Está en la página 1de 9

XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

Tierra de vocación forestal (TVF): una política


simple y efectiva para controlar
erosión

José Rente Nascimento1


Marcelo Wiecheteck 2
Ivan Tomaselli 3
P. Siqueira 4
Monica Breda 5
Rafael Dias 6

El principal propósito de las políticas forestales es promover el bienestar de la sociedad. Así, el


desafío de una política forestal es asegurar que los bosques y tierras contribuyan a maximizar el
bienestar social de forma sostenible. La política basada en el concepto de Tierra de Vocación Forestal
(TVF) aquí discutida es una alternativa efectiva que se especializa en asegurar que no se generen
externalidades negativas relacionadas al suelo y el agua. Aun que el concepto es conocido en el
marco legal de varios países, apenas recientemente sus aspectos teórico s, económicos, técnicos, y
ambientales y los instrumentos para su implementación de forma innovadora, costo efectiva flexible, y
sencilla han sido desarrollados y aplicados. Las TVF son aquellas que, por sus características físicas
de topografía, suelo y precipitación son consideradas de alto riesgo de erosión y escurrimiento
superficial cuando no cuentan con una cobertura protectora. La directiva de la política TVF requiere
que las mismas sean cubiertas por bosques u otro tipo de cobertura sostenible prote ctora. Para que la
política propuesta sea implementada de forma eficaz en un país, es necesaria la aplicación de los
siguientes instrumentos operativos: Identificación de las TVF y de la línea de base de su cobertura;
Sistema de monitoreo de cambio en la cobertura de las TVF; Adecuación legal e institucional; y
Diseminación, apoyo a dueños de TVF, expansión y promoción de resultados.
Esos instrumentos han sido aplicados, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en
la República de Panamá y están en proceso de implementación en el Brasil, Paraguay y El Salvador.
Ese estudio presenta las metodologías de esos instrumentos operativos. A través de la aplicación de
esos instrumentos, la política TVF pretende contribuir a la protección de áreas bajo riesgos de
erosión, simplificar el marco legal e institucional concentrando la acción del Estado sobre áreas
críticas, flexibilizar el cumplimiento por los dueños de TVF y ofrecer la oportunidad de mayor
inversión y formación de una base forestal productiva.
Palabras claves: política, forestal, ordenamiento, cuencas, erosión .

Introducción

El principal propósito de las políticas forestales es promover el bienestar de la sociedad como un todo, de
forma sostenible. Esas políticas reconocen que los bosques y las llamadas Tierras de Vocación Forestal
(TVF) traen una importante contribución a la calidad de vida de las poblaciones por medio de bienes y
servicios (privados y externalidades) que éstas necesitan o desean. En ese proceso de provisión de bienes y
servicios, el sector forestal crea renta, riquezas y oportunidades de empleos, lo que atrae inversiones

1
Consultor economista de recursos naturales, Brasília-DF, Brasil (josernas@gmail.com)
2
Consultor sénior y gerente, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (w iecheteck@stcp.com.br)
3
Consultor sénior y director, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba- PR, Brasil (itomaselli@stcp.com.br)
4
Consultor sénior y director, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba- PR, Brasil (joesio@stcp.com.br)
5
Consultor junior, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (monica@stcp.com.br)
6
Consultor junior, STCP Engenharia de Projetos Ltda, Curitiba-PR, Brasil (roliveira@stcp.com.br)

1
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

domesticas y extranjeras. Así, el desafío de una política forestal es asegurar que los bosques contribuyan a
maximizar el bienestar de la sociedad de forma sostenible.
En general, las políticas forestales pueden ser clasificadas entre aquellas que se dedican a incrementar la
contribución sostenible de los bienes y servicios forestales privados, y aquellas orientadas a la contribución
de las externalidades asociadas a los bosques o a las TVF. El segundo grupo de políticas forestales y
aspectos teóricos y prácticos fueron estudiados por Nascimento (2005), que relacionó el concepto de TVF y
su contribución al diseño de políticas más efectivas y eficientes. En aquel estudio se definió el concepto de
TVF como aquellas tierras que, debido a sus características físicas del suelo, topografía y pluviosidad,
deberían ser mantenidas bajo cobertura boscosa u otra utilización sostenible que evite que ocurran
externalidades negativas asociadas al agua y al suelo, como la ocurrencia de erosión. Además se demost ró
que una política forestal basada en el concepto de TVF es también más apropiada para atender situaciones
típicas de falta de recursos humanos y financieros que caracterizan los países en desarrollo. TVF es un
concepto innovador, intuitivo y sencillo, que permite a los gobiernos, propietarios rurales, y demás
involucrados conocer las tierras con riesgo de generar externalidades negativas, si no cuentan con una
cobertura protectora o un uso sostenible.
La política forestal basada en el concepto de TVF es una herramienta especializada que hace más efectiva
las intervenciones del Estado que buscan asegurar que externalidades negativas relacionadas a erosión y al
escurrimiento superficial de aguas pluviales no disminuyan el bien estar social y, a la vez, cont ribuye para
mejorar la competitividad del sector forestal. Su directiva principal requiere que las TVF sean cubiertas por
bosques u otro tipo de cobertura sostenible protectora.
Los dueños de tierras, las autoridades gubernamentales, y otros involucrados s e benefician de la adopción de
esa política por su sencilles, mayor precisión sobre las áreas con riesgo de erosión. La flexibilidad de
selección de tecnologías que la política ofrece a los propietarios de TVF, les permite la oportunidad de
adoptar aquella con mayor rendimiento. Además, al internalizar los posibles costos y beneficios asociados a
las externalidades asociadas al agua y suelo en la toma de decisión del dueño de las TVF, el uso forestal se
torna más competitivo. Adicionalmente, la política también disminuye o elimina la necesidad de una serie de
otros instrumentos legales que frecuentemente generan costos para su aplicación y cumplimento sin que esto
resulte necesariamente en beneficios sociales (Nascimento y Wiecheteck, 2009).
Para que la política TVF sea implementada eficazmente, es necesaria la utilización de instrumentos
operativos adecuados. Este documento presenta una síntesis de tales instrumentos aplicables en cualquier
país y los principales resultados de un estudio de caso demostrativo de sus aplicaciones en Panamá. Los
instrumentos fueron desarrollados como herramientas de rápida implementación, efectivas, de bajo costo, y
de forma que puedan ser adecuados a cualquier país interesado en implementar la polít ica TVF.
Específicamente, los principales instrumentos de la política TVF son: (i) Identificación de TVF; (ii)
Monitoreo de Cambio de la Cobertura; (iii) Adecuación del Marco Legal; (iv) Adecuación Institucional; y
(v) Diseminación, Apoyo y Promoción de la Polít ica TVF y sus Resultados. La Figura 01 presenta los
instrumentos necesarios y suficientes para implantar la política TVF en un país.
La implementación de los instrumentos fue aplicada como demostración en un caso concreto piloto en la
República de Panamá.

Figura 01. Principales instrumentos de la política TVF

Materiales y métodos
El estudio desarrollo instrumentos operativos genéricos para la implantación de la política TVF en un país.
Se trabajó con profesionales de diferentes especialidades (forestales, economistas, abogados, expertos en

2
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

suelos y sensoriamento remoto y otros), además de materiales e informaciones proporcionadas por las
instituciones involucradas, así como actividades realizadas tanto en escritorio como en campo.
A continuación se presenta los diversos tipos de materiales y métodos utilizados para el desarrollo de los
instrumentos operativos de la política TVF.
- Identificación de TVF – como materiales, fueron utilizados mapas de suelos, de declividad (a partir de
mapa topográfico) y de erosividad; imágenes del satélite Aster, del año 2006 de buena calidad (resoluc ión
espacial de 30 m) sin nubes o sombras, que fueron procesadas y clasificadas en cuanto a su cobertura
boscosa y no boscosa. Las actividades realizadas en oficinas fueron de interpretación y clasificación de
resultados de mapas y se realizo la validación de campo de las TVF. La información relacionada a las
características físicas del área piloto fueron las más actualizadas en el mo mento del trabajo, con mapas en
escala adecuada entre 1:100.000 y 1:250.000.
- Monitoreo de la Cobertura – Se contó con imágenes actualizadas del satélite Landsat 7 (mosaico) para el
año 2008 (en el caso Panamá) y se interpreto las mismas en cuanto a su cobertura. En cuanto a las
actividades, se realizo el cruzamiento de la cobertura anterior (2006) con la actual (2008) generando los
cambios en la cobertura de las TVF entre el período.
- Adecuación del Marco Legal – Los principales materiales y fuentes de información incluyeron leyes,
decretos, resoluciones y reglamentos vigentes en Panamá. Las actividades incluyeron la evaluación y
diagnostico de los documentos de forma analítica. También se hizo un análisis comparativo de la adecuación
de las normativas vigentes con los requerimientos mínimos para la política TVF, para identificar la
necesidad de eventuales ajustes en la legislación del país.
- Adecuación del Marco Institucional – En el desarrollo de este instrumento se tuvo acceso a la estructura
organizacional (organigrama, normas internas) de la institución responsable, cuadro de profesionales, su
estructura técnica y física, además del presupuesto anual para realizar las actividades (en el caso la
Autoridad Nacional de Panamá - ANAM). Se realizó el diagnostico de la estructura organizacional de la
institución destacando aspectos positivos y negativos más relevantes para la política. Se analizó la
adecuación de la estructura vigente con los requerimientos mínimos para la política TVF, para identificar la
necesidad de ajustes. Además se desarrollaron instrumentos complementares para la institución responsable
por las TVF, tales como matriz de actor-actividad, reglamentos operativos y estimativa de costos de
implementación de la política.
- Diseminación, Apoyo y Promoción - En ese instrumento se accedió a informaciones legales,
institucionales, a financieros, técnicos y algunas experiencias relacionadas con la conservación y
recuperación de áreas degradadas en el país. Además fue elaborado un sitio de Internet donde se integraron
los resultados de los trabajos realizados para su posterior diseminación, además otros anexos orientativos
para la implementación de la política TVF.

Resultados y di scusión
Los resultados del desarrollo metodológico para cada uno de los instrumentos necesarios y suficientes
para imp lantar una polít ica TVF en un país están presentados a continuación.

1 – Identificación de las TVF


El primer instrumento que debe ser aplicado en la implantación de la política TVF es la Identificación de
las TVF y la defin ición de una línea de base de su cobertura para el área de interés. La política TVF se
preocupa solamente con las llamadas áreas críticas, así consideradas las TVF sin cobertura boscosa y que
poseen alto riesgo de erosión. Por lo tanto, solo estas áreas requieren fiscalización en campo, lo que la
hace sencilla, y reduce costos.
El abordaje metodológico de identificación de TVF y la línea de base de su cobertura considera 3 etapas
secuenciales en el proceso.

Etapa 1 – Identificación de TVF - Co mo primer paso se debe definir un área de alcance a través de la
delimitación física del área de interés que puede ser una región prioritaria o todo un país, según la
estrategia de imp lementación que sea definida por autoridades competentes. Se necesita la indicación de
la localización geográfica sobre una base cartográfica en la escala mín ima disponible para el país o región
con una definición clara de sus límites. Se excluyen las áreas como las urbanas, de preservación, lagos,
desiertos, u otras. En esa fase es necesario colectar las informaciones sobre las características físicas del
terreno en el área de interés, tales como: declividad (a través de las cartas topográficas y sus c urvas de
nivel), pluviosidad (mapa de erosividad de la lluvia) y suelo (mapa de suelos en nivel de sub -grupos) a
una escala compatible (por lo menos 1:100.000), así co mo imágenes satelitales de dos períodos próximos
y recientes. La topografía es uno de los criterios fundamentales en la definición de las TVF.

3
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

Con base en esta información, es posible clasificar preliminarmente las tierras en áreas con TVF, áreas
con TVnF (Tierras de Vocación No Forestal), e indefinidas (áreas dudosas que requieren una valida ción a
través de análisis adicional). Para facilitar la aplicación de la metodología se desarrollo un “árbol de
decisión” con una secuencia detallada de pasos que incorpora primero los criterios más sencillos y baratos
de ser obtenidos (ej., topografía y erosividad) hasta los que pueden tener un costo mayor (ej.,
características de los suelos). Así la identificación preliminar de las TVF ocurre de la siguiente manera:
(i) TVF: áreas con declividad del terreno mayor que 30%; (ii) TVnF: con declividad inferio r a 8%; (iii)
Indefinidas (TVF o TVnF): con declividad entre 8 y 30%, que requieren análisis adicional de los criterios
de erosividad de la lluvia (W ischmeier, 1965) y de erodabilidad del suelo. El cru zamiento de esas
variables, a través de los criterios del “árbol de decisión” permite la elaboración del mapa de TVF y
TVnF en el área. En caso de dudas en el mapa se recomienda validación de campo para posterior ajuste.

Etapa 2 – Definición de la Cobertura Boscosa - El objet ivo principal de esa etapa es clas ificar la cobertura
de las TVF en dos categorías sencillas: boscosas y no boscosas. Para aplicación de la polít ica, no es
necesaria la clasificación de la cobertura de las TVnF. Con base en la interpretación y georreferenciación
de imágenes satelitales de fecha reciente, se puede elaborar el mapa de la Línea de Base de la Cobertura
Boscosa de las TVF, tal co mo se muestra en la Figura 02.

Etapa 3 – Identificación de las TVF sin Cobertura Boscosa - En esta fase se realiza el cru zamiento de los
mapas preparados en las Etapas 1 y 2, para identificar las TVF SIN cobertura boscosa, consideradas
Áreas Crít icas con riesgo de erosión. Es importante identificar cada polígono con áreas críticas para que
la institución responsable en el cu mplimiento de esta política pu eda planificar la fiscalización.

Figura 02. TVF / TVnF con y sin Cobertura Forestal en el área Piloto de Panamá

2 – Monitoreo del Cambio de la Cobertura de las TVF


Este instrumento es imprescindible para o rientar la fiscalización por la autoridad responsable para
asegurar que la política TVF es efectivamente respectada por los dueños de tales tierras.
Su objetivo principal es identificar el cambio (au mento o reducción) o el mantenimiento de las áreas de
TVF sin cobertura boscosa en un período de tiempo entre “Ti” y “Ti+1” (por ejemp lo, año tras año),
produciendo informaciones suficientes para orientar la fiscalización en Áreas que Necesitan Verificación
(ANV) y realizar d iferentes tipos de analices (Nascimento, 1991).
Es fundamental que el trabajo de mon itoreo sea integrado con el de la fiscalización y que sea de forma
sistemática y periódica. El monitoreo completo ubica los siguientes tipos de cobertura básica en las TVF:
(i) cobertura boscosa - “A”- y coberturas no-boscosa - “B” (cobertura sostenible de la t ierra), “C”

4
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

(cobertura temporal de la t ierra) o “D” (cobertura no sostenible de la tierra). Para el monitoreo, se


desarrollaron 4 etapas secuenciales que son resumidas a continuación.

Etapa 1 – En esta etapa, se prepara el Mapa Actualizado de T VF y de su cobertura, el cual se utiliza con
el Mapa de Línea de Base (mapa de TVF con cobertura del monitoreo anterior). En el caso del primer
monitoreo, el Mapa de Línea de Base es en el tiempo “Ti”, o sea Ti=0. Para los monitoreos siguientes
debe ser considerado como mapa actualizado aquel del últ imo monitoreo realizado anteriormente al
tiempo “Ti”, o sea “Ti-1” y así sucesivamente.

Etapa 2 – El objetivo de esta etapa es identificar los cambios en dos períodos subsecuentes. En una
primera evaluación de camb io, se co mpara la cobertura de las TVF del Mapa de Línea de Base (por
ejemplo i=0) con el mapa de la cobertura boscosa actual (Mapa Actualizado, tiempo i=1). Los mapas
actualizados en los períodos posteriores (i=1, i=2, ..., i=n) se convierten en Mapas de Línea de Base para
preparar los monitoreos subsecuentes. El cruzamiento de estos genera el Mapa de las ANV.

Etapa 3 – En esta etapa son generados informes con las ANV para que se pueda ir al campo confirmar su
tipo de cobertura. Como resultados, son preparados informes del Mapa de Cobertura de TVF y Cambios
en el período, los polígonos georreferenciados, así como info rmaciones adicionales y/o detalladas,
manteniendo en bancos de datos/registros para cada polígono. A partir de las áreas de los polígonos , se
puede calcular indicadores de deforestación.

Etapa 4 – Después de la verificación de campo, se puede generar informes y mapas sobre el tipo de la
cobertura de las TVF en el periodo “i+1” y sus cambios. Este mapa incluye las áreas de TVF con
cobertura sostenible (A, B, y C) y aquellas con cobertura no sostenible (D). Se podrá identificar el tipo de
cobertura en cada polígono de TVF, incluso los Camb ios Positivos y Negativos. La divulgación de los
resultados del monitoreo entre dos períodos, así como el camb io de informaciones entre las entidades de
monitoreo y la fiscalización son importantes para la eficacia de la política.

3 – Adecuación del Marco Legal


El tercero instrumento es la evaluación del marco legal v igente y definición de las adecuaciones
normativas mínimas que permitan la efectiva aplicación de la política. La metodología para la adecuación
del marco legal considera 3 etapas secuénciales y es presentada en la Figura 03.

Etapa 1 – Esa etapa consiste en la identificación y diagnóstico de la legislación vigente relacionada con el
tema TVF en el país estudiado. El objetivo es identificar y analizar los dispositivos normativos vigente y
relevante para la aplicación de la polít ica TVF. Para esto, se identificaron requisitos mín imos legales
necesarios para la implantacion exitosa de la política TVF. Para ayudar en el análisis de cada uno de tales
requisitos se desarrolaron preguntas específicas agrupadas en 5 temas principales: ( i) defin ición de TVF;
(ii) principio del contaminador pagador; (iii) tenencia clara de la t ierra; (iv) normatividad distorsionante;
y (v) otros requisitos. Estas preguntas sirven de subsidio para la segunda etapa del estudio.

Etapa 2 – En esta etapa se comparan las disposiciones vigentes identificadas en la Etapa 1 con los
requerimientos mín imos para la polít ica TVF, y se identifican los ajustes eventualmente necesarios en la
legislación. Las preguntas son contestadas a través de la confrontación de los requisitos mínimos legales
con el diagnóstico de la legislación v igente. Las respuestas (sí, no, o parcialmente) apuntarán la
compatibilidad entre ambos y la forma más adecuada de ajuste.

Etapa 3 –Cuando el marco legal requiere ajuste, esta etapa propone la adecuación del marco legal para la
implementación de la polít ica TVF. Estratégicamente es recomendable proponer modificaciones primero
en los instrumentos de menor jerarquía ju ríd ica, y solo sugerir ajustes en los niveles superiores cuando los
camb ios en niveles jerárquicos más bajos no sean suficientes, apropiados, o haya una distinta ventaja en
tales cambios.

5
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

E.1

Identificación de los Requisitos


E.1.1 Mínimos Legales ETAPA 1
Identificación y Diagnóstico
de la Legislación
Identificación de la Legislación
E.1.2 Vigente y Diagnóstico

E.2

Análisis Comparativo
Requisitos Mínimos Legales
E.2.1 X
Marco Legal Vigente ETAPA 2
Análisis Comparativo y
Identificación de Ajustes en la
Legislación
Identificación de las Necesidades
E.2.2 de Ajustes

E.3

Estrategia de Adecuación del Marco


E.3.1 Legal
Figura 03. Metodología de adecuación del marco legalETAPA 3
Propuesta de Modificación de
la Legislación
Instrumentos para Implantación de
E.3.2 la Estrategia de Adecuación del
Marco Legal

Figura 03. Metodología de adecuación del marco legal

4 – Adecuación Institucional
Este instrumento objetiva evaluar el marco institucional e identificar la necesidad de adecuaciones en la
entidad responsable por la imp lementación de la política, de una forma que facilite su efectiva aplicación. La
metodología propuesta para tal adecuación es similar a la del marco legal, con 3 etapas secuénciales.

Etapa 1: En esta etapa de realiza la identificación de los requisitos mínimos institucionales de la entidad
responsable por la política y la realización de su diagnóstico. Estos requisitos son estructuras y/o aspectos
institucionales necesarios y suficientes para identificar los ajustes en la institución. Para identificar cada
requisito se recomienda contestar las preguntas establecidas para verificar el nivel de adecua ción en relación
a: (i) identificación y monitoreo; (ii) planificación de la fiscalización; (iii) fiscalización de campo; (iv)
administrativo y legal; y, (v) promoción y orientación.

Etapa 2 – Se comparan los requisitos mínimos institucionales necesarios para la implementación de la


política TVF y la estructura institucional actual identificada en la etapa 1.

Etapa 3 – Aquí se establecen estrategias de adecuación basadas en los resultados del análisis anterior sobre
requisitos mínimos no adecuados y los criterios de efectividad, sostenibilidad y legalidad. Aun que
relativamente pequeño, es imprescindible que la institución cuente con un presupuesto anual suficiente para
el desarrollo de las funciones de interés. Además, los eventuales ajustes instituciona les ofrecen una buena
oportunidad para que la entidad evalúe, y eventualmente adopte, la estrategia de pasar algunas de sus
funciones al sector privado aun que cuente con la capacidad. Esta solución puede resultar más costo efectiva
que crear o mantener capacidad propia.
Además se desarrollaron otros instrumentos complementares para analizar la institución responsable por las
TVF tales como la Matriz Actor-Actividad, reglamento operativo, y estimación de costos institucionales y
fuentes de recursos.

5 – Diseminación, Apoyo y Promoción de la Política TVF

6
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

El objetivo de este instrumento es definir estrategias de diseminación de la política y formas adecuadas de


apoyo para que los dueños de tierra cumplan con la directiva, el público la conozca, el resultado de su
aplicación sea transparente y periódico, y que el gobierno y asesores técnicos realicen acciones eficaces de
apoyo. Estos grupos son los clientes de este instrumento.
La metodología desarrollada para lograr esos objetivos incluye la identificación y selección de los
principales temas (“reglas del juego”) de la política TVF, el público a ser atingido (“clientes”), y los medios
de divulgación (“instrumentos de apoyo”). La estrategia busca la diseminación de los temas prioritarios
usando técnicas más efectivos para cada cliente.
Los temas claves a ser diseminados incluyen los requerimientos legales, institucionales, financieros, técnicos
/ tecnológicos y generales que deben ser conocidos por los clientes de la política, de acuerdo con su perfil.
Más detalladamente:

Temas Legales: Conjunto de informaciones legales (leyes y reglamentos) que fundamentan la política TVF.
Algunos ejemplos de estos temas son: directivas y concepto de TVF; derechos y deberes de los propietarios
de TVF; sanciones aplicables por incumplimiento de la política; obligación por reparar los daños al suelo y
agua derivada del Principio del Contaminador Pagador; entre otros.

Temas Institucionales: Conjunto de informaciones sobre la institución responsable por la implementación de


la política TVF. Los principales temas institucionales son los mandatos y la forma de actuación de la
institución. En especial, se subraya las estructuras de fiscalización de campo, promoción y orientación, pues
tienen, entre otras, la función de diseminar de forma adecuada la política TVF.

Temas Financieros: Conjunto de informaciones sobre líneas de crédito comerciales disponibles para que el
dueño de TVF sin cobertura adopte paquetes tecnológicos sobre usos forestales o sostenibles en las áreas
críticas de su propiedad. Además, los temas pueden ser considerados en la diseminación de oportunidades de
negocio que estimulen los propietarios a mantener la sostenibilidad de las TVF.

Temas Técnicos / Tecnológicos: Conjunto de informaciones de paquetes o técnicas forestales o de


conservación de suelo y agua, que pueden ser utilizadas por los dueños de TVF para cu mplir con la directiva
de la política. Estos paquetes buscan especialmente la recuperación de las áreas críticas, para garantizar la
sostenibilidad y mantener o aumentar la competitividad económica de las TVF e incluyen: (i) Regeneración
natural; (ii) Regeneración manejada; (iii) Reforestación; y (iv) Medidas de conservación de suelo y agua.

Temas Generales: Conjunto de informaciones sobre la aplicación de la política TVF y de interés del público
en general. Ellas incluyen la importancia del mantenimiento de la cobertura boscosa y de los usos
sostenibles, los resultados obtenidos en un determinado período de tiempo - a ejemplo de los datos de
deforestación (ganancias y pérdidas en cobertura forestal de las TVF, multas y otras penalidades aplicadas
en el período).

Resultados de la Aplicación de los Instrumentos - Caso del Panamá


Los instrumentos desarrollados fueron aplicados en un área piloto de la República de Panamá, donde se
confirmó que el concepto de TVF es útil para implementarla de forma eficaz. En Panamá se contó con el
apoyo del Departamento de Desarrollo y Manejo Forestal de la Autoridad Nacional de Ambiente (ANAM)
que es la institución responsable por tal implementación. Los principales resultados de tal aplicación fueron:

a. Identificación de las TVF: La preparación del mapa de TVF y la línea de base de su cobertura en el área
piloto fue posible realizar de forma sencilla y barata. Como resultado se identificó que 11% de la superficie
total del área eran TVF sin cobertura boscosa, o sea, áreas críticas para verificación inicial por la
fiscalización.

b. Sistema de monitoreo: Se preparó el monitoreo de cambio entre los años 2006 y 2008 en el área de estudio
de forma eficiente y poco costosa. Entre ese período se mantuvo con cob ertura un 69,4% del área de las
TVF y en 13,1% de las TVF se verificó un cambio positivo (ej., regeneración). Sin embargo se mantuvieron
sin cobertura boscosa 3,8% de las TVF y 6,3% sufrieron cambio negativo (pérdida del bosque). Estas dos
áreas representan 10,1% que son las Áreas que Necesitan Verificación (ANV).

c. Adecuación del marco legal: Se identificó que los ajustes en el marco legal en el país pueden ser
realizados a través de reglamentos complementares, lo que simplifica el proceso, o a través de
modificaciones en la ley forestal.

7
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

d. Adecuación institucional: los cambios propuestos en la ANAM no son significantes pero es fundamental
la existencia de un presupuesto para que la misma cumpla con sus responsabilidades. Algunas estructuras
(mapeo, administrativa/legal, y de orientación y promoción) fueron consideradas parcialmente adecuadas,
desde que sean realizados pequeños ajustes. Las estructuras de planificación y fiscalización no son
adecuadas a la implementación de la política, indicando la necesidad de su creación o la contratación de
terceros. Existen sinergias con otras instituciones gubernamentales (ej., PRONAT, MIDA, MA G). Co mo
estrategia de adecuación, la ANAM puede optar por brindar responsabilidad al Departamento de Desarrollo
y Manejo Forestal para la imp lementación y desarrollo de la política TVF en el país o por crear un
departamento específico, contando con la cooperación y ejecución de las oficinas regionales.

e. Apoyo, diseminación y promoción: El apoyo y promoción de la política fo restal que tiene la ANAM está
enfocado en proyectos comunitarios de recuperación de cuencas hidrográficas. A su vez, la Autoridad del
Canal de Panamá (ACP), lleva a cabo un programa de reforestación, dirigido a la conservación y protección
de los recursos hídricos. Como experiencia positiva a la política, el país cuenta reforestación de cerca de 58
mil hectáreas además de uso de la tecnología de vetiver para minimizar los efectos de la deforestación en
pequeñas y medianas propiedades. El estudio desarrolló el sitio web sobre diseminación, apoyo a dueños de
TVF y promoción de resultados que puede ser utilizada por la ANAM en la divulgación de la política en
Panamá.
Además, se ha estimado los costos mínimos necesarios para la imp lementación de la política TVF en
situaciones al Panamá. El valor estimado para la aplicación de la metodología en el área piloto (222,4 mil
ha) fue de USD 198.231 y el monto para la aplicación para un ciclo de 4 años en todo el territorio de
Panameño (7,8 millones ha) fue de apenas USD 5 millones.

Aplicación en Otros Países


Además de Panamá, está en ejecución estudios para la implementación de esta política en el Paraguay, en El
Salvador y en el Brasil, donde contempla la aplicación de los instrumentos en los estados de Mato Groso,
Minas Gerais y Paraná.

Conclusiones
Ese estudio presenta un resumen de los instrumentos útiles para implementar la política TVF. Los pasos
metodológicos sintetizados aquí aclaran como se puede asegurar que las TVF sean cubiertas por bosques u
otro uso sostenible y que no generen externalidades negativas asociadas al agua y al suelo (Ej. Erosión).
El éxito de la aplicación de una política TVF está vinculado a una implementación de forma integrada,
periódica y sistemática de los instrumentos aquí discutidos. Esto permite, además, la evaluación y el
seguimiento de la política a través del tiempo.
Una vez implementada, la política TVF beneficia a los dueños de tierra, a la sociedad en general y al
gobierno. Los criterios y la directiva de esta política son sencillos, intuitivos y menos costosos
comparándose con métodos tradicionales. Además, bajo la política TVF, el Estado solo necesitará intervenir
en áreas caracterizadas como TVF y que estén sin una cobertura protectora. Este hecho permite al gobierno
asignar sus escasos recursos disponibles con mayor atención para estas áreas, disminuyendo o eliminando la
necesidad de una serie de otros instrumentos que frecuentemente los gobiernos utilizan.
Los dueños de tierra, en turno, solamente tendrán que atender a la directiva de la política TVF en aquella
parte de su propiedad con TVF. Ellos tienen mucha flexib ilidad para seleccionar el uso o cobertura de las
TVFs que más les convengan, lo que les permitirá en muchas situaciones obtener un rendimiento positivo de
tales terrenos sin imponer costos a la sociedad.
Es esperado que los instrumentos aquí presentados sirvan como estímulo para la revisión de las políticas
forestales que buscan controlar la erosión y las externalidades negativas de suelo y agua en los países en
desarrollo,. La adopción de la política TVF, permite además una mayor integración de la misma con
políticas agrícolas, ambientales y agrarias, para la reducción de los conflictos, el aumento de las inversiones
y de la competitividad del sector forestal.

Agradecimientos
Los autores agradecen a la financiación de la Cooperación Técnica a través del Programa de Alianza para el
Medio Ambiente entre los Países Bajos y el Banco Inter-Americano (BID) que posibilitaran el desarrollo de
ese proyecto. Además agradecen al equipo técnico de la STCP Engenharia de Projetos Ltda (principalmente
a los Ing. Forestales Jefferson García, Percy Ribera y Julio Palpitz, Ing. Cartógrafa Juliana Puga, además de
los consultores Ing. Agrónomo Marcos de Paula Souza, Ing. Forestales Flávio Kirchner y Alexis Baules y
Abogado Juan Carlos Orillac) por su apoyo en todas las diferentes fases de desarrollo del proyecto, así como
al Sr. Rodrigo Coloane, director responsable de la representación del BID-Panamá. El trabajo contó con el

8
XIII World Forestry Congress Buenos Aires, Argentina, 18 – 23 October 2009

apoyo de la Autoridad Nacional del Ambiente de Panamá (ANAM), principalmente a través del Ing. Ftal.
Carlos Melgarejo y del Ing. Ftal. Jorge Justavino, además del equipo de geoprocesamiento de la institución y
otros colaboradores.

Bibliografía

BID. 2004. Instrumentos Institucionales para el Desarro llo de Dueños de Pequeñas Tierras de Vocación
Forestal. Proyecto ATN/NP – 7444 – RS. Disponible en <http://www.iadb.org/en2/home-in.ht ml>
BID. 2006. Tierras de vocación forestal: cuanto más simple, mejor. In Falconi, C. et al. Informe Rural 2005.
Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible, Unidad de Desarrollo
Rural: Washington D.C. Disponible en: <http://www.iadb.org/sds/doc/RUR-InformeRural2005.pdf>
BID. 2008. Instrumentos para Implantar una Política Forestal Basada en el Concepto de Tierra de
Vocación Forestal. Informe Final (Producto I.2.8). Banco Interamericano de Desarrollo,
Departamento de Desarrollo Sostenible, Unidad de Desarrollo Rural: Washington D.C. 98p. (en
proceso de publicación).
Nascimento, J. R.. 1991. Discutindo números do desmatamento. InterCiencia. Sep-Oct 1991. Vo l. 16. #
05. p.232-239.
Nascimento, J.R.. 2005. Fo rest Vocation Lands and Forest Policy: When simpler is better. RUR-05-03.
Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Desarrollo Sostenible. 58
p. Disponible en http://www.iadb.org/sds/doc/RUR-Forest VocationLands.pdf.
Nascimento, J. R.; Wiecheteck, M. 2009. Co mo implementar la política de tierras de vocación forestal.
Banco Interamericano de Desarrollo. Departamento de Infraestructura y Medioambiente. Serie de
Estudios Económicos Y Sectoriales. Vicepresidencia de Sectores y Conocimiento. 68 p (en proceso
de publicación).
Wischmeier, W.H.; Smith, D.D. 1965. Predicting rainfall erosión losses: A guide to conservation
planning. Washington, D.C: U.S. Depart ment of Agriculture, Agricult ural Handbook # 282. 52p.
Disponible en: <http://naldr.nal.usda.gov>