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Pobreza en Costa Rica

Pobreza en Costa Rica

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Esta tesis sobre la pobreza de Costa Rica, un país sin duda tercer-mundista, no deja de ser tan realista y subjetiva a lo que respecta nuestro grado de marginalidad en nuestro pequeño territorio, cuyo lugar dicen los gringos somos su patio trasero...
Esta tesis sobre la pobreza de Costa Rica, un país sin duda tercer-mundista, no deja de ser tan realista y subjetiva a lo que respecta nuestro grado de marginalidad en nuestro pequeño territorio, cuyo lugar dicen los gringos somos su patio trasero...

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01/29/2013

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III JORNADA ANUAL

DE LA ACADEMIA DE CENTROAMÉRICA

POBREZA EN COSTA RICA
Victor Hugo Céspedes Ronulfo Jiménez
editores

BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA

BANCO MUNDIAL

CENTRO CENTROAMERICANO DE POBLACIÓN

FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER

339.4697286 J72p

Jornada anual de la Academia de Centroamérica (3a : 2006 : San José. Pobreza en Costa Rica / [editado por Victor Hugo Céspedes, Ronulfo Jiménez]. -- San José : Academia de Centroamérica, 2006. 204 p. ; 28 cm. ISBN 9977-21-068-3 1. POBREZA - COSTA RICA. 2. GASTOS PÚBLICOS - COSTA RICA. 3. DESARROLLO ECONÓMICO. I. Céspedes Solano, Victor Hugo. II. Jiménez Rodríguez, Ronulfo. III. Título. IV. Academia de Centroamérica.

Diagramación: Luis Fernando Quirós Abarca Diseño de portada: Susy Campos

Los trabajos firmados que se incluyen en esta publicación son de responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el criterio de la Academia de Centroamérica ni el de sus patrocinadores.

Primera edición: © Academia de Centroamérica San José, Costa Rica, 2006

Reservados todos los derechos Hecho el depósito de Ley

Impreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A. Apartado 75-1100 Tibás San José, Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

V

CONTENIDO

ÍNDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS Y RECUADROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . AUTORES Y COMENTARISTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SIGLAS Y ACRÓNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SESIÓN 1

IX XIII XIX XXI

CONCEPTO Y METODOLOGÍA DE POBREZA 1. CONCEPTOS DE POBREZA Y MPETODOS PARA MEDIRLA Víctor Hugo Céspedes y Ronufo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El crecimiento … ¿y lo demás? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CONCEPTOS DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las múltiples caras de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza según quién y cuándo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tres conceptos de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza según el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza según el concepto de necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pobreza según el concepto de privación relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIÓN DE POBREZA: LAS LÍNEAS DE POBREZA . . . . . . . . . . . Línea de pobreza según el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Líneas de pobreza de necesidades básicas insatisfechas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Líneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Líneas de pobreza absolutas y relativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Limitaciones al establecer las líneas de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIÓN DE LO QUE SABEMOS (Y DE LO QUE NO) J. Humberto López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. EL VÍNCULO POBREZA-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La teoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los resultados empíricos de la literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. 3 3 3 5 6 7 7 8 8 9 10 11 12 12 13 14 14 15 17

19 19 19 21 23 25 25 27

VI

4.

EL VINCULO ENTRE POLÍTICAS-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura basada en comparación entre países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literatura basada en estudios de casos por país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 29 32 33 34 39 46 51

PANEL DE DISCUSIÓN Juan Diego Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carlos Sojo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alberto Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SESIÓN 2

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA 3. LA POBREZA EN COSTA RICA 1987-2004
Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce

....................................... INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LAS FAMILIAS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LÍNEA DE POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. ¿POR QUÉ LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SE HA ESTANCADO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crecimiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Relación entre mercado laboral y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10 años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. LA RELACIÓN ENTRE DISTRIBUCIÓN Y POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Factores que explican el comportamiento del ingreso primario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. RESUMEN DE CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS SEGÚN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000 Floribel Méndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. MÉTODO DE NBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. RESULTADOS OBTENIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Intensidad de las carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Las necesidades no satisfechas que son más comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Carencias por distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mapas de necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PANEL DE DISCUSIÓN Pablo Sauma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Marvin Taylor D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.

59 59 59
60

62 65 65 69 70 71 72 78 79 79 79 82 82 82 83 83 85 92 95 97

VII

SESIÓN 3

POLÍTICAS “UNIVERSALES” PARA COMBATIR LA POBREZA 5. PROGRAMAS “UNIVERSALES” Y PROGRAMAS “FOCALIZADOS” DE COMBATE A LA POBREZA: ¿EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS? Helena Ribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¿Quiénes se benefician del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto Público en educación en El Salvador: logros y desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El papel del Gasto Público en Protección Social en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . 3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. EJEMPLOS DE PROGRAMAS INNOVATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Transferencias monetarias condicionadas (TMCs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programa Bolsa Familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. EVALUACIÓN DE IMPACTO. METODOLOGÍA Y EXPERIENCIAS RECIENTES . . . . . . . . . . . . 6. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

105 105 105 107 108 110 111 112 114 114 114 116 117 119 120 121 121 121 122 124 124 125 125 125 125 127 128 130 133 133 136 139 143 147

6.

POBREZA Y GASTO PÚBLICO SOCIAL EN COSTA RICA
Juan Diego Trejos

................................................................ INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. POLÍTICA SOCIAL Y EL GASTO PÚBLICO SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La magnitud del Gasto Público Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tipos de programas y su relación con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Restringidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Selectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas Contributivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿CUÁNTO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL LLEGA A LOS POBRES? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La distribución del Gasto Público Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Impacto del Gasto Público Social en el ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impacto del salario social en el ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El impacto del salario social en la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PANEL DE DISCUSIÓN Roxana Víquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge Vargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ronulfo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VIII

SESIÓN 4

POLÍTICAS “FOCALIZADAS” PARA COMBATIR LA POBREZA 7. POLÍTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA Roxana Víquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. MARCO CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El debate y la conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La justificación y el propósito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los principales problemas de focalizar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los “errores”de la focalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Focalización de familias o individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Focalización por categorías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Focalización por autoescogencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Conclusiones del Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ANÁLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La eficacia del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas de becas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programas de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Régimen no contributivo de la CCSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PANEL DE DISCUSIÓN Miguel Loría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pbro. Claudio Solano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.
1. 2. 3. 4.

155 155 155 155 156 156 156 157 157 158 159 159 160 161 161 161 162 163 163 163 163 167 172 175 175 175 177 177

POBREZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POLÍTICAS SOCIALES Ronulfo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EL CONCEPTO DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . POBREZA Y EDUCACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX

ÍNDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS Y RECUADROS
Humberto López, Presentación Sesión I

Figura 2.1 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Figura 2.2

Políticas, crecimiento, cambio en la distribución y reducción de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cambios en la pobreza debidos a crecimiento del ingreso y desigualdad (gini) . . . . . . . . . . . . . . . El vínculo crecimiento-desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Políticas e Igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Políticas, crecimiento, cambio en la distribución y reducción de la pobreza. Lo que sabemos y lo que no sabemos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 25 29 32 34

Juan Diego Trejos, Panel de discusión Sesión II

Gráfico 1 Cuadro 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Cuadro 2

La relación entre crecimiento y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolución de la producción, el em pleo, la productividad y las remuneraciones por grupos de sectores productivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario mensual mínimo de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: evolución de la pobreza y la desigualdad, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crecimiento económico requerido para cumplir la meta de reducir la pobreza de 20 por ciento a 16 por ciento entre 2002 y 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 41 42 43 44

Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce, Presentación Sesión II

Gráfico 3.1 Gráfico 3.2 Gráfico 3.3 Gráfico 3.4 Gráfico 3.5 Gráfico 3.6 Gráfico 3.7 Gráfico 3.8 Gráfico 3.9 Gráfico 3.10 Gráfico 3.11 Gráfico 3.12 Gráfico 3.13 Gráfico 3.14 Gráfico 3.15 Gráfico 3.16 Gráfico 3.17 Gráfico 3.18 Gráfico 3.19 Gráfico 3.20

Visión de largo plazo: evolución de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de hogares pobres, por zona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, según sexo del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolución de la pobreza según el tamaño del hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de hogares pobres, según educación del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, según línea de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de familias pobres, según línea oficial de pobreza y una línea relativa . . . . . . . . . . . . . Evolución de la pobreza, según línea oficial y múltiplos de esta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolución de la pobreza según líneas expresadas en dólares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Evolución de la pobreza, según metodología oficial e imputando ingreso para familias con ingreso ignorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de crecimiento anual de la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Terminos de intercambio internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PIB per cápita-pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PIB per cápita-pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ingreso per cápita de los hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ingreso per cápita de los hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario privado según encuesta de hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario privado según encuesta de hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salario privado (según CCSS) y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59 60 60 61 61 62 62 63 63 64 65 65 66 66 66 67 67 68 68 68

X

Gráfico 3.21 Gráfico 3.22 Gráfico 3.23 Gráfico 3.24 Gráfico 3.25 Gráfico 3.26 Gráfico 3.27 Gráfico 3.28 Gráfico 3.29 Gráfico 3.30 Gráfico 3.31 Gráfico 3.32 Gráfico 3.33 Gráfico 3.34 Gráfico 3.35 Gráfico 3.36 Gráfico 3.37 Gráfico 3.38 Gráfico 3.39 Gráfico 3.40

Salario privado (según CCSS) y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mercado laboral: tasas anuales de crecimiento de algunas variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa neta de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasas de desempleo abierto y de subutilización de la pea, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Coeficiente de gini de la distribución del ingreso de los hogares del país, 1987-2004 . . . . . . . . . . Coeficiente de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona urbana, 1987-2004 Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona rural, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de las personas, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . Crecimiento anual del ingreso primario per cápita de los hogares en los períodos 1987-1994 y 1994-2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Crecimiento anual del ingreso primario por hora, en los períodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de participación por quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de participación por quintiles de ingreso de los hogares ............................ Tasa de ocupación de la pea por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Horas trabajadas por ocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de ocupados con subempleo visible por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . Crecimiento anual promedio de los salarios, según nivel educativo, períodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Salarios por nivel de educación como porcentaje del salario de los asalariados con educación universitaria, 1987, 1994 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distribución porcentual de los trabajadores ocupados asalariados, según nivel educativo . . . . . . . Años de escolaridad de los ocupados por quintiles de ingreso de los hogares, 1987, 1994 y 2004 . Rentabilidad de la educación de los asalariados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68 69 69 70 71 71 72 72 73 73 73 74 74 74 75 75 76 76 77 77

Floribel Méndez, Presentación Sesión II

Cuadro 4.1 Cuadro 4.2 Gráfico 4.1 Gráfico 4.2 Cuadro 4.3 Cuadro 4.4 Cuadro 4.5 Recuadro 4.1 Recuadro 4.2 Recuadro 4.3 Cuadro 4.6 Recuadro 4.4 Recuadro 4.5 Cuadro 4.7 Cuadro 4.8

Necesidades, criterios utilizados y carencias críticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . DIstribución de las familias por tipo de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distribución porcentual de las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Estructura de las dimensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distritos con mayor porcentaje de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Distritos con menor porcentaje de carencias 1984 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Posición relativa de los distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de albergue 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de salud 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de conocimiento 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Carencia de bienes y servicios 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: Mapa de necesidades básicas 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indicadores por incidencia de carencias, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81 82 83 83 84 84 85 86 87 88 89 89 90 91 91

XI Marvin Taylor, Panel de discusión Sesión II

Gráfico 1 Gráfico 2

Crecimiento anual del PIB real y del PIB real per cápita, en Costa Rica, 1985-2005 . . . . . . . . . . . . Crecimiento anual del Salario Mínimo Real, 1995-2005 en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99 100

Helena Ribe, Presentación Sesión III

Gráfico 5.1 Gráfico 5.2 Gráfico 5.3 Gráfico 5.4 Gráfico 5.5 Gráfico 5.6 Gráfico 5.7 Gráfico 5.8 Gráfico 5.9 Gráfico 5.10 Gráfico 5.11 Gráfico 5.12 Gráfico 5.13 Gráfico 5.14 Gráfico 5.15 Gráfico 5.16 Gráfico 5.17 Gráfico 5.18 Gráfico 5.19

Coeficiente de Gini con base en distribución del ingreso per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje de población pobre en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto público Social en América Latina como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto público en Educación, Salud y Asistencia Social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . México: índices de concentración del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brasil: porcentaje de Inscripción escolar por condición económica y residencia, por edades . . . . Brasil: porcentaje de Inscripción de jóvenes de 15 a 19 años en educación secundaria por quintiles de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brasil: incidencia de la Pobreza y tasa de mortalidad infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . México: porcentaje de niños menores de 5 años con diarrea y enfermedades respiratorias, de acuerdo al status económico, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: gasto público en educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: distribución del gasto publico en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: inscripción neta en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El Salvador: tasa de cumplimiento en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gasto público en protección social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Incidencia absoluta del gasto en protección social en Argentina, Brasil y Colombia . . . . . . . . . . . . México: incidencia absoluta de las TMCs en comparación a otras transferencias . . . . . . . . . . . . . Impacto en la educación de los programas en cuatro países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . México: reducción en la desnutrición crónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reducción en el trabajo infantil en cuatro países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106 106 107 108 109 110 110 110 111 111 111 112 112 112 113 113 118 119 119

Juan Diego Trejos, Presentación Sesión III

Figura 6.1 Gráfico 6.1 Gráfico 6.2 Cuadro 6.1 Gráfico 6.3 Gráfico 6.4 Gráfico 6.5 Gráfico 6.6 Gráfico 6.7 Gráfico 6.8 Gráfico 6.9 Gráfico 6.10 Gráfico 6.11

¿Cómo evaluar calidad del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . América Latina: gasto público social como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: evolución del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tipos de programas y su relación con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: distribución porcentual del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: estructura porcentual del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: composición del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: composición del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127 Costa Rica: distribución del ingreso y del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 Costa Rica: distribución del ingreso y del gasto social en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Costa Rica: distribución del gasto social en políticas universales y contributivas . . . . . . . . . . .129 Gasto público social por quintil de ingreso y tipo de política, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130 Gasto social per cápita por quintil de ingreso y tipo de política, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

122 123 123 124 126 126 127

XII

Gráfico 6.12 Cuadro 6.2 Cuadro 6.3 Cuadro 6.4 Gráfico 6.13 Gráfico 6.14 Gráfico 6.15

Gasto social per cápita total por quintil de ingreso, 1990 y 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Variación media anual real del gasto social por habitante en el período 1990-2003 . . . . . . . . . . . . Cambios en el ingreso familiar que resultan de agregar al ingreso autónomo el gasto social . . . . Estimaciones de la pobreza antes después del subsidio de la política social . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tasa de asistencia escolar, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Porcentaje que completa el nivel educativo, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Logro educativo por estrato de ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

131 131 132 134 134 135 135

Ronulfo Jiménez, Panel de discusión Sesión III

Gráfico 1 Gráfico 2 Cuadro 1 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5

Carga tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cobertura de la secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cobertura de educación secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: establecimientos educativos en secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Costa Rica: docentes en educación secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Años de escolaridad de la PEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

148 149 149 149 150 150

Roxana Víquez, Presentación Sesión IV

Gráfico 7.1 Gráfico 7.2 Gráfico 7.3 Cuadro 7.1 Cuadro 7.2

Gasto efectivo del fondo de desarrollo social y Asignaciones Familiares, 1991-2004 . . . . . . . . . . . . Gasto efectivo total y focalizado fodesaf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . porcentaje del Gasto total no focalizado de FODESAF destinado a programas específicos . . . . . . Gasto de FODESAF focalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metas de cobertura IMAS, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160 160 161 161 162

XIII

PRESENTACIÓN

La Academia de Centroamérica realiza desde hace tres años una jornada de investigación y reflexión económica que denomina Jornada Anual de la Academia. El tema analizado en la I Jornada Anual fue la evolución demográfica y sus impactos sectoriales, con particular énfasis en los sistemas de salud y pensiones En la II Jornada Anual, la Academia reconoció los importantes aportes de Theodore Schultz, dedicando esta actividad al tema Agricultura y Desarrollo Económico. Este año, en ocasión de la III Jornada, el tema abordado fue el de Pobreza. La selección del tema de este año obedeció a una sentida realidad de que en Costa Rica se ha producido un importante deterioro en la distribución del ingreso y la pobreza continúa estancada en niveles del 20 por ciento, con grandes dificultades para combatirla. Ambas condiciones son señaladas como el resultado del proceso de apertura económica que ha experimentado el país, pero en realidad, el tema de la desigualdad y la pobreza tiene múltiples aristas que deben ser analizadas desde un punto de vista técnico, bien fundamentado. De ahí la razón que justificó llevar a cabo una serie de investigaciones –y esta publicación. Tuvimos que hacer un primer sacrificio que consiste en separar pobreza de distribución del ingreso, que son dos temas estrechamente vinculados; en otras palabras, no nos alcanzaba el tiempo para tratar ambos temas de manera simultánea y aun así, hubo necesidad de ampliar el tema de la pobreza a cuatro sesiones, dos esta semana y dos la semana entrante. Ustedes tienen un programa para cada una de las sesiones, está el programa, están los participantes. Las investigaciones de la III Jornada fueron elaboradas especialmente para el propósito de la actividad y sirvieron de base al Seminario que se desarrolló, en cuatro sesiones, durante la segunda y tercer semana del mes de octubre del 2005. La primera sesión se orientó

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hacia aspectos conceptuales, metodología para medición de la pobreza y la experiencia internacional en la relación pobreza-crecimiento; la segunda sesión versó sobre el tema de crecimiento y pobreza, aludiendo al caso particular de la pobreza en Costa Rica; una tercera sesión se refirió a la relación entre gasto social y pobreza, enfatizando en los programas universales de combate a la pobreza y, por último, la cuarta sesión enfatizó en los programas focalizados de combate a la pobreza, las experiencias internacionales y formas para evaluar dichos programas. Un esfuerzo de esta naturaleza la Academia de Centroamérica no lo podría llevar a cabo si no es con la participación y la cooperación de organismos amigos. En esta oportunidad contamos con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Banco Mundial y el Centro Centroamericano de Población de la Universidad de Costa Rica (CCP). A estas instituciones, y a sus funcionarios que apoyaron nuestro esfuerzo con sus investigaciones, queremos expresar nuestro agradecimiento. Deseo agradecer también a Víctor Hugo Céspedes y a Ronufo Jiménez quienes asumieron la responsabilidad principal de diseñar esta actividad; también a Roxana Víquez y a Juan Diego Trejos por sus valiosos aportes y dedicación para concretar exitosamente este proyecto y a todas las personas, expositores y comentaristas por su valiosa participación en esta III Jornada.
EDUARDO LIZANO Presidente de la Academia de Centroamérica

XV

Para el BCIE siempre es un gran honor cofinanciar este tipo de eventos, sobre todo por la seriedad científica de la Academia de Centroamérica. El tema de la pobreza es algo que nos interesa muchísimo institucionalmente. El Banco tiene tres ejes principales de su estrategia: uno es la globalización de Centroamérica, el segundo es la integración y el tercero es la lucha contra la pobreza. Pero en cuanto a la pobreza, ¿cómo llegar financieramente a ayudar a la pobreza? es una tarea muy difícil, principalmente cuando el Banco no regala mucha plata e invierte poco en otras cosas que no son préstamos. Entre todo esto nosotros hemos tratado de estudiar la pobreza y vemos con preocupación su distribución espacial, sobre todo el gran aumento de la pobreza rural en relación con la urbana en casi todos los países y, en Costa Rica, esa connotación se mantiene. Con respecto a la pobreza de género, ¿cómo llegar a las mujeres jefes de hogar?, ¿con PYMES, con dinero?, ¿cómo ayudar en la pobreza por grupo etario, en especial a los viejitos y niños? Nos enfilamos, entonces, a financiar básicamente tres puentes, el puente de los pobres hacia la salud; el puente de los pobres hacia la educación y el puente de los pobres hacia el trabajo, en donde básicamente centramos nuestra posibilidad de financiamiento.
JUAN RAFAEL LIZANO Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

XVI

La Fundación observa con profunda satisfacción la realización de esta actividad, por su sentido de oportunidad, actualidad e importancia estratégica para el devenir presente y futuro de Costa Rica, en particular, y de la región centroamericana en general. La realidad contemporánea de esta zona evidencia que el tema que hoy nos ocupa juega un papel de primer orden en la lista de los problemas medulares con los que sus sociedades y, especialmente, sus clases dirigentes, deben hacer frente, para potenciar el salto cualitativo hacia un estadio de desarrollo superior, sostenible y verdaderamente justo. Resulta paradójico que, en una época caracterizada por el despegue económico de estos países, en los que la diversificación productiva y la ampliación de mercados ha sido la constante, la pobreza, marginalidad y brecha social, lejos de disminuir, tiende a agudizarse o, al menos, a estancarse en cifras que ponen en riesgo la estabilidad social y política de sus estructuras sociales. Mucho se ha discutido desde la academia sobre el origen, desarrollo y evolución del fenómeno de la pobreza. El análisis del tema, a menudo, se encuentra influenciado o determinado por las perspectivas ideológicas y las experiencias concretas de los que los llevan a cabo; no obstante la diversidad de visiones con las que se aborda el tema, existe un común denominador que indica que es un problema de gran magnitud, el cual debe ser atendido con prontitud si se desea consolidar un modelo de sociedad equilibrado, equitativo e inclusivo, que a su vez sirva de referente para la solidez del sistema democrático vigente. La institucionalidad democrática de la región, principalmente de aquellos países en los que aún están en proceso de consolidación, depende necesariamente de la forma en que se acometa esta problemática. Ningún régimen político de corte democrático podrá sortear los retos y desafíos que encara la dinámica política y socioeconómica actual, si no ha podido enfrentar con éxito la desigualdad y las asimetrías existentes dentro de sus fronteras. Éstas, como caldo de cultivo, serán una amenaza constante para el desenvolvimiento cotidiano de las instituciones políticas amparadas al sistema, lo que afectará, tarde o temprano, a la dinámica económica y productiva de los sectores pujantes que se mueven bajo su amparo y límites.

XVII

En consecuencia, atender el fenómeno de los que no tienen acceso, o lo tienen en una porción ínfima, a los beneficios de la riqueza producida socialmente, es urgente, tanto por razones de humanidad, solidaridad y cohesión social, como por razones de carácter estratégico en términos de garantizar la estabilidad política y la solidez económica, requeridas por los actores productivos para reproducir sus procesos económicos con solvencia, capacidad de crecimiento sostenido y perspectivas de desarrollo. La atención de este tema no obstante, debe hacerse con cuidado y objetividad. En la medida de lo posible, su estudio debe sustraerse del debate esencialmente ideológico y situarse en el campo científico, esto es, donde con indicadores reales y parámetros verificables, puedan identificarse las causas generadoras del fenómeno, así como las posibles vías de solución para combatir dichos orígenes. Asimismo, el estudio debe conducir a la acción concreta. El tema ha sido objeto de numerosas discusiones diagnósticos e investigaciones de corte teórico o, como decía, ideológico. Es tiempo de pasar de la reflexión a la acción. A su vez, los decisores públicos y privados deben disponer del instrumental requerido para enfrentar el problema en forma profunda, integral y, especialmente, efectiva. La pobreza, como he señalado, afecta a los que la padecen directamente, como a los que conviven con ella. Es por eso que la forma en que finalmente se combata, requiere ser el resultado de un proceso de concertación social y política que, trascendiendo posturas ideológicas, banderías partidistas o intereses sectoriales, articule los esfuerzos y mejores capacidades de todos los actores, económicos, políticos, intelectuales y sociales, que configuran en el entramado social de estos países. El apoyo de organismos cooperantes encontrará mejor espacio para actuar, en aquellos escenarios en los que la unidad de concepción y acción en torno al tema sea una realidad promisoria. La pobreza nos afecta a todos y como, problema de todos, debe ser atendida por todos. Con la fuerza espiritual e intelectual, puesta en esta sintonía, la Fundación espera que la discusión y resultados concretos generados en esta III Jornada Anual de la Academia de Centroamérica, dedicada al tema de la Pobreza en Centroamérica –y apoyada conjuntamente por el Banco Centroamericano de Integración Económica y la Fundación Konrad Adenauer– promueva acciones en esta dirección: la vía que nos permita enfrentar en forma realista y oportuna un tema de gran envergadura para el desarrollo presente y futuro de estos países.
REINHARD WILLIG Representante para Costa Rica de la Fundación Konrad Adenauer

XIX

AUTORES Y COMENTARISTAS

GILBERTO ARCE

Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Asociado de la Academia de Centroamérica RONULFO JIMÉNEZ MIGUEL LORÍA FLORIBEL MÉNDEZ HELENA RIBE Asociado de la Academia de Centroamérica Asociado de la Academia de Centroamérica Coordinadora del Área de Estadísticas Continuas del Instituto Nacional de Estadística y Censos Gerente Sector Protección Social, Departamento de Desarrollo Humano para la Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial Investigador de la Universidad de Costa Rica Investigador del Banco Mundial Director Ejecutivo de FLACSO

PABLO SAUMA CARLOS SOBRADO CARLOS SOJO

PBRO. CLAUDIO SOLANO Director Escuela Social Juan XXIII MARVIN TAYLOR ALBERTO TREJOS JUAN DIEGO TREJOS Economista Jefe del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) Profesor del INCAE Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

JORGE VARGAS CULLELL Coordinador adjunto del Estado de la Nación ROXANA VÍQUEZ Consultora Internacional

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SIGLAS Y ACRÓNIMOS

ARG BANHVI BCIE BID BM BRA CA CCSS CEPAL CHL COL CR EDUCO EH EHPM FMI FODESAF FONABE GMM GSF GTZ GUA HD ICE IDH IHPC IMAS INB INDB INEC INS IPC LP LP

Argentina Banco Hipotecario de la Vivienda Banco Centroamericano de Integración Económica Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Brasil Centesimus Annus Caja Costarricense de Seguro Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe Chile Colombia Costa Rica Educación con Participación de la Comunidad Encuesta de Hogares Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples Fondo Monetario Internacional Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares Fondo Nacional de Becas Método de mínimos cuadrados generalizados Government Finance Statistics Gobierno Federal de Alemania para la Cooperación al Desarrollo Guatemala Honduras Instituto Costarricense de Electricidad Índice de Desarrollo Humano Ingreso de los hogares per cápita Instituto Mixto de Ayuda Social Ingreso Nacional Bruto Ingreso Nacional Disponible Bruto Instituto Nacional de Estadística y Censos Instituto Nacional de Seguros Índice de Precios al Consumidor Largo plazo Línea de pobreza

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MDG Metas de Desarrollo del Milenio (siglas en inglés) MEP Ministerio de Educación Pública MEX México MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica NAFTA Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (siglas en inglés) NBI Necesidades Básicas Insatisfechas NIC Nicaragua OECD Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (siglas en inglés) OLS diferencias mínimas de cuadrados (siglas en inglés) ONU Organización de Naciones Unidas PAR Paraguay PEA Población económicamente activa PER Perú PIB Producto Interno Bruto PNAD Investigación Nacional por Muestra de Domicilios (siglas en portugués) PPA Paridad del poder adquisitivo PRAF Programa de Asignación Familiar PROCAMPO Programa de apoyos Directos al Campo PRSP Estrategia de Reducción de la Pobreza (siglas en inglés) RD República Dominicana RPS Red de Protección Social SCC Selección basada en calificaciones de consultores SCN Sistema de Cuentas Nacionales SIPO Sistema de Identificación de la Población Objetivo SISBE Sistema Integral de Becas SISBEN Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales SLV El Salvador SRS Sollicitudo Rei Socialis STAP Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria T.C. Tasa de cambio TMCs transferencias monetarias condicionadas TLC Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América URY Uruguay VEN Venezuela 3SLS Estimador de mínimos cuadrados en tres etapas

PRIMERA SESIÓN

CONCEPTO Y METODOLOGÍA DE POBREZA
Conceptos de pobreza y métodos para medirla Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabemos (y de lo que no) J. Humberto López

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CONCEPTOS DE POBREZA Y MÉTODOS PARA MEDIRLA
VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Y RONULFO JIMÉNEZ

INTRODUCCIÓN
Cuando una familia no logra satisfacer necesidades importantes, se dice que la familia es pobre, porque sus condiciones de vida son consideradas no satisfactorias. Pero, ¿cuáles son las necesidades importantes?, ¿cómo se determina si tales necesidades fueron o no satisfechas? Además, si el mundo es cambiante, en su disponibilidad de bienes, las pautas de consumo, los valores, las costumbres, etc., ¿esos criterios han de ser fijos o cambiantes?, ¿han de ser iguales para las distintas sociedades o diferentes de acuerdo con las variantes que se hayan dado en tiempo y espacio?, ¿cómo y quiénes han de contestar estas preguntas? En este estudio –gracias a los aportes de destacados estudiosos del tema– se dan algunas respuestas a estas preguntas que entrañan relaciones complejas y difíciles. Antes de plantear las respuestas a estas preguntas, en la sección inmediata de este capítulo se recuerda, en forma breve, cómo la pobreza severa o extrema dejó de ser casi universal solamente en los últimos dos o tres siglos, cuando se empezaron a dar las condiciones sociales, políticas y económicas que permitieron a las sociedades los primeros grandes avances en la reducción de este mal social. En la segunda sección se comenta lo comple3

ja relación entre crecimiento y pobreza y en la siguiente cómo pobreza es un fenómeno de múltiples caras e interrelaciones, que lo hacen muy complejo para los propósitos de su análisis y la definición de políticas para abatirlo. Además, se explica que cómo resultado de estas complejidades existen variadas interpretaciones de pobreza que trascienden al campo de la teoría, de la definición del concepto de pobreza y de los análisis empíricos.

1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL
La pobreza ha acompañado al ser humano en toda su historia. Las condiciones de vida de la humanidad se caracterizaron, por siglos y siglos, por reflejar la pobreza como una situación común entre las familias, pues su ausencia era la excepción. Cuando dos grandes revoluciones, la agrícola y la industrial, alcanzan mayor desarrollo, se vislumbra para la humanidad la posibilidad de reducir la pobreza. La primera, la agrícola, evolucionó y transcurrió lentamente y por ello su efecto no fue históricamente tan notorio como si lo fue el impacto de la segunda, la revolución industrial, que incluso aceleró los efectos de la primera.

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POBREZA EN COSTA RICA

Asimismo, esta pobreza se dio, frecuentemente, en un mundo de esclavitud y de exclusión absoluta de grandes grupos, donde la separación de las personas al reconocer derechos y obligaciones es tajante (para unos si, para otros no); donde predominan las situaciones del poder absoluto sobre aquellas en las que se da alguna participación de los distintos miembros de la sociedad; donde la ignorancia y el analfabetismo es la regla y donde la pobreza alcanza su destaque con las hambrunas puesto que la falta de alimentos y abrigo es la situación de todos los días; donde la desnutrición, la enfermedad y la muerte impiden que una alta proporción de niños lleguen a jóvenes y más aún a adultos; donde, en fin, la pobreza alcanza carencias cuyos niveles reales deficitarios, en lo material, espiritual, intelectual y artístico y, desde luego, en la participación en la vida social y política, eran tan profundos que están fuera del alcance imaginativo del hombre actual. Conforme los frutos de las revoluciones mencionadas se incorporan al desarrollo de las sociedades y se extienden geográficamente y se van dando importantes cambios en las condiciones socioeconómicas de la población, se presentan perspectivas muy diferentes para la pobreza. Efectivamente, gracias a esta evolución en las condiciones económicas, sociales y políticas, por primera vez la pobreza deja de verse como un fenómeno fatalista y común. Es, después de milenios, en los últimos dos o tres siglos que sociedades ahora más ricas, integradas y complejas, con un potencial en recursos intelectuales, institucionales y materiales que coadyuvan a fortalecer la voluntad política, cuando se propone la pobreza como un problema de la mayor importancia. Se plantean preguntas sobre el concepto de pobreza, sus posibles causas, las formas de enfrentarlas y se abre cierta disposición política dirigida a destinar recursos, esfuerzos y políticas a la lucha contra la pobreza. De manera que esta disposición de voluntad social y política se ve fortalecida por un es-

tado y una sociedad en condiciones más propicias para llevar a cabo un esfuerzo de lucha contra la pobreza con más recursos y mayor eficacia e intensidad.1 No es por casualidad, entonces, que los estudios y las políticas como las mencionadas –estatales e institucionales y no meramente de solidaridad comunal– se den primero en los países que anticipadamente recibieron los resultados del crecimiento y la riqueza derivada de las revoluciones citadas. En otras palabras, es en los países europeos, y notoriamente en los más beneficiados inicialmente de la revolución industrial, donde más se destacan inicialmente dichos esfuerzos. Tampoco es por casualidad que estudiosos, dirigentes y gobernantes relacionaran, desde los primeros años de la segunda postguerra mundial, las políticas para combatir la pobreza con el crecimiento. Efectivamente, en los decenios de 1950 y 1960 muchos consideraron que el crecimiento era el principal medio para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida (Banco Mundial, 1990, p. 3). Consideraban que la realización de inversiones de gran envergadura en capital físico e infraestructura era el medio más eficaz para impulsar el desarrollo. Pero conforme la complejidad del fenómeno de la pobreza se conoció mejor, el enfoque ha ido cambiando sustancialmente, en los últimos cincuenta años. En el decenio de 1970 tomó auge la idea de que no era suficiente crear capital físico, y que las mejoras en la salud y la educación (incremento del capital humano) revestían por lo menos igual importancia que esas inversiones físicas.
1. Si bien la distribución pública de alimentos tiene una historia de varios miles de años, como ocurrió en el Egipto de los faraones y en la Roma y Grecia antiguas; aunque en estas últimas se limitaba a los períodos de crisis, (Banco Mundial, 1990, p. 103), las políticas representativas de esfuerzos institucionales ejecutadas con permanencia y mayor cobertura horizontal y vertical y realizadas en mayor cantidad de países son relativamente recientes.

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

5

En la década de los ochenta se produce un nuevo cambio de enfoque y énfasis: se hizo hincapié en mejorar la gestión económica y en el desenvolvimiento del mercado. Mientras que en los años noventa pasaron a primer plano la importancia de un buen gobierno, del desarrollo institucional y de los problemas de la vulnerabilidad en términos tanto locales como nacionales. En los años más recientes, se colocan en la agenda de los puntos supuestamente claves que se han de considerar cuestiones como (Banco Mundial, 2001, pp. 7-89): •
OPORTUNIDAD.

en forma más clara y útil en términos de los fines perseguidos. •
SEGURIDAD.

Se reconoce la importancia del crecimiento económico global como factor que contribuye a crear más y nuevas oportunidades, pero a la vez, también se reconoce que tales oportunidades no van a estar al alcance de todos, especialmente por carencias de niveles de capital humano acordes con los requerimientos que demanda las condiciones prevalecientes en el mundo productivo de hoy. Por consiguiente, que poner las oportunidades al alcance de aquellos cuyo capital humano es insuficiente debe ser una tarea significativa de la política que vela por atenuar la pobreza.

Al respecto se considera algo más que la pobreza presente que afecta a los pobres en cierto momento: se considera que por su misma condición los pobres son más vulnerables a las situaciones de inseguridad que los personas de los grupos no pobres; que los pobres están más expuestos a las consecuencias de las crisis económicas, los desastres naturales, las enfermedades, la discapacidad y la violencia que las personas de los grupos no pobres. De aquí la necesidad de que los programas de lucha contra la pobreza provean medidas tendientes a reducir tales riesgos y al diseño de una gestión eficaz y oportuna dirigida a atenuar los efectos de dichos riesgos en el caso de que ocurran.

2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO
De regreso al tema de la pobreza y el crecimiento, cabe señalar otras relaciones de este con aquella. Porque se ha escrito y debatido mucho sobre esta esperada relación, y aunque este no es el tema central de este estudio, vale unos comentarios al respecto.2 El crecimiento económico podría esperarse que reduzca la pobreza dependiendo al menos de dos características del comportamiento del crecimiento: la magnitud del crecimiento y la forma en que el crecimiento se distribuye, o sea, de la forma en que se da la distribución del ingreso (Fields, 2001, pp. 100-102).
2. Los autores esperan realizar un estudio sobre este tópico próximamente, aprovechando la valiosa información empírica que sobre la distribución del ingreso en Costa Rica en 2004 presentará el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) a inicios de 2006.

Se reconoce que el acceso a las oportunidades mencionadas –especialmente aquellas del mercado y de servicios brindados por el sector público– dependen en gran medida de instituciones estatales y sociales, las cuales deberían llegar hasta los grupos pobres. Pero también se reconoce la existencia de una compleja interacción de los procesos políticos, sociales e institucionales que en la práctica –con frecuencia– le restan eficacia a los resultados de los programas diseñados para mejorar las oportunidades de tales grupos. Por tanto, se destaca la necesidad de medidas que atenúen estos efectos negativos, exigiendo que estos programas sean explícitos en incorporar la participación proactiva y vigilante de los pobres y que haya rendición de cuentas

POTENCIAMIENTO.

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POBREZA EN COSTA RICA

Un estudio de Squire (1993) citado por Fields, mostró que por cada uno por ciento de crecimiento de la economía, el porcentaje de pobres cae, en promedio, 0,24 puntos porcentuales. Similarmente, Ravallion y Chen (1997) encontraron que conforme sea mayor la tasa de cambio en el consumo promedio o en el ingreso promedio de un país, mayor es la reducción en el porcentaje de pobres de ese país. Asimismo, cita Fields, Romer y Gugerty (1997) encontraron en las experiencias de crecimiento de 26 países en desarrollo, que el ingreso del 20 por ciento más pobre creció a un ritmo igual a 0,92 por ciento de la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB); mientras que el ingreso del 40 por ciento más pobre creció a una tasa esencialmente idéntica a la del PIB. Esto es, en todos estos estudios un mayor crecimiento ha resultado en una mayor reducción de la pobreza.3 Por otra parte, la información empírica parece confirmar que cuando el crecimiento económico se acompaña de una reducción en la desigualdad, la pobreza se reduce en mayor grado que cuando la desigualdad no merma. En efecto, Ravallion y Squire (1998) encontraron que la reducción en el porcentaje de pobres responde con más elasticidad a los cambios en el índice del coeficiente de Gini que a los cambios en el ingreso medio, resultados obtenidos mediante análisis de regresión múltiple. Asimismo, cita Fields, Bruno, Ravallion y Squire encontraron que la información empírica muestra que los cambios en la reducción de la pobreza están correlacionados tanto con el crecimiento y los cambios en la desigualdad. Así, si la desigualdad en la distribución se mantiene igual, a mayor crecimiento del ingreso mayor la reducción en la pobreza. O bien, para cualquier tasa de

crecimiento dada, a mayor desigualdad en la distribución menor la reducción en la pobreza.

El crecimiento … ¿y lo demás?
Aunque es común aceptar que el crecimiento del producto, el crecimiento del ingreso y el comportamiento de la desigualdad en la distribución del ingreso se relacionan con la pobreza, al plantear la pregunta sobre si el crecimiento es o no más importante que la organización social e institucional, el gasto social y la participación ciudadana en la reducción de la pobreza, las respuestas que se dan en estudios, libros, conferencias y foros internacionales dedicados al tema, son respuestas divergentes. Al respecto Morley (2000, pp. 37-84) indica que la mayoría de los estudios empíricos en que se sustentan las conclusiones de unos y otros, presentan en su mayoría debilidades que limitan la validez de las conclusiones de carácter general. Entre las limitaciones menciona: • El proceso de crecimiento es específico como respuesta a experiencias y condiciones de cada país. En su mayoría los estudios se basan en datos transversales, lo cual impide captar la relación específica entre el crecimiento y las condiciones que se dieron en cada caso. Los datos –por muy variadas razones– son deficientes.4 Más aún, en muchos casos los au-

4.

3.

Similarmente, Morley (2000, pp. 175-179) y CEPAL (2001, pp. 56-59) consideran que “la pobreza se redujo notoriamente en los años noventa”en América Latina, y que la reducción se dio por dos razones principales: un crecimiento más rápido y más estable.

Entre otros autores que le han prestado atención a la calidad de los datos, cabe citar a Deininger y Squire, 1997, Crecimiento económico y desigualdad en el ingreso: reexamen de los vínculos. En relación con la calidad de la información ingreso de los hogares en los países de América Latina, véase Fernando Medina, 2001, La pobreza en América Latina: desafío para el nuevo milenio.

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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tores no profundizan en el análisis de las posibles consecuencias derivadas de esas limitaciones. • Conforme la globalización se ha profundizado, algunas variables exógenas alcanzan mayor peso en la explicación.

Las múltiples caras de la pobreza
La pobreza presenta múltiples caras que hacen imposible una caracterización única y precisa, tanto conceptualmente, como empíricamente cuando se desea medir su magnitud y evolución. Bajo una definición muy repetida de pobreza como una situación donde los hogares no logran un determinado nivel de vida, cabe preguntarse cuál es ese nivel de vida que separa a los pobres de los no pobres. La respuesta a esta pregunta ha sido muy variada, dependiendo de los conceptos, criterios, valores y propósitos que, de un modo u otro, han guiado a los autores de esas respuestas; o bien porque en referencia a este fenómeno es más realista considerar “formas o tipos de pobreza”que a “la pobreza”, como si se tratara de un fenómeno de características objetivas, únicas y además invariantes en tiempo y espacio. De manera que, de conformidad a esta visión supuestamente realista y objetiva, no hay“pobreza”sino“formas y tipos de pobreza”. En fin, para reafirmar el punto, esas distintas formas de pobreza han sido conceptualizadas y medidas bajo criterios incluso muy distintos, que varían desde los juicios de valor (Orshansky, autoridad reconocida, que tuvo importante papel en la definición de las líneas de pobreza que se aplican en Estados Unidos, va más allá: “la pobreza como la belleza, está en el ojo de quien la percibe) hasta los que pretenciosamente se presentan como definiciones más científicos (valga decir, menos dependientes de criterios sujetivos, ideológicos, o basados en fines marcadamente pragmáticos). La pobreza, por consiguiente, no solo muestra una gran variedad de caras como reflejo de situaciones y condiciones específicas distintas, en el tiempo y espacio, de las poblaciones consideradas, sino, además, es un fenómeno muy complejo en cuanto a sus relaciones de causalidad. Todo lo cual dificulta su conceptualización y hace mucho más difícil su análisis y el diseño de las políticas para enfrentarla.

No se incorpora en el análisis si la mayor o menor homogeneidad dentro de cada país tiene o no un peso significativo en la explicación Esta lista pone en evidencia que las formas o modelos de crecimiento, los cambios en la distribución del ingreso y en las oportunidades, así como las variaciones en el porcentaje de pobres son reflejo de una compleja interacción entre un conjunto de factores donde destacan las políticas, la organización y el funcionamiento institucional, la integración económica y social y las herencias –buenas y malas– que han contribuido a moldear el presente de cada país. Agréguese a esto las deficiencias que se dan en la calidad de la información utilizada para analizar el fenómeno, y se convendrá, posiblemente con poca dificultad, en cuan difícil es llegar a una conclusión compartida entre los estudiosos de estos temas.5

3. CONCEPTOS DE POBREZA
El concepto de pobreza se afecta, de una u otra manera, por ser multifacética y sujeta a muy variadas interpretaciones no exentas de juicios de valor, por lo que se justifica repasar estas dos características antes de introducir los conceptos de pobreza.

5.

Nota de los editores: El estudio de Humberto López, “Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabemos (y de lo que no)”, presentado en el capítulo siguiente, amplia significativamente el panorama sobre este tópico.

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POBREZA EN COSTA RICA

Pobreza según quién y cuándo
Primero fue la necesidad de alimentación y abrigo, tal vez la más básica de todas; vino la necesidad de pellizcar algo de libertad para llevarla a algunos cuantos; se consideró necesario que las personas supieran leer y escribir; luego la necesidad de más libertad y derechos, así como la necesidad de acabar con las tiranías y desarrollar los sistemas democráticos. Por esta última necesidad se dio hace poco –¿cuántos años han transcurrido desde 1789, después de miles de años de carencias?– una histórica revolución por importantes necesidades de carácter no material. Hoy, los nórdicos y en general los pueblos europeos no plantean como prioritarias las necesidades de alimento y abrigo, como si ocurre aún entre muchos pueblos de América Latina y África, por ejemplo. Por tanto, como se menciono, la visión de pobreza, en tiempo y espacio, varía de acuerdo con las condiciones predominantes en cada situación. Luego, si se acepta esta proposición, cabría considerar en que grado el concepto, la definición, la medición y hasta la evaluación de los logros alcanzados en la lucha contra la pobreza deben ser planteados conforme las características fundamentales de cada visión. Por razones como las expuestas, en The Three Notes on the Concept of Poverty (1978), Sen planteaba, ante esta diversidad de situaciones: que “el primer requisito para conceptualizar la pobreza es tener un criterio que permita definir quién debe estar en el centro de nuestro interés”. Se deberán establecer criterios para determinar quiénes son pobres y quiénes no. “Pero –agregaba– esto lleva a otra pregunta: ¿el concepto de pobreza debe relacionarse con los intereses: 1) de solo los pobres; 2) de solo los que no son pobres, o 3) tanto de unos como de otros?” Limitarse a la primera pregunta, decía Sen, es apartarse de una normativa de solidaridad huma-

na y por ende del principio de preocuparse de otros. De seguirse la segunda, se vería a los pobres como elementos pasivos en vez de cómo actores activos e importantes en la búsqueda de una solución al problema de la pobreza. Actuar conforme a la tercera parece lo más adecuado porque se abre a respuestas que combinen el comportamiento solidario de parte de la sociedad con la participación activa del los mismos pobres. Además, indicaba Sen, si la penuria de los pobres afecta el bienestar de los ricos y en general de los no pobres, también cabría preguntarse si tales efectos no deberían incorporarse explícitamente como temas en la conceptualización de la pobreza.

Tres conceptos de pobreza
Han sido factores como los recién mencionados los que han contribuido al desarrollo de tres concepciones alternativas de pobreza: subsistencia, necesidades básicas y privación relativa, (Townsend, 1993). Cada una de ellas está ligada a criterios distintos, acorde con la observación de Sen (1981) en el sentido de que el primer requisito para conceptualizar la pobreza –y distinguir a los pobres de los no pobres– es tener un criterio que permita definir quiénes deben estar en el centro de interés del análisis. Los tres criterios que fundamentan estas concepciones le dan nombre a cada una de ellas. Conviene adelantar que los conceptos de subsistencia y necesidades básicas responden a criterios de pobreza absoluta, mientras que la privación relativa corresponde a un criterio relativo, valga la redundancia. Por otra parte,“cabe argüir que la desigualdad (en la distribución del ingreso) es fundamentalmente un problema distinto al de la pobreza”(Sen, 1992, p. 313), y por tanto que no debe incluirse dentro de los conceptos de pobreza. Estos puntos serán comentados posteriormente.

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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Pobreza según el concepto de subsistencia
El criterio de subsistencia o de enfoque biológico para conceptualizar la pobreza tiene su aparición con el clásico estudio de Seebohn Rowntree sobre el problema de la pobreza en York en 1889, al fijar como umbral los niveles mínimos necesarios –en alimentación, vestido y alojamiento– para mantener al grupo familiar en un “estado de simple eficacia física (énfasis agregado), o sea, fundamentado en las necesidades biológicas básicas para vivir. Para calcular los requisitos mínimos de nutrientes –proteínas y calorías– necesarios para ayudar a obtener dicha eficacia física, Rowntree empleo estimaciones del experto estadounidense en nutrición Atwater, determinando los elementos nutritivos necesarios a un costo mínimo. Al gasto en alimentos le sumó el costo mínimo para vestido, combustible y gastos diversos. De este modo definió niveles precisos de ingreso, de tamaño distinto según el número de miembros de las familias, los cuales de ser destinados a ciertos bienes, podrían proporcionar los niveles mínimos necesarios –en alimentación, vestuario y alojamiento– para mantener al grupo familiar en un estado de “simple eficacia física”, conforme ya se indicó.6 Las familias con un ingreso inferior al preestablecido eran calificadas como pobres. Rowntree reiteró el estudio en York en 1936 y 1950, incorporando algunas modificaciones menores.7 Tómese en cuenta que antes de este estudio las necesidades de los pobres en Inglaterra, se habían medido en términos de cantidades de pan o hari6. Estos diferentes niveles de ingreso –o líneas de pobreza en el lenguaje actual– incluso Rowntree los consideró en concordancia con distintos grados de esfuerzo en el trabajo, como apuntan Sen y Foster (2003). Dudley Jackson, 1974, Análisis Económico de la Pobreza, Macmillan-Vives, Barcelona; y Alberto Minujin, 1991, ¿Quiénes son Pobres Pobres en el Gran Buenos Aires. Comercio Exterior, vol. 42, número 5, abril de 1992.

na, o su equivalente en efectivo, y en algunas parroquias las compensaciones para incluir otros satisfactores básicos se habían vuelto una práctica común, pero sin base expresa en consideraciones técnicas de nutrición ni en parámetros específicos de referencia (Townsend, 1993). Ahora, con la colaboración de los nutricionistas, se estableció que una familia vivía en la pobreza cuando su ingreso no era “suficiente para cubrir los satisfactores básicos mínimos para mantener la eficiencia física”, como en el estudio de Rowntree. Asimismo, se consideraba que una familia era pobre si su ingreso menos el alquiler caía por debajo de la línea de pobreza. Aunque se incluía una parte del ingreso para ropa, combustible y algunos otros artículos, esta parte era muy pequeña, y los alimentos representaban la porción más importante de la subsistencia (Townsend, 1993). No sorprende, escribió al respecto Sen (1981, p. 51) que esta concepción de la pobreza –la primera en formalizarse– esté basada en criterios biológicos relacionados con los requerimientos de la supervivencia o la eficiencia en el trabajo, ya que el hambre es, claramente, el aspecto más notorio de la pobreza. Estos planteamientos formulados por Rowntree y otros en los últimos años del siglo XIX y los primeros decenios del siglo XX dejaron una gran influencia. Incluso hoy día, en Estados Unidos y en América Latina, este concepto biológico sigue siendo eje de las mediciones de pobreza. En Estados Unidos la conceptualización de la pobreza en que fundamenta la medición y análisis por parte del U.S. Bureau Census, se basa en una propuesta de Orshansky, que sigue de cerca la de Rowntree. Se parte de un cálculo del costo de una canasta de alimentos mínima que cumpla con consideraciones de normas de nutrición y las pautas de consumo de la población. Con base en los estudios de los presupuestos de gastos de las familias, Orshansky estimó la proporción del ingreso gastado en alimentos por familias de diferentes tamaños y multiplicó el costo de la dieta por el recíproco de esa proporción, para estimar el ingreso total requerido

7.

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POBREZA EN COSTA RICA

para adquirir los bienes, incluyendo los alimentos, en las cantidades que permitieran la satisfacción de las necesidades mínimas previstas.8 Este concepto de pobreza biológico o de subsistencia es el que aplican en las mediciones y estudios anuales, instituciones como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica, con las particularidades que se explican en CEPAL (1990) e INEC (1998).9

los bienes y efectivamente las satisfizo. Asimismo, se incluye la idea, entre otras, de que familias con niveles de ingreso similares pueden encontrarse en condiciones de bienestar diferentes si unas tienen acceso a servicios públicos tales como salud, educación, transporte y otras no. El nuevo concepto en parte fue resultado de las limitaciones que algunos le atribuyeron al de subsistencia. Algunos autores señalan entre las críticas principales a este enfoque, que las necesidades humanas se interpretan como si fueran solo necesidades físicas –es decir, necesidades de comida, techo y ropa– y no también como necesidades sociales. “Las personas no son tan sólo organismos biológicos que requieren la mera restitución de sus fuentes de energía, sino seres sociales que deben desempeñar los papeles que la sociedad les exige como trabajadores, ciudadanos, padres, compañeros, vecinos y amigos. Las personas no son sólo los consumidores de bienes tangibles, sino los productores de esos bienes y participantes activos en relaciones sociales complejas. Dependen de instalaciones y servicios públicos que son producto de un esfuerzo colectivo”(Townsend, 1993). De esta manera en el decenio de los setenta se aceptó una segunda conceptualización de la pobreza: la de las necesidades básicas insatisfechas, que incluye dos elementos a destacar:
Primero, abarca los requerimientos mínimos de consumo privado de una familia: alimentación, techo y vestido adecuados, así como cierto mobiliario y equipo doméstico. Segundo, además incluye servicios esenciales provistos por y para la comunidad, como agua potable, servicios sanitarios, transporte público, servicios de atención a la salud, educación e instalaciones y centros culturales.10
10. Según cita de Townsend: Oficina Internacional del Trabajo, Employment Growth and Basic Needs: A one World Problem. Informe del Director Genreal de la OIT, Guinebra 1976.

Pobreza según el concepto de necesidades básicas
Transcurrieron varias décadas desde los primeros estudios de Rowntree, basados en el concepto de subsistencia o necesidades biológicas, antes de que tomara fuerza una nueva concepción sobre la pobreza. Esta incorpora la visión de que se ha de tomar en cuenta que las necesidades básicas son más que las de carácter biológico y, asimismo, las posibilidades que ofrece el entorno para satisfacer las necesidades básicas de la familia, en particular en aspectos como servicios de educación, salud, transporte e infraestructura en general, en vez de solo aquellas cuya satisfacción depende principalmente de los alcances del ingreso familiar (o de las personas). Además, plantea no solo si la familia dispone o no del ingreso requerido para adquirir los bienes y servicios, sino si realmente dispuso de
8. U.S. Census Bureau, Poverty in the United States 1998. U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1999, Apéndice A 1; Betson, Citro y Michael, Recent Development for Poverty Measurement in U.S. Official Statistics. Journal of Official Statistics, vol. 16, Nª 2, 2000, pp. 87-111. Comisión Económica para América Latina, Magnitud de la Pobreza en América Latina en los años Ochenta, Santiago de Chile, 1990. Instituto Nacional de Estadística y Censos, Medición de la Pobreza. Metodología y Resultados. San José, Costa Rica, 1998.

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Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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Cabe recalcar –en aras de profundizar sobre las diferencias entre los dos conceptos– que en este caso no sólo se incluyen las necesidades personales y familiares para la supervivencia y la eficiencia física –como en el caso del concepto biológico o de subsistencia– sino que se agregan servicios mínimos para satisfacer necesidades de educación, salud, alumbrado, y otras, generalmente provistos comunal o socialmente y que requieren las comunidades como un todo. Además, que al aplicarlo empíricamente, no se determina si el ingreso es o no suficiente para adquirir los medios que permitan satisfacer las necesidades consideradas básicas, sino que en vez de indagar o investigar la cuantía de los ingresos recibidos por las familias, se investiga si ellas satisficieron o no efectivamente cada una de las necesidades básicas conforme a niveles de consumo mínimos preestablecidos, según alguna norma, para cada una de ellas. Los criterios de subsistencia y de necesidades básicas insatisfechas no fueron suficientes y se desarrollo otro concepto: el de pobreza como privación relativa.

ción esos cambios.11 Específicamente, según resume Townsend:
Cuanto más se restringe el concepto de pobreza a un ingreso insuficiente para cubrir los bienes y servicios individuales de primera necesidad, e incluso a los bienes colectivos y a servicios públicos, más fácil resulta argumentar que para superar el fenómeno lo único que se requiere es un crecimiento nacional de la riqueza material. En contraste, cuanto más se extiende el concepto a un ingreso insuficiente para cubrir, además, necesidades sociales básicas, como la salud, el bienestar, el cumplimiento de obligaciones dentro de la familia, la ciudadanía y el trabajo, y la participación comunitaria, más se vuelve necesario el reconocimiento de la necesidad de desarrollar una combinación compleja de crecimiento, redistribución, reorganización de comercio y de otras relaciones institucionales, así como de integrar nuevas asociaciones sociales con las tradicionales. (Townsend, 1993; énfasis agregado).

Pobreza según el concepto de privación relativa
Este concepto se basa en la idea de que el modo en que las personas y las familias perciben su estado de pobreza depende de su posición en la sociedad respecto a los demás (Coundouel, 2002). Townsend agrega algo más: se trata de tomar en consideración la dinámica de los cambios que ocurren en una sociedad, incluso en períodos cortos. Dice al respecto: la pobreza depende de las condiciones generales de riqueza predominantes en la sociedad y como tales condiciones de riqueza general no se mantienen constantes, la pobreza debe conceptualizarse tomando en considera-

No se trata –agrega Townsend– simplemente de un cambio hacia un conjunto más vasto de indicadores de la privación material y social, demostrable u objetiva, y de sus vínculos con el ingreso, sino también hacia una relación cambiante entre la privación y el ingreso en el curso del tiempo y a través de las comunidades que ocupan diferentes territorios. En otras palabras, el concepto de pobreza relativa presta particular atención a que un individuo puede ser más o menos pobre según cuanto tengan los demás. Como lo que tengan unos y otros varía conforme el ingreso medio de un país va creciendo, la pobreza se ve como una privación relativa en el sentido de que ella está relacionada con la dis11. En palabras de Atkinson: la pobreza se ha de conceptualizar en relación con los niveles de vida contemporáneos y las convenciones sociales de cada sociedad (A. B. Atkinson, 1981).

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POBREZA EN COSTA RICA

ponibilidad de bienes y la modificación que va ocurriendo en las pautas de consumo, o sea, en la forma en que van evolucionando las necesidades. Entonces la pobreza se ve como una privación relativa ligada a las variantes del ingreso medio. Sen (1984) argumenta con razones similares: que el concepto de pobreza relativa surge con el fin de tener una visión de la pobreza que tome en cuenta las nuevas necesidades de las familias y personas conforme transcurre el tiempo.

cuanto ingreso se requiere para que una persona o una familia, según sea el caso, pueda adquirir los bienes y servicios que le permitan satisfacer las necesidades básicas por unidad de tiempo, corrientemente el mes. Quienes reciban un ingreso mensual inferior a ese monto son calificados pobres. Feres (2001) explica como se determina el costo de los bienes requeridos de la siguiente manera:
Asumamos, simplificadamente, que la canasta está compuesta por dos grupos de bienes: “bienes de alimentación” y “otros bienes”. Respecto de los primeros, la idea es conformar una canasta que satisfaga las necesidades básicas de nutrición. Dado que existen muchas combinaciones de alimentos que aportan el mismo contenido nutricional, se debe decidir la forma en que la canasta será elegida. Una posible solución es calcular aquella canasta que minimice el costo de los nutrientes, a los precios vigentes. Ese ejercicio generará una económica combinación de alimentos, pero muy probablemente no será compatible con los gustos prevalecientes de la población. Por ende, una canasta puramente normativa, que no guarde relación con el patrón de consumo observado, no parece pertinente para la construcción de la línea de pobreza. De allí que debiera buscarse una canasta que, a la vez que minimice el costo de los nutrientes, imponga restricciones que permitan guardar coherencia con el patrón de alimentación observado (en la población objeto de estudio). Por su parte, para la construcción de la canasta básica de“otros bienes”se presentan dos alternativas. Una consiste en proceder de manera similar a la de los alimentos, e identificar expresamente los requerimientos mínimos de cada necesidad, como vivienda, vestuario, educación, transporte, etc. Sin embargo, es claro que la fijación de un nivel mínimo para estas necesidades no cuenta con una base teórica equivalente a la de las necesidades nutricionales, por lo que llevaría a depender, en alto grado, de la opinión particular de quienes construyen la línea de pobreza.

4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIÓN DE POBREZA: LAS LÍNEAS DE POBREZA
El concepto de pobreza puede ser uno u otro. Ahora bien, para distinguir a los pobres de los no pobres, ¿cuál es el umbral o línea divisoria que permite distinguir operacional o empíricamente entre unos y otros, en una sociedad? Para realizar este proceso los investigadores se ven en la necesidad de especificar parámetros o criterios, o líneas de pobreza, como se les conoce en la jerga, con base en los cuales poder hacer la distinción en cuestión. Estas son ni más ni menos puntos de corte que en las investigaciones empíricas permiten distinguir a los pobres de los no pobres. Tales límites pueden estar expresados en términos monetarios (por ejemplo, el monto de ingreso mínimo requerido para tener acceso a los bienes de consumo que satisfagan las necesidades básicas para no caer en pobreza); o no monetarias (por ejemplo, el nivel mínimo de educación requerido para satisfacer la necesidad de educación).

Línea de pobreza según el concepto de subsistencia
Para resolver quienes son pobres y quiénes no según el concepto de subsistencia, se determina

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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Una segunda vía es no intentar especificar en estos casos los requerimientos mínimos, sino simplemente utilizar la proporción observada de gasto en esos bienes dentro del gasto total de los hogares, en un grupo particular de la población. Así, la línea de pobreza se obtiene dividiendo el valor de la canasta básica alimentaria por la proporción de gasto en alimentos. A esta opción se le suele llamar “método del multiplicador”o “método de Orshansky”. De cualquier manera, pese a que este método intenta brindar un sustento teórico objetivo a la construcción de la línea de pobreza, es indudable que de todas formas incorpora juicios de valor subjetivos y elementos de relatividad.

La disponibilidad de servicios de higiene básicos se refiere al abastecimiento permanente de agua de buena calidad y en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de alimentación e higiene y se mide a partir de dos características, la potabilidad del agua y la forma en que ésta es suministrada a la vivienda. En el acceso a servicios sanitarios se considera, por ejemplo, la disponibilidad de servicio higiénico y el acceso al sistema de eliminación de aguas negras. Se considera que los niños y jóvenes deben tener acceso a una educación básica mínima para que puedan incorporarse adecuadamente a la vida productiva y social y en el futuro puedan enfrentar mejor el problema de la pobreza. El acceso a otros bienes y servicios no mide una necesidad básica propiamente, sino que intenta reflejar la probabilidad que tiene el hogar de obtener recursos suficientes y su capacidad de consumo. Este indicador, generalmente, toma en cuenta, por una parte, el nivel educacional del jefe del hogar, como una aproximación a los recursos que éste puede generar, y considera adicionalmente el número de personas que dependen de quienes aportan recursos, para dar cuenta así de las necesidades a cubrir con el ingreso. Una vez elegidas cuales son las necesidades básicas que serán consideradas, se requieren los umbrales de privación o las líneas que definen si, respecto a cada necesidad se da o no una carencia crítica en cada hogar sujeto a la evaluación. El umbral elegido para cada necesidad debe corresponder a la mínima satisfacción posible de necesidades que sea compatible con una participación adecuada en la sociedad. Como resultado de la evaluación las familias que satisfagan todas las necesidades de antemano establecidas, son calificadas no pobres y las restantes como pobres. Entre estas, unas no satisfacen una necesidad; otras no satisfacen dos y las que se encuentran en condiciones menos satisfactorias no satisfacen tres o

Líneas de pobreza de necesidades básicas insatisfechas
Aunque las necesidades consideradas básicas a tomar en consideración para determinar si una familia enfrenta carencias básicas, depende de la información disponible propia de cada país, existen ciertas necesidades que usualmente se incluyen bajo el concepto de necesidades básicas insatisfechas, al menos en estudios realizados en América Latina, incluida Costa Rica. Ellas son: a) acceso a albergue digno, b) acceso a condiciones de higiene sanas, c) acceso a conocimiento básico, y d) acceso a otros bienes y servicios. El acceso a una vivienda adecuada –o sea que permita satisfacer las necesidades básicas para vivir y protegerse del medio ambiente– se caracteriza con base en el grado de hacinamiento y la calidad de la vivienda (materiales de construcción utilizados en piso, paredes y techo. Estas se vinculan con la necesidad de las personas de protegerse del medio ambiente, así como con aspectos de privacidad e higiene.

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POBREZA EN COSTA RICA

cuatro necesidades, que impide llegar a una cifra global de pobreza exenta de profundas dificultades de interpretación.

bienes y cantidad de cada uno) se mantiene igual de un año a otro. Feres y Mancero (2001) consideran que la diferencia entre línea absoluta y línea relativa no implica definiciones distintas de pobreza, sino más bien interpretaciones de la manera en la que se forman y modifican socialmente las necesidades. Mientras el primer enfoque sostiene que las necesidades de una persona –o al menos una parte de ellas– es independiente del nivel de ingreso o riqueza de las demás, y no satisfacerlas revelaría una condición de pobreza en cualquier contexto de ingreso o riqueza. El segundo plantea que las necesidades que reflejan una situación de pobreza surgen a partir de la comparación con los demás, y por lo tanto la condición de pobreza depende del nivel general de riqueza predominante en la sociedad (énfasis agregado). Además, este enfoque basado en líneas de pobreza relativas considera que las personas tienden a percibir su propio bienestar o posible situación de pobreza en función del bienestar de los demás. En consecuencia el umbral de pobreza no ha de ser constante en el tiempo, sino por el contrario, cambiante, para que tome en cuenta las necesidades que surgen con los nuevos servicios y las nuevas actividades de participación en la sociedad. Caben varios comentarios al respecto: • Para Fields (2001, pp. 73-769), uno de los pocos autores que con toda claridad explica que se entiende por pobreza absoluta, indica: a lo largo del tiempo la línea de pobreza requiere ser ajustada para tomar en cuenta los cambios en el costo de la canasta de bienes y servicios que satisfacen las necesidades básicas. Cuando esta línea es ajustada por inflación y únicamente por inflación la línea se define como absoluta. Luego agrega que la línea no debe ser ajustada por el crecimiento económico porque dejaría de ser absoluta.

Líneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa
Las líneas de pobreza a aplicar bajo el concepto de pobreza relativa se definen en relación con la distribución global del ingreso o del consumo del país. Por ejemplo, puede fijarse la línea de pobreza relativa en 40 por cientodel ingreso o del consumo medio del país objeto de estudio (Fields, 2001, pp. 6 y 91-94; Coundouel, 2002, p. 8), en cuyo caso, quienes dispongan de un ingreso inferior a 40 por ciento del ingreso medio serán calificados como pobres; por tanto, el nivel monetario que distingue a los pobres de los no pobres fluctuará conforme varíe el monto del ingreso medio del país.

Líneas de pobreza absolutas y relativas
En este campo se cae en un tema también muy debatido y donde todavía se da un alto grado de oscuridad e imprecisión. Con frecuencia se usan los términos“absoluto”y“relativo”para calificar las líneas de pobreza, y no siempre se precisan sus significados. Una línea de pobreza absoluta está fija, sea que se use el concepto de subsistencia o de necesidades básicas insatisfechas; o sea que al aplicar una línea de pobreza absoluta los criterios, parámetros y valores se mantienen invariables conforme transcurre el tiempo (Duclos, 2001, p. 14). Así, por ejemplo, conceptualmente, en la metodología aplicada por el INEC el costo de la línea de pobreza correspondiente al año 1995 se mantiene constante, y por ello solo se actualiza su costo por efectos de la inflación, pero el contenido de la canasta (lista de

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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Si las líneas aplicadas al estudio de la pobreza cambian de un año a otro, para incorporar variantes en las necesidades, entonces cabría preguntarse cómo se sabe si hubo o no progreso en reducir la pobreza en un país, puesto que el patrón de referencia estaría cambiando a lo largo del tiempo. La situación recién descrita pareciera implicar la conveniencia de disponer de al menos dos medidas de pobreza: una absoluta, diseñada con la intención de valorar si se progresó o no en la lucha por abatir la pobreza prevaleciente; y otra basada en una línea de pobreza relativa, con el propósito de incorporar en el análisis de la situación de un país en particular, las variaciones socioeconómicas que hayan ocurrido y que afectan las condiciones de pobreza de la población.

Por otra parte, aplica un umbral absoluto de pobreza en términos de una norma absoluta que puede aplicarse a todos los países en todos los momentos, independientemente de la estructura social y del nivel de desarrollo, (por ejemplo dos dólares PPA por persona por día), parece un procedimiento equívoco, justamente por referirse a situaciones que incluso pueden ser muy disímiles a lo largo del tiempo y el espacio.

La medición de las necesidades básicas de alimentos –de aplicarse el concepto biológico– es más problemático de lo que comúnmente muchos científicos sociales y políticos creen. Las cantidades y la variedad de alimentos que la gente está dispuesta a adquirir depende de los papeles sociales que las personas desempeñan, de las tradiciones o costumbres de alimentación y de los precios relativos de los distintos alimentos. En otras palabras, las pautas de alimentación obedecen a fuerzas sociales propias de cada población y no solo a razones de ingreso más o ingreso menos. Además, como se indicó, cualquier cálculo del mínimo necesario para sobrevivir, trabajar o participar en la sociedad también exige alguna especificación de la energía y la variedad de nutrientes necesarios para la actividad humana que cada uno de estos diferentes niveles implica. Por estas razones, en cualquier sociedad determinar los costos que entraña la satisfacción de las necesidades básicas de alimentos resulta una tarea sumamente problemática, no exenta de decisiones arbitrarias y de imprecisiones de medición que pueden afectar significativamente los resultados estadísticos finales. La línea de pobreza a aplicar según el concepto biológico también presenta otra limitación derivada de la necesidad estadística de actualizar el costo de la línea de pobreza conforme a las variaciones de los precios. La proporción del ingreso que las familias gastan en alimentos varía: conforme el ingreso es mayor, las familias destinan un porcentaje menor de su ingreso al gasto en alimentos.12 Por otra parte, los precios de los distintos bienes aumentan en forma diferente, según los bienes de que se trate. Históricamente ha habido ocasiones –en los distintos países– en que los precios de los alimentos crecieron en proporción superior al aumento de los precios de los bienes distintos de los alimentos. Si la línea de pobreza ha

Limitaciones al establecer las líneas de pobreza
Aparte de todo el debate que se da respecto a cuál puede ser el concepto más apropiado para caracterizar la pobreza, se presentan importantes y variadas dificultades al aplicar en la práctica las líneas de pobreza. Estas limitaciones pueden tener repercusiones significativas en la determinación de cuántos son los pobres, cuáles sus características y en cuáles estratos o grupos sociales o geográficos se localizan, lo cual a la vez afecta el diseño de las políticas y la evaluación de sus resultados.

12. Fenómeno que responde a la llamada Ley de Engel.

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POBREZA EN COSTA RICA

de actualizarse, para que su costo incorpore las variaciones en los precios, sería un error aplicar un solo índice de precios a todos los grupos, tanto de ingresos menores (pobres) como de ingresos mayores, si los efectos inflacionarios los afectan de manera diferente. O sea, en palabras de Lustig (1996, p. 1234):
Para actualizar el costo de las líneas de pobreza corrientemente se usa el índice de precios al consumidor (se refiere al caso de México). No obstante esto puede causar sesgos, cuando, por ejemplo, el incremento de precios de los alimentos es muy diferente del resto de los bienes. De Alba y de la Torre encontraron que cuando se usaron los precios de compra observados… para la actualización de la línea de pobreza extrema (costo de la canasta de alimentos) de 1984 a 1989 (en lugar del IPC), se evitó una sobreestimación de 30% de la línea de pobreza.

estas deficiencias en las mediciones, se relacionan con los siguientes aspectos:14 • Exclusión de fuentes de ingreso, algunas particularmente importantes para las familias de menores ingresos. En muchos casos prácticamente solo se incluye el ingreso primario. Inexactitud, frecuentemente, en el cálculo de los ingresos reportados, por ignorancia de la persona informante o porque no se desea suministrar la información. Inexactitud en las respuestas por deficiencias de distinto tipo en el proceso diseñado para recopilar la información. Omisión de ingresos provenientes de transferencias privadas y del sector público, en dinero y en especie, por olvido u otras razones.

Este problema ha sido objeto de debate y de polémica entre académicos e investigadores en diferentes momentos y países, como se ilustra con algunas citas al pie.13 Aunque posiblemente la mayoría de los comentarios críticos en el caso de la pobreza bajo el concepto biológico se han concentrado en la línea de pobreza, lo cierto es que las mediciones del ingreso también presentan serias limitaciones, aunque principalmente como problemas de medición estadística y no por razones conceptuales. Son muchos los estudios que tratan este tema en relación a países desarrollados y en desarrollo. Algunas de
13. U.S. Bureau of Census. Consumer Income 1971, Current Population Reports, U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1972; U.S. Census Bureau, Poverty in the United States 1998. U.S. Government Printing Office, Washington D.C., 1999, Apéndice A 1; A. B. Atkinson, La economía de la desigualdad, Barcelona, editorial Crítica, 1981; Samuel Morley, La distribución del ingreso en América Latina y el Caribe, Chile, Fondo de Cultura Económica-Cepal, 2000.

La aplicación empírica del concepto de necesidades básicas no satisfechas también enfrenta importantes dificultades al establecer criterios aceptables para elegir cuáles son las necesidades que se deben incluir y los niveles mínimos de satisfacción en cada caso. Las necesidades de una población no se pueden determinar en forma adecuada con sólo referirse a las necesidades físicas de los individuos y a los más obvios satisfactores físicos o servicios que una comunidad requiere. La descripción de necesidad depende de supuestos que deben formularse acerca del desarrollo y el funcionamiento de las sociedades y, en particular, de
14. Véase, para mayores detalles: Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez, La pobreza en Costa Rica. Concepto, evolución, medición. San José, Academia de Centro América, 1995; Grupo de Canberra. Informe final y recomendaciones. Santiago de Chile, 2002; Fernando Cortés, El cálculo de la pobreza en México. Comercio Exterior, vol. 51, No. 10, octubre 2001; CEPAL, El conocimiento de la pobreza en América Latina. Comercio Exterior, vol. 42, No. 4, abril 1992; Jeffrey C. Moore y Linda L. Stinson, Income Mearurement Error in Surveys: A Review. Journal of Oficial Statistics, vol. 16. No. 4, 2000, pp. 331-361.

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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cómo los ingresos e intereses individuales se concilian con las decisiones, en gran parte de carácter público, que afectan la existencia o no de servicios públicos en la comunidad de cada familia. Adicionalmente, existe una importante limitación que va más allá de un problema de medición: cuando un hogar presenta carencia en alguna de las dimensiones, éste se considera con necesidad básica insatisfecha. Por lo tanto, en estricto rigor este método permite medir el número de hogares que no ha satisfecho alguna necesidad básica, pero no necesariamente mide la pobreza, porque no existe una forma objetiva de relacionar el número de necesidades básicas insatisfechas con la condición de pobreza, lo que implica que la clasificación final en pobres y no pobres resulta arbitraria (Feres, 2001).

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POBREZA EN COSTA RICA

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CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIÓN DE LO QUE SABEMOS (Y DE LO QUE NO)*
J. HUMBERTO LÓPEZ**

RESUMEN
Durante los últimos años el crecimiento que favorece a los pobres (pro-pobre) se ha convertido en un popular tema entre los profesionales del desarrollo. Esto a pesar del hecho de que en muchos casos ni siquiera sabemos lo que otra gente entiende por crecimiento pro-pobres. ¿Será el crecimiento que procura la redistribución del ingreso o más bien el crecimiento que lleva a la reducción de la pobreza? Más importante aún, ¿qué sabemos (y qué no) sobre cómo lograrlo? Este ensayo se refiere a estas preguntas con base en una revisión de la literatura existente. Para focalizar el debate, en este documento primero se examinan las diferentes definiciones utilizadas en la práctica. Luego, las contribuciones a la literatura del crecimiento pro-pobre se dividen en tres diferentes grupos. En el primero, se consideran los documentos que han explorado el rol relativo desempeñado por el crecimiento y la desigualdad en la reducción de la pobreza. En el segundo, los trabajos que han he* El documento original (en inglés) fue elaborado por el autor para el Banco Mundial y corresponde a una versión no oficial. Este documento sirvió de base a la presentación del señor Carlos Sobrado, investigador del Banco Mundial, en la III Jornada Anual de la Academia de Centroamérica. La traducción la realizó el señor Alvaro Cedeño M.
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cho énfasis en la relación crecimiento-desigualdad, poniendo especial atención a ambas direcciones de causalidad. El tercer grupo de documentos consultados se relaciona menos con la mecánica de lo que a Bourguignon (2004) se refiere como el triángulo pobreza-crecimiento-desigualdad y más con las políticas que los países deberían procurar en una estrategia exitosa de reducción de pobreza.

INTRODUCCIÓN
Mientras que la reducción de la pobreza se ha convertido en la principal meta de los esfuerzos del desarrollo (según lo evidencia la adopción de los planteamientos del documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza –PRSP, sus siglas en

** Este ensayo ha sido preparado en contexto con el programa “Crecimiento pro-pobre”, patrocinado por el Grupo de Pobreza PREM del Banco Mundial. Agradezco a L. Cord por los valiosos comentarios y a Meter Bocock por la excelente asistencia editorial. Las opiniones expresadas en este documento son las del autor y no deberían ser atribuidas al Banco Mundial, sus Directores Ejecutivos o los países que ellos representan. Dirección para recibir correspondencia: MSN MC4-415, El Banco Mundial, 1818 H Street, Washington, DC,20433. Correo electrónico: hlopez@worldbank.org. Tel. 1+202473-4909.

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POBREZA EN COSTA RICA

inglés– y de las Metas de Desarrollo del Milenio –MDG, sus siglas en inglés– por parte de la mayoría de agencias internacionales), ha habido un continuo y, aparentemente en ocasiones acalorado debate acerca de los elementos que deberían encontrarse en el centro de cualquier estrategia sensible de reducción de la pobreza. ¿Debería tal estrategia tener un sesgo hacia el crecimiento o más bien concentrarse en apoderar a los pobres para que se beneficien del crecimiento? ¿Afecta el crecimiento a la desigualdad como regla general? ¿Cómo afecta la desigualdad existente al impacto del crecimiento en la pobreza, y cómo afecta la desigualdad a la pobreza? Más importante aún, ¿cuáles políticas deberían estar en el centro de la estrategia de reducción de la pobreza? Como indicador del creciente interés generado por este debate, una ligera búsqueda en Yahoo del vínculo “crecimiento pro-pobre” genera alrededor de 18.700 resultados, aumentando los cerca de 12.000 a finales de 2003 y los cerca de 8.000 en marzo de 2003. Diversos factores podrían haber contribuido con este interés. Primero, tener a la pobreza (en lugar del crecimiento) como meta principal del desarrollo ha complicado las cosas. Solía ser el caso de que los creadores de políticas y los economistas generalmente ya estaban luchando para lograr crecimiento. Ahora, los profesionales necesitan agregar una nueva preocupación, concretamente, quién se beneficia del crecimiento como una manera de inferir su impacto total en la pobreza. Esto a su vez requiere contar con la capacidad para discriminar entre los diferentes patrones potenciales de crecimiento asociados con las diferentes estrategias de reducción de la pobreza. Una segunda razón posible es el renovado interés tanto en las implicaciones en distribución de las reformas políticas como en los determinantes de desigualdad. Pese a que la desigualdad y la pobreza son fenómenos muy diferentes entre sí, tienen una relación cercana. De hecho, dado un nivel de

ingreso medio, mayor desigualdad típicamente implicará niveles más altos de pobreza. También, dada una tasa de crecimiento del ingreso, mayor desigualdad típicamente implicará una tasa más baja de reducción de la pobreza. Una tercera razón posible podría ser la aparente desconexión entre cómo los economistas en instituciones multilaterales, al menos en el Banco Mundial, conciben las políticas que aconsejan y cómo los líderes de opinión alrededor del mundo conciben aquellas mismas políticas. De acuerdo con la Encuesta Global (2002), los líderes de opinión están muy divididos entre aquellos que piensan que las reformas recomendadas por el Banco Mundial causan daño a los pobres y aquellos que piensan que estas reformas tienen un impacto positivo en la pobreza.1 También, según esa misma encuesta, minorías de considerable tamaño de líderes de opinión alrededor del mundo creen que las acciones del Banco han aumentado la brecha entre la gente rica y pobre en sus países.2 En todo caso, uno esperaría que ante tan popular tema los profesionales del desarrollo utilizaran una definición común en el debate del crecimiento pro-pobre. Lamentablemente, es posible encontrar referencias al crecimiento pro-pobre hechas por organizaciones tan diversas como la GTZ (Gobierno Federal de Alemania para la Cooperación al Desarrollo) y el Vaticano, cada una de ellas definiendo el concepto en forma diferente, pero cada una de ellas promocionándolo como un objetivo importante (o principal) de las políticas públicas en países de bajo ingreso. En este sentido, ¿puede un concepto que “significa tantas cosas diferentes” brindar una guía útil para la política pública? Y, de ser así, ¿cómo debería definirse y utilizarse?

1 . La Encuesta Global: Encuesta multinacional de líderes de opinión 2002, Cuadro 21. 2. La Encuesta Global: Encuesta multinacional de líderes de opinión 2002, Cuadro 19.

Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabemos (y de lo que no)

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Este documento se refiere a asuntos que son centrales para el debate de políticas de hoy, con base en una consulta de la literatura existente, especialmente la que ha aparecido en los últimos cuatro años. Para hacer énfasis en el debate empezamos con una revisión de las principales definiciones que se utilizan actualmente por diferentes autores. Luego, para facilitar la comparación, dividimos las contribuciones existentes en tres grupos. Primero, consideramos documentos que han explorado la contribución relativa de crecimiento de ingreso y cambios en la distribución a cambios en la pobreza. El asunto es relevante porque aún cuando la pobreza responde a ambos factores, obtener conocimientos acerca de su importancia relativa podría ser útil tratando de alcanzar el balance correcto entre intervenciones a favor de los pobres y a favor del crecimiento. Un segundo grupo de documentos se refieren a la relación crecimiento-desigualdad, algunos con énfasis en el impacto potencial que el proceso de crecimiento tiene en la desigualdad y otros destacando el efecto potencial de la desigualdad en el crecimiento. Estos documentos se refieren extensamente a si los países tendrán que encarar ineludiblemente escoger entre reducir la desigualdad y mejorar el desempeño del crecimiento, o si existe un círculo virtuoso en el cual el crecimiento conduce a una menor desigualdad, con esta menor desigualdad a su vez conduciendo a un crecimiento más rápido. El tercer grupo de documentos considerado está menos relacionado con la mecánica denominada por Bourguignon (2004) como el triángulo pobreza-crecimiento-desigualdad y más a las políticas que los países deberían procurar en una estrategia exitosa de reducción de pobreza. Dado que los resultados de la pobreza dependerán de cómo una política particular afectará el crecimiento y la desigualdad, valorar cuán adecuada sea una particular política para una estrategia de reducción de la pobreza requerirá de conocimiento acerca de los vínculos entre políticas y crecimiento, por un lado, y entre aquellas mismas políticas y la desigualdad

Figura 2.1 POLÍTICAS, CRECIMIENTO, CAMBIO EN LA DISTRIBUCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA

por el otro. La Figura 2.1 presenta estas potenciales interrelaciones en un marco unificado. El resto del documento está organizado de la siguiente manera: en la sección 1 se investiga el debate sobre definiciones en cuanto al concepto de crecimiento pro-pobre. En la sección 2 se examina la contribución relativa del crecimiento y de los cambios en la desigualdad en la reducción de la pobreza. En la sección 3 se hace énfasis en la potencial inter-relación entre la desigualdad y el crecimiento, prestándole atención a ambas direcciones de causalidad posibles. En la sección 4 se considera el tema del crecimiento pro-pobre en el contexto de las políticas que podrían ser implementadas para alcanzarlo. Finalmente, la sección 5 cierra con algunas conclusiones.

1. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES
El crecimiento pro-pobre ha sido ampliamente definido por una variedad de organizaciones internacionales como el crecimiento que conduce a reducciones significativas en la pobreza, según OECD (2001) y ONU (2000). Pero, ¿qué es una significativa reducción en la pobreza? ¿Cuánto beneficio deben obtener los pobres para que el crecimiento se considere a favor de ellos? En el

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intento de dar contenido analítico y operacional al concepto han surgido dos grandes definiciones de crecimiento pro-pobre. La primera definición básicamente requeriría que la parte del ingreso de la población pobre crezca conforme a un patrón de crecimiento considerado como a favor de los pobres. La versión más simple de esta definición se basa en un concepto relativo de desigualdad de White y Anderson (2000), el cual simplemente enunciaría que la tasa de crecimiento del ingreso de los pobres ha de ser mayor que la tasa de crecimiento promedio. Por ende, la desigualdad (relativa) caería con el crecimiento cada vez que el crecimiento sea a favor de los pobres. Un criterio más radical, también propuesto por White y Anderson (2000), requeriría que la parte de los pobres en el incremento del ingreso fuera al menos tan grande como su proporción en la población. Esta versión es más difícil de alcanzar en la práctica, y requeriría que la desigualdad (absoluta) decrezca.3 Una tercera versión de esta definición es la propuesta por Kakwani y Pernia (2000), la cual está basada en la comparación de los cambios en la pobreza debido al mero crecimiento (o sea, manteniendo la desigualdad constante) y los cambios en la pobreza que tomarían en cuenta los actuales cambios en la desigualdad. Los autores se refieren a la razón de estos dos elementos como el índice de crecimiento pro-pobre, y un resultado sería considerado favorable a los pobres cuando el índice sea mayor que 1 (o sea, cuando cae la desigualdad). Pese a que resulta intuitivamente atractiva, dicha definición de crecimiento pro-pobre presenta algunas limitaciones, particularmente cuando se aplica en un contexto operacional. Primero, el
3. Dadas dos variables al azar “x”y “y”, decimos que la desigualdad relativa decrece si x/y→1, mientras que decimos que la desigualdad absoluta decrece si x-y→0. Claramente la desigualdad absoluta implica desigualdad relativa, pero no viceversa.

crecimiento pro-pobre según dicha definición tendería a igualarse con la desigualdad que reduce el crecimiento. Sin embargo, al enfocarse tan fuertemente en la desigualdad, un paquete de políticas que tendiera a obtener un resultado que fuera consistente con esta definición podría llevar a resultados sub-óptimos tanto para los hogares pobres como para los no pobres. Por ejemplo, una sociedad que intente alcanzar crecimiento propobre según esta definición, podría favorecer un resultado caracterizado por el crecimiento del ingreso promedio de 2 por ciento en relación con un crecimiento de 3 por ciento del ingreso de los hogares pobres, en vez de un resultado donde el crecimiento promedio fue de 6 por ciento, pero los ingresos de los hogares pobres creció 4 por ciento. Mientras que en el primer caso el patrón de distribución de crecimiento favorece a los hogares pobres, en el segundo estarían mejor tanto los hogares pobres como los no pobres. Segundo, esta definición podría favorecer intervenciones del sector público que reducen la desigualdad sin importar su impacto en el crecimiento. Mientras que en principio las reducciones de desigualdad podrían ser bienvenidas e incluso podrían convertirse en un objetivo de política, está claro que la no observancia del impacto de tales acciones en el crecimiento podría ser de un uso operacional limitado. La segunda definición de crecimiento pro-pobre es mucho menos estricta y hace énfasis solamente en el vínculo entre la pobreza y el crecimiento: el crecimiento es a favor de los pobres si reduce la pobreza (Ravallion y Chen, 2003). Nótese que esta definición consideraría un caso de crecimiento como favorable si la pobreza baja sin importar los desarrollos en el frente de la desigualdad. Por ende, el crecimiento sería a favor de los pobres excepto cuando el ingreso de estos esté estancado o decrezca conduciendo a un incremento en la pobreza (en términos de Kakwani y Pernia, 2000, el índice de crecimiento sería a favor de los pobres cuando el índice es mayor que 0). Ravallion y Chen (2003) también proponen

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una medida de crecimiento pro-pobre (vinculado en este caso al índice de Watt) que satisface varios axiomas deseables. Claramente, podría argumentarse que esta definición también tiene algunos problemas propios. Por ejemplo, un resultado caracterizado por un crecimiento promedio de 6 por ciento con el ingreso de los pobres creciendo sólo 0,1 por ciento sería considerado a favor de los pobres. Esto claramente podría ser poco aceptable si uno toma en consideración las potenciales implicaciones de política económica de tal resultado, especialmente en contextos de alta desigualdad. En la práctica, sin embargo, esto no es un asunto de importancia dado que, en general, los países que experimentan altas tasas de crecimiento sostenido a lo largo de un lapso, típicamente han reducido la pobreza dramáticamente. En resumen, existen dos amplias definiciones de crecimiento pro-pobre y la principal distinción entre ambas es que en una el tipo de crecimiento se enfoca en los resultados de desigualdad (White y Anderson (2000), Kakwani y Pernia (2000)) y en la otra más bien en los resultados de la pobreza (Ravallion y Chen (2003)). Las siguientes dos secciones discuten las diferentes vinculaciones que se dan al respecto.

En un trabajo reciente, Kraay (2004) ha explorado estos temas y ha identificado tres fuentes potenciales de crecimiento pro-pobre (entendido este como crecimiento que conduce a una caída en una medida de pobreza). Estas son: (i) una tasa de crecimiento alta; (ii) una alta sensibilidad de la pobreza al crecimiento; y (iii) un patrón de crecimiento que tienda a la reducción de la pobreza. Sus resultados sugieren que alrededor de 70 por ciento de la variación en la pobreza en el corto plazo pueden explicarse por el crecimiento en el ingreso promedio; y en el mediano y largo plazo, explicaría un sorprendente 97 por ciento de los cambios en el porcentaje de pobres. Virtualmente, todo el remanente de la varianza se debería a cambios en los ingresos relativos y casi nada de la varianza se debería a la sensibilidad de la pobreza al crecimiento, en este análisis de corte transversal entre países. Kraay (2004) también encuentra que la relevancia del crecimiento para la reducción de pobreza declina conforme uno cambia del porcentaje de personas pobres (incidencia de la pobreza) a la brecha de pobreza al cuadrado (severidad de la pobreza). Él explica este descubrimiento haciendo notar que en la parte baja de la distribución de ingresos, las medidas de pobreza sensibles dan más peso a los cambios en la distribución del ingreso que al crecimiento. Hay, sin embargo, una forma diferente de ver este asunto, haciendo énfasis más que en la parte de la varianza explicada, en el cambio esperado de pobreza asociado con un uno por ciento de la tasa de crecimiento (o sea, la elasticidad del crecimiento de la pobreza),4 y cómo este impacto se ve afectado por la desigualdad. Al respecto, Ravallion (1997) presenta un modelo empírico de la relación
4. Estrictamente hablando, deberíamos referirnos a la elasticidad del ingreso de la pobreza. Sin embargo, seguimos la práctica estándar en la literatura y usamos el término elasticidad del crecimiento de la pobreza para referirnos a cómo cambia la pobreza cuando el ingreso aumenta en un uno por ciento.

2. EL VÍNCULO POBREZACRECIMIENTO-DESIGUALDAD
Hay una relación que vincula los cambios en el nivel de pobreza en cualquier país con cambios en el nivel de ingreso promedio (o sea, crecimiento) y con cambios en la desigualdad de ingreso (o sea, redistribución del ingreso). Esto sugeriría que una sensible estrategia de reducción de la pobreza tendría por objetivo tanto los asuntos de crecimiento como los patrones de dicho crecimiento (o sea, quién se beneficia del crecimiento). Pero, ¿cuál es la importancia relativa de estos elementos?

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entre la pobreza y el crecimiento donde la tasa de la reducción de la pobreza asociada con una tasa de crecimiento dada depende de una corrección distribucional (uno menos el índice de Gini inicial). En Ravallion (2004) el modelo es mejorado (en términos empíricos) usando un ajuste por posibles relaciones no lineales entre la elasticidad del crecimiento de la pobreza y la desigualdad inicial.5 Sus estimaciones sugerirían que dependiendo del nivel inicial de desigualdad, un incremento de uno por ciento en los niveles de ingreso podrían resultar en una reducción de la pobreza de tanto como 4,3 por ciento (en países de desigualdad muy baja) o de tan poco como 0,6 por ciento (en países de alta desigualdad). Contra este antecedente, Ravallion (2004) concluye que “el crecimiento será un instrumento poco propicio contra la pobreza a menos de que el crecimiento venga acompañado de una caída en la desigualdad.” Bourguignon (2003) también analiza el impacto del crecimiento sobre la reducción de la pobreza. Sin embargo, él adopta un abordaje diferente. Concretamente, explora especificaciones alternativas para la relación entre pobreza, desigualdad y crecimiento y concluye que, al menos para la pobreza medida como porcentaje de pobres,6 asumiendo que el ingreso sigue una distribución lognormal, puede ser satisfactoria. Esto a su vez es útil porque permite computar el crecimiento y los cambios en las elasticidades desigualdad de la pobreza como una función de los niveles de ingreso per cápita (relativos a la línea de pobreza) y la desigualdad (medido según el Gini). Un punto similar es discutido por López y Serven (2004), quienes usando datos de desigualdad en
5. 6. En la práctica Ravallion (2004) considera un término distribucional de la forma (1-Gini)q con q>1. Hay que admitir que Bourguignon (2004) también concluye que si uno se enfoca en la medida brecha de pobreza la aproximación funcional que él explora puede ser insatisfactoria.

ingresos o gastos para un grupo grande de países, ponen a prueba la hipótesis nula de la distribución log-normal para la distribución del ingreso o del gasto. Sus resultados sugieren un rechazo de la hipótesis nula para el gasto per cápita, pero no para el ingreso per cápita. Con esta forma funcional se sigue, consistentemente con Ravallion (19972004), que la desigualdad es un freno para la reducción de la pobreza. Sin embargo, asimismo se sigue que la pobreza (medida por un bajo ingreso per cápita) también es una barrera para la reducción de la pobreza. En particular, Bourguignon (2003) y López y Serven (2004) ilustran como un crecimiento a una tasa de uno por ciento tiene un impacto sobre la pobreza que declina conforme el nivel de ingreso en relación con la línea de pobreza es menor.7 El Cuadro 2.1 (tomado de López y Serven (2004)) presenta la parte de varianza en los cambios en la pobreza que serían producto del crecimiento como función de diferentes niveles de desigualdad y desarrollo.8 Así, un valor alto de (LP/PIBpc) –cerca de uno– implicaría que los cambios en la pobreza son movidos principalmente por el crecimiento (i.e. una estrategia pro-crecimiento probablemente sea una buena estrategia de reducción de la pobreza), mientras que un valor bajo (cerca de cero) implicaría que los cambios en la pobreza son movidos principalmente por cambios en la desigualdad (i.e. una estrategia pro-crecimiento que no toma en consideración incremen7. Nota de los editores: la relación (línea de pobreza/PIB per cápita) será cada vez menor conforme el PIB per cápita sea mayor (si se considera una línea de pobreza absoluta); o sea, conforme un país tenga menos ingreso, mayor el valor de la relación. Con base en datos de corte transversal de países, el crecimiento y los cambios en el log Gini podrían estar relacionados y tener una varianza similar. Por lo tanto la parte de varianza de los cambios en la pobreza como resultado del crecimiento o de la desigualdad solamente dependerían de las elasticidades crecimiento y desigualdad.

8.

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tos potenciales en la desigualdad en el ingreso pueden llevar a resultados decepcionantes en el lado de la pobreza).
Cuadro 2.1 CAMBIOS EN LA POBREZA DEBIDOS A CRECIMIENTO DEL INGRESO Y DESIGUALDAD1/ (gini) LP/ PIBpc2/ 0,16 0,33 0,50 0,66 0,60 1,10 0,3 0,19 0,37 0,56 0,75 0,92 0,99 0,4 0,16 0,31 0,47 0,64 0,84 0,98 0,5 0,12 0,23 0,34 0,50 0,69 0,86 0,6 0,08 0,17 0,25 0,28 0,50 0,64

3. EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD
A diferencia de los trabajos que se enfocan en la relación crecimiento-desigualdad-pobreza, los cuales han sido escritos en su mayoría en los últimos años, el análisis del vínculo crecimiento-desigualdad tiene una larga tradición en la literatura económica. Estos trabajos se han enfocado en gran parte en si los países tendrán que encarar decisiones que privilegien la reducción en la desigualdad y la mejora en el desempeño del crecimiento, o en cambio si existe un círculo virtuoso en el cual el crecimiento lleva a una menor desigualdad, y la menor desigualdad a su vez lleva a un crecimiento más rápido.

1/ Proporción de los cambios en la pobreza debidos a crecimiento del ingreso, según desigualdad medida mediante el coeficiente de Gini. 2/ Línea de pobreza como proporción del PIB per cápita.

FUENTE: López y Serven (2004).

La teoría
La literatura teórica sobre el tema ofrece diferentes explicaciones para el posible vínculo entre crecimiento y desigualdad; en algunas publicaciones se subraya un tipo de causalidad crecimiento-adesigualdad mientras otras ponen más énfasis en una dirección de causalidad desigualdad-a-crecimiento. En cuanto a la posibilidad de causalidad crecimiento-a-desigualdad, el punto de partida deberá ser la hipótesis de Kuznets. Esta hipótesis sugiere que la distribución del ingreso se deterioraría a través de los estados iniciales del desarrollo conforme una economía se transforma de rural a urbana y de agrícola a industrial. Subsecuentemente, la desigualdad disminuiría conforme la fuerza de trabajo en el sector industrial se expande y la del sector agrícola cae. Más recientemente, sin embargo, en un número de modelos económicos se ha discutido que el progreso tecnológico (probablemente la mayor fuente de crecimiento económico) puede llevar a una mayor desigualdad cuando no es neutral, o en otras palabras cuando afecta la productividad de

Los resultados del Cuadro 2.1 sugieren algunos puntos interesantes. Primero, para un nivel de desigualdad dado, entre más pobre sea un país más importante se torna el crecimiento para explicar los cambios en la pobreza. En otras palabras en países pobres un sesgo pro-crecimiento será clave para reducir la pobreza y los que proponen políticas pueden estar dispuestos a cambiar ligeros deterioros en la desigualdad por un crecimiento más rápido. En contraste, en países más ricos (por ejemplo, con una línea de pobreza equivalente a 33 por ciento del ingreso per cápita) el crecimiento explica una parte mucho más pequeña de los cambios en la pobreza: dependiendo de los niveles de desigualdad, el crecimiento explicará entre 17 y 37 por ciento del cambio en la pobreza. Al final estos hallazgos justificarían las políticas de reducción de la pobreza con un sesgo pro-crecimiento en países con ingresos bajos y desigualdad baja y propuestas de políticas que equilibren adecuadamente los objetivos de crecimiento y desigualdad en países más ricos y más desiguales.

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diferentes labores en forma distinta. Por ejemplo, si la introducción de nuevas tecnologías incrementa la demanda de trabajo cualificado (relativo a trabajo no cualificado), uno podría argumentar que la desigualdad probablemente aumentaría. Hay admitir además, que se debe considerar que si el mayor crecimiento asociado con el progreso tecnológico lleva a una expansión en el grupo de trabajo cualificado (y por lo tanto a una reducción del premio sobre las habilidades), el impacto del progreso tecnológico sobre la educación será probablemente ambiguo. En cuanto al impacto de la desigualdad sobre el crecimiento, la teoría se divide entre aquellos que sugieren que la desigualdad es perjudicial para el crecimiento, y los que predicen que la desigualdad conduce a un mayor crecimiento. Existen tres argumentos principales sobre el impacto perjudicial de la desigualdad sobre el crecimiento. El primero es un argumento de política económica (Alesina y Rodrick, 1994), basado en tres premisas: (i) el gasto redistributivo del gobierno y los impuestos se relacionan negativamente con el crecimiento por su efecto negativo sobre la acumulación de capital; (ii) los impuestos son proporcionales al ingreso pero los beneficios de los gastos públicos se distribuyen igualmente entre todos los individuos, lo que a su vez implica que los niveles de impuestos y gastos preferentes de un individuo se relacionen inversamente con su ingreso; y (iii) la tasa impositiva seleccionada por el gobierno es aquella preferida por el votante medio. Tomados en conjunto, estas premisas implicarían que el crecimiento aumenta conforme cae la desigualdad. El segundo es un argumento de inestabilidad sociopolítica, (Asesina y Perotti, 1996) el cual puede ser resumido como sigue: (i) las sociedades altamente desiguales crean condiciones para que los individuos se ocupen en actividades fuera de los mercados regulares, como la economía subterrá-

nea; y (ii) la inestabilidad sociopolítica desanima la acumulación por los trastornos actuales y la incertidumbre futura. Este enfoque también implicaría que el crecimiento aumenta conforme cae la desigualdad. Un tercer argumento para la proposición de que los incrementos en la desigualdad llevan a un crecimiento menor es el de la presencia de restricciones al crédito. Galor y Zeira (1993) anotan que si (i) el proceso de desarrollo se caracteriza por complementariedad entre el capital físico y el humano de forma que el crecimiento aumenta conforme aumenta la inversión en capital humano; y (ii) las limitaciones crediticias limitan a los individuos más pobres sus posibilidades de invertir en educación, por lo que la desigualdad tendría un efecto adverso en cuanto limite el número de individuos que pueden invertir en capital humano. Similarmente Aghion et al. (1999), muestran que si (i) hay tasas de retorno decrecientes a las inversiones de los individuos en capital humano; y (ii) las imperfecciones crediticias significan que esas inversiones en capital humano son una función creciente de las dotaciones iniciales, entonces la desigualdad sería perjudicial al crecimiento porque la inversión se concentraría en menos personas (las más ricas y con un retorno marginal menor de la inversión). Vale la pena anotar que incluso si los tres argumentos anteriores predicen que la desigualdad obstaculiza el crecimiento, sus predicciones sobre el impacto de la redistribución sobre el crecimiento son diferentes. Por ejemplo, el argumento de economía política se basa en la premisa de que el cambio progresivo en la distribución tiene un impacto negativo sobre el crecimiento. Según este argumento, la redistribución afectaría negativamente el crecimiento por medio de dos canales diferentes. Primero, proveería un desincentivo al esfuerzo laboral entre los perceptores de ingreso. Segundo, no estimularía la inversión en aquellos que transfieren el grueso de los recursos. Por otra

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parte, el argumento de las limitaciones sociopolíticas y crediticias predeciría que la redistribución –por medio de una creciente estabilidad política y la inversión asociada en el primer caso y por medio de la creación de oportunidades de inversión con un alto retorno marginal en el segundo caso– tendrían un impacto positivo sobre el crecimiento. Se debe admitir que también hay modelos que predicen que la desigualdad será probablemente favorable al crecimiento. Primero, uno puede considerar la hipótesis de Kaldor según la cual la propensión marginal al ahorro de la gente rica es mayor que la de la gente pobre. Entonces, si la tasa de inversión se relaciona positivamente a la tasa de ahorro, y el crecimiento se relaciona positivamente a la inversión, se puede esperar que las economías más desiguales crezcan más rápidamente. Bourguignon (1981) construye un modelo más elaborado y muestra que con una función convexa de ahorro, el rendimiento agregado depende de la distribución inicial y es mayor conforme la sociedad es más desigual. Una segunda razón por la cual la desigualdad puede llevar a un mayor crecimiento se relaciona a la indivisibilidad de la inversión. Si los nuevos proyectos de inversión requieren grandes sumas iniciales, en la ausencia de mercados de capital que permitan a los pequeños inversionistas la obtención de recursos, la concentración de la riqueza soportaría la nueva inversión y por lo tanto llevaría a un crecimiento más rápido. Una tercera razón en apoyo de este argumento puede basarse en los intercambios potenciales entre eficiencia e igualdad. Por ejemplo, las estructuras de salarios comprimidos que no premian el mérito llevarían a sociedades más iguales, pero también es probable que reducirían los incentivos al trabajador para que realicen un esfuerzo adicional o que se propongan como meta resultados sobresalientes, (Mirrlees, 1971).

Los resultados empíricos de la literatura
La discusión previa sugiere una clara división de opinión en la literatura teórica, pero ¿qué sugiere la literatura empírica? Sobre la relación del crecimiento con la desigualdad, los resultados encontrados en la literatura empírica son bastante unánimes. Los resultados en Deininger y Squire (1996), Chen y Ravallion (1997), Easterly (1999) y más recientemente Dollar y Kraay (2002) todos sugieren que el crecimiento, como tal, no tiene un impacto sobre la desigualdad. Desafortunadamente, sobre el vínculo de desigualdad a crecimiento la literatura empírica es menos unánime y muestra la misma división que sugieren los modelos teóricos. Alesina y Rodrik (1994) y Perotti (1996) usan información de corte transversal para una regresión de la tasa promedio de crecimiento anual del PIB per cápita para 196085 y la desigualdad inicial (medida por el coeficiente Gini en Alesina y Rodrik (1994), o por la parte del ingreso del tercer y cuarto quintil, en Perotti (1996)) y un número de variables de control estándar. En ambos trabajos, los resultados sugieren que la desigualdad en el ingreso se asocia negativamente con el crecimiento subsiguiente. En Alesina y Perotti (1996), los autores ponen a prueba si las desigualdades en el ingreso aumentan la inestabilidad política, y si ésta última reduce la inversión, identificando un canal potencial para una relación inversa entre la desigualdad en el ingreso y el crecimiento. En cambio, Li y Zou (1998) y Forbes (2000) revisan estos resultados usando estimadores de efectos fijos argumentando que las características específicas omitidas de los países crean un sesgo en los estimadores OLS (diferencias mínimas de cuadrados, por sus siglas en inglés), y que si uno fuera a estudiar cómo un cambio en la desigualdad dentro de un país dado se relaciona al crecimiento dentro del país, un marco panel es más apropiado. Los resultados de Li y Zou se basan en el estima-

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dor de las primeras diferencias de métodos generalizados de momentos propuesto por Arellano y Bond (1991). En ambos trabajos, la conclusión es que la desigualdad en el ingreso (medida por el coeficiente de Gini) se asocia positivamente con el crecimiento económico. La variedad de resultados se aumenta con el estudio de Barro (2000), quien usa un estimador de cuadrados mínimos en tres etapas (3SLS) para tratar los efectos país específicos como errores al azar, argumentando que la diferenciación en correr los efectos fijos puede exagerar los sesgos. En contraste con los trabajos revisados anteriormente, él no encuentra relación alguna entre desigualdad y crecimiento. Barro también encuentra que la tasa de inversión no depende significativamente de la desigualdad. De manera similar, López (2004) usando el estimador propuesto por Arellano y Bond (1991) en un modelo de crecimiento que incluye un amplio número de políticas, no encuentra evidencia significativa de que la desigualdad per se afecta al crecimiento. Debe admitirse que sus estimados llegan cerca de ser significativos al nivel del 10 por ciento, sugiriendo que una mayor desigualdad llevaría a un menor crecimiento. Sin embargo, aún sobre la base de la estimación puntual, los resultados sugieren un impacto potencial muy pequeño con un deterioro del 1 por ciento en el Gini que se traduce a una declinación del crecimiento anual del 0,007 por ciento. Uno puede encontrar varias explicaciones para esta aparente contradicción en los resultados. Por ejemplo, Forbes (2000) explora el papel jugado por cinco factores: (i) diferencias en las variables usadas; (ii) diferencias en las muestras; (iii) diferencias con la calidad de los datos; (iv) diferencias en los períodos analizados; y (v) diferencias debidas a variables no incluidas que afectan los estudios de corte transversal. Ella concluye que las razones más probables para discrepancias en los resultados son las diferencias específicas de los países por omisión de variables y las diferencias en los

períodos bajo consideración. Banerjee y Duflo (2003), por otro lado, explican las diferencias argumentando que la tasa de crecimiento es una función en forma de U invertida de los cambios netos en la desigualdad. Sobre el impacto de la redistribución sobre el crecimiento vale la pena mencionar los trabajos de Easterly y Rebelo (1993) y Perotti (1996). Usando varias medidas de redistribución (tasas impositivas marginales, tasas impositivas promedio y el gasto social) los primeros encuentran que es probable que la redistribución tenga un impacto en el crecimiento y Perotti pone a prueba si la desigualdad en el ingreso tiene un impacto sobre la tasa impositiva marginal, y si esta afecta el crecimiento. Sus resultados sugieren que mientras la desigualdad puede que no tenga un papel en el establecimiento de la tasa impositiva marginal, las tasas impositivas marginales más altas tendrán un impacto positivo sobre el crecimiento.9 Estos resultados sugerirían un escenario menos que concluyente en relación al impacto que tiene la desigualdad sobre el crecimiento. Donde parece haber consenso es en el impacto potencial de la desigualdad de activos sobre el crecimiento. Por ejemplo, mientras que Deininger y Squire (1998) encuentran que la desigualdad inicial en el ingreso no parece tener un impacto sobre el crecimiento, ellos encuentran que una desigualdad alta en la distribución del activo tierra (un Proxy posible para la desigualdad de bienes) tiene un efecto negativo significante sobre el crecimiento. De manera similar, Birdsall y Londoño (1997) también encuentran una relación fuerte entre el crecimiento y la distribución inicial de los activos. Asimismo, notan que una vez que se ha cuantificado un
9. Se debe admitir que, ni el trabajo de Perotti ni el de Easterly y Rebelo controlan para los efectos fijos que, como se anota anteriormente, parecen ser uno de los factores responsables para el cambio en el signo del impacto de la desigualdad sobre el crecimiento.

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grupo de variables que miden la desigualdad de bienes (como la distribución inicial de tierras y la distribución inicial de capital humano), la desigualdad en el ingreso ya no parece jugar un papel en la explicación de los resultados en el crecimiento (en una u otra dirección). En general, la discusión previa sugiere que existe algún consenso (por lo menos en la literatura empírica de comparación entre países) sobre la falta de causalidad de crecimiento a distribución del ingreso en una u otra dirección. Sin embargo, sobre la potencial causalidad de desigualdad a crecimiento, los resultados están más divididos, con algunos estudios concluyendo que la desigualdad lleva a un crecimiento más rápido, y otros sugiriendo que la desigualdad probablemente disminuya el crecimiento. Todos los resultados están resumidos en el Cuadro 2.2
Cuadro 2.2 EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD Impacto del crecimiento sobre la distribución del ingreso Dollar y Kraay (2002) Easterly (1999) Chen y Ravallion (1997) Deininger y Squire (1996) Impacto de la desigualdad en el ingreso sobre el crecimiento Forbes (2000) Li y Zhou (1998) Barro (2000) López (2004) Asesina y Rodrik (1994) Perotti (1996) Impacto de la desigualdad de activos sobre el crecimiento Deininger y Squire (1998) Birdsall y Londono (1997) Impacto de la redistribución sobre el crecimiento Easterly y Rebelo (1993) Perotti (1996)

4. EL VINCULO ENTRE POLÍTICASCRECIMIENTO-DESIGUALDAD
Las dos secciones anteriores han explorado lo que Bourguignon (2004) refiere como el triangulo pobreza-crecimiento-desigualdad. Sin embargo, desde una perspectiva de política, existe otro asunto que puede ser más interesante que la existencia de regularidades empíricas o relaciones mecánicas entre crecimiento, desigualdad, y pobreza, a saber qué tipo de políticas debería de perseguir una estrategia exitosa de reducción de la pobreza. La literatura sobre este asunto ha seguido diferentes caminos, los cuales revisamos a continuación.

Literatura basada en comparación entre países
El primer camino se basa en regresiones de datos de corte transversal entre países y su objetivo es inferir cómo las políticas de crecimiento afectan la desigualdad. Aunque en principio uno pueda tomar el resultado que apunta a la falta de causalidad de crecimiento a desigualdad mencionado anteriormente como tal, y valorar las políticas sobre la base de su impacto esperado sobre la desigualdad, en la práctica puede esperarse que la mayoría de las políticas pro-crecimiento también tengan un impacto sobre la desigualdad, y en algunos casos inclusive pueden entrar en conflicto con el objetivo de crecimiento, como sugieren Lundberg y Squire (2003). Por lo tanto, las expectativas del impacto esperado de las políticas sobre el crecimiento solamente puede llevar a resultados no placenteros (como lo ha venido proponiendo repetidamente el movimiento anti-globalización en los últimos años). Más allá de los reclamos anti-globalización, Easterly (2001) encuentra que ajustes estructurales financieros y bancarios tiende a reducir la elasticidad crecimiento de la pobreza, un resultado que sería con-

ningún impacto ningún impacto ningún impacto ningún impacto

positivo positivo ningún impacto ningún impacto negativo negativo

negativo negativo

positivo positivo

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sistente con una relación positiva entre los incrementos en la desigualdad y la implementación de programas de ajuste estructural. Easterly especula que esto puede ser debido a que los pobres están mal posesionados para tomar ventaja de las nuevas oportunidades creadas por las reformas de ajuste estructural. Por lo tanto, la idea básica de los trabajos que han seguido este camino es que el conocimiento de los vínculos entre políticas y crecimiento de un lado, y entre esas mismas políticas y la desigualdad del otro lado, nos ayudaría a inferir el impacto probable sobre las políticas de crecimiento. Desafortunadamente, este es probablemente uno de los caminos más débiles de la literatura empírica sobre crecimiento pro-pobres, y no solo porque hay que encarar las dificultades inherentes de vincular un fenómeno puramente micro como los cambios en la pobreza debidos a políticas (las cuales se encuentran usualmente en el dominio de lo macro), sino también porque los trabajos empíricos disponibles utilizan una gran variedad de variables de control (solamente unas pocas variables son usualmente incluidas en todos los trabajos), de técnicas de estimación (algunos estudios usan OLS, mientras otros presentan estimaciones más refinadas basadas en SURE, IV, y técnicas GMM), e inclusive de las especificaciones de los modelos (en algunos casos la variable dependiente es el valor del índice Gini mientras que en otros casos es el cambio del índice; de igual manera, algunos estudios incluyen variables para tomar en cuenta los efectos fijos mientras otros presentan estimaciones combinadas) todo lo cual hace que la comparación y los controles de robustez de los resultados sean difíciles de implementar. Con estos reparos en mente, a continuación revisamos los recientes trabajos de Barro (2000), Dollar y Kraay (2002), Li y Zou (2002), Lundberg y Squire (2003), Calderón y Serven (2003), Kraay (2004), y López (2004), sobre los efectos de las políticas en el crecimiento y la desigualdad.

Los resultados de Barro (2000) se basan en una regresión (usando la técnica SURE) de los niveles de desigualdad con un grupo de variables de control que incluyen el logaritmo del ingreso, educación primaria, secundaria y superior, predominio de la ley, democracia, y comercio. Él presenta los resultados con y sin los efectos fijos. Sus resultados principales sugieren que la escolaridad primaria y secundaria reduciría la desigualdad mientras que la educación superior llevaría a mayor desigualdad. Él también encuentra evidencia que sugiere que un mejor cumplimiento del predominio de la ley va de la mano con menor desigualdad de ingresos, y una mayor apertura al comercio iría de la mano con más desigualdad y sería más pronunciado en países pobres. La democracia no sería un factor significante. Los resultados de Dollar y Kraay (2003) están basados en una regresión de la tasa de crecimiento de los ingresos del quintil más bajo de la población con el crecimiento promedio y una serie de regresores para captar el impacto del comercio, la inflación, el consumo del gobierno, el desarrollo financiero y el predominio de la ley sobre el crecimiento y sobre la distribución. Los autores encuentran que más comercio y un mejor predominio de la ley llevarían a mayor igualdad, mientras que mayor inflación, mayor consumo del gobierno y desarrollo financiero adicional llevarían a una desigualdad mayor. La especificación de Li y Zou (2002) es similar a la encontrada en Barro (2000) con el nivel del Gini como la variable dependiente y las variables de control que incluyen inflación, el desarrollo financiero, el gasto del gobierno, y la apertura. Sus resultados sugieren que una mayor inflación llevaría a una desigualdad mayor, mientras un mayor gasto del gobierno, mayor desarrollo financiero y una mejor educación lo disminuiría. Ellos no encuentran que la apertura para el comercio tenga un impacto sobre la desigualdad.

Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabemos (y de lo que no)

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Lundberg y Squire (2003) estiman un sistema de ecuaciones simultáneas para el crecimiento y los niveles del coeficiente Gini y encuentran que la educación superior, una menor inflación y la distribución de la tierra llevarían a una menor desigualdad y a un crecimiento más rápido, mientras que la apertura al comercio (medido por el índice Sachs-Warner) y más libertades civiles plantearía un resultado probablemente indefinido entre las metas de crecimiento mayor y una distribución más equitativa. Calderón y Serven (2003) enfocan particularmente la influencia de la infraestructura sobre el crecimiento y la distribución del ingreso. Además de un número de variables de control tales como capital, inflación, o profundidad financiera, valoran el impacto de varios indicadores de infraestructura. Sus hallazgos sugieren que la cantidad y la calidad de la infraestructura tienen un impacto significativo sobre la desigualdad, ya que más y mejor infraestructura llevan a una menor desigualdad. También encuentran que la educación reduce la desigualdad y que el endeudamiento financiero la incrementa. En relación con la inflación, sus resultados son mixtos; porque dependiendo de la especificación, encuentran que la inflación puede afectar la desigualdad en cualquier dirección. Kraay (2004), por otra parte, encuentra poca evidencia de que los patrones de crecimiento reductores de pobreza en términos de ingresos relativos estén correlacionados significativamente con un grupo de variables explicativas que la literatura empírica del crecimiento ha determinado como determinantes importantes del crecimiento en el ingreso per cápita, y concluye que la evidencia de corte transversal entre países probablemente brinda poca información en cuanto a las políticas e instituciones que probablemente lleven a los patrones de crecimiento reductores de pobreza en ingresos relativos.

Finalmente, los hallazgos de López (2004) se basan en la estimación de un panel dinámico con efectos fijos para el cambio en el coeficiente Gini. Sus resultados sugieren que mejores condiciones en educación e infraestructura y niveles de inflación más bajos reducirían los niveles de desigualdad. Por otra parte, el desarrollo financiero, la apertura comercial, y las disminuciones en el tamaño del gobierno estarían asociados con incrementos en la desigualdad. Cuando López simula (bajo el supuesto de una distribución normal logarítmica del ingreso) el impacto esperado del progreso en estas áreas sobre los niveles de pobreza por persona, encuentra que esas políticas probablemente sean pro-pobres en el largo plazo (i.e. el efecto en el crecimiento compensa el incremento en la desigualdad), pero que también pueden llevar a incrementos temporales de corto plazo en la pobreza en la ausencia de medidas compensatorias. En general, los estudios revisados parecen coincidir en que una mayor inflación lleva a una mayor desigualdad, más y mejor infraestructura y más capital humano a una menor desigualdad, pero concuerdan en pocas cosas más. Sobre el comercio, tres de los estudios encuentran que una mayor apertura llevaría a una mayor desigualdad, uno que llevaría a una menor desigualdad, y dos no encuentran impacto. Sobre el desarrollo financiero, los hallazgos también están divididos, con tres estudios que encuentran un impacto negativo sobre la distribución del ingreso, uno encuentra un impacto positivo y otro no encuentra impacto alguno. Sobre el papel del gasto del gobierno, los resultados también son mixtos con un estudio que encuentra que el gasto público aumenta la desigualdad, dos estudios encuentras el resultado opuesto, y un cuarto que no encuentra impacto alguno. El Cuadro 2.3 resume estos resultados.

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POBREZA EN COSTA RICA

Cuadro 2.3 POLÍTICAS E IGUALDAD1/ Concepto Mejor educación Más comercio Más profundidad financiera Menor gasto del gobierno Mejor Predominio de la Ley Mejor Infraestructura Menor inflación
1/

B (2000) + –

DK (2002)

LZ (2002) + O + –

LS (2003) + – O

CS (2003) +

K (2004)

L (2004) + – – –

+ – + +

O – O O + +/–

+

+

+

+

+ +

Las entradas positivas indican que la política/resultado en la primera columna contribuye a más igualdad. Las entradas negativas indican una contribución a una mayor desigualdad. 0 indica no significativo y un espacio en blanco indica que la política no fue considerada.

FUENTE: Banco Mundial (2000): Barro 2000; DK(2002): Dollar y Kraay (2002); LZ (2002): Li and Zou (2002); LS (2003): Lundberg y Squire (2003); CS (2003): Calderón y Serven (2003); K(2004): Kraay (2004); L(2004): López (2004).

Literatura basada en estudios de casos por país
Aun el análisis más cuidadoso de corte transversal por países tiene que ser tratado con mucha cautela, dadas no solamente las múltiples influencias interactuando que están en juego, sino también por las simplificaciones requeridas para capturar en un indicador comparable único, el progreso que cada país esta haciendo en un área particular. Esto ha llevado a que un segundo camino de la literatura se halla enfocado en estudios específicos de país (basados en datos de encuestas de hogares) para entender mejor los vínculos entre las políticas y el crecimiento pro-pobres. En algunos casos, como en Ravallion y Datt (2002) o Ravallion y Chen (2004), los estudios se enfocan sobre determinantes amplios del crecimiento pro-pobres en un país. En otros casos –Chen y Ravallion (2003), Ravallion y Lokshin (2004), o Arbache et al. (2004)– se enfocan en aspectos específicos. Ravallion y Datt (2002) usan 20 encuestas de hogares de entre 1960-1994 para los estados más grandes de la India para explorar porqué el crecimiento económico ha sido más pro-pobre en al-

gunos estados que en otros. Sus hallazgos sugieren que el impacto de una tasa de crecimiento económico no-agrícola dada sobre la pobreza muestra diferencias entre estados que reflejarían condiciones iniciales observadas diferentes. Entre estas, los autores subrayan el papel de una baja productividad agrícola, estándares de vida rurales bajos en relación a áreas urbanas, mayor falta de tenencia de tierra en áreas rurales y educación y salud básicas pobres. Por lo tanto, el crecimiento pro-pobres parece más probable cuando las condiciones iniciales ofrecen a los pobres la oportunidad de tomar ventaje del crecimiento. Ravallion y Chen (2004) enfocan su estudio en el récord de China en contra de la pobreza en el periodo 1980-2001. Entre varios otros hallazgos en relación al impacto que tiene el patrón de crecimiento sobre la pobreza, reportan como las políticas agrícolas de fijación de precios (los productores agrícolas han sido obligados hasta hace poco a vender cuotas fijas al gobierno a precios menores que los del mercado local) y la inflación han afectado negativamente la evolución de la pobreza y como el comercio externo tenía poco impacto a corto plazo.

Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabemos (y de lo que no)

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Chen y Ravallion (2003) y Ravallion y Lokshin (2004) estudiaron el impacto del comercio en China y Marruecos, respectivamente. Los primeros exploran el impacto en el bienestar de los cambios en los precios de los bienes y los factores de la producción que puedan resultar de la anexión a la Organización Mundial del Comercio, y concluyen que mientras al nivel agregado y en promedio probablemente tengan impactos insignificantes sobre la desigualdad y la pobreza, un número de impactos diversos se dan a través de los hogares y las regiones (algo que a su vez puede tener implicaciones sobre las políticas compensatorias). Los segundos también enfocan su estudio en los impactos sociales de los cambios de precios, pero en este caso asociado con las diferentes reformas de comercio potenciales para la desprotección de cereales. Ellos encuentran que a nivel agregado y en promedio los efectos son pequeños. Sin embargo, esto no impide que haya ganadores y perdedores, donde los pobres en el área rural estarían peor en comparación después de la desprotección. Arabache et al. (2004) estudian el impacto de la globalización10 sobre el mercado laboral brasileño. Sus hallazgos sugieren que (i) después de la liberalización comercial los salarios bajaron sustancialmente en el sector comercio para aquellos que estaban en los grupos de bajo nivel de educación, (ii) no hubo efecto en los salarios de aquellos incluidos en los grupos de más alto nivel de educación; y (iii) hubo un incremento en los retornos marginales de los que tenían educación superior. Todos estos elementos llevan a los autores a concluir que la tecnología importada tenía un sesgo a favor de las personas con mayor educación. En resumen, los estudios de regresión de datos de corte transversal entre países proveen algunos resultados donde se da algún grado de consenso.
10. Entendido como el efecto combinado de la apertura al comercio, liberación de la cuenta de capital, transferencia de tecnología, etcétera.

La educación, la estabilidad macroeconómica, y la infraestructura parecen ser no solamente buenas para el crecimiento sino también para reducir la desigualdad. Desafortunadamente, estas son las áreas donde uno podría tener los priores más fuertes. Sin embargo, los resultados de estos mismos estudios al inferir el posible impacto sobre la desigualdad que pueda tener la liberalización del sector comercio y financiero, o del ajuste fiscal, los resultados son mucho menos concluyentes y útiles. En parte esto puede ser porque, como se dijo anteriormente, todavía hay pocos estudios (por lo menos en relación a la literatura del crecimiento) y estos no son completamente comparables. En parte también puede ser porque dada la naturaleza específica de algunas reformas, los modelos de regresión con datos de corte transversal entre países no son la técnica más apropiada. Por otro lado, los estudios de países específicos parecen sugerir que reformas similares pueden tener impactos diferentes en países diferentes lo cual a su vez sugeriría que para algunas reformas se pueden dar pocos consejos más allá de la necesidad de analizar el problema cuidadosamente en el contexto particular del país.

5. CONCLUSIONES
En este trabajo se han revisado las contribuciones recientes a la literatura sobre el crecimiento propobreza, empezando con trabajos que han propuesto definiciones alternativas para el término crecimiento pro-pobreza. Las conclusiones pueden resumirse como sigue: • Parece haber un consenso en varias áreas: (i) el crecimiento es fundamental para la reducción de la pobreza, y en principio el crecimiento como tal no parece afectar la desigualdad; (ii) el crecimiento acompañado de cambios distributivos progresivos es mejor que el crecimiento por sí solo; (iii) una desigualdad

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POBREZA EN COSTA RICA

inicial alta es un freno para la reducción de la pobreza; (iv) la pobreza en sí misma probablemente sea también una barrera para la reducción de la pobreza; (v) la desigualdad en la tenencia inicial de activos parece predecir tasas de crecimiento futuras más bajas; (vi) la educación, la infraestructura y la estabilidad macroeconómica parecen afectar positivamente tanto el crecimiento como la distribución del ingreso. • Más allá de esto, parecen haber pocos acuerdos. Todavía no sabemos suficiente a cerca del impacto potencial de la desigualdad en el ingreso y en la redistribución sobre el crecimiento y sabemos muy poco a cerca del impacto potencial que tienen una serie de políticas (liberalización del comercio y del sector financiero, ajuste estructural entre otros) sobre la desigualdad en general. La Figura 2.2 bosqueja estos resultados gráficamente.

Figura 2.2 POLÍTICAS, CRECIMIENTO, CAMBIO EN LA DISTRIBUCIÓN Y REDUCCIÓN DE LA POBREZA. LO QUE SABEMOS Y LO QUE NO SABEMOS

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PANEL DE DISCUSIÓN

Juan Diego Trejos Carlos Sojo Alberto Trejos

Juan Diego Trejos

P

ara complementar los comentarios de don Carlos Sobrado, voy a presentar algunas cifras y reflexiones sobre la relación entre la pobreza y el crecimiento económico en Costa Rica observada en los últimos años.

Crecimiento y pobreza La relación entre crecimiento y pobreza no es unívoca ni automática. Pero, primero hay que plantearse como medir el crecimiento. En este sentido, las cifras muestran que en algunos años el Ingreso Nacional Disponible Bruto (INDB) per cápita ha evolucionado en forma bastante diferente a como se ha comportado el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita, porque están interviniendo las transferencias del exterior, las variaciones en los términos de intercambio y las retribuciones del capital que se va al exterior, Gráfico 1. Por otra parte, las Cuentas Nacionales no cuantifican específicamente el ingreso global de
1. Nota de los editores: Para un análisis del por qué de estas limitaciones al determinar el ingreso de las familias, véase al respecto el Informe final y recomendación del Grupo de Canberra (Grupo de expertos sobre estadísticas del ingreso de los hogares), 2002; e Ingresos y gastos de consumo de los hogares en el marco del SCN y encuestas de hogares, Heber Camelo, 2001.
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las familias, lo cual representa otra limitación. En el Ingreso Nacional Disponible, lo que más se aproxima al ingreso familiar, se encuentran las utilidades de todas las empresas; algunas las distribuyen, otras pagan impuestos o las reinvierten y están incluidas como parte del ingreso nacional disponible.1 Por consiguiente, resulta que el INDB es más volátil que el PIB y probablemente el ingreso familiar todavía lo es más, por lo que si se toma el ingreso de la Encuesta de Hogares este será aún más inestable. No obstante la anterior salvedad, se observa una estrecha relación entre crecimiento y pobreza, la cual no es automática ni unívoca, como se mencionó. Obviamente, en los períodos de recesión la pobreza aumentó; luego, con la recuperación económica, disminuyó. También se da un cuasi estancamiento de la pobreza a partir de 1994, mientras que varió muy poco en años de poco crecimiento del producto. Además, el método que aplica el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) para actualizar cada año el costo de la canasta utilizada para medir la pobreza representa un deflactor implícito basado en los precios de los bienes que están en dicha canasta, el cual está distanciado de la inflación medida mediante el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Entonces, si se ajusta la línea de pobreza con inflación y no con

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 1 LA RELACIÓN ENTRE CRECIMIENTO Y POBREZA

FUENTE: Banco Central de Costa Rica, Instituto Nacional de Estadística y Censos y cálculos del autor.

los precios de esos pocos alimentos que están en la canasta, se nota más similitud o más coherencia entre el crecimiento económico y la evolución de la pobreza (porcentaje de pobres con LP constante en el Gráfico 1. La incidencia de la pobreza medida como carencia de ingresos, aumentó fuertemente durante los inicios de los ochenta en el marco de la crisis de la deuda. Durante el período de estabilización de la economía (1983-1985) el proceso de empobrecimiento se revierte y la incidencia de la pobreza se reduce hasta volver a los niveles previos. En la fase final de las reformas económicas la pobreza desciende levemente hasta el nivel 27 por ciento en 1990. Sin embargo, de 1994 hasta hoy la

incidencia de la pobreza se mantiene relativamente estable en alrededor de 20 por ciento de las familias. Ocurren dos períodos interesantes, antes del estancamiento, primero una subida de 5 puntos porcentuales entre 1990 y 1991 en el marco de una desaceleración económica y un ajuste económico más ortodoxo y luego, de 1992 a 1994, cuando hay una reducción muy importante de la pobreza de 10 puntos. ¿Qué pasó en términos de crecimiento? El Gráfico 1 muestra que en ese período en que la pobreza se redujo 10 puntos, hubo un fuerte crecimiento del 6 por ciento en el producto, siendo además un crecimiento que estuvo más balanceado en todos los sectores productivos, lo cual significa que no solo es importante crecer, sino cómo se crece.

Panel de discusión

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Interesa entonces no solo el crecimiento, sino cómo se crece y las políticas que lo acompañan. Para mostrar este efecto, en el Cuadro 1 se han agrupado los sectores productivos en tres grupos según su relación con la pobreza y se comparan dos períodos, una de reducción de la pobreza (1992-1994) y otro de estancamiento de la incidencia de la pobreza (1995-2000). Al respecto, los sectores productivos considerados en tres grupos han tenido crecimientos diferentes. En un grupo se incluye la agricultura, que emplea a trabajadores muy poco calificados, normalmente asociados con alta pobreza; en otro (construcción, comercio y servicios) a sectores que emplean trabajadores que tienden a tener una incidencia media de pobreza y en el tercero (industria, servicios básicos y financieros) que en general ocupa trabajadores más calificados y con menos riesgo de pobreza, Cuadro 1.
Cuadro 1 EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN, EL EM PLEO, LA PRODUCTIVIDAD Y LAS REMUNERACIONES POR GRUPOS DE SECTORES PRODUCTIVOS (tasas de variación medias anuales) Indicadores por período Total 1992/1994 Producción Empleo Productividad Remuneraciones 1995/2000 Producción Empleo Productividad Remuneraciones Sectores Productivos Pobreza Pobreza Pobreza alta 1 media 2 baja 3

En el primero de los períodos –1992/1994– el crecimiento fue bastante mayor en todos los sectores, se generó empleo en los sectores de menor pobreza y aumentaron tanto la productividad como las remuneraciones reales. ¿Por qué crecieron tanto las remuneraciones? La hipótesis es que en todo el período inicial de la reforma, desde mitad de los ochentas a principios de los noventas, las remuneraciones estuvieron reprimidas; fue cuando las empresas estuvieron invirtiendo para mejorar la productividad y eso se revirtió en aumentos de remuneraciones en ese lapso de fuerte crecimiento económico. En el período de estancamiento lo que se puede observar es que los sectores que más impactan en la pobreza crecen mucho menos y las remuneraciones y el empleo en esos sectores también se estancan. En efecto, de 1995 al 2000 se da un crecimiento más concentrado en ciertos sectores, precisamente en los que no generan empleo para los trabajadores menos calificados. Por consiguiente, interesa cómo se crece pero también las políticas que acompañan el crecimiento. Las políticas de salarios mínimos aplicadas ilustran este punto, porque hubo un crecimiento de 2,5 por ciento anual de las remuneraciones entre 1991 y 1994 y después de 2,1 por ciento de 1995 al 2000. En parte eso responde a políticas y una política que en el pasado fue muy activa fue la de salarios mínimos, que aumentaron, de 1975 a 1990, a un ritmo anual del 3,1 por ciento. Con la política de salarios mínimos, estos aumentaron, en colones de hoy, de 20 mil en 1950 a algo más de 100 mil colones a inicios del 2000, quintuplicándose su monto, Gráfico 2.2

6 4 2 7 5 3 2 0

4 -2 5 7 3 2 2 0

8 6 1 7 3 4 -1 0

6 5 1 7 6 1 5 1

1/ Agricultura y minas. 2/ Construcción, comercio y servicios personales. 3/ Industria, servicios básicos y financieros.

2.

FUENTE: Cálculos del autor con base en información de Cuentas Nacionales (Banco Central de Costa Rica) y Encuestas de Hogares (INEC).

Nota de los editores: Gindiling y Terrell,“using 12 years (1988-1999) of microdata, we test whether increases in minimum wages raise actual wages; we find they not only raise wages in large urban and rural enterprises, but they also raise wages of workers covered by minimum wage legislation in what are traditionally regarded

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 2 SALARIO MENSUAL MÍNIMO DE PROTECCIÓN1/ (en miles de colones del 2005)

1/ Salario mínimo legal conocido como salario mínimo minimorum, deflactado con el índice de precios al consumidor.

FUENTE: Cálculos del autor con base en información del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En el período de la industrialización sustitutiva de importaciones, esos aumentos tenían efectos negativos y a su vez favorables para las empresas. Por una parte, afectaban los costos de las empresas, pero como las empresas vendían en el país necesitaban que hubiese demanda, entonces los salarios aumentaban la demanda y las utilidades. Con la apertura comercial y con la apuesta a un crecimiento mayor centrado en las exportaciones, los salarios simplemente representan un costo que hay que reprimir, entonces no interesa la demanda que puedan generar esos salarios internamente, porque lo que interesa es promocionar la competitividad de las empresas para venderle al exterior. Los salarios reales solo van a crecer si se logra que la productividad aumente y si se produce una escasez relativa de la mano de obra.

Por ello la política de salarios mínimos ha sido muy cautelosa o modesta durante este período de promoción de exportaciones. Los salarios mínimos reales estuvieron estancados en la segunda mitad de los ochenta; lapso en que se lograron pocas reducciones en la incidencia de la pobreza. En el período en que cayó la pobreza, de 1992 a 1994, los salarios mínimos crecieron en términos reales; después otra vez se volvieron a estancar y solo volvieron a crecer en 1998 y hasta finales de 1999, en el período de fuerte crecimiento de Intel, aunque en este caso no se acompañó de una reducción de la incidencia la pobreza. Después de 1999, se ha mantenido una política de salarios mínimos estancados en términos reales: una política pasiva de salarios mínimos, período durante el cual si bien hubo crecimiento y mejoró la productividad, no se ejerció presión para que las ganancias de productividad se transformaran en mejoras en los salarios efectivos reales. Crecimiento y desigualdad Es muy importante analizar también qué ha sucedido con la desigualdad y no solo qué está pasando con el crecimiento. De acuerdo con el coeficiente de Gini, indicador sintético tradicional de desigualdad, la desigualdad en los ingresos laborales empieza a aumentar en 1992, mientras que en los ingresos familiares el incremento se da a partir de 1997. Para conocer más sobre la relación crecimientodesigualdad, se ha realizado un ejercicio de simulación para cuantificar lo que sucedería si la desigualdad en vez de haber aumentado se hubiera mantenido constante al nivel más bajo, que fue en 1990. ¿Cuál hubiera sido la pobreza si se ajustan las cifras históricas de ingresos a la distribución de 1990? Los resultados de la simulación indican que en los últimos años, de la mitad de los noventa hasta hoy, si la distribución hubiera sido igual a la de 1990, la pobreza sería 4 ó 5 puntos menor, en

as informal sectors where the legislation is often considered not to be enforced: small urban and small rural enterprises… However, minimum wages have no significant impact on wages in the informal sector not covered by minimum wage legislation, the self employed.”T. H. Gindling y K. Terrell. (2005). “The effect of minimum wages on actual wages in formal and informal sectors in Costa Rica”, en World Development, vol. 33, No. 11.

Panel de discusión

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Gráfico 3 COSTA RICA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD, 1987-2004

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos y cálculos del autor.

términos de personas pobres. Por consiguiente, el aumento de la desigualdad, uno de los aspectos que don Carlos Sobrado mencionó que se observa en Costa Rica, se está transformando en un freno para reducir la pobreza. Aunque la economía crezca, mientras esté aumentando la desigualdad no obtendremos todas las ganancias que podrían lograrse en la reducción de la pobreza. ¿Por qué ha aumentando la desigualdad? Pareciera que hay dos situaciones que están ocurriendo en el mercado de trabajo. Por una parte, se observa un aumento en el premio para los trabajadores con más educación, lo cual no se da necesariamente por la apertura comercial. Ello se corrobora al observar que el aumento del premio salarial para los más educados no se concentra en los sectores exportadores, sino que está presente al interior de todos los sectores productivos. La innovación tecnológica, particularmente las tecnologías de la información hace que todas las empresas y sectores requieran personal cada vez más calificado.3
3. En T. H. Gindling y J. D. Trejos (2005), “Accounting for Changing Earnings Inequality in Costa Rica, 1980-99”, en The Journal of Development Studies, vol. 41, No. 5, July, pp. 898-926, se analizan estos determinantes del aumento de la desigualdad en el país.

¿Por qué ha aumentando el premio salarial para los trabajadores más calificados? Porque como bien mencionaba don Ronulfo Jiménez en su exposición, está aumentando la demanda por trabajadores más educados en momentos en que tenemos dos décadas en las que el país no ha preparado una cantidad suficiente de trabajadores calificados; en las que ha habido problemas de cobertura del sector de educación y más aún, en las que apenas recuperamos la cobertura en secundaria, pero no mejoramos su eficiencia interna. El país regresó a la cobertura en secundaria que tenía en 1979, pero sin mejorar la eficiencia: siguió graduando 1 de cada 3 estudiantes, lo mismo que en 1979; en consecuencia, la oferta de trabajadores más calificados no creció al ritmo de la demanda y esto aumentó el premio. La otra situación que explica el incremento del premio es el incremento del porcentaje de trabajadores que laboran jornadas parciales en vez de completas. Se considera que el crecimiento económico ha sido relativamente débil, por lo que no ha generado suficientes empleos. Ante esta situación, la fuerza de trabajo secundaria, fundamentalmente mujeres no jefes de hogar, se incorpora al mercado de trabajo, al sector informal con jornadas parciales, aumentando significativamente la importancia relativa de los que trabajan jornadas parciales, lo cual explica el aumento de la desigualdad. Por tanto, tenemos un problema de desigualdad asociado con la revolución tecnológica, con deficiencias de nuestras políticas sociales, particularmente del sector educación y con debilidades en la generación de empleo. Esto último significa que para alcanzar una mayor reducción de la pobreza se requiere un crecimiento más rápido y sostenido que permita un aumento del empleo que posibilite también mejoras en las remuneraciones reales.

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¿De cuánto debería ser ese crecimiento?, de acuerdo con las estimaciones de elasticidades de pobreza-crecimiento del Cuadro 2, que de paso son distintas a los resultados presentados por Carlos en su exposición, probablemente explicados por diferencias metodológicas, en particular sobre los períodos considerados y las variables de control utilizadas, es posible estimar requerimientos de crecimiento para metas de reducción en la incidencia de la pobreza.
Cuadro 2 CRECIMIENTO ECONÓMICO REQUERIDO PARA CUMPLIR LA META DE REDUCIR LA POBREZA DE 20 POR CIENTO A 16 POR CIENTO ENTRE 2002 Y 2006 Elasticidad Pobreza-Crecimiento -1,762 -1,046 -0,300 Crecimiento anual requerido PIB Total 4,63 6,41 5,71 PIB per cápita 2,72 4,47 13,61

¿Qué hacer para que el crecimiento se traduzca en una reducción de la pobreza? Como expliqué, en la relación entre crecimiento y pobreza no solo interesa el crecimiento, sino la manera en que se crece y cuáles son las políticas específicas utilizadas para tal propósito. ¿Qué explica toda esa variabilidad que Carlos mostraba en los diferentes estudios de distintos países sobre la relación pobreza-crecimiento, todos esos aspectos que no podemos explicar y que hacen que los estudios muestren resultados disímiles? Eso lo que explica es que necesitamos crecer para crear empleo y oportunidades económicas, lo cual representa una parte de la película, pero además necesitamos aumentar las capacidades de la fuerza de trabajo. Si generamos empleo, pero no capacidades, –que es lo que ha estado pasando ahora–, simplemente aumenta la desigualdad al crecer más las remuneraciones de los trabajadores más capacitados, porque existe demanda por trabajadores calificados pero no los hay en cantidades suficientes. Al mismo tiempo, para crear oportunidades económicas es muy importante la estabilidad macro. En este contexto, ¿cómo logramos la estabilidad macro? Actualmente estamos tratando de enfrentar el déficit fiscal; como no logramos aumentar los impuestos reducimos el gasto. Disminuir el gasto significa que de los 40 mil millones de colones que tenía que asignarle el Ministerio de Hacienda al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) el año pasado, –de la parte del impuesto de ventas–, solo le diera 2.500 millones. Estas cifras muestran que estamos comprimiendo el gasto y logrando estabilidad, pero a costa de quitarle recursos a los programas dirigidos a crear capacidades entre los pobres; obviamente eso tiene un impacto. El paquete tributario también tendrá un impacto. La pregunta es ¿cómo hacer para aumentar los in-

En su inicio el Gobierno actual propuso la meta de reducir la pobreza de 20 por ciento que había en 2002 a 16 por ciento en 2006. Mediante el ejercicio que se presenta en el Cuadro 2, se intentó determinar qué implicaba en términos del crecimiento del producto, sin que cambiara la desigualdad, esta reducción de 4 puntos porcentuales. Con una elasticidad de -0,300, el país tendría que haber crecido 15 por ciento anual. Si la elasticidad es más cercana a -0,300 que a -1,762, entonces en realidad tenemos problemas porque se requiere un fuerte crecimiento económico para lograr una reducción de unos pocos puntos porcentuales en un lapso relativamente corto. Tenemos ocho años de estar tratando de bajar la pobreza al 16 por ciento y sin embargo durante más de una década se mantiene en alrededor del 20 por ciento.

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gresos? –aunque obviamente interesa también cómo se gasta–. El paquete tributario plantea, por ejemplo, exonerar del impuesto de consumo a quienes reciben educación privada, en cuyo caso reducimos la recaudación al Gobierno e indirectamente los ingresos para la educación pública para hacer menos costosa a la educación privada; o bien reducimos los ingresos del Gobierno para que pague las cuotas de la Caja, reduciéndole el impuesto a los que van a hospitales o clínicas privadas o le quitamos plata al FODESAF, dándole un tratamiento preferencial al sector financiero. Depende de cómo se busque la estabilidad macroeconómica eso tiene impacto en nuestras posibilidades de reducir la pobreza. Pero también el fomento de la inversión tiene su impacto. En innovación tecnológica es importante atraer inversión privada. Se puede traer máquinas y competir con salarios bajos o atraer inversión de empresas de tecnología de punta que vienen a presionar por trabajadores calificados y mejoran sus salarios. Uno debe fomentar la inversión, pero la puede concentrar en San José o puede promoverla hacia las zonas rurales. Lo que más reduce la pobreza y la desigualdad en las zonas rurales y lo que diferencia los grados de pobreza y desigualdad de Costa Rica con el resto de Centroamérica es que el país logró invertir mucho en dichas zonas en infraestructura física y en capital humano y eso lo que significa que en las zonas rurales se está creando empleo no agrícola, lo cual incide en una reducción de la pobreza.4 Por otra parte, el impacto sobre la pobreza también depende de la forma en que se maneje la inversión pública; ¿vamos a dirigir la inversión pública para hacer carreteras o puentes en la zona urbana o procedemos a mejorar la rentabilidad de los activos de los pobres rurales facilitando los caminos de penetración? El asunto entonces en términos de crecimiento y pobreza depende de la forma en que crecemos y de cuáles son las políticas que acompañan ese crecimiento; la idea ante-

rior se encuentra vinculada a la discusión que se ha dado con respecto al Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos (TLC). El TLC es un instrumento, lo importante es qué hacemos con la incorporación de nuestro país en el TLC, cómo vamos a apoyar a los sectores que enfrentarán competencia ¿les vamos a dar reconversión productiva, les vamos suavizar los costos del ajuste? A su vez, ¿cómo vamos a integrar a la micro y pequeña empresa, que son reservorios de pobreza, para que se beneficien del esfuerzo exportador? En resumen, la relación entre crecimiento económico y pobreza no solo alude a la necesidad de crecer sino también la calidad del crecimiento.

4.

Un análisis de las causas explicativas de las diferencias de desigualdad entre Costa Rica y el resto de Centroamérica se encuentra en J. D. Trejos y T. H. Gindling (2004), “La desigualdad en Centroamérica durante el decenio de 1990”, en Revista de la CEPAL, No. 84, Diciembre, pp. 177-198.

Carlos Sojo
En este comentario examino la relación crecimiento y pobreza en términos más bien cualitativos, dado que la evidencia empírica sobre esta relación ha sido planteada ampliamente por otros expositores. El comentario se enfoca en cinco temas. En primer lugar, la pobreza y sus mensajes, porque la discusión alrededor del vínculo crecimiento-pobreza depende de lo que se entiende por pobreza. En segundo lugar examino el tema de los objetivos de la política social, para en tercer lugar vincularlo con la discusión del crecimiento pro-pobre, que es a grandes rasgos el debate alrededor de cómo articular mecanismos de incremento de la producción que sean capaces de reducir pobreza en una época en que esa relación no es evidente. Luego comentaremos sobre posibilidades de acción e implicaciones para Costa Rica. La pobreza y sus mensajes La magnitud de la pobreza determina la valoración social del problema. Sobre los mensajes de la pobreza, lo primero que me interesa recalcar es que la magnitud de la pobreza –definida la pobreza por el nivel de ingreso, porque es la definición dominante–, determina la valoración social del problema. El tema de la pobreza no parece ser suficientemente importante como para ser abordado significativamente cuando la mayoría de las familias se encuentran en condición de pobreza. En estos casos existe una tendencia a colocar la situación de condición de pobreza en una especie de estado natural de las cosas, que por lo tanto interpela poco, si es que algo, la acción pública tanto del Estado como de los mercados. Cuando la pobreza es poca, cuando la mayoría de la gente tiene posibilidades de no ser pobre, domina ligeramente una valoración alrededor de lo excepcional; es decir que se entiende que excepcionalmente la gente es pobre y que la pobreza está explicada por circunstancias específicas asociadas a la subjetividad, al particularismo. En estos casos, la pobreza difícilmente se puede explicar por razones estructurales o por el funcionamiento de colectivos complejos, es decir de la economía y de la política. De hecho, hay una relación inversa entre niveles de pobreza y calidad de las mediciones e investigaciones sobre la pobreza, y prácticamente no se sabe o se sabe muy poco de este tema, ahí donde constituye una problemática social que agobia a la mayoría de la población.

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La posición específica de la discusión sobre pobreza en un país oscila entre los extremos señalados: explicaciones asociadas a la excepcionalidad o a la naturalización del fenómeno, lo cual es importante señalarlo porque eso determina la importancia social relativa del problema y de las medidas que han de adoptarse para hacerle frente. La definición de la pobreza gobierna las acciones públicas y las representaciones sociales El segundo mensaje consiste en que la definición de la pobreza gobierna las acciones públicas y las representaciones sociales. Si uno entiende la pobreza como insuficiencia de ingresos, entonces los mecanismos correctivos vienen por el lado de la multiplicación de oportunidades económicas y de generación de ingreso para la población. De lo anterior se deriva lo que podríamos llamar el enfoque productivo de la representación social del enfrentamiento con la pobreza. Pero si se entiende que la pobreza es plural, que su origen y manifestación es heterogéneo y que, por lo tanto, las pobrezas son múltiples y tienen que ver no solamente con resultados en términos de ingreso material, perceptibles en el corto plazo, sino con procesos de larga duración, con causas en términos de capacidades individuales, las intervenciones serán también multidimensionales y complejas. De ahí que las políticas para combatir la pobreza no deberían ser acotadas ni sectoriales, más bien deberían ser transversales e integrales. En esa definición, pues, se asienta lo que podríamos llamar un énfasis distributivo en la comprensión de la dinámica de las pobrezas. La pobreza es un asunto (semi) público. El tercer mensaje es importante, aunque tenderíamos a pensar que no es así, pero la verdad es que por la evidencia mencionada y por la persistencia de valoraciones alrededor de la excepcionalidad o la naturalidad de la pobreza se puede decir perfecta-

mente que la pobreza es entendida como un asunto semipúblico, o sea no suficientemente público pero tampoco estrictamente privado; es decir, no suficientemente acreedor de intervenciones públicas significativas que garanticen la solución del problema. De esta forma, se entiende que conviene la intervención del Estado cuando la maquinaria distributiva del mercado funciona con fallas y distorsiones, pero solamente cuando eso ocurre. En consecuencia con esta definición, el Estado debe contribuir a la disminución de la pobreza por medio de la asistencia social a los individuos que ya son pobres. A partir de esa, que podríamos decir, es la única intervención autorizada para las políticas públicas queda pendiente el tema de las intervenciones asociadas al enfrentamiento con los riesgos de empobrecimiento o a la atención de la población en condición de vulnerabilidad, algo que en este país, por ejemplo, debiera llamar un poco más la atención; en particular, no en épocas de estancamiento, pero sí previendo ciclos recesivos, en donde la posibilidad de empobrecimiento objetivo en la población en condiciones vulnerables, gente viviendo muy cerca de la línea de pobreza, es extraordinariamente alta y clara. ¿Para qué políticas sociales? ¿Cuál es la importancia o la utilidad social de las políticas sociales? Las políticas sociales han sido entendidas en cierto modo en vinculación con las necesidades de la población en condición de pobreza. Esta es una comprensión minimalista de la política social que resulta sin embargo bastante frecuente en la visión de gobiernos y organismos de cooperación internacional. Pero las políticas sociales también se pueden entender como instrumentos para: • Justificar necesidades distributivas derivadas de fallas de mercado.

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Desarrollar capital humano, lo cual es una visión instrumental de la política social que la entiende como un mecanismo de soporte, de apoyo a la producción y no como un instrumento de fortalecimiento de gestión de derechos humanos sustantivos. Satisfacer intereses políticos por medio del clientelismo.

ma; esa es la visión que de alguna manera se ha asentado mucho en nuestros países en los últimos años. • El ideal liberal en donde las intervenciones en política social deben ser intervenciones acotadas, sectorialmente limitadas y centradas específicamente en la formación de capital humano, donde se localiza lo que yo llamaría la visión instrumentalista de las políticas sociales.

En los últimos años en América Latina especialmente, pero en general en los países en desarrollo, la política social dominante ha tendido a concentrarse demasiado en programas de superación de la pobreza, generando una transferencia negativa de recursos; por ejemplo, desde prestaciones universales que son las que apoyan o proporcionan las bases de sustentación para los programas selectivos de atención a la pobreza que no pueden desarrollarse adecuadamente porque los escasos recursos disponibles están “earmarked” para programas selectivos de atención a los pobres. Es decir, de alguna manera se han construido los pisos superiores sin hacer el trabajo de basamento universalista en términos de políticas sociales. Los vínculos de la política social con el crecimiento pro-pobres ¿Qué vinculaciones existen entre políticas sociales y crecimiento? Me parece que podríamos plantearnos tres visiones generales: • Lo que llamaríamos un ideal “welfarista”, en donde a través de las políticas sociales se obtiene no solo crecimiento económico sostenible sino también legitimidad democrática; es decir, el fondo consiste en no solamente disponer de capital humano, sino también de medios de legitimidad social y política. Una dimensión intermedia pone atención en las necesidades de compensación social derivadas de las exclusiones que operan en la estructura económica y en el proceso de refor-

En esta discusión, no solamente es importante definir qué se entiende por pobreza, sino también vincular el tema a las intervenciones públicas que han sido predominantemente dirigidas o entendidas como mecanismos de superación de la pobreza. Sobre el tema específico del crecimiento pro-pobre, lo primero que habría que señalar es que no es evidente o no ha sido natural la definición de una relación armónica entre el crecimiento y la reducción de la pobreza. No es evidente empíricamente, pero tampoco filosóficamente, porque los propósitos del crecimiento están sustentados en dinámicas trascendentales al individuo y las dinámicas de la pobreza son fundamentalmente individuales. De cualquier manera, si uno quiere hablar de esto, me parece que es útil acudir a la definición de un estudio reciente de catorce países desarrollado por el Banco Mundial (2005);1 la selección de los países me parece que es un tema que no es irrelevante en esta discusión. Al respecto, el estudio parte del problema de que hay insuficiente información para caracterizar empíricamente de manera sostenida una relación negativa-positiva entre crecimiento y pobreza, pero se plantea en este tema dos posibilidades analíticas. La primera posibilidad analítica entiende la vinculación o la definición de crecimiento pro-pobre como el crecimiento que es capaz de reducir la desigualdad. Según la primera definición, el creci1. Banco Mundial. (2005). Pro-Poor Growth in the 1990’s: Lessons and insights from 14 countries.

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miento es pro pobre si disminuye la desigualdad de ingresos entre la población. Este estudio considera que si el propósito es ampliar la proporción de recursos en los grupos de más bajo ingreso, ello puede suponer desestímulos al crecimiento, que también termina penalizando a los pobres. En cualquier caso, por ejemplo, sería mejor crecer sin propósitos de equidad, pero garantizando que los ingresos de los pobres también aumenten. La segunda visión, considera que el crecimiento es pro-pobre si acelera el dinamismo de los ingresos sin cambios en la estructura de la equidad, lo que conduce a una reducción de la pobreza. Esta visión del crecimiento pro-pobre pone el acento en el fortalecimiento de las capacidades de los hogares pobres para enfrentar las oportunidades del crecimiento; esto suena muy parecido a lo que se ha venido intentando hacer en los últimos 20 años en los países en desarrollo, la única diferencia que noto en esta argumentación es que se empiezan a colocar reflexiones alrededor de las necesidades de fortalecer las capacidades de los pobres para pegarse a las oportunidades del crecimiento. Dicha idea está en la lógica de las políticas selectivas que procuran no solamente transferir ingreso directo a los pobres, sino también garantizar su vinculación a los sistemas educativos y de salud que les permite mejorar sus condiciones futuras y, por esa vía, conectarse a las oportunidades. Pero en realidad sigue todavía asumiendo una ventaja o una relación positiva muy clara entre crecimiento económico y distribución de las ganancias de ese crecimiento entre los distintos grupos de esa población. Por otra parte hay que señalar que se requieren algunos instrumentos esenciales para garantizar un tipo de crecimiento favorable a los pobres. Un crecimiento pro-pobres se puede caracterizar porque: • Utiliza los activos de los pobres. Esto requiere pasar de la idea del capital humano a la idea del capital social. Este último son las formas de hacer, las prácticas y las relaciones asentadas en las experiencias de vida y en las

estrategias de supervivencia de la población pobre. Esto es lo único que los pobres tienen y lo que hay que hacer es vincularlo activamente al esfuerzo productivo. • Ofrece trabajo a los pobres. Un crecimiento pro pobres ofrece empleo a los pobres y no simplemente una salida hacia el autoempleo informal de subsistencia o la emigración -que es otra forma de ajuste del mercado laboral muy frecuente en nuestros países. Se localiza donde viven los pobres. Un crecimiento pro pobres se localiza donde viven los pobres, lo cual significa pasar de la metropolitanización del crecimiento al desarrollo económico local. Identifica las capacidades colectivas. Un crecimiento pro pobres identifica capacidades colectivas y ofrece oportunidades a los recursos que existen dentro de las familias y reconoce que la distribución de recursos al interior de las familias es igualmente un problema de equidad, es desigual.

Además, crecer y distribuir supone comprender que las políticas económicas conservadoras centradas en los equilibrios macro no estimulan el crecimiento y la generación de empleo; que es necesario construir infraestructura para fortalecer las capacidades de los pobres. Aquí las cuestiones básicas siguen siendo elementales; acceso a agua potable, por ejemplo el 80 por ciento de los indígenas en Costa Rica viven en reservas en donde se abastecen de agua potable en ríos y quebradas, lo cual me parece que es un dato duro. Existen desafíos del desarrollo rural, agrícola y no agrícola. Los perdedores del proceso de reformas son los empleados agrícolas no calificados, esto no puede ignorarse en una estrategia de crecimiento pro-pobre, es imperativo combatir la desigualdad, la exclusión social y los riesgos ambientales y finalmente son imperativas las reformas de buen gobierno que tienen que ver con cambios políticos.

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Posibilidades de acción En primer lugar, las posibilidades de avanzar en una vinculación armónica entre crecimiento económico y reducción de la pobreza, independientemente de que el objetivo debiera de ser más desarrollo y movilidad social ascendente que solamente reducción de la pobreza, implican reflexiones alrededor del plano político. Hay problemas alrededor de los usos políticos de la pobreza. Ello implica efectuar ajustes que corresponden a la evidencia que señala que altos niveles de pobreza y desigualdad perjudican la capacidad de un crecimiento sostenido. Hay necesidad de avanzar en la transformación de los instrumentos tecnocráticos. En América Latina persiste la segmentación sectorial entre gabinetes económicos y sociales. Esto, con toda claridad, ha sido impulsado por reformas de modernización del Estado, pero el efecto deseado –la potenciación de los objetivos sociales– no se alcanzó y en su lugar ha salido perjudicada la posibilidad de una aproximación integral a los problemas del desarrollo. El resguardo a ultranza de los equilibrios macroeconómicos ha perdido de vista su condición primaria de “medio” y no “fin” del desarrollo. Los objetivos vinculados al bienestar de las personas en su conjunto, deben convertirse en el norte de la política pública integrada: de la económica como de la social. El tiempo político del bienestar es mayor que los tiempos actualmente dominantes: el corto plazo de la ponderación macroeconómica y el plazo mediano, generalmente cuadrienal, de la gestión gubernamental. La racionalidad de las inversiones públicas relacionadas con el bienestar (el crecimiento para las empresas y la movilidad social ascendente para los individuos) es siempre un imperativo de larga duración y eso, a su vez, llama la atención sobre la necesidad de revisar el contenido de los pactos políticos y los objetivos de los acuerdos de gobernabilidad. Advierte, de manera cardinal, la importancia de rescatar la función de

representación social de la agencia política, encargada a los partidos políticos, y que en los últimos años y en Costa Rica tanto como en el resto de América Latina, ha cedido con demasiada e intolerable frecuencia a las debilidades del patrimonialismo y la partidocracia. Y en el papel específico de la política social integrada, que no solo los programas de combate a la pobreza, está presente aún la necesidad de revisar cuáles son sus objetivos y prioridades para adaptar a ellos las necesidades de organización institucional y recursos fiscales. Ese es el orden lógico. Luego ha de comprenderse que la secuencia de énfasis pasados –del universalismo segmentado porque nunca fue suficiente, a la focalización selectiva– ha conducido a reconocer que entre universalismo y focalización no hay sino complementariedad, y más aún, como empieza a sugerir el Instituto de Desarrollo Social (INDES) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) deberá avanzarse en la culminación de objetivos mínimos universales alrededor de la noción de“universalismo básico”. Para concluir mi comentario, procedo a señalar un condicionamiento moral en esta discusión, que es una reflexión de John Kenneth Galbraith, en la cual se resume que si uno quiere crecimiento porpobre tiene que proponerse servir a ese propósito; en contrario, servir a la satisfacción puede ser procrecimiento, pero indudablemente no es una estrategia pro-pobre. Dice Galbraith (1992)2 “para servir a la satisfacción había y hay tres exigencias básicas: una defender una limitación general a la intervención del Estado en la economía. La segunda necesidad más específica es encontrar justificación social para la posesión y persecución ilimitadas y desinhibidas de riqueza. El tercer elemento que hace falta es justificar un sentimiento menor de responsabilidad pública hacia los pobres”.

2.

Galbraith, John K. (1992). La cultura de la satisfacción.

Alberto Trejos

C

uando hablamos sobre pobreza, pensamos en toda una familia de temas y usualmente nos enfocamos en la medición de la pobreza, un aspecto muy particular dentro de esa familia de temas. Por ejemplo, salario mínimo y pobreza son dos términos que nos son muy parecidos y relacionados. Sin embargo, en la medición de la pobreza en Costa Rica, una familia con un salario mínimo puede mantener tres niños y carecer de este problema según esa medición; así es que las dos cosas no se encuentran relacionadas por completo. A mí me incomoda cuando las autoridades aducen que van a bajar en un punto la tasa de pobreza por año, no por ser imposible –porque efectivamente con la elasticidad que señala Juan Diego Trejos en su trabajo, parece que se requiere una tasa de crecimiento ligeramente más alta de la que hemos logrado– sino por irrelevante, en el sentido de que si uno se centra en una medición de pobreza, de las muchas mediciones que podría tener, se termina haciendo cosas alrededor de ese nivel de ingreso y no otras. Para darles un ejemplo, el haber terminado más temprano la negociación del cambio de precio con los arroceros, en vez de un mes más tarde, significó que en el 2004 el porcentaje de familias pobres brincó poco más de un punto, simplemente porque esa medición de la
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pobreza se basa en el costo de una canasta en la cual el precio del arroz tiene muy importante ponderación. Cuando conversamos sobre pobreza tratamos aspectos que son mucho más amplios; podemos estar hablando de qué fracción de la población no alcanza un determinado nivel de consumo o de satisfacción, es lo que llamamos indigencia, en el cual Costa Rica ha tenido logros importantes, incluso en los últimos 10 años. Es en lo que llamamos pobreza en lo que efectivamente tenemos 10 años estancados. La pregunta es, entonces, de qué pobreza estamos hablando. Por otra parte, esas mediciones nos pueden llevar a un efecto de 0 o 1; o sea una familia se encuentra o no en el grupo que calificamos como pobres porque llegó o no a un cierto nivel de ingreso que decidimos que era clave para determinar si la familia es o no pobre. En el caso de Costa Rica existe la complicación adicional de que tenemos, por casualidad, una cierta concentración de la distribución de ingresos justo alrededor de ese nivel, con lo cual el porcentaje de pobres va a variar enormemente incluso ante un muy leve aumento (o disminución) de dicho nivel si lo que queremos medir con esa tasa y los temas que realmente nos

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importan alrededor de esa idea estén variando tanto como varía esa tasa.1 Ahora uno podría estar pensando en otra serie de temas. Cuando se menciona a las grandes mayorías, uno está pensando en la mayoría más pobre de la población; sin embargo, ya no se está hablando de pobreza, porque nuestra tasa de pobreza es uno de cada 5 habitantes. Cuando se habla de los casos más extremos tampoco estamos mencionando este número; uno podría estar pensando más bien en otra serie de temas que estén quizás más vinculados con el bienestar de la población a futuro, por ejemplo movilidad y oportunidad, que son muy difíciles de medir; es decir no se habla de cuánta gente está en una determinada condición, sino de falta de equidad, en otras palabras, de qué tan grande son las diferencias entre los ciudadanos, en cuyo caso hay otra familia de temas de los cuales hablar. Por lo tanto éste es un tópico en el que la medición y la definición son complejas, lo cual conlleva a una cuota de humildad adicional. Otro motivo de humildad viene del hecho que entre los estudiosos este es un tema ideológicamente muy “cargado”, específicamente cuando hablamos de cómo se relaciona el tema económico con la pobreza o la ausencia de equidad –que no es lo mismo que la pobreza o la indigencia–, es más bien la relación del crecimiento con la distribución del ingreso. Carlos Sobrado hace un esfuerzo muy grande por convencernos de que entre los estudiosos la opinión de la relación entre crecimiento económico y distribución no se encuentra todavía definida. Yo no comparto eso, no me parece que la profesión
1. Nota de los editores. Efectivamente, esta es una característica muy notoria en el caso de la distribución del ingreso de las familias costarricenses, como se evidencia en la publicación del INEC Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004, San José, marzo 2006; especialmente páginas 38-39.

no haya encontrado una respuesta al tipo de relación existente entre ellos. Al respecto, claramente hay una correlación positiva entre crecimiento y distribución; es decir, no son contradictorios, sino que se “necesitan”. Como aduce Carlos, hay muchos factores que pueden hacer que el crecimiento tenga más o menos efecto sobre la pobreza pero, al final de cuentas, claramente los países exitosos en una cosa son los exitosos en la otra; tanto en niveles, los países más ricos son los más equitativos, como en tasas de variación, los países que han cambiado más rápidamente su ingreso, son los que también han mejorado más rápidamente su distribución. En general, hay tres relaciones que quiero señalar. Una me parece la obvia entre crecimiento y pobreza. En el caso de Chile, por ejemplo, el 80 por ciento de la reducción en la tasa de pobreza en los últimos 15 años se debe al crecimiento económico y solo 20 por ciento a cuestiones distributivas. En general, como señala Carlos en su escrito, si vemos cifras de largo plazo hay que hacer un esfuerzo para no llevar ese número a 100 por ciento. Hay una causalidad en ambas vías, entre crecimiento y movilidad social. Las sociedades con más movilidad social crecen más fácilmente y también el dinamismo de innovación promueve, a su vez, la movilidad social y el crecimiento económico. Otra es la relación entre equidad y crecimiento. La equidad en sí misma es muy importante para el crecimiento por dos razones. La primera porque la acumulación de capital humano es central para generar la distribución del ingreso y el capital humano es esencial en el crecimiento. La segunda porque, por razones tal vez menos entendidas, la equidad es uno de los factores más importantes dentro del residuo de productividad. En varios estudios se muestra un rezago difícil de explicar en el residuo de productividad de Costa Rica, justo en el momento en el que la distribución del ingreso empeora; esto parece anecdótico, pero cuando se

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hacen las estimaciones se encuentra, más o menos, la misma correlación. La tercera relación se refiere a que el crecimiento es importante para una mejor distribución del ingreso y es central para que una parte de la población alcance un determinado nivel de consumo, que es al final lo que estamos haciendo con la medición de pobreza. Sin embargo, decir eso nos desvía del importante rol que juega la política social porque justificar una serie de políticas que promuevan el crecimiento económico –como si ello fuera suficiente para generar una mejor distribución del ingreso– es quedarse corto en la tarea. No le podemos pedir a las políticas que promueven el crecimiento económico, un impacto distributivo mayor; si queremos –como lo desea la mayoría de las personas– dicho impacto necesitamos políticas específicas para el tema distributivo, lo que tampoco significa que la búsqueda de políticas que promueven el crecimiento es lo que esté retrasando una mejor distribución del ingreso. Ciertamente, hay que separar de alguna forma ambas cosas, no en la forma política como lo hemos hecho y como lo menciona Carlos, sino en una forma conceptual. ¿Qué cosas parecen funcionar? Me parece que lo central de tener una buena distribución del ingreso es la calidad en la provisión de sistemas amplios, comunes a prácticamente toda la sociedad para ciertas necesidades básicas como salud, educación, pensiones, agua, electricidad y vivienda. Las sociedades con una buena distribución del ingreso se caracterizan porque el sistema que provee esos servicios es común para casi todos. Hay que irse a algún extremo de la distribución, superior o inferior, para encontrarse a alguien que no sea cliente de ese sistema básico, de esa red básica. Costa Rica logró cobertura amplia en algunos momentos y en algunos servicios, pero después lo dejó de lograr.

Sin embargo, es importante complementar la idea de la importancia de la cobertura; ciertamente un alto nivel de cobertura en la atención a la población no elimina los casos extremos, los indigentes, los casos crónicos a los que me voy a referir en un momento. Los sistemas distributivos que funcionan tienen progresividad impositiva. Actualmente enfrentamos un problema fiscal por razones macro que debemos arreglar; podemos solucionarlo en una forma que sea progresiva o no progresiva, buena o deficiente en términos distributivos. Por otro lado, tenemos el problema de que nuestro sistema fiscal en este momento no es progresivo. Un sistema progresivo no urge por razones macro, sino por razones de estabilidad. No vamos a dejar de pagar nada, ni va a quebrar nada, ni se va a ir del control ningún precio porque posterguemos hacer más progresivo el sistema tributario, pero sí vamos a resultar en una sociedad más inequitativa. Los datos muestran que, independientemente de que la relación se haga medio difusa en los tiempos intermedios, los grandes acelerones de crecimiento son buenos para la lucha contra la pobreza y para mejorar la equidad. No hay nada más grave para los más pobres que las recesiones profundas o la pérdida de estabilidad; un ejemplo de ello fue la crisis de los ochentas. Además, existe un problema muy correlacionado con la pobreza en la región Centroamericana, y cuidado si no más grave para los pobres: la seguridad ciudadana. En Centroamérica particularmente –y cada vez más Costa Rica–, la seguridad personal es una parte muy importante del paquete de la pobreza. En el Triángulo Norte, cuando se encuesta a los más pobres y se les pregunta qué quieren que se le solucione, su problema de seguridad o su problema material, el primero le gana al problema de pobreza como 3 a 1, por lo que no hay ni punto de comparación. En estos temas tenemos varios retos que quisiera enfatizar. El primero que Juan Diego Trejos men-

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POBREZA EN COSTA RICA

ciona en su escrito es el problema del premio educativo. Efectivamente, hay un aumento en la diferencia de ingreso entre los que tienen un determinado nivel de educación y los que no lo poseen, que es mundial y que proviene de causas tecnológicas, no necesariamente políticas ni comerciales; que en casi todos los países desgraciadamente explica más del 100 por ciento del crecimiento de la dispersión en el ingreso. En la mayoría de países cuando uno trata de explicar por qué ha crecido la dispersión del ingreso, después de que saca el premio educativo como explicación, ya lo que le queda por explicar es por qué se ha hecho más equitativa la distribución del ingreso; así de pesado es el tema del premio educativo. De nuevo esto tiene que ver con innovación tecnológica. Acordémonos del Spinning Jenny y del motor de diesel, las dos grandes innovaciones que arrancan con la revolución industrial; ¿qué era lo que hacían? Bajar el premio educativo, el premio del capital humano. El motor de diesel hacía que cualquiera tuviera la misma capacidad de carga, independientemente de cuánto comió, de cuántos años tuviera, de su género o de su edad; a su vez, con el Spinning Jenny cualquiera podía trabajar en hacer tela, una cosa para la cual había que entrenarse por muchos años, antes de que se diese dicha innovación. Por su parte, las innovaciones tecnológicas de nuestra era van en la dirección contraria, son complemento del trabajo calificado y son sustitutos del trabajo no calificado y, por lo tanto, empujan la distribución del ingreso en la dirección que no quisiéramos, con la gran “gracia”de que la educación no es un bien exclusivo. Uno puede pensar que no hay que dejar de educar a uno para que se eduque el otro, a diferencia de que sí habría que quitarle una finca a uno para que sea del otro. Por ende, la educación no es un bien rival, pero aun así las diferencias causadas por el premio educativo son muy grandes. Costa Rica debe considerar varios retos. En el frente de educación tenemos retos importantes.

En este momento, en cuanto a la cobertura de secundaria en Centroamérica estamos de terceros, mientras que en América Latina nos encontramos en la mitad baja de la tabla. En este sentido, a veces creemos que la crisis se acabó como a los siete años de haber finalizado en Gobierno de don Rodrigo Carazo, cuando ya el nivel de consumo se recuperó; pero en realidad, con la caída en la cobertura de los sistemas de salud y educación que tuvimos durante la crisis de principios de los 80, duramos mucho más del período de estabilización en recuperarla y en el caso de la educación secundaria no la hemos realmente recuperado. Un segundo reto que tenemos que enfrentar es la transformación agrícola. La agricultura es un sector muy peculiar. Para empezar porque ha sido el seguro de desempleo de una parte importante de la población; en la finca de la familia siempre cabe una persona más, con una porción de la población que está migrando constantemente entre el campo y la ciudad. Si nosotros queremos una agricultura de verdad próspera, entre otros cosas, no podemos ponerle esa carga sobre los hombros a la agricultura. Una parte de la población agrícola costarricense –afortunadamente minoritaria– todavía está dedicada a productos en los cuales no es concebible que dejen de ser pobres. El reto de largo plazo es, entonces, pasarse a actividades en las que puedan aspirar a no ser pobres, caso muy distinto al reto de corto plazo, el cual consiste en hacer que en la actividad en que ya están –desafortunadamente– la vida les sea más llevadera. Me parece que un tercer reto es de carácter geográfico. Carlos Sobrado señala –y con toda la razón– que Costa Rica la ausencia de equidad por regiones es menor que otros países de la región; eso es cierto, pero por otro lado este problema se ha incrementado en el tiempo y además no tenemos instrumentos de política pública para enfrentar el problema regional, se carece de instrumentos para dar preferencia a las zonas de menor

Conceptos de pobreza y métodos para medirla

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desarrollo relativo como San Isidro del General, Limón, Osa, entre otras. Hay temas importantes que tienen que ver tanto con inmigración como con emigración. Me parece que los costarricenses no hemos terminado de ponderar adecuadamente el hecho de que a los ciudadanos más pobres, que tienden a tener una serie de carencias comunes en capital humano, les pusimos muchísima competencia en los últimos 15 años. Es decir, con la inmigración del tipo de talento y de capital humano que los más pobres llevan al mercado de trabajo hicimos que esta clase de fuerza laboral fuese hiper-abundante, ello empujó sus salarios en una dirección contraria a la que hubiéramos querido atraer. La solución fácil sería empezar a hablar en contra de la inmigración, pero me parece que dicha solución no merece ser tocada; en todo caso ahí hay un tema y debe ser abordado debido a su importancia. Por último dos cosas; la primera, acordarnos que cuando hablamos de indigencia e incluso cuando conversamos de pobreza en un país como Costa Rica, estamos sacando a colación muchos problemas que son patológicos, composiciones de hogar y demografías que son atípicos: la persona empleada tiempo completo, incluso a salario mínimo, con un hogar de tamaño normal y una dinámica de tamaño normal. Ellos no son pobres en esa definición de pobreza; lo que quiere decir que ese 20 por ciento de la población que se considera pobre tiene un problema que va más allá de un salario bajo, es un problema de irregularidad en el empleo o una dificultad patológica más complicada. Para cerrar, considero que este es el momento en el cual Costa Rica debiera estar pensando que se inventa en este tema, ya que el mismo es un tema

en el que el país fue capaz de inventarse cosas muy sui generis en el pasado. Eso de“inventar”no es un deshacer de la dirección económica que el país ha llevado, ya que habiendo hecho, más o menos, la mitad de la tarea nos ha resultado, aproximadamente, en la mitad del resultado que queríamos en crecimiento. En esos casos más bien lo que hay que hacer es completar la tarea en lo económico, pero lograr un buen resultado distributivo requiere que nos inventemos algo más, que es una cosa que en este momento nos está faltando y en el cual el debate se ha hecho particularmente paupérrimo. Estamos confundiendo instrumentos con objetivos y no estamos recordando que mucha de la política que llamamos social es distributivamente negativa; en otras palabras, que gastamos parte de lo que llamamos política social en gastos donde los beneficiarios son menos pobres que los pagadores de los mismos. Por último, cuando llegamos al punto en que el objetivo son las instituciones que supuestamente atienden la pobreza y no los pobres que deben atender; cuando creemos que lo importante es la condición laboral de la maestra y no la educativa de los estudiantes; cuando el problema social en el hospital es cómo le va al médico y no a los pacientes; estamos mal. La distribución del ingreso comienza a ser una cosa muy amplia y compleja que incorpora una serie de temas que ya no son de pobreza en una discusión que, al final de cuentas, como bien dice Carlos, los números que logremos con el crecimiento no son lo único que hay que ver para elegir qué vamos a hacer con la distribución del ingreso. Muchas gracias.

SEGUNDA SESIÓN

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA
La pobreza en Costa Rica 1987-2004 Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000 Floribel Méndez

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LA POBREZA EN COSTA RICA 1987-2004
RONULFO JIMÉNEZ, VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Y GILBERTO ARCE

INTRODUCCIÓN
El objetivo de este capítulo es analizar la evolución de la pobreza en Costa Rica en el período 19872004. También interesa analizar la relación de la pobreza con el crecimiento económico y la desigualdad para dicho período.

recuerda de nuevo que la estabilidad de la economía es importante desde el punto de vista de la pobreza. En los años siguientes a dicha crisis, el porcentaje de familias pobres empieza a reducirse hasta alcanzar niveles de pobreza cercanos al 20 por ciento.
Gráfico 3.1 VISIÓN DE LARGO PLAZO: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA

1. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA?
Sabemos que no hay una única respuesta a esta pregunta. Es más, vemos en la presentación de Floribel Méndez como, desde el punto de vista de necesidades básicas insatisfechas, uno encuentra respuestas diversas, por ejemplo, en el tema de vivienda el país ha mejorado, pero en el tema educativo los avances han sido mucho más recientes y débiles. Por lo tanto, la respuesta depende de qué es lo que uno esté examinando, del concepto de pobreza, de la metodología utilizada para identificarla, tal y como se expone en el capítulo 1. Aquí vamos a usar el concepto de líneas de pobreza (LP). Empecemos con una visión de largo plazo –Gráfico 3.1– elaborado por Juan Diego Trejos, que muestra cuando la pobreza subió de un 30 por ciento a un 55 por ciento, en el gobierno de la administración de don Rodrigo Carazo y esto nos
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FUENTE: Según estimaciones de Juan Diego Trejos con base en datos de la Encuesta de Hogares.

Es importante esta visión de largo plazo porque nos dice que en los años de las reformas económicas –que se iniciaron en 1984 –la pobreza se ha reducido lo cual contradice afirmaciones incorrectas que se escuchan con frecuencia que aducen que en esa época la pobreza aumentó. Cuando uno visualiza el comportamiento de la pobreza desde el año 1984

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POBREZA EN COSTA RICA

a la fecha, es posible observar que ésta se ha reducido y en los últimos 10 años se ha estancado. En esta visión de largo plazo de la serie referida, se ven otros dos indicadores de pobreza relacionados con la intensidad y la severidad. El primero de ellos mide cuánto ingreso faltaría, respecto a la línea de pobreza, para que los pobres dejen de ser pobres y, el segundo, se refiere a cómo se distribuye la pobreza dentro de los pobres, o sea que la severidad otorga más peso o ponderación a las personas más pobres. Resultan indicadores diferentes, pero la tendencia es básicamente la misma. En adelante cuando hablemos de pobreza estaremos haciendo referencia al indicador de incidencia, es decir, al porcentaje de familias pobre.
Gráfico 3.2 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, 1987-2004

aquel período en dos: de 1987 al 1994 y de 1994 al 2004. Un primer período en el cual sí hubo reducción de la pobreza y un segundo período, de 10 años, en el cual la pobreza no se ha reducido y más bien ha mostrado un estancamiento.

2. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LAS FAMILIAS?
Entendamos el fenómeno de la pobreza desde una perspectiva más desagregada. En términos de la evolución de la pobreza urbana y rural hay mayor incidencia de pobreza en la zona rural que en la zona urbana; en la zona urbana los pobres están más concentrados en determinados lugares geográficos, mientras que en la zona rural hay una mayor dispersión. Hay mayor pobreza rural, pero cuando se observa su evolución en general su comportamiento muestra una tendencia similar a la de la pobreza urbana. En otras palabras, en los últimos 10 años la pobreza rural se ubica en alrededor del 25 por ciento y la pobreza urbana en cerca del 15 por ciento, sin mostrar en ese periodo cambios significativos, Gráfico 3.3.
Gráfico 3.3 PORCENTAJE DE HOGARES POBRES, POR ZONA

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

Examinemos qué ha pasado en la pobreza desde el año 1987 al 2004, Gráfico 3.2. En los primeros 8 o 9 años representados en el gráfico la pobreza disminuyó rápidamente en los años 1992, 1993 y 1994 siendo estos años de un alto crecimiento económico, mientras que en 1991 aumentó con la recesión. A partir de 1994 el porcentaje de familias pobres se ubicó alrededor del 20 por ciento, con ligeras oscilaciones. De acuerdo con lo anterior, dividiremos

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Gráfico 3.4 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGÚN SEXO DEL JEFE

Gráfico 3.5 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA SEGÚN EL TAMAÑO DEL HOGAR

FUENTE: Cálculo de los autores con base en la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Si el análisis de la pobreza se realiza por el sexo del jefe del hogar, los hogares encabezados por mujeres son más pobres, en general, que aquellos encabezados por hombres. De nuevo, aunque en el caso de los primeros la incidencia de la pobreza ha tenido algunos vaivenes más fuertes que en los segundos, la tendencia general es a un estancamiento en los últimos 10 años. Lo que sí ha pasado es que cada vez hay una mayor porción de hogares encabezados por mujeres, Gráfico 3.4. Aquí el tema es por qué los hogares encabezados por mujeres son más pobres y ello básicamente está relacionado, no necesariamente con la condición de las mujeres, si no con una serie de características asociadas a esos hogares, tales como ser hogares más grandes, contar con menor educación y tener menos receptores de ingreso. Al enfocar la evolución de la pobreza según el tamaño de los hogares se nota menor incidencia de la pobreza en los hogares pequeños, mientras que en los hogares grandes, de más de 6 miembros, es donde hay mayor nivel de pobreza. El promedio aproximado nacional del tamaño de un hogar es

actualmente de 4 personas. Así las cosas, el tamaño del hogar guarda relación con la condición de pobreza que tienen los hogares. En general la tendencia es que, para cada característica, se mantiene más o menos estable la incidencia de la pobreza. Por su parte, la evolución de la pobreza según la educación del jefe del hogar muestra como el nivel de educación marca una diferencia muy importante en la probabilidad de ser pobre. En efecto, en los hogares en los cuales hay mayor nivel de pobreza, los jefes no tienen ningún nivel educativo; conforme este nivel es mayor, menor es la incidencia de la pobreza, de modo que los más bajos niveles de pobreza, en donde se ubican los jefes de hogar que tienen educación universitaria. En un trabajo que estamos elaborando calculamos las probabilidades de ser pobre de acuerdo con una serie de características, una de ellas es la educación. Al respecto, hemos obtenido resultados muy interesantes y consistentes con lo anterior; la probabilidad de ser pobre con educación secundaria completa o más, es cercana a cero mientras

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POBREZA EN COSTA RICA

que, con bajos niveles de educación, la probabilidad es alta. Llama la atención que para hogares sin educación o educación primaria incompleta sí pareciera que hay una tendencia a que aumente la incidencia de la pobreza. En los otros casos la incidencia de la pobreza es relativamente estable o se comportan en una forma paralela.
Gráfico 3.6 PORCENTAJE DE HOGARES POBRES, SEGÚN EDUCACIÓN DEL JEFE

En la metodología que tradicionalmente se usa en la definición del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), el costo de la canasta en el año base 1995 debe actualizarse cada año para tomar en cuenta los cambios en los precios de los bienes de la canasta. La actualización de este costo depende de 44 alimentos en el caso urbano y de 37 en el caso rural, lo cual dado que la volatilidad de los precios de los bienes alimenticios es mayor que la de los otros bienes, introduce también volatilidad en la línea de pobreza.
Gráfico 3.7 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGÚN LÍNEA DE POBREZA

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares. FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

3. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LÍNEA DE POBREZA?
Para identificar los hogares pobres según el criterio basado en el nivel de ingreso, se contrasta el ingreso per cápita del hogar con la línea de pobreza, que es el costo de la canasta de bienes y servicios que satisfacen las necesidades básicas.

¿En qué medida cambia la incidencia de la pobreza si el costo de la canasta se hubiera actualizado no mediante el procedimiento usual descrito, sino por el Índice de Precios al Consumidor? La respuesta se observa en el Gráfico 3.7, donde se representan las mediciones según la pobreza oficial y la línea de pobreza ajustada con el IPC. Para algunos años sí hay diferencias en los resultados, pero que en general la tendencia es muy parecida, es decir, aquí también se llegará a la conclusión de que en los últimos 10 años la pobreza se ha mantenido estancada en alrededor del 20 por ciento. En otras palabras, adoptar un criterio

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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u otro para actualizar el costo de la línea de pobreza puede generar cambios de un año a otro y los cambios son más coyunturales cuando el costo de los alimentos crece más que el índice promedio. Siempre con el fin de realizar algún tipo de evaluación –aunque sea indirecta– del efecto que en la medición de la incidencia pueda deberse a la definición de la línea de pobreza aplicada, si presenta un nuevo cálculo. Esta vez se utiliza una línea de pobreza relativa: la línea de pobreza según la canasta de 1995 calculada por el INEC se puso en términos relativos en comparación con el consumo privado per cápita de las cuentas nacionales.1 Esta línea de pobreza es, como se indica, relativa y no absoluta como lo es la LP del INEC. Por ser relativa su nivel varía –se hace mayor o menor– según cambie la magnitud del consumo per cápita. Por tanto, cuando la economía y el consumo crezcan más, el nivel de esta LP será también mayor, y viceversa. Los resultados de aplicar esta línea se contrastan con los obtenidos mediante el cálculo usual, Gráfico 3.8.
Gráfico 3.8 PORCENTAJE DE FAMILIAS POBRES, SEGÚN LÍNEA OFICIAL DE POBREZA Y UNA LÍNEA RELATIVA

En cuanto a los resultados que muestra el Gráfico 3.8 cuando tuvimos crecimiento fuerte de la economía que redujo la pobreza, también aumentó el consumo per cápita promedio, por lo que la línea de pobreza como porcentaje de ese consumo se hizo “más exigente”y por lo tanto la reducción no fue tan fuerte; como en los últimos 10 años el crecimiento de la economía ha sido menor la diferencia entre las dos mediciones se reduce. Sin embargo, desde el punto de vista de tendencia se puede llegar a la misma conclusión de que la pobreza en términos relativos ha permanecido estancada en los últimos 10 años.
Gráfico 3.9 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA, SEGÚN LÍNEA OFICIAL Y MÚLTIPLOS DE ESTA

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

1.

Para el año 1995 la LP urbana del INEC representaba 37 por ciento del consumo privado per cápita de cuentas nacionales; y la LP rural el 28 por ciento.

Se efectuaron dos ejercicios adicionales con el propósito de evaluar en qué grado se afecta la medición de la pobreza debido al hecho de usar líneas de pobreza mayores o menores. Los resultados derivados de usar la línea de pobreza oficial se comparan con los de tres líneas más: la primera de ellas es 1,25 veces la línea de pobreza oficial; la segunda 1 vez y la tercera 2 veces. ¿Por qué? Porque algunos dudan de que la línea de pobreza del INEC sea suficiente para cubrir el costo de las necesidades básicas y si se podía vivir o no con ese ingreso; aunque en la realidad lo importante es tener una medida comparable de un año a otro que permita observar su evolución a través del tiempo.

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POBREZA EN COSTA RICA

Puede notarse entonces que aun con líneas de pobreza que representan múltiplos de la línea oficial, la tendencia sigue siendo la misma, aunque como era de esperar, con porcentajes de incidencia mayores, Gráfico 3.9. El segundo ejercicio tal vez sea más útil cuando se quieren hacer comparaciones internacionales de la evolución de la pobreza. Es muy complicado relacionar la canasta básica de consumo de Uganda con la de Costa Rica, porque son muy diferentes. En este caso, los organismos internacionales establecen una línea de pobreza universal que se aplica por igual a todos los países con el fin de que los resultados sean comparables, aunque el umbral de pobreza utilizado sea inevitablemente algo arbitrario. El monto de la línea –dos dólares por persona por día, por ejemplo– se aplica en términos de paridad de poder de compra constante. Lo usual en el pasado ha sido establecer que son pobres quienes no tienen más de un dólar per cápita al día para sobrevivir. Es posible que esa línea de pobreza no se adecúe para el caso de Costa Rica, por ser un país de un nivel de ingreso medio; aplicar la medición con un dólar al día sería adecuado para un país africano, pero no para Costa Rica. También podemos observar el cambio de los niveles de pobreza cuando consideramos un umbral más exigente, en cuyo caso los porcentajes de pobreza serán mayores, Gráfico 3.10. Cuando la línea de pobreza es de 4 dólares, que se parece más al costo de la canasta costarricense, vemos una tendencia de reducción de la pobreza en los últimos 10 años y que la reducción de los años 1992, 1993 y 1994 sea más leve, lo cual se debe a la metodología, donde la línea de pobreza camina con el poder de compra de los dólares. Por otra parte, las cifras oficiales muestran una limitación debido a que hay hogares que no suministran la información del ingreso. Para atender ese defecto se usó un modelo para imputar un in-

Gráfico 3.10 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA SEGÚN LÍNEAS EXPRESADAS EN DÓLARES

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

greso a los hogares que no dieron esos datos y para ellos el ingreso se estimó según el nivel de educación, el número de perceptores que tenía el hogar, el sector de actividad de la economía en que trabajaban los miembros económicamente activos del hogar. A partir de esta información a los hogares no informantes se les asignó un ingreso y se determinó si eran o no pobres. Al incorporar estos resultados al cálculo de la incidencia de la pobreza resulta que el porcentaje de hogares pobres es menor, lo que quiere decir que los problemas para recolectar la información de ingreso están en los hogares con mayores ingresos; pero de nuevo, la tendencia básicamente sería la misma, Gráfico 3.11. En este contexto, la pregunta relevante que surge es ¿por qué en los últimos 10 años el país no ha logrado reducir el nivel de pobreza?, ¿por qué se ha estancado, cuáles son los elementos de juicio que podemos seguir para lograr una respuesta? Estos indicios tienen que ver con el crecimiento económico, con la relación entre crecimiento económico y pobreza, con la distribución del ingreso, con otros factores, por ejemplo la demografía y la migración y, por supuesto hay otros elementos vinculados con la política social y la política económica.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Gráfico 3.11 EVOLUCIÓN DE LA POBREZA, SEGÚN METODOLOGÍA OFICIAL E IMPUTANDO INGRESO PARA FAMILIAS CON INGRESO IGNORADO

Gráfico 3.12 TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA ECONOMÍA

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Con base en información de Cuentas Nacionales (BCCR), Encuesta de Hogares y CCSS.

4. ¿POR QUÉ LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SE HA ESTANCADO?
Si la incidencia de la pobreza no ha mostrado mayores variaciones en los últimos años, cabe preguntarse por qué se ha mantenido relativamente constante. En forma más específica, cuáles pueden haber sido las relaciones del crecimiento, el comportamiento del mercado laboral y de la distribución del ingreso con esta estabilidad de la pobreza. Al respecto, se plantean algunas respuestas.

Crecimiento económico
Empecemos por preguntarnos lo elemental: cómo ha crecido la economía en los dos períodos que interesan, 1987-1994 y 1994-2004. Básicamente, tenemos cinco indicadores de crecimiento de variables macro importantes. El primero es el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita. Este indicador muestra un crecimiento efectivamente menor en los últimos 10 años, cuando el aumento ha sido apenas cercano al 2 por ciento y en el período anterior fue del 2,5 por ciento, Gráfico 3.12.

El segundo indicador, el Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita, incorpora dos ajustes al PIB. Primero, toma en cuenta el ingreso de los costarricenses y excluye pagos al exterior. El PIB es una medida de lo que se produce en las fronteras de Costa Rica, y por ello por ejemplo, lo que genera Intel está incluido en el PIB, mientras que el INB incluye nada más los salarios que Intel paga en Costa Rica, no las remesas que manda al exterior. Además, en el INB se hace un ajuste por términos de intercambio; si los términos de intercambio del país se deterioran lo que se puede comprar con la misma cantidad producida es menos. En el INB vemos que hay una gran diferencia, en el primer período de un crecimiento elevado, cercano casi al 3 por ciento per cápita y en el último período el crecimiento es inferior al 1 por ciento. Este menor crecimiento se explica en parte debido a un fuerte deterioro de los términos de intercambio, especialmente asociado con el aumento del precio del petróleo. El otro indicador es el ingreso per cápita de los hogares según la Encuesta de Hogares (IHPC). De nuevo podemos observar que hay un crecimiento mayor en el primer período que en el segundo, igual que el comportamiento mostrado por los salarios privados de la Encuesta de Hogares, siendo

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 3.13 TERMINOS DE INTERCAMBIO INTERNACIONALES

Gráfico 3.14 PIB PER CÁPITA-POBREZA, 1987-1994

FUENTE: Banco Central de Costa Rica. Departamento de Contabilidad Social.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

el comportamiento de ambos indicadores a su vez de gran relación con el comportamiento que muestre la pobreza. Si tomamos el salario en el sector privado que se reporta a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), vemos también que el ritmo de crecimiento se ha reducido. Entre estos dos salarios hay diferencias de cobertura; el primero cubre todos los asalariados, el de la Caja solo a los asalariados que están afiliados a la seguridad social. En resumen, en los últimos 10 años la economía ha crecido menos que en el período 1987-1994 y este menor crecimiento también se da en el ingreso de los hogares y en el promedio de los salarios de los trabajadores del sector privado. Habiendo establecido como el crecimiento de la economía y de los ingresos ha sido distinto en los dos períodos identificados, corresponde analizar si este comportamiento disímil está asociado con el estancamiento de la pobreza. En el período 1987-1994 en que la economía costarricense tuvo resultados más favorables, hay una tendencia a que un mayor crecimiento reduzca la pobreza; como lo muestra la asociación relativamente fuerte entre estas dos variables. Por el contrario, en el período de crecimiento lento, 1994-2004, esa asociación es estadísticamente débil.

Gráfico 3.15 PIB PER CÁPITA-POBREZA, 1994-2004

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

La experiencia histórica muestra que ante el desarrollo los distintos sectores económicos no crecen uniformemente; por consiguiente un tema en el cual nos falta investigar más: en qué sectores ha ocurrido el crecimiento económico. Cuando se observa el PIB dividido por la forma tradicional de las cuentas nacionales, los sectores que han crecido más en los últimos diez años son transportes, almacenamiento y comunicaciones especialmente

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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en lo que corresponde a comunicaciones de telefonía celular; servicios a las empresas, electricidad y agua e industria. Estos son los sectores de mayor crecimiento, pero no se aprecia un cambio mayor en la estructura del PIB; sin embargo, por la carencia de un mayor grado de detalle puede ser que los cambios estructurales estén ocurriendo dentro de la agricultura, la industria y los servicios personales y comunales. Es decir la clasificación que se tiene no es suficientemente adecuada para detectar tales cambios. La otra duda es si la medición aplicada en el cálculo de cuentas nacionales es capaz de registrar estas variaciones. En general, las cuentas nacionales tienen un método que se aplica todos los años, pero cuando la economía se va transformando, muchas veces esa medición se va quedando rezagada en captar los cambios habidos. Al respecto recordemos que cuando se adoptó la base de cuentas nacionales del año 1991, se descubrió que había una diferencia de 30 por ciento entre la vieja y la nueva medición del PIB. La pregunta es si otra vez está ocurriendo una situación similar y si los sectores más dinámicos no son posiblemente los más afectados. En todo caso como tendencia, se puede ver que son los servicios a las empresas son los que están creciendo más y son los que demandan un trabajo mucho más calificado y por consiguiente mejor remunerado; lo mismo sucede con industrias de más tecnología, las relacionadas con zona franca que son demandantes de trabajadores con mayores grados de calificación. Con respecto al Ingreso Nacional per Cápita y pobreza, en el primer período apreciamos una relación fuerte, en el segundo es mucho más débil, Gráficos 3.16 y 3.17.

Gráfico 3.16 INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES Y POBREZA, 1987-1994

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Gráfico 3.17 INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES Y POBREZA, 1994-2004

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Una situación similar ocurre con el salario privado que reporta la Encuesta de Hogares; en el primer período hay una relación más fuerte que en el segundo periodo, Gráficos 3.18 y 3.19.

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 3.18 SALARIO PRIVADO SEGÚN ENCUESTA DE HOGARES Y POBREZA, 1987-1994

cir, una segunda conclusión es que en los últimos 10 años hemos tenido menor crecimiento, el cual se ha caracterizado por una relación o asociación más débil desde el punto de vista de reducción de la pobreza, Gráficos 3.20 y 3.21. En otras palabras, en los últimos años, 1994-2004, el crecimiento ha sido más débil y menos eficaz para reducir pobreza.
Gráfico 3.20 SALARIO PRIVADO (SEGÚN CCSS) Y POBREZA, 1987-1994
FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Gráfico 3.19 SALARIO PRIVADO SEGÚN ENCUESTA DE HOGARES Y POBREZA, 1994-2004
Banco Central de Costa Rica e INEC.

Gráfico 3.21 SALARIO PRIVADO (SEGÚN CCSS) Y POBREZA, 1994-2004

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

Los salarios del sector privado de la Caja Costarricense de Seguro Social muestran el mismo patrón que los salarios de la Encuesta de Hogares; es de-

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información del Banco Central de Costa Rica e INEC.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

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Relación entre mercado laboral y pobreza
En el mercado laboral es donde se generan los ingresos que están asociados al sistema productivo, es lo que une al aparato productivo con las familias. Ese nexo es importante porque si profundizamos más en el conocimiento de lo que ha pasado en el mercado laboral podemos entender mejor lo ocurrido en la pobreza. Cabe destacar que en los últimos 10 años la población costarricense está creciendo menos que en el período anterior, debido a un fenómeno que no es nuevo y que era previsible: la caída de la fecundidad. No obstante, la población en edad de trabajar está creciendo más en los últimos 10 años que en el período anterior, ¿por qué? porque está reflejando el crecimiento de la población de años anteriores.
Gráfico 3.22 MERCADO LABORAL: TASAS ANUALES DE CRECIMIENTO DE ALGUNAS VARIABLES

plementaran la escuela y con muy poca edad ingresaban al mercado laboral. Sin embargo, las estadísticas todavía mantienen esta definición. En todo caso, lo cierto es que tenemos una población en edad de trabajar creciendo más que el pasado. La Población Económicamente Activa, aquella población que ya tiene trabajo o que busca trabajo sin encontrarlo está creciendo más en el segundo período, por encima del 3 por ciento. Desde el lado demográfico el mercado laboral en los últimos 10 años ha estado presionado por un mayor crecimiento de la PEA, que ocurre en un contexto de menor crecimiento económico; este último resultado nos sirve para hilvanar explicaciones sobre qué es lo que está ocurriendo con la pobreza. Asimismo, se observa que en 1994-2004 el crecimiento del empleo ha sido mayor por el lado de los trabajadores independientes, es decir, los que trabajan por cuenta propia o como patronos, en comparación con el período anterior, mientras que el crecimiento de la población ocupada asalariada ha sido más lenta. Para algunos, esto puede ser signo de que hay un sector informal creciendo.
Gráfico 3.23 TASA NETA DE PARTICIPACIÓN

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Todavía en Costa Rica se define la población en edad de trabajar a partir de los 12 años. El límite de 12 años tenía sentido realista décadas atrás cuando era muy frecuente que los jóvenes com-

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

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POBREZA EN COSTA RICA

Además del mayor crecimiento de la población de 12 años y más, creció el porcentaje de la PEA con respecto a la población de 12 años y más (tasa neta de participación), y un aumento de un 1 punto porcentual en esta tasa puede significar 40 mil trabajadores más en el mercado laboral, hecho que ha ocurrido. Se han experimentado varios cambios en el mercado laboral que afectan esta tasa de participación; por un lado los jóvenes están retrasando su incorporación al mercado laboral, lo cual es una buena noticia en la medida que asistan a los centros educativos. Por otro lado, los adultos mayores tienen una participación menor en el mercado, aunque no queda claro de que esto sea positivo, mientras no se investigue las razones por las que esto ocurre. Al mismo tiempo, las mujeres se incorporan cada vez en mayor proporción en el mercado laboral. No obstante, el resultado neto es una mayor tasa de participación.
Gráfico 3.24 TASAS DE DESEMPLEO ABIERTO Y DE SUBUTILIZACIÓN DE LA PEA, 1987-2004

ro más que el desempleo abierto, ha crecido la tasa de subutilización del trabajo. Esta incluye no solamente a las personas que no tienen trabajo, si no también a las personas que no trabajan la jornada completa no obstante sus deseos de laborar tiempo completo, o las personas que trabajando la jornada completa no ganan el salario mínimo más bajo establecido por Ley. En el Gráfico 3.24 se precisa cómo estos movimientos en la oferta y la demanda de trabajo también se reflejan en el desempleo y en la subutilización de la mano de obra.

Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10 años
Sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10 años lo que podemos concluir es lo siguiente: tenemos un menor crecimiento que se explica en parte por el deterioro en los términos de intercambio, pero a su vez posiblemente por un menor crecimiento internacional. Tenemos un menor crecimiento en la población, lo cual también ha hecho que los hogares sean más pequeños, asimismo se ha dado un mayor crecimiento de la población en edad de trabajar y eso hace que disminuya la tasa de de dependencia demográfica; por lo que proporcionalmente ahora hay más gente en edad de trabajar en relación con los que no trabajan, que es lo que se ha denominado el bono demográfico. Si la economía no crece presiona el mercado laboral y hace que los salarios sean más bajos o que existan mayores niveles de desempleo y subempleo. Así, ese bono demográfico se vuelve en algo positivo en la medida en que tengamos crecimiento económico, pero se nos vuelve en algo negativo si carecemos de crecimiento y eso Luis Rosero en su artículo de la página 15 (La Nación, 19 de octubre del 2005) lo plantea muy bien, es decir, es una oportunidad, la pregunta es si la aprovechamos bien.

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

Este mercado laboral al estar sometido a una mayor presión ha hecho que los salarios crezcan menos y el nivel de desempleo haya aumentado; pe-

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

71

También podemos concluir que se da un mayor crecimiento de la PEA en un contexto de menor crecimiento, que se refleja en salarios que crecen menos, aumento del desempleo y subempleo y, posiblemente, en un empleo independiente que crece más y podría estar escondiendo también niveles de subempleo.

5. LA RELACIÓN ENTRE DISTRIBUCIÓN Y POBREZA
El otro elemento que es importante analizar en relación con el estancamiento de la pobreza es el relacionado con la distribución del ingreso, tanto entre familias como entre personas perceptoras de ingreso. Como en este caso se utiliza la información de la Encuesta de Hogares se debe considerar que la medición de esta variable tiene limitaciones que pueden ser importantes al evaluar la distribución del ingreso.2 Pero tomando en cuenta estas consideraciones, el Gráfico 3.25 muestra
2. Para mayor información al respecto, el lector interesado puede consultar: INEC, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004. San José, marzo 2006. Víctor Hugo Céspedes y Ronulfo Jiménez, La Pobreza en Costa Rica. Conceptos, medición y evolución. San José, Academia de Centroamérica, 1995. Grupo de expertos sobre estadísticas del ingreso de los hogares. Informe Final. Santiago de Chile, marzo de 2002. Para efectos de determinar la distribución del ingreso de los hogares, estos se ordenan de menor a mayor ingreso según el ingreso per cápita de cada uno. El ingreso per cápita resulta de dividir el ingreso total captado por el hogar entre la cantidad de miembros que lo conforman. Con base en este ordenamiento se determinan dos distribuciones: i) una que cuantifica la desigualdad de ingresos entre los hogares con base en la acumulación de los ingresos per cápita que le corresponde a cada uno de ellos; ii) otra que cuantifica la desigualdad con base en la acumulación de los ingresos totales de cada hogar. La primera se denomina –en este estudio– distribución del ingreso de los hogares con base en el ingreso per cápita, y lo segundo, distribución del ingreso de los hogares con base en el ingreso total.

los coeficientes de Gini referentes a la distribución del ingreso que resulta de ordenar las familias de conformidad con el tamaño del ingreso per cápita ó el ingreso total de cada una de ellas.3 El aumento en el coeficiente de Gini indica que se produce una mayor concentración del ingreso alrededor de 1997 y se revierte hasta el 2000; sin embargo, el cambio es bastante leve a partir del 2000, de forma tal que no se regresa a los niveles previos de 1997. Ese fenómeno ha ocurrido tanto en la zona urbana como en la rural, pero con diferente intensidad, Gráficos 3.26 y 3.27.
Gráfico 3.25 COEFICIENTE DE GINI DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO DE LOS HOGARES DEL PAÍS, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

3.

Gráfico 3.26 COEFICIENTE DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DE INGRESO DE LOS HOGARES DE LA ZONA URBANA, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

72

POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 3.27 COEFICIENTES DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DE INGRESO DE LOS HOGARES DE LA ZONA RURAL, 1987-2004

Gráfico 3.28 COEFICIENTES DE GINI DE LAS DISTRIBUCIONES DE INGRESO DE LAS PERSONAS, 1987-2004

FUENTE: INEC, Encuesta de Hogares.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

La distribución entre personas perceptoras de ingreso también muestra un incremento en la desigualdad en forma muy similar a la descrita para el caso de las familias en los años 1987-2000. En el Gráfico 3.28 se presenta la desigualdad, medida mediante el coeficiente de Gini, de tres distribuciones de ingresos personales: i distribución del ingreso primario, o sea el ingreso de las personas derivado del trabajo (salarios e ingresos laborales de los cuenta propia) distribución de otros ingresos, o sea otros no provenientes del trabajo (ingresos por concepto de alquileres, transferencias en efectivo, becas, intereses)

Factores que explican el comportamiento del ingreso primario
El ingreso primario per cápita depende de cuánto gane la persona por hora, cuántas horas trabaje, cuál sea la tasa de ocupación o de desocupación, cuál sea la tasa de participación y también, de cuál sea la estructura de edades de la PEA. Estos son los factores que conforman contablemente el ingreso primario. El ingreso primario recibido por los hogares creció menos en el período 1994-2004 que en el lapso 1987-1994. Más aún, el ingreso se redujo en los hogares de menores ingresos (quintiles primero y segundo), los quintiles intermedios alcanzan un crecimiento bajo y es el quintil 5 el que crece más. La remuneración al trabajo por hora laborada también creció menos en el segundo de los dos períodos reiteradamente mencionados. Además, los aumentos fueron muy disímiles entre los trabajadores de las familias de más altos ingresos (20 por ciento de aquellos con mayores ingresos) y los de los restantes quintiles de familias: para el quintil 5 el ingreso por hora sí aumentó; para los demás quintiles, el ingreso, por el contrario, se redujo, Gráfico 3.30.

ii

iii distribución del ingreso total de las personas (ingreso primario más otros ingresos). La distribución del ingreso total está determinada principalmente por el comportamiento de los ingresos primarios, porque estos son captados por la gran mayoría de los hogares, lo contrario de lo que no ocurre con los otros ingresos. La distribución del ingreso primario, a su vez, depende más directamente de la situación prevaleciente en el mercado laboral.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

73

Gráfico 3.29 CRECIMIENTO ANUAL DEL INGRESO PRIMARIO PER CÁPITA DE LOS HOGARES EN LOS PERÍODOS 1987-1994 Y 1994-2004.

La tasa de participación para la totalidad de los hogares ha tenido un aumento leve, pero comportamientos diferentes en los hogares según su nivel de ingreso. En los dos quintiles más pobres ha disminuido la tasa de participación y ha aumentado en los tres quintiles de mayor ingreso, lo cual tiene efecto sobre la distribución del ingreso, Gráfico 3.31.
Gráfico 3.31 TASA DE PARTICIPACIÓN POR QUINTILES

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Gráfico 3.30 CRECIMIENTO ANUAL DEL INGRESO PRIMARIO POR HORA, EN LOS PERÍODOS 1987-1994 y 1994-2004

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Esta reducción en la tasa de participación está especialmente asociada con una menor participación de los jóvenes en el mercado laboral; la tasa de participación de los jóvenes de 12 a 17 años se ha reducido para todos los quintiles, especialmente en los últimos 10 años, y eso está asociado con una mayor participación de esa población a los centros educativos, Gráfico 3.32.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

74

POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 3.32 TASA DE PARTICIPACIÓN POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES (Población de 12 a 17 años)

Gráfico 3.33 TASA DE OCUPACIÓN DE LA PEA POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Desde el punto de vista de la tasa de ocupación (porcentaje de la fuerza de trabajo que está ocupada) esta es menor en los hogares de menores ingresos, o sea que en ellos se da un desempleo mayor y además el diferencial entre quintiles se ha incrementado: la tasa de ocupación ha caído particularmente en los dos quintiles de menores ingresos, Gráfico 3.33, y eso era esperable. En la medida que aumenta el desempleo, la familia queda sin ingreso y casi por definición se ubica en los dos quintiles más pobres. El tema del desempleo tiene también un impacto importante en la distribución del ingreso, porque los quintiles de mayor ingreso mantienen prácticamente la misma tasa de ocupación. Además, los trabajadores de los dos quintiles más pobres han reducido el número de horas que trabajan por mes, Gráfico 3.34.

Gráfico 3.34 HORAS TRABAJADAS POR OCUPADO

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Esto tiene un impacto en la distribución del ingreso, porque un menor número de horas trabajadas por mes significa menores ingresos. Asimismo, esta caída se asocia a un mayor nivel de subem-

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

75

pleo visible: se trabaja menos de la jornada completa no porque así se desea, si no por carencia de mejores oportunidades laborales. El porcentaje de ocupados con subempleo visible se ha incrementado más en los quintiles de menores ingresos que en el promedio.
Gráfico 3.35 PORCENTAJE DE OCUPADOS CON SUBEMPLEO VISIBLE POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES

Pero en el período de los últimos 10 años, aumentó el salario promedio, para cada grupo según nivel de educación todos disminuyeron el salario, ¿es esto una paradoja? Lo que cambió fue la estructura o participación de los distintos niveles de educación dentro de la fuerza laboral asalariada: se incrementó grandemente el porcentaje de población con educación universitaria y esto elevó el salario promedio. Entre grupos, los asalariados que tienen menos educación enfrentaron reducciones más importantes, en términos de tasa promedio anuales, que aquellos con educación universitaria. Estos mantuvieron el salario real, Gráfico 3.36.
Gráfico 3.36 CRECIMIENTO ANUAL PROMEDIO DE LOS SALARIOS, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO, períodos 1987-1994 y 1994-2004

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Estos diferentes elementos afectan la distribución del ingreso, pero en particular la cuantía de lo que se paga por hora trabajada hace una gran diferencia. Es de esperar que las diferencias existan, pero por qué han evolucionado afectando más a los de ingresos más bajos. Como ayuda para la búsqueda de una respuesta, se analiza el crecimiento de los salarios en relación con el nivel educativo del trabajador. El salario global promedio creció, como tendencia, en los dos períodos, pero en el primero creció tanto para los que tenían poca educación como los que tenían más; de esta manera, en ese período todos hicieron crecer su ingreso excepto, los que tenían educación primaria incompleta.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Para mostrar la relación del salario con el nivel de educación se ha cuantificado el salario promedio correspondiente a trabajadores con distintos grados de educación; dicho salario se expresa como proporción del salario promedio de los asalariados

76

POBREZA EN COSTA RICA

con educación universitaria, en los años 1987, 1994 y 2004. En el 2004 casi todos los trabajadores mantienen su nivel salarial en comparación con el salario promedio de aquellos con educación universitaria, o más bien lo reducen. En términos comparativos, las personas con educación universitaria resultaron menos afectadas en los últimos 10 años, en contraste con los asalariados, especialmente los que tienen niveles de educación menor, Gráfico 3.37.
Gráfico 3.37 SALARIOS POR NIVEL DE EDUCACIÓN COMO PORCENTAJE DEL SALARIO DE LOS ASALARIADOS CON EDUCACIÓN UNIVERSITARIA, 1987, 1994 Y 2004

Este es el efecto que describimos como “la cintura angosta”de la pirámide. Es decir, tenemos una pirámide educativa en cuya base se encuentra un porcentaje amplio de personas que apenas han hecho la primaria completa, luego en la cúspide de la pirámide hay un porcentaje alto que tiene educación universitaria y en el medio tenemos porcentajes pequeños de personas que han hecho solo la secundaria, lo cual tiene un efecto en la distribución del ingreso, especialmente cuando este esquema cambia tanto en 10 años. Así, se empieza a entender lo que pasa; si esta estructura se relaciona con lo que ha pasado con los salarios y, en particular, con los salarios de los que tienen menos educación, que asimismo son a quienes el fenómeno migratorio nicaragüense les ha puesto más competencia, es cuando uno se explica el por qué esos salarios de los trabajadores con menor educación no han crecido si no más bien se han reducido, incluso en términos absolutos.
Gráfico 3.38 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS TRABAJADORES OCUPADOS ASALARIADOS, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Efectivamente la proporción de trabajadores según nivel de educación se ha cambiado significativamente. El porcentaje de asalariados de la población sin educación viene reduciéndose, como también la de la población con educación primaria incompleta; y a la vez ha ido aumentando fuertemente y, en particular entre los últimos 10 años, el porcentaje de población que tiene educación universitaria, Gráfico 3.38.

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

La pobreza en Costa Rica 1987-2004

77

En forma consistente y clara ha venido aumentando la escolaridad de los ocupados según quintiles de hogares clasificados por el tamaño de su ingreso. Incluso los quintiles de más bajos ingresos han aumentado su escolaridad en los últimos 10 años; no obstante, esta escolaridad en el primer quintil apenas llega a 6,7 años, es decir, son trabajadores que en promedio solo ha terminado la educación primaria. Por su parte, en el segundo quintil la escolaridad aumentó de 5,9 a 8,4 años en promedio, pero, aún así han recibido una educación secundaria incompleta. Por otro lado, es básicamente el quinto quintil el que tiene un promedio de 14 años y lo ha aumentado sustancialmente, Gráfico 3.39.
Gráfico 3.39 AÑOS DE ESCOLARIDAD DE LOS OCUPADOS POR QUINTILES DE INGRESO DE LOS HOGARES, 1987, 1994 y 2004

quiera se menciona lo que pudo haber pasado con la calidad, si no solo la cobertura. Hay mucho de esa cohorte de población de esos años que se quedó sin hacer educación secundaria a partir de los ochentas. La gran falta que cometió la administración Carazo fue prácticamente generar una expulsión masiva de los adolescentes de las escuelas de la que el país se recuperó muy tarde, hasta mediados de los noventas. Como complemento a los temas relacionados con la rentabilidad de la educación uno se pregunta, ¿un año más de escuela cuánto aumenta el salario o el ingreso de una persona? Pareciera que tener un año más de educación agrega relativamente poco, es decir, pasar de tener 6 a 7 años no hace variar mucho el ingreso.
Gráfico 3.40 RENTABILIDAD DE LA EDUCACIÓN DE LOS ASALARIADOS (Ecuación de Mincer, salario por hora)

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

En otras palabras, quienes lograron mayores aumentos en la escolaridad en los últimos 10 años, fueron los 2 quintiles más altos; los más pobres lo lograron, pero con crecimientos más modestos. Además, entre 1987 y 1994 prácticamente la escolaridad se mantuvo constante. Esta situación parece ser consecuencia –al menos en parte– de lo que pasó en los años ochentas cuando se perdió cobertura en el sistema educativo. Más aún, ni si-

FUENTE: Cálculo de los autores con base en información de la Encuesta de Hogares.

Quienes logran mayores rentabilidades de un año más de escolaridad son los que se encuentran en un nivel universitario, aspecto que tiene implicaciones en la distribución del ingreso. Por consi-

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POBREZA EN COSTA RICA

guiente, según esto, el esfuerzo que realiza el país para aumentar la escolaridad de sus jóvenes es muy importante en secundaria, pero es mucho más importante que completen la educación secundaria, porque un año más probablemente no es mucho lo que agrega o por lo menos así es como lo está percibiendo el mercado laboral.4

6. RESUMEN DE CONCLUSIONES
En los últimos 10 años la pobreza ha permanecido estancada, por un menor crecimiento económico y un debilitamiento en la relación crecimiento económico-reducción de la pobreza. Una mayor concentración del ingreso, que está asociada a una mayor oferta de trabajo por elementos de la demografía, de la migración y de la incorporación de la mujer al mercado laboral, tiene que ver también con la diferenciación en el capital humano con el

cual se está incorporando la fuerza de trabajo que hace que, con lo que ocurrió en los años 80, unas cohortes de población se estén incorporando al mercado laboral con muy poco capital humano causando que obtengan salarios relativamente bajos, lo cual se halla asociado con un crecimiento más débil de la demanda de trabajo vinculado con un menor crecimiento de la economía y también con una demanda de trabajo más fuerte en ocupaciones que requieren más educación. Todos estos fenómenos hacen que los ocupados con mayor educación hayan salido con mejores resultados en este escenario de menor crecimiento económico y que las personas con menores niveles educativos, las que se ubican en los quintiles más bajos, hayan desmejorado su posición y, por lo tanto, tengamos este fenómeno de una mayor concentración del ingreso, que constituye uno de los factores que hace que no se haya disminuido la pobreza.

4.

Cabe preguntarse, al respecto: ¿La educación formal en las escuelas y colegios es adecuada como para capacitar a los jóvenes con las habilidades que se requieren en las ocupaciones que mayoritariamente demandan las empresas –desde las más pequeñas o las más grandes– o, por el contrario, se da algún tipo de déficit en la preparación necesaria para el mercado? ¿Será necesario que el país ofrezca programas cortos y eficaces de capacitación dirigidos a campos específicos, para que esos jóvenes se integren con más capacidad productiva al mercado laboral?

4

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS SEGÚN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000
FLORIBEL MÉNDEZ

INTRODUCCIÓN
Agradezco a la Academia de Centroamérica por la invitación que hiciera al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) para participar en esta jornada sobre pobreza y permitirnos presentar un estudio basado en información de los censos de los años 1984 y 2000, utilizando el método de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Como ya se mencionó, no existe una definición única de pobreza, lo cual hace mucho más difícil definir una metodología o indicadores con los cuales se le pueda dar seguimiento a este fenómeno tan complejo. Aun así, los investigadores tratamos de definir algunas metodologías que son utilizadas a nivel internacional y hacemos el mayor esfuerzo para que estos indicadores se elaboren de manera que permitan dar seguimiento al fenómeno de la pobreza. Presentaré primero un repaso del método de NBI y la metodología específica utilizada en el estudio, y posteriormente los resultados obtenidos.

blecidas y cuya satisfacción se considera ha de cumplirse para que esas familias no sufran los efectos de no haber satisfecho una necesidad que por ser básica resulta de máxima importancia para su bienestar y su desarrollo. Como se mencionó en exposiciones anteriores la utilidad de este método radica en que permite una disgregación geográfica de las necesidades, dado que la fuente principal que se utiliza con alguna frecuencia son los censos nacionales. Por consiguiente, los resultados se pueden desagregar a un nivel de cantón, de distrito y de áreas más pequeñas que se llaman segmentos, siendo importantes fuentes de información para apoyar las políticas focalizadas geográficamente y para elaborar mapas de pobreza.1 Para aplicar este método uno de los primeros pasos requeridos consiste en identificar cuáles son las necesidades consideradas básicas objeto de evaluación. Al respecto, este estudio no comprende todas las que el investigador podría considerar

1.

1. MÉTODO DE NBI
El método de NBI tiene como objetivo identificar aquellas familias o personas que no logran satisfacer efectivamente una o más necesidades preesta79

Para el censo del 2000 se realizó un simposio donde se presentaron los datos provenientes de este censo, mediante la aplicación del método NBI, el cual fue un trabajo que realicé junto con el investigador Juan Diego Trejos. En el presente estudio aplicamos esa misma metodología y esa misma definición conceptual, a los dos censos –de 1984 y 2000– con el propósito de lograr resultados comparables.

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POBREZA EN COSTA RICA

que deberían incluirse, sino las que resultan permisibles de acuerdo con la información censal disponible. De esta manera se consideró viable estudiar cuatro necesidades básicas específicas: • • • • Necesidad de albergue Necesidad de servicios de higiene y salud Necesidad de educación Necesidad de otros bienes y servicios.

2. Determinar cuál información o variables del censo se usarán para evaluar, respecto a cada familia y cada necesidad, si hubo o no carencias. 3. Establecer los criterios o límites normativos que permitan realizar la calificación, con base en la información censal, de si una familia logró la satisfacción de la necesidad aunque sea en un grado mínimo aceptable, o si por el contrario enfrentó carencias en el sentido recién explicado. 4. Aplicar los criterios normativos para determinar en relación con cada necesidad, si la familia tiene o no carencias. Como se explicó, este estudio comprende la evaluación de las cuatro necesidades ya mencionadas mediante el uso de variables censales. Para la evaluación de la necesidad de albergue se consideran cuatro variables: la calidad de la vivienda, la cantidad de aposentos de la vivienda y de miembros en la familia y la disponibilidad de alumbrado eléctrico. En cuanto a higiene y salud, se utiliza la información censal sobre la disponibilidad de agua potable y la eliminación de excretas. Respecto a conocimiento o educación, se toman en consideración la asistencia a la escuela o colegio y el rendimiento escolar (atraso en la cantidad de años de escolaridad de conformidad a la edad). Finalmente, para evaluar la necesidad de otros bienes y servicios las variables censales utilizadas fueron la información respecto a los miembros de la familia perceptora de ingresos2 y para cada uno de ellos su condición de ser o no jefe de familia y su nivel de educación. Mediante una combinación de estos datos se fijaron las normas para determinar si se daba o no la carencia (la no satisfacción) de la necesidad bajo consideración.
2. Son perceptores aquellos miembros que fueron registrados en el curso como ocupados y los pensionados y rentistas.

De estas cuatro, requiere explicación aparte la última. La necesidad de otros bienes y servicios no se refiere a una necesidad en particular, sino a si la familia dispone de una capacidad potencial para generar recursos que le permitan el acceso a otros bienes y servicios requeridos para satisfacer otras necesidades básicas (vestido, alimentación, transporte) no incluidas entre las otras tres necesidades citadas. Evidentemente, para satisfacer cualquiera de estas necesidades se requiere que la familia posea los activos o servicios (o bien que haya tenido acceso a ellos) capaces de cubrir la necesidad correspondiente. Por ejemplo, en el caso de albergue, ha de tener una vivienda disponible para su uso. Por otra parte, aunque una familia haya ciertamente consumido los bienes o servicios que sirven para satisfacer determinada necesidad, aún queda un punto por resolver: ¿el consumo realizado fue suficiente como para que la necesidad quedara satisfecha al menos en un nivel o grado mínimo aceptable, o no alcanzó satisfacerla ni siquiera en ese grado mínimo? Si ocurre lo segundo, se considera que la familia enfrentó una carencia en la necesidad de albergue, porque no ha podido satisfacer en forma conveniente –según norma fijada– la necesidad en cuestión. Por consiguiente, la aplicación del método de NBI requiere: 1. Identificar las necesidades objeto de la investigación.

Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

81

Cuadro 4.1 NECESIDADES, CRITERIOS UTILIZADOS Y CARENCIAS CRÍTICAS Necesidad básica 1. De Albergue Digno Criterios Se da la carencia cuando

Calidad de la vivenda Hogar en vivienda eventual o tugurio. Hogar en vivienda de paredes de desecho u otro techo de desecho o piso de tierra. Hogar en vivienda con materiales en mal estado simultáneamente en paredes, techo y piso. Hacinamiento Hogares en viviendas con más de dos personas por aposento. Electricidad Hogares en viviendas sin electricidad para alumbrado. Infraestructura físico sanitaria Hogar en vivienda urbana que consume agua de pozo, río o lluvia. Hogar en vivienda rural que consume agua de pozo y no tiene cañería dentro de la vivienda. Hogar en vivienda urbana con eliminación de excretas por pozo o u otro sistema o no tiene. Hogar en vivienda rural con eliminación de excretas por otro sistema o no tiene. Hogares con miembros de 7 a 17 años que no asiste a la educación regular. Hogares con miembros de 7 a 17 años que asiste a la educación regular con rezago mayor a dos años. Hogares sin percepciones regulares (ocupados o pensionistas o rentistas) y cuyo jefe tiene 50 años o más y primaria completa o menos. Hogares urbanos con un perceptor y primaria incompleta y tres o más dependientes. Hogares urbanos con dos perceptores y con menos de cinco años de educación en promedio y tres o más dependientes. Hogares urbanos con tres o más perceptores y con menos de cuatro años de educación en promedio y tres o más dependientes. Hogares rurales con un perceptor y menos de cuatro años de educación y tres o más dependientes. Hogares rurales con dos perceptores y con menos de tres años de educación en promedio y tres o más dependientes. Hogares rurales con tres o más perceptores y con menos de dos años de educación en promedio y tres o más dependientes.

2. De Vida Saludable

3. De Educación

Asistencia Escolar Logro Escolar

4. De acceso a otros bienes y servicios

Capacidad de consumo

Los criterios o límites normativos utilizados respecto a cada necesidad se detallan en el Cuadro 4.1 y se ilustran a continuación: • Acceso a vivienda. Se considera que se da una carencia de vivienda digna si ocurre al menos una cualquiera de las siguientes situaciones: la vivienda es del tipo eventual3 ó si es un tugurio; o si la vivienda está en mal estado por la calidad de los materiales; o bien si se da un hacinamiento de dos o más personas por apoVivienda eventual: son aquellos recintos destinados a vivienda en edificaciones que originalmente no se hicieron para albergar personas, tales como casas dentro de talleres mecánicos, bodegas, establos, garajes, casetas para guardas.

sento, o si la vivienda no tiene alumbrado eléctrico. • Acceso a vida saludable: Se da una carencia de acceso a vida saludable si la vivienda no dispone de abastecimiento de agua de buena calidad o de un sistema de eliminación de excretas. En consecuencia, la norma está determinada por el consumo de agua o la eliminación de excretas. Además, la norma fue diferenciada según área geográfica urbano-rural. En el caso de la zona rural se consideró la carencia cuando el consumo de agua era de pozo o no tenía cañería dentro de la vivienda. Acceso al conocimiento: Se considera al menos un requerimiento mínimo de educación

3.

82

POBREZA EN COSTA RICA

para que las personas puedan incorporarse adecuadamente a la vida productiva y social. Para identificar esta carencia se consideraron la asistencia escolar y el rezago escolar para los niños y jóvenes de 7 a 17 años. Se consideró que todas las familias con al menos un miembro con esas edades que no estén asistiendo a la escuela o colegio, o sí asisten pero con un rezago de más de dos años, son familias con carencias. • Necesidad de otros bienes: En relación con esta necesidad, para la norma se toma como referencia la presencia de perceptores en la familia y sus escolaridades promedio, así como sus relaciones de dependencia económica y una combinación de estos tres elementos para determinar la situación de la familia respecto a si satisfizo o no la necesidad.

Cuadro 4.2 DISTRIBUCIÓN DE LAS FAMILIAS POR TIPO DE CARENCIAS Concepto Total Sin carencias Con una o más carencias Con una carencia Con 2 carencias Con 3 carencias Con 4 carencias Hogares 1984 Absoluto Relativo 556.778 100,0 296.901 53,3 6 259.877 140.393 79.119 34.352 6.043 46,7 25,2 14,2 6,2 1,1 Hogares 2000 Absoluto Relativo 959.144 100,0 13.052 63,9 346.092 232.370 83.036 25.404 5.282 36,1 24,2 8,7 2,6 0,6

FUENTE: Cálculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200.

Intensidad de las carencias
La intensidad o gravedad de las carencias varía, puesto que algunas familias no satisfacen solo una de las cuatro necesidades y otras dos o más. Por lo tanto conviene agrupar las familias con una o más carencias (46,7 por ciento en 1984 y 36,1 por ciento en 2000) según sea la cantidad de carencias de ellas. Para tal propósito se consideran las familias que no satisfacen una necesidad (carencias leves), que no satisfacen dos necesidades cualesquiera (carencias moderadas), que no satisfacen tres cualesquiera (carencias graves) y familias que no satisfacen cuatro necesidades (carencias extremas). Este agrupamiento permite medir, aunque sea de forma gruesa, la intensidad de las carencias. Del total de familias con una o más carencias, tenían solo una carencia 67 por ciento en 2000 y 54 por ciento en 1984, Gráfico 4.1. Si se considera que más carencias por familias pueden represen4. Cabe destacar que este método no pretende definir el porcentaje de hogares pobres, sino que debe de ser visto como un procedimiento que apoya el estudio de la situación del fenómeno de la pobreza; es preciso considerarlo como un complemento para el análisis de este fenómeno únicamente.

2.

RESULTADOS OBTENIDOS

Los resultados obtenidos abarcan los siguientes aspectos: la cuantificación de las familias con carencias, o sea que no satisfacen una o más necesidades básicas; la medición de la intensidad o cantidad de carencias, por familia; la identificación de cuáles de las cuatro necesidades son las más frecuentemente presentan carencias o que más aparecen y la distribución geográfica o por distritos de las necesidades que presentan carencias.

Las familias con carencias
Las familias que no satisficieron al menos una necesidad básica (de las cuatro consideradas) o, lo que es sinónimo, que presentaron al menos una carencia, constituyeron 46,7 por ciento de las familias del país, en 1984, mientras que en el 2000 ese porcentaje era 36 por ciento,4 Cuadro 4.2.

Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

83

tar mayores limitaciones de pobreza, estas cifras indican que tales limitaciones se redujeron.
Gráfico 4.1 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS FAMILIAS CON CARENCIAS

consumo se presenta con mayor frecuencia que la de higiene, a lo contrario de lo que se daba en 1984. O sea que con el tiempo se han dado cambios respecto a cuáles necesidades son las más comunes, Gráfico 4.2.
Gráfico 4.2 ESTRUCTURA DE LAS DIMENSIONES

FUENTE: Cálculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200. FUENTE: Cálculos de la autora con base en los Censos de 1948 y 200.

En efecto, si bien el porcentaje de familias con una carencia (carencias leves) se incrementa de 54 por ciento a 67 por ciento, las familias con carencias solo moderadas mostraron una reducción de 30 a 24 por ciento, con carencias leves de 13,2 a 7,3 y con carencias extremas de 2,3 a 1,5 por ciento. En otras palabras, se redujo la proporción de familias afectadas más severamente, o sea, con mayor cantidad de carencias.

Carencias por distritos
La metodología permite cuantificar el porcentaje de familias con carencias en cada distrito del país y evaluar los cambios entre distritos ocurridos entre las fechas censales. Esta comparación debe considerarse bajo ciertas limitaciones, entre otras porque en el lapso intercensal se dieron cambios en los distritos. En 1984 había aproximadamente 420 distritos y en el 2000 aumentó la cifra a 460 y algunos se desagregaron. El primer aspecto a destacar es la magnitud de las diferencias entre los distritos donde se dan los más altos porcentajes de familias con una o más carencias, Cuadro 4.3, y aquellos que se sitúan en el otro extremo, Cuadro 4.4. Entre los primeros la incidencia es muy alta, más de 80 por ciento de las familias de cada distrito presentan carencias en

Las necesidades no satisfechas que son más comunes
En esta sección se identifican cuales de las cuatro necesidades son las que en mayor cantidad no se satisfacen por las familias costarricenses. En 1984 la necesidad no satisfecha más común fue la de albergue y en el 2000 la de conocimiento o educación. En el 2000 la necesidad no satisfecha de

84

POBREZA EN COSTA RICA

Cuadro 4.3 DISTRITOS CON MAYOR PORCENTAJE DE CARENCIAS 1984 Distrito Caño Negro, Chiles San José (Pizote), Upala Colinas, Buenos Aires Potrero Grande, Buenos Aires Buenavista, Guatuso Boruca, Buenos Aires Pilas, Buenos Aires San Juan de Mata, Turrubares San Jorge, Los Chiles Zapotal, San Ramón Yolillal, Upala Sabanilla, Acosta Savegre, Aguirre Cangrejal, Acosta Porcentaje 98,1 94,6 93,4 93,3 92,8 92,3 91,9 91,2 90,3 89,8 89,2 88,9 88,9 88,7 Distrito Chángueña, Buenos Aires Cureña, Sarapiquí Dos Ríos, Upala Llanuras de Jaspar, Sarapiquí Yolillal, Upala Pilas, Buenos Aires Sierpe, Osa Sabanillas, Acosta Delicias, Upala San José (Pizote), Upala Río Nuevo, Pérez Zeledón Boruca, Buenos Aires Potrero Grande, Buenos Aires Caño Negro, Chiles 2000 Porcentaje 97,3 97,1 96,8 95,9 92,9 89,2 87,7 86,2 86,1 84,2 82,8 82,6 82,4 82,2

Cuadro 4.4 DISTRITOS CON MENOR PORCENTAJE DE CARENCIAS 1984 2000 1984 Distrito San Francisco, Heredia Mata Redonda, San José Carmen, San José Anselmo Llorente, Tibás San Roque, Barva Heredia San Pedro, San José San Francisco de Dos Ríos San Antonio, Desamparados Sabanilla, Montes de Oca Santo Domingo, Heredia San Vicente, Moravia Zapote, San José Mercedes, Heredia Heredia Porcentaje 17,8 18,0 18,4 19,0 19,6 20,2 20,9 20,9 21,1 21,9 22,1 22,9 23,1 23,1 Distrito Sánchez, Curridabat San Juan, Tres Ríos San Francisco de Dos Ríos Mercedes, Montes de Oca Anselmo Llorente, Tibás Sabanilla, Montes de Oca Carmen, San José Gravilias, Desamparados Mata Redonda, San José San Vicente, Moravia Zapote, San José Barva, Heredia San Antonio, Desamparados Mercedes, Heredia 2000 Porcentaje 7,8 9,9 10,2 10,8 10,8 11,1 12,1 12,2 12,6 13,0 13,6 13,7 13,9 14,0

Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

85

una o más necesidades, tanto en 1984 como en 2000. Entre los segundos, algo más del 20 por ciento de las familias de cada distrito tienen una o más carencias en 1984, notándose que al cabo de 16 años los porcentajes de familias con más carencias se han reducido a niveles del orden de 20 por ciento a 13 por ciento para los distritos que mostraron menos carencias. Obviamente, entre los extremos se da una gran variedad de situaciones. Como es fácil de notar, los distritos del Cuadro 4.3, los de más altos porcentajes de familias con carencias, son casi en su totalidad muy rurales y consecuentemente de baja densidad demográfica y pobres servicios de infraestructura; al contrario de lo que ocurre con los distritos con menores carencias, presentados en el Cuadro 4.4. Como rasgo paralelo a esa situación de ruralidad, los primeros son distritos alejados de la gran región central del país, al contrario de los segundos, ubicados en su totalidad dentro de dicha región.
Cuadro 4.5 POSICIÓN RELATIVA DE LOS DISTRITOS Distrito Fortuna, Bagaces Mogote, Bagaces Colorado, Abangares San Antonio, Nicoya La Cuesta, Corredores San Juan de Mata, Turrubares Picagres, Mora Piedras Negras, Mora Cóbano, Puntarenas Quebrada Honda, Nicoya San Lorenzo, Tarrazú Santiago, Palmares Toro Amarillo, Valverde Vega San Juan, Abangares San Francisco, Heredia Uruca, San José Dos Ríos, Upala Copey, Dota Jardín, Dota Santa Cruz, León Cortés 1984 82,00 77,05 80,94 81,56 78,71 91,16 73,10 83,02 82,61 73,17 53,23 45,62 38,68 62,84 17,87 32,95 78,87 52,29 55,13 47,97 2000 Diferencia 40,08 39,59 45,77 46,41 44,90 59,57 43,24 53,49 53,46 44,15 61,60 54,90 49,32 73,63 29,63 47,69 96,75 73,80 79,46 77,00 -41,92 -37,46 -35,17 -35,15 -33,81 -31,60 -29,86 -29,53 -29,15 -29,02 8,37 9,28 10,64 10,78 11,76 14,74 17,88 21,50 24,34 29,03

Aunque las comparaciones intertemporales no son totalmente válidas,5 sin embargo permiten disponer de una aproximación de donde ocurrieron los principales cambios, en el tiempo y en el espacio. Ante la pregunta, ¿cuáles distritos han tenido los mayores cambios –disminución o aumento– en el porcentaje de familias que presentaron una o más necesidades, la respuesta se da en Cuadro 4.5. Por ejemplo, en el distrito la Fortuna de Bagaces se da la mayor reducción y en Santa Cruz de León Cortés el mayor aumento. Al respecto cabe señalar la importancia de evaluar los factores que contribuyeron a estos cambios en un caso en forma positiva y en otro en forma negativa.

Mapas de necesidades básicas
En esta parte del estudio los distritos se distribuyen en cinco grupos, de acuerdo con la intensidad de la incidencia o sea el mayor o menor porcentaje de familias que no satisfacen cada necesidad objeto de la investigación. La agrupación se determinó mediante la aplicación de la técnica estadística conocida como análisis de conglomerados. Esta información facilita la identificación de las zonas donde, para cada necesidad, es más aguda la intensidad de las carencias, permitiéndole a los encargados de las políticas de combate a la pobreza diseñar políticas focalizadas geográficamente.6
5. Entre otros motivos porque no se trata comparaciones con base en cifras absolutas sino con base en cifras relativas. Este criterio se basa en la incidencia: dentro de cada distrito cuál es el porcentaje de familias con carencias. Otro criterio que podría aplicarse se basa en la concentración: dentro del país como un todo, cuáles distritos concentran el más alto porcentaje de familias con carencias. De aplicarse el segundo es posible que los distritos con mayor concentración se ubiquen en los cantones más populosos (en general los de la Región Cen-

6.

86

POBREZA EN COSTA RICA

Recuadro 4.1 COSTA RICA: CARENCIA DE ALBERGUE 1984 Y 2000

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

CARENCIA DE ALBERGUE DIGNO POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO ALBERGUE DIGNO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

N

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

20

0

20

40 Kilómetros

CARENCIA DE ALBERGUE DIGNO POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO ALBERGUE DIGNO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Los grupos constituidos de acuerdo con el porcentaje de incidencia en cada necesidad, son:
Grupo de distritos Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja Familias con carencias Porcentajes muy altos Porcentajes altos Porcentajes medios altos Porcentajes medios Porcentajes bajos

tral) en vez de los de zonas relativamente alejadas donde en general hay menos familias por distrito. Dónde debe prevalecer la política focalizada: ¿donde hay más incidencia o donde hay más concentración?

Con base en estos criterios se presentan, para 1984 y 2000 sendos mapas, uno para cada necesidad en forma individual y otro para las cuatro necesidades en forma conjunta. De manera que es posible visualizar respecto a cada necesidad en cuáles lugares del territorio nacional se dan con mayor severidad las carencias, así como los cambios ocurridos entre las fechas censales. Además, en cada caso se presenta un segundo mapa donde no se muestran los cinco grupos sino solo los casos extremos en cada necesidad: los distritos con los más altos porcentajes de familias con carencias y aquellos con los porcentajes más bajos; esto con el fin de facilitar la ubicación geográfica de las situaciones extremas en cada año censal, así como sus correspondientes cambios entre 1984 y 2000.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos

Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

87

Recuadro 4.2 COSTA RICA: CARENCIA DE SALUD 1984 Y 2000

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA DE ACCESO A VIDA SALUDABLE (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Se pueden observar, más allá de los detalles particulares, unas cuantas características que por sobresalientes se identifican con facilidad. De esta manera, en 1984, de cada cien familias que habitan un distrito, los más altos porcentajes de familias con carencias se dan en distritos ubicados principalmente en las zonas fronterizas norte y sur y en menor medida en algunas partes costeras del país; esto ocurre para cualquiera de las cuatro necesidades, aunque con algunas diferencias según la necesidad específica considerada. Por ejemplo, la necesidad de salud muestra carencias extremas en casi todos los distritos de la frontera norte, mientras que la de albergue solo en la parte noroccidental. A la vez, un distrito como Bratsi (posteriormente dividido en dos) aparece repeti-

damente con carencias extremas en cada una de las cuatro necesidades, y, de paso, no solo en 1984, sino también en 2000.7 Otros distritos con máximas carencias –zonas de color rojo– se sitúan en zonas costeras, como en la península de Osa (Sierpe y Puerto Jiménez) y zo7. Nota de los editores. Resultados similares –en cuanto dónde se ubican los distritos con más carencias– según información basada en Censos de 1973 y otros indicadores, se obtuvieron en los estudios: Víctor Hugo Céspedes, et al. La pobreza en Costa Rica. Posibilidades para determinar algunas de sus características. San José, Academia de Centroamérica, 1977. Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. La dimensión de la pobreza en Costa Rica. San José, 1981.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos

88

POBREZA EN COSTA RICA

Recuadro 4.3 COSTA RICA: CARENCIA DE CONOCIMIENTO 1984 Y 2000

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO AL CONOCIMIENTO (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

na noreste del país (Colorado). Además, este último presenta máxima carencia en salud, pero no en albergue. En el otro extremo, los distritos con menor porcentaje de familias con carencias, se ubican, a grosso modo, en la Región Central, aunque con importantes diferencias en cuanto el área abarcada según la necesidad. Los distritos con la incidencia más baja en salud (color verde oscuro) cubren un área mucho mayor que la correspondiente a la incidencia baja en albergue. Al considerar el 2000 se notan reducciones muy significativas en la cantidad de distritos con carencias extremas (zonas rojas) en las necesidades de albergue y salud. Efectivamente, los mapas mues-

tran que las zonas rojas relativamente extremas en 1984 casi no se observan en 2000. Algo distinto ocurre con educación y otros bienes y servicios, pues las correspondientes áreas rojas no solo abarcan, aproximadamente, los mismos distritos que en 1984, sino algunos más circunvecinos. La carencia de acceso a bienes y servicios por tener un componente importante ligado a la educación –la escolaridad promedio de los perceptores– muestra un comportamiento similar al de la necesidad de educación. Además, los cambios favorables de 1984 al 2000, observados en la necesidad de bienes y servicios no es tan marcada como en albergue y salud.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos

Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

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Recuadro 4.4 COSTA RICA: CARENCIA DE BIENES Y SERVICIOS 1984 Y 2000

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

N

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

20

0

20

40 Kilómetros

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

CARENCIA A ACCESO A OTROS BIENES Y SERVICIOS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

Cuadro 4.6 INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIA, 1984 Carencias críticas Muy alta Familias 1984 Sin carencia Con una o más carencias Con carencias leves Con carencias moderadas Con carencias graves Con carencias extremas Familias 2000 Sin carencia Con una o más carencias Con carencias leves Con carencias moderadas Con carencias graves Con carencias extremas 100,0 16,2 83,8 20,2 34,2 23,8 5,6 100,0 19,7 80,3 30,1 29,9 15,8 4,6 Grupos de distritos con incidencia Alta Media alta Media 100,0 30,7 69,3 24,3 26,9 15,2 2,8 100,0 37,2 62,8 33,2 19,7 7,9 2,1 100,0 44,7 55,3 29,7 17,6 6,9 1,1 100,0 52,5 47,5 30,3 12,7 3,8 0,7 100,0 57,3 42,7 28,4 11,1 2,9 0,3 100,0 67,3 32,7 24,5 6,6 1,4 0,2 Total Baja 100,0 73,0 27,0 20,8 5,1 1,1 0,1 100,0 81,3 18,7 15,7 2,6 0,4 0,0 100,0 53,3 46,7 25,2 14,2 6,2 1,1 100,0 63,9 36,1 24,2 8,7 2,6 0,6

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos

90

POBREZA EN COSTA RICA

Recuadro 4.5 COSTA RICA: MAPA DE NECESIDADES BÁSICAS 1984 Y 2000

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS TOTAL POR DISTRITO, 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS TOTAL POR DISTRITO (EXTREMOS), 1984 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

N

Simbología Incidencia muy alta Incidencia alta Incidencia media alta Incidencia media Incidencia baja

Simbología Incidencia muy alta Incidencia baja

Área de detalle

Área de detalle

20

0

20

40 Kilómetros

INCIDENCIA DE LAS CARENCIAS CRÍTICAS POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

INCIDENCIA DE LAS CARENCIAS CRÍTICAS (EXTREMOS) POR DISTRITO, 2000 (PORCENTAJE DE HOGARES CON CARENCIA)

El mapa general, que representa el comportamiento de las cuatro necesidades evaluadas, muestra que hubo un cambio favorable de 1984 al 2000, donde parte de los distritos que están en rosado –ubicados en la región fronteriza norte del país– pasan en 1984 a color amarillo o verde claro, aunque subsisten distritos –en la parte sur del territorio nacional– que siguen en situación extrema. Cabe resumir la información que está en los mapas. Para los distritos clasificados con incidencia muy alta –identificados con el color rojo–, el porcentaje promedio de familias con carencias es 83 por ciento, en 1984 y 80,3 en 2000; y en los distritos de incidencia baja –de color verde oscuro– 27

por ciento de las familias, en promedio, presentan carencias, en 1984 y 18,7 en 2000. De manera similar se dan las cifras para las familias con carencias leves, moderadas, graves y extremas. Hay una alta concentración en aquellos hogares que tienen dos y tres carencias, lo cual no pasa en los distritos que tienen incidencia baja, donde prácticamente la mayoría de estas familias lo que registran es una carencia, Cuadro 4.6. Los Cuadros 4.7 y 4.8 muestran algunos indicadores de las características de las familias según la magnitud de la incidencia de las carencias.

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos

Necesidades básicas insatisfechas según los censos de 1984 y 2000

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Cuadro 4.7 INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIA, 1984 Carencias críticas Muy alta Número de distritos Personas Total Porcentaje con una o más carencias Distribución de la población con carencias Familias Total Porcentaje con una o más carencias Porcentaje Rural Estructura por familia Tamaño promedio del hogar Perceptores promedio Escolaridad promedio de los perceptores Jefe Jefatura femenina Edad (años) 57 185.662 93,9 7,2 38.598 83,8 96,7 4,81 1,1 2,2 9,5 39 Grupos de distritos con incidencia Alta Media alta Media 78 325.788 82,2 11,1 74.197 69,3 87,9 4,39 1,1 2,7 11,9 38 92 453.073 66,7 12,5 103.822 55,3 77,9 4,36 1,3 3,1 13,7 39 128 750.433 51,7 16,1 171.233 42,7 58,6 4,38 1,4 3,5 16,1 40 Total Baja 62 701.871 32,2 9,3 168.928 27,0 9,4 4,15 1,5 4,8 21,1 42 420 2.416.827 56,2 56,2 556.778 46,7 53,8 4,34 1,4 3,7 16,1 40

Cuadro 4.8 INDICADORES POR INCIDENCIA DE CARENCIAS, 2000 Carencias críticas Muy alta Número de distritos Personas Total Porcentaje con una o más carencias Distribución de la población con carencias Familias Total Porcentaje con una o más carencias Porcentaje Rural Estructura por familia Tamaño promedio del hogar Perceptores promedio Escolaridad promedio de los perceptores Jefe Jefatura femenina Edad (años) 35 111.233 83,2 2,4 24.773 80,3 99,1 4,5 1,1 3,5 13,7 45 Grupos de distritos con incidencia Alta Media alta Media 84 369.095 66,6 6,5 89.569 62,8 91,4 4,1 1,2 3,7 14,5 43 133 126 Total Baja 81 459 3.790.875 39,9 39,9 959.144 36,1 39,5 4 1,5 4,9 22,7 45

882.302 1.394.334 1.033.911 51,5 36,1 21,2 12,0 13,3 5,7 217.257 47,5 63,6 4,1 1,3 4,3 19,7 44 350.960 32,7 32,3 4 1,5 4,9 23,3 45 276.585 18,7 7,5 3,7 1,7 5,6 27,8 47

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POBREZA EN COSTA RICA

El tamaño de las familias se diferencia de acuerdo con la incidencia de carencias: las familias con incidencia mayor son las de mayor tamaño, tanto en 1984 como en 2000. El número de perceptores promedio por hogar es más bajo en las familias de distritos que están en una situación extrema de mayor incidencia, pasa de 1,1 a 1,5 con respecto a aquellos distritos que tienen una mejor posición. La escolaridad promedio de los perceptores en los distritos con muy alta incidencia se encuentra alrededor de 2 y en los de baja incidencia se ubica en alrededor de 5, en 2000. Los resultados son similares en 1984.

3. CONCLUSIONES
Las principales conclusiones que se obtienen del análisis de NBI son las siguientes: • Hay una concentración de la población con carencias en algunos distritos pertenecientes a cantones ubicados en las zonas fronterizas. Hay una relación fuerte entre educación y pobreza. Hay una asociación entre ruralidad y NBI. Hay una reducción muy significativa, entre 1984 y 2000, en la cantidad de distritos con carencias extremas en las necesidades de albergue y salud. Hay, en relación a las cuatro necesidades consideradas conjuntamente, un cambio muy favorable de 1984 a 2000: se reduce marcadamente el número de distritos en situación extrema.

• • •

PANEL DE DISCUSIÓN

Plablo Sauna Marvin Taylor D.

Pablo Sauma

E

n el caso de la presentación de Floribel Méndez cabe resaltar la importancia de la elaboración de mapas de este tipo, utilizados como instrumentos para la definición de prioridades en la ejecución de programas sociales. Pero lo importante es que permiten identificar específicamente donde geográficamente se concentran las carencias y la información derivada nos debería permitir pasar a la acción. Al ser la pobreza un fenómeno multidimensional, donde intervienen los temas de vivienda, agua potable y educación, uno de los problemas prácticos que enfrentamos es cómo coordinar la política social del Gobierno, tanto en casos de políticas universales como en políticas selectivas, para lograr conjuntamente las soluciones que se requieren de forma integral. Esto nos plantea el reto de la coordinación en la ejecución de los programas sociales en el Gobierno –puesto que en buena parte la solución de estos problemas responde a las políticas públicas–, uno de los temas importantes a considerar. Por otro lado, me parece que sería sumamente interesante estudiar los tres, cuatro o cinco distritos que más mejoraron y los que más empeoraron en satisfacción de necesidades básicas insatisfechas (NBI) y determinar qué fue lo que ocurrió en ellos. Por qué motivo unos mejoraron más que otros. Si
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bien es cierto no tenemos información detallada de la inversión pública a nivel de distrito, podríamos obtener que la aparición de nuevas actividades agropecuarias o la instalación de una o varias empresas industriales en el distrito condujo a un mejoramiento de la situación. Al contrario, con los que empeoraron, investigar las causas del por qué empeoraron y además, determinar si influyó de alguna manera el capital social en estos distritos. También resultaría relevante indagar si fue la organización o la participación lo que determinó la mejoría de esos distritos. Es relevante también que el resultado global nos permite analizar en qué hemos avanzado; es decir, si seguimos progresando en términos del mejoramiento de las necesidades de la población. En el caso de la exposición de Ronulfo Jiménez, trabajo conjunto con don Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce, haré un comentario nada más con respecto a las líneas de pobreza alternativas. El problema que tenemos es que“amarramos”la medición del gasto en no alimentos a lo que sucede con el precio de los alimentos, de tal manera que si los precios de los alimentos bajan mucho, disminuye también el nivel de la línea de pobreza total, aunque los precios de los no alimentos hayan aumentado y por consiguiente el costo de satisfacción de necesidades no alimentarias. Por tanto

96

POBREZA EN COSTA RICA

se requiere una revisión de la metodología utilizada para actualizar el costo de la línea de pobreza, tratando de diferenciar la valoración de los no alimentos del precio de los alimentos. Ahora, el tema del crecimiento económico y la reducción de pobreza vista como una situación de ingresos insuficientes es trascendental. Hay múltiples factores que intervienen, sabemos por la observación de la realidad que aumentos en la desigualdad reducen el impacto del crecimiento económico sobre la reducción de la pobreza vista de esta forma. El tema del empleo es clave porque relaciona el tipo de crecimiento que tengamos con lo que le suceda a los hogares –que son los que sufren la pobreza–, es decir, relaciona el crecimiento, que es un fenómeno macroeconómico, con la disponibilidad de ingresos en el hogar, que es un problema totalmente micro y que, en el caso costarricense, está especialmente relacionado con los ingresos laborales y, por lo tanto, con lo que suceda en el mercado de trabajo. El desempleo y los subempleos también inciden en los niveles de pobreza por insuficiencia de ingresos. Como bien lo dijo Ronulfo, el aumento en los empleos por cuenta propia e independientes, está relacionado con la informalidad. Si dividimos el empleo no agropecuario en formal o informal, donde la informalidad se refiere a la realización de actividades de baja productividad, debido a bajas dotaciones de capital humano y físico por parte de quienes lo realizan, donde hablamos de trabajadores en microempresas y de trabajadores por cuenta propia, excluyendo a profesionales y técnicos, entonces vemos para el período 1987-1994 un aumento en la proporción de empleos formales en la economía y ese es uno de los factores que explica la reducción en la pobreza. Pero si analizamos el periodo de 1994 al 2004 lo que observamos es que, más allá de pequeños cambios anuales, la tendencia en la proporción de empleos no agropecuarios formales se mantiene, consecuentemente con el estancamiento en la pobreza.

El tema de la calidad de los empleos relacionado con productividad es también un factor significativo para explicar el estancamiento, el cual nos dirige a la pregunta importante sobre qué tipo de crecimiento requerimos para poder reducir la pobreza, independientemente de lo que pase con la desigualdad. Al respecto se habla actualmente del crecimiento pro pobre; y aunque se ha definido y mucho se ha escrito sobre él, en la práctica hemos avanzado muy poco. Lo que sí merece destacarse es que este crecimiento para el caso costarricense está especialmente relacionado con la pequeña y la mediana empresa, que representan la mayor cantidad de empresas en este país y las que dan más empleo. Si queremos aumentar la productividad del factor trabajo y los ingresos por la vía de la productividad, necesitamos apoyar a este tipo de empresas; además, estaríamos ganando en el tema de la redistribución, porque al fortalecer la pequeña y mediana empresa consolidamos la propiedad de activos en medianos y pequeños propietarios y la distribución del ingreso se torna beneficiosa. En lo personal no me parece una buena idea el uso de coeficientes de elasticidad de la pobreza respecto al crecimiento y reducción de la pobreza, porque esos coeficientes generalmente cambian y ocultan el tipo de empleos que se están generando. Por ejemplo, Honduras estableció la estrategia de reducción de la pobreza, con el fin de manejar el tema de la condonación de su deuda en función de metas de reducción de pobreza y, por consiguiente, en función de la elasticidad de crecimiento y reducción de la pobreza. Resulta que su economía crece, a grandes rasgos, a niveles satisfactorios y la pobreza no se reduce, porque cambió el coeficiente histórico. Muchas gracias a todos ustedes.

Marvin Taylor D.

E

s impresionante la cantidad de información que tenemos disponible sobre pobreza y las diferentes maneras de verla, interpretarla y comprenderla. Siendo el último comentarista trataré de sistematizar lo que hemos aprendido sobre esta materia, bien revelado por los trabajos que aquí se han mostrado y por la literatura y la experiencia de otros países. Para hacerlo me ha parecido conveniente hacer un paralelo con un fenómeno muy parecido a la reducción de la pobreza en un organismo social, que es el combate del sobrepeso en un organismo individual. Muchos de los que estamos acá directa o indirectamente hemos vivido o vivimos con familiares, con uno mismo, con amigos, con amigas, esta lucha del sobrepeso y hay varias lecciones que uno puede derivar de ese combate que son directamente aplicables a la reducción de la pobreza. En este sentido, son siete las lecciones que quisiera compartir con ustedes.

mente movimientos musculares mayores, que normalmente se logran con ejercicios aeróbicos. Además, la intensidad de esos movimientos y su continuidad cuentan. La intensidad es importante para llegar a cierta tasa cardiaca y cuán continuo se realicen determina la cantidad de calorías acumuladas reducidas. Así, si los ejercicios se hacen una vez al mes aunque sea muy intensamente no se va a bajar de peso, pues se necesita continuidad. Este principio es estrictamente aplicable al caso de la pobreza; los movimientos superiores constituyen el crecimiento. No hay una manera diferente de bajar la pobreza que con el crecimiento general y sostenido, esta es una condición sine qua non para combatir la pobreza. En resumen, el crecimiento intenso y continuo es la primera lección para reducir la pobreza • Segunda lección. La eficiencia de los ejercicios declina con el tiempo. Algunos de ustedes o alguno de sus amigas o amigos que han bajado de peso, han tenido la experiencia de que quedan rollitos o partes flácidas que no se logra reducir o corregir. Lo que ocurre es que con el tiempo la eficiencia de los ejercicios superiores declina. En otras palabras, la eficiencia tiene rendimientos decrecientes y enton-

Bajar Pobreza y Bajar de Peso: Siete lecciones útiles y paralelas • Primera Lección. Para bajar de peso se requieren movimientos musculares mayores. Uno no puede bajar de peso si solo mueve los brazos o la cabeza, tiene que realizar necesaria97

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POBREZA EN COSTA RICA

ces se requieren ejercicios específicos, se tiene que hacer pesas o cirugía estética y en algunos casos, liposucción. Igualmente, para reducir la pobreza, tampoco el crecimiento general es suficiente, de modo que al igual que la liposucción, o las pesas, las cuales son medidas reductivas y específicas; la pobreza requiere políticas de salarios, asistencia social, descentralización de servicios que lleguen específicamente a los grupos de menores ingresos. No se puede depender únicamente del crecimiento general, se necesita de políticas y medidas específicas para ciertas partes del organismo Social. • Tercera lección. La eficiencia de los ejercicios demanda también de una buena dieta. Si un individuo hace ejercicios pero sigue comiendo McDonald´s todos los días y papas fritas no va a bajar de peso. Del mismo modo, para reducir la pobreza se requiere el crecimiento, las políticas específicas; pero a la vez se necesita invertir permanentemente en capital humano para poder hacer más eficiente el impacto del crecimiento, para poder aprovecharlo y además, para generar una simbiosis con el crecimiento y las política específicas. Cuarta lección. El ejercicio y la buena dieta puede conducir a desarrollos musculares no deseados. Si se hace muchas pesas, van a crecer los músculos, tal vez de una manera que no se desee, pero ciertamente se está actuando en la dirección deseada y es consecuencia de las acciones que se están llevando a cabo para mejorar la estética. Con la pobreza puede ocurrir algo similar, esto es, un resultado no deseado. Cuando usted crece e invierte en capital humano es posible obtener un éxito económico que se vea reflejado en el crecimiento de la desigualdad, que es lo que ha estado ocurriendo en Costa Rica. Es natural esperar desigualdad, pues los “ejerci-

cios y la buena dieta”conducen a que la gente se mueva a estratos superiores de salarios y eso va a generar necesariamente un crecimiento de la desigualdad. Este movimiento es el resultado de lo que hemos venido haciendo a lo largo de los años, del crecimiento de la población más educada y sus salarios, en comparación con el resto de la población. El mejoramiento de la educación tiene un impacto en la desigualdad, pero mejorar los ingresos vía la educación, era lo que queríamos, estábamos haciendo ejercicios para poder desarrollar ciertas partes de manera que no podemos quejarnos de la desigualdad que se deriva de mejores salarios a nuestros profesionales, es decir, que se deriva de la movilidad social. • Quinta lección. Las condiciones del organismo no son estáticas. Por el contrario, estas condiciones cambian en el tiempo, de modo que cuanto mayores nos vamos haciendo, la eficiencia de los ejercicios y de la alimentación también van cambiando. Una persona no puede seguir comiendo lo mismo y hacer la misma cantidad de ejercicios cuando tenía 20 años que cuando tiene 50 y esperar obtener los mismos resultados. Para el caso que nos ocupa, la lección es que la evolución demográfica, las condiciones sociales y la estructura económica van cambiando en el tiempo y en consecuencia, los requerimientos de las políticas generales y específicas deben asimismo adecuarse y modificarse conforme a esos cambios. No debemos seguir haciendo lo mismo y esperar que se reduzca la pobreza en la misma proporción en que se nos redujo en el pasado, cuando ha cambiado la estructura demográfica y económica; falta más estudio decía Ronulfo, pero es evidente que la estructura económica y demográfica ha cambiado en el país.

Panel de discusión

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Sexta lección. En el control de peso todo empieza por un compromiso sostenido y genuino. Esto nos obliga a organizar bien nuestra agenda, para ir al gimnasio o correr todos los días, y además cumplir con los demás compromisos que debemos enfrentar, lo cual es complicadísimo; todo lo anterior parece claro, pero organizarse y comprometerse es una de las tareas más difíciles. Igualmente, para combatir la pobreza, el compromiso no puede ser de un solo organismo, dependencia o funcionario, sino de todo el país, para concretar la ejecución de planes y políticas de largo plazo, partiendo del compromiso político y la articulación de todo el aparato público. Además, el seguimiento de la evolución de los avances es algo realmente fundamental.

Las lecciones y su aplicación en Costa Rica En la primera lección recalqué la importancia de la continuidad y de la intensidad. No basta con hacer ejercicios solo el fin de semana, pues así es imposible bajar de peso. No basta con crecer en un año y otro no. La tasa de crecimiento económico nos muestra que en Costa Rica el esfuerzo realizado en cuanto a crecimiento económico no ha sido ni continuo ni de suficiente intensidad. Los altibajos en la tasa indican la ausencia de continuidad y el nivel solo ha sido alto en unas pocas ocasiones, Gráfico 1. Es decir, no hay continuidad en el sentido de que estamos haciendo ejercicios una vez a la semana; además la intensidad es buena, solo de vez en cuando.
Gráfico 1 CRECIMIENTO ANUAL DEL PIB REAL Y DEL PIB REAL PER CÁPITA, EN COSTA RICA, 1985-2005

Sétima lección. Es aconsejable desarrollar relaciones e involucrarse en actividades familiares y sociales que nos refuercen las motivaciones para realizar los ejercicios. En el campo de lucha contra la pobreza, esta lección se expresa en la necesidad de fortalecer y promover el enriquecimiento de las redes sociales y de la densidad del capital social para potenciar las políticas de combate a la pobreza que desarrollen las autoridades. El papel del capital social es de la mayor importancia en esta materia.

FUENTE: BCIE, con datos de la CEPAL.

Hemos presentado siete lecciones sencillas y claras que se derivan de lo que se ha dicho acá y de lo que contiene la literatura y la experiencia de otros países en cuanto a Combate a la Pobreza. Para los efectos didácticos, he querido asociar estas lecciones al parangón del esfuerzo requerido para la reducción de peso, que se asemejan mucho a lo que debemos hacer para lograr una reducción de la pobreza sostenible e importante. La pregunta que surge es ¿cómo se aplican estás lecciones al caso de Costa Rica?

En otras palabras, es difícil superar la pobreza en estas condiciones, creciendo erráticamente, en cuanto a intensidad. En relación con la segunda lección, políticas específicas, si bien el crecimiento no ha sido intenso y sostenido, tampoco hemos realizado bien la tarea de esfuerzos complementarios focalizados. En este tema, durante el seminario revisamos bastante información y solo quiero atraer la atención sobre

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el efecto de políticas en un tema focalizado como es el caso del salario mínimo real, pues su tasa de crecimiento ha venido declinando, lo cual no difiere de lo que Ronulfo señaló, Gráfico 2. El crecimiento general no ha sido suficiente y tampoco el crecimiento de los salarios mínimos reales, es decir, el crecimiento del salario mínimo real no es satisfactorio ni congruente con lo que queremos hacer.
Gráfico 2 CRECIMIENTO ANUAL DEL SALARIO MÍNIMO REAL, 1995-2005/* EN COSTA RICA 1995=100

dijo Pablo Sauma, ha crecido el sector formal, pero ha aumentado también el sector informal. Con respecto a la tercera lección, es decir ¿estamos haciendo una buena dieta?, creo que tenemos una buena calificación. La dieta es aconsejablemente buena, estamos gastando bien en educación, pero tenemos serios problemas con cobertura en educación secundaria. No se va a superar la pobreza con la actual cobertura en educación secundaria. Cierto que ha crecido, pero hay una gran disparidad que afecta, sobre todo, a los grupos más pobres. Por su parte, los contenidos de conocimientos no son necesariamente los requeridos para satisfacer las demandas actuales. Asimismo, no hay suficiente inversión en capital físico en el país, lo que constituye una de las áreas en las que estamos más rezagados en Costa Rica. Es claro que la dieta debe incluir no sólo más capital humano, sino además suficiente capital físico. En relación con las implicaciones de la cuarta lección, relacionada con la desigualdad, hay evidencia de que ha aumentado y dije que es en parte resultado de lo que hemos venido haciendo en educación y uno no tiene por qué extrañarse de ello. Hemos incrementado las capacidades: cierta gente que se encontraba en estratos inferiores de ingreso pasó a estratos superiores debido a que ahora poseen mayor formación. Debemos estar claros que la desigualdad no es una consecuencia del crecimiento per se, esa discusión ya está superada. Muy importante es el tema de deslizamientos intersectoriales, es decir, cuando cambia la estructura económica de sectores que son más igualitarios, a sectores que son menos igualitarios, se modifica la estructura de desigualdad del país y este es el tipo de razones que explican el crecimiento de la desigualdad a nivel nacional. En relación con la quinta lección, los cambios del organismo en el tiempo, es evidente que se ha venido produciendo una transformación en el país. No podemos seguir haciendo lo mismo y lograr

FUENTE: Salarios mínimos en colones de 2005, según J. D. Trejos, 2005.

Por otro lado, la red de asistencia social que tiene el país sirve para llevar a cabo estos ejercicios focalizados, pero encontramos que en el gasto social hay grandes ineficiencias, grandes filtraciones, así como descoordinación de nuestro aparato de asistencia social. Hay excesiva centralización estatal. Ya es hora de que entendamos que el Estado no puede atender necesidades de comunidades más alejadas, por lo que necesitamos avanzar en la descentralización. Además, en atención focalizada no le estamos brindando suficiente atención al sector informal, cuya proporción ha crecido; como

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resultados diferentes; tenemos que cambiar las políticas y acciones si queremos obtener resultados distintos. Hay importantes cambios demográficos, en particular esta el elemento de migración del que no escucho mucho en las discusiones. Algunos trabajos discuten este tema, pero me parece que no se está tratando con la suficiente atención. El elemento de migración es muy importante, no por la cantidad que represente en todo el país, sino porque tiene un impacto más directo en los estratos más bajos, debido a que presiona el mercado laboral, en especial presiona hacia abajo los ingresos de esa población y además genera una presión sobre el acceso a servicios sociales de la población de los estratos más bajos. Sin duda que este tema debe estar causando un efecto importante en los últimos años en materia de combate a la pobreza, el cual considero que merece mayor atención. Con respecto a la sexta lección, creo que hay comprensión de esta lección en Costa Rica, pero tenemos un problema de articulación, de ejecución, ponemos en la agenda cuándo vamos a ir al gimnasio, cuándo vamos a salir a correr, pero no lo estamos haciendo bien, eso es lo que está ocurriendo. Tenemos un problema muy serio en ejecución, en monitoreo, en evaluación y aquí creo que debemos hacer un gran esfuerzo. Finalmente, con respecto a la séptima lección, la presentación que me precedió abordó este tema con abundancia y no creo entonces necesario hablar sobre el, por razones de tiempo En fin, las lecciones explicadas y su aplicación a Costa Rica, revela a mi juicio por qué no podemos superar ese nivel, ese rollito que está ahí pegado, esa parte flácida de la que no logramos deshacer-

nos en el combate de la pobreza de Costa Rica. Demandamos más crecimiento sostenido, mejor focalización, mayor inversión de capital, adaptación a los cambios demográficos, compromiso de largo plazo, mejor articulación y trabajo en cuanto a redes de capital social. El enfoque y orientación programática del BCIE Para terminar, de manera muy breve, ¿qué es lo qué estamos haciendo en el Banco en este campo? Estamos trabajando en el primer tema del movimiento muscular mayor; crecimiento, crecimiento, crecimiento, esa es la fórmula fundamental. Usted no baja de peso si no crece, si no hace movimientos aeróbicos y es en este sentido que estamos trabajando mucho. En segundo lugar, trabajamos en ejercicios focalizados, trabajamos en descentralización y en desarrollo fronterizo con la misma filosofía sobre la importancia que esto tiene para atender ciertas partes del organismo social. En la dieta, lo que llamamos la dieta complementaria, la labor del Banco enfatiza aspectos como inversión en capital fijo, financiamiento al sector informal, muy importante, llegándole a este sector para que pueda aumentar su capital y mejorar los registros de propiedad, dentro de la tesis que ustedes ya conocen de perfeccionar la capacidad de capitalización de los activos de la población más pobre. Estamos entrando también ahora en el tema de inversión en vivienda donde se presenta un problema muy serio en la región que requiere ser atendido y nuestra intención es llegar a crear un banco hipotecario regional. Finalmente, en el tema de monitoreo y evaluación, queremos tener una influencia importante en la región, contribuyendo al desarrollo de esa disciplina en Centroamérica.

TERCERA SESIÓN

POLÍTICAS “UNIVERSALES” PARA COMBATIR LA POBREZA
Programas “universales” y programas focalizados” de combate a la pobreza: ¿excluyentes o complementarrios? Helena Ribe Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica Juan Diego Trejos

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PROGRAMAS “UNIVERSALES” Y PROGRAMAS “FOCALIZADOS” DE COMBATE A LA POBREZA: ¿EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS?
HELENA RIBE

INTRODUCCIÓN
El siguiente escrito se basa en la amplia experiencia y publicaciones de colegas del Banco Mundial y en mi experiencia personal de muchos años de trabajar con el Banco, en particular y en años más recientes, en la región de América Latina. En la primera parte me referiré al contexto de desigualdad y pobreza en la región latinoamericana como motivación para la política social. Básicamente me concentraré en temas de política social, no de política económica, como instrumento para crear igualdad de oportunidades para todos. Luego haré un breve repaso del nivel, composición, logros y desafíos del gasto público social en la región, comentaré el papel de los programas focalizados, y presentaré algunos ejemplos de dichos programas que llamo “innovadores”, en el sentido que son programas recientes que han tenido experiencias bastante exitosas. Será interesante compartir de esta forma la filosofía que está detrás de estos programas y lo que se conoce sobre sus resultados. Para terminar conversaré sobre evaluación de impacto, hablaré de cuáles son los conceptos básicos que se requieren para tal fin, la metodología y experiencias, y los resultados recientes aplicados a algunos de los programas focalizados. ¿Son los programas universales y focalizados de combate a la pobreza complementarios o sustitu105

tos? Inicio mencionando que realmente lo que se necesita es una complementariedad entre estos programas; y que los mismos estén orientados y definidos a lograr objetivos muy específicos. Mi mensaje principal radica en que lo que importa es que estos programas estén bien diseñados, para que logren el impacto que se espera. Podremos observar a lo largo de mi exposición que hay una interrelación entre programas de diseños claros y con objetivos perceptibles y la facilidad de evaluarlos para poder establecer qué impacto tienen y, a su vez, parece ser muy importante utilizar esta evaluación como una retroalimentación para mejorar su diseño y lograr su sostenibilidad, en el sentido de que los programas que tienen un impacto importante deben sobrevivir y en caso contrario, se deben reformar.

1. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA
La región de América Latina tiene un nivel de desigualdad muy elevado y muestra variabilidad del coeficiente de Gini entre los países que la conforman; asimismo, la desigualdad es más alta en esta región que en todas las demás del mundo, Gráfico 5.1.

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 5.1 COEFICIENTE DE GINI CON BASE EN DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PER CAPITA

FUENTE: Banco Mundial, SIMA.

Además, la tasa de pobreza en América Latina es relativamente elevada, con casos especialmente acentuados en Nicaragua, El Salvador y Honduras, Gráfico 5.2. Para el cálculo esta pobreza utilizamos una medida estándar de $2 per cápita por día, para todos los países, para que la medida sea comparable. Esta situación de desigualdad y pobreza ha llevado a un gran debate a través de los años sobre cuáles son las políticas más efectivas para reducir la pobreza y mejorar la desigualdad. El Banco Mundial, en sus Informes de Desarrollo Mundial; de 1980, 1990, 2000 y 2005 ha analizado con profundidad el tema de pobreza. En particular en el último, dirigido por François Bourguignon, se presenta una idea muy clara y atractiva, en la que se expone que lo importante para combatir la desigualdad es crear igualdad de oportunidades para todos, especialmente para aquellos que tienen menos voz, recursos y capacidades. La premisa reside en que hay grupos en la población que por diversas razones no tienen igualdad de oportunidades para acceder a los servicios de salud, educación, mercado laboral, financiero o a los servicios de justicia, entre otros. Entonces el argumento basado en muchas investigaciones, tanto del Banco Mundial como de instituciones acadé-

Gráfico 5.2 PORCENTAJE DE POBLACIÓN POBRE EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

FUENTE: World Development Indicators.

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

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micas y de desarrollo en general, consiste en que lo significativo desde el punto de vista de política de un país descansa en el establecimiento de inversiones en una gama de actividades, las cuales logren aumentos en el potencial de todos y que, si esto se hace eficientemente, se logrará no solo reducir la pobreza, sino también estimular el desarrollo y el crecimiento económico. La conclusión en materia de política social es que lo trascendental es apoyar programas que busquen igualdad de oportunidades, expandiendo el acceso a educación, salud y protección social para todos, dando especial atención al diseño de programas que beneficien a quienes han sido excluidos o enfrentan barreras de acceso. En otras palabras, aquellos programas universales que no lleguen a cumplir la universalidad se deben reforzar con un diseño específico, para que así logren llegar a los grupos de población excluidos o que tienen barreras de inclusión social; además, en caso necesario, se deben complementar con programas más selectivos, más “focalizados”, que lleguen de forma más directa a la población y que sean diseñados específicamente para responder a las dificultades que estos grupos enfrenten para acceder a los servicios. En el Banco Mundial se están considerando programas que incorporan elementos desde el punto de vista de la oferta y la demanda; estos últimos tienen el objetivo de potenciar la demanda de los individuos y de las familias para poder acceder a los servicios.

Gráfico 5.3 GASTO PÚBLICO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA COMO PORCENTAJE DEL PIB, 2000-20051/

1/ Gasto Público Social incluye salud, educación, vivienda, seguridad social y asistencia social.

FUENTE: FMI, GFS e información especifica de cada país.

2. NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
Es importante hacer una referencia, aunque sea breve, a la relación entre gasto social y crecimiento, la cual desde el punto de vista de indicadores sociales en América Latina, muestra una gran variabilidad en el nivel de gasto público en esta región, Gráfico 5.3.

Es notoria la variabilidad del gasto social como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB), lo cual depende de muchas variables, como de la capacidad fiscal del país, del compromiso social del país y también de la composición del gasto público en general. Respecto a este último, aproximadamente 50 por ciento se destina a actividades en educación y salud y dentro de este gasto, las inversiones en educación y salud básica corresponden, en general, a programas más universales, en tanto el gasto en protección social y transferencias comúnmente está más focalizado, Gráfico 5.4.

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 5.4 GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN, SALUD Y ASISTENCIA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Porcentaje del PIB

FUENTE: Banco Mundial - Lindert, Skoufias y Shapiro (2005).

En los países de la región el gasto en educación como porcentaje del PIB se destaca por ser mayor que en los otros sectores; hay más variabilidad en el caso de salud y el gasto en asistencia social se haya en un nivel mucho más bajo. En relación con el gasto público social se observa la variabilidad a través de países; aquellos que muestran un gasto público social mucho mayor, generalmente son los que tienen un gasto mayor en pensiones, por ejemplo, Brasil y Argentina. Vislumbrando la experiencia en muchos países con respecto a los resultados, se observa que, a pesar de su objetivo de universalidad, el gasto público social no logra que la cobertura sea completa. Muchas veces los pobres no tienen oportunidad de acceso, tanto por problemas de oferta como de demanda; en parte porque es muy difícil llegar con los servicios a sitios muy aislados. Asimismo, las personas más pobres tienen más desventajas, más gastos personales con respecto a su ingreso, más dificultad en el acceso a establecimientos educativos y de salud, por problemas de distancia

y falta de medios de transporte, y carencia de ingreso para cubrir los costos.

¿Quiénes se benefician del gasto social?
La incidencia del gasto público, en términos generales, varía entre países y entre programas. Los programas en educación básica y los programas focalizados tienden en general a ser más progresivos, mientras que lo opuesto sucede con los gastos en pensiones y educación superior. A continuación, presento el caso de México, en base de un estudio de Scott (2003) quien estudia la incidencia del gasto público en educación (primaria, secundaria, superior y postuniversitaria); en salud; en pensiones y otros gastos no relacionados con salud; y otros subsidios y transferencias. Este estudio utiliza un índice de desigualdad en la incidencia del beneficio del gasto público, el cual se denomina coeficiente de concentración, y que se calcula haciendo uso de la fórmula del coe-

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

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ficiente de Gini. A diferencia de este último, el índice de concentración puede tomar valores negativos cuando los pobres reciben más beneficios que los ricos en términos absolutos. Es decir que el coeficiente de concentración llega a su máximo teórico (-1) cuando el grupo (o individuo) más pobre concentra todas las transferencias y toma el valor (1) en el caso contrario. El índice de concentración del gasto público en México toma valores entre -0,66 y 0,73 dependiendo del tipo de gasto. Se observa que los programas tales como Oportunidades, servicios de salud para los no asegurados provistos por el Ministerio de Salud, educación básica (primaria y niveles secundarios bajos), desayunos escolares, y

Procampo tienen coeficientes de concentración negativos que indican alta o moderada incidencia progresiva absoluta. La mayoría del resto de los programas tienen un coeficiente de concentración positivo, lo cual implica que el gasto público en estos casos es regresivo. Los valores entre cero y el valor del coeficiente de Gini para la desigualdad del ingreso siguen siendo regresivos en términos absolutos, pero están distribuidos menos desigualmente que el ingreso. El gasto público en niveles más altos de educación secundaria y en subsidios de electricidad, por ejemplo, son regresivos, pero no tan mal distribuidos como el ingreso, mientras que los gastos en la educación terciaria y pensiones son altamente regresivos.

Gráfico 5.5 MÉXICO: ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

FUENTE: Scott 2003.

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POBREZA EN COSTA RICA

El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres
Los programas universales no le llegan a todos, como se desprende de los siguientes cuatro gráficos que nos permiten ver que las personas de ingreso más alto tienen indicadores sociales superiores. Efectivamente, por ejemplo en Brasil, el porcentaje de niños y jóvenes matriculados en las escuelas y colegios son menores y, para ciertas edades sustantivamente menores, entre los que forman parte de familias de menores ingresos. Para ese país, la mortalidad infantil alcanza niveles mayores en las regiones con mayor incidencia de la pobreza. En México son notorias las diferencias en las tasas de niños enfermos de diarrea y enfermedades respiratorias; entre los pobres las tasas triplican o duplican, según el caso, las que enfrentan los niños de las familias no pobres.
Gráfico 5.6 BRASIL: PORCENTAJE DE INSCRIPCIÓN ESCOLAR POR CONDICIÓN ECONÓMICA Y RESIDENCIA, POR EDADES

Gráfico 5.7 BRASIL: PORCENTAJE DE INSCRIPCIÓN DE JÓVENES DE 15 A 19 AÑOS EN EDUCACIÓN SECUNDARIA POR QUINTILES DE INGRESO

FUENTE: Banco Mundial (2003).

Gráfico 5.8 BRASIL: INCIDENCIA DE LA POBREZA Y TASA DE MORTALIDAD INFANTIL, SEGÚN REGIONES 1996-97

FUENTE: Banco Mundial (2003).

FUENTE: PNAD 2003.

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

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Gráfico 5.9 MÉXICO: PORCENTAJE DE NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS CON DIARREA Y ENFERMEDADES RESPIRATORIAS, DE ACUERDO AL STATUS ECONÓMICO, 1999

En la última década el gasto público en educación en El Salvador ha aumentado, partiendo de niveles relativamente bajos. Al incrementar la cobertura, el gasto público es cada vez más pro-pobre, en el sentido de que las personas de menos ingreso al comienzo de la década tenían menos acceso a la educación básica que en el 2002, Gráficos 5.10 y 5.11.
Gráfico 5.11 EL SALVADOR: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PUBLICO EN EDUCACIÓN BÁSICA, 1995 Y 2000 En porcentajes

FUENTE: México Oportunidades.

Gasto Público en educación en El Salvador: logros y desafíos
El caso de El Salvador, que hemos estudiado con bastante detalle en años recientes, se presta para un análisis muy específico del gasto público y su incidencia.
Gráfico 5.10 EL SALVADOR: GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN En porcentajes
FUENTE: di Gropello (2004).

Estos logros se alcanzaron por una combinación de una expansión universal del gasto y de un diseño de programas específicos, entre ellos el denominado EDUCO (Educación con Participación de la Comunidad) que apoya a escuelas descentralizadas con bastante participación comunal. En este sentido, los salvadoreños tuvieron relativamente bastante éxito en lograr el ingreso a la educación básica para los niños de hogares con menor ingreso. Los resultados positivos alcanzados dado el aumento del gasto en estos programas innovativos, tanto en la inscripción neta –que ya se ubicaba en niveles relativamente altos al empezar la década y

FUENTE: di Gropello (2004).

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POBREZA EN COSTA RICA

que aumentó a través de la década– como en la tasa de cumplimiento de la educación básica en El Salvador se muestran en los Gráficos 5.12 y 5.13.
Gráfico 5.12 EL SALVADOR: INSCRIPCIÓN NETA EN EDUCACIÓN BÁSICA

Además, aunque ha aumentado relativamente la inscripción neta en educación básica en los grupos de menores ingresos, se observa que todavía existe una brecha importante, por lo que se ha determinado que en la política actual de El Salvador se complementen programas de oferta, con otros programas innovadores que básicamente son los programas de transferencias condicionadas (CTM).

El papel del Gasto Público en Protección Social en América Latina y el Caribe
Gráfico 5.14 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA Porcentaje PIB

FUENTE: Banco Mundial y di Copello (2004).

Gráfico 5.13 EL SALVADOR: TASA DE CUMPLIMIENTO EN EDUCACIÓN BÁSICA En Porcentajes

FUENTE: Banco Mundial y di Copello (2004).

FUENTE: Banco Mundial - Lindert, Skoufias y Shapiro.

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

113

En América Latina la parte del gasto público en protección social destinada a pensiones es considerablemente mayor que los gastos en asistencia social, Gráfico 5.14. La seguridad social, que está basada en los gastos en pensiones, beneficia principalmente a la población no pobre, básicamente porque son transferencias formales vinculadas a la participación en el mercado laboral formal. Su incidencia por lo tanto es bastante regresiva y beneficia principalmente a los quintiles de ingresos más altos, como se

observa en el Gráfico 5.15. Por otro lado los pobres reciben relativamente más de los programas dirigidos a la asistencia social, aunque el valor de los beneficios es bajo. Así, el programa de TMCs, el cual se considera como un programa de asistencia social por definición, logra lo contrario, beneficia mucho más a las personas que están en los quintiles más bajos. Al comparar las incidencias de las transferencias monetarias condicionadas con las de las transferencias de otros programas focalizados, se observa que en general las transferencias en la mayoría de los programas focalizados, como las de los programas alimenticios, tienen éxito en beneficiar más que proporcionalmente a las personas en los quintiles más bajos; no obstante, las TMCs son más exitosas, pues benfician a una proporción más alta de personas de bajos ingresos.
Gráfico 5.16 MÉXICO: INCIDENCIA ABSOLUTA DE LAS TMCS EN COMPARACIÓN A OTRAS TRANSFERENCIAS

Gráfico 5.15 INCIDENCIA ABSOLUTA DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN ARGENTINA, BRASIL Y COLOMBIA EN PORCENTAJES

FUENTE: Análisis del Banco Mundial de ocho encuestas de hogares.

FUENTE: Banco Mundial.

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POBREZA EN COSTA RICA

Por otra parte hay transferencias que representan un estilo de gasto en asistencia social o programa focalizado que a veces no es muy eficaz en cuanto a la focalización. En el gráfico este tipo de gasto está constituido por becas, que, como se aprecia, beneficia más a las personas de más ingreso que a las de menos ingreso.

mérica –siglas en inglés–) para llegar a pequeños productores y protegerlos durante la transición; también se consideran excepciones de pagos a matrículas o medicamentos, y también programas de atención en nutrición, comedores escolares y programas para niños en edad temprana. La experiencia con este estilo de programas focalizados es, en general, muy diversa; a veces su impacto no es muy claro; parte del problema es que estos programas normalmente no son evaluados, por lo que su impacto no se conoce. Frecuentemente no se tienen objetivos muy claros desde el punto de vista sectorial o de cómo llegar a su grupo objetivo. Entonces, a veces logran llegar a los grupos o temas de interés, pero no muy eficientemente. Además, lo que se observa en muchos estudios que ha elaborado el Banco Mundial es que hay una multiplicidad de programas pequeños que no están coordinados con los programas y objetivos sectoriales, carentes de coherencia entre ellos, que tienen resultados aquí y allá, pero que generan menos impacto de lo esperado, e incluso frecuentemente son regresivos.

3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIÓN
El déficit en cobertura y logros en salud y educación es relativamente mayor para el grupo de los pobres y en el tanto que las personas de este grupo sean excluidas se justifica un esfuerzo adicional para buscar la forma en que puedan acceder a los servicios; de nuevo, bajo la premisa de que es importante que se logre igualdad de oportunidades para todos, teniendo en cuenta que los pobres en general son más afectados por restricciones del lado de la demanda. Además, dado que los pobres pueden estar excluidos de los beneficios del gasto público (razones étnicas, exclusión de pobres de los beneficios del sector formal, alto costo de llegar a zonas apartadas, etc.), es necesario un esfuerzo adicional que acerque la oferta de servicios a los pobres. En este sentido, otro argumento para focalizar es que cuando los recursos fiscales son escasos, se considera importante ver cómo se utilizan éstos para maximizar la cobertura para actividades y grupos que realmente son prioritarios. Además, al proveer apoyo a las familias más pobres, los programas bien diseñados son inversiones que promueven crecimiento en el ingreso del hogar y reducción de la pobreza. ¿Cuáles programas son ejemplos de programas focalizados? Los que ya he mencionado antes, TMCs, programas de empleo temporal que pueden surgir en momentos de crisis y recesiones económicas, programas como el PROCAMPO (Programa de apoyos Directos al Campo) en México que se implementó en el contexto del NAFTA (Tratado de Libre Comercio de Nortea-

4. EJEMPLOS DE PROGRAMAS INNOVATIVOS
En contraste con muchos de los programas focalizados que resultan deficientes por razones como las recién mencionadas, hay otros que son buen ejemplo, a imitar, a los cuales me referiré seguidamente.

Transferencias monetarias condicionadas (TMCs)
Todos nos hemos sorprendido mucho por el nivel de impacto y de progresividad que han tenido los programas Transferencias Monetarias Condicionadas, cuyas evaluaciones muestran que ejercen

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

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un efecto importante, siempre y cuando se hagan en el país, en la situación y de la manera apropiada. En el corto plazo logran una transferencia para apoyar el consumo, el ingreso familiar y alcanzan, por definición, un efecto redistributivo. Básicamente, estos programas otorgan transferencias monetarias a las familias que están en extrema pobreza a cambio de una corresponsabilidad en la que las familias se comprometen a enviar los niños al colegio o a ir al centro de salud o a participar en el programa de nutrición; y esto a su vez genera lo que se espera sean resultados positivos de largo plazo en la inversión en el capital humano de esas familias. Además, crea una cultura de conexión entre la familia y el proveedor del servicio y cambia la dinámica al nivel local. En otras palabras, estos programas tienen como objetivo de corto plazo reducir la pobreza y la desigualdad actuales; y a largo plazo, reducir la pobreza y la desigualdad futuras. Como mencioné al comienzo, lo que estos programas logran es reunir la oferta y la demanda de una manera específica que ayuda a cubrir las brechas en el servicio de los programas universales. Una premisa importante es que estos programas solo son exitosos donde hay un nivel de oferta suficiente; obviamente, si la oferta no existe, no tiene mucho sentido dar impulso a que las familias lleven a los niños a un colegio que no está allí. Por su parte, en casos como en Nicaragua, el programa se ha complementado con apoyo a la oferta. En el caso de salud, por ejemplo, se financia a grupos no gubernamentales que prestan los servicios básicos. Un aspecto muy importante que se aplica no solo a este estilo de programa sino también a otros, es utilizar un mecanismo de focalización transparente y metodológicamente correcto. Para este fin, en el caso de las transferencias condicionadas en general se utilizan dos etapas, la primera es una focalización geográfica donde se buscan las pobla-

ciones más pobres con disponibilidad de oferta de servicios en educación y salud y se le da atención prioritaria, y la segunda es una focalización de hogares donde se establece un mecanismo que se llama “Proxy Means Test”, que en Costa Rica sería algo como el SIPO (Sistema de Información de Población Objetivo), que es una base de información de beneficiarios donde se identifican las características asociadas con un nivel de pobreza alta para identificar a las familias mas pobres. Al respecto, es importante manejar la fuente de información para que las familias no manipulen la información y sólo se incluyan a los pobres, pero también para su actualización. No obstante, a medida que se ha ido acumulando experiencia en varios países, se ha aprendido que este desafío es menos grande de lo que parece y el costo no es tan alto como aparenta serlo. Las características básicas de este programa de TMC son los pagos directos a la familia, generalmente a la madre en el hogar, para de esta forma afectar también las decisiones intrafamiliares. Asimismo, en México se otorgan bonos de graduación que se pagan directamente a los jóvenes que terminan sus estudios. También se hacen pagos utilizando cartas bancarias, tarjetas bancarias; esto representa otro beneficio indirecto, ya que estos programas han estado conectando a la familia con el sistema financiero; es algo que no se pensó pero que ha sucedido. Un desafío importante en estos programas es cómo realizar el control y supervisión de los beneficios, tema que mucho se ha estado estudiando para evitar futuros fraudes. De nuevo, la transparencia del mecanismo es importante. En el caso de México y Brasil, que tienen los programas más grandes de este estilo, se ha logrado un control social importante. Anteriormente mencioné lo que se llama condicionalidades, o de una manera más positiva corresponsabilidades, como un contrato que se establece entre el proveedor del servicio y la familia, en el cual la familia se compromete a cumplir cier-

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POBREZA EN COSTA RICA

tas condiciones a cambio de recibir el beneficio y, vamos a ver más adelante, que los impactos de estos contratos han sido valiosos. Estas corresponsabilidades han de desempeñar un papel muy importante, respecto a: • Brindar apoyo efectivo a los más pobres para que hagan uso de su derecho a la educación y la salud. Promover una mayor preocupación por la educación y la salud. Asegurar la provisión de los servicios a los más pobres para que las mejoras en la oferta estimulen la participación de la demanda. Alertar a las autoridades encargadas de los programas de la necesidad de asistencia adicional dirigida a enfrentar posibles causas por las cuales los beneficiarios no cumplen con sus corresponsabilidades.

programas se busca una mejor eficiencia reuniéndolos bajo reglas universales y comunes y ligados y coordinados con el sector social en general. Además, ahora los programas se enfocan desde el punto de vista de la unidad familiar y no únicamente desde la óptica de la escuela o de la alimentación.1 Un aporte muy importante de estos programas de segunda generación –como Bolsa Familia– ha sido su evaluación de impacto. Es decir, son programas que han venido evolucionando a medida que se adquieren experiencias. Además, son muy importantes porque cada vez se están integrando más con los sectores y con la comunidad y no operan aisladamente. El desafío para el futuro es diseñar la manera en que se puedan integrar más con el sistema de protección social. Los programas más tradicionales han sido muy truncados, en el sentido de que la mayoría de los beneficios se proporcionan a través de la participación en el mercado formal y por lo tanto para las personas que no están en ese mercado, que en general son las más pobres, el acceso a ciertos programas ha sido muy difícil; también para el Estado ha sido muy difícil tener programas que den acceso a las personas más pobres. Países como Colombia y Brasil han creado un Ministerio de Protección Social, donde se está analizando cómo integrar todos estos programas selectivos focalizados en un programa más estratégico y eficiente, que, de nuevo, esté conectado más con la política social en general y que brinde oportunidades de acceso a quienes no están en el mercado de trabajo. Hay otros elementos en la evolución de estos programas que merecen destacarse, como los bonos de graduación, en México, que proveen un incentivo para que los muchachos no solo vayan a la escuela, sino que se gradúen. En Chile los progra1. Para mayor información véase: Banco Mundial. (2004). Project Appraisal Document: Bolsa Familia Project. Report No. 28544-BR.

• •

En la práctica, es interesante hacer notar que los programas realmente no aplican las sanciones frecuentemente, esto es porque no se necesitan pues se ha desarrollado una cultura más proactiva en el sentido de que la trabajadora social visita la familia para determinar por qué el niño no asiste a la escuela y averiguar así si se pueden buscar soluciones para su reinserción al sistema en vez de penalizar.

Programa Bolsa Familia
Brasil es un caso relevante porque es un país sumamente descentralizado que está implementando el programa Bolsa Familia al nivel municipal de una manera muy notable. Otra razón por la que quería mencionar el caso de Brasil es porque su experiencia de reforma puede ser muy útil para otros países: se han unificado varios programas de asistencia que existían en uno único que es el programa Bolsa Familia; en vez de tener muchos

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

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mas se han mejorado estableciendo tiempos límites durante los cuales el beneficiario podrá recibir los beneficios y también ha puesto límites para la participación. Por su parte, en el programa Puente de Chile el enfoque centrado en la familia es aun más evolucionado. Se está pensando no solo en conectarse más eficazmente con el sector social, de educación o de salud, sino también en desarrollar en las familias una conciencia de más responsabilidades sociales con oportunidades de empleo.

solo de encuestas de hogares, sino también a nivel de las escuelas, los centros de salud de las comunidades, los logros de resultados en las escuelas e igualmente datos administrativos de participación en programas. Se requiere, por lo tanto, mucha coordinación entre todos los actores para la implementación del programa y la recolección de datos adecuados y oportunos. ¿Por qué es necesario evaluar? Con las evaluaciones se logra recolectar evidencia del impacto que han tenido los programas, se derivan lecciones sobre cómo están funcionando y se obtiene información que permite rediseñarlos y mejorarlos. La evidencia también es clave porque gracias a ella –cuando los programas resultan exitosos– es posible conseguir más apoyo político y darles sostenibilidad. Esto ha sido muy claro en el caso de México donde el programa original de Progresa no solo sobrevivió a un cambio político importante, de la Administración de Zedillo a la Administración de Fox, sino que además está muy establecido, de manera que en el próximo Gobierno este programa va a sobrevivir, porque ha mostrado que tiene resultados muy importantes para un grupo grande de la población.2 En algunos de los países donde se han realizado estas evaluaciones se han determinado programas con impactos muy positivos, tales los casos de aumento en el consumo total en las familias en el caso de Brasil, México, Honduras y Nicaragua. Hay evidencia de aumento en el consumo de calorías en Brasil y México; expansión en la diversidad dietética en Brasil, México y Nicaragua, reducción de
2. Nota de los editores: en Costa Rica la carencia de evaluación de los programas sociales ha sido casi absoluta; en algún grado ello puede haber contribuido a que cada nueva administración proponga un nuevo programa para abatir la pobreza, como ha sucedido con los tres últimos Gobiernos. Estos han propuesto sendos programas: Plan Nacional de Combate a la Pobreza (1994-1998), Plan de Solidaridad (1998-2002) y Vida Nueva (20022006), evidenciando falta de sostenibilidad y apoyo.

5. EVALUACIÓN DE IMPACTO. METODOLOGÍA Y EXPERIENCIAS RECIENTES
¿Qué está detrás de las evaluaciones de impacto, cuáles son las metodologías utilizadas y cuáles son las experiencias recientes? Básicamente, para poder realizar una evaluación de impacto se requiere partir de una base de referencia adecuada; se requiere conocer la situación antes de que se empiece a implementarse el programa y se requiere también información adicional –generalmente de encuestas de hogares– para poder complementar el análisis. Asimismo, se utiliza lo que se llama un diseño experimental, en el sentido de que se requiere tener un grupo de control, o testigo, un grupo que se beneficia y otro que no se beneficia del programa. En casos donde los programas se expanden muy rápido, ello representa un desafío adicional para definir el grupo de control; como ha sido el caso de Brasil. Por consiguiente, aunque esa base de referencia es muy difícil de lograr, en determinadas experiencias ella ha sido una parte importante del diseño, como fue en el caso de Progresa (ahora Oportunidades) en México. Como se indicó, para realizar estas evaluaciones se requiere información no solo sobre el programa y la familia, sino también sobre el proceso del programa. En ese contexto se recoge información no

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 5.17 IMPACTO EN LA EDUCACIÓN DE LOS PROGRAMAS EN CUATRO PAÍSES

FUENTE: Olinto 2004.

la desnutrición en los jóvenes en México y Nicaragua, reducción del desempleo en Argentina y protección en los beneficiarios contra el impacto de bloques económicos en el caso de Honduras, Nicaragua y México. En programas para promover una mayor educación (mayor asistencia de niños y jóvenes a escuelas y colegios, reducción en las tasas de retiro o

abandono de la enseñanza y reducción en la tasa de repitentes), se ha logrado éxito en Colombia, Honduras, México y Nicaragua, como lo muestra el Gráfico 5.17. Los resultados de impacto de los programas Progresa para reducir la desnutrición en México, se presentan en el Gráfico 5.18, mientras que en el Gráfico 5.19 se presenta la significativa disminu-

Programas “Universales” y Programas “Focalizados” de Combate a la Pobreza

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ción en el trabajo infantil en varios países, tanto en México, Nicaragua, Honduras y Brasil, donde se produce un impacto positivo muy apreciable.
Gráfico 5.18 MÉXICO: REDUCCIÓN EN LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA

6. CONCLUSIONES
• Si bien de las experiencias expuestas es claro que el gasto público social dedicado a programas universales ha logrado mejoras considerables en los indicadores sociales en América Latina, también hay que indicar que para lograr acceso a los servicios y generar igualdad de oportunidades para todos, dicho gasto debe complementarse con programas focalizados. Experiencias recientes con programas innovativos indican que es posible beneficiar a los más pobres y lograr más impacto cuando se utilizan efectivamente los instrumentos de focalización a su vez ligados y coordinados con programas y objetivos sectoriales. Es sumamente importante que tanto los programas universales como los focalizados incluyan diseños que realmente tengan objetivos y resultados claros y factibles de evaluar. El hecho de focalizar en sí mismo no es valioso, lo importante es apostarle a las actividades y los programas que tienen impacto. Hay evidencias recientes que demuestran que es posible beneficiar a los más pobres y generar impactos bastante importantes, siempre y cuando se utilicen instrumentos de focalización bien diseñados y bien utilizados, en donde los programas focalizados estén bien coordinados con los universales y tengan objetivos sectoriales claros. La evaluación de impacto debe realizarse porque es esencial para conocer si un programa realmente está logrando lo que la sociedad espera, para mejorar su diseño y, cuando se determine que ha sido exitoso, para lograr su sostenimiento gracias al apoyo que la misma sociedad le brindará.

FUENTE: SCC/SCN (2004).

Gráfico 5.19 REDUCCIÓN EN EL TRABAJO INFANTIL EN CUATRO PAÍSES

FUENTE: SCC/SCN (2004).

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POBREZA EN COSTA RICA

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Sitios Web seleccionados
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POBREZA Y GASTO PÚBLICO SOCIAL EN COSTA RICA
JUAN DIEGO TREJOS

INTRODUCCIÓN
El objetivo de esta presentación es mostrar algunos resultados sobre el acceso de los pobres a los diferentes programas sociales, con énfasis en los programas universales. Como punto de partida, es importante tener presente dos principios orientadores de la política social: primero que no es la única responsable del combate a la pobreza y el segundo, que el combate a la pobreza no es su único fin. Además, es importante delimitar la política social. ¿Qué es la política social? La política social se puede entender como el conjunto de programas públicos dirigidos a la población, que buscan mejorar la calidad de vida, desarrollar las capacidades individuales y colectivas y promover en la ciudadanía la integración social. Estos programas sociales entregan bienes, como viviendas y alimentos; servicios, como educativos y curativos y la tutela de derechos; transferencias monetarias, como las pensiones o los subsidios e incluso préstamos. Estos programas entregan los bienes y servicios mayormente sin un pago directo de contrapartida, por lo que tienden a financiarse por medio de tributos.

1. POLÍTICA SOCIAL Y EL GASTO PÚBLICO SOCIAL
¿Cuál es la relación entre la política social y el gasto social? Los programas sociales requieren de funcionarios, materiales, equipos e instalaciones, cuyos costos se cubren con el gasto social, dándose por consiguiente una estrecha relación entre política social y gasto social. En otras palabras, los alcances y posibilidades de la política social van a depender en gran medida del tamaño y la forma de asignar ese gasto entre los programas alternativos. Por lo tanto, la magnitud del gasto puede considerarse como una aproximación de la cantidad de recursos físicos y humanos que el país destina a los programas sociales; e igualmente, una aproximación de la cantidad y calidad de los bienes y servicios que ofrece o entrega la política social a la población. Es una aproximación, porque, entre otras razones, no incluye el costo de los servicios del capital utilizado y, a menudo, tampoco su depreciación; es una aproximación, porque los costos no están ajustados para tomar en cuenta los efectos de ineficiencias que se dan en la producción o en la calidad de los servicios.

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POBREZA EN COSTA RICA

Figura 6.1 ¿CÓMO EVALUAR CALIDAD DEL GASTO SOCIAL?

base en esta línea de interrelaciones entre insumos, gasto, producción de los servicios y resultados, se puede analizar cuál es la magnitud del gasto en el proceso productivo; cuál es la eficiencia y la calidad de los procesos en términos del producto que se obtiene; cuáles resultados o efectos finales en la cobertura, en la equidad de la distribución y finalmente, a cuáles personas están llegando los beneficios y si se cumplen los objetivos previstos. Esto último implica valorar, en una etapa posterior, el impacto de la política social y del gasto realizado, con la atención en el acceso efectivo a los distintos programas. En el caso concreto que nos ocupa queremos analizar más directamente cómo medir el impacto de la política pública social en la pobreza. Al respecto, una forma relacionada con una situación ideal sería evaluar programa por programa, mediante un seguimiento a las familias pobres vía encuestas de panel; no obstante, ante la imposibilidad de aplicar este procedimiento, lo que haremos será estudiar como impacta potencialmente el ingreso de las familias. Vamos a avanzar tratando de imputar el ingreso que por vía del gasto social llega a las familias y calcular el ingreso total de éstas, o sea el ingreso autónomo más el imputado.

Por otra parte, como los programas sociales generan beneficios, pecuniarios o no pecuniarios, cuyos efectos positivos sobre las personas favorecidas trascienden al período en que los reciben, el gasto social en muchos casos es una verdadera inversión social por cuanto incrementan el capital de los beneficiados, como ocurre con su capital humano gracias a los servicios de educación y de salud; y, en tal caso, se debería hablar de inversión social y no solo de gasto social. Asimismo, lo que más puede interesar no es simplemente la magnitud del gasto social, sino su impacto. Pero, ¿cómo podemos evaluar el efecto del gasto social? Para la realización de un programa cualquiera se requieren insumos físicos y materiales y el gasto puede tomarse como una medida aproximada de esos insumos. Hay de por medio un proceso productivo mediante el cual se obtiene un producto final; este producto es entregado a los beneficiarios y ese producto no solo genera efectos directos sobre quienes lo recibieron sino también externalidades1 y otros resultados. Con
1. Nota de los editores. El gasto social no sólo deja un efecto favorable en el perceptor sino que también puede crear efectos colaterales o externalidades en beneficio de terceros.

La magnitud del Gasto Público Social
Iniciemos el análisis revisando la magnitud del gasto público social en Costa Rica para el año 2004.2 Este superó el billón y medio de colones según una consolidación del gasto público total por función y fuente realizada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP). Eso significa alrededor del 19 por ciento del PIB y aproximadamente 38 por ciento del gasto público total incluyendo empresas públicas o 77 por cien-

2.

La fuente básica de esta información es la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP).

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

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Gráfico 6.1 AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB SEGÚN GASTO SOCIAL PER CÁPITA EN DÓLARES DE 1997

Fuente: CEPAL, 2004.

to del gasto del Gobierno General, que es una medida de la prioridad fiscal. Así mismo, dicha cifra significa un gasto cercano a 30 mil colones al mes por habitante, o para una familia de cuatro miembros, unos 120 mil colones o equivalente a un salario mínimo. Por consiguiente, el Estado vía gasto social está desembolsando y le está entregando a las familias el equivalente a un salario mínimo. ¿Qué significa eso? Este hecho coloca al país entre los que más invierte en la región en gasto social, como se observa en el Gráfico 6.1. El cuadrante superior representa a los países que más gastan relativa y absolutamente y ahí está Costa Rica en 1990 y en el 2001, junto con Panamá, Brasil, Argentina y Chile. El mayor gasto en pensiones de los países del Cono Sur, explican una parte importante de los gastos sociales en esos países.

Gráfico 6.2 COSTA RICA: EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL (En colones del 2000)

FUENTE: Estimación del autor con base en información de la STAP.

También podría decirse que, pese a que el país invierte mucho en las personas, el horizonte temporal desde el inicio de la crisis de los ochentas muestra que el gasto público total en Costa Rica, en colones del 2000, cayó en forma importante

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POBREZA EN COSTA RICA

durante la crisis de la deuda; luego se recuperó en el transcurso de los ochentas y comenzó a crecer sostenidamente a partir de los noventa, aunque en los dos últimos años el gasto social ha disminuido, Gráfico 6.2. Sin embargo, si ese gasto lo examinamos en términos per cápita, se nota que 24 años después de la crisis de la deuda no se han recuperado los niveles de gasto social de finales de los setenta e inicios de los ochenta. En síntesis, gastamos más pero no hemos recuperado los niveles de gasto per cápita que teníamos antes y en los últimos años estamos reduciendo el gasto total.

se consideran cuatro tipos de programa por sus características de acceso y posible relación con la pobreza: los universales, los de acceso restringido, los selectivos y los contributivos, Cuadro 6.1.

Programas Universales
En los programas universales se incluyen los de educación general, salud, servicios de agua. ¿Cuál es el criterio de acceso que se requiere? Basta con ser ciudadano, con vivir en el país, para tener acceso a ellos. ¿Cuál es el efecto en la pobreza? Hay un efecto de corto plazo, como tener o no agua potable, pero fundamentalmente el efecto consiste en crear capacidades en la población infantil; en otras palabras a mejorar el capital humano mediante los servicios de educación y salud y por ende su efecto es de largo plazo. El efecto del gasto en la pobreza, sobre todo si la medición de la pobreza se hace con base en el ingreso, no se notará de inmediato.

Tipos de programas y su relación con pobreza
Para examinar la relación del gasto social con la pobreza empecemos con la pregunta ¿cómo se distribuye ese gasto? Para estudiar su distribución

Cuadro 6.1 TIPOS DE PROGRAMAS Y SU RELACIÓN CON POBREZA Ejemplos Criterios de acceso Programas universales Educación General Servicios de Salud Suministro de Agua Servicios Municipales Educación superior Formación profesional Servicios culturales Regulación del trabajo Incentivos para estudiar Programas Nutrición Subsidios para vivienda Pensiones no contributivas Régimen IVM Pensiones a cargo del Presupuesto Nacional Basta la ciudadanía simple Programas restringidos Cumplir ciertos requisitos Programas selectivos Requisitos de necesidad Programas contributivos Cotización previa A largo plazo sí se tiene acceso En el corto plazo En el largo plazo Pobres tienden a estar excluidos En el corto plazo En el largo plazo Efecto en la pobreza

FUENTE: Según clasificación de los programas realizados por el autor.

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

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Programas Restringidos
Estos son programas que aunque en principio son universales, en la práctica resultan restringidos porque requieren el cumplimiento de ciertos requisitos. En este grupo está la educación superior que es muy regresiva porque simplemente los pobres no logran terminar secundaria, por lo que estos programas universales fallan y generan una demanda por estudios terciarios muy sesgada hacia los estratos altos. Por lo tanto, en estos programas restrictivos el criterio de acceso es cumplir ciertos requisitos y en general, los pobres tienen un limitado acceso a ellos, pero aquellos que logren acceder a esos programas con educación superior dejan de ser pobres.

Programas Contributivos
Los programas contributivos son básicamente los sistemas de pensiones contributivas (las del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y las pensiones con cargo al presupuesto, como las del Magisterio Nacional) y cuyo criterio de acceso es la cotización previa; los pobres, en general, están excluidos y si tuvieran algún acceso el impacto es de largo plazo.

Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003
¿Cuánto es el gasto en cada uno de esos tipos de programas? La respuesta estará basada en la información revisada de la STAP. Revisamos la información porque si bien la STAP hace una consolidación de las cuentas, cuando se examinan los gastos con mayor detalle se encuentran inconsistencias que deben corregirse. Esto implicó eliminar algunas partidas duplicadas, realizar una consolidación intersectorial, excluir partidas que no corresponden a gasto social (por ejemplo, los gastos de la Junta de Protección Social por concepto de pagos de lotería porque no son gasto social). Por otra parte, fue necesario desglosar más y reagrupar algunas partidas del gasto para adecuar las cifras al reagrupamiento por tipos de programas.3

Programas Selectivos
Entre los programas focalizados o selectivos, hay un conjunto de programas que brindan incentivos para estudiar y servicios de nutrición que ciertamente son complementarios a los programas universales y buscan facilitar el acceso a estos últimos. En este grupo también están los que otorgan subsidios de vivienda con el propósito de satisfacer una necesidad básica de albergue y transferencias en dinero, unas en forma de pensiones no contributivas, que son más asistenciales, y otras en forma de becas que sirven como incentivo para estudiar y que son más complementarias a los programas universales; igualmente, existen otros programas que buscan combatir la exclusión. En el caso de estos programas el criterio de acceso es la necesidad y los efectos sobre la pobreza son en general más de corto plazo, aunque en tanto sean complementarios de los programas universales, también tendrán algún efecto de largo plazo.

3.

Un análisis del gasto social en el 2003 se encuentra en Trejos (2005),“La equidad del gasto público social en el 2003”, ponencia preparada para el Undécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, (www.estadonacion.or.cr /Info2005 /Ponencias /Equidad_gasto_publico_social_2003.pdf) y la evolución desde 1990 se encuentra en el Trejos (2004), ),“La evolución de la equidad de la inversión social pública desde los años noventa”, ponencia preparada para el Décimo Informe sobre el Estado de la Nación en. Nación en Desarrollo Humano Sostenible, (www.estadonacion.or.cr /Info2004 /Ponencias /Equidad/Trejos_2004.pdf)

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POBREZA EN COSTA RICA

Luego de estos ajustes para el 2003, –el dato más reciente disponible a la fecha– el gasto público social total es de un millón doscientos cincuenta y ocho mil millones, que representa el 18 del PIB y 73 por ciento del gasto público (gobierno general), equivalente a un gasto per cápita de trescientos mil colones o 757 dólares, aproximadamente.
Gráfico 6.3 COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

¿Cómo se distribuye ese gasto por programas? Alrededor de 58 por ciento del gasto social se destina a programas universales; 23 por ciento a políticas contributivas y el resto, 20 por ciento, se divide por partes iguales entre programas de políticas selectivas y políticas restrictivas. En este 58 por ciento se excluye la educación terciaria y algunos programas de educación que no son universales. En las políticas restrictivas o “selectivas” estamos hablando de un 10 por ciento, mientras que casi una cuarta parte del gasto corresponde a pensiones contributivas y menos de un 10 por ciento a los programas selectivos, Gráfico 6.3. De ese casi 60 por ciento de los programas universales, los servicios de salud representan casi la mitad del gasto en esos programas y los servicios de educación general, primaria, secundaria, preescolar, una tercera parte. Así, la educación básica y todos los programas de salud, que constitucionalmente son universales, forman el principal componente de los programas de políticas universales.

FUENTE: Estimación del autor con base en información de la STAP.

Gráfico 6.4 COSTA RICA: ESTRUCTURA PORCENTUAL DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL

FUENTE: Estimación del autor con base en información de la STAP.

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

127

¿Cómo ha evolucionado la composición del gasto social en el tiempo? Las políticas universales en 1990 representaban el 55 por ciento del gasto y en 2003 ese porcentaje aumentó a 58 por ciento. Las políticas selectivas por el contrario, redujeron su participación de 14 por ciento del gasto en 1990 a 9 por ciento; en las restrictivas también hubo una reducción, del 13 al 10 por ciento; mientras que en las contributivas hubo un aumento del 19 al 23 por ciento.
Gráfico 6.5 COSTA RICA: COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL POR PROGRAMA

Gráfico 6.6 COSTA RICA: COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL POR PROGRAMA

FUENTE: Cálculo del autor con base en información de la STAP.

2. ¿CUÁNTO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL LLEGA A LOS POBRES?
En este aparte lo que necesitamos es identificar a los beneficiarios de las políticas selectivas, supuestamente los pobres, e idealmente, cuantificar cuánto del gasto es efectivamente consumido por ellos. La fuente de información primaria es la Encuesta de Hogares. Se requiere la información no sólo de quién accede al programa sino también de cuál es el estrato de ingreso de la familia que recibió los beneficios del programa; de ellos lo que interesa es el ingreso, y en particular, el ingreso de las familias pobres. Lo que hacemos es ordenar las familias según el ingreso familiar per cápita, dado que es el criterio que se utiliza para determinar quién es pobre y no pobre. Para esa asignación, el gasto social se clasificó en siete grupos de programas que incluyen el gasto de 57 programas

FUENTE: Cálculo del autor con base en información de la STAP.

En los programas universales, el gasto que más aumenta es el de educación. La educación básica pasa del 27 por ciento al 36 por ciento del gasto total de los programas universales, mientras que los gastos de salud pierden importancia relativa, aunque en términos absolutos el gasto crece pero lentamente, Gráfico 6.6.

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POBREZA EN COSTA RICA

y el 96 por ciento del gasto se logró asignar directamente a beneficiarios directos. La información sobre el acceso se refiere al año 2003, excepto en el caso de salud, que está referida al 2001, pero por ser el acceso a la salud una característica estructural, se considera que no esta sujeta a cambios coyunturales. Cuando el gasto es global para la familia como un todo, el monto se dividió entre el número de miembros del grupo familiar. Una vez identificados los beneficiarios con base en la información de la Encuesta de Hogares, el gasto se asigna en forma proporcional a la cantidad de los usuarios de cada programa en los estratos de ingreso considerados. Adicionalmente se suponen costos medios por usuario, por programa, independientemente del área geográfica en que ese presta el servicio y la edad y género de la persona que lo recibe. Asimismo, se considera lo que podría llamarse el subsidio bruto que recibe población (en vez de neto), por cuanto se toma el gasto social total de cada programa, sin considerar limitaciones por diferencias de calidad o por ineficiencia en la producción del servicio. Tampoco se consideran las diferencias en los costos implícitos privados que enfrentan los usuarios para acceder a los servicios. No se incluye el costo del capital físico utilizado por las instituciones públicas en la prestación del servicio, ni se descuenta –en el caso de los programas contributivos– los pagos directos realizados por los beneficiarios como ocurre en el caso de las pensiones contributivas.

familiares. El Gráfico 6.7 de la curva de Lorenz ayuda a contestar esta pregunta. En el eje horizontal se muestra el porcentaje acumulado de familias perceptoras de ingreso autónomo o del gasto social y en el vertical el porcentaje acumulado de ingreso o gasto. La diagonal es la recta que muestra total equidad en la distribución: cada porcentaje de familias recibe el mismo porcentaje del ingreso (o del gasto, según sea el caso). Se observa que la distribución del ingreso autónomo de las familias fue menos desigual en 1990 que en el 2003; o bien con relación a la distribución del gasto público social total que este queda distribuido en forma bastante proporcional entre las familias (la curva de la distribución del gasto tiende a confundirse con la diagonal). Sin embargo, hay cierta progresividad para las familias con menores ingresos, por ejemplo, el 20 por ciento de las familias de menores ingresos recibe el 21,8 por ciento del gasto; o el 30 por ciento de las familias de menores ingresos capta el 32,0 por ciento del gasto y cierta regresividad entre las familias de ingresos superiores.
Gráfico 6.7 COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DEL GASTO SOCIAL

La distribución del Gasto Público Social
¿Cómo se distribuye el gasto social entre las familias? La forma tradicional de determinar cuánto del gasto social llega a las familias clasificadas por estratos de ingreso, es confrontando la distribución del gasto con la distribución de los ingresos

FUENTE: Cálculos del autor con base en información del STAP y de la EHPM.

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

129

Esta neutralidad del gasto social es muy diferente cuando el gasto se segrega por tipo de programa. En el 2003, el Gráfico 6.8 muestra que los pobres –el 20 por ciento de las familias de menores ingresos– están recibiendo un poco más del 20 por ciento del gasto social. Asimismo, los pobres están recibiendo menos del 5 por ciento de ingreso familiar autónomo. Por su parte, si el gasto se diferencia por programas, los programas universales destinan casi 30 por ciento del gasto proveniente de dichos programas a los grupos más pobres (20 por ciento de las familias de menores ingresos). Las políticas restrictivas destinan menos del 10 por ciento, las contributivas apenas 3 por ciento de ese gasto y finalmente, en lo concerniente a las políticas selectivas, 45 por ciento del gasto de los programas selectivos están llegando a los pobres.
Gráfico 6.8 COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y DEL GASTO SOCIAL EN 2003 (Porcentaje acumulado del ingreso o del gasto social)

proporcionalidad se debe a fuerzas que se están contrarrestando: por un lado el gasto de las políticas universales tiene una distribución que llega en mayor proporción a las familias de menores ingresos y cuya progresividad aumenta en este lapso, mientras que el de las políticas contributivas (pensiones) se concentra más entre las familias de mayores ingresos, con una aumento de su regresividad.
Gráfico 6.9 COSTA RICA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN POLÍTICAS UNIVERSALES Y CONTRIBUTIVAS (PORCENTAJE ACUMULADO DEL INGRESO O DEL GASTO SOCIAL)

FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAP y de la EHPM.

FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAP y de la EHPM.

Como se indicó, aunque el gasto social total aparece en el Gráfico 6.9 distribuido en forma muy proporcional, tanto en 1990 como en el 2003, esa

Como el gasto total está compuesto de diferentes programas, la canasta de programas sociales, que reciben los pobres, es muy diferente a la que reciben las familias de mayores ingresos. Así el quintil uno correspondiente al 20 por ciento de la familias más pobres por ingreso, reciben prácticamente el 75 por ciento del gasto social proveniente de políticas universales, mientras que el 20 por ciento de las familias de mayores ingresos recibe menos de 30 por ciento, Gráfico 6.10. El gasto de las políticas selectivas adiciona 20 por ciento al gasto que reciben los pobres, porcentaje decre-

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POBREZA EN COSTA RICA

ciente en los siguientes estratos; pero aún en el estrato de más ingresos se identifican familias que se benefician de estas políticas restrictivas. En todo caso, más de 90 por ciento del gasto social que le llega a los pobres procede de políticas universales y selectivas; mientras que las políticas restrictivas y las contributivas les generan menos de 5 por ciento. Por otro lado, prácticamente el 60 por ciento del gasto social que llega al 20 por ciento del estrato más rico se origina en las pensiones contributivas, porcentaje que supera el 70 por ciento cuando se agregan las políticas de acceso restringido como la educación superior.
Gráfico 6.10 GASTO PÚBLICO SOCIAL POR QUINTIL DE INGRESO Y TIPO DE POLÍTICA, 2003 Porcentajes

asociación inversa entre el ingreso del hogar y el número de miembros. Como las familias más pobres son más numerosas o grandes, entonces el que reciban una mayor proporción del gasto no implica necesariamente que ellas estén recibiendo más por persona. En forma similar, para los estratos superiores, una menor proporción del gasto no implica, necesariamente, menor gasto per cápita. Para determinar que está ocurriendo en realidad, es necesario ponerle atención al gasto per cápita que recibe cada estrato. El gasto total per cápita para el 2003 –como se indicó– ronda los 300 mil colones al año, alrededor de 25 mil colones por persona al mes. Ahora bien, si se analiza cuál es el ingreso per cápita que proviene del gasto social con respecto a las políticas universales, en promedio una persona de una familia pobre está recibiendo 200 mil colones al mes; un poco menos el segundo quintil, mientras que el estrato alto está recibiendo una cifra bastante inferior, Gráfico 6.11.
Gráfico 6.11 GASTO SOCIAL PER CÁPITA POR QUINTIL DE INGRESO Y TIPO DE POLÍTICA, 2003 (Miles de colones por persona al año)

FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAP y de la EHPM. FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAP y de la EHPM.

El Impacto del Gasto Público Social en el ingreso
La limitación de esta visión tradicional en la que hemos ordenado a las familias conforme a su ingreso familiar per cápita radica en que existe una

Si se agregan las políticas selectivas, el gasto per cápita de los hogares más pobres supera el monto de 250 mil y si se adicionan las políticas restrictivas todavía la distribución más equitativa del gasto per cápita se mantiene, al estar los pobres reci-

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

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biendo un gasto social por encima de los menos pobres. Sin embargo, cuando se agregan las políticas contributivas lo que se observa es que el 20 por ciento de más ingresos recibe un gasto per cápita que es 50 por ciento superior al de los otros grupos. Caben dos acotaciones sobre este tema. Primero, el efecto de las políticas contributivas está sobredimensionado en la parte de las familias de mayores ingresos porque se está considerando el subsidio bruto y no el neto; entonces, como hay una cotización de por medio, en realidad se debería considerar algo así como el valor actualizado presente descontando la cotización de lo que pagaron; esto no se ha calculado. En todo caso, es claro que hay un subsidio, sobre todo porque las pensiones con cargo al presupuesto nacional son las de una distribución más desigual y donde la relación entre las contribuciones y el perfil de beneficios es menos claro. En segundo lugar, como se deriva del Gráfico 6.11, la equidad de las políticas universales se debería plantear más bien con un criterio de proporcionalidad, pues si son políticas universales toda la población debería beneficiarse de ellas. La buena noticia es que si bien el gasto per cápita es mayor para las familias de más altos ingresos, entre 1990 y 2003 el gasto ha crecido más en el estrato más pobre. En el estrato más pobre el gasto social per cápita creció en promedio 1,8 por ciento y en el segundo 20 por ciento más pobre, creció 1,7 por ciento; mientras que en el segmento más rico el crecimiento fue menor, 1,2 por ciento. En el caso de la población más pobre, el gasto social asignado a las políticas contributivas crece muy poco, en tanto que el gasto social para las políticas universales es el que más se incrementa. Por su parte, en el estrato de mayores ingresos el crecimiento del gasto social se explica totalmente por el incremento de las políticas contributivas a un ritmo de casi un 4 por ciento anual. En resumen,

la distribución del gasto fue mejor, más equitativa en el 2003 que en 1990 y lo que explica eso son las políticas universales, Gráfico 6.12 y Cuadro 6.2.
Gráfico 6.12 GASTO SOCIAL PER CÁPITA TOTAL POR QUINTIL DE INGRESO, 1990 Y 2003 (MILES DE COLONES POR PERSONA AL AÑO)

FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAP y de la EHPM.

Cuadro 6.2 VARIACIÓN MEDIA ANUAL REAL DEL GASTO SOCIAL POR HABITANTE EN EL PERÍODO 1990-2003 Gasto Gasto Público Social Políticas contributivas Políticas no Contributivas Universales Restrictivas Selectivas País 1,3 2,8 0,9 1,7 -0,4 -1,7 20 % más pobre 1,8 0,4 1,9 2,7 0,3 -0,3 20 % más rico 1,2 3,7 -1,2 -0,1 -2,4 -6,2

FUENTE: Cálculo del autor con base en información del STAP y de la EHPM.

Lo otro que se puede destacar es que las políticas selectivas pierden participación no sólo con respecto al gasto total sino también en términos per cápita; se reduce el gasto en casi 2 por ciento para casi todos los estratos, al igual que en el estrato

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POBREZA EN COSTA RICA

más pobre. En dicho estrato, el gasto que reciben los pobres por persona, producto de las políticas selectivas es menor en el 2003 de lo que reciben en 1990, pero se reduce más en los más ricos; o sea, el gasto es menor en términos reales pero está mejor focalizado en el 2003 de lo que estaba en 1990, Cuadro 6.2. También vale analizar cuál es el gasto social per cápita y cuan importante es este gasto respecto el ingreso familiar autónomo. Las familias pobres son más numerosas, y desde luego tienen menos ingreso, por lo que el impacto de ese gasto sobre su ingreso puede ser muy importante, aunque en términos per cápita dicho gasto sea menor. Para evaluar este impacto se realizó el ejercicio de distribuir el gasto social por estratos de ingreso. Como las encuestas de hogares subestiman los ingresos familiares, estos se ajustaron según luna estimación surgida de las cuentas nacionales, para evitar que el gasto social aparezco sobredimensionado en el ingreso familiar. Al cálculo del ingreso autónomo de las familias se sumó el gasto social para obtener el ingreso global o total (suma del ingreso autónomo con el proveniente del gasto social). Luego se determinó cuánto mayor es el ingreso total con relación al autónomo, en 1990 con el de 2002. En 1990 el ingreso familiar autónomo aumentó 20 por ciento al sumarle el gasto social y en el 2002 fue 28 por ciento mayor. Además este aumento es de efectos progresivos en cuanto a desigualdad, o sea, los aumentos del ingreso total debido al impacto del gasto social son mayores conforme los estados de ingreso corresponden a familias de menores ingresos, Cuadro 6.3. El coeficiente de Gini registra esos efectos progresivos. En 1990, para el ingreso autónomo el Gini era 0,37 y aumenta a 0,43 en 2003; en otras palabras, aumenta la desigualdad. El coeficiente de Gini del ingreso originado en gasto social es casi cero y el del ingreso total, incluyendo gasto social, pasa de 0,31 a 0,35, es decir, mejora la equidad en

ambos años, pero el gasto social no logra contrarrestar el aumento de la desigualdad que se está dando en el ingreso autónomo. De esta manera, el gasto social se está distribuyendo más equitativamente, lo que provoca que la desigualdad, observada desde la óptica del ingreso total, no haya aumentado tanto como la del ingreso autónomo que se genera en el mercado. En términos de ingreso autónomo, el 10 por ciento más rico de la población ganaba en 1990, con respecto a los pobres, un ingreso diez veces mayor, mientras que en el 2002 las familias de mayores ingresos ganan quince veces más que las más pobres. Sin embargo, cuando se analiza el ingreso total con gasto social, en 1990 el 10 por ciento de las familias más ricas era poco más de seis veces el ingreso total de las pobres y en el 2003 casi siete veces mayor.
Cuadro 6.3 CAMBIOS EN EL INGRESO FAMILIAR QUE RESULTAN DE AGREGAR AL INGRESO AUTÓNOMO EL GASTO SOCIAL Concepto Todas las familias 20% más pobre 20% siguiente 20% intermedio 20% siguiente 20% más rica Coeficiente de Gini Ingreso Autónomo Ingreso Social Ingreso Disponible Relación Ingresos D10/Q1 Ingreso Autónomo Ingreso Social Ingreso Disponible Cambio porcentual en el ingreso familiar 1990 2003 20 78.7 33.1 22.5 16.1 10,7 0,374 0,025 0,313 10,4 1,2 6,3 28,5 147,5 57,8 34,9 22,5 13,1 0,429 -0,004 0,335 15,4 1,1 6,9

1/ Ingreso total: ingreso familiar autónomo más el gasto social que beneficia a las familias.

FUENTE: Cálculo del autor con base en información de las EHPM de 1990 y 2002.

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

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Impacto del salario social en el ingreso familiar
Se evidencia entonces que el gasto social tiene un impacto distributivo importante y en este sentido el salario social, o sea el valor de los bienes y servicios aportados a las familias por ese gasto social, más que duplica el ingreso autónomo de las familias pobres. ¿Acaso significa eso que las familias dejen de ser pobres? Para responder a esta pregunta es necesario distribuir el gasto social conforme a la porción del mismo que llega a las familias. En la distribución anterior, se distribuyó el gasto por cada estrato y no por familia. Ahora lo que se propone es identificar a las familias que tienen alumnos en primaria, asignarles el gasto por cada alumno en primaria y así para cada uno de los diferentes programas; luego se calcula el ingreso total por familia y no a nivel de estrato y se confronta este ingreso con la línea de pobreza. Para realizar ese contraste se requiere, primero imputar el gasto social (o salario social) a cada familia que haya recibido los beneficios de tal gasto. Segundo, también se requiere realizar ajustes por el lado del ingreso y de la línea de pobreza. Por el lado del ingreso, la Encuesta de Hogares subestima los ingresos autónomos como ya se ha mencionado. Al respecto, para el cálculo de la pobreza el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) ajusta el ingreso de las encuestas en promedio 26 por ciento, con base en una estimación de 1988 realizada por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), luego de comparar los ingresos de las Encuestas de Hogares con los de Cuentas Nacionales. Para el cálculo que presentamos, en ingreso se ajusta en 41 por ciento, por cuanto es de esperar un ajuste aún mayor debido a que el Banco Central con posterioridad al cálculo de la CEPAL de 1988 ajustó las cuentas nacionales en 30 por ciento hacia arriba.

El impacto del salario social en la pobreza
Si se incorpora el consumo social en el lado del ingreso también deberá incorporársele por el lado del gasto, variando en consecuencia la línea de pobreza. Esto lleva a modificar los coeficientes mediante los cuales se expande el costo de la canasta básica de alimentos para determinar el monto de la línea de pobreza. Se estimó que estos coeficientes pasan de 2,18 a 2,69 en la zona urbana y 1,97 a 2,57 en la zona rural. Para imputar el gasto social a cada familia se usó información de 2003, excepto lo gastado en salud, debido a que en este caso se usó información del 2001, la más reciente disponible. Además el gasto en salud se distribuyó según el uso promedio de los servicios, en vez del uso efectivo. Por otra parte, en el uso efectivo de los servicios de salud hay mucho de aleatorio; o sea, puede ocurrir que usted se enfermó, o tuvo un accidente o no tuvo que usar el servicio, mientras el que está asegurado es quien tiene ese derecho. Por este motivo, se utilizó el monto promedio por grupos de edad y en cada estrato por concepto del servicio, las consultas y la hospitalización. En el caso del bono de la vivienda, si la familia recibió un bono en 1990 hoy la familia disfruta de la vivienda, razón por la cual lo que se considera es el alquiler imputado. ¿Y qué pasa con el porcentaje de familias pobres al considerar esos cambios en el ingreso y en la línea de pobreza? En 2003 la pobreza es 16,5 por ciento con base en el ingreso autónomo ajustado y cae a 6 por ciento con base en el ingreso total. Para el año 1983 Taylor calculó la pobreza de manera similar, tanto con base en el ingreso autónomo como con base en el ingreso total, si bien en el estudio de Taylor no se ajusta la línea de pobreza para incluir el gasto social tal como se hizo para el 2003. En 1983 se estimó que la pobreza era de 26 por ciento con base en el ingreso autónomo y que

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POBREZA EN COSTA RICA

si se imputa el ingreso social la pobreza cae a 10 por ciento (Taylor, 1986).4
Cuadro 6.4 ESTIMACIONES DE LA POBREZA ANTES DESPUÉS DEL SUBSIDIO DE LA POLÍTICA SOCIAL (Porcentaje de Hogares Pobres) País y zona Total Urbano Rural 1983 Antes Después 25,7 19,0 33,4 9,8 7,7 12,3 2003 Antes Después 16,5 12,4 23,1 5,8 5,1 6,9

cia es relativamente alta, solo asisten el 80 por ciento de los jóvenes urbanos pobres y menos del 70 por ciento de los jóvenes rurales pobres; por ende, los pobres urbanos asisten más que los no pobres rurales, Gráfico 6.13.
Gráfico 6.13 TASA DE ASISTENCIA ESCOLAR, 2003

FUENTE: Taylor (1986) y estimaciones propias del autor.

En 1983 y el 2003, los resultados son muy parecidos en términos de que la pobreza se reduce casi en dos terceras partes y se reduce más en las zonas rurales que en las urbanas, Cuadro 6.4. Otra forma de analizar el impacto del gasto social en la reducción de la pobreza es por medio del método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), o sea considerando cuál es el acceso efectivo a los servicios y bienes provistos mediante el gasto social y cuáles necesidades están siendo satisfechas. Aquí no interesa cuánto es el gasto sino en qué se gasta y con qué resultados; en este enfoque, el caso de educación es muy importante y su resultado se mide por las tasas de asistencia escolar. La asistencia de los escolares es casi de 100 por ciento. Somos muy exitosos para que los niños asistan a las escuelas, ya que solo muy pocos, un 2 por ciento de los niños pobres y casi un 1 por ciento de los no pobres de la zona rural no está asistiendo. Entre los jóvenes de 12 a 17 años, el resultado es menos alentador. Aunque la asisten4. Taylor, Marvin. (1986). Poverty and public expenditure on social programmes. The case of Costa Rica. Thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research for the degree of Master of Arts in Norman Paterson School of International Affairs. Carleton University, Ottawa Canada.
FUENTE: Cálculos del autor con base en información de las EHPM.

Pero la asistencia es solo una parte de la historia; el asunto es ¿quién completa la escuela? El 80 por ciento de los jóvenes pobres de zonas urbanas completó la escuela en comparación con menos de 50 por ciento de los pobres rurales. El problema se centra en que todos están en la escuela pero no completan los estudios. De los que están asistiendo al colegio, solamente 20 por ciento de los jóvenes pobres urbanos y menos de 5 por ciento de los pobres rurales concluyen la enseñanza media. Aquí hay un problema, cuando hablamos de educación tenemos a los jóvenes asistiendo a los centros educativos pero no logran terminar el ciclo de formación (esto haciendo abstracción de los problemas de calidad de la educación).

Pobreza y Gasto Público Social en Costa Rica

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Gráfico 6.14 PORCENTAJE QUE COMPLETA EL NIVEL EDUCATIVO, 2003

Gráfico 6.15 LOGRO EDUCATIVO POR ESTRATO DE INGRESO FAMILIAR (Porcentaje de la población de 20 a 24 que alcanza cada nivel educativo)

FUENTE: Cálculos del autor con base en información de las EHPM. FUENTE: Cálculos del autor con base en información de las EHPM.

Se presenta un problema del logro. Ejemplificando más dramáticamente, si se usa lo que podemos llamar la curva del logro. Si consideramos la población de 20 a 24 años –los jóvenes que básicamente ya salieron de la educación general– y cuantificamos el porcentaje que completó cada nivel de educación, derivamos una medición del logro obtenido: casi el 100 por ciento completó por lo menos un año, hay acceso universal a la educación primaria y por lo menos todos aprueban primer año, Gráfico 6.15. Pero solo 90 por ciento termina la enseñanza primaria. Además, en el 10 por ciento que no terminó la primaria la desagregación es muy diferente entre pobres y no pobres. Un problema que nos encontramos en Costa Rica es una desbandada de sexto grado a primer año de secundaria; casi el 30 por ciento de los jóvenes se retiran durante el primer año de secundaria y después sigue bajando el promedio y solo 40 por ciento termina el quinto año de colegio. Por estratos de ingreso, en el 20 por ciento más rico prácticamente todos terminan la escuela; la desbandada es aquí muy reducida y al final cerca de 75 por ciento termina la secundaria. Por el contrario, ¿qué pasa con los jóvenes del 20 por ciento más pobre? Tenemos aquí varios

problemas serios: hay 10 por ciento que no aprobó ni el primer grado; hay 15 por ciento que como máximo alcanzó el tercer grado, en otras palabras, hay 15 por ciento que son analfabetas funcionales; solo 70 por ciento termina primaria; es decir, hay 30 por ciento de los jóvenes que quedan excluidos y que no logran terminar la primaria. Durante el primer año de secundaria, casi un 40 por ciento sale del sistema se aprobarlo y solo el 15 por ciento termina la secundaria. Nos enfrentamos entonces al problema de que casi todos están asistiendo a la escuela pero los logros son muy limitados, particularmente entre los más pobres, y esto haciendo abstracción de las diferencias de calidad en la educación recibida por cada grupo. Si se compara 2004 con la situación del año 1990, se observa una importante mejoría en los jóvenes de los hogares ricos, la mejora está en los que completan secundaria. Pero entre los jóvenes de los hogares pobres lo que se nota es que en los noventa estaban obteniendo mejor rendimiento en las escuelas. En los noventa teníamos que solo el 5 por ciento no aprobaba ningún año y que más del 70 por ciento terminaba secundaria y entonces se

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POBREZA EN COSTA RICA

experimenta un deterioro en el éxito escolar de los pobres en la educación primaria, con una mejora en el éxito de los que se mantienen en secundaria. Sin embargo, los que terminan secundaria son muy pocos y aquí es importante darle un seguimiento a esos resultados que se están obteniendo del gasto social, que sería un indicador de la eficacia con que se están utilizando esos recursos.

La incorporación del gasto social dentro del ingreso familiar, aún con los ajustes en las líneas de pobreza, muestra un menor porcentaje de pobres que cuando solo se considera el ingreso autónomo. Este parece un ejercicio que el país puede realizar periódicamente, aunque no cada año. Los resultados de las mediciones permiten concluir que resulta más urgente mejorar la medición de los ingresos corrientes o autónomos que tratar de estar imputando cada año los ingresos sociales. Que no solo es importante determinar cuánto se gasta si no cómo se gasta y cuáles son los efectos o resultados. En esa dirección, la información de las Encuestas de Hogares del INEC permiten medir el acceso efectivo a la mayoría de los principales programas sociales, y así darle un seguimiento de los resultados inmediatos de la política social. Pero al respecto se debe realizar un mayor esfuerzo para incluir todos los programas sociales principales y para realizar el seguimiento anual.

3. CONSIDERACIONES FINALES
Para concluir se podrían resumirse y resaltarse varios resultados: • Uno, que los programas universales aportan tres de cada cuatro colones que dirige el Estado hacia los pobres a través de las políticas sociales y que este aporte ha crecido en el tiempo. Este gasto se canaliza fundamentalmente a educación básica, y salud; lo que significa una inversión en capital humano de los pobres, creando capacidades en ellos; y cuyo efecto importante está en la reducción de la pobreza de largo plazo. •

PANEL DE DISCUSIÓN

Roxana Víquez Jorge Vargas Ronulfo Jiménez

Roxana Víquez
pesar de que, en general, en la mayoría de los casos la reducción de la pobreza en el mundo se explica por el crecimiento económico, en el caso de Costa Rica, según ha explicado don Carlos Sobrado, los ciclos económicos recientes no necesariamente muestran ese efecto, pues pareciera que no hay una coincidencia entre los momentos en que la pobreza disminuye y crece la economía. Por otro lado, la tasa de crecimiento ha sido baja y ese crecimiento se ha dado en sectores menos vinculados con el mercado laboral de los pobres, por lo que ha tenido menor impacto en la reducción de la pobreza. Además, se decía que en donde hay menor desigualdad, la elasticidad pobreza-ingreso es mayor; sin embargo, en el caso de Costa Rica, la desigualdad ha tendido a aumentar, reduciéndose, en consecuencia, el posible impacto del crecimiento en la reducción de la pobreza.

A

ticas focalizadas no solucionan el problema de la pobreza, sí pueden ser una herramienta muy valiosa para reducir la exclusión. Aunque los programas universales van dirigidos a todos los ciudadanos, unos tienen acceso a ellos y otros no, esto genera una brecha de acceso. En otras palabras, hay niños que no van a la escuela, no porque no haya escuela, si no simplemente porque desde el lado de la demanda o por otros factores que están ligados más bien a su situación personal, y no a la oferta del Estado, quedan excluidos. Entonces, en este grupo de los pobres es necesario generar lo que señala doña Helena, programas de protección social, que permiten que los de menos recursos accedan a un mínimo de calidad de vida. Este principio parte de una definición de lo que es equidad, que no consiste en dar a todos por igual, porque al partir de bases diferentes estaríamos siempre favoreciendo a un grupo más que a otros, si no más bien que equidad significa llevar a todos de alguna manera a un umbral mínimo de calidad de vida que sería éticamente aceptable. Red de Protección social. ¿Cuál es el umbral mínimo de calidad de vida que como costarricenses estamos dispuestos a aceptar? Para ello se propone desarrollar, dentro del tema de programas focalizados, lo que se llama redes de protección so139

Políticas selectivas y focalizadas. Juan Diego Trejos mencionó que en Costa Rica el gasto social como un todo ha venido en aumento y que se enfoca principalmente a políticas universales; por su parte, doña Helena Ribe afirmó que en otros países se ha demostrado que las políticas selectivas pueden ser muy eficaces para complementar los esfuerzos de las políticas universales. Partiendo de esta base, podríamos decir que si bien las polí-

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POBREZA EN COSTA RICA

cial, que permiten no solo proteger a las personas que han caído en situación de indigencia, exclusión y pobreza extrema, sino además servir de puente, entre estos grupos, los servicios básicos y el mercado. De manera ilustrativa, tenemos los peces en el agua –las personas en situación de pobreza– y contamos con un barco –la red social–; lo que se hace es sacar los peces del agua y subirlos al barco. No es idea de la red de protección que los pescados se queden viviendo en la red, porque se nos descomponen y no se podrán aprovechar; sino hay que llevarlos del barco al mercado; ese es, en términos generales, el objetivo de dichos sistemas. De esta forma, el objetivo fundamental de las redes es la búsqueda de la inclusión, o sea brindar opciones para crear o fortalecer capacidades en los grupos excluidos y a la vez acercarlos a las oportunidades y a los frutos del crecimiento. Así, se cambia el énfasis del enfoque de las políticas: en vez de darle prioridad a la entrega de bienes y servicios para aliviar directamente los síntomas de pobreza nos movemos hacia acciones que buscan romper las barreras de acceso, los obstáculos o las limitaciones que impiden a las personas pobres acceder a los servicios básicos y universales que son los que realmente los van a capacitar para salir de la pobreza. Es decir, el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) no va a sacar a nadie de la pobreza, ninguna de las instituciones que trabajan con programas focalizados va a sacar a nadie de la pobreza, pero sí pueden ayudar a los pobres a que lleguen a los programas que sí los van a sacar de la pobreza, que son educación, salud, entre otros. La propuesta de protección social que tenemos brinda una serie de incentivos condicionados o correlacionados, que de alguna manera representan o buscan ampliar el capital humano y social de las familias pobres, lo que podríamos llamar el área de asistencia. Lo anterior se liga a una red de servicios públicos universales. En otras palabras, mediante la red buscamos un enlace entre ambos

tipos de prestaciones, las juntamos en un mismo tiempo, en un mismo espacio, a través de diversas intervenciones y un mismo grupo y así generamos la inclusión. Una vez que los pobres han sido insertados en el sistema, tendrán acceso a los servicios que son realmente los que les van a permitir superar su situación de pobreza, que les permitirán ingresar a los servicios universales y a la dinámica social y económica del país. Esto nos lleva a lo que se ha mencionado antes, hay dos formas de acercamiento a la pobreza. Caracterización de la oferta. Costa Rica tradicionalmente ha sido un país que ha tenido muchísima oferta disponible. Aquí ningún niño deja de ir a la escuela porque no la haya, porque ahí está, buena o mala, pero la escuela existe. Pero la situación no es la misma desde el punto de vista de la demanda, que va a depender de cuál sea la capacidad y el interés de la familia. Por ejemplo, la deserción en la enseñanza secundaria en gran medida se da por el desinterés de los muchachos que sienten que esta educación no les da un aporte suficientemente importante para sus vidas. Y éstos jóvenes son en gran mayoría de familias pobres. En la enseñanza media, Costa Rica tiene grandes limitaciones en los dos ámbitos. Por una parte, la oferta es ineficiente y las coberturas muy bajas. La oferta de los programas sociales en general también es excluyente, por el exceso de trámites y requisitos que implican un alto costo transaccional para las familias. Por ejemplo, obtener un subsidio del IMAS requiere presentar 18 papeles o documentos, entonces ¿quién logra el acceso? Los pobres sí, pero no los más pobres. Asimismo, la oferta no es focalizada; solo el IMAS está usando el SIPO (Sistema de Información de Población Objetivo) que es un instrumento muy poderoso; pero un alto porcentaje de los recursos de FODESAF (Fondo de Desarrollo de Asignaciones Familiares) va a sectores no pobres, y como bien mencionó Juan Diego Trejos, el FODESAF no tiene

Panel de discusión

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ninguna posibilidad de vigilar si esos recursos se utilizan en materia de pobreza. Además, la oferta no está diferenciada ni direccionada y carece de un hilo conductor y de una política integral, lo cual sucede desde hace muchos años. La oferta es descoordinada porque las instituciones actúan por separado, en momentos y lugares diferentes; nadie se pone de acuerdo en el sector social desde hace muchísimos años. No sé si alguna vez ha funcionado el Consejo Social, pero creo que una necesidad imperiosa es un liderazgo en lo social. La oferta también es de baja calidad, en donde se recalca la generación de “servicios pobres para los pobres”y aquí me voy a detener. Hay un efecto de que los servicios para los pobres tienen que ser pobres; los edificios tienen que ser feos, las sillas tienen que estar rotas. O sea, no se vale prestarle servicios de calidad a los pobres, porque simplemente eso no es lo que la gente quiere; a los pobres hay que darles servicios pobres. La oferta es ineficaz porque, por un lado, no ha logrado realmente el impacto que se espera y, por otro lado, se desconoce la relación costo-beneficio. Como bien mencionó Juan Diego, no hay posibilidad de saber cuánto cuesta cada colón que yo le llevo a los pobres; la forma en que se maneja la contabilidad del Estado hace muy difícil cuantificar realmente cuánto es lo que llega efectivamente a los pobres. Por último, la oferta no es objeto de evaluación; no se miden sus impactos ni sus resultados. Este país ha sido iluminado definitivamente porque ha hecho cosas muy buenas, pero nada más, porque no hemos evaluado absolutamente nada. Nosotros no sabemos más que lo que nos dicen los indicadores nacionales, uno observa datos como los de educación y salud y se da una idea de qué tan efi-

caces hemos sido, pero realmente no tenemos ningún instrumento que nos pueda decir qué cosas son exitosas y cuáles no lo son. De alguna manera, el Fondo de Asignaciones Familiares, como estuvo concebido por don José Figueres era y es interesante a 30 años de que esto se inventara. Ya don Pepe Figueres había pensado en una asignación global familiar. Estoy convencida que tenemos que volver a las raíces primarias; una asignación global integral que le dé el acceso a los pobres a todos los servicios y no por separado ni en diferente momento, si no que al mismo tiempo y en forma integral. Abordaje desde la oferta. No voy a incursionar en el tema de la pobreza en general, sino de la pobreza extrema, porque con la pobreza, para atender la vulnerabilidad de las familias en pobreza extrema y las excluidas, a las que me estoy refiriendo en particular, se requiere de la creación de redes de protección social, intervenciones selectivas y focalizadas para coadyuvar a la distribución del ingreso y de la riquezas; se requiere promover el acceso de las familias a los servicios básicos que aumentan el capital social y humano de esas familias. Al respecto, todas las condicionalidades o corresponsabilidades de esas familias deben estar ligadas a un enriquecimiento y crecimiento de su capital humano y social y para aumentar su capacidad para prevenir o responder adecuadamente a los riesgos, así como para fomentar el ejercicio pleno de sus derechos. Abordaje desde la demanda. Por el lado de la demanda se requiere promover la descentralización y darle más capacidad a los actores e instituciones a nivel local: desde el punto de vista de la instituciones procurar su fortalecimiento; desde el punto de vista de las personas, aumentar su capital social, uno de los factores que más aportan para crear un clima que permita generar crecimiento económico.

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POBREZA EN COSTA RICA

Es preciso potenciar la participación activa de los pobres y escuchar su voz, para enfrentar la carencia de capital político y social principal problema de los pobres. Si estudiamos la forma cómo los pobres son capaces de generar bienes y alcanzar grandes satisfacciones de ingresos y recursos escasos y de potenciar su capacidad, creo que nos llevaríamos muchísimas sorpresas a la hora de desarrollar política pública. Asimismo, se requiere promover políticas públicas con enfoque de derechos, esto a veces lo olvidamos. El tema de que un niño acceda a la educación, que una mujer acceda a la salud, que una persona mayor tenga acceso a una pensión, no debe considerarse como una donación graciosa del gobierno de turno, sino como un derecho de esa persona, de manera que cada vez que a esa persona se le niega el acceso a uno de estos bienes o prestaciones públicas, como sociedad y como Estado le estamos violentando los derechos. También debemos erradicar la exclusión construyendo puentes. Personalmente estoy absolutamente convencida de que Costa Rica con un esfuerzo serio, bien focalizado y utilizando los instrumentos que tenemos, sin necesidad de cambiar las leyes, puede salir adelante para erradicar la pobreza extrema y la exclusión. ¿Cómo? Graduando a los pobres extremos, de pobres extremos a pobres, en un proceso de unos cuantos años de

políticas bien focalizadas; no necesariamente porque ellos van a ser capaces de superar su situación, pero sí porque el Estado los lleva a un umbral mínimo de calidad de vida a través de servicios bien diseñados. Es decir, construir esos puentes, tirar esa red que lleve los pescados al barco y luego al mercado y a la institucionalidad. El mensaje más importante sería encontrar la manera cómo se podría hacer, subsidiar, privilegiar y facilitar el acceso; en otras palabras, no se trata de eliminar requisitos, porque si los eliminamos se nos meten todos los parientes del diputado o los amigos del IMAS. No los quitemos, subsidiémoslos, ¿por qué nosotros no pagamos el servicio de llenar los formularios, conseguir los papeles y sacar las fotocopias y empezamos a empujar la pirámide de abajo para arriba? ¿por qué no incluimos a los pobres de abajo para que empujen a los de arriba? ¿por qué no le damos prioridad en la fila a las familias en pobreza extrema? Esa es la propuesta y eso se logra si nosotros podemos especializar una institución, por ejemplo al IMAS para que se dedique únicamente a identificar a los pobres, hacerles la transferencia que necesitan para que lleguen a los servicios básicos, en un proceso de inclusión con las metodologías ya probadas que se han desarrollado en otros países de América Latina y para los cuales Costa Rica tiene toda la capacidad de aplicar.

Jorge Vargas
escato tres asuntos puntuales de la excelente presentación de Juan Diego Trejos como puntos de partida para una reflexión de orden general que ocupará lo medular de mi comentario. El primer asunto que Juan Diego subraya es que el gasto o la inversión social tiene un profundo impacto redistributivo en Costa Rica, a pesar de sus problemas en su eficiencia y eficacia. El segundo asunto puntual es que el gasto social per cápita en Costa Rica sigue, después de 25 años, deprimido en relación con el de 1980, lo que es un sustrato problemático para una época de rápida modernización económica. El tercer asunto que destaco es la dificultad para evaluar la eficacia de las políticas sociales, quizá con excepción de la educación pública donde puede constatarse un creciente nivel de inversión desde hace una década con, sin embargo, indicadores de logro educativo que se mueven mucho más lentamente. Así, por ejemplo, la escolaridad promedio de las cohortes en Costa Rica estuvo estancada por largo tiempo: la escolaridad de la cohorte que nació en 1980 es similar a la de la cohorte que nació en 1959, lo cual refleja un problema muy serio.

R

o sentirnos enojados por consideraciones éticas y normativas sobre el divorcio entre la importancia y el uso real del gasto social. Esto no está mal, pero resulta insuficiente para abordar esta interrogante. Para entender el significado que tiene el tipo de política social que practicamos en Costa Rica se requeriría plantear una perspectiva estratégica en función no tanto del tipo de sociedad que nos gustaría ver, si no del tipo de sociedad que inexorablemente vamos a ser dentro de 25 ó 30 años. Hoy en día por cada persona que cumple 65 años hay cinco muchachos que cumplen 15 años, por lo que tenemos una amplia oferta de población joven que ingresa al mercado. Dentro de 25 ó 30 años esta relación va a ser de uno a uno, lo cual significa que –simplificando el análisis– alrededor del año 2030 una persona que cumpla 15 años va a tener que estar excelentemente formada para que obtener buenas ofertas de trabajo –y además tendremos que tener una demanda por gente bien formada–. ¿Por qué? Porque sobre las espaldas de una población productiva que proporcionalmente se irá reduciendo, va a recaer una cada vez mayor proporción de población inactiva. Esa es a la sociedad que vamos. Lo peor que nos puede pasar a nosotros es llegar, dentro de 30 años, con un perfil demográfico similar al de los
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Destaco estos datos puntuales para proponer la siguiente interrogante: ¿qué significación tienen para el desarrollo del país? Podríamos citarlos como ejemplos de asignación ineficiente de recursos

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POBREZA EN COSTA RICA

europeos, con los niveles de productividad y de equidad del tercer mundo. No sé como vamos a sostener esta situación – y esto no creo que sea un problema puramente de eficiencia– a menos que, entre otras cosas, tengamos una fuerte inversión en materia de política social. Este es, ni más ni menos, un problema estratégico al que nos enfrentamos. Agrego una segunda consideración en esta materia: en la actualidad estamos, desde el punto de vista demográfico, en la mejor época de nuestro desarrollo. Nunca ha habido como ahora una proporción tan grande de gente en edad productiva vis-a-vis la gente en edad no productiva. Este es el denominado bono demográfico, justamente el período en el que deberíamos estar en el punto más alto de nuestra inversión en capital humano, porque esa abundancia de población en edad productiva constituye la base para sostener el funcionamiento de nuestra sociedad en el contexto de una sociedad mucho más envejecida, una vez se haya acabado el bono demográfico. Cuando vemos lo que se ha hecho en los últimos 20 años en materia social, la única conclusión posible es que, en relación con este escenario estratégico, lo que se ha hecho es muy poco. Fíjense ustedes que esos muchachos que decía Juan Diego se quedan en el camino del sistema educativo y del acceso a buenas oportunidades laborales es gente que dentro de 20 años va a tener 40 ó 50 años. Van a llegar a esa edad con muy poco que ofrecer y difícilmente podrán sostener el pago de los impuestos que se necesitan para financiar las obras públicas o las contribuciones a las pensiones. Reitero: tenemos un problema estratégico y hemos estado desperdiciando la gran disponibilidad de una oferta abundante de mano de obra joven. Nosotros deberíamos tener en este momento, por ejemplo, niveles de escolaridad mucho más altos de los que tenemos, pero no es así. Sobre este problema de largo plazo tenemos que discutir en

este país, porque insisto, no es un punto puramente ético y normativo, sino un problema de la manera cómo se maneja el país hoy con relación al país que vamos a ser. A esta perspectiva estratégica agrego, en lo que me resta de tiempo, un segundo tema tampoco muy discutido en nuestro país: la existencia de una serie de problemas político-institucionales que hemos creado y que están afectando profundamente la ejecución de la política social. Si se compara el ciudadano del año 2005 en Costa Rica con el ciudadano de 1980, el de hoy tiene muchos más derechos políticos, civiles, sociales y ambientales. La expansión de la base de derechos y obligaciones que ha habido en Costa Rica en los últimos 20 años es sin precedentes. Pero, además, no solamente hemos expandido los derechos y las obligaciones del Estado con su población, si no que hemos creado los mecanismos para la exigibilidad de derechos y obligaciones (piénsese, por ejemplo, en la Sala Constitucional, la Defensoría de los Habitantes, etc). Todo esto está muy bien y me parece excelente que hoy en día optemos por ser un Estado Social de Derecho, pero se nos olvidó un pequeño detalle: “todo derecho tiene un costo”, como diría Cass Sunstein, profesor de la Universidad de Chicago. Hoy, la política le implica, pues, a la política social nuevas exigencias constitucionales y legales. Pero si nosotros decidimos ampliar la base de derechos y obligaciones hacia la población, deberíamos habernos preocupado, por lo menos, de que no se nos deteriorara la capacidad material del Estado para efectuar acción pública, pues todo derecho implica instituciones, programas y recursos para tutelarlo, promoverlo o defenderlo. Pero deterioro institucional fue exactamente lo que prohijamos. Como consecuencia hemos creado una fuerte tensión sobre el sistema político: hoy en día cualquier persona puede decir que se le está violando un derecho concedido constitucional o le-

Panel de discusión

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galmente y tenemos un Estado por muchas razones fraccionado y sin capacidad institucional y financiera para hacer cumplir con ese derecho (entitlement). Creo que esa es una tensión muy fuerte porque empieza a haber una tremenda brecha entre la promesa de una democracia y de una sociedad más equitativa, que está en la gramática de la Constitución y la ley, en relación con las capacidades efectivas del Estado para promoverla. Y en los últimos años, saben muy bien que esa tensión se ha agravado pues para poder sostener la estabilidad económica y controlar el déficit fiscal hemos recortado el gasto social, con las implicaciones estratégicas que antes comentamos. Aquí hay un juego de espejos que es muy peligroso para este país, porque con los derechos no se juega, una vez concedidos se les respeta, quitarlos es problemático. La otra opción es decir cuales son los derechos que valen, en una jerarquía de derechos para que la gente empiece a negociar cuáles son los de primera, segunda o tercera calidad. Finalmente, creo que hemos hecho otra cosa perjudicial: dispersar el poder político institucional en el aparato del Estado. ¿Quién manda hoy en Costa Rica? Es difícil saberlo pero sí sé una cosa: el Poder Ejecutivo no manda. Al Poder Ejecutivo le hemos quitado poderes formales e informales. Desde 1949 hemos tenido un Poder Ejecutivo, que era de los más débiles, constitucionalmente hablando, de toda América Latina. Adicionalmente, lo que hemos hecho en los últimos 20 años es recortarle una serie de poderes informales, por ejemplo, las normas atípicas mediante los cuales el Poder Ejecutivo tenía una especie de Fast Track legislativo fueron eliminadas por la Sala Constitucional. Uno no puede entender las 80 mil casas de Óscar Arias de 1986 a 1990 si no entiende que, vía un decreto, los recursos originalmente destinados según la Ley de Emergencia para terremotos, se aplicaron a fenómenos sociales, declarando vi-

vienda como asunto de emergencia. Hoy en día esto sería inconstitucional. En principio, este control de constitucionalidad está bien pero ¿cuáles fueron las alternativas funcionales a los poderes informales que se le recortaron al Poder Ejecutivo? En este debilitamiento del Poder Ejecutivo, hemos llegado a dos situaciones perjudiciales: en primer lugar, un régimen presidencialista que no da poderes a quien tiene que la obligación de ejecutar la política pública y, en segundo lugar, el presidente no puede agregar la acción pública ni lograr que el énfasis de la política pública sea la prioridad social pues sus poderes reales para enrumbar el Estado hacia ese cometido son muy limitadas. Este es el sentido de la afirmación de que tenemos, en Costa Rica, un serio problema de diseño institucional del Estado. Más allá de la voluntad y los niveles de inversión social, que creo que han sido excelentemente planteados por Juan Diego, hay pues un problema institucional que resolver. Por cierto que tengo la convicción que, así como para hacer política económica en el sector público se ha creado una tecnocracia de alto nivel, nosotros deberíamos invertir en la creación de una tecnocracia de alto nivel en el área social. Es imposible manejar los recursos “con pegabanderas”: yo no sé en qué empresa se le daría el manejo de cientos de millones de dólares a personas cuya credencial es que trabajaron por el partido. En el fondo, de lo que se trata es de establecer una autonomía de las instituciones que vamos a decir que son claves para nuestra política social, respecto a la clase política. Creo que también debe existir una estabilidad en los fondos que financian a la política social en Costa Rica. Esta funciona con horizontes anuales, pero no se tiene la menor idea dentro de cinco años donde se quiere estar, en parte porque no se tiene la menor idea de cuánta plata se tendrá disponible. Debemos decirle a las instituciones sociales que van a tener estabilidad de ingresos por

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POBREZA EN COSTA RICA

cinco años para que logren un objetivo específico cuya concreción pueda ser corroborada al final del período. En resumen, con esta intervención he querido llamar la atención sobre dos puntos: primero, el problema de la política social es hoy en día un problema estratégico para el desarrollo del país y estamos perdiendo el tiempo. No nos alcanza lo que estamos haciendo en relación con el país que vamos a ser. De las pocas cosas que en la ciencia social más o menos se acerca a la predicción es la demografía y hay ciertas cosas que están ocurriendo ahí que nos plantean retos a veinte o treinta años plazo. Y la segunda cosa que quería señalar es una cuestión que poco se discute, que es el problema de diseño institucional del Estado. Insisto, no es solo un problema de liderazgo: es un contexto institucional muy distinto al de hace años atrás, con un presidente mucho más disminuido, con un Poder Ejecutivo institucionalmente recortado. Eso hay que tomarlo en cuenta para que no hablemos ahora de la nueva gran reforma social o que vamos a hacer gran cantidad de cosas, cuando nuestras instituciones no están capacitadas y carecemos de los cuadros de dirección para llevar la empresa a buen puerto.

Ronulfo Jiménez

L

a presentación de doña Helena nos ha brindado una visión conceptual y de comparación con la experiencia internacional de la política social, lo cual sirve de referencia para percatarnos que los temas que abordamos en Costa Rica no son únicos, sino que se han expuesto en otros países. Además, considero que la presentación de Juan Diego Trejos elimina una serie de mitos que hay en relación con la política social. Voy a referirme a tres temas puntuales relacionados con política social: los recursos, la cobertura en educación y el diseño e implementación de la política. Los recursos. Para hablar de “hacer políticas”hay que tener recursos porque si no simplemente éstas se quedan en promesas que no se pueden cumplir en promesas que luego no se pueden cumplir, o bien como lo plantea Jorge Vargas, en derechos que se establecen pero que luego chocan con las posibilidades reales del Estado de conceder esos derechos, cuando estos implican gastos del Gobierno. La realidad es que tenemos en Costa Rica una carga tributaria baja. Como se muestra en el Gráfico 1, la comparación de la la carga tributaria para más de 100 países, según su Índice de Desarrollo Humano (IDH), se puede observar la línea de tendencia, la línea naramja representa la carga tribu147

taria del Gobierno Central, y la línea roja, la carga tributaria que incluye, además, los temas de seguridad social. En ambos casos, con cualquiera de las dos definiciones, Costa Rica se ubica como un país que tiene una carga tributaria muy baja en relación con su nivel de desarrollo humano, y en general, estamos hablando de una diferencia de cerca de 3 o 4 puntos entre la carga efectiva que tiene el país y la tendencia promedio de países de un desarrollo humano parecido. Pero, ¿de dónde salen los recursos para sostener una política social responsable?, porque no queremos financiarla a través de inflación o endeudamiento que lastime la vulnerabilidad macroeconómica del país. Recordemos qué sucede cuando se olvida la responsabilidad fiscal, como se hizo durante la crisis de 1981 y 1982 durante la administración de don Rodrigo Carazo, en donde la pobreza aumentó a niveles extraordinarios. Es decir, la estabilidad macro importa también desde el punto de vista de política social. Como no existen los recursos fiscales suficientes se ha recurrido al establecimiento de destinos específicos por ley. Sin embargo, cuando sumamos todos los gastos financiados con “destinos específicos”, más el pago de intereses de la deuda, las

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 1 CARGA TRIBUTARIA

FUENTE: Sistema Tributario Costarricense: Contribuciones al debate nacional (Libro Blanco de la Contraloría General de la República).

pensiones y los salarios de los empleados públicos, el total suma más del 100 por ciento de los ingresos fiscales. En conclusión, en Costa Rica hay un tema de cómo financiar el gasto público sin poner en peligro la estabilidad macroeconómica. Si el país no encuentra una respuesta adecuada a este tema, no podrá tener la política social deseada. También la política social debe plantearse el tema de cómo usar los recursos en forma más eficiente. La cobertura en educación. Hay dos grandes programas universales que son claves, que son los referentes a educación y a la salud. En el caso de salud, el país tiene un sistema exitoso desde el

punto de vista de los indicadores que tenemos en esperanza de vida, mortalidad, incluso de la forma en que se han distribuido esos servicios y de la equidad de acceso. Por supuesto que hay problemas, pero en salud, el tema fundamental es cómo hacer estes sistema sostenible con un perfil de envejecimiento de la población. El peor pecado en política social del país se cometió en los ochentas, cuando dejamos que se cayera la cobertura de la educación secundaria. En 1980, el 60 por ciento de la población en edad de ir a la secundaria estaba asistiendo; sin embargo, entre 1980 y 1982, esa cobertura cayó del 60 al 50 por ciento, y a partir de este último año, la recuperación fue muy lenta. Recuperamos la cobertura

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que teníamos en 1980 prácticamente hasta finales de los noventas, por lo que tardamos 15 o 18 años para hacer esa recuperación. El gráfico también muestra la tasa neta de cobertura, con un comportamiento similar al descrito; en este caso eliminando la matrícula final.
Gráfico 2 COBERTURA DE LA SECUNDARIA

El Gráfico 3 muestra la evolución de la cantidad de establecimientos en secundaria. Desde 1980 hasta prácticamente 1994-1996, no se crearon colegios de secundaria, fue básicamente alrededor de 1995 o 96 que empezó de nuevo la formación de colegios, en buena medida durante la administración del presidente Figueres; con don Eduardo Doryan como Ministro de Educación. Esa tarea que inició don Eduardo, luego se continuó en la Administración Rodríguez y en la Administración Pacheco.
Gráfico 3 COSTA RICA: ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS EN SECUNDARIA

FUENTE: Departamento de Estadísticas MEP.

Comparativamente tenemos una cobertura de educación baja en el año 2000 en relación con países de América Latina, incluso con algunos países de Centroamérica como El Salvador, que ha hecho un esfuerzo importante por invertir en la educación secundaria, Cuadro 1.
Cuadro 1 COBERTURA DE EDUCACIÓN SECUNDARIA PAÍS/REGIÓN Costa Rica América Latina y el Caribe Europa y Asia Central Asia Este & Pacífico Mundo
FUENTE: Banco Mundial.

FUENTE: Departamento Estadística, MEP

Año 2000 60,9 85,7 88,0 60,8 65,6

Lo mismo se observa para los docentes en educación secundaria. Incluso, en esos momentos, se disminuyó la cantidad de docentes en secundaria sin que estuviéramos introduciendo nuevas tecnologías de enseñanza, era simplemente la caída del sistema y por supuesto, lo que ocurrió a partir de 1980 se refleja en la escolaridad con que se están incorporando las personas al mercado laboral, Gráfico 4.

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POBREZA EN COSTA RICA

Gráfico 4 COSTA RICA: DOCENTES EN EDUCACIÓN SECUNDARIA

país intensifique esa corrección; este es el segundo tema al que quería referirme.
Gráfico 5 AÑOS DE ESCOLARIDAD DE LA PEA, 2001

FUENTE: Departamento Estadística MEP. FUENTE: Departamento Estadística, MEP

En el Gráfico 5 observamos cuál es la escolaridad de la PEA según edades, de izquierda a derecha, iniciando con las condiciones de la educación de las personas de 92 años, que refleja la escolaridad de hace 80 años, hasta llegar a la escolaridad de las personas de 22 años. Como se puede observar, la escolaridad ha venido incrementándose en forma fuerte, pero en personas de treinta y tantos años en adelante, esa escolaridad no se incrementó. Los errores de la crisis de inicios de los ochentas los estamos sintiendo ahora con una PEA estancada desde el punto de vista educativo. Una conclusión sobre este tema es la importancia de darle prioridad al sistema educativo, que es algo que el país ha venido haciendo en las últimas tres administraciones, por supuesto que no es un tema de cobertura exclusivamente, es un tema también de calidad y del buen uso de los recursos que el país, cierto ya está haciendo la corrección en su sistema educativo y es importante que el

El diseño e implementación de la política El tercer tema está muy relacionado con lo que planteaba Jorge Vargas sobre los problemas de la política social, y esto hay que verlo a la luz de los recursos y de la eficiencia con que se usan esos recursos; pero detrás de eso hay una serie de problemas en el diseño de las políticas sociales; hay un tópico de prioridades, es decir cuál es la prioridad que el país quiere darle a la política social, por qué la política social compite y se complementa con otras políticas públicas. En particular, creo que deberíamos de buscar eliminar esa falsa dicotomía entre la política social y la política económica como si fueran dos cosas diferentes. Que tengamos una buena educación y una buena cobertura de la educación, interesa desde el punto de vista económico, ya que representa acumulación de capital e interesa desde el punto de vista de calidad de la vida de las personas y de cultura. Lo que parece que hemos perdido es ca-

Panel de discusión

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pacidad para el diseño de esa política, especialmente aquellas que dan frutos en el largo plazo. Por una parte, en política social es muy tentador orientarse hacia las acciones que dan réditos políticos en forma inmediata. Sin embargo, en educación los frutos se ven en el largo plazo, por lo que puede existir tentación de dar énfasis a otro tipo de política cuyos réditos sean más de corto plazo. En la formulación de la política social hay un problema de incapacidad institucional; es decir, si en estos momentos aparecieran los recursos necesarios para hacer posible todos nuestros sueños en política social posiblemente sería un desastre, porque existe una falta de capacidad institucional para el diseño de esa política. El Poder Ejecutivo desde hace muchos años ha perdido la habilidad de dirección en política social y en los otros temas de política pública. A su vez, creo que lo que ha pasado en los noventas y que se ha agudizado en los años recientes, es un fenómeno que ha venido en forma progresiva; elegimos un Presidente y le pedimos resultados pero ese Presidente no tiene los instrumentos. En estos temas de política social, como en otros, se necesitaría una dirección del lado del Poder Ejecutivo que es el que puede tener la visión global; pero el Poder Ejecutivo ade-

más no tiene la capacidad, entonces, ¿a dónde, en cuál institución, cuál Ministerio tiene la capacidad de seguir esa dirección? Por ejemplo, en el Fondo de Asignaciones Familiares (FODESAF) no presenta esa capacidad para plantear un diseño de política, tampoco existe la burocracia o esa tecnocracia que tenga la facultad de llevar a cabo esas políticas –hablo de burocracia en el buen sentido de la palabra–; tecnocracia que uno sí la encuentra en otras instituciones como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) o el Banco Central donde existe una institucionalidad, una capacidad profesional que en las instituciones del sector social no se encuentra; hay muchas instituciones donde el tema de la coordinación es absolutamente imposible; hay traslapes, no hay claridad de cuál es la población meta; no hay evaluación porque si el que dirige o el que debiera de tener la capacidad de dirigir no lo puede hacer, pues menos tiene la capacidad de poder evaluar. Por último, hay un tema de arreglo institucional para diseñar política social que no es algo exclusivo de la política social pero que sí es un asunto que provoca que el país tenga problemas en diseñar una política social capaz de llegar a donde quiere y en forma eficiente.

CUARTA SESIÓN

POLÍTICAS “FOCALIZADAS” PARA COMBATIR LA POBREZA
Políticas “focalizadas” para combatir la pobreza Roxana Víquez Pobreza. crecimiento económico y políticas sociales Ronulfo Jiménez

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POLÍTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA
ROXANA VÍQUEZ

INTRODUCCIÓN
Es interesante como los aprendizajes sobre el tema de la pobreza y la temática social son bastante variados; en mi caso personal aunque no soy ni académica ni investigadora, sí he tenido una participación tanto en la teoría como en la práctica en temas ligados a la pobreza. Desde luego que la teoría es útil, muy valiosa y definitivamente necesaria porque de alguna manera nos da luces hacia adónde movernos en la toma de decisiones; no obstante, también es muy importante lograr una mejor comprensión de un fenómeno tan multifacético y complejo por parte de las personas no expertas en este tema. Me referiré en términos generales a las políticas focalizadas del combate a la pobreza. Vamos a señalar brevemente el marco conceptual, abarcaré asuntos como los siguientes: ¿qué es focalizar?, ¿cuáles son los métodos?, como también algunas conclusiones de un estudio con base en más de 150 experiencias a nivel mundial realizado por Coady, Grosh y Hoddinott en términos de lo que han sido los mecanismos de focalización y su efi1. David Coady, Margaret Grosh y John Hoddinott, La focalización de las transferencias en los países en desarrollo. Revisión de lecciones y experiencias. Washington, D.C., Banco Mundial e IFPRI, 2004.
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cacia1. A su vez, analizaré el Fondo de Asignaciones Familiares (FODESAF), el único fondo en Costa Rica con políticas que se podrían catalogar como focalizadas. Finalmente haré un planteamiento de la eficacia del gasto focalizado.

1. MARCO CONCEPTUAL El debate y la conclusión
Comenzamos con las preguntas: ¿Qué es focalizar? ¿Cuál es el resultado del debate universalización o focalización? Hemos visto, en esta jornada, que el debate ha llegado a una conclusión que consiste en la convergencia de ambas políticas, las focalizadas y las universales, en su efecto sobre la pobreza. La mayor o menor pobreza es el resultado de las condiciones económicas y de las posibilidades de acceso a las políticas sociales universales. Cuando la pobreza ha decrecido, ha sido, en general, por el efecto de políticas universales y del crecimiento económico. También hemos visto en la exposición de doña Helena Ribe que a partir de las aplicaciones prácticas de ambas estrategias se concluye que la focalización y la universalización no son excluyentes, si no que ambas son necesarias y complementarias. La primera se concibe como un paso transi-

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POBREZA EN COSTA RICA

torio para el logro de la segunda, hacia lo que es el objetivo de la política social, que radica en la construcción de una sociedad más justa a través de una serie de políticas universales.

La justificación y el propósito
La justificación para las políticas focalizadas la encontramos en la comprensión de lo que significa equidad; es decir, en medio de un mundo con recursos insuficientes y mal distribuidos, focalizar es una estrategia o alternativa para llevar ciertos beneficios particulares a grupos específicos que están excluidos de lo que son las políticas universales, el mercado y en general, los frutos del desarrollo. Por consiguiente, esa decisión de focalizar es la expresión concreta de una sociedad que ve esas desigualdades y que decide apostarle ciertos recursos especiales a determinados grupos menos aventajados para lograr un desarrollo equitativo. De esta manera, el propósito fundamental de la focalización es facilitar el acceso equitativo e igualitario para que todos los ciudadanos tengan las mismas oportunidades a las prestaciones sociales básicas y al mercado de trabajo. El objetivo de la focalización es acercase a esas personas que por sí mismas no pueden acceder a estos servicios y facilitarles el acceso a los servicios universales, al mercado de trabajo, a las oportunidades que son los que efectivamente las sacarán de la pobreza.

cas focalizadas podrían tratar de subdeclarar ingresos, bienes u otras realidades para seguir siendo beneficiarios de esas políticas, por lo que se convertirían en un contra incentivo. Creo que este asunto lo hemos oído frecuentemente en el tema del welfare en los Estados Unidos y otros programas muy generalizados de subsidios, en que más bien el acceso a dichos subsidios se convierte en un contra incentivo para el desarrollo de las personas, con su consecuente efecto desfavorable. En segundo lugar se considera que la focalización puede generar estigmatización, sobre todo cuando se trata de grupos de por sí discriminados, como por ejemplo las poblaciones étnicas, indígenas, personas de raza negra o grupos minoritarios de las sociedades, a las que además de tener este estigma, se les agrega el estigma de pobreza. Algunas personas pueden sentir la calificación de pobres como una forma de discriminación o rechazo ó más como una agresión a su dignidad en vez de como una ventaja. También, en la misma línea de lo que señalé antes, podría ser un contra estímulo para la superación, si la persona beneficiada considera que por el hecho de ser pobre tiene derecho a ciertos beneficios que pierde si deja de serlo. Un tercer aspecto desfavorable de la focalización es que podría inducir a evasiones fiscales, porque personas que cuestionan la razón por la que se debe pagar impuestos podrían tener menor motivación para pagarlos si se destinan directamente a las políticas focalizadas.

Los principales problemas de focalizar
Sobre la temática de los principales problemas que enfrentan los mecanismos de focalización, que han sido analizados en el mundo, existe gran coincidencia entre destacados estudiosos. En primer lugar, se considera que pueden generar incentivos adversos, en donde los beneficiarios de las políti-

Los “errores” de la focalización
A pesar de que la focalización genera impactos positivos muy visibles en el corto y mediano plazo, también puede generar costos a causa de dos errores que son los más comunes. El primero es el de exclusión, que ocurre cuando el sistema es tan restrictivo, tan focalizado, que deja por fuera a

Políticas “focalizadas” para combatir la pobreza

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muchos que deberían estar en el grupo objetivo. El segundo es exactamente lo contrario porque consiste en una inclusión indebida. Con el afán de incluir a todos los que supuestamente deberían tener acceso a los beneficios, se diseñan mecanismos de focalización tan amplios que permiten la incorporación de muchos que no deberían estar incluidos. Como ningún programa o instrumento de focalización puede evitar totalmente estos errores, se debe tomar una decisión estratégica de cuál es el error de consecuencias menos graves. Generalmente, se escoge el error de inclusión como menos grave, por cuanto se considera preferible incluir personas que no tienen derecho a excluir personas que sí tienen derecho a los beneficios. Por tanto, los sistemas tienden a ser un poco más flexibles y tienden a favorecer el error de inclusión.

En la primera de las maneras citadas, la calificación se basa en un estudio social de la familia realizado por trabajadoras sociales directamente en el hogar, para determinar si se cumplen los requisitos exigidos. La segunda forma es sustitutiva del estudio social in situ; en vez, el estudio familiar o individual, está basado en la información sobre las familias registrado en un banco de datos o de información, tal como el Sistema de Identificación de la Población Objetivo (SIPO) o el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (SISBEN) de Colombia u otros sistemas de medios probados de focalización. En este caso, a partir de ciertas características que son fáciles de observar se calcula un puntaje para cada hogar mediante un análisis factorial, o una regresión de los datos registrados y con base en este puntaje las familias se clasifican en categorías que permiten determinar cuales familias tienen derecho a determinados beneficios. Por ejemplo, si tenemos recursos para dar donaciones en alimentos, probablemente nos concentremos en las categorías del grupo más pobre, el cual tiene necesidades absolutamente básicas, como lo es el tema de la ingesta calórica. Pero si lo que vamos a hacer es trabajar un micro crédito, probablemente nos enfoquemos a niveles de puntaje más altos donde podamos encontrar la capacidad productiva que necesitamos en las personas que puedan acceder al crédito, como el nivel de alfabetización para que la persona pueda manejar el crédito o la microempresa. Por consiguiente, lo que permite este tipo de mecanismos, como el SIPO, es orientar las decisiones sobre ayudas, subsidios o creación de oportunidades, a un determinado grupo social, con un perfil dado, acorde con los beneficios. Mediante la focalización comunitaria, un líder o grupo representativo de la comunidad escoge a los beneficiarios a partir de criterios que, en general, pueden ser bastante subjetivos.

2. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN
¿Cuáles son los mecanismos de focalización que existen? En términos generales, prevalecen tres tipos de mecanismos para focalizar: • • • Focalización de familias o individuos. Focalización por categorías o grupos. Focalización derivada de una autoescogencia.

Focalización de familias o individuos
La valuación de familias o individuos para determinar si tienen derecho a un determinado beneficio puede realizarse de tres maneras principales: mediante un estudio social de cada familia; un estudio basado en los datos de la familia registrados en un sistema que incorpora información de las familias potencialmente necesitadas; o mediante una calificación comunitaria.

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En Costa Rica se aplican los tres tipos de focalización. Por ejemplo, el régimen no contributivo de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social realiza una comprobación directa, mediante trabajadoras sociales que visitan a cada una de las personas y hacen dicho estudio. La comprobación sustitutiva la aplica el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en todos sus programas utilizando la información de SIPO. La focalización comunitaria se emplea para las becas del Fondo Nacional de Becas (FONABE), en donde el director de escuela y un grupo de miembros de la comunidad deciden cuáles niños reciben beca. En los tres casos hay un proceso para escoger las familias o individuos para recibirán los beneficios; lo que varía es el mecanismo o instrumento utilizado para la identificación. O sea que la elegibilidad se determina ya sea por el estudio realizado por el trabajador social, por la comparación del puntaje de la familia con el valor límite predeterminado para un subsidio específico o mediante la recomendación y validación de un grupo comunitario. Cada uno de estos medios tiene ventajas y desventajas, asociadas básicamente con tres parámetros que son la precisión y objetividad en la escogencia; la relación costo-beneficio y la complejidad administrativa; y el criterio de elegibilidad. Algunos son más precisos que otros, otros más objetivos; mientras que la elegibilidad se determina por la relación costo-beneficio. Por ejemplo, la escogencia comunitaria es sumamente baja en términos de costo, mientras que el estudio social es el más caro de todos porque requiere el trabajo de un profesional especializado que dedica varias horas a recopilar y analizar la información. La aplicación de un sistema como el SIPO, tiene un costo intermedio, pues aunque es bastante costoso, no lo es tanto como el estudio social. En todo caso, estos sistemas tienen ventajas y desventajas que no serán analizadas.

Focalización por categorías
Dentro de la focalización por categorías, los tipos más usuales son la focalización geográfica y la demográfica. La focalización geográfica de un programa se determina por el lugar de residencia de manera que las personas que residen en determinado cantón o comunidad, automáticamente adquieren el derecho de recibir los beneficios del programa. El Gobierno actual ha considerado esta forma de focalización en el proyecto Vida Nueva, al proponer como grupos objetivo a ciertas comunidades caracterizadas por tener alta desventaja o marginalidad. De esta manera los beneficios se enfoca a esas comunidades como un todo, y no a determinadas familias en particular, si no que es una focalización de tipo comunitario. Las características deficitarias de las comunidades se determinan con base en información que ya existe, en las encuestas de hogares, estudios de necesidades básicas y mapas de pobreza. En la focalización demográfica se elige la población objetivo según la edad, el género, etnia u otras variables de tipo demográfico. Por ejemplo, se considera que tal o cual programa va dirigido a las mujeres de 18 a 25 años, madres solteras y que la pertenencia a esa categoría ya de por sí da acceso al servicio o beneficio del programa. La focalización geográfica también se ha aplicado en Costa Rica, en el proyecto Vida Nueva, el Triángulo de Solidaridad, las Comunidades Vulnerables en el gobierno de José María Figueres y algunas otras iniciativas. La focalización por criterios demográficos también muestra distintas experiencias, tal el caso del régimen no contributivo de pensiones que utiliza criterios demográficos en donde tienen acceso las personas adultas mayores o con algún grado de discapacidad. Por lo tanto, es una política focalizada, selectiva y categorizada hacia un establecido perfil de población, con una determinación sobre todo demográfica.

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Focalización por autoescogencia
En la focalización por auto-escogencia, como el nombre lo sugiere, la escogencia de los beneficiados se da mediante un proceso de auto-focalización: es muy simple, lo que se brinda es tan poco que solo los más pobres muestran interés en acceder al programa de beneficios; es decir, este es tan poco atractivo y tan limitado el incentivo, que solamente el que tiene la verdadera necesidad se interesa en acceder al beneficio. No conozco ninguna experiencia sobre la auto-focalización en Costa Rica, pero sí una interesantísima en Bolivia, a través de los programas Plane y Pro País. En el Programa Plane la persona tiene que comprometerse a trabajar tiempo completo en la construcción de obras comunitarias y a cambio recibe una tercera parte de un salario mínimo. Así, quién accede es solo aquella persona que realmente esté necesitando trabajar. Por consiguiente, es un sistema de bajísimo costo administrativo porque se diseña de tal manera que solo aquellos que realmente están muy necesitados acceden a él. El programa puede parecer bien paradójico, pero funciona en estos países con enormes cantidades de personas de baja productividad sin empleo. Los programas Plane y Pro País tienen entre los dos 250 mil beneficiarios; claro, hay que tomar en cuenta que hablamos quizá del país más pobre de América Latina después de Haití. •

más de recursos a los pobres que las asignaciones aleatorias. Los 10 mejores programas entregan a los pobres entre dos y cuatro veces la proporción de beneficios que se entregan con asignaciones aleatorias. La focalización funciona pero no siempre. Aunque, en promedio, el desempeño es bueno, en 25 por ciento de los casos la focalización es regresiva, en cuyo caso los pobres habrían recibido una mayor proporción de los beneficios si se hubiera aplicado una asignación aleatoria de los recursos. El 80 por ciento de la variabilidad en cuanto al desempeño se debe a diferencias dentro de los métodos de focalización y sólo 20 por ciento corresponde a diferencias entre los métodos. La calidad de los procesos de implementación hacen la diferencia. La calidad y capacidad técnica utilizada en el proceso de implementación, la creatividad y la forma de aplicar los procedimientos ejercen gran influencia sobre los resultados y el nivel de eficacia y eficiencia alcanzadas.

Conclusiones del Banco Mundial
Sobre este tema de mecanismos de focalización, en el estudio citado de Coady, Grosh y Hoddinott se plantean cuatro conclusiones muy interesantes en el estudio donde se analizan alrededor de unos 150 sistemas de focalización de toda índole en 100 países. • El primer punto interesante es que se comprueba que el uso de la herramienta de la focalización proporciona hasta 25 por ciento

Como conclusión, cualquier método puede ser bueno y algunos más precisos y objetivos, pero si se emplean de forma inadecuada son igual de malos, y ningún método que por sí mismo garantiza una buena o adecuada escogencia y la diferencia está en la forma de la implementación; en el uso del instrumento es donde está la diferencia y no en el instrumento. En Costa Rica, desde hace muchos años hemos impulsado la focalización mediante el Sistema Integral de Becas (SISBE) y el SIPO, con una gran confianza en que son instrumentos que podrían ser complementarios para la política pública universal. Sin embargo, cabe repetir que los métodos para que funcionen eficazmente tienen que ser bien usados, mediante uso adecuado y congruente con una política mucho más integral.

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3. ANÁLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA
A partir de este marco conceptual general cabe analizar cómo ha sido el gasto focalizado en Costa Rica. En el país este tipo de gasto se ha realizado con los Fondos de Asignaciones Familiares (FODESAF). Un gasto decreciente. La primera conclusión es que durante la década de los noventa estos gastos fueron crecientes, pero posteriormente se han reducido año tras año. Los gastos de 2003 y 2004 fueron los más bajos en los últimos 15 años. De 1998 a 2004, el gasto total en colones de 1991, pasa de 15 mil millones de colones a menos de 11 mil, o sea una caída significativa de 27 por ciento.
Gráfico 7.1 GASTO EFECTIVO DEL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES, 1991-2004 (MILLONES DE COLONES DE 1991)A/

Gasto focalizado compartido. El gasto focalizado en los últimos años representa solamente 65 por ciento del total del gasto de FODESAF. En otras palabras, 35 por ciento de este gasto está distribuido en programas que no necesariamente están dirigidos a las poblaciones pobres. Eso no quiere decir que no les beneficien, porque ya vimos que las políticas universales en gran medida tienen un impacto en los pobres, pero no tienen ese objetivo o esa dirección, Gráfico 7.2.
Gráfico 7.2 GASTO EFECTIVO TOTAL Y FOCALIZADO FODESAF Miles de colones de 1991

FUENTE: Cálculos de la autora con base en las liquidaciones de presupuesto de FODESAF según la CGR.

a/ Se usó como deflator el Índice de Precios Implícitos del Gasto de Consumo del Gobierno, según Cuentas Nacionales del Banco Central de Costa Rica.

FUENTE: Con base en informes de la CGR sobre la ejecución total del presupuesto de FODESAF.

Gasto no focalizado atomizado. El Gasto no focalizado se distribuye entre 16 o más instituciones y en una aún más amplia variedad de programas, en montos que varían desde el destinado al Movimiento Nacional de Juventudes de solo 0,2 por ciento del gasto total no focalizado hasta 34 por ciento destinado a los programas de comedores escolares del Ministerio de Educación Pública, Gráfico 7.3. Además, cuatro instituciones, Ministerio de Educación, Patronato Nacional de la Infancia, Ministerio de Salud y Consejo Nacional de Producción, concentran en forma conjunta 80 por ciento del gasto total no focalizado.

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Gráfico 7.3 PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL NO FOCALIZADO DE FODESAF DESTINADO A PROGRAMAS ESPECÍFICOS

La eficacia del gasto social
Sobre la eficacia del gasto focalizado es poco lo que se puede mencionar, debido a la carencia de la información requerida para evaluar este aspecto. En estos programas se observan grandes deficiencias operativas y no es posible determinar si los métodos de focalización han sido o no eficaces, porque existen otros factores que afectan la operación de los programas y resulta difícil establecer si la falta de eficacia es atribuible o no al sistema de focalización. El análisis de la eficacia se limitará a los cuatro programas recién mencionados.

Programas de becas
En el caso del Fondo Nacional de Becas aún se utiliza un sistema de focalización de base comunitaria, que es bastante impreciso y poco objetivo, no obstante el esfuerzo realizado para que la calificación se fundamente en la información de SIPO. Además, el programa solo beneficia a los que ya asisten a la escuela, por cuanto solo les da acceso a los ya incorporados al sistema escolar, convirtiéndose en un sistema excluyente. El programa presenta problemas de eficiencia adicionales, debido a que subejecuta una enorme cantidad de recursos. Es un programa diseñado desde una visión de la oferta por cuanto se limita a atender a quienes solicitan los incentivos y no a identificar y buscar a los niños que han dejado el sistema.

FUENTE: Cálculos de la autora con base en las liquidaciones de presupuesto de FODESAF según la CGR.

Por otra parte, en los cuatro programas focalizados, el FONABE, el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), el IMAS y el Régimen no Contributivo, el gasto en general ha decrecido en los últimos años, Cuadro 7.1.
Cuadro 7.1 GASTO DE FODESAF FOCALIZADOS (Miles de Colones constantes de 1991) Institución FONABE BANHVI IMAS CCSS-RNC 2000 162 4.625 1.504 2.761 2001 410 4.328 975 2.699 2002 463 4.230 901 3.071 2003 380 4.020 750 2.280 2004 390 3.673 719 2.159

Programas de vivienda
El Bono de Vivienda que otorga el BANHVI, ejemplifica el caso clásico de los programas que de hecho resultan excluyentes –sin proponérselo– de algunas familias necesitadas. Esto ocurre porque para otorgar el bono se requiere que la familia sea dueña del lote. Entonces, como en el caso de FONABE, deja por fuera a todos los que no son pro-

FUENTE: Cálculos de la autora con base en las liquidaciones de presupuesto de FODESAF según la CGR.

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pietarios de un terreno donde construir, que son los más pobres; en consecuencia es un subsidio no orientado a los más pobres. Además, en el procedimiento de focalización se considera el ingreso de la familia para determinar su nivel socioeconómico, lo cual es una medición insuficiente para identificar la condición de pobreza. Por otra parte, los grandes esfuerzos realizados en el Ministerio de Vivienda y en el Sistema Financiero de la Vivienda por tratar de mejorar el mecanismo de focalización y utilizar el SIPO, no han tenido resultados favorables, porque la ley determina que la selección de los beneficiarios se realice con base en el nivel de ingreso y condición de pobreza de la familia y no aplica el SIPO como fundamento para la toma de decisiones. A la vez, como la Contraloría General de la República considera que se debe usar el SIPO, los funcionarios llenan la ficha de de este sistema solo para cumplir con la exigencia del ente contralor, con lo cual el costo administrativo se aumenta en vano.

sos suficientes, como en 1993, el IMAS alcanzó una relación 18 por ciento de gasto administrativo y 82 por ciento en inversión social. Además, como el acceso a los servicios tiene un alto costo transaccional para las familias, he propuesto que, dado que no es posible cambiar las leyes de un día para otro, se ayude a los beneficiarios a cumplir con los requisitos, quizás pagándole a organizaciones sin fines de lucro la formación del expediente de la persona, para que no sea la mujer cargada de niños la que tenga que perder días de trabajo para obtener las certificaciones de nacimiento y del registro de la propiedad más otros que se le exigen. Hace 10 años se le exigían 18 requisitos, ahora son alrededor de 25, por lo que una persona pobre simplemente enfrenta un alto costo para cumplirlos. Algunos consideran que esta posición no es la adecuada, sino que los requisitos se deben eliminar; sin embargo, eso es mucho más complicado. Si la selección de beneficiarios es por quien llegue primero a la fila, no se podrá seleccionar mucho, si no a quien llegue primero. Todas estas limitaciones se reflejan en la baja cobertura que alcanza el IMAS con sus programas. La cobertura promedio de los programas, en todos los casos no supera el 5 por ciento del total de su población objetivo, Cuadro 7.2.
Cuadro 7.2 METAS DE COBERTURA IMAS, 2005 Beneficiario Meta Población Cobertura (%) 215.676 413.369 193.902 127.650 22.590 3,8 5,3 2,4 1,3 4,0

IMAS
El IMAS constituye una ventanilla del Estado para atender necesidades de los pobres. El IMAS canaliza mucha demanda social que no puede dirigirse a otras instituciones, aunque tal vez no resuelve el problema. Sin embargo, el IMAS con un presupuesto tan reducido, que además ha venido decreciendo solo puede atender un porcentaje muy bajo de su población objetivo, en una serie de programas muy dispersos, de baja cobertura por la carencia de recursos y, por lo tanto, de limitado impacto. En otras palabras, aunque el IMAS tiene una gran capacidad de ejecutora, se convierte en una institución carísima, donde cada traslado o beneficio tiene un altísimo costo administrativo, debido a la carencia de recursos. Cuando se le dieron recur-

Total familias en pobreza 8.100 Total menores 22.000 Total mujeres 4.700 Total apoyos laborales 1.712 Vivienda propia en mal estado 900

FUENTE: Cálculos de la autora con base en información del IMAS.

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Régimen no contributivo de la CCSS
El Régimen de Pensiones no Contributivo consiste en una pensión vitalicia dirigida prioritariamente a personas adultas mayores carentes de recursos y a personas discapacitadas. Es un programa selectivo que a la vez aspira a ser universal dentro de la categoría de población objetivo; si el programa aspira a que todos los adultos mayores y todas las personas con discapacidad reciban una pensión, desde ese enfoque es un programa selectivo pero con vocación universal. El programa tiene una cobertura muy alta en estos grupos y ha mejorado bastante su eficiencia y focalización. El monto de la pensión es muy bajo, pero es posiblemente el programa que en ciertos momentos se ha preocupado por buscar a sus beneficiarios. •

intereses, limitaciones y preocupaciones de los pobres sobre su propia situación. Los programas focalizados que existen en el país son excluyentes, porque atienden a los grupos pobres con alguna capacidad para acceder a ellos dejando fuera a quienes carecen de tal capacidad.

La propuesta
Para mejorar los resultados de la política de gasto social se requiere darle una oportunidad a los programas focalizados para que cumplan con su rol real de complementar las políticas universales. El Fondo de Asignaciones Familiares fue clave en este país hace 35 años, cuando fue novedoso en el mundo. No fue si no 20 años más tarde que el Banco Mundial empezó a gestar, en Bolivia, un fondo de inversión social; y mientras esos fondos de inversión social los financia el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y otros, el costarricense se financia con ahorro nacional, lo que permite un diseño de las políticas, más autónomo, sin ninguna condicionalidad. Lo que están haciendo el Programa Progresa, el Programa Bolsa Escuela, o Bolsa Familia, es el concepto de asignación familiar global con que se creó el Fondo de Asignaciones Familiares hace 35 años. No puedo evitar enojarme y sentir una carga ética muy seria, porque ¿cómo puede ser que Costa Rica, habiendo tenido esas oportunidades no las haya aprovechado mejor.

4. CONCLUSIONES
En esta parte final se presentan las principales conclusiones y una propuesta a manera de recomendaciones. • • El país carece de una política social integral, consistente y con visión de largo plazo. No existe una autoridad que defina y articule a las instituciones del sector público en el campo político social. Los resultados de los programas no se evalúan. El presupuesto del gasto social está sujeto a vaivenes cortoplacistas, según las posibilidades y decisiones de las autoridades del Ministerio de Hacienda. Los programas focalizados tienen una baja asignación presupuestaria. No se considera el enfoque desde el lado de la demanda, y por ello no toman en cuenta los

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Coady, David, Margaret Gras y John Hoddinott. (2004). La Focalización de las Transferencias en los Países en Desarrollo: Revisión de Lecciones y Experiencias. Washington, D.C.: Banco Mundial, FPRI.

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PANEL DE DISCUSIÓN

Miguel Loría Pbro. Claudio Solano

Miguel Loría
sfuerzo gubernamental versus resultados: 20/20. Uno de los temas que da origen a este tipo de reflexión es que realmente cuando se compara los esfuerzos gubernamentales desde el punto de vista del combate a la pobreza y los resultados obtenidos, tenemos como resultado una relación 20-20 que la hemos estado observando desde hace algunos años. El gasto social con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) representa un 20 por ciento, porcentaje alto si se compara con el 12 por ciento promedio que se registra en los países de América Latina y, por otro lado, también hemos visto por más de una década que el porcentaje de hogares pobres en el país se ubica en alrededor de un 20 por ciento.

E

simplemente he seleccionado algunos temas sobre los que me pareció interesante hacer algunos comentarios. El entorno macroeconómico. Con respecto al entorno macroeconómico no vamos a entrar en el detalle sobre lo que ya se ha mencionado acerca de la estructura de las finanzas públicas del Estado costarricense, caracterizada, por una parte, por la rigidez del gasto y por una insuficiencia de ingresos. Con respecto a la financiación del déficit público, hemos visto diferentes esquemas y propuestas de cómo hacerlo. Cada vez que menciono esto me acuerdo de lo que decía el profesor Arnold Harberger –quien estuvo aquí en Costa Rica en 1990, precisamente en un seminario organizado por la Academia de Centroamérica para definir el rumbo de las políticas económicas del país–. Posiblemente el profesor Harberger diría hoy exactamente lo mismo que dijo en 1990, que Costa Rica es un país con una extraordinaria habilidad para parquear el déficit fiscal. ¿Qué es lo que quería decir con esto? Él decía que los costarricense hemos tenido una gran habilidad para buscar maneras de financiar el déficit, pero no para encontrar formas de cómo reducirlo, de tal manera que el problema fiscal es un problema endémico, es un problema que lo tenemos desde hace muchísimos años.
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También se registran indicadores favorables y avances importantes en el área de salud, como por ejemplo en la expectativa de vida. Por el contrario, tenemos resultados no tan satisfactorios como quisiéramos en el caso de educación, por la baja cobertura que existe en la educación secundaria. La pregunta que surge, entonces, es si los resultados son satisfactorios o no; y la siguiente pregunta que me hago es ¿cómo sabemos si son buenos o no? Alrededor de este tema han habido tres grandes discusiones sobre factores que podrían explicar básicamente la situación de pobreza del país; no son desde luego temas exhaustivos, aquí

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POBREZA EN COSTA RICA

El parqueo, mencionaba don Arnold, ha tomado diversas formas. En un momento fue una abundante cosecha de café lo que cerró el déficit; en otros momentos fueron donaciones del exterior; en otros financiamiento puro y simple de emisión monetaria por parte del Banco Central, luego nos movimos a esquemas de deuda externa, endeudamiento público externo, más recientemente es el superávit en el resto de las instituciones públicas (el Instituto Costarricense de Electricidad, la Caja Costarricense del Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros). Sin embargo, todos esos mecanismos van llegando a un límite; hay consecuencias importantes desde el punto de vista de restringir o estrujar el superávit de las empresas públicas, eso tiene un costo también económico y social. Dada esa limitación y estrujamiento dentro de los parqueos, como diría el profesor Harberger, últimamente se ha recurrido a una política de gasto discrecional, básicamente en aquellos sectores en los cuales se puede reducir el gasto de una manera relativamente rápida, obviando aspectos constitucionales y legislativos. Este es el caso del gasto social ha sido uno de los candidatos elegidos para aplicarle el recorte presupuestario. Lo mencionó antes doña Roxana respecto a algunos programas focalizados y posiblemente esto tiene que ver con que los pobres no tienen suficientemente voz ni representación social, no se manifiestan en las calles. En este sentido, el manejo de las finanzas públicas tiene serias e importantes implicaciones desde el punto de vista del combate a la pobreza. Los aspectos institucionales. Con respecto a los aspectos institucionales en estos programas de combate a la pobreza, existe un problema relacionado con la economía política del gasto, es decir, cuando se plantea a quién responde ese gasto social, no está claro si responde a las necesidades de la sociedad como un todo o si responde a la voz de los más necesitados; si es la agenda del Ministro de Hacienda de turno, o la de la Asamblea Legis-

lativa. Todas esas agendas son excluyentes, es decir, no necesariamente todas van hacia los mismos resultados, no está claro a quién es que se responde y cuál es el elemento político que está detrás de estas acciones. Por otro lado, está lo que en economía se conoce como la teoría del agente y el principal, es decir, la inconsistencia que existe entre el mandato del ente superior y la acción que se toma al nivel último en la cadena de mando. En otras palabras, para poner un ejemplo simple, un ministro de Estado puede dar una orden de que se reduzca un cierto trámite por considerarlo innecesario debido a que su costo en términos de transacciones para el ciudadano es más alto que su beneficio; sin embargo, en esa cadena de mando resulta que al final se entorpece el proceso y el funcionario que tiene que poner el sello o firmar el papel no lo hace o pide más requisitos o se utilizan sistemas de tipo discrecional, que llevan al final de cuentas a que no se ejecute el mandato original. Esto lleva a situaciones, desde el punto de vista del ciudadano, de incertidumbre, frustración, descontento, una situación en que el Estado no le resuelve su problema. Es ahí donde surgen los problemas de ingobernabilidad. Cuando hablamos de Estado, hay que ver a qué nivel de Estado nos estamos refiriendo, en qué nivel se encuentra ese cuello de botella. Finalmente resulta que también hay problemas de desconocimiento desde el punto de vista de la legislación existente. Ustedes recordarán que hace algunos años se aprobó una ley de protección al ciudadano contra los trámites innecesarios. En ella se planteaba un mandato precisamente para que se evaluaran los trámites y eventualmente se eliminaran aquellos que no considerados como necesarios, incluso de plantea allí el silencio positivo, esto es, que si después de un cierto tiempo el funcionario público no resuelve la gestión presentada, se da como aceptada la petición. Así, cuando uno le pregunta al ciudadano qué tanto conoce esta ley, éste derecho

Panel de discusión

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no se ejerce por desconocimiento; vivimos más bien en un sistema donde lo que privan son más los favores del funcionario al ciudadano, si se puede llamar así, que los derechos legalmente establecidos para el consumidor. Tenemos ese tipo de problemas institucionales que afectan en gran medida los resultados que se pueden obtener desde la óptica de las políticas sociales. Medición de impactos. Doña Roxana señaló antes que en nuestro país no se evalúa nada, nadie sabe nada; surge entonces la interrogante de cómo estamos desde el punto de vista de los resultados alcanzados con las diferentes acciones que se han tomado. Una de las razones es que nosotros tenemos una cultura de productos, básicamente lo que registramos son productos pero no resultados. Por ejemplo, en los informes de labores de las instituciones el número de aulas y escuelas construidas, el número de maestros que se capacitaron, la cantidad de kilómetros que se pavimentaron de ciertos caminos. Pero la pregunta relevante es ¿para qué sirvió eso, cuál es el impacto de esos productos? ¿Las aulas están efectivamente siendo utilizadas o están vacías? Porque ¿qué pasa si efectivamente se construyeron las aulas, pero no hay alumnos porque desertaron los estudiantes o porque no hay maestros? ¿Dónde está esa estadística? Esa estadística no existe, simplemente es una recopilación estadística de productos. La cultura de impactos es más compleja, requiere mucho más iniciativa, mucho más dedicación, mucho más capacitación a efecto de tener precisamente esos indicadores que permitan llevar el pulso de las diferentes acciones que se están tomando. Como se carece de indicadores, se carece de monitoreo, no hay mediciones de impacto, por lo tanto hay todo un problema desde el punto de vista de la gestión y volvemos a la misma pregunta no contestada, ¿cuál es el impacto que está teniendo el gasto social en los niveles de pobreza?

¿Qué se puede hacer con respecto a este tipo de situaciones? En estos momentos la preocupación a nivel mundial de entidades, de organismos internacionales, de donantes, de agencias de cooperación, es precisamente la efectividad de los productos en el desarrollo. Cuando se compara los niveles de ayuda dados al mundo en desarrollo versus los niveles de pobreza, se llega a una situación muy frustrante. Se llega a la conclusión, –decía el expresidente del Banco Interamericano de Desarrollo Enrique Iglesias– que la pobreza en América Latina ha aumentado. La misma declaración ha manifestado Kofi Anan en las Naciones Unidas; es la misma voz de alerta que plantea el economista Jeffrey Sachs con respecto a las metas del milenio. Los países están muy lejos de cumplir las metas del milenio planteadas para el 2015. Entonces, de nuevo volvemos a la interrogante de qué es lo que se ha hecho y por qué los resultados son tan poco satisfactorios con respecto a las enormes cantidades de recursos que se han empleado en diferentes programas de lucha contra la pobreza. Por esta razón, se ha desarrollado toda una estrategia orientada precisamente a conseguir resultados, basada en varios principios orientadores que han sido adoptados de manera unánime por muchos organismos a nivel mundial. Principios orientadores En primer lugar, establecer el diálogo sobre resultados, con autoridades, gobiernos, sociedad civil; averiguar qué está pasando, cuáles son los resultados, es de nuevo la pregunta que hacía doña Roxana, si se le ha preguntado a los pobres cómo les va, de qué les han servido los programas que existen, si acceden a ellos, si los conocen, el diálogo sobre realmente qué es lo qué está pasando. En segundo lugar, el fortalecimiento institucional. Este tema tiene que ver con algo que se mencionó en el transcurso de las discusiones, que es la debilidad en el diseño de los programas sociales, en

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particular de combate a la pobreza. En esos programas no ha habido un alineamiento entre la programacióncon, el monitoreo y la evaluación de resultados, desde el punto de vista de planificación y presupuesto. Así, lo que se plantea es que esos tres elementos tienen que ir necesariamente de la mano, al mismo ritmo, concatenados y coordinados entre sí. En tercer lugar y relacionado con lo anterior, enfatizar en la generación de indicadores de medición de impacto versus lo que es la medición de resultados. Cuando uno lee la Memoria de la Contraloría General de la República y analiza la gestión de los diferentes ministerios, llama la atención cuando dice que esas estadísticas no sirven precisamente para evaluar resultados porque no son estadísticas de resultados, nuevamente son esta dísticas de productos. En cuarto lugar, utilizar la información relevante para la toma de decisiones. Nuevamente, lo que tenemos disponible en la actualidad no permite orientar la toma de decisiones y hoy en día hay experiencias, algunas han sido mencionadas acá, de programas que se están desarrollando con estos enfoques. Son los casos de Bolsa Familia en Brasil, de Oportunidades en México, el Plan Familias en Argentina y más recientemente, el programa de Pobreza extrema en El Salvador, para mencionar algunos de los Latinoamericanos; el programa Educación para todos en Burkina Faso y el de Reducción de la Pobreza en Vietnam. Todos estos programas han adoptado esos principios fundamentales y se espera que de ahí se pueda generar “suficiente contagio” hacia una medición más dirigida hacia resultados, para evaluar exactamente dónde estamos y cuáles son los resultados que estamos logrando. En tanto, ¿qué medidas alternativas o complementarias se pueden adoptar? Al inicio de estos comentarios mencioné el problema fiscal. En el tema del presupuesto sería im-

portante establecer un presupuesto desde la perspectiva de resultados, no como ha sido lo tradicional, que el presupuesto se orienta básicamente por productos o por inercia, asignándole a los ministerios un porcentaje recursos con ajuste por inflación para los gastos del año siguiente o haciendo recortes discrecionales sin un adecuado análisis de costo-beneficio, en donde se considere cuál es el programa que estamos cortando, qué implicaciones económicas y sociales tiene el dejar el programa a medio camino. Este tipo de criterios ya deberían erradicarse si queremos ser exitosos en una política social. Otro aspecto que también he mencionado, pero que sin duda no es automático, es la necesidad de enfatizar en el cambio cultural o institucional hacia la medición de impactos y eso implica también un cambio de actitud y un esfuerzo grande de educación y capacitación a los involucrados en el diseño y ejecución de las políticas sobre la necesidad de evaluar lo que estamos haciendo. Es importante también generar un liderazgo fuerte, claro y definido, de tal manera que se asegure una agenda común, que lleve a un objetivo colectivo y no que existan agendas particulares a nivel del ministro, del funcionario, del diputado, o en otros niveles. La pregunta es ¿dónde instaurar ese liderazgo? En algunos países existen secretarías especiales adscritas a la Presidencia de la República, otros países tienen un ministerio específicamente para el tema social, en fin, habría que buscar un esquema con la suficiente autoridad para que lleve a cabo las tareas que se planeen ejecutar. Un aspecto que también sería importante de comenzar a trabajar y discutir en Costa Rica es el de las alianzas público-privadas, en proyectos orientados a la reducción de la pobreza. La tarea es muy amplia, requiere de una gran cantidad de recursos no solamente económicos, si no también intelectuales. En este sentido la participación del sector privado, vía comunidades, sociedad civil,

Panel de discusión

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puede ser un ingrediente importante para canalizar y dinamizar este tipo de programas. Algunas ventajas interesantes en las alianzas público-privadas como, por ejemplo, en el aprovechamiento de sinergias para potenciar esas ventajas, donde uno más uno no es necesariamente dos, sino que puede ser cuatro o cinco. Por su parte, el desarrollo de los esquemas de apropiación es uno de los aspectos más importantes que se ha logrado rescatar en muchos de los programas orientados a reducción de pobreza a nivel del mundo. Cuando los afectados o los involucrados no sienten el programa como suyo, su nivel de participación no es el mismo; no es igual, por ejemplo, cuando se habla de un determinado programa del Banco Mundial o de la Agencia Canadiense de Cooperación, que cuando se hace referencia al programa de una comunidad de San Isidro de El General. Ahí hay una diferencia muy importante desde el punto de vista del compromiso, lo cual hay que aprovechar. Claro está que hay obstáculos reflejados en los procedimientos institucionales, las maneras tradicionales de hacer las cosas, la coordinación institucional y los aspectos políticos y culturales. Pueden haber desavenencias entre el sector público y el sector privado; el sector público tiene una manera de hacer las cosas, el sector privado tiene otra forma de efectuarlas, lo que para uno es sencillo,

para el otro es complicado. Ese tipo de aspectos habría que trabajarlos y, desde luego, profundizar en las reformas requeridas en temas institucionales, fiscales, legales, etcétera. Finalmente, qué podríamos concluir de todas estas reflexiones. Básicamente, creo que la tarea está planteada, es una tarea urgente, que no espera mucho, en la cual hay que dedicarle el mayor de los esfuerzos posibles. Ronulfo Jiménez nos va a hablar posteriormente sobre la agenda, específicamente qué aspectos considerar en esa agenda, pero también tenemos que ver el cómo llevar a cabo estos programas, tomando en cuenta las experiencias internacionales, las lecciones aprendidas y una recomendación del apóstol San Pablo que dice: “Examinadlo todo, retened lo bueno” (1 Tesalonicenses, 5:21). Creo que en el tema que nos ocupa es una buena recomendación, aprovechando la creatividad, el conocimiento en casa, la experiencia adquirida, lo que tenemos actualmente, y las mejores prácticas internacionales. Coincido con doña Roxana en que el país tiene las condiciones para llevar a cabo esta tarea, lo que hace falta es decisión, voluntad política y una dosis de solidaridad, como señaló el Padre Claudio Solano en su presentación.

Pbro. Claudio Solano
i participación se orientará hacia el tema doctrinal, en el ámbito de la Doctrina Social de la Iglesia, y específicamente desde la óptica de la solidaridad, que es la propuesta concreta de la Iglesia en relación con el tema que nos ha congregado en estos días. Esta presentación será la de un simple bautizado, es decir, de ninguna manera pretendo hablar en nombre de la Iglesia. Se trata de una ponencia sencilla sobre algunos textos de la Doctrina Social de la Iglesia; a riesgo, por lo tanto, a ser un poquito aburrido, pero creo que esta es una oportunidad que no hay que dejar pasar para compartir con todos algunas reflexiones.

M

su libro La Pobreza de las Naciones, nos habla también de cómo en la proclama de Santa María ya se había puesto este tema de la pobreza como un tema importante; igualmente hablaba ya en ese momento de la responsabilidad social, de que hoy se oye tanto. A mi juicio, el tema de la pobreza, más que económico, es de naturaleza eminentemente humana, del que no escapan ni los países más ricos, como hemos visto en las ponencias presentadas en esta Jornada. Siendo la Iglesia experta en humanidad, como dice el Papa Paulo VI, la pobreza es un tema sobre el que la Iglesia tiene mucho que decir. Al respecto, como también lo hemos escuchado en estos días, Amartya Sen señala que: “La economía moderna ha sido sustancialmente empobrecida por la creciente brecha entre lo económico y la ética”. La pobreza es un problema complejo que involucra factores de índole económico, social, cultural, moral, político, incluso natural, como es el caso de la producida por los desastres naturales. También existe la pobreza de millones de personas en el mundo, producida por el desplazamiento forzoso de la población debido a las guerras intestinas. En este sentido, las políticas encaminadas a disminuir la pobreza deben igualmente ser de carácter integral, centrando su atención no solo en el mejoramiento material de las personas, si no también en el desarrollo real de sus capacidades, así como en

El tema de la pobreza es tan viejo como la humanidad y de su combate se oye hablar desde siempre. La Biblia dice textualmente: “pobres siempre tendréis con vosotros”. (Mat. Cap. 26, 11). La Sagrada Escritura también promete el premio de la Vida Eterna a quienes tomen de lo que tiene para aliviar las penas de los más pobres: “anda, cuanto tienes véndelo y dáselo a los pobres y tendrás un tesoro en el cielo” (Mc. 10, 21). En 1893 Monseñor Bernardo Augusto Thiel, Segundo Obispo de la Diócesis de Costa Rica, en su Trigésima Carta Pastoral, que dedica al Salario Justo de los obreros, artesanos y pequeños empleados, analiza el tema de la pobreza, como una de sus consecuencias. Don José Figueres Ferrer, en

Panel de discusión

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la forma en que puedan reivindicar y fortalecer sus derechos. A veces pienso que nos esforzamos demasiado en el mejoramiento de los ingresos y la acumulación de riquezas, no así en mejorar los mecanismos de distribución y hacer realmente felices y exitosas a las personas. La noción de solidaridad ampliamente utilizada por el Magisterio, recuerda el sentido etimológico de la participación in solidum, que significa el conjunto de vínculos que unen a los hombres entre sí y los induce a una ayuda recíproca. El fenómeno de la socialización conlleva una interdependencia cada vez más imperiosa a nivel personal, asociativo, nacional e internacional. Ninguna persona o comunidad puede conseguir por sí sola los propios objetivos; las mutuas relaciones comportan un conjunto de conexiones con influencias mutuas, siempre más intensas; de ahí que incluso bajo un punto de vista pragmático resulte conveniente promover la cooperación y la ayuda recíproca por encima de esta razón programática. La interdependencia, considerada en su perfil ético, reivindica un modo de actuar virtuoso y estable, que se traduce en una conducta solidaria entendida como tarea concreta al servicio de los hermanos. En este sentido, la solidaridad se convierte en el fin y en el criterio para organizar la sociedad y es uno de los principios fundamentales de la enseñanza social cristiana, no como simple deseo moralizante, si no como una explícita y legítima exigencia del ser humano. La solidaridad significa promover la inalienable dignidad de toda persona con independencia de su raza, nivel social e ideas políticas, para así contribuir a que se desarrolle de un modo íntegro. Asimismo, tiende a que todos los hombres puedan actuar en la sociedad con la conciencia y la responsabilidad propia de la persona y es, por tanto, el dinamismo que vivifica y potencia las instituciones sociales para que no se conviertan en estructuras de pecado.

La solidaridad no debe confundirse con un sentimiento superficial, sentimental y lastimero provocado por los males de tantas personas, cercanas o lejanas. Al contrario, debe obedecer a la determinación firme y perseverante de empeñarse por el bien común, es decir, por el bien de todos y cada uno, ya que todos somos verdaderamente responsables de todos. Cuando falta esta responsabilidad por los demás hay pobreza. La responsabilidad viene y se aprende de una única manera: siendo responsables. Aunque la solidaridad comprende a todos los hombres, una razón de urgencia hace que la solidaridad sea más necesaria: en cuanto más indefensas sean las personas y difíciles las situaciones en que se encuentren. No puede faltar la solidaridad donde hay miseria y privación. Dice el papa Juan Pablo II en Centesimus Annus: “Como entonces, hay que repetir que no existe verdadera solución para la ‘cuestión social’ fuera del Evangelio y que, por otra parte, las ‘cosas nuevas’ pueden hallar en él su propio espacio de verdad y el debido planteamiento moral”. (CA 5) Por su parte, dice el Papa en su encíclica “Sollicitudo rei socialis”: “Si la situación actual hay que atribuirla a dificultades de diversa índole, se debe hablar de ‘estructuras de pecado’, las cuales –como ya he dicho en la Exhortación Apostólica Reconciliatio et Penitentia– se fundan en el pecado personal y, por consiguiente, está unida siempre a actos concretos de las personas, que las introducen y hacen difícil su eliminación. Y así estas mismas estructuras se refuerzan, se difunden y son fuente de otros pecados, condicionando la conducta de los hombres”. (SRS, 36) “Ahora bien, la Iglesia, cuando habla de situaciones de pecado o denuncia como pecados sociales determinadas situaciones o comportamientos colectivos de grupos sociales más o menos amplios, o hasta de Naciones enteras y bloques de Naciones, sabe y proclama que estos casos de pecado social son el fruto, la acumulación y la concentración de muchos pecados personales. Se trata de

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POBREZA EN COSTA RICA

pecados muy personales de quien engendra, favorece o explota la iniquidad; de quien, pudiendo hacer algo por evitar, eliminar, o, al menos limitar determinados males sociales, omite el hacerlo por pereza, miedo y encubrimiento, por complicidad solapada o por indiferencia; de quien busca refugio en la presunta imposibilidad de cambiar el mundo; y también de quien pretende eludir la fatiga y el sacrificio, alegando supuestas razones de orden superior. Por lo tanto, las verdaderas responsabilidades son de las personas. Una situación como una institución, una estructura, una sociedad no es, de suyo, sujeto de actos morales; por lo tanto, no puede ser buena o mala en sí misma”. (Exhort. Apost. Reconciliatio et Penitentia, 1984, 16:). No obstante, es en cierto modo, como dice el papa Paulo VI, son el resultado del corazón, de las actitudes, de las personas que las dirigen. “‘Pecado’ y ‘estructuras de pecado’, son categorías que no se aplican frecuentemente a la situación del mundo contemporáneo. Sin embargo, no se puede llegar fácilmente a una comprensión profunda de la realidad que tenemos ante nuestros ojos, sin dar un nombre a la raíz de todos los males que nos aquejan. Se puede hablar ciertamente de ‘egoísmo’ y de ‘estrechez de miras’. Se puede hablar también de ‘cálculos políticos errados’ y de ‘decisiones económicas imprudentes’. Y en cada una de estas calificaciones se percibe una resonancia de carácter ético moral. En efecto la condición del hombre es tal, que resulta difícil analizar profundamente las acciones y omisiones de las personas sin que implique, de una u otra forma, juicios o referencias de orden ético”(SRS, 36). Dice el Papa en esta encíclica Sollicitudo rei socialis (La preocupación social): “He creído oportuno señalar este tipo de análisis, ante todo para mostrar cuál es la naturaleza real del mal al que nos enfrentamos en la cuestión del desarrollo de los pueblos; es un mal moral fruto de muchos pecados que llevan a ‘estructuras de pecado’. Diagnosticar el

mal de esta manera es también identificar adecuadamente, a nivel de conducta humana, el camino a seguir para superarlo”(SRS, 37). Haciendo referencia a las ponencias que hemos escuchado, coincido en enfatizar uno de los temas más importantes para la superación de la pobreza, especialmente si se parte de esta tesis de la solidaridad: la educación; pero no se está educando desde hace muchos años en este sentido. Otro tema que siempre se menciona es el de transparencia, pero los mecanismos para exigirla no existen. Me gustaría dejar planteada la necesidad de revisar la viabilidad de constituir un observatorio social, o directamente un observatorio sobre la pobreza, no a nivel de Gobierno, si no de instituciones. Hay tantas que se ocupan de este tema de la pobreza y también entes privados, que pudiera pensarse en cómo supervisar esas estrategias y programas, que realmente cumplan con su finalidad, asegurarse que la corrupción no siga echándolo todo a perder. Como digo, son ilusiones, pero me gustaría muchísimo que en algún momento también la Academia invierta tiempo y pensamiento, con tantos amigos y con muchos de ustedes que podrían participar, para dejar claro que realmente la pobreza no sea un negocio de nadie y por el contrario, hay en las instituciones del sector social, como en muchas empresas privadas, recursos que bien orientados podrían ayudar, no a palear simplemente, sino a disminuir considerablemente la pobreza, a mejorar sensiblemente esa condición en que se encuentran millares de personas ante nuestra presencia culpable. El objetivo de este combate debe ser ¡“A FORCIORI”!, la dignificación de la persona y no fines políticos, financieros o sistemas de gobierno. Que nos sintamos urgidos de buscar el rostro de Cristo en el pobre, en el enfermo, en el desempleado, en el migrante, en el vejado de múltiples formas. Recordar al Papa Pablo VI: “Todo hombre es mi hermano”Jornada mundial de la Paz 1971.

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POBREZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POLÍTICAS SOCIALES
RONULFO JIMÉNEZ

En este capítulo se presenta un resumen de las principales ideas y conclusiones presentadas en la III Jornada Anual de la Academia de Centroamérica, dedicada al tema de la pobreza.

única forma, podemos caer en temas muy simplistas; tan simplistas como interpretar que es el arroz, la carne y cualquier otro producto el que explica la pobreza en un determinado año. Eso es confundir el instrumento de medición con el fenómeno, el fenómeno es mucho más complejo que eso.

1. EL CONCEPTO DE POBREZA
Iniciaré con la primera de las conclusiones mencionadas en este foro; el concepto de pobreza. No hay que cansarse de repetir, una y otra vez, que no hay un único concepto de pobreza, el fenómeno es multidimensional. Así, la pobreza tiene caras muy diferentes, es un fenómeno que cambia en el tiempo y según los lugares en que estemos. En general, es un tema muy complejo que no tiene que ver solamente con los temas económicos, si no también con una serie de perspectivas diferentes. Así, el padre Solano hizo un abordaje de la pobreza desde el punto de vista ético y religioso. El mensaje es que más que hablar de pobreza en singular, posiblemente deberíamos de hablar de “pobrezas” en plural; no por una simple necedad metodológica o académica, si no porque se encuentra muy relacionado con la forma en que se pueda enfrentar el problema desde la perspectiva de las políticas sociales. Si definimos el concepto de pobreza de forma limitada, que se mide de una
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2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO
El segundo tema al cual nos referimos es la relación pobreza y crecimiento económico. Aquí podemos señalar dos conclusiones; una, el crecimiento es una condición necesaria para la reducción de la pobreza, pero no es condición suficiente; la segunda se refiere a la eficiencia del crecimiento económico para reducir la pobreza, lo que en términos técnicos se llama elasticidad, que consiste en estimar en cuánto reduce la pobreza un 1 por ciento de crecimiento económico. Carlos Sobrado mencionó que esa elasticidad no es constante entre países o a través del tiempo y que está relacionada, en particular, con lo que ocurre en el mercado laboral. El planteamiento es que el crecimiento económico puede traducirse en reducción de la pobreza a través de las políticas públicas. Juan Diego Trejos, cuando abordó el tema de gasto social y pobreza, nos trajo este tema a cola-

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POBREZA EN COSTA RICA

ción, en el sentido de que no es algo determinístico lo que pase entre pobreza y crecimiento, si no que es algo que se puede y se debe construir. Incursionando en el tema de pobreza para el caso de Costa Rica, se hizo referencia a dos tipos de medición de pobreza. El primero fue el método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), expuesto por Floribel Méndez del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) en donde observamos que de 1984 al 2004 ha aumentado el porcentaje de hogares que no tienen carencias, el cual pasó del 53 al 63,9 por ciento. Eso es una buena noticia para el período 1984-2000, siendo el año 2000 cuando se efectuó el último censo. Según los resultados de aplicar el método de NBI, se mantiene el porcentaje de población con carencias leves y se reduce el porcentaje de población con carencias moderadas, graves y extremas. Sin embargo, llama la especial atención los retrasos en la parte educativa. Recuerden ustedes que en este estudio se aplicaba un índice que estaba compuesto por diferentes dimensiones de las necesidades básicas, en donde se notaba un rezago especialmente acentuado en el tema educativo. En relación con la medición de la línea de pobreza, se examinaron una serie de características que permitieron concluir que los hogares rurales son proporcionalmente más pobres; al igual que los hogares encabezados por mujeres, no necesariamente porque son mujeres los jefes de familia, si no por una serie de circunstancias más adversas que tienen estos hogares, por ejemplo, tienen un único perceptor de ingreso, que es la mujer cabeza de familia. De igual forma, son hogares más grandes y con jefes de familia con menor educación tienden a ser más pobres. También se examinó cómo en los últimos 10 años el porcentaje de hogares pobres, medidos con el concepto de línea de pobreza según la metodología del INEC, se ha mantenido más o menos estable, en alrededor de un 20 por ciento. En los ho-

gares de menor educación parece que la tendencia no es de estancamiento de la pobreza, si no de mayor pobreza. Lo anterior nos llevaba a la siguiente pregunta: ¿por qué ese estancamiento de la pobreza? La respuesta se orientó por varias líneas: la primera fue que el crecimiento económico en los últimos 10 años el crecimiento promedio _con cualquier indicador macro que se use, ya sea Producto Interno Bruto (PIB) per Cápita, Ingreso per Cápita, Salarios per Cápita, medidos por la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Encuesta de Hogares, entre otros ha sido menor al crecimiento económico del pasado. La pobreza se reduce cuando hay crecimientos económicos fuertes; cuando hemos tenido crecimientos del 5 al 6 por ciento se ha reducido la pobreza; pero cuando el crecimiento es de alrededor del 4 por ciento prácticamente no se ha logrado reducir la pobreza. De esta forma, un punto de agenda en el combate de la pobreza es el tema del crecimiento económico y la definición de qué es lo que tiene que hacer el país para lograr dicho crecimiento. El pobre crecimiento económico ha sido poco efectivo para reducir la pobreza, es decir, que la asociación entre enriquecimiento y reducción de la pobreza se ha debilitado en los últimos 10 años y esto lo podemos observar a través de una mayor concentración del ingreso. Fundamentalmente, la hipótesis para explicar por qué ha ocurrido esa mayor concentración está muy relacionada con lo que ha sucedido en el mercado laboral, porque éste es el vínculo entre el aparato productivo y las familias. En este sentido, desde el lado de la oferta laboral hemos tenido tanto un mayor crecimiento de la población en edad de trabajar, como también una mayor participación en el mercado de trabajo, lo cual está relacionado, en particular, con la incorporación de la mujer al mercado laboral. Estos fenómenos han estado matizados también por los temas de migración; hay una mayor oferta

Pobreza, crecimiento económico y políticas sociales

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de trabajo, en particular de mano de obra no calificada, desde el lado de las migraciones. Además, hay una característica de la oferta de trabajo que ya no tiene que ver tanto con la cantidad si no con la calidad y es que las últimas generaciones que se han estado incorporando al mercado laboral tienen un menor capital humano, una menor escolaridad que en el pasado o, por lo menos, se detuvo el crecimiento que teníamos en la escolaridad de los que llegaban al mercado laboral. Así, se presenta una oferta de trabajo que está llegando simplemente con primaria y no con educación secundaria, tanto por razones migratorias como por la reducción de la cobertura de la educación secundaria en los ochentas y parte de los noventas. Por su parte, desde el lado de la demanda tenemos un crecimiento más débil de la demanda de trabajo debido al menor crecimiento económico, pero también una demanda que, por el cambio estructural que ha tenido el país, es una demanda de trabajadores de ocupaciones más sofisticadas, ligadas al sector servicios que necesitan trabajadores más especializados y con mayor educación. Estos elementos se han combinado para que las remuneraciones de los trabajadores de menor calificación no aumenten, si no que prácticamente estén estancadas o incluso se hayan reducido en términos reales y los trabajadores de mayor calificación hayan salido, en términos relativos,“mejor parados” en el mercado laboral. De esta manera, estos fenómenos del mercado laboral nos llevan a una mayor desigualdad en la distribución del ingreso y, por lo tanto, que ese menor crecimiento se refleje en forma mucho más débil en la reducción de la pobreza.

ma de la educación para el trabajo. Podemos identificar en la pirámide educativa una base amplia de la población con muy poca educación; una población relativamente pequeña,“una cintura estrecha”, de los que tienen solamente educación secundaria completa y una proporción importante de la población con educación superior. En este ámbito, hay un tema de sistema educativo formal y de sistema educativo propiamente para el trabajo que está relacionado precisamente con el mercado laboral.

4. POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL
En el tema de política social hay una conclusión importante. Roxana y Helena señalaron con insistencia que las políticas universales y las focalizadas no son excluyentes; al contrario, cuando ambas se combinan y convergen, se vuelven más potentes para combatir la pobreza. Por lo tanto, el debate de que unas sí son adecuadas y que otras no, no tiene sentido. Ellas destacaron que desde la pespectiva general, como del caso particular de Costa Rica, lo importante radica en la calidad de los programas; objetivos claros, instrumentos adecuados y de menor costo para llegar a donde se desea. Igualmente, señalaron que hay programas innovadores que se están desarrollando en una serie de países, y que de ellos podemos aprender mucho. Ambas reconocieron los importantes esfuerzos que Costa Rica hizo en cincuentas, sesentas y setentas en cuanto a programas innovadores sobre los que muchos venían a aprender, pero lamentan el que en los últimos años en este campo haya habido un retroceso importante. En este sentido otro tema de agenda sería cómo tomar las experiencias positivas de programas innovadores nacionales y de la experiencia internacional. En este campo tenemos que extraer las lecciones exitosas del pasado y, como bien lo señaló Miguel Loría haciendo referencia a San Pablo, “Revisad todo y retened lo bueno”.

3. POBREZA Y EDUCACIÓN
Entonces, otro tema que nos lleva a la agenda de combate a la pobreza está relacionado especialmente con la educación y, en particular, con el te-

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POBREZA EN COSTA RICA

El tema de la evaluación permite llegar a algunas conclusiones. No podemos pretender éxito en programas que ni siquiera evaluamos. Roxana Víquez señaló este punto con suma preocupación. Sobre este tema, la primera línea se centra en evaluar globalmente qué está pasando con la pobreza: establecer un observatorio de la pobreza –como lo sugirió el Padre Solano–, tener mejores indicadores para estudiar la pobreza a nivel general y desagregado. Otra línea de evaluación es propiamente la evaluación de los programas específicos de pobreza. Con estos elementos tenemos una agenda desde el punto de vista de la medición y de la caracterización de la pobreza. Como bien lo señaló Marvin Taylor, debemos procurar también que las discusiones que estamos haciendo de esta temática no sean cosas esporádicas, si no que tengamos una cierta continuidad. Que no nos pase que vamos al gimnasio una vez y que después se nos olvida y luego nos quejamos de por qué no tuvo éxito la dieta o el ejercicio. Otra conclusión sobre política social a nivel global es que la focalización puede funcionar dependiendo de cómo se administran los programas y ésta es una conclusión de mucho sentido común. Al respecto, Roxana planteaba qué tanto más genera un programa de focalización en comparación con un programa aleatorio, es decir, que en lugar de focalizar, hagamos una rifa y lleguemos a los pobres con cierta probabilidad. Recuerdo que Dennis Meléndez decía algo semejante, un poco en broma y en forma irónica. Él aducía que era más fácil hacer una rifa y que como los pobres eran una buen proporción de la población, se podía asegurar de que probabilísticamente los pobres recibían los programas. Pero cuando Roxana nos dice que hay programas que se pueden dirigir mejor a los pobres a través de un sorteo, eso nos debe llamar la atención. En este tema de focalización no hay fórmulas mágicas; los programas hay que diseñarlos de acuerdo con las circunstancias y las capaci-

dades. Por lo tanto, un tema de agenda es la revisión de la focalización. Sobre el caso de Costa Rica, Juan Diego Trejos señaló que la política social es neutral para distribuir el ingreso, o sea, no mejora la distribución del ingreso, lo cual rompe cierto mito que hemos tenido en el sentido de que este país tiene una política social que mejora la distribución del ingreso. Lo que sí es cierto es que cuando uno desagrega, hay programas que son progresivos, que mejoran sustancialmente la distribución del ingreso, entre ellos la educación primaria y secundaria y los programas de salud –en particular la atención primaria–. Por otro lado, tenemos programas sociales regresivos desde el punto de vista de la distribución del ingreso como las pensiones –si bien Juan Diego planteó que en el análisis no se hacía la diferencia entre lo que contribuía la gente y lo que recibía, para ver el subsidio neto– y la educación superior. Lo anterior nos debería llevar a una discusión de qué tan progresivos queremos ser y cómo deberíamos hacer la asignación de recursos dentro de los diferentes programas sociales. Juan Diego destacó también que los programas selectivos, aún los más focalizados, son progresivos a pesar de todos los problemas que tienen. Otro tema que planteó Juan Diego es que el gasto social per cápita permanece estable y entramos acá en el tema de cómo financiar el gasto y procurar la estabilidad macroeconómica. No se puede pretender tener una política social activa, progresiva y con alto impacto, si el país no ha resuelto los temas de los equilibrios macros y de las vulnerabilidades macroeconómicas. Aquí también los temas de inflación son importantes de considerar por su incidencia sobre la pobreza. Otra conclusión de la presentación de Juan Diego es que las políticas sociales a pesar de todos estos defectos son importantes para reducir la pobreza. La política social, con todos los problemas que tie-

Pobreza, crecimiento económico y políticas sociales

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ne, es importante para reducir la pobreza. Es cierto que lo podría estar haciendo mejor, pero todas estas críticas no son para eliminar la política social, si no para definirla de mejor forma. Un punto adicional es el de la capacidad para diseñar y ejecutar políticas. No solo referirnos a lo que queremos, si no también a cuáles es nuestra realidad y las capacidades del país para lograr sus objetivos en materia de política social. Esto nos lo recordó Roxana y Jorge Vargas en sus ponencias. Asimismo señalaron todos los problemas institucionales relacionados con muchos programas sociales de combate a la pobreza con pocas integraciones, con traslapes y con repeticiones, reflejan la ausencia de una visión integral, de una capacidad política en el buen sentido de la palabra que oriente la política social y que establezca prioridades y metas, que asigne recursos, que tenga evaluación, que genere capacidad de las instituciones, que hable de la tecnocracia que tiene que administrar estos programas. No se trata de tener buena gente, como dice Roxana, incluso con muy buen corazón, manejando los programas, si no que se necesita esa alta burocracia que lo haga bien. Entonces, en el tema de agenda algo que pocas veces se menciona es el tema del desarrollo de la capacidad institucional. En el tema de la focalización me parece que hay un punto clave en la discusión, el cual fue mencionado por Roxana: la acción de FODESAF en términos reales ha disminuido. De ahí es donde sale el financiamiento de una serie de programas focalizados, el 63 por ciento de ese gasto es focalizado. Aparte de este problema de recursos usa-

dos en términos reales, hay un tema de administración, de la capacidad de cómo usar de mejor forma esos recursos, es decir, el tema de la eficacia de lo que está ocurriendo con el FODESAF y cómo esos programas particulares tienen problemas de exclusión. Los programas que fueron diseñados precisamente para la inclusión tienen problemas de exclusión. Roxana plantea que, por ejemplo, el FONABE se asigna a los niños que están dentro del sistema escolar, lo cual es importante para que no vayan a desertar, pero estamos excluyendo a los que están fuera del sistema educativo; o bien con el bono de la vivienda, los beneficiarios tienen que tener el lote, lo cual puede que esté llegando a los pobres, pero no a los pobres más extremos; y por último, la ayuda del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), de la cual se beneficia quien llegue primero a la fila, lo cual hace que se generen elementos de exclusión. Aquí me parece que, desde el punto de vista de agenda, se ubica todo el tema de cómo focalizar mejor. Retomando el planteamiento de Roxana, llegar más a una asignación global y al mismo tiempo, buscar la manera de mejorar la selección de las personas que tienen acceso a esos programas. El Régimen no Contributivo es un ejemplo de un programa focalizado bien administrado en el que quintil más pobre de la población,en el cual se ubican los adultos mayores pobres, recibe este beneficio. Este es un régimen muy importante, no obstante, desde el punto de vista de inversión de recursos, en los últimos años ha sido decreciente en términos reales.

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