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Panorama del Violencia (Uruguay)

Panorama del Violencia (Uruguay)

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Evaluación institucional: una mirada al Ministerio

del Interior y su desempeño

1. Introducción

La policía nacional, independientemente
de ser la institución pública a cargo de la
seguridad y tranquilidad en lo interior, divide
sus cometidos en un componente objetivo y
otro subjetivo simultáneamente. En el primero
de ellos se sitúa el delito o la falta, hecho
claramente comprobable e identificable según
las categorías o figuras establecidas en nuestra
legislación. De este modo, cuantificar la
criminalidad en una sociedad en función de la
cantidad de faltas o delitos, más allá de las
dificultades emanadas de la “no denuncia”, es
francamente posible. En este nivel, para su
tratamiento la organización cuenta con una
batería de medidas, tales como la asignación
de efectivos policiales a la función prevento –
represiva, la capacitación adecuada a las tareas
y especificidades delictivas o la dotación de
infraestructura para el accionar dentro del
marco legal. Por otro lado, en el segundo
componente, el subjetivo, interactúan un
conjunto de fenómenos, ya sea individuales
como colectivos, que son solamente en una
pequeña porción dominables por la institución
en función de las herramientas que posee. Vale
decir que si un ciudadano siente miedos o
inseguridades del medio que lo rodea -
independientemente de haber sido víctima de
un delito o no - difícilmente la policía pueda
satisfacer sus inquietudes dentro del marco
presupuestal con el que cuenta. En este nivel
de acción la capacidad institucional para
devolver al ciudadano garantías y confianza
se ve restringida básicamente a campañas
mediáticas atinadas y a una eficiencia

129

operativa, pero depende en buena medida de
otros factores exógenos que son objeto de su
interacción con otras instituciones (marco
normativo y su aplicación, seguridad social,
mercado de trabajo, sistema educativo,
provisión de servicios básicos, acción
comunicativa de los medios, etc). Cuando se
pierde de vista que como fenómenos sociales
ambos componentes están presentes pueden
fallar los diagnósticos, y consecuentemente,
las demandas y las políticas que se aplican para
solucionarlos. No obstante, estas dos
instancias se articulan entre las competencias
del Ministerio del Interior generando
insatisfacciones en muchos segmentos sociales
por los menguados logros obtenidos.
Este capítulo aborda directamente el factor
institucional; dicho de otro modo, no
profundiza en los múltiples elementos que
inciden sobre la criminalidad y violencia
generando la inseguridad ciudadana, sino en
el instrumento diseñado dentro de los servicios
esenciales del Estado para hacerse cargo del
mantenimiento de la seguridad pública: el
Ministerio del Interior y su brazo ejecutor, la
Policía.

Para ello, el trabajo se divide en dos partes.
Primeramente se describe la estructura y
composición de la organización en el presente,
haciendo énfasis en la calidad de sus recursos
humanos, pilar fundamental para el
cumplimiento de las funciones. En segundo
lugar, se analizan los resultados obtenidos en
los últimos años en el combate a las principales
categorías de delitos, poniendo de relieve la
capacidad institucional para la asunción de sus
cometidos.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

2. Nuestra fuerza pública

La organización

Como encargada del orden, la policía
comparte marginalmente con otras entidades
públicas responsabilidades por materia o
territorio; tal es el caso de la Prefectura Nacional
Naval con competencias en el área fluvial o de
la Fuerza Aérea en lo relativo a seguridad
aeroportuaria, pese a que ello represente tan sólo
una parte de las políticas del orden. También el
Ejército Nacional, por ejemplo, cumple
funciones específicas en explosivos y
armamento, situándose en ciertas oportunidades
en la frontera con las actividades policiales.
Complementariamente, existe un mercado
privado de seguridad adjunto a la policía que en
ocasiones se superpone con sus tareas.
Desde el punto de vista cuantitativo, Interior
dispone de aproximadamente 26.000
funcionarios distribuidos en 30 unidades
ejecutoras: 19 jefaturas de policía
departamentales y 11 direcciones nacionales con
especialización funcional. Dicha cifra en
permanente fluctuación a causa de las bajas y
altas cotidianas, se distribuye irregularmente en
la extensión del territorio entre las distintas
dependencias en función de diversos criterios,
tales como la densidad demográfica, área de la
jurisdicción, especialización o demandas
puntuales frente a problemas emergentes de
seguridad.

Las jefaturas de policía departamentales
coinciden con los límites geográficos de los
departamentos, en tanto las direcciones
nacionales cuentan con competencias en todo
el territorio en virtud de su especificidad:
identificación civil, migración, policía científica
(técnica), policiamiento en rutas nacionales,
información e inteligencia, policía de fuego o

custodia de reclusos. Otras direcciones poseen
un cometido específico respecto a la propia
institución; tal es el caso de la sanidad policial y
de sus familiares, la formación del personal
policial y los servicios previsionales o promoción
socioeconómica.
Desde el punto de vista orgánico, el
Ministerio del Interior es quien define las
políticas y estrategias en materia de seguridad,
siendo responsabilidad de su titular el
nombramiento y establecimiento de lineamientos
a los jerarcas de las respectivas unidades
ejecutoras policiales, así como la supervisión y
control de las actividades por ellos
desempeñadas.

Los recursos humanos

En cuanto funcionarios públicos, todo el
personal que revista en el Ministerio del Interior
ostenta estado policial en el denominado
escalafón “L”, es decir, jurídicamente se
diferencia del personal civil del resto de la
administración pública pese a que un porcentaje
importante de éste no cumpla tareas policiales.
En este sentido, un decreto del año 19751
estableció que todos los funcionarios que hasta
el momento no estaban incluidos en dicho
escalafón pasarían a estar comprendidos en el
régimen policial, bajo el argumento de carecer
al momento de un régimen administrativo que
regulase su situación. Pero no todos desarrollan
labores operativas o de seguridad; mientras
algunos desempeñan un rol netamente ejecutivo,
otros se abocan a tareas de apoyo a la función
policial o seguridad ciudadana. De acuerdo a
los registros, unos 21.000 funcionarios están
destinados a las actividades policiales, en tanto
5.000 personas se dedican a las funciones
profesionales, administrativas o servicios de
mantenimiento2

. Sin embargo, la existencia de

130

1

Decreto 193/975 del 11 de marzo de 1975.

2

Personal perteneciente a la propia Secretaría o a unidades ejecutoras tales como la Sanidad Policial o los servicios

previsionales (Asistencia Social) también se incluye entre los funcionarios policiales.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 82. Distribución del personal por unidad ejecutora según tarea

*Personal en proceso de redistribución por transformación de la Unidad Ejecutora.
Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

131

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

un escalafón único para el Ministerio del
Interior lleva frecuentemente a la
superposición de visiones o roles sobre
ministerio y policía.
Estos efectivos incluyen al personal de
ambos sexos, aunque en lo concerniente a
género Interior tiene una fuerte concentración
de personal masculino. Si bien el 80% del total
de funcionarios son hombres, tan solo uno de
cada diez policías ejecutivos es mujer, estando
levemente atenuada la cifra por el peso
femenino dentro de los administrativos y
profesionales. Con todo, la presente
administración ha hecho grandes esfuerzos por
balancear esta inequidad de género quitando
las limitaciones en los cupos de vacantes de
ingreso. Hasta hace poco tiempo, los
aspirantes tenían cargos diferenciales en virtud
de su sexo e incluso calificaban por
subescalafones separados, pero esta situación
ha sido modificada a partir de 2005. Esta
transformación ha implicado cambios en las
políticas de ingreso, constatándose
actualmente una fuerte demanda de aspirantes
del sexo femenino. Pero este hecho aún no ha
podido determinarse si responde a una
situación coyuntural o estructural, en especial
por considerarse una política incipiente. De
todos modos, se presume que la desproporción

mencionada de una mujer cada diez hombres
se atenúe en el mediano plazo de seguir la
actual tendencia.
Otra categoría de análisis para ver la
distribución de los recursos humanos del
Ministerio y de la Policía Nacional es lo
atinente al rol desempeñado dentro de la
estructura. En términos generales, hay dos
caminos para integrarse a la policía: como
aspirante a los cuadros subalternos (es decir,
el personal de base) con una formación
profesional que ronda los seis meses, o como
aspirante a los cuadros superiores (en esencia,
el personal con fuerte capacidad de mando y
control) con un sustento académico de corte
universitario de cuatro años. En tanto el grueso
de la plantilla de personal integra los cuadros
subalternos con una participación del 90% de
los efectivos, son pocos los aspirantes que
pujan por un lugar para formarse en la Escuela
Nacional de Policía como oficial. Eso está
determinado por la limitación en la cantidad
de vacantes existentes como por el escaso
atractivo que, al parecer, opera entre los
jóvenes de nuestro país. Sin embargo, ello no
implica que los policías y funcionarios del
Ministerio del Interior tengan escaso nivel
educacional. En primer lugar, porque existen
umbrales de exigencia para el ingreso a la

Cuadro 83. Nivel educativo máximo alcanzado por el personal subalterno

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior (valores al 30/04/07).

132

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

función policial en constante superación;
mientras que en décadas pretéritas se requerían
calificaciones de primaria (en algunos casos
incompleta) en la actualidad se exige al
aspirante al menos la aprobación del tercer año
de secundaria. En segundo lugar, la institución
ha implementado mecanismos de actualización
a través de cursos especiales o de los requisitos
para el ascenso en la carrera que, aunque no
lleguen aún a la calidad de “cursos de
formación permanente” permiten refrescar e
incorporar saberes con relativa periodicidad.
Pero en tercer lugar, datos recabados
recientemente permiten vislumbrar que, más
allá de las exigencias formales para el acceso
a los cargos policiales, muchos funcionarios
presentan niveles educacionales superiores a
los demandados (cuadro 83).
El gráfico 53 muestra diferencialmente la
agrupación de funcionarios con más de 40 años
(que en teoría ingresaron hace ya un tiempo)
y los menores de 40. Si bien las escalas
educacionales se mantienen en proporciones
se vislumbran cambios en la propensión a
estudiar, muchas veces fomentado por las
políticas ministeriales.
En términos generales, la imagen
distorsionada que suele tener la ciudadanía es
una fuerza policial bajamente calificada. Y

aunque algunos de sus recursos humanos
cuentan tan solo con primaria queda
demostrado que son solamente menos de la
quinta parte y además tienden a disminuir su
proporción en función del recambio
generacional. Pero además, si bien hay una
fuerte concentración del personal calificado en
la Secretaría por sus conocimientos técnico –
profesionales, existe un número importante de
funcionarios con alta capacitación que no
integra formalmente la plantilla de funcionarios
profesionales universitarios. Tomando en
consideración las nuevas exigencias para
ingresar a la función pública, pero
fundamentalmente en el Ministerio del Interior
– incluso con fuerte demanda de aspirantes que
no superan las pruebas de admisión para las
vacantes ofertadas en el subescalafón ejecutivo
pese a cumplir los requisitos formales – podría
proyectarse una organización con alta
capacitación en el mediano plazo, en especial
al considerar la planificación que se viene
realizando en materia formativa.
No obstante, resta por mejorar los niveles
de profesionalización en los centros de
enseñanza; en principio, no todos recibieron
un curso exhaustivo de formación profesional
en el pasado, sea por carencia de un cuerpo
dogmático unificado a escala nacional,

Gráfico 53. NIVEL EDUCATIVO (EXPRESADO EN PORCENTAJE)

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

133

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

proliferación de escuelas departamentales,
docentes sin titulación o experiencia debida,
etc., como también por falta de materias
apropiadas o carga curricular insuficiente.
Cuesta desterrar la vieja concepción de que la
verdadera escuela es la calle o la comisaría,
hecho que si bien no deja de tener cierto
sustento en cuanto práctica profesional, evade
la imperiosa necesidad de una formación
teórica de base lo más sólida posible. Por tanto,
el desafío asumido recientemente de
profundizar la capacitación inicial del
funcionario que a posterior cumplirá las tareas
de seguridad pública y la centralización
académica para los funcionarios de base
adquiere un fuerte sentido estratégico en el
diseño de una institución mucho más
profesionalizada.
Uno de los mayores retos existentes para
cualquier organización es contar con los
recursos apropiados para cumplir con los
objetivos. Por tanto, la pregunta que se hacen
los diseñadores de las políticas en materia de
recursos humanos es qué requisitos exigir y
cómo seleccionar al personal. Esto claramente
se relaciona con otros factores: la retribución
a cambio de las tareas, el nivel de exigencia de
la función, las perspectivas de desarrollo
personal, los riesgos a que se expone la
profesión, la estabilidad laboral, el prestigio
profesional y un conjunto adicional de
elementos que los oferentes de las prestaciones
personales consideran a la hora de solicitar
empleo. Y a diferencia de otras profesiones u
oficios que son altamente demandados por una
fuerza de trabajo ociosa, la función pública
como policía no se encuentra entre las más
solicitadas. Por otro lado, la demanda de
seguridad por parte de la ciudadanía sigue en
aumento, hecho que lleva a presionar por la

creación de nuevas vacantes para satisfacer los
reclamos sociales. Eso conduce a la generación
de algunos nudos complejos de solucionar, ya
que el mercado de trabajo no siempre responde
a la voluntad de la sociedad. Así, por ejemplo,
si queremos aspirantes con altas calificaciones
difícilmente podamos satisfacer el cupo de
vacantes, ya que muchos no encontrarán
atractivo el salario a cambio de lo que
consideran apropiado a sus conocimientos.
Claro está que modificar la variable “salario”
depende de muchos factores: disposición del
margen fiscal, negociación con actores sociales
que reclaman una participación presupuestal
superior, aprobaciones legislativas, etc. Si por
el contrario se establecen umbrales bajos, no
sólo tendremos el riesgo de contar con una
policía subcalificada para sus funciones, sino
que además tendremos mayor demanda de
trabajo pero escasas aprobaciones en las
pruebas de ingreso. El gran problema de la
actualidad es que, aún con las mejoras
salariales experimentadas en las leyes
presupuestales y rendiciones de cuentas
precedentes, no se logra completar el cupo de
vacantes en los cargos ejecutivos, hecho que
contrasta con los llamados para ocupar cargos
administrativos pese a la menor retribución de
dicha función3

. Por lo tanto, despejadas las
variables “educación” y “retribución” queda
pendiente una tercera variable que talla en
función de ellas: procedencia de los recursos
humanos.

a. Procedencia

¿Cuáles son los departamentos
proveedores de los funcionarios? Para una
primera aproximación tomaremos como dato
el lugar de nacimiento declarado por el policía

3

Recientemente más de 5.000 personas acudieron al llamado para el llenado de 18 cargos de administrativos en

dependencias del Ministerio del Interior.

134

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

en el Censo realizado recientemente, indicador
más confiable que el domicilio dada la probable
redistribución habitacional generada por la
propia profesión luego de su incorporación a
la organización. En cuanto a fuente de
selección de los recursos humanos de la Policía
Nacional debemos hacer algunas
apreciaciones. Una primera observación puede
hacerse al contrastar el personal ejecutivo de
base, el subalterno, con los oficiales. En tanto
las vacantes de ingreso para las escuelas
departamentales se nutren con ciudadanos
provenientes generalmente del propio
departamento, la formación policial de la
oficialidad atrae a jóvenes de todos los puntos
del país. Sin embargo, en ambas escalas se
producen fenómenos de consideración.
Del cuadro 84 se deduce que a excepción

del departamento de Maldonado – fuerte
receptor de policías subalternos nacidos en
otras localidades – y en segundo lugar de
Montevideo (aunque a gran distancia del
primero), los departamentos restantes se
abastecen con recursos nacidos en el lugar.
Quedan excluidas de este análisis las
Direcciones Nacionales que poseen por su
especialización competencia funcional en todo
el territorio y que se ven nutridas por personal
de todos los departamentos, aunque con
prevalencia de ciudadanos montevideanos,
hecho que se explica por la concentración de
las sedes en la metrópoli.
Por el contrario, los oficiales tienen un
comportamiento diferente.
El cuadro 85 presenta tres columnas: los
oficiales que prestan servicio en el

135

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 84. Procedencia de los policías subalternos por departamento

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

departamento, los oficiales que nacieron y
prestan servicio dentro del departamento y
la procedencia de los oficiales de toda la
policía según su lugar de nacimiento. Una
primera observación permite clasificar a los
departamentos en tres categorías en función
de la procedencia de los oficiales: 1) los
grandes proveedores en valores absolutos
(Montevideo, Rivera, Artigas, Cerro Largo
y Tacuarembó); 2) los intermedios
(Durazno, Treinta y Tres, Soriano y Salto)
y 3) los bajos proveedores (Canelones,
Flores, Rocha, Lavalleja, Florida, Río
Negro, Paysandú, Colonia, San José y
Maldonado). No obstante, estas categorías
pueden verse modificadas al ponderar la
estructura de cargos existente en cada
departamento. Teniendo en cuenta que
Montevideo reúne al 40% de la población

del país, su participación con un 18% de la
fuerza efectiva de los oficiales policiales
queda disminuida ante departamentos de
baja densidad demográfica como Artigas
(2%), Cerro Largo (3%), Rivera (3%),
Tacuarembó (3%) o Treinta y Tres (1%).
En este caso, podríamos sostener que estos
departamentos son los que efectivamente
nutren de los recursos humanos necesarios
a la institución, es decir, son los proveedores
de los oficiales de la policía. Este fenómeno,
en teoría, podría asociarse a las bajas
oportunidades laborales en el norte del país,
la distancia de los centros universitarios
instalados en la capital que impiden estudiar
y mantener lejos del hogar a jóvenes de
escasos recursos sin retribución a cambio,
a valores tradicionales o perpetuación de
profesiones en el seno familiar, e incluso,

Cuadro 85. Procedencia de los oficiales ejecutivos por departamento

136

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

viejas prácticas clientelares instaladas en la
organización.

Lo cierto es que, más allá de las
especulaciones, queda demostrado que no
todos los departamentos presentan el mismo
comportamiento en cuanto a provisión y
recepción de recursos humanos. Vista la cantidad

de cargos y, especialmente, la procedencia y
residencia de los recursos humanos, se vislumbra
una organización con escasa participación
porcentual de funcionarios de la zona
metropolitana y sus adyacencias, en tanto
fuertemente generadora de oportunidades
laborales a los nacidos en zonas norteñas. Este

Gráfico 54. PROCEDENCIA DEL PERSONAL DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CÁRCELES

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

137

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Gráfico 55. POBLACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS POR SEXO SEGÚN LA EDAD

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

suceso también se ve reflejado en unidades
ejecutoras como la Dirección Nacional de
Cárceles, Penitenciarías y Centros de
Recuperación con asiento en el cono urbano,
donde predominan los funcionarios de
procedencia fronteriza (gráfico 54).
El crecimiento de algunas modalidades
delictivas para el que las autoridades
policiales toman recaudos con variaciones
en la gestión policial, no ha hecho más que
requerir un aumento de efectivos para no
desatender todas las aristas que comprenden
a la seguridad pública. Pero la dificultad
encontrada recientemente en el
departamento de Montevideo para el
llenado de las vacantes de ingreso de
personal ejecutivo en los grados más bajos
de la organización, no hace más que
confirmar la escasa motivación social por
incorporarse a la institución, conformando

una estructura de clase media - baja como
veremos más adelante, exceptuada por los
niveles más altos de la organización.
Otro aspecto a considerar son las edades
de los funcionarios policiales.
En tanto la media o promedio de edades
ronda los 37 - 38 años tanto para hombres
como para mujeres con un rango que va
desde los 18 a los 70 años, su distribución
por jerarquía difiere sustantivamente.
De los gráficos 56 y 57 se desprende que,
si bien las mujeres pesan menos en cantidad
dentro de la organización que los hombres,
en cuanto a carrera funcional corresponde
destacar que ascienden promedialmente a
edades más tempranas que su sexo opuesto,
al menos en los grados subalternos.
Probablemente esto se deba a las reestructuras
de cargos que se han llevado a cabo en el
pasado y no a factores académicos ya que

Gráfico 56.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

138

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Gráfico 57.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

139

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 86. Estado civil de los funcionarios

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

ambos géneros calificaban por separado,
aunque cabe agregar que entre los actuales
aspirantes las mujeres ostentan mayores
niveles de escolaridad y aprobación en los
exámenes de ingreso, hecho que correlaciona
con la situación de la enseñanza en nuestro
país.

b. Características sociales de los funcionarios

Luego de analizar el perfil de los recursos
que integran el Ministerio del Interior en
cuanto formación y procedencia observemos
algunos rasgos de sus hogares. En términos
generales, el Ministerio cuenta con una
plantilla de recursos con una caracterización
típica de la familia tradicional. En cuanto a
estado civil (cuadro 86), el 58% de los
funcionarios declaró estar casado, frente a un
8% que se encuentra en unión concubinaria.
Asimismo, solo un 20% manifiesta
permanecer soltero, ante un 13% que ha

pasado al menos por una situación de divorcio
o separación. Véase que la adición de casados,
solteros, divorciados y viudos, categorías
formales tradicionales, globaliza a 23.110
personas, frente a las 2.557 que participan de
relaciones no formales como la unión libre o
separación. Si bien estos guarismos dejan en
claro que prevalecen valores sociales clásicos
en los hogares policiales uruguayos, pueden
generarse diferencias sustantivas según el
género. Dicho corte expone cifras
diferenciales para hombres y mujeres, siendo
estas últimas las que proporcionalmente en
apariencia tienden a casarse menos y
divorciarse o separarse más. De todos modos,
la información no da cuenta de la cantidad de
vínculos matrimoniales que presentan los
funcionarios o si las mujeres luego de acaecida
una separación permanecen sin contraer una
nueva relación formal, hecho que los estudios
demográficos para la situación uruguaya
respaldan en contraposición a la situación de

140

Gráfico 58.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

los hombres, quienes suelen formar un nuevo
hogar. Tampoco se sabe si dichas
características son permanentes o
coyunturales, puesto que no toma en
consideración la evolución histórica o el corte
por edades, en especial sabiendo que
actualmente ingresan más cantidad de
mujeres que antes. Complementariamente,
al considerar el promedio de edades tanto
para hombres como para mujeres en función
de su estado civil, el gráfico 58 no expone
comportamientos

sustantivamente

diferentes.

Por otra parte, al discriminar por
unidades ejecutoras se observa que no todas
presentan el mismo patrón de
comportamiento en sus relaciones
personales. Mientras que la Jefatura de
Policía de Maldonado (26.8%), Dirección

Nacional de Cárceles (24.3%), la Dirección
Nacional de Policía Técnica (30.7%) y la
Dirección General de Represión del Tráfico
Ilícito de Drogas (31.2%) son las
dependencias con mayor proporción de
personas solteras separándose de la media
nacional (20.3%), las Jefaturas de Policía
de Rivera (72.1%), Soriano (69.4%),
Artigas (68.9%) y Salto (67.3%)
respectivamente son las que ostentan
mayores niveles de funcionarios casados4
.
En otro orden, son direcciones nacionales
las que mayores guarismos ostentan de
separación (Inteligencia y Prevención Social
del Delito) y divorcio (Migraciones y
Técnica). Más allá de lo estrictamente
cuantitativo, estos valores porcentuales
dejan algunas reflexiones de consideración.
En primer lugar, los departamentos del norte

Gráfico 59. DISTRIBUCIÓN DE PERSONAS QUE VIVEN EN EL HOGAR

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

141

4

La media nacional policial es de 57.8% de funcionarios casados.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

142

Cuadro 87.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 88.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

(Artigas, Rivera, Tacuarembó y Salto)
presentan un comportamiento regular y
diferencial al resto; ellos son los que tienden

a tener una relación matrimonial formal y a
mantener escasos niveles de soltería. En
segundo lugar, los porcentajes de divorcio

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

son relativamente bajos en esos
departamentos, especialmente considerando
los porcentajes de casados. Finalmente, la
Jefatura de Policía de Montevideo, que es
la unidad que afronta la mayor cantidad de
horas de servicio por Artículo 222 con el
correlativo aumento de horas en la jornada
de trabajo, posee un comportamiento
estándar en todas las categorías, razón que
llevaría a suponer que el efecto de distorsión
en la vida familiar está sobredimensionado
en los discursos sociales.
En otro orden, la composición de hogar
tiene ribetes de consideración. El promedio
de los hogares arroja integración de, a lo
sumo, cuatro personas. Si bien existen
hogares que se alejan de esta media, no es
la situación más extendida (gráfico 59).
Tampoco pueden establecerse
diferencias significativas en cuanto a la
composición del hogar por departamento.
De esta forma también caen algunos mitos
que suelen ser recurrentes y que establecen
que los funcionarios policiales poseen
muchos hijos. Esto queda claro al observar
el cuadro 87.

La tabla precedente muestra la cantidad
de menores de 14 años que conviven en el
hogar con el funcionario policial. Aquí
puede observarse que un 58% de
funcionarios que declaró no habitar con un
menor de 14 años efectivamente tiene hijos.
Este es un indicador importante, ya que la
tenencia de hijos es independiente de su
estado civil o de la cantidad de menores que
convivan con él. Podría suponerse que
alrededor de 6.000 funcionarios que hayan
experimentado alguna situación de
separación, relaciones informales o nuevos
vínculos afectivos no conviven con sus
hijos.

En otro orden, la situación habitacional

(cuadro 88) -según las propias
declaraciones- muestra el siguiente patrón:
La mayor parte de los funcionarios
habitan en construcciones tipo “casas”
(18.665), seguidos a mucha distancia por
una tercera parte en apartamentos (6.089).
Nótese con todo, una pequeña proporción
de funcionarios que habita en
construcciones que no fueron diseñadas
para vivienda, concentrándose esta
categoría en personal perteneciente a la
plantilla subalterna y de menores ingresos.
En cuanto a la relación entre las categorías
habitacionales – a excepción de las viviendas
alquiladas por el Ministerio – tiende a
mantenerse estable entre las distintas
jerarquías (cuadro 89).
Véase que de los 25.398 funcionarios
que respondieron las preguntas del
censador, solamente 4.721 han solucionado
definitivamente el problema habitacional y
no poseen deuda en relación a la vivienda,
en tanto una cantidad similar (4.452) se
encuentra en plan de pago por la adquisición
de la propiedad. En el otro extremo,
tenemos 3.933 funcionarios que son
ocupantes gratuitos y, peor aún, 146
funcionarios que – pese a la coerción social
que significa – respondieron ocupar la
vivienda sin permiso del propietario. Solo
la cuarta parte respondió ser arrendatario,
valores que son realmente bajos frente a los
propietarios o promitente compradores en
una profesión que el colectivo suele calificar
como mal remunerada. Como era lógico
esperar, en las jerarquías más bajas que
ostentan los menores ingresos formales por
la institución, el peso de los arrendatarios
es mucho más marcado que el de los
propietarios, situación que tiende a
equipararse o revertirse en los grados más
altos.

143

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Esto permitiría concluir que la carrera
policial permitiría satisfacer una de las
necesidades básicas de la gente como lo es la
vivienda, al menos luego de determinada
antigüedad en el ejercicio de la profesión, más
allá de la calidad o valor que la finca pueda
ostentar y que, por razones obvias, no puede
evaluarse en esta investigación.
Otro de los mitos existentes con respecto
a la policía es que muchos de sus integrantes
viven en condiciones de extrema pobreza al
punto de radicarse en caseríos o cantegriles.
Si bien pueden existir situaciones, la afirmación
queda claramente desterrada con la
investigación realizada recientemente, pese a
que la pregunta pudiera en sí misma ejercer
algún tipo de distorsión sobre los
entrevistados. De los que respondieron,

solamente el 5,5% de los entrevistados que
muestra la tabla respondió vivir en un
asentamiento. Si considerásemos el número de
funcionarios que no respondió la pregunta o
que dudó frente a ella (1.550 en total) para
suponer que ellos también viven en condiciones
de pobreza respecto a la vivienda, nos
situaríamos en el entorno de 2.900
funcionarios, es decir, 11% del total. Pero
nótese también, que algunos de los que
hicieron estas manifestaciones expresaron vivir
en complejos habitacionales o apartamentos
en edificio de altura o de una planta, hecho
que se aleja de la visión clásica de
“asentamiento irregular” que tenemos
normalmente. Aquí puede verse la subjetividad
de algunos de los entrevistados que pueden
sentirse en condiciones de vida inferiores a

144

Cuadro 89.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

las que por su profesión querrían poseer.
De todos modos, no deja de ser una cifra
importante sobre la que deberán focalizarse
políticas sociales de la propia institución.

c. Situación laboral

Otro de los aspectos que generalmente
caracteriza a los funcionarios policiales es la
gran extensión de sus jornadas de trabajo para
dar cobertura a sus necesidades económicas.
Y en este tema existe una gran heterogeneidad
laboral, ya que algunos complementan sus
actividades ordinarias con el servicio policial

extraordinario – el servicio por Artículo 222 –
y otros apelan al multiempleo bajo prestaciones
en otras áreas de actividad. Un segundo
aspecto refiere a la modalidad de trabajo,
donde coexisten muchos regímenes horarios
para dar satisfacción al mantenimiento de los
servicios policiales; pero vayamos por parte.
Como es sabido, el personal ejecutivo
diariamente cumple unas ocho horas de trabajo
en el destino que tenga asignado. Pero a estas
actividades un número importante de
funcionarios adiciona otras de vigilancia y
custodia para poder aumentar sus ingresos
mensuales. De los aproximadamente 22.000

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 90.

Cuadro 91. Promedio de horas por servicio 222

Fuente: Departamento de Contaduría Central del Ministerio del Interior.

145

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

policías que se destinan a las tareas ejecutivas
poco más de 14.000 se dedican a
complementar la jornada a través del conocido
“222”. Vale decir que las dos terceras partes
de los policías destinan parte de su tiempo libre
a seguir trabajando. Y en la materia, también
se produce un escenario variopinto en cantidad
de horas determinado por varios factores:
primeramente, las necesidades personales; en
segundo lugar, la disponibilidad de servicios
que haya en la unidad ejecutora (jefatura
departamental), en tercer lugar, la continuidad
en el tiempo de la contratación por parte de
los privados de dicho servicio; y finalmente,
el precio establecido en la tarifa que difiere en
cada uno de los departamentos. Respecto a
esto último y a modo de ejemplo, el monto a
percibir por el funcionario ronda los $47,
cobrándosele un plus al contratante para
financiar su administración.
Como puede apreciarse en el cuadro 91,
la distribución en cuartiles (no se considera el
último intervalo, ya que hacer más de 200
horas requiere de una autorización de las
autoridades) es prácticamente pareja. En
promedio, cada policía realizaría unas 104
horas mensuales, es decir, unas 3 horas y media
adicionales por día en el trabajo ordinario.
Uno de los problemas que es expuesto
generalmente por los titulares de las
seccionales policiales es que deben atender las
necesidades horarias que genera la prestación
de la actividad extraordinaria. Así, muchos
policías que deben trasladarse de la
dependencia policial al lugar en que realizan

sus 222 (en ocasiones a distancias muy lejanas)
o viceversa, tienen que excusarse en los
horarios por llegadas con retraso, ya que los
contratantes que pagan por el servicio
requieren –y con razón– el cumplimiento cabal
de sus contratos. De esta forma, un servicio
que realiza la policía como “extraordinario”
en lo normativo termina siendo prioritario y
generando flexibilidad en el servicio público
esencial. Pero como añadidura, una actividad
que en la década del sesenta5

era prácticamente
excepcional, en la actualidad se ha
transformado en un requerimiento social de
organismos públicos y privados que optan por
una prestación pública en lugar de contratar
empresas privadas de seguridad. Arribamos de
esta manera a un mercado de la seguridad
pública que adiciona a los 22.000 efectivos
provistos por el Estado para el mantenimiento
del orden, 14.000 que cumplen sus tareas en
un régimen de excepcionalidad en contratación
privada y que compiten con 13.000 efectivos
de las 289 empresas privadas de seguridad
existentes. Ello conduce a que se produzca una
irracionalidad en la contratación de servicios
policiales como variable de ajuste en la
demanda de seguridad. Colegios, liceos,
supermercados, eventos culturales y
deportivos, son algunos de los escenarios en
que se pueden encontrar los policías
cumpliendo tareas de vigilancia por este
mecanismo. Sin lugar a dudas, esta prestación
por policías sobrecargados de horas de trabajo
atenta contra la calidad del servicio, el que
termina siendo para muchos su principal fuente

146

5

Este servicio fue creado por el Artículo 222 de la Ley 13.318 del 28 de diciembre de 1964 y su redacción fue realizada

en estos términos: “Autorízase a la Jefatura de Policía de Montevideo y Prefectura General Marítima a cobrar por la

prestación de servicio de vigilancia especial. El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Artículo 27 de la Ley

13.319 del 28 de diciembre de 1964, extiende al resto de las jefaturas la prestación del servicio: “Autorízase a las

Jefaturas de Policía y a la Prefectura General Marítima a cobrar por la prestación de servicios de vigilancia especiales.

El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Decreto 268/966 de 8 de junio de 1966 y el Decreto 177/969 de 15

de abril de 1969 cumplieron respectivamente con la reglamentación referida, hecho modificado en varias oportunidades

hasta la fecha.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

de ingreso a causa del endeudamiento al que
someten su salario convencional.
Pero además, de acuerdo a los registros
censales, la facilidad crediticia del mercado
financiero que promueve en los funcionarios
públicos créditos a largo plazo sumada a la
posibilidad de incrementar los ingresos por el
complemento de horas, hace que un gran
porcentaje de policías hipoteque su ingreso
futuro, tal como lo muestra el cuadro 92.
Tres cuartas partes de los funcionarios
tienen deudas por préstamos, comprometiendo
de esta forma la capacidad de ahorro. Este
hecho plantea dificultades para la restricción
en el límite de horas permitidas para brindar el

servicio en condiciones aceptables. Las
autoridades actuales con sus equipos asesores
vienen estudiando las posibles alternativas a
las dificultades de la provisión del servicio
extraordinario y, en un plano teórico, buscando
el fundamento de la esencialidad del mismo y
los alcances de su restricción.
Ahora bien, no todos se dedican al trabajo
por 222 o, si lo hacen, también pueden
desempeñarse en otros trabajos.
Como podrá observarse (gráfico 60), unas
4.571 personas declararon trabajar al menos
en otro lugar además de sus actividades en el
Ministerio del Interior. De ellos, 650 tienen
más de un trabajo adicional y alrededor de

Cuadro 92. ¿Tiene descuentos por préstamos en su salario?

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Gráfico 60.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

147

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

9.063 dijeron dedicarse exclusivamente al
servicio ordinario. En otras palabras, entre
17.000 y 18.000 funcionarios cumplen alguna
tarea adicional.

El segundo aspecto que se esbozaba líneas
atrás, es la multiplicidad horaria para el
cumplimiento de las funciones.
El cuadro 93 sintetiza en escasas categorías
las 29 modalidades laborales con que se
encontró el equipo del relevamiento censal.
Ello se debe a que los gerentes de las
dependencias – comisarios o quien haga sus
veces – deben considerar múltiples factores
para lograr proporcionar un servicio en
condiciones verdaderamente complejas.
Cuando uno piensa en la función policial suele
imaginarse el típico trabajo de 8 horas que
predomina en la actividad privada. Sin
embargo, no recauda en la existencia de
dependencias rurales con uno, dos o tres
funcionarios a lo sumo, guardias de 24 horas

sucesivas o funciones como la custodia
penitenciaria que requieren una semana de
dedicación para poder trasladarse a hogares a
400 o 500 kilómetros de distancia del trabajo6

.
Modificar estos patrones laborales implica
muchas veces perder recursos humanos que,
como se vio, son difíciles de conseguir. No
obstante, la institución busca correctivos a esta
situación para generar condiciones de trabajo
más humanas o compensaciones que otorguen
beneficios a estos empleados públicos
sometidos a un régimen diferente.

El gasto público en Seguridad

Todos sabemos que la economía es la
ciencia que busca administrar de la mejor
manera posible los recursos disponibles que,
entre otras cosas, son escasos. Y en materia
de seguridad, aunque muchos quisieran tener
un policía que cuidara sus vidas con mayor

148

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.

Cuadro 93.

6

4.257 personas manifestaron vivir en un departamento diferente al que trabajan, cifra que debe ser atenuada por

aquellos que se domicilian de departamentos linderos como, por ejemplo Canelones o San José respecto a

Montevideo, que tienen distancias cercanas a sus trabajos y se califican como ciudades dormitorio.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

ahínco, la disponibilidad de efectivos en el
mantenimiento de la seguridad queda
restringido al marco presupuestal que
determina el Poder Ejecutivo.
Esta participación en el presupuesto
nacional es el resultado del proceso de
negociación que se generan al inicio de los
períodos de gobierno, espacio en el que
organizaciones sociales, sindicatos,
funcionarios públicos, estudiantes y docentes
reivindican sus objetivos y al que
posteriormente someten al contraste de las
prioridades del gobierno para ser elevado al
parlamento. Establecida la participación de los
incisos en el gasto público, se distribuyen las
partidas que pueden ser ajustadas anualmente
a través de la Ley de Rendición de Cuentas y

Ejecución del Balance Presupuestal, aunque
esta modalidad en gobiernos anteriores apenas
fue utilizada para reajustar el presupuesto.
Dejando al margen el gasto en educación,
el Ministerio del Interior es, conjuntamente con
el Ministerio de Defensa Nacional y el
Ministerio de Salud Pública de los incisos que
mayor participación tienen en el gasto del
Estado (cuadro 94).
Si bien la participación de Interior como
porcentaje del presupuesto ha decrecido
respecto a años anteriores, ello no significa que
hayan disminuido las partidas destinadas a la
seguridad, lo que puede observarse en el
cuadro 95.

Este crecimiento del gasto en seguridad
que a finales de la década pasada se había

Cuadro 94.

149

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

iniciado, con el advenimiento de la crisis
económica en la región y que adquirió
características particulares en nuestro país,
disminuyó significativamente. Pero
actualmente, con la priorización del tema de
la seguridad en la agenda programática del
gobierno – recuérdese que salud, educación,
seguridad e infraestructura fueron las áreas
establecidas en el programa en curso como de
mayor relevancia – fueron volcados recursos
en el Presupuesto Nacional y en las
Rendiciones de Cuentas de 2006 y 2007
respectivas. Incluso, con la entrada en vigencia

del presupuesto a partir del 01 de enero de
2009 se prevé un aumento del gasto en
seguridad de varios millones de dólares,
especialmente en el rubro “gastos de personal”
cuyo principal ingrediente son las retribuciones
salariales y complementos de sueldos. Este
rubro se vio incrementado en el año 2007 en
un 13% aproximadamente respecto al año
anterior en el denominado “auxiliar del gasto
= 104”, mostrando niveles que no se habían
alcanzado en los años que se tomaron como
referencia. Como consecuencia de este
incremento, tenemos una recuperación del

150

Gráfico 61. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL DEL MINISTERIO DEL INTERIOR

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Cuadro 95.

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

salario real de los funcionarios del Ministerio
del Interior, lo que sumado a las previsiones
gubernamentales de la inflación anual arroja
valores significativos.
De la lectura del gráfico 62 puede
corroborarse que la evolución salarial a valores
corrientes se mantuvo en aumento. Aunque en
buena medida ello pueda explicarse por la
incorporación de nuevos funcionarios a la
plantilla del Inciso, en gran parte se relaciona a
la asignación incremental del presupuesto que
deriva de la escasa inflación. Pero como puede
verse, a partir de 2006 se produce un aumento
en la pendiente de los valores corrientes, pese a
que la inflación continuó manteniéndose en cifras
menores a un dígito. Esto se relaciona con la
asignación de una mayor partida presupuestal
como fruto de la relevancia adjudicada a la
Cartera en las políticas públicas, pero
especialmente en los salarios de los policías.

Dicha partida que en el rubro “gasto de personal”
implicó en los últimos años promedialmente
61%, entre 2006 y 2007 experimentó un
crecimiento importante situándose el rubro en
un 70% del gasto del Inciso.
En términos generales, si bien hasta el año
2001 venía experimentándose un crecimiento
sostenido del salario real, con los problemas
económicos desatados en la región comenzó un
leve descenso que pudo revertirse recién a partir
de 2006. De acuerdo a las previsiones para este
año, a través de la Ley de Rendición de Cuentas
y Ejecución del Balance Presupuestal, el
Ejecutivo se propone incrementar la asignación
de partidas importantes tanto para el gasto de
personal como en las inversiones.
En cuanto al “gasto de funcionamiento”, a
partir del año 2000 comienza a experimentarse
un descenso; si consideramos el año 1999 como
base, podremos verificar en pesos constantes

151

Gráfico 62. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL EN PESOS CORRIENTES

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Gráfico 63. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL A PRECIOS
CONSTANTES DEFLACTADO POR IMS, SECTOR PÚBLICO, GOBIERNO CENTRAL

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 96.

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

Cuadro 97. Evolución del gasto en pesos constantes

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

para 2007 una caída del 54%.
Similar situación se presenta con respecto a
los “gastos en suministros”; tomando como base
el mismo año (1999), podemos verificar una
caída en precios constantes de $ 234.226.993 a
$ 185.960.386, matizado en los años 2001 y
2005 por una pequeña inflexión en el descenso
de la curva.

Los principales rubros donde se constata
un descenso del gasto en suministros como
para explicar la caída de la curva, son:

combustible, lubricantes, agua, electricidad,
gas e inmuebles contratados, en tanto el
gasto en telefonía presenta altibajos,
situándose al presente en los mismos niveles
que finales de la década anterior.Finalmente,
el gasto en “inversiones” presenta un
comportamiento relativamente regular. A
excepción de los años 2001 y 2002, las
cifras de las inversiones a valores constantes
(tomando siempre como año base 1999) se
sitúan en el entorno de 200 a 240 millones

152

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

de pesos, experimentando un pico en los
años de mención que llegaron a los 370
millones de pesos. No obstante, el monto
para fines del período (2006) retomó la
proporción inicial, aunque según puede
estimarse para el próximo año se produciría
un incremento de las inversiones en lo
atinente a seguridad pública.7

3. Capacidad institucional

Lo escuetamente esbozado hasta el
momento presenta un diagnóstico de la
organización ministerial desde una perspectiva
de los recursos humanos. Precisamente de ellos
–es decir, sus calificaciones y preparación
funcional– dependerá el cumplimiento cabal
de la misión que la organización posee. Pero
en rigor, la capacidad institucional depende de
varios factores (leyes, reglas y normas,
relaciones interinstitucionales, estructura
organizacional y distribución de funciones,
financiamiento, políticas de personal, etc.) que
se entrelazan para generar una brecha entre la

capacidad institucional real y la capacidad
institucional esperada (Oszlak y Orellana,
2001). Ello presupone que las instituciones
difícilmente logran cumplir con sus cometidos
de la forma anhelada, razón por la que deben
buscarse constantemente mecanismos de
análisis para la posterior implementación de
correctivos, programas y proyectos que
mejoren la gestión.
Una de las características deseables en
cualquier organización es el alto grado de
eficacia y eficiencia en el cumplimiento de su
misión. Y estos términos aunque suenen
parecido actúan en distintas dimensiones;
mientras por eficacia se entiende la
consecución de los resultados esperados en la
gestión, por eficiencia se concibe la
optimización de los medios utilizados –
materiales y humanos – para concretar las
metas. Veamos un ejemplo. Si para esclarecer
el robo de una cartera a una transeúnte en la
vía pública la jefatura capitalina destina a todos
sus policías, suponiendo que éste fuera
aclarado y el infractor detenido, hablaríamos

Gráfico 64. EVOLUCIÓN DEL GASTO DE FUNCIONAMIENTO
Y SUMINISTRO (PRECIOS CONSTANTES)

Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).

7

Los datos esgrimidos en el punto referido al presupuesto del Ministerio del Interior, fueron procesados por la economista

Silvia Rodríguez Collazo, quien fue contratada por una consultoría en el marco de la cooperación del Programa de

Naciones Unidas para el Desarrollo. Estos valores fueron extraídos de la Contaduría General de la Nación a través de

su página web y de información disponible en formato electrónico por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

153

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

de que la policía fue eficaz en su tarea; es decir,
logró los resultados esperados. Pero
intuitivamente estamos ante una acción
ineficiente, ya que probablemente para la tarea
fueran necesarios unos pocos efectivos, sin
descuidar otros puntos que también son objeto
de sus labores. Mayor sería el problema si, pese
a todos los esfuerzos establecidos, no lograra
esclarecerse el delito, situándose claramente
en un escenario de ineficacia. Esta tensión entre
eficacia y eficiencia están presentes en todo el
accionar de la policía, motivo por el que los
jerarcas de las dependencias ejecutivas
planifican su estrategia operativa de modo de
dar cumplimiento a todas las actividades que
le son encomendadas.
Es muy complejo establecer si la policía
cumple con sus deberes en forma correcta, o
por el contrario, presenta un déficit en la
capacidad institucional. Como ciudadanos,
todos exigimos al Estado una correcta
utilización de sus recursos, una rendición de
cuentas sobre su capacidad institucional y su
capacidad potencial en tanto garante de la
legítima administración de la agenda pública
futura (Hintze, 2002). Por tanto, la Policía y
las autoridades del Ministerio del Interior como
responsables de las políticas públicas diseñadas
y ejecutadas en esa dimensión estatal, deben
rendir cuentas y, al mismo tiempo, someterse
al contralor ciudadano que en definitiva, son
quienes están en condiciones de determinar la
calidad de los servicios públicos. Por tanto, la
actividad policial como función pública
sustantiva, debe brindar herramientas
transparentes y sencillas – es decir, de fácil
comprensión – por intermedio de sus
autoridades políticas a efectos de ser auditados.
Cualquier habitante del Uruguay podría
suponer que la provisión de la información que

el Ministerio del Interior pone al escrutinio
ciudadano puede estar sujeta a manipulación
y maquillaje. Claro está que de no existir
mecanismos contrastables esta suposición
podría estar legítimamente alimentada. Es más,
las cifras muchas veces expresadas con
distintos marcos o contextos terminan
afirmando cosas que distan del hecho social
que pretenden describir. Por tales motivos, la
existencia de mecanismos de monitoreo y
chequeo no solamente deben instrumentarse,
sino ser exigidos por la ciudadanía como un
derecho fundamental del sistema democrático.
Un ejemplo de ello ha sido la puesta en escena
del Observatorio Nacional sobre Violencia y
Criminalidad; con una frecuencia trimestral, la
Dirección de Política Institucional y
Planificación Estratégica expone la evolución
de las principales figuras delictivas y de
violencia interpersonal, convocando a los
medios de comunicación de masas para su
posterior difusión e información. Algo que
surgió como una política de apertura8

a
comienzos de este quinquenio se ha visto
institucionalizado y consolidado, ya que la
modificación de la agenda para la exposición
de las cifras genera la interpelación de los
medios reclamando información. Por tanto, la
consolidación de los instrumentos de contralor
social del ejercicio de las prestaciones públicas
tiene que seguir profundizándose como
garantía de un creciente proceso
democratizador.

Instrumentos para el control de la gestión

¿De qué herramientas dispone el Ministerio
para evaluar su gestión? En primer lugar, hay
que hacer la aclaración de que cuando nos
referimos a la gestión hacemos a un lado los

8

Nótese que esto tiene la contrapartida de poder transformarse en un hecho riesgoso, ya que un aumento de la criminalidad

puede impactar negativamente en la opinión pública y generar un aumento de la inseguridad colectiva.

154

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

procedimientos administrativos y contables
que, por otros mecanismos, son evaluados a
diferentes niveles. En el plano netamente
operativo, el Ministerio cuenta con un sistema
de gestión policial electrónico9

y una
estadística nacional que permite hacer un
seguimiento de los procesos evolutivos de la
criminalidad y la violencia en el país. Con
respecto al primero de ellos, vale reseñar que
aún quedan en el debe algunas
transformaciones importantes para una
implementación eficiente. Los cambios en el
mundo tecnológico no siempre son seguidos
a raya por las instituciones públicas.
Recuérdese que la expansión de los PCs, redes
informáticas y sistemas de interconexión son
relativamente jóvenes, en tanto las instituciones
burocráticas poseen un formato de vieja data
que, aunque estén en permanente
transformación no acompasan a tiempo los
procesos de modernización. Además, el costo
devengado de ello hace que el presupuesto en
inversiones no siempre esté a la altura de las
necesidades (especialmente en países en
desarrollo), hecho que se ve agravado por la
escasa vida útil de los equipos y caducidad de
los sistemas operativos. La celeridad de los
cambios hace que las inversiones deban
incrementarse a intervalos cada vez más cortos,
recargando la necesidad de mayores
participaciones en el presupuesto de la
institución.

Consecuentemente con ello, la adecuación
de los recursos humanos que hacen uso de
estos instrumentos en perspectiva histórica no
siempre se produjo; si en los requisitos de
ingreso a la función policial no se exigía el
manejo básico de paquetes informáticos o la
organización carecía de una infraestructura

educativa que preparase a los funcionarios para
un uso cotidiano de las herramientas y bases
propias, la capacidad institucional al respecto
estaría en un escenario subóptimo. El punto
es que el sistema de gestión policial puesto en
ejecución desde tiempo atrás en Montevideo,
paulatinamente se encamina hacia su aplicación
a nivel nacional con la incorporación gradual
de las distintas unidades ejecutoras al sistema,
pero los servidores y sistemas de conexión no
permiten un tráfico fluido de la información
por las dificultades que emanan de la
transformación tecnológica y volumen de las
consultas. A eso hay que agregarle la necesidad
de cambio en la cultura institucional para una
utilización óptima del sistema. Pero el sistema
de gestión policial no solamente es útil como
instrumento estadístico; es principalmente una
herramienta sumamente valiosa para el
desarrollo de la capacidad de investigación, ya
que contiene una amplia base de datos
alimentada por las dependencias incorporadas
al sistema que permite una búsqueda por
distintos parámetros de la información
necesaria.

La segunda herramienta, la estadística
nacional, es alimentada por la Dirección de
Política Institucional y Planificación
Estratégica –ex Departamento de Datos,
Estadísticas y Análisis– con la información que
mensualmente es suministrada por las distintas
unidades ejecutoras del Ministerio del Interior.
A través de una planilla electrónica con formato
estandarizado, las jefaturas proporcionan los
datos que permiten hacer el seguimiento y
evolución de las cifras delictuales. Asimismo,
existen ciertos mecanismos de contrastación
para auditar la veracidad de los datos
proporcionados, ya que este sistema se realiza

9

Mediante el registro electrónico de los hechos policiales, las jefaturas incorporadas al sistema pueden contar con un

banco de datos de enorme acumulación para la información e investigación, como también cuantificar con simplicidad

de procesos las cifras de sus registros para su posterior análisis estadístico y operacional.

155

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Cuadro 98. Evolución de los principales delitos, % de esclarecimiento y
trabajo policial

Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.

156

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

con una confección artesanal, aunque se están
desarrollando nuevas formas de registro que
impedirán siquiera la mínima manipulación de
éstos. Se proyecta, por tanto, la implementación
de un mecanismo único de porte nacional de
registración electrónica de la denuncia que, al
ser volcado al sistema, emitirá un comprobante
al ciudadano; este certificado contará con un
número pasible de seguimiento por Internet a
efectos de conocer el estado del trámite.
Más allá de las proyecciones, estas
mediciones son las que permiten establecer la
evolución de los delitos, pero al mismo tiempo,
la eficacia en el esclarecimiento de los mismos.
A partir del cuadro 98 deben hacerse
algunas puntualizaciones. Lo primero que
resalta es la gran estabilidad de las cifras
porcentuales de esclarecimiento de los delitos
por parte de la policía. Esto lleva a concluir
que las tareas policiales y la gestión de los
procedimientos están fuertemente
estandarizados. En valores agregados, los
delitos más frecuentes o de mayor producción,
tales como “hurtos” o “daños”, son los que
denotan una estacionalidad en el porcentaje
de esclarecimiento, independientemente de
que estos valores sean considerados eficientes
o no. En el extremo opuesto, los homicidios
son los delitos que tienen una participación
menor en el escenario criminal, aunque
individualmente sean los que mayor impacto
producen en la inseguridad ciudadana. Ellos,
por su baja frecuencia, tienden a presentar
mayor oscilación en las cifras de
esclarecimiento.
La segunda puntualización emana en las
diferencias de esclarecimiento según la categoría
de referencia. Como puede observarse, nos
situamos en valores totalmente diferentes al
hablar de homicidios (con porcentajes cercanos

a la aclaración del universo delictivo) o de
rapiñas (con cifras porcentuales de eficiencia
que apenas alcanzan los dos dígitos). Esta
diferencia se debe a varios factores; en primer
lugar, desde el punto de vista cuantitativo, los
homicidios anuales en nuestro país apenas
alcanzan a las 200 víctimas. Países del
continente con cifras mucho más abultadas10
tienen porcentajes de esclarecimiento muy
inferiores a los de Uruguay. Esto hace que la
concentración de la actividad policial en la
investigación de este tipo de amenazas sea
aceptable. Ahora bien, si socialmente como
modalidad delictiva los homicidios se vieran
incrementados de manera explosiva es
presumible que las posibilidades de éxito en
esta categoría de investigación se vieran
mermadas de no tomar recaudos en la cantidad
de efectivos destinados a esas actividades. En
segundo lugar, los homicidios presentan
características particulares; generalmente el
hecho y móvil se circunscribe al entorno social
de la víctima, siendo eventuales las coyunturas
que exponen las carteleras cinematográficas
de asesinos seriales o crímenes complejos.
Precisamente son éstos los crímenes de difícil
resolución que requieren de tecnologías
avanzadas, no bastando con la pericia del
investigador para su esclarecimiento. En tercer
lugar, el impacto social que encierran estas
modalidades delictivas hace que los esfuerzos
institucionales se incrementen para su rápida
mitigación. Estos delitos que aparejan violencias
extremas contra los individuos son los que en
una escala de prioridades las autoridades
policiales enfatizan en su labor. Incluso el Código
Penal uruguayo es de las modalidades a las que
mayor punición reserva sin posibilidades de
excarcelación (con excepción de la legítima
defensa).

10

Como por ejemplo, Colombia, con tasas de 55 homicidios cada 100.000 habitantes, en clara contraposición a

nuestro país, que ostenta cifras de 6 homicidios cada 100.000 habitantes.

157

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

En situación diferente estamos frente a los
delitos contra la propiedad (gráfico 66). Estas
modalidades cuentan con valores de
esclarecimiento mucho más bajos que los
cometidos contra la persona. Aquí hay que
mencionar que a los factores citados en el
ejemplo de los homicidios se les suman otros
de consideración. Básicamente, el aumento en
la tasa de criminalidad en las dos últimas
décadas conduce a una saturación de los
servicios policiales; el incremento de las cifras

delictivas no es seguido en la misma
proporción que la cantidad de efectivos
policiales. Y aunque así fuera, ello no implica
una disminución de la brecha entre denuncias
y delitos aclarados, ya que hay otros elementos
que interactúan para lograr los resultados
esperados. Vale decir que el número de
efectivos es tan solo una de las variables
determinante de la eficiencia policial. El
modelo de gestión en los servicios policiales
está diseñado para un grado de eficacia dentro

Gráfico 65. % ESCLARECIMIENTO

Gráfico 66. EVOLUCIÓN DE LAS DENUNCIAS CONTRA LA PROPIEDAD
Y SU ESCLARECIMIENTO

158

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

de ciertos parámetros, lo que al verse
sobrepasados comienzan a mostrar valores
alejados a los esperados por la población. Por
ende, la capacidad policial para una respuesta
satisfactoria está prevista para un accionar con
bajas tasas de criminalidad. El gráfico siguiente
es testigo de ello.
En la medida que los hurtos y rapiñas
comienzan a tener mayor participación en
el escenario delictivo, la brecha entre
denuncias y delitos aclarados comienza a
intensificarse. Esto lleva a pensar que la
capacidad organizacional del Ministerio del
Interior con su estructura tradicional está
prevista para un escenario que ya no existe,
o al menos, que ha mutado en algunas de
sus características clásicas. Pero aunque
cada delito tiene rasgos particulares,
algunos como las rapiñas y los hurtos tienen
en común el anonimato de los perpetradores
y la dificultad de identificar a los autores,
ya que no suelen ser del entorno de la
víctima. Esto retroalimenta la posibilidad de
su ejecución, ya que los infractores – en

especial de los autores de hurtos – especulan
con la baja posibilidad de ser detenidos y, en
caso de ocurrencia de ello, de ser privados de
libertad (fundamentalmente de los menores de
edad). Además, este aumento delictivo tiene
mayor presencia en los principales centros
urbanos, espacios donde los niveles de
eficiencia muestran mayor debilidad.
De todos modos, el porcentaje de
esclarecimiento de los delitos contra la
propiedad ha mostrado en los últimos años
un nivel de estacionalidad (gráficos 67, 68 y
69). Tras haber experimentado una caída
significativa a partir de 2002, entre 2005 y
2007 se produjo una inflexión que generó
mejores resultados que años anteriores.
Aquí podrían ensayarse algunas hipótesis
explicativas, aunque faltan desarrollar estudios
que las sustenten. Las líneas de trabajo desde
el Ministerio del Interior prevén para los
próximos años investigaciones de las
capacidades institucionales y su evolución
para generar conocimiento científico en la
futura aplicación de las políticas de seguridad.

Gráfico 68. % ESCLARECIMIENTO DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD

Gráfico 67. % ESCLARECIMIENTO DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD

159

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

A)Quizás la paulatina expansión que tie-
nen las herramientas de investigación comien-
ce a revertir la pendiente negativa de eficacia
policial. A ello se le suma la capacitación que
están teniendo los funcionarios en el manejo y
utilización de estas metodologías.
B)Pero también, algunas unidades están
incorporando nuevas tecnologías que permi-
ten un salto significativo en el enfoque de la
actividad policial.
C)Las políticas establecidas en materia de
recursos humanos (selección, capacitación,
mejoras retributivas) pueden estar marcando,
no solamente una transformación de la matriz
institucional, sino también un régimen de in-
centivos a los funcionarios.
D)La modificación de la gestión, con el
pasaje de la modalidad de los distritos
policiales (que generaron desde su
implementación un período de incertidumbre
por el desconocimiento generalizado en el
modelo de gestión) a la gerencia tradicional
por seccionales, pudo reencauzar los niveles
de eficiencia.

E)Nuevas formas de gestión local de los
problemas de inseguridad en espacios de
articulación institucional y ciudadana, donde
el comisario de la jurisdicción asume un
compromiso diferente junto a las
organizaciones vecinales, centros comunales
zonales, INAU y actores varios.

A pesar de estos instrumentos de medición
de la gestión, faltan implementar algunos
indicadores nuevos que permitan un
seguimiento cabal, especialmente en algunas
áreas establecidas como de alta prioridad por
la presente administración. Hasta el momento,
la capacidad institucional del Ministerio quedó
supeditada a la eficiencia medible por los
delitos esclarecidos. Esta capacidad “reactiva”
de la organización frente a los hechos
consumados no ha sido complementada con
mediciones de la capacidad “preventiva”. Si
bien estas áreas de intervención no cuentan
generalmente con desarrollos analíticos en la
región a diferencia del esclarecimiento, sería
importante avanzar en esta línea de
investigación académica. Ello no significa que
no se trabaje en prevención, sino en los
métodos de medición.
De la misma forma, falta implementar
sistemas de información que puntualicen cómo
viene desarrollando sus tareas o cometidos el
Ministerio del Interior. En este orden, la
capacidad de rehabilitación de los reclusos
encomendada por la Constitución de la
República ha sido escasamente medida. Apenas
se ha instalado un seguimiento de la población
reclusa y, hasta cierto punto, la reincidencia
de los infractores. Pero las formas de canalizar
este mandato bajo estrictas normas de respeto
a los derechos humanos es materia pendiente,

Gráfico 69.

160

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

aunque vengan diseñándose nuevas formas de
medición. Tampoco se han desarrollado
herramientas para medir la capacidad
institucional a nivel de sus recursos humanos.
Aunque existan formas de calificación de los
funcionarios para el desempeño de la carrera
administrativa, no se ha generado una
evaluación de la organización como colectivo
en la gerencia de su personal. La fuerte
rotación de los recursos, la inamovilidad de
los funcionarios11

policiales y la
descentralización organizativa debilita el
seguimiento de la actividad de los funcionarios.
Ello, unido a la escasa motivación profesional
como fruto de una sumatoria de factores lleva
a escenarios por debajo de lo esperado.

4. Retos para la organización

El estudio de las capacidades
institucionales y sus déficit debe hacerse de
forma integral. Resulta, pues, demasiado
simple presumir que tan solo incrementando
la cantidad de efectivos policiales el Ministerio
del Interior obtendrá resultados más eficientes.
Uruguay cuenta con una fuerza efectiva de
aproximadamente 26.000 funcionarios, de los
que prácticamente 22.000 se abocan a las
tareas ejecutivas propiamente dichas. Eso
promedialmente significa un policía cada 120
habitantes, valor para nada desdeñable con
respecto a otros países12

. Si consideramos
también la cantidad de policías que se abocan
a las tareas de seguridad mediante el servicio
por Artículo 222 estaríamos ante un escenario

nacional de 36.000 efectivos, aumentando la
presencia policial a un efectivo cada 82–90
habitantes (según se tome como base 22.000
o 26.000 policías). Como se ha visto, este
aumento de funcionarios no ha disminuido los
porcentajes de esclarecimiento en los delitos;
al contrario, en una evolución histórica del total
de las denuncias (aunque la cifra puede resultar
engañosa al considerar todo tipo de ilícitos en
una misma bolsa) la brecha entre delitos
perpetrados y aclarados ha tendido a aumentar,
manteniéndose prácticamente estable el
volumen de eficacia. Esto lleva a poner el
énfasis en otras áreas de las políticas de
seguridad.

Primeramente de la institución hacia
dentro. En este sentido, la calidad y gestión
de los recursos humanos cobra un papel
importante. Los procesos de selección,
capacitación y adjudicación de puestos de
trabajo a los nuevos integrantes de la
organización toman relevancia en esta etapa.
Concomitantemente, los recursos humanos
incorporados desde tiempo atrás deben
adecuarse a las nuevas exigencias
organizacionales. Junto con la capacitación
apropiada a las funciones nuevas tecnologías
son requeridas para afrontar las modalidades
delictivas más frecuentes. Este empeño en
inversiones que deberá afrontar la institución
también es complementado con inversiones del
sector privado. Ejemplo de ello es el sistema
de video vigilancia que adoptará la policía para
el monitoreo de la ciudad, hecho que aportará
nuevas capacidades para la prevención e

161

1

A diferencia de los restantes funcionarios públicos, los policías no requieren la venia del Senado para su remoción.

Sin embargo, la necesidad de ser sometidos a sumario administrativo para que acontezca la desincorporación, hace

que expulsar de la institución a un policía requiere situaciones prácticamente extraordinarias.

12

Véase, por ejemplo, que países del primer mundo como España, cuentan con una fuerza efectiva de 85.000 policías

para 45 millones de habitantes, con una población flotante de turistas que ronda los 55 millones. Sin considerar esta

segunda cifra, el promedio arroja valores de un efectivo cada 530 habitantes aproximadamente. Si bien cuentan con

policía municipal en cada una de las localidades, estos valores deben ponderarse con nuestro cuerpo inspectivo de las

distintas intendencias municipales.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

investigación de los delitos; ese esfuerzo
también puede verse por otros actores ajenos
al sector, tales como comerciantes, transporte
capitalino o entidades financieras. El cambio
en la gestión implica la asignación de los
recursos adecuados mediante mecanismos de
rendición de cuentas al ciudadano,
especialmente mediante el cumplimiento de
metas preestablecidas a condición de premios
o castigos. Pero también, la readecuación de
las funciones que se llevan adelante en las
seccionales policiales y los recursos destinados
a tales fines.

En segundo lugar, de la institución con su
entorno. En esta dimensión la institución
requiere de mejor relacionamiento con otras
entidades con competencias en la materia. La
apuesta actual para la gestión de los problemas
locales de la seguridad ha sido la creación de
las Mesas Locales para la Convivencia y
Seguridad Ciudadana, proyecto que con el

162

apoyo del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo busca interactuar con
organizaciones barriales, asociaciones
vecinales, centros comunales zonales/
municipios, otros ministerios e instituciones
públicas (como INAU, por ejemplo) en la
búsqueda de soluciones a los problemas del
medio.

Pese a que el Ministerio del Interior
cuenta con una sólida estructura desde
tiempos remotos, los desafíos necesarios en
el proceso de transformación social y del
propio Estado requieren una reestructura de
la organización –principalmente en los
entornos técnico/políticos– para facilitar la
toma de decisiones. Para ello, la
instauración de nuevos sistemas de
información, que refuercen los ya existentes
y generen nuevas formas de conocimiento,
es impostergable para una mejora sustantiva
en los estándares de eficiencia institucional.

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

1. El Uruguay en la encrucijada

Existe una arraigada creencia que afirma
que las explicaciones sobre la violencia y la
criminalidad ya fueron dadas y que las
soluciones son conocidas. Mucho se ha dicho
y mucho se ha hecho. Pero estamos muy lejos
todavía de las verdades reveladas y de las
fórmulas indiscutibles. La violencia, la
criminalidad y la inseguridad conjugan
dinámicas sociales profundas que hacen al
funcionamiento de la justicia, la policía, los
medios de comunicación y el poder político.
A diferencia de otros asuntos, su complejidad
estriba en las relaciones sustantivas entre
conductas individuales, percepciones sociales,
reacciones colectivas y determinismos
estructurales.

También se verifica otra creencia, más
vinculada en este caso a nuestro país: en el
contexto de una América Latina siempre
convulsionada, el Uruguay no aporta mayor
relevancia desde el punto de vista de sus niveles
de violencia y criminalidad. Más aún: se trata
de uno de los países más seguros del
continente. Cualquier ejercicio comparado
mostraría que esta creencia tiene una alta
correspondencia con la realidad. Sin embargo,
el Uruguay ya no es lo que era, y tampoco
tendrá la posibilidad de volver a serlo. No hay
retorno, entre otras razones porque el curso
civilizatorio impone un esquema abigarrado de
relaciones temporales: los tiempos
coyunturales de la política coexisten con los
tiempos retardados -propios de las
instituciones de control formal- y con los
tiempos acelerados e inmediatistas que marcan
las industrias culturales.

La violencia, la criminalidad y la
inseguridad son datos incuestionables de la
realidad uruguaya contemporánea. Hacia
mediados de la década del noventa, el delito
se instaló como síntoma de un proceso
socioeconómico más general. Aunque el delito
contra la propiedad es el más frecuentemente
denunciado, en los últimos veinte años ha sido
el delito contra la persona el que más ha
crecido, sin duda al compás de la emergencia
del fenómeno de la violencia doméstica. En
un país más heterogéneo en su estructura
económica y social de lo que se piensa, la
capital y la zona metropolitana concentran las
tasas más altas de criminalidad, pero el mayor
incremento de las mismas se ha dado en el
interior del país, en especial en la región sureste
(Canelones y Maldonado).
Hoy en día, los delitos más violentos
(homicidios, lesiones graves, rapiñas, violencia
doméstica, etc.) representan una de cada cinco
denuncias. Las tasas de homicidios se ubican
a nivel internacional en valores intermedios,
aunque el Uruguay tiene un amplio margen
para avanzar en ese terreno, más aún cuando
el 51% de dichos episodios son con armas de
fuego. Por su parte, no se puede dejar de
mencionar que las denuncias de violencia
doméstica han superado en el último año a los
robos con violencia.
En muchos puntos, Uruguay comparte una
serie de rasgos criminológicos: uno es la fuerte
masculinización de la población sometida a
proceso penal; el otro consiste en la existencia
de una relación inversa entre la edad de los
individuos y su “riesgo” de involucrarse en
actos delictivos (por ejemplo, la rapiña aparece
como un tipo de delito que se practica, en
realidad, durante muy pocos años). Sin

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