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Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura: Enfoque Precautorio y Enfoque Ecosistémico de Pesquerías

Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura: Enfoque Precautorio y Enfoque Ecosistémico de Pesquerías

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Foro Nacional INSOPESCA “VENEZUELA PROHÍBE LA PESCA INDUSTRIAL DE ARRASTRE” (Teatro Teresa Carreño - Caracas, marzo de 2009

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DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY DE PESCA Y ACUICULTURA: ENFOQUE PRECAUTORIO Y ECOSISTÉMICO DE PESQUERÍAS
Ponencia presentada por: ING. FRANKLIN ÁLVAREZ
(Programa de Ingeniería Pesquera de la Universidad Nacional Experimental “Francisco de Miranda”)

Desde la antigüedad, la pesca constituye para la humanidad una fuente importante de alimentos y proporciona empleo y beneficios económicos a quienes se dedican a esta actividad. Sin embargo la actividad pesquera puede causar reducciones importantes en las poblaciones objetivo y extender estos efectos al ecosistema asociado, ocasionando daños ecológicos cuya enmienda completa e inmediata no está garantizada, porque los perjuicios pueden ser duraderos o incluso permanentes. Antes se consideraba que la riqueza de los recursos acuáticos era un don ilimitado de la naturaleza. Sin embargo, los recursos acuáticos, aun siendo renovables, son limitados y tienen que someterse a una ordenación adecuada si se quiere que su contribución al bienestar nutricional, económico y social de la creciente población mundial sea sostenible. La ordenación pesquera emplea un conjunto complejo y amplio de tareas para garantizar la utilización sostenible de los recursos acuáticos vivos, sin embargo esto último no ha sido logrado en la mayoría de los casos por falta de una gestión responsable y eficaz (FAO, 1999). A fines de la década de 1980 era evidente que no se podía seguir manteniendo la explotación incontrolada de los recursos pesqueros. Entonces, el enfoque mundial de la ordenación pesquera empezó a cambiar tras la aprobación y adopción, en 1995, del Código de Conducta para la Pesca Responsable, que constituye un marco adecuado para los esfuerzos nacionales e internacionales orientados a asegurar la explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos (Attwood y col., 2006). Este Código introduce, para los fines de la ordenación pesquera, el Enfoque Precautorio, estableciendo: “Los Estados y las organizaciones subregionales y regionales de ordenación pesquera deberían aplicar ampliamente el criterio de precaución en la conservación, la ordenación y la explotación de los recursos acuáticos vivos con el fin de protegerlos y de preservar el medio ambiente acuático, tomando en consideración los datos científicos más fidedignos disponibles. La falta de información científica adecuada no debería utilizarse como razón para aplazar o dejar de tomar medidas para conservar las especies que son objeto de la

pesca, las especies asociadas o dependientes y aquéllas que no son objeto de la pesca, así como su medio ambiente”. En otras palabras el Enfoque Precautorio quiere decir: “Es mejor prevenir antes que lamentar”. Así pues, este enfoque es un protocolo para la gestión de los recursos que nació en atención a los problemas técnico-prácticos para mantener los stocks pesqueros en sus niveles óptimos de producción y a las experiencias de stocks colapsados. Pese a que Venezuela había suscrito el Código de Conducta para la Pesca Responsable, no es sino hasta el año 2001 cuando nuestras normas se apegan a este pacto internacional y se promulga en el marco de la primera Ley Habilitante del presidente Hugo Chávez, la Ley de Pesca y Acuicultura que establecía el Enfoque Precautorio como criterio para la ordenación actividad pesquera venezolana, de la siguiente manera: “Criterio de Precaución. Artículo 64. El Instituto Nacional de la Pesca y Acuicultura aplicará el criterio de precaución en la ordenación y la explotación de los recursos hidrobiológicos con el fin de conservarlos y de proteger el medio acuático. La falta de información científica adecuada no será motivo para aplazar o dejar de tomar medidas orientadas a conservar el medio, los organismos que son objeto de la pesca y acuicultura, los asociados o dependientes y aquellos que no son objeto de la pesca.” El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuacultura dictado en noviembre del año 2001, reformado parcialmente por la Asamblea Nacional en julio del año 2003, representó un hito histórico en nuestro país, que marcó el inicio de una nueva etapa en la orientación de las regulaciones y políticas públicas del sector. Resulta importante subrayar la prohibición establecida a la pesca industrial, entre otras de arrastre, dentro de las seis millas náuticas próximas a la línea de costa, que constituyó una medida inédita de conservación del ambiente, que al mismo tiempo benefició a los pescadores y pescadoras artesanales, sus asentamientos y comunidades. El enfoque precautorio sigue vigente en la actualidad luego de su ratificación en el artículo 29 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura promulgado en marzo de 2008, que establece: “Criterio de precaución Artículo 29. El Estado deberá aplicar ampliamente el criterio de precaución en el ordenamiento y la explotación de los recursos hidrobiológicos con el fin de conservarlos y de proteger el medio acuático. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta o de información científica adecuada no será motivo para aplazar o dejar de adoptar medidas orientadas a conservar el ambiente, los organismos que son objeto de la pesca y acuicultura, los asociados o dependientes y aquellos que no son objeto de la pesca.”

La diferencia consiste en la ampliación del contenido y alcance del “principio de precaución” como criterio para la toma de decisiones del Estado en materia de pesca, acuicultura y actividades conexas, pues el Enfoque Precautorio se aplica a todos los niveles del sistema pesquero e incluye numerosos aspectos de las pesquerías como pueden ser la planificación, gestión, investigación, tecnología, legislación, capturas, procesamiento, acuicultura, y otros (Mace y Gabriel, 1999). Las regulaciones específicas del nuevo Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura basadas en el Enfoque Precautorio contemplan mayor precisión y restricción para la determinación y extracción de los excedentes de recursos hidrobiológicos o el aumento de los controles sobre las flotas pesqueras. Sin embargo, la medida más importante en materia de protección al ambiente que contiene el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley es la prohibición absoluta de la pesca de arrastre industrial dentro del mar territorial y dentro de la zona económica exclusiva de la República Bolivariana de Venezuela. Se trata de una medida inédita en nuestro país, que tiene por finalidad erradicar esta práctica que tantos perjuicios ha generado, pues produce un terrible daño ecológico al fondo o lecho marino, trayendo como consecuencia la emigración o extinción de las especies marinas que allí habitan. Con ello se busca que la actividad pesquera pueda realizarse de forma equilibrada con el ambiente. Otra virtud del Enfoque Precautorio es que aporta la incorporación de la incertidumbre al consejo científico (Serchuk et al., 1997; Restrepo et al., 1999), al reconocer la gran falta de certeza sobre la respuesta de los recursos naturales a la explotación y tener en cuenta que en lo que a recursos naturales se refiere nunca existirá una certeza científica absoluta (Cerviño, 2004), de modo que supone así la aplicación de una previsión prudente, dadas estas incertidumbres de los sistemas pesqueros y la necesidad de adoptar medidas aun con conocimientos insuficientes (FAO, 1999). Pero ¿Cuáles son específicamente esos elementos de incertidumbre que se deben tener en cuenta al aplicar el criterio de precaución? entre otros destacan los relativos al tamaño, productividad y estado de las poblaciones objetivo, el nivel y la distribución de la mortalidad ocasionada por la pesca y los efectos de las actividades pesqueras, incluidos los descartes, sobre las especies que no son objeto de la pesca y especies asociadas o dependientes, así como las condiciones ambientales, sociales y económicas. Para reducir tales incertidumbres el Enfoque Precautorio ha condicionado tácitamente la investigación pesquera actual. La Guía Técnica de FAO sobre el Planteamiento de Precaución aplicado a la pesca reconoce la investigación como la base para determinar los puntos de referencia, evaluar el estado del stock y de la explotación, cuantificar la incertidumbre y valorar el riesgo asociado a las diferentes estrategias de explotación. El Enfoque de Precaución, por lo tanto, ha modificado la manera de evaluar stocks y comunicar el consejo científico sobre el estado de las pesquerías ya que es necesario ser más cautos ante una mayor incertidumbre. Ahora ya no es suficiente con cuantificar el estado del stock o la tasa de mortalidad que produce el máximo rendimiento. Actualmente la investigación pesquera contempla la identificación de las fuentes potenciales de incertidumbre y la cuantificación de su efecto sobre los parámetros de interés para la gestión (NAFO, 1998 citado en Cerviño, 2004).

Esta evolución en la investigación pesquera ha generado lo que hoy se conoce como Enfoque Ecosistémico de Pesquerías para tratar de entender cómo son afectados todos los elementos que componen un sistema pesquero.

Pese a que las actividades pesqueras se centran en una o más especies de un ecosistema, la ordenación de la pesca responsable debe tener en cuenta el impacto de la actividad en el ecosistema en su conjunto, incluso la biodiversidad, y la finalidad debe ser la utilización sostenible de ecosistemas y comunidades biológicas completas (FAO, 1999). La evidencia de que la evaluación de especies independientemente no es factible a largo plazo, se está imponiendo, especialmente en los sistemas tropicales diversificados y complejos, tomándose conciencia, también, del carácter variable del ambiente físico en la mayoría de los ecosistemas. Se puede asegurar que ninguna mejora será posible en la ordenación de recursos marinos si no se consideran más aspectos ecológicos, los cuales deben ser tomados especialmente en cuenta cuando se observan cambios significativos en una pesquería (Caddy y Sharp, 1988). Anteriormente los reglamentos para asegurar una utilización sostenible de los recursos pesqueros empleaban enfoques basados en estudios sobre pesca que tendían a suponer que las especies objetivo existían de forma aislada del resto del ecosistema. Ahora se sabe que la actividad pesquera no sólo afecta a la población objetivo, sino también a otros elementos del ecosistema. Estos pueden ser, por ejemplo, las especies que conforman la captura incidental, que muy a menudo integran también el descartes. Las poblaciones objetivo no sólo se ven afectadas por la pesca, sino también por otros factores como la pérdida de hábitates críticos por causas climáticas y/o antrópicas. También se ven afectadas por las variaciones en la abundancia de depredadores y presas que puedan ser ocasionadas por otras pesquerías. Los seres humanos son parte integrante del ecosistema y han de tenerse (Attwood y col., 2006). El enfoque ecosistémico es una estrategia que se nutre de todos los factores anteriormente mencionados y emplea la información de cada uno de ellos como insumo fundamental para el manejo de las pesquerías (Rune, 2006). El objetivo fundamental del EEP es la utilización sostenible de todo el sistema, y no sólo de la especie objetivo, a través de la planificación, desarrollo y ordenación de la pesca de un modo que satisfaga las múltiples necesidades y deseos de las sociedades, sin poner en riesgo la posibilidad de que las generaciones futuras se beneficien de toda la gama de bienes y servicios que pueden obtenerse de los ecosistemas marinos (Attwood y col., 2006). Al reconocer la complejidad de sistemas dinámicos como los pesqueros y dada la necesidad de manejar ecosistemas enteros (más que a las especies objetivo de manera individual) los científicos han comenzado a realzar la importancia del manejo del ser humano como parte de ese ecosistema, al punto que diferentes escuelas del pensamiento han abordado la relación entre humanos y naturaleza (OLDEPESCA, 2004 y Seixas, 2002). Los conocimientos ecológicos locales y tradicionales que nacen de esta relación pueden jugar un rol importante en el manejo de recursos naturales y el ambiente, como complemento del conocimiento científico (Seixas, 2002), y más aún cuando el desarrollo de sistemas de

manejo complejos que tomen en consideración las interacciones entre especies, demandan una mayor cantidad de información detallada y de recogida de datos, con elevados costos de ejecución. Por ello, lo que se precisa es simple, sistemas de control eficaces y de bajo costo, con un sentido común apoyado en una perspectiva ecológica para los administradores y biólogos pesqueros. Es muy importante, por lo tanto, que científicos y administradores revisen lo que en realidad se conoce acerca de los sistemas locales y sus propiedades, en vez que una especie o una pesquería, y que se impulsen investigaciones dirigidas a procurar un conocimiento global de los sistemas marinos locales de los cuales dependen sus pesquerías (Caddy y Sharp, 1988). Cuando no es posible conocer la productividad potencial de las poblaciones empleando la investigación, el análisis científico, conceptos convenidos y metodologías normalizadas que arrojen resultados reproducibles y comparables, se pueden hacer estimaciones basándose en la observación empírica de los niveles tradicionales de capturas, por ejemplo en comunidades costeras tradicionales (FAO, 1999). Del levantamiento de información empírica surge un contraste con la información científica que puede dar pie a una validación del conocimiento local. La posible validación del conocimiento ecológico local puede a su vez dar pie a la creación e implementación de sistemas de co-manejo de las pesquerías. La implantación de estrategias de co-manejo y de manejo comunitario de las pesquerías facilita la aplicación de una ordenación participativa al igual que otras funciones de manejo pesquero. El manejo efectivo basado en la comunidad lleva a mejores niveles de cumplimiento y participación comunitaria en los esfuerzos de vigilancia. Además, una mayor participación de los interesados en la pesquería puede ayudar a reducir los conflictos de interferencia entre los diferentes grupos de usuarios (FAO, 2006). Aunado a todo lo anterior, cuando los investigadores consideran al ser humano y su conocimiento local como parte del ecosistema surge una metodología verdaderamente participativa que promueve la transferencia de tecnologías y redunda en la armonización o estandarización de la información científica necesaria para la ordenación (identificación de las especies capturadas, indicadores de esfuerzo pesquero, entre otros). Leamos este artículo del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura: “Organización y Participación Social Artículo 76. Los Consejos Comunales, Consejos de Pescadores y Pescadoras y las demás formas de organización y participación social, tienen derecho a participar y, especialmente, a ejercer la contraloría social de las actividades de pesca, acuicultura y conexas.” De manera pues que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Pesca y Acuicultura promulgado en marzo de 2008 mantiene los medios de participación que ya se encontraban contemplados en la Ley de Pesca y Acuicultura del 2001, tales como los consejos consultivos y los comités de seguimiento, al tiempo que incluye nuevas formas de participación protagónica en la gestión pública. Así, se reconoce el papel que tienen los Consejos Comunales como las unidades primarias de organización del pueblo,

atribuyéndole funciones para vigilar y exigir el cumplimiento de la ley, sus reglamentos y normas técnicas de ordenamiento; promover la formación de las comunidades sobre sus derechos, garantías y deberes en materia de pesca, acuicultura y actividades conexas; fiscalizar, vigilar y exigir el cumplimiento del régimen de control de precios de los alimentos o productos hidrobiológicos, a través de los Comités de Contraloría Social para el Abastecimiento; y, en general, ejercer la contraloría social.

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