de la NCPE señala que es una función esencial del Estado “garantizar el acceso de las
personas a la educación, la salud y el trabajo”. A partir de la sección III, el artículo 46 dispone que
“toda persona tiene derecho al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional,
sin discriminación y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para
sí y su familia una existencia digna”. El mismo artículo continúa diciendo que toda persona
también tiene derecho a “una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias”.
“El Estado protegerá el trabajo en todas sus formas” y se “prohíbe toda forma de trabajo forzoso u
otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su
consentimiento y justa retribución”.

Sobre esta primera declaración de derechos, nuestra observación más importante es que está
ausente el derecho de acceder a capacitación permanente. Posiblemente debería establecerse
este principio no solo como un derecho sino como un deber también. No se trata de argumentar un
aspecto de interés del empleador. El hecho es que los trabajadores bolivianos deben ser cada vez
más capaces, primero en beneficio de ellos mismos y luego en beneficio del conjunto del país y su
economía. La capacitación regular es la fuente de renovación del capital humano y la garantía más
importante de estabilidad laboral y más aún, de progreso en la carrera laboral. Un trabajador
capacitado tiene mayores oportunidades de ascenso laboral. Goza de opciones con más
empleadores y puede encontrar mejores niveles de remuneración. Como principio debería existir lo
señalado y luego se establecerá cómo se accede a este derecho, cómo se lo financia; desde la
unidad productiva o desde el Estado o desde una combinación de varias opciones: Estado,
empleador y el propio trabajador.

El artículo 47 de la NCPE señala que “toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la
industria o cualquier actividad económica lícita, en condiciones que no perjudiquen al bien
colectivo” luego señala que “los trabajadores de pequeñas unidades productivas urbanas o rurales,
por cuenta propia y gremialistas en general, gozarán del Estado de un régimen de protección
especial, mediante una política de intercambio comercial equitativo y de precios justos para sus
productos, así como la asignación preferente de recursos económicos financieros para incentivar
su producción”. El artículo 48 establece que “las disposiciones sociales y laborales son de
cumplimiento obligatorio”. “Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de
protección a los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la
relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la
prueba a favor del trabajador”. La norma luego señala que “Los derechos y beneficios reconocidos
a favor de los trabajadores no pueden renunciarse y son nulas las convenciones contrarias o que
tiendan a burlar sus efectos”. Posteriormente se dice que “los salarios y sueldos devengados,
derechos laborales, beneficios sociales y aportes a la seguridad social no pagados, tienen privilegio
de preferencia sobre cualquier otra acreencia y son inembargables e imprescriptibles”.

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Lo señalado representa un avance en varios sentidos y vacíos en otros. Sin duda que se reconoce
el derecho a ejercer el comercio y la industria, aspecto que es positivo. En cuanto a las pequeñas
unidades productivas, se establece la necesidad de que el Estado las proteja. En nuestra visión,
más que protección, lo que ellas necesitan del Estado es incentivos para crecer, para ampliar
operaciones, para vincularse a mercados más grandes y para lograr mayores ganancias y expandir
patrimonio. En suma, requieren ayuda para prosperar, antes que una protección para permanecer
en una especie de cápsula de ventajas distantes a la realidad de sus negocios. Como sea, con esa
diferencia de matiz, el propósito es absolutamente positivo. Lo que está ausente es la definición de
un sentido claro de desarrollo empresarial. Todos coincidimos hoy que la informalidad es, en su
mayoría, un problema económico y no de negligencia a cumplir la ley. Entonces, en la medida que
un pequeño productor crece, amplia clientes, comienza a tener contacto comercial con empresas
formales más grandes y se internacionaliza, automáticamente se formaliza. La necesidad lo obliga
a formalizarse y la mayor capacidad económica le permite asumir el costo de esa formalidad, como
también los beneficios. Lo que la norma debería declarar como principio es la trayectoria correcta
hacia la formalidad y la obligación de asumir responsabilidades como el empleo formal, con
beneficios sociales y con la observancia de derechos laborales. Resulta paradójico que en un
precepto constitucional en materia laboral se ignore la necesidad de que el sector informal, donde
el empleo no cumple con ningún principio y derecho del trabajador, evolucione en un sentido
definido por la ley. Los principios que se definen constitucionalmente deben quedar, al menos en
un sentido ideal, para la aplicación a favor de todos los trabajadores del país y no solamente para
los que tienen empleadores formales.

El texto continúa argumentando que “El Estado promoverá la incorporación de mujeres al trabajo y
garantizará la misma remuneración que a los hombres por un trabajo de igual valor, tanto en el
ámbito público como en el privado”. “Las mujeres no podrán ser discriminadas ni despedidas por su
estado civil, situación de embarazo, edad, rasgos físicos o número de hijas e hijos. Se garantiza la
inamovilidad laboral de las mujeres en estado de embarazo y de los progenitores, hasta que la hija
o el hijo cumpla un año de edad” En la visión de los empleadores, la pertinencia de igualdad de
género cumple con un principio de equidad social indispensable para lograr el desarrollo. Más
adelante se contrastará este avance con la irracionalidad que aún prevalece sobre la materia en la
LGT.

En el artículo 49 se reconoce el derecho a la negociación colectiva y luego se define que la “Ley
regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos
generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados y
feriados; cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales;
aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa;
indemnizaciones y desahucios; maternidad laboral; capacitación y formación profesional, y otros
derechos sociales” Sobre lo anotado, preocupa la práctica que se ha venido aplicando en materia
de incrementos salariales, mismos que han sido definidos mediante decreto supremo, fijando
montos para el sector privado, sin importar las condiciones particulares de las unidades
productivas.

Lamentablemente, por ley no se puede determinar la sostenibilidad financiera de las empresas. Por
ley no se puede mantener o incrementar sus ventas y generarles un ingreso suficiente como para
cubrir obligaciones laborales establecidas constitucionalmente. Los organismos internacionales de
defensa de los derechos laborales y la práctica en muchos países, reconocen que quienes tienen
la mayor información para determinar la capacidad de una unidad productiva para incrementar
salarios, sin que ello ponga en riesgo la operación, son los empleadores y los trabajadores. Sin
duda existen asimetrías en cuanto al acceso a información y en perjuicio de los trabajadores.
Particularmente, en Bolivia puede darse el caso de falta de transparencia y precariedad en las
normas de contabilidad y auditoría que son necesarias para dar fe de la veracidad de la situación
de una unidad productiva. En el ámbito de la informalidad la situación es mucho más precaria.

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En la visión de los empleadores es mucho mas razonable resolver estos asuntos mediante
negociaciones antes que establecer de manera ciega un incremento por Ley. Lo correcto es
generar normativa que obligue a llevar adelante negociaciones equilibradas, donde las partes
tengan igual información y donde se equipare la capacidad de análisis y determinación de espacios
de ajuste. El equilibrio en una adecuada negociación debería establecerse como principio legal y
mediante reglamento determinar cómo se establece esa condición y cómo se financia el
fortalecimiento de la capacidad de los más vulnerables, que ciertamente son los trabajadores. En el
sector público prevalece el principio de negociación entre el Estado como empleador y sectores
importantes de sus trabajadores. Los maestros y los trabajadores de salud negocian con el Estado
sus incrementos salariales de manera regular. ¿Por qué no prevalece el mismo concepto en el
sector privado?

En otro ámbito, se constitucionaliza la disposición que prohíbe el despido injustificado. Por la
normativa reciente, se considera justificado el despido cuando se produce un perjuicio material
causado con intención en los instrumentos de trabajo; revelación de secretos industriales;
omisiones o imprudencia que afecten la seguridad e higiene industrial; la inasistencia injustificada;
incumplimiento total o parcial de convenio laboral; robo, hurto por parte del trabajador. Es decir, las
causales reconocidas como justificadas son todas relativas a problemas de conducta del
trabajador. No se reconocen aspectos importantes como son las condiciones económicas de la
unidad productiva. No es causal justificada, el hecho real y frecuente, que las unidades productivas
o comerciales se vean ante la contingencia de contracción de ventas, reducción de demanda y
mercados y otros problemas que hacen necesario el achicamiento de la producción.

En consecuencia, se genera un escenario de rigidez que puede derivar en un claro desincentivo a
la generación de empleo. La ley de recursos humanos que se elabore a partir del texto
constitucional debe generar un equilibrio donde se enfatice tanto en la condición básica de la
permanencia del empleo pero también en la estabilidad empresarial. La igualdad en escenarios de
negociación justa puede ser la salida a situaciones de controversia.

En otro frente, se define que toda diferencia en materia laboral será resuelta por tribunales y
organismos administrativos. Esta redacción es imprecisa. Una interpretación es que se elimina la
participación del poder judicial e implicaría transferir esa delicada competencia a favor de un
escenario extrajudicial donde no existe ninguna garantía básica de debido proceso. La segunda
interpretación es que de manera conjunta, la instancia administrativa y los tribunales judiciales
deberían resolver estas controversias, situación que no parece posible, particularmente cuando
existan posiciones encontradas entre órganos de poderes independientes. En suma, el espíritu
positivo de protección al trabajador ha derivado en alcances que pueden resultar en dificultades
serias para la generación de empleo.

En lo que sigue se presentan algunos comentarios generales y otros puntuales sobre la LGT. El
objetivo es reflejar las dificultades que hoy representa la norma, su caducidad, y a partir de ello la
indiscutible necesidad de un trabajo ordenado y ojala no político-ideologizado para producir una
nueva ley que ayude a la creación de empleo, a la formalización de aquél que no lo es y al
establecimiento de equilibrios sanos en la relación trabajadores y empleadores. En la visión
empresarial de hoy, solo el balance, el justo medio, la simetría en derechos y obligaciones, hará
posible el empleo estable y creciente en el largo plazo. El excesivo peso en cualquiera de las
partes de la balanza destruye el empleo. Excesos a favor del trabajador no solo desincentivan el
empleo, sino hacen inviable a la empresa, que es la fuente de éste. Excesos a favor del empleador
establecen un marco injusto, insostenible, generador de protesta social, confrontación, paros,
huelgas y otras acciones que inviabilizan la inversión y la empresa. En la visión de los
empleadores, existe la lectura que es necesario crear condiciones de mayor igualdad, acceso a
información y fortalecimiento de las agrupaciones laborales. En lo pertinente y con límites
racionales, la norma debe cumplir el rol preferencial de proteger al trabajador, pero también debe
cumplir la misión de proteger el empleo. Esto último implica que también se debe velar por la
unidad productiva o empresa.

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La LGT se ha convertido en una norma de difícil aplicación y confusa. Las excepciones se han
convertido en la regularidad.

La legislación laboral vigente confiere al Estado capacidades amplias y en cierta medida generan
conflicto de interés cuando el Estado actúa como empleador y dirimidor de controversias. Le
faculta, como es correcto, la función normativa y de control. Sin embargo, también le concede
atribuciones de juez, impredecible, sujeto a presiones o susceptible a que funcionarios públicos
incurran en corrupción. El Estado determina en detalle muchos alcances de la relación contractual
y en el intento de conceder los más altos beneficios posibles al trabajador, determina costos que
han hecho proliferar el empleo informal, donde la mayor parte de los bolivianos no tiene ninguna
protección.

El análisis de algunos artículos puntuales ayudará en el propósito de remarcar la necesidad de un
nuevo conjunto de normas laborales. El artículo 3 de la LGT establece que el número de
trabajadores extranjeros no debe exceder el 15 por ciento del total y que el personal femenino
tampoco debe sobrepasar del 45 por ciento en las empresas o establecimientos, que por su índole,
no requieran usar trabajo de esta naturaleza en una proporción superior. Lo menos grave de lo
señalado es la limitación al trabajo de extranjeros sin distinguir que éstos trabajadores son
regularmente residentes y no existe justificación legal para el límite señalado. Lo más grave es el
techo al trabajo femenino que es discriminatorio e irracional. Se ha verificado con cuidado y resulta
que este artículo esta plenamente vigente a la fecha de elaboración del presente documento.

Contratos de Trabajo

Lo que inicialmente estableció la LGT ha cambiado gradualmente en el sentido de hacer más dura
la norma y con ello se han creado incentivos para evitarla. En materia de contratos, la LGT
estableció varios alcances importantes como el hecho que éstos tienen valor sea que hubieren sido
pactados por escrito o verbalmente. Se definía que todos los medios posibles son válidos para
comprobar la existencia de la relación laboral. Se contempló que los contratos pueden ser por
tiempo indefinido o por un periodo limitado. Con la diferenciación posterior de los costos asociados
a la desvinculación, en función a la naturaleza de plazo de los contratos, se logró que los que son
indefinidos representen costos más altos. Entonces, esta discriminación actuó como desincentivo
en contra de los contratos de plazo indefinido, que fueron sustituidos por contratos de plazo
definido con opción de renovación. Es decir, la propia norma actuó generando sesgos en contra la
estabilidad laboral. Otro ejemplo es el relativo al carácter verbal del contrato; se definió
reglamentariamente que en el contrato verbal se presupone que la relación contractual es de plazo
indefinido. En consecuencia, a partir de dicha disposición se ha evitado el contrato verbal y solo
funciona el escrito en el ámbito formal. En el informal es indiferente uno o el otro, pues el trabajador
no tiene forma efectiva de exigir su cumplimiento.

El contrasentido de la norma se hace explícito cuando se dispone, por un lado, una diferenciación
en función al plazo. Es decir, se reconoce que no toda relación laboral es indefinida y que se
enfrenta a una realidad donde existe la necesidad de contratación temporal, sea por estacionalidad
en el trabajo o por el hecho que una obra tiene una finalización determinada en el tiempo. Este es
el caso típico en la construcción. Al mismo tiempo, se define una estructura de costos alta para el
contrato de plazo indefinido y con ello se impulsa al uso de contratos fraccionados en plazo. Se
crea inestabilidad laboral y dado que una relación que podía haberse establecido con un plazo
indefinido se fija como temporal, se afecta a ambas partes. Por un lado, cae la productividad pues
limita el compromiso y esfuerzo del trabajador, que entre otras cosas, legítimamente tiene que
tomar previsiones de búsqueda de alternativas laborales y por otra parte, limita acciones
importantes que debería tomar el empleador como es la inversión en capacitación de sus
trabajadores. Se establece la duración máxima de un año para el contrato de plazo definido y se
prohíbe la renovación por más de una vez. En la intención de evitar que un contrato con potencial
estabilidad no sea fraccionado, se induce a un trámite administrativo ante el Estado para justificar

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otra renovación, situación que regularmente deriva en la desvinculación. Finalmente, la posibilidad
de contrataciones temporales requiere de una autorización del Ministerio correspondiente, aspecto
que desincentiva inclusive este tipo de relaciones laborales.

Un claro ejemplo de exceso de parte del Estado es el referido a al artículo 9 de la LGT donde se
define que si se contrata al trabajador para que preste servicios en un lugar diferente al de su
residencia, el patrono debe sufragar los costos de traslado y retorno. Igualmente, se dice que
cuando el trabajo se realice a una distancia superior a 2 kilómetros, el Estado podrá imponer a los
empleadores la obligación de traslado de los trabajadores. Regularmente, la contratación que
implica traslado está relacionada a cargos de especialización donde la oferta laboral es
insuficiente. En contraste, los contratos de personas con baja capacitación regularmente son
locales. Lo que la norma genera, entonces, es un obstáculo a la movilidad del trabajo, aspecto que
es importante en una economía donde se presentan diferencias de oferta y demanda que producen
dificultades en unos casos y oportunidades en otros. En los hechos, para evitar problemas, los
empleadores que requieran de mano de obra no necesariamente calificada en alguna región del
país, anunciarán que harán contrataciones locales para lo que el potencial trabajador tendrá que
asumir los costos de su traslado. En consecuencia, la norma no es efectiva y lejos de proteger al
trabajador, le crea un escenario menos ventajoso que aquél que podría posiblemente acordar con
su potencial empleador. El otro ejemplo es el referido a los 2 kilómetros. En la realidad de hoy,
prácticamente todos trabajan a una distancia de más de 2 kilómetros de su vivienda. Entonces, que
todos los empleadores establezcan una logística de transporte resulta ineficiente para los propios
trabajadores que pueden minimizar costos en función de sus intereses y formas de transporte.

El artículo 22 de la LGT establece que el contrato laboral debe ser refrendado por la autoridad del
Trabajo o una administrativa, para tener eficacia jurídica. Este requerimiento limita los derechos de
las partes y en particular, de los trabajadores. En centros laborales lejanos de ciudades capitales,
no se puede lograr el visado del Ministerio de Trabajo y en consecuencia las partes quedan
descubiertas.

A partir del artículo 36 al 38 se definieron los alcances del trabajo doméstico sobre una visión
retrógrada pero que fue vigente en su momento. Se establecieron plazos como de pre aviso que
son sustancialmente menores para estos trabajadores, respecto a los otros sectores. Se
condicionó los escasos beneficios a situaciones de calificación subjetiva como la inmoralidad en la
que podría incurrir la trabajadora y peor aún, cuando exista una enfermad contagiosa. A estas
trabajadoras se les concedió una vacación anual de 10 días con goce de haberes, cuando en los
otros sectores existe una escala que parte en 15 días y se extiende hasta 30 días en función de la
antigüedad. Se definió que las trabajadoras domésticas tendrán un descanso de 8 horas diarias, lo
que implica 16 horas potenciales de trabajo; el doble que cualquier otro trabajador. Muchos de
estos alcances fueron derogados por la Ley No 2450 de 9 de abril de 2003 y el nuevo contenido es
mucho más acorde con la protección a estas trabajadoras.

Existen otros alcances que también deben ser modificados, siempre en busca de un adecuado
equilibrio para las partes. Un ejemplo de desbalance es el artículo 27 de la LGT, que dispone que
el empleador está obligado a negociar y celebrar contratos colectivos cuando los sindicatos así lo
deseen. Sobre el particular, se crea una situación de asimetría, pues los sindicatos pueden tomar
la iniciativa de negociar contratos cuando la unidad productiva está en periodos de alta demanda y
con compromisos comerciales, cuyo incumplimiento le puede significar costos significativos.
Entonces, las condiciones de negociación no son equilibradas para el empleador, quien puede
verse ante la disyuntiva de asumir presiones por la premura y las sanciones que le significaría
incumplir obligaciones comerciales.

Por otra parte, la LGT establece que en los contratos colectivos el Sindicato es responsable de las
obligaciones de cada uno de sus afiliados y que el patrimonio sindical garantiza el cumplimiento de
tales compromisos. Sobre el tema cabe recordar que la NCPE establece el carácter inembargable
del patrimonio de las organizaciones sindicales, razón por la que no procede este tipo de garantías.

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Ciertamente, ambos, los trabajadores y el empleador deben generar seguridad sobre el
cumplimento de sus compromisos y corresponderá establecer el tipo de cobertura que respalde las
mismas.

Remuneraciones

En materia de remuneraciones la LGT y su reglamentación han establecido parámetros que no
dejan mucho espacio a la negociación entre partes. Por ejemplo, se define para las horas
extraordinarias y los días feriados un 100 por ciento de recargo al salario vigente. En
consecuencia, la posibilidad de que la empresa pueda operar por urgencia, por ejemplo para
cumplir un compromiso comercial, representa incrementar en el doble uno de los principales costos
de las ventas, que son los salarios. Con esos niveles de recargo, sin duda que la operación se
hace no rentable y la señal que envía este tipo de normativa es que NO se debe incurrir en la
necesidad de horas extra ni feriados. El enfoque de la normativa fue posiblemente el penalizar o
impedir la sobrecarga laboral y así proteger al trabajador. Sin embargo, con ello se ha eliminado
toda posibilidad de que exista un espacio de ingreso extra para el trabajador. En nuestra visión, el
texto nuevo debe partir de dos principios. El primero es que nadie debe ser obligado a trabajar
extra o en feriados; es decisión libre del trabajador. De esa manera, se protege de un abuso al
trabajador. El segundo principio es que se debe establecer un recargo razonable, que no signifique
una penalidad para el empleador y una oportunidad improbable para el trabajador. Si se fijará el
carácter libre de poder aceptar o no cargas de trabajo adicionales a las pactadas originalmente en
los contratos y se deja a negociación entre partes el porcentaje de premio sobre la remuneración
habitual, es posible que sin dejar de proteger al trabajador, se le pueda crear una oportunidad de
ingreso extra.

Por otra parte, la ley no contempla alternativas como compensación con días libres que podrían ser
en una proporción mayor, pero que se puedan realizar cuando no existe igual presión de plazos en
contratos y por lo tanto no represente una perdida significativa para la unidad productiva.

Un aspecto muy importante y ausente en la normativa es la posibilidad de acordar un salario fijo,
quizás en el rango más bajo del mercado, pero a ello sumar un salario variable que potencialmente
pueda incrementar en mucho el total ganado. Estos esquemas, en función de la producción,
permiten que los trabajadores puedan duplicar o triplicar su salario, en la medida que la producción
y las ventas se incrementan. Existe en la práctica de este tipo de sistemas de remuneración en el
país y es necesario contemplarlos como una posibilidad que deberá ser regulada por la norma.
Aquello indispensable deberá ser normado, de modo que no se caiga en el problema recurrente de
que por excesiva reglamentación se desincentive el uso de esta opción. Finalmente, la decisión de
establecer sistemas de remuneración con factor variable debe ser libre, particularmente para las
unidades productivas que ya están funcionando y tienen contratos laborales vigentes. Podrán estar
vigentes los regímenes fijos, con componente variable y permitir que los trabajadores decidan, en
función de sus intereses, migrar hacia este tipo de sistemas de remuneración o quedarse en el
sistema tradicional.

Un problema frecuente en materia de remuneraciones y el cumplimiento de plazos se produce
cada fin de año. Se establece una fecha límite para el pago de los aguinaldos, disponiendo que
vencida tal fecha el pago debe ser el doble al inicialmente calculado. En consecuencia, lo que
sucede es que se dispone para el mes de diciembre el pago de aguinaldos y se deja sin
cancelación el pago de los salarios del mes. Estos segundos, de no pagarse, no acarrean una
sanción similar a la que se fija para el aguinaldo. Nuestra visión es que el no pago oportuno de
aguinaldos responde frecuentemente a un problema de iliquidez temporal. Entonces, establecer
una sanción de 100 por ciento resulta excesiva y además induce a que se haga todo lo posible
para evitar esta infracción, postergando la otra obligación de pago del salario del mes de diciembre.
Es decir, la extrema dureza de la norma no cumple el objetivo de que el trabajador goce de un
ingreso extraordinario en ese mes de modo que pueda enfrentar los gastos estacionales de la
época, sino cuente solamente con un ingreso que es el aguinaldo. Lo señalado implica que se

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debe modificar lo vigente por un mecanismo efectivo y viable. Una posibilidad, entre muchas, es
reducir el cargo o sanción sobre el aguinaldo y establecer algún cargo razonable sobre el no pago
de la remuneración del último mes del año, considerando un plazo adecuado para su cumplimiento,
mismo que puede ser el 15 del mes de enero, tal como está fijado en la norma. Lo ideal es que
gradualmente el empleador asuma la práctica de hacer caja a lo largo de todo el año, de modo que
a tiempo del pago de estas obligaciones no tenga dificultades de liquidez.

En otro frente, a efectos tributarios y aportes de diferente índole, lo que se debe tomar como base
imponible es aquello que efectivamente constituye la renta del trabajo. En ciertos casos, los
trabajadores perciben importantes asignaciones por concepto de viáticos, asignaciones para
pasajes y costos de transporte, asignaciones en efectivo para el pago de capacitación y otros
recursos que son aplicados por el trabajador para el efectivo cumplimiento de sus labores,
incluyendo gastos de representación o similares. Estos pagos no constituyen retribución por sus
servicios y en consecuencia no pueden ser base imponible para aportes ni tributos.

Ya se ha mencionado previamente, pero es necesario remarcar en esta sub sección la crítica a la
imposición unilateral de los incrementos salariales y de remuneraciones, proceso que no toma en
consideración la capacidad individual de cada unidad productiva. Sobre la materia, la propuesta es
que se generen las condiciones adecuadas para una negociación equilibrada y que la ley disponga
los alcances necesarios para lograr tal escenario. Será la norma que defina cómo se dispone para
que los sindicatos, las asociaciones de trabajadores u organizaciones laborales en las unidades
productivas, tengan acceso suficiente a información financiera y de otra índole relevante para la
negociación. Se puede establecer que exista apoyo por el tiempo que dure la negociación, de
profesionales que apoyen a los trabajadores a lograr una negociación justa. Inclusive, resulta
mucho más racional que se disponga que los costos de apoyo profesional, que pueden incluir un
abogado por un tiempo limitado y/o un contador, tengan que ser co financiados paritariamente por
los trabajadores y el empleador. Así, ambas partes tendrán el mayor incentivo para llegar a un
acuerdo a la brevedad posible y evitar sufragar los costos asociados a una negociación larga con
beneficios adicionales marginales.

Estabilidad Laboral

Uno de los objetivos que se ha buscado con la LGT y su reglamentación es la estabilidad laboral,
tomando en consideración solo un componente que hace a este resultado. Sin duda, la
permanencia en el trabajo depende de una norma adecuada que evite excesos, pero
fundamentalmente depende de la estabilidad, sino crecimiento, en las actividades empresariales.
El enfoque prioritario de la normativa boliviana ha estado centrada en el primer componente
relativo a fijar altos costos de desvinculación, mientras que las políticas dirigidas a la estabilidad de
la unidad productiva han sido mucho menos atendidas.

De acuerdo a la LGT y su reglamentación, existen tres disposiciones que se focalizan en la
estabilidad laboral. En el primer caso, se reglamenta en el artículo 16 las causales de despido que
dan lugar al alejamiento del trabajador sin derechos a prestaciones sociales. Es decir, sin costo
para el empleador. Todas estas causales son atribuibles a faltas graves por parte del trabajador y
fueron señaladas previamente en este trabajo. Cuando no se atribuyan causales a faltas del
empleado, se tienen las dos otras disposiciones referidas al Preaviso y la indemnización por tiempo
de servicios prestados.

El preaviso es una notificación anticipada sobre la decisión del empleador de prescindir de los
servicios del trabajador. El concepto es que ante esta notificación anticipada, el trabajador pueda
tomar las previsiones necesarias para poder emprender la búsqueda de una fuente laboral
alternativa y de esa forma, otorgarle la oportunidad de evitar caer en un periodo de desempleo. El
tiempo de preaviso es de tres meses, en los cuales se asume que el trabajador podrá tomar las
acciones pertinentes para encontrar una fuente laboral alternativa. Luego de varios años de
experiencia con esta disposición se tienen los siguientes criterios para su valoración.

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Desde el punto de vista del trabajador la medida tiene un lado positivo pues le notifica en avance
sobre una decisión que afectará sus ingresos. Esto le ayuda a tomar previsiones respecto a sus
gastos o respecto a compromisos que podría asumir y que luego representen una carga difícil de
enfrentar sin empleo. Sin embargo, la notificación y su condición de empleado con preaviso no lo
eximen de la responsabilidad de cumplir con sus funciones, horario y reglamentos. Existe una
tolerancia de horarios en algunos casos, pero ello resulta regularmente insuficiente para una labor
usualmente difícil de encontrar un nuevo empleo. En consecuencia, el beneficio efectivo para el
trabajador es el anuncio anticipado de la decisión del empleador, pero no así la limitada libertad
para emprender la búsqueda de otro empleo.

Desde el punto de vista del empleador la medida tiene igualmente pocas ventajas. La más
importante o quizás la única, es que en vez de tener que pagar de una sola vez el desahucio, lo
puede hacer en tres meses a través de los salarios correspondientes al periodo de preaviso. Esto
podría leerse como un alivio desde el punto de vista de flujo de caja. Sin embargo existe una
contraparte de costo muy importante. Una vez anunciada la decisión de desvinculación, es
totalmente natural esperar una baja significativa en la productividad del trabajador. Ello puede
implicar costos más altos dependiendo de la relevancia del cargo que ocupa el trabajador; por
ejemplo, retraso en las tareas no solamente de él sino de toda un área o línea de producción, con
un costo superior en merma de producción a lo que significaría el pago de desahucio.
Por lo anotado, la medida no es frecuentemente usada puesto que no representa una protección
efectiva para el trabajador ni una medida de equilibrio para el empleador. Para el trabajador resulta
mucho más conveniente recibir en un solo pago su desahucio equivalente a tres meses y luego
dedicarse a tiempo completo a buscar alternativas de empleo. Para el empleador que requiere de
un funcionario clave en su proceso, igualmente resulta más efectivo hacer el pago completo y
tomar las previsiones para incorporar a un nuevo trabajador acorde a sus expectativas.

El tercer componente referido a la indemnización por tiempo servido dispone que el empleador
pague al trabajador un sueldo completo por cada año de servicios prestados. La idea fue
establecer un costo a la desvinculación y de esa manera inducir mayor estabilidad laboral. Es decir,
que el empleador tenga que enfrentar un costo importante cuando decida desafectar a un
trabajador y en consecuencia deba valorar con detalle su decisión. Detrás de lo señalado se
apunta a regular una decisión del empleador que eventualmente podría ser excesiva, injusta o
apresurada. Para que no corresponda el pago, el trabajador tendría que haber incurrido en faltas
graves, situación que no es la que se busca regular con esta medida. Entonces, efectivamente se
incorpora un mecanismo de estabilidad laboral desde el punto de vista discutido. Sin embargo, con
el tiempo se ha dispuesto que cuando se trate de un retiro voluntario de parte del trabajador,
igualmente procede el pago de la indemnización. Es decir, siendo que no existe de por medio una
decisión del empleador, misma que podría caer en los extremos señalados, y más bien es el
empleado el que se retira, - por ejemplo, para aprovechar una oportunidad de empleo más
ventajosa - igualmente opera el pago de éstos beneficios. En la búsqueda de un intermedio estuvo
en vigencia la condición de que el trabajador debiera haber cumplido al menos 5 años continuos de
labor para acceder al beneficio, aún cuando éste se retire voluntariamente. Así, se evitaría también
el abuso por parte de aquél trabajador que apela a este derecho, renuncia, cobra y luego repite la
práctica con otro empleador. Sin embargo, recientemente se dispuso que ya no es necesario el
cumplimiento de los 5 años para el pago. A partir del inicio de labores y cumplido el término de
prueba, el trabajador que renuncie cobra igualmente, por duodécimas, el derecho de
indemnización. Esto, a su turno, responde a la práctica de algunos empleadores que inducían la
renuncia de trabajadores, poco antes que éstos cumplan los 5 años de servicio y de ese modo
eviten el cargo correspondiente.

Como sea, la norma no está cumpliendo el objetivo de generar estabilidad laboral. Lo que parece
tener más sentido es diferenciar la naturaleza del alejamiento en función de la decisión del
empleador o del empleado. Por ejemplo, antes de los 5 años de servicio, corresponderá el pago de
indemnización cuando se trate de una decisión del empleador. Entonces, el trabajador tiene un
mecanismo de estabilidad laboral y para el empleador ya no existe el incentivo para despedirlo

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poco antes de los 5 años. Puesto que se trata de una situación de desvinculación, el trabajador
debe denunciar sin tener temor a enfrentar el despido, cualquier situación de presión por parte del
empleador para disfrazar su despido mediante una renuncia voluntaria.

En contraste, cuando se trate de la decisión del trabajador, el pago corresponderá cuando éste
cumpla los 5 años y no antes. En este caso, el pago de quinquenio ya no tiene la connotación de
protección ante decisiones arbitrarias del empleador, sino constituye una compensación por el
compromiso y estabilidad laboral concedida por el trabajador a la unidad de trabajo. La realidad es
que la estabilidad laboral es un beneficio para ambas partes, particularmente cuando se trata de un
trabajador valioso. Un trabajador estable significa valor para la empresa, mientras que la excesiva
rotación implica costos en términos de adiestramiento y capacitación.

Lo que está olvidado en la norma es el otro componente de generación de estabilidad laboral. Se
ha descrito un mecanismo de costo para el empleador, pero no existe un complemento de incentivo
a la estabilidad laboral. La evidencia es que una adecuada combinación de penalidades e
incentivos es la mejor manera de inducir a determinados resultados socialmente deseados. El
componente de incentivos no está previsto en la norma y corresponde equilibrar ese desbalance.
El argumento que fortalece esa necesidad está vinculado a la estabilidad que requiere la unidad
productiva en la demanda de los bienes y servicios que genera. En toda esta discusión es
imprescindible recordar que la fuente del empleo está ligada al comportamiento del mercado, de
las ventas, de la competencia leal y del contrabando, entre otros factores. Entonces, el enfoque
requiere de integralidad en su solución. Si las ventas se contraen dramáticamente por la volatilidad
de la economía y el empleador enfrenta la necesidad impostergable de adecuar y reducir el tamaño
del negocio, con la norma actual enfrenta mayores dificultades por las sanciones que debilitan más
aún la posición financiera de la empresa, afectando a más trabajadores y destruyendo más la
estabilidad laboral.

Limitación en la Gestión del Recurso Humano

La LGT contempla ciertas disposiciones que representan una intervención en el manejo óptimo de
los recursos humanos en las unidades productivas. El artículo 65 define que ante vacancias, el
trabajador inmediatamente inferior debe asumir funciones, estableciendo condiciones de
honorabilidad, competencia y antigüedad en el servicio, para que ello se produzca. Al respecto
cabe comentar que la norma está sustituyendo la atribución del empleador, de la propia
organización y de las normas internas de desarrollo organizacional, para decidir sobre la
asignación de responsabilidades. Es muy probable que este tipo de alcances sean muy poco o
nunca cumplidos por la mayoría de los empleadores, incluyendo al propio Estado y sus diversas
entidades. Entonces, ¿cuál es la relevancia de una normativa que no se cumple por tener un
carácter excesivamente reglamentario y oficioso?

En lo formal, lo señalado induciría a que exista pronunciamiento ya sea de parte del empleador o
de un inspector, cuando corresponda la fiscalización, sobre la i) honorabilidad; ii) capacidad y iii)
antigüedad del trabajador. Con excepción de la antigüedad que es un dato objetivo y que no
siempre refleja mayor aptitud para un cargo, los otros parámetros son muy subjetivos en su
valoración.

Por su parte, el artículo 66 referido de manera curiosa solo a los trabajadores en entidades
financieras, dispone que los trabajadores de 70 años o más, están obligados a la jubilación, bajo
responsabilidad del empleador. Sobre esto cabe señalar que este tipo de disposiciones no pueden
ser parte de esta norma. Existe una ley específica que reglamenta el régimen de pensiones y
seguridad social de largo plazo, mismo que contiene todos los alcances necesarios para regular el
sistema de jubilación para todos los sectores de trabajadores.

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Organización Sindical

La normativa complementaria a la LGT (Decreto Ley No 38 de 1944 y el No 02565 de junio de
1951) establece sanciones tanto para los empleadores que impidan la libre asociación sindical,
como para los dirigentes sindicales, cuando propicien paros o huelgas ilegales. En ambos casos,
las sanciones contemplan la privación de libertad y extremos inaceptables en democracia como el
confinamiento. En la visión de los empleadores que aquí se desarrolla, ambos tipos de sanciones
son inviables en un estado de Derecho donde inclusive se han eliminado las sanciones de
privación de libertad por deudas económicas. Las sanciones pecuniarias deberían ser suficientes
para toda infracción, sin necesidad de apelar a medidas que son típicas de vulneraciones penales.

La misión central de la organización sindical es la representación de los legítimos intereses
laborales de sus afiliados. En ese marco, se ha establecido la imposibilidad de que puedan asumir
funciones de dirigencia sindical quienes sean jefes, directores o miembros prominentes de partidos
políticos. Al presente, no solo los partidos políticos ejercen la representación política y de por
medio están nuevas formas como las agrupaciones ciudadanas. Pero en lo central, lo que la norma
debería regular es que al nivel de las empresas y unidades productivas se limite la actuación
política partidaria y el hecho que actores políticos formales, no ejerzan la dirigencia sindical, no
garantiza que los dirigentes asuman un rol político.

Por otra parte, avala la existencia de las organizaciones sindicales no solamente la actual
Constitución sino los acuerdos suscritos por el país con organismos como la Organización
Internacional del Trabajo. En consecuencia, está fuera de toda discusión su vigencia en el
ordenamiento nacional; pero más allá de la norma, la presencia de los sindicatos debe ser un factor
de equilibrio muy importante en la protección de los trabajadores y la defensa de la unidad
productiva, como fuente de trabajo. El reto, sin duda, es lograr que la interacción entre
empleadores y sindicatos genere resultados favorables al desarrollo del empleo y la unidad
generadora de éste.

En consecuencia, los trabajadores, pero también los empleadores deben invertir esfuerzos para
lograr condiciones de dialogo y negociación productivas. La capacitación de los líderes sindicales
en su misión, la transparencia y generación de información que permita una relación sustentada en
confianza, son aspectos en los que se debe trabajar en el diseño de una nueva normativa. A
cualquier empleador le resulta ventajoso tener una contraparte laboral adecuadamente organizada,
capacitada, bien informada, con vocación de dialogo y comprometida con los verdaderos intereses
de los trabajadores. En contraste, un interlocutor radical, impulsado por la consigna y con práctica
confrontacional, representa un retroceso. Es responsabilidad del empleador definir cual de esos
dos tipos de actores son más efectivos para los trabajadores. Si se confunden los atributos del
primer caso con debilidad y en consecuencia no se llegan a acuerdos razonables, se estará dando
el claro mensaje en sentido que lo que realmente funciona es el segundo tipo de contraparte.

Asistencia Social

La LGT es previa a la promulgación del Código de Seguridad Social de 1956. En consecuencia, en
ella se incluyeron algunos alcances en materia social que posteriormente se hicieron parte
especializada en dicho código. En el intento de adelantar algunos principios de protección en
materia social, la LGT hizo dichas incorporaciones que hoy son innecesarias. Se establecía que las
empresas establezcan un servicio médico permanente y que también se disponga la creación de
boticas, con cargo al empleador. A lo largo de los años se ha creado el seguro social y en el
régimen de salud existen varios proveedores de seguros, todos de derecho público. Sin duda que
es urgente un cambio y una mejora en estos sistemas, pero ello debe tratarse en el marco de la
especialidad de esa materia y no en la normativa laboral.

Reglamentación como la referida a la creación de campamentos para trabajadores y la provisión de
artículos de primera necesidad a través de las llamadas “pulperías” está obsoleta en contenido y

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pertinencia en relación a lo que hoy existe en materia de comercio y provisión de bienes y
servicios, inclusive en el área rural. En consecuencia, el criterio es que este tipo de disposiciones
deben ser eliminadas de la norma laboral. En otro frente, se dispone que las empresas con más de
500 trabajadores deban asumir los costos relativos al perfeccionamiento técnico de un trabajador
en centros de enseñanza nacionales o extranjeros. El beneficio no solo podría alcanzar al
trabajador sino a su hijo. La norma complementaria dispone que las empresas grandes, medidas
por el número de empleados y que funcionen es zonas rurales, deban crear y gestionar también
escuelas. Finalmente, esas mismas empresas grandes deben crear y gestionar hospitales para sus
trabajadores.

En materia de salud, todo empleador está obligado a realizar un aporte de 10 por ciento del salario
del trabajador y otro porcentaje para riesgo profesional. Por otra parte, conceder subvención de
estudios a los hijos de los trabajadores no parece tener razón siendo que la sociedad subvenciona
a la totalidad de las universidades públicas y algunos centros de formación vocacional. En cambio,
la capacitación del trabajador tiene mucha relevancia por cuanto incrementa el valor de la mano de
obra, genera mayor estabilidad laboral, amplia las opciones de desarrollo laboral y significa una
mayor productividad que beneficia al empleador. En suma, de toda esta sección de la LGT, lo que
debería quedar como relevante y ampliarse como beneficio, es lo relativo a la capacitación del
trabajador.

Finalmente, en un marco más amplio, el financiar programas como la vivienda social mediante
gravámenes a las planillas salariales representa un costo que encarece el empleo. Son recurrentes
los argumentos de insatisfacción con estos programas puesto que no se percibe que beneficien
particularmente a trabajadores de las empresas en el sector privado. Aquí no se esta haciendo una
valoración puntual de la validez de lo señalado. Sin embargo, la vivienda social debería ser una
política de más amplio alcance y no limitada a las fronteras del trabajo y en particular formal. En
esa línea, resultaría más adecuado ampliar la cobertura de estos programas y para ello, eliminar el
financiamiento exclusivo desde la esfera del empleo formal y la planilla salarial, para crear
condiciones más amplias de captura de recursos. En particular, para que estos programas sean
financiados por todos y tengan el potencial de beneficiar a todos, podrían cubrirse con recursos
presupuestarios ordinarios que pueden ser reforzados con la aplicación de impuestos indirectos.
Este tipo de impuestos no se ven limitados al registro formal que conforma la base tributaria. Es
decir, no quedan limitados por las fronteras de la formalidad y son capaces de llegar a lo informal.
Se aplican a conceptos como el consumo o el valor agregado que es transferido vía precios a los
consumidores. Todos consumen y en consecuencia, todos aportan en función de su capacidad. Si
bien es cierto que este tipo de impuestos tienen componentes regresivos, dado que la incidencia
del impuesto es mayor sobre quien tiene menores ingresos, también es cierto que los beneficiarios
de vivienda social no son los estratos de ingresos altos. Entonces existe un factor de
compensación a tomar en cuenta.

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